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Ficha Técnica
Título: Processo de Elaboração e Desenvolvimento de Políticas e Leis em Moçambique
Instituição: Associação Moçambicana das Mulheres de Carreira Jurídica
Organização da Pesquisa: Dr.ª Osvalda Joana
Entrevistadores: Dr.ª Tânia Waty
Dr. João Fumo
Dr.ª Ivete Maciel
dr.ª Lourdes Vanessa
Revisão linguística: Dr. Leonel Magaia
1 RAPOSO, Vera Lúcia Carapeto, O Poder de Eva, Almedina, 2004, p. 13, 14 e 15.
ÍNDICE
AGRADECIMENTOS ...................................................................................................................... 6
INTRODUÇÃO ................................................................................................................................ 7
DOMÉSTICA................................................................................................................................... 26
ANEXOS ........................................................................................................................................ 33
ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS
ART: Artigo
AGRADECIMENTOS
Deparamo-nos com alguns obstáculos e tornando-se por isso essencial agradecer a todos
aqueles que auxiliaram a ultrapassar este desafio, desde logo a Dra. Esperança Machavela
(Ministra da Justiça), o Dr. Aly Dauto (Assembleia da República), o Mestre Boaventura Gune
(Docente Universitário), a Dra. Célia Buque (Directora Nacional da Mulher – MMAS), o Dr. Carlos
Tajú (Director do Secretariado do Conselho de Ministros), Dr. Coutinho e Dra. Filomena
Grachane (Assembleia da República) à WLSA, MULEIDE, Fórum Mulher e a LDH.
INTRODUÇÃO
1. Âmbito da investigação
Como parte dos principais requisitos para avançar com a campanha, uma pesquisa sobre
o processo de elaboração e desenvolvimento de políticas e leis é necessária de modo a entender
como políticas e leis são elaboradas e desenvolvidas e onde a participação e influência é
aconselhável.
sua promulgação como lei. Com a pesquisa, a N’weti visa englobar o grupo que até então tem
estado a fazer esforços para a aprovação de uma lei que proteja as mulheres contra actos de
violência doméstica e pretende inteirar-se da forma como as leis nascem e, por conseguinte,
perceber o processo que norteou a elaboração da proposta da lei contra a violência doméstica
bem como os obstáculos que impedem a sua aprovação.
Estando presente na consciência do grupo que a aprovação desta lei contra a violência
doméstica é urgente, a AMMCJ vai com este trabalho descortinar perseguindo todos os caminhos
e contornos que esta proposta conhece em busca da sua aprovação, não tendo ainda ocorrido,
não obstante tenha acarretado árduo trabalho de pesquisa sócio - cultural e jurídico nas diversas
esferas da sociedade moçambicana.
É de recordar que esta proposta de lei contra a violência doméstica colheu a sensibilidade
e simpatia de quase toda a sociedade moçambicana que tem estado a testemunhar elevados
índices de violência doméstica com efeitos nefastos, não só para as mulheres, como também para
as crianças e para o instituto família, que tem estado a entrar em decadência devido a não
punição dos actos de violência que ocorrem no seio familiar dada a subordinação e dependência
dos membros mais frágeis da família (principais vitimas) principal impedimento para a denúncia.
2. Objectivos da pesquisa
Constituem objectivos da presente pesquisa os seguintes:
Descrever o processo de elaboração e de desenvolvimento de políticas e leis em
Moçambique;
Identificar e rever as plataformas institucionais, políticas e legais existentes
relacionadas com a violência doméstica em Moçambique incluindo compromissos
internacionais, regionais e da SADC dos quais o país é sígnatário;
3. Metodologia
a) Recolha bibliográfica
b) Entrevistas
Foi imprescindível para este trabalho a realização de entrevistas semi - estruturadas para
os grupos envolvidos no processo de feitura de leis em Moçambique e, por conseguinte, foram
organizados dois questionários dirigidos às instituições de poder legislativo e executivo e para a
sociedade civil que permitiram a captação da perspectiva de cada grupo neste processo e
abordagem histórica e social do mesmo.
d) Categoria de entrevistados
CAPÍTULO I
LEI: NOÇÃO E CARACTERIZAÇÃO
a) Noção e caracterização
O que é a lei?
A lei é uma norma.
E o que será norma?
A norma há-de ser uma regra de conduta social que orienta o modo de ser, estar e
comportar-se em sociedade2. A norma pode ser costumeira ou de moral, de trato social ou
ética, religiosa ou jurídica.
A norma moral consiste num conjunto de preceitos e regras altamente obrigatórias para
com a consciência, pelos quais se rege antes e para além do direito, algumas vezes até em
conflito com ele. A sanção consiste no remorso e no arrependimento.
A norma religiosa é criada por um ser transcendente, diz respeito à fé, à crença numa
vida ultraterrena, visa a aproximação do Homem com Deus e tem como sanção para a sua
violação o remorso de foro exclusivo da Igreja.
A norma jurídica por sua vez e como veremos mais adiante, é uma ordem que surge
através do poder do Estado e que por isso é imperativa porque dirigida a ser observada.3
Em sentido amplo será toda a norma que emana do Estado, que orienta e regula a vida
em sociedade e que é de cumprimento obrigatório, sob pena de sanção e o Estado conta com
uma máquina repressiva (para a fazer cumprir), como sejam a Polícia, Tribunais, etc. A lei em
sentido amplo é a norma jurídica em geral, é o Direito.4
CAPÍTULO II
PROCESSO DE ELABORAÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS
As politicas públicas definem-se logo à partida nos manifestos eleitorais dos partidos
políticos com pretensão de ascender ao poder, são esses manifestos eleitorais que oferecem os
indicadores ao público eleitor do programa de governação em caso de vitória de eleições, porque
identificam os principais problemas de que enferma a sociedade, iniciando-se normalmente pelas
questões relativas a satisfação das necessidades básicas, como seja a paz, a saúde, a educação
e a estabilidade económica que passa pelas vias de comunicação, circulação de pessoas e bens,
até ao desenvolvimento técnico-científico.
Após o período eleitoral aquilo que constituiu manifesto eleitoral do partido político
vencedor é aperfeiçoado e transformado no plano periódico de governação e para o caso de
Moçambique, mais concretamente para o Governo, é o denominado plano quinquenal, que não é
nada mais, nada menos, que o espelho do sistema político implantado que é social-democrata
com a economia liberalizada virada para o alívio a pobreza.
Este plano quinquenal que traça a política de governação e orienta a politica legislativa é
desenhado, aperfeiçoado a nível das estruturas políticas do partido no poder e portanto são as
intenções, as vontades, as prioridades deste partido que se vão transformar em leis reguladoras
desta sociedade com vista à satisfação tanto dos interesses desta organização política
(Estado), como dos governados. Está é a génese do Estado.
Estas entidades governamentais são os potenciais legistas que com base nas ideologias
do seu próprio partido, desde que não extravase o previsto na CRM, elaboram as leis, pois
contrariamente seriam declaradas inconstitucionais, nulas e sem nenhum efeito, pelo órgão
denominado Conselho Constitucional que fiscaliza e controla as leis emanadas da Assembleia da
República para que estejam em harmonia com a Lei Fundamental.
Mas todas estas manifestações legislativas estão harmonizadas com o plano quinquenal
do Governo.
privadas através das nacionalizações e criação das empresas estatais, a não separação de
poderes e a limitação dos direitos de expressão, de reunião e de associação.
Com a Constituição de 1990 surge uma nova ordem jurídica, política e social do Estado
(novo regime) com princípios que contrariam o anterior regime, priorizando o multipartidarismo, a
liberalização da economia (empresas privadas) e a extinção das empresas estatais, um verdadeiro
exercício democrático através do sufrágio universal, da liberdade de expressão, da liberdade de
reunião e de associação.
Assim, a nova política legislativa visa dar corpo à nova ordem política e as prioridades
legislativas são estabelecidas em função das necessidades de governação prática do país, senão
vejamos:
as primeiras leis orientadoras foram o de Estabelecimento do novo tipo de Estado
após os Acordos de Paz;
a consolidação da paz;
as leis económicas e sociais para garantir a desenvolvimento da economia
nacional.
sido em 2004 aprovada uma nova Lei da Família que espelha o princípio da igualdade de género,
este parece ser o momento oportuno e pertinente para que se aprove uma lei protectora da mulher
contra a violação dos seus direitos no seio da família, como o são as propostas da lei da violência
doméstica, das Sucessões e de base de menores como resultado de uma sequência lógica.
A política de elaboração de leis há-de ser a ideia e os ideais para dar lugar à existência de
determinadas normas orientadoras da sociedade, como seja as leis, que são regras jurídicas que
emanam da autoridade social que as promulga e têm por fim a tutela dos interesses individuais e
colectivos, segundo um critério de justiça6.
Elas têm uma função valorativa, enquanto definem os interesses individuais ou colectivos
que asseguram protecção, e uma função imperativa, enquanto impõem essa regulamentação. As
regras jurídicas, por serem um imperativo ou um comando, têm de definir o que comandam,
valorando do prisma jurídico que constitui o objecto do comando.
Verificamos aqui que as leis regulam as condutas humanas, e por isso se encontram em
permanente evolução adaptando-se às modificações sociais ou mesmo harmonizando-se na sua
dinâmica interna.
6 MARQUES, José Dias, Introdução ao Estudo do Direito, Editora Danúbio, 1998, p. 105.
7 JUSTO, A. Santos, ob.cit., p. 82.
8
A legislação surge, assim, como facto vivo e progressivo, isto é, procura a cada momento
adaptar-se e responder às exigências da evolução social e económica, pelo que, a cada momento
nos deparamos com novos campos de actuação da lei.
Este enquadramento há-de variar de sector para sector, do contexto e realidade social,
tendo em conta o grau de desenvolvimento da sociedade em questão, e há-de também variar de
acordo com a urgência aplicada a cada um dos fenómenos sociais tendo em conta os anseios das
próprias populações, porque, em última análise, o Governo na sua actuação não pode perder de
vista a satisfação das necessidades básicas da sociedade.
Era desejável que sempre que possível a decisão de legislar fosse objectivamente do
legislativo, mas a tentação é oposta, porque esta iniciativa de legislar surge normalmente em
resposta às reivindicações da opinião pública (sociedade civil) ou mesmo da comunidade
Mas não podemos perder de vista nesta avaliação que como acto de função política, a lei
deve prosseguir os fins do Estado, de harmonia com o disposto na CRM. O legislador encontra na
CRM a enunciação expressa ou implícita dos fins que pode e deve realizar, recorrendo para tal
aos meios que a Lei Fundamental lhe consente, sob pena de incorrer na prática de actos
inconstitucionais por excesso de poder ou desvio de poder.
CAPÍTULO III
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE LEIS EM MOÇAMBIQUE
Do ponto de vista teórico e doutrinário, a lei no seu processo de formulação, passa por
várias etapas estabelecidas na Constituição da República de Moçambique. Neste processo temos
a iniciativa da lei (elaboração do texto e apresentação), discussão (apreciação na generalidade e
análise e aprovação na especialidade), votação, aprovação, promulgação, publicação e vigência
da lei (entrada em vigor)9.
a) INICIATIVA DA LEI
Temos assim, no novo quadro constitucional definido como instituições com iniciativa
legislativa, (art.º 183 da CR):
Deputados [(alínea b) do art. 173 da CRM];
9 TELLES, Inocêncio Galvão, Introdução ao Estudo do Direito, Almedina, 1999, p. 65.
10 CANOTILHO, J. J. Gomes, Direito Constitucional, Almedina, 1992, p. 956.
Estas instituições são aquelas que têm a competência de submeter propostas legislativas
para serem apreciadas pela Assembleia da República 11. Vale dizer que cada órgão dotado de
competência legislativa tem o seu modo próprio de agir na feitura das leis. E por isso importa
descrever, ainda que em breves termos, o formalismo próprio da respectiva actividade.
Vários centros legistas estão nos diversos Ministérios que têm a responsabilidade de fazer
um esboço e o enviam para o ministro do pelouro que por sua vez o apresenta ao Conselho de
Ministros. Este órgão aprova a proposta de lei que vai à Assembleia da República.
Se os cidadãos politicamente organizados tiverem uma proposta de lei, ela deve ser
apresentada via Executivo ou deputados da Assembleia da República. Nestas instancias de
soberania as propostas são transformadas em anteprojectos e são discutidas na Assembleia da
República. O respectivo expediente observa uma trajectória própria, que tem o seu início na
secretaria geral da Assembleia da República e o seu fecho tem lugar com a deliberação final do
plenário. Esta tramitação designa-se por tramitação legislativa e tem por finalidade recolher e
elaborar os dados e elementos que permitam analisar a oportunidade do procedimento legislativo
bem como o respectivo conteúdo.
(iniciativa parlamentar, pertencente aos deputados e aos grupos parlamentares) e por proposta de
lei (iniciativa legislativa governamental, pertencente ao Governo), isto porque cada acto legislativo
anda associado a uma forma especificada pela CRM – a lei, o decreto lei (art.º 181 e 182 da CRM)
– a qual corresponde, por seu lado, um determinado procedimento legislativo.
b) DISCUSSÃO
c) APROVAÇÃO (VOTAÇÃO)
d) PROMULGAÇÃO
É o acto pelo qual o Chefe do Estado, entre nós, o Presidente da República, atesta
solenemente face a nação a existência da lei e ordena que ela se execute, no pressuposto de que
esta está regularmente votada nos termos constitucionais.
Assim, envia-se a lei ao Presidente da República e este analisa com base na CRM
achando oportuno pode solicitar o parecer do Conselho Constitucional, para verificar se a lei fere
algum princípio constitucional, e se concluir que não avança e promulga e mandando-se publicar
(se verificar que fere algum princípio constitucional então pode vetar o diploma apresentado).
e) PUBLICAÇÃO
f) VIGÊNCIA DA LEI
- Pode entrar em vigor numa data expressamente prevista na lei, neste caso a
vocatio legis é igual ao tempo pré-estabelecido no próprio documento
referenciado;
- A lei pode não indicar a data da sua entrada, mas indica o intervalo de tempo, que
vai desde a sua publicação à entrada em vigor. Neste caso a vocatio legis é igual
ao intervalo de tempo para a entrada em vigor.
- Finalmente, pode ainda não existir nenhuma disposição a estabelecer a entrada
em vigor, neste caso socorremo-nos da Lei da vocatio legis.
Sendo nossa pretensão verificar se a matéria teórica se adequa à prática verificamos que
a praxis (prática) legislativa se conforma com o disposto na lei e na doutrina.
Entretanto, foi possível vislumbrar das entrevistas concedidas que existe uma questão
preocupante: a questão dos prazos.
O Conselho de Ministros, o Governo não têm prazos legais para apreciar as
propostas/projectos de lei. O processo é aleatório. O prazo estende-se nos 5 anos que dura o
mandato. Na Assembleia da República - inicialmente no primeiro regimento - consignavam-se
prazos de depósito dos anteprojectos de lei que deviam ser escrupulosamente respeitados.
Havendo propositura fora do prazo a Assembleia não devia conhecer. O actual regimento não tem
qualquer prazo. A Assembleia da República não tem agenda fixa, mas sim flexível.
O critério de escolha das propostas de lei para aprovação não é aleatório. Obedece a dois
critérios fundamentais: ordem de entrada e complexidade. De acordo com as entrevistas não há
um critério de discriminação. Não obstante os anteprojectos de lei apresentados pelo Conselho de
Ministros que visam materializar o plano económico e social aprovado têm tido, via de regra, a sua
apreciação/aprovação, mais célere.
No sentido técnico o tratado ou convenção17 não é lei, mas é uma fonte importante de
Direito e entre nós é particularmente importante na medida que a Constituição contém o que se
chama uma cláusula de recepção plena, nos termos da qual os tratados internacionais vigoram na
ordem jurídica moçambicana, sobre condições de conclusão e de publicidade. É de salientar que
as normas dos tratados e convenções internacionais prevalecem em caso de conflito sobre
qualquer norma interna mas não podem violar a Constituição.
Os tratados são pois parte integrante da ordem jurídica moçambicana, e nesse sentido,
torna-se essencial perceber como se fazem e quais são os passos e precauções a adoptar.
Povos, relativamente aos direitos da Mulher e as imensas resoluções relativamente aos Direitos
das crianças. Se é positiva a ratificação destes diplomas internacionais, torna-se importante
estabelecer o grau de implementação do Governo Moçambicano, o grau de aplicabilidade destes
diplomas na esfera nacional.
A AR, com já o dissemos anteriormente, estabelece a entrada destes diplomas,
estabelecendo que hierarquicamente são infra-constitucionais e supra-legais, querendo este facto
dizer que os diplomas ratificados são superiores a qualquer lei, exceptuando a Lei Constitucional.
Assim, os pressupostos anteriormente referidos pressupõem que a Lei da Violência Domestica
teria que ser aprovada urgentemente, e mais, que estas normas alusivas à violência doméstica
presentes nos tratados já deveriam estar a ser aplicadas na prática no nosso país.
Mas não é só esta norma que deveria já estar a ser aplicada, mas também a questão do
aborto (já em discussão), o direito da informação quando ao parceiro é diagnosticado HIV/SIDA
(bastante polémico entre os médicos do nosso país e não só), normas protectoras da mulher
viúva, da mulher idosa e portadora de deficiência física.
CAPÍTULO IV
FEITURA DO ANTEPROJECTO DE LEI CONTRA A VIOLÊNCIA DOMÉSTICA
1. ANTECEDENTES
Na época era a KULAIA, sitiada no Hospital Central de Maputo, que reunia um grupo de
psicólogos clínicos que atendiam as vítimas de violência doméstica que apareciam no hospital.
Concomitantemente outras organizações sociais como a WLSA, no Centro de Estudos Africanos
da Universidade Eduardo Mondlane, coordenavam esforços no sentido de perceber e trazer a
discussão os problemas relacionados com a violência doméstica.
Neste processo constatou-se que não havia uma lei específica que criminalizasse a
violência doméstica, estando esta prática subsumida na generalidade do tipo legal de crime de
ofensas corporais.
Se por um lado entendem que a aprovação da proposta terá lugar um dia (porém
indeterminado), e que este facto prende-se com o verniz formal da democraticidade do Estado e
do cometimento do Governo com a promoção da cidadania feminina perante a comunidade
internacional, por outro, já prenunciam profundas mudanças ou descaracterização da proposta
inicial, tendo em conta as experiências que colheram aquando da aprovação da Lei de Família.
É curioso verificar que muitas das organizações não têm conhecimento ao certo do ponto
de situação desta proposta de lei no Parlamento e para quando a sua aprovação (com ou sem
alterações).
Vozes há que acrescentam a este quadro um cenário que aponta a possibilidade de não
haver tratamento igual entre as propostas e projectos de lei. Se por um lado as propostas
económicas estão a reboque da globalização capitalista hegemónica e, portanto, exige muita
celeridade, por outro, as propostas de lei com forte interesse social, que introduzem alterações
estruturais nas relações sociais e nas formas de sociabilidade, merecem menos interesse por
parte do poder público.
18 BONAVIDES, Paulo, Ciência Política, Malheiros Editores, São Paulo, 1994, p. 203.
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
A decisão de legislar é sempre política, obedece sempre à política do Governo do dia, aos
seus interesses e prioridades;
Existe coincidência entre a doutrina, a legislação e a prática no que concerne à feitura de
leis e políticas em Moçambique;
Como pudemos verificar, a participação da sociedade civil no processo de elaboração de
leis em Moçambique é nula, legalmente não temos nenhuma previsão e a Constituição só
permite uma acção directa no controlo da constitucionalidade;
E que por si só a ratificação dos diplomas internacionais não constitui pressão bastante
para o Estado contratante, carecendo muitas vezes de legislação doméstica. para
aplicação concreta.
Este facto obriga que reflictamos sobre mecanismos para contornar esta realidade que se
prende grandemente com concertações, lobbying e advocacia, que podem passar pela inflamação
da sua necessidade no seio da sociedade civil e também na concertação e influência sobre os
órgãos que detém o poder de iniciativa legislativa.
Neste momento a parte legal esta disposta em terreno inferior, a sociedade civil nada
pode fazer se não influenciar os sectores do executivo para encabeçarem a proposta junto do
Conselho de Ministros e os parlamentares a votarem favoravelmente.
Porem necessário é ter em consideração que uma vez que a não aprovação desta lei
não é meramente jurídica, a solução não tem que se restringir ao plano meramente jurídico, mas
também ás condicionantes culturais que se sobrepõem às de índole jurídica e política, e que
constituem um abissal entrave à genuína igualdade.
BIBLIOGRAFIA E LEGISLAÇÃO
ANEXOS