Ministerio Público de la Nación

EXPTE. 38.119/2016. “BOGADO VERONICA C/ EN – H. SENADO DE

LA NACION S/ AMPARO LEY 16.986”.
SALA CONT. ADM. FED. V.
Excma. Sala:

1. El Juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal N° 6

rechazó la acción de amparo interpuesta, a fin de que se declare la
inconstitucionalidad del Decreto N° 1.872/15 —que dispuso la baja del
amparista de sus funciones en el Senado de la Nación—, con la consecuente
reinstalación en su puesto de trabajo (fs. 134/137).
Para así decidir, sostuvo que “en la presente causa no se
configuran los presupuestos de admisibilidad referidos, dado que la parte actora
no cumplió con la carga de poner en evidencia de manera circunstanciada, la
ilegalidad y arbitrariedad que invoca como fundamento de su pretensión” (fs.
136 vta.).
Indicó, asimismo, que “la pretensión formulada requiere de un
profundo debate, y en su caso, prueba que no puede darse en el marco de la
acción de amparo” y que “no puede dejar de señalarse que mediante la
Resolución RSA 0194/2016, del 10 de marzo del corriente año, se ratificó —
con algunas excepciones— las bajas oportunamente dispuestas por el
mencionado decreto y allí se tomó en consideración lo propuesto por la
Comisión Revisora Especial en las actas labradas al efecto” (fs. 135 vta.).

2. Contra esa sentencia, la actora interpuso recurso de apelación

(fs. 138/143 vta.).
En lo sustancial, manifestó que la decisión era arbitraria porque
no se requiere un profundo debate, toda vez que sólo mantuvo la prueba
testimonial, y ella no sería excesiva.
Asimismo, sostuvo que el decreto por el cual se la designó no
puede ser tenido por ilegítimo sin una expresa y concreta declaración de
nulidad por parte de los tribunales. Por ello, refirió que no ha sido nula su

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designación, y queella goza de la presunción de legitimidad de los actos
administrativos.
Agregó que el acto impugnado vulnera su derecho a la
estabilidad de planta permanente de la Honorable Cámara de Senadores de la
Nación y, en tanto se afecta su remuneración, cuya naturaleza es alimentaria, el
amparo es el único camino procesal hábil para hacer cesar los efectos del acto
impugnado sin afectar irremediablemente su calidad de vida.

3. La demandada, por su parte, respondió el traslado del

memorial de agravios (fs. 147/152). Al hacerlo, afirmó —principalmente— que
la actora no cumplió doce meses ininterrumpidos y continuos de servicio entre
el dictado del Decreto DP 128/15 que dispuso su nombramiento y el dictado
del Decreto DP 1872/15 que la dio de baja.

4. En cuanto a la admisibilidad de la vía del amparo, cabe

destacar que, en las presentes actuaciones, la amparista procura salvaguardar su
derecho fundamental a trabajar (arts. 14 y 14 bis de la Constitución Nacional;
arts. 6° y 7° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales; art. XIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre; y art. 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos), que
comprende el derecho a no ser privado injusta o arbitrariamente de su empleo
(Fallos: 327:3677 y 334:398; v., asimismo, Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, Observación General N° 18,
E/C.12/GC/18, 6 de febrero de 2006, párr. 6°).
En la citada Observación General N° 18, el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales estableció que “[t]oda persona o grupo que
sea víctima de una vulneración del derecho al trabajo debe tener acceso a
adecuados recursos judiciales o de otra naturaleza en el plano nacional […].
Todas las víctimas de esas violaciones tienen derecho a una reparación
adecuada, que pueden adoptar la forma de una restitución, una indemnización,
una compensación o garantías de no repetición” (párr. 48).

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 Ministerio Público de la Nación

En la misma línea, la Convención Americana sobre Derechos

Humanos —que goza de jerarquía constitucional de acuerdo con el artículo 75,
inciso 22, de la Constitución Nacional— dispone que “[t]oda persona tiene
derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante
los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente
Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en
ejercicio de sus funciones oficiales” (art. 25).
Para más, la sentencia recurrida no contiene argumentos
suficientes para concluir que los planteos relativos a la violación del derecho
constitucional al trabajo y a la seria afectación de prestaciones de carácter
alimentario no admiten su resolución por la vía rápida y expedita del amparo
(Fallos: 327:2920). Cabe recordar que las apreciaciones meramente rituales de
la procedencia de la acción de amparo son contrarias a su objeto, que consiste
en la efectiva protección de los derechos más que en una ordenación o
resguardo de competencias (Fallos: 307:444, considerando 3° y sus citas).
En este sentido, es doctrina de la Corte Suprema que “…
siempre que se amerite el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el
examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, deben los jueces
habilitar la vía del amparo (v. Fallos: 299:358; 305:307 y 327:2413), ya que la
existencia de otras vías procesales que puedan obstar a su procedencia no
puede formularse en abstracto sino que depende —en cada caso— de la
situación concreta a examinar” (Fallos: 330:4647, considerando 3°).
Sobre tales bases, Eentiendo que en este caso obran elementos
de juicio que permiten afirmarhacen presumible la existencia de una lesión
constitucional, ya que la conducta del Estado Nacional impugnada priva a la
actora de su retribución mensual, reconocida como un derecho humano
fundamental que hace a su subsistencia (Fallos: 336:672).
Por otra parte, no advierto utilidad en la sustanciación de otro
proceso, al cual no han de aportarse más elementos probatorios conducentes
para la solución del caso que los que obran en el presente litigio (Fallos:

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327:2920).

5. Sentado lo expuesto, en relación con la procedencia de la

presente acción, cabe recordar que ella fue promovida a fin de que se declare la
nulidad del Decreto N° 1.872/15, mediante el cual la Presidente del H. Senado
de la Nación decretó: “ARTICULO 1°.- Déjense sin efecto las designaciones
dispuestas masivamente en los Anexos I y III del DP-0128/15, Anexo I del DP-
0129/15 y Anexos I y II del DP-1682/15. En consecuencia, dése de baja a los
agentes allí enumerados.
‘ARTICULO 2°.- Créase una Comisión Revisora Especial
integrada por el Sr. Prosecretario Administrativo, el Sr. Director General de
Recursos Humanos y el Sr. Subdirector General de Administración, con el
objeto de proceder al análisis y revisión funcional de los recursos humanos del
H. Senado de la Nación a la luz de las necesidades operativas del mismo,
abarcativa de:
‘1.- Los legajos del personal de planta permanente;
‘2.- Las recategorizaciones dispuestas en los últimos 12 meses;
‘3.- El cumplimiento de las disposiciones legales vigentes en
torno al personal de este Honorable Senado…”.
Entiendo que, conforme Desde ya, adelanto que, según
expondré a continuación, la conducta de la demandada aquí cuestionada —el
dictado de dicho Decreto—, constituyó a mi criterio constituye un supuesto de
ilegalidad o arbitrariedad manifiesta en los términos del artículo 43 de la
Constitución Nacional y la ley 16.986.

6. En primer lugar, se observa que eEl Decreto N° 1.872/15 es

un acto pluri-individual dictado por la Presidencia del Senado de la Nación en
el ejercicio de funciones típicamente administrativas, mediante el cual se dejó
sin efecto la designación de más de dos mil agentes en dicho órgano, a quienes
se dio de baja.
La Corte Suprema ha reconocido que las decisiones del Poder
Legislativo vinculadas con el nombramiento y la remoción de su personal, a

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pesar de no emanar de la Administración, revisten el carácter de actos

administrativos y, como tales, son impugnables judicialmente por la vía
contencioso administrativa (Fallos: 311:260).
Ello, junto con la ausencia de normas procedimentales
específicas que regulen el ejercicio de funciones administrativas por parte del
Poder Legislativo, determina la aplicabilidad al caso de los principios y
garantías consagrados a favor de los particulares en la Ley de Procedimiento
Administrativo, que reglamenta en este aspecto los artículos 18 y 28 de la
Constitución Nacional.
En este sentido, esa Cámara ha entendido que “[s]i bien es cierto
que el Congreso Nacional está excluido en forma implícita del ámbito de
aplicación de la ley 19.549 […], y su decreto reglamentario, no es desdeñable
el argumento, según el cual resulta inevitable cubrir el vacío derivado de la
falta de normas procedimentales en ese ámbito, mediante la aplicación
analógica de aquéllas dictadas para el poder administrativo por excelencia, esto
es, el Ejecutivo” (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, Sala II, “Llanos, Carlos A. c. Gobierno Nacional -
Congreso de la Nación”, sentencia del 2 de noviembre de 1982, LL 1983-D,
643, AR/JUR/3747/1982).
Por lo demás, la aplicación de la Ley de Procedimientos
Administrativos (Ley N° 19.549) al caso no ha sido controvertida por las
partes.
De este modo, la decisión de la demandada de disolver el
vínculo con la amparista mediante el dictado del Decreto N° 1.872/15 debe
examinarse a la luz de los requisitos que exige la Ley N° 19.549 para
considerar que la “voluntad administrativa” sea expresión de la juridicidad.

7. Cabe, pues, analizar la validez de dicho acto, a la luz del

artículo 7° de la Ley N° 19.549, que establece los requisitos esenciales de los
actos administrativos.
Dicha norma, en cuanto aquí interesa, dispone que el acto

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administrativo “b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan
de causa y en el derecho aplicable”, haciéndose aquí referencia al elemento
causa y que “e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las
razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos
indicados en el inciso b) del presente artículo”.
En este contexto, toda decisión administrativa —más aún los
actos de gravamen que afecten derechos fundamentales—que afecte los
derechos de los particulares —como la aquí cuestionada— debe responder a
una motivación suficiente y resultar de la derivación razonada de sus
antecedentes y responder a una motivación suficiente; exigencia fundada en
conceder una mayor protección a los derechos individuales. El cumplimiento
de estos recaudos, por tanto, e requisito importa que el administrado pueda
conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y las razones que
justifiquen el dictado del acto, máxime cuando se trata de poner fin a una
situación preexistente.
Por ello, el vicio en alguno estos elementos esenciales acarrea,
según lo establecido en el artículo 14 de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, la nulidad absoluta e insanable de la decisión administrativa.
A ello cabe agregar que, cuando se encuentran en juego
derechos fundamentales, como ocurre en autos, el objeto de la decisión
administrativa no puede ser contrario al núcleo de tales derechos y que el
control de la actividad en tales supuestos ha de ser aún más estricto.

8. Sentado lo expuesto, corresponde analizar, en primer lugar, si

el Decreto N° 1.872/15 adolece de un defecto en su elemento causa “por no
existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados” (art. 14 de la Ley N°
19.549).
En cuanto a los antecedentes de derecho de dicho acto, cabe
destacar que de su lectura se desprende que allí se han detallado las normas en
las que la Presidente del Senado ha sustentado su decisión.
Específicamente se mencionan:
a) artículo 4° de la Ley N° 24.600: “[s]e considera personal de

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 Ministerio Público de la Nación

planta permanente al empleado contratado para satisfacer necesidades

permanentes del Poder Legislativo de la Nación que, en virtud de ello, goza de
los derechos a la estabilidad en el empleo y al progreso en la carrera
administrativa. La inclusión en la planta permanente debe ser expresamente
indicada en el acto administrativo de designación”.
b) artículo 5°, inciso f), de la Ley N° 24.600: “[s]on requisitos
para el ingreso en planta permanente: […] f) El ingreso del agente se efectuará
por el cargo inferior del escalafón, con excepción de los cargos que requieran
oficio o título habilitante, en cuyo caso tendrá prioridad para ocuparlos el
personal permanente que acredite condiciones suficientes para su desempeño”.
c) artículo 9° de la Ley N° 24.600: “[e]l personal legislativo de
planta permanente gozará del derecho de conservar su empleo y el nivel
escalafonario alcanzado y al mantenimiento de los atributos inherentes al
mismo. La estabilidad se adquiere luego de un (1) año de labor ininterrumpida
desde el inicio de la prestación de servicios”.
d) artículo 14 de la Ley N° 24.600: “[e]l personal de planta
permanente tiene derecho al progreso en su carrera administrativa. La
reglamentación establecerá los requisitos y procedimientos para la calificación
y promoción del personal, que deberá respetar las siguientes reglas: […] c) Para
ascender a la categoría cinco (5) superiores deberá existir previamente el cargo
vacante.
Vale señalar que cada una de estas normas debería tener su
correlato en una circunstancia fáctica que las torne aplicables al caso puntual
(antecedentes de hecho) y dicha relación debería ser expresada en forma
concreta en el decreto en cuestión (motivación).
Al respecto, se observa que se el H. Senado de la Nación, al
dictar el Decreto N° 1.872/15, hizo mérito de que los agentes mencionados en
los Decretos N° 128/15, 129/15 y 1628/15 no gozaban de estabilidad, al no
haber prestado servicios por más de un año y por ello, podían ser dados de baja
(fs. 31/32).
Asimismo, en dicho acto se expresó que, tras “…la realización

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de un estudio de la incorporación de personal permanente llevado a cabo en
forma masiva en cumplimiento de los Decretos de Presidencia nros. 128/15,
129/15 y 1682/15…”, se concluyó en que “…la incorporación del personal no
obedeció a motivos relacionados con la atención de necesidades permanentes y,
por ende, no coincidi[ó] con una necesidad operativa de la casa”.
El decreto sostuvo que “…la designación de plantas
permanentes y transitorias que no obedecen a una estricta necesidad de
funcionamiento de este Senado ni adquieren estabilidad en el ejercicio de
necesidades permanentes en una función, debe ser cuidadosamente revisada”.
Se refirió, asimismo, al impacto presupuestario del aumento de
la planta permanente y afirmó que “…tal incremento de la planta permanente
no se condice en modo alguno para con las necesidades de servicios de carácter
permanente de este órgano legislativo, ni redunda en un mejoramiento de la
eficiencia prestacional del mismo”.
Por otra parte, el decreto expresó que “…la Ley n° 24.600
establece taxativamente las condiciones de ingreso, egreso y derecho a una
carrera administrativa” en sus artículos 5° y 14. Indicó que “…durante el
transcurso de[l] último año se han dictado diversos actos administrativos que
vulneran explícitamente tales derechos de los trabajadores, tanto porque
dispusieron masivamente el acceso de ciudadanos a la planta permanente del H.
Senado de la Nación Argentina, cuanto porque se efectuaron un enorme
número de ascensos o recategorizaciones en abierta violación de la normativa
vigente”. Precisó también que “…un empleado no puede adquirir estabilidad si
no satisface necesidades permanentes de la casa ni medió el transcurso de un
año desde que comenzara a prestar tales servicios permanentes”. Finalizó
afirmando que, en consecuencia, “…los agentes beneficiarios de las
disposiciones contenidas en los Decretos nros. 128/15, 129/15 y 1682/15 no
han alcanzado aún el tiempo de servicios necesario para hallarse dentro de la
garantía de estabilidad prevista en el artículo 9° de la Ley 24.600” y concluyó
que las tareas realizadas por ese universo de empleados no satisfacían
necesidades permanentes de funcionamiento del Senado.
Ahora bien, en la parte dispositiva del acto bajo examen, —y

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 Ministerio Público de la Nación

esto es esencial para establecer la ilegitimidad de la decisión administrativa—,

la misma Presidente del Senadoel H. Senado de la Nación reconoció la
necesidad de la formación de una Comisión Revisora Especial que analice la
situación de cada uno de los agentes alcanzados por dicho decreto en el plazo
de 120 días (artículo 2°, fs. 36), evidenciando así que es decir, las
circunstancias que pretenden sostener al acto constituyen una afirmación
dogmática, carente de sustento fáctico. Ello así porque las supuestas razones
que pretenden sostener alinvocadas para el dictado del acto, son al propio
tiempo desconocidas, en forma contradictoria, en su parte dispositiva, al tener
que ser comprobadas por la actividad ulterior de un de un órgano ulterior que
se encarguea cargo —paradójicamente— de establecer si los extremos en los
que se pretende amparar la decisión el acto son o no verdaderos.
Es más, la Resolución N° 194/16 —cuyo examen se efectuará a
continuación— hizo especial hincapié en que la Comisión Revisora Especial
analizó detalladamente los legajos del personal incluido en dicho decreto y,
sobre esta base, se ratificaron casi la totalidad de las bajas dispuestas por el
Decreto N° 1.872/15.
Lo expuesto autoriza a suponerda cuenta de que, con
anterioridad al dictado del decreto aquí impugnado, no se había efectuado un
análisis exhaustivo y pormenorizado de la situación de cada uno de los agentes
que fueron desvinculados del H. Senado de la Nación. .

EEn mi opinión, ello permite concluir que la baja de los agentes

fue decretada sin contar con sustento fáctico suficiente, es decir, sin causa que
la avale. En ese orden, cabe recordar que la Corte Suprema ha señalado que
para determinar si los antecedentes que se invocan para justificar el acto
impugnado constituyen causa válida para su dictado, se debe fiscalizar que la
expresión de voluntad administrativa suponga la debida aplicación de las
normas, de forma que los hechos se aclaren adecuadamente y lo decidido se
ajuste al texto legal (Fallos: 326:859). Y, precisamente, la decisión
administrativa objetada tiene en su génesis un vicio que afecta su legitimidad a

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patología fulminante para su legalidad, quey se traduce en su nulidad absoluta e
insanable, al no contar dicho acto con antecedentes de hecho que validen la
aplicación de las normas que se invocan, en forma dogmática.
En esa inteligencia, tTal como se dijo precedentemente, dado
que resulta una exigencia de la legitimidad del acto administrativo que este se
sustente en una justificación objetiva (artículo 7°, Ley N° 19.549), que lo
fundamente racionalmente, es decir, que lo vuelva razonable, aquellas
decisiones que se adopten resulten en actos dictados sin causa o con falsa causa
resultan ilegítimas y deben reputarse nulas (artículo 14, Ley N° 19.549).
En paralelo con este razonamiento, cabe recordar que la Corte
Suprema en un caso en el queAsimismo, en otro precedente, en que no se había
confirmado la designación interina de una docente y se la había separado de su
cargo invocando “razones de seguridad”, el Alto Tribunal resolvió que esa
imprecisa causal resultaba insuficiente para sostener el acto impugnado, pues
no permitía establecer la razonabilidad del proceder de la Administración
(Fallos: 306:126).

9. A lo expuesto, corresponde agregar que el Decreto N°

1.872/15 recurre a una motivación aparente, pues se limita a exponer
únicamente razones genéricas, englobando la situación de los más de dos mil
empleados cuya baja dispuso, desconociendo al propio tiempo —como se
expuso— los extremos en que se basan tales la exactitud de esas afirmaciones.
Las expresiones en el sentido de que los empleados dados de
baja —entre ellos, la amparista— no satisfacían necesidades de funcionamiento
del Senado, ni permitieron alcanzar una mayor eficiencia en la labor de ese
órgano constituyen meras afirmaciones dogmáticas, sin que obre ningún
elemento objetivo que permita tenerlas por ciertas. De esta forma, bajo el
ropaje de explicitar las razones que sostienen la decisión, en realidad se excusa
una decisión infundada.
De hecho, la propia demandada se refirió, al presentar el
informe del artículo 8° de la Ley N° 16.986 (fs. 103/117), a “…la masa de
agentes cuya baja se dispuso” (fs. 114) y reconoció que “…el Decreto DP-1872

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 Ministerio Público de la Nación

es […] masivo e indiferenciado…” (fs. 114 vta.).

Sobre estas bases, a mi parecer, el decreto impugnado, en lo que
respecta a la aquí accionante, adolece también de un vicio en el elemento
motivación, en virtud de que no se refiere a su caso individual, es decir, no
ofrece un análisis concreto sobre el tipo de prestaciones que ella realizaba ni
explicita de qué manera su ingreso y/o acceso a la planta permanente en
particular violó la normativa vigente.porque no se correspondían con funciones
de tipo permanente…. .
Al respecto, es oportuno recordar que la Corte Suprema ha
sostenido, en un caso de empleo público, que la decisión por la que se cancela
la designación de un agente cuando este se encontraba en período de prueba, no
puede quedar exenta de cumplir con los recaudos de legitimidad, por lo que no
es posible revocar su nombramiento sin expresar las razones que lo justifican
(Fallos: 331:735 “Schnaiderman, Ernesto Horario”).
En definitiva, la causa y la motivación de la decisión
administrativa son exigencias de la forma republicana de gobierno , ye
importan requieren que el ejercicio de la función administrativa preste
particular atención a ellas, como garantía de que la manifestación del poder del
Estado cumple los cauces constitucionales que hacen a su legalidad.
Asimismo, en otro precedente, en que no se había confirmado la designación
interina de una docente y se la había separado de su cargo invocando “razones
de seguridad”, el Alto Tribunal resolvió que esa imprecisa causal resultaba
insuficiente para sostener el acto impugnado, pues no permitía establecer la
razonabilidad del proceder de la Administración (Fallos: 306:126).

11. Concomitante a lo manifestado, cabe añadir que el Decreto

N° 1.872/15 fue dictado sin respetar el derecho al debido proceso y a la defensa
de la amparista en sede administrativa (arts. 18 de la Constitución Nacional, 8°
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; v., asimismo, Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso “Barbani Duarte y otros vs.

11
Uruguay”, sentencia del 13 de octubre de 2011). Ello es así ya que aquella se
vio privada de la oportunidad de cuestionar en sede administrativa, con
anterioridad al dictado del decreto, la supuesta nulidad de su pase a planta
permanente y la procedencia de la baja dispuesta.
Es oportuno recordar que la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha sostenido que los procedimientos administrativos deben ser
efectivos para determinar los extremos conducentes para resolver la cuestión en
disputa y que, en los casos en los que el órgano administrativo realiza un
examen incompleto del fondo de las peticiones, “…el Estado incurr[e] en una
violación del ámbito material del derecho a ser oído protegido en el artículo 8.1
de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de dicho
tratado…” (Caso “Barbani Duarte y otros vs. Uruguay”, cit. , párr. 142).
Por su parte, en el ya citado precedente registr ado en Fallos:
306:126, la Corte Suprema recordó que la invocación de razones imprecisas
“…sin un andamiaje objetivo que la motive y sin que el interesado tenga
garantizada su defensa, no puede justificar nunca […] la privación del pleno
goce de[l] derech[o] constituciona[l] de trabajar…”.
En este sentido, la Ley N° 19.549 —cuya aplicabilidad al caso
ya fue analizada— consagra el “[d]erecho de los interesados al debido proceso
adjetivo” (art. 1°, inc. f), que incluye, entre otras cosas, el derecho a “…
exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos
que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer
recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente…” (ap. 1°); “…
ofrecer prueba y que ella se produzca…” (ap. 2°); y “[q]ue el acto decisorio
haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones
propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso” (ap. 3°). Sin
embargo, nada de ello fue garantizado a la actora antes del dictado del decreto
aquí impugnado, en violación al derecho constitucional al debido proceso y la
defensa.
Es propio de los Estados de Derecho —a diferencia de otros
regímenes de poder— la consagración de un sistema en el que las potestades
atribuciones de las autoridades públicas se hallean limitadas por las garantías

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 Ministerio Público de la Nación

de los individuos, cuya protección es función inderogable del poder constituido

y cuya observancia es esencial para su propia definición institucional.
El desconocimiento de las garantías elementales del debido
proceso y de la estabilidad de las decisiones públicas, quiebra el eje estructural
del equilibrio entre garantías y prerrogativas que debe existir en todo Estado
sujeto a derecho.

12. En mérito a lo hasta aquí expuesto, corresponde concluir que

el Decreto N° 1.872 es un acto nulo de nulidad absoluta e insanable (artículo
14, Ley N° 19.549), toda vez que, al presentar defectos en sus elementos
esenciales, contraría el ordenamiento jurídico. Por ende, corresponde privarlo
de sus efectos.
Ahora bien, como se expresó, el Decreto 1.872/15 se sustenta en
una causa inexistente, pues difirió la acreditación de las razones que
dogmáticamente invocó a la labor de una Comisión Revisora. Por ello, se dictó
cabe dilucidar cuál es la naturaleza jurídica de la Resolución N° 194/16 dictada
por el Secretario Administrativo del Senado de la Nación, por la que se
ratificaron casi la totalidad de las bajas dispuestas en el mencionado decreto, y
qué efectos dicha ratificación produce con respecto a la aquí accionante.

Para establecer las consecuencias jurídicas de la resolución en

cuestión, corresponde tener en cuenta que:En este marco, corresponde en
primer término efectuar una breve reseña de las constancias administrativas que
tengo a la vista:
- El 26 de enero de 2015, mediante Decreto DP N° 128/15,
Presidente del Senado de la Nación, designó a diversos agentes —entre los que
se encontraba la accionante— en la planta permanente de dicha Cámara a partir
del 1° de enero de 2015 (fs. 25/29).
- Allí se hizo mérito del “buen desempeño demostrado por los
agentes en las actividades encomendadas en [esa] H. Cámara” (fs. 6/9).

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 - Dicha resolución le fue notificada a la actora el 19 de
febrero de 2015 (fs. 10 de las actuaciones administrativas).
- Posteriormente, el 30 de diciembre de 2015, la Presidente
del Senado, mediante Decreto N° 1.872/15, dejó sin efecto las designaciones
dispuestas en el mencionado DP N° 128/15 y creó una Comisión Revisora
Especial con el objeto de proceder el análisis y revisión funcional de los
recursos humanos del H. Senado de la Nación.
- El 10 de marzo de 2016, mediante Resolución N° 194/16, el
Secretario Administrativo del H. Senado de la Nación ratificaronó la totalidad
de las bajas dispuestas por el Decreto N° 1.872/15, con algunas excepciones,
sobre la base del análisis efectuado por la Comisión Revisora Especial (fs.
34/41).
- El 31 de marzo de 2016, le habría sido notificada a la actora
el Decreto N° 1.872/15 (fs. 47 vta.).
Siguiendo la conclusión a que se arribó supra, el Ddecreto N°
1.872/15 por el que se dispuso la baja de la amparista del Senado, es un acto
nulo de nulidad absoluta e insanable. Por ende, no es susceptible de
saneamiento mediante ratificación o confirmación en los términos del artículo
19 de la Ley N° 19.549.
En este orden, corresponde reputar que la Resolución N°
194/16, mediante la cual (a la luz del examen realizado por la Comisión
Revisora Especial) se ratificaron las bajas dispuestas, tuvo la virtualidad de
efectuar —sin perjuicio de su validez y la eventual competencia de quien dictó
el acto— la conversión del decreto cuestionado (art. 20 de la Ley N° 19.549).
Vale recordar que la conversión consiste en el dictado de un
nuevo acto administrativo por medio del cual se declara la voluntad de
aprovechar los elementos válidos que contenía el acto viciado, integrándolos
con otro acto distinto y extinguiendo los elementos y cláusulas afectados de
invalidez. La conversión, por tanto, “…no implica el saneamiento del acto
originalmente inválido, que continúa como tal, sino la utilización de sus
eventuales elementos válidos para la integración de un acto nuevo" (Comadira,
Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de

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 Ministerio Público de la Nación

Procedimientos Administrativos, anotada y comentada, 2002, Buenos Aires, La

Ley, p. 399).
De esta forma, Cabe, además, destacar que la conversión —por
regla— no tiene efectos retroactivos al momento en que se dictó el acto nulo —
cuyos elementos válidos integran el acto nuevo— sino que tendrá efectos a
partir del dictado del segundo acto, toda vez que implica la creación de un acto
nuevo. (Comadira, op. cit., ps. 399-400, mutatis mutandi, Fallos:304:861)..
De la liquidación de haberes correspondiente al mes de febrero
de 2016 se observa que la accionante ingresó el 1° de enero de 2015. En tanto,
la Resolución N° 194/16 que, receptando lo informado por la Comisión
Revisora, habría analizado el caso específico de la accionante y “convertido”
así el Decreto N° 1872/15, fue dictada el 10 de marzo de 2016.
Ello así, de un mero cotejo de las fechas mencionadas y de los
recibos de sueldo acompañados (fs. 49/66 y 44/45) se desprende que la
accionante prestó servicios en la Cámara de Senadores de la Nación por al
menos un año y dos meses desde que fue designada como personal permanente.
.
Es más, la actora habría continuado desempeñándose en el
Senado hasta ese el mes de marzo, tal como surge de sus dichos, de las
constancias acompañadas y no es negado por la accionada (fs. 109/109 vta.).
Sobre la base de tales premisas, cabe concluir que la accionante,
al haber prestado servicios en forma ininterrumpida por al menos un año,
gozaba, al momento del dictado de la Resolución N° 194/16, del derecho de
conservar su empleo, por lo que la demandada no contaba a esa fecha con la
atribución de hacer efectivo su cese sobre la base de lo dispuesto por del
artículo 9° de la Ley N° 24.600 —anteriormente transcripto—.
En esta línea de pensamiento, considero que, en relación con la
situación de la accionante, la mencionada Resolución N° 194/16 es un acto
nulo de nulidad absoluta e insanable, en virtud de que presenta —también— un
claro defecto en el elemento causa, pues al momento de su dictado la
peticionaria cumplía con el plazo legal previsto para adquirir la tutela

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constitucional consagrada en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
En efecto, Resulta pertinente remarcar que, en tanto la
accionante ya contaba con derecho a la estabilidad, el cual sólo se pierde por
alguna de las causas previstas en el artículo 10 de la Ley N° 24.600 (renuncia,
fallecimiento, incapacidad, cesantía o exoneración) y , no podía ser dada de
baja sin más.
Ello, sin necesidad de examinar si existía relación laboral entre
la actora y la demandada con anterioridad a la fecha de su nombramiento (1° de
enero de 2015).
En resumidas cuentas, la Resolución N° 194/16 no constituye
un medio jurídico idóneo para sanear los vicios del Decreto N° 1.872/15 que
acarrean su nulidad absoluta e insanable (artículos 7°, 14, 19, Ley N° 19.549).
Por ello, la resolución en cuestión —en todo caso— pretendió la conversión de
la decisión administrativa, sin embargo sus efectos ex nunc conducen a sostener
que la amparista en su momento contaba con la tutela constitucional del
artículo 14 bis, al no acreditarse en la nueva decisión administrativa que la
actora no cumplía con las exigencias de la ley aplicable.

13. Para más, y sin perjuicio de lo expuesto, vale destacar que,

aun cuando la demandada alegase que la decisión por la que se dispuso el
ingreso de la accionante a la planta permanente del Senado era irregular en los
términos del artículo 17 de la Ley N° 19.549nválida, ese acto, no podría ser
revocado en su sede.
En efecto, tal como se reseñó precedentemente, el decreto por el
cual se dispuso la designación de la actora en la planta permanente del Senado
le había sido notificado a ella en febrero de 2015 y se encontraba firme y
consentido, habiendo generado derechos subjetivos que se estaban cumpliendo
(ver sus recibos de sueldo obrantes a fs. 49/66).
Lo expuesto implica que la designación de la accionante no
podía ser dejada sin efecto por el Senado de la Nación, aun cuando se
comprobase su irregularidad, pues ya gozaba de estabilidad.
Cabe recordar que tanto el acto administrativo afectado de

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 Ministerio Público de la Nación

nulidad absoluta, que se halle firme y consentido y haya generado derechos

subjetivos, como el acto regular del que también hubiesen nacido derechos
subjetivos a favor de los administrados y fue notificado no pueden —en
principio— ser revocados, modificados o sustituidos por la Administración
(conf. arts. 17 y 18 de la Ley N° 19.549), sin que la demanda haya alegado y
demostrado en autos la concurrencia de alguno de los supuestos excepcionales
que permiten apartarse de dicha regla.
Para más, el empleo promiscuo que efectuó la accionada de
las técnicas de extinción de la relación de empleo (v.gr., cancelación por falta
de estabilidad durante el período de prueba, lo que presupone la validez de la
designación, en simultáneo con la supuesta ilegitimidad de esta), además de dar
cuenta de un obrar contrario a la buena fe e irrazonable, conduce a descartar la
existencia de dichos supuestos excepcionales.

En suma, si en tales condicionesSi se admitiera que una

designación pudiera pueda ser revocada sin másen sede administrativa, el acto
revocatorio habría desconocido la situación jurídica creada por el acto revocado
y ello produciría una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurídicas que se
estén cumpliendorelaciones jurídicas en vías de cumplimiento, contraria a las
reglas que rigen en esta materia en protección de los derechos subjetivos
(CNACAF, Sala V, “Gendarmería Nacional (Estado Nacional) c/ Romero s/
retiro militar y fuerzas de seguridad”, del 5/02/98).

14. Por todo lo expuesto, considero que corresponde revocar la

sentencia apelada y, en consecuencia, hacer lugar a la acción de amparo
interpuesta, declarando la nulidad del Decreto N° 1.872/15 y disponiendo la
reinstalación de la amparista en su puesto de trabajo.
En estos términos, dejo contestada la vista y solicito ser
notificado de la resolución que se dicte.

Fiscalía, de octubre de 2016.-

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