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Sezione 2 – Gli strumenti di governo della crisi sanitaria 167

La forma è sostanza? Alcune sommarie riflessioni sulla gestione dell’emergenza CoViD-19 in Italia

Forum
La forma è sostanza? Alcune impossibile, loro sono una dittatura, noi una de-
mocrazia”.
sommarie riflessioni sulla ge- C’è chi rifiuta l’ipotesi di paragonare l’Italia con
stione dell’emergenza CoViD-19 la Cina, dimenticando invece che l’elemento co-
mune a tutte le epidemie concerne la volontà
in Italia umana di sopravvivenza, che non può essere del
tutto soffocata da sovrastrutture culturali lette-
Elena Falletti
ralmente opposte. Primum vivere, scriveva Tho-
Ricercatore di diritto privato comparato, Università
Carlo Cattaneo – LIUC, Castellanza.
mas Hobbes, contemporaneo di Pepys, il quale
Mail: efalletti@liuc.it. viene ricordato per aver teorizzato lo scambio
della libertà da parte del singolo consociato a fa-
1. Introduzione al contesto vore della sicurezza collettiva. D’altro canto, i vi-
rus non possiedono passaporti e non si curano
Samuel Pepys raccontava Londra nel fulcro della
delle culture o dell’organizzazione dei modelli
peste del 1665. Si legge nei suoi diari: «[b]ut,
giuridici per potersi propagare. Essi attecchi-
“Lord!” how sad a sight it is to see streets empty
scono attraverso un modello matematico espo-
of people, and very few upon the Change – jeal-
nenziale che vede il raddoppio delle persone
ous of every door that one sees shut up, lest it
contagiate nel giro di pochi giorni, senza alcuna
should be the plague, and about us two shops in
connessione con la logica lineare cui siamo abi-
three, if not more, generally shut up»1.
tuati ad affrontare la nostra vita.
Abbiamo percepito un analogo senso di disorien-
In Italia, ci si è trovati di fronte alla necessità di
tamento quando il CoViD-19 è dilagato
traslare il modello cinese di contrasto del conta-
dall’Oriente fino alla soglia di casa nostra, in Ita-
gio in uno scenario giuridico di tradizione illumi-
lia. Si tratta di un nuovo virus altamente conta-
nistica, appartenente alla Western Legal Tradi-
gioso contro il quale il corpo umano è indifeso2.
tion, allo stato di diritto e di protezione costitu-
A gennaio, le autorità cinesi hanno imposto la
zionale delle libertà individuali. Pertanto, limita-
chiusura forzata delle attività umane a Wuhan e
zioni a tali diritti sono difficili da accettare, sia
nell’Hubei proibendo a circa sessanta milioni di
giuridicamente sia socialmente, in particolare la
persone di uscire da casa3. Tali misure sono state
restrizione della libertà di movimento, che in-
attuate con modalità “aggressive”, supportate
vece rappresenta l’unica soluzione di contrasto
dall’intervento dell’esercito4. Quando guarda-
efficace al dilagare dell’epidemia. A questo pro-
vamo alla televisione o su internet le immagini di
posito, l’art. 16 della stessa Costituzione prevede
ciò che accadeva ci dicevamo tutti, ancora ignari
delle limitazioni tali libertà, sottoposte a riserva
dello svilupparsi del contagio nella nostra vita,
di legge, a garanzia di salute e sicurezza pubblica.
che “da noi sarebbe stato praticamente
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1
S. PEPYS, The Illustrated Pepys: Extracts from the Di- outbreak, in Science, 368, 6489, 2020 (ultima consult-
ary, R. LATHAM (ed.), Berkeley, 1983, 88. azione 12/04/2020).
ISSN 2284-4503

2 4
N. ZHU ET AL., A Novel Coronavirus from Patients with K. KUPFERSCHMIDT ET. AL., Can China’s COVID-19 strat-
Pneumonia in China, in New England Journal of Med- egy work elsewhere?, Science, 367, 6482, 06 Mar
icine, 382, 2020, 727-733. 2020, 1061-1062.
3
M. CHINAZZI ET AL., The effect of travel restrictions on
the spread of the 2019 novel coronavirus (2019-nCoV)

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Quali possono essere gli strumenti di contrasto aspettativa superando la zona di Codogno, coin-
di un patogeno del tutto sconosciuto, per il quale volgendo tutta la Lombardia e le regioni setten-
non esistono né immunità, né immunizzazione? trionali e gli ospedali sono precipitati in una si-
Il pericolo da scongiurare è rappresentato dal ri- tuazione di stress. Ulteriormente, si è manife-
schio che potenzialmente tutti possono amma- stato un contrasto, anche politico, di compe-
larsi, causando l’esaurimento delle risorse sani- tenze tra autorità sanitarie regionali e governo
tarie (posti letto, personale sanitario, strumenta- nazionale provocando tensioni nella gestione
zione medica salvavita) in tempi brevissimi, non- dell’emergenza sanitaria6.
ché il fermo dell’organizzazione sociale: si torne- Da questo punto è possibile analizzare come la
rebbe alla condizione primordiale dell’homo frammentazione della regolamentazione norma-
homini lupus. Ne consegue che il primo obiettivo tiva e amministrativa dell’emergenza abbia vani-
strategico da perseguire è la salvaguardia del si- ficato il tentativo di porre in essere misure effi-
stema sanitario. Infatti, rallentando il contagio caci e “draconiane” nel contrasto della circola-
nel tempo, un numero più ampio di pazienti rie- zione esponenziale del contagio.
sce ad accedere alle cure, sopravvivendo5. L’art. 16 Cost., co.1, consente delle limitazioni
previste dalla legge in via generale per motivi di
2. Il quadro italiano
sanità o di sicurezza. In questo caso, tali motivi
L’Italia si è accorta di avere il contagio sul proprio sono comprovati dall’evolversi della situazione
territorio quasi all’improvviso, quando si è avuta epidemiologica, del carattere particolarmente
notizia che un giovane (definito “Paziente1”) si è diffusivo dell'epidemia di CoViD-19, e perciò si è
presentato per due volte al pronto soccorso reso necessario adottare misure di contrasto e
dell’ospedale di Codogno, un piccolo comune del contenimento alla diffusione del predetto virus.
lodigiano: la prima mostrando i sintomi di una A questo proposito, è meritevole di interesse il
apparente influenza, la seconda con febbre alta ruolo centrale svolto dal DL 6/2020, emanato il
e crisi respiratoria. In entrambi i casi, il personale 23 febbraio 2020 e convertito nella Legge 5
medico e le altre persone presenti nel pronto marzo 2020, n. 13.
soccorso non indossavano alcuna protezione dal Il primo articolo impone limiti a diversi diritti co-
contagio, diventandone a loro volta involontari stituzionalmente garantiti quali ad esempio la li-
diffusori. Dopo la ricostruzione dei contatti di Pa- bertà di circolazione, di entrata e di uscita, di as-
ziente1, le autorità sanitarie locali hanno certifi- sembramento, di riunione, di esercizio dell’atti-
cato l’insorgenza del focolaio di Codogno e din- vità di impresa nei luoghi considerati focolaio di
torni, senza riuscire a identificare il “Paziente0”, contagio. Il secondo articolo assume un partico-
supponendo così che il virus fosse ormai ende- lare interesse agli occhi di chi scrive perché attra-
mico. verso di esso il Presidente del Consiglio dei mini-
Dopo brevissimo tempo si sono verificate circo- stri avoca a sé un potere illimitato, attraverso
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stanze che hanno reso la situazione di difficile ge- l’utilizzo di fonti secondarie, come si è potuto ve-
stione: il contagio si è diffuso oltre ogni rificare nello svolgersi dell’epidemia.
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5 6
Z. WU, Characteristics of and Important Lessons F. CARINCI, Covid-19: preparedness, decentralisation,
From the Coronavirus Disease 2019 (COVID-19) Out- and the hunt for patient zero, in BMJ, 368, February
break in China, in JAMA, 323, 13, February 24, 2020, 28, 2020.
(ultima consultazione 12/04/2020).

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La forma è sostanza? Alcune sommarie riflessioni sulla gestione dell’emergenza CoViD-19 in Italia

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A questo proposito, l’art. 2 della legge 13/2020 contenente Ulteriori disposizioni attuative del
stabilisce che «[l]e autorità competenti, con le decreto-legge 23 febbraio 2020, recante misure
modalità previste dall'articolo 3, commi 1 e 2, urgenti in materia di contenimento e gestione
possono adottare ulteriori misure di conteni- dell'emergenza epidemiologica da COVID-19.
mento e gestione dell'emergenza, al fine di pre- Seppure non si trattasse del primo provvedi-
venire la diffusione dell'epidemia da CoViD-19 mento in materia, la genesi di tale atto e l’incauta
anche fuori dei casi di cui all'articolo 1, comma diffusione della sua bozza non definitiva nel
1». tardo pomeriggio del giorno antecedente la sua
Siffatta norma è di significativa rilevanza perché entrata in vigore hanno provocato la fuga di mi-
rappresenterebbe il fondamento giuridico al fine gliaia di persone in preda al panico da Milano
dell’adozione dei provvedimenti attuativi utili a verso il Sud. Si tratta di un comportamento col-
fronteggiare l’espandersi del contagio. Si tratta lettivo contrario, perché diffusivo del contagio,
di una clausola piuttosto ampia, al confine con la alla ratio del provvedimento che avrebbe dichia-
vaghezza, apparentemente solida e facilmente rato la Lombardia e altre 14 province del Nord
strumentalizzabile nelle intenzioni di chi l’ha pre- “zona rossa”7.
disposta. Lo scoop, peraltro impreciso, è stato rilanciato
Nel frattempo, il 30 gennaio 2020 l’Organizza- dai mezzi di comunicazione di massa in nome del
zione Mondiale della Sanità ha dichiarato «l’epi- diritto di cronaca e della libertà di manifesta-
demia da CoViD-19 un’emergenza di sanità pub- zione del pensiero. La rivendicazione dell’eserci-
blica di rilevanza internazionale»; da quel mo- zio di entrambi i diritti, tuttavia, avrebbe dovuto
mento il Governo ha emanato altri 4 decreti- essere contro-bilanciata con le esigenze della sa-
legge (nn. 9, 11, 14 e 18/2020), 5 atti della Presi- lute pubblica, data la conosciuta e condivisa ne-
denza del Consiglio dei ministri tra Delibere e cessità di limitare il contagio. Il giorno successivo
DPCM, 25 decreti e ordinanze ministeriali, in- il governo ha esteso a tutta Italia il blocco su
sieme ai DPCM dell’8 marzo, del 9 marzo e pressione dei governatori delle regioni del Sud,
dell’11 marzo 2020, i quali hanno stabilito un le quali hanno visto l’incrementarsi delle possibi-
blocco parziale, seppure assai esteso, delle atti- lità di diffusione della malattia, senza però poter
vità economiche e del diritto di movimento in disporre di un adeguato apparato sanitario.
tutta Italia: il lockdown, cioè la serrata del Paese. Questo affannato susseguirsi di atti dimostra la
Tuttavia, quest’ultima parte dell’emanazione difficoltà del governo nel gestire una situazione
normativa ha avuto una formazione del tutto pe- complessa, seppure del tutto inedita in tempi re-
culiare e, a parere di chi scrive, non del tutto ac- centi. Tali difficoltà sono amplificate dall’assenza
cettabile. di una maggioranza politica solida a supporto
dell’esecutivo, soprattutto a seguito della crisi
3. Le conseguenze di una improvvida fuga di no-
politica dell’estate 2019, risolta con un cambio di
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tizie
180 gradi della composizione, e quindi dell’orien-
Nottetempo, domenica 8 marzo 2020 il Presi- tamento politico, del governo nonostante il
dente del Consiglio dei ministri firmava un DPCM ruolo del capo del governo sia rivestito dalla
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stessa persona. Inoltre, l’attenzione, sia del

7
P. FOSCHI, Coronavirus, la grande fuga da Milano della Sera online, 8 marzo 2020, https://www.cor-
prima del decreto che isola la Lombardia, in Corriere riere.it (ultima consultazione 12/04/2020).

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governo sia dell’opposizione, è costantemente dell’Italia intera. Infatti, essi sono stati adottati
rivolta ai sondaggi, dato il susseguirsi continuo di con DPCM, una fonte secondaria, che delinea
votazioni, dando l’impressione formale di vivere norme regole tecniche, seppure generiche, ri-
in una iperdemocrazia8. Tale sollecitazione reci- guardanti un argomento specifico e utili all’im-
proca tra politica e corpo elettorale impedisce la plementazione della legge, tuttavia elusive di
realizzazione di politiche pubbliche stabili, in una ogni controllo politico e di costituzionalità.
perenne campagna elettorale, mentre gli spazi Il Presidente del Consiglio dei ministri ha utiliz-
realizzativi della rappresentanza politica sono in zato in modo abnorme il potere a lui attribuito: è
riduzione. Infatti dal 4 marzo 2018, giorno delle vero che l’art. 2 della l. 13/2020 gli consente di
ultime elezioni politiche, ad oggi si sono susse- adottare provvedimenti attuativi all’emergenza,
guite 16 tornate elettorali tra cui 3 elezioni sup- ma tale potere è limitato agli atti discendenti dal
pletive per il Parlamento nazionale, 1 per il Par- DL 6/2020 (ora convertito nella L. 13/2020), ori-
lamento Europeo e 12 amministrative: 6 per le ginaria fonte di riferimento. Invece, l’emana-
regionali e sei per le comunali, tra cui importanti zione dei DPCM dell’8, del 9 e dell’11 marzo 2020
città capoluogo come Bari, Catanzaro, Cagliari, rappresenta l’esercizio di un potere sostanzial-
Bergamo. mente legislativo, tuttavia formalmente realiz-
zato attraverso fonti secondarie, le quali esten-
4. Un uomo solo al comando? dono le limitazioni delle libertà già imposte agli
Siffatta debolezza si riflette sui rapporti istituzio- abitanti delle zone indicate dal DL 6/2020 ai cit-
nali e di produzione normativa: apparentemente tadini dell’Italia intera. I diritti in parola sono co-
è in corso il tentativo del Governo di soverchiare stituzionalmente protetti dal principio della ri-
il confronto con il Parlamento e con la presidenza serva di legge, pertanto, predisporre la loro re-
della Repubblica, quindi con le istituzioni depu- strizione attraverso norme secondarie, senza ve-
tate al dibattito politico in quanto espressione rifiche parlamentari, rappresenta un vulnus co-
democratica. Fino ad ora, l’emergenza è stata ge- stituzionale.
stita con l’emanazione dei Decreti del Presidente A questo proposito, la domanda che ci si po-
del Consiglio dei ministri (DPCM), mentre lo stru- trebbe porre è la seguente: a chi risponde il Pre-
mento legislativo più appropriato in questa si- sidente del Consiglio dei ministri dei suoi atti?
tuazione è il decreto-legge. Ai sensi dell’art. 77 Di fronte a questa fortissima critica vi è chi so-
Cost, esso è emanato in casi straordinari di ne- stiene che, tenuto anche conto delle parole con
cessità e urgenza, è firmato dal Presidente della cui sono stati scritti i testi, tali DPCM rappresen-
Repubblica (che esercita un controllo ex ante di terebbero una sorta di moral suasion che do-
costituzionalità e sui suoi presupposti) e poi vrebbe indurre gli italiani ad adottare l’unico
viene approvato dal Parlamento entro i sessanta comportamento appropriato nel contrasto al
giorni dalla sua emanazione. contagio, cioè lo stare a casa propria. Tuttavia,
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Tale iter non è stato seguito per i provvedimenti nelle attuali condizioni il Parlamento sta sof-
emanati in prima battuta per la serrata della Re- frendo una sorta di esautoramento della sua at-
tività legislativa, principalmente per la difficoltà
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gione Lombardia e di altre 14 province e poi

8
J. ORTEGA Y GASSET, La Ribellione delle Masse, Bolo-
gna, 1962, 81; S. CASSESE, Il popolo e i suoi rappresen-
tanti, Roma, 2019, 33.

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di riunirsi alla luce delle prescrizioni sanitarie «oppure, in circostanze eccezionali, anche quella
volte a prevenire il contagio, in particolare la di- telematica»11. Nella stessa direzione si sta indi-
stanza minima di un metro tra una persona e l’al- rizzando il Parlamento Europeo che nella prima
tra. Pertanto, alla seduta dell’11 marzo 2020 seduta plenaria in calendario, il 26 marzo 2020,
hanno partecipato soltanto 350 deputati, al fine voterà le misure d’emergenza di contrasto al Co-
di garantire il numero legale dei presenti e la ViD-19 attraverso un sistema di voto a distanza12.
maggioranza assoluta dei 316 membri della Ca- La forma dello strumento giuridico utilizzato per
mera9. Tali deputati sono stati scelti in modo da fronteggiare l’emergenza è importante e legit-
garantire la proporzionalità tra i gruppi parla- tima l’impalcatura organizzativa che per motivi
mentari. In questo caso, è stato in prestito un is- di tutela della salute pubblica impone misure re-
tituto noto al Common Law, cioè il c.d. pairing, strittive assai invasive alle libertà delle per-
ovvero «the practice of allowing the absence of sone13. Ciò nonostante, detto strumento deve
MPs from opposite sides or parties to be absent, essere adottato nel rispetto dei limiti posti dalla
thus cancelling out their votes and preserving Costituzione, che in queste circostanze così gravi
the government’s majority»10. sono sembrati deboli. L’impressione che si trae è
Altra dottrina, invece, sta ponderando possibili che, nonostante la presenza formale di garanzie
modalità di riunione a distanza del Parlamento, costituzionali, non sia possibile abbandonare del
per esempio in via telematica. A questo propo- tutto l’approccio hobbesiano alle situazioni criti-
sito vi è chi osserva che l’art. 64 Cost. consente a che, ancorché ci fossimo illusi che le libertà fon-
entrambe le Camere di disciplinare autonoma- damentali siano insopprimibili.
mente la propria attività, tanto quella fisica, (12 aprile 2020)
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9 12
S. CURRERI, L’attività parlamentare ai tempi del Covid- Sassoli: Europe is showing the power of solidarity,
19: fiat iustitia et pereat mundus? In la Cos- https://bit.ly/36qZmUe , 19.3.2020, (ultima consult-
tituzione.info, 11.3.2020. azione 12/04/2020).
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10 13
M. RUSH, The Role of the Member of Parliament M. SIRLEAF, Responsibility for Epidemics, in 97
Since 1868, Oxford, 2001, 48; S. CURRERI, op. cit. TEX.L.REV., 285, 2018, 109 ss.
11
S. CURRERI, op. cit.; F. CLEMENTI, Quando l’emergenza
restringe le libertà. Meglio un decreto legge che un
DPCM, in Il Sole24Ore, 13.3.2020.

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