L’EDITORIALE DI PIER ANTONIO VARESI- 16 MAGGIO 2020 ORE 06:00

SURE: uno strumento dell’UE per

mitigare i rischi di disoccupazione
Pier Antonio Varesi - Professore ordinario di diritto del lavoro presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore di
Milano

Offrire alle aziende in difficoltà economica a causa dell’epidemia da COVID 19 la possibilità

di ridurre temporaneamente l'orario di lavoro dei dipendenti, salvaguardando il loro
reddito grazie all’erogazione di un trattamento di integrazione salariale per le ore non
lavorate. E’ l’obiettivo di Sure, il Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency,
che si colloca tra le misure anti crisi proposte dall’UE, alla pari del Mes di cui ripropone lo
schema del prestito agli Stati nazionali. Ma il Sure, seppure utile ad allentare le ristrettezze
di bilancio dei singoli Stati, appare ancora lontano dal prefigurare una politica europea di
intervento diretto e stabile a sostegno del reddito dei lavoratori…

Le prime risposte approntate dal Governo italiano sul versante del lavoro per fronteggiare le
gravissime difficoltà in cui versa il Paese dimostrano che la crisi economica del 2008-2009 ha
lasciato, pur con limiti che vanno riconosciuti, insegnamenti e qualche positiva eredità sul
fronte della protezione sociale dei lavoratori in presenza di “emergenze” (economiche o
sanitarie). Abbiamo infatti affrontato la necessità di sostenere il reddito dei lavoratori
“eccedenti” a causa del virus COVID 19 con una strumentazione molto più ampia e collaudata
rispetto a quella di cui disponevamo allora: mediante Cigo, Cigs, Cassa in deroga, FIS
abbiamo avuto a disposizione un vasto set di strumenti (affinato progressivamente nel tempo, a
partire dal D.L. n. 2/2009 e successivamente riordinato ad opera del D. Lgs. n. 148/2015) a cui il
legislatore ha potuto affidarsi già a partire dai primi concitati momenti della presa d’atto della
pandemia.

Non può però essere sottaciuto che questo composito insieme di misure ha rivelato ancora
punti di debolezza (lavoratori che rimangono esclusi dalla protezione, farraginosità
burocratiche e tempi lunghi nell’erogazione del sostegno al reddito, in specie per la cassa in
deroga). L’eventuale riordino della legislazione statale in materia (a cui ha fatto cenno
recentemente anche il Ministro del lavoro) va però incastonato nell’ambito di quanto sta
emergendo sul piano europeo , visto che già un anno fa (sostanzialmente nella fase che ha
preceduto le ultime elezioni europee) il Ministro delle Finanze tedesco, Olaf Scholz, ha lanciato
l’idea di un fondo unico europeo di sussidi di disoccupazione e che nelle settimane
scorse anche la Commissione europea ha varato una proposta di Regolamento del Consiglio per
un nuovo strumento di sostegno al reddito denominato “SURE”.

Vi è dunque la possibilità, una volta superata l’emergenza, di rimettere a punto il nostro sistema
di protezione sociale dei lavoratori in caso di eccedenze temporanee (quello basato sui vari tipi
di “cassa integrazione”) o di eccedenze strutturali (ora basato sulla NASpI) inquadrandolo nel
contesto delle misure-quadro comunitarie in gestazione.

Il nuovo strumento europeo di “sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione

derivanti dall’emergenza provocata dalla pandemia di coronavirus”, è stato lanciato dalla
Commissione europea il 2 aprile scorso ed è stato accolto positivamente dall’Eurogruppo nelle
sedute del 23 aprile e dell’8 maggio 2020 (v. Consiglio europeo, Eurogroup Statement on the
Pandemic Crisis Support, 8 maggio 2020).

Sure ha una finalità precisa ed invero originale nel panorama della strategia europea a
sostegno dell’occupazione: esso è finalizzato a consentire il “finanziamento dei regimi di
riduzione dell'orario lavorativo mirati ad attenuare gli effetti socio-economici negativi
causati dalla pandemia di Covid19”. Siamo, dunque, in presenza di misure che non sembrano
prefigurare sostegni al reddito in caso di disoccupazione ma sostegni al reddito per prevenire
la disoccupazione , evitando, per quanto possibile, licenziamenti “per ragioni economiche”. E’
lo schema di intervento che noi italiani conosciamo bene, avendo da decenni esperienza di uno
strumento che persegue proprio queste finalità: la cassa integrazione guadagni, istituto che,
come è noto, consente all’impresa, pur in presenza di una eccedenza di manodopera accertata,
di scegliere, in via temporanea, la sospensione del rapporto di lavoro al posto della cessazione
del rapporto. Benchè lo schema abbia avuto la sua origine nel settore industriale, a partire dal
2009 la legislazione lo ha esteso, in forme omogenee ma non identiche, a nuove aree del mondo
del lavoro subordinato.

Non si tratta di compiacersi della primogenitura in materia. E’ un dato oggettivo che molti Paesi
europei, proprio per fronteggiare la crisi del 2009, hanno adottato, in forme diverse, interventi
dello stesso tipo. Ricordo, per tutti, il “Kurzarbeit” tedesco, lo “Chomage partiel” francese e
l’Expediente de Regulation Temporal de empleo (ERTE) spagnolo, istituti ora fortemente
valorizzati dai rispettivi Governi per contrastare la crisi da corona-virus (v. in proposito i siti
delle Agenzia pubbliche del lavoro dei tre Paesi: Bundesagentur fur arbeit, Pole-emploi e SEPE).

Come anticipato, l’obiettivo primario della proposta è quello di offrire alle aziende che stanno
soffrendo di difficoltà economiche la possibilità di ridurre temporaneamente l'orario di lavoro
dei loro dipendenti ma salvaguardando il reddito di questi ultimi (ai lavoratori infatti potrà
essere erogato un sostegno al reddito per le ore non lavorate). Regimi analoghi di reddito
sostitutivo potranno essere applicati anche ai lavoratori autonomi.

L’Unione, nell’intento di dare concretezza allo spirito di solidarietà che anima l’istituzione
comunitaria, prevede di concedere “assistenza finanziaria per un importo fino a 100
miliardi di EUR in forma di prestiti agli Stati membri colpiti”; tali prestiti si baseranno su un
sistema di garanzie fornite dagli stessi Stati membri. Queste risorse saranno utilizzabili dai
singoli Stati per combattere le conseguenze economiche e sociali negative della pandemia di
Covid-19 e più precisamente per coprire i costi direttamente connessi all'istituzione (ove il
Paese fosse al momento sprovvisto di strumenti di questo tipo) o all'estensione (qualora
misure simili fossero già presenti) di regimi nazionali di riduzione dell'orario lavorativo
e di altre misure analoghe riguardanti i lavoratori autonomi”.

In generale possiamo affermare che i prestiti sopra illustrati serviranno ad aiutare gli Stati
membri a far fronte all’imprevisto e repentino aumento della spesa pubblica conseguente ai
sostegni al reddito erogati ai lavoratori. Nel caso italiano il prestito dovrebbe aiutare a
coprire, in particolare, i maggiori costi derivanti dalle integrazioni salariali riconosciute per
effetto del decreto Cura Italia (D. L. n. 18/2020 conv. dalla l. n. 27/2020) e del decreto Rilancio .

In Italia la proposta della Commissione sembra, al momento, essere stata accolta

favorevolmente. Invero è stata presentata, forse un po’ superficialmente, come una sorta di
Cassa integrazione europea ed in verità non è stata al centro di analisi approfondite,
probabilmente perché la discussione politica si è concentrata su un altro intervento (il MES )
che ha posto in ombra la proposta in esame.

In conclusione, possiamo chiederci se dalla proposta della Commissione emergano indicazioni

che possono far sperare in un ruolo sempre più incisivo dell’Unione in campo sociale ed in
particolare nella regolazione e nel finanziamento di misure di sostegno al reddito dei lavoratori
in caso di sospensione dal lavoro per ragioni economiche od in caso di disoccupazione. In altri
termini, Sure è l’embrione di uno nuovo strumento europeo (meglio, della Commissione)
sul modello della nostra Cassa integrazione (dunque per dare continuità ai rapporti di lavoro
anche in fasi di crisi ed allontanare il pericolo di licenziamenti)?

Al momento sembra presto per dirlo. In particolare, va sottolineato che Sure, nella versione
attuale, sembra destinata ad operare temporaneamente come un Fondo che agisce
mediante prestiti ; pertanto non accollerebbe all’Unione altri costi che quelli relativi al
reperimento sul mercato delle risorse finanziarie da prestare agli Stati. In secondo luogo, non si
colgono nella proposta tentativi, nemmeno timidi, di avviare un processo di convergenza degli
strumenti nazionali in essere.

Sure si colloca nell’ambito delle misure anti crisi predisposte dall’Unione (il Mes o Fondo salva
Stati che prevede una linea di credito di 240 miliardi; l’apposito Fondo di garanzia da 25 miliardi
costituito presso la BEI ed in grado di mobilitare risorse fino a 240 miliardi; a cui potrebbe
aggiungersi, seppur con tempi più lunghi, il Recovery fund) e ripropone, come le misure fino ad
ora definite, lo schema del prestito agli Stati nazionali .

Una proposta certamente utile, dunque, al fine di allentare temporaneamente le ristrettezze di

bilancio dei singoli Stati (fonti governative stimano in circa 20 miliardi l’aiuto di cui potrebbe
beneficiare l’Italia) ma ancora lontana dal prefigurare una politica europea di intervento
diretto e stabile a sostegno del reddito dei lavoratori in occasione di sospensioni dal lavoro o
di riduzioni di orario finalizzate ad evitare licenziamenti. Con SURE non siamo in presenza di uno
strumento comunitario di intervento diretto ma di prestiti agli Stati affinchè possano rafforzare
la potenza d’azione delle misure nazionali finalizzate all’erogazione di sussidi in caso di
riduzione dell’orario di lavoro a causa del Covid-19.

Copyright © - Riproduzione riservata