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Economia Delle Aziende Pubbliche

Economia Delle Aziende E Delle Amministrazioni Pubbliche (Università degli Studi della
Tuscia)

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CAP. 1 LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE: UN QUADRO CONCETTUALE

1.1 Il settore Amministrazioni Pubbliche.


Per governare responsabilmente un paese è importante individuare quanti e quali organismi compongono
l’insieme delle amministrazioni pubbliche (AP). Non è facile da definire il concetto di pubblica
amministrazione e questa difficoltà dipende da molte ragioni. In primo luogo, dalla diversità delle tradizioni
storiche giuridiche ed amministrative tra i vari paesi. In secondo luogo, questa diversità dipende dalle
condizioni economiche e sociali che caratterizzano i determinati periodi storici. Tali scelte dipendono dalle
condizioni economiche e sociali che caratterizzano i diversi periodi storici.
Ad esempio, i processi di liberalizzazione e di privatizzazione e la cosiddetta deregulation che hanno
caratterizzato ampiamente gli ultimi due decenni del secolo scorso, ma che sono poi stati rimessi fortemente
in discussione negli ultimi due anni come conseguenza della crisi finanziaria globale.
In tal senso, la scelta ricorrente dei governi centrali e locali di spogliarsi di alcune produzioni
tradizionalmente svolte alla loro interno (produzione diretta in economia ) e di affidarne lo svolgimento ad
altri organismi (outsourcing) retti in una pluralità di forme giuridiche, rende sempre più variegato di ampio
insieme dei soggetti riconducibili al controllo dei governi sul piano formale (proprietà della maggioranza del
capitale sociale del fondo di dotazione ) e/o sostanziale (controllo esercitato in forza di norme che
consentono di determinare strategie politiche aziendali e/o di nominare i organi di governo aziendali).
Per queste ragioni non sono determinabili una volta per tutte i criteri che distinguono le amministrazioni
pubbliche da organismi che non lo sono. Inoltre, la loro applicazione non definisce un quadro stabile nel
tempo riguardo a:
- la numerosità degli organismi che non certo frangente temporale definiamo amministrazione pubblica;
- Le funzioni loro assegnate;
- la distribuzione delle funzioni medesime fra i diversi livelli di governo (nazionale, regionale, locale);
- le dimensioni assunte dalle amministrazioni pubbliche in termini di spesa, personale, patrimonio.

1.1.1 Le nozioni di amministrazioni pubbliche.


L’ordinamento italiano non fornisce una definizione di AP e né detta criteri per conseguire tale scopo,
ma si limita alle enumerazioni di enti che qualifica come AP.
Un’importante nozione giuridica di AP si trova nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n 165 dove: per
AP si intendono tutte le amministrazioni dello stato, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e
grado, le istituzioni educative, le aziende amministrazioni dello stato a ordinamento autonoma, le regioni, le
province, i comuni, le comunità montane, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le
camere di commercio, industria artigianato ed agricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti pubblici non
economici e le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale.
L’elemento che accomuna tutti questi enti è riconducibile al fatto che sono tutti chiamati a svolgere funzioni
di interesse generale, producendo servizi che non dovrebbero essere destinati allo scambio di mercato. Di
fatto, dalla nozione di AP restano esclusi gli organismi pubblici, ai quali è affidata una funzione
imprenditoriale ovvero quelli che operano secondo le regole proprie del mercato e della concorrenza.
Non è meno rilevante ai fini scientifici e pratici la necessità di una codificazione economica statistica di
AP, per avere a disposizione dati attendibili comparabili del tempo nello spazio, utili a alimentari processi
decisionali pubblici a livello nazionale, comunitario e internazionale.

1.1.2 La definizione di amministrazioni pubbliche secondo il sistema europeo dei conti


nazionali.
Le AP sono uno dei cinque settori nei quali sono raggruppate le unità istituzionali, ai fini del funzionamento
del Sistema europeo dei conti nazionali e regionali denominato Sistema europeo dei conti nazionali,
ovvero il SEC2010 (precedentemente era il Sec95).
Il SEC2010 è un sistema contabile che assicura la possibilità di effettuare comparazioni internazionale,
classifica le unità istituzionali di tutto il sistema economico in cinque settori istituzionali: le AP sono al terzo
posto e sono identificate dalla sigla S.13.
Per classificare l’insieme dei soggetti appartenenti alle AP il SEC2010 utilizza un criterio funzionale, dove
vengono classificati tutti gli operatori del sistema economico.

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Il settore AP (S.13) include tutte le “unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non
destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi ed individuali, ed è finanziata da
versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori, e\o tutte le unità istituzionali la cui
funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese.
Nel SEC2010 la distinzione tra produttori di beni o servizi destinabili alla vendita e non, si basa sulla
circostanza che i prezzi siano o meno economicamente significativi tanto dal punto di vista dell’offerta che
dalla domanda. Un prezzo è significativo quando il suo ammontare influisce in misura rilevante sulle
quantità del bene o del servizio offerto e richiesto.
Si riconosce quindi l’esistenza di una gradualità tra due posizioni estreme:
- organismi la produzione dei quali è ceduta in assenza di una controprestazione monetaria diretta da parte di
chi utilizza il bene o il servizio;
- organismi la produzione dei quali è ceduta a un prezzo remunerativo, ossia di ammontare tale da consentire
la congrua remunerazione di tutti i fattori della produzione impiegati per realizzare l’output, che sia un bene
o un servizio.
In molte circostanze, pur mancando la volontà economica di vendere, un organismo pubblico può richiedere
al fruitore del bene del servizio la corresponsione diretta di una somma, tassa o tariffa, che non è un prezzo
nel senso economico aziendale del termine ricordato.
Poiché il grado di significatività economica di un prezzo è in ogni caso un criterio discriminatorio di tipo
qualitativo, nel SEC2010 il concetto di prezzo economicamente significativo si traduce nel cosiddetto
criterio del 50% (la significatività dipende dalla circostanza che le vendite coprano una quota superiore al
50% dei costi di produzione). Questo criterio è del tutto convenzionale.
Inoltre, il Sec2010, pur riaffermando la centralità del suddetto criterio, riconosce la variabilità del rapporto
tra ricavi di vendita e costi, con conseguente variabilità anche del perimetro della PA. Per decidere se una
unità operante sotto il controllo di una AP è una unità market il Sec2010 impiega anche dei criteri qualitativi
per analizzare le caratteristiche dei produttori e in particolare:
- se una unità bende la propria produzione soltanto all’AP senza essere in competizione con altri produttori
privati, allora deve classificarsi come appartenente essa stessa all’AP;
- se l’AP si fornisce di un determinato bene o servizio da un solo fornitore e questo vende meno del 50%
della propria produzione a clienti privati e non si trova in competizione con altri produttori nella fornitura
alla AP, allora questa unità deve essere classificata all’interno della stessa AP;
- se l’unità non ha incentivo ad adeguare la propria offerta in relazione alla necessità di rendere la propria
attività profittevole e di continuare ad operare in un mercato competitivo, allora l’unità deve essere
classificata nell’ambito della AP.
Il settore delle AP è suddiviso in quattro sotto-settori:
1. Amministrazioni centrali (S.1311): include tutti gli organi amministrativi dello stato e gli altri enti
centrali la cui competenza si estende al territorio nazionali, esclusi gli enti di previdenza ed assistenza
centrali (Anas…);
2. Amministrazioni di stati federati (S.1312): non risulta utilizzabile nel nostro paese;
3. Amministrazioni locali (S.1313): accoglie gli enti pubblici territoriali la cui competenza si estende ad
una parte del territorio nazionale, esclusi gli enti di previdenza ed assistenza sociale (Regioni, Università,
enti per il turismo...);
4. Enti di previdenza ed assistenza sociale (S.13.14): raggruppa le unità istituzionali, centrali e locali, che
erogano prestazioni sociali obbligatorie, in forza di disposizioni legislative o regolamentari e alle quali
determinati gruppi della popolazione sono tenuti a versare contributi (INPS, INAIL e IMPDAP).
L’Istat è tenuto per legge a pubblicare annualmente sulla gazzetta ufficiale la lista delle unità istituzionali
che compongono il settore S.13 in Italia.

APPROFONDIMENTO. 1.1 Il Sec2010 approvato come regolamento comunitario consente una


rappresentazione quantitativa completa e comparabile dell’economia dei paesi membri dell’unione
europea. A tal fine esso classifica tra le unità istituzionali di tutto il sistema economico in cinque distinti
settori istituzionali:
- le società finanziarie che svolgono attività di intermediazione finanziaria e di assicurazione con i
medesimi scopi (S.11);
- le società e quasi società non finanziarie (imprese individuali con almeno cinque addetti e società di
persone) che producono beni e servizi destinabili alla vendita con la finalità di conseguire utili (S.12);

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- le amministrazioni pubbliche (S.13);


- le famiglie, che consumano i beni e servizi prodotti dagli altri settori, ma possono anche produrre
(imprese individuali) e accumulare (S.14);
- le istituzioni sociali private al servizio delle famiglie, partiti sindacati, che producono servizi non
destinabili alla vendita per consumi finali individuali (S.15).
L’unità istituzionali definita come il centro elementare di decisione economica, caratterizzato da
un’uniformità di comportamento, autonomia decisionale nell’esercizio della propria funzione principale e
da una contabilità completa.

1.1.3 Le amministrazioni pubbliche in Italia.


Per fornire una rappresentazione quantitativa del fenomeno AP in Italia è necessario attingere a una pluralità
di fonti che a volte forniscono dati non perfettamente sovrapponibili. Si fa riferimento ai dati provenienti
dalla ragioneria generale dello Stato e dall’ISTAT e dalle banche EUROSTAT.
Le amministrazioni pubbliche in Italia risultano essere costituite da 10.194 unità istituzionali, dato relativo al
2014. Se si confrontano l’anno iniziale (2010) e il finale (2014) del periodo considerato si nota che le
amministrazioni centrali diminuiscono da 202 a 176 mentre con le locali crescono da 10.121 a 9.996.
Gli enti previdenziali ed assistenziali nazionali confermano l’andamento riduttivo anche nell’ultimo anno
considerato. I sottoscrittori invece mostrano degli andamenti difformi: alcuni sono stabili come comuni,
camere di commercio; altri in crescita come unione di comuni, università e istituti di istruzione universitaria;
altri ancora in diminuzione come enti e istituzioni di ricerca, aziende sanitarie locali, azienda ospedaliera.
La numerosità degli organismi che compongono i diversi settori è un indicatore molto generico per
comprendere il significato economico delle AP. È quindi indispensabile analizzare il dato relativo
all’occupazione per comprendere meglio il significato economico. Nel 2014 il settore AP contava circa
3.334.100 unità di lavoro, queste unità di lavoro sono una misura che trasforma in unità a tempo pieno le
posizioni lavorative ricoperte da ciascuna persona occupato nel periodo considerato.
Il peso del comparto pubblico presenta un andamento tendenzialmente decrescente nei cinque anni
considerati. È importante incrociare i dati sull’occupazione con quelli relativi alla numerosità delle unità
istituzionali per sottosettore. Le 176 unità istituzionali che nel 2014 componevano le amministrazioni
centrali che occupavano 1.868.900 unità di lavoro. Le amministrazioni locali, articolate in 9.996 unità
istituzionali occupavano, nel 2014 1.431.300 unità di lavoro. I 22 enti di previdenza assistenza sociale
impiegavano 43.900 unità di lavoro. Pertanto, la dimensione media in termini di dipendenti, degli enti locali,
specie dei comuni, è significativamente più contenuta rispetto a quella delle amministrazioni centrali. Tale
specificità non è priva di conseguenze nella prospettiva economico aziendale.

1.1.4 La spesa delle AP.


Nel 2015 le AP hanno speso una cifra pari al 50,5% del PIL.
I conti economici degli organismi concorrono all’elaborazione del conto economico consolidato delle AP.
Tale conto, redatto secondo il principio della competenza economica, è stato predisposto per la prima volta
nel’97 per consentire il monitoraggio dei parametri rilevanti per l’adesione all’unione economica e
monetaria definita col Trattato di Maastricht. In base alle stime elaborate secondo i criteri Secs2010, il
settore amministrazioni pubbliche nel complesso registra nel 2015 un ammontare di entrate pari a 784.041
milioni di euro e un ammontare di uscite pari a 826.429 milioni di euro.
Le AP spendono ogni anno cifre intorno al 50% del PIL. la maggior parte di queste uscite sono di tipo
corrente destinate al normale funzionamento delle AP (retribuzioni, interessi passivi, beni a veloce di giro,
servizi), e solo una piccolissima parte di queste è destinata agli investimenti (beni durevoli, infrastrutture…).
Confrontando i diversi totali delle entrate e delle uscite potremmo determinare i saldi della finanza pubblica:
- saldo corrente (entrate correnti – uscite correnti);
- saldo in conto capitale (entrate in c.c. – uscite in c.c.);
- saldo primario (entrate totali – uscite totali al netto degli interessi);
- indebitamento netto (entrate totali – uscite totali o saldo corrente + saldo in conto capitale). Non è da
confondere con il debito pubblico che è lo stock complessivo del debito delle AP.
Per conoscere l’onere del debito pubblico basta confrontare il saldo primario e l’indebitamento netto, la
somma dei due valori da gli interessi passivi sul debito delle AP.
Per comprendere appieno l’importanza fondamentale che buon funzionamento delle amministrazioni
pubbliche a per la vita economica e sociale di qualunque cittadino basta tenere a mente che istituzioni,

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salute, giustizia, di sicurezza, difesa, assistenza sociale, infrastrutture, trasporti sono solo alcune tra le più
significative macro-categorie di attività che il nostro Stato svolge e garantisce a tutti.
Non basta sapere quanto le AP spendono ma bisogna capire anche per cosa spendono. Per capirlo bisogna
ricorrere alla COFOG (Classification of the Functions of Government) che è una modalità standard utile a
classificare la spesa delle AP. È una classificazione articolata su tre livelli, che sono divisioni, gruppi e
classi, indispensabile per la comparazione fra i dati di spesa dei diversi paesi.
Una porzione sostanziale della spesa pubblica italiana è assorbita dalla protezione sociale, ovvero nelle
spese di welfare. Parte significativa di questa spesa è costituita dalle pensioni. Altre voci importanti di spesa
sono quelle per la sanità e l’istruzione.

1.1.5 Il Settore Pubblico Allargato.


Il settore pubblico allargato (SPA) si riferisce ad un aggregato che comprende sia quello delle AP adottato
dall’Istat, sia il settore extra AP composto da imprese pubbliche nazionali e locali, controllate o anche solo
partecipate da AP che producono servizi destinati alla vendita, ma considerati comunque di pubblica utilità
(ENI, ENEL…). La numerosità degli organismi che compongono i due diversi aggregati di riferimento è
dunque il confine stato tra l’appartenenza di un organismo alle amministrazioni pubbliche o all’EAP, è un
elemento variabile nel tempo, dipendente dalla volontà del legislatore e dalle scelte di politica economica e
finanziaria dei governi.
La dimensione del SPA così come quella del settore AP non è stabile nel tempo e deve essere continuamente
monitorata ai fini del governo della finanza pubblica.

1.2 Le amministrazioni pubbliche nella prospettiva economica aziendale.


Consideriamo ogni singola AP un’azienda con delle sue specificità.

1.2.1 L’inquadramento del concetto di azienda.


L’azienda è un organismo socioeconomico vivente il quale si sostanzia in una comunità di individui che si
organizzano per generare valore da destinare al soddisfacimento dei bisogni umani.
Ogni azienda esercita a servizio dell’uomo, funzioni di produzione, consumo, risparmio, investimento ed
innovazione. Nell’accezione di azienda proposta, è decisivo il ruolo della persona e da ciò dipende la sua
qualifica di organismo sociale oltre che economico. L’azienda non è un organismo naturale, dove il
coordinamento tra organi e funzioni si svolge in modo armonico, sono le persone che danno vita,
intelligenza, strategia, capacità, organizzazione, regole, cultura e valori all’azienda, risentendo anche dei
limiti e degli errori di chi le ha dato vita.
Ogni azienda si qualifica per essere un organismo socioeconomico che in quanto tale è:
- Aperto: intrattiene rapporti di scambio e cambio con altre aziende;
- Autonomo: dato che è libero di definire i propri obiettivi strategici ed operativi e le modalità per
conseguirli;
- Dinamico: capace di anticipare e adattarsi ai mutamenti dello scenario in cui vive e opera per poter
mantenere e sempre attuare la sua ragione di esistere;
- Permanente: con l’obiettivo di durare nel tempo;
- Responsabile: tenuto a rispondere con appositi strumenti di comunicazione per i risultati effettivamente
eseguiti, sul piano economico, giuridico, sociale ed etico;
- Unico: dato che è irrepetibile nei suoi caratteri intimi;
- Unitario: con riguardo agli organi, alle strategie e alle politiche, al patrimonio, alla gestione, ai risultati
conseguiti e all’insieme dei bisogni da soddisfare.
La funzionalità durature dell’organismo è condizionata dalla sua capacità di operare nel rispetto del vincolo
dell’economicità complessiva della gestione. Questo vincolo si sostanzia nel rispetto del principio
economico e etico della generazione, diffusione e riconoscimento di valore, ovvero nel contemporaneo
raggiungimento di livelli adeguati di efficienza ed efficacia per dare risposta ai bisogni individuali e
collettivi. Questa è una condizione non negoziabile per l’autonomo operare di qualsiasi azienda.
Qual ora non venissero rispettati questi vincoli nel medio andare l’azienda diventa antieconomica e
antisociale, quando questa situazione di antieconomicità persiste, l’azienda è destinata a morire.
Un’azienda sopravvive alla sua antieconomicità solo se è tenuta in vita artificialmente. Ciò accade grazie a
massicce e continue immissioni di risorse finanziarie per lo più provenienti dal prelievo fiscale e giustificate
con la necessità di mantenere i livelli di occupazionali. Tali interventi sono sempre transeunti.

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Quindi possiamo dire che l’azienda muore se non genera valore riconosciuto almeno nel medio andare.
Il valore si sostanza nelle utilità che l’azienda è capace di raggiungere attraverso il processo di produzione;
il valore generato deve essere preposto dall’azienda alla comunità per soddisfare i bisogni per la quale è
stata costituita e deve essere riconosciuto da quella stessa comunità. Solo in tal caso la comunità economica
e civile di riferimento sarà disposta a dare consenso all’azienda e a trasferirle in modo volontario e\o
coattivo le risorse finanziare indispensabili al suo funzionamento e al suo sviluppo. Se e quando tale
consenso viene meno occorre immediatamente ricercare le modalità più efficaci e rapide per ricostruirlo;
diversamente l’autonoma sopravvivenza dell’azienda è a rischio. Tali considerazioni valgono, in casi
estremi, anche per quelle aziende, come lo Stato, considerate imperiture e che finanziano largamente le loro
produzioni attraverso l’imposta fiscale.
Inoltre, bisogna dire che non esiste alcuna contraddizione fra il perseguimento delle finalità di pubblico
interesse che tutte le AP devono sempre perseguire e l’essere azienda ovvero operare secondo i principi, i
schemi di ragionamento e utilizzando gli strumenti dell’economia aziendale.
Il valore aggiunto che apporta lo studio delle AP in una prospettiva economico aziendale si sostanzia
soprattutto nel cogliere l’importanza degli effetti positivi sul sistema AP che derivano dai comportamenti
virtuosi sul piano economico e sociale adottati dalle singole unità che compongono quel sistema.
Definire soluzioni concrete per favorire economica funzionalità delle singole amministrazioni pubbliche
individuando principio uniformità che possono guidarne la gestione può fornire un contributo decisivo
affinché l’azione pubblica nel suo complesso sia benefica vantaggio di tutti e di ciascuno, della prosperità
delle famiglie, delle imprese e di tutte le altre istituzioni sociali che vivono e operano nel nostro paese.
L’economica socialità complessiva del sistema amministrazioni pubbliche non si consegue ragionando e
intervenendo solo sui saldi di finanza pubblica, ma anche soprattutto attraverso la combinazione di
economicità di gestione di singole amministrazioni pubbliche il cui conseguimento però è vincolato dal
ricorso agli schemi di ragionamento ed agli strumenti delle discipline economico aziendali. Per tali ragioni è
fondamentale studiare il funzionamento economico delle AP e le relazioni di interdipendenza organizzative,
gestionali, economiche e finanziare che dinamicamente si istituiscono e si sviluppano nelle AP e tra AP e
altre aziende.

1.2.2 L’azienda pubblica e privata: un confine labile ed instabile.


Ricondurre un fenomeno, una decisione, un comportamento, bilancio, un’azienda al dominio pubblico
piuttosto quello privato può comportare significative conseguenze sul piano economico, sociale e politico
oltre che ovviamente giuridico. Gli aggettivi pubblico e privato sono spesso usati in modo antitetico,
totalmente alternativo, ovvero in contrapposizione l’uno all’altro.
In sostanza vi è una sorta di sovrapposizione tra il pubblico e il privato, possiamo quindi affermare che la
compenetrazione tra pubblico e privato è ormai così profonda da aver generato un Publicness Puzzle.
Questa definizione di Barry Bozman ci fa capire che le aziende non sarebbero interamente pubbliche o
private, ma più o meno pubbliche o private essendo più pubbliche con riguardo ad alcune loro attività
(quelle dove la politica quale rappresentante garante dell’interesse collettivo legittimata a esercitare il potere
decisionale) e più private con riferimento ad altre (quelle dove la competizione nel mercato sono le forze che
regolano e guidano i comportamenti).
In realtà il carattere pubblico privato di fenomeni e anche delle aziende è spesso questione di intensità
piuttosto che di esclusività.
Consapevoli dell’impossibilità di tracciare confini netti definiti nel composito universo aziendale si prova a
rintracciare i principali carattere qualitativi delle aziende oggetto di studio.

1.2.3 I criteri di classificazione.


Classificare significa organizzare e disporre gli elementi osservati secondo particolari criteri.
L’utilità di ogni classificazione è commisurata al suo grato di arbitrarietà.
Riguardo alla distinzione tra aziende pubbliche e private, la dottrina aziendale italiana, ha tradizionalmente
fatto riferimento alla soggettività intesa in senso giuridico o economico. Il soggetto giuridico è la persona
fisica o giuridica che, riconosciuta dalla legge, assume diritti ed obblighi derivanti dall’ attività aziendale.
Se il soggetto giuridico è persona fisica o giuridica privata, l’azienda relativa è privata. Dall’altro canto se il
soggetto giuridico è persona giuridica pubblica, l’azienda relativa è pubblica. Quindi la natura dell’azienda
dipende dal regime giuridico che le si applica. Questo criterio può sembrare giusto a livello teorico ma in
pratica comporterebbe che ad un’azienda privata non dovrebbero applicarsi, in nessun caso, regole del diritto

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pubblico e viceversa, come se operassero dentro regimi giuridici indipendenti. In conclusione, non esiste
una assoluta biunivocità fra azienda pubblica e diritto pubblico, né fra azienda privata e diritto
privato. In conclusione, la natura giuridica, di un ente non comporta in modo pieno ed automatico
l’applicazione esclusiva di un singolo regime giuridico in quanto l’ordinamento giuridico non è più
caratterizzato dalla separazione netta tra il diritto amministrativo e quello privato. È pubblica un’azienda il
cui soggetto economico è pubblico. Per rendere lo studio più semplice faremo riferimento al soggetto
economico per qualificare pubblica o privata un’azienda. Dovremo quindi studiare il soggetto economico di
un’azienda che:
- esercita in modo diretto ed indiretto il supremo potere volitivo;
- è sempre costituito da persone fisiche;
- subisce risultati negativi della gestione e si avvantaggia di quelli positivi;
- è unico pur potendo essere costituito da una molteplicità di persone.

1.3 I tratti caratterizzanti delle amministrazioni pubbliche territoriali intese come


aziende.
I tratti caratterizzanti sono attributi che negli organismi socioeconomici indagati assumono una
connotazione tanto marcata da condizionare significativamente la funzionalità economica duratura.
Faremo riferimento alla APT ovvero le amministrazioni pubbliche territoriali come stato, regione e
Enti locali, dato che esse rivestono importanza fondamentale sul piano economico, giuridico e
sociale.

1.3.1 Il ruolo dei politici.


Il soggetto economico delle APT delega ai suoi rappresentanti l’esercizio del potere volitivo.
I rappresentanti del soggetto economico sono i politici eletti, che rappresentano gli interessi della
comunità nazionale, regionale o locale.
Le indagini aziendali possono trascurare le regole attraverso le quali l’ordinamento giuridico vigente
consente di delegare il potere volitivo. Tali regole non sono neutre riguardano alla funzionalità economica
delle APT.
Quando il modello istituzionale democratico è disegnato in modo tale da favorire la stabilità dell’esecutivo e
la responsabilizzazione degli organi di governo politico risultati effettivamente conseguiti attraverso
l’attuazione delle politiche pubbliche, si generano le condizioni istituzionali idonee a favorire
l’attecchimento delle logiche e degli strumenti propri del patrimonio culturale dell’economia aziendale.
Nelle ATP come in tutte le altre aziende sono le persone che contano. Tuttavia, se il contesto
istituzionale è sfavorevole la spinta dell’innovazione orientata in senso aziendale risulta significativamente
depotenziata. L’APT è un organismo economico dotato di due anime la cui composizione unitaria si pone
come problema ricorrente e non trascurabile. In sostanza le scelte effettuate dai rappresentanti eletti sono
momenti di un unico processo e non possono essere considerati isolatamente. Ciò vuol dire che gli effetti
delle operazioni di gestione si diffondono all’interno e all’esterno dell’organismo aziendale. Quindi il
processo politico e quello tecnico-amministrativo devono essere considerati come un continuo, senza
sminuire il ruolo dei politici o dei dirigenti.
La scelta dei fini superiori dell’APT è rimessa ai rappresentanti eletti e al ciò delegati al soggetto
economico d’azienda. La missione di quelle aziende, viene affidata agli organi politici che inverosimilmente
decideranno cosa il governo deve fare. All’estremo opposto del processo manageriale delle APT è possibile
individuare un’area operativa non meno importante della precedente. Tale assunzione non esclude che
questo tipo di operazioni comportino processi di scelta che abbiano un impatto politico. Non è escluso che
particolari situazioni amministrative richiedano l’intervento dei rappresentanti eletti per il significato
politico che assumono in un dato contesto storico e sociale. È evidente che, in una ottica aziendale, chi ha la
responsabilità più elevata per il corretto livello della gestione, non può disinteressarsi dei risultati
dell’attività amministrativa. Quando il corpo politico si mostra indifferente a tale esigenza o la trascura,
rinuncia a svolgere in modo efficace la funzione affidatagli.
Quindi potremmo individuare un’area molto vasta all’interno della quale dovrebbe caratterizzarsi una
collaborazione tra politici e dirigenti, dove verranno prese decisione con grande impatto politico,
come: la definizione degli obiettivi operativi e la ripartizione delle risorse da impiega, l’individuazione
dei livelli qualitativi e quantitativi dei servizi da apprestare ecc. Queste attività rivestono importanza
per il buon andamento delle APT e devono veder coinvolti in modo attivo e partecipativo i responsabili della

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funzione esecutiva oltre una semplice attività di consultazione, anche quando la responsabilità formale delle
deliberazioni è esclusivamente degli organi politici. In conclusione, la mancata coordinazione fra il
momento politico quello gestionale non risponde più alle esigenze di APT che si vorrebbe in azienda.

1.3.2 Il peso delle norme.


La natura pubblica dell’organismo socioeconomico oggetto delle nostre riflessioni ha un altro importante
effetto: nel nostro paese la gestione, l’organizzazione e le rilevazioni delle APT sono regolate da norme di
diversa gerarchia (costituzione, norme comunitarie, leggi nazionali, leggi regionali, statuti, regolamenti),
non sempre coerenti con le esigenze di buon funzionamento aziendale.
A questi forzuti di solito è affidato il compito di interpretare le norme in chiave aziendale ex post, assunto
che ogni attività economica deve svolgersi nell’ambito delle leggi.
C’è da aggiungere che il contesto regolato in cui operano le APT ha plasmato nel corso dei decenni la
cultura di queste aziende e delle persone che vi operano.
Ciò deve essere tenuto bene a mente, in quanto la rapidità con il quale può essere modificato uno specifico
sistema istituzionale dipende dal radicamento culturale di principi sui quali e sfruttato. Così nel nostro caso,
tanto più radicato culturalmente e socialmente un modello produttivo e distributivo di servizi pubblici e
tanto più forti sono le istituzioni e le reti in cui ha trovato sviluppo, tanto meno agevole sarà introdurre
cambiamenti significativi nelle convenzioni culturali intraorganizzative (che regolano le relazioni fra organi
della medesima azienda) e interorganizzative (che regolano le relazioni fra aziende diverse e più
specificatamente tra chi produce chi utilizza beni servizi) sulle quali il sistema si poggia. In sostanza, le
logiche di gestione e di erogazione dei servizi pubblici nonché di rilevazione e di rendicontazione sono la
risultante di una cultura, interessi e valori che sono andati amalgamandosi e stratificandosi nel corso del
tempo e che, proprio per la loro diffusa condivisione, definiscono un ambiente istituzionale che si presenta
con caratteristiche poco favorevoli ai processi di riforma ispirati a logiche aziendali. Pertanto, nonostante la
sostanziale uniformità dei principi che hanno ispirato le riforme delle APT a livello internazionale, nei paesi
di Common Law gli effetti prodotti sono stati più rapidi e significativi in termini di cambiamenti osservati
rispetto ai paesi con ordinamenti di Civil Law. Possiamo quindi dedurre che poco favorevoli appaiono le
caratteristiche dell’ambiente istituzionale del nostro paese. Infatti:
- non abbiamo avuto corsi universitari di management pubblico;
- non vi è una struttura dove vi è possibile formare l’élite della burocrazia statale e della classe politica;
- la nostra letteratura sulle APT è stata soltanto giuridica, sociopolitica, macroeconomica, sociologica o
contabile;
- la tradizione gestionale e culturale delle APT non è di stampo manageriale ma giuridico e formalistica;
- il travaso tra dirigenza pubblica e privata è ancora molto limitato rispetto ad altri paesi.
Non è quindi difficile comprendere perché:
- il servizio pubblico è stato tradizionalmente concepito come monopolistico, riservato allo stato e da
rendere gratuitamente o in base una tariffa uniformate contenuta;
- il rapporto fra il produttore del servizio pubblico e l’utente dello stesso ha per molto tempo ricalcato lo
schema tradizionale tra stato e cittadino.

1.3.3 Il reperimento delle risorse finanziarie.


Una significativa caratteristica delle APT attiene alle modalità di reperimento delle risorse finanziarie. Una
quota molto consistente di prezzi monetari affluisce queste aziende sotto forma di tributi, propri e trasferiti,
ovvero attraverso forme di contribuzione coattiva. In altre parole, una parte rilevante degli output di esse non
è venduta e per finanziarne la produzione si ricorre meccanismi diversi da quelli del mercato.
Mentre negli scambi di mercato, il consumatore acquista il risultato dell’attività produttiva in un’azienda
pagandone il prezzo, cioè riconoscendo l’azienda che vede un corrispettivo diretto il cui importo rappresenta
il valore riconosciuto, ogni singolo contribuente paga le imposte in funzione di basi imponibili e aliquote e
non in proporzione alla quantità e qualità dei servizi pubblici che direttamente consuma.
Tutto ciò ha fondamentali conseguenze in termini di strumenti di misurazione e le logiche di interpretazione
dei risultati prodotti. Soprattutto, non consente di traslare alle APT sic et simpliciter metodi e criteri di
misurazione e interpretazione dei risultati economici tradizionalmente impiegati con riferimento alle
imprese.

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1.3.4 Il territorio e la distribuzione delle funzioni fra livelli di governo.


In base all’art 114 della Cost. sono elencati comuni, province, città metropolitane, regioni e stato definiti
come enti territoriali. Nell’art 2 del dec. Legge del 18 agosto 2000 sono elencati altri enti territoriali, quali
le comunità montane, isolane e le unioni di comuni. Per questi enti il territorio è l’elemento costitutivo
essenziale dato che delimita lo spazio entro il quale le APT esercitano la loro potestà nei confronti dei
soggetti che si trovano in quel territorio. Attraverso L’APT si realizza l’auto governo della comunità
residente nel territorio di competenza.
Molte politiche che le APT devono porre in essere per far fronte ai bisogni della comunità implicano la
partecipazione di altri organi del governo. Inoltre, politiche fondamentali (come quella monetaria,
economica, tutela ambientale, emigrazione, sicurezza, difesa) sono definite in sede di unione europea e sono
irrealizzabili senza forme efficaci di cooperazione internazionale e sistemi sanzionatori affidati a autorità
super partes.
La dimensione territoriale è importante sotto l’aspetto politico ma per quanto riguarda l’aspetto economico
finanziario è una limitazione dato che ha riflessi in termini di performance effettivamente conseguita nel
soddisfare bisogni espressi dalla comunità di riferimento.
Mentre normalmente nel ciclo di vita di un’azienda elemento dimensionale può essere una variabile le APT,
pur potendosi modificare nel tempo alcuni di loro parametri dimensionali (numero dei dipendenti, volume
dei proventi) presentano un limite genetico allo sviluppo inteso come accrescimento quali-quantitativo delle
capacità politiche e manageriali nel dare risposte ai bisogni espressi: il confine territoriale entro quale
devono operare e nei quale soffrono di fissare i loro poteri.
La riforma costituzionale del 2001 ha modificato la disciplina dei rapporti interni fra istituzioni pubbliche.
Stiamo così assistendo al rapido passaggio da un sistema amministrativo centralizzato e gerarchico a un
sistema in cui la regola fondamentale è quella dell’attribuzione della funzione all’ente che si trova più
prossimo ai cittadini che esprimono il bisogno da soddisfare.
La molteplicità di funzioni da svolgere, non sempre si conciliano adeguatamente con i limiti di capacità che
la dimensione territoriale data impone. Le soluzioni sono individuate nel TUEL per cercare di ovviare a tali
limiti

1.3.5 Le funzioni economiche tipiche.


L’attività economica da una parte prevede la produzione di beni e apprezzamento dei servizi, dall’altra
prevede il consumo dei beni prodotti e l’utilizzo dei servizi resi, per soddisfare i bisogni individuali o
collettivi. Nelle attività economiche oltre a queste due funzioni di produzione e consumo troveremo la
funzione del risparmio, dell’investimento e dell’innovazione.
L’attività economica più importante alla quale poi sono legate tutte le altre funzioni è quella di produzione.
Dovremmo fare quindi una differenza tra produzione per lo scambio di mercato e produzione per il
consumo. Per quanto riguarda la produzione per lo scambio di mercato nelle APT dovremmo distinguere i
processi produttivi di imprese da quelli patrimoniali. I processi produttivi di impresa sono quei processi che
prevedono le trasformazioni dei fattori produttivi acquistati per poi venderli sul mercato, ricevendo il
pagamento di un prezzo. Ci potranno essere anche casi in cui i beni prodotti verranno acquistati dalle
aziende e saranno destinati alla produzione di altri fattori generando così un’operazione intermedia. Quando
si produce per vendere, il prezzo deve essere congruo cioè di importo tale che l’ammontare dei ricavi
conseguiti riesca a consentire l’adeguata remunerazione di tutti i fattori utilizzati nel processo produttivo.
Questo è utile per ricevere il consenso dei consumatori che garantirà il regolare funzionamento dell’attività
produttiva.
Mentre il processo produttivo patrimoniale si rappresenta in operazioni di investimento e di conduzione
degli investimenti realizzati nonché, nella contrazione e rimborso di debiti onerosi o finanziamento, e nella
concezione e riscossione dei prestiti onerosi. Tutte queste operazioni andranno a costituire il patrimonio
redditizio che è differente dal patrimonio d’uso, dato che quest’ultimo è costituito dai beni d’uso, dai crediti
a breve termine, debiti di funzionamento e dal denaro. L’insieme del patrimonio d’uso e quello redditizio
costituiscono l’unitario patrimonio aziendale.
Più complessa è la produzione per il consumo, la quale riguarda sempre un processo produttivo che però non
è destinato allo scambio di mercato ma è destinato ai membri o componenti interni delle APT. Questi
processi produttivi formano il nucleo di gestione caratteristica di ogni APT. L’ottenimento di questi prodotti
destinati al consumo interno implica da un lato il sostenimento dei costi per la loro realizzazione, dall’altro
non generano ricavi di vendita e sono sostanzialmente finanziati dai proventi tributari.

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In ogni caso le APT, come qualsiasi azienda, generano un valore, ovvero predispone una potenzialità di
servizi e distribuisce valore. Ciò impone di ricercare le modalità per utilizzare nel modo più efficiente le
risorse impiegate nei processi produttivi, cercando di minimizzare i costi e cercare aumentare l’aspetto
quali-quantitativo della produzione. Le APT dovranno quindi soddisfare bisogni individuali e collettivi.
Misurare e interpretare in modo armonico questi due bisogni permette all’APT di generare valore pubblico.
Accanto ai processi di produzione per il consumo nelle APT si svolgono processi produttivi finalizzati allo
scambio di mercato:
- processi produttivi di impresa (produzione di beni e servizi che vengono ceduti contro un prezzo);
- processi patrimoniali.
Questi processi produttivi sono sempre più scorporati dalla APT e assegnati ad aziende autonome,
controllate però dalla stessa. Nelle APT si svolgono con reciproche influenze processi economici di tipo
diverso che solo per astrazione distinguiamo.

CAP. 2 IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DEL VALORE PUBBLICO

2.1 La teoria dei flussi e degli stocks: richiami definitori.


Le APT sono un fatto di produzione, all’interno delle quali si svolgono processi di produzione riconducibili
a tre distinti nuclei produttivi: per il consumo, patrimoniale e di impresa. Solo negli ultimi due si svolgono
attività economiche finalizzate allo scambio di mercato.
Il carattere essenziale e la principale complessità del concetto di valore pubblico risiede nel dover cogliere la
prospettiva della soddisfazione dei bisogni individuali e dei bisogni collettivi. Nella realtà operativa è
comune ricondurre le singole operazioni ai diversi nuclei produttivi. A tal scopo è possibile classificare e
combinare opportunamente i valori contabili quando si manifestano a seguito delle operazioni di gestione
esterna ed interna, in modo da poter predisporre report e documenti contabili idonei ad evidenziare risultati
particolari. Per gestione aziendale intendiamo: il complesso di operazioni che vertono sulle risorse
disponibili o resi comunque disponibili al livello di singola unità economica e che risultano compiute dagli
organi che ne costituiscono la struttura, ognuno dei quali attende specifici compiti o d’attività, onde
permettere a quegli organismi di assolvere nel tempo, con razionalità ed efficacia, alla funzione assunta e
raggiungere nella misura più elevata possibile, il fine che a esso è stato assegnato , nell’ambito dei
programmi operativi a breve, medio e lungo termine. Due sono i caratteri essenziali della gestione aziendale:
la continuità nel tempo del suo manifestarsi e la coordinazione delle operazioni nelle quali si realizza.
Questa gestione si concretizza in operazioni attraverso le quali si acquisisce, si combina e si cede
valore. Avremo operazioni di gestione esterna e interna. Potremmo quindi distinguere operazioni di:
- Gestione esterna, che consiste nell’acquisto di input e nella cessione di output;
- Gestione interna, riguarda la trasformazione dell’input in output.
Un altro tipo di differenziazione possiamo farla tra:
- Gestione straordinaria, operazioni non ripetitive;
- Gestione ordinaria, operazioni ripetitive o di routine;
Un ultimo tipo di differenziazione l’avremo tra:
- Gestione caratteristica, operazioni correlate all’esercizio dell’attività principale;
- Gestione extra caratteristiche, operazioni relative all’attività secondarie.
Per rappresentare e analizzare le operazioni di gestione esterna della APT faremo ricorso alla teoria dei
flussi e degli stocks. Dovremmo quindi definire:
- Stock aziendali: accumulazione di beni o denaroche costituisce uno stock definito per la quantità di
oggetti di cui è composto, eventualmente espresse in termini monetari, e per il momento qui avviene
l’accertamento di tale quantità;
- Stocks economici e finanziari: gli stocks economici sono relativi ai beni materiali, e ai diritti e gli
obblighi economici; gli stocks finanziari sono riconducibili ai mezzi liquidi disponibili, ai diritti e agli
obblighi finanziari;
- Stocks effettivi e convenzionali o riflessi: gli stocks effettivi sono composti dai beni materiali e dai mezzi
finanziari; quelli convenzionali sono composti dai diritti e dagli obblighi economici e finanziari;
- Patrimonio aziendale: insieme coordinato di elementi, ovvero aggregato di stocks;
- Flussi aziendali: riguardano le operazioni di gestione esterna che genera flussi reali o economici e\o
finanziari o monetari;

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- Caratteri distintivi dei flussi aziendali: ogni flusso risulta definito in funzione della natura degli oggetti
che si spostano da un polo all’altro, dagli organismi aziendali interessati al movimento, dalla
direzione di scorrimento degli oggetti e dalla sua intensità, conto dell’unità di tempo presa come base di
riferimento per l’indagine;
- Intensità dei flussi: rappresenta la quantità di oggetti omogenei relativi ai flussi generati da una singola
operazione di gestione esterna.
- Relazione tra flussi e stocks: le operazioni di gestione generano flussi in entrata e in uscita che
modificano l’elemento patrimoniale, provocando la continua variazione quali-quantitativa della compagine
patrimoniale.

2.2 Il nucleo produttivo per il consumo.


La produzione per il consumo costituisce l’attività tipica di ogni APT ed è composta da due fasi:
- la raccolta delle risorse;
- l’impiego di quei mezzi per soddisfare i bisogni della comunità territoriale.
Le risorse utilizzate dalla APT possono essere attinte da fonte interna (propria economia) ed esterne (i
condomini di altre aziende).

2.2.1 L’acquisizione delle risorse provenienti da fonte esterne: le imposte e le tasse.


Queste risorse sono mezzi monetari che persone, famigli e altre aziende trasferiscono all’APT sotto forma di
tributi o donazioni. I tributi possono essere utilizzati direttamente dalle APT o trasferiti alle altre APT in
modo diretto (per es. dallo Stato ai Comuni) o indiretto (dallo Stato alla Regione e dalla Regione ai
Comuni). In tal caso si parla di trasferimenti.
APP. NORMATIVE 2.1: L’articolo 119, secondo comma, della nostra costituzione così detta: i comuni, le
province, le città metropolitane le regioni hanno risorse autonomi. Stabiliscono applicano tributi e le
entrate proprie in armonia con la costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica
e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro
territorio.
In linea di principio sono tributi propri quelli per i quali le amministrazioni hanno il potere di decidere le
aliquote e tutti gli altri elementi che concorrono a determinare il carico fiscale del singolo contribuente. Si
scrive di tributo proprio di riparto quando tutto, disciplinato da una legge statale o regionale generano
gettito destinato a un alto livello di governo, provincia o comune, al quale il legislatore riserva un di
autonomia circoscritto ex ante entro limiti predefiniti (delle aliquote e base imponibile, l’articolazione di
possibili deduzioni e detrazioni). Le compartecipazioni invece sono quote di un’imposta che un dato livello
di governo cede a un livello di governo diverso. Ad esempio, alla compartecipazione regionale alla cifra oli
minerali e dei privati. A regioni e APT spettano anche le addizionali di sostanze nell’applicazione di una
propria aliquota all’imponibile di un’imposta dovuta a un alto livello di governo.

Per le APT le imposte e le tasse costituiscono le entrate tributarie in senso stretto, mentre i contributi
previdenziali e assistenziali costituiscono i contributi sociali, sommandole si otterranno le entrate
tributarie. I contributi previdenziali ed assistenziali sono in parte preponderante a carico del datore di
lavoro e in proporzione a carico del lavoratore, sono comunque prestazioni pecuniarie coattive, ma devono
essere versate a altre amministrazioni pubbliche, istituti previdenziali, per il finanziamento di prestazioni
pubbliche riconducibili al welfare (pensioni, cassa integrazione guadagni e altri ammortizzatori sociali).
La distinzione fra entrate tributarie in senso stretto entrate tributarie è utile perché consente di distinguere fra
pressione tributaria (rapporto fra entrate tributarie in senso stretto e Pil) e pressione fiscale (rapporto fra
entrate tributarie e Pil). Ciò spiega perché la pressione fiscale sempre maggiore della pressione tributaria.
Un’altra forma di acquisizione dei mezzi monetari è riconducibile alle sanzioni pecuniarie, dato che
esse sono entrate coattive. La loro acquisizione ha una funzione repressiva, essendo dovute da chi
trasgredisce un dovere giuridico. Un’ultima forma di entrata sono le espropriazioni che però non riguarda
l’acquisizione di forme di denaro ma di beni in natura. In questo caso l’APT deve corrispondere un equo
indennizzo al soggetto che subisce l’esproprio dalla quantità di mezzi monetari che un contribuente
trasferisce all’APT.
Il flusso in questione, al momento in cui effettivamente si manifesta, alimenta le disponibilità liquide
dell’amministrazione pubblica o dello stocco patrimoniale attivo corrispondente aumenta. Fino a quando il
diritto che l’APT vanta a riscuotere il tributo non si trasforma in un’effettiva riscossione, si viene a costituire

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uno Stato patrimoniale attivo che individua un diritto finanziario, vale per un credito dopo un’attesa di flussi
finanziari in entrata.
Il fatto amministrativo non attiva un rapporto di scambio, intendendo con tale espressione l’atto mediante il
quale si ricevono moneta uno dei sostituti da un lato e si cedono in contropartita beni servizi dall’altro.
Ogni rapporto di scambio infatti genera sempre il gruppo flussi di natura diversa (economica e finanziaria)
di direzione opposta, in entrate in uscita, e, al termine dell’operazione di pari intensità.
APPROFONDIMENTO 2.1: Le imposte costituiscono la principale fonte ordinaria per l’indistinto
finanziamento delle produzioni pubbliche. Le imposte si distinguono in dire e indirette a seconda che
colpiscano una manifestazione immediata o mediata di capacità contributiva. Le imposte dirette sono
commisurate al reddito o al patrimonio. Le imposte indirette sono applicate sulla produzione o sul
consumo, ovvero le due principali funzioni economiche aziendali. Le imposte sono versate dai contribuenti
allo Stato o a altre APT. Nel nostro sistema tributario esistono alcune decine di imposte.

Nel nostro caso, dalle aziende interessate dal fatto di gestione parte e giunge un unico flusso. N particolare,
non si origina alcun flusso economico diretto di contropartita.
Si tratta di un’operazione di gestione esterna che dà luogo ad u trasferimento di natura finanziaria. Quando
lo Stato o altra APT esercita la potestà tributaria, il contribuente non può scegliere se pagare le imposte né
quante pagarne: è obbligato a farlo. Le imposte sono prestazioni pecuniarie coattive. Tale obbligo prescinde
quindi dal fatto che il singolo consideri eventualmente svantaggioso per sé stesso pagare il tributo.
Giuridicamente, l’esazione delle imposte si qualifica come un’attività di iure imperii in quanto le APT
possono acquisire tali mezzi monetari in base alla legge.
La controprestazione si concretizza nella seconda fase del processo economico che stiamo analizzando,
quando le risorse finanziarie trasferite sono impiegate dall’ APT per la produzione di servizi e politiche
pubbliche idonee a soddisfare bisogni individuali e collettivi. Si tratterà nuovamente di un flusso unilaterale,
ma, questa volta, economico ed in uscita e quindi di natura e direzione opposte rispetto al precedente.
Il singolo contribuente e la collettività nel suo complesso si attendono legittimamente, a seguito del
pagamento delle imposte, di poter usufruire di servizi pubblici. Ciò comporta la necessità di approfondire
l’esame dei criteri utilizzati per stabilire il quantum che ciascun contribuente è chiamata a pagare, di valutare
la quantità alla qualità dei servizi pubblici prodotti e l’efficacia delle politiche pubbliche. In conformità a
queste indagini si potrebbe anche concludere che il valore pubblico riconosciuto non è proporzionato al
sacrificio contributivo richiesto; così potremmo considerare non equo il riparto dell’onere fiscale tra le
diverse categorie e generazioni di contribuenti.
Completamente diversa è l’ipotesi di un trasferimento volontario di ricchezza da un qualsiasi organismo
socio-economico all’APT. Questa può definirsi provvista gratuita in quanto chi si apriva per sua scelta di
ricchezza propria lo fa per scopi filantropici sociali, ma non per averne una contropartita economica.

APPROFONDIMENTO 2.3: La tassa è tributo applicato secondo il criterio del beneficio. Si differenzia
dall’imposta in quanto si esige a seguito dall’ erogazione di una prestazione pubblica al contribuente-
utente che ne trae vantaggio immediato diretto. La tassa non deve essere confusa con la tariffa, la quale è
un prezzo che l’utente paga per un servizio pubblico per il quale esiste la piena divisibilità dei vantaggi
(trasporto, servizio postale, forniture di gas). La tariffa dovrebbe essere definita in modo tale da consentire
l’adeguata remunerazione e tutti i fattori produttivi impiegati per la produzione di servizio. Non essendo
tributi, le tariffe, diversamente dalle tasse dalle imposte, sono stabilite con legge, anche se la loro
definizione discende in ogni modo da una decisione politica. Le tariffe sono la controprestazione monetaria
di molti servizi pubblici locali ma non sempre sono stabilite a un livello tale da garantire la copertura dei
costi di produzione.

Diverso è invece il discorso relativo al prelievo tributario sotto forma di tassa perché in tale circostanza
esiste una chiara relazione economica tra il pagamento del tributo e l’erogazione del servizio a favore del
contribuente-utente. Si viene così a configurare un’operazione di gestione esterna simile ad un’operazione di
scambio. Avremo così un’inflow finanziario(tassa) ed un outflow economico (servizio).
I due flussi sono logicamente correlati nel senso che il singolo contribuente-utente paga la tassa per poter
usufruire direttamente di un bene individuato servizio.
Questa operazione diverge dallo scambio di mercato per il semplice motivo che la tassa non copre l’intero
costo di produzione del servizio offerto perché si ritiene generalmente che l’apprezzamento di un servizio

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pubblico, per il quale si richiede il pagamento di questa particolare forma di tributo, produca anche un
vantaggio per l’intera collettività alla quale pertanto è richiesto di sopportare una parte del costo della
produzione mediante altre forme di prelievo tributario.
La tassa di per sé non è un misuratore efficace dell’utilità incorporata nel servizio pubblico. L’impossibilità
di fare ricorso al prezzo per avere una misura attendibile dell’utilità di servizi pubblici in questione non
esclude che esistono tecniche idonee a fornire informazioni sul grado di soddisfazione dell’utenza.
Se ci trovassimo di fronte a un’operazione di scambio, la traduzione in termini monetari dell’intensità del
flusso reale in uscita si otterrebbe moltiplicando la quantità degli oggetti omogenei che si muovono da un
agente economico all’altro per il relativo prezzo di vendita. In sostanza avremo: Ior= Qv x pv
Dove: Ior intensità espresso in termini monetari di un out flow reale;
Qv: quantità di bene o servizio venduto;
pv: prezzo unitario di vendita.
Nel caso di pagamento di una tassa a fronte di un servizio pubblico il parametro prezzo unitario di vendita
manca per definizione, in quanto i servizi dei quali trattiamo non sono prodotti per lo scambio, ma per il
consumo. In presenza di questa situazione, la valorizzazione del flusso reale in uscita può ottenersi
prendendo in considerazione un’opportuna configurazione di costo unitario di produzione, ad esempio il
costo complessivo che rappresenta il valore del prodotto o del servizio nel momento che esso risulta
disponibile per essere ceduto all’esterno.
Nel nostro caso quindi: Ior = Qa x Cpu
Qa: quantità di servizio prestato;
Cpu: costo di produzione unitario.
Tornando al fatto di gestione esterna, notiamo che la mancata compensazione tra l’intensità del flusso reale
in uscita quella del flusso numerario in entrata non è generata da una dilazione del pagamento concessa
dall’ APT a favore del contribuente-utente. L’operazione di gestione può considerarsi concluso con il
pagamento della tassa; la compensazione finanziaria dell’outflow reale non è rinviata a un momento
successivo e l’APT non vanta alcun diritto a riscuotere altre somme dai beneficiari diretto del servizio.
Lo scarto fra le intensità dei flussi generati dall’operazione qui semplificata deve trovare compensazione
all’interno dell’economia dell’APT, se si vuole evitare di incorrere in una perdita, vale a dire in una
riduzione dello stock netto aziendale.
Le risorse finanziarie necessarie compensare l’intensità deflussi sopra considerati possono fruire dalle
imposte, dall’autofinanziamento generato eventualmente dei nuclei produttivi per lo scambio di mercato o
dal debito pubblico.
Secondo l’interpretazione tradizionale, la collettività amministrata dovrebbe finanziare per mezzo di
pagamento delle imposte la quota di costo della produzione di quei servizi che non è compensata dal
pagamento delle tasse. In tale ipotesi, la compensazione fra l’insieme delle intensità dei flussi riconducibili a
operazioni di gestione simili a quelle ricordate, dovrebbe avvenire nell’ambito del NPC poiché a questo è
riconducibile l’operazione di prelievo tributario. Naturalmente, la quota di costo di produzione del servizio
pubblico coperta dalle tasse da parte del beneficiario immediato della prestazione e, di conseguenza, la quota
che invece grava sull’intera collettività, muta sia secondo la tipologia di prestazione considerata sia secondo
i contesti politici, economici e sociali.
È evidente che tanto più elevata la quota di costo che il singolo beneficiario è chiamato a coprire per mezzo
di pagamento della tassa, tanto più queste si avvicina a un vero e proprio prezzo/tariffa evidenziando per tale
via la volontà politica dell’APT di produrre quel dato servizio non tanto per il consumo, ma sempre più per
lo scambio. La riscossione dei tributi genera una variazione patrimoniale attiva che comporta un aumento
dello stock netto. Tale aumento individua un componente economico positivo che prende il nome di
provento. Per i proventi, così come per i costi, non è possibile confondere la fase in cui sono conseguiti,
vale a dire il momento in cui sorge il diritto a riscuoterli, con l’arco temporale di loro competenza, in altre
parole il periodo di tempo in cui L’APT si obbliga a rendere servizi. È possibile assumere che i proventi
tributari siano di competenza economica dell’esercizio in cui si è effettivamente materializzato il diritto
riscuoterli, dove il loro valore confluisce nel conto economico dell’APT. I tributi individuano variazioni
economiche positive (proventi) che, pur presentando caratteri di affinità con i ricavi delle vendite, hanno
delle specificità sulle quali è opportuno soffermarsi. In primo luogo, bisogna osservare che l’individuazione
del ricavo è possibile solo a seguito del verificarsi di un’operazione di vendita. L’ammontare di un ricavo è
l’intensità, espressa in termini monetari, di un outflow economico generato da operazioni di vendita. Il
conseguimento del ricavo implica che si acquisiscano moneta o i suoi sostituti e/o il diritto di ricevere

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moneta in futuro quale corrispettivo spettante a fronte della cessione di beni e servizi prodotti per essere
scambiati sul mercato quando il pagamento di un prezzo.
Anche le APT conseguono dei ricavi, ma solo a seguito di operazioni di gestione esterna di vendita
assimilabili che comunque rientrano nel novero dei fatti di gestione riconducibili a nuclei produttivi per lo
scambio di mercato (patrimoniale e d'impresa).
Possiamo quindi dire, e riferendosi alle imposte, e solo in via immediata alle tasse, che:
- I proventi tributari non derivano dalla vendita di servizi;
- I tempi di acquisizione e l’intensità dei flussi finanziari generati dalla riscossione dei tributi sono al quanto
prevedibili, riducendo così il rischio economico per le APT;
- I contribuenti cedono una quota del proprio reddito in modo involontario;
- I tributi finanziano indistintamente le produzioni pubbliche;
- I tributi sono dovuti indipendentemente da come le risorse in tal modo acquisite saranno impiegate dalle
APT e dai risultati che deriveranno dall’uso di quella ricchezza.
- È decisivo inoltre comprendere che alcune categorie di prestazioni rese dalle APT e finanziate con le
imposte non sono solo servizi, a veri e propri diritti sanciti dalla costituzione e da altre leggi dello stato;
- Il quantum dei mezzi finanziari trasferiti dal singolo contribuente è determinato sulla scorta di due elementi
stabiliti dal legislatore, ovvero base imponibile e aliquota;
- Il principio della progressività dell’imposizione fiscale, sancita dall’art.53 della Cost., implica che al
crescere del reddito personale, il complesso delle imposte personali aumenti più che proporzionalmente.
Questo principio favorisce la solidarietà economica la quale non è solo un valore etico, ma anche un obbligo
dato che l’art 2 della Cost. impone l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica
e sociale.

2.2.2 L’acquisizione delle risorse provenienti da fonte esterna: i trasferimenti da altre


APT e le contribuzioni volontarie.
I trasferimenti non sono altro che un passaggio di risorse finanziarie da una APT all’altra. Per i trasferimenti,
restano, valide le considerazioni proposte in precedenza con riguarda l’operazione di acquisizione delle
imposte indagata nel suo aspetto economico. Un esempio può essere quando vi è il trasferimento di queste
risorse dallo stato verso i comuni, con questo trasferimento i comuni avranno un provento (trasferimento
attivo) a seguito di un’entrata e lo stato sostiene un costo (trasferimento passivo) a seguito di un’uscita.
I trasferimenti generano un flusso unilaterale di natura finanziaria in entrata che provoca un aumento dello
stock attivo di cui alle disponibilità liquide comporta un aumento dello stock netto.
L’acquisizione dei trasferimenti genera un flusso unilaterale di natura finanziaria in entrata che provoca un
aumento dello stock cattivo di cui alle disponibilità liquide e non accompagnandosi a altra variazione
patrimoniale comporta un aumento di stock netto, variazione attiva netta. L’operazione può essere
schematizzata così:
- I trasferimenti possono essere correnti e in conto capitale. Quelli correnti sono destinati a finanziare le
spese per il normale funzionamento delle APT mentre quelli in conto capitale sono destinati al
finanziamento di investimenti durevoli.
- I trasferimenti si dicono vincolati quando hanno una finalizzazione definita ex ante. Il trasferimento attivo
corrente a durata annuale e economicamente, per l’amministrazione che lo riceve, è un po’ lento di
competenza economica dell’esercizio cui è riferito.
Nel caso di trasferimento in conto capitale occorre distinguere tra:
- la quota di provento di competenza economica del periodo, che deve essere inscritta fra i proventi del
conto economico;
- l’ammontare del progetto anticipato pluriennale, che trova collocazione fra gli elementi passivi del conto
del patrimonio che andrà diminuito di anno in anno in funzione della quota di competenza economica di
ciascun servizio.
Oltre ai trasferimenti come risorsa proveniente da fonte esterna abbiamo anche le contribuzioni volontarie
che consistono soprattutto in donazioni a favore dell’APT. Quando sono donati beni in natura l’assenza di
un prezzo di scambio implica la necessità di prendere come parametro di riferimento il valore che gli oggetti
donati hanno sul mercato per definire in termini di variazione monetaria l’aumento di valore dello Stato
patrimoniale attivo che risulta interessato dall’operazione. Questa donazione genera un componente

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economico positivo che può qualificarsi come straordinario, tale variazione patrimoniale in aumento non si
accompagna a altra variazione patrimoniali.
È il caso di ricordare che anche tributi possono rivestire il carattere di straordinarietà (imposte e/o tasse
straordinarie una tantum).

2.2.3 Le risorse provenienti da fonte interna.


Le risorse che fluiscono all’APT dalla propria economia (autofinanziamento) possono dirsi proventi da fonte
interna. Ci riferiamo, agli eventuali utili derivanti da processi produttivi per lo scambio, patrimoniale e o di
impresa, che si svolgono nell’ambito dell’economia dell’APT. Tali processi produttivi hanno una
giustificazione economica che, almeno nel complesso e nel loro medio andare, costituiscono fonte
aggiuntiva di mezzi finanziari rispetta quelli provenienti, in via diretta o indiretta (trasferimenti), sotto forma
di tributi. In tal caso lo svolgimento di quelle produzioni determina le condizioni necessarie ma non
sufficienti alla realizzazione in grado più elevato di soddisfacimento di bisogni collettivi e/o al contenimento
della pressione fiscale. Simili situazioni comportano sottrazione di ricchezza al perseguimento di finalità
pubbliche istituzionali e alimentano il debito pubblico.
È palese che l’interesse pubblico è diventato un paravento per giustificare iniziative irrazionalmente
antieconomiche le quali hanno generato impropri privilegi per pochi e rilevanti danni per l’intera collettività
sulle quali ricadono il peso della pressione fiscale e l’onere del debito pubblico.

2.2.4 Verso il federalismo fiscale.


Il federalismo fiscale rappresenta una delle possibili forme di sistema di relazioni finanziarie
intergovernative, che si può proliferare in un sistema organizzativo delle AP in cui coesistono più livelli di
governo, tale per cui ad ognuno di essi è affidato una più o meno ampia e precisa responsabilità di spesa e
potere impositivo. Il disegno di questo particolare tipo di assetto, nel nostro paese rientra nell’ambito di un
lungo ed ancora incompleto processo di decentramento fiscale, così che risulta quantomeno necessario
comprendere le pregresse circostanze, ovvero le motivazioni che hanno dato spinta ad un cambiamento
verso il federalismo fiscale. A partire dagli anni ’90 del secolo scorso, il settore pubblico italiano è stato
oggetto di numerose riforme che hanno investito tutti i livelli di governo. Specificatamente, per le APT, tali
riforme hanno riguardato diversi ambiti, tra cui quello finanziario ha rappresentato non soltanto una delle
aree oggetto delle riforme, ma allo stesso tempo anche un elemento strumentale rispetto alle altre.
Il precedente sistema finanziario era tipicamente fondato su un meccanismo di finanza derivata in cui le
APT ricevevano risorse esterne prevalentemente in termini di trasferimenti intergovernativi dai livelli
superiori di governo, spesso con vincoli precisi di spesa.
In un qualsiasi sistema di finanza pubblica, si pone il problema della definizione del quantum, che si traduce
non soltanto in decisioni circa l’ammontare delle risorse da destinare ad ogni funzione pubblica, ma che va
affrontato anche in regolazione ai criteri di perequazione delle risorse a livello locale
La perequazione serve a compensare situazioni sfavorevoli dovute a fabbisogni differenziati dipendenti da:
- conformazione geografica dei territori, diversità dei costi di somministrazione dei servizi, ecc;
- diverse capacità fiscali legate a basi imponibili più o meno ampie che generano gettiti differenziati.
Queste circostanze appena elencate, creano delle disparità dell’erogazioni dei servizi sia a livello verticale
che tra APT dello stesso livello.
Il decentramento fiscale è stato concepito come la soluzione alle problematiche sorte dal precedente sistema
di finanza pubblica, il quale si incentrava sul principio della spesa storica (le APT ricevevano le risorse sulla
base dei livelli di spesa storicamente effettuati). Una struttura di federalismo fiscale è capace di:
- responsabilizzare le amministrazioni per l’uso effettivo delle risorse;
- favorire il rispetto dei principi di solidarietà e di coesione sociale;
- rafforzare la trasparenza ed il controllo democratico sulle amministrazioni;
- promuovere lo sviluppo delle aree meni sviluppate.
Un passo decisivo, a livello di intervento normativo, si è avuto con l’approvazione della legge del 5 maggio
2009 n.42, attraverso cui il Parlamento ha conferito al governo la delega in materia di federalismo fiscale,
proprio in attuazione dell’art. 119 della Costituzione. In questa legge le disposizioni che regolano la
perequazione per le Regioni sono più articolate rispetto a quelle degli Enti Locali.
I meccanismi di perequazione disciplinati per gli enti locali prevedono un finanziamento completo per le
funzioni fondamentali; tale fabbisogno è assicurato da, tributi propri, con partecipazioni al gettito dei
tributi erariali e regionali, addizionali a tali tributi e fondo perequativo. Allo stesso tempo vi è un

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finanziamento anche alle spese non fondamentali finanziate da: tributi propri, con partecipazioni al
gettito dei tributi e fondo perequativo basato sulla capacità fiscale per abitanti. Possiamo quindi
affermare che la perequazione del fabbisogno riguarda la spesa delle APT locali relativa alle funzioni
fondamentali, mentre la perequazione della capacità fiscale è relativa alla spesa delle APT riguardante
le funzioni non fondamentali.

2.2.5 Il processo di produzione per il consumo: l’impiego delle risorse acquisite.


La seconda fase del processo di produzione per il consumo consiste nell’utilizzo dei mezzi finanziari,
provenienti da fonti interne ed esterne. Per L’APT l’operazione di gestione considerata genera un outflow
unilaterale di natura finanziaria dato che non è prevista alcuna controprestazione.
Questo trasferimento passivo genera una variazione passiva e comporta una variazione dello stock
attivo con la conseguente riduzione dello stock netto aziendale generando così costi di esercizio.
I trasferimenti passivi rappresentano la voce in assoluto di spesa di maggiore importo nel conto consolidato
di tali amministrazioni.
Una parte assai consistente delle risorse finanziarie sono impiegate per l’acquisto di beni e servizi che
opportunamente combinati consentono la realizzazione delle produzioni pubbliche. Tra le spese per beni e
servizi una particolare rilevanza hanno quelle per il personale. Le spese per i redditi da lavoro dipendente
rappresentano in assoluto la seconda voce di spesa per importo del conto consolidato delle amministrazioni
centrali.
L’acquisizione di beni e servizi si sostanza in fatti di gestione esterna che individuano veri propri scambi di
mercato e generano due flussi di direzione opposta e di natura diversa cioè un inflow di natura economica e
un outflow di natura finanziaria.
Nel caso di acquisto di beni d’uso, il flusso economico in entrata comporta una variazione in aumento di uno
stock attivo. In tale ipotesi è fondamentale operare una distinzione a seconda che si tratti di:
- beni a fecondità ripetuta, cioè durevoli al lento rigido a utilizzo pluriennale come gli immobili;
- beni a fecondità semplice, cioè a utilizzo annuale come le scorte di magazzino.
I primi vanno a costituire la struttura dell’APT (immobilizzazioni materiali) e sono quindi, destinati a
permanere durevolmente per garantire la continuità nel tempo della produzione di servizi pubblici che essa
intende erogare. I secondi invece consentono l’attivazione della struttura già preordinata e cedendo la loro
utilità in un singolo atto produttivo, devono essere continuamente rinnovati. Al termine di ogni periodo
amministrativo, costituiranno elementi del patrimonio aziendale i beni a fecondità ripetuta per il valore
dell’utilità che ancora incorporano e cederanno nei successivi periodi e i beni a fecondità semplice che sono
rimasti da utilizzare. Al contempo, il valore dell’utilità cedute dai beni durevoli e il valore dei beni a veloce
rigiro diventano componenti negativi del risultato economico di periodo e quindi, confluiscono fra i costi
annuali o di esercizio. È fondamentale distinguere quindi fra costo sostenuto e costo di competenza
economica di un dato periodo. Si sostiene un costo ogni qual volta si acquista un fattore produttivo, mentre
è costo di competenza di un determinato periodo di tempo il valore dell’utilità cedute dal fattore produttivo
in quel medesimo periodo.
Tuttavia, sono da considerare anche gli stock patrimoniali relativi ai diritti economici che testimoniano
l’attesa di un inflow di natura economica. I diritti economici possono assumere durata pluriennale o inferiore
all’anno. Rientrano tra i primi in tutte le immobilizzazioni immateriali (costi di ricerca e sviluppo), mentre
fra quelli di durata inferiore all’anno si individuano i riscontri attivi.
Una volta acquisiti i fattori produttivi, vengono combinati in opportuni processi di lavorazione dando origine
ai fatti di gestione interna, che sono rilevanti mediante contabilità analitica il cui obiettivo conoscitivo è
l’apprezzamento dell’economicità della produzione, cioè il grado di efficienza nell’impegno delle risorse
disponibili. Occorre richiamare due ipotesi principali:
- i servizi vengono ceduti senza ricevere alcuna diretta controprestazione monetaria; l’operazione di gestione
genera un flusso unilaterale in uscita di natura economica o della sua raffigurazione è la seguente:
- I servizi vengono ceduti contro il pagamento del corrispettivo, una tassa.
Ci sono casi in cui i servizi pubblici sono ceduti senza alcun corrispettivo diretto da parte di chi lo utilizza.
Si tratta di servizi pubblici svolti dall’amministrazione con le proprie strutture risorse (produzione in
economia) senza che sussista la possibilità tecnica o la volontà politica di vendere il risultato dell’attività
produttiva. L’utilità di un bene per ogni singola persona può essere rivale o non-rivale e escludibile o non-
escludibile. Non rivalità vuol dire che il costo marginale di fornitura di un bene a un individuo in più è pari

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a zero o almeno trascurabile. Non escludibilità significa che nessuno può essere escluso dai benefici
derivanti dal consumo di dati beni una volta prodotti.
Si dicono beni collettivi o pubblici puri quei beni l’utilità dei quali è non-rivale e non-escludibile; al
contrario gli altri si dicono beni privati. Il bene collettivo è goduto in comune anche da chi non l’ha mai
domandato. Mentre i beni privati possono essere forniti da aziende che attraverso i prezzi recuperano i mezzi
monetari per continuare a finanziare la loro produzione, esistono solo due modalità per poter acquistare le
risorse finanziarie necessarie alla copertura dei costi della produzione di tali beni: la contribuzione
volontaria e la contribuzione coattiva. L’offerta volontaria o spontanea di risorse espone la collettività alcuni
rischi (instabilità e insufficiente capacità di alimentazione economica); risulta quindi difficile fare
affidamento esclusivo sulla collaborazione delle comunità. La copertura del costo dei servizi irrinunciabili
deve scaturire dall’esercizio di legittime forme di coercizione ovvero dall’imposizione fiscale. Quindi la
produzione dei beni collettivi può essere finalizzata solo con il prelievo fiscale. Di norma le APT producono
direttamente beni collettivi. Tuttavia, le SPT possono acquistare tali beni anche da produttori privati
compensandoli con le risorse finanziarie acquisite con il prelievo fiscale. In sostanza, il finanziamento
pubblico e produzione privata di beni collettivi potrebbero convivere.
I beni meritori sono beni privati al consumo dei quali sono però associati importanti benefici collettivi. In
tali circostanze si ritiene che l’apprestamento di un servizio produca anche un beneficio per l’intera
collettività. La copertura dei costi di tali produzioni è ripartita fra diretto beneficiario e intera collettività in
percentuale diversa secondo i beni considerati e del valore sociale. Le APT quando intendono sostenere il
consumo di specifici servizi, rivali e escludibili, possono erogare cittadini non il servizio pubblico, ma il
denaro necessario a comprarlo da produttori pubblici e privati, con o senza scopo di lucro, che competono
fra loro nel mercato. Infine, esse possono compensare produttori privati che forniscono servizi pubblici
quando il produttore pubblico non eroga volumi sufficienti a soddisfare la domanda di specifiche prestazioni
(case di cura convenzionate).

2.3 Il nucleo produttivo patrimoniale.


Il secondo nucleo produttivo individuabile all’interno dell’economia della APT è quello produttivo
patrimoniale. Questa produzione patrimoniale è informata alle logiche dello scambio di mercato. La
formazione di questo nucleo ha origine dal risparmio generatosi nell’ambito nel nucleo produttivo del
consumo e opportunamente investito nell’acquisizione di beni che procurano ricavi. In questo nucleo
troviamo le seguenti classi di operazioni:
- investimenti redditizi, inclusi i prestiti onerosi;
- conduzione degli investimenti realizzati;
- disinvestimenti, inclusi i rimborsi dei prestiti onerosi concessi
- contrazione e rimborso dei debiti di finanziamento.
Osserviamo che gli investimenti si sogliono distinguersi in immobilizzati e disponibili. Sono investimenti
immobilizzati quelli che sono atti a trasformarsi rapidamente in denaro, senza un danno economico per lo
svolgimento della gestione acquisitrice o a quella erogatrice o di entrambe: tutti gli altri, per esclusione, si
possono considerare investimenti disponibili. La conduzione del patrimonio redditizio comporta il
conseguimento di rendite (interessi sui titoli, dividendo azionari, fitti attivi, ecc.) e il sostenimento di costi
(premi assicurativi, manutenzione e riparazione, pulizia, oneri bancari, ecc.) patrimoniali che individuano la
gestione patrimoniale ordinaria. Queste operazioni danno vita a veri e propri scambi di mercato.
Vi sono poi da considerare eventuali fatti amministrativi riconducibili alla produzione patrimoniale che,
vengono denominati straordinari, dando così luogo al sorgere di rendite e costi straordinari (investimento e
disinvestimento). Nel caso del disinvestimento di un bene patrimoniale possono verificarsi tre ipotetiche
situazioni:
- il valore contabile del bene è superiore al valore di vendita. In tal caso la riduzione dello stock netto genera
una minusvalenza da realizzo che rappresenta una sopravvenienza passiva;
- il valore contabile del bene risulta pari al valore di vendita. In tale ipotesi, lo stock netto risulta invariato;
- il valore contabile del bene è inferiore al valore di vendita. In questo caso, lo stock netto aumenta e
consegue una plusvalenza da realizzo che genera una sopravvenienza attiva.
Nella produzione patrimoniale rientrano anche la contrazione e l’estinzione di debiti e crediti di
finanziamento. Potremmo analizzare la concessione di un mutuo passivo. Il ricevimento del prestito e la sua
restituzione permettono di distinguere;

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- un rapporto di cambio, con il quale l’APT riceve mezzi monetari in prestito per poi restituirli
successivamente;
- un rapporto di scambio con il quale l’APT riceve dal soggetto finanziatore il servizio d’uso delle risorse
finanziarie e lo remunera attraverso il pagamento degli interessi.
Sotto il profilo patrimoniale, il rapporto di cambio, al momento della concessione del prestito genera un
aumento dello stock attivo di cui alle disponibilità liquide e un correlativo incremento dello stato passivo
relativo al debito contratto. Al momento invece, del rimborso, l’effetto patrimoniale sarà esattamente
opposto con una contemporanea e uguale diminuzione lo stock attivo dello stato passivo.
La gestione del patrimonio redditizio potrebbe essere esternalizzata affidandola a un’azienda giuridicamente
distinta dall’APT e specializzata nell’esercizio di tale attività. Si potrebbe anche trasferire la proprietà di
quel patrimonio e quindi anche la sua gestione a altra azienda appositamente costituita e finanziamenti
controllata dall’APT.

2.4 Il nucleo produttivo di impresa.


Questo nucleo include i processi di produzione di beni e servizi destinati alla vendita svolti nella APT
(produzione in economia). Si tratta di prodotti che presentano il carattere della completa divisibilità di
benefici per i quali, se la produzione non è esercitata in regime di monopolio, esiste la possibilità per il
consumatore di rivolgersi anche a aziende private, con o senza scopo di lucro. Una parte rilevante di questi
servizi è resa dalle APT locali, essendo prevalentemente riservata allo Stato la produzione di beni collettivi.
Possibili esempi: trasporto urbano, somministrazione di elettricità, acqua e gas
Lo svolgimento di questo processo produttivo può essere realizzato:
- in modo diretto, assegnando una porzione delle risorse già disponibili nell’ambito delle APT alla
produzione di specifici beni e servizi da destinare alla vendita (piccoli musei e teatri, farmacie comunali,
impianti sportivi);
- in modo indiretto con controllo finanziario, cioè tramite la costituzione di una azienda giuridicamente
distinta dalle APT ma finanziariamente controllata dalla stessa, alla quale è assegnata la produzione di
determinati beni i servizi per lo scambio di mercato (trasporto pubblico urbano affidato ad una spa oppure
gestione di attività di assistenza sociale e socio-sanitaria);
- in modo indiretto senza controllo finanziario, attribuendo ad un’azienda giuridicamente distinta dall’APT,
la produzione di determinati beni e servizi per lo scambio di mercato (affidare la gestione delle residenze
sanitarie assistite comunali a una cooperativa sociale).
La prima delle ipotesi è una soluzione idonea allo svolgimento dei processi produttivi molto semplificati
privi di rilevanza industriale che non richiedono particolari professionalità e ingenti investimenti. In questo
caso i risultati patrimoniali, finanziari ed economici della produzione per lo scambio si confondono con
quelli della gestione complessiva e rientrano nell’NPI.
Nel secondo caso, invece, si viene a costituire una diversa unità economica, retta in forma giuridica pubblica
o privata, con soggetto economico pubblico dotato di autonomia dagli organi dell’APT, con proprio
personale, conti annuali distinti da quelli di essa e quindi separate risultanze patrimoniali, finanziarie ed
economiche.
La terza ipotesi consiste nel rivolgersi a altre aziende normalmente private, già operanti nei settori produttivi
di riferimento. Va da sé che le disposizioni normative regionali, nazionali e europee regolano le modalità e
le condizioni da rispettare per poter svolgere in economia o affidare all’esterno, aziende pubbliche e private,
le produzioni servizi pubblici, così come sono regolate le modalità attraverso le quali selezionare l’eventuale
socio privato cui affidare la gestione del servizio. Per questo alcuni specifici servizi pubblici locali sono
regolati da normative di settore (la raccolta dei rifiuti solidi urbani) che prevedono la costituzione di autorità
d’ambito territoriale ottimale, una forma di collaborazione fra APT locali che governano territori limitrofi il
cui obiettivo è consentire lo svolgimento congiunto delle funzioni di indirizzo e controllo sul gestore di
servizio, che è un’azienda distinta dalle APT.
Altri servizi possono essere prodotti per lo scambio di mercato ma non in situazione di concorrenza poiché
esistono condizioni tecniche naturali che rendono più efficiente la presenza di un unico produttore
(monopolio naturale). Si tratta dei servizi (gas, acqua, energia elettrica, telefonia) che richiedono ampie e
costose reti di distribuzione. In tal caso, essendo il costo della rete un costo fisso, il costo di utilizzo della
rete per l’utente diminuisce al crescere del numero degli utenti. In molti di questi casi, la proprietà e la
gestione della rete sono affidate a un’azienda pubblica, mentre l’erogazione del servizio può essere svolta da
più aziende in competizione regolata fra loro che pagano una tariffa per accedere alla rete.

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2.5 Il valore pubblico nella prospettiva economico-aziendale.


Per approfondire il concetto di valore pubblico nella prospettiva economico aziendale, occorre:
- distinguere fra valore proposto e valore riconosciuto, tanto in termini concettuali che di misurazione;
- tenere presente che la misura del valore, proposto e riconosciuto, va sempre riferita ad un periodo di tempo
e può riguardare tutta la produzione o solo una parte.
Il valore proposto è la somma delle utilità incorporate dei beni e dei servizi realizzati da un’azienda in un
dato periodo ed è quindi sintesi della quantità e qualità degli output prodotti per essere ceduti.
Questo valore si determina computando i costi di produzione di competenza di un dato periodo. Le APT,
potrebbero trovare difficoltà nel determinare il valore proposto, dato che sono ancora sprovviste del sistema
di contabilità idoneo a rilevare in modo corretto i costi di produzione.
Il valore riconosciuto è indissolubilmente legato alla soddisfazione dei bisogni. Un bene o un servizio, vale
non solo in quanto state prodotte e quindi incorpora delle utilità, ma perché lo richiede e utilizzandolo
soddisfa un proprio bisogno. Questo valore diventa riconosciuto se accettato, o meglio se raggiunge il
consenso dei consumatori. Questo valore si fonda sulla nozione della libertà di scelta da parte del
consumatore. Misurare in termini monetari il valore proposto e il valore riconosciuto permette un immediato
riscontro della ragion dell’essere un’azienda. Se il valore proposto da un’azienda non è adeguatamente
riconosciuto dall’ambiente cui è offerto, quell’azienda non è in grado ci soddisfare i bisogni umani.
Queste condizioni per le APT non ricorrono frequentemente dato che la gestione caratteristica delle APT si
sostanzia per la produzione per il consumo in quanto manca per definizione la possibilità o la volontà di
vendere. Le APT devono soddisfare contestualmente bisogni individuali sia collettivi senza poter
selezionare i segmenti di mercato più redditizi. I compiti dell’APT in merito alla generazione di valore non
possono certo dirsi esauriti con l’economico soddisfacimento dei bisogni dei singoli (domanda
individuale). La performance di un’APT non si limita alla qualità, efficienza ed efficacia dei servizi resi. Il
valore pubblico riconosciuto è qualcosa di più e di diverso. La dimensione collettiva sociale del valore
pubblico riconosciuto va ricondotta alla capacità dell’amministrazione di dare risposta per mezzo delle
produzioni pubbliche ai bisogni collettivi della comunità di riferimento (domanda sociale). A tale scopo
esse sono chiamate a definire, attuare valutare politiche pubbliche finalizzata al conseguimento degli
obiettivi sociali.
Tali obiettivi consistono nell’eliminare o almeno di alleviare problemi (ridurre la disoccupazione,
combattere la criminalità organizzata) che interessano la comunità nel suo insieme e l’individuazione e
selezione dei quali è rimessa esclusivamente ai rappresentanti del soggetto economico aziendale.
Un’accettabile approssimazione della misura della dimensione collettiva del valore pubblico riconosciuto è
l’impatto delle politiche pubbliche. Le politiche pubbliche sono complesse non solo per l’ambizione e
vaghezza delle finalità, ma perché richiedono lo svolgimento di attività diversificate da parte di numerose
aziende (non solo APT) spesso non adeguatamente coordinate.
Si possono immaginare gli obiettivi di una politica pubblica, disposti secondo un ordine temporale per
conseguire ciascuno dei quali occorre aver conseguito il precedente.
Gli obiettivi immediati si riferiscono al compimento dell’attività necessarie alla produzione del servizio e
cioè l’acquisizione dei fattori produttivi nella quantità necessaria e di un livello qualitativo che risulti
compatibile con le attività e processi che si intendono realizzare e le risorse finanziarie a disposizione. Sono
obiettivi di brevissimo termine, la cui valutazione è indipendente rispetto a quella degli obiettivi di ordine
superiore (intermedi e finali).
Gli obiettivi intermedi sono correlati a un momento successivo, alla fase della produzione e dell’utilizzo
delle prestazioni rese. Bisogna tenere sotto controllo gli aspetti di quantità, qualità, gradimento dei servizi
realizzati e il loro costo, nonché combinazioni di tali parametri. Essi sono obiettivi di breve termine la
realizzazione dei quali si ritiene strettamente connessa al conseguimento degli obiettivi immediati. Gli
obiettivi immediati e intermedi, obiettivi operativi, sono affidati alla responsabilità dei dirigenti delle
amministrazioni.
Gli obiettivi finali o strategici consistono nel modificare nella direzione voluta il problema collettivo da
risolvere. Per avere una stima attendibile del successo delle politiche pubbliche occorre verificare
l’effettività dei nessi di casualità ipotizzati in fase di programmazione tra gli obiettivi di diverso livello
(controllo strategico). Nel valutare l’impatto di una politica non bisogna osservare ciò che si è ottenuto in
termini di modifica (migliorativa o peggiorativa) del problema collettivo inteso come prova del successo o
insuccesso. L’effetto osservato (effetto lordo) va sempre depurato dagli effetti esogeni per potere ottenere
una stima dell’impatto effettivamente generato dalla politica pubblica (effetto netto).

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CAP. 3 IL MANAGMENT
3.1. La genesi del management pubblico.
L’impiego di teorie, metodi e tecniche manageriali per l’interpretazione dottrinale e la concreta gestione
delle APT non è tipica dello scenario europeo continentale in cui ha prevalso la tradizione giuridica e
socio-politica. Negli USA, al contrario, il management pubblico affonda le sue radici e trova le sue premesse
storico-culturali nel movimento di riforma del pubblico impiego che prese corpo sul finire del secolo
diciannovesimo. C’è consenso fra gli studiosi nell’individuare le premesse dell’approccio manageriale allo
studio ed alla conduzione delle APT nel saggio The study of Administration scritto da Wilson.
L’obiettivo dell’autore era l’individuazione di soluzioni concrete ai più gravi problemi dell’apparato
burocratico pubblico degli USA dell’epoca, determinati dal forte e negativo malfunzionamento
amministrativo e da una vasta corruzione all’interno dei partiti politici. Era indispensabile riferirsi agli studi
ed alle esperienze europee in tema di organizzazione e gestione dei pubblici apparati esecutivi. Di fronte al
problema urgente e concreto di rendere affidabili APT inefficienti e corrotte, il pragmatico futuro statista si
trovava nella necessità di conferire vigore teorico ad una questione che in quel preciso contesto storico si
poneva come preliminare alla riforma del funzionamento delle APT: la netta ed irrinunciabile separazione
tra politica ed amministrazione. Si poteva proporre di importare i principi organizzativi e le tecniche
esecutive adottate da alcune monarchie europee rimanendo convinti repubblicani. La premessa teorica dei
primi contributi dottrinali sul management pubblico è la differenziazione fra politica e amministrazione.
Il management pubblico si pone quindi in linea con il modello organizzativo e culturale burocratico dei più
avanzati sistemi amministrativi europei che, in seguito, fu idealizzato e formalizzato da Max Weber.

3.2 L’ascesa e il declino del management scientifico pubblico.


Molti autori ampliarono i due grandi temi proposti da Wilson (di autonomia fra politica e amministrazione e
individuazione di principi stabili di amministrazione ad applicare in modo neutro per accresce l’efficienza
tecnica dell’amministrazione) nei primi anni del ‘900 caratterizzato da taylorismo e management scientifico.

APPROFONDIMENTO 3.2: Frederick W. Taylor, ingegnere, è stato il più grande esponente del
management scientifico. Il manager scientifico deve studiare il comportamento del lavoratore con lo stesso
metodo con il quale studia il funzionamento di un macchinario e determinare, attraverso il cronometraggio,
il limite delle sue capacità lavorativa, qualunque sia il tipo di mansione assegnata. Ciò consente di
calcolare con precisione il costo di ciascuna azione e di definire tempi, volumi e costi standard di
produzione ottimali. Così, Taylor dimostra che l’applicazione dei suoi principi genera un risparmio di costi,
un aumento dei volumi produttivi ed un incremento di efficienza. Il maggior profitto generato
dall’applicazione dei principi scientifici di management dovrebbe portare anche a un aumento della
deliberazione del fattore lavoro, soprattutto attraverso il riconoscimento di incentivi monetari connessi
all’incremento della produttività.

La coerenza e la continuità logica fra il contributo di Wilson e di Taylor, portarono alla definizione di un
vero proprio orientamento teorico pratico noto come management scientifico pubblico, che si risolveva nel
tentativo di applicare logiche, mentre le tecniche del management scientifico nelle APT.
In sintesi, gli elementi caratterizzanti management scientifico pubblico erano:
- la dicotomia politica-amministrazione quale premessa teorica indiscussa;
- il management pubblico confinato all’implementazione neutrale delle scelte politiche (leggi);
- la condotta del management pubblico ispirata ai principi di amministrazione certi, in quanto
scientificamente derivati comprovati, e non influenzabili in alcun modo dagli studi politici;
- efficienza come valore-guida dell’azione amministrativa;
- la scientificità dei principi di amministrazione garanzie della loro sicura applicabilità in qualsiasi contesto
organizzativo indipendentemente dal tipo di attività economica esercitata, delle dimensioni e della natura
privato pubblica dell’organismo socioeconomico considerato;
- le tecniche i metodi messi a punto nelle imprese industriali come modello da imitare;
- gli assetti organizzativi dichiaratamente gerarchici con specializzazione e standardizzazione delle
mansioni, per assicurare la migliore ripartizione del lavoro;
- i metodi di selezione di remunerazione del personale assolutamente imparziali e disancorati da
cooptazione politiche, per garantire competenza, specializzazione neutralità del personale amministrativo;
- incentivi monetari della forza lavoro legati all’incremento di produttività;

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- il controllo delle azioni di lavoratori, favorito dalla dettagliata iscritta individuazione delle mansioni
ciascuna, e stesso e inteso in modo da garantire il rispetto degli standard produttivi.
Il management scientifico pubblico non rimase confinato alle enunciazioni teoriche, ma ebbe vastissima
operativa negli Usa e in altri paesi. Le fortune del management scientifico pubblico dopo un periodo di
grande successo, declinarono progressivamente. Numerose furono le ragioni che spiegano il superamento di
quello che era stato un vero proprio movimento culturale. La prima motivazione è il concetto di scientificità
che i teorici del management propugnavano. I dichiarati principi scientifici di amministrazione spesso erano
nozioni pratiche tratte da esperienze operative maturate nel settore industriale, formulati in modo tale da non
poter essere provate di confutate.
Questi principi scientifici, che al livello teorico garantivano il buon funzionamento delle APT, furono
demoliti da Simon, il quale dimostrava la sostanziale non scientificità dei principi di amministrazione
suggeriti. Per dare corpo alle sue critiche, lo studioso selezionò quattro dei più importanti principi del
management scientifico e, attraverso un’analisi critica puntualissima, dimostra che in certe situazioni
amministrative si possono individuare più principi reciprocamente incompatibili ma, all’apparenza
ugualmente applicabili. Egli riuscì a spogliare il management pubblico da molte false credenze che si erano
accumulate nei primi decenni del secolo, riportando su un piano più teorico il dibattito e fornendo a studiosi
e operatori una chiara chiave di lettura innovativa (la razionalità limitata) per spiegare il formarsi dei
processi decisionali nelle organizzazioni e nelle APT.
La pratica si mostrò molto più complessa della rappresentazione teorica e la possibilità di mantenere
separate politica amministrazione risultò illusoria, con la conseguenza che viene messo in discussione, in
pratica e poi in teoria, l’assunto cardine di tutta l’impostazione cosiddetta scientifica del management
pubblico. Il ruolo dello Stato nella vita economica si era ormai profondamente modificato, la spesa pubblica
era aumentata progressivamente con successiva assunzione di compiti diversificati e molteplici da parte
delle APT. Le crisi economiche e la seconda guerra mondiale servirono successivamente a rafforzare
l’immagine e il ruolo dello Stato e delle aziende ad essa sottoposte, cresciute per numero importanza, come
sostituti del mercato quando non riesce prontamente a fornire soluzioni socialmente accettabili, soprattutto
in periodi di estrema difficoltà economica e di tensione sociale. L’impetuosa crescita della spesa pubblica
e l’affermarsi progressivo di un nuovo modello di Stato, il cosiddetto welfare state, che si faceva carico di
produrre direttamente una vasta gamma di servizi finalizzati a soddisfare bisogni collettivi a contenuto
educativo, assistenziale, sanitario e sociale, affermò il ruolo primario dello Stato come centro di decisioni
politiche restituendo di fatto un primato alla politica sull’amministrazione. Il welfare state è un insieme di
interventi pubblici connessi al processo di modernizzazione, i quali forniscono protezione e sicurezza
sociale, introducendo anche specifici diritti sociali nel caso di eventi prestabiliti nonché specifici doveri di
contribuzione finanziaria.
Solo con la crisi del welfare state tra la fine degli anni 70 e la metà degli anni 80 il dibattito sul management
pubblico torna all’apice, pur non essendosi mai spento.
Il management pubblico, ha certamente subito nel corso degli ultimi decenni, mutamenti rilevanti, ma non
tali da poter individuare un salto di paradigma. Pertanto, è possibile individuare due orientamenti teorici
principali e temporalmente successivi: il New Public Management (NPM) e il Post-New Public
Management (PNPM). Il NPM può sostanzialmente considerarsi avviato dopo l’ascesa democratica al
potere di due importanti protagonisti della storia politica del secolo scorso: Thatcher e Reagan. I governi di
questi due statisti menzionati, si caratterizzarono per un orientamento politico di stampo neo-liberista che
postulava una rilevante rivisitazione del ruolo e del peso delle AP nell’economia e nella società.
La profonda crisi, che ha investito molte nazioni, dal 2007, segnò il definitivo passaggio dal NPM al PNPM.
Il PNPM non segna un salto di tipo paradigmatico, ma piuttosto un’evoluzione dell’approccio teorico
precedente.

3.3 Il New Public Management


Per molti paesi, incluso il nostro, la ragione fondamentale del processo di riforma manageriale delle APT
può ricondursi alla necessità inderogabile di rendere quegli organismi socioeconomici effettivamente
responsabili per i risultati ottenuti a seguito dell’impiego, finanziarie e materiali risero disponibili.
Ciò sembra la conseguenza di due macro-fenomeni di pari importanza:
- necessità di contenere la spesa pubblica debito e pubblico (per i paesi dell’unione europea è poi diventato
alcun obbligo introdotto dall’accordo di Maastricht);
- la rinegoziazione del patto sociale tra cittadini sistema delle APT come principale effetto della profonda

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insoddisfazione per la qualità e, in molti casi, la quantità di servizi pubblici stessi in rapporto ai loro costi
e per la scarsa efficacia delle politiche pubbliche.
La presenza dello Stato e della burocrazia pubblica nella vita dei cittadini era avvertita come invasiva, e
quindi limitativa per la libertà individuale. Inoltre, l’aumento della spesa e del debito pubblico, è stata anche
la risultante della capacità di gruppi di interesse, politicamente ben rappresentati, di trasformare privilegi di
categoria di interesse pubblico.

APPROFONDIMENTO3.5: La Public Choice (PC) è una teoria economica che si fa sul tentativo di
applicare i metodi e le teorie dell’economia politica per l’analisi dei comportamenti e dei processi
decisionali dei politici, della burocrazia pubblica e degli elettori.
I politici, i dirigenti pubblici, gli elettori, così come i consumatori e le aziende nelle operazioni di
compravendita, pongo in essere scelte che adottano conseguenti comportamenti che sono individuali e
finalizzati a massimizzare la propria utilità, il proprio benessere e non il benessere collettivo.

Il NPM è diventato un movimento globale soprattutto perché ha occupato per anni un posto di rilievo
dell’agenda politica di molti governi in numero elevato di paesi del mondo.
Il percorso di innovazione manageriale delle APT si era quindi articolato lungo tre assi:
1. riforma del sistema istituzionale;
2. rivisitazione dell’ambito di intervento pubblico nella produzione diretta di beni e servizi;
3. introduzione di modelli organizzativi, gestionali e di rilevazione di matrice aziendale, spesso mutuati
dall’esperienza privata.
Il primo ambito della riforma (mutamento del sistema istituzionale) ha per oggetto la nuova
configurazione del sistema di potere delle istituzioni pubbliche nei confronti di altri soggetti sociali e
economici e la loro articolazione all’interno elle stesse. L’obiettivo era aumentare il grado di consenso di
legittimazione delle scelte pubbliche attribuendo maggiori funzioni alle APT decentrate che si trovavano a
più stretto contatto con il cittadino che operavano due i più manifestavano. A tali compiti si sarebbe dovuto
associare un potenziamento della loro capacità di risposta attraverso il trasferimento di risorse umane e
finanziarie e il rafforzamento del binomio autonomia responsabilità dei risultati conseguiti. Il legislatore
nazionale ha cercato di favorire il rafforzamento del rapporto tra comunità territoriali con la riforma
costituzionale approvata nel 2001 La riforma, che a seguito della crisi finanziaria del 2007 a perso la sua
spinta iniziale, ha contribuito a rimuovere dal patrimonio culturale delle APT, i concetti di amministrazione
sovrastante e sottostante (l’ordine verticale discendente delle competenze). Ciò ha spinto le APT locali e
regionali di ricercare costantemente la sintonia con l’ambiente socio-economico governato. L’accrescersi
della quota di risorse finanziarie che pervengono dalla comunità governata rende L’APT locale e regionale
sempre più legati economicamente al proprio territorio, dal quale attinge una significativa porzione di mezzi
monetari che utilizza e al quale rende politiche e, direttamente o indirettamente, servizi instaurando un
rapporto che pur preservando la dimensione sociale politica, acquista progressivamente una forte valenza
economica. Ciò contribuisce al progressivo rarefarsi del modello tradizionale di APT, fortemente sbilanciato
verso relazioni verticali gerarchiche fra amministrazioni livello diverso che trovavano una giustificazione
nelle vecchie logiche di reperimento delle risorse finanziarie, a vantaggio di relazioni orizzontali con altre
APT per la definizione di politiche programmi e con le diverse componenti della comunità locale (famiglie
imprese aziende senza scopo di lucro) non limitate alle sole dimensioni politica e sociale, ma
progressivamente estese alla dimensione economica.
Il secondo ambito di riforma attiene alla ridefinizione dell’intervento pubblico nelle funzioni di
regolazione e in quelle di produzione diretta di beni e servizi.
Tale ambito di riforma prevede la contrazione dell’intervento pubblico diretto sia tramite processi di
privatizzazione della propria sia di esternalizzazione. A questi si accompagnano interventi di regolazione
della concorrenza (istituzione dell’autorità di regolazione di controllo l’antitrust) e forme innovative di
controllo sui risultati sostanzialmente riconducibili alle logiche del controllo sul gestore cui viene affidata la
produzione di servizi la natura dei quali continua a essere pubblica. Conseguentemente sono andate
affermandosi logiche competitive a scapito di quelle tradizionalmente monopoliste proprie del produttore
pubblico e le produzioni che erano pubbliche quanto alla titolarità del soggetto che la svolgeva sono
trasferite a aziende private. Ciò è coerente con il principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale
(articolo 118 comma quattro) che non può essere letto nel senso di una collaborazione subordinata di
soggetti privati alla realizzazione delle finalità pubbliche, quanto come una forma di integrazione che

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contempla la piena capacità responsabilità di cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività
finalizzate a perseguire obiettivi non egoistici, ma pubblici ovvero di interesse generale collettivo.

APPROFONDIMENTO 3.6: Privatizzare un’azienda pubblica è un’espressione che può assumere


significati molto diversi. Occorre distinguere tre tipi: privatizzazione fredda, privatizzazione formale,
privatizzazione sostanziale. La privatizzazione fredda consiste nel tentativo di modificare il modus operandi
dell’azienda pubblica (anche dell’APT) introducendo con varie metodologie, logiche, metodi tecniche
importate dall’esperienza delle imprese private. La privatizzazione formale di un’azienda pubblica consiste
nel modificare la natura del soggetto giuridico aziendale e dal pubblico diventa privato. Questa forma di
privatizzazione non riguarda le APT, ma le aziende, controllate da esse, che producono beni e servizi ai
quali si attribuisce (trasporto, distribuzione del gas e dell’elettricità). La privatizzazione sostanziale di
un’azienda pubblica consiste nel mutamento della natura del suo soggetto economico. Questa forma di
privatizzazione può riguardare solo aziende controllate dalle APT che producono beni o servizi pubblici ai
quali non si attribuisce una valenza di interesse generale tale da meritare una produzione pubblica in
diretta. Quando tale ipotesi si realizza L’APT cede l’intera attività dell’azienda a una persona giuridica
privata (COMIT, ILVA, TELECOM).

Distinguere il committente dal produttore del servizio pubblico distribuisce le responsabilità fra le APT e
altre aziende: alle prime resta la responsabilità di definire e controllare in modo coordinato politiche e
strategie e al singolo produttore esterno il compito di produrre i servizi in modo efficiente ed efficace da
rispettare il mandato delle APT.
Inoltre, vi è la necessità di individuare meccanismi di programmazione, gestione, misurazione controllo e
quindi contrazione dei risultati alternative o complementari a quelli tradizionali.
Il trasferimento della funzione produttiva richiede di tener conto dell’aumento del numero della varietà di
aziende che non operano nel rispetto di metodologie tradizionali di controllo e il cui operato non può essere
direttamente vagliato mediante verifiche politico elettorali. In tal senso ha grande rilievo la cosiddetta
agency theory e il conseguente management by contract da interpretare nella prospettiva della public
governance.

APPROFODMIMENTO 3.7: Tale teoria è basata sull’incentivazione economica e analizza le modalità con
le quali il principale, colui che conferisce l’incarico oggetto del contratto, può definire un contratto in
modo tale da motivare l’agente (colui che riceve l’incarico) ad assumere comportamenti coerenti armonici
con i suoi interessi economici. I due fondamentali problemi da affrontare sono: la selezione avversa, il
principale non può accertarsi se l’agente fornisce di sé una rappresentazione completa curata con
riferimento alle sue capacità di portare a termine l’incarico da assegnare tramite contratto; l’azzardo
morale, il principale non può essere certo che l’agente abbia profuso il massimo suo impegno nello
svolgimento dell’incarico.
Essendo solitamente l’agente uno specialista nello svolgimento dei compiti che il principale intende
assegnare per contratto si registrano normalmente un’asimmetria informativa fra agente e principale, a
favore del primo, che induce l’agente assumere un comportamento opportunistico orientato a massimizzare
il proprio beneficio a scapito del principale.
Tanto più ampia è tale divergenza, tanto maggiori saranno i costi di agenzia connessi alla riduzione di
questo gap.

Il terzo ambito di riforma attiene alle modalità di gestione delle APT. L’obiettivo è l’individuazione di
soluzioni tecnico organizzative e di modalità operativo gestionale in grado di aprire spazi per il
miglioramento delle prestazioni, al fine di incrementare, le dimensioni quali-quantitative, la capacità di
risposta di quelle aziende e conseguentemente il livello di soddisfazione dell’utenza singola e collettiva.
L’esigenza generalmente avvertita è quella di una managerializzazione delle APT, con un’attenzione
specifica alla dimensione gestionale e al rapporto tra obiettivi e risultati, ma anche all’ottimale impiego delle
nuove tecnologie (e-government).

APPROFONIMENTO 3.8: Con l’espressione e-governement ci si riferisce all’utilizzo della rete internet da
parte delle APT per fornire info e servizi ai cittadini. Questo canale di comunicazione tende a modificare il
rapporto tra produttore e utente. L’erogazione di prestazioni tramite internet è non gerarchica, non lineare,

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a doppio canale e disponibile h24. Consente a ciascun utente di utilizzare ciò che gli serve quando gli serve
e quando ha il tempo e la possibilità per farlo, non solo durante l’apertura dell’ufficio.
La diffusione dell’e-governement potrebbe mutare la qualità delle relazioni fra APT e i cittadini,
trasformando completamente i processi di produzione di molti servizi pubblici.
Non sempre i risultati sono in linea con le aspettative; ciò perché resta ancora consistente il divario
digitale, ovvero il divario tra chi ha accesso alle nuove tecnologie e chi invece per scelta, per carenza di
formazione o per mancanza di infrastrutture, non lo ha. Molti siti delle APT si limitano a fornire
informazioni e non servizi; le informazioni rese disponibili non sempre sono aggiornate tempestivamente o
facilmente reperibili né organizzate o utilizzabili autonomamente dall’utente in modo tale da soddisfare le
proprie esigenze conoscitive e informative in tempi rapidi in modo esaustivo.
Per risolvere le carenze operative nel nostro paese, ministro per la pubblica amministrazione e
l’innovazione ha emanato una direttiva 8/2009 il cui obiettivo di sviluppare, promuovere e diffondere le
pubbliche amministrazioni un processo volto fornire attraverso i propri siti web, un accesso diretto
semplificato e valido all’informazione e servizi resi all’utenza.

Nello scenario italiano è stata determinante la riforma della dirigenza pubblica. Tale riforma ha cercato di
conferire maggior razionalità organizzativa alle APT. In passato alcuni compiti gestionali erano svolti da
politici e il ruolo di dirigente era spesso usurpato. L’intromissione nella sfera esecutiva da parte degli eletti,
era particolarmente nociva per l’economica funzionalità delle APT. Infatti:
- i rappresentati eletti sono spesso privi delle competenze necessarie per svolgere efficacemente le funzioni
impropriamente svolte;
- sorgono difficoltà nel distinguere i diversi livelli di responsabilità e i contenuti della responsabilità;
- non si incentiva la formazione di una classe dirigenziale pubblica e si finisce per alimentare la cultura
dell’amministrazione per atti che rafforza la concezione formalista del controllo, onde il rispetto della
norma diviene l’unico paramento di riferimento;
- la classe politica trascura di svolgere efficacemente il suo ruolo di impulso strategico e di controllo di
risultati e disperde le sue energie nella gestione ordinaria;
- conflitto tra rappresentanti eletti e dirigenti e la diffidenza degli uni verso gli altri accrescono;
- non si avverte la necessità di avere a disposizione dati quali quantitativamente adeguati né per il sistema
delle decisioni e dei controlli interni, né per il controllo esterno dei risultati da parte della collettività
amministrata e di organi terzi a ciò preposti, dove l’adeguamento dei sistemi informativi anche quando
imposto dalla normativa si limita a meno adempimento formale.
A partire dalla legge 8 giugno 1990, riguardante gli enti locali, e con molti altri provvedimenti si è formata
una soluzione al problema della confusione tra politica e gestione, contribuendo a stimolare un processo di
cambiamento mirato a neutralizzare gli effetti negativi sopra detti. Il principio fondamentale è che le
funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la
gestione e la conseguente responsabilità per i risultati sono attribuite ai dirigenti. Nonostante la sua
diffusione, il modello delle APT fornito dal NPM non ha sempre funzionato sia in Italia sia all’estero.

3.4 Il Post New Public Management


La crisi finanziaria ed economica può essere interpretata come l’evento più grave e critico, che ha convinto
molti Paesi a rafforzare urgentemente il potere del governo centrale e la sua capacità di controllo sull’azione
e il comportamento degli altri livelli di governo e degli organismi economici che più direttamente
influenzano l’interesse pubblico, riducendo dei primi il potere e dei secondi il numero.
Possiamo affermare che il PNPM si afferma e si sviluppa per cercare di rimediare agli effetti negativi più
evidenti del NPM senza per questo annullarne completamente il portato teorico-applicativo. Fra i principali
contributi ascrivibili all’orientamento PNPM c’è la definizione di soluzioni idonee a colmare la perdita di
controllo da parte dei governi e la frammentazione della produzione dei servizi pubblici. La dottrina PNPM
ha individuato, a livello internazionale, due approcci principali.
Il primo, denominato grip-back, si basa sulla ri-centralizzazione delle principali funzioni manageriali
pubbliche. Si tratta sostanzialmente di un modo per tornare al modello di governo di tradizione weberiana. È
una soluzione per lo più osservabile in alcuni paesi europei (Germania, Italia, Spagna…) e dell’America
Latina che hanno implementato il NPM in modo medo ortodosso e in ritardo rispetto i paesi di cultura
anglosassone.

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Il secondo approccio, è il cosiddetto Joined-Up Governement (JUG) il quale mira a migliorare il


coordinamento delle varie componenti del settore pubblico senza rimuovere i confini tra organizzazioni che
ne fanno parte. L’approccio JUG è stato seguito nei paesi in cui le riforme ispirate al NPM sono state
adottate con maggiore rigore.

3.5 Il processo manageriale pubblico


Il management pubblico è un processo unitario, Interorganizzativo e Intraorganizzativo che coinvolge tutto
l’agire dell’APT e non solo quella porzione assegnata all’autonomia e responsabilità della dirigenza.
Per le funzioni (di indirizzo controllo politico amministrativo) che la legge attribuisce agli organi politici di
governo, questi sono includere nel concetto di management pubblico tanto quanto la dirigenza.
Esso deve favorire il governo socialmente e economicamente responsabile delle APT tanto nella fase
operativa che in quella strategica. Le decisioni assunte dai rappresentanti eletti non sono, non possono e non
devono essere neutrali rispetto alla generazione del valore proposto e riconosciuto. Le modalità con la quale
essi esercitano le loro funzioni influenza in modo decisivo gli equilibri organizzativi, economici e finanziari
delle singole APT non possono che trovare concreta attuazione e piena integrazione nel complesso processo
manageriale pubblico. Ridurre management pubblico alla sola implementation del policy making, ovvero
lasciarlo fuori le funzioni di indirizzo di controllo politico amministrativo, significa semplificare la realtà
operativa, limitare il valore aggiunto degli studi aziendali. Non si può pensare di scomporre APT tra chi
pensa e chi decide e chi esegue meccanicamente poiché significa confinare le questioni di valore nella sua
sfera politica e sottoporre al vincolo della performance la sola diligenza. I valori dell’agire pubblico (equità
merito efficienza ed efficacia parità di opportunità) o obbligano tutti i comportamenti dell’APT o si riducono
le dichiarazioni di intenti. Il profilo più tecnico del management pubblico sarà interiorizzato nella cultura
delle APT solo se la responsabilità per i risultati diventerà effettiva per politici, dirigenti altro personale.
È molto difficile creare condizioni affinché ci siano continuità e armonia fra politica e dirigenza, perché le
relazioni e le interdipendenze non sono più confinate all’interno del perimetro della singola amministrazione
e coinvolgono riti di aziende che assumono ogni forma giuridica.
Limitare il management pubblico al solo momento esecutivo rischia di alterare la posizione dei ruoli
all’interno delle APT con deleteri effetti sulla performance aziendale complessiva. Isolare dirigenti
funzionari dai politici porta inevitabilmente il crearsi di due sottoinsiemi sostanzialmente indipendenti e
interminabili, ciascuno dei quali finisce per avere obiettivi suoi propri e si orienta a massimizzare i propri
interessi a scapito degli interessi espressi dal soggetto economico. Occorre garantire una fluida continuità tra
i compiti e funzioni degli organi politici, di dirigenti e dell’altro personale delle APT inoltre, bisogna
individuare e rendere espliciti gli obiettivi di performance del sistema, le performance organizzative,
individuali e responsabilizzare diversi organi aziendali per il loro effettivo conseguimento.
Il processo manageriale pubblico è unitario, investe tutti gli organi dell’APT e li responsabilizza a
seconda dei compiti affidati, per gli effettivi risultati conseguiti. I tentativi di frazionare complementarietà,
interconnessione e interdipendenza fra gli organi, funzioni, processi decisionali, sono strategie da respingere.

3.6 Il public performance management.


I termini performance e management sono strettamente legati tra loro. Non c’è management pubblico senza
performance e non c’è performance senza management pubblico. Il management pubblico implica e
presuppone la responsabilità per i risultati. Si scrive di public performance management volendo significare
la necessità che tutte le componenti dell’unitario processo manageriale pubblico siano guidate,
responsabilizzate, incentivate, e valutate all’interno e all’esterno del perimetro aziendale da un sistema di
obiettivi performance (risultati attesi) reso esplicito e operante.
La performance è un elemento istitutivo del processo manageriale pubblico che qualifica e orienta le scelte
strategiche e operative dell’APT. È quindi la misura dell’effetto conseguente allo svolgimento di
un’attività finalizzata all’ottenimento di uno specifico obiettivo. È una stima ex ante ed ex post del
verificarsi di eventualità più o meno probabili. Il public performance management presuppone dubbio,
incertezza rischio, delega del potere decisionale, discrezionalità nell’agire, caratteri che sono del tutto
estranei alla cultura delle APT. Impone quindi, un salto culturale quasi paradigmatico ed il superamento
definitivo della impostazione burocratica. La cultura burocratica è cultura dell’esecuzione ed in quanto tale è
intrinsecamente in contrasto con il concetto di performance e con quello di management pubblico.
È caratteristica propria della cultura manageriale ed aziendale riconoscere discrezionalità all’azione del
management pubblico; da qui discende la necessità di una costante verifica fra risultato realizzato

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effettivamente (performance conseguita) e risultato ipotizzato (performance obiettivo), alla costante ricerca
della migliore combinazione possibile fra valore proposto balordo conosciuto in termini di capacità di
soddisfare i bisogni.
Ricade quindi su ogni APT l’obbligo di ritagliarsi in modo autonomo le soluzioni organizzative, gestionali e
di rilevazione sistematica ritenute più idonee per innestare le logiche del public performance management.
Ogni azienda e che generalmente ogni APT è un fenomeno economico, sociale e politico in sé specifico e
irripetibile, cioè non standardizzatele. Ogni APT è qualificata da condizioni ambientali e di funzionamento
interno specifiche e dinamiche, non deprecabili esattamente, ma la comprensione delle quali si rivela
indispensabile per garantire un corretto funzionamento del processo manageriale.

3.7 Gli indicatori di performance.


Le performance sono di norma misurate rappresentate attraverso indicatori. Si tratta di misure relative,
riferite a scale o tratte dai data base generati ed alimentati dai sistemi informativi in uso dall’APT o a loro
accessibili, capaci di fornire informazioni tecniche e segnaletiche sui singoli aspetti dei fenomeni gestionali
sui quali si intende indagare. Essi sono in grado di:
- Guidare i comportamenti organizzativi di tutti gli organi dell’APT attraverso la definizione ex ante di
valori-obiettivo, collegandoli congruamente con la responsabilizzazione ai fini del controllo, in relazione
alle leve decisionali a disposizione della singola posizione e del relativo impatto sul valore dell’indicatore;
- Catturare le variabili critiche per la prestazione aziendale, in relazione al conseguimento del finalismo
dell’APT, in modo suddiviso e articolato lungo la struttura delle responsabilità organizzative;
- Effettuare l’analisi degli scostamenti, attraverso la definizione a preventivo del sistema di indicatori e
degli obiettivi da perseguire e la rilevazione dei risultati conseguiti. L’analisi è rivolta verso l’interno e
finalizzata all’analisi delle cause del mancato raggiungimento degli obiettivi, nonché alla gestione del
sistema di incentivazione;
- Permettere i confronti spazio-temporali, per favorire un dialogo sugli obiettivi e sui risultati della
gestione mediante l’osservazione dell’evoluzione nel tempo e il confronto con le altre ATP sufficientemente
simili dal punto di vista socio-economico e gestionale.
- Esprimere i risultati economici dell’ATP, ottenendo un’analisi economica complessiva, tesa a verificare
la capacità di combinare in modo ottimale risorse scarse per soddisfare al meglio la domanda individuale e
sociale di servizi e politiche pubbliche confrontando il valore proposto e quello riconosciuto;
- Svolgere in modo consapevole e efficace attività di comunicazione esterna, consentendo una maggiore
trasparenza del sistema nei confronti dei cittadini, singoli e associati. L’utilizzo di misure di performance
non comporta la semplice pubblicazione degli indicatori sviluppati a scopi gestionali dall’APT. Soggetti
esterni avranno una differente capacità di lettura di informazioni relative alla stessa.
È richiesta una particolare cautela quando è rivolta a destinatari non tecnici o specialisti della materia;
- Svolgere in modo consapevole e efficace attività di comunicazione interna. I destinatari interni
dell’informazione, che si collocano a diversi livelli lungo la struttura organizzativa avranno differenti
fabbisogni formativi. Ai dirigenti responsabili di unità organizzative semplice o complesse, le informazioni
sulle performance conseguita forniscono uno strumento di monitoraggio costante, alimentato dalla
reportistica periodica, sul conseguimento degli obiettivi relativi alla propria area di responsabilità.
Attraverso la performance passa non solo la responsabilizzazione degli attori del sistema, ma anche
monitoraggio tempestivo delle situazioni di difficoltà il conseguimento degli obiettivi.
Il momento diagnostico si avvantaggia del processo di disaggregazione degli obiettivi e dei segnali
informativi che derivano dal sistema di misurazione delle performance lungo la struttura organizzativa e
coinvolge anche gli organi politici che sono chiamati a assumere decisioni di loro competenza e rispondere
dei complessivi risultati dell’agire dell’ATP nei confronti della comunità amministrata.
La valenza di una misura di performance è sempre segnaletica. Cioè fornisce un valore che deve essere
sempre soggetto a interpretazione in coniugazione con altre misure di performance e in una prospettiva
dinamica, cioè analizzando rispetto ad un arco di tempo le variazioni di risultati e le cause che li hanno
generati.

3.8 Determinazione della performance e la responsabilità dirigenziale.


La performance dirigenziale viene valutata in base a 4 caratteristiche, che sono: l’economicità, l’efficienza,
l’efficacia e la qualità. L’apprezzamento della performance richiede l’elaborazione di un sistema
informativo ad hoc basato sulla misurazione dei processi in cui la gestione si articola.

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L’efficacia rivela in che porzione un obiettivo è stato realizzato; l’efficienza rivela quanto bene stiamo
lavorando, cioè quante unità dell’obiettivo sono state realizzate.
Senza obiettivi chiari e misurabili le performance non si possono misurare ed il principio della responsabilità
per i risultati viene meno.
Il procedimento logico posto alla base delle nostre considerazioni è semplice: le dimensioni di performance
ricordate vanno misurate e valutate in relazione a distinti momenti del processo di produzione ed
apprestamento del servizio pubblico. Si considera la qualità una componente da includere nella
determinazione delle tre classiche dimensioni della performance dirigenziale. Ciò non esclude che sia
possibile e utile definire appositi indicatori di qualità dei servizi resi.
Gli input sono le risorse (beni e servizi) destinate alla produzione da realizzare (ovvero i fattori produttivi).
Esso può esprimersi in termini monetari (costo un valore in denaro) in altre unità di misura (fisiche) proprie
del fattore utilizzato (ore di lavoro, chili di materia prima).
L’output è la quantità di beni e servizi prodotti ossia il volume di produzione risultato del processo
produttivo. Per essere espresse. L’unità di misura, secondo il bene o servizio considerato (chilometri,
numero di studenti laureati).
L’outcome è l’effetto positivo o negativo, voluto o non voluto prodotto all’esterno dell’APT come
conseguenza dell’insieme di produzioni riconducibili all’attuazione di un programma pubblico di una
politica pubblica, piuttosto che all’azione di fattori ambientali o comunque diversi dalle azioni poste in
essere dall’APT. Dovrà esserci una relazione causa effetto tra output e outcome, normalizzata fin dalla fase
della programmazione strategica dell’attività aziendale pubblica.

3.8.1 L’economicità nell’acquisizione dei fattori produttivi.


L’economicità la performance ha per oggetto l’input. L’obiettivo informativo riguarda la minimizzazione
del costo di acquisizione dei fattori produttivi.
È fondamentale la definizione di una soglia minima di quantità da determinare in funzione della
destinazione economica del bene o servizio prestato, cioè dell’impiego concreto al quale fattore produttivo
destinato. Qui ci interessa il rapporto tra qualità-prezzo.
Le variabili di interesse sono: il prezzo costo e la qualità. La definizione della soglia di qualità è
fondamentale perché in sua assenza si potrebbe orientare in modo distorto il comportamento dirigenziale,
finendo per incentivare lo spendere meno possibile a scapito della qualità con effetti economici, nel di
andare, poco favorevoli.
L’acquisizione di fattori produttivi scadenti si traduce in un risparmio momentanea, che si concretizza in un
maggiore e più oneroso questo futuro, spesso non requisiti di manutenzione, ammodernamento. Chi è
responsabile degli acquisti deve conoscere e deve essere informato sulla destinazione economica dei fattori
produttivi. Spesso gli acquisti sono centralizzati per ragioni di risparmio e il responsabile degli acquisti per
rispondere l’efficienza nell’uso che gli altri dirigenti sono due fattori distruttivi, anche se i suoi
comportamenti influenzano significativamente quella dimensioni performance. La variabile prezzo è una
variabile che ha rilevanza contabile, e può essere facilmente attinta anche quando la contabilità dell’APT
fosse tenuta su base finanziaria non economico patrimoniale, perché qui a rilievo il costo di opposizione al
costo sostenuto e non il costo di competenza.
La variabile qualità è una grandezza extra-contabile e richiede definizioni tecniche e specifiche, in relazione
agli aspetti qualitativi rilevanti di ogni fattore produttivo.
L’analisi dell’economia Y può fornire informazioni molto limitate, solo sulla bontà del processo.
Ciò non toglie delle prestazioni tenuti in ciascuna fase dell’unità di processo produttivo incidano sulle fasi
successive.

3.8.2 Efficienza nell’uso dei fattori produttivi.


L’efficienza consiste nell’attitudine a trasformare l’input in output e può essere dal rapporto tra i due (input/
output e viceversa).
Nel caso in cui consideriamo il rapporto INPUT/OUTPUT, l’obiettivo sarà quello di minimizzare le risorse
utilizzate per un determinato output. Nel caso in cui consideriamo il rapporto OUTPUT/INPUT l’obiettivo
sarà la massimizzazione dell’output. L’input e l’output messi a rapporto devono essere correlabili dal punto
di vista temporale, dal punto di vista organizzativo e dal punto di vista tecnico-produttivo.
La scelta di una formula uno dell’altra è indifferente ai nostri fini. L’importante impiegare lo stesso formato
del rapporto in tutti gli indirizzi che se ne fanno, in relazione allo stesso processo attività.

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Input e output posti a rapporto devono essere correlabili dal punto di vista temporale, ovvero riferisse
medesimo arco di tempo: mese, trimestre, semestre, hanno, e dal punto di vista organizzativo e tecnico
produttivo, devono essere riferiti agli stessi processi produttivi svolti nelle medesime unità organizzative.
L’efficienza, come l’efficacia, riguarda i dirigenti responsabili di tutte le unità organizzative dell’APT sia
che esse rendono servizi all’utenza esterna sia che rendono servizi all’utenza interna.
ESEMPIO PAG. 114 Nell’ efficienza dovremmo tenere conto degli input non acquistati, ma di quelli
effettivamente utilizzati, in un determinato arco di tempo.
Inoltre, è importante l’impianto della contabilità economica analitica che permette di: seguire i fatti di
gestione, determinare razionalmente il costo del servizio reso, apprezzare il grado di efficienza nell’uso delle
risorse disponibili, attribuire alla dirigenza la responsabilità per l’uso delle risorse assegnate.
Vi sono inoltre 3 cautele da osservare prima di esprimere un parere sull’efficienza. Esse sono:
- la determinazione dell’efficienza è riferita soltanto alla quantità complessiva del bisogno da
soddisfare. Il criterio dell’efficienza è un criterio neutrale e di universale apprezzamento.
Questo porta a trascurare almeno 2 elementi: i bisogni non hanno tutti lo stesso peso e quindi non sono
equivalenti, inoltre le APT possono trovarsi nella necessità di fare ricorso a soluzioni tecnicamente poco
efficienti per appagare le esigenze della popolazione;
- alcune delle produzioni delle APT hanno effetti significativi in termini di output soltanto nel medio e nel
lungo periodo. Di conseguenza nel breve periodo le risorse utilizzate per la produzione potrebbero apparire
inefficiente;
- non sempre tutti gli output prodotti sono della stessa qualità. Quindi per avere un calcolo dell’efficienza
più attendibile sarebbe opportuno: suddividere gli output in classi di qualità diverse; escludere output che
non superano una soglia di qualità che si ritiene la minima accettabile.
Da quanto scritto deriva che un contenimento del costo unitario il quale comporta una riduzione non
programmata della qualità del prodotto, non può essere considerato un vero e proprio incremento di
efficienza.
ESERCIZIO PAG. 118 Per valutare il grado di efficienza è sempre necessario effettuare una comparazione.
Non si può essere efficienti in sé, ma più o meno efficienti. Il termine a confronto può riferirsi a: un valore
Programmato assegnato come obiettivo a un dirigente; uno standard tecnico; un dato passato; il risultato
conseguito da un’altra azienda.
Il presupposto di ogni confronto l’omogeneità dei fenomeni comparati. È più semplice quindi porre in essere
una comparazione interna, basata su dati disponibili nell’APT piuttosto che un’esterna.
Per questo le comparazioni con altre APT spesso si limitano alle sull’informazione di natura finanziaria
(spesa prevista o congiuntiva) la determinazione delle quali è più oggettiva ma meno importante per le
valutazioni sulla performance della Repubblica.
Inoltre l’utilizzo di questi strumenti di misurazione della performance passa attraverso:
- la fissazione di standard di risultato;
- l’individuazione delle posizioni organizzative in grado di muovere leve decisionali effettivamente
influenti sul raggiungimento.
Ad esempio: la responsabilizzazione su cose sulla gestione delle risorse umane, a carico dei dirigenti,
dovendo scontare le rigidità e vincoli che ne possono caratterizzare la gestione l’ambito dell’APT dovrà
essere mirata più al miglioramento delle prestazioni ottenute che al perseguimento di risparmi di costo.

3.8.3 L’efficacia operativa.


Un’attività è efficace quando l’utilizzo dell’output permette il conseguimento degli obiettivi programmati.
La produzione pubblica è efficace se consente di soddisfare la domanda individuale e sociale dei servizi,
programmi di politiche pubbliche. L’efficacia dei servizi, dei programmi e delle politiche della APT, è più
complessa da valutare rispetto all’efficienza. Per questo è importante definire i fini (obiettivi temporali). Il
soddisfacimento della domanda sociale e l’obiettivo di breve periodo, mentre quelli di medio e lungo
termine riguardano l’efficacia globale.
Esistono diversi criteri in base ai quali si distinguono e classificano gli obiettivi. Basandosi su criterio
temporale si distinguono: gli obiettivi ultimi, finali o strategici noti come fini.
E si dividono in modo sintetico l’effetto finale che ci si propone di produrre in termini di modifica del
bisogno sociale attraverso l’adozione di un programma una politica pubblica. Il riferimento è ad un bisogno
espresso dalla comunità amministrata nel suo insieme (domanda sociale). Sono obiettivi di medio lungo
termine. Il conseguimento dell’obiettivo finale ha come premessa necessaria ma non sempre sufficiente,

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l’efficace realizzazione delle attività programmate e il conseguimento degli obiettivi intermedi e quelli
immediati. Gli obiettivi immediati si riferiscono al compimento delle attività preliminari alla produzione
delle attività (acquisizione dei fattori produttivi). Sono obiettivi di brevissimo termine, il cui raggiungimento
e valutazione sono indipendenti, avvengono prima, rispetto a quella degli obiettivi di ordine superiore
(intermedi e finali). Gli obiettivi intermedi riguardano un momento successivo e cioè la fase della
produzione in senso tecnico e dell’utilizzo delle prestazioni rese. Sono obiettivi di breve termine la
realizzazione dei quali, pur potendosi valutare in modo distinto, è strettamente connessa al conseguimento
degli obiettivi immediati. In questo caso di riferimento è quello espresso la figura del servizio (domanda
individuale). L’individuazione di obiettivi di livello diverso, porta all’individuazione di 2 tipi di efficacia:
efficacia operativa, relativa agli obiettivi operativi, la responsabilità per la realizzazione dei quali è affidata
al dirigente; efficacia globale (sociale) è connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici, la
responsabilità per la realizzazione dei quali è da ricondurre al governo politico.
La misurazione e la valutazione dell’efficacia può avere a oggetto ciascuno dei livelli di obiettivo prima
definiti. Per determinare l’efficacia operativa la misurazione e la valutazione:
- si orientano alle attività svolte nell’ APT a favore di un utente interno o esterno;
- hanno un arco di riferimento temporale breve;
- si concentrano su misurazioni e correlazioni di input, output e includono anche riferimenti e alcune
dimensioni di qualità nelle fasi di produzione e consumo dei servizi.
Per costruire opportuni indicatori di efficaci è possibile scomporre l’efficacia in 3 sub-dimensioni:
- miglioramento dell’efficienza;
- attitudine a soddisfare la domanda potenziale e espressa;
- analisi del gradimento qualitativo percepito e espresso dall’utenza.
Queste SUB dimensioni ci fanno capire che l’efficacia non si basa solo sugli aspetti quantitativi, ma anche
su quelli qualitativi. La misurazione dell’efficacia è esprimibile su 3 livelli. Ad un primo livello l’efficacia è
esprimibile come rapporto tra i risultati conseguiti e gli obiettivi programmati. A un secondo livello
l’efficacia può essere espressa come percentuale di soddisfazione della domanda potenziale o della domanda
espressa.
Con gli indicatori di terzo livello diventa possibile il superamento di alcuni limiti. Questi indicatori mirano a
misurare il livello di soddisfazione dell’utenza. La misurazione del grado di soddisfazione dell’utenza
dovrebbe assumere un carattere di maggiore oggettività e essere suscettibile di utilizzazione ai fini
dell’orientamento delle decisioni dell’APT in merito all’erogazione del servizio.
Spesso però ai bisogni pubblici non associato a una domanda (positiva) vera e propria, nel senso che i
destinatari degli interventi possono non coincidere con i beneficiari che i beneficiari pubblici della
produzione pubblica possono essere distribuite nello spazio nel tempo in modo da renderne difficile il
monitoraggio. È difficile fissare standard qualitativi per i servizi a domanda negative, quelli cioè ai quali le
persone volentieri si sottrarrebbero e che costituiscono uno dei nuclei irriducibili dell’intervento pubblico
anche a livello locale. Le problematiche travalicano le potenzialità e il ruolo degli indicatori di efficacia
riguardando addirittura il quesito di base sulla opportunità di intraprendere un intervento pubblico in taluni
settori. Tipicamente invece la valutazione dell’efficacia è un’indagine di tipo retrospettivo e quindi in un
certo senso presuppone l’esistenza di programmi e dei relativi obiettivi, anche se la sua utilità consiste
proprio nel fornire dati utili per il mare costi e effetti futuri di nuovi programmi o incentivi. Indicatori di
efficacia, scontando tutti i limiti, saranno quindi sono degli strumenti da utilizzare nel difficile compito di
valutare le performance e guidare le scelte gestionali.
Sul contributo che la definizione di indicatori di efficacia porta all’attività decisionale dell’APT, valgono
anche le altre riflessioni. Si sottolinea ancora una volta l’indispensabilità della definizione ex ante degli
standard che posseggono tutte le caratteristiche di parametri obiettivo, ai fini della responsabilizzazione per
il risultato.

3.9 La determinazione della performance e la responsabilità dell’organo di governo


politico.
Nella prospettiva di indagine proposta, l’organo di governo politico è responsabile per il conseguimento
degli obiettivi strategici dell’APT e ne risponde al soggetto economico. Per misurare l’efficacia globale è
necessario stimare l’impatto prodotto all’esterno dell’APT come effetto dello svolgimento di un certo
programma o odi una politica pubblica. Si tratta di verificare l’effettiva capacità di conseguire obiettivi
attribuibili non a singole unità organizzative guidate da un dirigente, ma all’APT nel suo complesso. La

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capacità di governare e coordinare l’operato delle reti istituzionali ed economiche è la principale


determinante dell’impatto di molte politiche e programmi pubblici. Il nesso di consequenzialità fra il
raggiungimento degli obiettivi operativi (efficacia operativa) e di quelli strategici (efficacia globale) va
esplicitato in fase di programmazione è sottoposta a verifica al momento della misurazione e valutazione
dell’impatto. Se gli obiettivi non sono conseguiti, il programma o la politica pubblica ad essi connessa non
potrà essere efficace. La valutazione dell’efficacia globale:
- deve spingersi oltre i confini aziendali guardando quindi all’esterno del suo perimetro organizzativo;
- ha un arco temporale di rifermento adeguato e spesso di medio-lungo termine;
-impone di prendere anche in considerazione fenomeni che non ricadono direttamente nella sfera di
influenza dell’APT.
La realizzazione di un programma o una politica pubblica presuppone un problema sociale da risolvere
intendendo con tale espressione una condizione generale di insoddisfazione che genera una domanda sociale
da parte della comunità amministrata alla quale l’APT cerca di dare risposta attraverso la realizzazione di un
insieme coordinato di attività ed interventi. Molto spesso la necessità di circoscrivere in modo chiaro e
specifico quale/i problema/i il programma è chiamato a risolvere, emerge quando chi ha l’incarico di
valutare l’efficacia globale comincia a chiedersi ed a chiedere quale debba realmente essere l’oggetto della
sua indagine. Quando dalle generiche dichiarazioni d’intenti si passa alla oggettivazione degli scopi di
specifici interventi, si finisce con il costatare che i problemi da risolvere con un singolo programma sono
diversi e, persino, contrastanti tra di loro secondo l’interlocutore interrogato. All’aumentare degli
interlocutori coinvolti aumenta progressivamente la probabilità che non si giunga a definire con sufficiente
chiarezza cosa si intende conseguire con un dato programma o politica pubblica e quindi l’oggetto principale
della dimensione di performance di cui stiamo trattando. Per raggiungere lo scopo finale, bisogna
organizzare una serie di attività, che possono assumere anche la forma di progetti distinti, ma coordinati, ed
assegnare la realizzazione a specifiche unità organizzative aziendali.
D’altra parte, non è detto che un programma o una politica pubblica coinvolga solo un’unica APT. In tali
circostanze presidiare i meccanismi di coordinamento ed esercitare una forte leadership sono determinanti
decisive. Chi si propone di valutare un programma non deve valutare il conseguimento di un obiettivo, ma
anche interrogarsi criticamente su come e sul perché si sono determinati risultati, positivi o negativi,
osservati. Ciò impone al valutatore di ripercorrere, a ritroso, tutto il cammino delle produzioni che hanno
generato l’effetto ultimo sul quale bisogna esprimere un giudizio.
Chi assegna l’incarico di esprimere un giudizio sull’efficacia globale potrebbe non essere interessato solo a
conoscere in quale misura si sono prodotti gli effetti voluti, ma anche capire cosa di quanto programmato è
stato utile o meno, in modo da apportare cambiamenti per aumentare l’efficacia del programma. Valutare
serve anche per decidere e fornire informazioni utili per il continuo e progressivo miglioramento dei
programmi aziendali. Poiché un programma non funziona mai completamente così come si era previsto, una
valutazione dell’efficacia globale svolta correttamente può sempre segnale qualche difetto da correggere o
alcune modifiche da apportare. Ricade nella sfera del valutatore, individuare e valutare il percorso attraverso
il quale l’organismo aziendale che ha voluto e finanziato il programma ha cercato di conseguire il fine
ultimo assegnato. Da quanto scritto deriva la necessità per chi è incaricato della valutazione di mettere
ordine fra gli obiettivi e distinguerli in obiettivi ultimi, intermedi e immediati.
Nella logica di conduzione della valutazione dell’efficacia globale, il programma è normalmente considerato
e studiato con una sequenza temporale e gerarchica di obiettivi legati fra loro da relazioni di causalità, del
tipo mezzi-fini, in cui il conseguimento di un obiettivo è premessa indispensabile per l’ottenimento del
successivo. È pertanto decisivo assumere prima e verificare poi messi di causalità esistenti fra gli obiettivi di
diverso livello.
La relazione fra il conseguimento degli obiettivi intermedi finali è ipotizzata in fase di programmazione (ex
ante), ma deve essere poi dimostrata in fase di misurazione valutazione (ex post) e non può mai considerarsi
garantita. Muovendo dagli obiettivi immediati a quelli intermedi per giungere ai finali o strategici, il grado
di difficoltà nel misurare e valutare l’efficacia aumenta progressivamente e, correlativamente, la loro durata
ed i loro costo. I vertici politici possono ben stabilire di non richiedere una valutazione degli effetti ultimi
generati da uno specifico programma o politica pubblica sottraendosi, così, alla valutazione per l’effettivo
risultato conseguito. Rinunciare a misurare l’efficacia globale non può confondersi con il presumerla
conseguita. In sintesi:
- Se l’efficacia operativa non è stata conseguita, l’efficacia globale programmata non può dirsi conseguita;

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- Se l’efficacia operativa è stata conseguita, ciò non comporta modo automatico certo che l’efficacia globale
programmata sia stata conseguita.
Per valutare l’efficacia globale si fa ricorso a metodi quantitativi che sono disegni di valutazione sintetici.
Facendo uso di metodi quantitativi, è sempre necessario giungere alla quantificazione della situazione
controfattuale, vale a dire di quella situazione che si sarebbe ipoteticamente determinata se il programma
non fosse stato realizzato. È solo stimabile statisticamente; si tratta cioè di un’approssimazione plausibile di
quanto sarebbe accaduto se quel programma non fosse stato attuato.
Per valutare l’impatto non è sufficiente ottenere una misura dal confronto tra le due situazioni osservate
prima e dopo l’effettuazione dell’attività delle quali il programma si compone. Occorre depurare l’effetto
osservato, confronto dopo prima, favorevole sfavorevole dall’effetto favorevole o sfavorevole generato da
fenomeni diversi dalla produzione pubblica, partire dall’autonomo trend del problema sociale che si intende
aggredire.
Vi sono poi i metodi qualitativi. Si ritiene che metodi quantitativi siano più utili nelle valutazioni di
impatto, mentre quelli quantitativi nel monitoraggio continuo dei programmi. Tuttavia, la valutazione
qualitativa è più flessibile di quella quantitativa.
La principale caratteristica dei metodi qualitativi è il coinvolgimento personale del valutatore processo di
raccolta delle informazioni. La valutazione si realizza operando laddove il programma si svolge ed a
contatto diretto con le persone che concretamente rendono e utilizzano i servizi che compongono il
programma da valutare. La valutazione qualitativa è sostanzialmente induttiva e mira alla descrizione di
quanto accade nel contesto spazio-temporale osservato piuttosto che alla spiegazione di quanto avviene.
Il risultato della valutazione qualitativa ha natura sistematica; è un tutto coordinato al quale si può approdare
solo dopo aver compreso appieno, attraverso l’esperienza vissuta in prima persona, il contesto in il
programma si svolge. Due sono le principali fonti informative alle quali attingere quando si ricorre a
metodologie qualitative: l’osservazione (che coinvolge tutti i sensi e non solo la vista) e le interviste
(strutturate e non strutturate). L’osservazione deve essere libera, a parte non limitata. Diventa più mirata
quando il valutatore ha acquisito una certa confidenza con il fenomeno osservato e decide di soffermare la
propria attenzione solo su una ristretta porzione di processi da studiare. L’oggetto dell’osservazione è
l’ambiente fisico in cui il programma si svolge, ma poi anche quello sociale umano, il comportamento di
coloro i quali a prestare servizi e di chi le utilizza, il loro linguaggio, gli eventi imprevisti quelli attesi, ma
non realizzati.
Tutte le metodologie, quantitative e qualitative per definire l’impatto di un programma di una politica
pubblica presentano vantaggi limiti, alcune sono indicate in talune circostanze, altre in situazioni diverse.
I metodi quantitativi forniscono misurazioni che per la loro natura sono sintetiche, spesso riassumibili nello
spazio di un foglio di carta, abbastanza facilmente aggregabili e confrontabili. I metodi qualitativi forniscono
descrizioni, impressioni, interpretazioni e di norma sono, dettagliate, non standardizzate, a volte complessse
da interpretare, quindi non sempre trasferibili a un pubblico di non esperti.

CAP. 4 L’ORGANIZZAZIONE
4.1 Il concetto di organizzazione.
Anzitutto è necessario individuare le attività strumentali all’esecuzione del processo di trasformazione. In
seguito, si devono determinare le risorse necessarie alla realizzazione delle suddette attività, sia individuare
quelle già disponibili e approvvigionarsi delle risorse mancanti. Infine, si devono correttamente combinare
le risorse e le attività al fine di impiegare efficacemente gli input ottenere l’output nella quantità e della
qualità desiderate. È necessario anche coordinare le persone che lavorano in azienda.
Gli aspetti organizzativi sinora evidenziati possono essere osservati e studiati in un’ottica interna e in una
esterna rispetto all’organismo aziendale. Nel primo caso si fa riferimento alle problematiche organizzative
inerenti alle attività alle risorse e ai soggetti che operano nel perimetro aziendale; nel secondo caso, si
considerano le relazioni che l’organismo aziendale intrattiene con altre aziende autonome giuridicamente e
con le quali si instaurano rapporti economici e contrattuali al fine di produrre beni servizi e realizzare
politiche pubbliche.
Nelle aziende le funzioni e le attività aventi a oggetto problematiche di tipo organizzativo hanno assunto una
crescente importanza a seguito dell’affermarsi di una visione meccanicistica dell’attività aziendale e della
conseguente adozione dei principi della specializzazione del lavoro. Questo stabilisce che per accrescere
l’efficienza nello svolgimento di qualsiasi attività è necessario indicare specificatamente una o più persone,

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con competenze similari, alla sua realizzazione. A seguito della trasposizione pratica di tale principio, si è
assistito nel tempo a una maggiore parcellizzazione delle attività aziendali.

APPROFODNIMENTO 4.1: La parcellizzazione delle attività lavorative e la specializzazione le competenze


necessarie allo svolgimento delle stesse permette agli organismi aziendali di conseguire tre diverse
tipologie di economie. Quelle di specializzazioni derivano dall’utilizzo di risorse umane strumentali
specifiche per l’esercizio di determinati compiti e quindi maggiormente in grado di operare con rendimenti
ottimali. Le economie di apprendimento derivano dalla capacità cognitiva del singolo soggetto di
apprendere in modo più facile e rapido quando la sua attività si sostanze in una gamma ridotta di
operazioni che gli permettono di maggior livello di concentrazione. Le economie di scala produttive,
connesse a aspetti di tipo dimensionale, si sostanziano invece nella riduzione dei costi unitari di produzione
dei beni ed i servizi prestati dall’azienda.
Tale riduzione di costo è ottenuta dalla distribuzione/assorbimento dei costi fissi aziendali su/da una
quantità maggiore di produzione.

La parcellizzazione dell’attività e la specializzazione le competenze lavorative si possono rilevare in


termini verticali e orizzontali. Nel primo caso, a seconda del livello ritenuto ottimale dal punto di vista
gestionale, si ha la disarticolazione di un processo in un numero più o meno elevato di attività.
La specializzazione orizzontale si sostanzia, invece, nella suddivisione di una determinata attività in un
numero ampio di compiti.
Il termine organizzazione può essere interpretato utilizzato in modo diverso, a seconda che se ne vogliano
evidenziare gli aspetti statici o quelli dinamici.
In campo economico aziendale con il termine organizzazione si può riferire a:
- l’aspetto organizzativo, come quota parte dell’azienda che insieme alle altre permette all’organismo di
realizzare la propria attività gestionale e conseguire i risultati programmati;
- la specifica funzione aziendale che si occupa di sistemare nel migliore dei modi possibile le risorse umane
strumentali a disposizione per l’esercizio di una determinata attività e permettere il raggiungimento degli
obiettivi previsti;
- le diverse teorie che informano l’attività organizzativa.
I tre possibili significati del termine organizzazione non sono indipendenti e mutualmente esclusivi.
L’Assetto organizzativo è dato da un insieme di variabili, e sono:
- la struttura organizzativa: è data dall’insieme degli organi ai quali è assegnata la responsabilità dello
svolgimento delle funzioni aziendali e dalle relazioni che intercorrono tra suddetti organi che permettono di
coprire l’unitarietà dell’azienda.
- I principali meccanismi operativi sono: il sistema di programmazione e controllo di gestione, il sistema
formativo e il sistema di gestione delle risorse umane, in particolare il sistema di valutazione personale.
- lo stile di direzione o leadership: costituisce l’elemento immateriale attraverso il quale struttura
meccanismi operativi sono filtrati interpretati dalle persone che operano azienda. Lo stile di direzione non
deve essere confuso con i modelli soggettivi di comportamento. Mentre, questi ultimi guidano i singoli nella
realizzazione delle proprie attività, lo stile di direzione individua i criteri generali da adottare nella
conduzione delle persone all’interno dell’azienda.
Con il processo di riforma delle amministrazioni pubbliche territoriali si è reso necessario sostituire la
concezione classica della leadership, intesa in termini autoritari, con una basata sul principio della
responsabilità condivisa.
Nel modello di leadership autoritaria, il dirigente individua personalmente e in modo autonomo degli
obiettivi, comprende le motivazioni del personale, operante nel proprio gruppo di lavoro, che definisce
coerentemente nelle appropriate e motivanti forme di ricompensa come incentivi monetari (promozione).
I modelli di leadership partecipativa richiedono l’instaurarsi di un processo tendente a coinvolgere il
personale dell’azienda la definizione di valori e visioni da condividere a livello aziendale.
Nei processi di cambiamento, il leader deve svolgere un ruolo di designer, steward. Deve operare in modo
da favorire il formarsi di una visione, di una missione e di valori condivisi all’interno dell’intera struttura
organizzativa. Il leader/steward opera su due livelli:
- all’interno dell’azienda, prendendo in considerazione l’impatto che l’esercizio dell’autorità connessa al
ruolo ricoperto può avere soggetti da guidare virgole cosiddetti followers;

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- all’esterno dell’azienda, facendosi carico della partecipazione dell’organismo centrale al raggiungimento


di più ampi obiettivi sociali.

4.2 La struttura organizzativa delle APT.


Gli organi di qualsiasi azienda sono raggruppabili in cinque categorie fondamentali, seconda del ruolo
delle tipologie di funzioni loro attribuite. In particolare, gli organi vanno a costituire in termini organizzativi:
- il vertice strategico: è costituito dagli organi responsabili del governo dell’APT e dei risultati globali
conseguiti. Dunque, compiti sono: definire, adottando, anche con l’ausilio di strumenti contabili e extra
contabile, strategie, programmi e piani di medio- lungo termine dell’amministrazione e controllarne il
conseguimento in fase concomitante susseguente;
- la linea di direzione intermedia: comprende le figure dirigenziali e loro le posizioni organizzative
presenti all’interno dell’APT. Esso ha il compito di collegare il vertice strategico dell’amministrazione
quello operativo di base; i compiti fondamentale segnare dirigenti sono essenzialmente due: i dirigenti di più
alto livello dell’APT hanno la responsabilità di tradurre le linee strategiche fissate dall’organo di vertice in
piani esecutivi, da assegnare alle diverse strutture operative di cui è dotata l’amministrazione. I dirigenti
posti a livelli organizzativi su basi sono chiamati a coordinare le diverse strutture operative affinché queste
possano porre in essere in modo efficiente le attività necessarie alla realizzazione dei programmi e piani
aziendali e permettere all’APT di conseguire gli obiettivi strategici;
- Il nucleo operativo di base: è costituito dagli organi dediti alla produzione e all’apprestamento dei servizi.
È identificabile con l’insieme delle persone poste nelle unità organizzative dell’APT che contribuiscono
direttamente alla realizzazione della sua funzione produttiva. Ad esempio, coloro che si occupano
dell’approvvigionamento degli input necessari alla produzione di beni e servizi pubblici. Negli ultimi
decenni c’è stata una forte riduzione delle attività operative svolte direttamente dalle APT:
- casi in cui le attività operative siano affidate a soggetti che dal punto di vista giuridico e/o economico sono
talmente pubblici, come le Agenzie;
- In altri casi soggetti affidatari dei servizi pubblici sono soggetti giuridicamente privati, ma
economicamente pubblici;
- Altre volte le attività inerenti alla produzione alla distribuzione servizi pubblici sono affidate a soggetti
privati sia dal punto di vista economico che giuridico.
In tutti questi casi l’amministrazione è comunque chiamata a svolgere la funzione di indirizzo e controllo.
A tal fine, i rapporti tra le APT e i soggetti terzi sono regolati o mediante convenzione, nel caso delle
Agenzie, o mediante la stipula del contratto di servizio negli altri casi;
- la tecnostruttura: comprende l’insieme di organi e soggetti che affiancano gli organi di line, offrendo
specifici strumenti di programmazione, controllo di regolazione del funzionamento dell’azienda.
- i servizi/organi di supporto: sono costituiti da un’unità organizzative le attività delle quali, pur non
collegate funzionalmente ai processi produttivi realizzati nel nucleo operativo dell’APT, ne facilitano e
sopportano lo svolgimento. Le attività di competenza di tali organi possono essere le più disparate ad
esempio di competenza degli organi di supporto la manutenzione e gli affari legali.
Affinché i diversi organi della struttura aziendale possono operare in modo efficace ed efficiente, non è
sufficiente che svolgano le attività loro assegnate, ma è necessario che il loro funzionamento sia coordinato.

4.2.1 I meccanismi di coordinamento degli organi aziendali.


Diversi sono i meccanismi di disposizione di un’amministrazione pubblica territoriale per coordinare le
attività svolte dai soggetti che in essa operano:
 la supervisione diretta: si realizzò attraverso l’emanazione le direttive, ordini e l’effettuazione dei
controlli. Questo meccanismo di coordinamento tipico delle organizzazioni burocratiche ed è stato il
principale utilizzato dalle APT. Resta ancora ampiamente utilizzata;
 il reciproco adattamento si sostanzia nell’interazione funzionale esistente tra due soggetti operanti
allo stesso livello organizzativo. In tal caso le persone sono lasciate libere di individuare e decidere,
attraverso la loro interazione, la soluzione ai problemi che potrebbero insorgere dell’attività.
L’utilizzo di reciproco adattamento come meccanismo di coordinamento ha un duplice vantaggio:
il risparmio di tempo e di energia direzionale ai vari livelli organizzativi e la maggiore flessibilità e
rapidità di risposta ai problemi gestionali;
 la standardizzazione: realizza il coordinamento tra gli organi mediante la definizione di modelli di

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azioni e routine che devono essere eseguiti per lo svolgimento dell’attività gestionali. Nella
standardizzazione di processo, la tecnostruttura definisce le azioni che vari organi devono compiere e le
connesse modalità di esecuzione. La standardizzazione di output si concretizza nella definizione dei
caratteri che deve possedere il prodotto delle attività realizzate da un determinato organo.
L’adozione di tale meccanismo di coordinamento fa sì che vari organi operanti lungo ogni processo siano
perfettamente coscienti delle caratteristiche e del valore dell’output intermedio da consegnare all’organo che
li segue. per tali ragioni la standardizzazione degli output dovrebbe condurre ogni organo a definire l’attività
da realizzare in funzione dei risultati e delle attese degli altri organi.
Qualora processo di output non fossero standardizzabili, il coordinamento tra gli organi aziendali
può avvenire mediante la standardizzazione degli input, e in particolare delle competenze delle capacità
delle persone che operano nei diversi organi aziendali. Questa permette il coordinamento, poiché
definisce le premesse decisionali criteri di scelta dei soggetti che operano nei diversi organi aziendali.
Definisce le premesse decisionali e i criteri di scelta dei soggetti che operano dei diversi organi aziendali.

APPROFODNIMENTO 4.3: Le competenze sono state definite come “quella caratteristica intrinseca
individuale che è casualmente collegata ad una performance efficace o superiore in una mansione o in una
situazione, e che è misurata sulla base di un criterio prestabilito”. Una persona è riconosciuta competente
se è in grado di risolvere efficacemente situazione complessi problemi utilizzando le sue conoscenze e il suo
know-how. Avere delle competenze significa, possedere delle caratteristiche personali (abilità, conoscenze)
che portano a un risultato valutabile. Tra i vari elementi che, nel loro complesso costituiscono la
competenza di un individuo è possibile distinguere quelli osservabili e in un certo qual modo valutabili,
come le conoscenze e le skills, da quelli non osservabili, perché propri della personalità di ogni soggetto,
vale a dire i tratti, l’immagine di sé e le motivazioni.

I vari meccanismi di coordinamento possono, a diversi livelli organizzativi, operare simultaneamente.


La scelta del meccanismo da impiegare avviene in base due variabili: lo stile di leadership e la complessità
organizzativa. Lo stile di leadership adottato in azienda può essere autoritario partecipativo a seconda del
grado di libertà, autonomia gestionale e partecipazione riconosciute soggetti che operano ai diversi livelli
organizzativi. La complessità gestionale dipende dal grado di parcellizzazione del lavoro. Quanto più
l’attività da realizzare sono suddivise e attribuite a un numero elevato di soggetti, tanto maggiore risulta la
complessità gestionale.
La standardizzazione degli input sono, per esempio, le procedure concorsuali di assunzione dei dipendenti
pubblici o corsi di formazione. La standardizzazione degli output avviene per esempio, attraverso l’adozione
del performance budgeting.
Pertanto, il meccanismo di coordinamento maggiore utilizzato è l’adattamento reciproco. Sono gli stessi
esecutori delle attività a coordinarsi mediante l’interazione personale. Questo può avvenire in modo più o
meno formalizzato.

4.2.2 Il vertice strategico delle APT.


Le funzioni di competenza del vertice strategico delle APT possono essere così riassunte:
- definizioni strategie, programmi e piani;
- guida coordinamento controllo degli ulteriori livelli organizzativi;
- gestione delle relazioni con gli altri soggetti operanti sia nel proprio ambiente di riferimento sia a diversi
livelli istituzionali di governo.
Nelle APT, come nelle aziende private, le tre funzioni appena elencate sono attribuite a più organi
componenti il vertice strategico delle APT. Ciò permette una maggior specializzazione funzionale dei
diversi organi, ma al contempo richiede, pena gravi inefficienze, un forte coordinamento tra gli obiettivi
perseguiti e le attività di competenza dei diversi organi. Nelle APTS, il potere di indirizzo strategico, è
individuabile a due diversi livelli organizzativi: generale e particolare. A livello generale tale potere è
attribuito al Consiglio Dei Ministri, organo collegiale al quale partecipano i Ministri e il Presidente Del
Consiglio, tutti nominati del Presidente della Repubblica. A livello particolare, il potere di indirizzo
politico amministrativo è attribuito a ogni singolo ministro, con riferimento alle funzioni di competenza di
ciascun ministero. Il Consiglio dei Ministri (CDM) delibera su aspetti tassativamente definiti per legge.
In particolare, assume decisioni relative a:

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- gli atti interni l’indirizzo politico, gli impegni programmatici le questioni su cui il governo chiede la
fiducia del Parlamento;
- le linee di indirizzo in tema di politica internazionale e comunitaria e progetti dei trattati e degli accordi
internazionali;
- i disegni di legge e le proposte di ritiro dei disegni di legge già presentati al Parlamento e i decreti aventi
valore o forza di legge e i regolamenti da emanare con decreto del presidente la Repubblica;
- gli atti di promozioni della questione di legittimità, qualora una legge o un atto avente forza di legge
promulgato da una APTR si ritenga leda la competenza del governo;
- le direttive da impartire tramite il commissario del governo per l’esercizio delle funzioni amministrative
delegate alle APTR, che sono tenuti a osservarle;
- le proposte che il ministro competente formula per disporre il compito degli atti in sostituzione
dell’amministrazione regionale, in caso di persistente inattività degli organi dell’esercizio delle funzioni
delegate;
- gli atti concernenti i rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica e le altre confessioni religiose;
- i provvedimenti da emanare con decreto del Presidente della Repubblica, previo parere del Consiglio di
Stato, se il ministro competente non intende conformarsi a tale parere;
- Le proposte motivate per lo scioglimento dei consigli regionali;
- gli altri provvedimenti per i quali sia prescritta o il Presidente del Consiglio dei Ministri ritenga opportuna
la deliberazione consiliare.
Sempre ai fini di coordinamento e di impulso all’attività dei vari ministri, il Presidente Del Consiglio
Dei Ministri:
- indirizza ai ministri direttive politiche amministrative in attuazione delle deliberazioni del consiglio dei
ministri;
- può sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a questioni politiche
amministrative, sottoponendole al consiglio dei ministri nella riunione immediatamente successiva;
- può deferire al consiglio dei ministri e fini di una complessiva valutazione e armonizzazione degli
interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra
amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti;
- adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza degli uffici pubblici e
promuove le verifiche necessarie;
- promuove l’azione di ministro per assicurare che le aziende di enti pubblici svolgano la loro attività
secondo gli obiettivi indicati dalle leggi che ne definiscono autonomia e in coerenza con i conseguenti
indirizzi politici amministrativi del governo;
- può disporre con proprio decreto, l’istituzione di particolari comitati di ministri, con il compito di
esaminare in via preliminare questioni di comune competenza, di esprimere pareri su direttive dell’attività di
governo sui problemi di rilevante importanza da sottoporre al consiglio dei ministri, eventualmente
avvalendosi anche di esperti non appartenenti alla pubblica amministrazione;
- può disporre la costituzione di gruppi di studio e di lavoro composto in modo da assicurare la presenza di
tutte le competenze dicasteriali interessate ed eventualmente di esperti anche non appartenenti alla pubblica
amministrazione.
Per lo svolgimento di tutte queste funzioni, il presidente del consiglio si è vale di un’apposita struttura, la
Presidenza del consiglio dei ministri.
Oltre all’unità organizzative di chiamate, nella Presidenza vi sono i Dipartimenti. Questi possono essere
retti o da capi di dipartimento o da sottosegretari di Stato o da ministri senza portafoglio. Mentre il capo di
dipartimento è una carica di tipo amministrativo, il sottosegretario svolge una funzione politica. Il primo
ha il compito di coordinare dal punto di vista amministrativo le attività del proprio dipartimento, il secondo
affianca il ministro e esercita i compiti delegati.
Ogni ministro periodicamente, e comunque ogni anno entro 10 giorni dalla pubblicazione della legge di
bilancio, definisce mediante l’emanazione di direttive generali, obiettivi, priorità, livello di servizi, piani e
programmi da attuare ed effettua l’assegnazione delle risorse umane, strumentali e economico-finanziarie ai
dirigenti preposti centri di responsabilità delle rispettive amministrazioni.
Il consiglio è l’organo al quale è deputato il potere di indirizzo politico amministrativo delle APTR, che
controlla la trazione. Spetta al consiglio approvare: il programma di governo; gli atti della programmazione
regionale, generale e di settore; gli atti di pianificazione territoriale regionale; i bilanci di previsione e nei

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casi previsti dalla legge le loro variazioni; il bilancio di rendiconto; gli atti di indirizzo nei confronti degli
organi di governo regionale per tutti i settori di intervento.
Inoltre, verifica solitamente la gestione complessiva dell’attività economica e finanziaria di esse; la
rispondenza dei risultati delle politiche regionali agli obiettivi di governo, i risultati gestionali degli enti
delle aziende e degli altri organismi dipendenti dall’APTR.
La Giunta è l’organo esecutivo delle APTR. Delibera proposte di legge; approva regolamenti di
competenza; delibera proposte di regolamento di competenza del consiglio; cura l’attuazione delle leggi.
L’attività e la politica della Giunta è diretta dal Presidente.
Se al consiglio da un lato spetta assumere decisioni che fungeranno da guida per gli altri organi dell’APTL
nello svolgimento delle loro attività, dall’altro è compito del medesimo organo verificare, sia in fase di
rendicontazione che di gestione, la coerenza tra gli indirizzi forniti e i risultati conseguiti, per individuare
eventuali scostamenti e relative cause e tenere conto della successiva attività di indirizzo.
Sono di competenza del consiglio: gli atti riguardanti i frutti dell’ente e delle aziende speciali; i
regolamenti; i criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi; i programmi triennali e
l’elenco annuale dei lavori pubblici; il BP e le relative variazioni; il BC; l’organizzazione dei pubblici
servizi; la costituzione di istituzioni e aziende speciali; la partecipazione dell’APTL e società di capitali;
l’istituzione e l’ordinamento dei tributi; gli indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli
enti dipendenti; l’emissione di prestiti obbligazionari; la definizione degli indirizzi per la nomina e la
designazione dei rappresentati dell’APTL presso enti, aziende e istituzioni ecc...
Il sindaco comunale è per legge il responsabile dell’amministrazione dell’APTL.
Il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del Comune capoluogo di provincia mentre il Presidente della
Provincia è eletto tra i sindaci dei Comuni rientranti nel territorio provinciale il cui mandato non scada prima
di 18 mesi dalla data dello svolgimento delle elezioni. Il sindaco metropolitano e il presidente della
provincia rappresentano l’ente, convocano e presiedono il consiglio metropolitano/provinciale e,
rispettivamente la conferenza metropolitana e l’assemblea dei sindaci, sovrintendono al funzionamento dei
servizi che sono tra loro attribuite dallo statuto.

4.2.3 La dirigenza delle APT.


Una delle innovazioni significative del processo di riforma delle amministrazioni pubbliche territoriali è
stata la distinzione delle funzioni politiche da quelle gestionali.
Le prime sono state attribuite agli organi erano individuati come facenti parte del vertice strategico
dell’amministrazione, le seconde sono state attribuite all’organo dirigenziale.
Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che
impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa
mediante autonomi poteri di spesa e di organizzazione delle risorse umane strumentali.
I poteri di micro organizzazione sono attribuiti ai dirigenti e riguardano le risorse afferenti alle unità
organizzative rispetto alle quali svolgono la propria attività dirigenziale, invece i poteri di macro spettano
agli organi di vertice.
Con la riforma Madia si prevede l’emanazione di decreti legislativi che provvedano ad istituire un sistema
della dirigenza pubblica, articolato in ruoli unificati e coordinati, accumunati da requisiti omogenei di
accesso e da procedure analoghe di reclutamento, basati sul principio del merito, dell’aggiornamento e della
formazione continua, e caratterizzato dalla piena mobilità tra i ruoli. Con riferimento ai ruoli, la legge delega
prevede l’istituzione di tre ruoli unici per i tre diversi livelli di governo: statale, regionale e locale.
La principale novità della riforma della dirigenza consiste del superamento del rapporto tra dirigenza ed
APT in termini di dipendenza lavorativa dell’ente presso cui il soggetto presta la propria attività lavorativa
per inquadrarlo in termini di rapporto di servizio.
Il ruolo dirigenziale dei ministeri è suddiviso in due fasce denominate prima e seconda fascia.
I dirigenti di prima fascia sono quelli titolari di uffici dirigenziali di livello generale uno equivalente.
I secondi sono quelli titolari di uffici dirigenziali di livello generale, ovvero i dirigenti titolari di uffici
dirigenziali di livello generale con quegli enti che non abbiano ancora compiuto nell’incarico almeno cinque
anni. Entrambi tali soggetti hanno il compito di coordinare l’azione amministrativa dell’ente.
Nelle APTL il direttore generale svolge una funzione di connessione fra l’anima politica e quella
amministrativa dell’ente. Il direttore generale è nominato dal Sindaco/ Presidente dell’APTL e può essere
individuato anche tra soggetti esterni alla dotazione organica dell’APTL. La possibilità di nominare un

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direttore generale sarà attribuita alle città metropolitane e alle APTL comunali con popolazione superiore a
100.000 abitanti.
Il modello di istituzionale di APT scaturente dal processo di riforma distingue con chiarezza ruoli e
responsabilità degli organi di governo da quelli della dirigenza. Mentre ai primi spetta il compito di
definire le politiche e i programmi, alla seconda spetta il compito di dare traduzione operativa alle scelte
compiute e di raggiungere gli obiettivi concordati con i vertici. Per gli organi di governo viene a delinearsi
una responsabilità strategica, di medio lungo termine e orientata all’efficacia da interpretarsi come
correttezza delle scelte strategiche e funzionalità delle stesse rispetto alla domanda sociale di intervento
pubblico. per i dirigenti, la responsabilità di risultato si distingue invece per un prevalente orientamento a
breve termine, ai profili di economicità nell’acquisto dei fattori produttivi, nell’efficienza nell’uso delle
risorse e di efficacia da intendersi quest’ultima come capacità di conseguire l’obiettivo assegnato dai vertici
politici.

4.3 I modelli organizzativi delle APT.


Il modello organizzativo evidenzia le tipologie e le logiche di raggruppamento delle unità organizzative
componenti i suddetti organi senza scendere nelle questioni che abbiamo definito di micro organizzazione.
Il modello organizzativo, che graficamente è rappresentato nel cosiddetto organigramma, permette anche di
individuare il numero di livelli organizzativo-gerarchici in cui si struttura l’APT.
Le APTR e le APTL, essendo autonome dal punto di vista organizzativo, possono adottare gli schemi che
ritengono maggiormente idonei al perseguimento delle loro strategie. L’APTS invece deve adottare gli
schemi stabiliti dal decreto legislativo 300 del 1999.
Gli schemi organizzativi si caratterizzano per i criteri sottostanti la suddivisione del lavoro, i livelli
organizzativi, il decentramento decisionale, la consistenza e il ruolo degli organi di staff e i meccanismi di
coordinamento utilizzati.
Gli schemi generalmente adottabili sono:
- il modello funzionale: prevede la suddivisione del lavoro per funzioni cioè, per gruppi omogenei in
termini economici tecnici, di processi gestionali. I livelli organizzativi presenti in tale modello sono
solitamente tre: il coordinamento generale, il coordinamento funzionale e le unità operative.
La differenziazione tra funzioni può essere più o meno intensa, ma quanto più spinta è tale suddivisione,
tanto più complesse sono le problematiche di interdipendenza e di coordinamento tra strutture da affrontare.
Dal punto di vista del decentramento decisionale, la struttura funzionale è definita accentrata. Questo
significa che il livello di decentramento decisionale è inferiore a quello caratterizzante gli altri modelli.
Il meccanismo di coordinamento più coerente con tale modello organizzativo è la standardizzazione e/o la
supervisione diretta a seconda del livello di specializzazione funzionale e dello stile di leadership adottato.
Gli organi di staff sono principalmente presenti accanto agli organi operativi, ponendosi al loro medesimo
livello gerarchico, pur dipendendo dal livello di coordinamento generale.
I modello funzionale ha tra i suoi punti di forza il raggruppare nelle medesime unità organizzative persone
con abilità e conoscenze omogenee, contribuendo a formare degli ambienti in grado di permettere una
marcata specializzazione delle persone che vi operano. Inoltre, la specializzazione funzionale dovrebbe
permettere il raggiungimento di maggiori livelli di efficienza nell’utilizzo delle risorse.
A fronte di tali pregi, lo schema funzionale, qualora adottato in aziende di grandi dimensioni e multi-
prodotto, porta generalmente ad un eccessivo incremento dei livelli organizzativo/gerarchici. Ciò implica la
difficoltà di sviluppare competenze di tipo manageriale generale, essendo i dirigenti focalizzati su aspetti
moto parcellizzati dall’intero processo gestionale. Tale modello sarebbe adeguato soprattutto nelle APT di
piccole dimensioni, a limitata complessità gestionale.
- Il modello divisionale si caratterizza per la divisione del lavoro basata sull’output inteso in senso di:
categoria/classe di beni o servizi che l’azienda produce, zona geografica servita, tipologia di utenza ecc.
I livelli organizzativi/gerarchici presenti in tale modello sono solitamente cinque: il coordinamento
generale, gli staff centrali, il coordinamento divisionale, le unità funzionali e le unità operative.
Il primo svolge funzioni di coordinamento di tutte le unità organizzative sottostanti adottando una
prospettiva di tipo strategico. Gli organi di staff centrali sono specializzati in termini funzionali per lo
svolgimento dell’attività che per motivi di economicità si ritiene debbano essere svolti in modo
centralizzato. Le divisioni sono le unità caratterizzanti modello organizzativo in esame. Queste sono
strutturate come se i livelli organizzativi che contengono costituissero un’unità aziendale a sé stante.
Pertanto, dirigenti di queste unità organizzative godono di un’ampia autonomia gestionale.

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Solitamente sono assegnate alle divisioni tutte le funzioni operative che riguarda uno specifico atto
dell’azienda. Le unità funzionali sono specializzate per le diverse attività che rientrano nelle divisioni.
Infine, le unità operative realizzano le attività gestionali rientranti nel coordinamento funzionale cui
appartengono.
Il decentramento il modello divisionale è definito parallelo perché tutti dirigenti divisione hanno
autonomia e sono responsabili per la gestione operativa dei medesimi ambiti funzionali. Il problema del
coordinamento si manifesta soprattutto a livello interdivisionale. Quanto più l’interdipendenza tra divisioni
di tipo funzionale, tanto più è necessaria un’attività di coordinamento superiore. Il vantaggio del modello
divisionale risiede nella possibilità di gestire in modo unitario ogni classe/categoria di output dell’azienda.
Il principale limite di tale modello risiede nella duplicazione di attività di risorse presso le varie direzioni
aziendali che spesso conduce a una propria di efficienza livello globale. Per tale motivo, il modello
divisionale si adegua meglio alle aziende pluriproduttrici, quali sono le APT, soprattutto quelle di grandi
dimensioni. Un ulteriore difetto è dato dal potenziale aumento dei costi di coordinamento legati all’esistenza
di un numero maggiore di livelli organizzativi.
- Il modello matriciale non è definibile in modo preciso. Si caratterizza per l’utilizzo di criteri per la
suddivisione del lavoro direttivo e per l’esistenza di un sistema di comando multiplo. I criteri utilizzabili
per la suddivisione del lavoro direttivo potrebbero essere ad esempio il prodotto della funzione, oppure il
progetto e la funzione. Tali coppie di criteri portano ad avere soggetti che dipendono da due o più dirigenti,
a prescindere dal legame che lega questi ultimi.
I livelli organizzativi presenti in un modello speciale sono almeno tre: il coordinamento generale, il
coordinamento intermedio e il livello operativo.
Relativamente ai dirigenti posti a livello di coordinamento intermedio, è utile notare che svolgono ruoli
alquanto diversi, nonostante si trovino dal punto di vista gerarchico nel medesimo piano. I dirigenti del
livello di coordinamento intermedio di entrambe le dimensioni e la matrice dipendono dall’organo di
coordinamento generale, ma i dirigenti della dimensione prodotti/progetti non svolgono una funzione
direttiva nel senso comune del termine, ma impiegano la maggior parte del loro tempo in attività di
collegamento e di contrattazione, soprattutto nei confronti dei dirigenti della dimensione funzionale.
Questi ultimi invece coordinano le diverse attività necessarie allo svolgimento della funzione di cui sono
responsabili. Le due tipologie di dirigenti si differenziano anche per il contenuto della loro responsabilità:
il dirigente della dimensione funzionale è solitamente responsabile per l’efficiente utilizzo delle risorse
assegnate, quello della dimensione prodotti/ progetti è responsabile per il rispetto della tempistica fissata
per la realizzazione del prodotto/progetto per l’ottenimento dei livelli tecnico qualitativi prestabiliti.
Nel modello matriciale il numero dei dirigenti è solitamente superiori rispetto a quello dei due modelli
organizzativi prima considerati, caratterizzandosi per un maggiore livello di decentramento decisionale.
Inoltre, la maggiore numerosità di dirigenti posizionati al medesimo livello organizzativo e con attività
direzionali divere, permette di spiegare il più frequente ricorso all’adattamento reciproco quale meccanismo
di coordinamento organizzativo.
Il modello matriciale presenta contemporaneamente vantaggi del modello funzionale e divisionale
rispettivamente l’efficienza e la specializzazione delle risorse la gestione integrata di ogni output. Inoltre, vi
sono la maggiore flessibilità gestionale, resa possibile dal minor peso della gerarchia, istituzione di eventuali
organi temporanei, possibilità di spostare risorse da output ad un altro.
Ci sono due problemi connessi all’utilizzo di un modello organizzativo matriciale. Innanzitutto, è molto alta,
a causa del maggior livello di decentramento e condivisione della verità decisionale, la probabilità di
insorgenza di conflitti tra organi diversi. Inoltre, si potrebbero verificare fenomeni di insicurezza decisionale
e soggetti operanti ai diversi livelli organizzativi. Anche le persone che lavorano nelle unità lavorative
potrebbero avere dei problemi di insicurezza derivanti dall’essere soggetti a una duplice autorità. A tutto
questo si potrebbe aggiungere il potenziale rallentamento dei processi decisionali a causa della maggiore
numerosità dei soggetti che vi potrebbero essere coinvolti.
Per l’APTS gli schemi da adottare sono fissati dalla legge.

CASO AZIENDALE 4.1: il ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ha una struttura
organizzativa di tipo divisionale. A capo dell’intera struttura vi è il ministro. Nell’organigramma del
ministero sono previsti tre sottosegretari di stato che coadiuvano il ministro nello svolgimento delle sue
funzioni. Il ministero si compone di tre dipartimenti, a loro volta strutturati in direzioni generali alle quali
sono assegnante gruppi omogenei di attività di competenza del dipartimento:

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- dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione superiore;


- dipartimento per la programmazione e gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali;
- dipartimento per la formazione superiore e per la ricerca;

4.4 La dimensione esterna dell’organizzazione delle APT.


Il processo di riforma ha prodotto importanti cambiamenti anche sulla dimensione esterna
dell’organizzazione dell’APT, soprattutto a seguito di processi di esternalizzazione che le hanno interessate.
Il processo di esternalizzazione ha portato al ridimensionamento dei nuclei operativi delle amministrazioni
pubbliche territoriali, in base all’assunto gli organismi non soggetti a vincoli tipici delle organizzazioni
burocratiche pubbliche operino in modo più efficiente. È proprio in conformità di tale convincimento che il
legislatore ha modificato l’assetto organizzativo dell’APTS prevedendo la costituzione di agenzie.
La diffusione di tali soluzioni organizzative per gestire i contenuti operativi delle funzioni attribuite ai
ministeri deriva dall’esigenza di far ricorso, per il perseguimento dei fini istituzionali, a procedure più snelle
di quelle previste dalle regole tradizionali di diritto amministrativo. Si è cercato di concentrare in appositi
organismi competenze tecnico-operativi similari e specifiche, in modo da sfruttare a maggior livello
possibile i vantaggi derivanti dalla specializzazione lavorativa.
A capo dell’agenzia c’è il direttore generale, nominato mediante decreto del PR, previa deliberazione del
consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente.
Il direttore nell’espletamento delle funzioni di direzione e controllo di sua competenza, è coadiuvato da un
comitato direttivo composto da dirigenti dei principali settori di attività dell’agenzia. Le attività realizzate
dall’agenzia sono sottoposte al controllo sia del collegio dei revisori dei conti di corte dei conti.
Il ministro ha nei confronti dell’agenzia i medesimi poteri di indirizzo politico-amministrativo che esercita
rispetto al ministro del governo. Pertanto, il ministro definisce obiettivi e programmi che l’agenzia deve
attuare e verifica la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi
impartiti. Inoltre, le principali risorse finanziarie disponibili per le agenzie sono quelle stanziate nello stato
di previsione del ministero cui afferiscono.
Anche il processo di riforma dei servizi pubblici ha generato dei cambiamenti nell’organizzazione delle
APT e in particolare delle APTL. Quest’ultime, nel rispetto del principio di sussidiarietà, sono state sempre
più responsabilizzate per l’erogazione ai cittadini dei servizi pubblici. La responsabilità di provvedere alla
gestione di servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni e attività rivolte a realizzare fini
sociali a promuovere lo sviluppo economico e civile della comunità locale.
Nell’adempiere a tale dovere, esse non possono scegliere in completa autonomia le modalità organizzative
che intendono adottare, ma devono attenersi a quanto previsto negli articoli 113 e 113 bis TUEL. In linea
generale, il legislatore ha cercato di coinvolgere in modo competitivo, i privati nella gestione di quelle
attività che, dal punto di vista economico, avrebbero potuto interessarli. La normativa contenuta nel TUEL
stabilisce modalità organizzativo-gestionali diverse a seconda che i servizi da gestire siano o meno di
rilevanza economica, intendendosi per servizi aventi rilevanza economica quelli per i quali esiste almeno
potenzialmente una redditività, e quindi potenzialmente competitori, anche se siano previste forme di
finanziamento pubblico. I servizi privi di rilevanza economica dovrebbero essere gestiti internamente e
esternamente, ma senza coinvolgere soggetti privati. Qualora l’APT scegliesse di voler gestire il servizio
pubblico al di fuori del proprio perimetro organizzativo potrebbe farlo con un’azienda speciale o con una
società di capitali a capitale interamente pubblico
La normativa inerente i servizi aventi rilevanza economica è più articolata e prevede delle scelte
organizzativo-gestionali diverse, a seconda che si tratti di: proprietà degli impianti e delle reti utilizzate
per apprestare il servizio, gestione delle reti e degli impianti e gestione del servizio.
La società delle reti non può essere ceduta da terzi dalla APTL. Può essere direttamente affidata a:
- società cui le APTL hanno conferito la metà degli impianti e delle reti;
- soggetti specificamente costituiti nella forma di società di capitali con la partecipazione totalitaria di
capitale pubblico, a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un
controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che le società realizzi la parte più importante
della propria attività con l’ente o con gli enti pubblici che la controllano;
- aziende idonee, da individuare mediante le stesse procedure previste per il conferimento della gestione
del servizio.

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Il conferimento della gestione del servizio avviene, in via ordinaria:


- a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure
competitive a evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del trattato che istituisce la comunità europea e
dei principi generali relativi ai contratti pubblici e in particolare dei principi di economicità, efficacia,
imparzialità, trasparenza;
- a società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga
mediante procedure competitive a evidenza pubblica, realizzate nel rispetto dei principi riportati sopra, e
dei quali abbiano a oggetto al tempo stesso la qualità di socio e l’attribuzione dei compiti operativi
connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40%.
Alle modalità di gestione appena riportate è ammessa deroga per situazioni eccezionali che a causa di
peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e morfologiche del contesto territoriale di
riferimento, non permettano un efficace e utile ricorso al mercato. In tali casi, l’affidamento può venire a
favore di società a capitale interamente pubblico, partecipata dalle APTL, che ha dei requisiti richiesti
all’ordinamento comunitario
Le due conseguenze principali del processo di esternalizzazione di servizi pubblici locali sono state:
il formarsi di un vero e proprio gruppo aziendale pubblico locale, costituito da aziende giuridicamente
private ma di proprietà dell’APTL, concessionarie di servizi pubblici; una modifica rilevante del ruolo
svolto nel sistema economico locale dalle APTL, che si spogliano della funzione di produzione diretta di
servizi finali, per assumere quella di indirizzo e controllo strategico di un sistema articolato di aziende
produttrici di servizi pubblici locali con le quali hanno relazioni di tipo contrattuale e proprietario.
La gestione del gruppo pubblico locale richiede che le APTL individuino e dispongano stabilmente le
competenze idonee a indirizzare, equilibrare e controllare gli interessi, a volte anche contrapposti, che
le singole aziende vorrebbero perseguire. Dal punto di vista organizzativo questa funzione potrebbe essere
svolta in tre diversi modi.
In base a un primo modello gli organi politici si possono valere di organi già esistenti nelle APTL e
componenti nelle diverse aree di attività in cui opera l’azienda del gruppo.
Un secondo modello consiste nella costituzione di un’unità organizzativa ad hoc, finalizzata mantenere
gestire stabilmente le relazioni tra la APTL nell’assunzione le decisioni di loro competenza e essendo
costante punto di riferimento per le aziende del gruppo durante l’esercizio della normale attività gestionale.
Il terzo modello consiste nella costruzione ex novo di un organismo aziendale interamente posseduto dalla
APTL, cui è trasferito l’intero pacchetto di partecipazione dell’APTL. Si viene a costituire una vera e
propria holding finanziaria. Quest’ultima presenta il vantaggio di avere un soggetto, la holding,
caratterizzato la flessibilità gestionale derivante dall’origine privatistico, che opera a supporto del gruppo ad
esempio per l’acquisizione finanziamenti. La costituzione di una holding soprattutto nel caso fosse di grandi
dimensioni, potrebbe generare dei problemi di tipo relazionale connessi al potere che questa assume nel
territorio di riferimento e nei confronti anche degli organi politici delle APTL.

CAP. 5 LA PROGRAMMAZIONE E PIANIFICAZIONE


5.1 Programmazione e pianificazione
Programmare significa definire cosa si vuole realizzare (fini), come (mezzi) e quando farlo (tempi), in un
periodo futuro breve (fino a un anno), medio (fino a tre anni), o lungo (oltre i tre anni).
Programmazione non è però sinonimo di pianificazione. Sono due funzioni strettamente legate ma
diverse, infatti, intendiamo per programma “lo strumento atto alla rappresentazione delle operazioni
necessarie per raggiungere un obiettivo”, e per piano “lo strumento atto alla rappresentazione dei valori
relativi alle operazioni future contenute nella programmazione”
La distinzione, dunque, non è temporale ma funzionale: La programmazione indirizza e guida con gradi di
dettaglio diversi il futuro dell’AP, la pianificazione traduce scelte future in termini economici finanziari.
I bilanci di previsione (BP) servono a verificare la compatibilità economica e finanziaria delle scelte
programmatiche.
Programmazione e pianificazione definiscono l’ipotesi di futuro, con la quale l’APT ha scelto di confrontarsi
nella concreta operatività e rispetto alla quale è responsabilizzata per la generazione di valore pubblico
riconosciuto.
I documenti di programmazione più significativi per le APT sono:
- documento di economia e finanza (DEF) per l’APTS;

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- documento di economia e finanza regionale (DEFR) per le APTR;


- documento unico di programmazione (DUP) per le APTL.
L’epoca che viviamo non è di certo caratterizzata dalla stabilità. Le scelte di ciascuno influenzano
significativamente quelli di tutti gli altri e provocano conseguenze imprevedibili sulla vita delle persone e
ciò, a sua volta, genera bisogni da soddisfare che spesso si traducono in domanda di beni e servizi pubblici.
Gli ingranaggi che regolano le relazioni causali fra domanda e offerta di intervento pubblico sono sempre
più complessi. Prevederne le dinamiche è molto arduo e ciò tende a generare costantemente il rischio di un
disallineamento fra attesa di azione ed effettiva capacità di risposta delle APT. È proprio nei momenti di
maggiore turbolenza che è indispensabile guidare l’azione degli organi aziendali per evitare il rischio di
procedere in modo improvvisato e scoordinato.
Prefigurare la selezione delle classi di bisogno da soddisfare, l’acquisizione la combinazione risorse, la
produzione e la rilevazione dei risultati, serve a guidare l’azione del management pubblico ma non vale a
negarne la discrezionalità. Da qui discende la necessità di una costante verifica fra risultato realizzato
effettivamente (performance conseguita) e risultato ipotizzato (performance attesa), alla costante ricerca
della migliore combinazione possibile fra valore pubblico proposto e valore pubblico riconosciuto. È alla
funzione di controllo che spetta il compito di verificare se in quale misura si manifestano scostamenti tra
quanto ipotizzato quanto effettivamente si va concretizzando per valutare, se si sono modificate le
assunzioni poste alla base di piani e programmi dove se ne rende necessaria una modifica.
Le APT sono condizionate dall’ambiente politico, sociale ed economico in cui operano, ma al tempo
stesso sono chiamate a condizionarlo, a determinarlo, a farlo. Ciò per almeno due ragioni:
- le produzioni pubbliche, contribuiscono a definire caratteri strutturali e valoriali del contesto sociale ed
economico dove le APT insieme a tutte le altre aziende si trovano a svolgere le proprie funzioni (istruzione,
trasporti);
- il territorio costituisce l’elemento costitutivo essenziale per le APT, nonché spazio fisico entro il quale esse
esercitano le loro potestà pubblicistiche nei confronti di soggetti che si trovano (in modo permanente o
temporaneo, seconda di poteri).
Ne deriva che con la programmazione e pianificazione le APT individuano non solo obiettivi che saranno
realizzati esclusivamente attraverso l’azione posta in essere da propri organi, ma anche obiettivi che
richiedono la partecipazione e l’intervento di altre aziende.
È comune distinguere tra programmazione e pianificazione strategica e operativa. La differenza consiste
nel diverso modo di proiettarsi nel futuro. Le decisioni strategiche, riguardano i modi di volersi proporre da
parte dell’APT in un certo orizzonte spazio-tempo; le decisioni operative invece, riguardano la traduzione
in concreti atti di gestione eseguiti giorno per giorno.
I tre pilastri su cui poggia le scelte strategiche sono:
- Missione, deve esplicitare il suo finalismo aziendale e la natura delle attività svolte (cioè rendere noto il
perché l’ATP esiste, e come fa a conseguire le sue finalità);
- Visione, è una definizione di successo aziendale, un’esplicitazione del modo in cui sarà verificabile la
generazione di valore pubblico riconosciuto (cioè il modo in cui l’ATP dimostrerà il suo successo);
- Valori, cioè i principi irrinunciabili a cui si ispira la cultura organizzativa dell’ATP e che definiscono il
modo di comportarsi in azienda.
Questi tre spesso devono essere formalmente esplicativi tanto all’interno che all’esterno dell’APT. Sono
punti di riferimento irrinunciabili per guidare strategicamente l’APT e renderla riconoscibile.

5.2 Il ciclo di programmazione e pianificazione nelle APT.


I cicli di programmazione e pianificazione nelle APT sono lunghi, articolati. Il grado di complessità è
correlato alla dimensione dell’azienda considerata e quindi all’ampiezza e al grado di interdipendenza dei
fenomeni economici e sociali da governare. Il ciclo di pianificazione e programmazione trova il suo
momento conclusivo nell’approvazione dei BP, di solito entro il 31 dicembre di ogni anno, ma richiede la
predisposizione della proposta da parte dell’organo di governo (governo, giunta) di altri documenti a valenza
programmatica sul quale l’organo volitivo (Parlamento, consiglio) è chiamato a pronunciarsi nelle forme
consone (legge, di libera). Il processo di programmazione più articolato e complesso è quello dello Stato
(APTS). Ci soffermiamo sull’APTS per due ragioni:
- funge da modello di riferimento per tutte le APT;
- coinvolge le istituzioni europee e gli altri livelli di governo del paese.

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CICLO DI PROGRAMMAZIONE APTS: il ministro dell’economia e delle finanze presenta il DEF alle
Camere. Il DEF è un documento complesso che si compone di tre sezioni:
- 1°: contiene lo schema del programma di stabilità e individua gli obiettivi della politica economica e il
quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo con
l’aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso e indicazioni sull’evoluzione economico-finanziaria
internazionale;
- 2°: riguarda le analisi e le tendenze della finanza pubblica e contiene l’analisi del conto economico e del
conto di cassa delle AP dell’anno precedente e le previsioni del saldo di cassa almeno per il triennio
successivo del settore statale e le modalità di copertura; alla seconda sezione è allegata una nota
metodologica che illustra i criteri di formulazione delle previsioni tendenziali;
- 3°: è il programma nazionale di riforma e contiene le indicazioni circa lo stato di avanzamento delle
riforme avviate degli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono
sulla competitività le priorità del paese e le principali riforme da attuare.
Gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica sono allegati al DEF.

5.3 I processi pubblici decisionali.


Trattare di programmazione e pianificazione porta inevitabilmente ad affrontare il tema di come nelle APT
si prendano le decisioni. La decisione è un atto di scelta che rappresenta l’ultimo stadio di un processo.
Se un tema, un argomento non entra nell’agenda politica, questa non sarà oggetto di decisione.
Spetta all’indagine speculativa il compito di spiegare come si decide.
Si può far ricorso a:
1. modelli normativi (prescrittivi) quando desideriamo spiegare come si dovrebbe giungere a formulare
decisioni e lo facciamo definendo sistemi di regole formali che, una volta seguiti dovrebbero teoricamente
portare a scelte vantaggiose e razionali;
2. modelli descrittivi (esplicativi) quando preferiamo spiegare come, nella pratica gli individui e i gruppi
assumono le loro decisioni.
Come si decide nelle APT si fa riferimento a tre modelli fondamentali:
- il modello razionale (con la sua variante razionale limitato);
- il modello per successivi confronti limitati;
- il modello misto.

5.3.1 il modello razionale.


Il modello razionale è di tipo prescrittivo. Il decisore razionale:
- è unico ed è considerato coscientemente razionale onde il suo comportamento è ragionevolmente orientato
verso obiettivi che ha scelto di perseguire consapevolmente;
- è sempre in grado di assumere una decisione potendo definire tutte le alternative possibili;
- conosce tutte le probabili conseguenze che derivano da ciascuna possibile alternativa;
- valuta tutte le alternative e le loro conseguenze e ne predispone una graduatoria in funzione del risultato
del rapporto fra i costi ed i benefici riconducibili a ciascuna alternativa;
- sceglie la migliore alternativa ovvero quella che presenta il rapporto tra costi e benefici più favorevole;
- sceglierebbe sempre la stessa alternativa a parità di condizioni;
- è in grado di ricostruire il comportamento che ha condotto alla sua decisione, dunque giustificare la
decisione assunta.
Nella prospettiva razionale i mezzi sono valutati e scelti in funzione dei fini che sono stati selezionati
indipendentemente e prima dei mezzi. L’elemento chiave del modello razionale è che l’analisi deve
prendere in esame tutte le alternative e i fattori che sono rilevanti ai fini della decisione. Questo modello si
dice razionale perché razionale è il processo attraverso il quale si giunge alla decisione e non perché siano
razionali gli obiettivi da conseguire.
Una variante è il modello della razionalità limitata. Premettiamo che secondo Herbert Simon l’uomo
gode di razionalità limitata e quindi prende le decisioni nei limiti delle sue capacità computazionali.
Il comportamento umano è intenzionalmente razionale ma:
- non tutti gli obiettivi e preferenze sono chiari;
- la conoscenza delle possibili alternative sono costose (non si possono considerare tutte ma solo alcune);
- la capacità di elaborare le informazioni è limitata;
- non è possibile ordinare perfettamente in graduatoria le alternative;

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- la scelta è un processo sequenziale che avviene su base soddisfacente (non ottimizzante).


Le ragioni fondamentali per il quale il modello razionale classico è inapplicabile e quindi non adatto a
predire il comportamento effettivo di singole persone e gruppi.
- è impossibile valutare le alternative in termini di costi e benefici e perché non è realistico che prima si
scelgano i fini e poi i mezzi, lo è ancora meno nelle APT, dove molte delle decisioni sono assunte dagli
organi politici. Il decisore politico ha bisogno di consenso e opera in un contesto molto condizionato da
vincoli. D’altra parte, anche con l’ausilio delle moderne tecnologie informatiche, è possibile raccogliere ed
elaborare tutte le informazioni che il modello razionale richiede.
- Non è realistico che prima si scelgono i fini e dopo i mezzi; nella pratica tale scelta dovrebbe essere
simultanea o in un ordine inverso rispetto a quanto supposto.
Sono i mezzi che diventano i fini o li determinano.
Per questi motivi dopo gli anni ’50 si è diffuso il modello per successivi confronti limitati.

5.3.2 il modello dei confronti limitati.


In base all’ approccio per successivi confronti limitati (incrementalismo):
- il processo decisionale non muove da obiettivi specifici da conseguire attraverso la politica pubblica, ma
dalle politiche esistenti che hanno il vantaggio di essere scaturite da un accordo;
- la decisione riguardo solo cambiamenti incrementali, mutamenti al margine, rispetto alla politica esistente
e discende da confronti successivi limitati, nell’ambito di tutto di alternative. L’analisi non è mai esaustiva;
- esiste una continua reciproca relazione fra mezzi e fini. I problemi di aggredire sono costantemente
soggetti alla ridefinizione in funzione dei mezzi che sono disponibili per risolverli;
- l’attenzione è posta fondamentalmente sul breve termine e solo sulle conseguenze più rilevanti che
potrebbero derivare dalla decisione;
- le teorie contano relativamente poco nell’influenzare la decisione;
- la valutazione dei costi e dei benefici è molto meno formalizzata che nel modello razionale;
- la scelta migliore è quella sulla quale si presume un accordo;
- l’accordo scaturisce dal confronto fra alternative pragmaticamente disponibili.
Assumere decisioni su politiche e programmi pubblici implica a raggiungere un accordo tra gruppi che
esprimono interessi di parte. Non conviene impiegare tempo per cercare un accordo su valori obiettivi, è più
facile trovare un accordo su una proposta di soluzione specifica che partono dallo status quo e la modifichi
al margine. L’approccio per successivi confronti limitati policentrico ed è considerato, da chi lo sostiene,
efficiente perché fa risparmiare risorse e tensioni. Molti autori attribuiscono gravi difetti
all’incrementalismo perché
- blocca l’innovazione, dato che promuove mutamenti di breve termine,
- funziona solo se le politiche già esistenti sono soddisfacenti.
- Dà maggiore forza ai gruppi di interesse ed alle forze che hanno avuto maggiore potere lasciando
potenzialmente fuori gli interessi che sono poco o nulla rappresentati o poco organizzati dal punto di vista
politico;
- porta a decidere su temi non fondamentali dove il conflitto valoriale è minimo.

5.3.3 il modello misto.


Per il modello misto, Etzioni distingue le decisioni in fondamentali e non fondamentali.
Per quelle non fondamentali l’adozione di un approccio per successivi confronti limitati e appropriato,
mentre le decisioni fondamentali devono essere prese in un orizzonte decisionale molto più ampio per
meglio valutare le conseguenze delle scelte da assumere. Efficiente è l’esempio che lo stesso usa: il satellite
meteorologico d’alta quota in orbita intorno alla terra. A bordo di un satellite ci sono due macchine
fotografiche, una con un obiettivo ad angolo ampio che può analizzare un’area vasta e rilevare i principali
andamenti meteorologici, l’altra con un obiettivo ad angolo stretto capace di localizzare ed esaminare le
turbolenze. Esse offrono informazioni utili, ma lo diventano ancora di più se le due macchine sono utilizzate
in modo combinato e coordinato. Etzioni, in sostanza, sostiene che le decisioni fondamentali devono
assumersi considerando le principali alternative disponibili, ma, diversamente dal modello razionale,
omettendo i dettagli e accontentandosi di una visione panoramica. Le decisioni incrementali sono assunte
dopo le fondamentali nell’ambito del contesto da queste definito.
Questo modello lascia irrisolto il problema su come stabilire se una decisione sia fondamentale.

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CAP. 6 LA RILEVAZIONE E LA RENDICONTAZIONE


Fino alla seconda metà degli anni ‘90 le APT ricorrevano esclusivamente alla contabilizzazione delle
variazioni finanziarie (cioè entrate e uscite), senza riportare gli aspetti economici delle operazioni (costi e
ricavi), possiamo quindi dire che si utilizzavano unicamente la contabilità finanziaria e non quella
economico patrimoniale. Col tempo divenuto per indispensabile rilevare gli effetti economici finanziari e
patrimoniali delle operazioni ed è per questo che si è integrata la contabilità economico patrimoniale. I due
sistemi contabili si differenziano per finalità e metodo:
- Finalità: il sistema economico patrimoniale misura a posteriori il grado di raggiungimento delle condizioni
di economicità, mentre il sistema finanziario regola i rapporti tra i diversi poteri ed organi aziendali con una
misurazione ex-ante (a priori).
- Metodo: la contabilità economico patrimoniale si fonda sul metodo della rilevazione a partita doppia,
viceversa la contabilità finanziaria si fonda sul metodo della rilevazione in partita semplice, ossia riporta
unicamente il valore numerario.
La contabilità finanziaria rileva le entrate e le uscite, l’acquisizione delle prime e l’erogazione delle seconde
si realizza attraverso due cicli finanziari distinti. Il ciclo finanziario delle entrate si compone di quattro fasi.
La previsione delle entrate, a carattere preliminare rispetto ad altre fasi, e si ha con l’approvazione del
bilancio previsionale finanziario annuale. L’accertamento, è il momento in cui sorge il diritto a riscuotere la
somma entro una certa scadenza. Le entrate accertate non riscosse al termine dell’anno finanziario
costituiscono residui attivi, mentre se il processo finanziario delle uscite è più lungo è complesso. La
previsione si attua mediante l’approvazione del bilancio previsionale annuale e riguarda le spese che si
prevede di impegnare. L’impegno è la fase di diritto delle uscite con la quale si registra la volontà dell’APT
di destinare una certa somma per certi scopi. Con la liquidazione si determina la somma certa da
corrispondere al creditore nei limiti dell’ammontare dell’impegno definito. La fase successiva è quella
dell’ordinazione con la quale si dà l’ordine al tesoriere dell’APT di pagare a una persona la somma liquidata.
Ricevuto l’ordine di pagare per mezzo del mandato di pagamento, il tesoriere provvede a pagare la somma
dovuta al creditore. È questa la fase del pagamento con la quale termina il ciclo finanziario delle spese. Le
spese impegnate non pagate al termine dell’esercizio costituiscono residui passivi. Sia nel caso dei residui
attivi che passivi è opportuno verificare il loro mantenimento prima di scriverli in bilancio dal momento che
possono venir meno le ragioni della loro esistenza. Data la sua funzione autorizzativa, il BPFA si presenta
tendenzialmente rigido. Per attenuare tale rigidità si ricorre ai fondi di riserva, che sono voci di spesa
generica poste nel BPFA che hanno il compito di coprire le spese già presenti in bilancio, ma che dovessero
risultare deficitarie durante l’anno finanziario il meccanismo utilizzato è quello dello storno ovvero trasferire
denaro dal fondo di riserva alla voce di spesa che c’è bisogno di incrementare. Sono queste operazioni di
competenza dell’organo esecutivo dell’APT.I fondi si dividono in ordinari e straordinari a seconda che
vadano a coprire spese già presenti nel BPFA o meno. Le variazioni del BPFA possono comportare anche
variazioni del BPFP (pluriennale) tra le cause che inducono alla variazione del bilancio distinguiamo quelle
oggettive, cioè prevedibili e quelle soggettive cioè imprevedibili, nelle ATP la competenza a deliberare le
variazioni al bilancio è affidata all’organo volitivo (parlamento o consiglio). La proposta • invece avanzata
dall’organo di governo (governo o giunta), viceversa nelle APTS viene presentato al parlamento un disegno
di legge da parte del ministro dell’economia e delle finanze.
Nell’APTL invece è previsto che le variazioni posso essere deliberate dalla giunta in caso di urgenza, ma le
variazioni decadono se non ratifcate dal consiglio entro i 60 giorni successivi o, entro il 31 dicembre
dell’anno in corso. Una particolare forma di variazione è il cosiddetto assestamento del bilancio il cui scopo,
è attuare la verifica generale di tutte le voci di entrata e di spesa, inclusi i fondi di riserva al Þne di assicurare
il mantenimento degli equilibri di bilancio. Contabilità finanziaria VS contabilità economico patrimoniale
Immaginiamo che l’APT si appresti ad acquisire dei beni, nel momento in cui si prende la decisione di
acquistare nella CF si scrive l’eventuale prenotazione d’impegno mentre, in CEP non viene eseguita nessuna
registrazione, tranne nel caso di un impegno di grossa entità, nel momento in cui vi • la stipula del contratto
d’acquisto nella CF si rileva l’impegno di spesa, mentre in CEP il debito vs fornitori verrà registrato solo
successivamente, o meglio al ricevimento dei beni e della relativa fattura. La fase di liquidazione, segue al
ricevimento della fattura, e solo in CF verrà eseguita la relativa registrazione dell’effettiva somma da pagare.
Nel pagamento, nella CF va rilevata la somma liquidata, nella CEP invece viene rilevata la permutazione
numeraria, si diminuisce il debito di volta in volta a fronte di un’uscita di cassa, perché di volta in volta?
Mettiamo caso di acquistare merci per € 40 ma vengono pagate entro la fine dell’esercizio unicamente € 30,

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allora i restanti 10 sono costi da imputare all’esercizio successivo ed è per questo che in CEP bisogna
eseguire una rettifica, in questo caso rettificare in meno per un importo di € 10. Solo così sarà possibile
calcolare il risultato economico effettivo dell’anno.
Contabilità analitica Tra le principali innovazioni introdotte nel sistema contabile delle APTS vi • la
contabilità economico analitica per centri di costo (COA), questo sistema di contabilità consente di
qualificare, per ciascuna struttura organizzativa, il profilo economico, vale a dire il costo di gestione,
secondo la rispettiva natura e destinazione e di verificare le modalità e le condizioni di impiego delle risorse.
Una volta a regime tale sistema sarà strumentale al processo di formazione del bilancio di previsione ed al
processo di controllo interno di gestione. La rendicontazione Al termine di ogni anno finanziario l’organo di
governo deve rendere conto all’organi volitivo riguardi ai risultati ottenuti dall’attività effettuata durante tale
periodo, l’approvazione del bilancio di contabilità è un momento importante della vita delle APT perché
possibile verificare se sono stati conseguiti gli obiettivi prefissati e a ottenere informazioni per i successivi
cicli di programmazione e pianificazione, solitamente il BC (bilancio di contabilità) delle APT deve essere
approvato entro il 30 giugno dell’esercizio successivo. Si compone di due parti: il conto del bilancio o
rendiconto finanziario (CB), e il conto del patrimonio o rendiconto patrimoniale (CP). Il CB • strettamente
connesso al BPFA accoglie quindi valori di natura finanziaria. Serve sostanzialmente a verificare il grado di
realizzazione delle previsioni contenute nel BPFA cioè praticamente si confrontano i valori finanziari
previsti con quelli realizzati. Il CP • il documento contabile che informa annualmente sulla composizione
quali - quantitativa del patrimonio delle APT. Tale documento quindi permette di individuare la consistenza
delle attività e delle passività nonché il saldo patrimoniale. Solo le APTL redigono il conto economico, per
una corretta redazione di tale documento • necessaria la CEP, qualora l’APTL non disponga del CEP deve
valersi del prospetto di conciliazione. In sostanza la compilazione del prospetto sostituisce la redazione delle
scritture di rettifica di fine periodo nella CEP.

CAP. 7 IL SISTEMA DEI CONTROLLI.

7.1 Il ruolo del controllo nelle APT.


Per controllo, si intende il processo con il quale si confronta un dato realizzato/conseguito, rispetto a un
obiettivo prefissatosi.
La prima motivazione dell’importanza del controllo dell’APT risiede nel fatto che tali aziende utilizzano
risorse pubbliche, spesso prelevate coattivamente dalla collettività amministrata rendendo ciò il
monitoraggio del loro utilizzo. La seconda ragione riguarda la rilevanza in termini economici e sociali, oltre
che giuridici, delle produzioni che le APT svolgono. Non solo le attività e i risultati di esse sono
tradizionalmente state oggetto di diverse tipologie di controlli, ma anche che la pervasività del monitoraggio
è stata e continua a essere tuttora presente, sebbene con forme tecniche in continua evoluzione.
La diffusione di tali pratiche è molto importante tanto che alcuni autori considerano quella contemporanea
come la società di controlli. Ogni attività e risultato sono oggetto di qualche forma di monitoraggio.
Secondo Power, un numero sempre crescente di organismi pubblici sono oggi sottoposti a verifiche
formalizzate e dettagliate. Aver riconosciuto alle amministrazioni discrezionalità ai loro vertici politici e
amministrativi ha progressivamente generato un intricato sistema di controlli, spesso reciproci.
Il tradizionale modello burocratico di APT, caratterizzato fra l’altro da processi produttivi verticalmente
integrati e marcata specializzazione funzionale, i controlli di legittimità e di merito, riguardanti il contenuto,
erano in prevalenza antecedenti, cioè effettuati prima dello svolgimento della gestione.
Il processo di riforma in chiave manageriale, ha progressivamente spostato l’attenzione sul controllo della
performance che è svolto prevalentemente in fase concomitante e susseguente, ovvero mentre la gestione si
svolge o al termine di un arco di tempo definito. Si tratta di un costante affiancamento delle nuove attività di
controllo a quelle precedenti, generando in tal modo un sistema di controlli incrociati.
Il quadro che emerge non può considerarsi definitivo di organico. Da un lato, infatti, il legislatore ha rimesso
in moto il processo di riforma dei sistemi di controllo e misurazione delle performance delle APT, dall’altro,
pare aver rallentato il processo verso il cosiddetto Federalismo Fiscale. Occorre avere piena consapevolezza
del fatto che ogni nuovo provvedimento, specie in materia di controlli, prima di poter dispiegare gli effetti ai
quali mira l’azione legislativa, deve necessariamente essere assorbito e fatto proprio da chi opera nelle APT.

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7.2 Il controllo nelle APT: principali classificazioni.


Occorre distinguere il controllo che attiene al merito dell’azione amministrativa, da quello che riguarda la
sua legittimità, ossia la conformità a regole predeterminate. Il primo consiste nella possibilità di valutare il
contenuto degli atti e/o delle decisioni, sindacandone la capacità di raggiungere gli obiettivi per i quali sono
stati predisposti; il secondo valuta invece l’aderenza dell’azione amministrativa rispetta le regole che la
disciplinano.
Il controllo può attuarsi ex ante, prima che la gestione si svolga (controllo antecedente), durante lo
svolgimento della gestione (controllo concomitante), ex-post, al termine di un periodo di tempo definito
(controllo susseguente).
Altra distinzione riguarda il posizionamento del soggetto controllore rispetto all’organismo controllato. Ci si
riferisce a controlli interni qualora il soggetto che deve svolgere l’attività di controllo appartiene alla stessa
organizzazione controllata e controlli esterni, dove invece esiste un’indipendenza organizzativa del
controllore che si trova quindi al di fuori del perimetro organizzativo del soggetto controllato.
Tale suddivisione implica, in primo luogo, che il requisito fondamentale del controllore esterno sia
l’indipendenza, cioè l’assenza di rapporti con il soggetto controllato che possa influenzare il giudizio e la
valutazione. In secondo luogo, i controlli cosiddetti interni hanno come destinatari delle informazioni gli
organi dell’APT e come obiettivo quello di migliorare la gestione la funzionalità per il soddisfacimento dei
bisogni ai quali l'azienda è chiamata a dare risposta.
Il processo evolutivo del sistema dei controlli è conseguentemente rafforzato il sistema di controlli interni
e trasformato quelli esterni, facendo loro assumere spesso una natura collaborativa anche quando svolti da
organismi come la Corte dei Conti che secondo il dettato costituzionale svolge anche le funzioni di
giurisdizione contabile.
Infine, si può distinguere tra controllo di conformità, tipico delle aggregazioni burocratiche e richiama il
concetto di controllo di legittimità e il controllo manageriale, il quale guida i comportamenti ed ha
l’obiettivo di orientare l’agire pubblico verso il raggiungimento di più elevati livelli di performance.
Combinando le caratteristiche sopra richiamate è possibile distinguere fra tipologie di controllo di seguito
elencate:
- Controllo normativo: rientrano tutte le tipologie d’attività tese al riscontro o alla verifica del grado di
aderenza dell’operato aziendale ad una disposizione scritta che possiede carattere normativo. Può essere sia
interna che esterna si svolge prevalentemente in una fase concomitante e susseguente, anche se non può
escludersi antecedentemente.
- Controllo dell’operazione: consiste nell’ispezione, episodica o continuata, sulle azioni realizzate
nell’organismo aziendale. L’attività di ispezione si focalizza prevalentemente sulle azioni natura esecutiva
più che su quelle condotte dai vertici politici e/o direttivi dell’azienda. Questo controllo trova ampia
applicazione nell’ambito delle APT dove determinate azioni e comportamenti sono strettamente disciplinati.
Sono controlli concomitanti, prevalentemente di carattere interno;
- Controllo sociale: Quando ci si focalizza sul controllo sociale si pone l’attenzione sull’attitudine
dell’individuo a rispettare i principi di comportamento e di funzionamento del collettivo. È una forma di
controllo che prevede la presenza di un insieme di valori condivisi in una collettività che automaticamente si
dota di regole. Si tratta di un controllo tra pari in cui spesso la sanzione per il mancato rispetto delle regole si
riassume nella pubblicazione del comportamento errato e, nei casi più gravi, nell’espulsione dalla comunità.
- Controllo di gestione: rappresenta una possibile traduzione del termine inglese management control.
Si tratta di un controllo di gestione che ha avuto origine e sviluppo in contesti progettati e gestiti secondo
una mentalità e con l’ausilio di strumenti di tipo manageriale. L’espressione management control è utile a
ricordar che il CdG deve essere sempre a supporto dell’attività di management.
Esso deve mettere a disposizione della dirigenza pubblica le informazioni necessarie per guidare il proprio
comportamento. Esso non è mai concepibile come strumento di contrasto alla dirigenza, ma sempre di
ausilio, in quanto ne supporta e facilità il lavoro fornendo informazioni utili anche a valutarla.
È un meccanismo operativo per mezzo del quale la gestione di ogni azienda è guidata verso obiettivi
Prefissati. Ciò che è posto a monitoraggio, non è l’operato aziendale in sé, ma sono i risultati che l’operato
aziendale produce. Tale tipologia di controllo presuppone che siano definiti e quantificati gli obiettivi
aziendali e che questi siano riferiti a dei responsabili di unità organizzative più o meno ampie, i quali
saranno valutati in base al grado di raggiungimento degli stessi. Tali obiettivi sono tradizionalmente espressi
in termini quantitativo monetari.

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Per la revisione si intende un’attività di controllo, concomitante e susseguente, che può essere sia interna
che esterna all’APT. La revisione può riguardare la conformità dell’azione amministrativa rispetto al sistema
delle regole delle procedure, soprattutto contabili, ma anche le diverse dimensioni di performance. In questo
secondo caso la revisione si può definire gestionale.

7.3 Il sistema dei controlli interni.


Secondo il dettato normativo le forme di controllo interno per le amministrazioni pubbliche sono:
 il controllo di regolarità amministrativa e contabile;
 il controllo di gestione;
 il controllo strategico;
 valutazione della dirigenza (è divenuto un controllo esterno).
Il sistema di controlli interni per le APTL mantiene sia il controllo di regolarità amministrativa e contabile
che il controllo di gestione e quello strategico aggiungendo ad essi:
- il costante controllo sugli equilibri finanziari dell’ente;
- la verifica della qualità dei servizi erogati, sia direttamente che mediante organismi gestionali esterni.
Per quanto concerne il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la norma prescrive che debba
garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza amministrativa.
Tale forma di controllo si realizza in fase preventiva dalla formazione dell’atto, a cura dei diversi
responsabili di servizio che rilasciano attestazione di regolarità tecnica e a cura del responsabile del servizio
finanziario che attesta la regolarità contabile e la copertura finanziaria. Tale controllo riguarda ogni
deliberazione dell’APTL che comporti riflessi diretti o indiretti sulla sua situazione economico-finanziaria o
patrimoniale. In fase successiva il controllo è a cura del Segretario, nell’ambito dell’autonomia
organizzativa di ciascun ente. Mediante l’utilizzo di tecniche di revisione, sono soggetti a controllo le
determinazioni di entrata, le liquidazioni di spesa, i contratti e tutti gli atti amministrativi selezionati con
tecniche di campionamento statistico. Le risultanze di tale controllo sono inviate ai revisori dei conti, ai
responsabili dei servizi, agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti ed al Consiglio Comunale.
Altro esempio di controllo di regolarità amministrativa riguarda l’attività attualmente svolta dal segretario
comunale nell’APTL quando, nella funzione di supporto tecnico-giuridico agli organi d’indirizzo e
controllo, verifica la corrispondenza tra gli atti amministrativi prodotti e la normativa e lo statuto in vigore.
È fatto esplicito divieto di affidare il controllo amministrativo e contabile alle stesse strutture dell’APT che
si preoccupano di svolgere le altre tipologie di controllo. Gli organi di revisione, sono anch’essi coinvolti nel
controllo di regolarità amministrativo e contabile.
Il CdG mira a verificare l’efficacia, efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di
ottimizzare, il rapporto tra obiettivi e risultati, nonché tra risorse impiegate e risultati raggiunti attraverso
meccanismi di feedback e correzione. Gli esiti di tale forma di controllo sono destinati al vertice
amministrativo delle amministrazioni pubbliche territoriali. Esso è un meccanismo operativo e non può
prescindere dalla programmazione pianificazione operativa. In tali casi infatti si scelgono e si quantificano
gli obiettivi di breve periodo, cioè i risultati attesi con i quali si dovranno confrontare i risultati
effettivamente conseguiti. Tale raffronto serve per attivare i meccanismi di feedback e avvenire a intervalli
di tempo ragionevolmente brevi (mese, trimestre) in modo da:
- verificare l’insorgere di eventuali differenze, note anche come scarti, scostamenti o varianze;
- spiegare le cause degli scostamenti;
- individuare la responsabilità manageriale;
- consentire al management di porre in essere tutte le opportune azioni al fine di favorire il riallineamento fra
il risultato effettivamente conseguito e quello programmato, qualora le condizioni interne e ambientali lo
impongano o permettere ai supremi centri decisionali riformulare, adottandoli ai nuovi contesti, gli
obiettivi programmati.

APPROFONDIMENTO 7.1: Nel definire dimensione organizzativa del controllo di gestione dovrebbe
tenersi conto almeno dei seguenti fattori:
- la natura dei processi economici che in essi si svolgono, al fine di garantire una sufficiente omogeneità in
ogni centro;
- la possibilità di individuare nell’ambito dell’APT figure professionali che possiedano capacità
manageriali coerenti con la posizione organizzativa di responsabili di centro;

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- la significatività, rispetto al valore complessivo delle risorse umane, finanziari e materiali assegnabili a
ciascun centro;
- la opportunità di distinguere e classificare i centri di responsabilità in funzione della natura dell’attività
svolta e delle leve decisionali delle quali responsabili di centro dispone;
- la necessità di garantire l’efficace svolgimento del processo di definizione e approvazione dei contenuti
dei documenti di programmazione pianificazione operativa in vista del bisogno di garantire coordinamento
tra centri e rispettivo obiettivi nonché fra gli obiettivi assegnati centri e le “leve gestionali” a disposizione
dei responsabili centro.

L’ambito temporale un carattere fondamentale del controllo; nel caso del controllo di gestione di
riferimento è il breve periodo, circostanza che implica una considerazione importante riguardo alla fase di
programmazione e pianificazione operativa: perché possa effettuarsi efficacemente una controllo-guida sul
raggiungimento degli obiettivi di breve termine, occorre che questi posseggano le caratteristiche elencate:
- Chiarezza: qualità imprescindibile in ogni forma di comunicazione. L’obiettivo deve essere comprensibile
per tutte le persone che lavorano in un singolo centro, a partire da responsabile. Sul
significato dell’obiettivo non possono sussistere fraintendimenti;
- Miserabilità: ogni obiettivo deve essere il rilevabile con riferimento a una specifica unità di misura.
Tradizionalmente, nel budget aziendale gli obiettivi sono espresse in termini monetari. Nelle APTL è
frequente la definizione di obiettivi espressi o rilevabili in unità di misura diverse dal modulo monetario.
La miserabilità il presupposto della controllabilità. Senza misurazione non c’è controllo e, quindi, neanche
l’eventuale azione correttiva. I responsabili di centro devono poter valutare il grado di raggiungimento
dell’obiettivo loro assegnato durante il concreto svolgersi della gestione, cioè in fase concomitante.
La misurabilità non va considerata in senso assoluto, ma deve essere sempre collegata alla possibilità da
parte del responsabile di incidere sulla misura e, quindi, sul risultato attraverso l’utilizzo delle leve gestionali
delle quali dispone;
- Coerenza con gli indirizzi strategici: occorre che l’intera APT si muova in modo coordinato e armonico
verso mete definite al fine di evitare che interessi settoriali di singoli centri finiscano per prevalere sugli
interessi più generali che sono interessi pubblici. È compito degli organi politici definire indirizzi strategici,
programmi e piani pluriennali e garantire che esista coerenza fra questi e i programmi e piani a breve
scadenza. Gli obiettivi operativi devono essere strumentali rispetto al conseguimento degli indirizzi
strategici. I rapporti di causa effetto necessari in un sistema di pianificazione programmazione perfettamente
razionale prevedrebbero che il raggiungimento di tutti gli obiettivi di breve periodo comportino
automaticamente il raggiungimento di quegli di un periodo, circostanza che nella realtà è poco realistica.
- Raggiungibilità: i responsabili dei centri devono disporre effettivamente di leve gestionali coordinate e
coerenti col sistema di autonomia-responsabilità dell’APT, ma sufficienti a raggiungere l’obiettivo.
- Condivisibilità: la condivisione degli obiettivi va intesa nel senso di favorire nella maggiore misura
possibile uno stile partecipativo e negoziale nei centri, fra i centri e fra i responsabili dei centri e i vertici
dirigenziale politico. Lo scopo è agevolare il concorso di numerosi attori e professionalità alla definizione
degli obiettivi. Ciò consente un’elevata autonomia decisionale e valorizzazione delle professionalità
esistenti nell’APT;
- Orientamento all’utenza: I miglioramenti non si devono tradurre necessariamente nuovi servizi.
Iniziative con effetti misurabili volte ad aumentare l’efficienza, introdurre revisioni organizzative,
elevare gli standard qualitativi delle prestazioni offerte, ridurre i tempi di attesa, sono degli esempi validi di
miglioramenti. Ciò è possibile attraverso l’individuazione e l’impiego di indicatori scelti in funzione
del tipo di attività e procedure amministrative svolte nell’unità considerata;
- Armonia con le risorse disponibili: Nella pratica occorre tenere un comportamento ispirato al realismo,
anche in considerazione del fatto che le risorse sono sempre minori rispetto a quelle che sarebbero
necessarie per conseguire tutti gli obiettivi desiderati. Rientra tra i compiti del responsabile del centro
valorizzare, motivare e incentivare nella maggiore misura possibile le risorse umane già disponibili;
- Coerenza con gli obiettivi assegnati altri centri: occorre garantire coerenza fra gli obiettivi assegnati ai
singoli centri al fine di evitare il rischio di danneggiare l’azienda per migliorare i risultati dei singoli centri.
Il mantenimento della suddetta coerenza nella programmazione e pianificazione è attività molto complessa
da realizzarsi a causa del continuo mutare delle condizioni di contesto, con conseguente necessità di una
costante revisione della pianificazione operativa. Poiché le APT sono responsabili del soddisfacimento di

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vari e mutevoli bisogni pubblici, il raggiungimento di obiettivi strategici relativi a uno di potrebbe
confliggere con gli altri;
- Connessione meccanismi incentivanti: bisogna individuare e definire dei meccanismi incentivanti, così
che siano percepibili per dirigenti e funzionari le conseguenze del perseguimento del mancato ottenimento
degli obiettivi assegnati. Tali meccanismi non possono attribuire a pioggia la componente variabile della
retribuzione, a prescindere dalla prestazione individuale effettivamente conseguita pena il rischio di generare
un effetto opposto a quello desiderato;
- Rivedibilità: deve essere sempre possibile rivedere gli obiettivi e le connesse dotazioni nel corso dell’anno
qualora ciò si renda necessario come conseguenza dell’analisi degli scostamenti fra obiettivo assegnato e
risultato ottenuto e misurato, oppure in seguito a fatti nuovi, interni e/o esterni all’APT, che impongano una
revisione dei contenuti del bilancio di previsione annuale e/o dei conseguenti documenti gestionali di
programmazione e pianificazione operativa. Ciò implica la necessità che si producano a cadenza periodica
infrannuale, mese per mese o trimestre, ed in modo tempestivo REPORTS sul grado di conseguimento degli
obiettivi sono delle risorse.
Il CDG a un ambito temporale di riferimento di breve andare ed è strettamente dipendente dalla
programmazione e pianificazione di lungo medio e breve periodo.
Prendiamo in considerazione i più significativi documenti di pianificazione operativa delle APT che
costituiscono la base per l’applicazione del CDG. Considereremo, distintamente APTS, APTR APTL.
Nell’APTS, le direttive ministeriali sono gli atti con i quali i ministri assegnano ai vari dirigenti generali
obiettivi, risorse e le risorse correlative responsabilità una volta che il BPFA è stato approvato.
Perle APTR, occorre evidenziare come pur esistendo un assetto normativo comune, dal punto di vista
dell’ordinamento contabile esse mantengono un elevato livello di autonomia. Ne consegue che non è
possibile individuare uno strumento che svolga la medesima funzione per tutte le APTR.
Infine, per le APTL, il documento che funge da perno per la pianificazione operativa e quindi per il CDG, è
il Piano Esecutivo di Gestione (PEG). Il PEG esplicita il legame tra obiettivi di breve andare, dotazioni di
risorse responsabilità gestionali connesse.

APPROFONDIMENTO 7.2: Il PEG è obbligatorio per tutte le APTL con popolazione superiore a 5.000
abitanti. La redazione di questo documento è facoltativa per i comuni con popolazione inferiore a tale
soglia anche se il legislatore ne auspica la redazione anche in forma semplificata. Il PEG è il documento
che permette di declinare in maggiore dettaglio la programmazione operativa. Il documento ha natura
previsionale e finanziaria, contenuto programmatico e contabile e può includere dati di natura
extracontabile. Il PEG non ha una struttura predefinita e obbligatoria, ma deve coprire tutta l’attività
dell’APTL, rappresentando la struttura organizzativa dell’ente per i centri di responsabilità in modo da
potersi attribuire un unico responsabile per ogni obiettivo. Con il PEG dovrebbero essere assegnate ai
responsabili dei centri sia tutte le entrate e le spese previste nel BPF sia le risorse umane, materiali,
tecnologie al fine di conseguire obiettivi specificatamente individuati e opportunamente misurabili del cui
raggiungimento, i medesimi responsabili di centro dovrebbero rispondere. Il PEG quindi è nelle APTL il
documento di pianificazione posto alla base del CdG. La realizzazione della programmazione operativa
dell’APTL mediante il PEG permette di ottenere:
- la distinzione tra attività di indirizzo-controllo spettante agli organi politici e l’attività di gestione
spettante ai dirigenti in quanto strumento per la traduzione dei programmi di spesa in scelte per la gestione
e in responsabilità direzionali;
- il collegamento tra la programmazione finanziaria e la specifica struttura organizzativa dell’APTL;
- la predisposizione di un piano operativo condiviso e di supporto all’attività dei responsabili dei servizi.

Tutti questi documenti hanno un contenuto similare: risultati attesi, obiettivi, risorse finanziarie, ma spesso
anche materiali ed umane, indicatori ovvero metriche per misurare il grado di conseguimento degli obiettivi.
Il Controllo Strategico mira a rilevare i risultati ottenuti rispetto agli obiettivi prefissati, in considerazione
anche degli aspetti economico finanziari, dei tempi di realizzazione delle attività e del grado di
soddisfazione della domanda espressa. L’obiettivo di questa tipologia di controllo interno è dunque la
comprensione dell’adeguatezza dei risultati rispetto alla programmazione strategica, intesa come quella di
medio/lungo periodo. in altri termini, mentre il CdG attiene alle attività svolte dall’APT ed ha quindi una
valenza solo interna, il controllo strategico riguarda attività che raramente sono realizzate per intero dalla
singola APT.

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L’organizzazione dei Controlli sulle società partecipate non quotate rientra nell’autonomia organizzativa
degli enti. Per l’attuazione di tale controllo è tuttavia necessario che siano stabiliti gli obiettivi gestionali per
le società partecipate in termini qualitativi e quantitativi e che sia in essere un adeguato sistema informativo
per rilevare i rapporti finanziari, la situazione contabile gestionale ed organizzativa dell’azienda, in contratti
di servizio, la qualità dei servizi erogati ed il rispetto delle norme. Da tale forma di controllo sono escluse le
società partecipate quotate ossia quelle che emettono strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati.
Infine, il Controllo sugli equilibri finanziari è svolto sotto la supervisione del responsabile di servizio con la
collaborazione del Direttore Generale dove presente del Segretario, dei responsabili dei Servizi e dei
Revisori. Trova specifica disciplina nel regolamento contabile dell’ente e nelle norme inerenti il Patto di
Stabilità.

7.4 Il sistema dei controlli esterni.


Il Sistema dei controlli esterni per le APT è stato fortemente modificato nella stagione delle riforme degli
ultimi decenni, determinando un andamento quasi ondivago della norma che ha dapprima ridotto i controlli
esterni per lasciare l’autonomia, riconosciuta di recente tramite legge costituzionale, alla APT, ma poi è
tornata sui suoi passi ricostituendo una serie di verifiche esterne, prevenendo cosi ad una situazione attuale
paradossalmente più simile a quella precedente alla stagione di aziendalizzazione della PA. La strutturazione
del piano istituzionale influenza in modo molto rilevante le tipologie di controllo operanti.
Tuttavia, poiché gli effetti delle manovre siano duraturi non basta agire sui saldi di finanza pubblica; occorre
modificare le modalità di organizzazione, gestione, rilevazione e controllo delle APT. Ed è proprio su questo
“terreno” che rischiamo di collidere il potere/dovere dell’APTS di imporre il rispetto dei vincoli europei e
l’autonomia delle altre APT.
Sull’onda della necessità di cooperare verso il raggiungimento di obiettivi finanziari comuni, preme rilevare
come la natura dei controlli esterni che sono in vigore è sempre maggiormente orientata alla collaborazione.
Non si tratta, salvo casi specifici, di un controllo esterno che mira ad identificare errori e le prassi errate con
l’esclusivo fine di irrogare sanzioni, quanto piuttosto di un’attività di ausilio e supporto che ha la finalità
di indicare alle APT le migliori pratiche per l’utilizzo responsabile delle risorse disponibili.
Ciò non significa che non possono essere inflitte sanzioni. Il requisito dell’indipendenza, da ascriversi
necessariamente alle forme di controllo esterno, vacilla nei casi in cui il controllore debba svolgere le
funzioni di supporto e collaborazione con il controllato.
Il sistema dei controlli esterni non trova regolamentazione unitaria in un unico provvedimento normativo,
ma deve essere riconosciuto all’interno della disciplina complessiva delle APT. A questi controlli occorre
affiancare anche un’attività di monitoraggio esterno condotta direttamente da parte della collettività
amministrata attraverso le occasioni di contatto e dialogo che le APT offrono ed in alcuni casi stimolano
attraverso l’utilizzo di strumenti di rendicontazione volontaria. Esistono quindi due grandi tipologie di
controlli esterni: professionale, in quanto svolta da soggetti ad essa abilitati dalla normativa, le cui
professionalità sono state vagliate e di cui compiti sono previsti per legge; non professionale, che viene
realizzata in modo asistematico e volontario da parte dei membri della collettività amministrata.

APPROFONDIMENTO 7.3: Gli strumenti di rendicontazione obbligatoria previsti per le APT le diverse
normative non esauriscono le possibilità di comunicazione delle loro performance. Negli ultimi anni recenti
interesse è stato dedicato dalle stesse APT a documenti di ogni rendicontazione dei risultati sociali
ambientali non imposti dalla normativa. L’attenzione per tali profili non è nuova nella teoria e nella pratica
aziendale, avendo trovato applicazione nell’ambito delle aziende private con la denominazione di
responsabilità sociale d’impresa e successivamente si è diffusa in Europa alla fine del 90, si è esteso anche
il settore pubblico. Esistono delle linee di indirizzo ministeriali che riguardano tutte le pubbliche
amministrazioni in procinto di adottare strumenti di rendicontazione sociale e bilancio sociale (BS).
Con tale direttiva si prende atto dello spontaneo diffondersi di pratiche di rendicontazione sociale e si cerca
di mettere ordine in un settore che beneficia e talvolta approfitta della discrezionalità. Secondo la direttiva,
esso devolute le informazioni concernenti i seguenti ambiti:
- valori di riferimento, visione e programma dell’amministrazione;
- politiche servizi resi;
- risorse disponibili e utilizzate.

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Secondo la direttiva e sono i presupposti per l’adozione del bilancio sociale tra i quali:
- chiara formulazione dei valori e delle finalità che presiedono all’azione dell’amministrazione pubblica e
l’identificazione dei programmi, piani e progetti in cui si articola;
- l’esistenza di un sistema informativo in grado di supportare efficacemente l’attività di rende contrazione;
- il coinvolgimento interno degli organi di governo e ogni struttura amministrativa;
- il coinvolgimento della comunità nella valutazione degli esiti e nella individuazione degli obiettivi di
miglioramento;
- l’allineamento e l’integrazione degli strumenti di programmazione, controllo, valutazione e
rendicontazione adottati dall’amministrazione.
Le indicazioni ministeriali hanno lo scopo evidente di promuovere una rendicontazione sociale di qualità,
ovvero indirizzare le amministrazioni pubbliche verso la redazione di documenti affidabili, completi e
veritieri, ponendo particolare attenzione al BS perché rappresenta lo strumento più comunemente utilizzato.
Poiché i documenti in oggetto risultano molto più comprensibili anche da parte di un uditorio non esperto,
è necessario evitare il rischio che l’ente produttore delle informazioni elabori scorrettamente le stesse per
distorcere positivamente il giudizio della collettività.

7.4.1 I controlli esterni professionali.


I controlli esterni professionali sulle APT sono esercitati da: ispettori ministeriali, la corte dei conti e
specie per le APTL, l’organo di revisione.
La valutazione delle prestazioni dirigenziali e dell’altro personale dipendente è la forma di controllo
maggiormente innovata dal D. LGS 150/2009. In conformità a quanto previsto dall’art. 3 del decreto “ogni
amministrazione pubblica è tenuta a misurare ed a valutare la performance con riferimento
all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai
singoli dipendenti”. A fronte della previsione dei tre distinti livelli di misurazione e valutazione appena
menzionati, gli artt. 8 e 9 propongono una bipartizione (Performance individuale e Performance
organizzativa). La norma disciplina gli ambiti di misurazione e valutazione sia per la performance
individuale che per quella organizzativa. Con riferimento a quella individuale gli ambiti sono trattati in
modo distinto, da un lato, per i dirigenti e il personale responsabile di n’unità organizzativa e, l’altro per il
personale restante. Con riferimento ai dirigenti e ai responsabili di unità organizzativa la performance sarà
misurata e valutata rispetto a:
- la performance dell’ambito organizzativo di diretta responsabilità;
- il raggiungimento di specifici obiettivi individuali;
- la qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura;
- le competenze professionale e manageriali dimostrate;
- la capacità di valutazione dei proprio collaboratori dimostrata tramite una significativa differenziazione dei
giudizi.
Poiché è ragionevole assumere che la principale qualità che un dirigente dovrebbe possedere è proprio
quella di governare e coordinare le risorse disponibili verso il conseguimento degli obiettivi dati è corretto
ipotizzare che la performance del dirigente dipenda in misura significativa della performance dei
collaboratori. Sarà quindi necessario verificare in che termini sarà tradotto il grado di correlazione fra
performance dirigenziale e performance del personale restante.
D’altro canto, la performance organizzativa concerne:
- l’attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale sui bisogni della collettività;
- l’attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell’effettivo grado d’attuazione dei medesimi,
nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard quantitativi e qualitativi definiti, del livello previsto
di assorbimento previsto delle risorse;
- la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari, delle attività e dei servizi anche attraverso
modalità interattive;
- la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell’organizzazione e delle competenze professionali e
la capacità di attuazione di piani e programmi;
- lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i
destinatari dei servizi anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione;
- l’efficienza dell’impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento e alla riduzione dei
costi, nonché all’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi;
- la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati;

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- il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle varie opportunità.


Con riferimento alla misurazione e valutazione della performance individuale, oltre che per i risultati
raggiunti, i dirigenti e responsabili di unità organizzative devono essere valutatati per le competenze e le
capacità possedute. Tale previsione richiede, quindi, che nelle APT siano definitivamente messi appunto
metodi e sistemi che, innanzitutto, permettano di individuare le competenze che caratterizzano il tipo di
personale di cui si tratta e poi anche di misurarle. Le principali questioni da affrontare nello sviluppare tali
metodi e sistemi sono quelli concernenti la necessità di trovare un corretto equilibrio fra differenziazione e
comparabilità delle competenze. Nell’art. 9 del decreto, il legislatore ha individuato quale ambito di
misurazione e valutazione della performance individuale una specifica capacità, quella di valutazione dei
propri collaboratori, individuandone anche una modalità di misurazione. Il dirigente o il responsabile di
unità organizzativa è tanto più capace di valutare i propri collaboratori quanto più significativa è la
differenziazione dei giudizi espressi su di loro. Tuttavia, se bene si comprende la volontà del legislatore di
superare la tradizionale e deresponsabilizzante incentivazione “a pioggia” è del tutto evidente che una
marcata differenziazione della valutazione dei propri collaboratori non può mai da sola automaticamente
significare che il dirigente sia capace di valutare. Preconcetti e favoritismi personali si contrastano
soprattutto con la definizione chiara, trasparente e partecipata di obiettivi e relativi indicatori di performance
e valendosi di sistemi informativi e contabili affidabili e controllabili. La sfida che i dirigenti pubblici
saranno chiamati a vincere è quella di evitare che nelle unità organizzative si generi un clima di non
collaborazione tra i dipendenti e che si affermi l’idea che l’incentivo monetario dipenda più dalla qualità
delle relazioni personali e politiche che dall’effettivo risultato prodotto. Sebbene riferiti a un livello
gerarchico organizzativo diverso, gli ambiti della misurazione individuale dei dipendenti non si discostano
molto dalle tipologie di ambiti che il legislatore ha individuato per i dirigenti. Si tratta in definitiva
dell’attività che ha l’obbiettivo di misurare la capacità del personale posto in posizione dirigenziale di
raggiungere i risultati attesi quindi il naturale prerequisito per il sistema di incentivazione. Da quanto scritto
sopra appare evidente la connessione tra la valutazione della dirigenza e CdG. È da quest’ultimo che
scaturiscono parte delle misure utili a valutare la dirigenza, ed è proprio nella fase di programmazione
necessaria allo svolgimento del CdG, che si stabiliscono gli obiettivi e le relative aree di responsabilità dove
debbano essere perseguiti.
Il D. LGS. ha profondamente innovato la normativa prevendendo un’istituzione di Organismi indipendenti
di valutazione della performance (OIV) in sostituzione dei previgenti organi anche se tuttora numerosi
enti continuano ad avere il Nucleo di Valutazione. Per questa ragione, tale tipologia di controllo è da
considerarsi esterna nel caso in cui operi un OIV, mentre nel caso sia sempre attivo un Nucleo di
Valutazione, la caratteristica dell’indipendenza dei suoi componenti è da valutarsi caso per caso. Agli OIV
competono la misurazione e valutazione della performance di ciascuna struttura amministrativa nel suo
complesso e la proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice da avanzare all’organi di indirizzo
politico amministrativo e l’attribuzione ad essi dei premi. Molto significativo è il legame tra gli OIV e
l’Autorità Anticorruzione. Gli OIV infatti sono responsabili della corretta applicazione delle linee guida,
delle metodologie e degli strumenti predisposti dall’autorità e anche ad essa devono riferire gli eventuali
criticità riscontrate. L’autorità informa, a sua volta annualmente, il ministro per l’attuazione del programma
di Governo sull’attività svolta.
I servizi ispettivi operano non solo all’interno del ministero di riferimento, ma si occupano anche degli enti
terzi vigilati del medesimo dicastero. Il Ministero delle finanze esercita il riscontro finanziario e contabile
su tutte le amministrazioni dello Stato e sulle aziende autonome che ne dipendono e ha facoltà di disporre
verifiche ed ispezioni presso qualsiasi ufficio o servizio che abbia gestione finanziaria o attribuzioni
contabili.
Tali controlli sono svolti dall’ispettorato generale di finanza che forma, assieme agli altri otto ispettorati
generali la struttura centrale della Ragioneria Generale dello Stato, che è uno dei dipartimenti in cui è
suddiviso il ministero dell’economia e delle finanze.
Con la legge 26 luglio 1939, esso deve verificare che:
-l’effettuazione della spesa proceda in conformità delle rispettive leggi e norme di attuazione e nel modo
più proficuo ai fini dello Stato;
-le gestioni di consegnatari dei fondi e beni dello Stato siano regolarmente condotte;
- abbiano regolare funzionamento dei servizi che interessano in qualsiasi modo, diretto o indiretto la finanza
dello Stato.

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L’art. 60 del decreto prevede che il ministero dell’economia delle finanze possa disporre di visite ispettive,
per la valutazione e la verifica delle spese con particolare riferimento agli oneri dei contratti collettivi
nazionali e decentrati.
La verifica ispettiva consiste nell’accertamento della conformità delle attività svolte rispetto alle norme
disciplina. Dove si determinasse la presenza d’irregolarità che hanno cagionato un danno erariale, la
relazione del servizio ispettivo viene consegnata non solo all’ente interessato, ma anche alla competente
Procura della Corte dei Conti per il successivo accertamento delle responsabilità.
Qualora invece non risultano danni erariali, il servizio ispettivo invia all’ente una comunicazione contenenti
i rilievi sollevati, che possono essere posti dall’ente mediante un contraddittorio che ha il fine di stimolare la
riflessione delle APT sulle proprie pratiche tecnico-contabile alla ricerca di miglioramenti. La verifica
termina con la predisposizione di una lettera conclusiva del procedimento ispettivo cura dell’Ispettore capo.
Il secondo ente che partecipa attivamente alle attività di controllo esterno è la Corte Dei Conti, corte
suprema magistratura contabile. Le sue competenze sono duplici: da un lato svolge l’attività di controllo
sugli enti, dall’altro come magistratura contabile costituisce la sede designata per l’eventuale svolgimento di
processi a carico di amministratori pubblici.
Le attività che la Corte svolge ai fini del controllo sulle APT sono:
- controllo preventivo di legittimità sugli atti di governo;
- controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato;
- controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
Il destinatario di tale attività sono le camere, le quali sono indirizzate i riscontri del controllo.
Altre funzioni attribuite alla corte la legislazione ordinaria sono:
- controllo copertura finanziaria delle leggi di spesa;
- refertazione speciale (ad esempio sul costo del lavoro pubblico);
- certificazione finanziare dei contratti collettivi di lavoro;
- referti sulla finanza regionale e locale.
Il controllo preventivo di legittimità degli atti del Governo aveva un’estensione abbastanza ampia, che si
è progressivamente ristretto con successivi interventi normativi. Si tratta di un controllo di tipo normativo
che inizia con l’invio dell’atto al competente ufficio della Corte. Nei casi in cui l’atto risulti legittimo, la
Corte lo vista e lo registra e questo acquisisce efficacia giuridica. La Corte invia al governo i rilievi sugli atti
che devono essere modificati secondo le indicazioni proposte. La normativa prevede tuttavia la possibilità
per il governo di rendere comunque efficace la norma cui sussistono interessi pubblici superiori.
Il controllo più contabile di cui la corte responsabile attiene nella forma del cosiddetto giudizio di
parificazione, ma anche più generalmente alla gestione finanziare le diverse tipologie di organismi:
- enti che godono della contribuzione periodica dello Stato;
- enti che si finanziano con imposte, contributi e tasse che sono autorizzati ad imporre;
- enti che godono di un apporto al patrimonio in capitale, servizi, beni, ovvero mediante concessione di
garanzia;
- società derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni, fino a quando
permanga la partecipazione maggioritaria dello Stato o degli altri pubblici poteri al capitale sociale.
Il giudizio di parificazione consiste in una procedura per la quale ciascun ministero, al termine dell’anno
finanziario a obbligo di compilare il conto del bilancio e il conto del patrimonio relativi alla propria
amministrazione e inviarlo alla Ragioneria Generale di Stato, la quale li trasmette alla Corte dei Conti.
Esso è volto a accertare la conformità dei risultati rendiconto alla legge di bilancio. Il controllo della Corte
attesta non solo la legittimità dei comportamenti contabili, ma anche che la gestione sia improntata al
perseguimento dell’efficacia della economicità.
Ulteriore tipologia di attività svolta dalla corte è il Controllo Successivo sulla Gestione. Riguarda la
verifica della legittimità e regolarità delle gestioni, nonché del funzionamento dei sistemi di controllo
interno di ciascuna amministrazione. La corte ha responsabilità non soltanto di verificare ex post se gli atti
compiuti sono legittimi, ma anche se il controllo o interno alle AP sono effettivamente funzionanti.
Esso inoltre riguarda l’accertamento della rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi
stabiliti dalla legge valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione
amministrativa. Il controllo viene svolto attribuendo alla corte la possibilità di richiedere all’AP ed agli
organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia, nonché di procedere all’ispezione e verifiche. L’esito del
controllo sulla gestione non influisce sull’efficacia dell’atto, visto che si tratta di un controllo successivo,
consiste nella predisposizione di relazioni osservazioni di cui destinatari sono le stesse amministrative

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pubbliche territoriali. Tale tipologia di controllo viene definita collaborativa. Gli esiti dei controlli sugli enti
costituiscono poi oggetto di referto al Parlamento ed ai Consigli regionali. Tale tipologia di controllo viene
definita collaborativa. Non si irrogano sanzioni ma si stimolano nelle APT il perseguimento di più elevati
livelli di efficienza ed efficacia. Esso riguarda tutte le APT ed è proprio la sua natura collaborativa che lo
rende armonico con i livelli di autonomia costituzionalmente garantiti.
Infine, la corte riferisce almeno una volta all’anno al Parlamento circa l’andamento generale della finanza
regionale e locale, passando la propria analisi di riscontri effettuati sugli enti da parte delle sezioni locali
della corte stessa.

7.4.2 Il controllo esterno dell’organo di revisione.


L’ultimo soggetto coinvolto nel controllo esterno delle APT è l’organo di revisione. Obbligatorio per le
APTL è stato previsto anche per le APTR e svolge funzioni di grande importanza per quanto riguarda sia il
controllo susseguente, sia quello concomitante. I processi di riforma delle APT hanno posto l’ODR in una
posizione ibrida rispetto all’amministrazioni da vigilare. Da un lato è responsabile della revisione esterna e
gestionale e dall’altro svolge funzioni di supporto agli organi di indirizzo e controllo per il raggiungimento
di superiori livelli di efficienza ed efficacia gestionale.
Il TUEL all’articolo 134, prevede che a formare l’ODR siano professionisti dipendenti iscritti ai rispettivi
registri e albi (un revisore contabile, un dottore commercialista, un ragioniere). Molto ampie sono le
funzioni attribuite all’organo di revisione:
- attività di collaborazione con l’organo consiliare secondo le disposizioni dello statuto del regolamento;
- pareri sulla proposta di BP e dei documenti allegati e sulle variazioni di bilancio. I pareri sono obbligatori.
- la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente
all’acquisizione delle entrate, all’effettuazione delle spese, all’ attività contrattuale, amministrazione dei
beni, alla completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilità;
- relazione sulla proposta di deliberazione consiliare del rendiconto della gestione e sullo schema di esso
entro il termine, previsto dal regolamento di contabilità;
- referto all’organo consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi
giurisdizionali dove si configurino ipotesi di responsabilità;
- verifiche di cassa si ordinarie, ovvero trimestrali sia straordinarie, da effettuarsi ogni qualvolta cambi il
vertice dell’amministrazione.
Da questi punti elencati, emergono sia funzione ascrivibili al controllo esterno sia attività definibili di
supporto interno. Entrambe le tipologie si esplicano relativamente sia alle materie amministrativo-contabili,
sia a problematiche gestionali ovvero di efficienza, efficacia ed economicità della gestione. Il destinatario
principale dell’attività di controllo dell’OdR resta il consiglio, ma alcuni dei referti devono essere anche
inviati alla corrispondente sezione regionale della Corte dei Conti.
Porre l’OdR come filtro tra l’ente e la Corte dei Conti significa fornire a quest’ultima un interlocutore
esperto e competente con cui dialogare ed allo stesso tempo consentire alle APTL di poter avere accesso alle
competenze tecniche necessarie per beneficiare dei processi di riforma.

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