PROCESO DE FORMACIÓN DE LA LEY EN CHILE

Esta materia está regulada en la Constitución Política, artículos 65 a 75, y su detalle en

la Ley Nº 18.918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

I. ¿QUÉ ES LA LEY? ASPECTOS GENERALES

1. Conceptos básicos

El Código Civil (que es ley general y supletoria en el ordenamiento jurídico chileno)

define la ley en su artículo 1º como “una declaración de la voluntad soberana que,
manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda prohíbe o permite”.

En términos conceptuales, la ley se entiende como una norma general de conducta

que obliga a todos los habitantes del territorio del Estado en que se dicta.

Modernamente debe entenderse que una ley no es solo una norma que regula la
conducta de las personas, sino que, como norma, puede establecer órganos, sus
competencias y procedimientos para que los actos de personas y entidades públicas y
privadas tengan validez y eficacia. En otras palabras, la ley no solo ordena y prohíbe
imperativamente, sino que también indica caminos o métodos para que los efectos
buscados por los individuos tengan valor jurídico.

Ejemplo de lo anterior: la ley nos dice cómo debe procederse para que un determinado
acto realizado por determinadas personas “signifique” que se hizo una venta, o un
contrato de trabajo, un matrimonio, una sentencia, un decreto, un nombramiento, una
sanción, etc., etc.

En un régimen republicano representativo la ley es expresión de la soberanía del

pueblo o de la “voluntad popular”, a través de sus representantes elegidos
democráticamente. Esta afirmación se inserta dentro de la tradición constitucionalista
surgida en los siglos XVII y XVIII con el pensamiento de Locke, Montesquieu y
Rousseau y la experiencia histórica de las revoluciones norteamericana y francesa. Es
parte, también, del ideario político liberal representativo europeo del siglo XIX.

Bajo regímenes de facto nada de lo anterior se cumple, sino que la ley se dicta a
través de la fórmula de “decretos-leyes” emanados del poder autoritario. Con todo, las
dictaduras buscan legitimar sus actuaciones denominando “leyes” al producto
normativo generado autocráticamente.

2. La ley en la Constitución

El principio de supremacía constitucional señala que los órganos del Estado deben
someter su actuación a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella.

Por lo tanto, toda ley debe ajustarse a la Constitución, tanto en lo formal como en sus
contenidos de fondo.

- En lo formal: Toda ley debe ser creada por los órganos y a través de los
procedimientos establecidos para tales efectos en la propia Constitución.
 - En el fondo: La ley debe ajustar sus contenidos sustantivos a la Constitución,
sin que el legislador esté autorizado para vulnerarlos.

Comentario: Los derechos fundamentales de las personas reconocidos en la propia

Constitución (artículos 5º y 19, muy importantes de conocer), así como la definición que la
misma Constitución hace de las atribuciones y límites de los poderes públicos, nos dan un
rasero para medir la constitucionalidad o eventual inconstitucionalidad de las leyes.

La Constitución distingue varios tipos de normas legales:

- Leyes ordinarias: se aprueban por mayoría simple de diputados y senadores

presentes en cada Cámara.

- Leyes de quórum calificado: deben ser aprobadas por mayoría absoluta (la
mitad más uno) de diputaos y senadores en ejercicio.

- Leyes orgánicas constitucionales: deben ser aprobadas por mayoría de 4/7

partes de diputados y senadores en ejercicio.

Comentario: Estas distinciones para efectos de quórum de aprobación son manifestación

abusiva del autoritarismo de la Constitución original de 1980, pues “amarra” la aprobación
de las leyes de mayor importancia y trascendencia política y social para el país a la decisión
de super mayorías parlamentarias. Por lo tanto, estas distinciones deberían ser suprimidas
en una próxima reforma constitucional, adoptándose el criterio general de aprobación por
mayoría simple (la que actualmente rige para las leyes ordinarias).

También debe distinguirse entre:

- Leyes de reforma constitucional: Deben someterse al procedimiento de reforma

constitucional porque implican ejercicio del poder constituyente.

- Leyes interpretativas de la Constitución: Requieren mayoría de 3/5 de

diputados y senadores en ejercicio.

- Decretos con fuerza de ley: Implican una delegación que el Congreso hace al
Ejecutivo para que este legisle una determinada materia mediante decreto
supremo.

- Acuerdos aprobatorios de un tratado internacional: Deben efectuarse en forma

previa a su ratificación por el Ejecutivo y se someten a los trámites de una ley.

3. Control de constitucionalidad

Corresponde al Tribunal Constitucional a través del:

1) Control preventivo de constitucionalidad de los proyectos de ley, antes de su

promulgación.
A este control deben someterse obligatoriamente las leyes interpretativas de la
Constitución, las leyes orgánicas constitucionales y los tratados internacionales.

Además de los anteriores, otros proyectos de ley pueden ser objeto de una “cuestión
de constitucionalidad” en caso de que el Presidente de la República o un grupo de
parlamentarios presente un requerimiento al Tribunal Constitucional para que declare
inconstitucional ese proyecto.

Las normas del proyecto declaradas inconstitucionales no podrán ser parte de la ley
que luego se promulgue.

2) Recurso de inaplicabilidad de un precepto legal que se pretenda aplicar en un juicio

o gestión seguidos ante cualquier tribunal de la República.

Si el Tribunal Constitucional declara la inaplicabilidad del precepto, dicha norma no

podrá ser aplicada por el tribunal que conoce del juicio en que ha sido invocada.

3) Recurso de inconstitucionalidad de un precepto legal que ya hubiere sido declarado

inaplicable (según el punto anterior) en al menos tres fallos.

Si el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad del precepto, este quedará

suprimido o excluido automáticamente del sistema jurídico, de un modo análogo a si
fuese derogado.

II. TRAMITACIÓN DE PROYECTOS DE LEY

4. Presentación de un proyecto de ley

La atribución de presentar proyectos de ley la tienen el Presidente de la República a

través de un mensaje, o los miembros del Congreso Nacional –diputados y senadores–
a través de una moción.

Dadas las facultades del Ejecutivo, se debe tener claro que en Chile el “poder
legislativo” está compuesto por dos órganos colegisladores: el Presidente de la
República y el Congreso Nacional.

Comentario: La Constitución chilena no reconoce atribuciones a los ciudadanos y

ciudadanas para iniciar por sí mismos proyectos de ley, bajo ciertos requisitos y
condiciones. A esta fórmula se la conoce como “iniciativa popular de ley” y es un
mecanismo de “democracia directa” existente en diversos Estados democráticos que
permiten la participación de los ciudadanos en la producción legislativa, complementando
y dando mayor legitimidad a los regímenes de democracia representativa.

Los senadores pueden presentar sus mociones o proyectos de ley individualmente o

por un conjunto de hasta cinco senadores. Los diputados también pueden hacerlo
individualmente o por un conjunto de hasta diez diputados.
 5. Iniciativa exclusiva del Presidente de la República

La atribución de iniciar proyectos de ley está muy restringida para los miembros del
Congreso, ya que el Presidente de la República, en su función de colegislador, tiene
iniciativa exclusiva para hacerlo en un gran número de materias, trascendentales para
el gobierno del país.

Comentario: Esta es una característica propia de un régimen político presidencialista, que

otorga inmenso poder al Ejecutivo sobre el Legislativo representado en el Congreso.

Según la Constitución chilena, el Presidente de la República tiene iniciativa exclusiva

para presentar proyectos de ley sobre:

1) La división política o administrativa del país (modificar o crear regiones,

provincias, comunas).
2) La administración financiera y presupuestaria del Estado, incluyendo las
modificaciones a la ley de presupuesto fiscal anual.
3) Enajenación, arriendo o concesión de bienes fiscales.
4) Fuerzas armadas.
5) Tributos e impuestos: crearlos, modificarlos, suprimirlos, condonarlos,
establecer exenciones.
6) Creación de nuevos servicios y empleos públicos y determinar sus funciones y
atribuciones.
7) Contratación de créditos que puedan comprometer la responsabilidad financiera
del Estado.
8) Remuneraciones, jubilaciones, pensiones, rentas, montepíos, préstamos o
beneficios al personal, sea activo o retirado, de la Administración Pública.
9) Materias de seguridad social del sector público y del sector privado.
10)Negociación colectiva laboral.

En general, se trata de materias que implican gasto o inversión por parte del Estado,
creación de organismos estatales de todo tipo, establecimiento y fijación de
remuneraciones y asignaciones económicas a los funcionarios públicos y personal
contratado, fijación de impuestos, autorización de préstamos y obligaciones
económicas del Estado y otras que tienen que ver con la administración de las
finanzas públicas, incluyendo la de los organismos autónomos y las empresas del
Estado.

Comentario: La creación del Ministerio de Desarrollo Social y del Servicio Nacional de la

Infancia y la Adolescencia, anunciados por el Ejecutivo, y la de un Defensor de la Niñez,
entran en esta categoría de leyes cuya iniciativa exclusiva corresponde al Presidente de la
República.

Por su parte, una ley sobre protección integral de derechos no es de iniciativa exclusiva del
Ejecutivo y, por lo tanto, podrían iniciarla los parlamentarios. Sin perjuicio de ello, un
sistema público de atención y protección de derechos que deriva de la aplicación de esta
ley, debe estar financiado por la ley anual de presupuestos o por glosas complementarias
que se aprueben en su caso, pues tal ley requerirá para su efectivo cumplimiento, efectuar
gastos estatales directos y pago de subvenciones y otras asignaciones a organismos
colaboradores que permitan llevar a efecto la finalidad de esta ley.
 6. Tramitación de la ley

Todo proyecto de ley debe presentarse ante el Congreso Nacional. En Chile existe un
Congreso bicameral, conformado por la Cámara de Diputados y por el Senado. Por lo
tanto, el proyecto debe ser presentado y tendrá origen ante una de esas dos Cámaras.

La Cámara donde se presenta el proyecto se denomina Cámara de origen, mientras

que la otra tendrá el carácter de Cámara Revisora.

En síntesis, la tramitación de un proyecto de ley implica los siguientes pasos:

1. Primer trámite constitucional: Aprobación por la Cámara de origen.

2. Segundo trámite constitucional: Aprobación por la Cámara revisora.

3. Promulgación por el Presidente de la República.

4. Publicación en el Diario Oficial.

En cada una de las tres primeras fases señaladas el proyecto de ley puede ser
aceptado, modificado o rechazado, lo que da lugar a distintas situaciones que se verán
más adelante.

Urgencias: Si bien la tramitación de una ley no tiene plazo, en cada una de sus
fases de tramitación el Presidente tiene la facultad exclusiva de poner un plazo
para que sea despachado el proyecto, lo que se denomina urgencia.

La urgencia puede ser:

- Simple urgencia: la discusión y votación debe terminar en 30 días.

- Suma urgencia: el proyecto debe ser despachado por ambas Cámaras en el
plazo de 10 días.
- Discusión inmediata: el plazo de discusión es de 3 días; la discusión general y
particular se hace simultáneamente.
- Sin urgencia: muchos proyectos no tienen urgencia pues el Ejecutivo no ha
hecho uso de esta atribución.

Se da el caso de proyectos que son tramitados durante largos años sin ser aprobados,
dependiendo su suerte de la voluntad política de los órganos colegisladores.

Consecuentemente, la tramitación de un proyecto de ley puede estar pendiente, o en

caso de retiro o rechazo, el proyecto puede estar archivado.

La correlación de las fuerzas políticas representadas en el Congreso hace que muchas

veces los términos de un proyecto de ley y, en última instancia su destino, dependa de
las negociaciones entre dichos actores.

Comentario: Existe un proyecto de ley sobre protección de derechos de la infancia y la

adolescencia, Boletín Nº 3792-07, aprobado en primer trámite constitucional por el
Senado y despachado a la Cámara de Diputados en marzo de 2006, y cuya tramitación se
encuentra pendiente desde esa fecha. Aunque este proyecto no ha sido retirado ni
 archivado formalmente, es perfectamente posible que ello ocurra en cualquier momento,
si el Ejecutivo presenta un nuevo proyecto sobre esa materia y activa su tramitación.

Indicaciones: Son modificaciones al articulado del proyecto que pueden ser

presentadas tanto por el Ejecutivo como por los parlamentarios durante la discusión
del proyecto, dentro de ciertos plazos establecidos en la Ley Orgánica del Congreso
Nacional.

Las indicaciones no pueden apartarse de las ideas matrices del proyecto. Es decir,
deben versar sobre la misma materia, su inclusión debe ser pertinente en el proyecto
que se está discutiendo.

Comentario: El único espacio con que cuentan los ciudadanos y ciudadanas en Chile para
participar en la formación de la ley se da en las comisiones legislativas que estudian y
discuten los diversos proyectos de ley. En efecto, los parlamentarios pueden invitar a o
aprobar solicitudes de audiencia para que los interesados, sean personas, autoridades u
organizaciones, expongan sus planteamientos. Sin embargo, los parlamentarios no tienen
obligación de oír a los interesados y, al no estar regulada esta forma de participar ni sus
efectos, las opiniones de los distintos sectores queda entregada a su capacidad de llegada,
lobby e influencia ante los órganos del proceso legislativo, produciéndose una evidente
desigualdad de acceso a los legisladores y, en general, al poder estatal que decide estas
materias.

7. Tramitación en la Cámara de origen

1) Recepción del proyecto y examen de admisibilidad por el Presidente de

la Cámara.

2) Examen general del Proyecto en la comisión respectiva.

Puede discutirse en una o más comisiones según la materia de que trata.

3) Discusión general del Proyecto en la Sala.

En esta oportunidad se aprueba lo que se llama “la idea de legislar”.

4) Examen en particular del proyecto en la comisión (“artículo por

artículo”).

5) Discusión en particular del proyecto en la Sala.

6) Aprobación o rechazo.

8. Tramitación en la Cámara Revisora

Se tramita el proyecto siguiendo el mismo procedimiento realizado por la Cámara de

origen.
La Cámara revisora examina y discute, aprobando, modificando o rechazando el
proyecto con tres resultados posibles:

a) Aprobación total del proyecto por ambas Cámaras, remitiéndolo al Presidente

de la República que, si lo aprueba, dispondrá de su promulgación como ley.

b) Modificación por parte de la Cámara revisora. En este caso, el proyecto es

devuelto a la Cámara de origen para la consideración de tales modificaciones.

c) Rechazo total del proyecto. En este caso, el proyecto deberá ser considerado
por una comisión mixta de ambas cámaras.

9. Comisión Mixta

Está integrada por miembros de ambas Cámaras, en igual número y presidida por un
senador, elegido por la mayoría de sus integrantes. Tiene como función el proponer
una fórmula para resolver el desacuerdo producido entre ambas Cámaras.

10.Opciones del Presidente de la República ante un proyecto de ley

aprobado por el Congreso

Una vez aprobado por ambas Cámaras, el proyecto llega al Presidente de la República,
quien puede aprobarlo o desaprobarlo.

Si acoge el proyecto, debe proceder a su promulgación como ley. Se entenderá por

aprobado todo proyecto remitido al Presidente que no sea devuelto al Congreso en un
plazo de 30 días.

Por otra parte, si el Presidente rechaza un proyecto aprobado por ambas Cámaras
tiene la opción de formularle vetos u observaciones. En este caso, el proyecto debe
volver a la Cámara de origen dentro de un plazo de 30 días incluyendo el veto
presidencial. Si este proyecto es aprobado por ambas Cámaras, vuelve otra vez al
Presidente para que lo promulgue como ley.

Si las dos Cámaras rechazaren el veto u observaciones del Presidente, e insistieren por
los 2/3 de sus miembros presentes, el Presidente deberá promulgarlo como ley. Si no
se logra este quórum de 2/3, no habrá ley.

11.Promulgación de la ley

El Presidente debe promulgar la ley en un plazo de 10 días desde que sea procedente
(desde que queda totalmente tramitada, según las alternativas señaladas más arriba).

Promulgar la ley significa que el Jefe de Estado certifica oficialmente la existencia de la

ley y ordena que esta se cumpla o ejecute como tal.
 12.Publicación de la ley

La publicación de la ley en el Diario Oficial se realizará dentro de los 5 días hábiles

siguientes a la fecha en que quede totalmente tramitado al decreto promulgatorio.

La publicación de la ley es el acto oficial de comunicación de la existencia de la ley a la

ciudadanía y a toda persona, institución o grupo llamado a observarla o cumplirla.

“Tramitar el decreto promulgatorio” significa que dicho decreto, incluyendo el texto de

la nueva ley aprobada, debe ser sometido a la toma de razón por la Contraloría
General de la República.

Desde la fecha de su publicación la ley “se entenderá conocida de todos y será

obligatoria”. Así lo dice el artículo 7º del Código Civil.

Normalmente la ley entra en vigencia en la fecha de su publicación en el Diario Oficial,

salvo que el mismo texto legal señale un plazo para ello (denominado “plazo de
vacancia” de la ley) o una fecha determinada para que entre a regir.

Una vez que entra en vigencia, nadie puede alegar ignorancia de la ley. Lo dice el
artículo 8º del Código Civil.