CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 25000 23 26 000 2011 01424 01 (54407)
Actor: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO
Demandado: VICTOR MANUEL PÁEZ GUERRA
Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN
Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la
sentencia del 25 de febrero de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

En sentencia del 8 de julio de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Segunda, Sala de Descongestión, anuló la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001,
mediante la cual el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC
declaró la vacancia por abandono del cargo de médico código 3085, grado 15. En
cumplimiento de esa providencia judicial, el INPEC canceló acreencias por valor de $62
´024.126 y reintegró al puesto de trabajo al señor Héctor Saúl Mantilla Quintero. Por esta
razón, la entidad interpuso acción de repetición contra el señor Víctor Manuel Páez Guerra, ex
director general del Instituto, para que se le condenara a la restitución de los dineros
cancelados por la entidad, en la medida en que el accionado actuó con culpa grave al expedir
la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 con violación manifiesta e inexcusable de
las normas de derecho.

II. ANTECEDENTES
1. Demanda

Mediante escrito presentado el 7 de diciembre de 2007 (fl. 8 del c.1), el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, por conducto de apoderado judicial (fl.1 del c.1), interpuso demanda de
repetición contra el señor Víctor Manuel Páez Guerra, con el fin de que se le condenara a
reintegrar $62’024.126, suma que el Instituto pagó en cumplimiento de una condena impuesta en
su contra en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado
110012325004200202405.

La parte demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fl. 8 del c.1):

Primera: Que se declare responsable al señor Víctor Manuel Páez Guerra, identificado
con la cédula de ciudadanía No. 19.104.509 de Bogotá, mayor de edad, de los perjuicios
ocasionados al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, debido a la
sentencia del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Sala de Descongestión de fecha 8 de julio de 2004.
 Segunda: Que se condene al señor Víctor Manuel Páez Guerra a cancelar la suma de
sesenta y dos millones veinticuatro mil ciento veintiséis pesos ($62.024.126) pesos (sic),
a favor del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, establecimiento público adscrito
al Ministerio del Interior y de Justicia; por concepto de capital y demás emolumentos
pagados por el Instituto en virtud de la sentencia de que trata la pretensión primera.

Tercera: Ordenar la actualización del valor de la condena en los términos indicados en el

art. 178 del Código Contencioso Administrativo.

Cuarta: Ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en los

arts. 334 y 339 del C.P.C., en concordancia con lo establecido en el art. 179 de Código
Contencioso Administrativo.

Como fundamento fáctico de la demanda se narró lo siguiente (fl. 9 del c. 1):

1. El señor Saúl Mantilla Quintero, laboraba en la Cárcel del Distrito Judicial de

Bogotá "La Modelo" desde el 23 de septiembre de 1982 en el cargo de médico de
medio tiempo, código 3085, grado 15, habiendo sido incluido en la carrera
penitenciaria mediante resolución 02 del 7 de mayo de 1995.

2. El doctor Héctor Saúl Mantilla fue trasladado en forma inconsulta a la ciudad de

Riohacha - Guajira, por el Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -
INPEC, mediante Resolución No. 01804 del 13 de junio de 2001.

3. Contra la resolución de traslado se interpuso recurso de revocatoria directa, el

cual fue negado, posteriormente se presentó acción de tutela ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, el cual fue resuelto desfavorablemente en primera
instancia, por lo cual fue apelado y allí se resolvió de manera favorable revocando el
fallo de primera instancia y se ampararon los derechos solicitados por el actor entre
ellos el derecho al trabajo.

4. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario no acató la tutela y procedió el 31

de agosto de 2001 a declarar vacante el cargo por abandono, mediante 02847, por
el que el director de la Cárcel de Riohacha emplazó en edicto publicado en el diario
El Heraldo de Barranquilla.

5. De acuerdo con la Resolución No. 7770 de 13 de diciembre de 2005, por la cual

[se] da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de
8 de julio de 2004, [se] ordena cancelar la suma de setenta y cinco millones
quinientos un mil doscientos cincuenta y nueve pesos ($ 75.501.259.00) m/cte.

6. El valor a repetir es la suma de sesenta y dos millones veinticuatro mil ciento

veintiséis pesos ($62.024.126.00).

7. Que el señor Cr. (r) Orlando Gómez Guzmán, Director Regional Central del
INPEC, me ha conferido poder para actuar dentro de la presente acción.

En relación con estos hechos, en el libelo introductorio se consideró sucintamente que el señor
Víctor Manuel Páez Guerra actuó con culpa grave, al haber expedido el acto administrativo de
declaratoria de vacancia por abandono, con violación manifiesta e inexcusable de las normas de
derecho, conforme a lo previsto en el artículo 6° numeral 1 de la Ley 678 de 2001.
Específicamente, la única consideración que al respecto se hizo en la demanda fue la invocación
del mencionado enunciado normativo dentro del acápite de fundamentos jurídicos de la acción, así
(fl. 10 del c. 1):

Ruego a esa honorable corporación tener como fundamento de derecho las

siguientes normas:

(…)

3°.- El artículo 6° numeral 1° de la Ley 678 de 2001, por medio de la cual se

reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del
Estado, y específicamente la causal en cita contempla lo siguiente: “violación
manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”.
2. Trámite en primera instancia

2.1. Mediante auto del 5 de enero de 2008 (fl. 14 del c. 1), el Juzgado 32 Administrativo del
Circuito de Bogotá admitió la demanda y ordenó su notificación personal al demandado. Sin
embargo, luego de que el mencionado juzgado efectuara una remisión del proceso por
competencia, mediante auto del 9 de mayo de 2012 (fl. 352 del c. 1), el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, avocó el conocimiento del proceso y
declaró la nulidad de todo lo actuado por el mencionado Juzgado, con la salvedad de que las
pruebas practicadas se mantendrían incólumes frente a la declaratoria de nulidad, dado que el
trámite procesal se había adelantado hasta la etapa de alegatos de conclusión.

2.2. En auto del 27 de junio de 2012 (fl. 357 del c. 1) se admitió nuevamente la demanda y se
dispuso su notificación personal al señor Víctor Manuel Páez Guerra, quien oportunamente se
opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que en el presente caso no se acreditó
en su contra que hubiera actuado de manera dolosa o gravemente culposa en la expedición
del acto administrativo de insubsistencia declarado nulo por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.

Aunado a esto, consideró que no se encontraba legitimado en la causa por pasiva, debido a
que la señora Nelly Margarita Cuellar Hernández, jefe de la División de Gestión Humana del
INPEC para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar al presente proceso, era la
verdadera responsable de la condena impuesta en contra de la entidad accionante, debido a
que fue ella quien usurpó la función correspondiente a la dirección general de la entidad, al
pronunciarse de fondo sobre una solicitud de revocatoria del acto administrativo de traslado
que fue proferido por el director de la entidad y porque omitió informarle al alto funcionario de
todas las circunstancias y procedimiento administrativo previo que se surtieron con ocasión de
las peticiones y oficios presentados por el señor Mantilla Quintero y que explicaban su
ausencia en el puesto de trabajo en la ciudad de Riohacha (fl. 414 del c. 1).

2.3. En auto del 3 de septiembre de 2014 (fl. 534 del c. 2), se corrió traslado a las partes para
alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera
concepto de fondo.

2.3.1. El INPEC, luego de hacer un recuento sobre los requisitos de procedibilidad de la acción
de repetición y transcribir algunas consideraciones en torno al error judicial, en lo atinente al
caso concreto, se limitó a señalar (fl. 543 del c. 2):

Se entiende por lo anterior, que hay culpa cuando el agente no previó los
efectos nocivos de su acto habiendo podido preverlos, o cuando a pesar de
haberlos previsto confió imprudentemente en poder evitarlos.

La falta en que incurrió el ex funcionario Páez Guerra Víctor Manuel, ex

funcionario del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, no tiene otro
calificativo que la de grave, entendida ésta como aquella que procede de un
comportamiento anormalmente deficiente. Dicha conducta se hace mucho más
grave, cuando quien incurre en ella tiene la calidad de funcionario público.

2.3.2. Por su parte, el demandado insistió en los argumentos planteados en la contestación de

la demanda, tendientes a señalar que, dada la estructura y distribución de funciones al interior
de la entidad accionante, al director general no le era exigible el conocimiento detallado de
todas las circunstancias previas que rodearon la declaratoria de vacancia, por cuanto era
deber de algunos de sus subalternos informarle de las novedades o complejidades del
procedimiento administrativo previo al retiro del galeno Mantilla Quintero. Esto se planteó en
los siguientes términos (fl. 588 del c. 2):

En conclusión, resulta inadmisible que la jefe de la División de Gestión Humana

(…) hubiera elaborado el proyecto de Resolución 2847 (…) con motivaciones
fundadas en hechos contrarios a la verdad, como quiera que dicha funcionaria
tenía pleno conocimiento de la situación real que rodeaba el caso del doctor
Héctor Saúl Mantilla Quintero (…). El proyecto en cuestión, además de la
conformidad de la División de Gestión Humana, tenía el visto bueno y control
previo de legalidad de Oficina Jurídica del INPEC, como aparece en el texto de
dicha Resolución (…).

Así las cosas, el entonces Brigadier General Víctor Manuel Páez Guerra no
pudo incurrir en dolo o culpa grave al expedir la Resolución 02847 del 31 de
agosto de 2001, pues es claro que este funcionario (…), procedió según lo que
le era exigible por la ley y los reglamentos internos del INPEC, y, simplemente,
fue asaltado en su buena fe por quienes tenían el deber oficial de informarlo de
los antecedentes del caso del doctor Héctor Saúl Mantilla Quintero y no lo
hicieron, omisión con la que se indujo en error excusable a mi representado y se
causó el daño patrimonial objeto de la demanda.

2.3.3. El Ministerio Público guardó silencio.

3. La sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 25 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Tercera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda.

En dicha providencia el a quo recordó que la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 fue
declarada nula por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por haber sido expedida con falsa
motivación, debido a que en ese acto se señaló que el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero no se
había presentado a su lugar de trabajo en Riohacha por razones desconocidas para la entidad,
cuando en realidad el INPEC sí tenía conocimiento de las razones que impidieron al funcionario
acatar la perentoria orden de traslado ordenada por el Instituto, dado que habían sido puestas en
su conocimiento mediante una solicitud de revocatoria directa, una acción de tutela y diversos
memoriales presentados por el profesional de la salud.

Aunado a esto, el fallador de primer grado consideró que del manual de funciones del INPEC, así
como de los testimonios rendidos por ex funcionarios de la entidad, se desprende que había un
procedimiento interno según el cual, para la expedición del acto que declaró la insubsistencia por
abandono del cargo, la Jefatura de la División de Gestión Humana elaboraba un proyecto inicial
de resolución que se enviaba al director general para su firma, previo concepto o visto bueno
por parte de la Oficina Jurídica de la entidad; es decir, que antes de que el proyecto de
resolución llegara al despacho de la dirección general, pasaba por dos filtros en los que se
debían generar las respectivas alertas en torno a las eventuales consecuencias adversas o
aspectos problemáticos en el contenido del acto.

Igualmente se destacó por parte del Tribunal que, al momento en que se expidió la Resolución n.°
01804 del 13 de junio de 2001, mediante la cual se ordenó el traslado a Riohacha del médico
Héctor Saúl Mantilla Quintero, el hoy demandando, señor Víctor Manuel Páez Guerra, no fungía
como director del INPEC, razón por la cual no pudo tener conocimiento directo de los diversos
escritos en los que el galeno trató de controvertir o postergar los efectos del acto que modificó el
domicilio de la prestación de sus servicios profesionales.
El Tribunal también resaltó que desde que el señor Páez Guerra se posesionó en la dirección del
INPEC el 9 de julio de 2001 (fl. 375 del c. 1), se presentaron por lo menos tres nuevos escritos en
los que el médico Mantilla Quintero puso nuevamente en conocimiento de la entidad las
condiciones que le impedían acatar la orden de traslado. Sin embargo, consideró que esta
situación no daba lugar a la declaratoria de responsabilidad del accionado, por cuanto fue inducido
a error por parte de la jefe de la División de Gestión Humana, señora Nelly Margarita Cuellar
Hernández. Al respecto, textualmente se consideró (fl. 605 del c. 3):

Visto lo anterior, aunque vale la pena resaltar que con posterioridad a la toma de
posesión del cargo de director general, hacia el aquí demandado, el señor Héctor
Saúl Mantilla Quintero presentó 3 escritos en los cuales también puso de presente
todos los hechos desencadenantes a partir del traslado decretado, es claro para la
sala que si bien el aquí demandado fue la persona que suscribió el acto
administrativo que dio origen a la condena en contra del Estado, hecho que se
encuentra bajo la presunción de culpa grave referenciada en el artículo 6 de la Ley
678 de 2001, conforme a lo expuesto anteriormente, tal presunción se encuentra
desvirtuada debido [a] la inducción en error en que le hiciera incurrir la Jefe de la
División de Gestión Humana de quien como en efecto referenció el demandado, le
ocultó la situación que pasaba y se atribuyó funciones que no le competían, pues era
esta quien tenía conocimiento de las razones y dificultades por las cuales el señor
Héctor Saúl Mantilla Quintero no se había hecho presente en el lugar de trabajo al
cual había sido trasladado, por lo que al tratarse de una responsabilidad subjetiva,
considera la sala que no hay lugar a la declaratoria de responsabilidad del aquí
demandado, máxime, cuando conforme al manual de funciones, era función de la
Jefe de la División de Gestión Humana, señora Nelly Margarita Cuellar Hernández,
elaborar los proyectos de resolución relacionados con las novedades de personal, fue
esta quien dando una apariencia de legalidad, fundada en la inasistencia al puesto de
trabajo por parte del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero al sitio de trabajo al cual
había sido trasladado, y teniendo conocimiento de las diversas solicitudes
presentadas por este, procedió a proyectar la Resolución No. 02847 del 31 de agosto
de 2001.

Aunado a esto, el fallador de primer grado señaló que dada la omisión de la entidad accionante en
demandar a la señora Nelly Margarita Cuellar Hernández, era necesario remitir copia de la
providencia a la oficina jurídica y a la dirección general de la entidad, para prevenir que dicha
omisión se presentara en futuras demandas (fl. 605 vto del c. 12).

4. El recurso de apelación

Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso el recurso de apelación, por
considerar que en el plenario sí obran medios de prueba que acreditan que el señor Víctor
Manuel Páez Guerra obró con culpa grave cuando profirió la Resolución n.° 02847 del 31 de
agosto de 2001. Específicamente, consideró (fls. 609 y 612 del c. 3):

Si bien es cierto que el aquí demandado se posesionó como Director General del
INPEC, el día 9 de julio de 2001, también es cierto que mediante escrito de fecha
10 de julio de 2001, el apoderado del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, solicitó
una cita con el Director General del INPEC (Víctor Manuel Páez Guerra), para tratar
personalmente la situación de su poderdante señor Héctor Saúl Mantilla Quintero.

Mediante escrito del 30 de julio de 2001, el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, se
dirigió al Director General del INPEC (Víctor Manuel Páez Guerra), exponiéndole su
situación y reiterándole su solicitud de que se le concediera permiso laboral,
prórroga, licencia remunerada o no remunerada o vacaciones (fls. 90-91 proceso N
y RD. c 5)

El 24 de agosto de 2001, el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, se dirigió

nuevamente al Director General del INPEC (Víctor Manuel Páez Guerra),
manifestándole su inconformidad por la falta de atención a sus peticiones, por no
concedérsele a su abogado la cita solicitada, por las amenazas de que si no se
traslada le decretaba el abandono del cargo, por la falta de respuesta a sus
solicitudes de prórroga, licencia, permiso o vacaciones.
Aunado a esto, consideró que el juez de primer grado no formuló adecuadamente las preguntas
en la práctica de la prueba testimonial y que omitió el deber de decretar oficiosamente la
declaración de la entonces jefe de la División de Gestión Humana, señora Nelly Margarita Cuellar
Hernández y del médico Héctor Saúl Mantilla Quintero, que pese a no haber sido solicitadas por
la parte actora resultaba necesaria para esclarecer las circunstancias de modo, tiempo y lugar
en que se expidió la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001. Esto lo planteó así (fl. 609
del c. 3):

De otra parte, se interrogó a la señora Gloria Esperanza Judith Gutiérrez, jefe de la

Oficina Jurídica del INPEC, para la época de los hechos. Si se le hace un análisis
con sentido común, se observa que el cuestionario de preguntas estaba dirigido
para la Oficina Jurídica y la Dirección General del INPEC, y la declarante se limita a
responder: (no, la oficina jurídica no tuvo conocimiento...), dejando por fuera a la
Dirección General del INPEC; lo que implica que efectivamente la Dirección
General del INPEC, sabía de vieja data la situación laboral por la que venía
atravesando el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero.

(…)

El a quo se limitó como sujeto neutral del proceso a analizar las pruebas, a
sabiendas que éste no dio uso de las herramientas y mecanismos que consagra la
ley para aplicar el medio de prueba, concadenado con el principio de imparcialidad
y de la sana crítica; es decir, el a quo, debió por sustracción de materia, solicitar de
manera oficiosa y a través de del apoderado del INPEC, solicitar la declaración
testimonial del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, para corroborar las
circunstancias de modo, tiempo y lugar de las pruebas que dieron lugar a su
destitución de la entidad demandante INPEC, como de igual forma, solicitar todas
aquellas pruebas que dieran razón jurídica para tomar una verdadera decisión que
en derecho corresponda y no esperar en último momento deprecar en su
providencia de primera instancia que no prosperan las pretensiones de la entidad
que represento porque supuestamente todo se hizo a espaldas del señor director
general del INPEC, cuando se encuentra demostrado todo lo contrario.

5. Trámite de segunda instancia

5.1. El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal a quo a través de auto del 6 de mayo de
2015 (fl. 619 del c. 3) y admitido por esta Corporación el 2 de julio siguiente (fl. 623 del c. 3).

5.2. Posteriormente, mediante providencia del 30 de julio de la misma anualidad (fl. 625 del c. 3),
se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su
concepto.

5.2.1. El INPEC señaló que, conforme a lo previsto en el Decreto 1890 de 1999 -vigente para la
época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso-, el Director General de la
entidad es quien tiene la función de “nombrar, dar posesión y remover al personal del Instituto de
acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias, así como expedir los actos administrativos
que requiera el manejo de personal”, razón por la cual es el señor Páez Guerra, en su condición de
exdirector del INPEC, quien debe responder por las sumas de dinero pagadas por la entidad con
ocasión de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que él suscribió. Aunado esto,
consideraron nuevamente que en el expediente obran medios de convicción tendientes a acreditar
que el accionado sí tuvo conocimiento de las razones por las cuales el médico Víctor Manuel Páez
Guerra no se presentó a su lugar de trabajo en la ciudad de Riohacha (fl. 626 del c. 3).

5.2.2. Por su parte, el accionado señaló que la entidad accionante no cumplió cabalmente con la
carga de acreditar la vinculación subjetiva del demandado, a título de dolo o culpa grave, con la
expedición irregular de la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001, la cual se suscribió
sobre la base “de la más absoluta buena fe y en el entendimiento de que la decisión adoptaba se
ajustaba de manera rigurosa a la ley y a los reglamentos internos del INPEC, como lo certificaba el
visto bueno de funcionarios del Instituto, impuesto dentro del marco funcional que corresponde a
cada uno de los servidores de dicho establecimiento” (fl. 652 del c. 3). También insistió en que
“todas las actuaciones que condujeron a la declaratoria de vacancia del cargo que desempeñaba
el Dr. Mantilla Quintero fueron conocidas, preparadas y manejadas por la doctora Nelly Margarita
Cuellar (…), sin que el despacho de la Dirección General del Instituto hubiera tenido conocimiento ”
(fl. 653 del c. 3).

5.2.3. El Ministerio Público solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, por
considerar que la parte demandante sí cumplió con la carga de acreditar los elementos de la acción
de repetición y que el accionado no se encuentra justificado por la supuesta inducción a error por
parte de la jefa de la División de Gestión Humana del INPEC, razón por la cual debe inferirse que
actuó con culpa grave al expedir la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 con violación
manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. Al respecto, sostuvo (fl. 661 del c. 3):

Si bien es cierto que el señor Víctor Manuel Páez Guerra profirió el acto administrativo
(…) con la convicción de que se encontraba amparado en una norma legal, éste no
previó las consecuencias que ello generó, pues no verificó la situación en que se
encontraba el señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, quien de acuerdo al material
probatorio (…) elevó diferentes escritos dirigidos al Director General del INPEC
exponiendo su situación, (…) existiendo una justa causa que le impedía al señor
Héctor Saúl Mantilla Quintero asumir su cargo en la nueva sede asignada y las
garantías legales que lo cobijaban para proceder a su retiro del servicio, actuando con
imprudencia en el ejercicio de sus funciones y por tanto se genero la culpa grave al
retirar a un funcionario del INPEC sin verificar las circunstancias del traslado.

(…)

En tal sentido, cuando se habla de culpa grave si se invoca la presunción legal basta
probar el supuesto fáctico en que se basa la presunción alegada. En el presente caso
el despido por abandono del cargo, aquella conducta descuidada del agente estatal,
causadora de daño que hubiera podido evitarse con la diligencia y cuidado que
corresponde a quien debe atender dicha actividad en forma normal. No puede
exculpar la conducta en una pretendida inducción al error, porque el deber que le
asistía era verificar la realidad, como lo hace un funcionario responsable y no solo
centrarse en la firma del acto administrativo.

III. CONSIDERACIONES

1. Prelación de fallo

En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene bajo su

conocimiento procesos que entraron para dictar fallo definitivo con anterioridad al presente asunto,
situación que en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 exigiría su decisión en atención
al orden cronológico respecto del cual pasaron los expedientes al Despacho de la Magistrada
conductora del proceso; sin embargo, es importante precisar que la mencionada disposición
normativa prevé que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción tal orden puede
modificarse, en atención a la naturaleza de los asuntos, por importancia jurídica o trascendencia
social.
En concordancia con lo anterior, la Sección Tercera de esta Corporación, en sesión del 5 de mayo
de 20051 dispuso que las acciones de repetición tendrían prelación de fallo, razón por la cual esta
Subsección se encuentra habilitada para resolver la controversia de manera anticipada.

2. Competencia de la Sala

La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del
recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 25 de febrero de
2015, en atención a que, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso
Administrativo2 y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado3, los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que haya conocido del
proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior
jerárquico.

3. Ejercicio oportuno de la acción

La norma de caducidad aplicable en la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este
proceso es el numeral 9 del artículo 136 del C.C.A., cuyo contenido es el siguiente:

9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años,  contados a

partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró exequible de forma

condicionada el texto transcrito, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción
empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar,
desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A.,
plazo que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.

Como quedó visto, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es, el pago de total de la suma
a que se condenó o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de
los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se
haya realizado el pago de tal suma, como la fecha a partir de la cual comienza a correr el término
para ejercer el derecho de acción.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, en el presente caso es necesario determinar, en

principio, cuándo se produjo el pago de la indemnización impuesta por la jurisdicción en la
sentencia condenatoria a la entidad pública. Esto no solo tiene incidencia en la acreditación de uno

1
Según Acta No. 015 de esa misma fecha.
2
“Conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera
instancia por los Tribunales Administrativos (…)”.
3
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009,
expediente 25000-23-26-000-2001-02061-01(IJ), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
de los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición 4, sino que, a la vez, es un aspecto
fundamental para verificar el presupuesto procesal del ejercicio oportuno del derecho de acción.

Dado que la sentencia mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución n.° 02847 del 31 de
agosto de 2001 y se impuso una condena al INPEC fue proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, el 8 de julio de 2004, y cobró ejecutoria
el 26 de noviembre de 2004 (fl. 256 del c. 10) 5, el plazo de 18 meses destinados al pago de la
obligación venció el 27 de mayo de 2006. Sin embargo, como las acreencias adeudadas por la
entidad fueron canceladas los días 22 y 26 de diciembre de 2005 y 16 de enero de 2006, esto es,
antes de que feneciera el mencionado período de 18 meses para el pago, la oportunidad para
formular la demanda iba hasta el 17 de enero de 2008. Y como el libelo introductorio se presentó el
7 de diciembre de 2007 (fl. 8 del c.1), se concluye que el derecho de acción fue ejercido
oportunamente.

4.- La legitimación en la causa

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario está legitimada en la causa por activa, en los términos
del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente
perjudicada con el pago de la condena que le fue impuesta mediante sentencia del 8 de julio de
2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión.

En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se dirigió contra el señor
Víctor Manuel Páez Guerra, quien para el momento de los hechos que dieron lugar a la
sentencia de condena, se desempeñaba como director general del INPEC (fl. 375 del c. 1) y
expidió la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 que dio lugar al procedo de nulidad
por el que fue condenada la entidad.

5.- Presupuestos de prosperidad en la acción de repetición. Reiteración de

jurisprudencia

Este medio de control, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene
como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como
consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor
público e incluso del particular investido de una función pública, hayan salido del patrimonio estatal
para el reconocimiento de una indemnización. Así, la finalidad del mismo la constituye la protección
del patrimonio estatal, el cual es necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del
Estado Social de Derecho6.

4
De acuerdo con el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y las normas que lo
desarrollan, artículos 77 y 78 del CCA y la Ley 678 de 2001, para que una entidad pública pueda
ejercer la acción de repetición, deben concurrir y reunirse los presupuestos y requisitos a saber: a)
Que una entidad pública haya sido condenada a reparar los daños antijurídicos causados a un
particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra
forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; b) Que la entidad haya
pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la
conciliación; y c) Que la condena o la conciliación se hayan producido a causa de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza
funciones públicas. Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2006, expediente No. 28.448, M.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
5
Luego de que, por tratarse de un proceso de única instancia por la cuantía, mediante auto del 19
de noviembre de 2004 se negara la concesión del recurso de apelación formulado por la parte
demandante (fl. 250 del c. 10).
Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo
90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación
patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

En tal sentido, la denominada acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código
Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-
430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una
conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o exfuncionario suyo, pueda solicitar de
éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una
conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.

De conformidad con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño
antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al
funcionario o a ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de
establecerse durante el proceso correspondiente.

Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró
que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico
que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquel deberá repetir contra éste”, norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de
la Rama Judicial.

El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra
su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la
acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

Dicha ley definió la repetición como una acción -hoy medio de control- de carácter patrimonial que
deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su
conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por
parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un
conflicto. El mismo medio de control se ejercerá contra el particular que investido de una función
pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.

La Ley 678 de 2001 reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales del medio de
control de repetición y del llamamiento en garantía. Con tales propósitos fijó, bajo la égida de los
primeros, generalidades como el objeto, la noción, las finalidades, el deber de su ejercicio y las
especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la
conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con obvias incidencias
en materia de la carga probatoria dentro del proceso; y con los segundos, reguló asuntos relativos
a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad de
la acción, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y
determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de
repetición y las medidas cautelares en el proceso.

6
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección A,
sentencia de 24 de febrero de 2016, exp. 36.310, M.P.: Hernán Andrade Rincón.
Sin embargo, como se advirtió anteriormente, los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y
vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente
constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o ex funcionarios o particulares en
ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto
sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del
agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta
Política.

Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, la jurisprudencia ha
sido clara al aplicar la regla general según la cual la norma nueva rige hacia el futuro, de manera
que aquella sólo rige para los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de
su derogación. Sólo excepcionalmente las leyes pueden tener efectos retroactivos.

Lo anterior permite entender que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial
del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la
normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y
exclusivamente compromete su patrimonio por razón o con ocasión de su conducta calificada a
título de dolo o de culpa grave.

De manera que si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor
público tuvieron ocurrencia con posterioridad a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y
enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y
culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la
acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a
los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la
responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los
fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores
públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).

Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad
hubieren acaecido con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas sustanciales
aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la
comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su
responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente
al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.

Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado7 ha dicho que para determinar la existencia de la
culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino
que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo
previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los
servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o
manuales respectivos.

Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la
7
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de
1999, exp. 10.865, M.P.: Ricardo Hoyos Duque.
Constitución Política8 y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos,
bienes y familia.

Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes
requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a
cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad
pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular
en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que
esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.

En relación con lo anterior, se debe precisar que la no acreditación de los dos primeros requisitos,
esto es, la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante y el pago real o
efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, tornan improcedente la acción y
relevan al juez por completo de realizar un análisis de la responsabilidad que se le imputa a los
demandados.

En efecto, los supuestos referidos constituyen el punto de partida para estudiar de fondo los
hechos atribuibles a la conducta de quienes han sido demandados, pues el objeto de la repetición
lo constituye la reclamación de una suma de dinero que hubiere sido cancelada por la entidad
demandante, de manera que la falta de prueba de ese daño desvirtúa totalmente el objeto de la
acción, en relación con la cual se habría de concluir que carece de fundamento y, por tanto, en
tales casos, se deberán negar las súplicas de la demanda.

6.- Problema jurídico

Previa acreditación de la existencia del daño, la Sala examinará si el pago realizado por el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, como consecuencia de la condena impuesta en la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de julio de 2004, es o no
atribuible al señor Víctor Manuel Páez Guerra, a título de culpa grave, por haber expedido la la
Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 con violación manifiesta e inexcusable de las
normas de derecho.

Por razones metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos
procesales para que proceda la acción de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse,
establecerá si el demandado actuó con culpa grave, como lo asegura la entidad demandante.

7. Caso concreto

7.1. La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a
cargo de la entidad estatal correspondiente

Para efectos de resolver el caso concreto debe establecerse, en primer término, si se

produjeron los daños alegados en la demanda, para, luego, entrar a definir si éstos resultan
imputables, a título de culpa grave, a la parte demandada.

8
El artículo 83 Constitucional estipula: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades
públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las
gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
Como la finalidad del proceso de repetición no es precisamente la de indemnizar a la entidad
pública por un daño antijurídico sino la de restituir a la entidad pública la suma pagada como
consecuencia de aquel, la Sala procederá a verificar si se profirió la condena en contra del ente
estatal demandante o se aprobó una conciliación en la que se pactó el pago de una indemnización,
y si este canceló el dinero al que fue condenado o por el que concilió, dentro del término previsto
en la ley.

En ese contexto, valorado en conjunto el material probatorio, ha de decirse que se encuentra

acreditado que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de
Descongestión, en sentencia proferida del 8 de julio de 2004, declaró la nulidad de la Resolución
n.° 02847 del 31 de agosto de 2001, ordenó la restitución del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero y
dispuso que se le pagaran todas las sumas de dinero dejadas de percibir mientras estuvo
desvinculado del servicio, así (fls. 213 a 244 del c. 10):

Primero.- Declarase probada de oficio la excepción de caducidad respecto de la

acción incoada contra la resolución no. 01804 de 13 de junio de 2001, expedida por
el Director General del INPEC, e inhíbese de pronunciarse sobre la legalidad del
mencionado acto, conforme a lo expuesto en las consideraciones de esta
providencia.

Segundo.- Declarase la nulidad de la Resolución No. 02847 de 31 de agosto de

2001, emanada del Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
“INPEC”, mediante la cual se declara vacante por abandono del cargo de médico
código 3085, grado 15, medio tiempo, de la planta global del INPEC que
desempeñaba el Doctor Héctor Saúl Mantilla en la cárcel del Distrito Judicial de
Riohacha.

Tercero. A título de restablecimiento del derecho, se ordena al Instituto Nacional

Penitenciario y Carcelario “INPEC” proceder al reintegro del Doctor Héctor Saúl
Mantilla Quintero, identificado con cc. N 13.836.380 de Bucaramanga, al cargo que
venía desempeñando, de acuerdo con su profesión, categoría y condiciones que
tenía dentro de la institución.

Igualmente, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” reconocerá y

pagará al Doctor Héctor Saúl Mantilla Quintero, todas las sumas correspondientes a
sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de
percibir, inherentes a su cargo, con efectividad a la fecha en la que se declaró la
vacancia del cargo hasta que sea de nuevo reintegrado al cargo en forma efectiva,
incluyendo el valor de los aumentos decretados con posterioridad a la declaratoria
de vacancia del cargo.

Para arribar a la anterior conclusión, el mencionado tribunal consideró (fl. 241 del c. 10):

No entiende la Sala como no iba la entidad a conocer la situación del actor, si

constantemente, en los meses de junio y julio de 2001 éste elevó escritos
exponiendo su situación, casi rogando que se le concedieran vacaciones (tenía dos
periodos vacacionales acumulados), o se le diera un permiso o una licencia
mientras se decidía su situación; al mismo tiempo solicitando se le diera trámite al
desembolso de los dineros reconocidos y ordenados pagar para sufragar los gastos
del traslado. La entidad, que no le había permitido seguir laborando, lo único que
atina es a negarle la revocatoria del acto de traslado, negarle la prórroga para
presentarse en Riohacha e informarle que los dineros necesitados por el
demandante para dar cumplimiento a la orden de traslado se los remitieron a la
pagaduría de la Cárcel del Distrito Judicial de Riohacha, cuando el funcionario se
encontraba en Bogotá y los necesitaba era aquí para poder trasladarse.

Teniendo en cuenta los antecedentes anotados, para la Sala sí existía justa causa
que le impedía al actor asumir su cargo en la nueva sede asignada, Cárcel de
Distrito Judicial de Riohacha.

Así las cosas, se tiene que en el presente caso se cumple con uno de los presupuestos de la
acción de repetición, esto es, que el Estado se haya visto obligado al pago de unas sumas de
dinero a que fue condenada mediante una providencia judicial proferida por el juez de lo
contencioso administrativo.

7.2. El pago de la indemnización por parte de la entidad pública

Mediante Resolución n.° 7770 del 13 de diciembre de 2005 (fl. 380 del c. 1), el INPEC dispuso el
cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó el
pago de las siguientes sumas de dinero (fl. 386 vto. del c. 1):

- Al señor Dagoberto Pérez Prada, apoderado del señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, por
concepto de honorarios profesionales, la suma de $26´425.441, cifra que fue cancelada
mediante consignación efectuada el 22 de diciembre de 2005 (fls. 395 a 397 del c. 1).
- Al señor Héctor Saúl Mantilla Quintero, demandante en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, por concepto de salarios, primas, bonificaciones y demás
emolumentos adeudados del período comprendido entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de
abril de 2005, la suma de $32´215.827, cifra que fue pagada el 22 de diciembre de 2005
(fls. 398 y 399 del c. 1).
- A la Caja Nacional de Previsión Social, por concepto de aportes a pensión, la suma de $5
´488.531, dinero que fue consignado el 26 de diciembre de 2005 (fls. 391 y 392 del c. 1).
- A la EPS Sanitas, por concepto de aportes al sistema de salud del período comprendido
entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de abril de 2005, el monto de $4´744.466, cifra que fue
cancelada el 17 de enero de 2006 (fls. 389 y 390 del c. 1).
- Al Fondo Nacional del Ahorro, por concepto de cesantías del período comprendido entre 1°
de julio de 2001 y el 31 de diciembre de 2004, la suma de $3´198.560, cifra que se canceló
el 22 de diciembre de 2005 (fls. 393 y 394 del c. 1).
- A Colsubsidio, por concepto de aportes parafiscales del empleador del período
comprendido entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de abril de 2005, la suma de $1´532.745,
monto cuya cancelación aparece acreditada en el comprobante de pago n.° 12451174 9 (fls.
401 y 402 del c. 1).
- Al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por concepto de aportes parafiscales del
empleador del período comprendido entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de abril de 2005, la
suma de $1´142.814, cifra que fue cancelada en el mes de diciembre de 2005 (fls. 403 y
404 del c. 1).
- Al Servicio Nacional de Aprendizaje, por concepto de aportes parafiscales del empleador
del período comprendido entre el 1° de julio de 2001 y el 26 de abril de 2005, la suma de
$761.875, cifra que fue cancelada el 22 de diciembre de 2005 (fls. 405 y 406 del c. 1)

Dado que la entidad accionante aportó (i) la Resolución n.° 7770 del 13 de diciembre de 2005,
mediante la cual se dispuso dar cumplimiento a la sentencia proferida el 8 de julio de 2004 el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B (fl. 380 del c. 1), (ii)
copia de los certificados del 25 y 27 de octubre de 2006 expedidos por la Tesorería General del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario en los que se indica que se efectuó el pago total de las
sumas de dinero liquidadas mediante la Resolución n.° 7770 del 13 de diciembre de 2005 (fl. 376
del c. 1) y (iii) los respectivos comprobantes bancarios que acreditan el pago de cada una de las
acreencias reconocidas en la Resolución n.° 7770 (fls. 388 a 406 del c. 1), la Sala concluye que se
encuentra acreditado el cumplimiento del requisito del pago de la indemnización por parte de la
entidad accionante.

9
La fecha en que fue expedido este comprobante es ilegible.
7.3. La calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular en ejercicio
de funciones públicas

Este presupuesto también se encuentra acreditado en el proceso, comoquiera que obra en el

plenario certificación expedida por la Subdirección de Talento Humano del INPEC, en la que se
indica que el señor Brigadier General Víctor Manuel Páez Guerra laboró para la entidad entre el 9
de julio de 2001 y el 20 de agosto de 2002 en el cargo de “director general de establecimiento
público, Código 0015, Grado 24, en la dirección general del INPEC” (fl. 375 del c. 1).

7.4. Las presunciones de dolo y culpa grave en vigencia de la Ley 678 de 2001

Las presunciones tienen como finalidad tener como cierto o probable un hecho que se infiere a
través de un juicio lógico que realiza el legislador o el juez acudiendo a las máximas generales de
la experiencia y la sana crítica 10, de ahí que se considere que tiene por virtud invertir las
condiciones generales de la carga de la prueba en favor de quien la invoca. Aquellas pueden
considerarse como de tipo legal (iuris tantum), cuando admiten prueba en contrario, o de “derecho”
(iuris et de iure), cuando se considera definitivamente como cierto el hecho presumido y, por el
contrario, no es posible desacreditarlo. Así se encuentra regulado en el artículo 66 del Código Civil:

Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias

conocidas.

Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son

determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no
existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los
antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma
rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.

Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que

es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias.

Ahora bien, conviene señalar que cuando el Estado ha sido condenado a restablecer un derecho o
a reparar patrimonialmente por los daños antijurídicos originados a un particular, bajo alguna de las
hipótesis consignadas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, el legislador previó una serie
de presunciones legales como mecanismos procesales enderezados a tornar efectiva la acción de
repetición prevista en la Constitución y así hacer eficaz la responsabilidad civil de los servidores
públicos por las condenas que su acción u omisión generen.

En tal virtud, concluye la Sala que las presunciones estipuladas en los artículos 5° y 6° la Ley 678
de 2001 tienen naturaleza de legales 11 y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de

10
Francesco Carnelutti, La prueba civil, (Buenos Aires: Arayú, 1955), 19.
11
El profesor Betancur Jaramillo cuestiona el nomen iuris adoptado por el legislador de 2001, y
afirma que “vistas las definiciones y los eventos que los ponen de presente, habrá de concluir que
lo que quiso el legislador fue señalar o calificar unos hechos como dolosos en su artículo 5 y otros,
como equivalente a culpa grave, en el siguiente. En otras palabra, cuando la primera norma
enuncia cinco hechos (…) no lo hace a título de antecedentes para que de él se infiera o presuma
el dolo, sino que está dando a entender que cuando ocurra cualquiera de los hechos enunciados y
probados no es que se presuma el dolo, sino que existe éste (…) Corrobora la idea de que el
artículo 5º no establece presunciones sino que enuncia casos de dolo, la definición misma que
sobre éste hace en su inciso 1º, al señalar que el agente actúa con dolo cuando el agente quiere la
realización de un hecho ajeno a la finalidad del servicio del Estado” BETANCUR JARAMILLO,
Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Medellín, Seña Editora, 2013, p. 124 y 125.
probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas normas, puesto que “la parte
que niegue el hecho presumido, está sujeta a la carga de probar el hecho contrario” 12. Así también
lo ha considerado esta Subsección cuando manifestó que:

Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son
legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia
C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa
normativa (…). Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que
contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho,
la acción de repetición carecería de sentido.

Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por

fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la
oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de
culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría
ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el
cual toda persona tiene derecho a “presentar pruebas y a controvertir las que se
alleguen en su contra”13.

De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte

Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales,
toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como
vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de
repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la
responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado 14.

En efecto, en los antecedentes legislativos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 del Código

Civil (voluntas legislatoris), se mencionó que el establecimiento de estas presunciones legales
tenía por objeto tornar en eficaz la acción de repetición e invertir la carga de la prueba, ya que el
demandado debía desacreditar el hecho que le da origen a aquella. Así fue narrado en la ponencia
para primer debate en el Senado:

[E]l legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de

repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción de dolo y la culpa
grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo
deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto
de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y
eficaz. En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar
una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o
culpa y, por consiguiente, a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho
que se alega no se configuró15.

Así también lo dejó claro la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de los artículos 5°
y 6° la Ley 678 de 2001, pues indicó que, para hacer efectivo el precepto del artículo 90 de la
Constitución Política, con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio público, se buscó relevar al
Estado de la carga de la prueba cuando ejercía la acción de repetición y alegaba en su favor una
presunción de dolo y/o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla
mediante prueba en contrario, ya que aquella no constituye un juicio anticipado que desconozca la
presunción de inocencia:

12
Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II (Bogotá: Temis, 2017),
681.
13
Original de la cita: El inciso 4º del artículo 29 constitucional señala:
“Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o
de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la
sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”.
14
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección S,
sentencia de 6 de julio de 2017, exp. 45.203, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.
15
Congreso de la República, Gaceta del Congreso n.° 14 del 10 de febrero de 2000, p. 16.
 (…) con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer
efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al
formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico
en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al
demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de
responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se
logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de
actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido
proceso16.

Es claro que, en estos casos, no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda
vez que el agente estatal contra el cual se dirija la acción de repetición siempre podrá presentar
prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civil 17.

Así, por tratarse de una presunción legal, esto es, que admite prueba en contrario, la parte
demandada tiene abierta la posibilidad para oponerse y acreditar, en esta sede judicial, o bien la
inexistencia del hecho que le da base a la presunción o de las circunstancias en las que se
configuró aquel, ya que la presunción “no impide que la parte adversaria lleve al proceso otras
pruebas con la finalidad de desvirtuar aquella y demostrar que en realidad esos hechos no han
ocurrido. Si se consigue este objetivo o, por lo menos, que el juez estime inciertos aquellos
hechos, no podrá aplicar la presunción”18.

Ahora, su previsión legal no constituye una imputación automática de culpabilidad en cabeza del
agente contra el cual se dirige la acción de repetición, ya que, si este puede aducir medios de
convicción en contrario, ello supone que para efectos de la acción de repetición el juez -en estos
casos- está en el deber de realizar una nueva evaluación de la conducta del agente. Por esta
razón, el simple hecho de que el legislador suponga en estos eventos la responsabilidad civil del
agente o ex funcionario estatal, no impide que esta presunción pueda ser destruida con la
presentación de pruebas de descargo.

En este punto, para la Sala es preciso señalar que la previsión de los citados artículos 5º y 6º de la
Ley 678 de 2001 no entraña que las causales ahí enunciadas sean las únicas respecto de las
cuales puede calificarse una conducta como dolosa y/o gravemente culposa, puesto que el juez de
la acción de repetición podrá deducir otros supuestos de hecho que puedan calificarse como tales
al apreciar el caso puesto a su consideración 19, pero en relación con estos últimos no podrá
aludirse a la aplicación de una presunción y, por tanto, la entidad estatal estará obligada a probar
no solamente el supuesto de hecho de aquella sino, también, la conducta o aspecto volitivo de la
actuación del funcionario público.

Como se expuso, quien alegue en su favor una presunción deberá probar plenamente y, a través
de medios conducentes, pertinentes y eficaces, los hechos que le dan su origen, puesto que
resulta claro que el legislador no pugnó por una suerte de tarifa legal para acreditar aquel supuesto
fáctico.

En efecto, las presunciones establecidas en la ley solo serán procedentes y se tendrán por ciertas
cuando los “hechos en que se funden estén debidamente probados” pero “admitirá prueba en

16
Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002.
17
Ibidem.
18
Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, 689.
19
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,
sentencia de 29 de mayo de 2014, exp. 40.755, M.P.: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.
contrario cuando la ley lo autorice”, de conformidad con el artículo 166 del Código General del
Proceso.

Para la Sala resulta necesario dejar claro que el hecho que le da sustento a la presunción debe
estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna, para ello podrá acudirse a una
valoración integral de las pruebas que obran en el expediente sin que, tal como lo ha precisado la
jurisprudencia20, pueda establecerse únicamente de la sentencia del proceso antecedente todos los
elementos que le dan sustento al supuesto fáctico21.

7.5. La calificación de la conducta

Establecida la existencia del daño, la situación que debe acreditarse como condición sine qua non
para continuar con el juicio de responsabilidad del señor Víctor Manuel Páez Guerra consiste en
establecer si, a la luz de lo preceptuado en el artículo 6° numeral 1 de la Ley 678 de 2001, el
accionado, en su condición de exdirector general del Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC,
actuó con culpa grave al expedir la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto de 2001 con violación
manifiesta e inexcusable de las normas de derecho22.

En el recurso de apelación la entidad accionante sostuvo que la culpa grave con que
presuntamente actuó el señor Víctor Manuel Páez Guerra se encuentra acreditada, puesto que, si
bien el accionado se posesionó en el cargo de director general del INPEC con posterioridad a la
expedición de la orden de traslado del médico Héctor Saúl Mantilla Quintero a la ciudad de
Riohacha, lo cierto es que una vez que el hoy demandado se encontraba en el ejercicio de sus
funciones directivas, el galeno Mantilla Quintero le remitió varios oficios en los que le ponía de
presente las dificultades que tenía para acatar la orden de traslado, de manera que en realidad sí
tuvo conocimiento previo de las razones por las cuales el profesional no se presentó a su lugar de
trabajo, razón por la cual no era plausible declarar la vacancia del cargo por abandono utilizando
como argumento el desconocimiento de esas razones.

Aunado a esto, la apelante consideró que, debido a la omisión en el decreto de pruebas de oficio y
a la inadecuada valoración probatoria efectuada por el fallador de primer grado, en la sentencia
recurrida se arribó a una conclusión errónea sobre la inobservancia de los deberes legales que
debió atender el señor Víctor Manuel Páez Guerra en la expedición de la Resolución n.° 02847 del
31 de agosto de 2001. Y una vez planteada esta consideración, añadió (fl. 609 del c. 3):

Ahora bien, de otra parte el Honorable Consejero de Estado, debe revocar la

providencia de primera instancia, por cuanto se encuentra demostrada la
responsabilidad del señor Víctor Manuel Páez Guerra, al permitir con su conducta
gravemente dolosa en su calidad de director general del INPEC, para el año 2001,
haya omitido los deberes legales que la ley le confiere, toda vez que éste se
encontraba rodeado de sus asesores quienes podían manifestarle los mismos
antecedentes que tenía la jefe de División de Talento Humano, que es subordinada
20
Al respecto, se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto
de 2006, exp. 28448. M.P Ruth Stella Correa Palacio.
21
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 45.647, M.P. María Adriana Marín.
22
El fundamento de la pretensión fue expresado someramente en el acápite de fundamentos de
derecho de la demanda, así (fl. 10 del c. 1): “Ruego a esa honorable corporación tener como
fundamento de derecho las siguientes normas:
(…)
3°.- El artículo 6° numeral 1° de la Ley 678 de 2001, por medio de la cual se reglamenta la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, y específicamente la
causal en cita contempla lo siguiente: “violación manifiesta e inexcusable de las normas de
derecho”.
 de la Dirección General del INPEC, decisión que sufrió la entidad INPEC, por el
detrimento patrimonial que tuvo que pagar a través de la figura de la sentencia
judicial.

Al respecto, la Sala precisa que, en efecto, la Resolución n.° 01804 del 13 de junio de 2001,
mediante la cual se ordenó el traslado del médico Héctor Saúl Quintero Mantilla fue proferida por el
señor Fabio Campos Silva, entonces director general del INPEC (fl. 80 del c. 5). Posteriormente, el
9 de julio de la misma anualidad se posesionó como nuevo director del Instituto el hoy accionado
Víctor Manuel Páez Guerra (fl. 375 del c. 1), quien profirió la Resolución n.° 02847 del 31 de agosto
de 2001, mediante la cual se declaró la vacancia por abandono del cargo de médico código 3085,
grado 15 que ocupaba el señor Quintero Mantilla (fl. 81 del c. 5) 23, acto que fue declarado nulo por
parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión,
mediante sentencia del 8 de julio de 2004 (fl. 257 del c. 5).

En relación con el supuesto conocimiento que tuvo el señor Páez Guerra del procedimiento
administrativo previo que agotó el médico Quintero Mantilla, la Sala destaca que, si bien obran en
el plenario cinco oficios24 mediante los cuales el profesional de la salud se dirigió a la dirección
general del INPEC para poner en su conocimiento las dificultades que tenía para acatar la orden de
traslado a Riohacha y para solicitar que se celebrara una reunión para tratar personalmente su
caso, lo cierto es que no existe prueba de que esas peticiones hubieran sido resueltas
directamente por el director general, o que siquiera hubieran sido escaladas o repartidas a su
despacho para responderlas de fondo, toda vez que dichos escritos fueron direccionados hacia la
jefatura de la División de Gestión Humana del Instituto, encabezada por la señora Nelly Margarita
Cuellar Hernández, quien se pronunció sobre ellos mediante oficios n.° 7210-D.G.H.-10501-P.S.
del 16 de julio de 2001 (fl. 156 del c. 5) y 7210-D.G.H.-11185-P.S. del 26 de julio de 2001 25 (fl. 159
del c. 5).

Así las cosas, la Sala considera que no se encuentra acreditado que el señor Víctor Manuel Páez
Guerra conoció previamente las razones por las cuales el médico Héctor Saúl Quintero Mantilla no
se presentó a su puesto trabajo en Riohacha.

Sin embargo, aunque hubiesen medios de prueba que ofrecieran convicción acerca de ese
conocimiento, estos no podrían tenerse en cuenta para proferir un decisión de mérito en el caso
concreto, por cuanto existe una divergencia entre el fundamento de las pretensiones expresado en
la demanda y las consideraciones fácticas y jurídicas enunciadas en el recurso de apelación, en la
medida en que en el escrito inicial se señaló que la responsabilidad del accionado está

23
En la motivación del acto se precisó (fl. 81 del c. 5): “Mediante Resolución No. 0809 del 26 de
marzo de 2001, el Director General del INPEC en uso de sus facultades legales y en especial de
las conferidas en el artículo 24 del decreto 407 de 1994, dispuso el traslado del doctor Héctor Saúl
Mantilla Quintero, por necesidades del servicio, de la cárcel del Distrito Judicial `La Modelo´ de
Bogotá a la cárcel del Distrito Judicial de Riohacha, con el mismo cargo, sin desmejorar sus
condiciones laborales.
El doctor Héctor Saúl Mantilla Quintero, debió hacer su presentación en la cárcel del Distrito
Judicial de Riohacha desde junio 29 de 2001, pero según informe enviado por el director de ese
establecimiento carcelario el mencionado funcionario no ha hecho su presentación
desconociéndose los motivos de su ausencia e incurriendo en abandono del cargo”.
24
Escritos fechados el 9 (fl. 152 del c. 5), 10 (fl. 154 del c. 5) y 30 de julio de 2001 (fl. 168 del c. 5),
así como el oficio los oficios del 23 (fl. 195 del c. 5) y 24 de agosto siguiente (fl. 196 del c. 5).
25
En este segundo oficio la señora Nelly Margarita Cuellar Hernández indicó que el agendamiento
de las citas con el director general de la entidad no era un asunto de su competencia, por lo que
remitió dicha solicitud al Capitán Yesid Romanos Linares, a quien el médico Mantilla Quintero le
dirigió una misiva el 23 de agosto de 2001 (fl. 195 del c. 5) insistiendo en la petición y del cual no
obra en el plenario pronunciamiento alguno que permita inferir que el escrito fue escalado al
despacho del director general de la entidad, señor Víctor Manuel Páez Guerra.
determinada por una actuación gravemente culposa derivada de la expedición de un acto
administrativo con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho -al tenor de lo
previsto en el numeral 1 del artículo 6° de la Ley 678 de 2001-, mientras que en la apelación se
argumentó que la procedencia de la condena pretendida está determinada por el desconocimiento
de las situaciones de hecho que rodearon el traslado del señor Quintero Mantilla y su inasistencia a
trabajar, es decir, de un yerro en los aspectos fácticos del acto administrativo -circunstancia
enmarcada en la presunción de dolo prevista en el numeral 3 del artículo 5° de la Ley 678 de 2001-
cuya nulidad derivó en una sentencia que condenó al INPEC a pagar las sumas de dinero por las
que hoy se repite.

Adoptar una decisión de fondo teniendo en cuenta los argumentos expresados en el recurso de
apelación configuraría una modificación del juez a la causa petendi expresada en las
consideraciones fácticas y jurídicas del libelo introductorio, con lo cual se transgrediría el derecho
de defensa del accionado y conllevaría una sentencia violatoria del principio de congruencia
consagrado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil 26.

En cuanto a la noción de causa petendi y su imposibilidad de modificación, la Subsección ha

considerado27:

La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la

jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce,
carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la
demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está
irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la
responsabilidad de la administración con base en los antecedentes fácticos
descritos en la demanda o su modificación y a los medios de convicción regular y
oportunamente agregados al plenario28.

Es así como cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un

desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que, por una
parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios
exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y,
por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el
legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los
elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y
consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver
sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con
sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo
dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil.

Respecto a la relación existente entre la causa petendi y el principio de congruencia, la

Subsección A de la Sección Tercera del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha
señalado29:

(…) cabe precisar que el principio de congruencia, que por antonomasia gobierna
las decisiones de las autoridades judiciales, se edifica sobre la base de la
existencia de límites predeterminados por el mismo libelo introductor que da
origen a la controversia y que sirven de marco para la decisión.
26
“Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones
aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las
excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en
la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta (…)”.
27
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de septiembre de 2018,
exp. 42769.
28
Consultar, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de
octubre de 2016, exp. 34357, C.P. Hernán Andrade Rincón.
29
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de febrero de 2019, exp.
58894, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
 Dichos linderos determinan la inviabilidad procesal de que el juez de conocimiento
dicte la providencia con desconocimiento de lo pretendido en la demanda o
exceda los términos de la solicitud.

Contrario sensu, se impone que su decisión guarde directa correspondencia con la

reclamación elevada por la actora, con los hechos que le sirven de fundamento y a
las pruebas en que se soporta su prosperidad o su negativa.

En materia de acción de repetición la garantía de no modificación de la causa petendi en punto de

la imputación subjetiva dirigida contra la parte demandada tiene su fundamento en el artículo 90
Constitucional que, al establecer un régimen de responsabilidad del agente estatal basado en la
conducta dolosa o gravemente culposa en que este hubiere incurrido, impone a la entidad
accionante la carga de argumentar con precisión en qué consiste la imputación dirigida contra el
accionado, sin que sea plausible la adopción de fórmulas genéricas que llamen a responder al
agente a título de dolo o culpa grave sin especificar o argumentar a cuál de estas dos modalidades
de vinculación subjetiva se está haciendo alusión.

Tampoco le es dable a la parte actora, ni al juez de la causa, variar el fundamento de la pretensión

formulada en la demanda mediante la introducción de nuevas consideraciones que impliquen una
variación en los fundamentos de la imputación jurídica efectuada contra el accionado.

Así las cosas, y en aplicación del artículo 357 30 del Código de Procedimiento Civil, que restringe la
competencia del fallador de segunda instancia a los argumentos que constituyen el objeto del
recurso formulado por el apelante único, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de abril de 2013, en
atención a que los argumentos expresados en el recurso de apelación formulado por el INPEC
constituyen una variación en la causa petendi.

8. Condena en costas

En vista de que no se observa temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá
de condenar en costas, de conformidad con lo estatuido en el artículo 171 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Tercera, Subsección B, el 25 de febrero de 2015, mediante la cual se negaron las
pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

30
“Artículo 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable
al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue
objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones
sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan
apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones (…)”.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para
lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO