Sentencia C-223/17

¿La regulación del derecho de la reunión y manifestación pública pacífica contenida en los
artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, es violatoria de la reserva de ley
estatutaria contenida en el literal a) del artículo 152 de la Constitución, según la cual,
mediante ley estatutaria se regularán los «Derechos y deberes fundamentales de las
personas y los procedimientos y recurso para su protección»? 2. En segundo término ¿Es
violatoria de la reserva de ley prevista en la Constitución, la facultad otorgada por el
artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 a «las autoridades municipales en concurso con los
concejos municipales y distritales de gestión del riesgo», que les permite reglamentar las
condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho fundamental de reunión y protesta
pacífica, frente a la cláusula de acuerdo con la cual, «Sólo la ley podrá establecer de
manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho»? 3.
La Sala abordó los temas del domicilio y del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio. En relación con la inviolabilidad del domicilio la Corte reiteró que es un derecho
fundamental autónomo, establecido en el artículo 28 de la Constitución junto con el
derecho fundamental a la libertad personal, que, de conformidad con la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, hace parte del núcleo esencial de los derechos a la intimidad
personal y familiar, a la libertad, la seguridad personal y la propiedad.
La Sala determinó la inexistencia de la cosa juzgada constitucional en la Sentencia C-024
de 1994 La Corte procedió a la solución del caso concreto, considerando que la garantía
de la reserva judicial dispuesta para la protección del derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio tiene igual dimensión y valor a la garantía de la reserva judicial
establecida alrededor de la libertad personal, precisando que las excepciones que se
hagan al derecho deben ser de carácter extraordinario e inusual, debiendo ser tratadas
con carácter restrictivo, como lo ha señalado esta Corporación. Tras la identificación de
los criterios, la Sala examinó la facultad otorgada a los alcaldes que les permite dictar
mandamientos escritos para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público por
autoridades de policía, encontrando que la misma no satisfacía los referidos criterios y
que por lo mismo resultaba violatoria del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución. Dentro de esta comprensión
concluyó que la facultad otorgada a los alcaldes era contraria a la Constitución, por ser
violatorias del artículo 28 de la Carta Política, que contiene el derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio, y más precisamente, por la violación de la garantía de la
reserva judicial establecida para la protección de ese derecho.
En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga
la pretensión de ser integral, completa y sistemática, que se haga de los derechos
fundamentales. Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994 y reiterado por
pronunciamientos posteriores. Un segundo criterio de interpretación restringida señala
que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea
desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular.
Un tercer criterio el referente a que ‘solamente se requiere de este trámite especial
cuando la ley regula, siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e
indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental.
Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los
elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de
ley estatutaria no se predica de la regulación de» todo evento ligado a los derechos
fundamentales «sino» solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales, de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada
variante o cada manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan
que ver con su ejercicio. Ahora bien, para definir los elementos estructurales esenciales,
la jurisprudencia constitucional se ha valido de la teoría del núcleo esencial. Según esta
teoría los derechos fundamentales tienen un núcleo o contenido básico que no puede ser
limitado por las mayorías políticas ni desconocido en ningún caso, ni siquiera cuando un
derecho fundamental colisiona con otro de la misma naturaleza o con otro principio
constitucional, y un contenido adyacente objeto de regulación.
FORMAS DE CONTROL DE ACTUACIONES DE INSTITUCIONES EN EL MARCO DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Diferencias esenciales
Las formas de control tienen unas diferencias esenciales. Mientras que en el control
tradicional del poder se habla de un ejercicio de derechos legítimos en funcionamientos
legítimos de la institucionalidad, el control por presión ciudadana implica una ambigüedad,
es decir, existe un ejercicio legítimo de un derecho, pero como una acción preventiva –
Frühwarnsystems- frente a fallas no legítimas del Estado –distanciamiento, decisiones
estatales basadas en patrones fácticos, tales como la corrupción, entre otros-. Mientras
que el control tradicional se fundamenta en el artículo 40 numerales 2, 4 y 6 en
concordancia con los artículos 103ss., 229 y 241 numerales 2, 4 y 5 de la Constitución
Política, el control por presión ciudadana se fundamenta en el artículo 40 en concordancia
con los artículos 20 y 37 de la Constitución Política.
Ello implica, por tanto, una variación en la intensidad de protección, pues el control por
presión ciudadana implica también un ejercicio de libertad de expresión y de opinión, es
decir, la libertad que tiene todo ciudadano de manifestarse y construir una percepción
sobre el funcionamiento del Estado.

SENTENCIA
De igual manera las ciudadanas Edith Casa Diego Ortega y María Nelcy Delgado
Villamizar demandaron la inconstitucionalidad del artículo 162, de la Ley 1801 de 2016,
por la eventual vulneración de los artículos 28, 32, 250 numeral 2 y 315 de la Constitución
Política, La Corte Constitucional, mediante Auto del veintinueve de agosto de dos mis
dieciséis y 153 de la Constitución. Igualmente, la Corte decidió inadmitir la demanda
contenida en el Expediente D-11611, formulada en contra del artículo 162 de la Ley 1801
de 2016, por la supuesta vulneración de los artículos 28, 32, 250.2 y 315 de la Carta
Política, al considerar que no satisfacía los requisitos de suficiencia y pertinencia, pues las
razones de inconstitucionalidad esgrimidas por los demandantes eran indeterminadas. El
cinco y 153 de la Constitución Política. Igualmente, la Corte admitió la demanda contenida
en el Expediente D-11611, formulada en contra de las expresiones «Los alcaldes podrán
dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público»,
contenidas en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la eventual violación del artículo
28 de la Constitución únicamente.
Ley 1801 de 2016 Por la cual se expide el Código de Policía y Convivencia TITULO VI
DEL DERECHO DE REUNIÓN, CAPÍTULO I Clasificación y reglamentación; Artículo 47,
Artículo 48; CAPÍTULO II Artículo 53, Artículo 54, Artículo 55; LIBRO TERCERO TÍTULO I
Artículo 162
Primero.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57,
58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75, contenidos en el
Título VI del Libro Segundo de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”, por violación de la reserva de Ley Estatutaria
establecida en el literal a) el artículo 152 de la Constitución Política. Los efectos de la
anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD se difieren en un término no mayor al
agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir, hasta antes del 20 de junio de
2019. Segundo- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 “Por la
cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Adicionalmente reiteró desde su jurisprudencia, la interrelación y la interdependencia
existente entre los derechos fundamentales de reunión, protesta pública pacífica, libertad
de expresión y los derechos políticos, de modo tal, que la realización o la violación de los
primeros, implica el logro o la afectación de los demás, lo que resultaba determinante para
el examen del cargo de violación de reserva de ley estatutaria. Finalmente se procedió a
la solución del cargo aplicando los criterios de evaluación de la reserva sobre los
«Derechos y deberes fundamentales de las personas» construidos por la
jurisprudencia, hasta concluir que la normatividad dispuesta entre los artículos 47 a 75 de
la Ley 1801 de 2016, consiste en una regulación integral de los derechos fundamentales
de reunión y manifestación pública, con incidencia sobre los derechos interrelacionados y
concurrentes de libertad de expresión y los derechos políticos, que versa sobre el núcleo
esencial, los elementos estructurales y los principios básicos de esos mismos
derechos, en el sentido de haber consagrado límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten la estructura y los principios de tales derechos, lo que obliga a
que esa regulación deba ser expedida por los procedimientos de la ley estatutaria y no por
los de la ley ordinaria, como en efecto sucedió, razón por la cual se procedió a la
declaratoria de inexequibilidad de los artículos, defiriendo los efectos del fallo hasta el 20
de junio de 2017. Respecto del primer asunto precisó, que la noción constitucional del
domicilio excede la de casa de habitación prevista por el Código Civil, y que involucra
diversos escenarios y espacios de actuación de las personas, en los que se ejercen
derechos fundamentales concurrentes como la intimidad personal y familiar, la libertad, la
seguridad individual, la propiedad y la honra, lo que hace que su protección deba ser
resguardada y que las cláusulas de excepción sean realmente excepcionales y no hayan
sido dispuestas al modo de facultades amplias o generales. En relación con la
inviolabilidad del domicilio la Corte reiteró que es un derecho fundamental
autónomo, establecido en el artículo 28 de la Constitución junto con el derecho
fundamental a la libertad personal, que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, hace parte del núcleo esencial de los derechos a la intimidad personal y
familiar, a la libertad, la seguridad personal y la propiedad.
Adicionalmente señaló que para su protección, la Constitución estableció las garantías de
la reserva legal y la reserva judicial. La Sala determinó la inexistencia de la cosa juzgada
constitucional en la Sentencia C-024 de 1994, que en su momento declaró la
exequibilidad del artículo 82 del Decreto 1355 de 1970, encontrando que se trataba de un
fallo de estructura lineal, cuya ratio decidendi no se había referido a la inviolabilidad del
domicilio como derecho fundamental autónomo, ni a los contenidos específicos del
derecho que han sido fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sino que se
había limitado a diferenciar el allanamiento que se practica para la aprehensión del sujeto
en estado de flagrancia, respecto de la situación de necesidad en las que eventualmente
deba actuar la policía. Dentro de la misma línea del régimen de excepciones a la reserva
judicial de la inviolabilidad del domicilio, la Corte examinó el conjunto de sentencias que
habían declarado la exequibilidad de cláusulas de excepción por medio de las cuales se
había habilitado a autoridades administrativas, para el decreto y práctica de allanamientos
y registros domiciliarios, encontrando que en esos casos, la autorización había sido
otorgada a autoridades administrativas especializadas como los Defensores de
Menores, los Comisarios de Familia, y los funcionarios de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales – DIAN, y que la autorización fue dispuesta en protección de bienes
prevalentes constitucionales, como lo son los derechos de los niños y el régimen
tributario.