A Avaliação do Desenvolvimento Socioeconómico, MANUAL TÉCNICO II: Métodos e Técnicas

Instrumentos de Enquadramento das Conclusões da Avaliação: Avaliação Ambiental Estratégica

Instrumentos de Enquadramento das Conclusões da Avaliação

ƒ Avaliação do impacto de género
ƒ Análise custo-benefício
ƒ Benchmarking (Avaliação comparativa de desempenho)
ƒ Análise custo-eficácia
ƒ Avaliação do impacto económico
ƒ Avaliação de impacte ambiental
ƒ Avaliação ambiental estratégica
ƒ Análise multicritério
ƒ Painéis de peritos

Avaliação Ambiental Estratégica

ƒ Descrição da técnica
ƒ O objectivo da técnica
ƒ Circunstâncias em que se aplica
ƒ Os principais passos da sua implementação
ƒ Pontos fortes e limitações da abordagem
ƒ Bibliografia
ƒ Palavras-Chave

Descrição da técnica
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) consiste num processo sistemático de avaliação das
consequências ambientais de uma política, plano ou programa, de modo a garantir que estas
sejam plenamente integradas e consideradas de uma forma adequada na fase inicial do
processo de tomada de decisão, juntamente com considerações de carácter económico e
social.
A AAE tem por objectivo fundamental integrar as questões ambientais no processo de tomada
de decisão estratégica, de uma forma distinta da Análise de Impacte Ambiental (AIA), que visa
essencialmente projectos específicos. As origens da AAE remontam, por um lado, aos inícios
das metodologias de gestão dos recursos naturais no âmbito das AIA e, por outro, aos métodos
de análise de políticas e técnicas de avaliação. A nível internacional, a AAE tende a ser vista
como uma extensão da AIA no domínio do planeamento estratégico, aplicada nas fases iniciais
da definição de políticas e programas.
Sendo que a AAE funciona a nível estratégico numa diversidade de circunstâncias
operacionais, prestando maior atenção ao processo em si do que à análise técnica
pormenorizada, a natureza da ferramenta e os passos práticos que esta implica variam de
contexto para contexto. Em comparação com a AIA (de carácter tipicamente regulador, com
passos claramente definidos), a AAE é por natureza mais aberta, consultiva e iterativa. Em
termos gerais, não implica uma recolha de dados e de modelação sofisticada e dispendiosa. O
processo que leva ao resultado final da análise é o mas importante: a cooperação
interinstitucional e a participação pública constituem ambas determinantes fundamentais para o
seu sucesso.

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O objectivo da técnica
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) constitui uma resposta ao desafio de integrar as
questões ambientais na tomada de decisão estratégica, com o objectivo de se obterem planos,
programas e políticas mais sustentáveis. Um processo baseado na AAE congrega as várias
instituições envolvidas na formulação de planos, programas e políticas, incentivando que se
trabalhe em conjunto para estabelecer uma agenda que integre explicitamente aspectos de
sustentabilidade nas acções propostas.
A AAE serve para fomentar um contexto organizacional e institucional em que se tenha em
linha de conta questões ambientais na fase inicial de conceptualização ou de planeamento. Ao
operar a nível estratégico, lida com algumas das limitações das AIA ao nível do projecto, que
não são capazes, por exemplo, de captar de uma forma adequada o efeito cumulativo da
totalidade de um programa de investimento, ou que apenas conseguem avaliar esses efeitos
depois do programa estar já a decorrer. A AAE responde à necessidade de assegurar
condições de sustentabilidade na definição de políticas macroeconómicas, sectoriais ou de
desenvolvimento de base territorial.
Um dos propósitos da AAE consiste em identificar os efeitos ambientais mais significativos de
um plano ou programa e determinar formas alternativas adequadas para se cumprir com os
mesmos objectivos. A consideração explícita de vias alternativas para se atingir os mesmos
resultados é uma componente integral da abordagem. O processo de AAE pretende assim
melhorar a tomada de decisão ao identificar:
• Os efeitos ambientais positivos e negativos de uma política, plano ou programa; e
• Os meios necessários para reforçar os efeitos positivos e reduzir ou evitar os negativos.
O modelo de AAE aplicado na UE salienta a promoção da participação pública na formulação
de políticas – o acesso livre ao plano preliminar proposto (‘draft plan’) e ao relatório da AAE
constituem uma componente fundamental do processo.

Circunstâncias em que se aplica

A AAE é geralmente aplicável a todos os planos, programas e políticas em que se prevê que os
impactes ambientais associados serão significativos. Em comparação com a análise custo-
benefício, a AIA e outras ferramentas de avaliação, a AAE constitui uma abordagem
relativamente recente e as situações em que se aplica são algo variáveis, tanto em termos do
grau de utilização, como em termos dos métodos aplicados, que ainda se encontram em
desenvolvimento.
Em termos globais, existe grande variação na forma como se aplicam os princípios da AAE. É
necessária uma abordagem flexível quando se trata da formulação de políticas; processos já
consolidados poderão oferecer determinados elementos de apoio à AAE. Alguns governos
optaram pela adopção de ferramentas de AAE comparativamente simples, em fases de análise
preliminar das políticas. Estas são no entanto reforçadas com orientações mais pormenorizadas
quando se exige uma avaliação mais exaustiva. Os níveis de participação pública variam de
acordo com a ferramenta, o local e o contexto.
Em termos gerais, a AAE deverá ser realizada por uma equipa de especialistas multidisciplinar
e constituída por membros dos vários parceiros envolvidos no desenho da intervenção, com um

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mandato suficientemente firme que lhes permita acesso à informação necessária e o direito de
propor alterações ao plano/programa.
Idealmente, a equipa envolvida na AAE deverá trabalhar em conjunto com a equipa de
planeamento, participando à partida nesse processo. A AAE deve basear-se numa participação
pública intensiva e o relatório resultante dos trabalhos deve ser divulgado ao público.
Na ausência dos recursos e dados necessários à construção de modelos complexos, a AAE
deverá recorrer aos conhecimentos colectivos especializados de uma equipa qualificada
multidisciplinar e que integra membros de todos os parceiros envolvidos. Os impactes devem
ser avaliados com base na adequação aos objectivos da política e do bem-estar público.
Deverá centrar-se nos impactes identificados como preocupações prioritárias pela população
afectada. Deverá ainda ter em consideração questões nacionais e transnacionais/globais, e
recorrer a consultadoria internacional quando for necessário.
Um estudo pan-europeu sobre as práticas de AAE revelou que os factores fundamentais para o
seu sucesso são os seguintes:
ƒ A AAE tem de ser um processo transparente em que as questões ambientais são
obrigatoriamente realçadas;
ƒ Uma AAE bem-sucedida avalia os impactes de opções alternativas e não as alternativas
da opção:
ƒ Existe um envolvimento amplo de parceiros, decisores políticos e do público;
ƒ Terá de ser um processo sistemático que procura o envolvimento de diferentes
instituições, ao abrigo de um quadro comum de monitorização e acompanhamento;
ƒ As AAE mais bem-sucedidas geralmente ocorrem quando existe uma obrigação legal
para a sua realização;
ƒ O uso intensivo e a ampla disseminação de informação de base e de avaliação constitui
uma mais-valia;
ƒ É igualmente vantajoso recorrer a uma entidade independente para a revisão ou
auditoria do processo de avaliação;
ƒ Uma AAE bem-sucedida representa o início, e não o fim, de um processo de integração,
com base num processo iterativo, em que os decisores políticos são informados com
regularidade das consequências da implementação de determinada intervenção.
A Directiva da AAE (2001/42/EC) requer que a AAE seja aplicada a todos os planos e
programas direccionados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes,
gestão de resíduos, gestão de recursos hídricos, telecomunicações, turismo, ordenamento do
território, planeamento urbano e rural. Conforme identificado nos Anexos I e II da Directiva da
AIA (85/337/EEC), visa igualmente projectos que estabeleçam um quadro prospectivo de
desenvolvimento futuro nestes domínios, ou que, tendo em conta os efeitos prováveis sobre
determinados locais, requerem uma avaliação ao abrigo do Art.º 6º ou 7º da Directiva Habitats
(92/43/EEC). Estão excluídos os planos civis de emergência e de defesa nacional, bem como
os planos financeiros ou orçamentais.

Os principais passos da sua implementação

O método detalhado de realização de uma AAE irá variar de acordo com a natureza da política,
plano ou programa em questão, já que estes são altamente diversificados em termos de
potenciais impactes, podendo variar dos especulativos aos prontamente quantificáveis.

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Dependendo da situação, e do potencial de se gerarem efeitos ambientais, a AAE poderá ser

breve e de reduzido nível técnico, ou exaustiva, recorrendo a ferramentas analíticas
sofisticadas. Sendo que orientações mais pormenorizadas terão de ser específicas ao contexto,
existem todavia alguns princípios gerais que devem ser tidos em consideração.
Uma AAE típica irá contemplar:
ƒ Definição do âmbito: descrição da proposta sob consideração;
ƒ Consideração de alternativas, incluída a opção de não se avançar com a intervenção;
ƒ Avaliação dos impactes e propostas de medidas de mitigação dos mesmos;
ƒ Envolvimento dos parceiros e transparência nos processos de consulta e de divulgação;
ƒ Comunicação das decisões, com explicações/justificações;
ƒ Propostas para a implementação/monitorização/avaliação.
É importante que a apropriação da AAE seja claramente definida à partida, nomeadamente
quem é responsável pela sua implementação e quais as organizações que deverão contribuir
para o processo.

Processo de
definição da AAE a Nível da Política
política
Análise (Screening)
Seleccionar e Definir Painel/Mesa Redonda de Peritos sobre Desenvolvimento Sustentável e equipa
o Problema especializada de apoio a tempo inteiro no Ministério do Ambiente (Unidade de
Análise Ambiental - AA)

Estabelecer
os Objectivos Definição do Âmbito
Participação dos parceiros, p. ex.,
Painel/Mesa Redonda de Peritos
sobre Desenvolvimento Sustentável;
Previsão e Unidade de AA

Levantamento de Base Avaliar Impactes

Desenvolver Opinião Estado do Relatório Ambiental Dar Início ao Desenvolvimento da Política e a Unidade de
AA; Revisão dos Parceiros envolvidos pelos Painéis/Mesas
Redondas

Análise das Opções

Decisão
Relatório e Resumo Não Técnico
Departamento responsável pela política com
apoio da Unidade de AA; e registo da decisão

Monitorização Monitorização e Revisão

e Revisão p. ex., Comissão de Auditoria Ambiental
(apreciação da revisão e documento de política)
Processo Iterativo

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Apresenta-se a seguir um resumo dos principais passos envolvidos na realização de uma AAE
de um plano de desenvolvimento regional ou de um programa envolvendo financiamento dos
Fundos Estruturais. Encontra-se disponível literatura mais pormenorizada sobre a aplicação da
AAE no âmbito dos Fundos Estruturais.
Passo 1. Avaliar a situação ambiental
Delimitar a área territorial que será considerada na AAE. Procede-se à recolha de informação
ambiental de base sobre o estado do ambiente e dos recursos naturais da área em causa, e
sobre as interacções entres estes elementos e os principais sectores sob intervenção dos
Fundos Estruturais.
Passo 2. Identificar os objectivos, metas e prioridades
Identificam-se os objectivos, metas e prioridades ambientais e de desenvolvimento sustentável
que o Estado-membro e a região em causa deverão atingir através do plano de
desenvolvimento ou do Programa dos FE em questão.
Passo 3. Elaborar uma proposta preliminar e identificar as alternativas
O objectivo nesta fase consiste em assegurar que os objectivos e prioridades ambientais sejam
plenamente integrados no plano/programa preliminar, bem como as iniciativas a financiar, as
principais alternativas para alcançar os objectivos de desenvolvimento estabelecidos e o plano
financeiro respectivo.
Passo 4. Avaliação ambiental da proposta preliminar
Este passo implica a avaliação das implicações ambientais das prioridades de desenvolvimento
do plano/programa e o grau de integração ambiental dos seus objectivos, prioridades, metas e
indicadores. É necessário perceber em que medida a estratégia irá contribuir para o
desenvolvimento sustentável da região. A proposta preliminar é igualmente revista em relação à
sua conformidade com as políticas e legislação relevante a nível regional, nacional e
comunitário.
Passo 5. Identificar os indicadores
Indicadores ambientais e de sustentabilidade têm de ser identificados, de preferência
indicadores que promovam a compreensão pelo público e pelos decisores políticos das
interacções entre o ambiente e as questões fundamentais da intervenção. Devem ser
quantificáveis e permitir uma adequada monitorização.
Passo 6. Integração no final do plano/programa
O último passo consiste em incorporar as conclusões da AAE na elaboração do plano ou
programa final.

Pontos fortes e limitações da abordagem

A principal força da AAE reside no seu potencial para evitar custos (e atrasos) numa fase
posterior de implementação, ao desenvolver políticas e programas mais sustentáveis. Os
benefícios são obtidos através da forma como a AAE vem a ter influência sobre a concepção de
um plano e sobre os processo de tomada de decisão, mais do que apenas através de um
produto discreto (um relatório). Não se pode facilmente separar a ferramenta da AAE do
processo e do contexto institucional para o qual foi concebido.

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Os benefícios identificados à aplicação desta metodologia (identificados por via de inquéritos)

incluem:
ƒ A revisão sistemática das questões ambientais relevantes;
ƒ Um conhecimento mais claro dos efeitos ambientais associados a um plano;
ƒ Um maior equilíbrio entre factores ambientais, sociais e económicos;
ƒ O reforço da transparência do processo de tomada de decisão, em direcção ao aumento
do apoio social da população;
ƒ Orientações em termos de propostas de mitigação de impactos negativos;
ƒ Evitar atrasos subsequentes na implementação;
ƒ Simplificação das AIA que se realizarão em fases posteriores dos projectos.
Uma análise da experiencia europeia até ao momento sugere que os benefícios são geralmente
superiores aos custos. Os custos de uma AAE são normalmente suportados pelo sector público,
enquanto os custos de uma AIA são suportados pelo proponente – em muitos casos, um
promotor do sector privado. Uma grande parte dos custos implicados na realização de uma AAE
passa por custos de pessoal e de consultadoria.
A obtenção de benefícios com a AAE tornar-se-á mais difícil se:
ƒ O processo de AAE não estiver bem ‘posicionado’, i.e., se cooperação entre os
parceiros não funcionar com eficácia ou a responsabilização não estiver claramente
definida. Quem será aqui o ‘motor’ da parceria?
ƒ Os participantes não estiverem familiarizados com as metodologias e não houver uma
orientação clara ou formação adequada – as instituições têm as capacidades e os
recursos necessários para realizar uma AAE?
ƒ A AAE for implementada numa fase avançada do plano;
ƒ Não existir um conjunto de objectivos ambientais consistentes e revistos que se possam
adaptar aos critérios da sustentabilidade.
Em casos onde a formulação de políticas vai para além do domínio público, uma mudança na
cultura institucional poderá ser necessária antes que uma AAE possa funcionar como um
catalisador das altitudes, no sentido de consciencializar para a necessidade da integração de
preocupações ambientais no seio da intervenção.

Bibliografia
Environmental Resources Management. A Handbook on Environmental Assessment of Regional
Development Plans and EU Structural Funds programmes. European Commission, DG XI,
Environment, Nuclear Safety & Civil Protection. 1998.
SEA and Integration of the Environment into Strategic Decision-making. Final Report, May 2001.
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European Union. Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council on the
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Environment Canada. Strategic Environmental Assessment at Environment Canada, How to

Conduct Environmental Assessments of Policy, Plan and Program Proposals. Environmental
Assessment Branch, Environmental Protection Services, National Programs Directorate. 2000.
World Bank. Strategic Environmental Assessment in World Bank Operations: Experience to
Date - Future Potential. 2002. World Bank.
Sadler B, Verheem R. Strategic environmental assessment: status, challenges and future
directions. Ministry of housing, spatial planning and the environment of The Netherlands. The
EIA-Commission of The Netherlands.
Documentos e Directrizes da Comissão Europeia publicados online
(http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-support.htm#int).

Palavras-chave
ƒ Avaliação Ambiental Estratégica
ƒ Avaliação de Impacte Ambiental