Desigualdades y el desafío de reducirlas en Paraguay

La ilustración presenta al Desarrollo
Humano, centrado en las personas y ba-

sado en la equidad. El árbol representa el
desarrollo y la raíz fuerte que la sustenta y
mantiene firme es la equidad. La raíz no se
observa a simple vista pero está “presente”
en todo el árbol, y permite que éste exista.
Un árbol robusto y frondoso acoge y
beneficia a la mayoría de las personas me-
diante tres ramificaciones fundamentales:
nueva estatalidad (o un Estado eficaz, efi-
ciente y equitativo), crecimiento económi-
co de calidad (que beneficia a todas las per-
sonas) y ciudadanía integral (que ejerce sus
derechos políticos, civiles y sociales).
2
PARAGUAY 2008
3
4 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008
Autoridades del PNUD
Lorenzo Jiménez de Luis, Representante Residente
Igor Bosc, Representante Residente Adjunto
Equipo de elaboración
Oficina de Desarrollo Humano
Jorge Méndez Rheineck, Coordinador
Roberto Céspedes, Especialista social
Thomas Otter, Especialista en economía
Verónica Serafini, Especialista en economía y de género
Elizabeth Barrios K., Especialista estadística
Fernando Mendoza, Asistente operativo y administrativo
Asesores
Milda Rivarola*
Dionisio Borda
Pedro Güell
Colaboradores
Personal técnico y administrativo del PNUD, Gerente del CINU
y Oficial de Coordinación del Sistema de Naciones Unidas.
Consultores
Ramón Fogel
Diego Abente
Gonzalo Quintana
Alejandro Vial
Juan Carlos Yuste
José Carlos Rodríguez
Dominique Demelenne
Ramiro Rodríguez
Leonardo Alfonso
Diego Duarte
Robert Cano
Luis Campos
Francisco Sánchez
Rodolfo Elías
Margarita Molinas
José Luis Simón
Sicilia Espínola
Edith Meccheti
Donald Richards
Clyde Soto
Hugo Royg
R. Andrew Nickson
Carlos Dos Santos
Fuente principal de información

Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC)
Encuesta y grupos focales

Gabinete de Estudios de Opinión (GEO)
First Análisis y Estudios
Editor
José María Costa
Diseño y diagramación
CreativePARK
*Además, integrante del equipo de redacción.
INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 5

El Paraguay, aún siendo una de las repú- so de las élites -que se refleja precisamente en
blicas independientes más antiguas de Lati- la baja presión tributaria- y la falta de con-
noamérica, es a su vez, una de las democracias fianza de esas élites, como de la ciudadanía
menos maduras, habiendo soportado, como en general, en la administración de los recur-
sus países vecinos, una de las dictaduras más sos públicos.
largas, lo cual ha tenido fuerte impacto en el En esta senda de realizaciones y desafíos,
desarrollo institucional, económico, social es necesario promover la inclusión de una
y político del país. Igualmente es necesario gran cantidad de paraguayos y paraguayas en
destacar los importantes avances registrados la vida social, económica y política del país,
a partir del inicio del periodo democrático y que se hallan excluidos básicamente por su
en 1989. Entre ellos: la libertad de pensa- condición de pobreza y nivel de educación.
miento y expresión, la libertad de prensa, el Esta inclusión será posible por medio de un
incremento del gasto social en el presupuesto mayor ejercicio de los derechos ciudadanos,
público, el fortalecimiento del área social con un más eficiente funcionamiento del Estado
la creación del Gabinete Social, el estableci- y una mayor y mejor calidad del crecimien-
miento de metas intermedias (2008) orien- to económico. Con este propósito, es digno
tadas al logro de los Objetivos de Desarrollo de satisfacción presentar a la sociedad para-
del Milenio, el emergente impulso a progra- guaya el Informe Nacional sobre Desarrollo
mas sociales focalizados en los grupos más Humano 2008 como aporte a la construcción
pobres de la población, el significativo incre- de un Paraguay con mayor justicia social y
mento de las recaudaciones fiscales experi- Desarrollo Humano.
mentado desde el 2003, los iniciales avances El tema de este Informe-propuesta son
en el manejo transparente de los procesos de las desigualdades y cómo reducirlas. Es al-
adquisición de bienes del Estado, el mejora- tamente pertinente. La gente percibe con
miento de las condiciones macroeconómicas claridad las desigualdades, se indigna ante
y las iniciativas en marcha para una mayor ellas y reconoce los riesgos sociales, econó-
formalización de la economía. micos y políticos que implican, según lo ma-
Aún así, el Paraguay puede experimen- nifestado por las personas involucradas en la
tar un crecimiento económico sostenido y elaboración del Informe y ratificado con los
de calidad, del 6% anual, con determinados resultados de nuestras encuestas PNUD de
cambios institucionales y políticas estratégi- Desarrollo Humano. No obstante, todavía es
cas basados en consensos. El país tiene dos un tema con una débil presencia en las políti-
ventajas con respecto a muchos países de la cas públicas y en la agenda y debate políticos.
región: uno de los niveles más bajos de pre- Por lo tanto, éste es un desafío a asumir y un
sión tributaria y margen de endeudamiento obstáculo a superar: la inconsciencia acerca
externo. Pero tropieza con el bajo compromi- del problema y sus efectos. No aparece de

forma directa, ni con la frecuencia necesaria, Si bien es cierto que una causa evidente
en los medios de comunicación, salvo bajo de las desigualdades son las políticas públi-
la expresión de injusticia social. No aparece cas que las generan y sostienen, detrás de
como tema abordado en las encuestas nacio- esta causa existe otra: la debilidad de las ins-
nales e internacionales sobre Paraguay, o lo tituciones del Estado. Y detrás de esta última
hace de forma indirecta o marginal. Incluso percibimos otra causa subyacente: la calidad
las élites no tendrían información suficiente del sistema político. Luego vimos la necesi-
para apreciar la necesidad y la posibilidad de dad de abordar el problema de las desigual-
invertir las condiciones de desigualdad y los dades, desde la historia y la misma cultura
efectos de ésta en el desarrollo y bienestar de paraguaya. Ante este panorama, el objetivo
sus familias. se volvía más complejo y ambicioso, pero
Con este Informe, y otras investigaciones también más atractivo por la utilidad que el
y actividades de cooperación desarrolladas Informe podía brindar a la sociedad para-
principalmente en las áreas de reducción de guaya, como un espejo en el que podía verse
pobreza, gobernabilidad democrática, forta- en cuerpo entero.
lecimiento del Estado y crecimiento econó- Las recomendaciones de contenido, por
mico, el PNUD ratifica su misión fundamen- más técnicamente impecables que puedan
tal de impulsar el desarrollo del Paraguay, ser, tropiezan con obstáculos que deben ser
asumiendo su rol de agente catalizador de superados; entre éstos, el desconocimiento
cambios e institución líder a nivel mundial del problema de las desigualdades, de su na-
en la producción, difusión y aplicación del turaleza y efectos, y un obstáculo, aun mayor:
conocimiento y políticas públicas acerca del la escasa tradición de consensos para im-
Desarrollo Humano. pulsar cambios estructurales. El Informe da
Cuando hace ya más de dos años empe- cuenta de estos obstáculos con un profundo
zamos el diálogo sobre el tema central del In- análisis de las desigualdades, y además, con
forme, sabíamos que las desigualdades eran una propuesta metodológica para impulsar
un tema complejo, pero ineludible para el los cambios imprescindibles que harán posi-
desarrollo del Paraguay. Y estábamos cons- ble la implementación de las recomendacio-
cientes de que el tema, por sus propias ca- nes para un mayor Desarrollo Humano.
racterísticas, requería un abordaje múltiple e El PNUD agradece a la sociedad paragua-
integral. La reflexión no debía centrarse sólo ya por haber participado activamente en la
en el Estado; debía ir más allá, debía abordar realización de este Informe. Cuando existen
el rol de la ciudadanía y, especialmente, debía espacios de participación, la gente reacciona,
incorporar la dimensión económica de las se compromete, se involucra y demuestra su
desigualdades. capacidad y potencial. Es una señal de que

si el Paraguay se decide, puede impulsar los lado el enfoque del Desarrollo Humano en el
cambios que anhela. Agradezco particular- país, fundamentalmente a través del proceso
mente a las personas que han colaborado de elaboración de este trabajo y otros pro-
más de cerca en este proceso y que han in- ductos de alta relevancia para el desarrollo.
tegrado los Comités Consultivos, las Mesas Finalmente, reitero mi complacencia al
Temáticas, los Grupos Focales, los Talleres presentarles este Informe, que fue realizado
Departamentales; y a las que han participado por ustedes, con ustedes y para ustedes. Les
de las Encuestas PNUD. También a las insti- animo a que asuman el desafío de construir
tuciones que nos han permitido elaborar los un Paraguay más equitativo y desarrollado.
estudios de caso. Igualmente, a los colegas Les deseo éxitos. El Paraguay puede.
del PNUD Paraguay y Chile, sede central del
PNUD y agencias del Sistema de Naciones
Unidas, por sus valiosos aportes.
Especial consideración ameritan mis pre-
decesores Henry R. Jackelen y Susana Gatto, Lorenzo Jiménez de Luis
quienes con decisión han impulsado e insta- Representante Residente

Contenido
Introducción........................................................................................................................ 18
Resumen.............................................................................................................................. 21
Capítulo 1: Desigualdades y Desarrollo Humano................................................................ 50
Desigualdades como pérdida de capacidades y oportunidades.............................................................52

La historia de don Blas y doña Benefrida: un retrato de las desigualdades en el Paraguay................52
Las desigualdades se acumulan, refuerzan y transmiten intergeneracionalmente..............................56
Pérdidas de capacidades y oportunidades de las personas......................................................................57
Las pérdidas de las capacidades y oportunidades de las personas se traducen en pérdidas
para el país en su conjunto..........................................................................................................................58
Desigual distribución de oportunidades en el territorio.........................................................................59
El Índice de Desarrollo Humano de Paraguay: avances desiguales.......................................................60
Las desigualdades y su relación con el Desarrollo Humano en el Paraguay..........................................62
El Desarrollo Humano como la libertad real que gozan las personas...................................................62
Las desigualdades como obstáculo al Desarrollo Humano.....................................................................64
La reducción de las desigualdades requiere transformaciones estructurales.......................................66
El papel de la equidad: la igualdad como criterio de justicia..................................................................68
Conclusiones y desafíos...........................................................................................................................71
Capítulo 2: Las Desigualdades: cultura e historia.............................................................. 72
Cultura de la desigualdad........................................................................................................................74
Imaginario social de las desigualdades.....................................................................................................75
Internalización de las desigualdades por “los de abajo”.........................................................................76
El lenguaje como práctica discriminatoria...............................................................................................76
Niveles de pertenencia excluyentes: del ha’ekuera al ore-kuete.............................................................79
Imaginarios sociales y la desigualdad como destino..............................................................................80
Movilidad social desigual...........................................................................................................................81
Las diferentes percepciones del pasado y del futuro del Paraguay........................................................82
Señales esperanzadoras de cambio............................................................................................................83
Construcción histórica de las desigualdades..........................................................................................84
La desigualdad como proyecto colonial...................................................................................................84
Libertad, igualdad, fraternidad: la Independencia..................................................................................88
El orden liberal.............................................................................................................................................90
El populismo nacionalista..........................................................................................................................92
Desigualdades en la era stronista...............................................................................................................94
Conclusiones y desafíos...........................................................................................................................97

Capítulo 3: Ciudadanía civil y política desigual y discriminación sociocultural..................98
Caracterización del ejercicio de la ciudadanía civil y política.............................................................. 100

El ejercicio de la ciudadanía civil: avances y obstáculos....................................................................... 102
El derecho básico a la identidad..............................................................................................................102
Un derecho poco ejercido: la asociación................................................................................................104
Inseguridad e insatisfacción ciudadana..................................................................................................108
5
Administración de justicia, expansión y desconfianza.........................................................................110
El ejercicio de la ciudadanía política: electoralista con importante dosis de clientelismo.................. 113
Tensión entre clientelismo y autonomía.................................................................................................114
Mínima mayoría de “solución democrática” y predominante liderazgo pragmático.......................120
La desconfianza en los partidos...............................................................................................................121
A favor y en contra del autoritarismo.....................................................................................................123
Ciudadanía, discriminación y diversidad cultural................................................................................125
Conclusiones y desafíos......................................................................................................................... 129
Capítulo 4: Estado e identidad y desigualdades en los servicios sociales........................130
Evolución, caracterización y función social del Estado paraguayo...................................................... 132

Libertad e igualdad....................................................................................................................................132
Evolución de las funciones del Estado....................................................................................................133
Capacidad del Estado................................................................................................................................134
Ingreso y gasto público.............................................................................................................................135
Tendencia del gasto público.....................................................................................................................137
Desigualdades críticas en el sector social.............................................................................................. 139
Educación...................................................................................................................................................139
Salud............................................................................................................................................................146
Servicios básicos........................................................................................................................................149
Poblaciones especialmente vulnerables................................................................................................ 152
Personas con discapacidad: la invisibilidad de la problemática..........................................................152
La población adulta mayor: un desafío creciente para el país.............................................................154
Pueblos indígenas: exclusiones acumuladas................................................................................................156
Niñez trabajadora: niñez sin infancia...........................................................................................................159
Juventud: un grupo con desafíos particulares.............................................................................................161
El Estado como identidad colectiva...................................................................................................... 163
Más allá de las diferencias..............................................................................................................................163
Patrimonialismo y clientelismo....................................................................................................................165

El rostro del Estado.........................................................................................................................................166
Corrupción, depredación...............................................................................................................................167
Capítulo 5: Las desigualdades y la calidad del crecimiento económico............................172
Calidad del crecimiento y Desarrollo Humano.................................................................................... 174

Determinantes y factores del crecimiento económico.......................................................................... 177
Factores internos y externos: su incidencia en la economía.....................................................................180
Factores internos del crecimiento.................................................................................................................181
Crecimiento, desigualdad y pobreza............................................................................................................184
Empresas y financiamiento............................................................................................................................184
Productividad..................................................................................................................................................186
Productividad y medio ambiente..................................................................................................................187
Empleo..............................................................................................................................................................188
Trabajo decente y seguridad social...............................................................................................................191
Políticas implementadas y capacidades institucionales....................................................................... 193
Desigual distribución de la tierra.................................................................................................................195
Mecanismos de redistribución......................................................................................................................196
Política fiscal....................................................................................................................................................197
Mercados, regulación y reglas de juego.......................................................................................................200
Capítulo 6: Conclusiones y recomendaciones para reducir las desigualdades................204
Conclusiones generales......................................................................................................................... 206

Poderosas razones de la gente para exigir cambios estructurales.............................................................206
Hasta las elites se ven afectadas en su desarrollo y seguridad por la situación actual...........................211
Una coyuntura propicia para impulsar un proceso de cambios estructurales........................................212
Recomendaciones.................................................................................................................................. 213
Alianzas estratégicas con objetivos específicos: la clave para el cambio..................................................214
El papel fundamental de los medios de comunicación en los cambios...................................................215
Necesidades críticas y propuestas de soluciones estructurales.................................................................216
Recomendaciones de política como insumos para las alianzas................................................................228

Recuadros
2.1 Idioma utilizado según jerarquía social y relaciones de afectividad.................................................................77

2.2 Refranes (ñe’enga) sobre la mujer..........................................................................................................................80
2.3 Refranes (ñe’enga) del hombre paraguayo en su cultura....................................................................................81
2.4 Mecanismos de acceso a la movilidad social ascendente...................................................................................81
2.5 Clasificación de la población (asuncena) en 1820...............................................................................................89
3.1 La objeción de conciencia al servicio militar.....................................................................................................103

3.2 El acceso a medicamentos mediante las Farmacias Sociales...........................................................................107
4.1 Estudio de caso: Mejoramiento de la Educación inicial y Preescolar.............................................................144

4.2 Escuela Viva Hekokatúva.....................................................................................................................................145
4.3 Las Juntas de Saneamientos: Organización social y gestión pública para el acceso al agua potable..........151
5.1 Vínculos entre crecimiento económico y Desarrollo Humano.......................................................................177

5.2 La inflación afecta particularmente a las personas pobres...............................................................................183
5.3 Crecimiento de Calidad: Sésamo: Productividad, diversificación y mayores ingresos para pequeñas fincas...187
5.4 Crecimiento de calidad durante la crisis económica:.................................................................... 190
5.5 Remesas de dinero y reducción de pobreza.................................................................................... 192
5.6 Competitividad internacional: Cadena textil – algodón – confecciones.................................... 195
5.7 Economía informal en Paraguay....................................................................................................... 198
5.8 Cultivos asociados en cooperación pública privada...................................................................... 201
6.1 Alianzas estratégicas con objetivos específicos............................................................................... 213

6.2 Los medios de comunicación en los procesos de diálogo social.................................................. 214
6.3 Lucha contra la corrupción, una necesidad impostergable........................................................... 218
Cuadros
1.1 Transmisión intergeneracional de desigualdades............................................................................. 58

1.2 Promedio de años de escolaridad de jóvenes de 15 a 18 años de edad.......................................... 58
1.3 Índice de Desarrollo Humano en Paraguay, 2005............................................................................ 61
1.4 Tendencias del Índice de Desarrollo Humano Paraguay 1975-2005............................................. 61
1.5 Índice de Desarrollo Humano 2005, MERCOSUR y países seleccionados.................................. 61
2.1 Caída del comercio exterior, 1800 – 1840.......................................................................................... 89

2.2 Efectos de la política del IBR sobre la concentración de la propiedad rural, 1956 – 1991.......... 95
2.3 Inversión en salud y educación, sobre gasto total ejecutado, 1972 – 1980.................................... 95

2.4 Niveles educativos de la población de 7 años y más de edad.......................................................... 96
2.5 Hogares con servicios básicos 1972-1982.......................................................................................... 96
4.1 Índice de Capacidades Básicas de países seleccionados................................................................ 132

4.2 Indicadores cuantitativos del funcionariado público de países seleccionados........................... 136
4.3 Evaluación del funcionariado público de países seleccionados.................................................... 137
4.4 Evaluación de componentes del gasto social como porcentaje del PIB....................................... 138
4.5 Comparación de indicadores sociales entre países de la región................................................... 138
4.6 Cobertura educativa de la población de 5 a 24 años de edad....................................................... 141
4.7 Logros obtenidos por áreas de competencia del tercer y sexto grados........................................ 143
4.8 Comparación de indicadores de salud de países seleccionados................................................... 146
4.9 Población con acceso a servicios calificados de salud.................................................................... 147
4.10 Evolución de hogares con servicios básicos.................................................................................... 149
4.11 Formas de abastecimiento de agua en hogares............................................................................... 150
4.12 Tasas de analfabetismo y años promedio de estudio de la población de 15 a 60 años de edad....153
4.13 Condición de actividad de la población de 15 a 60 años de edad................................................ 154
4.14 Necesidades Básicas Insatisfechas de los hogares con personas con y sin discapacidad........... 154
4.15 Tasa de analfabetismo por grupos de edades.................................................................................. 155
4.16 Población de adultos de 65 años o más de edad que pertenece a algún seguro médico........... 155
4.17 Población indígena en relación a la población total del país........................................................ 158
4.18 Razones de inasistencia escolar de la población de 5 a 17 años de edad que trabaja................ 160
4.19 Actividad económica de la población de 5 a 17 años de edad...................................................... 160
4.20 Población de 5 a 17 años de edad que no asiste a una institución educativa.............................. 160
4.21 Algunas desigualdades entre jóvenes y adultos.............................................................................. 161
4.22 Desigualdades relevantes de la población de 15 a 24 años de edad............................................. 162
4.23 Calidad regulatoria de países seleccionados, 2006......................................................................... 164
4.24 Percepción sobre desarrollo del poder de la mafia......................................................................... 166
4.25 Percepción de mecanismos más convenientes de relacionarse con el Estado............................ 166
4.26 Valoración de la lucha de su gobierno contra la corrupción......................................................... 169
5.1 Tasas de crecimiento del PIB per cápita........................................................................................... 178

5.2 Crecimiento económico sin equidad: Desigualdad de la distribución del ingreso,
pobreza y crecimiento económico.................................................................................................... 184
5.3 Población urbana ocupada con protección en salud y/o pensiones............................................ 191
5.4 Retornos a la educación..................................................................................................................... 194
5.5 Participación por tipo de ingresos tributarios................................................................................ 197
5.6 Apertura de un negocio, 2008........................................................................................................... 200

Gráficos
1.1 Total de personas por hogar................................................................................................................ 52

1.2 Población que vive en condiciones de hacinamiento....................................................................... 53
1.3 Población con acceso a agua por red.................................................................................................. 53
1.4 Población con acceso a seguro médico.............................................................................................. 53
1.5 Años de estudios de la jefatura de hogar........................................................................................... 54
1.6 Años de estudios de la población de 15 a 24 años de edad............................................................. 54
1.7 Mujeres con acceso a parto institucional........................................................................................... 55
1.8 Ingreso per cápita mensual en guaraníes........................................................................................... 56
1.9 Índice de desigualdades múltiples...................................................................................................... 57
1.10 Distribución del Ingreso per cápita mensual disponible................................................................. 59
1.11 Índice de Desarrollo Humano 2006 por departamento, Paraguay................................................. 60
1.12 Relación entre desigualdad y PIB per cápita..................................................................................... 64
1.13 Relación entre desigualdad y pobreza................................................................................................ 65
1.14 Relación entre desigualdad y participación de las mujeres en el Poder Legislativo.................... 66
1.15 Relación entre desigualdad y preferencia por la democracia.......................................................... 67
2.1 Calificación de grandes desigualdades de ingreso............................................................................ 76

2.2 Evaluación de la transición por “peores” resultados........................................................................ 82
2.3 Visión sobre futuro socioeconómico “peores” de los hijos............................................................. 83
2.4 Estructura sectorial del empleo, 1982 - 2002.................................................................................... 97
3.1 Pertenencia a grupos o asociaciones................................................................................................ 104

3.2 Participación en organizaciones principales................................................................................... 105
3.3 Razones de no participación en organizaciones............................................................................. 106
3.4 Desigualdad ante la Justicia según disponibilidad de dinero........................................................ 112
3.5 Participación electoral en elecciones municipales, generales y brechas, 1996 - 2008................ 114
3.6 Traslado al lugar de votación por niveles de ingreso, 2001........................................................... 117
3.7 Traslado al lugar de votación por años de escolaridad, 2001........................................................ 117
3.8 Traslado al lugar de votación por idioma hablado, 2001............................................................... 117
3.9 Forma de inscripción de votantes en el padrón electoral del 2003 según nivel educativo........ 118
3.10 Votación por medios propios o “desde arriba” según distancia al lugar de votación, 2003...... 118
3.11 Votó en las elecciones municipales del 2006................................................................................... 119
3.12 Perfiles asociados al autoritarismo y la democracia....................................................................... 120
3.13 Liderazgo que sepa trabajar en equipo y lograr resultados.......................................................... 120
3.14 Afiliación a grupo o partido político................................................................................................ 123
3.15 Grados de percepción de discriminación ante la administración de Justicia............................. 127
3.16 Discriminación ante la administración de Justicia por hablar guaraní....................................... 128
3.17 Discriminación ante la administración de Justicia según nivel educativo.................................. 128

4.1 Evolución de la presión tributaria y burocrática............................................................................ 135
4.2 Relación de gastos corrientes y de capital como porcentaje del PIB............................................ 136
4.3 Evolución de cargos públicos de la administración central y descentralizada........................... 137
4.4 Evolución de la participación sectorial en el Presupuesto General de Gastos de la Nación..... 138
4.5 Brecha en la tasa de asistencia de la enseñanza primaria.............................................................. 140
4.6 Evolución de promedio de años de estudio de la población de 15 años y más de edad............ 140
4.7 Cobertura educativa de jóvenes de 15 a 18 años de edad.............................................................. 141
4.8 Retención y rendimiento escolar por área de residencia, cohorte 1995 – 2006......................... 142
4.9 Población según tenencia de seguro médico................................................................................... 147
4.10 Población por tipo de servicio sanitario.......................................................................................... 151
4.11 Acceso a consulta médica ante casos de enfermedad o accidente de la población adulta mayor.....156
4.12 Tasa de mortalidad infantil por etnia............................................................................................... 157
4.13 Tipo de abastecimiento de agua en viviendas indígenas particulares......................................... 157
4.14 Tipo de baño en viviendas indígenas particulares ocupadas........................................................ 158
4.15 Asistencia escolar de la población indígena de 5 años y más de edad......................................... 159
4.16 Percepción de mecanismos más convenientes de relacionarse con el Estado............................ 167
5.1 ¿Cree que la economía está creciendo actualmente?..................................................................... 180

5.2 Distribución del empleo por tamaño de empresas......................................................................... 185
5.3 ¿A quién recurre cuando necesita un crédito o préstamo?........................................................... 185
5.4 Crecimiento de ocupación, PIB y productividad, 1992-2002....................................................... 186
5.5 Mercado de trabajo en Paraguay, 2005............................................................................................ 188
5.6 Diferencias de ingresos por categorías ocupacionales................................................................... 189
5.7 Variación del ingreso laboral promedio, 1999-2004...................................................................... 189
5.8 Población de 15 a 19 años de edad según último grado aprobado, 1997/98............................... 193
5.9 Población de 15 a 19 años de edad según último grado aprobado, 2005.................................... 193
5.10 Distribución de la tierra rural, 1991................................................................................................. 194
5.11 Incidencia del IVA en los ingresos, 2000/1...................................................................................... 196
5.12 Factores más problemáticos para hacer negocios en Paraguay.................................................... 199
6.1 Distribución de la población y del ingreso, 2007............................................................................ 206

6.2 Distribución de explotaciones y superficie de tierra, 1991............................................................ 207

Diagramas
2.1 Niveles de pertenencia......................................................................................................................... 79
3.1 Perfil de las personas más inclinadas a la aceptación de gobiernos autoritarios........................ 124
3.2 Perfil de las personas más inclinadas al rechazo de gobiernos autoritarios................................ 124
5.1 Crecimiento económico de calidad . ............................................................................................... 175

5.2 Vínculos entre crecimiento económico y Desarrollo Humano.................................................... 176
Tablas
5.1 Crecimiento anual del PIB por trabajador, 1992 - 2002................................................................ 179
Anexos
Anexo 1 - Anexo del capítulo 1.................................................................................................................... 243

Anexo 1.1 - Nota metodológica de la construcción de datos de desigualdades.................................... 243
Anexo 1.2 - Evidencia estadística de la existencia de desigualdades múltiples y de las pérdidas ocasiona-
das por la falla simultánea de ciudadanía, Estado y crecimiento económico........................................ 243
Anexo 1.3 - Notas técnicas sobre el cálculo de los diferentes índices del Desarrollo Humano........... 243
Tablas del Anexo 1.3...................................................................................................................................... 255
Anexo 1.4 - Tablas de correlaciones............................................................................................................. 255
Ficha técnica Encuesta de Desarrollo Humano................................................................. 263
Bibliografía........................................................................................................................266
Siglas y Acrónimos ............................................................................................................277
Miembros de los Comités Consultivos.............................................................................. 279
Miembros de las Mesas Temáticas de Diálogo................................................................. 279

Introducción
Uno de los problemas principales del Pa- diciones, el logro de los Objetivos de Desa-
raguay son las desigualdades. En términos de rrollo del Milenio se hace poco probable. Por
ingresos, el 10% con mayores ingresos de la estas razones, la desigualdad es un problema
población concentra el 40% de los ingresos to- por sus efectos nocivos sobre el bienestar de
tales y el 40% de menores ingresos el 12%. Ex- toda la población. Se constituye en un obstá-
presado en otros términos, el ingreso de una culo real para el Desarrollo Humano, esto es,
persona del 10% más rico de la población es 31 para la expansión de las capacidades y opor-
veces el ingreso de una persona del 10% más tunidades que tienen las personas para vivir
pobre (DGEEC, EPH 2007). Con relación a la una vida digna, productiva y creativa.
distribución de tierras rurales, el Paraguay es Incluso la pobreza, que en la última déca-
uno de los países de mayor desigualdad en la da ha sido reconocida y ha ocupado un lugar
distribución de tierras rurales en el mundo: central en la agenda de las políticas públicas
el 1% de las exportaciones de más de 1.000 nacional e internacional, es también un re-
hectáreas concentra el 77% de la superficie sultado de la desigualdad de capacidades y
total de las tierras rurales. (Censo Agrope- oportunidades entre las personas. La lucha
cuario, 1991 y MAG, 2003). contra la pobreza, por ende, se inicia con el
Las desigualdades, que excluyen a gran- aumento de las capacidades y oportunidades
des poblaciones de las condiciones básicas de las poblaciones más pobres y vulnerables,
para una vida digna, son, ante todo, un pro- las más excluidas de la sociedad. Esta nivela-
blema moral, ético. La pobreza extrema es ción “hacia arriba” de quienes menos tienen
por sí sola indignante, pero lo es más cuan- será posible, fundamentalmente, mediante
do convive con la riqueza extrema. La inac- políticas públicas dirigidas a reducir las múl-
ción, por desinterés o apatía, frente a esta tiples asimetrías existentes en forma sosteni-
situación de desigualdad es también un pro- da y consistente.
blema moral. En respuesta, el PNUD a través de la ODH
La desigualdad es mucho más que un presenta el Informe Nacional sobre Desa-
simple problema económico de distribución rrollo Humano 2008 titulado Equidad para
de ingresos, la perspectiva de análisis más el Desarrollo. El Informe es resultado de un
frecuentemente utilizada. Ella no sólo obsta- proceso amplio de diálogo y consulta a nivel
culiza el crecimiento económico y la reduc- nacional. Se instalaron dos Comités Consul-
ción de la pobreza, sino además genera des- tivos con 34 representantes del sector público,
contento social y atenta contra la integración partidos políticos, empresarios y la sociedad
y cohesión social. Como sucede en varios civil. Se desarrollaron 9 talleres de consultas
países de América Latina, dichos efectos, a a nivel de los departamentos del país, con la
su vez, amenazan la estabilidad política y la participación de más de 500 técnicos, líderes
gobernabilidad democrática. Bajo estas con- y autoridades locales. Se instalaron 13 mesas

temáticas de diálogo con 263 especialistas y un abordaje de análisis inédito -sincrónico y
autoridades de los sectores público, privado diacrónico- de la problemática.
y la sociedad civil. Se desarrollaron 15 gru- El tercer capítulo trata las desigualda-
pos focales con alrededor de 100 personas en des desde la perspectiva de la ciudadanía
comunidades representativas de la capital e integral, concentrándose en los derechos y
5
interior de país. Paralelamente a este proce- obligaciones civiles y políticos de las perso-
so de consultas, se aplicaron dos encuestas nas. Estudia los derechos a la identidad, a la
PNUD sobre Desarrollo Humano, a 2.500 seguridad y a la justicia. Aborda el ejercicio
personas a nivel nacional. de los derechos políticos de las personas y
Es importante destacar la multiplicidad esboza unos perfiles ciudadanos. Finalmen-
de fuentes utilizadas en el Informe y el hecho te, se considera a las discriminaciones de
de que, en todos los casos, fue utilizado el úl- carácter cultural.
timo dato disponible. Los derechos sociales de las personas y
Las desigualdades en el Paraguay son en el funcionamiento del Estado para satis-
múltiples, complejas, se refuerzan entre sí, facer esos derechos, siempre desde la pers-
tienen antecedentes históricos y se expre- pectiva de las desigualdades, constituye el
san en la vida cotidiana por medio de una tema del cuarto capítulo. Estudia al Estado
cultura de la desigualdad. El Informe las y su funcionamiento y a tres sectores espe-
analiza y realiza recomendaciones para re- cíficos: educación, salud y servicios básicos.
ducirlas, teniendo presente su integralidad Incorpora un análisis situacional de cinco
y complejidad. grupos especialmente vulnerables: personas
El primer capítulo del Informe identifi- con discapacidad, población adulta mayor,
ca y describe las diversas desigualdades so- pueblos indígenas, niñez trabajadora y ju-
cioeconómicas entre grupos poblacionales, ventud sin empleo. Finalmente, analiza el
incluyendo la asimetría territorial según el carácter patrimonialista del Estado, el clien-
Índice del Desarrollo Humano. A partir de telismo y la corrupción, en su relación con
esta breve exposición presenta, luego, el mar- las desigualdades.
co teórico básico, los conceptos fundamenta- La economía paraguaya desde el enfo-
les con los cuales se hará el análisis y se for- que del crecimiento económico de calidad
mularán las recomendaciones. es analizada en el quinto capítulo. Establece
El estudio de las desigualdades desde la los vínculos entre crecimiento económico y
cultura e historia corresponde al segundo ca- Desarrollo Humano. Explicita y estudia los
pítulo. Identifica y señala la importancia de determinantes y factores internos y externos
las desigualdades simbólicas y su compleji- de crecimiento de la economía paraguaya y
dad. Aborda su acumulación y transmisión a las relaciones entre el crecimiento, la pobre-
través de la historia. Ofrece, de esta manera, za y la desigualdad. Aborda la productividad

y el empleo así como las políticas públicas e tivos específicos, que permita impulsar un
institucionalidad económica. proceso gradual de cambios estructurales
El sexto y último capítulo presenta las para mejorar las condiciones de vida de la
conclusiones y las recomendaciones del In- mayoría de la población, tarea que corres-
forme. En una primera parte se destacan al- ponde no sólo al Estado sino a la sociedad
gunos indicadores críticos de desigualdad, paraguaya en su conjunto.
las razones de la gente para exigir cambios Dada la amplitud y complejidad de las
estructurales, los límites que supone la situa- desigualdades y el enfoque multidimensio-
ción actual al desarrollo socioeconómico de nal adoptado en su análisis, quedan algunos
las elites y la situación propicia para impul- desafíos: ampliar las variables o los aspectos
sar un proceso de cambios. En una segunda susceptibles de ser analizados desde la pers-
parte se presentan los desafíos de la sociedad pectiva de la desigualdad, incorporar otros
para reducir las desigualdades y las alianzas grupos especialmente vulnerables, identifi-
estratégicas para enfrentarlos. Se incorpora, car y estudiar las prerrogativas de personas
además, una serie de recomendaciones por o grupos que van más allá de las usuales en
temas, sectores económicos y grupos pobla- la sociedad, ampliar el análisis de las obliga-
cionales más vulnerables, orientadas a redu- ciones ciudadanas, y avanzar en la identifi-
cir las desigualdades. Finalmente, se destaca cación de actores relevantes de la situación
que el desafío mayor constituye el estableci- actual en los diferentes ámbitos de análisis
miento de las alianzas estratégicas con obje- del Informe.

Resumen
Las desigualdades
son múltiples, se
Capítulo 1. Desigualdades y Desarrollo Humano
acumulan y refuerzan
entre sí.
Desigualdades como urbano y jefe de hogar rico)- y el análisis sub-
pérdida de capacidades y siguiente muestran que las desigualdades (ne-
oportunidades gativas) generan pérdidas para las personas.
Es más, la suma de las pérdidas individuales
RESUMEN
Las desigualdades se acumulan, se es la pérdida del potencial de desarrollo de

refuerzan entre sí y se transmiten de todo el país, por efecto de las desigualdades.
generación en generación Al final, estas desigualdades negativas y estas
pérdidas personales afectan el bienestar de la
Las desigualdades son múltiples, se acu-
sociedad en su conjunto.
mulan y refuerzan entre sí. Se pueden de-
El buen funcionamiento de una sociedad,
mostrar estas características con un Índice
un Estado o una economía, es consecuencia
de Desigualdades Múltiples (IDM). Las con-
del desarrollo de su gente, y viceversa. Doña
secuencias de ser afectado de forma simultá-
Benefrida y don Blas mostraron que un re-
nea por múltiples desigualdades profundizan
ducido ingreso está asociado con muchas
los efectos negativos y positivos de cada una
exclusiones, con la escasez de oportunidades
de ellas. Vivir en el sector rural resta opor-
no ligadas exclusiva ni directamente a los in-
tunidades de ingreso, pero más aún si sólo
gresos; y que los ingresos elevados frecuen-
se habla guaraní, se es analfabeto, indígena,
temente resultan de acceder a más y mejores
etc. Asimismo, y en general, la situación de
capacidades y al aprovechamiento de oportu-
desigualdad, como la de la pobreza, se trans-
mite de generación en generación si no exis- nidades.
ten políticas explícitas que las reduzcan.
El Índice de Desarrollo
El IDM integra la mayoría de las variables
Humano de Paraguay:
o aspectos del desarrollo (personas por hogar,
avances desiguales
hacinamiento, agua por red, saneamiento,
escolaridad, parto institucional, subempleo El Índice de Desarrollo Humano (IDH)
e ingreso per cápita) que comparan familias permite comprender la desigual distribución
tipo con las caracteristicas señaladas. El re- de capacidades y oportunidades de las perso-
sultado principal es que la acumulación de nas. El IDH evalúa en una cifra los avances
desigualdades positivas (alta escolaridad, alto del Desarrollo Humano de un país o territo-
acceso a agua corriente, etc.) es superior a la rio, en tres dimensiones básicas: salud, edu-
acumulación de las desigualdades negativas cación e ingresos. Sin embargo, no refleja
(baja escolaridad, bajo acceso a agua corrien- avances o retrocesos en otras áreas esenciales
te, etc), lo que indica que la acumulación am- del Desarrollo Humano, como, por ejemplo,
plía las desigualdades. la desigualdad en la distribución de recursos
o ingresos, las libertades sociales y políticas o
Pérdidas de capacidades y
oportunidades de las personas y del la protección del medio ambiente.
país El IDH es un promedio simple de los ín-
dices de sus componentes que arroja un valor
Un creíble aunque hipotético relato de fa- situado entre 0 (mínimo) y 1 (máximo Desa-
milias tipo -doña Benefrida (mujer campesi- rrollo Humano posible). El IDH de Paraguay
na y jefa de hogar pobre) y don Blas (hombre fue de 0,755 en el 2005. Se clasifican anual-

mente unos 180 países; Paraguay se ubica ge- Las desigualdades como obstáculo La desigualdad
neralmente entre el lugar 85 y el 95, en el gru- al Desarrollo Humano importa por razones
po de países de Desarrollo Humano medio. La desigualdad importa por razones éticas y por su
Se ubicó en el lugar 89 en el Informe Mun- éticas y por su impacto negativo y mutua impacto negativo
dial sobre Desarrollo Humano 2005, y en el relación con el crecimiento económico, la y mutua relación
Informe 2007-2008 ocupó el lugar 95 entre reducción de la pobreza, el ejercicio pleno con el crecimiento
177 países. Como valor promedio esconde en de la ciudadanía y la vigencia de un Estado económico, la
RESUMEN
su interior importantes desigualdades. Por eficaz, eficiente y equitativo. La desigualdad reducción de la
ejemplo, con datos del 2006 Asunción tiene se convierte en un problema cuando las con- pobreza, el ejercicio
un IDH de 0,837, mientras que Alto Para- diciones que la generan no fueron elegidas pleno de la ciudadanía
guay tiene un IDH de 0,679. por las personas ni están bajo su control. y la vigencia de un
La desigualdad en el acceso al crédito, a Estado eficaz, eficiente
Las desigualdades y su
la educación, a la salud o a la tierra impide y equitativo.
relación con el Desarrollo el uso eficiente de los recursos productivos,
Humano en el Paraguay restringiendo las posibilidades de elevar los
ingresos hasta el nivel óptimo que permite
El Desarrollo Humano como la la economía. Las personas más afectadas
libertad real que gozan las personas son las pobres por reunir en sí las desigual-
dades negativas como falta de activos, edu-
El Desarrollo Humano es el proceso de
cación, salud, etc.
ampliación de las capacidades y oportunida-
Para que el crecimiento económico con-
des de las personas para vivir una vida digna,
tribuya a reducir la pobreza es necesario
productiva y creativa. Su idea se fundamenta
que sea de calidad. En primer lugar, debe
en varios ejes principales. Primero, las perso- generar oportunidades para que todas las
nas ocupan un lugar central porque el objeti- personas puedan trabajar productivamente,
vo es mejorar su vida. Para ello, además de un lograr ingresos y desarrollo personal y ga-
ingreso, deben contar con educación, salud y rantizar su autonomía económica. También
servicios básicos, sentirse seguras al salir a la implica un sistema de seguridad social que
calle o ante la adversidad, tener autoestima y brinde acceso a la salud y a un sistema de
poder participar activamente en la vida fami- ahorros para el futuro. No se trata solamen-
liar, social y política. te de aumentar el PIB.
Segundo, el Desarrollo Humano implica En segundo lugar, debe contribuir a au-
que todas las personas cuenten con oportu- mentar los recursos públicos de manera que el
nidades de usar sus capacidades, según sus Estado pueda implementar políticas eficaces.
deseos, para convertirlas en logros y resul- En tercer lugar, debe garantizar la gene-
tados valorados por ellas. La centralidad de ración de vínculos de cooperación y solida-
las personas se encuentra en su papel como ridad, e integrar a los grupos tradicional-
gestoras de su propio desarrollo. mente excluidos de sus beneficios: pobres,
Tercero, el enfoque de Desarrollo Huma- mujeres, habitantes del sector rural, indíge-
no distingue entre fines y medios. Es impor- nas, etc. Finalmente, precisa llevarse a cabo
tante considerar la diferencia entre los ins- en armonía con la naturaleza; no socavar
trumentos o medios que deberán ampliarse, sus propias bases destruyendo los bosques,
como más y mejor educación, salud, empleo contaminando los ríos o agotando los recur-
e ingresos, y los fines a los cuales se quiere sos naturales.
llegar en un proceso de desarrollo, como una Las desigualdades afectan también al
vida más libre, digna, productiva, creativa. ejercicio de la ciudadanía, fragmentan la

El criterio de equidad sociedad, dificultan la formulación y el re- El papel de la equidad: la igualdad
es intrínseco clamo de cumplimiento de sus demandas, y aplicada
al enfoque del el procesamiento de dichas demandas por
Desarrollo Humano el Estado y los partidos políticos. El ejerci- El criterio de equidad es intrínseco al en-
cio activo de la ciudadanía, bajo la concep- foque del Desarrollo Humano porque reco-
porque reconoce las
ción de la persona como sujeto de derechos, noce las particularidades de cada grupo social
particularidades de
presiona para reducir las desigualdades, al y la existencia de desigualdades estructurales
cada grupo social
que requieren acciones afirmativas para rom-
y la existencia de construir demandas y necesidades, incor-
RESUMEN
per con sus determinantes simbólicos y mate-

desigualdades porarlas a la agenda pública y obtener resul-
riales. La demanda por la igualdad asume el
estructurales tados favorables.
respeto a las diferencias.
La desigualdad condiciona el funcio-
Las políticas públicas orientadas a la equi-
namiento de las instituciones y el proceso
dad tienen dos dimensiones relevantes: distri-
de decisión política, con lo cual se debilita
bución y reconocimiento. La dimensión dis-
la democracia. Al asociarse desigualdad y
tributiva se orienta a la igualdad económica y
desconfianza en las instituciones y reglas de
social. El Estado acepta que las desigualdades
juego democráticas, se genera desafección y la exclusión se originan en la mala distribu-
política e indiferencia, y hasta rechazo al ción de los recursos, en las estructuras de la
sistema democrático. propiedad, en las asimetrías o desigualdades
El rol del Estado en la reproducción o en en el acceso a los mercados, etc., e interviene
la reducción de las desigualdades es crucial efectivamente para reducirlas a través de la
porque, en un contexto de desigualdad, las redistribución del ingreso, de la reorganiza-
relaciones entre quienes detentan el poder ción de la división del trabajo y de las regula-
económico y político y los demás grupos no ciones económicas.
responden ya a los principios democráticos, El objetivo de las políticas de reconoci-
ni garantizan condiciones que permitan el miento es promover cambios culturales o
bienestar de todas las personas. simbólicos, asumiendo las diferencias exis-
Por ello, se requiere un Estado que goce tentes entre las personas. En este sentido, las
de suficiente credibilidad ante sus ciudada- desigualdades actualmente conllevan condi-
nos, con instituciones eficaces en la imple- ciones de subordinación, desvalorización y
mentación de las políticas públicas, con un hasta negación de lo diferente debido a va-
funcionariado eficiente y honesto y con un lores culturales dominantes que determinan
sistema jurídico efectivo. e institucionalizan jerarquías en las formas
de ser de las personas. Por el contrario, una
política de reconocimiento para la equidad
valora la diferencia sin menoscabarla.
Ambas dimensiones de las políticas públi-
cas están relacionadas aunque a menudo po-
sean dinámicas propias, como en los casos de
las desigualdades étnicas y de género.

Capítulo 2: Las Desigualdades: Cultura e Historia Las desigualdades
se construyen,
reelaboran o
clusión/exclusión entre la persona que habla cuestionan
Cultura de la desigualdad
y las demás. El idioma guaraní posee varias simbólicamente.
Las desigualdades se construyen, reelabo- formas de decir “nosotros”, según se incluya Ellas no se definen
ran o cuestionan simbólicamente. Ellas no se o no al interlocutor. Un primer par de formas solamente por
RESUMEN
definen solamente por las condiciones ma- sirve para fijar la división entre “nosotros” las condiciones
teriales. Las desigualdades también se cons- y “ellos”, ñande y ha’ekuera, definiendo a los materiales.
truyen en el imaginario social (mentalidad incluidos (ñande) y excluidos (ha’ékuera). El
o forma de pensar), en las ideas o prejuicios segundo par señala distinciones al interior de
que tiene la gente sobre las otras personas, ese nosotros: un “todos nosotros” o nosotros
individual o colectivamente. Estas ideas o re- incluyente (ñande), y un “sólo nosotros” o
presentaciones pueden ser tan fuertes o estar nosotros excluyente (ore); ambos pertenecen
tan consolidadas que se consideran “natura- al grupo “nosotros”, pero quien habla desde el
les”. De esta manera invisibilizan y legitiman ore excluye a quienes se expresan en ñande. A
la existencia de las desigualdades y tornan su vez, el ore puede discriminar internamen-
más difícil su reducción. te, en un tercer par de inclusión-exclusión,
El Informe entiende a la cultura como cuando diferencia el “sólo nosotros” (ore)
producto de la historia, pero también como del “única y exclusivamente nosotros” (ore-
su creadora y transformadora. En el último kuete). El nivel de pertenencia que excluye
cuarto del siglo XX, por ejemplo, la militan- al ha’ekuera, al ñande y al ore es el ore-kuete.
cia de las mujeres y determinadas acciones Ahora bien, desde el punto de vista de quien
positivas del Estado alteraron viejas percep- habla, el ore-kuete es el grupo más cerrado,
ciones, discursos y actitudes patriarcales. más excluyente.
Igualmente, la emergencia del campesinado La lógica de pertenencia excluyente, apli-
como actor social, con reivindicaciones pro- cada en las relaciones personales y en el apa-
pias, provocó sucesivos cambios en las per- rato del Estado, genera efectos nocivos. En la
cepciones y actitudes de la gente. jerga política se habla de “anillos” que rodean
El lenguaje, las expresiones humorísticas, al liderazgo o a la conducción y que están ba-
la segmentación o diferenciación progresiva sados en lealtades personalistas antes que en
de los barrios entre “ricos” y “pobres”, ciertas criterios técnico-burocráticos. Estas discri-
prácticas cotidianas y la autoexclusión son minaciones secuenciales (desde el ore-kuete
algunas formas que reflejan la interiorización hasta el ha’ekuera) obstaculizan el ejercicio
y el “endurecimiento” de las asimetrías. En de la ciudadanía y el fortalecimiento de la es-
Paraguay, el uso de las lenguas muestra el an- tatalidad porque debilitan las organizaciones
claje cultural de las desigualdades. El empleo (por la primacía del criterio de lealtad por
cotidiano del guaraní o del español visibiliza sobre el de capacidades), bloquean o entor-
relaciones sociales de desigualdad entre gru- pecen las oportunidades de las personas y,
pos o personas. Pese a que el guaraní es len- sobre todo, corroen el imperio de las normas.
gua oficial, el guaraní es el ava ñe’e o la lengua El estímulo de este comportamiento está
del indio, mientras que el español es el karai dado generalmente por el acceso diferencial
ñe’e o la lengua del señor; denominaciones a privilegios y el reparto clientelista de bienes
que no se cuestionan. y servicios públicos.
El uso de determinados pronombres per- En lo cotidiano, las personas viven inmer-
sonales en guaraní define relaciones de in- sas en un orden social -la familia, el vecinda-

Los imaginarios rio, el espacio laboral, el país-, con jerarquías visión mágica. Ésta igualmente torna pasiva
llegan a condicionar o sin ellas, con solidaridades o indiferencias. a las personas, porque se basa en la suerte
destinos porque Esta forma de percibir, ubicarse en el mundo como forma de progresar.
cada persona se y actuar -o no- en dicho orden, se analiza a No obstante la persistencia de desigualda-
ubica en “su” través del concepto de imaginarios sociales. des nocivas para la expansión de la ciudada-
lugar marcado En el Paraguay son escasos los estudios sobre nía y la vigencia de una nueva estatalidad, y
por modelos de el imaginario social referido a las desigualda- el escepticismo respecto al futuro, se detectan
comportamiento des. Uno de los más relevantes es el de Melià procesos auspiciosos de cambio. Así como es
RESUMEN
específicos. (1996), que caracteriza tres ajaka (canastos) posible identificar culturas creadoras y repro-
de la identidad comunitaria paraguaya: Ore ductoras de la desigualdad, también pueden
mboriahu [somos pobres], Ore (ava) ñe’e [so- detectarse demandas y luchas por la igualdad
mos guaranihablantes] y Ore koygua [somos que ocurrieron en el pasado o están suce-
campesinos]. diendo en el presente.
Estos contenedores definen núcleos o as-
pectos centrales de la identidad paraguaya que Historia de la desigualdad
pueden ser leídos en términos de desigualda-
Las desigualdades actuales también tie-
des. Las personas o grupos que se perciben
a través de estos ajaka piensan y actúan en nen sus raíces en la historia; ellas se originan
consecuencia. Y lo hacen “desde abajo”, iden- en el pasado, se reconstruyen en el presente y
tificándose como pobres, guaranihablantes definen el futuro de las personas si no se im-
y campesinos. En contrapartida, este imagi- plementan acciones específicas y sostenidas
nario excluye de la comunidad arquetípica para reducirlas.
o común a personas de mayores recursos, La exclusión y discriminación por razo-
hispanohablantes y urbanas. Quienes se re- nes étnicas y la subordinación de las mujeres
conozcan portando -o no- estos ajaka, con son claramente perceptibles durante la época
estos rasgos del imaginario social, se ubica- de la Colonia (1537-1810), periodo en que
rán y actuarán en coherencia con la identi- las normas legales formalizaron las desigual-
dad asumida. Una vez más, las percepciones dades. Desde entonces, el idioma –como in-
subjetivas de la desigualdad definen acciones dicador de origen étnico- es uno de los ejes
y relaciones humanas. articuladores de las desigualdades, lo que se
Los imaginarios llegan a condicionar des- mantiene hasta el presente. La lengua guara-
tinos porque cada persona se ubica en “su” ní es una variable imprescindible para com-
lugar marcado por modelos de comporta- prender las desigualdades sociales, económi-
miento específicos. Esta “imposición” de cas, culturales y políticas.
destinos con desiguales capacidades y opor- Con el proceso de urbanización, a las
tunidades es arbitraria y ajena a la voluntad asimetrías por sexo e idioma se sumaron las
de las personas; y reproduce las desigualda- generadas por el hecho de vivir en el área
des porque las ubica, desde el inicio, en una urbana o rural. Quienes vivían en las nue-
posición social -en el sentido amplio del vas ciudades -mestizos, población de origen
término- relacionada con el destino señala- europeo, asalariados, trabajadores de ofi-
do. Estos imaginarios tienen un componente cios- fueron accediendo a servicios, cargos
de fatalismo que colabora en reproducir las públicos y espacios de influencia y decisión.
asimetrías existentes. Vale decir, no se nace En contrapartida, quienes vivían en el área
pobre para volverse rico, ni viceversa; se nace rural -campesinos y campesinas, indígenas y
y muere en uno u otro lugar o condición. La esclavos y esclavas- continuaron trabajando
perspectiva fatalista se refuerza con otra: la en relación de dependencia en el campo, sin

acceso a tierras ni a otros medios que garan- ocupó por incluir a grupos históricamente La privatización de
tizaran una vida digna y autónoma. marginados, el analfabetismo indígena, rural tierras fiscales dio
La dictadura de J. G. Rodríguez de Fran- y femenino continuó relativamente alto -más origen a grandes
cia (1813-1840) y los gobiernos de Carlos A. alto el indígena y menos alto el femenino-, latifundios y enclaves
y Francisco S. López (1841-1870) atacaron hasta cerca de fines del siglo XX. que constituyen las
los privilegios de españoles, pero sus políti- El Estado patrimonial (multiplicación de raíces de la actual
cas mantuvieron o agravaron desigualdades entes estatales, cooptación de sindicatos, dis- desigualdad en la
RESUMEN
coloniales derivadas de la esclavitud, las levas tribución de lotes agrarios, crecimiento de la tenencia de la tierra.
o auxilios de vecinos -requisición del trabajo burocracia) fue instaurado desde la década
y bienes de parte del Estado- y la explotación de 1940. No tuvo el correlato del proceso de
servil de comunidades indígenas. industrialización por sustitución de importa-
Se dieron importantes avances en la ciones que acompañó el auge del populismo
Constitución de 1870. Se extinguieron la esen otros países de la región. El crecimiento
clavitud, la servidumbre y los privilegios de del aparato estatal amplió los privilegios de
sangre y se fijaron derechos clásicos como los sectores relacionados con la política. Las
los de propiedad, libre comercio, trabajo, re- ganancias ilegítimas y las ilegales derivadas
unión y prensa. Sin embargo, el ejercicio de de las contrataciones y licitaciones públicas,
ciertos derechos civiles como el de libre trán- el acceso al empleo condicionado por la afi-
sito fue vedado al peonaje rural. Las mujeres liación al partido de gobierno (el Colorado)
no accedieron a muchos derechos civiles, ni y la asignación arbitraria de tierras fiscales
a la participación política, pese a su rol pro- marcaron nuevas desigualdades en la segun-
tagónico en la reconstrucción del país en la da mitad del siglo pasado.
posguerra de la Triple Alianza (1865-1870) y Durante el autoritarismo de Alfredo
a encabezar una parte importante de los ho- Stroessner (1954-1989), el Estado patrimo-
gares. nialista se expande, con amplias restriccio-
Paraguay compartió con otros países del nes a los derechos sociales y políticos. Este
Río de la Plata la experiencia de “democra- régimen utilizó la estructura estatal para lo-
cias oligárquicas”. Si bien el marco legal y el grar lealtades y bases políticas, excluyendo
discurso político expresaban nuevas ideas a sectores importantes de la sociedad. Las
del igualitarismo liberal en la primera mitad desigualdades se consolidaron, así como la
del siglo XX, el campesinado, las mujeres y relación clientelista de la ciudadanía con las
los indígenas no sólo no mejoraron su esta- personas con poder político. La persistencia
tus social sino que en muchos casos vieron del clientelismo fragilizó la transición demo-
profundizarse sus desigualdades. La privati- crática (1989 en adelante), con excluidos y
zación de tierras fiscales dio origen a gran- discriminados en el ejercicio de los derechos.
des latifundios y enclaves que constituyen las A las desigualdades de origen, dada por la
raíces de la actual desigualdad en la tenencia adscripción a una determinada etnia, con-
de la tierra. dición socioeconómica o sexo, se agrega la
El modelo económico, basado en la desigualdad generada por el clientelismo.
agroexportación, generó periodos de creci- Éste legitima el régimen político a través del
miento económico de escaso efecto sobre la intercambio de recursos del Estado -empleos
distribución de ingresos o creación de em- públicos y prebendas- con grupos o personas
pleos. El bajo nivel de industrialización no que le garantizan lealtad política –clientela-.
demandó de mano de obra calificada; por A mediano y largo plazo, el intercambio de
esta razón, la educación tampoco fue prio- prebendas por lealtad se torna “natural”
ridad. Como el sistema educativo no se pre- para los involucrados, lo que contribuye a

La transición consolidar desigualdades estructurales. La construcción de las hidroeléctricas de
democrática heredó La concentración de tierras disminuyó Itaipú y Yacyretá coincidió con grandes in-
de los regímenes aunque no en la medida en que hubiese per- versiones en la agroindustria y la construc-
políticos anteriores mitido la asignación apropiada de los ingen- ción, y con el incremento de la “triangulación
una economía tes recursos estatales. Se incluyó ilegalmente comercial” (importación y reexportación ile-
estancada y una a jefes partidarios y militares como beneficia- gales de productos). Todo ello produjo altas
rios del programa de reparto de tierras para tasas de crecimiento del PIB en la década de
sociedad dividida por
colonización administrado por el Instituto de 1970. Sin embargo, este auge no se invirtió en
complejas y agudas
RESUMEN
Bienestar Rural (hoy INDERT). De esta for- la industrialización ni generó, por parte del
desigualdades.
ma, se agotaron las tierras fiscales aptas para Estado, una expansión correlativa de gastos
la agricultura, perjudicando las posibilidades sociales para el fortalecimiento del capital
de las siguientes generaciones campesinas de humano de la República.
acceder a una parcela propia. La transición democrática heredó de los
Según el censo agropecuario de 1956, algo regímenes políticos anteriores una economía
menos de la mitad de las explotaciones agro- estancada y una sociedad dividida por com-
pecuarias estaba constituido por lotes de me- plejas y agudas desigualdades. Con la recupe-
nos de 5 hectáreas, categoría que poseía el 1% ración de las libertades y la expansión de los
del total de tierras agropecuarias. En el otro derechos cívicos, políticos y sociales, el prin-
extremo, los de más de 1.000 hectáreas con- cipio de equidad se incorporó al nuevo orden
trolaban el 86,7% del total de ese territorio. jurídico, emergió en las demandas ciudada-
El censo de 1991 registró un leve descenso (8 nas, pero se encuentra aún de manera muy
puntos porcentuales) en la cantidad de mi- incipiente en la agenda de las instituciones
nifundios que poseían una superficie similar públicas.
(1,2% del total de tierras). Tras un tercio de De esta manera, el análisis histórico
siglo de reforma agraria stronista, las grandes muestra que las desigualdades continuaron,
fincas constituían siempre el 1% del total de aunque fueron cambiando, y reforzaron la
explotaciones y seguían controlando el 77% exclusión de ciertos grupos de los beneficios
de las tierras agropecuarias. del crecimiento económico.
Capítulo 3: Ciudadanía Civil y Política Desigual y

Discriminación Sociocultural
Caracterización de la están dotados, en virtud de su pertenencia

ciudadanía a un Estado Nacional” (PNUD, 2004). Los
clásicos derechos ciudadanos se agrupan en
Las luchas por la expansión de la ciuda- civiles, políticos y sociales. Civiles son “los
danía constituyen luchas contra la desigual- derechos necesarios para la libertad indivi-
dad. Se entiende por ciudadanía “un tipo de dual de la persona, libertad de palabra, pen-
igualdad básica asociada al concepto de per- samiento y fe, derecho a poseer propiedad y
tenencia a una comunidad, que en términos concluir contratos válidos, y el derecho a la
modernos es equivalente a los derechos y justicia”. También abarca el derecho de orga-
obligaciones de los que todos los individuos nización, establecido más tardíamente. Los

políticos comprenden los de “participar en el se organizan menos; y podrían ser más pro- La asociación permite
ejercicio del poder político, como miembro clives al clientelismo porque de esa forma no a las personas una
de un organismo dotado de autoridad polí- exigen ni ejercen derechos sino que piden y mayor participación o
tica o como elector de los miembros de tal “transan” favores y “ayudo” de “arriba”. con mayor incidencia
organismo”. Los resultados de la EDH 2007 confirman en las decisiones
Los derechos sociales abarcan “toda la la primacía de organizaciones tradicionales, y acciones que les
variedad, desde el derecho a una medida de de pequeño formato y ligadas a la satisfacción afectan.
RESUMEN
bienestar económico y seguridad hasta el de necesidades inmediatas. De las personas
derecho a compartir plenamente la herencia organizadas, una de cada tres pertenece a
social y a llevar la vida de un ser civilizado una organización religiosa y tres de cada diez
según las pautas prevalecientes en la socie- a una cooperativa. Estas opciones presentan
dad”. Estos derechos son estudiados en el importantes diferencias según nivel educati-
siguiente capítulo. Recientemente surgió un vo, idioma hablado en el hogar y condición de
cuarto tipo de derechos que garantizan el ser pobreza; lo cual es coherente con las desigual-
ciudadano o ciudadana en la propia cultura, dades detectadas a lo largo de este Informe.
sin necesidad de renunciar a ella. Quienes cuentan con más recursos y ca-
pacidades tienden a pertenecer a asociacio-
El ejercicio de la ciudadanía nes “modernas” de índole socioeconómica
civil: avances y obstáculos (cooperativas), mientras los que carecen de
ellos se orientan hacia organizaciones tra-
Derechos a la identidad y dicionales (religiosas). Ser miembro de una
organización organización no significa participar acti-
vamente en ella. Seis de cada diez personas
El derecho a la identidad civil comprende asociadas manifiestan tener “poca o ninguna
la tenencia de documentación, como la cédu- participación”, y, de entre las personas que
la de identidad. La cedulación se subordina a afirman participar, sólo una de cada veinte
la lógica clientelar cuando los partidos políti- ocupa funciones directivas.
cos son los que gestionan la documentación.
La tenencia de cédula es también requerida Inseguridad e insatisfacción
para beneficiarse de programas de protección ciudadana
social o para emigrar. Según la EDH 2007,
Tanto la inseguridad física real como la
casi la totalidad de las personas de 18 años de
sensación creciente de inseguridad limitan
edad o más disponen de cédula vigente y sólo
las libertades e imposibilitan la formación de
una de cada veinte la tiene, pero vencida.
capacidades y oportunidades de las personas;
La asociación permite a las personas una
por ejemplo, restringen las posibilidades de
mayor participación o con mayor incidencia
desplazamiento para educarse o trabajar en
en las decisiones y acciones que les afectan.
áreas u horarios determinados. La inseguri-
De acuerdo a la EDH 2007, la mitad de la
dad también nace de la violencia doméstica o
población pertenece a organizaciones. Las
intrafamiliar y afecta principalmente a muje-
personas jóvenes (18 a 29 años de edad)
res, niños y niñas. La ley vigente busca frenar
muestran conductas menos asociativas que
la violencia doméstica pero su aplicación no
las mayores.
es universal.
Las personas menos educadas, guarani-
El Ministerio del Interior estableció, con
hablantes, pobres y económicamente inac-
la Policía Nacional, el Plan Paraguay Segu-
tivas, agobiadas por su situación educativa,
ro, que enfrenta críticas sobre los resultados
de dependencia o de exclusión económica,

En la justicia actúa alcanzados. Estas deficiencias cobran un Nueve de cada diez personas entien-
con fuerza la trilogía aspecto más preocupante si se considera la den que “raras veces” o “nunca” son iguales
de las “P”: plata percepción social sobre la complicidad de las “ante las personas que administran justicia”
(dinero) para el juicio, fuerzas policiales con las acciones delictivas (EDH 2007). Para una de cada tres, las causas
plata para corromper (CIRD, 2006). son de tipo económico (incapacidad de pa-
y poder político para En el último quinquenio 2003-2007, dos gar un abogado, iniciar o continuar un juicio,
presionar. de cada diez personas encuestadas sufrió etc.); una proporción igual menciona a la co-
violencia en sus bienes personales (robo de rrupción; y la mitad de este último grupo en-
RESUMEN
teléfonos celulares, joyas, dinero, etc.); y una tiende que las razones políticas determinan
de cada diez, en su persona o vehículo. Dos esta desigualdad.
de cada diez personas encuestadas del sector En la justicia actúa con fuerza la trilogía de
rural sufrió violencia contra sus animales, y las “P”. Plata (dinero) para iniciar o continuar
otra de cada diez contra su vehículo y sus tie- un juicio o plata para corromper funciona-
rras, de lo que se deduce que la inseguridad rios judiciales o magistrados; y poder político
afecta tanto al campo como a las ciudades para presionar sobre los procesos judiciales.
(EDH 2007). Esta percepción puede inhibir a las poblacio-
En busca de protección o justicia ante nes de menores recursos y a las de mayores
una eventual violencia, la mitad de la gente recursos que carecen de “palanca” política, de
acudiría a la Policía y una de cada cinco a la iniciar o continuar un litigio. Efectivamente,
Fiscalía (Ministerio Público); es decir, una para las personas no pobres, hispanohablan-
alta proporción de personas. En el extremo tes y urbanas, las razones de desigualdad ante
opuesto, una de cada cuatro personas apela- la Justicia son la corrupción, económicas y
ría a la prensa u omitiría hacer algo al respec- políticas, en ese orden. Por el contrario, para
to, indicador de su descreimiento en las ins- las pobres, rurales y guaranihablantes, el ac-
tancias públicas responsables de la seguridad ceso desigual obedece a razones económicas,
y la justicia. a la corrupción y a factores políticos.
Administración de Justicia, El ejercicio de la ciudadanía

expansión y desconfianza política: electoralista
con importante dosis de
La igualdad ante la ley es intrínseca a la
ciudadanía civil al asegurar derechos y opor-
clientelismo
tunidades a todas las personas, sin discrimi-
nación alguna. El Paraguay tuvo en la tran- Altos niveles de clientelismo
sición democrática cambios del cuerpo legal electoral
que supusieron una sustantiva moderniza-
El acto electoral opera en importante me-
ción: la desconcentración del Poder Judicial
dida bajo la lógica clientelar, mucho antes de
en cuanto a la infraestructura física, de los
la fecha de los comicios y en éstos alcanza su
juzgados y de las fiscalías facilitó el acceso a la
mayor expresión. Así lo señalan estudios de
justicia, acortando distancias y disminuyen-
caso –sobre las elecciones municipales del
do costos. De igual forma, la Defensoría del
2001 y generales del 2003- y el financiamien-
Pueblo, y especialmente la Defensoría Públi-
to de las campañas electorales. Los datos de la
ca, abiertas a personas de menores recursos,
encuesta de 2002 (DGEEC, 2004), que regis-
favorecen la equidad aunque su incidencia
tra la participación de personas de 18 años de
no llega a compensar las múltiples desigual-
edad o más en las elecciones del año ante-
dades vigentes.
rior muestran cómo determinados recursos

expanden o reducen la libertad electoral. de votación se halla a cinco o más kilómetros El clientelismo
Según esta encuesta, votó 57,9% del sec- de la casa o en otro pueblo. político-electoral se
tor de mayores ingresos económicos (20% El clientelismo político-electoral se basa basa en la pobreza
más rico de la población) y el 44,6% de la en la pobreza material de “sus” movilizados, material de “sus”
población de menores recursos (20% más es decir, en la dependencia de “los de abajo”. movilizados, es decir,
pobre). Por otra parte, ejerció este derecho, Pero en las relaciones clientelares también en la dependencia
72,3% de la población con 13 o más años de los candidatos a cargos electivos, hombres de “los de abajo”.
RESUMEN
estudio y 49,3% de la población con tres años y mujeres, dependen de otras personas que Pero en las relaciones
o menos de estudio. Por lo expuesto, mayores están “más arriba”: sus financistas privados.
clientelares también
ingresos y escolaridad favorecen el ejercicio Se estructura así una cadena ilegal e infor-
los candidatos a
del derecho al voto. mal de influencias políticas y económicas: las
cargos electivos,
La “movilización desde arriba” (personas poblaciones pobres están subordinadas a los
hombres y mujeres,
llevadas a votar por las maquinarias parti- partidos que distribuyen recursos a cambio
darias) –en oposición a la autonomía o ir a dependen de otras
de votos, y las candidaturas dependen a su
votar por iniciativa propia- expresa cliente- personas que están
vez de fondos partidarios y extra-partidarios.
lismo político y pérdida de libertad electoral. “más arriba”: sus
Así, “los candidatos no pueden solventar por
En el 2001, la tercera parte del electorado fue financistas privados.
sí mismos los gastos de campaña electoral y
llevada a votar por aparatos partidarios. De necesitan de aportes externos [Éstos] pueden
nuevo: tanto a mayor pobreza como a me- venir esencialmente de tres direcciones: de
nor educación, mayor dependencia. Fueron los partidos (y de sus movimientos internos),
llevados a votar seis de cada diez de los elec- de los amigos y de los padrinos políticos o
tores más pobres en comparación a uno de empresariales.” (Lachi, 2005).
cada diez de los electores más ricos. Lo mis- La EDH 2007 indagó entre quienes vota-
mo para la mitad de quienes contaban con ron en las elecciones municipales del 2006, si
tres años o menos de estudio y uno de cada vieron o se enteraron de irregularidades en el
catorce de las personas con 13 o más años de acto comicial. Cuatro de cada diez personas
estudio. respondieron negativamente; y las personas
Por último, el nivel de participación de que sí se enteraron mencionan prioritaria-
guaranihablantes –por una parte- e hispano- mente entre estas irregularidades: la oferta de
hablantes o bilingües –por otra- se explica, dinero, especies o de favores a cambio de vo-
parcialmente, en que una de cada dos per- tos. Cuatro de cada diez electores se abstuvie-
sonas del primer grupo fue llevada al local ron de votar, y la amplia mayoría, en forma
electoral por operadores políticos, mientras explícita o implícita, tomó esta decisión por
que esta proporción descendió a una de cada desinterés y desconfianza aunque aduciendo
cinco en el segundo grupo. razones de tipo legal.
En el caso de las elecciones generales del
2003, el clientelismo también fue medido por Mínima mayoría de “solución
“mi partido viene a llevarme con un trans- democrática” y predominante
porte” en el día de las elecciones. A medida liderazgo pragmático
que aumenta la distancia al lugar de votación
Con el propósito de configurar un perfil de
también se incrementa el peso de la movili-
las actitudes políticas del presente y las opcio-
zación clientelar. Pasa de una de cada veinte
nes de futuro, la EDH 2007 halló i) una baja
personas que viven a menos de dos cuadras
calificación de los resultados socio-políticos
del lugar de votación a una de cada ocho si se
y económicos desde 1989, ii) que influyó en
vota en el barrio (urbano) o compañía (rural)
el logro de una mínima mayoría democrática
y alcanza a cerca de la mitad cuando el local

Prima abrumadoramente (no autoritaria) que optó por un gobierno au- a las soluciones autoritaria o democrática (no
la preferencia por un toritario como solución temporal a los pro- autoritaria) a los “graves problemas” existentes.
líder pragmático “que blemas del país; y, finalmente, iii) configuró El perfil más inclinado hacia la democra-
sepa trabajar en equipo el perfil del liderazgo político deseado como cia se compone de: i) varones y jóvenes (ca-
y lograr resultados”, predominantemente pragmático y de logros racterísticas sociodemográficas), ii) residen-
opción elegida por dos antes que autoritario o improvisado. tes urbanos, hispanohablantes y con 13 o más
de cada tres personas Las desigualdades de condiciones de vida años de estudio (cultura y educación), iii)
encuestadas. La y las herencias culturales inciden en las pre- evaluación no muy crítica de los resultados
RESUMEN
ferencias políticas. La menor escolaridad y económicos del proceso pos 1989 y visuali-
preferencia por un líder
la condición de guaranihablante explican la zación del futuro socioeconómico de hijos e
autoritario (“que sea
preferencia hacia salidas autoritarias. Sin em- hijas menos negativa (actitud ante el pasado y
fuerte y sepa mandar”)
bargo, la orientación hacia la democracia es el futuro), iv) no pobres, sin tierra rural desti-
o reactivo (“bombero”
mucho más marcada en quienes cuentan con nada a actividades agropecuarias y favorable
o “que resuelva todos
más escolaridad y son hispanohablantes. Al a un mayor pago de impuestos destinados al
los problemas que
igual que en otros casos, el idioma hablado gasto social en el caso de que se reduzca la co-
se le presenten”), es
muestra una correlación más alta que la con- rrupción (características socioeconómicas), y
significativamente
dición socioeconómica, el nivel educativo o v) no afiliación a un grupo o partido político
menor.
el lugar de residencia. Estas actitudes se ori- (práctica política).
ginan, entre otros factores, en las fallas de la Nótese que el perfil democrático (no
estatalidad y en los pobres resultados de los autoritario) está conformado por quienes
gobiernos de la transición, que afectan ne- concentran mayores recursos y capacidades
gativamente a la población más excluida de y es similar al perfil de las personas que se
los beneficios del ejercicio de una ciudadanía adhieren preferentemente a organizaciones
integral. sociales “modernas” como las cooperativas,
El perfil del liderazgo deseado es conse- votan en mayor medida y lo hacen de manera
cuente con la baja calificación de la transi- autónoma.
ción, por lo cual prima abrumadoramente Sin embargo, la afiliación partidaria está
la preferencia por un líder pragmático “que más relacionada a la opción autoritaria. Los
sepa trabajar en equipo y lograr resultados”, partidos políticos no constituyen entonces
opción elegida por dos de cada tres personas una escuela para la democracia; ni “hacia
encuestadas. La preferencia por un líder au- fuera” (en el sistema político) ni “hacia aden-
toritario (“que sea fuerte y sepa mandar”) o tro” (internamente), dada la tríada de prác-
reactivo (“bombero” o “que resuelva todos ticas personalistas, clientelares y verticalistas
los problemas que se le presenten”), es sig- sancionada cotidianamente por la cultura del
nificativamente menor. Lo cual indica que ore-kueté (única y exclusivamente nosotros),
el proceso de transición, a pesar de sus de- y basada en la escasez de recursos socioeco-
bilidades, ha tenido ciertos efectos positivos nómicos y la cultura de la población, entre
en las exigencias democráticas de la gente en otros factores.
términos del tipo de liderazgo que prefiere.
Construidos con base estadística en las La desconfianza en los partidos y en
características más probables de las perso-
su financiamiento
nas, se han trazado dos perfiles en virtud de Las estadísticas arrojan resultados incohe-
su inclinación o no hacia el autoritarismo. rentes respecto a los partidos. Por una parte,
Los mismos señalan tendencias, no certezas. una fracción muy importante de la población
No obstante, articulan coherentemente las está afiliada a algún partido o movimiento
desigualdades de percepción que se vinculan

político. Por otra, los partidos políticos son que son excluidas por su condición de “dife- Las desigualdades no
las organizaciones que generan mayor des- rentes”. Las razones de las discriminaciones son sólo económicas,
confianza en la población (CIRD, 2001 a eran –y siguen siendo- diversas: sexo, ideo- sociales o educativas.
2006). La pertenencia y la desconfianza que logía política, recursos económicos, religión, Existen grupos
se presentan simultáneamente se explican idioma, origen étnico, edad, etc. (Bareiro, afectados por una
por una cultura política que fomenta la afi- 2005). Así, las desigualdades no son sólo discriminación general
liación y el transfuguismo (migración a otro económicas, sociales o educativas. Existen (ser mujer), y otros
RESUMEN
partido) por razones clientelares. grupos afectados por una discriminación por su identidad
Se trata, históricamente, de una ciudada- general (ser mujer), y otros por su identidad
étnica-cultural (ser
nía cautiva, tanto de la tradición y de la pobre- étnica-cultural (ser indígena). Por ende, se
indígena).
za como de la estrechez de opciones políticas. percibe la necesidad de establecer políticas
En el mejor de los casos, aunque se disponga por la igualdad y por la diferencia, ambas di-
de capacidad de elegir, existe escasez de opor- rigidas a combatir la desigualdad.
tunidades: se vota pero no se elige. La EDH 2007 indagó las percepciones so-
El financiamiento para los partidos pobre la discriminación ante la justicia de gru-
líticos y las campañas electorales es mixto pos específicos, con notables resultados. La
(público-privado). Los ingentes recursos sociedad percibe discriminación ante la Ad-
estatales asignados a los partidos sólo mar- ministración de Justicia para múltiples gru-
ginalmente se utilizan en campañas de edu- pos. La discriminación, en orden creciente,
cación cívica, mientras las contribuciones es: i) baja, por ser migrante o su descendien-
privadas (y no conocidas públicamente en te, joven, mujer, guaranihablante o adulto
sus montos y orígenes) se orientan a las cam- mayor; ii) media, por tener una orientación
pañas electorales. Ambos fondos, en general sexual diferente, pertenecer a una etnia na-
y en la práctica, financian el clientelismo. tiva o ser discapacitado; y iii) alta, por razo-
nes político-partidarias, ser campesino o del
Ciudadanía, discriminación y interior del país, y, especialmente, tener bajo
diversidad cultural nivel educativo o ser pobre. Quienes sufren
alta discriminación conforman el perfil de un
El desarrollo de la ciudadanía precisa la
amplio segmento poblacional.
expansión de los derechos de las personas
Capítulo 4: Estado e Identidad y Desigualdades en los

Servicios Sociales
vivir la vida de un ser civilizado, conforme a

Políticas públicas
los estándares predominantes de la sociedad”.
Paraguay, como otras naciones de Améri- Según la Constitución de 1992, Paraguay es
ca Latina, vive la conjunción de un régimen un Estado Social de Derecho, que debe pro-
democrático y una sociedad escindida por las mover la igualdad social y prestar un con-
desigualdades y la pobreza. De allí la necesi- junto de servicios relativos a estos derechos
dad de enfatizar los derechos sociales. Éstos sociales.
abarcan “desde el derecho a la seguridad y a Se entiende por estatalidad: la “capacidad
un mínimo de bienestar económico, hasta el del Estado para cumplir con sus funciones y
de compartir plenamente la herencia social y objetivos, independientemente del tamaño y

La tendencia del gasto la forma de organización de sus burocracias” resultan modestos en comparación a otros
público es favorable, (O’Donnell en PNUD, 2004). Las liberta- países de la región, cuyas presiones tributa-
pero insuficiente, des fueron recuperadas desde la década de rias duplican la del Paraguay. Una reciente
en términos de 1990 y están garantizadas por el Estado. Sin ley introdujo el impuesto a la renta personal
prioridades sociales. embargo, la promoción de capacidades o de –pero reducido, escasamente progresivo (de
oportunidades iguales para toda la población, 8% a 10%) y demorado en su aplicación- y
a través de políticas públicas, no está garanti- sobre las empresas agropecuarias.
zada. Los logros de la transición encuentran En los últimos 15 años, casi se duplicó la
RESUMEN
límites en la baja estatalidad. proporción de ingresos tributarios destinados

El cumplimiento de las funciones relativas al pago de sueldos, salarios y otros beneficios,
al Desarrollo Humano tiene niveles diversos. en detrimento de los destinados a progra-
Luego de 1989, las problemáticas de la pobre- mas de acción o inversión. El empleo público
za, la escasa generación de ingresos y empleo del Paraguay funciona históricamente como
o la degradación ambiental integran las de- pago de lealtades partidarias, lo que limita
mandas ciudadanas, dan cuerpo a una nueva la capacidad de una burocracia seleccionada
legislación, estructuran el discurso político y bajo criterios políticos. Hoy son varios los
generan un valioso corpus de estadísticas y partidos parlamentarios que premian a sus
diagnósticos específicos. adeptos con cargos públicos. En consecuen-
Pero hay disparidad en cuanto a los resul- cia, en evaluaciones regionales, la burocracia
tados efectivos. Según un informe del Banco paraguaya exhibe valores bien inferiores a los
Mundial (2004), en la transición, “debido a de la región.
su fuerte legado patrimonialista y a la apro-
piación partidista del Estado, era necesario Tendencia del gasto público
modernizar el Estado y promulgar significa-
La tendencia del gasto público en el pe-
tivas reformas en el sector público. (…) pero
riodo 2003-2007 es ligeramente favorable,
los intentos de innovación a nivel estatal han
pero insuficiente, en términos de priorida-
sido relativamente ineficaces”. Los progresos
des sociales; el gasto social como porcentaje
de la estatalidad pueden verse a través de dos
del PGN aumentó apenas 2 puntos porcen-
aspectos: del ingreso y gasto público, y de los
tuales (del 41% al 43%). En las dos últimas
resultados -desde la perspectiva de la igual-
décadas cayó la participación de Defensa y
dad- de algunas políticas públicas.
Obras Públicas y aumentaron los porcentajes
La eficiencia del Estado paraguayo en la
orientados hacia Educación (que se duplicó)
captación y uso de recursos se mide con indi-
y en menor medida los orientados a Salud,
cadores de presión tributaria (total de ingre-
vivienda y servicios básicos. Con relación al
sos tributarios como porcentaje del PIB) y de
PIB el gasto social (Administración central)
presión burocrática (monto total de sueldos y
de Paraguay evolucionó del 8,6% en 1990/4,
salarios como porcentaje de los ingresos tri-
al 10,1% en el 2000, pero nuevamente retro-
butarios). Por una parte, la presión tributa- cedió al 8,5% en el 2007.
ria aumentó unos 2 puntos porcentuales en la De cualquier modo, este incremento re-
transición (de un promedio de 9,4% del PIB lativo en el presupuesto no logró que el gasto
en 1989, a 11,6% en 2007). Por otra, la presión social de Paraguay se acerque siquiera al de
burocrática experimentó un salto importan- otros países de la región que mantienen nive-
te, pasando del 34,7% al 64,3% en el mismo les muy superiores. En efecto, el gasto público
lapso. Los avances en materia fiscal, aunque social como porcentaje del PIB del Uruguay
significativos en términos de recaudaciones fue 20,9% en el 2002/3; los de Argentina y

Brasil oscilaban entre el 19,1% y 19,4%, cada cias son de la misma magnitud si se consi- Las reformas en
uno, y el de Chile era de 14,8%, mientras que dera el área de residencia (urbana/rural) o el salud estuvieron muy
el de Paraguay no llegaba al 9% (CEPAL, 2005 idioma hablado (castellano/guaraní) rezagadas durante la
a). Otra forma de presentar este rezago de las El mejoramiento de la cobertura educati- transición.
inversiones sociales en el Paraguay consti- va goza de reconocimiento -es uno de los Ob-
tuye la inversión social per cápita: Paraguay jetivos del Milenio en los que Paraguay tuvo
US$ 100, Uruguay US$ 1.087, Argentina US$ desempeño satisfactorio-, y programas como
RESUMEN
1.521, Brasil US$ 860 y Chile US$ 729, sien- el de Escuela Viva Heko Katúva y el de Me-
do el promedio de América Latina US$ 457 joramiento de Educación Inicial y Preescolar
(Cepal, 2007). presentan resultados prometedores. Pero aún
queda camino por recorrer respecto a la efi-
Educación ciencia del sistema, sobre todo en términos
de retención y repitencia y logros en el apren-
La Reforma Educativa, que afectó funda- dizaje en todos los niveles, y en el acceso a la
mentalmente a la Educación Inicial y Esco- Educación Media.
lar Básica, con sus fortalezas y debilidades Personas especializadas en el área deplo-
constituye el buque insignia de la reforma ran la escasa mejoría de indicadores de cali-
del Estado paraguayo. La educación se ha be- dad y pertinencia, o la falta de actualización
neficiado de garantías de financiamiento (la tecnológica de los contenidos educativos.
Constitución de 1992 le asigna un porcentaje (Mesas Temáticas, 2006). Y hay cuestiones
mínimo del 20% del PGN), de una Ley Ge- pendientes que hacen a la educación terciaria
neral de Educación (1998), y mantiene -con- (el debate sobre la reforma universitaria ape-
siderando la volatilidad de las reformas en nas ha empezado) y a la calidad de la educa-
otras áreas- una continuidad a través de los ción formal y de la docente, uno de los “cue-
distintos gobiernos. llos de botella” de la Reforma educativa.
Algunos de sus resultados son notables.
El promedio de años de estudio aprobados Salud
de la población paraguaya de 15 años y más
Una vida saludable y la atención médica
se elevó (de 6,4 a 7,1 en el periodo intercensal
calificada para toda la población son con-
1992-2002), aunque las asimetrías según in-
diciones imprescindibles para el Desarrollo
greso e idioma hablado disminuyeron poco
Humano. Su ausencia implica la negación
entre adolescentes y adultos. Por otra parte,
de numerosas capacidades y oportunidades
entre 1997 y 2007, el promedio de años de
para las personas afectadas, pero en la provi-
estudios aprobados para este mismo grupo
sión de este servicio público persisten agudas
poblacional evolucionó de 9,6 a 10,0 para el
desigualdades.
20% más rico y de 4,2 a 5,5 para el 20% más
Las reformas en salud estuvieron muy re-
pobre; un incremento de 0,4 y 1,3 años de es-
zagadas durante la transición; el gasto públi-
tudios aprobados, respectivamente.
co en salud pasó del 3,9% del PGN en 1989 al
La Encuesta Permanente de Hogares
7,7% en el 2005, porcentaje que figura entre
(DGEEC, 2007) detecta otras desigualdades.
los más bajos de la región (Banco Mundial,
La cobertura educativa difiere según área de
2004). En el 2007 el presupuesto ejecutado del
residencia para el grupo de jóvenes de 15 a
MSPyBS alcanzó el 9,1% del PGN. La conti-
18 años de edad; y las brechas según ingresos
nuidad de las políticas de salud se vio además
alcanzan los 29 puntos porcentuales entre la
dificultada por la alta rotación de titulares de
población más pobre y la más rica. Igualmen-
esa cartera durante los últimos gobiernos.
te, para este mismo grupo etario, las diferen-

La transición dio gran En consecuencia, la reducción de la tasa blicos debe atender al 80% de la población
impulso a la expansión de mortalidad infantil se estancó, y la de que carece de Previsión Social o seguros
de los servicios mortalidad materna -muy alta a nivel con- privados. Esto es, a los sectores más pobres
básicos, muchos tinental- se mantiene en 174,1 por 100.000 y vulnerables de la sociedad. Además, el sis-
de los cuales están nacidos vivos (NNUU-Paraguay, 2005). La tema previsional actual está orientado hacia
siendo distribuidos mortalidad infantil en áreas rurales o en gua- asalariados. Sin embargo, la mayor parte de
más equitativamente ranihablantes duplica y triplica la tasa nacio- la PEA trabaja por cuenta propia, en el sector
entre las ciudades nal, y Paraguay logró sólo el 30% del ODM agrícola o en el informal urbano.
RESUMEN
de reducir la tasa de mortalidad infantil, y Esta conjunción de pobreza y enfermedad

y el campo. Pero
mantiene graves rezagos en provisión de case expresa en la percepción de los sectores
persiste un desarrollo
mas hospitalarias y en la lucha contra la ex- más pobres, para los cuales “no hay derecho
diferencial de la
pansión del VIH/SIDA (OPS, 2005). de enfermarse; prácticamente no te podés
cobertura.
En 1993 fue creado por ley el Sistema Na- enfermar”. “Si vos no tenés plata, en el hospi-
cional de Salud, buscando mejorar la eficien- tal nadie te atiende, vas a morir ahí”. (ODH,
cia y aumentar la cobertura de estos servicios Grupos Focales, 2005). Coherente con estos
a nivel nacional, pero su implementación rezagos y falencias, la población otorga bajas
es lenta y está restringida por la escasez de calificaciones a los servicios públicos en sa-
recursos. Las políticas públicas desarrollan lud: un 89% los considera regulares o malos.
estrategias y acciones destinadas a promover La percepción del carácter social de estas po-
la cobertura y calidad con acciones intersec- líticas es crítica. Efectivamente, más de tres
toriales y participación social. La Protección de cada cuatro personas entrevistadas con-
Social en Salud destinada a “eliminar la exclu- sideran que el Estado no atiende en primer
sión en salud y reducir las inequidades en el lugar las necesidades en salud de los grupos
acceso y utilización de los servicios, bienes y más pobres (EDH 2007).
oportunidades en salud…” (OPS-OMS, 2002)
hace parte de los planes mayores de atención Servicios básicos
primaria a la salud, inmunizaciones, asisten- La transición dio gran impulso a la ex-
cia alimentaria-nutricional materno infantil, pansión de los servicios básicos, muchos de
salud reproductiva y sexual. los cuales están siendo distribuidos más equi-
Estas políticas lograron un mayor acce- tativamente entre las ciudades y el campo.
so a servicios calificadas de los sectores más Pero persiste un desarrollo diferencial de la
pobres. Entre 1997 y 2007 las consultas en
cobertura. Si bien existe corriente eléctrica en
servicios del Estado del 20% más pobre de la
casi todos los hogares paraguayos, urbanos o
población accidentada o con dolencias gra-
rurales, persiste una significativa brecha en
ves, pasaron del 21% al 54%, pero las brechas
agua corriente y el servicio de conexión de
de acceso a estos servicios por área de resi-
inodoro a redes cloacales no mejoró en el úl-
dencia y las debidas al ingreso se mantienen
timo cuarto de siglo. En el 2007, los hogares
(DGEEC, 2007). Estas asimetrías se acumu-
urbanos contaban en un 98,8% con energía
lan: el acceso a servicios de salud de hombres
eléctrica y los rurales en un 92,7%. Sin em-
urbanos, ricos e hispanohablantes cuadrupli-
bargo, el servicio de agua corriente alcanzaba
ca el de mujeres rurales, pobres y guaraniha-
a 79,3% de los hogares urbanos y 38,2% de
blantes. Es decir, quienes portan la sumatoria
los rurales. La conexión de inodoro a redes
de estas desigualdades negativas tienen la
cloacales en los hogares es un servicio exclu-
cuarta parte de oportunidades de ejercer su
sivamente urbano con 16,0% de cobertura.
derecho a la salud que las del primer grupo.
El acceso a estos servicios afecta las capa-
La estructura de centros y hospitales pú-

cidades de las personas y sus oportunidades Esa convocatoria a un “nosotros” empezó Esa convocatoria a un
de lograr una vida digna. En este sentido, el con la Constituyente de 1992, en cuya redac- “nosotros” empezó
impacto de las políticas públicas en materia ción participaron casi todos los sectores. Diez con la Constituyente
de energía eléctrica fue notable. Respondió y seis años después, la capacidad del Estado de 1992, en cuya
a persistentes demandas campesinas que lo- de estar por encima de conflictos de intereses redacción participaron
graron, a través de sucesivas movilizaciones, y diferencias sociales, enfrenta graves desa- casi todos los
la “tarifa social” para hogares de menos re- fíos. Un informe del Banco Mundial, para el sectores. Dieciseis
RESUMEN
cursos. La cobertura de agua por cañería se cual “calidad regulatoria” es la habilidad de años después, la
incrementó en el interior a través de SENA- los gobiernos en formular e implementar po- capacidad del Estado
SA, pero la asimetría entre hogares urbanos líticas y regulaciones firmes que permitan y
de estar por encima de
y rurales alcanza más de 35 puntos porcen- promuevan el desarrollo del sector privado
conflictos de intereses
tuales. (Banco Mundial, 2007), posiciona al Para-
y diferencias sociales,
La comunicación a través del teléfono guay en un lugar crítico de la región. De una
enfrenta graves
móvil cuaduplica en Paraguay la de línea fija escala de 0 a 100, en el 2007 alcanzó 24,4 en
desafíos.
(75% de hogares contra 18,6%). Sólo el 3,2% comparación a 22,9 de Argentina, 16,6 de
de los hogares pobres extremos, o el 3,2% de Bolivia, 54,1 de Brasil, 60,0 de Uruguay y 91,7
los rurales cuentan con servicio de línea fija. de Chile.
Por otra parte, este servicio asciende al 24,2% Este indicador habla de la debilidad del
de los hogares no pobres y al 28,5% de los ur- Estado frente a intereses sectoriales, y el ca-
banos. La posesión de líneas fijas tiene efectos mino que aún resta hacia un “Estado para la
directos sobre la utilización de las Tecnolo- nación”. El concepto de patrimonialismo de
gías de Información y Comunicación (TICs). Max Weber sirve para describir algunos ras-
Hasta hoy sólo ellas posibilitan la conexión a gos del Estado paraguayo, que persisten des-
Internet a costos razonables. Se trata de una de el stronismo. Se entiende por Estado pa-
desigualdad actual que se trasladará – como trimonialista al constituido como extensión
brecha digital- a las generaciones futuras. del patrimonio de un jefe o caudillo, en el que
En la sociedad paraguaya existen grupos las relaciones entre lo privado y lo público se
poblacionales especialmente vulnerables que confunden y en el que las decisiones públicas
precisan una atención diferenciada a efectos son arbitrarias. Ciertas falencias señaladas en
de reducir las exclusiones que experimentan. los diagnósticos institucionales se refieren in-
Todos ellos demandan políticas de reconoci- directamente a este carácter patrimonialista.
miento y de distribución. Estos son: personas El escaso imperio de la ley, la extendida co-
con discapacidad, población adulta mayor, rrupción, la relación Estado-sociedad expre-
pueblos indígenas, niñas y niños trabajado- sada entre Estado patrimonialista-ciudadanía
res y jóvenes. clientelar son las más señaladas.
Paralelamente, se dio una “democratiza-
Estado e identidad ción” del clientelismo en la transición. Hoy
varios partidos políticos apelan a relaciones
Para cumplir sus funciones y objetivos, el
clientelares como medio de obtención o man-
Estado debe apelar a cierta identidad colecti-
tenimiento del poder. Estos fenómenos for-
va: ser un “Estado para la nación”, convocar al
man un sistema interdependiente y retroali-
reconocimiento de un “nosotros” (O’Donnell
mentado, anclado en hábitos y mentalidades
en PNUD, 2004). De esta manera, ocupa el
y que denota fallas en la construcción de la
lugar de representante y servidor de los inte-
estatalidad. Todo esto genera una peculiar
reses de toda la nación, sin privilegios ni ex-
percepción de la sociedad sobre el Estado.
clusiones para algún grupo, sector o clase.

La sociedad percibe La sociedad percibe un Estado orientado rentes con la percepción de “ajeneidad” del
un Estado orientado exclusivamente hacia los grupos de poder Estado paraguayo. La política -instrumento
exclusivamente hacia y muy permeado por la corrupción. Según por excelencia para acceder al poder y cum-
los grupos de poder y un analista, “el empleo público es una fuen- plir los objetivos y funciones del Estado- im-
muy permeado por la te importante de un sistema de patronazgo- porta poco (30,0%) o nada (48,2%) a ocho de
corrupción. clientela que ayuda a la clase política, elec- diez paraguayos y paraguayas (Vial, 2006), a
toralmente, muchos funcionarios realizan excepción de los años electorales.
actividades laborales paralelas múltiples La frecuente impunidad que gozan los
RESUMEN
(…). Los nombramientos (…) son a menu- delitos de corrupción y la “feudalización” de

do percibidos como posiciones para vender este flagelo en los últimos quinquenios (ex-
o comprar el acceso o la influencia, antes que pansión a múltiples niveles e instancias de
como vocaciones de carreras profesionales la administración pública) tornan aún más
que sirvan a un objetivo fielmente público” arduo su control. En consecuencia, en la me-
(Richards, 2005). dición de instituciones internacionales Para-
¿Cómo pueden relacionarse los paraguay permanece en los primeros lugares de
guayos –hombres y mujeres- con un Estado alta percepción de corrupción del sistema y
que perciben “ajeno” a ellos? De cada cuatro de avances insuficientes en su control.
personas encuestadas, dos aluden a relacio- Al desviar ilegalmente recursos públicos
nes de clientela (“tener un padrino político o hacia fines privados, la corrupción merma
cabayú” o “ser afiliado al partido de gobier- la cobertura y la calidad de los servicios es-
no”) y una al soborno (“pagar comisiones o tatales, alimentando las desigualdades. Al
coimas”). Tan sólo una de cada diez personas tratarse de un fenómeno enraizado en el sis-
considera oportuno “hacer gestiones perso- tema de relaciones entre el Estado, el sector
nalmente sin recurrir a terceros” y una pro- privado y la sociedad civil, se requieren po-
porción ligeramente mayor opta por parien- líticas integrales de reforma del Estado para
tes o amigos (EDH 2007). Es decir, nueve de extirparla. El tránsito desde los resabios del
diez personas percibe a los vínculos políticos, Estado patrimonial hacia la nueva estatalidad
al soborno o a las amistades como los instru- supone retos complejos, como el “de reducir
mentos más aptos para relacionarse con el el enorme vacío de credibilidad y desconfian-
Estado paraguayo. za entre todas las divisiones del Gobierno y la
Otros indicadores de opinión son cohe- sociedad civil”. (Banco Mundial, 2003).
Capítulo 5: Las Desigualdades y

la Calidad del Crecimiento
Entre 1995 y el 2002, la economía para- cimiento fue de 4,3% y la pobreza se redujo
guaya creció apenas 0,8% por año. También apenas al 35,6% en el 2007.
aumentó la pobreza, de 32,1% en 1998 a más Las desigualdades en la distribución de
de 41% en el 2003. El débil crecimiento eco- los ingresos se mantienen elevadas y prácti-
nómico no generó mayor riqueza, sino nue- camente estancada en los últimos tres años
vos pobres. En el periodo del 2003 al 2007, (2005-2007), en un nivel de 0,508 (Índice de
sin embargo, la tasa promedio anual del cre- Gini)

El vínculo problemático entre el creci- Un análisis histórico
Calidad del crecimiento y
miento y la pobreza es la desigual distribu- del crecimiento
Desarrollo Humano
ción de los beneficios del crecimiento. Cre- económico en
cer de cualquier forma no es suficiente para El crecimiento económico conlleva cam- Paraguay que
beneficiar a un amplio grupo de personas. bios en la producción o en los ingresos agre- abarca el periodo
La calidad de los factores que contribuyen al gados. Un crecimiento económico de calidad 1960- 2000 muestra
crecimiento requiere de una atención espe- implica una tasa de crecimiento positiva, la típica historia de
RESUMEN
cial para poder reducir la pobreza y alcanzar lograda frecuentemente por un aumento en un proceso de 40
mayores niveles de igualdad en la población. la productividad. Sin embargo, para que el años de crecimiento
Una parte importante del crecimiento econó- bienestar generado alcance a la mayor parte económico sin
mico registrado proviene, sin duda, de avan- posible de la población, se necesitan altos ni- calidad.
ces en la formalización de la economía. Esto veles de empleo. De esta manera, se logra una
es, actividades económicas anteriormente no amplia distribución de los ingresos genera-
registradas, pero ya existentes, comienzan a dos, ya desde el momento de la producción.
aparecer en las estadísticas como actividades El crecimiento económico tiene un im-
nuevas y adicionales; por ende, se considera pacto positivo sobre el Desarrollo Humano
como crecimiento. Otro elemento que per- porque genera recursos, tanto en los hogares
mite redimensionar los efectos positivos ge- como en el sector público, que permiten ex-
nerados por la economía paraguaya sobre la pandir las capacidades y oportunidades en la
pobreza constituye el impacto de las remesas sociedad, siempre y cuando la productividad
en la reducción de la pobreza. no implique mayor desempleo. Pero la enver-
La desigualdad y la pobreza reducen el gadura y naturaleza de este impacto favora-
tamaño del mercado interno porque hay ble está determinada por la calidad del creci-
pocos consumidores. Esto, a su vez, limita miento. En tanto este crecimiento no permita
la posibilidad de una producción nacional a una distribución equitativa de las oportuni-
escala y de mayor eficiencia. La estrechez del dades, no se logrará una de las características
mercado interno constriñe las oportunidades principales de la calidad de crecimiento: la
para las pequeñas y medianas empresas en su amplia distribución de los ingresos.
capacidad productiva y de comercialización. Un análisis histórico del crecimiento
Al mismo tiempo, estas estructuras reducen económico en Paraguay que abarca el pe-
la capacidad de ahorro nacional y con ello de riodo 1960-2007 muestra la típica historia
nueva inversión. Los magros ingresos en los de un proceso de más de 40 años de creci-
hogares acortan y deterioran la permanencia miento económico sin calidad. Si bien la in-
de los hijos en el sistema educativo. Se pier- versión pública en algún momento fue alta,
den así oportunidades de crear capacidades los recursos obtenidos con el crecimiento
humanas para la producción en el futuro. no fueron utilizados ni para generar capa-
Para alcanzar una mejor calidad de vida se cidades básicas (por ejemplo educación y
requiere de mayores ingresos en los hogares salud) en la población, ni para la generación
hoy carentes de lo básico. Para ello se necesi- de oportunidades de trabajo y empleo (por
tan políticas económicas, instituciones públi- ejemplo acceso a mercados por medio de
cas y partidos políticos que sean capaces de infraestructura vial). El impacto positivo de
conducir al país hacia un crecimiento sosteni- la inversión se limitó a la construcción de
do y que faciliten la reducción de las desigual- hidroeléctricas y de sus actividades conexas.
dades. Cuando aumentan los ingresos de los A partir del año 2003, la economía paragua-
hogares, también mejoran, pero no necesaria- ya volvió a crecer, sin embargo este creci-
mente, otros aspectos de la calidad de vida.

La estabilidad miento no contribuyó a mejorar las condi- debería reducir desigualdades y es un bene-
macroeconómica ciones de vida en la misma magnitud. ficio para todas las personas en el largo plazo,
es un factor interno la inestabilidad macroeconómica es causa y
que condiciona en
Determinantes y factores del efecto de la desigualdad.
alto grado y muy
crecimiento económico
Empresas y financiamiento
favorablemente el
crecimiento. Factores en la calidad del Crecimiento económico es producir hoy
crecimiento: los externos inciden, más que ayer. Para una empresa u otra for-
RESUMEN
los internos determinan ma de unidad productiva existen varios ca-

En la década de los noventa, la inestabili- minos alternativos para intentar lograrlo. Es
dad política y social, de origen externo o in- posible aumentar el uso de los factores de
terno, entorpeció el progreso de numerosos producción, como por ejemplo capital o tra-
países. Paraguay no fue la excepción. Expe- bajo. Pero también es posible buscar ventajas
rimentó cierres masivos de instituciones fi- mediante el aumento en productividad y efi-
nancieras entre 1995 y 1998, con toda la pér- ciencia vía una mejora tecnológica. Frecuen-
dida de capital y corte de la cadena de pagos temente, estas medidas no solamente buscan
que ello implicó. Habiéndose recuperado de incrementar la producción, sino buscan tam-
los mismos, en 1999 el país se vio forzado a bién reducir los costos promedio de produc-
devaluar su moneda ante la crisis financiera ción, fenómeno conocido como “economía
mundial que afectó a Brasil y se transmitió a de escala”. Las posibilidades de introducir
Paraguay. Luego, entre el 2000 y 2001 perdió economías de escala en microempresas o en
temporalmente el mercado argentino debido pequeñas empresas son menores que en em-
a la crisis del país vecino. La economía pa- presas medianas o grandes. Por esta razón, el
raguaya, además de estos efectos externos tamaño de las empresas es importante al es-
inusuales, está sujeta permanentemente a la tablecer un punto de partida para crecer por
influencia de otros factores externos. Se trata medio de economías de escala.
de las fluctuaciones de los precios internacio- Tres de cada diez trabajadores y traba-
nales de los principales productos de expor- jadoras en Paraguay o trabajan solos o son
tación (soja, algodón, carne), de importación empleados domésticos, otros cinco de cada
(petróleo), o de los movimientos de migra- diez trabajan en empresas con no más de
ción internacional (desde Paraguay a España, diez trabajadores. De esta manera, el 80% de
desde Brasil a Paraguay). la mano de obra empleada en las unidades
Por otra parte, la estabilidad macroeco- productivas del país tiene escasas posibili-
nómica es un factor interno que condiciona dades de integrarse en economías de escala.
en alto grado y muy favorablemente el creci- Muchas de estas micro y pequeñas unidades
miento. También puede ser entendida como productivas tienen poco o ningún acceso al
un bien público cuyo efecto positivo benefi- crédito bancario. La desigualdad de oportu-
cia de una u otra forma a todas las personas, nidades de financiar un posible crecimiento
aunque no necesariamente en la misma me- por medio del crédito bancario se profundiza
dida. Un crecimiento de largo plazo induda- aún más si no existen alternativas válidas de
blemente genera una importante ampliación financiamiento.
de oportunidades, pero el alcance de estas Productividad y empleo
oportunidades y su distribución dependen
de la calidad del crecimiento. En la misma Según cálculos del Fondo Monetario In-
medida que la estabilidad macroeconómica ternacional (FMI), la productividad de la

economía paraguaya se ha reducido en tasas sino también participen de los beneficios que No cualquier tipo de
anuales de –0,5% durante un periodo de 35 genera el crecimiento. El problema de supe- trabajo es útil para
años, entre 1970 y 2005. La tasa promedio rar la pobreza y desigualdad por medio del generar un proceso
de crecimiento económico del periodo 1980 trabajo no radica en la falta de esfuerzos para de crecimiento de
–2005 fue de 2,4%. Pero podría haber sido trabajar, sino en la falta de oportunidades calidad que favorezca
duplicada si el aumento de la productividad para obtener un trabajo decente. a la reducción de las
de la economía hubiese sido de tan sólo 1,5% desigualdades. El
Políticas implementadas y
RESUMEN
anual. Pese a estos resultados negativos, la trabajo decente es el
economía tenía que absorber año tras año capacidades institucionales
que corresponde.
cada vez más personas que buscaban trabajo,
Si crecer es producir más bienes y servi-
sin lograrlo en la medida necesaria.
cios a precios de mercado, estos bienes y ser-
El desafío actual del Paraguay es generar
vicios tienen que ser consumidos o vendidos.
unos 161.000 nuevos puestos de trabajo. Esa
Para ello hay que competir, o en el mercado
cifra es necesaria para absorber la cantidad de
nacional o, más difícil aún, en el mercado in-
trabajadores nuevos que entran por primera
ternacional. El Foro Económico Mundial ela-
vez al mercado laboral y para tener además
bora anualmente una medición de la compe-
la posibilidad de dar trabajo a quienes no lo
titividad general de 125 países en el mundo.
tienen. Además existen 762.000 personas que
En el ranking global de los 125 países, Para-
están subocupadas. Si bien el mercado labo-
guay ocupó el lugar 121 en el periodo 2007-
ral ha absorbido una parte importante de los
2008 y el 106 en el 2006.
nuevos trabajadores, producto del crecimien-
Las políticas públicas en Paraguay logra-
to de la población, la decreciente productivi-
ron algunos avances en aspectos básicos de
dad y la recesión económica condenan a gran
la competitividad. Sin embargo, no presentan
parte de la población a trabajar en precarias
buenos resultados en las características espe-
condiciones y por una remuneración muy
cíficas. Éstas, finalmente, son imprescindibles
baja. El resultado es pobreza y desigualdad.
para crecer en competitividad. La competi-
Pero no cualquier tipo de trabajo es útil
tividad es una herramienta útil para el cre-
para generar un proceso de crecimiento de
cimiento –y para el crecimiento de calidad-
calidad que favorezca a la reducción de las
pero por sí sola no reduce necesariamente las
desigualdades. El trabajo decente es el que
desigualdades.
corresponde. El mismo une los objetivos
Desde el inicio de la reforma educativa
económicos y sociales en la vida de las per-
en aula, las políticas públicas de educación
sonas, al considerar condiciones económicas
han demostrado su capacidad de aumentar
tales como los niveles de ingreso, seguridad y
la escolaridad en todos los estratos sociales,
estabilidad laboral, pero también protección
considerando a la población de 15 a 19 años.
social, educación y salud para los trabajado-
El porcentaje de alumnos que concluye el no-
res y sus familiares.
veno grado en 2007 es mucho mayor que en
Es evidente que crear empleo decente es
1997/98. Pero el porcentaje de alumnos de
el eslabón entre el crecimiento económico
mayores ingresos, que terminan la educación
y la reducción de la pobreza. Es el elemento
básica, sigue casi cuadruplicando al de los
que puede garantizar, en mayor medida, que
alumnos de menores ingresos.
un proceso de crecimiento sea de calidad.
Sin embargo, el aumento de los años de
Efectivamente, puede ser la herramienta que
escolaridad no automáticamente se convierte
asegure que los trabajadores no solamente
en resultados económicos para las personas
aporten su mano de obra, capacidades, co-
que se han esforzado en estudiar más, y al-
nocimientos y experiencias a la producción,

Una subvención bien gunas personas se benefician más que otras que benefician a los pobres y reducen la des-
focalizada puede de sus mayores estudios. Los resultados de- igualdad. En Paraguay, el 62,5% de la recau-
ayudar a reducir penden del nivel de estudios alcanzados, dación se obtiene del consumo, a través del
desigualdades. pero también de si la persona logra encon- Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Im-
trar un trabajo remunerado y del nivel de la puesto Selectivo al Consumo (ISC), siendo
remuneración. A su vez, la disponibilidad de ambos impuestos indirectos. Frecuentemen-
puestos de trabajo y de la remuneración que te, este tipo de impuestos es regresivo, y con
ofrecen depende de la competitividad de la ello favorece a la desigualdad, en el sentido de
RESUMEN
economía. que afecta en mayor grado a los hogares con

Una de las principales fuentes de desigual- escasos ingresos que a los hogares con ingre-
dad en el Paraguay, para la generación de am- sos elevados. En efecto, el IVA constituye el
plias oportunidades de trabajo como de eco- 7,5% de los ingresos de la población más po-
nomías de escala, es la desigual distribución bre y el 1,9% de los ingresos de la más rica.
de la tierra rural, probablemente una de las Puede haber desigualdad considerando
más asimétricas del mundo. Paraguay tiene quiénes aportan al Estado y también analizan-
aproximadamente 40 millones de hectáreas do quiénes se benefician del gasto del Estado.
de superficie de tierra. Unas 4 millones de Muchos gobiernos recurren a las subvencio-
hectáreas destinadas a cultivos confrontan a nes a precios y a impuestos para cumplir ob-
más de 22 millones de hectáreas de pasturas. jetivos de protección social. Procuran redu-
Es más, según el último censo agrícola y es- cir el costo de vida de sus habitantes, o de un
timaciones posteriores, el 1% de las unidades subconjunto de la población, subsidiando el
productivas de mayor extensión poseía el precio de ciertos bienes o servicios en lugar
77% de la tierra censada. de realizar transferencias directas de ingreso,
La redistribución de la tierra, internacio- o además de ellas. La subvención directa no
nalmente, es considerada como una política focalizada es la forma más habitual de subsi-
crucial para la reducción de desigualdades. diar los precios.
Pero puede ocurrir que las estructuras rea- Una subvención bien focalizada puede
les de poder impidan que se inicie una re- ayudar a reducir desigualdades. Por el con-
distribución física o real de la tierra. Efecti- trario, una subvención mal implementada
vamente, los grandes propietarios de tierra puede beneficiar más a la población que no
habitualmente no tienen suficiente interés en debería recibir la asistencia, en detrimento de
las expropiaciones aunque se basen en una quienes sí deberían. En este caso, la subven-
justa compensación económica. El cobro de ción mal implementada profundiza desigual-
impuestos sobre grandes propiedades, que dades. En Paraguay se implementan varias
desaliente la tenencia improductiva, es otra subvenciones; por ejemplo, vía combustibles,
medida conducente a la redistribución y a la educación universitaria, tasas de interés, tari-
dinamización de la economía agraria. fas públicas distorsionadas, o tipo de cambio.
Muchas de ellas, en vez de reducir desigual-
Política fiscal
dades, generan el efecto contrario; por ejem-
Una política fiscal pro-pobre, que tam- plo, jóvenes provenientes de familias de altos
bién reduce desigualdades, se caracteriza por ingresos, que estarían en condiciones de pa-
medidas que benefician a las personas pobres gar por su educación terciaria, reciben ense-
proporcionalmente más que a las personas ñanza gratuita en la Universidad Nacional.
ricas. Existe evidencia empírica de que la po- Si bien la redistribución del gasto público
lítica fiscal en muchos países juega un rol im- a favor de los pobres y de la igualdad es una
portante al generar patrones de crecimiento posible herramienta para reducir desigual-

dades, tendrá limitadas posibilidades de im- Por el contrario, las capacidades de regula- Un crecimiento de
pacto. Según la experiencia de otros países, ción y monitoreo del Estado, aplicadas con calidad requiere de
la redistribución del presupuesto en favor de herramientas aptas para reducir asimetrías, los mismos factores
grupos pobres no suele tener impacto impor- ampliarán las posibilidades de éxito en la lu- que un crecimiento
tante y sostenible si la distribución de otros cha contra las desigualdades. tradicional: inversión,
activos y patrimonio (tierra), que permiten Resumiendo, en las últimas dos décadas, mano de obra, acceso
generar ingresos, es muy desigual. la economía paraguaya experimentó un cre- a mercados, etc.
RESUMEN
cimiento bajo y de mala calidad, en gran me- Pero las políticas que
Capacidades y políticas dida debido a problemas estructurales hasta
orientadoras orientan y combinan
hoy no resueltos. Un crecimiento de calidad
estos factores son las
La Argentina, con “un Estado débil, sin requiere de los mismos factores que un creci-
determinantes para
capacidad de regulación ni monitoreo, con miento tradicional: inversión, mano de obra,
que el crecimiento sea
una ecuación fiscal cada vez más regresiva, acceso a mercados, etc. Pero las políticas que
de calidad.
centrada en impuestos al consumo lesivo orientan y combinan estos factores son las
para las mayorías, generó espacios de gran determinantes para que el crecimiento sea de
envergadura para la corrupción. Ésta incidió calidad, es decir, que genere empleos e ingre-
a su vez sobre un empeoramiento en los ni- sos en las poblaciones más pobres y reduzca
veles de inequidad” (Kliksberg, 2006). Esta las desigualdades.
reflexión es también válida para el Paraguay.
Capítulo 6: Conclusiones y Recomendaciones para

reducir las desigualdades
que sustentan este Informe, las personas

Conclusiones generales
exigen cambios estructurales, a partir de los
Las desigualdades sociales, económicas, cuales se identifican las necesidades críticas
políticas y culturales conforman asimetrías en y las propuestas de solución. Diez poderosas
las capacidades y oportunidades que tienen las razones para el cambio son:
personas para vivir una vida digna, productiva 1. Indignantes niveles de desigualdad.
y creativa. Tienen sus antecedentes en la mis- 2. Efectos perniciosos de las desigualdades.
ma historia del Paraguay, en muchos aspectos 3. Desesperanza respecto al futuro de los
forman parte de la cultura, en el sentido de su hijos.
aceptación social. Se refuerzan mutuamente, 4. Desencanto con los resultados de la de-
por ejemplo: los bajos ingresos inciden sobre mocracia.
las posibilidades de tener una vida saluda- 5. Escepticismo y desconfianza hacia el sis-
ble y de adquirir conocimientos, y viceversa. tema político.
Al igual que la pobreza, las desigualdades se 6. Vigencia de un Estado que no sirve prio-
transmiten de generación en generación, y de ritariamente a los pobres ni a la mayoría.
no existir políticas explícitas y efectivas para 7. Ineficacia del Estado en la provisión de
reducirlas, se reproducirán indefinidamente. servicios y justicia.
Conforme a los resultados de las Encues- 8. Existencia de un Estado corrupto.
tas de Desarrollo Humano y a los estudios 9. Insuficiente inversión social.

El Informe identifica 10. Crecimiento económico: imperceptible, rrollo socioeconómico y menores niveles de
las debilidades críticas beneficia a pocos y no genera empleos. pobreza y desigualdad. Incorpora, en su ver-
que padece el país y Estas razones también son compartidas sión completa, una serie de recomendaciones
propone los pasos, por las élites de políticos y empresarios, aun- para reducir las múltiples desigualdades exis-
iniciales e ineludibles, que de manera diferente. La situación actual, tentes por temas, grupos más vulnerables y
para superarlas con más de la tercera parte de la población sectores económicos.
por medio de un en condición de pobreza y una reducida clase La implementación de las recomendacio-
proceso sostenido de media, restringe el mercado interno. nes depende de procesos cruciales de trans-
RESUMEN
Por otro lado, las empresas encuentran se- formación social, económica y política; éstos,
cambios estructurales
rios obstáculos por la insuficiencia de mano a su vez, se subordinan al impulso de alianzas
que permitan un
de obra calificada; lo cual incide negativa- estratégicas. Estas alianzas deben basarse en
mayor desarrollo
mente en la productividad y competitividad objetivos específicos y en consensos gradua-
socioeconómico y
de las mismas. les, crecientes y sostenidos. Asimismo, les
menores niveles de
La insuficiente seguridad jurídica y física, corresponde solucionar problemas concretos
pobreza y desigualdad.
y sus expresiones más notables -la corrup- que permitan ganar experiencia a los actores
ción, la impunidad y el temor- sumada a la involucrados e incrementar la confianza en-
impredecibilidad económica y política, tam- tre los mismos.
bién afectan negativamente las posibilidades En este proceso de diálogo para la cons-
de expansión de las empresas, el ejercicio de trucción de alianzas estratégicas, el papel de
los derechos civiles y políticos y la seguridad los medios de comunicación es fundamental
de las familias de la élite. para que la sociedad se mantenga informada
Además de las razones existentes, se cuen- sobre las alianzas, su evolución y resultados.
ta con una coyuntura favorable para impulsar Una sociedad sin información se hallaría
los necesarios cambios estructurales: debilitada en su capacidad de participación
1. El inicio de un nuevo periodo de go- efectiva y de demandar rendición de cuentas
bierno podría constituir el escenario a los gobiernos, la burocracia y los políticos.
propicio para el debate de temas subs- Las alianzas responden a necesidades crí-
tanciales, y la asunción de compromisos ticas específicas: a) eliminación de la impuni-
y concreción de acuerdos políticos en dad y reducción substancial de la corrupción,
favor de un desarrollo más equitativo. b) reinvención del Estado para impulsar un
2. La relativa estabilidad macroeconómica desarrollo con equidad, c) transformación de
y la salida de una recesión económica la política y potenciación ciudadana, y d) cre-
permiten abordar la problemática de la cimiento económico sustentable que benefi-
calidad del crecimiento. cie a toda la población.
3. La confianza de la gente en sí misma
para salir adelante y una emergente mo- Propuesta 1. Alianza para la
vilización ciudadana para exigir sus de-
despartidización y reforma del
Poder Judicial
rechos o manifestar sus desacuerdos.
El marco jurídico actual, incluso el cons-
Recomendaciones
titucional, permite iniciar un proceso consis-
El Informe identifica las debilidades crí- tente y ambicioso de cambios. Aún sin una
ticas que padece el país y propone los pasos, reforma constitucional es posible impulsar
iniciales e ineludibles, para superarlas por avances importantes para la vigencia efectiva
medio de un proceso sostenido de cambios de un Estado de derecho por medio del cum-
estructurales que permitan un mayor desa- plimiento de las leyes vigentes.

Una de las dimensiones básicas de la la desconfianza social hacia el Estado. La co- La voluntad y
nueva estatalidad es el imperio de la ley sin rrupción afecta a todos, pero son las pobla- capacidad del
el cual no hay sociedad que pueda conside- ciones de mayor pobreza las más vulnerables Estado de erradicar
rarse libre, autónoma, con reglas de juego a sus efectos porque la pobreza implica cala corrupción y la
confiables y predecibles, y confianza en las rencias, impotencia y mayor vulnerabilidad a impunidad, así
instituciones. El imperio de la ley, al asegurar cualquier tipo de abuso o contingencia. como la capacidad
la eliminación de privilegios y privilegiados, La voluntad y capacidad del Estado de de la ciudadanía
RESUMEN
impide la impunidad. erradicar la corrupción y la impunidad, así de involucrarse
La despartidización del Poder Judicial, co- como la capacidad de la ciudadanía de invo-
efectivamente, son
menzando con la Corte Suprema de Justicia, lucrarse efectivamente, son los requerimien-
los requerimientos
es un requisito previo para asegurar su inde- tos centrales en el proceso de lucha frontal
centrales en el proceso
pendencia frente a los demás poderes del Es- contra ellas. Igualmente, se requieren meca-
de lucha frontal contra
tado. Asimismo, debe profundizarse un pro- nismos e instancias concretas e instituciona-
ellas.
ceso de mejoramiento del acceso -sobre todo lizadas para esa lucha.
a las poblaciones de menores recursos-, la Los actores centrales de la alianza son las
transparencia y eficiencia del Poder Judicial. organizaciones del sector público como el
Los partidos políticos, el Congreso y el Ministerio Público, el Ministerio de Hacien-
Poder Judicial constituyen los principales ac- da, la Contraloría General de la República, la
tores que deberán estar presentes en un con- Corte Suprema de Justicia, el Ministerio del
senso de reforma del sistema judicial tenien- Interior y la Policía Nacional, e igualmente el
do como temas básicos los ya puntualizados. sector privado y las organizaciones de la so-
ciedad civil (Contralorías ciudadanas, Trans-
Propuesta 2. Alianza para un parencia Paraguay, etc).
combate frontal a la corrupción y la
impunidad Propuesta 3. Alianza para la
profesionalización y modernización
Los privilegios extraordinarios o ilegales de la burocracia
que la corrupción permite y la impunidad
reproduce son factores claves para la pro- Una burocracia efectiva depende, en gran
fundización de las desigualdades. Establecen medida, de un servicio civil profesional y
castas de ciudadanos que viven al margen de moderno, cuya gestión es por resultados y
la ley, “marginalidad” desde la cual acrecien- que se constituye y desarrolla dentro de un
tan su riqueza y protagonismo político y so- sistema meritocrático. El sistema meritocrá-
cial, el que le permite, a su vez, agenciar su tico debe: i) aplicarse desde la misma selec-
impunidad. ción de funcionarios, ii) garantizar el acceso y
Las situaciones de privilegio repercuten la promoción en el empleo público a través de
en la posibilidad que tienen los “no privilegia- mecanismos competitivos, iii) exigir la neu-
dos” de expandir sus capacidades y oportuni- tralidad política y la despartidización de la
dades. Por ejemplo, la evasión de impuestos burocracia, iv) premiar la responsabilidad y
por parte de una empresa tiene por lo menos la eficiencia y v) disminuir las prácticas clien-
tres efectos perversos: i) compite en el mer- telistas en el ingreso, permanencia y promo-
cado con empresas que sí pagan impuestos, ción en la burocracia. Este sistema se inserta
ii) debilita la capacidad financiera del Estado en el marco de una carrera del servicio civil
de expandir y mejorar los servicios básicos que deberá ser instalada.
de educación, salud, protección social, etc. y La reducción de las desigualdades exige
iii) debilita la institucionalidad e incrementa políticas y estrategias continuas, sistemáticas

La reducción de e integrales. Por lo tanto, sin una burocra- y la condición indispensable para el cum-
las desigualdades cia efectiva y meritocrática, es poco proba- plimiento de los Objetivos de Desarrollo del
exige políticas y ble que estas condiciones se cumplan. Para Milenio (ODM), siempre y cuando responda
estrategias continuas, la profesionalización y modernización de la a políticas sociales regidas por los principios
sistemáticas e burocracia son fundamentales dos medidas: de universalidad, solidaridad y eficiencia.
integrales. Por la recalificación y recertificación de la buro- El seguimiento a la calidad de la inver-
lo tanto, sin una cracia, por una parte, y la implementación de sión implica contar con un sistema efectivo
burocracia efectiva instrumentos gerenciales y el mejoramiento de monitoreo y evaluación que incluya una
RESUMEN
y meritocrática, es del desempeño, por la otra. La profesionaliza- amplia participación de la sociedad civil.
ción y modernización de la burocracia debe Asimismo, precisa de un sistema estadístico
poco probable que
darse en condiciones laborales competitivas nacional con datos confiables, consistentes y
estas condiciones se
con el sector privado, con el propósito de oportunos. Igualmente requiere de una ins-
cumplan.
consolidar, por medio de salarios e incentivos titucionalidad que permita la coordinación
adecuados, una estructura estable, altamente de políticas, programas y proyectos a favor
profesional, comprometida y eficiente. de las poblaciones más vulnerables, y el uso
El principal y más urgente desafío de óptimo de los recursos humanos y financie-
esta alianza es destrabar los obstáculos que ros. Esta renovada institucionalidad incluiría
impiden la implementación de la legislación la reorganización o consolidación de las ins-
vigente, particularmente sobre el funciona- tituciones que atienden a las poblaciones más
riado, sin excluir los cambios institucionales vulnerables, en una única institución.
necesarios. Es igualmente de fundamental El presupuesto público es el principal ins-
importancia potenciar la capacidad del ser- trumento de la política fiscal para lograr una
vicio civil para operar sobre la base del prin- mejor distribución y mayor equidad en las
cipio de equidad y para reconocer a las per- políticas públicas. Como el aumento de la in-
sonas como sujetos portadores de derecho. versión social depende de los ingresos, es im-
La alianza debe convocar a las organiza- portante que el consenso incluya los acuer-
ciones del Poder Ejecutivo, principalmente el dos básicos para asegurar el financiamiento
Ministerio de Justicia y Trabajo y la Secretaría de la inversión social. Debe garantizarse la
de la Función Pública, el Congreso, a los tra- progresividad de la estructura tributaria y un
bajadores públicos organizados, los partidos incremento gradual y justificado de la presión
políticos, los medios de prensa y la sociedad tributaria, fundamentalmente con la dismi-
civil en su carácter de portadora de derechos nución de los niveles de evasión, una mayor
y demandante de servicios. progresividad del impuesto a la renta perso-
nal, el establecimiento de niveles impositivos
Propuesta 4. Alianza para que desalienten la tenencia improductiva de
el aumento, mejoramiento y la tierra rural, y una mayor imposición tribu-
seguimiento del gasto social
taria al sector agrícola empresarial.
El reconocimiento de los derechos econó- Una alianza para incrementar la inversión
micos, sociales y culturales de la ciudadanía social, construida sobre la base de límites es-
debe materializarse en una inversión social trechos de financiamiento, no es razonable.
que garantice el uso individual y colectivo de Tampoco lo es estar supeditado a un consen-
los servicios públicos, como los de educación, so absoluto sobre las reformas impositivas
salud, vivienda y protección social. La inver- que hagan posible ese incremento. Es aquí
sión social constituye una de las bases para donde el Estado debe aplicar su poder coerci-
una sociedad más cohesionada e igualitaria tivo en beneficio de los derechos humanos de
la mayoría de la población. Tampoco son ra-

zonables estos consensos sin el compromiso El financiamiento político -entendido La reconstrucción
y acciones concretas del Estado para mejorar como el dinero utilizado para sustentar los de la confianza en la
la eficiencia del uso de los recursos. gastos de campañas electorales y el funcio- democracia, la política
Los principales actores involucrados namiento permanente de los partidos y mo- y los partidos requiere
son el Gabinete Social de la Presidencia de vimientos políticos- constituye, también, un disminuir la corrupción
la República, el Ministerio de Hacienda, las tema de gran relevancia. Cabe evaluar si el y la impunidad, el
Comisiones de Presupuesto del Congreso, sistema de distribución de fondos de acuer- clientelismo y el tráfico
RESUMEN
las bancadas parlamentarias de los partidos do al criterio de “representatividad” es el más de influencias.
políticos, los medios de prensa y las organi- idóneo para garantizar una auténtica com-
zaciones sociales, sobre todo aquellas involu- petencia. El aporte estatal debe tener como
cradas en actividades de contraloría a la ges- objetivos principales la educación cívica y la
tión pública y de seguimiento al presupuesto igualdad de oportunidades.
público. Los aportes privados igualmente deben
ser considerados en el debate de la alianza,
Propuesta 5. Alianza para la dada su relación con el clientelismo al inte-
modernización de los partidos rior de los partidos y la probable influencia
políticos
de grupos de financistas de campañas elec-
Los partidos políticos deben organizarse torales sobre quienes ejercen el poder. El fi-
y funcionar democráticamente. De esta ma- nanciamiento privado, de hecho, disminuye
nera cumplen su función expresiva y repre- la democracia interna, debido a los recursos
sentativa de la ciudadanía. El funcionamien- asimétricos con que cuentan algunas faccio-
to interno de los partidos debe garantizar el nes.
pluralismo, la igualdad de oportunidades de El marco normativo e institucional del
las corrientes internas y de hombres, muje- financiamiento político debe regular el finan-
res y jóvenes, el respeto a los derechos de los ciamiento público y privado de las campañas
afiliados, la implementación de mecanismos electorales y del funcionamiento ordinario
transparentes de competencia y la existencia de los partidos y movimientos, los límites a
de instrumentos y garantías de control que los gastos electorales y a las donaciones pri-
velen por estas garantías, entre las cuestiones vadas y el tipo de donante, los responsables
de mayor relevancia. del control, la publicidad de los balances y
La reconstrucción de la confianza en la presupuestos y el carácter público de esta in-
democracia, la política y los partidos requie- formación. En este sentido, la independencia
re disminuir la corrupción y la impunidad, política, la capacidad técnica y los recursos
el clientelismo y el tráfico de influencias que disponibles de las instituciones involucradas
se ejerce desde los propios partidos y mo- en el control del financiamiento político son
vimientos políticos y que permea el Estado. imprescindibles.
La efectiva participación política de la mujer En el contexto de una alianza para la mo-
facilitará la reconstrucción de esta confian- dernización de los partidos políticos, la trans-
za. Entonces, resulta necesario garantizar el parencia de la fuente y el uso de los recursos
cumplimiento de las funciones de estas ins- financieros, así como los temas anotados, de-
tituciones en el marco de la transparencia y ben estar en la agenda del debate. Los parti-
rendición de cuentas, así como sentar las ba- dos, conjuntamente con la sociedad civil, son
ses que garanticen la igualdad de oportuni- los protagonistas centrales de esta alianza. El
dades entre los partidos y movimientos polí- papel que pueden desarrollar los medios de
ticos que busquen competir electoralmente. prensa, nuevamente, es fundamental.

No es posible una Propuesta 6. Alianza para el na en su relación con los gobiernos munici-
democracia fuerte con fortalecimiento de la participación pales, departamentales y nacional, y con los
una ciudadanía débil. ciudadana tres poderes del Estado, entre otros aspectos
que hacen a la participación.
No es posible una democracia fuerte con Los actores principales en esta alianza
una ciudadanía débil, en la que sus miem- son las organizaciones de la sociedad civil,
bros no se consideren a sí mismos como su- las ONGs, las universidades, los medios de
jetos de derechos civiles, políticos, sociales prensa, los partidos políticos, los poderes del
RESUMEN
y culturales. Sin una ciudadanía que ejerza Estado y los distintos niveles de gobierno.
una contraloría de la gestión pública, la lucha
contra la impunidad y la corrupción se torna Propuesta 7. Alianza para impulsar
difícil, lo mismo que una gestión eficiente del un crecimiento económico de
Estado. calidad
La participación de la gente puede darse,
Un crecimiento económico de calidad
fundamentalmente, a través de dos vías. La
constituye uno de los pilares de la reducción
primera está dada por los espacios de deli-
de la pobreza y las desigualdades al generar
beración y representación política; y la se-
empleo, distribuir equitativamente los bene-
gunda por las organizaciones que pueden
ficios económicos y preservar las oportuni-
conformarse desde la propia ciudadanía. Por
dades de las generaciones futuras. Por estas
un lado, es necesario fortalecer las institucio-
razones, sus características y beneficios de-
nes políticas y crear nuevos mecanismos de
ben ser comprendidos y promovidos por los
representación y deliberación. Por otro lado,
sectores público y privado, y por las organi-
es central el impulso a las organizaciones so-
zaciones sociales.
ciales, ONGs, cooperativas y otras iniciativas
Un empleo de calidad, o empleo decente,
que permiten a la ciudadanía definir sus ne-
constituye un instrumento clave para el cre-
cesidades y demandas, incluirlas en el debate
cimiento económico de calidad. El empleo
y la agenda pública y exigir las medidas para
otorga a la gente la oportunidad de utilizar
satisfacerlas. La participación social es un
sus capacidades y obtener un ingreso, lo cual
mecanismo de los grupos de autoafirmarse
a su vez le permite ampliar su gama de opcio-
constantemente, así como de mantener y re-
nes y elevar su autoestima.
afirmar su identidad cultural.
El acceso más equitativo a recursos eco-
La profundización de la democracia fa-
nómicos, para la efectiva entrada de las po-
vorecerá en particular a los grupos y perso-
blaciones más pobres al sistema productivo,
nas históricamente excluidos porque amplía
como el conocimiento, el crédito, la tierra, la
sus opciones políticas, favorece el tener voz
asistencia técnica y la tecnología son condi-
en las decisiones que les afectan y reduce la
ciones necesarias para la disminución de las
influencia de grupos con poder económico.
desigualdades y para la implementación de
Pero para ello, los ciudadanos y las ciudada-
políticas sectoriales que incentiven la expan-
nas deben disfrutar de sus derechos econó-
sión de las ramas de producción de mayor
micos, sociales y culturales y tener garantiza-
absorción de mano de obra. Una reforma tri-
dos sus derechos civiles y políticos.
butaria que favorezca la progresividad y que
Una ley que promueva la participación
desincentive la tenencia de tierra improduc-
ciudadana efectiva en los distintos niveles,
tiva es uno de los mecanismos posibles para
podría ser uno de los primeros pasos y obje-
liberar extensiones de tierra hacia quienes
tivos de la alianza. Es decir, dicha ley debería
la quieran producir. Una educación pública
promover y regular la participación ciudada-

pertinente y de calidad, así como un incre- personas adultas mayores, las personas con El crecimiento
mento de la cobertura del nivel técnico gene- discapacidad, entre otros. económico de calidad
rarán el capital humano necesario para que Todos estos aspectos deberán formar par- está necesariamente
se amplíen las capacidades y opciones de las te de la construcción del consenso para un comprometido con
poblaciones hoy pobres y excluidas. crecimiento económico de calidad, e integrar la sostenibilidad
La inversión en infraestructura es una un plan de desarrollo con equidad, de largo ambiental y la
condición previa tanto para el establecimien- plazo, con un Estado fortalecido para impul- inclusión social.
RESUMEN
to de grandes empresas generadoras de fuen- sarlo. Este plan debe constituirse en una polí-
tes de empleo como también para impulsar a tica de Estado, y debe ser elaborado de forma
los emprendimientos locales, de la pequeña participativa, socializado en el ámbito nacio-
agricultura y de las cooperativas. Por ende, nal y promovido por todos los niveles de go-
la infraestructura, sobre todo rural -como bierno. El contenido del consenso podrá ser
la red vial, abastecimiento de agua, ener- creciente, refiriéndose en principio a sectores
gía eléctrica y las telecomunicaciones- debe y actividades empleadoras de mano de obra
estar al servicio de los pobres, de manera a campesina o urbana de escasos recursos.
mejorar sus condiciones de vida, de trabajo Los actores principales de esta alianza son
y producción. el Equipo Económico de la Presidencia de la
El crecimiento económico de calidad está República, las instituciones públicas ligadas
necesariamente comprometido con la sos- a la producción, la industria, el comercio, la
tenibilidad ambiental y la inclusión social. planificación y el empleo, las universidades
Debe contribuir a la supervivencia y desarro- y centros de investigación, el sector privado,
llo de los grupos culturales diferentes, como campesino y de los trabajadores. Los medios
los indígenas, y a generar oportunidades de de prensa, sobre todo desde el análisis y la di-
elección de intereses económicos particula- fusión especializada, constituyen un actor de
res, como los de las mujeres, la juventud, las suma relevancia.

1
Desigualdades y Desarrollo Humano
Las desigualdades existen,

son múltiples, se acumulan y se
refuerzan entre sí, se transmiten
de generación en generación y
constituyen obstáculos
reales para el desarrollo humano.

C A P í T ULO
1
1 Desigualdades y Desarrollo

Humano
E
l paradigma del Desarrollo Humano sitúa a la persona en el centro del
desarrollo, porque es de las personas, realizada por ellas mismas, y para
todas las personas. Esto puede lograrse generando capacidades y opor-
tunidades con el fin de vivir una vida larga y saludable, contar con recursos
propios suficientes para alcanzar y mantener un nivel de vida digna, acceder
al conocimiento y participar social y económicamente, preservando el medio
ambiente para las generaciones futuras.
Sería relativamente fácil avanzar en el Desarrollo Humano si la ampliación de

estas capacidades, oportunidades y libertades estuviese al alcance de todas las
personas de forma equitativa. Pero no lo está; e incluso similares capacidades no
permiten lograr resultados similares. Un obrero con cinco años de escolaridad y
diez de experiencia laboral, trabajando en Asunción, tiene mayores oportunida-
des que otro de iguales capacidades, a quien le toca desempeñarse en una lejana
compañía rural. En consecuencia, la libertad real que tiene este último de vivir
la vida que valora, se ve restringida por sus limitadas oportunidades.
Entonces, las desigualdades no sólo se refieren a las diferencias de logros

que alcanzan las personas, sino también a sus capacidades y oportunidades.
Y sus efectos perjudican a las personas y a las sociedades. Kliksberg (2006)
Sería relativamente fácil resume uno de sus importantes efectos en una frase: “En América Latina
avanzar en el Desarrollo no hay pobreza y desigualdad; hay pobreza porque hay la más aguda de las
Humano si la ampliación desigualdades del orbe.”
de estas capacidades, Este primer capítulo del Informe presenta algunas desigualdades críticas del
oportunidades y Paraguay. Demuestra la complejidad, acumulación, interrelación y transmisión
libertades estuviese intergeneracional de las desigualdades. Expone el desigual avance territorial del
desarrollo humano a partir del Índice de Desarrollo Humano. Y concluye con el
al alcance de todas
marco analítico, teórico y conceptual dentro del cual se analizará el tema central
las personas de forma a lo largo del Informe, al tiempo de fundamentar la importancia del tratamiento
equitativa. de este tema para el Paraguay.

Desigualdades como pérdida de capacidades y
1 oportunidades
La historia de don Blas y entre estas dos familias muestra cuántas -y

doña Benefrida: un retrato de cuán profundas- pueden ser las desigualda-
desigualdades en el Paraguay des en el Paraguay. [Ver nota metodológica
en el Anexo 1.1]
Dos personajes ilustrativos que podrían Doña Benefrida tiene cinco hijos -tres va-
existir realmente -doña Benefrida y don rones y dos mujeres- y no tuvo ni tiene acceso
Blas- viven hoy en condiciones marcada-
a conocimientos y asistencia de salud sexual
mente diferentes.
y reproductiva. El padre de sus hijos ya no
Doña Benefrida es campesina y jefa de
está, lo que torna más precaria la economía
hogar. Su familia habla sólo guaraní y con-
familiar. Ella no considera un problema ha-
siderando sus escasos ingresos, pertenece al
ber tenido tantos hijos: le serán de ayuda
20% más pobre de la población. Reside en
cuando envejezca, ya que nunca pudo aho-
una compañía pobre de Caaguazú (uno de
rrar y los campesinos tampoco cuentan con
los departamentos con los mayores niveles
jubilación. Don Blas vive con su esposa y sus
de pobreza del país), caracterizado por la pe-
dos hijos; y hace poco decidieron tener uno
queña producción agrícola y ganadera.
último, porque su situación y sus prioridades
Don Blas vive en el barrio San Rafael
(Carmelitas) de Asunción -una zona capita- de vida ahora lo permiten.
lina de clase alta- y es jefe de una familia que Los cinco hijos de doña Benefrida com-
no pasa necesidades materiales. Su hogar -en parten con ella un dormitorio debido a que
el que se habla castellano- pertenece al 20% en su pequeña vivienda no hay más piezas.
más rico de la población. La comparación En estas condiciones de hacinamiento vive
casi todo el vecindario, donde usar un dor-
mitorio entre sólo dos personas es un lujo.
En contraste, en el barrio de don Blas es im-
Gráfico 1.1 Total de personas por hogar
(Valores promedio por conjunto de características) pensable dormir incómodamente por falta
de espacio. Sus pobladores cuentan con dor-
Hogar rural con mitorios individuales o los comparten a lo
jefatura femenina,
guaranihablante y del sumo entre dos personas, y algunos hogares
20% más pobre tienen incluso una habitación reservada para
5,9
Hogar rural con huéspedes.
jefatura femenina y
País
Hogar rural Hogar rural con guaranihablante Al levantarse en la madrugada, lo prime-
4,6 jefatura femenina 4,6
4,3 4,3 ro que hacen las hijas de doña Benefrida es
sacar agua del pozo que está en el patio; agua
4,1 4,2 4,1
Hogar urbano Hogar urbano Hogar urbano con para preparar el mate, lavarse toda la familia
con jefatura jefatura masculina
masculina e hispanohablante 3,5 y cocinar. Les gustaría tener canillas (grifos)
Hogar urbano con
jefatura masculina, en la casa, pero eso es mucho pedir. Aunque
hispanohablante y en una localidad cercana hay agua de SENA-
del 20% más rico
SA, este sistema no llegó hasta su compañía.
Doña Benefrida Don Blas
Comprar y mantener una bomba extractora,
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EPH 2007

o tener un pozo artesiano, está completa-
1
Gráfico 1.2 Población que vive en condiciones de hacinamiento
mente fuera de sus posibilidades. Hace diez
(Valores promedio por conjunto de características)
años cuenta con electricidad (monofásica) y
puede encender luces por la noche. Cuando
Benefrida era pequeña, sólo las ciudades te- Área rural con 45,3%

jefatura femenina Área rural con
nían electricidad, y ella aún recuerda el lam- Área rural, y guaranihablante jefatura femenina,
guaranihablante y
piu (lámpara a kerosén) y las velas de sebo. jefatura 23,8% del 20% más pobre
Área rural femenina
20,6%
Don Blas toma una ducha al levantarse. País 19,1%
14,8%
Posee agua corriente en los diferentes baños, Área urbana,
en la cocina, el patio y la cochera, y la pis- jefatura masculina,
11,1% 11,5% hispanohablante y
cina es usada con frecuencia por los chicos. Área urbana Área urbana, 9,4% del 20% más rico
jefatura Área urbana con 2,8%
Como en verano escasea a veces el agua -por masculina jefatura masculina
e hispanohablante
la excesiva demanda de la capital- instaló un
tanque sobre el techo, lo que además mejora Doña Benefrida Don Blas
la presión. Para beber compran agua mine- Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EPH 2007
ral, reduciendo así los riesgos a la salud.
Doña Benefrida querría tener un baño Población con acceso a agua por red
Gráfico 1.3
decente. Sin embargo, su letrina está en el (Valores promedio por conjunto de características)
fondo del patio, huele mal y le dijeron que
Área urbana,
para evitar problemas de salud, el excusado Área urbana, con jefatura masculina,
Área urbana, jefatura masculina
debe estar lejos del pozo. Pero no puede re- jefatura e hispanohablante
hispanohablante y
del 20% más rico
Área urbana masculina 88,3%
mediarlo: hacer un pozo ciego es demasiado 83,6% 84,5% 89,8%
caro para ella. Se limita a cavar una letrina en País
otro lugar cada vez que se llena la anterior. 69,3%
Área rural con
De cualquier modo, las redes de cloacas son jefatura femenina,
guaranihablante y
privilegio de las grandes ciudades y de un 55,6%
del 20% más pobre
52,4% 49,0%
muy reducido porcentaje de sus viviendas. 49,2% Área rural,
Área rural con
Área rural jefatura
La residencia de don Blas está conecta- femenina jefatura femenina
y guaranihablante
da a una red pública de saneamiento. No le
preocupa -y quizás ignore- que esta red suele
descargar en arroyos asuncenos cuyas ribe-
ras están habitadas por familias pobres, o Tenencia de seguro médico
Gráfico 1.4
que el acuífero Patiño -cuyas aguas sirven al (Valores promedio por conjunto de características)
Gran Asunción- se encuentre contaminado
por filtraciones de aguas servidas. Área urbana, con 69,9%
jefatura masculina Área urbana,
Doña Benefrida hizo de niña el primer e hispanohablante jefatura masculina,
Área urbana, 50%
grado, pero cuando comenzaba el segundo, jefatura
hispanohablante y
del 20% más rico
tuvo que dejarlo para ayudar en la chacra. Al masculina
Área urbana 35,4%
año siguiente entró nuevamente a la escuela, País
30,8%
pero al terminar el tercer grado, sus padres 21,7% Área rural con
jefatura femenina
volvieron a sacarla para que cuidara a su y guaranihablante Área rural con
8,8% jefatura femenina,
hermanito pequeño. Ya no volvió a estudiar. 12,8% guaranihablante y
8,9% Área rural, jefatura del 20% más pobre
Hoy escribe con mucha dificultad y hubiera Área rural femenina 0%
querido leer más, pero no puede comprar
diarios que a veces llegan a su compañía,

cuando apenas alcanza a pagar la cuenta del tiene mucho trabajo y gana bien. Desde niño
1 almacén. Ya le ocurrió leer palabras o frases

que apenas entendía y eso la entristece: sabe
sus padres le hicieron estudiar inglés, idioma
que le fue muy útil en su especialización e
que la gente letrada vive mejor y es respetada inserción laboral. Su esposa estudió arqui-
en la zona. Por eso trata que sus hijos lle- tectura, aunque emplea menos tiempo en la
guen hasta el noveno grado para que vivan profesión pues prefiere dedicarse a su hogar.
mejor que ella. El hijo mayor de doña Benefrida, de 16
Don Blas y su esposa terminaron la uni- años, terminó con esfuerzo el sexto grado, lo
versidad. Casi todos sus amigos y colegas son que en su época era la primaria. Este mucha-
graduados de alguna facultad y algunos in- cho ya duplica la escolaridad que ella tuvo, y
cluso tienen estudios en el exterior. Gracias está haciendo el séptimo grado en la escuela
a su postgrado en ingeniería y relaciones, él pública de la zona, en horario nocturno, por-
que trabaja de día para traer algo de dinero
a la casa. Su madre querría que terminase el
noveno, pero no sabe si podrá. Hay dos más
que van a la escuela y el gasto es demasiado
Gráfico 1.5 Años de estudios de la jefatura de hogar
(Valores promedio por conjunto de características) para la familia.
Los hijos de don Blas van a un colegio
Área urbana, privado en Asunción. La cuota es alta, pero
jefatura masculina
e hispanohablante él y su esposa están concientes de que se trata
11,6 13,5
Área urbana, Área urbana, de una inversión muy rentable para el futuro.
jefatura masculina,
Área urbana
jefatura masculina
hispanohablante y Ciertamente también irán a la universidad
8,9 del 20% más rico
País 8,5 no sólo para tener una carrera, sino porque
7,5
Área rural, jefatura las relaciones que se forjan en ese medio son
femenina y Área rural,
guaranihablante jefatura femenina, muy útiles después. Muchos de los colegas,
6 3,8 guaranihablante y
Área rural del 20% más pobre socios de negocios y miembros del exclusi-
4,5
Área rural, 3 vo club social de don Blas son ex compañe-
jefatura femenina
ros del colegio o amigos que conoció en la
Doña Benefrida Don Blas universidad.
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EPH 2007 Doña Benefrida tuvo sus primeros hijos
en la casa, ayudada por una partera. Los dos
últimos nacieron en el Centro de Salud que
Gráfico 1.6 Años de estudios de la población de 15 a 24 años
(Valores promedio por conjunto de características) se había instalado poco antes en la compañía.
Pero allí siempre faltan médicos y remedios.
Área urbana, A menudo algún miembro de la familia está
Área urbana, jefatura masculina,
jefatura masculina hispanohablante y enfermo. Dicen que es por el agua, pero tam-
e hispanohablante del 20% más rico
Área urbana,
jefatura masculina 12 12,7 poco comen bien, carecen de calzados ade-
Área urbana
País 9,9 10 cuados y ropa de invierno, y la vivienda es
9,1 húmeda. A veces se accidentan en la chacra.
Ella se preocupa y resuelve el problema como
8 8,1
Área rural Área rural, puede. Si es grave, los lleva al puesto de salud,
jefatura 6,5 5,4
femenina Área rural, Área rural, donde al menos hay una enfermera. La última
jefatura femenina jefatura femenina,
y guaranihablante guaranihablante y vez la profesional no estaba -el médico viene
del 20% más pobre
muy raras veces- y el auxiliar no supo diagnos-
Doña Benefrida Don Blas ticar la enfermedad del hijo de doña Benefrida.
Por eso, ella prefiere ir al medico ñana (cu-

randero) o darle alguna pastilla que consi- roto que utilizan para autoconsumo. El resto
gue en el almacén.
Don Blas tiene un seguro médico familiar
del año su familia carece de lo suficiente para
alimentarse. El vaso de leche, proveído gra- 1
privado, que utiliza no sólo cuando enfren- tuitamente en la escuela pública a los niños y
tan problemas de salud, sino también para niñas, es un incentivo para enviar a la escuela

controles periódicos. Su esposa se hizo los al más chico.
estudios prenatales necesarios, los niños es- Don Blas no se queja de problemas de di-
tán debidamente vacunados y toda la familia nero: sus ingresos alcanzan unos G. 12 millo-
se hace los análisis y controles preventivos, nes mensuales (US$ 2.553), e incluso más si
incluso los odontológicos, recomendados los negocios andan bien. Trabaja mucho, es
para cada edad. cierto, pero el sacrificio vale la pena. Su espo-
Doña Benefrida tiene una chacra que sa toma algunos trabajos de arquitectura que
cultiva con ayuda de toda su familia. Ella no le interesan. Aunque no siempre se reconoz-
querría que los más pequeños trabajen, pero ca, gracias al trabajo que ella dedica a la casa
tienen que hacerlo. Las dos mayores irán a y a sus hijos, los chicos traen buenas notas y
Asunción, porque en la zona sólo hay traba- su marido puede invertir más tiempo en sus
jos mal pagados y ocasionales. Su deseo de negocios.
seguir estudiando es un sueño que deberán Doña Benefrida apenas tuvo oportuni-
olvidar. Tienen que buscar algún conchabo dades de desarrollar capacidades básicas (de
(trabajo precario) porque, incluso si Benefri- educación, salud, ingresos, etc.) que le hu-
da dedicara más tiempo a la chacra, eso no le bieran permitido participar más activamen-
redituaría más dinero. Si se encuentra traba- te -en lo social y político- en su comunidad.
jo pagado, en la zona se gana como máximo Ignora que el Estado tiene la responsabilidad
G. 10.000 (casi US$ 2, utilizando para éste y de hacer todo lo posible para que ella y su
los siguientes datos del Informe la cotización familia superen su condición de pobreza ex-
de US$ 1= G. 4.700, salvo casos específicos) trema. No reclama esos derechos; se siente
de jornal. Incluso desde pequeños todos tie- marginada e impotente respecto al futuro.
nen que aportar aunque sea un poco de di- Le angustia el porvenir de sus hijos, ya con-
nero a la familia. En el caso de los varones,
probablemente alguno ingresaría al servicio
militar para seguir recibiendo educación y
Gráfico 1.7 Mujeres con acceso a parto institucional*
alimentación.
(Valores promedio por conjunto de características)
Los hijos de don Blas no trabajan; son
niños y a nadie se le ocurriría que tuviesen Área urbana, Área urbana,
necesidad de hacerlo. Salvo excepciones, sus Área urbana,
jefatura masculina jefatura masculina,
e hispanohablante hispanohablante y
amigos y colegas no se quejan de falta de Área urbana
jefatura
masculina 98,2% del 20% más rico
99,2%
empleo. En su ambiente es impensable que 89,3% 89,5%
País
los hijos trabajen en vez de estudiar; tienen 78,4%
derecho a disfrutar de su niñez y juventud y
dedicarse a los estudios, dicen los padres. 70,8% 67,3% 59,8%
65,7% Área rural,
Trabajando duramente toda la semana (a Área rural jefatura
Área rural,
jefatura femenina
Área rural,
jefatura femenina,
femenina
veces también los domingos), doña Benefri- y guaranihablante guaranihablante y
del 20% más pobre
da y su familia hacen en total unos G. 400.000
mensuales (US$ 85) y con suerte, un poco Doña Benefrida Don Blas
más, lo que no alcanza para cubrir los gastos. *

Hospital, centro de salud, puesto de salud y clínica o sanatorio privado
En la chacra plantan mandioca, maíz y po-

Las desigualdades se acumulan,
1
Gráfico 1.8 Ingreso per cápita mensual* en guaraníes
(Valores promedio por conjunto de características) refuerzan y transmiten
intergeneracionalmente
Área urbana, Las desigualdades son múltiples, se acu-
jefatura masculina,
hispanohablante mulan y refuerzan entre sí. Se puede demos-
y del 20% más rico
Área urbana, 2.611.269 trar estas características estadísticamente,
jefatura masculina
e hispanohablante
con un Índice de Desigualdades Múltiples
Área urbana,
jefatura 1.434.753 (IDM). [Ver Anexo 1.2]. El presupuesto es
masculina
Área urbana 1.077.921
relativamente simple: las desigualdades afec-
País
797.583 895.176 tan en forma positiva a las personas que se
Área rural,
jefatura femenina,
benefician de su existencia, y en forma nega-
660.899 622.262 guaranihablante y tiva a las que son perjudicadas por ellas. El
Área rural Área rural, 497.853 del 20% más pobre
jefatura Área rural, 106.092 grado de ventaja o desventaja puede medirse
femenina jefatura femenina
y guaranihablante en cifras, como las que describieron las vidas
paralelas de don Blas y doña Benefrida.
Ahora bien, la acumulación de ventajas o
* Valor del Guaraní a noviembre 2007
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EPH 2007 desventajas no se mide sumando simplemen-
te los indicadores específicos de desigualda-
dicionado por las precariedades sufridas en des que afectan a una persona. Las conse-
su infancia. Una alimentación inadecuada e cuencias de ser afectado de forma simultánea
insuficiente, problemas de salud frecuentes por múltiples desigualdades profundizan los
y mal resueltos, estudios escasos y de baja efectos negativos y positivos de cada una de
calidad determinarán una vida laboral pre- ellas. Vivir en el sector rural resta oportu-
caria, independientemente del esfuerzo que nidades de ingreso, pero más aún si sólo se
realicen. Se siente frustrada y su autoestima habla guaraní, se es analfabeto, indígena o
es muy baja. pobre. El IDM integra la mayoría de las varia-
Las múltiples limitaciones sufridas hoy bles usadas al comparar las familias de doña
por sus hijos, que afectarán negativamente Benefrida y don Blas, y considera el acceso
su futuro, obedecen a un antiguo y siste- y los logros expresados por ellas, en forma
mático proceso de exclusión social y eco- simultánea, referidas a: Personas por hogar,
nómica, tan intenso que impide romper ese hacinamiento, agua por red, saneamiento,
círculo vicioso en el que las desigualdades, escolaridad, parto institucional, subempleo e
la exclusión y la pobreza son trasmitidas de ingreso per cápita.
una generación a otra. Como el cálculo del PIB per cápita se
En contraste, don Blas está satisfecho con hace con el supuesto teórico de distribuir la
las capacidades que pudo desarrollar. Cuenta producción de bienes y servicios de un año
con muchas oportunidades de seguir hacién- en partes iguales entre toda la población, se
dolo y está orgulloso de que sus hijos adquie- supone con ello cero de desigualdad en la
ran capacidades y puedan desarrollarlas en distribución. Con la misma lógica, el IDM
el futuro. Participa activamente de las deci- comienza teóricamente con un valor cero
siones de su barrio, de su medio social y de para el nivel promedio país. A partir de este
su partido político. Debido a su formación, punto cero, va identificando las diferencias
experiencia y nivel social, la gente respeta su entre ventajas y desventajas surgidas por
opinión. Él se siente satisfecho con su vida, los efectos y la acumulación de las múltiples
con sus logros. desigualdades. Para visualizar estas diferen-

cias se comparan distintos perfiles de grupos más limitados por la pobreza que por la ru- Si una sociedad es
como ejemplos: los del área urbana con los
del área rural, los de mayor escolaridad con
ralidad. Pero como la dinámica de reducción
de desigualdades en educación se inició re-
incapaz de superar sus
asimetrías por no existir 1
los de menor. cién a mediados de la década de 1990, con la políticas explícitas e
El resultado más llamativo de este indica- denominada Reforma Educativa que impul- intencionadas para

dor es que los niveles de ventaja y de desven- só una fuerte expansión de la cobertura de reducirlas, éstas se
taja, generados por la presencia simultánea la Educación Escolar Básica, sus efectos no transmiten de una
de desigualdades múltiples, no son idénticos: impactan todavía de forma significativa so- generación a otra y
+1.57 y –1.02, respectivamente. La acumula- bre los niveles agregados o globales de años
perduran en el tiempo.
ción de ventajas resulta mucho más alta que de escolaridad.
la acumulación de desventajas. Es decir, las
personas que acumulan capacidades, liber- Pérdidas de capacidades y
tades y oportunidades obtienen beneficios oportunidades de las personas
más altos que las pérdidas que soportan las
personas que acumulan falta de capacidades, Como se ha observado en el relato de
libertades y oportunidades. De este modo, doña Benefrida y don Blas, y se verá en los
las desigualdades se amplían cada vez más. análisis subsiguientes, las desigualdades ge-
Si una sociedad es incapaz de superar sus neran pérdidas para las personas.
asimetrías por no existir políticas explícitas e Una distribución igualitaria supone que
intencionadas para reducirlas, éstas se trans- todas las personas tengan al menos dos al-
miten de una generación a otra y perduran ternativas en sus decisiones de dónde vivir,
en el tiempo. Por ejemplo, al comparar la a qué escuela asistir, dónde y cómo traba-
escolaridad de personas mayores de 15 años jar, de qué modo obtener sus ingresos. Mu-
con la de sus padres, se percibe un notable chas personas carecen de oportunidades,
incremento de años de escolaridad en la últi- no pueden optar, mientras otras sí tienen
ma generación. No obstante, las desigualda- alternativas. Algunos indicadores ayudan a
des debidas al ingreso no fueron reducidas;
es más, se incrementaron a nivel país y es-
pecíficamente entre los hombres. En general, Gráfico 1.9 Índice de desigualdades múltiples
las personas que tuvieron progenitores de
baja escolaridad continúan hoy con menos y
reducidas oportunidades de estudiar. Área urbana,
jefatura masculina,
Aunque las desigualdades muestran resis- hispanohablante y
tencia a cambiar en el mediano y largo plazo, Área urbana, del 20% más rico
jefatura masculina 1,57
lo que contribuye a la transmisión intergene- Área urbana, e hispanohablante
jefatura 0,87
racional de las desigualdades, se están dando Área urbana masculina
algunas transformaciones positivas en un 0,38 0,41
País
corto lapso de tiempo. 0,00
De 1992 a 2007, se redujo casi a la mitad Área rural,
jefatura femenina,
(de 2,4 a 1,3 años) la brecha de escolaridad guaranihablante y
-0,53 -0,52 20% más pobre
entre jóvenes urbanos y rurales de 15 a 18 Área rural Área rural, -0,72 -1,02
jefatura Área rural,
años de edad. La brecha asociada a la condi- femenina jefatura femenina
y guaranihablante
ción económica es aún más resistente a la re-
ducción por los efectos globales que tiene la Doña Benefrida Don Blas
pobreza en las capacidades y oportunidades
de las personas. Los logros educativos están

Las pérdidas de las capacidades y
1
Cuadro 1.1 Transmisión intergeneracional de desigualdades1
oportunidades de las personas se
traducen en pérdidas para el país en
Años de estudios su conjunto
Población de 15 y más años Generación de los padres2
Q1 Q5 Q1 Q5 Si el cúmulo de desigualdades observadas

20% más 20% más Diferencia 20% más 20% más Diferencia en el relato inicial provoca pérdida de un po-
pobre de la rico de la Q5 - Q1 (%) pobre de la rico de la Q5 - Q1 (%)
población población población población tencial de vida para doña Benefrida, la suma
País 6,3 10,0 59,4 1,2 1,9 57,9 de estas pérdidas individuales es la pérdida
Área urbana 6,9 11,5 67,0 1,2 2,3 94,1 del potencial de desarrollo país, por efecto de
Área rural 5,3 7,7 44,1 1,2 1,2 3,1 las desigualdades. Aunque una parte de la po-
Hombres 6,5 10,1 55,7 1,3 2,0 55,9 blación sea beneficiada con ellas, el grupo de
Mujeres 6,1 9,9 62,7 1,1 1,7 58,6 personas perjudicadas resulta mucho mayor.
1
Elaborado con base en datos de años de escolaridad de la población de 15 y más años y de los años de escolaridad de los padres
Es posible evaluar el grado de la pérdi-
2
Promedio de años de estudios del padre y de la madre da del potencial de desarrollo para un país
midiendo la magnitud de este grupo de per-
sonas que desarrolla escasas capacidades y
Cuadro 1.2
accede a pocas oportunidades. El desarrollo
Promedio de años de escolaridad de jóvenes
de 15 a 18 años de un país, inferior a su potencial, no implica
ausencia de oportunidades, sino que ellas be-
Diferencia: Q5 Q1
Años Área Área urbano 20% más 20% más Diferencia: nefician sólo a algunos grupos de personas,
urbana rural Q5 - Q1
- rural rico pobre por su desigual distribución.
1992 8,2 5,8 2,4 8,2 6,9 1,3 El desarrollo de un país es el desarrollo
1997/98 8,1 6,4 1,7 8,4 6,3 2,1 de todos sus habitantes, hombres y mujeres,
2000/1 8,3 6,6 1,7 8,8 6,4 2,4 niños, jóvenes y adultos. El buen funciona-
2004 8,6 7,3 1,3 8,8 7,1 1,7 miento de una sociedad, un Estado o una
2005 8,7 7,4 1,3 8,9 7,3 1,6 economía, es consecuencia del desarrollo de
2007 8,8 7,6 1,2 9,2 7,2 2,0 su gente. Para que este buen funcionamiento
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, Encuesta de Hogares 1992, 1997/98, 2000/01, 2004, 2005 y 2007. suceda, las personas deben poder desarrollar
capacidades y contar con oportunidades de
aprovecharlas. Se entiende, entonces, el desa-
comprender el concepto de distribución de rrollo de un país como la suma del desarrollo
oportunidades en una determinada estruc- de las capacidades de sus habitantes y de las
tura socioeconómica, como ejemplos la dis- oportunidades abiertas a estas personas.
tribución del ingreso y el tamaño de la clase El relato de las vidas de doña Benefrida
media, entre otros. y don Blas mostró que un reducido ingreso
Según datos de 2007, más de cincuenta y está asociado con muchas exclusiones, con la
siete mil paraguayos, hombres y mujeres de escasez de oportunidades no ligadas directa-
todas las edades, viven con un ingreso men- mente al dinero; y que los ingresos elevados
sual per cápita inferior a G. 50.000 (US$ 9,6) frecuentemente resultan de acceder a más y
y otros ochocientos sesenta mil tienen un mejores oportunidades. En Paraguay, como
ingreso inferior a G. 200.000 (US$ 38,4). El en muchos otros países, la medición oficial
ingreso promedio del país es de G. 797.000 de la pobreza se realiza sobre la base del in-
(US$ 119), pero tres cuartas partes de la po- greso disponible.
blación -72% o 4.350.000 personas- viven Entre 1997 y 2007, un promedio de dos
con menos de este monto. millones de personas (algo más del tercio de

la población paraguaya) ha vivido en condi- taria de recursos sociales y económicos es ca- Una sociedad con una
ciones de pobreza, con toda la exclusión eco-
nómica y social que ella implica. Y con toda
paz de manejar mejor sus conflictos, contro-
lando los riesgos de quiebres institucionales o
distribución igualitaria
de recursos sociales y 1
la pérdida de un potencial desarrollo del país sociales propios de sociedades pobres y des- económicos es capaz
que resulta de esta exclusión. De haber exis- iguales. Tanto o más que la existencia de opor- de manejar mejor sus

tido mayor igualdad de oportunidades, los tunidades, es su distribución la que importa conflictos, controlando
resultados serían bien diferentes a los regis- para el futuro del país y de su gente. Para que los riesgos de quiebres
trados en ese lapso. la población tenga un acceso más equitativo a institucionales o sociales
Es necesario y urgente que todas las per- las oportunidades de desarrollo, desde las po-
propios de sociedades
sonas tengan capacidades y posibilidades de líticas públicas debe conocerse su distribución
pobres y desiguales.
mejorar sus propias vidas, y de este modo actual con la mayor precisión posible.
aporten al desarrollo de la sociedad en su
conjunto. Por esto resulta imperativo que el Desigual distribución de
Paraguay adopte el principio de la equidad oportunidades en el territorio
de oportunidades como principio de bien
público. Las brechas que separan personas y grupos
¿Cómo puede crearse esta equidad de se repiten entre países, regiones, departamen-
oportunidades? La educación es un factor tos y municipios. El Índice de Desarrollo Hu-
extremadamente potente para lograr una dis- mano (IDH) permite comprender la desigual
tribución más igualitaria de las mismas. Ella distribución de capacidades y oportunidades
provee a las personas de capacidades útiles al dentro del territorio paraguayo, porque mide
logro de mayores ingresos, niveles y calidad capacidades y oportunidades de las personas
de vida. La salud es otro factor imprescin- en forma agregada territorialmente. Este ín-
dible para un desarrollo menos desigual: su dice, creado a fines de la década de 1980 para
ausencia degrada la calidad de vida, reduce el comparar diferentes niveles de desarrollo de
nivel de oportunidades educativas, laborales las personas y detectar desigualdades entre
y de otros tipos, y disminuye la productivi- los países, sirve igualmente para cotejar el
dad de las personas. desarrollo de distintas áreas y regiones den-
Una sociedad con una distribución iguali- tro de un mismo país.
Gráfico 1.10 Distribución del Ingreso per cápita mensual disponible, en guaraníes de noviembre de 2007
450.000
400.000
350.000
Cantidad personas
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
50.000 650.000 1.250.000 1.850.000 2.450.000 3.500.000 5.500.000 20.000.000
Ingreso per cápita mensual

1
Gráfico 1.11 Índice de Desarrollo Humano 2006 por departamento, Paraguay
0,85
0,8
0,75
0,7
0,65
Caazapá
Canindeyú
Cordillera
Caaguazú
Itapúa
Misiones
Central
Concepción
Guairá
Boquerón
Alto Paraná
Asunción
Ñeembucú
Presidente Hayes
Alto Paraguay
Paraguarí
Amambay
San Pedro
Fuente: PNUD/ODH, Atlas de Desarrollo Humano 2007
El Índice de Desarrollo Humano de Paraguay: avances

desiguales
El Índice de Desarrollo Humano (IDH) nibles en casi todos los países del mundo, se
evalúa en una cifra los avances del desarro- actualizan cada año y se miden con suficiente
llo humano de un país, en tres dimensiones rigor. Pero esta opción implicó limitaciones,
básicas: ya que el IDH no refleja avances o retrocesos
en otras áreas, como por ejemplo la desigual-
• El disfrute de una vida larga y saludable
dad en la distribución de recursos o ingresos,
medida a través de la esperanza de vida
la de libertades sociales y políticas o la de
al nacer.
protección al medio ambiente. Su cálculo es
• El acceso al conocimiento, medido a tra- simple: el IDH es un promedio simple de los
vés de la tasa de alfabetización de adultos índices de sus componentes [Ver Anexo 1.3]
que arroja un valor situado entre 0 y 1, donde
y la tasa bruta combinada de matricula-
1 indica el máximo y 0 el mínimo desarrollo
ción en primaria, secundaria y terciaria.
humano posible.
• El acceso a un nivel de vida digna, medi- Se clasifican anualmente unos 180 paí-
do a través del PIB per cápita convertido a ses, y Paraguay se ubica generalmente entre
PPA (Paridad del Poder Adquisitivo). el lugar 85 y el 95, en el grupo de países de
Desarrollo Humano medio. Aquellos con un
El IDH se creó como un índice de desa- IDH superior a 0,800 son considerados de
rrollo alternativo al PIB, para incluir aspectos Desarrollo Humano alto, valores entre 0,800
sociales y humanos. En la selección de indi- y 0,501 indican un nivel medio y los países
cadores se optó por aquellos que están dispo- con 0,500 o menos entran en la categoría de

bajo nivel de Desarrollo Humano. Paraguay por ellas y a observar los cambios de estas
estaba en el lugar 89 en el Informe Mundial
sobre Desarrollo Humano 2005, y en Infor-
brechas a través del tiempo. Existen formas
de desigualdad difícilmente cuantificables, 1
me 2007-2008 ocupó el lugar 95 entre 177 como las relativas a la sensación de segu-
países. ridad, o a las percepciones y actitudes que

Debido a los progresos constantes en orientan el comportamiento de las personas.
educación, salud y producción de bienes Los indicadores trabajados a lo largo de este
ocurridos las últimas décadas, el IDH tiende Informe sirven para medir ciertas brechas y
a subir en el largo plazo, en forma constan- mostrar sus efectos, pero no pretenden abar-
te y para todos los países. Sólo desciende en car la totalidad del complejo fenómeno de las
casos excepcionales de catástrofes naturales, desigualdades.
guerras y eventos similares. Los avances en
educación o salud pueden compensar una
caída productiva coyuntural o ingresos, en Cuadro 1.3 Índice de Desarrollo Hu-
cuyo caso el índice no crece, pero tampoco mano en Paraguay, 2005
se reduce. Componentes del IDH 2005
Según el Atlas de Desarrollo Humano Pa-
Valor Índice
raguay 2007, a nivel de los departamentos el
Esperanza de vida al nacer (años) 71,3 0,771
Paraguay muestra importantes diferencias en
Alfabetización de adultos (%) 93,5
el IDH. Asunción presenta el desarrollo más 0,853
Matrícula bruta combinada (%) 69,1
alto debido al mayor acceso a los servicios
PIB per cápita (PPA US$) 4.642 0,641
(sobre todo educación y salud, y servicios
Índice de Desarrollo Humano 0,755
básicos como agua y saneamiento), mayores
Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2006, 2007-2008
oportunidades laborales y a la concentración
de recursos. Mientras que el IDH de Asun-
ción para el año 2006 es de 0,837 los depar-
tamentos de la región Occidental o Chaco, Cuadro 1.4 Tendencias del Índice de Desarrollo Humano
Paraguay 1975-2005
alcanzan los menores IDH: Alto Paraguay
(0,679), Boquerón (0,702) y Presidente Ha- Años e Índices
yes (0,713). En esta región vive la mayor 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
cantidad de población indígena, uno de los 0,667 0,701 0,707 0,718 0,737 0,749 0,755
grupos más vulnerables del país. Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008
Mientras que Asunción alcanza niveles
de desarrollo, medidos por el IDH, cercanos
a México (0,829), Cuba (0,838) y Costa Rica
Cuadro 1.5 Índice de Desarrollo
(0,846) con datos del 2005 (UNDP, 2007), Humano 2005, Mercosur
en el otro extremo los tres departamentos y países seleccionados
del Chaco alcanzan niveles similares a Gua- País IDH Rango Mundial
temala (0,689), Bolivia (0,695) y Honduras Islandia 0,968 1
(0,700). Estas comparaciones se realizan en Argentina 0,869 38
función a los años probables de vida (longe- Uruguay 0,852 46
vidad), los niveles de asistencia escolar y el Brasil 0,800 70
ingreso económico de las personas. Paraguay 0,755 95
Los números ayudan a visualizar dife- Sierra Leona 0,336 177 (último)
rentes desigualdades, a identificar grupos
Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008
sociales afectados -en mayor o menor grado-

El Desarrollo Humano es En el Anexo 1.3 del Informe se presen- transforma en falta de oportunidades a nivel
1 el proceso de ampliación
de las capacidades y
tan otros índices específicos y actualizados de
desarrollo humano, correspondientes a todos
país, y cómo existen unos niveles desiguales
de avances en el Índice de Desarrollo Huma-
oportunidades humanas. los departamentos del país. no del país.
Hasta este punto del Informe se ha pre- A continuación se presenta el marco con-
sentado un retrato simple de la situación de ceptual y teórico dentro del cual se analizará,
las desigualdades en el Paraguay, su compleji- con mayor amplitud y profundidad, la situa-
dad, cómo se acumulan y refuerzan entre sí, y ción de las desigualdades en el Paraguay y la
cómo se transmiten de generación en genera- justificación del porqué constituye el tema
ción. Asimismo, se ha observado cómo la fal- central del Informe.
ta de oportunidades a nivel de las personas se
Las desigualdades y su relación con el desarrollo

humano en el Paraguay
El desarrollo humano como la Además de la ampliación de las capacida-

libertad real que gozan las personas des humanas -habilidades, salud, creatividad,
productividad-, en segundo lugar el desarro-
El Desarrollo Humano es el proceso de llo implica que todas las personas cuenten
ampliación de las capacidades y oportuni- con oportunidades de usar estas capacidades,
dades humanas. Su idea se fundamenta en según sus deseos, para convertir sus capaci-
varios ejes principales. Primero, las personas dades en logros y resultados valorados por
ocupan un lugar central en el desarrollo. El ellas. La centralidad de las personas se en-
objetivo del Desarrollo Humano es mejorar cuentra en su papel de gestoras de su propio
la vida de las personas, para lo cual la eficien- desarrollo. Ellas deben contar, por lo tanto,
cia del proceso productivo y el crecimiento con las capacidades y oportunidades nece-
económico son necesarios, pero no suficien- sarias para desarrollar toda su creatividad y
tes. Además de un ingreso, las personas de- potencialidad en la búsqueda de su desarro-
ben contar con educación, salud y servicios llo personal y colectivo. La autonomía eco-
básicos, sentirse seguras al salir a la calle o nómica y política de las personas promueve
ante la adversidad, tener autoestima y poder su libertad real.
participar activamente en la vida familiar, so- Estas capacidades creativas se usan ple-
cial y política. La obtención de capacidades y namente a partir de una activa y libre parti-
su expansión dependen del funcionamiento cipación en la actividad económica y en las
de las instituciones sociales y económicas, y decisiones que impactan sobre el bienestar
del goce de los derechos humanos. de las personas. Es el ejercicio de los dere-

chos civiles y políticos el que permite a los que las personas valoran. La libertad es el re- La centralidad de las
integrantes de una sociedad prestar atención
a las necesidades generales y demandar la
sultado de la vida social y del buen funciona-
miento de mecanismos que permiten expan-
personas se encuentra en
su papel de gestoras de 1
acción pública adecuada. La democracia se dir las capacidades y opciones, pero al mismo su propio desarrollo.
constituye así en un valor intrínseco al pro- tiempo es su pleno ejercicio el que permite el

porcionar las condiciones adecuadas para funcionamiento de estos mecanismos.
construir socialmente las necesidades y sus Amartya Sen diferencia los roles consti-
satisfactores, atendiendo a las diversas carac- tutivos de los instrumentales de la libertad,
terísticas individuales. entendiéndola en su doble carácter de fin y
Las necesidades y los medios para satisfa- medio respectivamente. “El papel constituti-
cerlas no están dados a -ni son interpretados vo de la libertad está relacionado con la im-
por- todos los actores de la misma manera, y portancia de las libertades elementales como,
tampoco poseen en todas ellas idéntico esta- por ejemplo, poder evitar privaciones como
tus político. En una democracia, las personas la inanición, la desnutrición, la morbilidad
o colectividades tienen la oportunidad de evitable y la mortalidad prematura, o gozar
“politizar” sus demandas particulares y exi- de las libertades relacionadas con la capaci-
gir al Estado los recursos y las condiciones dad de leer, escribir y calcular, la participa-
necesarias para satisfacerlas. ción política y la libertad de expresión, etc.”
La distinción entre fines y medios del de- (Sen, 2000).
sarrollo es la tercera dimensión del enfoque El rol instrumental, o como medio, de las
de Desarrollo Humano. Durante décadas, el libertades comprende los derechos y opor-
estudio del desarrollo y las políticas imple- tunidades que mejoran la capacidad general
mentadas priorizaron el ingreso, suponiendo de una persona. Las libertades políticas -las
que su obtención permitiría naturalmente a de expresión y elección- contribuyen a la se-
las personas acceder a otros medios como guridad económica; y las sociales facilitan la
salud, educación, seguridad o cultura. La ri- participación política y económica. La ex-
queza personal es útil en la medida en que pansión de las libertades de las mujeres y la
permite adquirir otros bienes o servicios, igualdad de género tienen impacto positivo
como ya lo sostuviera Aristóteles, pero no es en las condiciones de la vivienda y en el nivel
suficiente para lograr expandir capacidades y educativo de niñas y niños del hogar. La par-
oportunidades. ticipación económica femenina contribuye a
Esta expansión obedece a múltiples fac- disminuir la pobreza y a mejorar el desempe-
tores, como la distribución del ingreso, la ño económico. Las libertades de expresión y
existencia de servicios públicos, la reducción de participación reducen, entre otros aspec-
de la violencia, el tipo de sistema político, las tos, el daño de los desastres naturales, ya que
instituciones jurídicas, entre otros. Por eso los medios de prensa y las personas pueden
es importante considerar la diferencia entre anticipar sus efectos y prevenirlos. De esta
los instrumentos o medios que deberán am- manera, las libertades se refuerzan y comple-
pliarse, como más y mejor educación, salud y mentan mutuamente.
empleo, y los fines a los cuales se quiere llegar El desarrollo humano, definido como ex-
en un proceso de desarrollo, como una vida pansión de las libertades fundamentales, por-
más libre, digna, productiva, creativa. ta una pretensión universalista, al considerar
La ampliación de las capacidades y opor- la libertad como un valor común para todas
tunidades significa, en última instancia, la las personas, cualquiera sea su nacionalidad,
expansión de las libertades humanas. Sobre origen étnico, sexo, idioma, nivel socioeco-
todo la libertad de conseguir los resultados nómico, edad o lugar de residencia.

Las desigualdades objeto Las desigualdades como obstáculo de las personas, sobre todo -pero no única-
1 del Informe se refieren

a aquellas cuyos niveles
al desarrollo humano mente- el logro de sus necesidades básicas.
Como se ha visto en los casos de don Blas
son inaceptables desde La desigualdad importa por razones éti- y doña Benefrida, las ventajas y desventajas
el punto de vista ético e cas y por su relación con el crecimiento eco- que acumulan las personas a lo largo de su
impiden u obstaculizan nómico, la reducción de la pobreza, el ejerci- vida son resultado de un complejo engranaje
el desarrollo de las cio pleno de la ciudadanía, la estatalidad y la de desigualdades. En el Paraguay, una niña
personas individual gobernabilidad democrática. campesina guaranihablante probablemente
La desigualdad se convierte en un proble- tendrá menos años de estudio y la calidad
y colectivamente
ma que debe ser objeto de intervención y de de su educación será menor que la de otra,
consideradas.
justicia social, cuando las condiciones que la hispanohablante y urbana. Esto implica que
generan no fueron elegidas por las personas tendría en el futuro pocas opciones de desa-
ni están bajo su control. Es decir, cuando las rrollarse productivamente, con el riesgo de
asimetrías tienen que ver con la forma en que engrosar las estadísticas de pobreza. Si fuera
la sociedad organiza las relaciones sociales y mayor de edad y deseara trabajar, la probabi-
distribuye los medios con que cuenta -dere- lidad de estar desempleada o subocupada es
chos, tierra, educación, instrumentos de tra- hoy bastante mayor que la de un joven urba-
bajo-, las oportunidades, las responsabilida- no. Y ella tendrá casi dos hijos más que una
des y los roles. mujer que vive en la ciudad, a pesar de haber
Las desigualdades objeto del Informe se deseado tener sólo uno más (CEPEP, 2004).
refieren a aquellas cuyos niveles son inacep- La joven campesina tiene menos acceso
tables desde el punto de vista ético e impiden a los servicios de salud y a información so-
u obstaculizan el desarrollo de las personas bre su salud sexual y reproductiva, por lo que
individual y colectivamente consideradas. En a menudo se embaraza antes de concluir su
efecto, el Informe no considera improbable educación básica. Como su probabilidad de
la existencia y sostenibilidad de niveles mí- acceder a la propiedad de tierras es mínima
nimos de desigualdad, por lo que su preocu- respecto a la de un varón, posee por único
pación se centra en aquellas desigualdades capital, para enfrentar las exigencias del mer-
críticas o extremas que impiden el desarrollo cado laboral, su fuerza de trabajo no califica-
Gráfico 1.12 Relación entre desigualdad y PIB per cápita
0,65
Desigualdad de ingreso (Índice de Gini)* (2005)
Bolivia Brasil
0,60 Honduras Colombia
Nicaragua Rep. Dominicana
Guatemala
0,55 Paraguay
Panamá Chile
México Argentina
Ecuador Perú
0,50 Venezuela
El Salvador Costa Rica
0,45 China Uruguay
0,40 Estados Unidos

0,35 India
España Suiza
Francia
0,30 Alemania
0,25 Japón
Suecia
Noruega
0,20
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000
PIB per capita (PPA US$ 2005)
* Se utiliza esta fuente para el índice de Gini, a los efectos comparativos entre países.
Fuente: Elaboración propia con base en PNUD. Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2006

da. Sus oportunidades laborales se limitan al gresos generados tienden a ser menores y las La ampliación de
trabajo doméstico, en el que no tendrá dere-
cho al sueldo mínimo, a protección social ni
condiciones de trabajo más volátiles, lo que
agrava la vulnerabilidad de sus hogares. La
las capacidades y
oportunidades significa, 1
a horas de estudio. falta de oportunidades laborales, de seguri- en última instancia,
Reducir las desigualdades en las capacidad en la vejez, de información y capacita- la expansión de las

dades y en las oportunidades es un impera- ción y de acceso a salud sexual y reproduc- libertades humanas.
tivo de las sociedades porque implica valorar tiva de las mujeres aumenta el número de Sobre todo la libertad de
la vida misma y coadyuvar al crecimiento de hijos por familia, disminuye su participación conseguir los resultados
la economía, a la reducción de la conflictivi- económica y desalienta la inversión en capi-
que las personas valoran.
dad social y a la gobernabilidad democrática. tal humano.
Por lo mismo, mejora la convivencia demo- Al generar pobreza, la desigualdad crea
crática y la capacidad del aparato estatal para un sector social de bajo nivel de consumo,
cumplir sus funciones. Permite, finalmente, lo que afecta a la demanda interna, dismi-
cumplir los compromisos internacionales nuyendo las posibilidades de generar econo-
asumidos por el Paraguay, en particular los mías de escala, en las que costos y precios se
Objetivos de Desarrollo del Milenio. reducen.
Diversos estudios muestran las relacio- Según estimaciones realizadas, la pobreza
nes de mutua causalidad y refuerzo entre la en el Paraguay se reduciría en forma impor-
desigualdad y el desempeño económico. Sus tante con la disminución de la desigualdad en
resultados señalan que, en general, la des- la distribución de los ingresos. El porcentaje
igualdad obstaculiza por diversas vías las de la población en pobreza del 2005 descen-
posibilidades del crecimiento económico y dería del 38% al 28% si los ingresos se distri-
torna más difícil reducir la pobreza. buyeran más equitativamente (reducción del
En su mayoría, los países latinoamerica- índice de Gini en 15%), sin que sea necesario
nos presentan altos niveles de desigualdad un crecimiento económico adicional.
del ingreso -medidos con el índice de Gini,
que mide la mayor o menor concentración
del ingreso entre las personas; el valor 0 re-
presenta la igualdad perfecta y el 1 la máxi-
ma desigualdad- y bajos niveles de PIB per Gráfico 1.13 Relación entre desigualdad y pobreza
cápita. Los países industrializados muestran,
en contraposición, menor desigualdad y PIB
38%
per cápita mucho más elevado.
La desigualdad en el acceso al crédito, al 33%
capital humano o a la tierra impide el uso
eficiente de los recursos productivos, res- 0,54
tringiendo las posibilidades de elevar los in- 28%

gresos hasta el nivel óptimo que permite la 0,50
economía. Las personas más afectadas son
las pobres, quienes, al carecer de los activos 0,47
necesarios, no consiguen ser productivos ni

alcanzar la rentabilidad propia de la tecnolo- Py 2005 Escenario1 Escenario 2
gía existente.
Índice de Gini Pobreza
Las personas pobres se ubican general-
mente en el sector informal, donde los in- Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EPH 2005 y CEPAL, Panorama Social 2006.

La igualdad en el La reducción de las desigualdades Un crecimiento económico de calidad ga-
1
rantiza:
ejercicio de la ciudadanía requiere transformaciones
exige el reconocimiento estructurales • Generación de empleo y seguridad en los
previo de identidades, medios económicos
Para que el crecimiento económico con-
necesidades y demandas • Promoción de la cohesión social y la co-
tribuya a reducir la pobreza no basta con operación

diferenciadas.
aumentar el PIB, es decir, incrementar la
• Distribución equitativa de los beneficios
cantidad de bienes y servicios producidos.
Un crecimiento económico de calidad exige, • Sostenibilidad ambiental
en primer lugar, generar oportunidades para
que las personas puedan trabajar productiva-
Las desigualdades afectan también al
mente, lograr ingresos y desarrollo personal
ejercicio de la ciudadanía, fragmentan a los
y garantizar su autonomía económica. Tam-
actores sociales, dificultan la formulación y
bién implica un sistema de seguridad social
exigencia de cumplimiento de sus demandas,
que brinde acceso a la salud y a un sistema de
y el procesamiento de dichas demandas por
ahorros para el futuro.
el Estado y los partidos políticos. En socie-
En segundo lugar, el crecimiento de cali-
dades muy desiguales prevalecen en número
dad debe garantizar la generación de víncu-
las organizaciones sociales pequeñas, gene-
los de cooperación y solidaridad, e integrar
ralmente incapaces de articular propuestas
a los grupos tradicionalmente excluidos de
sociales amplias. Se debilitan entonces la
sus beneficios: pobres, mujeres, habitantes
representación social y la participación en el
del sector rural, indígenas, etc. Finalmente,
proceso de decisiones políticas. El ejercicio
precisa llevarse a cabo en armonía con la na-
activo de la ciudadanía presiona para reducir
turaleza; no socavar sus propias bases destru-
las desigualdades, al construir demandas y
yendo los bosques, contaminando los ríos o
necesidades, incorporarlas a la agenda públi-
agotando los recursos naturales.
ca y obtener resultados favorables.
No se trata de homogeneizar la ciudada-
nía; por el contrario, se hace cada vez más
necesario construir una ciudadanía diferen-
Gráfico 1.14 Relación entre desigualdad y participación de las ciada. Grupos sociales como el de las muje-
mujeres en el Poder Legislativo res, los indígenas, las comunidades religiosas,
0,70 las personas con discapacidad y los adultos
mayores, entre otros, son excluidos y margi-
0,65
0,60
Colombia Bolivia nados no sólo en términos económicos, sino
Paraguay
0,55 Chile
Paraná
Honduras
Perú también en lo social y lo cultural. A modo
Guatemala Argentina
0,50 México Costa Rica de ejemplo, las mujeres tienen más proba-
0,45 Uruguay
Ecuador Venezuela
Nicaragua
bilidades de participar políticamente en la
0,40 Estados Unidos
medida que disminuye la desigualdad del in-
0,35 greso de la población. Sus miembros deben
Austria
0,30 ser integrados como individuos y a través
Alemania Finlandia
0,25 Japón Suecia de sus respectivos grupos, en tanto que sus
0,20 derechos dependerán, relativamente, de esta
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
pertenencia.
Participación de la Mujer en el Poder Legislativo (%) La expansión de la ciudadanía es condi-
* Se utiliza esta fuente para el índice de Gini, a los efectos comparativos entre países.
Fuente: Elaboración propia con base en PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2006. ción básica para reducir las desigualdades y
lograr el desarrollo humano. Para considerar

los intereses y las necesidades de los diferen- corrupción. El Estado tiende entonces a pri- La debilidad institucional
tes grupos existentes, el Estado y la sociedad
deben concebir a la persona como portadora
vilegiar los intereses particulares sobre los
nacionales.
perpetúa las condiciones
desfavorables de las 1
de derechos, como ser autónomo, razonable Sin embargo, este ambiente de frustración personas pobres, cuyas
y responsable, perteneciente a una comuni- y corrupción está alimentado por la ausencia demandas tienden a ser

dad o a un espacio social común. La igualdad de una democracia de ciudadanos y ciudada- ignoradas por la agenda
en el ejercicio de la ciudadanía exige el reco- nas que cumplan con sus obligaciones y ejer- pública.
nocimiento previo de identidades, necesida- zan sus derechos civiles, políticas y sociales.
des y demandas diferenciadas. La debilidad institucional perpetúa las
condiciones desfavorables de las personas
La ciudadanía desde el Desarrollo Humano,
pobres, cuyas demandas tienden a ser igno-
significa:
radas por la agenda pública. La implementa-
• La concepción de la persona como: ción de políticas redistributivas, por ejemplo
responsable, razonable y autónoma. por medio del sistema tributario y asignación
del gasto social, se torna más difícil, y los
portadora de derechos civiles, políticos y
sociales, legalmente sancionados y respal- grupos de mayor poder logran alterar las re-
dados. glas y procedimientos de toma de decisiones,
socavando la representatividad de los grupos
• Su pertenencia a una comunidad y a un
Estado nacional. de menor poder.
El rol del Estado en la reproducción o en
• El reconocimiento de los derechos y debe-
la corrección de las desigualdades es crucial.
res a todos los miembros.
Pero en un contexto de desigualdad, las re-
La desigualdad condiciona el funciona- laciones entre quienes detentan el poder
miento de las instituciones y el proceso de económico y político y los demás grupos no
decisión política, con lo cual se debilita la de- responden ya a los principios democráticos,
mocracia. Al estar asociada a la desconfianza ni garantizan condiciones que permitan el
en las instituciones y en las reglas de juego bienestar de todas las personas.
democráticas, genera desafección política y Para romper las cadenas de desigualdad
rechazo al sistema democrático. y lograr el desarrollo humano, se requiere un
Los países latinoamericanos con alta des- Estado que goce de suficiente credibilidad
igualdad del ingreso muestran más rechazo
o indiferencia por la democracia. A medi-
da que disminuye la desigualdad, se eleva Gráfico 1.15 Relación entre desigualdad y preferencia por la
el porcentaje de población que prefiere este democracia.
sistema.
0,65
Esto obedece a varias razones. Por una
Brasil Bolivia
parte, la sensación de disconformidad y frus- 0,60 Honduras Colombia Nicaragua
tración alimentan los conflictos sociales y la Rep. Dominicana
0,55 Paraguay Panamá Chile
inestabilidad económica, impidiendo lograr Guatemala
Ecuador México Argentina
consensos e implementar políticas tendien- 0,50 Perú
El Salvador Venezuela
tes al bienestar general. Por otra, los gru- Costa Rica
Uruguay
0,45
pos de presión intervienen en los procesos
y mecanismos de distribución de recursos 0,40
25 35 45 55 65 75 85
(privatizaciones, reformas agrarias o fisca- Preferencia por la democracia (2005) (%)
les, subsidios) tornando a las instituciones * Se utiliza esta fuente para el índice de Gini, a los efectos comparativos entre países.
Fuente: Elaboración propia con base en Cepal, Panorama social de América Latina 2006 y Latinobarómetro 2005
menos responsables y más propensas a la

Las desigualdades al ante sus ciudadanos, con instituciones efi- los efectos mutuos entre el funcionamiento
1 igual que la pobreza,

no son un problema
caces en la implementación de las políticas
públicas y con un sistema jurídico efectivo.
del Estado, el ejercicio de la ciudadanía y el
crecimiento económico:
intrínseco y, por lo tanto, Es decir, una estatalidad entendida como la
“capacidad del Estado para cumplir con sus 1. A menor funcionamiento del Estado,
irremediable, de las
funciones y objetivos, independientemente menor dinámica económica, o viceversa.

personas que se ven por
ellas perjudicadas en su del tamaño y la forma de organización de sus 2. A menor ciudadanía, menor dinámica
desarrollo. burocracias” (O’Donnell, G. en PNUD 2004) económica, o viceversa.
Un buen rendimiento institucional re-
3. A un más activo ejercicio de ciudadanía,
quiere eficiencia y honestidad de la burocra-
mayor presencia del Estado, o viceversa.
cia del Estado, cuyo horizonte debe ser la bús-
[Ver Anexo 1.4]
queda del bien común. El sistema legal debe
garantizar el ejercicio pleno de la ciudadanía Finalmente, la ampliación de las capaci-
y regular el funcionamiento de las institucio- dades, oportunidades y libertades de todas las
nes públicas y privadas. La credibilidad del personas y grupos, requiere la construcción
Estado reside en su capacidad de concentrar colectiva, desde el Estado y la sociedad, de un
y reconocer la identidad colectiva para todos círculo virtuoso que disminuya las desigual-
o casi todos los habitantes del territorio e im- dades, principal obstáculo para el Desarrollo
plica el reconocimiento generalizado de un Humano en Paraguay. Este círculo virtuoso
“nosotros”, los miembros de la Nación. estará dado por el crecimiento económico de
calidad, el ejercicio efectivo de los derechos
La Estatalidad que contribuye al desarrollo ciudadanos y la existencia de un Estado ca-
humano tiene las siguientes características: paz de cumplir sus funciones y objetivos.
• Es creíble, ya que concentra y reconoce

El papel de la equidad: la igualdad
la identidad colectiva de los miembros de
como criterio de justicia
una Nación.
La idea de la libertad, originada en los
• Es efectiva en garantizar la legalidad.
siglos XVII y XVIII, presuponía la igualdad
• Es eficaz en el desempeño de sus funciones. natural: las personas deben ser libres para la
búsqueda individual (y egoísta) de su felici-
Por lo expuesto, las desigualdades al igual dad y bienestar. La justicia se logra porque
que la pobreza, no son un problema intrín- esas acciones generan la mayor felicidad po-
seco y, por lo tanto, irremediable, de las sible al mayor número posible de personas.
personas que se ven por ellas perjudicadas Pero esto supone y admite situaciones en las
en su desarrollo. Su existencia y amplitud que un grupo de personas ve sacrificados sus
dependen del activo ejercicio de derechos y intereses. En consecuencia, la desigualdad
obligaciones por parte de la ciudadanía, del no tiene cabida en el análisis y, aun menos, la
funcionamiento equitativo, eficaz y eficiente existencia de criterios universales de justicia.
del Estado, y de la calidad del crecimiento Posteriormente, se buscó articular la li-
económico en términos de su capacidad de bertad con la igualdad en un nuevo contra-
generar empleo e ingresos para toda la po- to social que implicase la satisfacción de los
blación. intereses de todos los miembros de la socie-
Un análisis estadístico con datos del 2002 dad, en el marco de relaciones cooperativas
y 2003 arroja algunas evidencias respecto a (Salvat, 2003) (lo que hoy se conoce como

“igualdad de oportunidades”). Desde esta La demanda por la igualdad asume el res- El desarrollo humano
perspectiva, una situación es justa cuando
la distribución de bienes -al mismo nivel de
peto a la diferencia, aceptando la existencia
de personas distintas a quienes se reconoce
implica reconocer
tanto las diferencias 1
talento y capacidades- permite iguales pers- como iguales. Al no discriminarlas o excluir- y particularidades de
pectivas de éxito a quienes albergan el mis- las por sus atributos (condición socioeconó- cada grupo social,

mo deseo de utilizarlos. mica, sexo, área de residencia, idioma habla- como la existencia
Aun dentro de la tradición liberal, el pro- do) o por sus creencias religiosas o políticas, de desigualdades
ceso histórico obligó a cuestionar las ideas de se garantiza a las personas el derecho a la estructurales que
igualdad natural y de Estado “neutral”: em- autorrealización y a gozar de las libertades
requieren acciones
pezó a asumirse la existencia de asimetrías reales. Pese a su aparente contraposición,
afirmativas para romper
que demandan políticas redistributivas. Para igualdad y diferencia son complementarias y
con sus determinantes
lograr igualdad de oportunidades, se propo- se refuerzan mutuamente.
simbólicos y materiales.
ne asignar los “bienes primarios” (derechos Al establecer los criterios de equidad para
y libertades) considerando el interés de los lograr la igualdad, cada sociedad busca redu-
menos aventajados y se opta por un princi- cir algunas asimetrías, aunque legitima aque-
pio general que garantiza una distribución llas diferencias omitidas por dichos criterios.
de recursos más igualitaria (Rawls, 1995). Los acuerdos y pactos estratégicos, basados
Desde el enfoque del Desarrollo Huma- en el debate sobre la igualdad y la diferen-
no, se viola la libertad cuando se niega sus cia, son centrales para la definición de las
beneficios a algunos mientras otros tienen la políticas públicas. Cuando las desigualdades
oportunidad de disfrutarlos. La desigualdad están presentes en los hechos o en la percep-
constituye una preocupación central de esta ción ciudadana, pero no en la agenda política
perspectiva, que asume al mismo tiempo la como problema, crecen el malestar social y
diversidad propia de una sociedad. No todas la indiferencia o desafección política, se de-
las personas requieren las mismas capacida- bilita el ejercicio de la ciudadanía y se pro-
des y oportunidades, ya que éstas dependen fundiza la fragmentación social, económica
de lo que ellas mismas valoran y aspiran. y cultural.
De este modo, se analiza la desigualdad Las políticas públicas orientadas a la equi-
no sólo a través de la distribución de recur- dad tienen dos dimensiones relevantes: la de
sos materiales, sino también de las prácticas, distribución y la de reconocimiento (Fraser,
mecanismos, instituciones y dinámicas que 2000). En la dimensión distributiva, el Esta-
estructuran las relaciones sociales y definen
posiciones y opciones para determinados
grupos de personas. Desarrollo
El criterio de equidad es intrínseco al De- Humano
sarrollo Humano, que busca ampliar las li-
bertades de las personas, para que ellas sean
ESTATALIDAD
ECONÓMICO
capaces de dirigir su propia vida y lograr los

CIUDADANIA
fines valorados de acuerdo a sus circunstan-

cias personales y colectivas. El desarrollo
humano implica reconocer tanto las diferen- Desigualdades
cias y particularidades de cada grupo social,
CRECIMIENTO
como la existencia de desigualdades estruc-

turales que requieren acciones afirmativas
para romper con sus determinantes simbó-
Historia y Cultura
licos y materiales.

Las desigualdades do acepta que las desigualdades y la exclu- de las mujeres y de los pueblos indígenas
1 se relacionan con
la condición de
sión se originan en la mala distribución de
los recursos y servicios, en las estructuras de
como iguales, pero también en las asimetrías
en el acceso a los recursos económicos y so-
subordinación basada la propiedad, en las asimetrías en el acceso a ciales, como la tierra, educación, salud, el in-
en valores culturales los mercados, etc., e interviene efectivamente greso y el poder. Otros grupos, pese a contar
que determinan e para reducirlas a través de la redistribución con recursos, son discriminados; por ejem-
institucionalizan del ingreso, de una mayor expansión de los plo las personas con ascendencia asiática en
jerarquías. servicios hacia poblaciones pobres, de la re- Paraguay.
organización de la división del trabajo y de La sociedad y el Estado deben enfrentar
las regulaciones económicas. Su objetivo es, ambos problemas: el posicionamiento infe-
en este caso, la igualdad económica y social. rior y la asimétrica distribución de recursos y
El objetivo de las políticas de reconoci- servicios, con políticas de reconocimiento y
miento, por su parte, es promover cambios de redistribución, respectivamente. Y deben
culturales o simbólicos, asumiendo las dife- enfrentarlos desde un abordaje sistémico,
rencias existentes. Las desigualdades se re- porque ambas dimensiones se complemen-
lacionan con la condición de subordinación tan. La redistribución de los recursos tiene
basada en valores culturales que determinan que asegurar a todas las personas autonomía
e institucionalizan jerarquías. Y éstas impli- y voz, para relacionarse en condiciones de
can dominación y desvalorización del otro igualdad con las demás. Y el patrón de valo-
y, en algunos casos, la negación de su propia res debe garantizar el mismo respeto e igual
identidad que le permite integrarse. consideración a las personas y grupos dife-
Ambas dimensiones están relacionadas, rentes en la interacción y reconocer al otro
aunque a menudo posean dinámicas propias. como interlocutor valido en la creación y
Las desigualdades étnicas y de género se fun- conformación de las decisiones que hacen al
damentan en la ausencia de reconocimiento intercambio social.

Conclusiones y desafíos
Las desigualdades existen, son múl- per cápita), mientras las naciones in- dades estructurales y poner en mar-
tiples, se refuerzan entre sí, se trans- dustrializadas se caracterizan por bajos cha acciones afirmativas tendientes a
miten de generación en generación y niveles de desigualdad y altos ingresos. romper sus determinantes materiales y
constituyen graves obstáculos para el Las desigualdades afectan negativa- simbólicos.
Desarrollo Humano. Es urgente re- mente el ejercicio de la ciudadanía, frag- Los índices que cuantifican el Desa-
ducirlas por imperativos éticos y para mentan los actores sociales y obstruyen rrollo Humano muestran avances a ni-
frenar sus efectos nocivos sobre el fun- el procesamiento de demandas sociales vel país en los últimos años. Pero éstos
cionamiento del Estado, el crecimiento por el Estado y los partidos políticos. no son homogéneos, ya que persisten
económico, la reducción de la pobreza, En el Paraguay son las organizaciones brechas irresueltas a nivel geográfico.
el ejercicio pleno de la ciudadanía y la pequeñas, de escala local, las que con Pese al progreso sostenido del IDH en
gobernabilidad democrática. frecuencia convocan y expresan una par- los departamentos, las asimetrías in-
Las desventajas acumuladas por las ticipación ciudadana, sin poder articular terdepartamentales permanecen o se
personas a lo largo de su vida resultan aún propuestas sociales a nivel nacional. agravan.
de un complejo engranaje de desigual- Tanto la representación social como la La capital del país, Asunción, cuen-
dades. Algunas son más obvias: las que participación en procesos de toma de de- ta con un IDH más elevado, en tanto
separan ricos y pobres, o grupos con cisión, se hallan debilitadas. que los departamentos de la región oc-
mayor o menor nivel educativo, o las Por eso, las desigualdades condicio- cidental o Chaco alcanzan los menores
debidas al origen étnico. Otras resultan nan negativamente la institucionalidad niveles. Estas disparidades en los nive-
menos visibles, como las definidas por y debilitan el orden político. Están aso- les de desarrollo alcanzados reflejan las
el idioma hablado o el género. Las es- ciadas al descrédito de las instituciones desigualdades en el acceso a servicios y
tructuras y prácticas desarrolladas por y al desgaste de las reglas de juego de- recursos y las distintas oportunidades
grupos dominantes y grupos subordi- mocráticas. Las sociedades latinoame- que ellas generan.
nados refuerzan y dan persistencia a ricanas más desiguales -incluida la pa- Además de las cifras, existen concep-
este complejo sistema. raguaya- muestran mayor tendencia a tos y procesos históricos y culturales que
En los países latinoamericanos en apoyar soluciones de corte autoritario. ayudan a entender la complejidad de las
general, y en particular en el Paraguay, El Desarrollo Humano, basado en desigualdades y su relación con el Desa-
la alta desigualdad económica (distri- la aceptación de las diferencias y parti- rrollo Humano en el Paraguay, y a los que
bución del ingreso) se asocia a bajos cularidades de cada grupo social, exige está dedicado el siguiente capítulo.
niveles de producción e ingreso (PIB reconocer la existencia de desigual-

1
Las desigualdades, como fenómenos

sociales complejos, estructuran
las relaciones humanas, se forman
históricamente y se expresan
en la vida cotidiana por medio
de una cultura de la desigualdad.

CA P í TU L O
1
2 Las desigualdades:

cultura e historia
A
lo largo de la historia, la sociedad paraguaya fue construyendo desi-
gualdades internas, en procesos vividos conflictivamente por sus ha-
bitantes. Estas asimetrías son obra de personas y grupos humanos
que, a través de sus relaciones sociales, les dan origen o fin; que con sus actos,
expresiones e instituciones, las refuerzan o se oponen a ellas. Las sociedades
portan rupturas internas heredadas del pasado y construyen cotidianamente
distancias futuras. En el Paraguay contemporáneo, dividido por desigualdades
viejas, están naciendo asimetrías nuevas.
Existen brechas -que separan campesinos de grandes terratenientes, o elites

urbanas del campesinado guaranihablante- que persisten en el largo plazo, co-
brando nuevas formas o afectando a nuevos grupos. El inmenso territorio de la
empresa “La Industrial Paraguaya” -que entre finales del siglo XIX y mediados
del siglo XX explotó los yerbatales del Alto Paraná, en la Región Oriental del Pa-
raguay- se fraccionó en miles de propiedades y sus explotados mensúes (peones
yerbateros) son ya parte de la historia y de la literatura social. Pero esa misma
región es ocupada hoy por grandes estancias ganaderas y extensos cultivos de
soja; y es allí donde los campesinos protagonizan duros conflictos por la pose-
sión y defensa de sus tierras.
Es en el tiempo donde El proceso de construcción de desigualdades es dinámico: mientras se es-

las sociedades crean tructuran algunas nuevas -como las relativas al uso de tecnología digital- otras
culturas que dan origen, van diluyéndose -como la basada en “pureza de sangre” y linajes familiares de
la Colonia-. La persistencia -y ausencia- de contestación institucionalizó ciertas
refuerzan y reproducen
disparidades, otorgándoles “dureza” y legitimidad social. La exclusión de indí-
las desigualdades. genas o las desfavorables condiciones del empleo doméstico –más grave aún
Éstas tienen su propia en el caso de las criaditas por tratarse de niñas- parecen naturales porque están
continuidad y un peso internalizadas y ocurren desde épocas muy anteriores.
a menudo ignorado,
Es en el tiempo donde las desigualdades se suman y refuerzan en su com-
porque permean toda la plejidad, negando capacidades y oportunidades a diversos grupos sociales. Es
vida cotidiana y actúan también allí donde las sociedades crean culturas que dan origen, refuerzan y
imperceptiblemente. reproducen las desigualdades. Éstas tienen su propia continuidad y un peso a

Las desigualdades viven, menudo ignorado, porque permean toda la vida cotidiana y actúan imperceptiblemente. No
entonces, una doble vida. por ello su acción es menos intensa: las culturas de la desigualdad inciden negativamente en
Existen en la realidad la estatalidad, en la constitución de la ciudadanía y en la calidad del crecimiento económico.
“objetiva”, cuantificables Afectan con fuerza, desde una dimensión particular, al Desarrollo Humano. Pero como toda
2 en el ingreso o en los cultura, la de la desigualdad es también susceptible de transformarse en el tiempo por la ac-
años de escolaridad; ción colectiva de hombres y mujeres que la cuestionan y rechazan.
pero también están en
la realidad “subjetiva”
Cultura de la desigualdad
Las desigualdades: cultura e historia
de las personas y los

grupos, en su cultura.
Las desigualdades existen y logran persis- considere como tal, la cultura se convierte así
tencia por razones estructurales e históricas, en un factor “objetivo”, estructural.
pero también debido a factores culturales. En el ethos (ñande reko o nuestra forma
Hay culturas “legitimadoras” de las desigualda- de ser) de las desigualdades, algunas de ellas
des, que las producen y reproducen, transfor- son “aceptadas” e internalizadas, mientras
mándolas en desigualdades aceptadas como otras son rechazadas como inaceptables e
naturales. Estas culturas de la desigualdad injustas. En los imaginarios sociales, las
obstaculizan el desarrollo de la ciudadanía personas se perciben de una manera, se je-
(por ejemplo, si desvalorizan la participación rarquizan y dividen según criterios propios,
social o fomentan el clientelismo de personas elaboran sus razones y crean modelos para
y de grupos) y desestimulan el fortalecimien- relacionarse entre ellas. Se ubican como jefe
to de la estatalidad (si toleran ineficiencias o empleado, madre culta o ignorante, obje-
del aparato del Estado o favorecen prácticas tor de conciencia o valiente guerrero, etc. La
corruptas, etc.). cultura de la desigualdad orienta el percibir y
En la vida social, las asimetrías más evi- actuar según ciertos criterios que establecen
dentes están ligadas a los ingresos o al nivel divisiones y desigualdades “naturales” -o na-
educativo. Pero existen otras fronteras sim- turalizadas- entre las personas y los grupos.
bólicas que separan a las personas, según la Este mirar, percibir y actuar en y sobre
ropa que visten, la lengua que hablan o los el mundo con ideas preconcebidas se realiza
giros del lenguaje que emplean. Incluso las desde un determinado lugar, marcado por la
expresiones humorísticas reflejan las distan- edad, el sexo o la posición social de la per-
cias entre grupos sociales y, con frecuencia, sona, y se expresa en un lenguaje cargado
las justifican. de significados. Por ejemplo, para referirse
Las desigualdades viven, entonces, una a sus hijos o hijas, padres y madres guarani-
doble vida. Existen en la realidad “objetiva”, hablantes usan palabras diferentes (el varón
cuantificables en el ingreso o en los años de guaranihablante llama che ra’y al hijo y che
escolaridad; pero también están en la realidad rajy a la hija, y la mujer guaranihablante lla-
“subjetiva” de las personas y los grupos, en su ma che memby kuimba’e al hijo y che memby
cultura. Se expresan a través del lenguaje, de kuña a la hija), mientras que los progenitores
las percepciones, actitudes y mentalidades; es emplean en español un único término (hijo
decir, viven en los imaginarios sociales. Esta o hija independientemente de quien lo diga).
“subjetividad” se vuelve estructural cuando No se trata sólo de la simple percepción de
es interiorizada, aceptada con naturalidad una persona sobre lo que le sucede a ella mis-
por la gente. Aunque usualmente no se la ma o sobre lo que les ocurre a otras personas,

sino de una mirada cargada de razones que La Reforma Educativa está creando sensi- Estos contenedores
cuestionan o justifican las desigualdades que bilidades ambientalistas en las nuevas gene- definen núcleos de la
orientan la vivencia cotidiana. raciones; del mismo modo que la militancia identidad paraguaya
Aunque la reacción primaria sea de re- de objetores de conciencia y grupos antibe- que pueden ser leídos
2
chazo a las desigualdades (sobre todo las licistas genera nuevas visiones sobre el mien términos de
derivadas del ingreso), muchas de éstas son litarismo y las Fuerzas Armadas. Así como desigualdades. Las
legitimadas cotidianamente por el lenguaje, es posible identificar culturas creadoras y personas o grupos que
las actitudes y las conductas. En Asunción reproductoras de la desigualdad, también se perciben a través de

se está acentuando, por ejemplo, la división pueden detectarse demandas y luchas por la estos ajaka, piensan y
geográfica entre zonas residenciales y barrios igualdad que ocurrieron en el pasado o están
actúan en consecuencia.
pobres, con carácter de guetos cerrados, se- sucediendo en el presente.
Y lo hacen “desde abajo”.
paración que era mucho menos perceptible En lo cotidiano, toda persona vive inmer-
hace medio siglo. Los mercados, shoppings, sa en un orden social -la familia, el vecinda-
universidades, medios de transporte y ru- rio, el espacio laboral, el país-, con jerarquías
tinas de movimiento diferentes funcionan o sin ellas, con solidaridades o indiferencias.
distanciando cada vez más a las poblaciones Esta forma de percibir, de ubicarse en el
ricas de las pobres. El contacto entre estos mundo y de actuar -o no- en dicho orden, se
grupos se da esporádicamente, como en las analiza a través del concepto de imaginarios
incursiones de cartoneros que recolectan sociales. En el Paraguay, son escasos los estu-
basura reciclable, o de la mendicidad en las dios sobre el imaginario social referido a las
bocacalles con semáforos. desigualdades. Uno de los más relevantes es
el de Melià (1996), que caracteriza la identi-
Imaginario social de las dad comunitaria paraguaya a través de tres
desigualdades ajaka (canastos):
Este análisis de la cultura de la desigual-

dad excluye la perspectiva determinista, se- Ore mboriahu [somos pobres]
gún la cual ella funciona como explicación Ore (ava) ñe’e [somos guaranihablantes]
primera y última de todo, con carácter esen- y
cialista e inmutable. Las personas, en dicho
Ore koygua [somos campesinos].
enfoque, son prisioneras de marcos cultura-
les inalterables. Por el contrario, se entiende
a la cultura como producto de la historia, Estos contenedores definen núcleos de la
pero también como su creadora y transfor- identidad paraguaya que pueden ser leídos
madora. Paraguay vivió ejemplos de su diná- en términos de desigualdades. Las personas
mica transformadora: en el último cuarto de o grupos que se perciben a través de estos
siglo, la militancia de las mujeres y determi- ajaka, piensan y actúan en consecuencia. Y
nadas acciones positivas del Estado alteraron lo hacen “desde abajo”, identificándose como
viejas percepciones, discursos y actitudes pobres, guaranihablantes y campesinos. En
patriarcales. La emergencia del campesina- contrapartida, este imaginario excluye de la
do como actor social, con reivindicaciones comunidad arquetípica a personas de ma-
propias, provocó sucesivos cambios en las yores recursos, hispanohablantes y urbanas.
percepciones y actitudes de la gente: desde la Quienes se reconozcan portando -o no- estos
solidaridad con sus demandas hasta la visión ajaka, con estos rasgos del imaginario social,
de una progresiva “criminalización” de sus se ubicarán y actuarán en coherencia con la
movilizaciones. identidad asumida. Una vez más, las percep-

La cultura de la ciones subjetivas de la desigualdad definen taron en contra de las desigualdades (EPH 2006).
desigualdad obstaculiza acciones y relaciones humanas. Los para- Para cinco de ellas las desigualdades constituían
políticas de equidad de guayos –hombres y mujeres- mboriahu - una “vergüenza”, mientras que las cuatro restantes
oportunidades cuando ava ñe’e-koygua tendrán menores capacida- las calificaban como “malas”. [Ver Anexo 2.1].
des y oportunidades, y tenderán a relacionar- Las personas con un entorno cultural más
2 las asimetrías son
internalizadas por las
se con las instituciones públicas y los partidos
políticos a través de una lógica clientelar, más
tradicional (rurales o guaranihablantes) juz-
gan con una leve menor severidad las grandes
personas que las sufren.
que como ciudadanos que exigen derechos. diferencias en el ingreso que las urbanas o his-
La legitimación cultural
panohablantes. Los más pobres, que acumulan

de las desigualdades
Internalización de las desigualdades generalmente ambas condiciones, califican con
resulta útil a las menor dureza las desigualdades que los casti-
por “los de abajo”
estructuras de poder gan. La opinión es más crítica en la población
basadas en ellas. La cultura de la desigualdad obstaculiza po- urbana e hispanohablante, curiosamente la
líticas de equidad de oportunidades cuando las menos afectada por esta desigualdad.
asimetrías son internalizadas por las personas Las percepciones de estas dos comunida-
que las sufren. La legitimación cultural de las des aparecen entonces asociadas a diferentes
desigualdades resulta útil a las estructuras de cosmovisiones culturales: una emergente de
poder basadas en ellas porque la aceptación la experiencia urbana e hispanohablante, y la
social de las desigualdades siempre es un re- otra ligada a la vida rural guaranihablante. La
querimiento imprescindible -una mercadería distinción entre ambas, con culturas políticas
necesaria, escasa y valiosa- para reproducir el diferenciadas, ya fue estudiada hace cuatro
orden social. Y es precisamente en los sectores décadas (Hicks, 1971); y sigue vigente en la
pobres, rurales, más tradicionales, de menor actualidad con algunas variaciones.
escolaridad, donde la cultura de la desigualdad
ofrece, relativamente, una menor resistencia. El lenguaje como práctica
Al indagar específicamente sobre la acepta- discriminatoria
ción o el rechazo de “las grandes diferencias en el
ingreso”, nueve de cada diez personas se manifes- ¿Cómo se viven las relaciones sociales
desde un preciso lugar, a partir de la condi-
ción de joven o adulto mayor, citadino o cam-
pesino, pobre o rico, analfabeto funcional o
Gráfico 2.1 Calificación de las grandes desigualdades de
ingreso (%). con alto nivel de escolaridad, con un apellido
de estatus o sin él? La dimensión subjetiva y
51 50 51 simbólica de la desigualdad es relevante por-
46 que lo que se percibe, desde el lugar especí-
42 fico en el cual las personas se ubican, orienta
39
37 36 conductas destinadas a mantener, afianzar o
combatir las desigualdades vigentes. La cul-
tura de las desigualdades afecta directamente
la forma de relacionarse con las otras perso-
nas y con el Estado.
En el Paraguay, el modo en que ambas
lenguas se designan en guaraní conlleva ya
una clara discriminación, impuesta por el
Área Área Hispano- Guarani-
urbana rural hablante hablante poder. El español es el karaí ñe’e o la lengua
Es mala Es una vergüenza del señor; el guaraní es el ava ñe’e o la lengua
Fuente: PNUD/ODH, EDH 2006 del indio. Otros términos implican actitudes

excluyentes, como los de koygua y ava, que salud; los chistes o términos despectivos que La dimensión subjetiva
traducen una mezcla de prejuicio de clase aluden a los indígenas (los chistes del cacique y simbólica de la
y racismo. El koygua es el campesino tosco, o “cachique”, según se verbaliza para hacerlo desigualdad es relevante
ignorante, inepto para desenvolverse en un más humillante aún) o los que se refieren a porque lo que se percibe,
ambiente urbano. Su origen semántico es el las personas de orientación sexual diferente;
koga gua, originario de un rancherío. El ava
–término que entre los Guaraníes significa
los dichos populares sobre la función de la
mujer, etc., también ejercen discriminacio-
desde el lugar específico
en el cual las personas se 2
ubican, orienta conductas
ser humano, y en el guaraní paraguayo, indio nes permanentes en esa cultura.
destinadas a mantener,

o india- es un adjetivo aplicable a personas Incluso el idioma elegido por personas de
afianzar o combatir las
hoscas, rencorosas, inexpresivas o con difi- desigual condición para comunicarse verbal-
cultades de relacionamiento. mente refleja el sistema de desigualdades. Debi- desigualdades vigentes.
Esta mirada contrasta con la europea: do a su carácter reflejo e inconsciente, “natural”,
allí, expresiones como la France profonde (la esta elección cotidiana pasa desapercibida. Un
Francia profunda) o el Deep country (el país esquema, trabajado hace cuatro décadas, resul-
verdadero) señalan con orgullo el origen ru- ta aún pertinente para ilustrar cómo los usos al-
ral -del “interior”- de la identidad y los valo- ternativos del lenguaje confirman las asimetrías
res de cada nación. El o la koygua equivale en sociales en el Paraguay.
Paraguay a términos discriminatorios usua- La relación con otras personas emplea
les en América Latina, como “cabecitas ne- vínculos de horizontalidad cuando se trata de
gras” en la Argentina para designar a quienes iguales, o de verticalidad cuando las personas
son de las provincias del interior o “recién son desiguales (o se sitúan como tales). Esta
bajados” de la sierra en el Perú. relación puede estar marcada al mismo tiempo
Los usos despectivos del koygua y del ava por la afectividad-solidaridad, o por la indife-
se vinculan con los tres ajaka antes citados, rencia-lejanía. Trabajando ambos criterios, el
que corresponden a la identidad popular y, siguiente esquema señala la lengua normal-
por extensión, a la nacional. El origen cam- mente usada por una persona para dirigirse a
pesino y la lengua indígena (por ende, la otra de nivel igual o diferente, según el tipo de
identidad indígena) son despreciados en la vínculos que mantenga con ella.
cultura de la desigualdad. En una perversa Se trata del resultado -en la acción- de
ambivalencia, el discurso nacionalista para- una percepción. Cuando alguien se ubica
guayo ensalza estos rasgos, mientras las per- en su lugar dentro del sistema estratificado
cepciones y actitudes sociales los denigran y desigual, se dirige a otra persona en el idioma
cotidianamente. El trato verbal que se otor- que refleja esa estratificación y desigualdad.
ga al pobre en los servicios de atención de Un campesino entablará conversación con
Recuadro 2.1 Idioma utilizado según jerarquía social y relaciones de afectividad

Esquema y ejemplos
Jerarquía social de la persona a quien se habla

Superior Igual Inferior
Relación de El campesino al sacerdote, operador El campesino a la esposa, hermanos, La ama de casa a la vendedora del mer-
Hay relación
afectividad político, en guaraní amigos cercanos, en guaraní cado, empleada doméstica, en guaraní
con la persona
a quien se No hay El campesino a la autoridad local, en El campesino a la persona extraña, en La ama de casa a la empleada doméstica
habla relación castellano castellano de otra familia, en castellano
Fuente: Elaboración propia con base en Joan Rubin, Bilingüismo Nacional en el Paraguay (1974)

Cuando alguien se ubica la autoridad local (superior y no solidaria) blante citadino o burócrata.
en su lugar dentro del en español, idioma ajeno a su cotidianeidad, Además del uso diferenciado de lenguas
sistema estratificado y pero que funciona como dominante por ser según la jerarquía social, existen múltiples
desigual, se dirige a otra la lengua del poder. El mismo campesino, al expresiones verbales orientadas a demarcar
comunicarse con personas de igual jerarquía posiciones y reforzar las desigualdades. A
2 persona en el idioma que
refleja esa estratificación
con las que se vincula solidariamente, como
la esposa, sus familiares o amigos cercanos,
continuación se presenta como ejemplo una
expresión sancionadora de jerarquías y de-
y desigualdad.
utilizará su lengua materna, el guaraní. sigualdades de carácter político, que permite
El mismo campesino, al hablar con alguien el uso de arbitrariedades y, consecuentemen-

de igual condición, sin vínculos de solidaridad, te, debilita la ciudadanía y obstaculiza la esta-
empleará el español (indiferencia-lejanía) antes talidad. En un diálogo, esta expresión marca
de “entrar en confianza”, aunque el proceso de- -señala con fuerza- una asimetría entre los
semboque luego en el uso de la lengua apropia- interlocutores que no es evidente hasta que
da a la relación. Una ama de casa urbana, en ella se formula. Su intención es probar al otro
relación de superioridad con otra persona (su (tratado como inferior) que las normas o re-
empleada doméstica, la vendedora del merca- glas no son iguales para todos.
do) usará el guaraní para facilitar la comuni- En efecto, con la expresión verbal: ¡Us-
cación y reducir distancias (solidaridad). Pero ted no sabe con quién está hablando...!, la
cuando decida mantener distancias, usará el persona quien la formula pretende ubicarse
español (con la empleada doméstica de otro en una posición de superioridad frente a su
hogar). En el exterior, el guaraní es normal- interlocutor. Quien la usa apela al derecho a
mente usado entre paraguayos o paraguayas mandar, al privilegio de situarse por encima
como elemento de solidaridad-identidad, pero de la norma. Se la emplea cuando el tiempo
emplearán el español entre iguales de origen o los argumentos faltan, o la persona con
urbano o si existe intención de mantener las re- poder no está dispuesta a ver frustrada su
laciones jerárquicas originalmente establecidas voluntad. Opera cuando alguien puede pre-
en el Paraguay. sentarse como autoridad, o amparada por el
Estas opciones de uso de los idiomas se poder, con la jerarquía y la arbitrariedad que
reproducen en el vínculo entre la ciudada- ello implica. Puede ser tanto el jefe político,
nía y el Estado. Los líderes de una organiza- policial o militar, como su pariente cercano
ción ciudadana popular, creada entre iguales (hijo, hermana), o ritual (ahijado, recomen-
guaranihablantes, al relacionarse con una dado). Esta expresión verbal, estudiada en
instancia superior, usualmente deben apelar Brasil (Damatta, 1997), era de uso frecuente
al español, lengua en la cual pierden la pre- durante el régimen stronista.
cisión y fluidez que tenían en guaraní. Si el Actualmente esta expresión continúa,
funcionario estatal busca mantener simbóli- en menor medida o se ha mimetizado, re-
camente la superioridad jerárquica, usará el surgiendo como ¡No sabés con quién te estás
español (incluso cuando hable a la perfec- metiendo! Como en el caso anterior, una vez
ción el guaraní), obligando al inferior a ex- establecida la jerarquía, se impone alguna
presar su pedido -o aún peor, su reclamo- en arbitrariedad. La emplean quienes poseen (o
lengua no materna, lo que limita su habilidad creen poseer) algún tipo de poder, político
comunicativa. Sin embargo, la fuerza de sus o social. Esta conducta autoritaria también
convicciones reivindicatorias impulsa a líde- rige en las relaciones con el aparato estatal,
res gremiales campesinos a utilizar su propia señalando jerarquías y desigualdades. Ambas
lengua en sus reclamos, con lo que se preten- expresiones imponen la personalización del
de equilibrar, aunque sea simbólicamente, la poder y debilitan la institucionalidad, signi-
desigual relación de poder con el hispanoha- ficando que: i) la ciudadanía no es igualitaria

en derechos, ii) las personas deben someter- o nosotros incluyente (ñande), y un “sólo noso- La lógica de pertenencia
se a la arbitrariedad de quien “representa” al tros” o nosotros excluyente (ore). Todos perte- excluyente, aplicada
Estado y iii) entre dos funcionarios estatales necen al grupo, pero quien habla desde el ore en la ciudadanía y en
en conflicto, el atributo de ahijado político excluye a quienes se expresan en ñande. A su el aparato del Estado,
vale más que las reglas internas. vez, el ore puede discriminar internamente, en
Niveles de pertenencia excluyentes:

un tercer par de inclusión-exclusión, cuando
diferencia el “sólo nosotros” (ore) de un “única
genera efectos nocivos.
2
del ha’ekuera al ore-kuete y exclusivamente nosotros” (ore-kuete). El cri-

terio de inclusión, desde quien habla y al inter-
Un elemento cultural demarcador de de- locutor, juega intensamente en este último par,
sigualdades es el uso de determinados pronom- más laxamente en el segundo y aún con menor
bres personales en guaraní, que establece nive- intensidad en el primero.
les graduales de inclusión o exclusión (Bareiro, La lógica de pertenencia excluyente, apli-
2005; Morínigo, 2005). Estos niveles de perte- cada en la ciudadanía y en el aparato del Esta-
nencia excluyentes son aplicados naturalmente do, genera efectos nocivos. Es utilizada entre
en ámbitos familiares, vecinales o de amistades. un partido político y otro; dentro del mismo
Pero las discriminaciones más perniciosas en partido, entre una facción y otra; y dentro de
su impacto colectivo surgen cuando la lógica se la facción, entre el líder y sus seguidores. En
traslada a las relaciones ciudadanas o de las per- la jerga política se habla de “anillos” que ro-
sonas con el Estado. El esquema siguiente ilustra dean al liderazgo o a la conducción, basados
estos niveles, originados en los pueblos guaraníes en lealtades personalistas y no en criterios
y persistentes en la cultura paraguaya. técnico-burocráticos. En ese sentido se ha-
El idioma guaraní posee varias formas de bla de “primer anillo”, “segundo anillo”, etc.
decir “nosotros”, según se incluya o no al inter- Dentro del aparato estatal, esta lógica se la
locutor. Un primer par sirve para fijar la división emplea entre un ministerio y otro, dentro de
entre “nosotros” y “ellos”; ñande y ha’ekuera, cada Secretaría de Estado entre direcciones
definiendo a incluidos (ñande) y excluidos generales, y así sucesivamente.
(ha’ékuera). El segundo par señala distinciones Estas discriminaciones secuenciales (desde
al interior de ese nosotros: un “todos nosotros” el ore-kuete más inclusivo hasta el ha’ekuera
Diagrama 2.1 Niveles de pertenencia
Niveles incrementales de exclusión
Ha’ekuera Ellos
Nosotros Ñande Todos Nosotros
Ore Solamente nosotros
Orekuete Única y
exclusivamente
nosotros
Fuente: PNUD / ODH, elaboración propia.

Los imaginarios llegan por completo excluyente) impiden la consti- lo explica orientan la conducta -por acción u
a condicionar destinos tución de la ciudadanía y el fortalecimiento omisión- de las personas, en forma desigual se-
porque cada persona de la estatalidad, porque debilitan las organi- gún su condición social, simpatía política, nivel
se ubica en “su” lugar, zaciones (por la primacía del criterio de leal- educativo, sexo, etc.
tad por sobre el de capacidades), bloquean o Las personas situadas del lado negativo
2 marcado por modelos
de comportamiento
entorpecen las oportunidades de las perso-
nas y, sobre todo, corroen el imperio de las
de las desigualdades revelan claramente es-
tas percepciones: “Pe hospital pe reiko teve
propios.
normas. El estímulo de este comportamiento peteî 5.000 oñatende haguâ nderehe; upeva
está dado generalmente por el acceso dife- nderekôiro oñatende vai nderehe hikuai” (En
rencial a privilegios y el reparto prebendario el hospital público necesitás 5.000 guaraníes
de bienes y servicios. para que te atiendan y si no tenés eso, te atien-
den mal). Otras lo resumen simplemente en
Imaginarios sociales y la “Está prohibido enfermarse para los pobres”.
desigualdad como destino El acceso a un servicio tan básico como el de
salud está culturalmente vedado a los pobres:
La condición social no determina en forma “en salud, si uno tiene plata no hay problema:
directa los imaginarios pero ambos están ínti- te atienden, pero con plata. Si no tenés plata,
mamente vinculados. La conciencia de carecer fácilmente te morís…”. “Ya no se va al centro
de recursos económicos conduce a las perso- de salud sino al médico poha ñana (de hierbas
nas, en casos de enfermedad, a no consultar naturales) … si uno no tiene dinero, se va a
al médico para evitar ser maltratado por su ir hacia ahí”. “Hay gran déficit en materia de
condición de pobre o debido a la imposibili- salud, porque muy poca gente es la que puede
dad de comprar los medicamentos recetados. acceder a la salud, primero por el costo... Y la
Si un pleito judicial resulta caro, o se presume atención en los centros de salud del gobierno,
que el juez favorecerá a quienes tienen dine- se privilegia a los sectores políticos. No todos
ro, influencias políticas o amistades, la perso- tienen la misma oportunidad”. (ODH, Gru-
na pobre o sin “padrinos” dudará en iniciar el pos Focales 2006 y 2007)
juicio. En el caso que ya lo haya hecho, dudará Los imaginarios llegan a condicionar des-
en proseguirlo. Si perdió en primera instancia tinos porque cada persona se ubica en “su”
debido a manejos deshonestos -reales o perci- lugar, marcado por modelos de comporta-
bidos como tales- no recurrirá a la Apelación, miento propios. Dada la acumulación de
y así sucesivamente. De esta manera, las per- desigualdades, ese destino no es el mismo
cepciones de lo que ocurre y el imaginario que para el hombre rico, hispanohablante y ur-
bano, que para la mujer campesina guarani-
hablante, pues ambos tienen condiciones de
Recuadro 2.2 Refranes (ñe’enga) sobre la mujer vida que responden a universos culturales
marcadamente distintos.
Esta “imposición” de destinos a personas
Kuña imembynte va’era voi La mujer está destinada a tener hijos
con desiguales capacidades y oportunidades
La mujer - corresponde - al hombre y la carne
es arbitraria, ajena a la voluntad de ellas, y
Kuña kuimba’epe ha so’o mbarakajape al gato reproduce las desigualdades porque ubica a
Karai imba’apópe, tembireko hembiapópe El hombre en su trabajo, la esposa en el suyo
dichas personas, desde el inicio, en una po-
ha mitâ mbo’ehaópe - el trabajo de la casa - y el niño en la escuela sición social -en el sentido amplio del térmi-
La mujer que manda en la casa, hace de
no- consistente con el destino señalado. Vale
Kuña omandáva hógape, ojapo’i iménape menos a su esposo decir, no se nace pobre para volverse rico,
Fuente: Elaboración propia con base en Pompa, Valores tradicionales y Pautas reproductivas. 1996 ni viceversa; se nace y muere en uno u otro
lugar. El destino de la que nace mujer es di-

ferente del que nace hombre, y quien trans- de cada siete personas identificó al trabajo y Sin trabajo ni expansión
grede el modelo altera el “orden natural”, al estudio como las vías aptas para progresar de capacidades de sus
recibiendo una sanción social (la lideresa es económicamente. [Ver Anexo 2.2]. habitantes (empleo y
“patotera” al ejercer poder; el hombre tole- La superación de las desigualdades de capital humano), ningún
rante es “flojo”; la mujer sin hijos es “huera” origen es obstaculizada por esta percepción
o incompleta, etc.).
Estos imaginarios tienen un componente
mientras que se consolida el imaginario de la
movilidad social ascendente por vía irregu-
país logra desarrollo
económico ni crece en 2
Desarrollo Humano.
de fatalismo que colabora en reproducir las lar. Sin trabajo ni expansión de capacidades

asimetrías existentes (Neufeld, 2006; Vera, S, de sus habitantes (empleo y capital humano),
1992; Vera, H, 1993). Algunos refranes popu- ningún país logra desarrollo económico ni
lares denotan la persistencia de esta visión fa- crece en Desarrollo Humano. Pero incluso las
talista que condiciona la conducta, limitando oportunidades de ascender socialmente por
el esfuerzo y creatividad de sectores sociales vía de irregularidades se distribuyen en forma
mayoritarios. Si el destino está predetermi- desigual: las posibilidades de ser impunemente
nado, en ese imaginario la buena suerte -esa corrupta, o de tener contactos útiles con el go-
otra cara del fatalismo- sirve para escapar de bierno, no están abiertas a todas las personas.
la pobreza. En el Paraguay, como en otras so- Estas percepciones -y las conductas origi-
ciedades, el inusitado auge de juegos de azar nadas por ellas- no estimulan la formación de
(empresas de lotería, sorteos a través de me- capacidades. La expresión: “Añeha’a pero che
dios de prensa, etc.) y de consultas a adivinos
(lectura de las manos, las cartas, etc.), fue pa-
ralelo al crecimiento de la pobreza. Recuadro 2.3 Refranes (ñe’enga) de “El hombre paraguayo
en su cultura”
Movilidad social desigual
Mboriahurã mboriahupáma, santorã santo- El que tiene que ser pobre, ya nace pobre; el
Así como los imaginarios sociales fijan páma que tiene que ser santo ya nace santo
modelos y alimentan actitudes, en una socie- Mboriahu bonanza ha teyu mymba, hasy Es tan improbable que un pobre llegue a
tener bienestar, como que un lagarto se haga
dad de desiguales destinos existe la percep- rejuhu haguã animal doméstico
ción de las escasas probabilidades de movili-
Sobre la cabeza del pobre siempre cae el rayo
dad social ascendente que tienen las personas Mboriahu akã rehente ho’áva rájo (desgracia)
con menos capacidades. Las oportunidades
Jagua ñuguaitĩ ha mboriahu sociedad, ñorai- Sociedad de pobres y reunión de perros, siem-
de enriquecerse se dan, según éstas, más por rõme opava’erã pre terminan en peleas
vías irregulares o de corrupción, que me- Fuente: Gauto, Perfil del Hombre Paraguayo. 1985
diante el desarrollo de capacidades y la ex-
pansión de oportunidades. No valen el traba-
Recuadro 2.4 Mecanismos de acceso a la movilidad social ascendente
jo, el estudio, ni el capital familiar (recursos
del entorno familiar y las redes familiares).
Lo importante es disponer de “buenos con- Capital familiar y
Mecanismos Irregularidades Trabajo y estudio Suerte
oportunidades
tactos con el gobierno”, hacerse “amigo de los
Tener buenos
políticos”, e incluso “hacer trampas”. contactos con el Tener más oportu- Ser más inteli- Tener mu-
nidades gentes cha suerte
Los datos de la serie de estudios sobre cul- ¿Qué se
gobierno
tura política del CIRD (2001 a 2005) corro- necesita para Ser amigo de los Son hijos de ricos Tienen muchos
ser rico? políticos estudios
boran esta percepción. La mitad de las perso-
Trabajan muchas
nas encuestadas entiende que, para ser rico, Hacer trampas horas por día
se precisa contar con relaciones de clientela Pocentaje 48,7% 27,2% 14,2% 6,9%
irregulares; es decir, opta por la versión per-
versa de la red de oportunidades. Sólo una Fuente: Elaboración propia con base en las encuestas del CIRD 2001 - 2005

La mayoría de los puesto kuepe jeynte apyta (me esfuerzo, pero en fuerzan las desigualdades existentes. Los be-
entrevistados evalúa mi puesto de siempre me quedo)” revela la frus- neficiarios más visibles de este sistema son los
negativamente las tración de no obtener los resultados esperados parlamentarios, a quienes se reprocha ocupar
políticas pos-1989, del esfuerzo laboral. En otras palabras, para la la dirección de empresas privadas incompati-
mayoría de las personas, a nada conduce tra- bles con su función legislativa (PNUD, 2003).
2 cuando las compara con
las del periodo stronista.
bajar más o mejor, si el objetivo es mejorar sus
condiciones de vida. También queda la amarga
De acuerdo a la expresión: “Uno tiene dere-
chos pero pobrecito del que se anima y habla”
reflexión: “No se sale más adelante. Ore jaroi- (ODH, Grupos Focales 2005), el sistema legal
ma ore rykuerame ñeha’a pero che puesto kuepe juega a favor de este entramado, visto como
jeynte apyta (“Ya estamos en nuestra sopa”, tra- impermeable a las presiones ciudadanas.
ducción literal; “Ya estamos en el lugar que nos
corresponde”, sentido de la expresión) (Grupos Las diferentes percepciones del
Focales 2005 y 2007). pasado y del futuro del Paraguay
Recapitulando, la primacía de estas vías
irregulares de movilidad social en la percep- Dentro del imaginario social, importa la
ción colectiva impide la construcción de la evaluación del proceso iniciado en 1989 (la
ciudadanía y el fortalecimiento de la estata- “transición a la democracia”), tanto en sí mis-
lidad, porque en ellas los valores y la acción mo -democracia versus autoritarismo- como
se orientan hacia instituciones ilegales y ex- en las políticas destinadas a promover la par-
cluyentes, y la corrupción dentro del Estado ticipación política de las personas y a expan-
se fortalece. La lógica del ore-kuete prevalece dir capacidades y oportunidades, esenciales al
entre quienes hacen trampas o cometen irre- Desarrollo Humano. La comparación hecha
gularidades. por las personas entrevistadas (EDH 2006) de
Esta percepción se articula con otras: el los resultados políticos, sociales y económicos
dinero compra poder político y, a su vez, quie- del régimen stronista y de la transición, arroja
nes tienen el poder político pueden enrique- resultados preocupantes para la democracia.
cerse ilegalmente, logrando impunidad a tra- La mayoría de los entrevistados evalúa ne-
vés del mismo sistema político. La protección gativamente las políticas pos-1989, cuando las
e impunidad otorgadas por el poder o por el compara con las del periodo stronista. Entre
dinero permiten reproducir este sistema y re- las opciones “peores”, “mejores” o “iguales”, las
califica como peores en los tres ámbitos con-
siderados: político, social y económico. Siete
Gráfico 2.2 Evaluación de la transición por “peores” resultados (%) de cada diez personas evaluaron como peores
los resultados políticos que incluyen “eleccio-
89 nes limpias y transparentes, nivel de participa-
81 85 85 81 ción en las elecciones y frecuencia de debates”.
76 78 75 79 79 76
74 Igual cantidad de personas evaluaron como
69 67
65 63 peores los resultados sociales, que compren-
57
54 den “educación, salud y protección social”. Y
esa proporción ascendió a ocho de cada diez
personas, que ven como peores los resultados
económicos, es decir, “ingresos y empleo”.
[Ver Anexo 2.3].
dio
dio
bre
nte
te
m
lan
stu
tu
po
bla
tre
ab
es
ee
Estas opiniones varían según la posición

ex
ha
No
nih
de
sd
o
re
an
ara
b
os
ño
Po
sp
añ
Gu
6a
ocupada por la persona en el sistema de de-

Hi
y+
1-
13
sigualdades: las que sufren pobreza extrema,

Sociales Políticos Económicos
Fuente: PNUD / ODH, EDH 2007 tienen escasa educación (1 a 6 años de estu-

dio) y hablan guaraní evalúan más crítica- menor optimismo. El guaranihablante cuenta Mediante las luchas
mente los resultados de la transición que las con menor escolaridad y es probablemente de organizaciones
no pobres, con mayor educación (13 y más pobre, en el caso de unir estas características. feministas y algunas
años de estudio) y son hispanohablantes. Por otra parte, las expectativas de personas innovaciones en el
En menor medida, también impactan más adultas de 30 años de edad o más, son peores
críticamente en la evaluación el área de resi-
dencia rural y la edad: población de 60 y más
que las de jóvenes de 18 a 29 años, lo cual se
debería a que las personas adultas poseen un
aparato del Estado,
la expansión de los 2
derechos de la mujer y
años. El presente Informe identificó al idio- mayor conocimiento de los riesgos del futuro
la cuestión de género

ma hablado, el nivel educativo y la condición y serían más conscientes de las limitaciones de
se integran al discurso
de pobreza como las variables que estructu- su descendencia para encarar el tiempo veni-
raban con mayor fuerza, las percepciones so- dero. Por esta razón, por ejemplo, una persona político, los programas
ciales sobre las desigualdades. de Asunción (Grupos focales 2007) expresó: gubernamentales y los
Estas evaluaciones negativas erosionan la “¿Sabés cuál es el futuro”. Agarrá a tu hijo... y proyectos de las ONGs.
legitimidad del régimen democrático y esti- mandale a España, a Buenos Aires.”
mulan el rechazo a sus instituciones. El de- En todos los casos, la conciencia de estas
sarrollo de la ciudadanía y de la estatalidad limitaciones estructurales -es decir, menores
resulta igualmente perjudicado, en razón de capacidades y oportunidades- contribuye a
que se entiende que la democracia, con re- una percepción más pesimista. La mayor asi-
lación a la dictadura, es el sistema apto para metría se registra según la lengua hablada, en
lograr buenos resultados socioeconómicos y donde quienes se expresan en la lengua subor-
políticos. dinada saben que cuentan con menores recur-
Tampoco sorprende el escepticismo en las sos para enfrentar los riesgos del futuro.
expectativas sobre la situación socioeconómi-
ca que espera a las nuevas generaciones. Sin Señales esperanzadoras de cambio
embargo, la esperanza persiste tenazmente. En
palabras de un poblador rural: “Tenemos que No obstante la persistencia de desigualda-
probar con gente nueva. Tenemos que mante- des nocivas para la ciudadanía o la estatalidad,
ner la esperanza” (Grupos Focales 2007). En y el marcado escepticismo respecto al futuro,
efecto, 35% de las personas encuestadas pien- se detectan procesos auspiciosos de cambio.
sa que el futuro socioeconómico de sus hijos
e hijas será mejor y 36% peor que la situación
actual. Pero existen marcadas diferencias por
Gráfico 2.3
idioma hablado en el hogar, nivel educativo Visión sobre futuro socioeconómico “peor” de los hijos (%)
y condición de pobreza. El futuro será peor
según las personas pobres, con menor educa-
ción y guaranihablantes en comparación a los 43 43
45
no pobres, con mayor educación e hispanoha-
blantes. Asimismo y en menor grado, quienes 32 31
residen en el área rural y las personas de 30 29
y más años de edad también poseen menores
expectativas con respecto al futuro socioeco-
nómico de sus hijos e hijas.(EDH 2007). [Ver
Anexo 2.4].
bre
dio
dio
nte
te
m
lan
Es que, en este caso al igual que en el an-

tu
stu
po
bla
tre
ab
es
ex
ee
ha
No
nih
de
o
re
sd
an
ara
b
os
terior, se anudan idioma, educación y pobre-

ño
Po
sp
añ
Gu
6a
Hi
ás
1-
ym
za, a los que se agregan lugar de residencia

13
y edad para visualizar el futuro con mayor o Fuente: PNUD / ODH, EDH 2007

Las desigualdades Sus protagonistas son actores sociales nuevos No debe sobreestimarse, sin embargo, la
basadas en el origen desde el punto de vista histórico, o con mayor amplitud de estas transformaciones. Muchos
étnico son primordiales visibilidad y capacidad de incidencia en el pre- factores que refuerzan desigualdades siguen
y resultan persistentes, sente. Mediante las luchas de organizaciones aislando a las poblaciones pobres o empobre-
2 haciendo de fundamento feministas y algunas innovaciones en el aparato cidas, lo que se hace evidente, por ejemplo, en
del Estado, la expansión de los derechos de la el acceso a la información y a las tecnologías
a muchas otras. Ellas
mujer y la cuestión de género se integran al dis-
fueron producto de comunicación. Según la encuesta de 2002,
curso político, los programas gubernamentales
intencional de una un 44,4% de la población de mayores ingresos,
y los proyectos de las ONGs.

conquista que trasladó de 15 años de edad o más, no lee periódicos,
Pese a que los programas resultan todavía in-
la lógica estamental del porcentaje que salta al 83,5% entre la carente de
suficientes y no todo este discurso se concreta en
feudalismo a América. políticas públicas, existen avances notables en ma- recursos económicos (20% de la población más
teria de género. En el aspecto educativo, por ejem- pobre). Esta exclusión también funciona en lo
plo, el porcentaje de mujeres de 15 años de edad o que respecta a ver televisión (13,1% de las per-
más, que contaba con siete años de escolaridad o sonas más ricas y 43,6% de las más pobres) y se
más se elevó del 29,9% al 42,2% en el breve lapso torna abismal en el acceso a tecnologías de in-
de una década (1992-2002). formación y comunicación (TICs), tenencia de
Por otra parte, una nueva cultura antimi- computadoras personales y acceso a internet.
litarista surge con el Movimiento de Objeción El caso de las TICs, muestra la envergadu-
de Conciencia, fenómeno posible recién a ra y complejidad de un proceso que pretenda
partir de 1989 y presentado, más adelante democratizar las oportunidades. No sólo se
en la sección sobre Ciudadanía Civil, como requiere la posesión del recurso material tec-
un estudio de caso. Sin considerar a los que
nológico (computadoras, acceso a líneas fijas
evaden el Servicio Militar, la cantidad de
y servidores, etc.), sino también capacidad y
objetores en 1999 alcanza la de los conscrip-
formación para utilizarlo en toda su potencia-
tos, y a partir de esa fecha los primeros son
lidad. La falta de estos recursos y capacidades
ya mayoría. La afianzada cultura militarista
-con sus rasgos de violencia y sexismo- está se traduce en lo que hoy se conoce como “anal-
siendo progresivamente cuestionada por la fabetismo digital”, fenómeno que está abriendo
expansión de este movimiento que ya provo- brechas crecientes de significativo impacto so-
có cambios de mentalidades en la población bre el presente y el futuro de las generaciones
juvenil. Ambos casos -el de mujeres y el de paraguayas, tanto al interior del país, como
objetores- constituyen “buenas prácticas” de fuera del país en el contexto mundial más de-
articulación de organizaciones de la sociedad sarrollado.
civil y de relaciones de éstas con algunas ins-
tituciones públicas.
Construcción histórica de las desigualdades
La desigualdad como proyecto el simple acceso diferencial a activos, capaci-

colonial dades y oportunidades. Se emplea aquí el tér-
mino desigualdad a efectos prácticos, ya que
Las disparidades contemporáneas se ori- definir como tal el exterminio de naciones
ginaron en procesos que exceden -en nivel de indígenas, el secuestro y violación de muje-
exclusión, grado de violencia o explotación- res nativas, la esclavitud y/o servidumbre de

indígenas y afroamericanos es anacrónico y explotar la tierra se dieron a explotar al El doble sometimiento
carece de rigor. Se trata más bien de rastrear, indio. El resultado fue la anarquía, el desde la mujer indígena
en procesos históricos de destrucción, sobre- amparo, la despoblación, el exterminio. -como reproductora
explotación y exclusión, las lejanas raíces de Surgió el espíritu del encomendero que y sierva (serviha) del
las desigualdades contemporáneas. todo lo fincó en la explotación y el sacrifi-
Las desigualdades basadas en el origen
étnico son primordiales y resultan persisten-
co del natural…”.
J. C. Cháves, 1968
conquistador- introdujo
complejas brechas 2
de género, étnicas,
tes, haciendo de fundamento a muchas otras.
de estatus social y de

Ellas fueron producto intencional de una
Ligada a la diferenciación étnica, la con- servidumbre económica
conquista que trasladó la lógica estamental
quista supuso graves desigualdades de géne- en el seno de la unidad
del feudalismo a América, con elementos de
ro: las indígenas eran entregadas como botín familiar paraguaya.
cruzada contra nativos infieles. Las diferen-
de guerra a los conquistadores y capturadas
cias entre españoles peninsulares, criollos,
en frecuentes ataques (rancheadas) a pobla-
mestizos, indios y otras “gentes de color” -de
dos nativos. Esto agravó la alta mortalidad
carácter socioeconómico, político, cultural-
de las poblaciones guaraníes, cuya sobrevi-
gozaron de soporte legal e ideológico duran-
vencia dependía del trabajo femenino. Sobre
te más de tres siglos.
las indígenas, incorporadas con violencia a la
Sobre la base de la encomienda -que
sociedad colonial, recayó gran parte del tra-
otorgaba a los conquistadores y a su des-
bajo agrícola y la producción de yardas de al-
cendencia la posesión de tierras e indígenas
godón, producto de exportación de la época.
- se constituyó la elite paraguaya, dueña de
El doble sometimiento de la mujer indígena
medios de producción, de la mano de obra
-como reproductora y sierva (serviha) del
y, progresivamente, también del poder políti-
conquistador- introdujo complejas brechas
co. Se estructuraron así las desigualdades de
de género, étnicas, de estatus social y de ser-
origen económico que refuerzan las demás y
vidumbre económica en el seno de la unidad
persisten a lo largo del tiempo.
familiar paraguaya.
La explotación de los nativos incluyó en
el Paraguay -como en otras colonias- inten-
sos niveles de violencia: las ordenanzas reales “Le han quitado por fuerza los españoles
intentaron frenar prácticas usuales de enco- a los naturales más de cien mil mujeres
menderos como las de azotar y engrillar a los e hijas y cuando yo salí <de Asunción>
indígenas, o usarlos como bestias de carga quedarían vivas cuarenta mil de ellas y
o tracción. La servilización de la población las demás han muerto por los malos tra-
guaraní y la apropiación de sus tierras y bie- tamientos que le han hecho”.
nes fueron paralelas al exterminio de nacio- Informe del clérigo Martín González,
nes “hostiles” a la conquista como los paya- 1575
guá, mbayá, agaces o guaycurú. A falta de
estimaciones fidedignas, algunos datos indi- La lengua guaraní, trasmitida por las in-
can el volumen del exterminio indígena: en dígenas a sus descendientes mestizos, religa
1647, un censo registró apenas un 14% de la ambas asimetrías históricas -la étnica y la de
población guaraní misionera (Paranáes, Gu- género- y persiste hasta nuestros días como
yráes, Uruguayenses y Tapés) que existía en indicador de la mayor negación de recursos y
esa región un siglo antes (Susnik, 1979/80). oportunidades. La acumulación de desigual-
dades civiles, políticas, sociales y económicas
“Los cristianos que llegaron ávidos de oro llega hoy a sus máximos niveles en la pobla-
y plata -que no encontraron-, en vez de ción femenina indígena y en la de campesi-
nas guaranihablantes, como sucedía entre

“Los españoles y sus ancestros precolombinos. tasa de supervivencia fue más alta, al estar
encomenderos están Pese a la ausencia de grandes plantaciones los indígenas exentos de encomienda. Desde
tan apoderados y o minas, las condiciones de vida y de trabajo la expulsión de la orden jesuítica (1767) has-
enseñoreados de los de los indígenas en los obrajes de madera y ta mediados del XIX, lo que restaba de esta
yerba mate y las explotaciones agropecua- población se convirtió en “paraguaya”, que de
2
indios, que no hay
esclavitud ni cautiverio rias eran extremadamente duras, como en allí en más sufriría -como peonaje y campesi-
en Berbería ni en galeras toda la América colonial. En particular, la nado pobre- nuevas formas de desigualdad.
de turcos, de más recolección de yerba mate (principal rubro Contrariamente a lo que sostiene la his-
sujeción. de exportación del Paraguay en la época) en toria tradicional, las rancheadas, saqueos y
los montes generaba una alta mortandad de explotación encomendera sí generaron resis-
hombres indígenas. tencia de los nativos hasta el siglo XVII. El
levantamiento de Pablo y Nazario, el de Ove-
rá, la rebelión de Arecayá, los alzamientos del
“Los españoles y encomenderos están tan
Guairá, del área circundante a Asunción, de
apoderados y enseñoreados de los indios,
Caazapá y de Yuty, prueban que la instala-
que no hay esclavitud ni cautiverio en
ción de desigualdades no se dio sin cruentos
Berbería ni en galeras de turcos, de más
conflictos.
sujeción, porque desde que nacen hasta
que mueren, padres e hijos, hombres y
mujeres, chicos y grandes sirven perso- “…los Carios del Paraguay ensayaron
nalmente en granjerías (…) de los amos, simultáneamente distintas vías de aco-
sin alcanzar los pobres indios una cami- modamiento y de resistencia. A los in-
seta de que se vestir, ni a veces un puñado tercambios pacíficos de bienes y mujeres,
de maíz que comer, y así se van muriendo a la amistad fomentada en la ilusión de
a gran priesa”. combatir los mismos enemigos, se suma-
Padre Angulo (S.J.) a Toribio de Mogro- ron las deserciones y los conflictos (...)
bejo, Asunción, 1592 ‘Levantamientos’ de grupos enteros que
implicaban el abandono de las aldeas y
la re-localización posterior en zonas más
alejadas (...); ejecuciones aisladas de cris-
“Tiene la labor de aquella yerba consumi- tianos que caían por asalto en los tekoá
dos muchos millares de indios, testigo soy <aldeas> indígenas; negativa a acceder
de haber visto por aquellos montes osa- a las demandas europeas de guías y car-
rios bien grandes de indios, que lastima gadores, de bienes, de mujeres o de ser-
la vista al verlos (...) los indios los aca- vicios; hostilidad hacia los indios colabo-
rrean, llevando a cuesta cada uno cinco racionistas e insurrección armada contra
o seis arrobas <una arroba: 11,502 kg.>, los invasores; o bien tácticas adoptadas
10, 15, 20 o más leguas <una legua: 5,5 individualmente, como la huida al mon-
km.>, pesando el indio mucho menos que te, el trabajo a desgano (...) fueron las
su carga, sin darle cosa alguna para su modalidades más frecuentes de rechazo a
sustento. Cuántos se han quedado muer- la situación colonial...”
tos recostados sobre sus cargas, y sentir Florencia Roulet, 1993
más el español no tener quien se la lleve
que la muerte del pobre indio!”
Otra fuente de desigualdad -tras la étni-
A. Ruiz de Montoya, 1639
ca, la económica y la de género- se delinea
a fines del período colonial: el área de resi-
En ese otro Paraguay fronterizo al de los
dencia. La provincia del Paraguay tuvo un
criollos, el de las Reducciones Jesuíticas, la

carácter bien urbano durante casi tres siglos: de un modo bárbaro que jamás da de co- “Surge así un nuevo
salvo los indígenas no reducidos, toda la po- mer ni de vestir a los peones (...) y como tipo social, de status
blación -del estamento que fuera- habitaba jamás salen ni pueden de trampas, se de español, pero
en algunas ciudades criollas, en una veintena abandonan”. desvinculado de modo
de “pueblos de indios” o en las reducciones Félix de Azara, 1904
jesuíticas. Pero desde mediados del XVIII,
con las reformas borbónicas, la crisis de- En sus postrimerías, la sociedad colonial
permanente de la ciudad
y absorbido por las 2
faenas rurales, con lo
mográfica indígena y el fin de las misiones continuaba dividida en estamentos cerrados,
que pierde influencia

jesuíticas, surgen obrajeros o yerbateros asa- con diferentes derechos, privilegios y obliga-
y figuración: son los
lariados, campesinos tabacaleros, pequeños ciones, y con acceso no igualitario a bienes
y servicios. Esos grupos tenían lenguas pro- llamados (…) “gente rei”,
hacendados y trabajadores con oficios en el
interior. pias, usaban ropas definitorias de rango, y o “coygua, cada vez más
Una población mestiza o de origen euro- hasta rezaban en templos distintos. numerosos y extendidos”
peo ejerce ahora trabajos manuales o produ- Los dos primeros estamentos (los españo-
ce para el mercado en ámbitos rurales, ale- les peninsulares, y en menor grado, los crio-
jándose de la actividad política de Asunción. llos americanos y sus descendientes mestizos)
“Surge así un nuevo tipo social, de status de monopolizaban cargos políticos y militares,
español, pero desvinculado de modo perma- las encomiendas, la explotación ganadera, de
nente de la ciudad y absorbido por las faenas obrajes, yerbales y el gran comercio. Goza-
rurales, con lo que pierde influencia y figura- ban de libertades y derechos civiles propios
ción: son los llamados (…) “gente rei”, o “coy- de súbditos del reino español, muy disminui-
gua, cada vez más numerosos y extendidos”. dos para las mujeres que, salvo excepciones
(R.E.Velásquez, 1995) (las hubo titulares de encomienda), eran ex-
Se extiende el espacio poblado a lo largo cluidas hasta del sistema educativo.
del Río Paraguay, en los valles del interior y
en los yerbales del nordeste. La asalarización
Los “constantes roces entre los nacidos en
fomentada por el auge mercantil incluye for-
España y los criollos, y entre los criollos
mas semiserviles: el sistema de enganche por
y mestizos, nos pueden dar una idea del
deudas se instala para el peonaje de explo-
desprecio que unos sentían por los otros
taciones rurales, buscando retener coacti-
en escala descendente. Pero, mientras los
vamente una mano de obra escasa y aún no
nacidos en España y los criollos podían
sujeta a la disciplina laboral. En este sistema
detentar los cargos públicos y de respon-
(tienda de raya o enganche por deudas) los
sabilidad, los mestizos se encontraban
patrones adelantan dinero o mercancías al
siempre en estado muy similar al de los
futuro peón, cuyo trabajo pagan luego con
indios, aunque legalmente (…) fuesen es-
“vales”. Forzados a comprar provistas e ins-
pañoles.”
trumentos sobrefacturados del almacén de la
José L. Mora Mérida,1973
empresa, los trabajadores no pueden saldar
su deuda ni librarse de las duras condiciones
laborales. Pero la población indígena, mayoritaria,
oscilaba entre condiciones de esclavitud (ya-
“Si el comercio conociese sus utilidades naconas) y servidumbre (mitayos). Carentes
se dedicaría a beneficiar la yerba mate y de libertades y de derechos civiles o políticos,
pagaría los peones con plata sin hacerles hombres y mujeres servían de por vida a sus
adelantamientos, con esto (…) la peona- señores. Su condición humana era apenas re-
da enriquecería; lo que no puede suceder conocida: los documentos de la época llaman
en el día, porque se maneja este negocio a los yanaconas “piezas” o “siervos perpetuos”

La dictadura de Francia y el trato dado a mitayos frecuentemente lin- de vecinos -requisición del trabajo y bienes
y el gobierno de los daba con el de bestias de carga. de parte del Estado- y la explotación servil de
López atacaron los En un nivel aún más bajo, estaban los es- comunidades indígenas.
privilegios de españoles clavos negros dedicados al cuidado del gana-
2 peninsulares, pero sus do, al servicio doméstico o a oficios artesana- “El dictador (…) había permitido que
políticas mantuvieron o les. Pese a su importancia numérica -negros permaneciese en vigor una vieja cos-
agravaron desigualdades y mulatos constituían, a inicios del siglo XIX, tumbre española, la leva (...) según la
coloniales derivadas de más del 10% de la población- resta poca me- cual todo trabajador, ganado, carretas e
la esclavitud, las levas moria de este grupo que sufrió la sumatoria instrumentos (...) podía ser tomado por
de las desigualdades, y resultó prácticamente la fuerza y puesto en requisición para
o auxilios de vecinos
exterminado en la Guerra de la Triple Alian- los trabajos del Gobierno. Los militares
-requisición del trabajo
za (1865/70). hacían uso personal de estas levas, y los
y bienes de parte del
campesinos no venían a la capital a ven-
Estado- y la explotación
Libertad, igualdad, fraternidad: la der sus productos por miedo a ellas”.
servil de comunidades
Independencia Rengger y Longchamps, 1838
indígenas
En consonancia con principios repu- Una crónica de 1820 revela la persistencia
blicanos, la emancipación de España tuvo de una sociedad estamental y jerarquizada
inicialmente medidas que implicaban el según el origen étnico, el estatus y el rol eco-
reconocimiento de algunas desigualdades, nómico. Ella describe estamentos basados en
como la educación general (para varones) y el poder político y en el área de residencia,
la liberación del trabajo servil del indígena. pero no incluye a los esclavos ni considera
Pero pronto el conflicto exterior con las Pro- -según el espíritu de la época- la condición
vincias Unidas del Plata colocó la cuestión diferente de las mujeres al interior de los gru-
de la independencia por sobre la igualdad o pos.
la libertad, y los derechos civiles y políticos El aislamiento comercial de 1820 a 1840
fueron postergados en nombre de la nación forzó la re-campesinización de trabajadores
amenazada. Durante la dictadura de Rodrí- asalariados o con oficios, que retornaron a la
guez de Francia (1813-1840), el principio producción de autoconsumo ante el cierre del
republicano de igualdad no generó un orden comercio exterior. El paso de Colonia a Re-
jurídico diferente, y más bien se restringie- pública tampoco supuso políticas de distri-
ron varios derechos civiles y políticos. bución de tierras: las heredadas de la Corona,
secularizadas a la Iglesia o expropiadas a los
“En toda sociedad debe haber precisa- “enemigos de la libertad” pasaron al patri-
mente una jerarquía en que cada uno se monio del Estado, por lo que el campesinado
contenga sin salir de la esfera y facultades debía producir arrendando lotes fiscales.
que les señalan sus puestos y el lugar a El auge mercantil de las reformas borbó-
que está destinado”. nicas (último tercio del siglo XVIII) sufrió
Rodríguez de Francia al Cabildo, un corte con la independencia, de importan-
3.IX.1811 tes secuelas sobre el desarrollo tecnológico, la
formación de los grupos empresariales y de
La dictadura de Francia y el gobierno de las clases trabajadoras, y la pérdida de merca-
los López atacaron los privilegios de españo- do externo. Algunos autores (Williams, 1979)
les peninsulares, pero sus políticas mantu- señalan los efectos en el largo plazo sobre la
vieron o agravaron desigualdades coloniales economía y la sociedad (path dependency o
derivadas de la esclavitud, las levas o auxilios sendero de la dependencia) de la trayectoria

elegida por el Paraguay al inicio de su exis- yerbales, o al campesinado sometido a apar- En 1848 los nativos
tencia independiente. cería, sistema por el cual el agricultor pagaba de veintiún pueblos
Si algunas políticas del Dr. Francia tuvie- al latifundista un arriendo que podía alcan- de indios sufrieron la
ron efectos igualadores “por lo bajo”, con la zar la mitad de su cosecha. expropiación de sus
2
clausura del mercado exterior sobrevino el En el ámbito urbano, la industrialización tierras y ganados.
empobrecimiento de las elites y una masiva desde el Estado (astilleros, ferrocarriles, fun-
re-campesinización. El modelo mercantilista dición de hierro, etc.) creó un mundo laboral
de “crecimiento hacia fuera” promovido pos- heterogéneo, que reunía en los mismos sitios

teriormente por los gobiernos de Don Car- de trabajo a técnicos ingleses, obreros asala-
los y Francisco S. López (1841-1870) tuvo riados y mano de obra esclava o bajo coacción
efectos más complejos. Se recreó una nueva extraeconómica, como soldados, presidiarios
elite detentadora de bienes y de privilegios, y vecinos en “auxilios”. Esto, sumado al carác-
mientras se expropiaban tierras y ganados de ter despótico del Estado-patrimonial, poster-
la población indígena y se anulaban sus ins- gó la lucha por derechos laborales ya existen-
tituciones comunitarias. tes en otras naciones del Río de la Plata.
En 1844, la ley de administración polí-
tica reconoce por primera vez el principio
de igualdad: “Los hombres son de tal mane-
ra iguales ante la ley, que (…) debe ser una
Recuadro 2.5 Clasificación de la población (asuncena) en 1820
misma para todos, y favorecer igualmente
al poderoso que al miserable”, y garantiza 1º: Miembros del cuerpo político, incluyendo 6º: Almaceneros, tenderos;
como derecho político el que ya existía en oficiales del Ejército;
la Colonia, el de “ser oídos en sus quejas por 7º: Pequeños propietarios rurales o campesinos
2º: El clero, secular, y regular; de las vecindades de la ciudad;
el Supremo Gobierno”. En los años siguientes 8º: Trabajadores libres (incluyendo hombres
el derecho al voto (activo y pasivo) se tornó 3º: Abogados, médicos, curanderos y notarios; que trabajan en la navegación fluvial y en los
yerbales) y;
exclusivo de los hombres propietarios.
4º: Comerciantes; 9º: Indios domesticados
Pero estos postulados legales –de por sí 5º: Hombres de posición importante;
muy limitados en términos democráticos- Tomando como promedio cuatro personas por familia, estas clases, desde el punto de vista del
no encontraron eco en las políticas redistri- número, conforman la siguiente proporción:
butivas. La inexistencia de un órgano judicial Clase 1ª a 6ª, inclusive 300 familias
independiente vació de contenido la igual- 7ª clase 500 familias
8ª clase 1.000 familias
dad ante la ley, ella misma no reformada en
9ª clase 700 familias
favor de indígenas o esclavos, que siguieron
2.500 familias, o 10.000 habitantes
excluidos de sus beneficios. Bajo el gobierno
Fuente: Robertson, J.P. & W.P., Letters on Paraguay. 1.838/9
de los López, el Estado paraguayo reforzó el
carácter patrimonial que caracterizara a la
dictadura de Francia, aumentando sus bienes
Cuadro 2.1 Caída del comercio exterior, 1800 - 1840
y atribuciones.
En 1848 los nativos de veintiún pueblos
Años
de indios sufrieron la expropiación de sus Rubros
1800 1816 1820 1832 1839
tierras y ganados. Un decreto del presidente
Yerba Mate (toneladas) 2.739 3.624 529 325 113
Carlos A. López extinguió el sistema de co-
Cuero (unidades) 4.831 5.644 608 -- 918
munidades, permitiendo a los nuevos ciuda-
Tabaco (toneladas) 414 339 359 77 25
danos ingresar al ejército. La población indí-
Maderas (yardas) 19.084 -- -- -- --
gena, desapropiada de bienes comunitarios,
se agregó al peonaje endeudado de obrajes o Fuente: Elaboración propia con base en R.A. White, La primera Revolución radical de América. 1.984

El fin de los monopolios La prohibición del casamiento inter-étni- El orden liberal
estatales y la co e inter-estamental agravó la ya expandida
privatización de tierras ilegitimidad y el número de hogares man- En la inmediata posguerra, los principios
fiscales, intrínseca al tenidos por mujeres, fenómenos sociode- liberales inspiraron la Constitución de 1870,
2 liberalismo económico, mográficos de origen colonial que persisten que establecía por primera vez libertades y
profundizó las hasta la actualidad. La carga productiva y derechos clásicos como los de “comerciar,
desigualdades sociales reproductiva siguió recayendo sobre ellas, ya de trabajar y ejercer toda industria lícita, de
proyectándolas en el que la mayoría de los hombres trabajaba en reunirse (...), de entrar, permanecer, transitar
lejanos obrajes o yerbales, en el tráfico fluvial y salir del territorio paraguayo (…), de publi-
largo plazo.
o estaba sirviendo en los cuarteles. car sus ideas por la prensa sin censura previa
(…), de disponer de su propiedad y asociarse
“Por lo menos la mitad de la producción con fines útiles”.
agrícola (exceptuada la cría de ganado y Esta Constitución prohibió la esclavitud y
la recolección de yerba) estaba en manos la servidumbre, derogando los privilegios de
de las mujeres. Éstas, por cierto, producían sangre legalmente vigentes hasta entonces.
para el propio consumo, pero vendían los Sus principios liberales empezaron a inspi-
excedentes en el mercado o al ejército…” rar el discurso político y el imaginario social,
(B. Potthast-Jutkeit, 1997). pero la élite terrateniente prohibió el ejerci-
cio de algunos derechos civiles -como el del
Los derechos políticos se restringieron: a libre tránsito- al peonaje rural.
la arbitrariedad del poder autocrático y a la La debacle demográfica de la guerra
ausencia de un poder representativo perma-
potenció el rol productivo agrícola de las
nente (Cabildo o Congreso), se sumaron la
mujeres y multiplicó su participación en
falta de libertades civiles y un sistema elec-
los mercados y en la estiba de frutas en los
toral en el que sólo los propietarios tenían
puertos. La generación de posguerra careció
derecho al voto. La ciudadanía política difí-
de hogares con jefatura masculina, en lo que
cilmente pudo desarrollarse en las primeras
cronistas de época denominan ya “el país de
seis décadas de existencia independiente,
las mujeres”. Pero las campesinas no fueron
cuando la participación política -en consti-
beneficiarias de la colonización agrícola y la
tuir, apoyar o cuestionar el poder- era episó-
participación pública de las mujeres –aquí,
dica y adoptaba necesariamente formas pre-
como en casi todo el mundo- fue censurada
republicanas (conspiraciones, delaciones,
por el orden conservador y patriarcal.
panfletos anónimos, etc.)
El fin de los monopolios estatales y la priva-
La familia presidencial y los altos oficia-
les del gobierno detentaban privilegios que tización de tierras fiscales, intrínseca al libera-
les permitían, entre otras cosas, usar discre- lismo económico, profundizó las desigualdades
cionalmente los bienes públicos, con lo que sociales proyectándolas en el largo plazo. Entre
nuevas asimetrías se adicionaron a la esta- 1883 y 1885 se vendieron estancias de la patria
mental, aún vigente. La derrota paraguaya en y montes y yerbales del Estado, dando origen
la Guerra de la Triple Alianza provocó el fin a latifundios y enclaves agroexportadores en
de este período, del desarrollo mercantilista los que se expandió el sistema de enganche por
desde el Estado y de parte de las desigualda- deudas. Ocho consorcios acapararon más de
des que perduraban desde la colonia, abrien- un tercio del territorio paraguayo, en detrimen-
do camino a la era liberal. to del campesinado que hasta entonces había
cultivado en parcelas arrendadas al Estado. Se
dio así soporte legal a la grave asimetría entre

campesinos sin tierras y grandes propietarios, y obrajes de madera. Durante la primera En 1921 sólo el 6% de
que persiste hasta nuestros días. guerra mundial y en la década de 1920, los habitantes tenía
Carlos Casado del Alisal detentaba en el este modelo generó un auge económico, título sobre sus parcelas,
Paraguay una superficie superior a la de Cos- pero con escasos efectos redistributivos y mientras 163 latifundios
2
ta Rica, de 5.625.000 Has. El segundo lati- en términos de creación de empleo. detentaban en conjunto
fundio era el de la Industrial Paraguaya, con La industrialización urbana fue tardía, li- 15 millones de Has. de
2.647.727 Has. Le seguían los de Domingo derada por inmigrantes (en 1886 el 64% de tierras agropecuarias o
Barthe (1.875.000 Has.); The Paraguay Land las empresas estaba en manos extranjeras), forestales, de un total de

& Cattle Company (1.687.500 Has.); la Mate con un carácter manufacturero o artesanal 32 millones censadas.
Larangeira (800.000 Has.); Liebig’s Extract (una media de sólo 2,2 empleados/obreros
of Meat (562.326 Has.); Societé La Foncière por empresa) que perdura hasta nuestros
(502.500 Has.) y la Sociedad Rural Belga días. Su desarrollo estuvo coartado por la es-
Sudamericana (300.000 Has). trechez del mercado interno y el aislamiento
geográfico, y el gran transporte (ferrocarril
y navieras fluviales) era controlado por con-
Las privatizaciones de tierras ejercieron
sorcios europeos, americanos o argentinos.
“una dolorosa influencia sobre el espíri-
En las vísperas de la guerra del Chaco
tu de los agricultores. Los propietarios les
(1932/5) la población obrera ascendía a
dejan cultivar sus terrenos y construir en
unas 80.000 personas, concentradas en la
ellos sus ranchos, pero esos favores están
explotación de tanino, carne y yerba mate.
siempre acompañados de restricciones
Si las condiciones laborales del personal
que les perjudican horriblemente. El dice:
calificado eran mejores en los enclaves (ur-
si cuando termine de desmontar el terre-
bes industriales con millares de habitantes)
no y construir una casa, se disgusta el
y entre obreros calificados urbanos, las
propietario, me expulsará; de este modo,
de peones de obrajes, yerbales y estancias
cuando decide construir un rancho, lo
mantenían elementos semiserviles propios
hace lo más pequeño posible (…) Tal es la
del siglo XVIII.
causa de la hambruna de finales de 1886.
La legislación laboral beneficiaba en
Si los montes no produjeran naranjas en
Asunción a trabajadores del ferrocarril, los
abundancia, mucha gente hubiera muer-
tranvías, los teléfonos y la usina de electri-
to de hambre”.
cidad, asegurando el descanso dominical y la
Norbert Truquin, 1977
jornada de 8 horas. En tiempos del “Estado
mínimo”, renuente a asumir funciones regu-
Los intentos posteriores de fomentar la ladoras en lo social, los conflictos laborales
pequeña propiedad rural dieron resultados eran tratados usualmente como problemas
exiguos y se mantuvo la concentración de de orden policial.
tierras: en 1921 sólo el 6% de los habitantes El número de escuelas privadas y públicas
tenía título sobre sus parcelas, mientras 163 pasó de 290 a fines del siglo XIX a unas 810
latifundios detentaban en conjunto 15 mien la inmediata preguerra del Chaco, y el de
llones de Has. de tierras agropecuarias o fo- alumnos y alumnas de 20.000 a 110.000 en
restales, de un total de 32 millones censadas. el mismo lapso (Archivos del Liberalismo,
(M. Rivarola, 1993) 1987). Pero dos terceras partes de la pobla-
El crecimiento económico se basó en ción continuaba siendo analfabeta y el siste-
enclaves agro-exportadores de capital ma educativo prohibía -sin mucho éxito- el
anglo-argentino o anglo-americano: tani- uso del guaraní. La desigualdad del sistema
neras, empaquetadoras de carne, yerbales educativo afectaba negativamente sobre todo

El clima de libertades a la población rural y a la femenina. permitió tanto la organización de diversos
individuales permitió A inicios del siglo XX se estimaba la mor- sectores (trabajadores, estudiantes, mujeres)
tanto la organización talidad infantil en 250 a 280 por mil nacidos que lucharon activamente por sus derechos
de diversos sectores vivos y las desigualdades de los servicios de sa- políticos, civiles y sociales, como el desarrollo
2 (trabajadores, lud eran graves según el área de residencia: de de corrientes políticas opuestas al liberalismo
estudiantes, mujeres) que los 150 médicos existentes hacia 1930, sólo una tales como el anarquismo, el socialismo, el
lucharon activamente por veintena trabajaba fuera de la capital. La tuber- comunismo, el nacionalismo y el catolicismo
sus derechos políticos, culosis y los parásitos intestinales generaban conservador. Las centrales obreras apelaban
alta mortandad en el interior, cuya población a manifestaciones, a huelgas y al boicot para

civiles y sociales, como el
sólo accedía a los “médicos ñana” (de hierbas conseguir o defender sus derechos laborales.
desarrollo de corrientes
naturales) y a la farmacopea nativa. El más excluido de los grupos siguió sien-
políticas opuestas al
Sin grandes cambios de los hábitos repro- do el indígena -unas cien mil personas, a ini-
liberalismo.
ductivos (escasas uniones legales, alta tasa de cios del siglo XX-, que continuaba careciendo
ilegitimidad, etc.), las mujeres trabajaban en de derechos propios y era considerada infantil
tareas extensivas de las domésticas: docencia, o semi-humano. El Estado los dejó a cargo de
enfermería, tejidos, perfumería, floristería, diversas misiones cristianas y los nativos “mon-
mercadeo y estiba de naranjas en los puertos teses” (Kaynguá, Ayoreo, Axé) seguían siendo
sobre el Río Paraguay. Las expresiones femi- perseguidos como animales salvajes.
nistas de inicios de siglo -la obra de Serafina
Dávalos, periódicos feministas, etc.- se res- El populismo nacionalista
tringían a las clases ilustradas urbanas y no
lograron ampliar los derechos civiles, econó- La crisis del liberalismo coincidió en Pa-
micos ni políticos de las mujeres. raguay con la guerra del Chaco (1932-1935),
Paraguay compartió con otros países cuyos jefes y oficiales impusieron un régi-
del Río de la Plata la experiencia de “de- men “nacional-revolucionario” inspirado en
mocracias oligárquicas” durante las pri- el fascismo europeo en 1936. Derogada la
meras décadas del siglo XX, aunque ella Constitución liberal del 1870, clausurado el
fuera a menudo interrumpida por golpes Parlamento, prohibidos los partidos políticos
de estado y guerras civiles. Desde 1916, el y sindicatos, las siguientes dictaduras mili-
voto pasa a ser secreto y universal para la tares reprimieron toda oposición, logrando
población masculina y algunas elecciones cooptar diversos movimientos sociales con
(las de 1917, 1927 y 1928) lograron incluso políticas populistas.
un carácter competitivo. Además de la negación de libertades civi-
Este sistema socio-político generaba les, se impuso un nuevo orden jurídico que,
también desigualdades: la población urbana reconociendo la existencia de desigualdades
(incluso los trabajadores organizados) parti- entre las personas (trabajadores, campesi-
cipaba de comicios y el Congreso tuvo en al- nos, mujeres), daba al Estado funciones in-
gunos períodos bancadas opositoras. Sin em- terventoras de la economía y la sociedad. La
bargo, los derechos civiles y políticos vigentes “tregua política y sindical” establecida por
en las ciudades no regían en los hechos para estos gobiernos durante más de una década
el campesinado, ni para los peones de obrajes coartaba derechos sociales y políticos. En la
y yerbales. El voto controlado por caudillos misma época, la economía de enclaves entró
y el reclutamiento forzoso en las revolucio- en decadencia por cambios tecnológicos y de
nes, eran las prácticas políticas reservadas mercado: las tanineras y empaquetadoras de
a estos grupos. carne liquidaron paulatinamente sus intere-
Pero el clima de libertades individuales ses en el país.

Decreto Nº 152 “A veces no hay tiempo ni oportunidad de Se reinstauró el
“Art. 3º. Toda actividad de carácter polí- deliberar…El nuevo Estado tiene que ser Estado patrimonial
tico, de organización partidista, sindical de un nacionalismo más neto, dotado de (multiplicación de
o de intereses creados o por crear, de na- mayor capacidad para realizar la justi- entes estatales,
2
turaleza política dentro de la Nación, que cia social y para servir de regulador de la cooptación de sindicatos,
no emane explícitamente del Estado o de vida nacional…” distribución de lotes
la Revolución identificada con el Estado, José F. Estigarribia,1940. agrarios, crecimiento
se prohíbe, por el término de un año. de la burocracia), sin el

Art. 4º.Quedan bajo la jurisdicción del Mi- Los gobiernos del Cnel. Rafael Fran- correlato del proceso
nisterio del Interior todas las cuestiones reco (1936-7), el Gral. José Félix Estigarribia
de industrialización
lacionadas con la política social del Estado (1939-40) y el Gral. Higinio Morínigo (1940-
por sustitución de
(…) comprendiéndose en ellas las relacio- 48) fomentaron la creación de colonias agrí-
importaciones que
nes y conflictos entre el trabajo y el capital, colas, pero debido a su limitada escala, esta
acompañó el auge del
las organizaciones y necesidades de obreros política redistributiva no alteró significativa-
populismo en otros
y trabajadores, como igualmente de los pa- mente la concentración de tierras. Se reins-
países de la región.
tronos, en forma definitiva”. tauró el Estado patrimonial (multiplicación
10 de marzo de 1936 de entes estatales, cooptación de sindicatos,
distribución de lotes agrarios, crecimiento de
Se dio aquí otra fase de movilización la burocracia), sin el correlato del proceso de
femenina, cuyas demandas de igualdad industrialización por sustitución de importa-
fueron recogidas formalmente en la nueva ciones que acompañó el auge del populismo
Constitución de 1940, según la cual “Los en otros países de la región.
derechos civiles de la mujer serán regula- A mediados del siglo XX, en una nación
dos en la ley, atendiendo (…) la igualdad de 1.330.000 habitantes, el sector industrial
de la mujer y el hombre y la diversidad de contaba con apenas 35.000 trabajadores. Pese
sus respectivas funciones en la sociedad”. a la decadencia de los enclaves, la gran indus-
Pero durante varias décadas continuó ne- tria seguía centrada en carne, madera o tani-
gándose derechos civiles y políticos a las no y controlada por el capital extranjero, al
mujeres, alegando sus “funciones” sociales que pertenecían todas las empresas privadas
específicas. El reconocimiento de la desde más de 50 obreros y empleados.
igualdad de género se anulaba así en su Como políticas redistributivas, se estable-
misma expresión jurídica. cieron legalmente la seguridad social y el salario
Reconociendo ciertas desigualdades so- mínimo, cuyo pago en especie quedó prohibido.
ciales, la Constitución proscribía la “explo- Pero no se aseguró los mismos derechos a las em-
tación del hombre por el hombre”, declaraba pleadas domésticas, cuyas condiciones laborales
obligatoria y gratuita la educación primaria, apenas han variado hasta el presente. Los precios
asumiendo como deberes estatales la “re- y salarios fueron regulados mientras se instalaban
gulación de la vida económica y social” y el nuevos Ministerios sectoriales de Salud Pública,
“cuidado de la salud y la asistencia social”. Un Economía, Agricultura, y entes como el Instituto
artículo resume el espíritu del nuevo orden de Previsión Social y el Departamento Nacio-
jurídico: “Todos los habitantes de la Repúbli- nal de Trabajo. Nacionalizadas las empresas
ca están obligados a ganarse la vida con un de energía, comunicaciones y transporte, el
trabajo lícito. Todo hogar paraguayo debe Estado multiplicó el número de las empresas
asentarse sobre un pedazo de tierra propia”. públicas o mixtas (Flota Mercante del Estado,
Compañía Paraguaya de Carnes, Administra-
ción Nacional de Electricidad, etc.).

En esta etapa de Este crecimiento estatal supuso otras asi- El stronismo abarcó al menos tres etapas
consolidación del metrías sociales. Surgieron nuevas fortunas de distintas. La primera, de “afirmación del ré-
stronismo hubo escasa administradores de entes, personas ligadas a gimen” (1954-1966), desarrolló intensas ex-
preocupación por reducir licitaciones y contratos públicos y a la arbitra- clusiones políticas. Se reprimió la disidencia
2 las desigualdades riedad en la regulación de precios de produc- dentro del Partido Colorado y la oposición
socioeconómicas y tos (por ejemplo, azúcar y carne). Además, el en el ejército, los sindicatos, el movimiento
étnicas, y más bien se progresivo crecimiento del empleo público be- estudiantil y a los otros partidos políticos. La
agravaron aquellas nefició sólo a partidarios del gobierno, en una destrucción de focos guerrilleros completó
derivadas de la opinión lógica clientelista que fue perfeccionada y ex- esta fase represiva, en la que se anuló, con-
pandida en las décadas siguientes. troló o cooptó a grupos sociales, partidos e
y militancia política. La
También resurgieron las desigualdades instituciones críticas al régimen.
lucha de las sufragistas
políticas, ya que el ejercicio de los derechos En esta etapa de consolidación del stro-
condujo, sin embargo, a
cívicos fue vedado a los opositores. La gue- nismo hubo escasa preocupación por reducir
cambios legislativos que
rra civil del 1947 convirtió estas asimetrías las desigualdades socioeconómicas y étnicas,
permitieron votar a las
en violenta exclusión, con el apresamiento, y más bien se agravaron aquellas derivadas
mujeres desde 1961.
deportación o exilio de decenas de miles de de la opinión y militancia política. La lucha
personas. Contrariando el modelo “acumula- de las sufragistas condujo, sin embargo, a
tivo” (Marshall, 2005) -las sociedades logran cambios legislativos que permitieron votar a
primero derechos civiles, luego los políticos las mujeres desde 1961.
y posteriormente, los sociales-, la legislación La segunda fase, de “auge” del régimen
laboral y agraria paraguaya se instaló mien- (1967-1982), tuvo una política de coloniza-
tras se restringían o anulaban derechos civi- ción para descomprimir la presión campesi-
les y políticos anteriormente asegurados. na en la región central del país. En la llamada
En términos de estratificación social, desde “marcha hacia el Este” (décadas de 1960 y
mediados del siglo XX la antigua élite econó- 1970) se crearon nuevas colonias con miles
mica fue relativamente desplazada por nuevos de lotes agrícolas y el régimen aseguró bases
sectores empresariales y terratenientes, benefi- políticas entre el campesinado.
ciarios del proteccionismo estatal, de contratos La concentración de tierras disminuyó,
gubernamentales y de la distribución de tierras aunque no en la medida en que hubiesen
fiscales, mientras surgía una incipiente clase permitido los ingentes recursos estatales.
media urbana, expandida con el crecimiento Dada la inclusión –ilegal- de jefes partidarios
de la burocracia estatal. y militares como beneficiarios del programa
de reparto de tierras para colonización admi-
Desigualdades en la era stronista nistrado por el Instituto de Bienestar Rural,
se agotaron las tierras fiscales aptas para la
Aunque durante un breve lapso el Para- agricultura, perjudicando las posibilidades
guay fue beneficiado por muy altas tasas de de las siguientes generaciones campesinas de
crecimiento, durante el tercio de siglo del acceder a una parcela propia.
gobierno del Gral. Alfredo Stroessner (1954- Según el censo agropecuario de 1956,
1989) se agravaron algunas desigualdades, algo menos de la mitad de las explotaciones
mientras otras se tornaban sistémicas. Las agropecuarias estaba constituido por lotes de
libertades públicas siguieron coartadas y el menos de 5 hectáreas, categoría que deten-
Estado patrimonial y clientelista se fortale- taba el 1% del total de tierras agropecuarias.
ció, con la subsiguiente desestructuración de En el otro extremo, las de más de 1.000 Has.
la sociedad civil y de la iniciativa privada. controlaban el 86,7% del total de ese territo-

rio. El censo de 1991 registró un leve descen- entre propietarios de grandes fortunas -sur- La expansión de la
so (8 puntos porcentuales) en la cantidad de gidas del auge del capitalismo agrario, de frontera agrícola supuso
minifundios que detentaban igual superficie. licitaciones de obras hidroeléctricas, de con- nuevas violencias
Tras un tercio de siglo de reforma agraria tratos públicos y de la corrupción y el tráfico contra la población
2
stronista, las grandes fincas constituían de narcóticos- y sectores sociales carentes de indígena “silvícola” o no
siempre el 1% del total de explotaciones y tierra o pobres excluidos del sistema de edu- aculturada.
seguían controlando el 77,1% de las tierras cación, salud pública y servicios básicos.
agropecuarias. Con ayuda técnica y crediticia externa,

La expansión de la frontera agrícola su- se expandieron la educación pública y algu-
puso nuevas violencias contra la población nos servicios básicos -agua corriente, energía
indígena “silvícola” o no aculturada. Si por eléctrica, saneamiento-, con fuerte sesgos a
una parte los nativos se beneficiaron de una favor de la población urbana sobre la rural.
incipiente legislación protectora y un primer Aunque las estadísticas de esos años no con-
censo indígena registró la población y con- sideraban las desigualdades debidas al ingre-
diciones de vida de sus pueblos, prácticas so, lengua hablada o género, es lícito deducir
como la captura de Axé, el asesinato de Ayo- que también éstas condicionaron el acceso a
reo chaqueños y el secuestro “misionaliza- los servicios públicos.
dor” de Totobiegosode silvícolas persistieron La economía campesina incrementó la
hasta fines de este gobierno autoritario. superficie de rubros de renta -algodón, taba-
Desde la Asamblea Constituyente de 1967, co- pero también se expandieron la agroin-
gran parte de la oposición se sumó al sistema dustria (trigo, soja) y la producción ganadera
parlamentario, en la llamada “democracia sin intensiva, beneficiadas con el ingreso masivo
comunismo”. Las mujeres ocuparon un espacio de capitales extranjeros y el apoyo estatal. En
testimonial en el Congreso, pero siguieron ex-
cluidas de los otros poderes como el gabinete
del Ejecutivo o la Corte Suprema de Justicia. Cuadro 2.2 Efectos de la política del IBR* sobre la concentración
Disminuyeron algo las asimetrías políticas de la propiedad rural, 1956 - 1991
que afectaban a los partidos opositores tradicio-
% de explotaciones % de explotaciones
nales o a las mujeres, pero se agravaron las que Años agropecuarias de % de tierras agropecuarias de % de tierras
detentadas detentadas
castigaban al campesinado y a grupos urbanos menos de 5 Has 1.000 o más Has
de izquierda: las Ligas Agrarias, los comunistas y 1956 45,5 1,0 1,0 86,7
miembros de grupos insurreccionales sufrieron 1981 33,1 0,8 0,9 78,6
severas represiones en esta segunda etapa. El ac-
1991 37,4 1,0 1,0 77,1
ceso al empleo público, al ejército y a los contratos
estatales estuvo ya sistemáticamente condiciona- * IBR: Instituto de Bienestar Rural 
Fuente: Elaboración propia con base en MAG, Censos agropecuarios 1956, 1981 y 1991.
do a la afiliación al Partido Colorado.
La construcción de las hidroeléctricas de Itai-
pú y Yacyretá coincidió con grandes inversiones Cuadro 2.3 Inversión en salud y educación, sobre gasto total
en la agroindustria y la construcción, y con el ejecutado, 1972 - 1980 (%)
incremento de la “triangulación comercial”, ge- Años
Sectores
nerando altas tasas de crecimiento del PIB en la 1972 1974 1976 1978 1980
década de 1970. Este auge no se invirtió en la in- Educación 13,3 15,0 13,5 14,5 11,0
dustrialización ni generó una expansión correlati-
Salud 3,9 3,4 3,2 3,0 3,6
va de gastos sociales por parte del Estado.
Al contrario, se ampliaron las brechas Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda.

ausencia de políticas ambientales, en estas madas o policiales o ser proveedor del Estado y
décadas se dio una intensa deforestación del facilitaba la obtención de servicios públicos, lo
área boscosa nacional. que coadyuvó a cimentar complejas desigual-
El estatismo se reforzó con nuevos entes pú- dades económico-políticas.
La tercera etapa del stronismo fue de “crisis”
2
blicos (ferrocarril, acero, refinería de petróleo,
compañías aéreas) que tenían por función se- (1983-1989), que empezó con la culminación
cundaria alimentar el clientelismo, asegurando de las obras de Itaipú y los cambios del ámbito
el apoyo político a través de beneficios econó- internacional (el ocaso de la guerra fría y del
micos. La afiliación al partido gubernamental apoyo norteamericano a las dictaduras antico-

se tornó condición sine qua non para acceder al munistas). Crisis que fue, en primera instancia,
empleo estatal, a la membresía de las fuerzas ar- económica. Atrapado en su lógica y acompa-
ñando al crecimiento vegetativo de la pobla-
ción, el Estado continuó adicionando funciones
Cuadro 2.4 Niveles educativos de la población de 7 años y más
y empleados, mientras caían los ingresos fisca-
de edad, 1972 - 1982 (%)
les y los créditos internacionales disminuían.
Años Entre 1982 y 1992, aumentó de 9 a 16% el
Nivel/Área
1972 1982 porcentaje de la Población Económicamen-
Sin instrucción te Activa dedicada a actividades terciarias
Total país 15,3 10,4
(muchas de ellas, precarias e informales) en
Área urbana 8,7 5,9
detrimento de la inserta en actividades pri-
Área rural 19,7 14,0
Primario
marias (cayó de 47 a 37,4% la PEA en acti-
Total país 72,5 68,5 vidades agropecuarias). Dada la inexistencia
Área urbana 66,5 57,7 de una industrialización importante, estos
Área rural 76,4 77,2 cambios supusieron mayores desigualdades
Secundario de condiciones laborales e ingresos para am-
Total país 10,5 16,9 plios sectores de la población.
Área urbana 21,3 29,5 El modelo de crecimiento del stronismo
Área rural 3,4 6,8
no favoreció a las mujeres, en términos de ac-
Universitario
ceso a recursos productivos (tierra, créditos)
Total país 1,3 2,3
ni de empleo, agravado por su bajo nivel de
Área rural 0,1 0,2 capital humano y la inexistencia de políticas
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, Demografía y Sociedad. Análisis de resultados del Censo 1992. de equidad (restricciones laborales y de ma-
nejo de bienes en el Código Civil, exclusión
de las políticas agrarias, etc.).
Cuadro 2.5 Hogares con servicios básicos, 1972 - 1982 (%) Si las tres etapas del stronismo estuvieron mar-
Años cadas por la ausencia de libertades y niveles varia-
Tipo de servicio en los hogares bles de represión, cada una de ellas tuvo sus focos
1972 1982
Agua por cañería* (total país) 11,1 20,5 de resistencia, organizados en la lucha por dere-
Área urbana 27,6 43,3 chos civiles, políticos o sociales. A la contestación
Área rural 0,0 1,1 política, obrera y estudiantil de los ’50, sucedieron
Energía Eléctrica (total país) 17,5 38,8 las movilizaciones de las Ligas Agrarias, la contes-
Área urbana 41,7 75,2 tación de la Iglesia y del sindicalismo cristiano, y
Área rural 1,2 8,0 el movimiento universitario independiente de las
Pozo ciego o desagüe (total país) 14,3 26,3
décadas de 1960 y 1970.
A mediados de los ’80 estalló la disidencia
Área rural 1,3 5,0
de importantes fracciones coloradas y resur-
* Red privada y pública
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC,Demografía y Sociedad. Análisis de resultados del Censo 1992.

gió el sindicalismo autónomo (Clínicas, Mo- aún de manera incipiente o insuficiente en la
vimiento Intersindical de Trabajadores, etc). agenda de las instituciones públicas.
También el movimiento de mujeres ligó su re-
novada lucha por la igualdad a reivindicaciones
democráticas, y la dictadura tuvo nuevamente Gráfico 2.4 Estructura sectorial del empleo*, 1982 - 2002 (%)
la contestación política de la Iglesia Católica, de
gran poder de convocatoria. 47
2
La transición democrática iniciada en fe- 37,4
33,7

brero de 1989 heredó de los regímenes políti-
25,4
cos anteriores una economía estancada y una 23,4 28
sociedad dividida por complejas y agudas 15,9 19,1
13
13 10,9
desigualdades. Como ya se señaló anterior- 9
7,4
7,1 6,9
mente, con la recuperación de las libertades
y la expansión de los derechos cívicos, políti- 1982 1992 2002
cos y sociales, el principio de equidad se in- Agropecuario Servicios Industria Comercio Construcción
corporó al nuevo orden jurídico, emergió en * Empleo de la población de 12 años y más

Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, Censo Nacional de Población y Viviendas 2002 y Robles, 2002.
las demandas ciudadanas, pero se encuentra
Las estructuras de desigualdad vigentes Cuando los imaginarios sociales pres- eran escasas o por completo inexistentes.
surgen y se reproducen en la cultura y en criben un destino desigual o entienden Los protagonistas de la historia para-
la historia, ámbitos donde intervienen los la corrupción como la vía más apta para guaya -hombres y mujeres- construyeron
actores sociales para mantener o trasfor- el progreso económico individual, no se a lo largo de cinco siglos un complejo sis-
mar dichas estructuras. Entre las múltiples constituye una ciudadanía con capacidades tema de desigualdades, en el que se ubi-
expresiones de la cultura, los imaginarios para ejercer sus derechos y cumplir con sus caron y relacionaron entre sí, individual o
y las percepciones sociales conducen a obligaciones, porque, o el origen de una institucionalmente. Cada período histórico
las personas a ubicarse en posiciones de- persona determina culturalmente su desti- tuvo reordenamientos, reducción de viejas
terminadas, con funciones e inhibiciones no, o no existe imperio de la ley. Tampoco desigualdades y surgimiento de otras nue-
propias, y a actuar en consecuencia. Los se fortalece a la estatalidad cuando las per- vas. Este sistema se prolonga en el tiempo a
imaginarios producen modelos a seguir, y sonas no participan políticamente como través de símbolos, lenguajes, percepciones
llegan a imponer destinos no elegidos. Los ciudadanos y ciudadanas, o cuando ellas y actitudes, y es sancionado socialmente a
ajaka (o canastos simbólicos) ubican a las fortalecen, con acciones u omisiones, la co- través de una cultura de la desigualdad.
personas y prescriben sus conductas como rrupción del Estado. Los desafíos de la sociedad y el Esta-
pobre, guaranihablante y campesino (ore En su devenir, algunas sociedades reco- do paraguayo frente a esta cultura de la
mboriahu, ore (ava) ñe’e, ore koygua). Esa nocen y enfrentan sus desigualdades, mien- desigualdad implica, por una parte, enten-
cultura impone a menudo el idioma con tras otras tienden a negar su existencia, der su historia y mecanismos de funciona-
que una persona debe dirigirse a otras de pese a su evidente visibilidad. La escasez de miento, y por la otra, desarrollar la capa-
igual o diferente condición. Las percepcio- registros históricos dificulta reconstruir es- cidad de formular políticas especialmente
nes generan comportamientos específicos. tos procesos. Recién después de 1989 algu- orientadas a erradicar, de forma gradual
Aquellas que señalan a las vías irregula- nas de las asimetrías más agudas son per- pero sostenida, dicha cultura.
res como los mecanismos más idóneos de cibidas como problemas, diagnosticadas e Los siguientes capítulos analizan las
movilidad social impactan negativamente “historizadas” en el Paraguay. Antes de la formas y mecanismos que asume el sistema
sobre la participación ciudadana y el fun- transición, las interrogantes sobre la exis- de desigualdades en el Estado, la ciudada-
cionamiento del Estado. tencia y el desarrollo de las desigualdades nía y la economía.

Los derechos civiles y políticos
3
son ejercidos de forma diferenciada
Ciudadanía civil y política desigual y discriminación sociocultural
mientras que la discriminación

sociocultural también
desiguala a la población.

C AP í TULO
3 Ciudadanía civil y política desigual y

discriminación sociocultural
3
E
l ejercicio de la ciudadanía no se da hoy equitativamente en todas las

personas, como tampoco se dio en el pasado. Las mujeres paraguayas
accedieron recién en 1961 al derecho al sufragio; y hasta la década
de 1990, la centralización geográfica del Poder Judicial restringió el acceso a
derechos civiles de la población del interior del país. Los regímenes autorita-
rios impusieron severas limitaciones a la participación política de partidarios
de la oposición, e históricamente, tanto los trabajadores urbanos como el cam-
pesinado, han sufrido restricciones en su intervención en la vida pública, en su
relación con el Estado y con otros actores sociales. Desde 1989 hubo avances
indudables en el ejercicio de estos derechos, aunque insuficientes para asegurar
el ejercicio de una ciudadanía integral o plena.
Las luchas por la expansión de la ciudadanía constituyen, en última instan-

cia, luchas contra la desigualdad. Se entiende por ciudadanía “un tipo de igual-
dad básica asociada al concepto de pertenencia a una comunidad, que en tér-
minos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todos
los individuos están dotados, en virtud de su pertenencia a un Estado Nacional”
(PNUD, 2004). Los derechos clásicos de ciudadanía se agrupan en tres catego-
rías: derechos civiles, políticos y sociales. Civiles son “los derechos necesarios
para la libertad individual de la persona, libertad de palabra, pensamiento y fe,
derecho a poseer propiedad y concluir contratos válidos, y el derecho a la justi-
cia”. También abarca el derecho de organización, establecido más tardíamente.
Los políticos comprenden los de “participar en el ejercicio del poder político,
como miembro de un organismo dotado de autoridad política o como elector
de los miembros de tal organismo”.
Los derechos sociales abarcan “toda la variedad, desde el derecho a una me-
dida de bienestar económico y seguridad hasta el derecho a compartir plena-
El ejercicio de la mente la herencia social y a llevar la vida de un ser civilizado según las pautas
ciudadanía no se da prevalecientes en la sociedad”. Recientemente surgió un cuarto tipo de derechos
hoy equitativamente en que garantizan el ser ciudadano o ciudadana (ejercer las tres ciudadanías antes
todas las personas, como citadas) en la propia cultura, sin necesidad de renunciar a ella. Ya expandidos
tampoco se dio en el casi universalmente los derechos civiles y políticos, son los sociales y culturales
pasado. los que poseen una función más igualitaria, porque tienden a “hacer menos

En Paraguay existe grande la desigualdad entre quienes tienen y quienes no tienen”, y aseguran el derecho a la
una ciudadanía de identidad cultural y/o étnica. Para el ejercicio de toda esta variedad de derechos civiles y po-
baja intensidad... o líticos, como también sociales, también es imprescindible fortalecer el capital social, desde la
ciudadanía electoral. perspectiva de la confianza, asociación y participación de la ciudadanía.
Con una ciudadanía
Este capítulo analiza el ejercicio de la ciudadanía civil y política y se tratan algunas dis-
simplemente electoral criminaciones culturales vigentes. En los próximos capítulos se analizará el ejercicio de la
sólo es posible ciudadanía social.
3 desarrollar una
democracia de electores
Caracterización del ejercicio de la ciudadanía civil y
y electoras. Sin embargo,
política
con una ciudadanía

integral o activa y plena
es posible evolucionar
En Paraguay -como en gran parte de Amé- esfuerzo de la sociedad civil, de los partidos
hacia una democracia de
rica Latina- existe una ciudadanía de baja inten- políticos y del Estado. Pero también existe
ciudadanos y ciudadanas.
sidad debido, entre otras causas, a la inexisten- un abstencionismo creciente y la ciudadanía
cia o débil desarrollo del Estado de Bienestar, es electoral (afectada ella misma por severas
decir, de un Estado capaz de satisfacer las ne- limitaciones) convive con la desigualdad y
cesidades fundamentales de la población. Con la pobreza, generando un preocupante des-
una ciudadanía de baja intensidad, las personas crédito del sistema democrático. Con una
gozan de las libertades y los derechos políticos ciudadanía autoexcluida o simplemente elec-
que corresponden al régimen democrático; toral sólo es posible desarrollar una demo-
pero muchas de ellas carecen de servicios so- cracia de electores y electoras. Sin embargo,
ciales básicos (PNUD, 2004). A menudo tam- con una ciudadanía integral o activa y plena
poco disfrutan de ciertos derechos civiles bási- es posible evolucionar hacia una democracia
cos como la protección contra la inseguridad y de ciudadanos y ciudadanas, con sus conse-
la violencia policial, o el acceso igualitario a la cuentes beneficios políticos, sociales, econó-
justicia. Las restricciones propias de la ciudada- micos y culturales. Es más, dado el prolonga-
nía de baja intensidad se acumulan en perso- do autoritarismo, stronista y anteriores, una
nas o grupos, según su sexo, área de residencia, singularidad de la democracia paraguaya,
zona geográfica, ingresos, etc. Se contrapone a con relación a la región, es que debe ser cons-
la ciudadanía integral, que implica un ejercicio truida antes que recuperada.
activo y pleno del conjunto de estos derechos y La ciudadanía electoral en Paraguay toma
obligaciones, por todos los integrantes de una en importante medida la forma de ciuda-
sociedad. danía clientelar (de clientela, o clientelista),
A la ciudadanía de baja intensidad se la agudizada en la medida que se profundizan
denomina también ciudadanía electoral, las desigualdades. El clientelismo no incluye
porque se limita al ejercicio de los derechos sólo a las personas más pobres; en su cons-
y al cumplimiento de las obligaciones de ca- titución inciden además factores culturales
rácter electoral. En Paraguay esta ciudadanía e históricos. Los ciudadanos -hombres y
se evidencia, especialmente desde 1989, por mujeres- piden “favores” al Estado porque
la secuencia ininterrumpida de elecciones li- no creen tener derechos, no se sienten por-
bres y la ampliación de derechos y libertades tadores de derechos, ni perciben las obliga-
políticas. Estos logros no deben subvalorar- ciones correlativas propias y del Estado. Sin
se: la legitimidad y el fortalecimiento del sis- el reclamo de derechos tampoco logran pro-
tema electoral paraguayo exigieron un gran tagonismo social ni político. Las relaciones

clientelares surgen dentro del Estado patri- ponsabilidad exclusiva del Estado. Los partidos La ciudadanía paraguaya
monialista, caracterizado por la ausencia o políticos -agentes articuladores del Estado y de puede caracterizarse
el incumplimiento de regulaciones y por la la ciudadanía- cumplieron un rol clave en el es- como de “pequeño
corrupción permitida debido a la discrecio- tablecimiento, expansión y reproducción de las formato”: débil,
nalidad en la captación y la asignación de los estructuras de clientela. Este proceso se agudiza dependiente y orientada
recursos públicos. con el surgimiento del partido-Estado; o cuan- a reclamos y espacios
El Estado patrimonialista se caracteriza do incluso los partidos opositores reproducen, restringidos.
3
por tener un aparato burocrático ineficaz e en los espacios de gobierno que obtienen, las
ineficiente, una identidad asociada -no a la prácticas clientelares.
nación- al gobernante y a su entorno, y un Hoy las demandas ciudadanas cobran
sistema legal debilitado por la arbitrariedad y forma de reclamos sociales, que abarcan des-

la corrupción. No rinde cuentas, otorga favo- de la protesta por el abandono de medidas
res a quien quiere, incumple sus obligaciones proteccionistas vigentes en el pasado, hasta
y es indiferente a los derechos ciudadanos. reivindicaciones nuevas levantadas por diri-
Tiene origen histórico en el Estado autori- gentes de movimientos sociales, ya con cri-
tario, expresión política de la arbitrariedad terios de ciudadanía. Si antes predominaban
económica, sustentado en la impunidad de las prohibiciones, hoy la ciudadanía comien-
la corrupción. za a reclamar sus derechos, sin llegar todavía
La ciudadanía paraguaya puede caracteri- a la suficiente asunción de sus obligaciones.
zarse como de “pequeño formato”: débil, de- Algunos factores estructurales restringen
pendiente y orientada a reclamos y espacios el desarrollo de una ciudadanía integral. Pri-
restringidos. Constituye una pre-ciudadanía al mero, la ciudadanía surge y se expande desde
carecer históricamente de derechos y descono- las ciudades. Recién en 1992, la población ur-
cer sus obligaciones. En el pasado, su participa- bana supera levemente a la rural.
ción pública estuvo más reglada por obligacio- Segundo, los trabajadores organizados en
nes negativas (prohibiciones), que por deberes sindicatos son quienes reclaman la expansión
propios de la convivencia social y política. Esta de la ciudadanía social, pero históricamente
condición, semejante a la de súbdito, se agudi- la industrialización fue muy débil en Para-
zó en la segunda mitad del siglo pasado. Hubo, guay, con el consecuente bajo nivel de sin-
sin embargo, organizaciones y luchas por la dicalización de los trabajadores. En el 2007
igualdad que, aunque no asumieran explícita (EPH 2007), sólo dos de cada diez personas
o concientemente este objetivo, propugnaban de la población económicamente activa se
una mayor justicia social. hallaba en la industria manufacturera o en la
La evolución de las formas de ciudada- construcción, y dos de cada tres trabajaban
nía no es lineal ni ocurre de forma sistémica: solas o en unidades productivas pequeñas
pueden darse avances significativos en la ciu- (menos de 5 empleados u obreros), lo que
dadanía civil o política, mientras hay estanca- impide la organización sindical.
miento o suceden retrocesos en los derechos Tercero, una ciudadanía activa está relacio-
sociales o culturales. La historia del siglo XX nada con mayores niveles educativos de la po-
muestra cómo el logro de la ciudadanía tam- blación. La expansión de la cobertura educativa
poco es irreversible; derechos civiles o polí- es reciente en el Paraguay, y subsisten grandes
ticos que parecían firmemente adquiridos desafíos en términos de calidad de la enseñanza.
desaparecieron de golpe con el advenimiento Los avances en este campo requieren tiempo. El
de los fascismos y dictaduras. promedio de años de estudio de la población de
Los rasgos de clientela que aparecen en el 15 años de edad o más, que era de 6,4 en 1992
ejercicio de la ciudadanía política no son res- (Censo 1992), se elevó en una década a 7,1 años

Una ciudadanía activa en el 2002 (Censo 2002). ausente” de los cambios socio-políticos ini-
está relacionada Cuarto, las desigualdades perjudican el de- ciados en 1989, sometida aún a “la asfixia del
con mayores niveles sarrollo de la población. En 1991 (año del últi- clientelismo y del autoritarismo político” (Ga-
educativos. mo censo agropecuario), el 1% de las propie- leano, 2002).
dades detentaba el 77% de la tierra rural. En el Sexto, el sistema político condiciona la or-
2007, el 40% más pobre recibió sólo el 12% del ganización ciudadana. El régimen autoritario
ingreso total, mientras el 10% más rico obtenía reprimió duramente toda organización autó-
3
un 40% de dicho ingreso. noma de la sociedad (en especial la de sectores
Quinto, la clase media ejerce protagonismo más pobres); y aunque los gobiernos pos-1989
en la demanda de derechos ciudadanos, pero redujeron sustancialmente la represión, la ex-
este sector es muy reducido en el Paraguay (se pansión de la pobreza y de las prácticas clien-
la estima en una décima parte de toda la po- telares obstaculizan -e incluso bloquean- el de-
blación) y su expansión estuvo ligada al creci- sarrollo de la ciudadanía. En efecto, el aporte
miento del aparato del Estado, lo que limita su de la cultura clientelar legitima y reproduce las
autonomía. Fue caracterizada como la “eterna desigualdades.
El ejercicio de la ciudadanía civil: avances y obstáculos
El ejercicio de la ciudadanía civil abarca identidad. Fue universalizado en Paraguay

los derechos a la identidad, la asociación, la recién en las tres últimas décadas y su forma
seguridad y la justicia; que no eran respetados más visible es la tenencia de la cédula, reque-
por el régimen dictatorial. Sus avances fueron rida para todo trámite público y muchos de
sustantivos desde 1989, sobre todo en el ámbi- los privados. Su expansión obedece a la di-
to legal-institucional, pero la escasa incidencia námica socioeconómica y política reciente,
ciudadana en expandirlos y la insuficiencia de más que a la conciencia de las personas acer-
algunos servicios estatales generaron descrei- ca del derecho a la identidad y del acceso a
miento social, sobre todo en los grupos más otros derechos que permite la cédula.
pobres y vulnerables. Como las deficiencias del El proceso se inicia con la inscripción en
sector público resultan más graves en lo relati- el Registro del Estado Civil de las Personas del
vo a la seguridad, se desconfía de las organiza- Ministerio de Justicia y Trabajo, y continúa con
ciones socio-políticas (partidos políticos, parla habilitación de la cédula de identidad por el
lamento u otras organizaciones) que tienen por Departamento de Identificaciones de la Policía
función canalizar el reclamo de estos derechos. Nacional. La reforma del sistema electoral -y
El descreimiento afecta particularmente a la especialmente del Tribunal Superior de Justicia
Administración de Justicia, vista como muy Electoral desde 1994- cumplió una relevante
permeable a las presiones extralegales de ca- función al fomentar el registro y la documen-
rácter político y económico. tación de las personas. Pero persisten falencias
de las oficinas públicas en la expedición de la
El derecho básico a la identidad cédula de identidad, e inconsistencias en las
estimaciones sobre la población documenta-
El derecho a la identidad civil comprenda. Un reciente informe señala el sub-registro
de la tenencia de la documentación básica, de aproximadamente 600.000 niñas y niños en
como la partida de nacimiento y la cédula de poco más de una década (Céspedes, 2005).

Recuadro 3.1 La objeción de conciencia al servicio militar
La objeción de conciencia al servicio militar venes en edad militar de sucesivas cohortes urbanos de clases media y alta.
obligatorio (SMO) que rigió hasta la Cons- pudieron ejercer un derecho que les esta- Las estimaciones del MOC muestran la sos-
titución de 1992, constituye una “buena ba vedado en la práctica. Se redujeron así tenida evolución del porcentaje de objeto-
3
práctica” del ejercicio de las libertades ci- desigualdades históricas, ya que el recluta- res durante los 90 y la reducción concomi-
viles. Su protagonista es el Movimiento de miento forzoso afectaba a jóvenes pobres y tante de jóvenes que cumplían con el SMO
Objeción de Conciencia (MOC), que inició menos educados, sin medios de evadir el en el período 1993-2005. El promedio de
sus acciones a mediados de 1994. Gracias SMO y que soportaban un servicio militar evasores alcanzó los dos tercios de jóvenes
a su participación y a coyunturas socio-po- más largo y riguroso, al no acceder al régi- en edad de cumplir el servicio, en el mismo

líticas y culturales favorables, miles de jó- men de CIMEFOR abierto a los estudiantes lapso.
Cantidad de jóvenes en edad de

Años Objetores (%) Soldados (%) Evasores (%) hacer el Servicio Militar
1993 0,0 37,1 62,9 41.127
1994 0,2 37,4 62,4 40.970
1995 3,4 36,4 60,2 42.353
1996 5,0 33,8 61,2 45.356
1997 11,4 30,9 57,7 47.431
1998 11,1 22,6 66,3 57.507
1999 22,6 23,7 53,7 54.728
2000 20,8 21,5 57,7 60.285
2001 * 68,3 10,0 21,7 60.164
2002 16,4 9,1 74,5 60.778
2003 13,6 9,4 77,0 58.847
2004 13,8 9,4 76,8 59.056
2005 13,1 9,3 77,6 59.830
Total (porcentaje) 16,8 20,7 62,5 100.0%
Total (cantidad) 115.486 143.020 429.926 688.432
*El salto entre los años 2000 y 2001 obedece a la salida de fuerzas militares para reclutar por la fuerza a jóvenes en edad de hacer el servicio militar y a la rápida respuesta del
MOC en ofrecer alternativas.
Fuente: Estadísticas propias del MOC (2006).
Las transformaciones político-sociales gene- • la diversificación de estrategias (legales bate/aprendizaje de las experiencias de
radas por la participación del MOC obedecen a o mediáticas); temáticas (objeción de otros países;
factores internos y externos a la organización. conciencia, derechos humanos, género, • la escasa adecuación de las FFAA a cam-
Entre los internos están: etc.); acciones (desde conciertos hasta bios del contexto de la transición y su
• la constitución de actores sociales con acciones directas no violentas); escena- posicionamiento como un actor político
fuerte coordinación e identidad antimi- rios (municipal, parlamentario, etc.) y más, en disputa con otros que buscaban
litar; discursos (técnico, racional, legal, afecti- disminuir su influencia;
• su capacidad de construir un “colchón vo) dirigidos a los diferentes actores y a • el mantenimiento de un Estado débil, de
social” de simpatizantes periodistas, rela ciudadanía. inestable administración, escasa formali-
ligiosos, parlamentarios, políticos, ONGs, Entre los factores externos se cuentan: zación de procedimientos, funcionariado
etc., que influyeron desde sus respecti- • el derecho a la objeción de conciencia no calificado, corrupción y clientelismo,
vos ámbitos; en la Constitución, la apertura política insuficiente apertura a las demandas
• la existencia de organizaciones sociales y de mecanismos institucionales que lo ciudadanas (en particular respecto a la
que se apropiaron del discurso antimili- viabilizan; reducción de desigualdades y a la par-
tarista; • el involucramiento de la prensa y el de- ticipación activa de la ciudadanía).

La asociación permite El derecho a poseer una cédula de iden- tenencia de cédula es también requerida para
que mayor cantidad de tidad no está garantizado en el presente a beneficiarse de los programas de protección
gente participe, o lo haga toda la población paraguaya. De acuerdo al social o para emigrar, cuestiones que afectan
con mayor incidencia, lo censo del 2002, siete de cada diez personas más a los sectores de menores recursos o más
tiene cédula, sin diferencias relevantes por pobres. Según la EDH 2007, prácticamente la
que constituye un fin en
sexo. Las diferencias surgen según el área de totalidad de las personas de 18 años de edad
sí mismo y un medio del
residencia: poseen este documento cuatro de o más dispone de cédula vigente; y una de
Desarrollo Humano.
cada cinco residentes urbanos, y tres de cada cada veinte la tiene vencida. Quienes más ca-
3 cinco habitantes de áreas rurales.

Parte de las dificultades provienen del re-
recen de ella son guaranihablantes, con baja
escolaridad (1 a 6 años de estudio) y pobres
quisito previo del certificado de nacido vivo, extremos. Las principales razones aducidas
expedido por las instituciones sanitarias. Si para no disponer de cédula son la lejanía del
bien transitoriamente se ha obviado este re- lugar de expedición, el tiempo perdido en la
quisito con la Ley No. 3140 del 2007, no todos tramitación y la carencia del certificado de
los partos se hacen en instituciones de salud, nacimiento, en este orden. Paralelamente,
y además existen razones culturales (des- una de cada diez personas afirma no nece-
conocimiento del derecho a la identidad) y sitarla.
económicas: aunque la primera emisión de la
cédula es gratuita, existen costos para gestio- Un derecho poco ejercido: la
narla y renovarla que retardan la cedulación. asociación
Al no percibirse los beneficios de este dere-
cho, la cédula de identidad se obtiene recién La asociación permite que mayor canti-
a los 5 años de edad, para la escolarización. dad de gente participe, o lo haga con mayor
La cedulación cobró carácter universal incidencia, lo que constituye un fin en sí mis-
con el proceso electoral, en una suerte de ex- mo y un medio del Desarrollo Humano. Fa-
pansión de la ciudadanía civil “desde arriba”. vorece el protagonismo social al desarrollar
Este derecho se subordina en determinados las capacidades en el ejercicio de derechos y
casos a la lógica clientelar, cuando los parti- libertades, y es el instrumento por excelencia
dos gestionan la documentación para inscri- para lograr reivindicaciones civiles, sociales
bir a sus afiliados en el padrón nacional. La o políticas a través de la participación acti-
va y sistemática en barrios, manifestaciones,
huelgas, militancia político-partidaria, etc.
Gráfico 3.1 En Paraguay la expansión de asociacio-
Pertenencia a grupos o asociaciones (%)
nes sociales y políticas data de 1989, ya que
anteriormente las expresiones organizativas
autónomas eran reprimidas. En consecuen-
72
63
cia, los reclamos de organizaciones -no ne-
56 57 58 cesariamente nuevas- sociales, culturales o
44 42
de grupos vulnerables alcanzaron mayor di-
41 40
35 mensión a partir de la década de 1990. Orga-
nizaciones vecinales, de mujeres o sindicales
tienen hoy como interlocutores de sus reivin-
dicaciones a las Municipalidades, la Secreta-
ría de la Mujer o la Administración Central,
Urbano Rural Ocupado Inactivo No pobre Pobre 13 y más 1 -6 años Hispano- Guarani-
extremo años de de estudio hablante hablante respectivamente.
estudio En la mayoría de los casos, se trata de or-
Fuente: PNUD/ODH – EDH 2007 ganizaciones locales, escasas en número, con

débil capacidad de presión y limitada auto- al desarrollo de la ciudadanía porque en él las La mitad de la población
nomía respecto al Estado y a los partidos personas no exigen ni ejercen derechos sino encuestada pertenece
políticos. que piden y “transan”, o acuerdan, favores a organizaciones, con
Más que el temor a la represión, son la y “ayudo” (ayuda) de “arriba”. Entonces, no diferencias según nivel
pobreza y el desinterés de la gente, por una sorprende que quienes cuentan con estas ca-
educativo, idioma del
parte, y la cultura clientelar de los partidos racterísticas, y que precisamente constituyen
hogar, condición de
y de la burocracia estatal -reforzada en la las poblaciones más pobres y vulnerables,
pobreza, actividad
medida que aumentan la dimensión y los re- sean los más reacios a asociarse.
clamos de las organizaciones sociales- por la
otra, los que obstaculizan el asociacionismo.
Los resultados de la EDH 2007 confirman
la primacía de organizaciones tradicionales,
económica y área de
residencia. 3
El desinterés obedecería a cierta desconfian- de pequeño formato y ligadas a las necesida-

za en los resultados prácticos de la partici- des inmediatas, características que constri-
pación. Además, la falta de experiencia y de ñen la calidad de la participación ciudadana.
cultura de negociación dificulta la resolución Una de cada tres personas pertenece a una
de conflictos sociales y políticos. organización religiosa y tres de cada diez a
De acuerdo a la EDH 2007, la mitad de la una cooperativa; así, ambas instituciones
población encuestada pertenece a organiza- concentran cerca de dos tercios de la partici-
ciones, con mayores diferencias según nivel pación total. El tercio restante se halla en or-
educativo, idioma del hogar, condición de ganizaciones vecinales, político-partidarias y
pobreza, actividad económica y área de re- deportivas. [Ver Anexo 3.1].
sidencia, en este orden. La membresía dentro de organizaciones
A mayor nivel educativo, más organiza- religiosas -que abarca todos los sectores so-
ción; igualmente en hispanohablantes más cioeconómicos- se explica por factores socio-
que en guaranihablantes, por una parte, y culturales y mayoritariamente se concreta
en no pobres más que en pobres extremos, en grupos pastorales y de catequistas de la
por la otra. Lo mismo ocurre entre personas Iglesia Católica. La pertenencia a coopera-
activas en comparación a las inactivas y del tivas funciona como el vínculo privilegiado
área urbana en relación a la rural. La mayor a la economía de autoayuda, y se realiza en
educación permitiría una mayor concien- un abanico de organizaciones claramente es-
cia sobre los beneficios de la pertenencia a tratificadas según ingresos y otros recursos.
organizaciones para la defensa de los inte-
reses. Asimismo, el mayor nivel educativo
se refuerza, usualmente, con la pertenencia
Gráfico 3.2 Participación en organizaciones principales (%)
al grupo de población hispanohablante. Y a
ambas condiciones se suma, además, la con-
dición de no pobreza y de económicamente
50
activa, residiendo en el área urbana. 45 47 47
En contrapartida, las personas menos 39
proclives a organizarse y usualmente sin ex-
periencia organizativa de defensa de sus inte- 25
19 18
reses colectivos, por lo menos fuera de estruc- 16 15
turas clientelares, son aquellas con bajo nivel
educativo, guaranihablantes, residentes en el
área rural, económicamente inactivas y en
Rural Inactivo Pobre extremo 1-6 años Guaranihablante
pobreza extrema. En otras palabras, aquellas estudio
agobiadas por su situación de “ignorancia”, Religiosa Cooperativa
dependencia cultural o exclusión económica.
Fuente: PNUD/ODH – EDH 2007
El clientelismo constituye un gran obstáculo

Ser miembro de una Esto es, para satisfacción de necesidades bá- veinte ocupa funciones directivas. Al igual
organización no significa sicas en los sectores pobres y con fines em- que en los casos anteriores, las funciones
participar activamente presariales para los medios y altos. dirigenciales son ocupadas preferentemente
en ella... Seis de cada La participación en organizaciones reli- por personas de mayor nivel educativo, eco-
giosas y cooperativas presenta las más im- nómicamente activas y varones. Asimismo,
diez personas asociadas
portantes diferencias en contra de los grupos las personas bilingües tienen mayor lideraz-
manifiestan tener “poca o
desfavorecidos según nivel educativo, idioma go que las monolingües. En un sentido am-
ninguna participación”.
hablado en el hogar y condición de pobreza, plio, el liderazgo debe “cabalgar” vinculando
3 en primera instancia, y según condición de

actividad económica y lugar de residencia,
ambos universos culturales para ser recono-
cido como tal.
en segunda instancia. Todo lo cual es cohe- Para dos de cada tres personas encues-
rente con las desigualdades detectadas a lo tadas, las razones más frecuentes para no
largo de este Informe. participar en organizaciones son, en este or-
Quienes cuentan con menos recursos y den, “prefiere ocuparse de sí mismo y de su
capacidades tienden a pertenecer a asocia- familia” y “no tiene tiempo”; ambas pueden
ciones más tradicionales, como las religiosas, entenderse como razones de auto-exclusión
antes que “modernas”, de índole socioeconó- para beneficio propio. Dos de cada diez sos-
mica, como las cooperativas. Esto es, la te- tienen que “para nada sirve participar” y una
nencia o no de recursos y capacidades está de cada diez aduce que los dirigentes “sólo
relacionada con el tipo de organización a la buscan ventaja propia”; expresiones éstas re-
que se pertenece; pertenencia que, a su vez, lacionadas al desinterés o al desencanto. Si el
influiría sobre las oportunidades socioeco- clientelismo afecta a los asociados, entre los
nómicas que se posee. reacios a organizarse predominan la orien-
Ser miembro de una organización no tación individual-familiar, el descreimiento
significa participar activamente en ella. Las en la acción colectiva y la desconfianza en la
cifras de pertenencia se matizan al indagar dirigencia.
el grado de participación. Seis de cada diez Las desigualdades encontradas -tam-
personas asociadas manifiestan tener “poca o bién aquí- según sexo, ocupación y pobreza
ninguna participación”, una de cada tres par- muestran la coherencia de los perfiles traza-
ticipa bastante o mucho y sólo una de cada dos. Las personas con ocupación laboral y
los varones explican preferentemente su no
participación por “falta de tiempo”, mientras
Gráfico 3.3
que las de sexo femenino y económicamente
Razones de no participación en organizaciones (%)
inactivas prefieren ocuparse “de sí mismos
y de sus familias”, una razón de tipo socio-
económico y de género.
Esta participación débil en términos de
43 42
calidad y cantidad impone límites al ejercicio
41
37 de la ciudadanía, e indica, al mismo tiempo,
33
30 30 31
28 29 el bajo nivel de capital social, concebido éste
25 23 22
17 16
como la suma de confianza, normas, valores
16
12
12 compartidos y redes que facilitan la coordi-
nación de acciones y mejoran la eficiencia de
la sociedad.
Hombre Mujer Ocupado Inactivo Hispanohablante Guaranihablante
La persistencia de un bajo asociacionismo
Ocuparme de mí y mi familia No tiene tiempo No sirve para nada en la transición se explica por el clientelismo
del Estado y de los partidos políticos, cuyas
Fuente: PNUD-ODH, EDH 2007
estructuras bloquean la expansión de una

Recuadro 3.2 El acceso a medicamentos mediante las Farmacias Sociales
El acceso a los medicamentos esenciales es tiones que realicen los Consejos que tienen la lud a partir del perfil epidemiológico del lugar
fundamental para el logro de una vida larga y intención de contar con este servicio, los fondos en que se instala. La lista incluye antipiréticos,
saludable y se refiere al derecho a la salud. En pueden provenir de la gobernación, de la mu- antiinflamatorios, antibióticos, antiespasmó-
Paraguay, una parte importante de las muertes nicipalidad o de donaciones particulares. dicos, antiparasitarios, antianémicos, vitami-
de las personas se podría prever o curar si ellas nas, óticos y cremas dérmicas. Sólo se venden
tuvieran acceso a los medicamentos que nor- Cuando ya se cuenta con los fondos se identi- medicamentos con recetas expedidas por los
malmente se encuentran disponibles en el país.
Ante la cada vez más limitada provisión de

fica el lugar donde instalar la Farmacia Social.
Actualmente funcionan en diversos lugares:
municipalidad, casa particular, en un lugar
Puestos o Centros de salud públicos, a efectos
de beneficiar a los pacientes que recurren a una
institución pública de salud y para evitar la au-
3
medicamentos por parte del sistema de salud alquilado. Se busca que las instalaciones sean tomedicación.

pública y la situación de pobreza de un poco adecuadas, con habitaciones sin humedad y
más de la tercera parte de la población, surgen ventiladas para mantener los medicamentos Los precios oscilan entre 50% y 60% más bajos
las denominadas Farmacias Sociales como una en las condiciones requeridas. Las Farmacias que en las farmacias privadas, aun consideran-
alternativa que permite disminuir el gasto “de cuentan con una persona responsable que se do alrededor del 10% de recargo destinado a
bolsillo” que las personas destinan a este rubro. encarga de la administración y venta de los garantizar el fondo rotatorio y pagar los costos
medicamentos. de la administración de la Farmacia Social. El
Las Farmacias Sociales se originan en Paraguay pago de los medicamentos es esencial porque
en la segunda mitad de la década de 1990 a La administración implica llevar un control permite la sustentabilidad, la que depende,
instancia de las autoridades departamentales, diario del stock, realizar un inventario mensual además, del permanente control y la correcta
locales o de los Consejos regionales y locales de y efectuar una rendición mensual al Consejo documentación y administración del empren-
salud. En la actualidad están siendo promovi- local de salud. Con esta información el Consejo dimiento. Esta no gratuidad y la transparencia
das por el CIRD. En algunos casos, la iniciativa local realiza las adquisiciones necesarias para confieren legitimidad y continuidad al sistema.
surge de algún Subconsejo local de salud ubi- mantener el stock necesario. Las compras se
cado en una compañía (subdivisión territorial realizan en coordinación con el Puesto o Cen- La primera experiencia tuvo lugar en Itapúa en
del distrito o municipio). Los Consejos regio- tro de salud. No se adquieren medicamentos el año 1996 por iniciativa del Consejo regio-
nales y locales cuentan con la participación de que están disponibles en estas instituciones, nal de salud conformado por 23 instituciones
representantes de la comunidad y buscan ca- de manera que las Farmacias Sociales com- públicas y privadas relacionadas con la salud.
nalizar las demandas de salud de la ciudadanía plementen, no suplan, la provisión pública de La gobernación de Itapúa proveyó el primer
y controlar la gestión de los recursos públicos medicamentos. fondo de Gs. 50.000.000 (en su momento US$
destinados al área. 24.400) a 7 distritos con Farmacias Sociales
Las Farmacias Sociales cuentan con una lista para la compra y distribución de los medica-
La conformación de una Farmacia Social re- de medicamentos esenciales utilizados en la mentos. Hoy funcionan en el país más de 250
quiere un aporte inicial monetario denomina- atención primaria de la salud. Esta lista es ela- Farmacias Sociales, con un fondo de casi Gs.
do fondo rotatorio. Dependiendo de las ges- borada por el Consejo o Subconsejo local de sa- 1.000.000.000 (hoy US$ 233.000).
Evolución del sistema de farmacias sociales

Itapúa Central Misiones Pte. Hayes
Capital inicial Gs. 50.000.000 Gs. 50.000.000 Gs. 53.500.000 Gs. 63.000.000
Capital actual Gs. 500.000.000 Gs. 250.000.000 Gs. 100.000.000 Gs. 85.000.000
Farmacias Sociales al inicio 7 s.d 3 7
Farmacias Sociales hoy 113 85 27 42
Número de medicamentos 18 44 72 61
en la lista al inicio
Número de medicamentos
en la lista al final 76 89 103 102
Fuente: Datos para el año 2007 del CIRD
La ampliación del número y capital de las Farmacias Sociales es una alternativa para que la sociedad civil organizada y los gobiernos central,
departamental y local promuevan un mayor acceso a los medicamentos esenciales para la salud, especialmente de las poblaciones de menores
recursos y del interior del país. Un desafío pendiente, y urgente, es dar una respuesta a la población en situación de extrema pobreza, por no contar
ésta con los recursos necesarios para financiar sus medicamentos, aunque los mismos sean de bajo costo.

Las deficiencias de ciudadanía autónoma. Si las ventajas colecti- edad, reportó haber sufrido violencia verbal,
los organismos de vas en el largo plazo nacen de la solidaridad o una de cada cinco sufrió violencia física y
seguridad del Estado, altruismo, elemento central del capital social, una de cada diez, violencia sexual; propor-
que se hallan en un en el corto plazo las razones dadas por los pa- ciones éstas mayores en áreas urbanas que en
raguayos para explicar su rechazo a asociarse rurales (CEPEP, 2004).
proceso incipiente de
indican las dificultades de acumulación del De acuerdo a las encuestas de Transpa-
transición de un enfoque
capital social. rencia Paraguay (2004, 2005 y 2007) los tres
de seguridad de Estado
3 a otro de seguridad problemas mayores del país son a) desem-

Inseguridad e insatisfacción pleo y falta de trabajo; b) delincuencia y falta
ciudadana, permiten
ciudadana de seguridad; y c) crisis económica, pobreza
el incremento de la
y hambre. En estos tres años, la delincuen-
inseguridad y provocan El incremento de la delincuencia expresa

cia-falta de seguridad se ubica en segundo
una creciente percepción conocidas desigualdades y al mismo tiempo
lugar entre los principales problemas del país
de inseguridad; genera algunas nuevas, al afectar diferen-
(Transparencia, 2007). Esa “sensación térmi-
elementos éstos que cialmente a las personas. Las personas de
ca” de inseguridad conduce a que Paraguay
están alterando los mayores ingresos disponen de recursos para
se ubique en el primer lugar en América La-
patrones de conducta de garantizar su protección, como lo ratifica el
tina entre los países donde se puede llegar a
la ciudadanía. auge reciente de los servicios de seguridad
ser víctima de un delito con violencia “todo
privada en el país. Está dándose una suerte
o casi todo el tiempo” y “algunas veces”. Sin
de privatización de la seguridad ciudadana,
embargo, en la ocurrencia efectiva de delitos,
que excluye de sus beneficios a las poblacio-
se encuentra en séptimo lugar en un grupo
nes de menores recursos. En consecuencia,
de 18 países (Latinobarómetro, 2007). Otro
la mayoría de la población percibe serias fa-
informe reciente reitera que esta discrepan-
lencias en el cumplimiento de esta función
cia “es probablemente el resultado del papel
por parte del Estado.
central que el crimen juega, así como de la
La violencia física es parte central de este
explotación de los temores públicos por par-
problema, que abarca tanto la inseguridad
te de los medios de comunicación y de los
física real como la sensación creciente de in-
políticos” (Cavallaro y otros, 2007).
seguridad. Ambas resultan perjudiciales al
Las deficiencias de los organismos de se-
Desarrollo Humano, limitan las libertades e
guridad del Estado, que se hallan en un pro-
impiden la formación de capacidades y opor-
ceso incipiente de transición de un enfoque
tunidades, al restringir -por ejemplo- las po-
de seguridad de Estado a otro de seguridad
sibilidades de desplazamiento para educarse
ciudadana, permiten el incremento de la in-
o trabajar en áreas u horarios determinados.
seguridad y provocan una creciente percep-
La inseguridad también nace de la violen-
ción de inseguridad; elementos éstos que es-
cia doméstica o intrafamiliar, y afecta princi-
tán alterando los patrones de conducta de la
palmente a mujeres, niños y niñas. Ella ex-
ciudadanía. El Ministerio del Interior estable-
presa la desigualdad en el seno de la familia y
ció, con la Policía Nacional, el Plan Paraguay
la construcción social de los roles de género,
Seguro, que enfrenta críticas sobre el tipo de
que ubica a los hombres como “proveedores”
personal empleado y los resultados alcanza-
del hogar en el imaginario social y los dota
dos. Estas deficiencias cobran un aspecto más
de mayor poder. Sólo recientemente, la vio-
preocupante si se considera la intensa percep-
lencia doméstica -esa invisibilizada violación
ción social sobre la complicidad de las fuerzas
a los Derechos Humanos- cuenta con algu-
policiales con las acciones delictivas (CIRD,
nas cifras en el Paraguay. Una de cada tres
2006).
mujeres casadas o unidas, de 15 a 44 años de
La ley No. 1.600 busca frenar la violencia

doméstica, pero su aplicación no es univer- acudiría a la Policía, una de cada cinco a la Existen factores ligados
sal ni efectiva. Sólo uno de cada cinco casos Fiscalía (Ministerio Público) o ante la pren- a la desigualdad que
de violencia doméstica es reportado por las sa y, finalmente, una de cada diez “no haría potencian tanto la
víctimas, y los mecanismos institucionales nada”. Es decir, dos de cada tres personas re- violencia física como la
destinados a hacer cumplir esta norma son currirían a las instituciones pertinentes. En el inseguridad ciudadana.
aún débiles. Para romper las múltiples barre- extremo opuesto, una de cada cuatro perso- En primer lugar está
ras existentes se requieren mayores investi- nas apelaría a la prensa u omitiría hacer algo la impunidad, por
3
gaciones sobre esta violación de los derechos al respecto, lo que indica su descreimiento en otra parte, el sistema
humanos y una mayor difusión y sensibiliza- las instancias públicas responsables de la se-
penitenciario.
ción del derecho de las personas a vivir una guridad y justicia.
vida sin violencia. También en este aspecto se observan de-

Aunque constituye una de las funciones sigualdades: las personas guaranihablantes
clásicas del Estado, la seguridad física de las prefieren apelar a la policía, mientras que las
personas no compete sólo a esta instancia de hispanohablantes, a la denuncia ante la prensa.
organización de la sociedad. La cultura de la De quienes “no harían nada” ante una
prevención, que implica el apoyo de las co- eventual violencia, ocho de cada diez actua-
munidades, es muy incipiente en la sociedad ban así porque pensaban que de nada serviría
paraguaya. Además, la participación ciuda- denunciar. Esta desconfianza es más acentua-
dana en iniciativas de vigilancia comunitaria da, nuevamente, en hispanohablantes, es de-
es muy limitada en extensión, y además mo- cir, la población con mayores recursos o capa-
tivo de significativas controversias. cidades y más autónoma en sus decisiones.
En el último quinquenio (2003-2007), Existen factores ligados a la desigualdad
dos de cada diez personas encuestadas sufrió que potencian tanto la violencia física como
violencia en sus bienes personales (robo de la inseguridad ciudadana. En primer lugar
teléfonos celulares, joyas, dinero, etc.); una está la impunidad, cuyas causas van desde la
de cada seis en su vivienda; y una de cada no tipificación de los delitos hasta el poder
diez, en su persona (EDH 2007). Con mayor económico o político de las personas sospe-
o menor asimetría, las personas residentes chadas o acusadas. Por otra parte, el sistema
en áreas urbanas, de mayor nivel educativo e penitenciario, con infraestructura inadecua-
hispanohablantes han experimentado mayor da, hacinamiento y prolongada retención de
violencia que las personas residentes en áreas personas sin condena, colabora con la “edu-
rurales, de menor escolaridad y guaraniha- cación” en el delito y la exacerbación de la
blantes, dado que las primeras usualmente violencia.
cuentan con más bienes. La inseguridad y el temor a la violencia
Por otra parte, entre las personas que su- física alteran las conductas de las personas
frieron violencia, dos de cada diez personas en función de las desigualdades existentes y
contaban con animales; una de cada diez con limitan el desarrollo humano. Estos cambios
vehículo; y menor aún es la cantidad de person nítidamente expresados por las personas
sonas que poseía tierras. Entre los factores afectadas: “la parte que peor estamos [es] la
que determinan estas disparidades, los más seguridad ... porque tenemos que andar todos
consistentes son el idioma del hogar y el nivel llaveados, ... todos enrejados… estamos ya to-
educativo: en todos los casos, quienes cuen- dos desconfiados…”. Una víctima de la delin-
tan con más recursos y capacidades, mues- cuencia en el interior lamenta las discrimina-
tran haber sufrido mayor violencia. ciones del sistema: “denuncié y todo lo demás,
En busca de protección o justicia ante una y mi denuncia jamás llegó a la fiscalía, no llegó
eventual violencia, casi la mitad de la gente a Asunción jamás entonces…”. (ODH, Grupos

La mayoría de la gente Focales 2005). A estas expresiones se suma mites deben efectuarse necesariamente en
considera a la escasez la extendida percepción (nueve de cada diez Asunción, capital que continúa privilegiada
de recursos económicos personas) según la cual el Estado no atiende en número de funcionarios judiciales. Según
como uno de los prioritariamente la seguridad ciudadana de el informe del Banco Mundial (2005), la rela-
principales obstáculos las poblaciones más pobres (EDH 2007). ción de 10 jueces por cada 100.000 habitantes
para una mayor igualdad es superior al promedio regional e incluso al
ante la Administración de Administración de Justicia, de Europa Occidental y América del Norte.
3 Justicia. expansión y desconfianza Pero la carga de trabajo se distribuye des-

igualmente; la mayoría de los jueces recibe
La igualdad ante la ley -y por extensión, escasos expedientes anuales, mientras un
ante la Administración de Justicia- es intrín- grupo debe procesar una cantidad extrema-
seca a la ciudadanía civil y al Desarrollo Hu- damente alta de casos.

mano, al asegurar derechos y oportunidades La expansión de los Juzgados de Paz per-
a todas las personas, sin discriminación algu- mite una “justicia de proximidad”; y la Jus-
na. El Paraguay tuvo en la transición una re- ticia de Paz Letrada ofrece una resolución
forma casi total de su cuerpo jurídico -nueva rápida de conflictos, garantizando mayor
Constitución, Códigos y leyes- y el Poder Ju- equidad. Estos juzgados -donde se litigan los
dicial inició su proceso de desconcentración, juicios de montos reducidos y se hacen inter-
tanto física como institucional, con un plan venciones de urgencia en casos de violencia
estratégico implementado a partir de 1997. doméstica- son un espacio abierto a la pobla-
Los cambios del cuerpo legal supusieron ción de menores recursos, que por la celeri-
una sustantiva modernización, mientras la dad de los procedimientos, eroga costos más
desconcentración (más que descentraliza- bajos. La duración media de un proceso de
ción) geográfica de la infraestructura física, Justicia Letrada es de 299 días en el juicio eje-
de los juzgados y de las fiscalías redujo paula- cutivo, 315 en el hipotecario y 343 en el ordi-
tinamente las desigualdades en el acceso a la nario. En los Juzgados de Primera Instancia
justicia para la ciudadanía, acortando distan- en lo Civil y Comercial, estos llegan a 891
cias y disminuyendo costos. Hasta 1989, el en el ejecutivo, 1.223 en el hipotecario, 1.996
Poder Judicial disponía de seis Circunscrip- días en el ordinario, 951 en el de sucesión y
ciones Judiciales, en 2005 éstas eran ya quin- 441 en el de divorcio (INECIP, 2006).
ce; lo que supone un incremento del 250%. Los Juzgados de Paz también funcionan
También el número de jueces -incluyendo como una instancia mediadora que evita la
Tribunales de Apelación, Jueces de 1ra. Ins- judicialización innecesaria de casos, aunque
tancia y Jueces de Paz- se duplicó en el mis- resultan insuficientes ya que los mecanismos
mo lapso: de los 365 que había en 1998, la ci- institucionales de mediación y conciliación
fra se elevó a 713 en 2006 (según el Dpto. de precisan expandirse en el país. De igual for-
Presupuesto del Poder Judicial). Pero la falta ma, las acciones de la Defensoría del Pueblo
de cifras fiables limitan estas reformas; una y especialmente de la Defensoría Pública
reciente evaluación recomienda “desarrollar abiertas a personas de menores recursos fa-
un sistema de estadísticas de gestión para ha- vorecen la equidad, aunque su incidencia no
cer un seguimiento del desempeño, identifi- llega a compensar las múltiples desigualda-
car problemas y diseñar soluciones” de este des vigentes. Sin embargo, acorde al Plan
poder del Estado (Banco Mundial, 2005). Estratégico del Poder Judicial 2004-2010, en
La desconcentración de Circunscripcio- el gobierno judicial 2007-2008 se presentan
nes Judiciales no eliminó todas las barreras tres ejes generales: Justicia cercana a la gen-
en el acceso a la justicia: determinados trá- te, Justicia transparente y Justicia segura y

confiable. El primero específicamente busca cia a través de un inestable sistema de “cuo- Nueve de cada diez
“mayores y mejores mecanismos de acceso teo” partidario y la integración del Consejo personas entienden
para todas las personas [y] en especial para de la Magistratura es también afectada por el que “raras veces” o
los sectores más vulnerables: mujeres, niños proselitismo político. “nunca” son iguales
y adolescentes, indígenas, familias de escasos El Tribunal de Ética Judicial y el Consejo “ante las personas que
recursos” (Poder Judicial, 2007). Consultivo fueron instalados en septiembre administran justicia”.
La mayoría de la gente considera a la es- del 2006. Posteriormente, ante la demanda
3
casez de recursos económicos como uno de de la Oficina de Ética Judicial, la totalidad
los principales obstáculos para una mayor de los 446 magistrados que estaban afilia-
igualdad ante la Administración de Justi- dos a partidos políticos, de los 590 magis-
cia. Los pobres optan por no litigar, o inte- trados del país, solicitaron la suspensión de

rrumpen su litigio judicial por los costos que sus afiliaciones político-partidarias durante
implica. En el 2006, un juicio de disolución el ejercicio de sus cargos. Tres de cada cinco
conyugal -de común acuerdo- costaba cuatro magistrados estaban en ese momento afilia-
salarios mínimos y uno de filiación, más de dos al partido de gobierno (ABC, 2006 c),
dos. Considerando que el 86% de la pobla- el Colorado, lo que expone no sólo la parti-
ción económicamente activa tenía un ingre- dización de ese poder sino también el sesgo
so per cápita inferior a este salario mínimo tomado por los nombramientos, ya que esta
(2006), las razones económicas juegan un rol proporción excede a la del peso electoral de
determinante en restringir el acceso equitati- la ANR. El Tribunal y el Consejo producen
vo a la Justicia. sanciones éticas. La integración por cuotas
La percepción ciudadana señala la falta partidarias define igualmente al Jurado de
de integridad de este poder del Estado como Enjuiciamiento, órgano que juzga a los ma-
otra barrera importante. La Corte Suprema gistrados por mal desempeño y comisión de
de Justicia es ubicada en el cuarto lugar, y el delitos en el ejercicio del cargo, cuya impar-
Ministerio Público en el séptimo lugar, en- cialidad y eficiencia son hoy cuestionadas: de
tre las diez instituciones más corruptas del las 458 sentencias libradas desde su creación
Paraguay (CISNI, 2005). Tres de cada cin- hasta septiembre de 2006, 417 fueron de ab-
co personas sostienen que el Poder Judicial solución (ABC, 2006 b). Todo esto influye en
sufre un alto o altísimo nivel de corrupción la escasa confiabilidad de la Administración
(CIRD, 2001 a 2005), y tres de cada cuatro de Justicia por la ciudadanía, registrada por
encuestados cree posible sobornar a un juez diversos sondeos de opinión (CISNI, 2005;
o jueza para conseguir favores o beneficios Transparencia Paraguay, 2004-2005 y CIRD,
extraordinarios (Transparencia Paraguay, 2001-2005).
2007). Otro estudio revela la impunidad de las
A la pobreza de la gente y la corrupción se autoridades o funcionarios públicos impu-
suman los factores políticos, que inciden en tados por corrupción ante órganos jurisdic-
la contratación y promoción del funcionaria- cionales asuncenos. Un porcentaje tan alto
do (incluyendo ministros de la Corte Supre- como el 77% de las 238 personas acusadas
ma, jueces y fiscales), en los procedimientos entre 2001 y 2003, no fue sometido a juicio
y en los fallos judiciales. Como en la práctica y se benefició con la prescripción de sus cau-
no existe la carrera judicial, los funcionarios sas. Las fallas apuntan tanto al Ministerio Pú-
de este Poder no cuentan necesariamente blico, encargado de aportar pruebas, como al
con la idoneidad y experiencia necesarias. El sistema judicial, incapaz de hacer respetar los
Poder Ejecutivo y el Legislativo intervienen plazos procesales (UNIDA, 2006).
en la selección de la Corte Suprema de Justi- Nueve de cada diez personas entienden

En la justicia actúa con que “raras veces” o “nunca” son iguales “ante cionarios judiciales o magistrados; y poder
fuerza la trilogía de las personas que administran justicia” (EDH político para presionar sobre los procesos
las “P”: plata (dinero) 2007), percepción en la que no se detectan judiciales. Esto genera necesariamente con-
para iniciar o continuar diferencias según sexo, área de residencia, ductas de autoexclusión. ¿Qué sentido tiene,
el juicio; plata para idioma hablado o nivel educativo. Este con- para una persona pobre, iniciar un juicio co-
corromper funcionarios senso es coherente con la encuesta Latino- nociendo (o imaginando) sus costos reales y
judiciales o magistrados; barómetro (2007), que señala que sólo una extra-legales? La percepción de una justicia
3 y poder político para de cada diez personas en Paraguay considera venal puede inhibir a las poblaciones de me-
presionar sobre los que todas las personas “tienen iguales opor- nos recursos de iniciar o continuar un litigio.
tunidades” ante la justicia, ubicándose el país La misma indecisión afectaría a las de mayo-
procesos judiciales.
en el tercer lugar con peor percepción entre res recursos, pero que carecen de “palanca”
los 18 países considerados. política. Esto se ratifica en el análisis por las

Asimismo, en el grupo de quienes no categorías de desigualdad más relevantes.
creen que exista un trato igualitario de par- La disponibilidad de dinero es un factor
te de las personas que administran justicia, determinante de desigualdad ante la Admi-
para una tercera parte las causas son de tipo nistración de Justicia. Disponer de dinero es
económico, es decir, incapacidad de pagar más importante, por las limitaciones que im-
un abogado, iniciar o continuar un juicio, plica su carencia, para las personas guarani-
etc. Otra tercera parte menciona a la corrup- hablantes, de baja escolaridad y en situación
ción y la mitad de esta última proporción ende pobreza extrema, en comparación a sus
tiende que las razones políticas determinan pares hispanohablantes, de alta escolaridad
esta desigualdad. Este conjunto abarca a tres y no pobres.
de cada cuatro personas encuestadas (EDH La ciudadanía expresa estas percepciones
2007). en su discurso, con una lógica secuencial: a)
En la justicia actúa con fuerza la trilogía no existe justicia para los pobres [porque]; b)
de las “P”: plata (dinero) para iniciar o con- ellos no pueden pagarse un abogado, y ade-
tinuar el juicio; plata para corromper fun- más c) los delincuentes ricos contratan un
buen abogado y pueden comprar al juez y/o
al fiscal; por lo cual d) la carga [el castigo] re-
Gráfico 3.4 Desigualdad ante la Justicia según disponibilidad cae exclusivamente sobre los pobres, y en con-
de dinero (%) secuencia e) no existe justicia en Paraguay.
(ODH, Grupos Focales 2005)
La evaluación del sistema judicial en re-
lación con el de otros países latinoamerica-
41 42
40 nos resulta también crítica. Sólo el 11% de
31 los encuestados cree que existe igualdad de
28
25 oportunidades de acceso, entre 18 países el
Paraguay ocupa el tercer lugar con mayor
descreimiento. (Latinobarómetro, 2007)
Finalmente, el derecho ciudadano de ac-
ceso a la información pública, entre los dere-
chos civiles, también constituye un derecho
No pobre Pobre extremo 13 y más 1 -6 años Hispano- Guarani- pendiente. Comprende los derechos a obte-
años de de estudio hablante hablante
estudio ner información, a informar y ser informa-
das. Se trata fundamentalmente del acceso a
las fuentes públicas de información así como

a todos los niveles de las políticas públicas. De esta forma constituye un derecho El actual ejercicio de
Por una parte, constituye un derecho en sí. ciudadano y una responsabilidad estatal. In- la ciudadanía política,
Por la otra, constituye un instrumento para clusive, los funcionarios públicos que hacen teniendo presente los
el acceso a otros derechos, individual o co- efectivo este deber de Estado serían premia- significativos avances
lectivamente, como por ejemplo en los casos dos por la ciudadanía con su reconocimien- legales, institucionales
de registros de violaciones de los derechos to. En este sentido, se dieron avances relacio- y de libertades
humanos durante el autoritarismo o de selec- nados a la información, como por ejemplo la logrados a partir de
3
ción o implementación de políticas públicas ley 2.051 del 2003 de contrataciones públicas. 1989, es incomparable
de vivienda en una ciudad, respectivamente. Sin embargo, la experiencia específica recien-
en la mayoría de sus
El acceso a la información pública tiene como te ha sido la ley 1.728 del 2001, que desvirtuó
características con el
objetivos principales favorecer i) la transpa- el proyecto original y hasta fue calificada de

limitado ejercicio real
rencia, ii) la participación ciudadana y iii) “ley mordaza”, habiendo sido derogada in-
de la ciudadanía política
la rendición de cuentas. Se encuadra en las mediatamente. El siguiente proyecto de ley
durante el régimen
características de los gobiernos republicanos “de acceso a la información pública”, también
stronista.
como la publicidad de los actos de gobierno del 2001, finalmente fue archivado en agosto
y la transparencia de la Administración. de 2006.
El ejercicio de la ciudadanía política: electoralismo

entre el clientelismo y la autonomía
El actual ejercicio de la ciudadanía políti- del interior. El preciso cumplimiento de los

ca, teniendo presente los significativos avan- calendarios electorales también favoreció el
ces legales, institucionales y de libertades lo- desarrollo de la ciudadanía política.
grados a partir de 1989, es incomparable en la Estos avances innegables en la ciudadanía
mayoría de sus características con el limitado política no implican un sistema electoral im-
ejercicio real de la ciudadanía política duran- pecable; los cuestionamientos al exagerado
te el régimen stronista. La Constitución de “electoralismo” apuntan a los costos y la can-
1992 y el nuevo marco legal e institucional tidad de tiempo que insumen las sucesivas
(por ejemplo el Código Electoral, la renova- competencias electorales, incidiendo negati-
ción de padrones, y, hasta recientemente, el vamente en el funcionamiento del Estado y
Tribunal Superior de Justicia Electoral) per- de la sociedad. Las obligadas internas parti-
mitieron competencias electorales “libres y darias, los comicios municipales y nacionales
limpias”, sin exclusiones y con mínimas irre- ocupan, en la práctica, dos de cada tres años,
gularidades, dando fin a las graves exclusio- excediendo normalmente a los períodos le-
nes del pasado. galmente asignados. Además, a partir de
Según la ley electoral de 1990, los Inten- 2007, se ha perdido la confianza en la equidad
dentes antes nombrados por el Poder Ejecu- del TSJE dado el desbalance de representati-
tivo son ahora elegidos por voto popular. La vidad o integración vigente, cuestionándose
Constitución actual incluyó la elección de así a uno de los pilares centrales del proceso
Gobernadores departamentales, y la de una democrático paraguayo. Éste, en relación al
Cámara (Diputados) con representación de- Cono Sur, tiene la peculiaridad del desafío de
partamental, reduciendo las desigualdades construir un régimen democrático antes que
del ejercicio de derechos políticos que afec- en recuperarlo.
taban a los ciudadanos -hombres y mujeres-

La abstención es Además del “electoralismo” existe una re- liderazgo y cómo se lo ejerce en la práctica.
producto del desencanto lativa tendencia abstencionista con marcadas Los análisis también indagan la orientación
ciudadano con la oscilaciones, especialmente en los últimos ciudadana hacia el autoritarismo o la demo-
experiencia democrática doce años. Éstos también fueron los de las cracia (o al menos, el no-autoritarismo); y
y el consecuente elecciones más confiables por el nuevo TSJE estudian el sistema de partidos políticos, con
descreimiento en la a partir de 1994 con padrones, legislación, su capacidad de representación, resolución
utilidad del voto. juzgados y otros recursos humanos y finan- de conflictos y construcción de futuro. La
3
cieros suficientes. En los últimos dos años, siguiente sección trata de la ciudadanía elec-
se ha dado una desconfianza creciente en toral, el liderazgo ideal, el perfil autoritario o
aquél así como en los tribunales electorales no-autoritario de la ciudadanía, y el tipo de
partidarios. La abstención es producto del participación en los partidos políticos.
desencanto ciudadano con la experiencia

democrática y el consecuente descreimien- Tensión entre clientelismo y
to en la utilidad del voto. Sin embargo, en autonomía
contrapartida, en elecciones en donde se ha
cuestionado la histórica hegemonía del par- En Paraguay el ejercicio del derecho elec-
tido dominante, el Colorado, ha existido una toral se ha identificado con la ciudadanía po-
sustantiva alza en la participación. Los resul- lítica, de la que sólo es una parte. La expre-
tados del 20 de abril del 2008 -al igual que en sión “ciudadanía integral” o ciudadanía que
1998- demuestran precisamente este rasgo, contempla el ejercicio simultáneo de la ciu-
así como la solidez institucional del régimen dadanía política, civil y social, redefine esta
electoral y el fin efectivo de la transición en ciudadanía, la política, superando el reduc-
cuanto a cambio de partido en el gobierno cionismo electoralista. Las primeras eleccio-
(alternancia) se refiere. nes con amplia y libre participación -aunque
Los estudios de ciudadanía política privi- todavía con leyes y padrones del stronismo-
legian la cuestión del sufragio, y por exten- se llevaron a cabo en 1989, y el sistema ya to-
sión la “ciudadanía electoral” (centrada en el talmente reformado empezó a regir desde las
ejercicio comicial). El liderazgo es otro tema elecciones municipales de 1996.
de interés: qué características se desean del A partir de ese año, la participación elec-
toral baja tendencialmente pero con marca-
das diferencias según se trate de elecciones
municipales o generales. En esta última se
compite por presidencia y vicepresidencia,
Gráfico 3.5 Participación electoral en elecciones municipales,
generales y brechas, 1996-2008 (%) titularidad de gobernaciones (departamen-
tales) y miembros de juntas departamentales
y parlamentarios (senadores y diputados). La
menor participación se da en las municipales
83 81
del 2006 donde vota la mitad de las perso-
64 66 nas empadronadas. Por otra parte, en 1996
54 50 y 1998 se tiene la mayor participación, ocho
de cada diez personas empadronadas, y sin
10
16 diferencia o brecha significativa entre una y
3
otra. Posteriormente, la tasa de participación
1996
Munic.
1998
Presid.
Brecha 2001
Munic.
2003
Presid.
Brecha 2006
Munic.
2008
Presid.
Brecha en las elecciones municipales es significativa-
mente menor que en las generales. Entonces,
Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE (1996-2008) el electorado se moviliza fundamentalmente

cuando se elige a quienes deciden los desti- partamentales o municipales-. Se empleó en El acto electoral oscila
nos del país antes que el rumbo de su comu- forma significativa en las elecciones de 1991, entre el clientelismo y la
nidad. Aunque la municipalidad es la ins- 1993 y 2008, especialmente en Asunción y el autonomía de acuerdo
tancia estatal que genera mayores grados de Departamento Central. Su menor presencia al nivel de participación
confianza, la percepción de la ciudadanía es se debió a la intensidad de las lealtades tradi- ciudadana. A menor
que el mayor poder está en el Gobierno Cen- cionales y, sobre todo, al poder de las maqui- participación, mayor peso
tral, junto a la mafia y los partidos políticos narias electorales. Esas dos circunscripciones
del clientelismo; a mayor
3
(CIRD, 2001-2006). electorales concentran aproximadamente a
participación, menor
Tanto en las elecciones generales de 1998 seis de cada diez personas que viven en áreas
peso del clientelismo.
como del 2008, la Asociación Nacional Re- urbanas, albergan la mayor parte de la clase
publicana y el Partido Liberal Radical Autén- media, y cuentan con los mayores recursos

tico –aliado a otras fuerzas políticas- capta- educativos y económicos.
ron aproximadamente a nueve de cada diez, El acto electoral oscila entre el cliente-
y siete de cada diez electores, respectivamen- lismo y la autonomía de acuerdo al nivel de
te. Los votos nulos o en blanco tuvieron va- participación ciudadana. A menor nivel de
lores marginales. En la transición apareció participación, mayor peso del clientelismo
en reiteradas ocasiones un actor “cuña” entre determinado por las maquinarias partidarias,
los dos partidos tradicionales hegemónicos, la tradición y la pobreza. En contraposición:
bajo diversas denominaciones (Asunción a mayor nivel de participación, menor peso
Para Todos, Encuentro Nacional, Patria Que- del clientelismo dado que el voto autónomo
rida o una heterogénea alianza en las últimas gana en incidencia en la medida que se redu-
elecciones, la Alianza Patriótica para el Cam- ce el de las clientelas. Este modo de operar
bio). La escisión del Partido Unión Nacional se observa tanto en las elecciones internas de
de Ciudadanos Éticos, más conocida como los partidos políticos como en las nacionales
UNACE, dejó al Partido Colorado sin la ma- (municipales o generales).
yoría absoluta que tuvo por décadas. Aun así, En cualquiera de los casos, durante la
transición, la lógica clientelar opera mucho
el fraccionamiento y la diversidad ideológi-
antes de la fecha de los comicios aunque en
ca de la oposición permitieron a este último
éstos alcanza su mayor expresión. Los efectos
mantenerse en el gobierno hasta el 2008.
del clientelismo sobre la constitución de una
Sin embargo, el mayor cuestionamiento
ciudadanía integral, son nocivos y la autono-
al bipartidismo histórico, y especialmente al
mía electoral constituye una de las facetas del
Partido Colorado, se ha dado con los intru-
tipo de ciudadanía requerida para una de-
sos, o outsiders, en la política nacional y en la
mocracia de ciudadanos y ciudadanas.
principal intendencia, la de Asunción. Em-
Dada la escasa tradición cívica, un impor-
presarios o un ex militar o un ex eclesiástico
tante segmento de la población de menores
desafiaron al entonces partido de gobierno.
recursos educativos o económicos se inscri-
La Alianza Patriótica para el Cambio, vence-
be en el Registro Electoral mediante la acción
dora en los últimos comicios, representa con
del Estado o de su partido político que llega
mayor amplitud la diversidad de las fuerzas
a su lugar de trabajo o domicilio. Asimismo,
sociales y políticas vigentes.
las personas retribuyen con su fidelidad elec-
La opción por el voto cruzado fue posi-
toral (fidelidad puesta en duda por los resul-
ble recién en la transición. Esto es, “cruzar” el
tados de los comicios del 2008) el empleo
voto eligiendo una candidatura como cabeza
obtenido en la burocracia estatal gracias a su
–presidente, vicepresidente, gobernador o
afiliación (obligada o espontánea) a un parti-
intendente- y otra como cuerpo colegiado
do político. A partir de 1989, se dio un pro-
–listas parlamentarias o de concejales de-

La exclusión del ceso de incorporación de sectores anterior- 18 años de edad o más en las elecciones mu-
derecho al voto castiga mente excluidos del sistema político como, nicipales del año anterior, muestran cómo
intensamente a la por ejemplo, personas pobres o residentes en los recursos socialmente valorados -ingreso,
ciudadanía pobre, de zonas alejadas o de difícil comunicación. escolaridad e idioma hablado- expanden o
menores recursos Sin embargo, el proceso de inclusión reducen esta libertad. Uno de los estudios de
educativos y de perfil o de tránsito a la condición de ciudadanía caso relacionó estos recursos con el ejercicio
política, desde esta pre-ciudadanía o condi- de la libertad electoral: si votó o no, y en caso
“tradicional” (rural,
3
ción semejante a la de súbdito, se realiza con afirmativo, si concurrió al local de votación
guaranihablante, etc.);
mecanismos, en muchos casos, de inclusión por sus propios medios o fue trasportado por
y la sumatoria de estos
partidaria. Ésta casi siempre opera bajo una un “operador” político, en cuyo caso su voto
déficits genera en parte
lógica de clientela antes que de ejercicio de fue clasificado como clientelar.
del electorado altos

derechos. Por lo tanto, importantes sectores Los perfiles construidos con estos cruza-
niveles de subordinación.
de la ciudadanía, o son pasivos o son más mientos se esquematizan así:
clientes que ciudadanos.
Estas consideraciones explicarían que Votaron menos las Más llevadas a votar las
personas: personas:
dos de cada tres personas respondieran: “no
- de menor ingreso - de menor ingreso
hago nada” para que sus opiniones políticas,
- de menos años de estudio - de menos años de estudio
sugerencias o reclamos lleguen a personas
- cualquier idioma en el - guaranihablantes
que pueden transformarlas en acciones de hogar
gobierno. Asimismo, para seis de cada diez
personas que participaron en las elecciones La variable sexo no tuvo impacto relevan-
anteriores a la de abril de 2008 y participa- te sobre estos perfiles de desigualdad, debido a
rían en ésta, su voto está influenciado por que la movilización electoral se realiza por uni-
su “intuición por quien crea puede hacer dades familiares, en las que existe un relativo
mejor su trabajo” o consultas con familiares. equilibrio por sexo. La participación electoral
(CIRD, 2008) urbana es algo mayor que la rural, fundamen-
La exclusión del derecho al voto castiga talmente por la mayor cercanía de locales de
intensamente a la ciudadanía pobre, de me- votación y las facilidades del transporte.
nores recursos educativos y de perfil “tradi- En los referidos comicios municipales,
cional” (rural, guaranihablante, etc.); y la su- la participación alcanzó un 53,1% (EPH,
matoria de estos déficits genera en parte del 2002). Una variable que explica la participa-
electorado altos niveles de subordinación. El ción electoral es de naturaleza económica:
día de los comicios, las estructuras partida- a mayor abstención, mayor pobreza. Según
rias clientelares imponen la “movilización esta encuesta, votó el 57,9% del sector de
desde arriba”, es decir, el traslado de “sus” mayores ingresos económicos (20,0% más
electores al local de votación por medio de rico de población) y el 44,6% de la población
los operadores políticos. de menores recursos (20% más pobre).
Dos estudios de caso sobre las elecciones Los recursos educativos impactan recién
municipales de 2001 (Céspedes, 2006) y el a partir de una elevada escolaridad: en el
abstencionismo en las elecciones nacionales 2001 ejercieron su derecho al voto el 49,3%
de 2003 (Morinigo y Lachi, 2006), por una de la población con tres años o menos de es-
parte, y el análisis del financiamiento de las tudio aprobados y el 72,3% de las personas
campañas electorales, por otra, registran esta con 13 y más años de escolaridad. Conside-
pérdida de la libertad electoral. Los datos de la rando que este último grupo constituía en-
encuesta de hogares de 2002 (DGEEC, 2004), tonces la décima parte de la población total,
que registra la participación de personas de

la alta participación se verifica en una parte La “movilización desde
Gráfico 3.6
muy reducida de la sociedad. arriba” expresa el
Traslado al lugar de votación La “movilización desde arriba” de las per- clientelismo político y
por niveles de ingreso, 2001 (%) sonas llevadas a votar expresa el clientelismo
88 la pérdida de libertad
72 político y la pérdida de libertad electoral. En electoral. En las
61 64 las elecciones municipales del 2001, la tercera elecciones municipales
54 parte (32,5%) del electorado efectivo fue mo- del 2001, la tercera parte
45
3
39 vilizada por aparatos partidarios. Sus opera- (32,5%) del electorado
36
28 dores actúan con listas -por barrios y man-
efectivo fue movilizada
12 zanas- de las personas, a las que “acarrean”
por aparatos partidarios.
mediante promesas, prebendas o amenazas

20% 20% previo 20% 20% previo 20%
más pobre más pobre intermedio más rico más rico con una flota de vehículos identificados por
Iniciativa propia Operador político listas. La dependencia crece en función a la
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC - EPH 2002 pobreza: son llevados a votar tres de cada
cinco electores pobres, y aproximadamente
uno de cada cinco electores ricos. El poder
Gráfico 3.7 de los vínculos clientelares funciona enton-
Traslado al lugar de votación por ces “en los de abajo y en los de arriba”, por
años de escolaridad, 2001 (%) razones distintas; en aquellos por necesidad,
93
en éstos por conveniencia. Otras expresiones
80
71
importantes del clientelismo se refieren a la
60 tradicional “compra de cédula” que impide
52
48 votar y asegura la exclusión de votos de las
40 listas opositoras, y la presión ejercida a los
29 funcionarios públicos para votar -con sus fa-
20
7 milias- a favor de determinadas listas sin que
0 a 3 años 4 a 6 años 7 a 9 años 10 a 12 años 13 y más años
necesariamente sean llevados a votar.
de estudio de estudio de estudio de estudio de estudio La influencia de los operadores políticos
Iniciativa propia Operador político es más alta sobre electores de menor escola-
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC - EPH 2002
ridad, y a la inversa, a mayor nivel educativo
hay tendencia a mayor autonomía (ir a votar
por iniciativa propia). En esas elecciones fue-
Gráfico 3.8 ron trasladados por los aparatos partidarios
Traslado al lugar de votación casi la mitad del electorado con tres o menos
por idioma hablado, 2001 (%) años de estudio; y sólo un 7,3% de personas
de 13 o más años de escolaridad. La compa-
80 82
ración de estas proporciones muestra que la
educación juega un papel más preponderante
53 que el ingreso en la autonomía electoral.
47
Por último, el nivel de participación tam-
20 bién varía según el idioma hablado en el
18
hogar. Una de cada dos personas guaraniha-
Guaranihablante Guaraní- Hispanohablante
blantes es llevada al local electoral por ope-
Hispanohablante radores políticos. En cambio, una experien-
Iniciativa propia Operador político cia similar sólo ocurre en una de cada cinco

Pero en las relaciones personas hispanohablantes o que se manejan nes, en el mismo proceso de inscripción ante
clientelares también en ambos idiomas. Las diferencias de parti- la Justicia Electoral (a mi casa o trabajo fue
los candidatos a cargos cipación electoral entre grupos lingüísticos gente de mi partido para inscribirme), aunque
electivos, hombres y existe; la libertad electoral de las personas en considerable menor proporción. El regis-
mujeres, dependen guaranihablantes resulta más vulnerable que tro electoral también presenta desigualdades
de otras personas que la del resto de la población. como, por ejemplo, según el nivel educativo.
están “más arriba”: sus Con respecto a las elecciones generales La mayor autonomía en la inscripción se da
3 financistas privados y del 2003, un estudio sobre abstencionismo entre las personas con nivel universitario. Al
partidarios. Se estructura de ese año también presenta informaciones igual que en el caso del ejercicio del voto, la
relevantes sobre la autonomía electoral o diferencia se tiene recién en este nivel educa-
así una cadena ilegal e
clientelismo en términos de traslado al lugar tivo, los dos previos no ofrecen asimetrías.
informal de influencias
de votación por operadores partidarios el día Sin embargo, el clientelismo se da con la
políticas y económicas.
de las elecciones. Este clientelismo se presen- “movilización desde arriba” (“mi partido vie-
ta incluso antes del momento de las votacio- ne a llevarme con un transporte”) el día de
las elecciones que, en este caso, se muestra
según la distancia hasta el lugar de votación;
contrario a quienes lo hicieron por sus pro-
Gráfico 3.9 Forma de inscripción de votantes en el padrón elec-
pios medios (“a pié” o “con mi auto” o “con
toral del 2003 según nivel educativo (%)
un transporte público”).
75 A medida que aumenta la distancia al
lugar de votación también se incrementa el
62 62
peso de la movilización clientelar; va des-
de una de cada veinte personas que viven a
menos de dos cuadras del lugar de votación
18 18 21
16 16
hasta casi la mitad de los votantes cuando la
9 movilización implica su traslado a otro pue-
blo.
Primaria Secundaria Universitaria El clientelismo político-electoral se basa
Fui al local de inscripción J. Electoral a mi casa/trabajo Mi partido a casa/trabajo en la pobreza material de “sus” movilizados,
Fuente: Elaboración propia con base en Morínigo y Lachi, 2006. Abstencionismo electoral en 2003. es decir, en la dependencia de “los de abajo”.
Pero en las relaciones clientelares también
los candidatos a cargos electivos, hombres
Gráfico 3.10 Votación por medios propios o “desde arriba”
según distancia al lugar de votación, 2003 (%)
y mujeres, dependen de otras personas que
están “más arriba”: sus financistas privados
94 y partidarios. Se estructura así una cadena
86 ilegal e informal de influencias políticas y
64
económicas: las poblaciones pobres están
54 subordinadas a los partidos que distribuyen
45
recursos a cambio de votos, y las candidatu-
35
ras dependen a su vez de fondos extra-parti-
12 darios y partidarios. Así, “los candidatos no
6
pueden solventar por sí mismos los gastos
Hasta 2 cuadras Barrio o Compañía De1 a menos de 5 Km Otro pueblo o 5 o de campaña electoral y necesitan de aportes
más Km.
externos [Éstos] pueden venir esencialmen-
Medios propios Mi partido me lleva
te de tres direcciones: de los partidos (y de
Fuente: Elaboración propia con base en Morínigo y Lachi, 2006. Abstencionismo electoral en 2003.
sus movimientos internos), de los amigos y

de los padrinos políticos o empresariales.” dades) con esa franja etaria. Si bien cuentan Ocho de cada diez
(Lachi, 2005). con mayores niveles educativos, los mismos personas respondieron
El clientelismo es propio de sociedades en muchos casos no se corresponden con las que participan
tradicionales porque reconstruye una cierta exigencias del mercado laboral. políticamente de
forma de comunidad, un ore (solamente no- También la EDH 2007 indagó entre quie- alguna forma. De estas
sotros) político basado en el intercambio de nes votaron si vieron o se enteraron de irre- personas, ocho de cada
lealtades por favores. Este “nosotros” asocia gularidades en el acto comicial. Seis de cada diez lo hacen únicamente
3
múltiples actores: “el candidato necesita de diez personas respondieron afirmativamen- con el voto.
un personal político de campo: el operador te. De éstas, cuatro de cada diez menciona-
político, un profesional de la política, caudi- ron la oferta de dinero, especies o de favores
llo de su comunidad, que se vuelve el eje cen- a cambio de votos; y dos de cada cuatro, las

tral de su campaña electoral. A través de los promesas de conseguir empleos por el voto.
operadores políticos los candidatos pueden Las personas jóvenes y más educadas (con 13
construir su red de promesas, de ayuda, de o más años de estudio) percibieron con ma-
favores, satisfacer las expectativas del electo- yor intensidad las irregularidades.
rado más pobre (...) por medio de la entre- A las personas que se abstuvieron de votar
ga de dinero y de servicios: pago de facturas (cerca de cuatro de cada diez) se les inquirió
atrasadas de la electricidad o agua, atención sus razones. Tres de cada diez personas dije-
médica, medicamentos y otros, empezando ron sencillamente que “no le interesó”, tres de
así a construir aquella red de obligaciones diez que no estaban inscriptas en el padrón y
morales recíprocas ... [y] las promesas que el una de diez que no confiaba en “la persona
candidato puede hacer para asegurar la adhe- que se candidató”. En forma explícita o im-
sión a su proyecto electoral y que serán lleva- plícita, tres de cada cuatro personas que no
das a cabo en caso de victoria, como: puestos ejercieron su derecho al voto tomaron esta
de trabajo en instituciones públicas, ayuda decisión por desinterés y desconfianza, aun-
económica, reducción o exención en el pago que aduciendo algunas razones de tipo legal.
de tasas e impuestos y otros.” (Lachi, 2005). Según la EDH 2007, ocho de cada diez
De acuerdo a la EDH 2007, cerca de dos personas respondieron que de alguna forma
de cada tres personas encuestadas votó en las participan en el ámbito político. Las personas
elecciones municipales del 2006. También se
registran desigualdades en la participación
según grupos de edad, nivel educativo, si-
Gráfico 3.11 Votó en las elecciones municipales del 2006 (%)
tuación de pobreza y actividad económica.
La población con mayor nivel educativo,
mayor bienestar socioeconómico y ocupada
75 72
económicamente tiene mayor participación 68 67 63
política. 58 56
Sin embargo, la sustantiva diferencia se 47
halla entre los grupos de edad. Sólo la mitad
de las personas jóvenes (18-29 años) votó
en comparación a tres de cada cuatro de las
de mediana edad (30-59). La desafección
política es particularmente aguda entre jó- Ocupado Inactivo No pobre Pobre 13 y más 1-6 años 30-59 18-29
venes porque la democracia se ha mostrado extremo años de de estudio años años
estudio de edad de edad
insatisfactoria, mezquina (principalmente
Fuente: PNUD/ODH - EDH 2007
en cuanto a empleo e ingresos y oportuni-

Finalmente, el jóvenes (18 a 29 años) y las económicamen- Mínima mayoría de “solución
perfil del liderazgo te inactivas son las que menos participan, democrática” y predominante
político deseado es especialmente las primeras: participan seis liderazgo pragmático
predominantemente de cada diez jóvenes y nueve de cada diez
de mediana edad (30 a 59). Por otra parte, Con el propósito de configurar un perfil
pragmático y de logros
de quienes participan, ocho de diez perso- de las actitudes políticas del presente y las op-
antes que autoritario o
nas únicamente lo hacen con el voto. Sólo ciones de futuro, la EDH 2007 indagó sobre i)
improvisado.
3
una de cada diez personas también asiste a calificación de los resultados socio-políticos
reuniones de su partido o movimiento, por- y económicos desde 1989; ii) opción por un
centaje que contrasta con el muy alto nivel gobierno autoritario como solución temporal
de afiliación del electorado paraguayo. La a los problemas del país; y iii) cualidad que
participación política, en la lógica clientelar, debe tener el líder político. La baja califica-
se circunscribe entonces a depositar el voto ción de los resultados del proceso de transi-
(a menudo, trasladado por operadores), sin ción –analizada en el capítulo sobre Cultura
interés en la actividad político-partidaria ni e historia- contribuye a restarle legitimidad y
en las campañas electorales. eficacia al régimen democrático electoralis-
ta vigente. La opción autoritaria resultó mi-
Gráfico 3.12 Perfiles asociados al autoritarismo y la democracia (%) noritaria pero muy alta y está vinculada a la
crítica evaluación de la transición. Finalmen-
65 te, el perfil del liderazgo político deseado es
60
predominantemente pragmático y de logros
52 50 antes que autoritario o improvisado.
43 44
Ante las alternativas planteadas de demo-
37
32 cracia versus un gobierno fuerte y autoritario
“que suspendiera temporalmente los dere-
chos y libertades democráticas” para solucio-
nar “los graves problemas del país”, un poco
menos que la mitad de las personas se incli-
13 y más años de estudio 1-6 años Hispanohablante Guaranihablante nó por la opción autoritaria, mientras que un
de estudio
poco más de la mitad por la no-autoritaria
Autoritarismo Democracia
que se denomina, para facilitar la compara-
ción, democrática. Este nivel de aceptación
Liderazgo que sepa trabajar en equipo y lograr de la opción autoritaria es similar a la en-
Gráfico 3.13
resultados (%) contrada por el Latinobarómetro en el 2005.
Pero lo alarmante son las estadísticas que
señalan que entre 1996 y 2005 la preferencia
80
68 70 70 por un gobierno autoritario, en oposición al
59 58 58 60 democrático, subió de 26% a 44% (The Eco-
nomist, 2005).
Las desigualdades de condiciones de vida
y las herencias culturales inciden en las pre-
ferencias políticas. La menor escolaridad y
la condición de guaranihablante explican
No pobre Pobre Urbana Rural 13 y más 1-6 años Hispano- Guarani- la preferencia hacia salidas autoritarias. Sin
extremo años de de estudio hablante hablante
estudio embargo, la orientación hacia la democracia
Fuente: PNUD-ODH, EDH 2007 es mucho más marcada en quienes cuentan

con más escolaridad y son hispanohablantes. La desconfianza en los partidos En la actualidad, los
Al igual que en otros casos, el idioma habla- partidos paraguayos
do incide más que la condición socioeconó- Esa forma clásica de ciudadanía política parecen arcaicos en la
mica, el nivel educativo o la residencia. Estas organizada, la de los partidos políticos, pre- medida en que carecen
actitudes se originan, entre otros factores, senta fisonomías diferentes. En la actualidad, de propuestas políticas
en las fallas de la estatalidad y en los pobres los partidos paraguayos parecen arcaicos en
o programáticas sólidas
resultados de los gobiernos de la transición, la medida en que carecen de propuestas po-
y de consenso frente a
3
que afectan negativamente a la población líticas o programáticas sólidas y de consenso
las exigencias presentes
más excluida de los beneficios del ejercicio frente a las exigencias presentes y del futu-
y del futuro. Pero, en
de una ciudadanía integral. ro. Pero, en importante medida aún resultan
importante medida aún
El perfil del liderazgo deseado es conse- funcionales respecto a la pobreza, la escasa

resultan funcionales
cuente con la baja calificación de la transi- educación, y a una cultura política abierta a
respecto a la pobreza, la
ción, por lo cual prima abrumadoramente la movilización “desde arriba”.
escasa educación, y a una
la preferencia por un líder pragmático “que Otro factor de raíces históricas, coherente
cultura política abierta a
sepa trabajar en equipo y lograr resultados”, con la democracia de baja intensidad vigente,
la movilización “desde
opción elegida por dos de cada tres personas es la presencia de partidos políticos fuertes
(al menos, los dos tradicionales) en un sis- arriba”.
encuestadas. La preferencia por un líder au-
toritario (“que sea fuerte y sepa mandar”), o tema político débil. La Asociación Nacional
reactivo (“bombero” “que resuelva todos los Republicana y el Partido Liberal Radical Au-
problemas que se le presenten”), es significa- téntico, centenarios, tradicionales y con una
tivamente menor. Esto indica que el proceso larga hegemonía política, persisten en un sis-
de transición, a pesar de sus debilidades, ha te- tema institucional de prolongados autorita-
nido ciertos efectos positivos en las exigencias rismos -civiles o militares- y escaso imperio
democráticas de la gente en términos del tipo de la ley.
de liderazgo que prefiere. [Ver Anexo 3.2]. Estos partidos tradicionales, hegemóni-
Al igual que en el caso de la preferencia cos, actúan como partidos-Estado (estado-
autoritaria o democrática, el perfil del lide- céntricos) sin idearios efectivos o programas
razgo deseado también presenta las diferen- muy diferenciados. Son partidos viciados
cias más relevantes en función de la posesión con conductas clientelares, con faccionalis-
de recursos y capacidades. En efecto, el lide- mos constantes y significativos en una cul-
razgo pragmático goza de mayor aceptación tura excluyente y personalista. El ore-kuete
entre las personas con elevada escolaridad, (única y exclusivamente nosotros), matriz de
hispanohablantes, residentes en áreas urba- discriminación política, constituye la lógica
nas y no pobres, en este orden. En tanto que dominante al establecer círculos de poder y
sus pares opuestos, aunque mayoritariamen- prebendas, alianzas y antagonismos. Su es-
te también se inclinan hacia el perfil de líder tructura y acción política fortalecen la ciuda-
pragmático, el peso de la opción autoritaria y danía clientelar y el Estado patrimonialista.
de “bombero” es mayor. El factor educativo, La ciudadanía manifiesta actitudes in-
seguido de los culturales (área de residencia coherentes respecto a los partidos. Por una
e idioma en el hogar), posee mayor peso que parte, una fracción muy importante de la
el socioeconómico (no pobreza y pobreza ex- población está afiliada a algún partido o
trema). Esto señala la incidencia de factores movimiento político. Por tradiciones his-
extraeconómicos en las actitudes políticas, tórico-culturales, se “nace” en un partido,
lo cual se verá corroborado de nuevo en las se pertenece a una familia de una tradición
actitudes hacia el autoritarismo y la demo- política determinada. La movilización de las
cracia. campañas electorales muestra el poderío de

Se trata de una los partidos, cuyos liderazgos son tan perso- con el régimen democrático, una sorda ex-
ciudadanía, nalistas que muchos partidos y facciones son presión de protesta representó el ausentismo
históricamente, “cautiva” conocidos por el nombre de sus dirigentes electoral entre 1998 y 2006.
de la tradición, la (argañismo, oviedismo, lainismo, nicanoris- En Latinoamérica en el 2006, tres de cada
pobreza y la estrechez de mo). El intenso faccionalismo de los partidos cinco personas creían que su voto podía “in-
oportunidades políticas. se proyecta hoy al Poder Legislativo y reduce fluir en cambiar las cosas”. En Paraguay esta
Aunque se disponga la gobernabilidad. proporción cayó a dos de cada cinco perso-
3 de capacidad de elegir, Por otra parte, los políticos y los partidos nas, siendo en la región el país con más baja
existe escasez de políticos son los que generan mayor descon- percepción de eficacia del voto. Como alter-
fianza en la población (CIRD, 2001 a 2006, y nativa al voto, una persona de cada cinco
oportunidades: se vota
CISNI, 2005). Este nivel de desconfianza es optaba por “participar en movimientos de
pero no se elige.
muy alto incluso en el contexto latinoameri- protestas y exigir los cambios directamente”
cano, Paraguay es el segundo país con menor (Latinobarómetro, 2006). A pesar del des-
confianza (12% de la población) en los par- creimiento en la eficacia del voto, en el 2007
tidos, según el Latinobarómetro 2007. Esta la obediencia a todas las leyes, para más de
pertenencia y desconfianza simultáneas se seis de cada diez paraguayos y paraguayas,
explica por una cultura política que fomenta es el criterio para ser considerado ciudadano,
la afiliación por razones clientelares, práctica ubicándose el país en el segundo lugar entre
extendida sobre todo, y de forma extendida, los que más se inclinan por esta opción (Lati-
en la época de la dictadura; y el transfuguis- nobarómetro, 2007).
mo (migración a otro partido o facción de un La muy elevada tasa de afiliación política
mismo partido) se orienta a obtener nuevas en Paraguay (aproximadamente ocho de cada
prebendas o apoyos para la persona, el clan diez electores pertenecen a algún partido o
familiar o, en el mejor de los casos, para la movimiento, según el TSJE, en 2003), no im-
comunidad. Precisamente, esto último re- plica necesariamente una alta participación
sulta en personas afiliadas simultáneamente en la actividad partidaria. La EDH 2007 en-
a varios partidos políticos, lo cual constituye contró que siete de cada diez personas están
una clara transgresión a la ley. Hasta el pre- afiliadas a algún grupo o partido político, que
sente la Justicia Electoral no ha logrado la de- nueve de cada diez personas afiliadas se con-
puración de los padrones partidarios, a pesar sideran “miembro con poca o ninguna par-
de las reiteradas demandas que ha hecho a ticipación”, y que sólo una es “miembro con
los partidos. Éstos no respondieron a las mis- bastante o mucha participación”, todo lo cual
mas pese a estar obligados por ley. refuerza la idea de las estructuras partidarias
Se trata de una ciudadanía, históricamen- electoralistas y de clientela.
te, “cautiva” de la tradición, la pobreza y la La población más afiliada comprende a
estrechez de oportunidades políticas. Aun- personas adultas, guaranihablantes, ocupa-
que se disponga de capacidad de elegir, existe das económicamente y con baja escolaridad.
escasez de opciones: se vota pero no se elige. Los factores tradición –establecido por idio-
Se dieron excepciones en el caso de coyuntu- ma hablado y grupo de edad-, recursos eco-
ras particulares, como las primeras eleccio- nómicos –determinado por estar ocupado o
nes municipales (1991) luego de la caída del inactivo- y escasa autonomía –relacionada
régimen stronista (1989), y las nacionales con nivel educativo- explican estas orien-
(2008) que resultaron en la caída del Partido taciones. Las razones aducidas por ocho de
Colorado y, para muchos, el fin de la transi- cada diez personas no afiliadas a grupos o
ción democrática. Fuera de las singularida- partidos políticos son: “no le gusta la políti-
des anotadas y dado el creciente desencanto ca”, “no confía en los partidos que hay” o “no

tiene tiempo”. El extrañamiento de la política
y desconfianza en los partidos estructuran la Gráfico 3.14 Afiliación a grupo o partido político (%)
desafección política. Ésta consiste en la pér-
dida de sentimientos de lealtad y de credibili- 80
74 76 73
dad en la política y/o el régimen democrático 67
62
sin un involucramiento en el sistema político 54
50
para mejorarlo. Este proceso de autoexclu-
3
sión de la política partidaria incide tanto en
el presente como en el futuro, especialmen-
te si consideramos la mayor desafección del
segmento poblacional juvenil.

En el caso de intervenciones ciudadanas 18-29 años 30-59 años Ocupado Inactivo 13 y más 1-6 años Hispano- Guarani-
años de de estudio hablante hablante
masivas, dentro de los estándares históricos estudio
nacionales, se trata básicamente de acciones
electorales. Las mismas no necesariamente
contradicen esa desafección política dado
que son circunstanciales.
El financiamiento político para las cam- electoral. La efectividad de las regulaciones
pañas electorales es mixto en el Paraguay, legales y la transparencia de la financiación
proviene tanto del Estado como del sector política, pública y privada, dependen esen-
privado. En el segundo caso existe una regu- cialmente de un marco legal adecuado y la
lación muy laxa, y en el primero, los partidos capacidad y eficacia de los órganos de con-
no rinden cuenta de los gastos realizados con trol. Las normas son necesarias pero no
fondos públicos. Los ingentes recursos esta- suficientes para generar una cultura de la
tales asignados a los partidos no se utilizan transparencia con un auténtico compromiso
en capacitación de liderazgos ni en campa- de los actores políticos y de la sociedad civil
ñas de educación cívica, mientras las contri- (Ferreira, 2005).
buciones privadas (y no conocidas pública-
mente en sus montos y orígenes) se orientan
A favor y en contra del autoritarismo
en su totalidad a financiar campañas electo-
rales. Ambos fondos, en la práctica, finan- En conclusión se puede trazar dos perfi-
cian el clientelismo. les con las características de las personas en
Dado el extrañamiento (volverse extraña) virtud de su inclinación o no hacia el auto-
de la política, su ambiente enrarecido y fun- ritarismo. Construidos con base estadística,
damentalmente la desconfianza en los parti- estos perfiles señalan simples tendencias o
dos, sectores de la sociedad civil cuestionan Dado el extrañamiento
inclinaciones más probables, no certezas. No
crecientemente los subsidios públicos y el (volverse extraña)
obstante, los mismos ilustran coherentemen-
financiamiento privado. Los consideran, a de la política, su
te las desigualdades de percepción referidas a
los primeros como una carga pública sin re- ambiente enrarecido
las opciones autoritaria o no autoritaria para
sultados positivos, al segundo como sujeción enfrentar los “graves problemas” existentes. y fundamentalmente
a intereses muy específicos y personales que Los elementos que integran estos perfiles la desconfianza en los
impiden políticas públicas orientadas en be- se ordenaron en cinco grupos: i) caracterís- partidos, sectores de la
neficio de la colectividad. Por estas razones, ticas sociodemográficas (sexo y grupo de sociedad civil cuestionan
se percibe necesaria la regulación de fondos edad), ii) cultura y educación (área de resi- crecientemente los
públicos y privados tanto para los partidos dencia, idioma hablado en el hogar y nivel subsidios públicos y el
políticos como para todo tipo de actividad educativo), iii) actitud ante el pasado y el fu- financiamiento privado.

Los perfiles tienen rasgos turo (evaluación de resultados económicos los resultados obtenidos según la aceptación
llamativos: la afiliación del proceso pos 1989 y del futuro socioeco- o rechazo de los gobiernos autoritarios. Nó-
partidaria encuentra una nómico de hijos e hijas), características so- tese que el segundo perfil (el no autoritario)
mayor correspondencia cioeconómicas (condición o no de pobreza, está conformado por quienes concentran
con la opción autoritaria, tenencia o no de tierra rural destinadas a mayores recursos y capacidades y es similar
y la no afiliación, con su actividades agropecuarias, actitud al mayor al perfil de las personas que se adhieren pre-
rechazo. Los partidos pago de impuestos destinados al gasto social ferentemente a organizaciones sociales “mo-
3 políticos no constituyen en el caso de que se reduzca la corrupción), y dernas” como las cooperativas, votan en ma-
v) práctica política (afiliación o no a un gru- yor medida y lo hacen de manera autónoma.
entonces, en las actuales
po o partido político). Los perfiles tienen rasgos llamativos: la
condiciones, una escuela
Los gráficos organizan y esquematizan afiliación partidaria encuentra una mayor
para la democracia.
Perfil de las personas más inclinadas a la aceptación de gobiernos

Diagrama 3.1
autoritarios
Afiliado a grupo o partido político
Mujeres Área rural

30 y más años Guaraní
de edad Baja escolaridad
Evaluación económica
negativa pos 1989 Pobre
Futuro de hijo/as será peor Tierra rural agropecuaria
No pagaría más impuestos
Perfil de las personas más inclinadas al rechazo de gobiernos

Diagrama 3.2
autoritarios
No afiliado a grupo o
partido político
Varones Área urbana

18 a 29 años Castellano
de edad Alta
escolaridad
Evaluación económica pos 1989 No pobre

menos negativa Sin tierra rural
Futuro de hijo/as será mejor agropecuaria
Fuente: PNUD/ODH - EDH 2007 Pagaría más impuestos

corespondencia con la opción autoritaria, y al no incorporar a su identidad la contribu- Una sociedad con
la no afiliación, con su rechazo. Los parti- ción de estos grupos en toda su variedad y discriminaciones
dos políticos no constituyen entonces, en las riqueza. Es también un Estado sin equidad, genera una ciudadanía
condiciones actuales una escuela para la de- de burocracia y justicia ineficaces, al carecer incompleta y
mocracia ni “hacia fuera” (en el sistema polí- de (o no implementar) políticas antidiscri- empobrecida.
tico) ni “hacia dentro” (internamente), dada minatorias y de igualdad ante ley. Un Estado que discrimina
la tríada de prácticas personalistas, clientela- Desigualdad, discriminación y diferen- a parte de la ciudadanía,
3
res y verticalistas sancionada cotidianamente cias existen en la sociedad paraguaya, como por acción u omisión,
por la cultura del ore-kuete (única y exclusi- en muchas otras del continente. Las desigual-
también genera una
vamente nosotros), y basada en la escasez de dades no son sólo económicas, sociales o edu-
estatalidad incompleta y
recursos socioeconómicos y la cultura de la cativas; se generan -como se ha visto- con otros

empobrecida
población, entre otros factores. múltiples condicionamientos de tipo cultural,
Es también un Estado sin
de género, de residencia, etc. Existen grupos
equidad, de burocracia y
Ciudadanía, discriminación y afectados por una discriminación general
justicia ineficaces.
diversidad cultural (ser mujer) y otros por su identidad étnica-
cultural (ser indígena); ambos factores no
El desarrollo de la ciudadanía precisa la son excluyentes.
expansión de los derechos de las personas Se percibe así la necesidad de establecer
tradicional o históricamente excluidas -par- políticas por la igualdad y por la diferencia,
cial o totalmente- por su condición de “di- dirigidas a combatir la desigualdad. En el
ferentes”; personas discriminadas por no ser primer caso deberían ser iguales, en sus de-
“iguales” al grupo que establece la extensión rechos y obligaciones, una mujer del partido
y los límites de los derechos ciudadanos. Las opositor en el nivel local, departamental o
razones eran -y siguen siendo- diversas: sexo, nacional, y otra del partido de gobierno en
ideología política, recursos económicos, re- esos mismos niveles. Sólo habrá ciudadanía
ligión, idioma, origen étnico, edad, etc. (Ba- efectiva cuando el Estado implemente políti-
reiro, 2005). La discriminación conduce a cas y programas de igualdad ante la ley y/o en
clasificar las personas o los grupos según las prácticas cotidianas, y de compensación
criterios favorables o desfavorables, de inclu- (discriminación positiva) a favor de los gru-
sión o exclusión, de ñande y ha’ekuera y así pos discriminados.
sucesivamente. Con sus valores, actitudes, En el segundo caso, se requiere para los
conductas y hasta con sus instituciones, la grupos étnico-culturales (en condición de
sociedad excluye a grupos y personas de de- desigualdad jurídica y de hecho) el reconoci-
terminados derechos que permiten el acceso miento de su especificidad cultural por parte
a bienes o servicios públicos o privados, la del Estado y, además, el derecho a tener los
participación política y social, etc. Esta sec- mismos derechos que los demás grupos, es
ción estudia las discriminaciones existentes a decir, la igualdad. Estos grupos integran la
grupos específicos del Paraguay. diversidad cultural por sus diferencias espe-
Una sociedad con discriminaciones ge- cíficas, y plantean ser ciudadanos o ciudada-
nera una ciudadanía incompleta y empobre- nas en su propia cultura y tener satisfechos
cida. Es incompleta al no incorporar a todas sus derechos a la educación o a la salud con
las personas, y pobre al excluir la riqueza que sus propios principios, saberes, y en su pro-
estas personas o grupos pueden generar. Un pia lengua.
Estado que discrimina a parte de la ciudada- Estos dos grupos -mujeres e indígenas-
nía, por acción u omisión, también genera son emblemáticos del derecho por la igualdad
una estatalidad incompleta y empobrecida, ante la ley y del derecho a la diferencia, res-

La mayor desigualdad pectivamente. Desde la perspectiva de Fraser mujer y la obligación del Estado de promover
cultural se encuentra, (2000), los avances en cuanto al reconoci- condiciones y mecanismos para que la igual-
entonces, entre miento de la diversidad y de la discrimina- dad sea efectiva (Art. 48) son otros avances
los hispano y ción han sido sustantivos, pero existen serios de la Carta Magna. Los reclamos y demandas
guaranihablantes. De límites en cuanto a la distribución de recur- por la igualdad de los movimientos feminis-
hecho, funciona un sos para la reducción, compensación o elimi- tas se basan en este principio constitucional,
bilingüismo diglósico: nación de esas discriminaciones. La cuestión siendo el género un eje transversal del análi-
3 dos lenguas que está en acceder a los beneficios o derechos de sis sobre las desigualdades.
conviven con estatus ciudadanía siendo diferentes, y poder ejercer Aunque oficialmente bilingüe, el Para-
esta diferencia sin discriminación. guay es monolingüe legal e institucionalmen-
diferencial, siendo más
El Paraguay presenta la especificidad del te. Aparte de la traducción de la Constitución
valorada una de ellas, el

idioma guaraní, hablado mayoritariamente y del uso del guaraní en textos escolares bási-
castellano.
por la mayoría mestiza y por parte de la micos (la educación formal se hispaniza al subir
noría indígena que compone su población. A de nivel) y en los juicios orales, este idioma
diferencia de otros países de la región, hablar es apenas aceptado por la burocracia públi-
el idioma indígena -en este caso el guaraní- ca, lo que señala la necesidad de políticas “de
no es sinónimo de ser indígena. El guaraní reconocimiento y de distribución” dentro del
es la lengua hablada en la casa para el 59,0% mismo aparato del Estado.
de las jefaturas de hogar, y el castellano para La mayor desigualdad cultural se encuen-
el 35,8% (Censo, 2002). Pero la población in- tra, entonces, entre los hispano y guaraniha-
dígena constituye sólo 1,7% de la población blantes. De hecho, funciona un bilingüismo
total (89.169 personas, de los censos “indí- diglósico: dos lenguas que conviven con es-
gena” y “nacional” del 2002), y comprende tatus diferencial, siendo más valorada una
cinco grupos lingüísticos y veinte pueblos, la de ellas, el castellano. El bilingüismo se liga
mitad de los cuales pertenece al tronco tupí- al imaginario del mestizaje, al discurso na-
guaraní. El idioma guaraní es el mayor legado cionalista de una nación unitaria y uniforme
indígena, la lengua del mestizaje, y funciona que oculta la desigualdad de los idiomas y
como factor cultural clave por su influencia excluye a las etnias y culturas indígenas no
en las mentalidades. Los indicadores estadís- guaranihablantes.
ticos lo asocian a la pobreza, a la población Otro grupo étnico-cultural está integrado
rural o del “interior” (en oposición a los ca- por los inmigrantes, con historias, experien-
pitalinos), y a una menor escolaridad. Si a lo cias y condiciones disímiles. Algunos grupos
largo de este Informe el empleo del idioma se han integrado históricamente a la sociedad
guaraní se considera como un factor de de- paraguaya (la inmigración italiana), y otros
sigualdad, aquí se lo analiza como causa de se mantuvieron en relativo aislamiento (la
discriminación. mennonita). Hubo movimientos inmigrato-
Según la Constitución Nacional de 1992 rios, en la segunda mitad del siglo pasado, de
(Art. 140), Paraguay es un país pluricultu- brasileños (en áreas rurales) y coreanos (en
ral y bilingüe, con el guaraní y el castellano las ciudades). La importancia del primero de
como idiomas oficiales. Se reconoce consti- estos dos flujos migratorios se manifiesta en
tucionalmente a las lenguas indígenas y de el uso de su idioma: el portugués es hoy la
otras minorías como parte del patrimonio lengua extranjera más hablada por la jefatura
cultural nacional. La Ley General de Educa- de hogares (2,9% de hogares en el 2002, 1,4%
ción (1998) permite la educación inicial de de los urbanos y 5,0% de los rurales).
los indígenas en su propia lengua y cultura. La EDH 2007 indagó las percepciones so-
La igualdad de derechos del hombre y de la bre el grado de discriminación ante la Admi-

nistración de Justicia de grupos específicos,
Gráfico 3.15
Grados de percepción de discriminación ante la
con notables resultados. La sociedad percibe Administración de Justicia (%)
discriminación para todos los grupos, sin
excepción. Pero no todos los grupos sufri-
rían el mismo grado de discriminación: esta 85 88
función del Estado discrimina mucho menos 69 71
57 60
-según las percepciones sociales- la condi-
44 48
3
ción de migrante o su descendiente que la 31
37 38
de pobreza, por ejemplo. 23
La discriminación es i) baja por ser mi-
grante o su descendiente, joven, mujer, gua-

Migrante/ Joven Mujer Guarani- Adulto Orient Indígena Discapa- Politico- Campe- Bajo nivel Pobreza
ranihablante o adulto mayor; ii) media por Descediente hablante mayor sexual citado partidaria sino educativo
diferente
tener una orientación sexual diferente, perte-
necer a una etnia nativa o ser discapacitado;
Fuente: PNUD/ODH – EDH 2007
y iii) alta, por razones político-partidarias,
ser campesino o del interior del país, y, es-
pecialmente, tener bajo nivel educativo y ser
pobre. cipalmente al desconocimiento de procesos
La “baja” discriminación percibida ante que involucren a indígenas en el sistema de
la Administración de Justicia para los inmi- Justicia. Asimismo, en términos estadísti-
grantes o descendientes definidos como men- cos, las personas indígenas se ubican entre
nonitas, coreanos, japoneses o brasileños, se las más pobres, integrando la población más
debería a su condición de grupos asociados discriminada por esta condición. Estas per-
con un mayor bienestar económico. Una cepciones sobre niveles de discriminación
percepción similar se daría en el caso de la coinciden con estudios previos realizados
juventud vinculada a un mayor nivel educa- por el PNUD (Carrera, 2004).
tivo porque en general, mayores capacidades Finalmente, en Paraguay, según la EDH
suponen menor vulnerabilidad. El bajo nivel 2007, la mayor discriminación ante la Ad-
relativo de percepción de discriminación de ministración de Justicia obedece a factores
mujeres y guaranihablantes obedecería a la estructurales: filiación política, condición
alta visibilidad de estos grupos, y los avances de campesino, nivel de educación y situa-
logrados en el período de transición, espe- ción de pobreza, en orden de importancia
cialmente en el caso de las mujeres. creciente. Asimismo, en un contexto inter-
Las personas adultas mayores (de 65 y nacional y más amplio que el de la Justicia,
más años), aquellas con orientación sexual la percepción de causas de la discrimina-
diferente o con discapacidad constituyen ción otorga a las socioeconómicas (ser po-
grupos históricamente nuevos en proceso de bre) el primer lugar, según el informe del La mayor discriminación
reconocimiento, aunque sin el suficiente ac- Latinobarómetro (2006) y la encuesta del ante la Administración
ceso a la distribución; ambos criterios, reco- Ministerio de Justicia y Derechos Huma- de Justicia obedece a
nocimiento y distribución, recién definidos. nos de Argentina en el conurbano de Bue- factores estructurales:
A excepción del primer grupo, los otros dos, nos Aires (INADI, 2007). filiación política,
junto con los indígenas, se ubican un nivel El estudio de la percepción de las discri- condición de campesino,
medio de discriminación. La inclusión de los minaciones en general se enriquece con el nivel de educación y
grupos indígenas -quienes representan parte análisis de las percepciones de las mismas situación de pobreza,
de la diversidad étnico-cultural- en este ni- personas afectadas. La discriminación ante la en orden de importancia
vel de discriminación puede obedecer prin- Administración de Justicia es percibida con creciente.

El hablar guaraní es mayor intensidad por las personas que pade- El hablar guaraní es visualizado como
visualizado como una cen las desigualdades antes que por aquellas una marca de identidad que desfavorece aún
marca de identidad que que no. La tendencia general se complemen- más a determinados grupos; así lo perciben
desfavorece aún más a ta con el casi consenso sobre el elevado grado quienes residen en el área rural, cuentan con
determinados grupos. de discriminación producido por ser campe- menor nivel educativo y hablan este idioma
sino, tener bajo nivel educativo y ser pobre. en el hogar. Otra vez, características desfa-
Las mayores aunque reducidas asimetrías en vorables y rasgos de grupos de población se
3
las percepciones acerca de la discriminación complementan. A lo cual debe agregarse, el
ante la Administración de Justicia, obedecen casi universal factor discriminador que es la
al idioma hablado y nivel educativo. Otra, no pobreza.
menos relevante pero menos extendida, obe- Otro factor clave de percepción de dis-
dece al sexo. En efecto, una persona es discri- criminación ante la Administración de

minada por ser mujer según cuatro de cada Justicia es el nivel educativo, así como an-
diez mujeres pero solamente por tres de cada teriormente fue el cultural (idioma del ho-
diez hombres. gar). Quien menores capacidades (medidas
por los años de escolaridad) posee percibe,
en una pequeña menor proporción, que no
le es favorable el ser joven, hablar guaraní
Gráfico 3.16 Discriminación ante la administración de justicia
por hablar guaraní (%) y ser mujer. Por el contrario, quien cuen-
ta con muchos años de estudio cree que le
48 afecta negativamente, en menor medida, el
44
ser joven, el hablar guaraní o el ser mujer.
34 35 33 En efecto, ser joven y hablar en guaraní
24 es percibido como discriminante por quie-
nes cuentan con limitado nivel educativo.
Esto es, probablemente debido a los reque-
rimientos del mercado laboral que exigen
crecientes capacidades que no se corres-
Urbana Rural 13 y más 1 -6 años Hispano- Guarani-
años de de estudio hablante hablante ponden con el grupo de edad y estereotipos
estudio
Fuente: PNUD-ODH, EDH 2007 culturales excluyentes. Menores capacida-
des restringen o cierran oportunidades.
La discriminación a la condición de ser
Gráfico 3.17 Discriminación ante la administración de justicia mujer, además de ser percibida con mayor o
según nivel educativo (%) menor fuerza según el sexo al que se pertene-
ce, también se relaciona con el nivel educati-
vo. La discriminación de la mujer en virtud
42
de su sexo se profundiza con menores niveles
35 35
33 de educación. Por el contrario, a mayor ni-
vel educativo la pertenencia al sexo femenino
24 24
incide menos, aunque sin ser esto suficiente
para eliminar todo grado o forma de discri-
minación.
Ser mujer Ser joven Hablar guaraní

13 y más años de escolaridad 1-6 años de escolaridad

Las personas de menores capacidades cos -con sus estructuras de clientela- son del hogar, la condición de pobreza o in-
y oportunidades ejercen menos y con me- también vulnerables ante quienes entre- actividad económica, la residencia rural
nor efectividad su ciudadanía civil y polí- gan recursos en las campañas electorales, y otros factores. Las personas que portan
tica. Cuando se acumulan las desigualda- lo que reduce la libre participación y po- este conjunto de características acepta-
des, también se agravan las limitaciones tencia a los grupos de interés. rían en mayor medida a gobiernos auto-
que afectan individual o colectivamente a El análisis registra percepciones de ritarios y perciben mayor discriminación
estas personas. El ejercicio de la ciudada- discriminaciones ante la Administración ante la Justicia. Agregando a estas condi-
nía política en el Paraguay se define, en
términos generales, como baja, electora-
lista y con significativa dosis de clientelis-
de Justicia, que afectan a casi todos los
grupos, pero que son vividas desigual-
mente según los grupos poblacionales.
ciones la pertenencia a partidos políticos
y la evaluación más crítica de la transi-
ción, se completa el perfil de las personas
3
mo. El ejercicio de la ciudadanía civil ge- La pobreza, el bajo nivel educativo, el ser más proclives a aceptar gobiernos auto-

nera insatisfacción por las limitaciones al campesino y las razones político-partida- ritarios.
ejercicio de la identidad y a la seguridad rias, en orden decreciente, son los facto- Los estudios de participación elec-
ciudadana, debido a la insuficiencia de res más discriminantes. Para los grupos toral, del 2001 y 2003 analizados en este
los servicios públicos y a la escasa contra- discriminados, refuerzan la percepción capítulo, revelan la movilización “desde
loría y participación ciudadana respecto de desigualdad, los criterios de nivel edu- arriba” o dependiente. En el primer caso,
a estos derechos. También existen limita- cativo e idioma del hogar. se trata de personas en condición de po-
ciones, y un mayor descreimiento, en la Con datos de la EDH 2007 y el grado breza y con bajo nivel educativo que son,
Administración de Justicia. de desigualdad en algunos temas, se con- en su mayoría, guaranihablantes residen-
El ejercicio de la ciudadanía política se figuraron dos perfiles opuestos de ciuda- tes en áreas rurales. Asimismo, la inactivi-
limita a lo electoral y asume en importante danía en función a las siguientes varia- dad económica, asociada a la pobreza, es
medida formas clientelares. Las personas, bles: sexo, grupo de edad, nivel educativo, una condición de desigualdad que afecta
en gran cantidad, se integraron al sistema área de residencia, idioma hablado en el actitudes y comportamientos. En el estu-
político como clientela antes que como hogar, actividad económica y condición dio electoral del 2003 se registra también
sujetos de derechos, tienen baja partici- de pobreza. Los temas en torno de los la limitada autonomía o iniciativa del
pación política (en cantidad y calidad) y cuales se integraron estas variables y se electorado tanto en la misma inscripción
carecen de una cultura democrática que perciben las desigualdades son: i) menor como en el momento de votar.
les permita organizarse y fiscalizar la ac- tendencia a organizarse y tipo de asocia- El financiamiento político y el acceso
ción estatal. Las interferencias del Estado ciones a las que pertenece la persona; ii) a la información pública continúan como
y de los partidos políticos cercenan la au- menor participación electoral y tipo de tareas pendientes para un mayor acerca-
tonomía de las organizaciones, que son al participación (autónoma o dependiente); miento a la ciudadanía integral y aleja-
mismo tiempo vulnerables por su estruc- iii) mayor inclinación a una salida autori- miento de la electoral.
tura interna verticalista. Resulta enton- taria; iv) actitud favorable a gobiernos au- En resumen, las desigualdades más
ces más fácil la inserción política como toritarios o democráticos y; finalmente, fuertes relacionadas con comportamien-
clientela bajo mecanismos autoritarios. v) percepción de la discriminación desde tos de desafección política, y que cons-
Sin embargo, organizaciones y partidos las desigualdades estudiadas. tituyen factores de discriminación, son
políticos opositores al gobierno han ido En el grupo de variables de menor el bajo nivel de escolaridad y el guaraní
participando e incrementando su inci- incidencia en la preferencia hacia uno u como idioma hablado en el hogar, en pri-
dencia en el ámbito local, departamental otro régimen están el sexo y la edad; la mera instancia, seguidos de la condición
y parlamentario. Finalmente lograron un excepción se halla en la elevada de-safec- de pobreza, inactividad económica y la
histórico cambio del partido de gobierno, ción política juvenil si se considera la residencia en el área rural.
luego de 61 años de permanencia, lo cual participación electoral, la afiliación a un De modo que para ampliar el ejercicio
evidencia oportunidades anteriormente partido u organización, el tipo de partici- de la ciudadanía tanto civil como políti-
insospechadas, impensables. pación política y la pertenencia a organi- ca, y avanzar en la reducción de las dis-
Tanto las organizaciones sociales zaciones. Sin embargo, son las personas criminaciones, se presenta el desafío de
como los partidos políticos carecen de jóvenes quienes se ubican en el perfil más ampliar las capacidades, oportunidades
una cultura de negociación, propia de inclinado al rechazo de gobiernos autori- y opciones de participación civil y polí-
sociedades democráticas. Estructuras y tarios. tica calificada y, sobre todo, avanzar en la
culturas más democráticas facilitarían su Las características de las variables de expansión de la ciudadanía social, tema
relacionamiento interno, como también mayor incidencia a favor del régimen au- que será analizado en los siguientes capí-
entre organizaciones de la sociedad ci- toritario, y también como factor de dis- tulos.
vil y la burocracia estatal o los partidos criminación ante la Justicia, son: el bajo
políticos. Finalmente, los partidos políti- nivel educativo, el guaraní como idioma
La función social del Estado beneficia
de forma inequitativa a la población.
4
Estado e identidad y desigualdades en los servicios sociales

CA P í TULO
4 Estado e identidad y desigualdades

en los servicios sociales
E 4
ste capítulo aborda las relaciones entre el Estado paraguayo y la ciudadanía
en su aspecto social. De este modo, busca sumarse al debate latinoameri-
cano “sobre la necesidad de un Estado capaz de conducir el rumbo general
de la sociedad, procesar los conflictos conforme a reglas democráticas, garantizar

eficazmente el funcionamiento del sistema legal, preservar la seguridad jurídica,
regular los mercados, establecer equilibrios macroeconómicos, fortalecer siste-
mas de protección social basados en el principio de universalidad y asumir la
preeminencia de la democracia como principio de organización social” (PNUD,
2004).
Al entender la ciudadanía como un conjunto articulado de derechos y obligacio-

nes diversas y la democracia como el régimen más apto para garantizar y fomentar
la expansión de estos derechos, se concibe como función básica del Estado la de
implementarlos en su totalidad (derechos civiles, políticos, sociales, culturales),
efectiva y universalmente, para todos los ciudadanos y ciudadanas. Se les asegura
así una serie de capacidades básicas y se les garantiza un acceso equitativo a las
oportunidades que les permitirán desarrollar una vida digna.
Como se ha mencionado en el capítulo anterior, los derechos sociales compren-

den “toda la variedad, desde el derecho a una medida de bienestar económico y
seguridad hasta el derecho a compartir plenamente la herencia social y a llevar
la vida de un ser civilizado según las pautas prevalecientes en la sociedad. Las
instituciones más estrechamente relacionadas con él son el sistema educacional y
los servicios sociales” (Marshall, 2005). Esto tiene estrecha relación con el Estado
Social de Derecho establecido en la Constitución de 1992, ya que por definición
El ejercicio efectivo de la
debe promover la igualdad social, prestando un conjunto de servicios relativos a
ciudadanía social supone
estos derechos sociales.
disminuir las profundas
brechas existentes, Previo al análisis de los servicios sociales que provee el Estado, es necesario cono-
garantizando un acceso cer a éste en su evolución y aspectos más generales, y posterior al referido análisis
equitativo a los servicios es preciso establecer en qué medida ejerce su función de identidad colectiva en el
públicos. sentido de constituirse en un Estado para la “nación”, es decir, para todos y todas.

Los resultados sociales
de la transición
Evolución, caracterización y función social del Estado
paraguaya confirman que paraguayo
la democracia electoral
no genera igualdad ni
reduce la pobreza, por
lo menos en la medida Libertad e igualdad públicas. Los innegables logros de la transi-
necesaria y posible. ción encuentran límites en una baja estatali-
El ejercicio efectivo de la ciudadanía so- dad -estatalidad entendida como “capacidad
cial supone disminuir las profundas brechas del Estado para cumplir con sus funciones y
existentes, garantizando un acceso equitativo objetivos, independientemente del tamaño y
4 a los servicios públicos, que asegure la sub-
sistencia y permita una vida digna a todos los
la forma de organización de sus burocracias”
(O’Donnell. en PNUD, 2004)-, en un creci-
habitantes. Y aquí las interrogantes se vuel- miento económico sin calidad y en un desa-
ven más complejas: ¿qué tanto Estado Social rrollo insuficiente de la ciudadanía.
de Derecho se ha forjado en democracia?;
¿cuánto se ha avanzado en el reconocimien- “Con Estados débiles y mínimos, sólo
to (formal y a través de políticas de Estado) puede aspirarse a conservar democra-
de los derechos sociales?; ¿con qué amplitud cias electorales. La democracia de ciu-
y eficiencia el Estado paraguayo cumple su dadanas y ciudadanos requiere de una
función de promotor de la igualdad? estatalidad que asegure la universalidad
Los resultados sociales de la transición de los derechos”.
paraguaya confirman que la democracia PNUD, 2004
electoral no genera igualdad ni reduce la po-
breza, por lo menos en la medida necesaria y Atendiendo a la promoción de capacida-
posible. Son los miembros de la comunidad des, el Índice de Capacidades Básicas (ICB)
política los que con su participación y sus de- medido por Social Watch en 161 países a
mandas colectivas construyen la democracia través de tres indicadores (porcentaje de ni-
necesaria, de ciudadanos y ciudadanas, capaz ños matriculados en 1er. grado que culmina
de lograr estos objetivos sociales. Este tipo el 5to.; mortalidad en menores de 5 años; y
de democracia sí “viabiliza el derecho fun- porcentaje de partos atendidos institucional-
damental de participar políticamente en las mente) sitúa al Paraguay bien por debajo de
decisiones que afectan la propia vida (…) y
puede favorecer el desarrollo humano a tra-
vés de la ampliación de la participación polí- Cuadro 4.1 Índice de Capacidades
tica ciudadana que demande mayor equidad Básicas de países
social y económica y establezca las priorida- seleccionados
des de la política pública” (Calderón, 2005). País ICB* Nivel
Si las libertades políticas, básicas al De- Chile 99,3 Alto
sarrollo Humano, fueron efectivamente re- Uruguay 95,4 Medio
cuperadas desde los ’90 y son hoy garanti- Argentina 93,7 Medio
zadas por el Estado paraguayo, resulta difícil Brasil 89,1 Bajo
sostener otro tanto respecto a la promoción Paraguay 85,5 Bajo
de capacidades o a las oportunidades iguales Bolivia 80,2 Bajo
para toda la población a través de políticas * El ICB puede tomar valores entre 0 y 100 (nivel alto)
Fuente: Social Watch, Informe 2007

otras naciones de la región. Mientras Chile fensa nacional, el orden público, las finanzas El lenguaje corriente
ocupa el lugar número 23 con un ICB de 99,3 del Estado, la seguridad jurídica y el tránsito. expresa la relación
Paraguay se posiciona en el 102 con un ICB Son los definidos como bienes o servicios entre desigualdad y
de 85,5. públicos “puros”. pobreza –“Mboriahu ko
El lenguaje corriente expresa la relación Recién en la década de 1920 asumió algu- nda’i derechoi. Avave
entre desigualdad y pobreza –“Mboriahu ko nas funciones de gestión macroeconómica y ndoikuaasei mba’eve la
nda’i derechoi. Avave ndoikuaasei mba’eve la regulación económico-financiera. Este Esta- mboriahugui” (El pobre
mboriahugui” (El pobre no tiene derechos. do Mínimo -leseferista- contaba con escasas no tiene derechos. Nadie
Nadie quiere saber nada del pobre)- e identi- instituciones, una burocracia estatal restricta quiere saber nada del
fica sus causas en el sistema político -“acá na- numéricamente, con ingresos que se basaban
pobre)- e identifica sus
4
die te escucha… por amiguismo o padrinaz- prioritariamente en impuestos al comercio
causas en el sistema
go (…) o por influencia política otra persona exterior.
político -“acá nadie te
llega más rápido, hay mucha desigualdad…” Desde la posguerra del Chaco el Estado
escucha… por amiguismo
(ODH, Grupos Focales 2005). El origen y se tornó Intervencionista, 1936-1989, asu-

o padrinazgo (…) o
desarrollo de las asimetrías obedecen a un miendo además de las funciones anterio-
por influencia política
complejo entramado de causalidades, mu- res, la provisión de bienes como educación
otra persona llega más
chas de cuales se refieren efectivamente a la y salud pública, seguridad social y servicios
rápido, hay mucha
estructura y al funcionamiento del aparato básicos (agua, electricidad, comunicaciones,
desigualdad…” (ODH,
de Estado. etc). Durante este medio siglo, el estatismo
Grupos Focales 2005).
La opinión pública percibe que la es- implicó un crecimiento constante del empleo
tructura actual del Estado paraguayo resulta público, con la multiplicación de ministerios,
inadecuada para promover la equidad, que entes y empresas del Estado que abarcaban
su funcionamiento es ineficiente –“hay mala desde la producción monopólica de acero y
implementación de programas y proyectos cemento hasta el transporte aéreo y maríti-
públicos, en todos los ámbitos”-y sobre todo, mo, regulándose además la producción de
que la distribución de los recursos públicos es bienes de consumo.
incorrecta. En consecuencia, las instituciones El cumplimiento de las funciones relati-
del Estado “no cumplen su rol, y cuando lo vas a la promoción del Desarrollo Humano
hacen, los servicios son de mala calidad”. Ese tiene focalizaciones, intensidades y tiempos
conjunto de falencias del sector público ge- diversos. Coincidiendo con la transición de-
nera desigualdades visibles en la concentra- mocrática (a partir de 1989) -y experimen-
ción de la tierra y de los ingresos, en el acceso tando apenas la fase privatizadora y de achi-
a los servicios públicos de educación y salud, camiento del Estado que vivió la región- el
e incluso en la situación laboral. (ODH, Con- Estado paraguayo comenzó a asumir algunas
sultas Departamentales 2005) funciones desarrollistas como la reducción
de la pobreza, la equidad social y el desarro-
llo sustentable, ignoradas o negadas por el
Evolución de las funciones del régimen stronista.
Estado Ellas pasaron a integrar las demandas ciu-
dadanas, promovieron nuevas legislaciones,
Con algún retardo respecto a otras na- forman parte del discurso político y están ge-
ciones de la región, el Estado paraguayo re- nerando valiosas estadísticas y diagnósticos
corrió tres estadios clásicos, cumpliendo las específicos. Subsisten, sin embargo, diver-
funciones propias de cada uno de ellos. Des- gencias en la calidad de información produ-
de la posguerra de la Triple Alianza (1870) cida: si los de pobreza o cobertura educativa
hasta 1936 se concentró en asegurar la de- tienen mayor rigor, en áreas como salud y

El principio de equidad seguridad social, pueblos indígenas y grupos nos generales, Paraguay ha tenido un
aplicado a las políticas vulnerables persisten las dificultades de pro- modesto éxito en la democratización de
públicas exige ir más porcionar información fidedigna. su régimen, pero los intentos de inno-
allá de las políticas Similar disparidad existe en el campo ins- vación a nivel estatal han sido relativa-
universales y establecer titucional: se han creado Secretarías orienta- mente ineficaces.”
políticas compensatorias das a implementar nuevas funciones sociales Gacitúa, Silva, Carter. (Banco Mundial-
y focalizadas que (de la Mujer, de la Niñez y Adolescencia, del Paraguay), 2004
permitan, efectivamente, Ambiente, de Acción Social, etc.) en el Esta-
universalizar las políticas do central, en Gobernaciones y Municipios,
pero la correspondencia entre -por una par- Capacidad del Estado
sociales.
telas funciones asignadas y -por la otra- la
4 capacidad de ejecución y el volumen de re-

cursos manejados, es mayor en algunas áreas
A partir del necesario reconocimiento
de las desigualdades, importa la capacidad
que en otras, pero en general insuficiente. -efectividad y eficiencia- del Estado para
Se registran algunos avances en la equi- cumplir con sus funciones. Ésta puede ser
dad social, como por ejemplo la Constitu- evaluada en tres dimensiones básicas: en pri-
ción de 1992 y la Ley General de Educación mer lugar las institucionales, que remiten a
que reconocen el carácter pluricultural del reglas de juego efectivas, eficaces, estables,
Estado paraguayo. También se avanza en el predecibles y basadas en la primacía de lo
reconocimiento de las desigualdades existen- universal sobre lo particular. Aquí se dio
tes entre hombres y mujeres. Pero en ambos mayor progreso en algunas áreas como edu-
casos, las políticas de equidad son aún insu- cación, gestión macroeconómica o tránsito,
ficientes. pero los avances resultan menos perceptibles
El principio de equidad aplicado a las en otras, como políticas de regulación y de
políticas públicas exige ir más allá de las po- protección social.
líticas universales y establecer políticas com- La capacidad técnica y administrativa
pensatorias y focalizadas que permitan, efec- implica habilidad para establecer y geren-
tivamente, universalizar las políticas sociales. ciar efectivamente las políticas de Estado,
La focalización del gasto permite su prioriza- un servicio civil meritocrático, recursos e in-
ción y mayor impacto social al destinarse a fraestructura física apropiadas para diseñar,
las poblaciones más pobres y vulnerables, de implementar y evaluar políticas públicas.
manera que constituye un importante meca- En este aspecto, diagnósticos institucionales
nismo de política redistributiva. recientes señalan falencias relativas al finan-
ciamiento público y la provisión de servicios
“Al comienzo, la transición paraguaya públicos. Con algunas excepciones, en gene-
enfrentaba dos desafíos básicos. Por un ral la eficiencia está condicionada por una
lado, era necesario democratizar el régi- minoría de funcionarios motivados e idóneos
men creando las condiciones para ase- y una masa burocrática de escasa capacidad
gurar una adecuada contienda política y de gestión, parte de la cual accedió al cargo
participación ciudadana en la elección de público por mecanismos clientelares.
las principales autoridades gubernamen- Finalmente, la eficiencia y efectividad del
tales. Por otro, debido a su fuerte legado Estado requieren capacidad política basada
patrimonialista y a la apropiación parti- en la legitimidad sistémica y en la existen-
dista del Estado, era necesario moderni- cia de canales efectivos de formulación de
zar el Estado y promulgar significativas demandas, representación de intereses y re-
reformas en el sector público. En térmi- solución de conflictos. En este sentido per-

sisten deficiencias, sobre todo en las políticas mentados a partir del 2003. [Ver Anexo 4.1]. En los últimos años
que exigen atender demandas múltiples, re- En los últimos años se dieron avances en se dieron avances en
presentar intereses difusos e imponer costos materia tributaria, pero modestos en com- materia tributaria,
a grupos poderosos. paración a otros países de la región cuyas pero modestos en
Las áreas de menor progreso en términos presiones tributarias duplican fácilmente la comparación a otros
de estatalidad son las que suponen políticas vigente en Paraguay. La última reforma tribu- países de la región cuyas
de equidad -debido a la estructura conser- taria introdujo el impuesto a la renta perso- presiones tributarias
vadora del país y la fuerza de los grupos de nal y sobre las empresas agropecuarias, como duplican fácilmente la
interés- y las áreas de seguridad personal y también pretendía la aplicación generalizada vigente en Paraguay.
jurídica, sobre los cuales la presión ciudada- del IVA, pero fue postergada parcialmente y
4
na es inconstante y menos organizada. su contenido original fue varias veces modi-
El Banco Mundial evalúa periódicamente ficado por presiones de grupos de interés.
la eficiencia de los gobiernos a través de un En los últimos tres quinquenios, au-
índice que integra indicadores de la calidad mentaron tanto los ingresos como los gas-

de los servicios y del servicio civil y su gra- tos públicos, y en algunos lapsos (1995/6,
do de independencia respecto a presiones 2000/2001, 2002/3) estos últimos excedieron
políticas, la calidad de la formulación e im- a los primeros. Paralelamente, casi se duplicó
plementación de políticas y la credibilidad la proporción de ingresos tributarios desti-
del compromiso con estas políticas (Banco nados al pago de salarios y otros beneficios
Mundial, 2006). En una escala de 0 a 100, el (presión burocrática), en detrimento de los
nivel de eficiencia de Paraguay es 23,4, muy recursos destinados a programas de acción o
por debajo de Chile (86,1), Uruguay (68,9), inversión.
Brasil (55) y Argentina (47,8). Esta presión burocrática no es política-
Los progresos de la estatalidad pueden mente neutral. Desde mediados del siglo pa-
también analizarse a través de dos dimensio- sado hasta hoy el empleo público del Paraguay
nes concretas: la del ingreso y gasto público,
y la de los resultados -desde la perspectiva de
la igualdad- de algunas políticas públicas.
Ingreso y gasto público Gráfico 4.1 Evolución de la presión tributaria y burocrática (%)
La eficiencia del Estado paraguayo en la

captación y uso de recursos es analizable a 100 14
90
través de los indicadores de presión tributaria 80
12
(porcentaje del PIB representado por ingresos 70 10
Presión Tributaria
Presión Burocrática
tributarios) y de presión burocrática (porcen- 60 8

50
taje de los ingresos tributarios destinado al 6
40
pago de sueldos y salarios). Si la presión tri- 30 4
butaria aumentó dos puntos porcentuales en 20
2
la transición (de 9,4% del PIB en 1989 a 11,6% 10
0 0
en 2007), la presión burocrática experimen-
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
tó un salto mucho más importante. Pasó del

34,7% al 64,3% en el mismo periodo. El ma- Presión Burocrática Presión Tributaria
yor peso de los recursos humanos en el sector
público fue financiado, en gran medida, por Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda y PNUD/UNICEF/UNFPA, Programa conjunto “Invertir
en la gente”
los de mayores ingresos tributarios experi-

Paralelamente, casi se funciona cada vez más como retribución de Por otra parte, las disparidades salariales
duplicó la proporción lealtades. Ciertamente, el control exclusivo no favorecen su calidad ni su eficiencia. El
de ingresos tributarios anteriormente detentado por el partido ofi- Estado tiende a subcompensar a técnicos y
destinados al pago de cialista debió ceder en la transición: hoy no profesionales -cuyos ingresos equivalen en-
salarios y otros beneficios es el único partido que premia a sus adeptos tre un 40% a 60 % del vigente en el sector
(presión burocrática), con un nombramiento o contrato en el sector privado- y a sobre remunerar, debido a pre-
en detrimento de los público. Esto limita la capacidad del aparato siones clientelistas, al personal menos califi-
recursos destinados a del Estado, ya que “el funcionariado y los je- cado. Al ser este último sector mayoritario,
fes son digitados políticamente, sin tener en el salario promedio del funcionariado públi-
programas de acción o
cuenta la idoneidad ni la capacidad” (ODH, co paraguayo es 17% más alto que el de sus
inversión.
Consultas Departamentales 2005/6). pares del sector privado realizando similares
4 El creciente gasto social justifica gran

parte de este crecimiento, aunque otras áreas
tareas, tasa que en América Latina apenas
alcanza el 4% (Paniza, 1999).
del Estado también incrementaron su peso Un estudio del Banco Interamericano de
en las dos últimas décadas, con alto com- Desarrollo evaluó recientemente al funcio-
ponente salarial. La burocracia estatal para- nariado estatal de América Latina -o servicio
guaya es voluminosa con respecto a algunos civil, como el sistema de gestión del empleo
países de la región: supera (en proporción a público y los recursos humanos adscritos al
la población total) a la argentina, chilena o servicio de las organizaciones públicas de los
brasileña, pero está por debajo de la bolivia- países- en base a complejos índices cuali y
na y uruguaya. En lo que sí es mayor a estos cuantitativos [Ver Anexo 4.2]. En este aná-
cinco países es en la relación del gasto en sa- lisis comparativo, la burocracia paraguaya
larios como proporción del PIB. Los 171.000 exhibe valores bien inferiores a los de la re-
empleados públicos censados en el 2004 gión, comparables más bien con la de países
equivalían al 7,3% de la fuerza laboral total centroamericanos. (BID, 2006 b).
paraguaya (Nickson, 2005).
Gráfico 4.2 Relación de gastos corrientes y de capital como Cuadro 4.2 Indicadores
porcentaje del PIB (1989-2007) cuantitativos del
funcionariado público de
países seleccionados
25
Número de funcionarios Nómina salarial
públicos del Gobierno
20 País del Gobierno
central / población central / PIB (%)
total (%)
15
Chile 0,9 6,0
10
Uruguay 5,9 4,7
5 Brasil 0,3 2,1
0 Argentina 0,4 2,0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Bolivia 3,2 5,4
Paraguay 2,7 9,0

% Gastos Corrientes/PIB % Gasto Capital/PIB
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda y PNUD/UNICEF/UNFPA, Programa conjunto “Invertir en Fuente: Elaboración propia con base en BID, informe sobre la situación del
la gente” servicio civil en América Latina 2006 b.

De cualquier modo, este incremento no
“En Paraguay, el Estado no es una es- logró equipararlo al de otros países de la re-
tructura institucional invariablemente gión, que mantienen niveles muy superiores
ineficiente, politizada y corrupta. (…) al paraguayo. En efecto, el Gasto Público
también incluye bolsones de competen- Social como porcentaje del PIB - o Priori-
cia administrativa, capacidad técnica y dad Macroeconómica del Gasto Social- del
gestión no partidista entre los funciona- Uruguay fue 20,9% en el 2002/3; los de Ar-
rios públicos de carrera. Sin embargo, ya gentina y Brasil oscilaban entre el 19,1% y
que son pocos los incentivos y debido a 19,4%, cada uno, y el de Chile era de 14,8%,
que no existe una progresión de carre- mientras que el de Paraguay no llegaba al
4
ra clara para los trabajadores del sector 9% (CEPAL, 2005 a). Otra forma de presen-
público, es común que este personal al-
tamente calificado quede relegado frente
a las designaciones políticas y que tenga

poca influencia en la toma de decisio- Gráfico 4.3 Evolución de cargos públicos de la administración
nes sobre políticas y la gestión de alto central y descentralizada*
nivel”.
Gacitúa, Silva, Carter. (Banco Mundial-
200.000
Paraguay), 2004 180.000
160.000
140.000
Cargos públicos
120.000
100.000
Tendencia del gasto público 80.000
60.000
La tendencia del gasto público es favora- 40.000
ble en términos de prioridades sociales: du- 20.000
rante la transición disminuyó la participa-

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
ción de los Ministerios de Defensa y Obras
Públicas en el Presupuesto General de Administración Central Entidades Descentralizadas
Gastos, y se mantuvo estancado el de otros
* Excluye entes binacionales y municipalidades.
sectores (Interior), mientras aumentaron Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda, 2005.
los porcentajes orientados hacia Educación
(que prácticamente se duplicó) y en menor
medida los de salud, vivienda y servicios bá- Cuadro 4.3 Evaluación del funcionariado público (escala de
sicos [Ver Anexo 4.3]. Desde el 2003 hasta 0 a 100) de países seleccionados
el 2007, el gasto social como porcentaje del Criterios de evaluación
presupuesto total ejecutado se incrementó País Consis- Promedio*
Capacidad Capacidad
del 40.9% al 43%. Eficiencia Mérito tencia funcional integradora
estructural
Obedeciendo a la tendencia general del
Brasil 56 87 58 61 56 64
gasto público paraguayo, este incremento
Chile 59 62 65 47 42 55
del gasto social sigue orientado en su ma-
Uruguay 47 52 45 44 42 46
yor parte al pago de personal (mejoras del
Argentina 50 31 43 47 56 45
nivel salarial y nuevas contrataciones) y sus
Bolivia 32 22 18 19 21 22
efectos positivos sobre la expansión de los
Paraguay 16 20 9 12 19 15
servicios son más perceptibles en algunas
* Promedios de elaboración propia
áreas públicas que en otras. Fuente: BID, Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina 2006 b.

tar este rezago de las inversiones sociales
Cuadro 4.4 Evolución de componentes del gasto social* como
en el Paraguay constituye la inversión so-
porcentaje del PIB
cial per cápita: Paraguay US$ 100, Uruguay
Componentes del gasto social US$ 1.087, Argentina US$ 1.521, Brasil US$
Años Educación y Seguridad Salud (sin Promoción y Total
cultura social IPS) acción social Otros 860 y Chile US$ 729, siendo el promedio de
América Latina US$ 457 (Cepal, 2007).
1990/4 2,43 2,74 0,85 0,07 2,46 8,55
Los efectos diferenciales -en términos de
1995 3,43 2,30 1,08 0,18 0,42 7,41
cobertura, igualdad de acceso, calidad y efi-
2000 4,89 3,24 1,44 0,38 0,10 10,05
ciencia de los servicios- son visibles a través
2005 4,01 2,45 1,25 0,22 0,22 8,14
de algunos indicadores sociales, en los que
2006 4,10 2,32 1,48 0,42 0,21 8,53
Paraguay muestra valores bien inferiores.
4
2007 4,03 2,10 1,60 0,63 0,16 8,52
Se verá a continuación en qué grado este
* Corresponde al presupuesto de la Administración Central
Fuente: Flood (2002) y elaboración propia con base en PNUD/UNICEF/UNFPA, Programa conjunto “Invertir en la gente” y del BCP. aumento del gasto social ha contribuido a
disminuir las desigualdades existentes en el
Gráfico 4.4 Evolución de la participación sectorial en el Presu- acceso a servicios de calidad (básicamente
puesto General de Gastos de la Nación*% (1990-2007) en educación, salud pública y servicios bá-
sicos), analizando los avances sectoriales y
las fallas que aún persisten en términos de
21,1 19,7 20,1 21,1
19,1 estatalidad.
12,5 14,7 La población paraguaya tiene hoy más
11,1 8,8 10,7 9,1
8,5 8,2 conciencia de su rol de contribuyente, tanto
7,7 6,9 7,1
7,7
3,8 6,3
7,1 4,2 por las reformas del sistema tributario y los
4,5 3,8 4,1
progresos en la recaudación, como por una
1990 1995 2000 2005 2006 2007
mayor formación cívica. Pero la percepción
Ministerio de Defensa Nacional sobre el uso de estos ingresos fiscales por el
Ministerio de Educación y Cultura Estado es crítica: “porque vos estas pagan-
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
do, vos tenés que exigir, pero como nadie
Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
* Corresponde a gastos ejecutados.
exige… entonces ellos actúan como si fuera
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda y PNUD/UNICEF/UNFPA, Programa conjunto “Invertir
en la gente” .
que no existimos. Te dan lo que quieren en
la salud, en la educación; en todos los servi-
cios públicos te dan lo que ellos quieren, no
Cuadro 4.5 Comparación de indicadores sociales entre
lo que vos merecés, ni por lo que vos pagás
países de la región
ni nada” (ODH, Grupos Focales 2005). Las
Países poblaciones rurales se perciben marginadas
Indicadores
Argentina Brasil Chile Uruguay Paraguay de las inversiones sociales: “En Asunción se
Tasa bruta combinada de queda todo; yo escucho en la radio que vie-
matriculación en enseñanza
primaria, secundaria y tercia-
89,7 87,5 82,9 88,9 69,1 ne para pequeños agricultores, para peque-
ria, % (2005) ñas industrias vienen los efectivos, pero de
% de partos atendidos allá (de Asunción) no viene”. (ODH, Grupos
por personal sanitario 99 97 100 100 77
especializado(1997-2005*) Focales 2005)
% de población que utiliza La opinión pública deplora la incorrecta
una fuente de agua mejorada 96 90 95 100 86 distribución de los recursos del Presupuesto
(2004)
% Población Analfabeta de 15
de Gastos de la Nación (PGN) como causa
2,8 11,1 3,5 2 5,6
años y años (2005) de las desigualdades, aunque hay diferencias
* Los datos se refieren al año más reciente disponible durante el período especificado de opinión con respecto a la cantidad de los
Fuente: PNUD, Informe Mundial de Desarrollo Humano 2007/2008.

recursos necesarios. Para algunas personas, do por el lado de los ingresos, también las La percepción sobre el
existe escasez de fondos públicos y ésta obe- hay por el lado de los gastos. En el primer uso de estos ingresos
dece a la evasión impositiva. Otras opinan caso, el ejemplo se tiene con los impuestos fiscales por el Estado es
que, por el contrario, los recursos existen- progresivos -quién más tiene o gana, más crítica: “porque vos estas
tes bastarían para cubrir las necesidades paga- como el impuesto a la renta perso- pagando, vos tenés que
del sector social público, pero el problema nal (aún sin implementación). En cuanto a exigir, pero como nadie
reside en su distribución (ODH, Consultas los gastos, la redistribución se efectúa, por exige… entonces ellos
Departamentales 2005/6). ejemplo, por medio de los programas de actúan como si fuera que
Finalmente, así como existen políticas transferencia monetaria condicionada a las
no existimos. Te dan lo
redistributivas de los recursos del Esta- familias en pobreza extrema.
que quieren en la salud,
en la educación; en todos
los servicios públicos te 4
dan lo que ellos quieren,

no lo que vos merecés, ni
por lo que vos pagás ni
nada”.
Desigualdades críticas en el sector social
Educación
Desde sus orígenes, en el siglo XIX, la mente una entrevistada: “Falta trabajo para
educación pública, universal y gratuita fue los jóvenes, no pueden estudiar ni desarro-
considerada el instrumento “igualador” por llarse” (ODH, Grupos Focales 2005).
excelencia del Estado. Provistos de una for- La Reforma Educativa -que afectó funda-
mación similar, en calidad y años de estu- mentalmente a la Educación Inicial y Esco-
dio, personas de condiciones disímiles (por lar Básica-, con sus fortalezas y debilidades,
nacimiento, nivel socioeconómico, sexos, constituye el buque insignia de la reforma
etnia, lugar de residencia, etc.) podrían te- del Estado paraguayo: desde el inicio de la
ner las mismas oportunidades de desarrollo transición, la educación se ha beneficiado
personal. Aunque este supuesto tenga hoy de garantías de financiamiento público (la
sus críticos, en el Paraguay los indicadores Constitución de 1992 le asigna un porcentaje
de condiciones de vida, situación laboral y mínimo del 20% del PGN), de una Ley Ge-
nivel socioeconómico siguen estrechamente neral de Educación (1998) que a su calidad
asociados al nivel educativo. La educación técnica suma el carácter participativo en su
importa, y mucho. Como expresa confiada- elaboración, y sobre todo mantiene -con-

Desde el inicio de la siderando la volatilidad de las reformas en ciertas desigualdades. Por ejemplo, desde los
transición, la educación otras áreas públicas- una notable continui- ’90 se acortaron las disparidades existentes
se ha beneficiado dad a través de los distintos gobiernos. Esta en la matriculación primaria entre pobres y
de garantías de continuidad es debida, fundamental pero no ricos y las debidas al área de residencia.
financiamiento público, exclusivamente, a la existencia de un Conse- Las políticas educativas actuales se cen-
de una Ley General de jo Nacional de Educación y Cultura (órgano tran en aumentar la cobertura y mejorar la
Educación (1998), y técnico permanente de carácter pluralista) y calidad y equidad, focalizando programas
sobre todo mantiene una planes estratégicos de largo plazo. hacia grupos sociales vulnerables, bajo el
Algunos resultados responden a esa con- lema de una “Revolución Educativa para me-
notable continuidad a
junción de condiciones favorables: es una de jorar el Capital Humano”. El proceso inicia-
través de los distintos
las áreas públicas que mejoró sustancialmen- do en los ’90 se profundiza con programas
4
gobiernos.
te su cobertura de servicios, disminuyendo y proyectos como el de Mejoramiento de la
Educación Inicial y Preescolar y el de Refor-
ma de la Educación con énfasis en la Educa-
ción Media. Otros, como el de Escuela Viva

Hekokatúva (Escuela viva capaz de hacer
Gráfico 4.5 Brecha* en la tasa de asistencia de la enseñanza el cambio) -fortalecimiento de la reforma
primaria (en puntos porcentuales)
en la Educación Escolar Básica en escue-
las de alto riesgo-, o el de Prodepa Ko’e
2,4 Pyahu (Nuevo Amanecer) -alfabetización
Chile
1,5 de adultos- buscan acortar brechas debidas
al ingreso o la edad.
0,4
Brasil 23,5 En la Educación Inicial, Básica y Media se
logró disminuir las desigualdades por área de
-0,5
11,3 residencia: según el Ministerio de Educación
Paraguay
y Cultura, para el periodo 2002 – 2006, la
1995 2005 matricula del Preescolar aumentó un 14,3%
* Brecha entre la tasa neta de asistencia del 20% más pobre y el 20% más rico en zonas rurales, frente al 4% de áreas urba-
Fuente: Elaboración propia con base en datos de IDB.SDS/POV.
nas, en tanto el crecimiento de la matrícula
rural del tercer ciclo de la Educación Escolar
Básica duplicó al de la urbana (13,3% y 6,5%
Gráfico 4.6 Evolución del promedio de años de estudio de la respectivamente). Por su parte, la Educación
población de 15 años y más de edad Media tuvo un incremento mayor, de 36,7
% en zonas rurales, contra un 18,3% de las
12 10,1 10 10,5 urbanas en el mismo lapso (MEC-DGPEC-
9,6 9,4 9,9 9,4 10
10 SIEC, 2002/6). Para ello se contrató el perso-
8 nal docente necesario y se crearon unas 1.200
6 4,6 5,1 5,1 5,3 5,6 5,5 nuevas secciones, concentradas en la Educa-
4,2 4,4
4 ción Media y en los dos primeros ciclos de la
2 Educación Básica.
0 Se implementan políticas compensato-
1997/98 1999 2000/01 2002 2003 2004 2005 2007 rias como la provisión (aún insuficientes) de
materiales didácticos, textos y kits escolares
20% más pobre 20% más rico a estudiantes de escasos recursos y a escue-
Fuente: (1997-2005) PNUD/UNICEF/UNFPA, Programa Conjunto “Inverir en la gente” , y 2007 elaboración propia con base en
las carenciadas; la merienda escolar, aunque
DGEEC , EPH 2007

con dificultades administrativas y logísticas, Debido a los altos niveles de pobreza (cre- En la Educación Inicial,
beneficia a más de medio millón de escola- ciente en el caso de la pobreza extrema), la Básica y Media se
res y existen becas para la Educación Media. asimetría según ingresos para adolescentes logró disminuir las
Buscando mejorar la calidad de la educación de 15 a 18 años de edad, entre 1992 y 2007, desigualdades por área
y promover el capital social de las comunida- se amplió, pasando de 17 a 28 puntos porcen- de residencia.
des, el MEC realiza aportes para bibliotecas tuales en ese mismo lapso.
a los Equipos de Gestión Escolar de escue- La mayor oferta educativa pública se en-
las marginales, a las Cooperadoras Escolares frenta con los efectos de una larga recesión:
para construcción o mejoramiento de infra- “he visto mucha pobreza (…) gente que tiene
estructura escolar, y a instituciones educati- muchos hijos y por supuesto no puede vivir
4
vas del nivel medio para proyectos educati- dignamente (…) se van a la escuela, o si no,
vos institucionales. no van; o se va uno y otro no, y apenas llegan
Las desigualdades debidas al ingreso al sexto grado…”. “Porque la escuela ndai-
familiar afectan además el rendimiento pori va’ekue la ore roimehape, pero ko’aga la

de escolares que asisten a clases: docen- escuela apeo peoto oi, la ore familiakuérape
tes entrevistadas sostienen: “tengo alum- rohupytyka la quinto, sexto curso ha upei
nos anémicos, cariados. Cómo van a estar
bien en la sala de clase, cómo van a estar
concentrados para el proceso de enseñan-
za–aprendizaje; hye rasy, hetyma rasy (les
Cuadro 4.6 Cobertura educativa de la población de 6 a 24 años (%)
duelen el estómago y las piernas)”. “Ha’e iñ-
embyahyi; lo único oipotáva oguahe recreo
hína (Él tiene hambre; lo único que quiere Área de residencia Idioma hablado
Rango de Edad Total
es que llegue el recreo). “Ha recreope oje- Urbana Rural Hispano Guaraní
hablante hablante
jagarra oñe me’e chupe un vaso de leche”
6 a 14 años 96,0 97,9 93,8 98,4 93,2
(Y en el recreo le dan un vaso de leche).
15 a 18 años 66,0 74,9 55,4 77,6 54,6
Los progenitores, cuya escasez de recur-
19 a 24 años 25,3 32,3 13,2 39,4 12,0
sos les impide solventar los gastos en educa-
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC- EPH 2007
ción, aducen por su parte: “no pueden estu-
diar, no hay posibilidades… yo que tengo dos
criaturas, te piden libro de 20.000, te piden
cuaderno, te piden todo lo que hay, todos los Gráfico 4.7 Cobertura educativa de jóvenes de 15 a 18 años (%)
días 2.000, 4.000, 5.000 guaraníes…”. (ODH,
Grupos Focales 2005)
78 79 78
Las asimetrías por área de residencia
71
son graves en la población de 19 a 24 años, 64
58
cuya condición rural o guaranihablante su- 56 55
49
46
pone al menos la mitad de oportunidades 41
36
de asistir a instituciones de enseñanza for-
mal que la de sus pares urbanos o hispano-
hablantes. Esta desigualdad en el desarrollo
de capacidades es tanto más preocupante 1992 1997 2000 2004 2005 2007
cuanto que el nivel educativo está estrecha-
mente asociado al acceso al trabajo y este 20% más pobre 20% más rico
grupo es el más afectado por el creciente
Fuente: Elaboración propia con datos de la DGEEC, Encuestas de Hogares EPH 2007
desempleo y subempleo.

Asunción tiene una ja ndaikatuveima la ore familia kuérami ro 2do. ciclo) mejoró 7 puntos porcentuales en
tasa de retención de moinge la escuelape” (Escuela antes no había ámbitos rurales y 9 puntos en los urbanos
80%, mientras en los en donde estábamos, ahora hay escuela por (MEC, 2005). La expansión de cobertura y la
departamentos de Alto todos lados. A nuestros hijos les hacemos lle- disminución de la repitencia y la deserción
Paraguay o Canindeyú gar al quinto, sexto curso, pero ya no podemos no se acompañó de mejores logros académi-
ésta oscila entre el 22 y más de eso) (ODH, Grupos Focales 2005). cos: los rendimientos observados para niños
23%. Si el mejoramiento de la cobertura edu- y niñas de los grados tercero y sexto en es-
cativa del nivel primario goza de reconoci- cuelas privadas y subvencionadas de las áreas
miento -es uno de los Objetivos del Milenio urbanas exhiben promedios ligeramente su-
en los que Paraguay tuvo desempeño satis- periores a los de las escuelas públicas del área
factorio- aún queda mucho camino por re- rural.
4 correr respecto a la eficiencia del sistema en

todos los niveles. Indicadores como el de
Por otro lado, se observan marcadas dife-
rencias por departamento en los logros obte-
retención escolar todavía mantienen asime- nidos por niños y niñas de tercer grado. En
trías según el ingreso, lugar de residencia e Comunicación, el promedio más alto fue ob-
idioma principal (EPH, 2006). Los datos del tenido por los escolares de Canindeyú mien-
MEC muestran que de 100 niños del área tras que el más bajo fue observado en Ñeem-
urbana que ingresaron en 1995, sólo 45 cul- bucú. El promedio nacional fue de 47,7 %
minaron la Educación Media. El área rural (MEC, 2005). En Matemáticas, área en la que
muestra peores resultados, ya que culminan el promedio nacional fue de 60,2%, el depar-
apenas 13. Las diferencias por departamento tamento con un mejor indicador de calidad
son también marcadas: Asunción tiene una fue nuevamente Canindeyú y el de menor
tasa de retención de 80%, mientras en los de- valor fue obtenido en Amambay. Finalmente,
partamentos de Alto Paraguay o Canindeyú en el área de Medio Natural y Salud, Caazapá
ésta oscila entre el 22 y 23% (MEC, 2004). encabeza el promedio obtenido (67,5%) en-
Entre el 2001 y el 2004 la retención estre los departamentos, y Amambay ocupa el
colar de la Educación Escolar Básica (1er. y último lugar con 47,4%.
Gráfico 4.8 Retención y Rendimiento Escolar por área de residencia,

cohorte 1995-2006 (por cada 100 niños y niñas)
Egresado 13 45
2006 3º C 14 51
2005 2º C 16 57
2004 1º C 20 69
2003 9º G 27 71
2002 8º G 31 76
2001 7º G 36 82
2000 6º G 51 75
1999 5º G 55 81
1998 4º G 65 85
1997 3º G 73 88
1996 2º G 85 89
1995 1º G 100 100
150 100 50 0 50 100 150

Área rural Área urbana
Fuente: MEC - DGPEC: SIEC 1995-2006

En el mismo sentido, se observa que los Por su misma naturaleza, la función A nivel nacional existen
promedios nacionales para las áreas de Ma- “igualadora” de la educación excede el ámbi- percepciones críticas de
temática (43,8%), Comunicación (44,6%) y to público y sobre todo el del Estado central. los servicios educativos
Ciencias Naturales (50.56%) del sexto grado Los especialistas en educación cuestionan el del Estado: 85% de las
son relativamente menores a los obtenidos escaso rol cumplido por el sector privado en personas encuestadas
por los escolares del tercer grado. En cuan- revertir las brechas educativas y el carácter los considera regulares
to a las diferencias departamentales, son los esporádico y asistemático de acciones ciu- o malos (57,3% y 27,6%,
niños y niñas de sexto grado de Amambay dadanas destinadas a este objetivo. Señalan, respectivamente) sin
quienes se ubican con los promedios meno- además, como preocupantes, la débil apro-
diferencias por ingreso o
res en las tres áreas de competencias: 37,2% piación de políticas y programas educativos
área de residencia.
4
en Comunicación, 32,4% en Matemáticas y por parte de las municipalidades y goberna-
40,1% en Ciencias Naturales. En el otro ex- ciones (ODH, Mesa Temática 2006).
tremo, el departamento Alto Paraguay lidera Este Informe destaca algunas experiencias
con los promedios más elevados: 51% en Co- del sector público, orientados hacia la nueva

municación, 54,4% en Matemáticas y 64,7% estatalidad. Dos de ellas, del área educativa -
en Ciencias Naturales. Detalles por departa- Escuela Viva Hekokatuva y Mejoramiento de
mento. [Ver Anexo 4.4] la Educación Inicial y Preescolar- presentan
Por su parte los especialistas en cuestio- denominadores comunes de “buenas prácti-
nes educativas deploran la escasa mejoría cas”, replicables en otras iniciativas públicas.
de indicadores de calidad y pertinencia, y la Son programas insertos en políticas de
lenta actualización tecnológica de los con- Estado de largo plazo, ligadas a los Objetivos
tenidos educativos (ODH, Mesas Temáticas de Desarrollo del Milenio, que están logran-
2006). Existen además cuestiones pendientes do algunos resultados en el plazo previsto.
que hacen a la educación terciaria (el debate Corresponden a demandas ciudadanas y
sobre la reforma universitaria apenas ha em- apelan a la participación de las comunidades
pezado) y a la calidad de la educación formal involucradas, desarrollando capital social. Y
y de la docente, esta última uno de los “cue- lo más relevante en términos de este infor-
llos de botella” de la Reforma educativa. me, prestan servicios públicos buscando dis-
A nivel nacional existen percepciones crí- minuir brechas y desigualdades sociales de
ticas de los servicios educativos del Estado: distinto tipo.
85% de las personas encuestadas los conside-
ra regulares o malos (57,3% y 27,6%, respec-
tivamente) sin diferencias por ingreso o área
de residencia. Se notan variaciones por idio-
ma hablado: hispanohablantes son más críti-
Cuadro 4.7 Logros obtenidos por áreas de competencia del
cos que los guaranihablantes (EDH, 2007). tercer y sexto grado (%)
El carácter social de estas políticas tampo-
co es visible: para ocho de cada diez personas Tipo de instituciones y grado Áreas de competencia
entrevistadas, el Estado no atiende en primer Medio Nat. y

3er. grado Comunicación Matemática Salud
lugar las necesidades educativas de los más
Privada / Subvencionada (Área urbana) 52,2 63,7 62,1
pobres. Esta opinión varía según regiones: en
Pública (Área rural) 47,8 61,3 57,2
la zona de Itapúa, Ñeembucú y Misiones, la
6to. grado Comunicación Matemática Ciencias Naturales
proporción de gente para la cual el Estado sí
Privada / Subvencionada (Área urbana) 48,8 49,2 56,8
atiende en primer lugar estas necesidades es
Pública (Área rural) 44,4 45,0 50,1
mucho más alta (26,4%) que la de Asunción,
Fuente: MEC, 2005
el Dpto. Central y Cordillera (11,8%).

Recuadro 4.1 Estudio de caso: Mejoramiento de la Educación inicial y Preescolar
La implementación de la educación inicial y gral del escolar, en sus aspectos educativos, cional. Por otra parte debería profundizarse
preescolar, a nivel nacional y para todos los económicos y sociales; tiene acciones con- no sólo la reforma de la formación docente
sectores sociales, integra la agenda pública certadas con redes de técnicos, sector públi- inicial, sino también de la educación superior
y ejemplifica los desafíos de construir una co, organizaciones sociales; contextualiza el y la universitaria.
nueva estatalidad y lograr las metas del De- diseño y la gestión según las diferentes rea-
sarrollo del Milenio. El Plan Nacional de Edu- lidades socio culturales; y se inserta en una Las brechas en asistencia del 20% más po-
cación Inicial definió sus estrategias y prio- política de Estado de largo plazo. bre no se redujeron; y la desigualdad entre
ridades, y a mediados del 2004 se puso en medios rurales y urbanos incluso se amplió
marcha el Programa de Mejoramiento de la Desafíos pendientes (quizá debido a una menor oferta de este ni-
4
Educación inicial y Preescolar (2004-2009), Las altas tasas iniciales de incremento de co- vel en escuelas del interior), lo que demanda
buscando universalizar el preescolar con ca- bertura generadas por la oferta (infraestruc- focalizar este nivel en sectores pobres y áreas
lidad y equidad. La inversión, a cinco años, se tura y personal docente) decayeron en los rurales, aplicando estrategias integrales y sos-
realiza con un préstamo externo de casi US$ últimos años, por lo que se requiere mayor tenidas para avanzar en la equidad.
26 millones (un 17% del gasto educativo focalización en grupos vulnerables y estrate-
anual en educación inicial). gias diferentes, articuladas con programas de Se desatacan logros cualitativos en el interés y
lucha contra la pobreza. sensibilización de las familias, que demandan
Esta experiencia reúne condiciones auspi- este programa en sus comunidades, hacen se-
ciosas ya que se diseña e implementa par- La formación y especialización de docentes guimiento de las acciones, y están cambiando
ticipativamente, con sectores involucrados enfrenta límites en la resistencia de los gre- sus pautas de crianza, lo que redunda en una
y personas expertas; trata el desarrollo inte- mios de educadores y en la inercia institu- mayor legitimidad del programa.
Año Base Logros Año Meta

Valores Indicadores
2001 2004/2005 2008/2009
Cobertura Tasa cobertura bruta 81% 85% 100%
Tasa de cobertura neta 67% 69% 90%
Infraestructura y equipamiento Déficit de 1.000 aulas 236 aulas habilitadas 1.000 aulas habilitadas
Calidad Con especialización: 26% Con especialización: 25%
Docentes con especialización en educa- Con especialización: 70%
Sin título: 28% Sin título: 22 %
ción inicial Con título: 100%
Con título: 72% Con título: 78%
Tasa de repitencia en Primer Ciclo 13% 7,5% 7%
Materiales educativos para docentes y Cuentan con estos

No cuentan En proceso de distribución
alumnos materiales
Equidad Asistencia al preescolar según ingreso 20% más pobre: 46 % 20% más pobre: 47% 20% más pobre: 60%
Rural: 31%
Asistencia al preescolar Población rural Rural: 38% Urbana 56%
- Población urbana Urbana 50%

Fuente: MEC/UCP/Escuela Viva Hekokatuva-Desde el aula 2005 Sneppe

Recuadro 4.2 Escuela Viva Hekokatúva
Este programa del Ministerio de Educación y Al cuarto año (2004), los impactos en el primer y segundo ciclo escolar fueron:
Cultura busca construir una nueva cultura es-
colar, basada en la participación de los actores
involucrados, a través de las familias, la Aso- Calidad y equidad Rural Urbano
ciación de Cooperadoras Escolares (ACE), el
Disminución de la repitencia Del 10% al 7% Del 6.5% al 3%
círculo de aprendizaje, la gestión participativa
y el Gobierno Escolar del niño y la niña.
Forma parte de la Reforma Educativa de la Disminución de la deserción Del 5.4% al 3.4% Del 5% al 3%
Educación Escolar Básica, y está focalizada en
4
escuelas de alto riesgo (urbanas o rurales), ca- Disminución de la repitencia en 1º y 2º Del 15% al 8% Del 8% al 5%
racterizadas por un bajo nivel de capacitación grados
de docentes, bajo rendimiento, ausentismo, Mejoramiento de la retención escolar 7 puntos porcentuales 9 puntos porcentuales
problemas de salud y nutrición del alumna-
do, gestión escolar con pobre eficiencia, falta

de participación de las familias en el proceso
educativo, contexto social pobre y ambiental-
mente degradado, participación comunitaria Cantidad de Cantidad de
escasa y débiles asociaciones de padres. Eficiencia Diferencia
repitentes 2001 repitentes 2004
Busca garantizar la igualdad de oportunida- Área rural 12.054 9.050 3.004
des a todas las personas, como parte de las
estrategias de lucha contra la pobreza. Se ini- Área urbana 6.793 4.323 2.470
ció en el 2000 con un crédito externo de US$ 7 PME* 16.293 12.083 4.210
millones, por un período inicial de 5 años. Sus TOTAL 9.684
intervenciones se basan en: * Escuelas con Proyectos de Mejoramiento Educativo
• Capacitar actores de la comunidad educati- Fuente: MEC-UCP-Escuela Viva Hekokatúva, 2005
va, para reconocer la escuela como espacio

de participación y construcción colectiva.
• Analizar el contexto como generador de la
propuesta escolar. En términos de eficiencia, el ahorro estimado los pobres en los contenidos y prácticas de
por disminución de repitentes en dicho lapso la educación.
• Organizar y promover una nueva relación
(2001-2004) es de US$ 910.296, a un costo La articulación entre las demandas ciudadanas
escuela-familia-comunidad.
de US$ 94 por año/alumno. y la oferta estatal requiere acciones sinérgicas
• Crear y consolidar círculos de aprendizaje Además de disminuir la repitencia y la deser- entre el MEC, los gobiernos descentralizados y
en las escuelas incorporadas al programa. ción, se observan impactos cualitativos sobre otros programas públicos, no siempre presen-
• Entregar materiales didácticos adecuados el capital social: el proyecto se construye co- tes, ya que persisten acciones disociadas entre
y aportes para proyectos de infraestructura, lectivamente en espacios de participación, el gobierno central, las Secretarías de Educación
equipamiento, provisión de kit escolares, etc. con la corresponsabilidad de las familias cu- de las gobernaciones y los municipios.
Las intervenciones varían según las característi- yas capacidades se desarrollan. Se redujeron Finalmente los espacios de participación
cas de las escuelas y comunidades, priorizándose también desigualdades de género, se capacitó abiertos por la Escuela Viva permiten con-
alguna línea de acción (innovación pedagógica, docentes y están creándose redes sociales de trolar conflictos actuales y potenciales de los
cambios en la gestión institucional, participa- educadores y de padres que superan el ám- familiares, y en menor medida, los que sur-
ción de familiares y de educandos en la gestión bito local. gen entre éstos, docentes agremiados a nivel
escolar). El programa abarca mejoras de con- Escuela Viva Hekokatúva representa una inno- nacional y grupos de escuelas estructuradas
diciones educativas y equipamiento de 1.000 vación de políticas públicas, que busca aplicar a nivel de escuela cabecera (escuelas coordi-
escuelas rurales, 150 escuelas urbanas de alto efectivamente la Reforma Educativa con par- nadoras con mayores recursos, que hacen de
riesgo y 27 escuelas indígenas, ejecutadas con ticipación de la comunidad. Es un instrumen- enlace a otras de la zona). La presión gremial
participación de las ACE; finalización de pro- to para ajustar la oferta pública a la demanda conduce a habilitar nuevas escuelas, que no
yectos de mejoramiento en otras 600 escuelas social, al adecuar la pedagogía a la realidad y siempre responden a criterios de mejora-
y evaluación del 80% de los Institutos de For- necesidades de las familias y las comunida- miento de calidad, equidad o racionalización
mación Docente del país. des, incorporando la realidad sociocultural de de recursos.
Fuente: MEC/UCP/Escuela Viva Hekokatuva-Desde el aula 2005 Sneppe

La mortalidad infantil de Salud dad de estas políticas se vio además dificul-
áreas rurales duplica la tada por la alta rotación de titulares de la
tasa nacional y triplica la Las garantías de una vida saludable y de cartera de Salud Pública durante los últimos
de guaranihablantes. atención médica calificada para toda la po- gobiernos.
blación constituyen condiciones imprescin- En consecuencia, la tasa de mortalidad
dibles al Desarrollo Humano. Su ausencia infantil -reducida gradualmente en las tres
implica la negación de numerosas capaci- últimas décadas del siglo pasado- se estan-
dades y oportunidades para las personas có posteriormente, y la tasa de mortalidad
afectadas, y las falencias en materia de salud materna -muy alta a nivel continental- se
para poblaciones de recién nacidos y meno- mantiene en 174,1 por 100.000 nacidos vivos
(NNUU-Paraguay, 2005). Las desigualdades
4
res de edad determinan negativamente su
vida futura. Pero es en la provisión de este en este campo son marcadas: la mortalidad
servicio público donde persisten las más infantil de áreas rurales duplica la tasa na-
agudas desigualdades. cional y triplica la de guaranihablantes. El
En comparación con el sector educati- Paraguay alcanzó sólo el 30% del Objetivo
vo, las reformas en salud tuvieron menor del Milenio de reducir la tasa de mortalidad
impulso durante la transición y el aumento infantil hasta cinco años y mantiene graves
de recursos asignados a esta área no alcan- rezagos en provisión de camas hospitalarias
zó el mismo nivel. El gasto público en salud y en la lucha contra la expansión del VIH/
partió de un piso más bajo, pasando de 3,9% SIDA (OPS, 2005).
del PGN en 1989 (el promedio de los ’80 fue En perspectiva regional, el país sigue mal
de 5,2%) a 7,7% en el 2005. Deduciendo las posicionado y la evolución de estos indica-
cifras correspondientes al Instituto de Previ- dores se dificulta debido -en parte- a que
sión Social, este porcentaje es uno de los más el gasto público en salud per cápita cayó de
bajos de la región (Banco Mundial, 2004). El US$ 46,2 en 1998 a US$ 28,6 en el 2004 (MS-
presupuesto ejecutado del MSPBS en el año PBS, 2006). Por otra parte, la estructura del
2007 alcanzó el 9,1% del PGN. La continui- gasto contribuye poco a mejorar la calidad y
cobertura de los servicios de salud: la mitad
del presupuesto se invierte en pago de perso-
nal, una cuarta parte en medicamentos y una
Cuadro 4.8 Comparación de indicadores de salud de países quinta parte en la construcción, equipamien-
seleccionados to y mejoras de hospitales y centros.
Países En 1993 fue creado por ley un Sistema
Indicadores Argen- Nacional de Salud que busca mejorar la efi-
Brasil Chile Uruguay Paraguay
tina
ciencia y aumentar la cobertura de estos ser-
Tasa de mortalidad materna (x 100.00 70 260 30 20 170 vicios a nivel nacional, pero su implementa-
nacidos vivos) (2000)
ción es lenta y está restringida por la escasez
% de partos atendidos por personal de recursos y por los desacuerdos con los
99 97 100 100 77
sanitario especializado(1997-2005)* gremios de salud. En la actualidad, las po-
Tasa de mortalidad infantil x 1.000 líticas públicas desarrollan estrategias y lí-
13,4 23,6 7,2 12 34
nacidos vivos (2005/2010) neas de acción destinadas a fortalecer este
Sistema y promover la cobertura y calidad
Camas de hospital x 1.000 habitantes 4,1 2,6 2,3 2,9 1,3
(2004) con acciones intersectoriales y participación
Fuente: Elaboración propia con base en CEPAL, Anuario estadístico de América Latina , Caribe 2006 y OPS, Situación de la salud
social. La Protección Social en Salud destina-
en las Américas, 2007 y PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2007/2008 da a “eliminar la exclusión en salud y reducir
* Los datos se refieren al año más reciente disponible durante el período especificado
las inequidades en el acceso y utilización de

los servicios, bienes y oportunidades en sa- residencia se mantuvieron y las debidas al El acceso a servicios
lud…” (OPS-OMS, 2002) hace parte de los ingreso, si bien disminuyeron, se mantienen de salud de hombres
planes mayores de atención primaria a la sa- relativamente altas entre las consultas del urbanos, ricos e
lud, inmunizaciones, asistencia alimentaria- 20% más pobre y del 20% más rico (DGEEC, hispanohablantes
nutricional materno infantil, salud repro- 2007). Estas asimetrías se acumulan: el acce- cuadruplica el de
ductiva y sexual. so a servicios de salud de hombres urbanos, mujeres rurales, pobres
Además, están en marcha planes y pro- ricos e hispanohablantes cuadruplica el de y guaranihablantes. Es
gramas específicos de extensión de cober- mujeres rurales, pobres y guaranihablantes. decir, quienes portan
tura a trabajadores informales (por parte Es decir, quienes portan la sumatoria de estas la sumatoria de estas
del IPS) y vendedores ambulantes (a cargo desigualdades negativas tienen la cuarta par-
desigualdades negativas
4
del MSPyBS), de aseguramiento mater- te de oportunidades de ejercer su derecho a
tienen la cuarta parte de
no-infantil en diez regiones sanitarias, de la salud que las del primer grupo.
oportunidades de ejercer
atención integral a la infancia y adolescen- La demanda de salud pública –tanto de
su derecho a la salud que
cia en municipios con pobreza extrema, sectores pobres como no pobres- creció en

las del primer grupo.
de asistencia a grupos vulnerables de los un periodo de recesión económica. Una sép-
asentamientos rurales, zonas marginales, tima parte del 20% más rico de la población
comunidades indígenas, y niños y niñas en -enferma grave o accidentada- abandonó las
situación de riesgo y de calle. instituciones de salud privadas entre 1997 y
Estas políticas lograron un mayor acce- 2004, elevando en 6 puntos porcentuales su
so a servicios calificados de los sectores más demanda de salud hacia el sector público
pobres, absorbidas en su mayor parte por [Ver Anexo 4.5] Este fenómeno pudo haber
el sector público. Entre 1997 y 2007 se más generado, de por sí, el creciente acceso a ser-
que duplicó la consulta (de 21% a 54%) en vicios públicos; el Estado demostró capaci-
servicios del Estado del 20% más pobre de la dad de respuesta a esta situación. En materia
población accidentada o con dolencias gra- de salud sexual y reproductiva también hubo
ves (DGEEC, 1997/98 y 2007). Pero la salud mejoras: en áreas rurales el parto institucio-
pública cubre apenas la quinta parte de la po- nal aumentó de 39% (1997) a 60% (2004), y
blación más carenciada, sin seguros médicos en áreas urbanas -donde este porcentaje era
ni recursos para adquirir medicamentos. ya alto- de 81% a 85% en el mismo lapso
Aunque entre 1997 y 2007 aumentó el (CEPEP, 1997 y 2004).
acceso a servicios calificados de salud (pú-
blicos y privados) de las poblaciones rurales
y de las más pobres, las brechas por área de
Gráfico 4.9 Población según tenencia de seguro médico (%)
Cuadro 4.9 Población con acceso a 50

servicios calificados*
de salud (%) 31
23
Años Área de residencia Niveles de Ingreso 20
20% más 20% más 9

Urbana Rural 3
pobre rico
1997 57 33 21 65 Área Área Hombre Mujer 20% más 20% más
urbana rural pobre rico
2007 80 57 54 84
* Atención por médicos, enfermeras, partera profesional o dentista

Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EIH 1997/98 y EPH 2007. Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EPH 2007.

La cobertura completa Parte de estas desigualdades obedece a alcanza a dos tercios de la población infantil
en inmunización una infraestructura insuficiente y centrali- concernida y mantiene diferencias según el
alcanza a dos tercios zada: casi nueve de cada diez establecimien- nivel educativo de la madre (es de apenas 55%
de la población infantil tos existentes son centros o puestos de Salud en infantes de madres con 5 o menos años de
concernida y mantiene poco especializados y a menudo desprovistos estudio) y nivel socioeconómico (DGEEC,
diferencias según el nivel de equipos, medicamentos e insumos. Esta 2004). La desigualdad por lugar de residen-
educativo de la madre estructura debe atender al 80% de la pobla- cia se expresa en la relación de médicos por
(es de apenas 55% en ción que carece de previsión social o seguros habitantes, seis veces mayor en Asunción que
infantes de madres con 5 privados, es decir, a los sectores más pobres en el resto del país. A ésta se suman las de in-
y vulnerables de la sociedad. Los costos es- greso y lengua hablada: el porcentaje de par-
o menos años de estudio)
tán trasladándose a los hogares, cuyo gasto tos institucionales de mujeres pobres, rurales
4
y nivel socioeconómico
en salud aumenta paulatinamente: de 1997 a y guaranihablantes (54,7%) es marcadamen-
(DGEEC, 2004).
2004 el gasto de los mismos pasó del 3,3% te inferior a la media nacional (80,4%).
al 3,6% del PIB, mientras que el gasto públi- Esta conjunción de pobreza y enferme-
co en salud (sin IPS) al 2005 representaba el dad se expresa en la percepción de los sec-
1,5% del PIB (MSPBS/OPS, 2006). tores más pobres, para los cuales “no hay
Otro factor restringe el derecho a la salud: derecho de enfermarse prácticamente; no te
el sistema previsional está orientado hacia podés enfermar”. “Si vos no tenés plata, en el
asalariados (un proyecto de ley destinado a hospital nadie te atiende, vas a morir ahí”. La
incluir a agricultores y otros trabajadores in- desigualdad de oportunidades es sentida en
dependientes espera aprobación parlamenta- este campo: “Sí, hay ciudadanos de primera y
ria), cuando la mayor parte de la PEA trabaja ciudadanos de segunda; eso se percibe cuan-
por cuenta propia, en el sector agrícola o en do uno justamente quiere acceder a los ser-
el informal urbano. A la tradicional evasión vicios públicos y no cuenta con los Gs. 5.500
de cotizantes del IPS se suma la pauperiza- para la consulta…”. “Nuestro hospital no da;
ción de clases medias y bajas, que presionan enseguida te dice, te revisa y te hace pasar a
sobre el sistema de salud pública. Se traslada Asunción; si tenés plata, tenés que pagar por
así al Estado -con restricciones de oferta- la la ambulancia; si no tenés plata no te podés
demanda antes satisfecha por servicios mé- ir”. (ODH, Grupos Focales 2005)
dicos privados. La falta de recursos es doblemente limi-
La demanda de la población pobre ten- tante: casi más que el costo mínimo de la
derá a crecer a juzgar por el sesgo que hoy consulta, es el del tratamiento el que inhibe
muestran otros indicadores básicos. Para- el acceso: “Vos te vas a un hospital y después
guay tiene el mayor índice de desigualdad de venís y guardas tu receta y te morís tranquilo”.
América Latina en desnutrición de menores “Ape hospitalpe he’i hospital para los pobres ha
de 5 años de edad (UNICEF, 2006). La desnu- upépe ningo nde ndereguerekoiro petei geniol
trición global -relación peso/edad- de niños repyra rehorei, remanóntema va’era pe nde es-
y niñas del área rural duplica la de residentes quina rupi, porque ha’ekuéra ni petei suero no
en área urbana (5,7% y 3%, respectivamente) me’e rei mo’ai ndéve, rehoreita la hospitálpe la
y es treinta veces mayor en el 20% más pobre plata’irehe” (Dicen que este hospital es para
de la población (8,8%) respecto al más rico los pobres, pero si no podés pagar el impor-
(0,3%). También existen brechas respecto a te de un geniol -calmante- ya tenés que ir a
la desnutrición crónica -relación talla/edad-, morir nomás en una esquina, no te van a dar
que afecta al 14,2% de los menores de 5 años ni suero gratis, perdés el tiempo yéndote al
a nivel nacional (Sanabria, 2006) hospital con poca plata) (ODH, Grupos Fo-
La cobertura completa en inmunización cales 2005)

Coherente con estos rezagos y falencias, áreas rurales apenas uno de cada doce hoga- Las barreras que limitan
la población otorga bajas calificaciones a los res tenía corriente eléctrica. el acceso a los servicios
servicios públicos en salud: un 89% los con- Cinco décadas después de la fundación públicos de los pobres
sidera regulares o malos (54,4% y 34,4%, res- (1954) de Corposana (hoy ESSAP), una de o guaranihablantes
pectivamente) (EDH 2007). cada cinco viviendas urbanas aún carece de no consisten sólo en
La percepción del carácter social de estas agua vía cañería y sólo una de cada diez está el costo de consultas
políticas es aún más crítica: nueve de cada conectada a una red cloacal. y medicamentos, o en
diez personas entrevistadas considera que el Pero la expansión de cobertura tuvo desa- el desabastecimiento
Estado no atiende en primer lugar las nece- rrollo diferencial: existe corriente eléctrica en crónico de los hospitales
sidades de salud de los grupos más pobres. casi todos los hogares paraguayos, urbanos o
y centros asistenciales,
4
Y tiene carácter generalizado, ya que esta rurales, mientras el servicio de conexión de
sino también en el
proporción no muestra variaciones por sexo, inodoros a redes cloacales no logró mejorar
carácter inhóspito de la
edad, lengua hablada ni condición socioeco- su oferta en los últimos quince años. La pro-
infraestructura de salud,
nómica o por regiones. visión de agua por cañería beneficia hoy al

el frecuente maltrato a
De acuerdo a los especialistas y sectores doble de los hogares que en el 1992, pero su
pacientes y los hábitos
involucrados en salud pública, su reforma expansión fue bastante más lenta -y desigual-
y creencias tradicionales
debería considerar la diversidad cultural que la de energía eléctrica.
de estos sectores.
existente. Las barreras que limitan el acce- El acceso a los servicios básicos afecta sig-
so a los servicios públicos de los pobres o nificativamente las capacidades de las perso-
guaranihablantes no consisten sólo en el nas y sus oportunidades de lograr una vida
costo de consultas y medicamentos, o en el digna. En este sentido, el impacto de políticas
desabastecimiento crónico de los hospitales públicas en materia de energía eléctrica fue
y centros asistenciales, sino también en el notable y respondió a persistentes demandas
carácter inhóspito de la infraestructura de campesinas, que lograron a través de sucesi-
salud, el frecuente maltrato a pacientes y vas movilizaciones la denominada “tarifa so-
los hábitos y creencias tradicionales de es- cial” para hogares de menos recursos, consti-
tos sectores. Se deplora igualmente la escasa tuyéndose en un logro importante en materia
conciencia social de los derechos en salud de equidad.
y la ausencia de una contraloría social efi-
ciente: la participación queda en el reclamo,
reforzando el modelo paternalista existen-
te en éste y otros servicios públicos (ODH, Cuadro 4.10 Evolución de hogares con servicios básicos (%)
Mesa Temática 2006)
Años
Tipo de servicios
1992 2002 2007
Servicios básicos
Energía eléctrica 59,0 89,5 96,5
El Estado interventor asumió desde la Área urbana 92,2 97,2 98,8
década de 1940 la provisión de servicios bá- Área rural 23,2 77,7 92,7
sicos que hasta ese momento no existían o Brecha urbano - rural 69,0 19,5 6,1
estaban en manos del sector privado, pero su Agua por cañería (red pública y privada) 31,5 52,6 63,2
expansión fue extremadamente lenta y poco Área urbana 57,9 74,0 79,3
igualitaria. A inicios de los ’80, con la usina Área rural 3,3 22,4 38,2
de Acaray en marcha, sólo dos de cada cin- Brecha urbano - rural 54,6 51,6 41,1
co hogares paraguayos contaban con energía Inodoro conectado a red pública (pobla- 14,8 16,1 16,0
ción urbana, exclusivamente)
y este servicio privilegiaba las ciudades: en
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, Censos de Población y Encuestas de Hogares 1992, 2002 y 2007.

La cobertura de agua por La mayor expansión de su cobertura se La provisión de agua por cañería tiene
cañería se incrementó dio en los ’90 (el porcentaje de hogares con sesgo regional: en San Pedro, Cordillera,
efectivamente a través conexión pasó de 59 al 89,5%), cuando tam- Misiones, Central y Amambay, del 60% al
de SENASA, pero la bién se acortó la brecha por área de residen- 74% de hogares cuenta con este servicio,
asimetría entre hogares cia, tendencias que fueron mantenidas en el porcentaje que en Caazapá, Alto Paraguay
urbanos y rurales, o último quinquenio. Cierto es que los hogares o Boquerón se reduce a menos del 20%
pobres y no pobres, rurales acceden mayoritariamente a energía (PNUD/ODH, 2006).
continúa siendo extrema monofásica (apta sólo para electrodomésti- Pese a estar estrechamente relacionada
(más de 40 puntos cos), mientras las urbes cuentan con energía con las condiciones sanitarias, la elimina-
bi y trifásica. ción de excretas por red pública no tuvo ex-
porcentuales).
Algo menos de la mitad de los hogares pansión: el 16% de hogares urbanos cuenta
4 paraguayos tiene provisión de agua por ca-

ñería a través de ESSAP o SENASA, aunque
inodoro conectado a red cloacal, servicio
inexistente en áreas rurales (41,6%), o con-
sumando las redes privadas la proporción sisten en letrinas comunes (58%). El acceso
se eleva a dos de cada tres hogares. Coin- a red cloacal también está fuertemente ses-
cidiendo con estudios que señalan la mayor gado por el ingreso familiar: es nueve veces
tendencia de hogares con jefatura femeni- mayor en hogares del 20% más rico que en
na a invertir en el bienestar de sus familias, los del 20% más pobre (EPH 2007).
éstos acceden a servicios públicos de agua La dispersión poblacional en áreas rura-
(ESSAP-SENASA) en mayor proporción que les explica las desigualdades en este servicio
los de jefatura masculina. [Ver Anexo 4.6]. (0.3% contra 16% de hogares urbanos), pero
La cobertura de agua por cañería se in- éstas se expresan de otra forma: el recurso
crementó efectivamente a través de SENA- del pozo ciego es empleado por siete de cada
SA, pero la asimetría entre hogares urbanos diez viviendas urbanas y por cuatro de cada
y rurales, continúa siendo extrema (cerca de diez hogares rurales, siendo sin embargo,
de 35 puntos porcentuales). Una de cada tres la letrina común la más usada en esta zona
familias paraguayas (rurales en su mayoría) (6 de cada 10 hogares). De hecho, las redes
sigue utilizando pozos a extracción manual, cloacales se restringen casi exclusivamente
cuyas aguas frecuentemente no reúnen con- a Asunción.
diciones de potabilidad (DGEEC, 2007). El tratamiento de basuras -función de
los gobiernos municipales- muestra a su
vez disparidades: poco más de un tercio de
hogares (37,3%) cuenta con servicios de re-
colección de residuos, la mitad los quema
Cuadro 4.11
(50,5%), y los restantes los entierran en
Formas de abastecimiento de agua en hogares (%)
hoyos o arrojan en las inmediaciones de la
Condición de pobreza vivienda. Aquí la brecha entre hogares ur-
Total
Forma de abastecimiento de agua Pobre extremo No pobre banos y rurales es la más marcada de todos
Cañería fuera de la vivienda pero dentro de la 30,2 12,5 16,1 los servicios públicos, con 54,5 puntos por-
propiedad
centuales.
Cañería dentro de la vivienda 33,8 71,4 64,1
De manera bien atípica, la comunicación
Agua dentro de la propiedad (Ej. pozo sin bomba) 24,1 12,2 14,6
a través del teléfono móvil cuadruplica en
Vecino 11,8 3,8 5,1
Paraguay la de línea fija (75% de hogares
Canilla público y otros medios 0,1 0,1 0,1
con uso de móviles, contra 18,6% que tie-
Total 100 100 100
nen líneas fijas). Sólo el 3,2% de los hogares
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EPH 2007.

pobres extremos, o el 3,2% de los rurales, Paraguay, que arrastra más de dos décadas La brecha tecnológica
cuentan con línea telefónica fija, porcenta- de estancamiento económico, de expansión constituye hoy una de
je que asciende al 24,2% de los no pobres de la pobreza y la desigualdad, la tecnología las diferencias más
y al 28,5% de los urbanos (EPH 2007) [Ver de la información y comunicación ha acen- marcadas entre países
Anexo 4.7]. tuado esa diferencia. No existe una estra- ricos y pobres. En el
Este servicio público tiene efectos direc- tegia nacional que se ocupe del tema y las Paraguay, la tecnología
tos sobre la utilización de las nuevas Tecno- políticas públicas no se ocupan de regular el de la información
logías de la Información y la Comunicación uso de la tecnología digital” (Borda, 2007). y comunicación ha
(TIC): hasta el momento sólo las líneas fijas
acentuado esa diferencia.
posibilitan la conexión a internet a costos
No existe una estrategia
4
razonables, lo que está vedado a la casi to-
nacional que se ocupe
talidad de hogares rurales y a la mayoría de
del tema.
los urbanos, excepto los de la conurbación
asuncena o de Ciudad del Este. Se trata de

una desigualad del presente que se trasla-
dará inexorablemente- en forma de brecha
digital- a las generaciones futuras. Gráfico 4.10 Población por tipo de servicio sanitario (%)
De acuerdo a un analista, “La tecnología 0,8 0,1 0,3 0,6
de la información y la comunicación abre 11,5 7,2
nuevos horizontes no sólo en el mundo del 65,3
62,1
negocio o transacciones económicas (mer- 72,8
72,9
cado) y de las relaciones sociales (sociedad)
sino también en el campo de la gobernabi-
37,5
lidad y la toma de decisiones sobre políticas 14,7
32,2
19,7
públicas (Estado). (…) La brecha tecnológi- 0,3 2,0
ca constituye hoy una de las diferencias más Área urbana Área rural 20% más rico 20% más pobre
marcadas entre países ricos y pobres. En el Inodoro conectado a red pública Inodoro con pozo ciego Letrina común Otro
Recuadro 4.3 Las Juntas de Saneamiento: organización social y gestión pública para el acceso al agua potable
El acceso al agua potable y al saneamiento infantil. A su vez, las mejores condiciones El agua potable, por su contribución al de-
adecuado tiene efectos fundamentales en de salud, junto con el mayor nivel educati- sarrollo de las personas, ha sido objeto de
la calidad de vida de las personas: reduce vo, son los fundamentos del incremento de atención, tanto de la ciudadanía como del
las enfermedades infecciosas, mejora el es- la productividad y, con ello, del crecimiento sector público. La ciudadanía paraguaya
tado nutricional de la niñez y, por esa vía, económico. Un buen estado de salud permi- tiene larga tradición en procesos de organi-
contribuye a mejorar sus capacidades para te disminuir los días perdidos y mejorar el zación tendientes a satisfacer esta necesidad
el aprendizaje. El agua es vital para la vida. desempeño escolar y laboral. Una adecuada básica y derecho elemental. Asimismo, el
El saneamiento también lo es, sobre todo nutrición potencia la rentabilidad social de Estado paraguayo cuenta con instrumentos
cuando la ausencia de un sistema eficiente, y la inversión en capital humano. El estado de -políticas, instituciones y presupuesto- que
su proximidad a las fuentes de agua, consti- salud determina, además, el grado de inse- tienen como objetivo ampliar la cobertura
tuye una amenaza a la calidad de la misma. guridad o vulnerabilidad individual y fami- de la red pública.
liar (enfermedades y muerte), comunitaria
Los efectos señalados posibilitan que una (contaminación) o nacional (epidemias), lo Los objetivos ciudadanos y la agenda públi-
mayor cantidad de niños o niñas sobrevivan, cual a su vez influye en el bienestar y en la ca confluyen en las Juntas de Saneamiento.
y de esta manera disminuya la mortalidad probabilidad de ser pobre. Estas organizaciones, según el marco ju-

rídico que las rige, constituyen una forma El sector público, representado por el Ser- comunidad y su capacidad de asociación. Las
de organización comunitaria basada en una vicio Nacional de Saneamiento Ambiental efectivas regulaciones, en el caso de las Jun-
participación voluntaria y democrática. Las (SENASA), dependiente del Ministerio de tas, posibilitan el autocontrol y disminuyen
autoridades de las Juntas, integrantes de la Salud Pública y Bienestar Social, cumple un los conflictos, incentivan la colaboración, el
comunidad, son electas en asambleas de las rol central para las Juntas de Saneamiento. trabajo voluntario, el uso racional del agua y
que pueden participar todos los beneficiarios. En efecto, una de sus competencias es la la sostenibilidad financiera.
promoción y supervisión de estas orga-
En la actualidad existen 1.923 Juntas de nizaciones, así como el financiamiento y El éxito económico de las Juntas obedece al
Saneamiento en la región Oriental y 16 en el asesoramiento técnico, administrativo pago puntual del servicio y de los costos de
la región Occidental. También existen las Co- y financiero de las mismas. La ciudadanía funcionamiento de la infraestructura, y a la
misiones de Saneamiento, que son organi- organizada en las Juntas realiza aportes en buena administración de sus recursos. La
zaciones que no cuentan aún con personería efectivo, en materiales de construcción y en transparencia de las finanzas de las Juntas
4 jurídica. Existen 708 en la región Oriental y

128 en la región Occidental. Las Juntas y las
Comisiones permiten el extendido acceso
mano de obra para la construcción de los
sistemas.
contribuye a que vecinos y vecinas cumplan
con sus obligaciones de pago, permitiendo
la continuidad de los servicios y, en mu-
al agua potable en el interior del país, so- Uno de los principales factores de éxito de chos casos, la ampliación de los mismos.
bre todo en la zona rural. De manera muy las Juntas de Saneamiento, y de su soste- Actualmente, varias Juntas de Saneamiento
emergente se dedican a los servicios de sa- nibilidad y crecimiento, se fundamenta en exitosas están incorporando a sus activida-
neamiento. componentes tradicionales del capital social: des la construcción de desagües de aguas
la existencia de normas aceptadas y cumpli- residuales.
das, la confianza entre los miembros de la
Poblaciones especialmente vulnerables
Las poblaciones en situación de pobreza y por las barreras físicas, legales, ambientales
del sector campesino son poblaciones gene- y culturales a las que se tienen que enfrentar
ralmente vulnerables, sin embargo, al igual cada día. Su elevada vulnerabilidad tiene ori-
que las mujeres, son grupos cuya condición gen en la insuficiencia de marcos regulatorios
es analizada de forma transversal en el In- e institucionales que fomenten un incremen-
forme, en el cual se vuelcan diferentes indi- to en las oportunidades laborales o educati-
cadores desagregados por nivel de ingresos, vas, en la inadecuada prestación de servicios
área de residencia y sexo. A continuación se públicos que no incorpora las necesidades
exponen aspectos críticos de algunos grupos específicas, y en la escasa participación social
especialmente vulnerables que precisan ser y política de estas personas lo cual les impide
analizados de forma específica. Todos ellos el ejercicio de sus derechos así como la visibi-
demandan políticas de reconocimiento y de lización de su problemática particular.
distribución. Estos son: personas con disca- En Paraguay, uno de los principales pro-
pacidad, población adulta mayor, pueblos in- blemas constituye la escasa información
Las personas con
dígenas, niñas y niños trabajadores, y jóvenes existente y la subestimación de la proporción
discapacidad son un
sin empleo. de personas con discapacidad con respecto a
grupo con elevado riesgo
la población total. Existen debilidades esta-
de exclusión social por
Personas con discapacidad: la dísticas.
las barreras físicas,
invisibilidad de la problemática Es conocida la importancia de la educa-
legales, ambientales y
ción para la vida social y laboral de las per-
culturales a las que se
Las personas con discapacidad son un sonas. La escuela constituye la primera etapa
tienen que enfrentar grupo con elevado riesgo de exclusión social hacia la socialización fuera del entorno fami-
cada día.

liar. El acceso de las personas con discapaci- está activa y sólo el 8,6% logra ocuparse. Las Las personas con
dad a la escuela y la continuación de sus es- brechas existentes entre personas con disca- discapacidad se
tudios suele ser difícil, lo que pone en peligro pacidad y sin discapacidad revelan el grado encuentran protegidas
su integración al mercado laboral. Según un de exclusión social en que se encuentran las legalmente. Sin embargo,
estudio (DGEEC, Roig 2005). Dos de cada primeras. la debilidad institucional,
tres personas con discapacidad de entre 5 y La autonomía económica, ya sea a través la ausencia de programas
19 años de edad no asisten a una institución del empleo o de transferencias, constituye un con metas e indicadores
educativa, mientras que la inasistencia de factor determinante en la calidad de vida y en claros y la falta de
las personas sin discapacidad, de esa misma la integración de las personas a la sociedad. presupuesto impiden
franja etaria, es de sólo una por cada cinco. Para las personas con discapacidad, el ingre-
la disminución de las
4
Las menores oportunidades de apren- so es aún más relevante teniendo en cuenta
brechas existentes entre
dizaje se traducen en menores capacidades los gastos extras que deben asumir para desa-
ellas y las personas sin
educativas y menores oportunidades labo- rrollar sus actividades y movilizarse.
discapacidad.
rales, sociales o culturales. Tanto el analfa- Los datos existentes no muestran el im-

betismo como los años promedio de estudio pacto que puede estar teniendo en la econo-
muestran diferencias importantes entre per- mía de la familia la existencia de una persona
sonas con discapacidad y sin discapacidad, con discapacidad. La división sexual del tra-
acentuándose las diferencias en el sector ru- bajo asigna generalmente el cuidado de estas
ral y en las mujeres. personas a la madre, lo cual obstaculiza la
Una educación inclusiva es la base de inserción laboral de ellas.
una sociedad inclusiva. Los niños con disca-
pacidad y los sin discapacidad se beneficia-
Cuadro 4.12 Tasas de analfabetismo y años promedio de estudio
rían mutuamente si compartieran el mismo
de la población de 15 a 60 años de edad
entorno educativo. Al mismo tiempo, la lu-
cha contra la discriminación y el prejuicio Hombres Mujeres
Indicadores Total Área Área Área Área
sólo puede ganarse mediante la integración Total Total
urbana rural urbana rural
y educando a los niños en el respeto de los
Tasa de analfabetismo (%)
derechos humanos desde su edad más tem-
Con discapacidad 49,4 46,2 42,6 50,2 53,7 48,1 60,0
prana. La mayoría de niños con discapacidad
Sin discapacidad 5,1 4,5 3,0 6,5 5,8 3,7 9,2
puede participar en la educación ordinaria si
Años promedio de estudio
recibe el apoyo necesario.
Con discapacidad 4,4 4,5 4,8 4,0 4,2 4,5 3,6
La falta de credenciales educativas, es-
Sin discapacidad 7,7 7,6 8,8 6,0 7,7 8,7 5,9
pecialmente en la formación profesional, de
tecnologías asistenciales y de infraestruc- Fuente: DGEEC, Roig 2006 y elaboración propia con base en DGEEC - CNPV 2002
tura adecuada que permita la movilidad de

las personas con discapacidad, así como las De esta manera, el contexto económico
percepciones culturales acerca de la produc- de las personas con discapacidad se vuelve
tividad y la aptitud de estas personas para el sumamente vulnerable, no sólo porque ellas
trabajo, constituyen barreras para conseguir tienen problemas de acceso y permanencia al
o mantener un empleo. Poco más del 25% de mercado laboral, sino porque también los tie-
los hombres con discapacidad se declara ac- nen sus padres y madres. Una política social
tivo, y dentro de este grupo apenas uno de coordinada con la política laboral adquiere
cada cuatro logra conseguir empleo. En el particular relevancia en este caso. El acceso a
caso de las mujeres, la posibilidad de conse- la educación básica y a la capacitación labo-
guir un empleo es aún menor. Menos del 10% ral, junto con incentivos que premien la con-

Las tasas de analfabetismo tratación de personas con discapacidad y la ción de las brechas existentes entre ellas y las
se incrementan de manera adaptación del lugar de trabajo constituyen personas sin discapacidad.
importante a medida políticas centrales. Igualmente adquieren re- El desafío consiste no sólo en prestar me-
que aumenta la edad levancia aquellas que den lugar a la concilia- jores servicios, sino también de abordar de
imponiendo obstáculos ción entre la vida familiar y laboral de padres manera más activa las barreras estructurales
para llevar una vida plena y madres con hijos con discapacidad. que generan la exclusión y vulnerabilidad de
en la edad adulta. Al igual que en otros ámbitos, también las personas con discapacidad. La naturale-
los hogares de las personas con discapacidad za multidimensional del problema requiere
presentan desventajas frente a los del resto una exhaustiva evaluación de las necesidades
de la población. La mayor brecha se verifica específicas. En el país existe una considera-
en el acceso a educación y en la capacidad ble falta de estadísticas y estudios sobre las
4 de subsistencia, porque en estos hogares se

suma un miembro que probablemente no
condiciones de vida, la discriminación y las
barreras que enfrentan en su entorno social,
asista a una institución educativa o sea anal- económico y cultural.
fabeto y sea dependiente económicamente.

Las personas con discapacidad se en- La población adulta mayor: un
cuentran protegidas legalmente. Sin embar- desafío creciente para el país
go, la debilidad institucional, la ausencia de
programas con metas e indicadores claros y Paraguay se encuentra en un moderado
la falta de presupuesto impiden la disminu- proceso de transición demográfica. La dismi-
nución, aunque lenta, de las tasas de fecundi-
dad junto con tasas de mortalidad también
Cuadro 4.13 Condición de actividad en descenso y el incremento de la esperanza
de la población de 15 a
60 años de edad (%) de vida dan lugar a un aumento de la impor-
tancia relativa de la población adulta y, en
Hombres Mujeres
particular, la de 60 años de edad o mayores.
Ocupa- Inacti- Ocupa- Inacti-
dos vos das vas La relación entre personas adultas mayo-
res y jóvenes se muestra a través del índice de
Con discapacidad 25,0 73,7 8,6 90,8
envejecimiento que en nuestro país en 1970
Sin discapacidad 77,1 18,7 35,8 61,0 fue de 17,7 y, según estimaciones, esta rela-
Fuente: DGEEC, Roig 2006 con base en CNPV 2002
ción llegaría en el 2020 a 26,1. Esto signifi-
ca que al inicio del periodo había 18 adultos
mayores por cada 100 jóvenes, mientras que
Cuadro 4.14 Necesidades Básicas cinco décadas después esta cifra se elevará a
Insatisfechas de los 26 (CEPAL/CELADE, 2005). Paraguay está
hogares con personas
con y sin discapacidad ubicado en el grupo de países con envejeci-
(%) miento incipiente: países que en el año 2000
tienen entre 5% y 7% de población de 60
Necesidades Básicas Insatisfechas
años y más.
Capaci-
Acceso a Calidad Infraes- dad de Debido a que la esperanza de vida se am-
educa- de la tructura subsis- plió más en las mujeres que en los hombres, la
ción vivienda sanitaria tencia
encuesta de hogares del 2007 (EPH 2007) re-
Con 52,5 26,3 25,0 22,3 vela que la proporción de mujeres de esa edad
discapacidad
Sin 18,7 22,5 22,6 13,7
(54,1%) supera a la de los hombres (45,9%). Ac-
discapacidad
tualmente, las mujeres paraguayas viven aproxi-
Fuente: DGEEC, Roig 2006 con base en CNPV 2002 madamente 4 años más que los hombres.

La proporción de personas adultas mayo- lizados son escasos y no existen institucio- Apenas una persona
res en las áreas urbanas y rurales es la misma nes especialmente destinadas a ellas. Ape- adulta mayor de cada
en 1950 y en el 2002, pero se observan ten- nas una persona adulta mayor de cada tres tres cuenta con seguro
dencias de crecimiento distintas. El aumento cuenta con seguro médico, con importantes médico, con importantes
relativo de este grupo poblacional fue len- desigualdades entre área urbana e idioma ha- desigualdades entre área
to y progresivo en el sector rural, mientras blado. La cobertura es mínima entre quienes urbana e idioma hablado.
que en el urbano fue más rápido. En cuanto habitan en el sector rural y hablan guaraní.
a la distribución de la población de 60 años Igualmente existen significativas diferencias
y más según áreas donde residen, se obser- en el acceso a consulta médica.
va que en 1962 el 60% de los mismos residía Las personas adultas mayores son espe-
4
en áreas rurales; sin embargo, esta situación cialmente vulnerables y dependientes aten-
se va revirtiendo, ya que en el año 2002, las diendo a las condiciones económicas en que
ciudades concentran a los adultos mayores, se encuentran actualmente. Casi un tercio de
53,2% frente a 46,8% en las zonas rurales. Al ellas no cuenta con ningún mecanismo de ac-

2007 la proporción es 60,3% y 39,7% respec- ceso a un ingreso, ya sea a través del mercado
tivamente. laboral, de la seguridad social o de la ayuda
A pesar de este proceso de transición de- de algún familiar, lo que revela su estado de
mográfica, este hecho no se encuentra aún en inseguridad económica.
la agenda pública, y por lo tanto, está apenas Las mujeres y las personas adultas ma-
presente en las políticas, lo que se traduce en yores del área rural se encuentran particu-
una alta vulnerabilidad social y económica. larmente afectadas por la falta de autonomía Cuadro 4.15
A mediano y largo plazo habrá una mayor económica. En el área urbana, mientras la
Tasa de analfabetismo
presión por recursos humanos y financieros mitad de los hombres se encuentra ocupada, por grupos de edades
para enfrentar las necesidades propias de apenas la tercera parte de las mujeres (31%) (%)
esta creciente población en materia de salud, trabaja. La brecha en el área rural es todavía Grupo de edad Tasas
recreación, seguridad social, vivienda, entre mayor: el 77,4% de los hombres trabaja, fren-
15 - 24 1,26
otros. te a sólo el 40,5% de las mujeres. Sólo el 9,7 %
Los cambios educativos de los últimos recibe una jubilación o pensión. 25 - 59 4,94
años no les han llegado. Si bien la tasa de En general, observando los datos de edu- 60 y más 18,45
analfabetismo global disminuyó en prome- cación y empleo, se puede señalar que las
Fuente: Elaboración propia con base en
dio del 34% en 1950 al 7,1% en el 2002, en brechas por sexo presentan una tendencia a DGEEC – EPH 2007
este grupo etario dos de cada diez no lee ni la disminución con los años y son menores
escribe. Las tasas de analfabetismo se incre- en el área urbana que rural.
mentan de manera importante a medida que
aumenta la edad imponiendo obstáculos para
Cuadro 4.16 Población de adultos de 65 años o más que
llevar una vida plena en la edad adulta. La pertenece a algún seguro médico (%)
capacidad para leer y escribir y realizar ope-
Área de residencia Condición de Pobreza
raciones matemáticas básicas es fundamen-
Años Diferencia
tal para integrarse a la vida familiar, social y Urbana Rural Urbano- No Pobre Pobre Diferencia
NP-P
política. Sin embargo, el 13% de los hombres Rural
y el 21% de las mujeres mayores de 60 años 1997 39 17 22 34 7 27
no cuentan con esta capacidad. 2003 45 16 29 41 11 30
Según un estudio (DGEEC, Serafini, 2007 50 13 37 42 16 26
2005). El acceso a servicios de salud es li- Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, Encuestas de hogares 1997, 2003 y 2007
mitado para las personas adultas mayores.
Los recursos humanos disponibles especia-

El origen étnico Frente a este contexto cultural, demográ- Pueblos indígenas: exclusiones
determina una de las fico y de vulnerabilidad y desprotección, acumuladas
más importantes formas no debería llamar la atención que gran par-
de desigualdad en te de este sector poblacional viva en hoga- Las desigualdades en Paraguay se mani-
res extendidos, especialmente en el caso de fiestan con diversas formas y profundidades.
Paraguay. Esta situación
las mujeres campesinas. No obstante, cabe El origen étnico determina una de las más
se verifica en los diversos
señalar que los hogares unipersonales de importantes formas de desigualdad en Para-
aspectos que afectan a
mujeres están aumentando -tanto urba- guay. Esta situación se verifica en los diversos
la vida de los pueblos
nos como rurales-, consistente con el alto aspectos que afectan a la vida de los pueblos
indígenas: salud,
porcentaje de mujeres sin pareja, lo cual indígenas: salud, educación, empleo, calidad
educación, empleo,
también ayuda a explicar el escaso número de la vivienda, entre otros.
4
calidad de la vivienda,
de mujeres que viven en hogares nucleares La población indígena en el país llega
entre otros.
completos. actualmente a 87.099 representando el 1,7%
La transición demográfica está impo- de la población total (DGEEC, 2004). Se
niendo nuevos desafíos a las políticas de encuentra distribuida en 20 etnias, con una
desarrollo. Las personas adultas mayores pluralidad de lenguas, costumbres, historia
en Paraguay no cuentan con capacidades ni y cultura. Históricamente, gran parte de esta
oportunidades que les permitan vivir plena- población se concentró en el Chaco paragua-
mente, constituyendo actualmente un grupo yo. Sin embargo, en los últimos años se re-
vulnerable en el que, además, se agudizan las gistra una progresiva migración hacia Asun-
desigualdades derivadas del género y del área ción y el departamento Central, derivada de
de residencia. El envejecimiento demográfi- las malas condiciones de vida en sus lugares
co trae consigo presiones específicas, como de origen y de la pérdida de los recursos na-
la de contar con los recursos suficientes para turales utilizados tradicionalmente para su
afrontar las necesidades de las personas de la supervivencia material y cultural.
tercera edad. Una gran proporción de la población in-
dígena es relativamente joven. El 47% tiene
menos de 15 años de edad y el 26% tiene
entre 15 y 29. Este perfil demográfico se ex-
plica por la alta fecundidad de las mujeres,
Gráfico 4.11 Acceso a consulta médica ante casos de enfermedad
o accidente de la población adulta mayor (%) cuyo número promedio de hijos llega a 6,3
mientras que el promedio nacional es de
3,9. Un indicador demográfico que muestra
89 90 90
85
la vulnerabilidad de los pueblos indígenas
es la mortalidad infantil. Las estimaciones
77
76 de la mortalidad de menores de un año dan
72
68 cuenta de una tasa de 109 defunciones por
cada 1.000 nacidos vivos, frente a un pro-
medio nacional de 40. No obstante, algunas
etnias superan ampliamente la primera cifra
señalada, como la Guaraní Ñandeva y Toba
Hombre Mujer Área Área 20% 20% más Guarani- No
que la duplican y Majui que la cuadruplica
urbana rural más rico pobre hablante Guarani- (DGEEC-Censo 2002, Arce, 2005).
hablante
La tasa bruta de mortalidad, que indica el
número de defunciones por 1.000 habitantes,
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC EPH 2007.
también exhibe valores muy diferentes para

la población indígena en relación a la no in- ción global de menores de 5 años. En las po- La tasa bruta de
dígena. Para la población paraguaya no indí- blaciones indígenas del Chaco este indicador mortalidad, que indica el
gena es de 6,1 por 1.000 habitantes, en tanto duplica al de la población no indígena: 9,9% número de defunciones
que las defunciones en la población indígena frente al 4,2% (Sanabria, 2006). por 1.000 habitantes para
representan un número mucho mayor: 16,9 Estas altas tasas de mortalidad están rela población paraguaya
por 1.000 habitantes. Asociada a las altas ta- lacionadas a la falta de condiciones mínimas no indígena es de 6,1
sas de mortalidad se encuentra la desnutri- que garantizan la supervivencia de las per- por 1.000 habitantes, en
tanto que las defunciones
en la población indígena
Gráfico 4.12 Tasa de mortalidad infantil por etnia (por mil nacidos vivos)
representan un número
Manjui
Toba-Qom
Guaraní Ñandéva
mucho mayor: 16,9 por
1.000 habitantes. 4
Ayoreo

Enlhet Norte
Nivaclé
Mbya
Enxet Sur
Sanapaná
Guaná
Ava-guaraní
Pa’i Tavyterá
Toba-Qom
Guaraní Occidental
Angaité
Total nacional
Chamacoco
Maká
Aché
Tomaraho
Maskoy
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

Fuente: DGEEC Arce 2006 con base en CNPV 2002
Gráfico 4.13 Tipo de abastecimiento de agua en viviendas indígenas particulares (%)
Otra fuente
Tanque australiano
Aljibe
Tajamar, manantial, río o arroyo
Pozo con bomba
Pozo sin bomba
Corposana/Senasa
0 10 20 30 40 50 60 70
Total Área urbana Área rural
Fuente: DGEEC. Segundo Censo Nacional Indígena de Población y Viviendas 2002

La tasa de analfabetismo sonas como el agua potable y la eliminación pertenecen a una etnia apenas culminan el
indígena es de 51%, de excretas. Los pueblos indígenas presentan segundo grado (DGEEC, 2003). No obstan-
frente al 7,1% a nivel altos niveles de exclusión en los servicios pú- te, se observa una mayor asistencia escolar de
nacional. Es decir, la blicos relacionados con estos dos aspectos. las generaciones más jóvenes.
mitad de la población Sólo el 3,9% cuenta con agua corriente y el La diversidad de etnias presenta un com-
indígena no lee ni 3,3% con desagüe cloacal o pozo ciego. El plejo desafío en términos de la pertinencia
escribe. acceso a otros servicios, acerca de los cuales de las propuestas educativas actuales, ya que
podría discutirse su relevancia social o cul- a la dificultad económica para incorporarse
tural, también está restringido a una mino- y permanecer en el sistema educativo, se le
ría. Apenas 13 hogares de cada 100 cuenta debe agregar la distancia existente entre la
con energía eléctrica y menos de 6 con algún demanda educativa de los pueblos indígenas
4 sistema de recolección de basura (DGEEC,

Arce, 2005).
y la oferta actual.
Con estas credenciales educativas, difí-
La tasa de analfabetismo indígena es de cilmente se pueda hablar de oportunidades
51%, frente al 7,1% a nivel nacional. Es decir, laborales, más aún considerando las carac-
la mitad de la población indígena no lee ni terísticas propias de los pueblos indígenas,
escribe. El analfabetismo en cualquiera de las cuya cultura y sobrevivencia se encuentra
etnias supera el promedio nacional. La tasa
más baja de analfabetismo se presenta entre Cuadro 4.17 Población indígena en
los guaraníes occidentales (12,2%), mientras relación a la población
que la tasa más alta entre los pai tavyterá total del país (%)
(82,0%). Consistentemente con el analfabe- Años Población %
indígena
tismo, también se registran bajos años de es-
tudio. Los años promedio de estudio ascien- 1982 38.703 1,3
den a 2,2, cuando a nivel nacional es de 7,0. 1992 49.487 1,2
Esto significa que en Paraguay, las personas
2002 87.099 1,7
no indígenas, en promedio, logran acabar el
nivel primario o los dos primeros ciclos de Fuente: DGEEC - Principales resultados del Censo Indígena 2002
escolar básica; sin embargo las personas que
Gráfico 4.14 Tipo de baño en viviendas indígenas particulares ocupadas (%)
No tiene ninguno
de estos tipos
Letrina común
Letrina de tapa losa
Baño moderno con

pozo ciego
0 20 40 60 80 100
Total Área urbana Área rural

sustentada en la tierra y el acceso a los re- mento de la población adulta mayor, la po- Las condiciones
cursos naturales. Apenas la mitad de las blación infantil y adolescente (0 a 17 años) actuales de pobreza y
comunidades indígenas cuenta con tierras es la mayoritaria, representando el 41,7 % del desigualdad impactan
legalmente aseguradas. Sin embargo, esto total (EPH 2007). de manera especial a la
tampoco garantiza la obtención de los me- Las condiciones actuales de pobreza y niñez paraguaya. Casi un
dios necesarios para su subsistencia. La tran- desigualdad impactan de manera especial a millón de niños y niñas
sición de una economía basada en la caza, la la niñez paraguaya. Según un estudio (Cés- que tienen entre 5 y 17
pesca y la recolección hacia una agrícola pero pedes, 2006), casi un millón de niños y niñas años de edad trabajan
sin conocimiento e información suficiente que tienen entre 5 y 17 años de edad trabajan (53,2%), obstaculizando
vulnerabiliza las oportunidades de lograr los (53,2%), obstaculizando su desarrollo perso-
su desarrollo personal y
4
recursos mínimos para sobrevivir. nal y su educación presente, y con ello, sus
su educación presente, y
A pesar de que existe en el país un deba- capacidades y oportunidades futuras. Este
con ello, sus capacidades
te acerca de las condiciones de los pueblos problema afecta al 60,6% de las mujeres de ese
y oportunidades futuras
indígenas y un mayor conocimiento de su rango de edad y al 46,2% de los hombres, agu-

situación, frente a otros grupos vulnerables dizándose el fenómeno en las áreas rurales.
cuya situación es mucho menos conocida, La principal actividad es el quehacer do-
la gestión gubernamental aún no pudo dar méstico, especialmente en el caso de las ni-
respuestas, por lo menos en la medida ade- ñas, quienes casi en su totalidad (93,3%) lo
cuada, a las necesidades de educación, salud realizan, frente al 57,8% de los niños que lo
y empleo a este sector tan particular. hacen.
El quehacer doméstico infantil es frecuen-
Niñez trabajadora: niñez sin te en el sector urbano y en el rural; aunque
infancia es la niñez guaranihablante la más afectada
por este problema. Este tipo de trabajo afecta
Paraguay es un país relativamente joven. principalmente a niños y niñas de entre 10 y
Si bien la estructura por edades de la pobla- 14 años de edad. De los más de 750.000 niños
ción se encuentra cambiando hacia un incre-
Gráfico 4.15 Asistencia escolar de la población indígena de 5 años y más de edad (%).
80
70
60
50
40
30
20
10
0
5-9 10 - 14 15 - 19 20 - 29 30 - 39 40 - 49 50 - 59 60 y más
Grupos de edad
Asistió alguna vez pero ya no asiste Nunca asistió Asiste actualmente

De los más de 750.000 y niñas que realizan quehaceres domésticos,
Cuadro 4.18 Razones de inasistencia
niños y niñas que realizan 60.298 viven sin sus padres o madres, es de-
escolar de la población
trabajo doméstico, de 5 a 17 años de edad cir, viven en condición de criadazgo.
que trabaja (%) Una de las consecuencias más visibles del
60.298 viven sin sus
padres o madres, es trabajo infantil se encuentra en la educación,
Razones de inasistencia %
decir, viven en condición aunque afecta de manera muy distinta aten-
Razones económicas 50,3 diendo al tipo de actividad realizada, sexo y
de criadazgo.
Poblemas con el centro educativo 12,4 área de residencia. Más de 160.000 niños y
niñas que trabajan no asisten a una institu-
No tiene edad 2,6
ción educativa. Si bien el trabajo remunerado
Motivos familiares 10,7 parecería ser un factor determinante en las
4 No quiere estudiar
Otras razones
17,7
6,3
posibilidades de asistir a una institución edu-
cativa, en términos absolutos existen unos
40.000 niños y niñas en esta situación, frente
Total 100,0 a casi 100.000 niños y niñas en quehaceres

Fuente: Céspedes, 2006. (trabajo) domésticos, de los cuáles 73.000
son mujeres. En el ámbito rural la inasisten-
cia se agudiza, duplicando los niveles exis-
tentes en el sector urbano. De esos 160.000
Cuadro 4.19 Actividad económica de la población niños y niñas que no estudian, 116.000 se
de 5 a 17 años de edad (%) encuentran allí. El 50,3% de las niñas y niños
Sexo Área de residencia trabajadores que no asisten a la escuela esgri-
Indicadores Total
Hombre Mujer Urbana Rural me razones económicas.
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Mas allá de la información estadística, lla-
ma la atención que un problema como éste no
Trabaja 53,2 46,2 60,6 46,0 61,2
se encuentre en la agenda pública como prio-
Trabajo remunerado 6,0 8,9 2,8 6,9 4,9
ritario o en la medida necesaria, teniendo en
Trabajo no remunerado 6,1 10,7 1,2 2,3 10,2 cuenta los efectos individuales y colectivos
Trabajo doméstico 41,2 26,6 56,6 36,8 46,1 que conlleva la existencia de niñas y niños
No trabaja 46,8 53,8 39,4 54,0 38,8 trabajadores. A nivel individual, la ruptura
Fuente: Céspedes, 2006.
de un proceso de desarrollo personal, en el
que se intercambiaron el juego y el aprendi-
zaje por el trabajo, trae aparejado el retraso
Cuadro 4.20 Población de 5 a 17 años de edad que no asiste a escolar o el abandono del sistema educativo.
una institución educativa (%) A menor capital humano en la edad adulta,
Sexo Área de residencia menor nivel de ingreso y menores oportuni-
Total Total
Hombres Mujeres Urbana Rural dades laborales, reproduciéndose en el con-
Total 14,5 14,9 14,2 9,6 20,1
texto de los hijos e hijas las condiciones de
pobreza y desigualdad que originaron la pre-
Trabaja 16,8 17,5 16,3 10,6 22,0
matura inserción laboral de los padres. De
Trabajo remunerado 36,1 32,4 48,4 32,1 42,4 este modo, las desigualdades se transmiten
Trabajo no remunerado 27,2 27,8 21,8 13,7 30,7 de generación en generación.
Trabajo doméstico 12,5 8,4 14,6 6,4 17,9 El trabajo infantil, además de afectar en
No trabaja 11,9 12,6 11,0 8,7 17,0 la educación y en la salud de la niñez, im-
Fuente: Céspedes, 2006.
pacta también en la constitución de su sub-
jetividad. La formación de necesidades, aspi-

raciones, el desarrollo de la identidad y del vocan o acentúan desigualdades y exclusión Los problemas laborales
afecto, el sentido de la vida y la concepción de este grupo de personas, no por las razones de los jóvenes son
del mundo se construyen en el contexto cul- más conocidas de género y etnia, sino por ra- problemas estructurales,
tural en que se desarrolla la persona y en el zones de pertenencia al grupo juvenil. y por ello requieren una
marco de las relaciones con los demás. En el Generalmente se percibe a la juventud solución específica, dado
caso de niñas y niños trabajadores, al no con- como idealista, creativa, enérgica, con un que no se solucionarán
tar con el tiempo suficiente en la familia o en desarrollo que aún no llegó a su plenitud de automáticamente con
la escuela, pierden espacios y oportunidades sus potencialidades, pero que ya ha superado una posible mejora de la
fundamentales de desarrollo, siendo estos la necesidad de protección que requiere du- coyuntura económica.
espacios relacionales los más favorables para rante la infancia. Sin embargo, la situación de
4
la socialización y el juego. La escuela, desde vulnerabilidad de los jóvenes en Paraguay es
esta perspectiva, no sólo constituye un lugar más de lo que parece, precisamente porque
de adquisición de conocimientos y habilida- existen desigualdades que los excluyen y difi-
des, sino también de interacciones sociales cultan su desarrollo.

múltiples y de vivencias emocionales que Tal vez la desigualdad más notoria en la
contribuyen al desarrollo de su seguridad y vida cotidiana, entre jóvenes y adultos, es la
autoestima y a la forma -pasiva o activa- en problemática del desempleo y el subempleo.
que se enfrenta con su realidad. Es importante entender que los problemas
Las consecuencias para el país son obvias, laborales de los jóvenes no son problemas
sobre todo frente a los desafíos que imponen coyunturales, relacionados con el desempe-
los nuevos patrones de inserción internacio- ño macroeconómico. Son problemas estruc-
nal, tanto económicos como sociales y culturales, y por ello requieren una solución
turales. La persistencia de una nación, de su específica, dado que no se solucionarán au-
identidad y de su soberanía, depende de la tomáticamente con una posible mejora de la
conformación de una ciudadanía creativa, coyuntura económica.
autónoma, capaz de adaptarse a los cambios El problema laboral juvenil tiene impor-
y a la vez de lograr sus metas y proyectos de tantes consecuencias, porque se da en una
vida conjuntos. etapa del ciclo vital donde se definen las
Juventud: un grupo con desafíos

particulares Cuadro 4.21 Algunas desigualdades
entre jóvenes y adultos
(%)
La población paraguaya es joven. En el
2007, uno de cada cinco paraguayos (20,4%) Años Jóvenes Adultos
tenía entre 15 y 24 años (EPH 2007), franja Características 15 a 24 25 y más
años años
de edad considerada como juventud a efectos
Desocupados 2007 12,2 3,3
de este Informe. La juventud no es sólo una
etapa en la vida; es un proceso que constituye Subocupados 2007 39,6 22,2
una transición de la infancia a la adultez, des- Sin seguro médico 2007 85,3 73,2
de la integración en la familia hacia la integra- Con cédula de identidad 2002 85,5 91,2
ción en la sociedad, desde el estudio hacia el En situación de pobreza 2007 31,4 29,4
trabajo. Es un proceso complejo que presenta Inscripto en padrón electoral (*) 2003 57,1 91,1
importantes desafíos para los jóvenes y para
Pacientes con adicciones (con
2004 44,1 56,1
las políticas públicas, como también riesgos al menos una droga)
comúnmente poco percibidos. Existen me- * 18 a 24 años de edad
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC - EPH 2004, CNPV 2002;
canismos en la sociedad paraguaya que pro- TSJE 2003 y SENAD 2005

La política es ajena a los oportunidades de concretar trayectorias exi- Los niveles de exclusión que viven los jó-
jóvenes; es percibida tosas o fallidas en el plano de la integración venes, más allá del mercado laboral, mues-
como “una actividad que económica, con efectos sociales de todo tipo tran que no existen políticas públicas ade-
no merece atención, que en la vida de los jóvenes. No es posible darle cuadas o con alcance suficiente para superar
pertenece a los políticos un orden de importancia a las desigualdades los problemas estructurales que generan la
y que además se asocia que sufren los jóvenes con relación a la po- exclusión juvenil. Los jóvenes tienen meno-
con el conflicto y los blación adulta, pero el ejemplo del empleo res oportunidades laborales, menor acceso a
problemas” puede ayudar a entender cómo las diferentes servicios de salud, en menor grado tienen cé-
exclusiones durante la juventud están inter- dula de identidad, políticamente participan
relacionadas. El joven, al no encontrar tra- menos y en su conjunto un mayor porcentaje
bajo, experimenta una temprana frustración, de ellos es pobre, en comparación con la po-
4 debido al paso que debería dar desde la vida

escolar -más relacionada con la familia- ha-
blación mayor.
Existen, además, desigualdades en el in-
cia la vida laboral -más relacionada con la terior de esta franja etaria cuando se la des-
sociedad-. En estas condiciones, la inserción agrega en función, principalmente, del idio-

social de la juventud se dificulta. ma hablado y de la condición de migración.
Desde la dimensión de la ciudadanía po- Las mayores desigualdades se dan en fun-
lítica, la exclusión juvenil se puede entender ción del idioma hablado. Entre las personas
como el debilitamiento o quiebre de los vín- jóvenes guaranihablantes, con relación a los
culos que unen al joven a la sociedad en lo jóvenes hispanohablantes, existe una signi-
que respecta a su participación política. La ficativamente mayor pobreza, una mayor
débil inserción de la juventud al sistema po- ocupación, menor tenencia de seguro médi-
lítico se evidencia con su baja participación co, menos años de escolaridad y menor asis-
medida por el nivel de inscripción en el pa- tencia escolar. Entre las personas jóvenes que
drón electoral. La política es ajena a los jóve- migran, con respecto a las que no lo hacen,
nes; es percibida como “una actividad que no existe menor pobreza, mayor subocupación
merece atención, que pertenece a los políti- y mayor ocupación. Y si el perfil educacional
cos y que además se asocia con el conflicto y de las personas jóvenes es bajo, a ello debe
los problemas” (CIRD, 2001). sumarse el aún inadecuado nivel de perti-
nencia y calidad de la educación media para
una efectiva y productiva inserción laboral.
Cuadro 4.22 Desigualdades relevantes de la población Igualmente, la juventud está expuesta a
de 15 a 24 años de edad
una diversidad e intensidad de riesgos. De las
Idioma hablado personas atendidas en el 2005 en centros y
Características
Hispanohablante Guaranihablante grupos de tratamientos de adicciones a dro-
Ocupados (%) 48,8 55,2 gas, el 44,1% fue menor de 25 años. Más de
Desocupados (%) 14,3 8,1 10.000 niños (Censo 2002) nacen cada año
Subocupados (%) 40,9 36,7 de madres menores de 25 años, muchas de
Sin seguro médico (%) 70,4 96,4
las cuales incluso son menores de 18 años.
Casi siempre el embarazo adolescente está
En situación de pobreza (%) 20,9 40,7
relacionado con el abandono inmediato de
En situación de pobreza extrema (%) 7,6 25,5
los estudios. En el 2005, más de 4.000 niñas
No pobres (%) 79,1 59,3
menores de 18 años abandonaron los estu-
Años de escolaridad 10,4 7,8
dios por motivo de embarazo (EPH 2005).
Asistencia escolar (%) 56,8 33,6

“Los grupos sectoriales
El Estado como identidad colectiva y políticos abogan
por flexibilizar las
leyes aprobadas ... vía
modificación de las
Para cumplir con efectividad y eficiencia al proceso con sus propuestas y acciones de
mismas o vía decretos
sus funciones y objetivos, el Estado requie- cabildeo, y algunos hasta tuvieron represen-
reglamentarios (…). La
re apelar a cierta identidad colectiva: ser un tación formal dentro de la Convención.
reversibilidad de las
“Estado para la nación”, convocar al recono-
cimiento de un “nosotros”, situarse sobre los reformas no siempre
Más allá de las diferencias responde a principios
conflictos y las diferencias sociales existentes
y superarlos (O’Donnell, en PNUD, 2004),
ocupar en las mentalidades colectivas el lu-
Diecinueve años después de la dictadura,
puede observarse la capacidad del Estado de
de rectificación por
error en el diseño o 4
gar de representante y servidor de los intere- estar por encima de conflictos de intereses equivocaciones en la

ses de toda la nación, sin privilegios ni exclu- y diferencias sociales, a través de sus políti- implantación, sino a
siones para algún grupo, sector o clase. cas públicas. Las de distribución de bienes y concesiones políticas
Este reconocimiento es clave para la nue- servicios responden normalmente a un juego para responder a
va estatalidad y condiciona las formas e in- donde todos los sectores obtienen al menos intereses sectoriales”.
tensidad de la participación ciudadana. La una parte de los beneficios, y se ejemplifican
percepción es el proceso cognoscitivo o del en el tratamiento del Presupuesto General de
conocimiento por el cual las personas y los la Nación.
grupos seleccionan, organizan e interpretan Aquí se evidencian tanto la falta de una
los datos observados para dar un sentido a la visión del Estado compartida por las ma-
realidad, construir una lectura coherente de yorías parlamentarias, como la debilidad
la misma y asignarse un lugar en ella. Liga- de las instituciones partidarias. El proyecto
das a estas “lecturas” colectivas -que pueden de ley de Presupuesto nace del Ejecutivo y
ser múltiples e incluso divergentes respecto a tiene inercias estructurales (el Presupues-
una misma realidad- están las actitudes, pre- to Base Cero aún no pudo implementarse).
disposiciones favorables o negativas hacia la En ausencia de políticas de largo plazo y de
realidad así percibida, que fundamentan las coaliciones parlamentarias estables, su trata-
acciones de los grupos. miento anual es campo de conflictos entre el
Si bajo el stronismo se percibía al Estado Ejecutivo y el Legislativo, y recibe la presión
paraguayo como propiedad del presidente y de los sectores en conflicto (funcionariado,
su entorno, de la cúpula del partido de go- corporaciones empresariales, gremios sindi-
bierno y de las Fuerzas Armadas, y su iden- cales, movimientos sociales, etc.).
tidad se cimentaba con una retórica nacio- Durante el tratamiento del Presupuesto
nalista, la transición tuvo que construir un por el Congreso, estos grupos logran, a través
reconocimiento diferente. Esa convocatoria de movilizaciones, mejoras salariales o una
a un “nosotros”, el intento de estructurar un mayor asignación de rubros sectoriales. Pero
nuevo “Estado para la nación” empezó con la una vez aprobado, son otros los grupos que
Constituyente de 1992, cuando casi todos los controlan el proceso de ejecución presupues-
sectores se sintieron concernidos y participa- taria -a través del Ministerio de Hacienda-,
ron de su diseño jurídico. Diversos sectores y que tienen poder decisorio sobre las prio-
sociales -indígenas, mujeres, personas con ridades en el gasto público. La respuesta del
discapacidad, sindicalistas, ambientalistas, Poder Ejecutivo a las presiones es “sí…pero”.
ONGs, grupos religiosos, etc.- se sumaron Por su parte, las políticas tributarias tie-

Algunas persistentes nen efectos diferenciados. El proceso de La opinión pública entiende que muchas
falencias señaladas aprobación de la Ley de Adecuación Fiscal desigualdades se generan por esa “falta de
en los diagnósticos (2005) confrontó al sector ganadero (estará control” del Estado en todas las áreas. (ODH,
institucionales -el escaso sujeto al impuesto a la renta empresarial); al Talleres Departamentales 2005/6). Un re-
imperio de la ley, la sojero (evitó el pago del IVA); al empresaria- ciente informe del Banco Mundial, para el
extendida corrupción, do formal de la industria, el comercio y los cual “calidad regulatoria” es la habilidad de
la relación clientelar del servicios (logró una reducción del impuesto los gobiernos en formular e implementar po-
Estado y la sociedad- a la renta empresarial), y a personas de muy líticas y regulaciones firmes que permitan y
justifican seguir altos ingresos, que tributarán un impuesto promuevan el desarrollo del sector privado
sobre rentas personales. (Banco Mundial, 2006), posiciona al Para-
empleando el concepto
El establecimiento del Impuesto a la Renta guay en el lugar más crítico de la región.
4
de “patrimonialismo”
Personal -por vez primera en el país- es cier- Se deduce entonces la debilidad del Esta-
para el caso paraguayo.
tamente auspicioso, aunque la tasa máxima do frente a intereses sectoriales, y el camino
establecida (10%) es bien inferior a otras de que aún resta hacia un “Estado para la na-
la región: Chile (40%), Argentina (35%) y ción”. El concepto de Estado patrimonialista

Brasil (27,5%). La entrada en vigencia de este de Max Weber -el constituido como exten-
impuesto fue postergada por el Congreso al sión del patrimonio de un jefe o caudillo,
año siguiente (2006), y nuevamente, en 2007. en el que las relaciones entre lo privado y lo
Además, su reglamentación posterior alteró público se desdibujan y confunden (…) y en
parte de su espíritu y contenido original. el que las decisiones públicas son arbitrarias,
De acuerdo al propulsor de esta reforma, subjetivas, y altamente discrecionales- resul-
“los grupos sectoriales y políticos abogan por taba útil para describir el régimen stronista,
flexibilizar las leyes aprobadas -Adecuación pero algunos de sus rasgos persisten en la ac-
Fiscal, Reformas de Pensiones, Código Adua- tualidad.
nero, entre otras- vía modificación de las
mismas o vía decretos reglamentarios (…).
La reversibilidad de las reformas no siempre
responde a principios de rectificación por
error en el diseño o equivocaciones en la im-
plantación, sino a concesiones políticas para
responder a intereses sectoriales (…). Este
es uno de los círculos viciosos que explica la Cuadro 4.23 Calidad regulatoria de
baja presión tributaria…” (Borda, 2007). países seleccionados,
Finalmente, el rol regulador del Estado 2006
debe fortalecerse: no puede enfrentar con País Rango (0 a 100)
éxito a sectores vinculados a la piratería, la
triangulación comercial o el narcotráfico, ni Chile 91,7
otorgar seguridad jurídica a las inversiones, Uruguay 60

pese a contar con instrumentos legales e ins- Brasil 54,1
titucionales. Por su parte, los avances en ma- Bolivia 16,6
teria de defensa del medio ambiente o dere-
Argentina 22,9
chos del consumidor son innegables, aunque
Paraguay 24,4
sus efectos resultan dispares en términos de
regulación efectiva. Fuente: Banco Mundial, Governance Matters 2007, Worldwide Governan-
ce Indicators Country Snapshop.

por caudillos. Las potenciales demandas ciu- El patrimonialismo y las
“Bajo el control de Stroessner, el Estado dadanas se diluyen con la obtención aislada relaciones clientelares
operaba de manera patrimonialista desde bienes o servicios, lo que distorsiona tanto forman un sistema
dibujando la frontera entre la propiedad el ejercicio de la ciudadanía como el funcio- interdependiente y
pública y la privada, presentando patro- namiento de la estatalidad. retroalimentado: el
nes de autoridad discrecional, sirviendo Estas demandas tienen un carácter infor- Estado se mantiene
como el principal camino hacia la ri- mal –y/o ilegal- y se incentivan en periodos y asegura lealtades
queza y como una fuente vital de clien- electorales. Retroalimentan la corrupción, ya políticas a través del
telismo para el Partido Colorado, que se que los bienes y servicios distribuidos a me- clientelismo, cuya
comportaba como ‘dueño’ del Estado. En- nudo provienen de financistas empresariales
existencia a su vez
4
tonces tanto como hoy, las designaciones de campañas (que se aseguran “reciprocida-
precisa de la confusión
y ascensos en la función pública se basa- des” posteriores por parte de las autoridades
entre lo privado y lo
ban esencialmente en la lealtad política electas), o son desviados del mismo aparato
público que es propia del
y las relaciones personales más que en el de Estado (central o descentralizado) privile-
Estado patrimonial.

mérito” giando con ellos a los futuros votantes.
Gacitúa, Silva, Carter. (Banco Mundial- El sistema funciona en pirámide: los
Paraguay), 2004 grandes caudillos (autoridades, candidatos a
cargos electorales, parlamentarios, jefes par-
Algunas persistentes falencias señaladas tidarios, etc.) se ligan a una red de jefes de
en los diagnósticos institucionales -el escaso menor rango, quienes a su vez trabajan con
imperio de la ley, la extendida corrupción, la “operadores”, “referentes” y “punteros”. Nor-
relación clientelar del Estado y la sociedad- malmente éstos comparten la misma con-
justifican seguir empleando el concepto de dición social de la clientela, pero poseen un
“patrimonialismo” para el caso paraguayo. “capital social”- amistades, contactos, mem-
bresías, acceso fácil a grupos de poder- que
Patrimonialismo y clientelismo les permite hacer de intermediarios entre
personas o “grupos orientados a la comuni-
El Estado de carácter patrimonialista es- dad” y aquellos “orientados a la nación”.
tablece con la sociedad paraguaya relaciones La lógica de reciprocidad propia a las re-
clientelares que le sirven de sostén legitima- laciones clientelares dificulta su control: la
dor. El clientelismo se funda en relaciones satisfacción temporal del derecho a la subsis-
jerárquicas, de dominio, donde las lealtades tencia de los sectores más pobres o excluidos,
no responden a la confianza en cualidades en sociedades tradicionales, otorga a estas re-
del que manda, sino a recompensas e incen- laciones cierta legitimidad social. Esta com-
tivos materiales. Responde a una lógica de pleja mezcla de intercambio, conflicto, domi-
reciprocidad: los “patrones” (políticos) dis- nación y corrupción es por lo tanto tolerada
tribuyen bienes y servicios a cambio de vo- y permanece impune.
tos y lealtades de la clientela. (Auyero, 1996 La supervivencia del Estado patrimonial
y Allub, 2002). es paralela a la “democratización” del cliente-
Al tratarse de relaciones diádicas (de lismo ocurrida en la transición democrática.
dos personas, cara a cara), ligan individuos Hoy la mayoría de los partidos parlamenta-
y no grupos. Obstruyen así la necesaria ar- rios emplean -en mayor o menor escala- es-
ticulación del aparato de Estado con los in- tos mecanismos como instrumento de ob-
tereses de grupos sociales, empujando a sus tención o mantenimiento del poder.
componentes (individuales) a interactuar en El patrimonialismo y las relaciones clien-
estructuras verticales de poder, encabezadas telares forman un sistema interdependiente

¿Cómo pueden y retroalimentado: el Estado se mantiene y Sin embargo, la percepción difiere de
relacionarse los asegura lealtades políticas a través del clien- acuerdo a las características de las personas
paraguayos -hombres y telismo, cuya existencia a su vez precisa de encuestadas según dos variables clave: nivel
mujeres- con un Estado la confusión entre lo privado y lo público educativo e idioma hablado en el hogar. A
visto como “ajeno” a que es propia del Estado patrimonial. Este mayor nivel educativo e hispanohablantes,
ellos e indiferente a fenómeno sociopolítico complejo, anclado mayor la percepción que se tiene del Estado
sus necesidades? ¿Qué en hábitos y mentalidades, permeado por como conquista de grupos de poder político
mecanismos son aptos la corrupción y la impunidad, denota fallas o económico, dado que las personas con más
en la construcción de la estatalidad y frena capacidades estarían en mejores condiciones
para obtener servicios
la participación ciudadana. Genera además de percibir la amenaza que los “anillos de po-
públicos de un aparato
una peculiar percepción de la sociedad para- der” significan para sus oportunidades.
4
cuyo funcionamiento
guaya sobre el Estado y la política. Las fallas del Estado paraguayo en repre-
no aparece como
sentar intereses y satisfacer necesidades de
institucional?
El rostro del Estado las mayorías son criticadas con radicalidad:
“no existe el Estado, no cumple su rol defini-

Ante la sociedad, el Estado presenta un tivamente como tiene que ser…”. “Los con-
rostro desfigurado: se lo ve como un Estado trabandistas, los famosos empresarios... vie-
para los grupos sociales privilegiados. Nue- ne un famoso señor todo con traje, corbata
ve de cada diez personas encuestadas por la y es el empresario, el doctor, el señor (…) no
EDH 2007 piensan que las autoridades na- tiene ningún estudio pero lo único que hace
cionales (el gobierno) sirven prioritariamen- es tener influencia en la política y hacer co-
te a los intereses de grupos de poder político nexiones. Pero ése es un empresario, es un
o económico (69,8%), o al de las clases me- señor”. (ODH, Grupos Focales 2005).
dias y altas (17,1%), mientras sólo la décima Esta percepción del Estado como sujeto a
parte (10,4%) los percibe como servidores los intereses de élites encontrada en la EDH
de los intereses de toda la población. De esta 2007 también se halla en el Latinobarómetro
manera, el Estado es visto más como sujeto a de 2006 y 2007. Una pregunta similar sitúa
los intereses de las élites político-económicas a población de Paraguay entre quienes más
antes que como representante de los intere- descreen que se está gobernando para el bien
ses de la mayoría. de todo el pueblo. Lo más grave se tiene en el
Cuadro 4.24 Población que cree se Cuadro 4.25 Percepción sobre

está gobernando para el desarrollo del poder de
bien de todo el pueblo (%) la mafia (% de población)
País 2006 2007

Años
Argentina 22 18 Opiniones
Bolivia 38 43 2003 2004 2005
Brasil 36 28 Está disminuyendo 15,0 3,9 4,7
Chile 27 22
Se mantiene estable 24,9 16,4 15,5
Uruguay 43 48
Paraguay 16 7 Está aumentando 53,6 68,7 73,2
Promedio (18 países considerados) 26 25
Fuente: Vial, A., Cultura política y gobernabilidad democrática, 2005
Fuente: Latinobarómetro 2006 y 2007.

2007: es la más descreída de los diez y ocho tres P: padrinos políticos, plata para la coima Sociedades más
países considerados. y parientes y amigos como los medios más desiguales tienden,
La medición anual de cultura política aptos de relacionarse con el Estado. Pero la efectivamente, a sufrir
profundiza esta percepción del Estado para- importancia de cada uno de estos tres facto- mayores niveles de
guayo: un grupo no institucional, “la mafia”, res es muy diferente. Los factores políticos corrupción y a tolerar
aparece en la opinión pública detentando son hegemónicos: el doble de la coima y casi estas prácticas,
mayor poder político que el gobierno central, cinco veces a parientes y amigos. El dinero se legitimándolas
los partidos políticos y el Congreso (Vial, subordina a la política en el relacionamiento, socialmente. Al mismo
CIRD, 2005). Y más preocupante aún: para vía trámites, con el Estado. Esta percepción
tiempo, esta creciente
la mayoría de las personas este poder crece de relacionamiento con el Estado es consis-
corrupción genera aún
4
progresivamente. tente con la visión de un Estado cautivo o a
mayor desigualdad, en
A esa percepción del Estado paraguayo merced de élites políticas y económicas.
un círculo vicioso de muy
como gestor de intereses de minorías y some-
difícil control.
tido al poder de grupos delictuosos, se suma Corrupción, depredación

casi naturalmente otra: la de la extendida co-
rrupción. Un elemento la liga al clientelismo: En la búsqueda de explicaciones a esta
“Mientras el empleo público es una fuente conjunción de fenómenos, algunos autores
importante de un sistema de patronazgo que emplean para el caso paraguayo el concepto
ayuda a la clase política, electoralmente, mu- de “Estado depredador”, una variante del Es-
chos funcionarios realizan actividades labo- tado patrimonialista en la cual éste funciona
rales paralelas múltiples (…). Los nombra- como agencia de un grupo (o de una clase)
mientos (…) son a menudo percibidos como que extrae ingresos del resto de la ciudadanía
posiciones para vender o comprar el acceso o para beneficio propio.
la influencia, antes que como vocaciones de “Los estados depredadores tienden a crear
carreras profesionales que sirvan a un objeti- sistemas de gobierno que funcionan mal (…)
vo fielmente público”(Richards, 2005) la depredación se basa en interferir con los
¿Cómo pueden relacionarse los paragua- mecanismos de mercado en vez de incre-
yos –hombres y mujeres- con un Estado vis- mentar su eficiencia. Los derechos de propie-
to como “ajeno” a ellos e indiferentes a sus dad no están usualmente bien definidos y las
necesidades? ¿Qué mecanismos son aptos
para obtener servicios públicos de un apa-
rato cuyo funcionamiento no aparece como
institucional? Las respuestas sobre los meca- Percepción de mecanismos más convenientes de
Gráfico 4.16
nismos más convenientes para “agilizar” los relacionarse con el Estado (%)
trámites, o en la relación con el Estado, son
nítidas. De cada cuatro personas encuesta- 49
das, dos aluden relaciones de clientela (“tener
un padrino político o cabayú” o “ser afiliado
al partido de gobierno”) y una al soborno 25
(“pagar comisiones o coimas”). Tan sólo una
cada diez persones considera oportuno “ha- 13
11
cer las gestiones personalmente sin recurrir a 2
terceros” y una proporción ligeramente ma-
Políticos Coimas Pariente - Gestión Otras
yor opta por parientes o amigos. Amigo Personal
En resumen, para nueve de cada diez per-
sonas encuestadas se halla el imperio de las Fuente: PNUD - ODH, EDH 2007

“Todo el Paraguay se decisiones políticas con frecuencia ocupan el Otros indicadores de opinión son cohe-
convirtió en un terreno lugar de las de un mercado descentralizado. rentes con la percepción de “ajeneidad” del
de caza y recolección, El grado de incertidumbre con respecto a las Estado paraguayo. Salvo en años electorales,
siendo el Estado la mayor reglas y los resultados aumenta (…). El resul- la política –instrumento por excelencia para
reserva y el más fácil coto tado es, por una parte, una ineficiente asig- acceder al poder y cumplir los objetivos y
de caza”. nación de recursos y bajas (o negativas) tasas funciones del Estado – importa poco (30%)
de crecimiento y por el otro una redistribu- o nada (48,2%) a ocho de diez paraguayos
ción del ingreso a favor del grupo dominante (Vial, A-CIRD, 2006) [Ver Anexo 4.8]. Por
en detrimento de la mayoría de la población.” su parte, Paraguay se sitúa en segundo lugar
(Richards y Borda, 2007). –después de El Salvador- en el último estu-
Algunos elementos del Estado depre- dio comparativo del Latinobarómetro que
4 dador -que caracterizó básicamente al stro-

nismo- estarían entrando en inestabilidad
responde afirmativamente a la pregunta de si
“la política es tan complicada que no se en-
debido a condicionantes internos y externos. tiende”. (Latinobarómetro, 2005).
Esa alegoría es también usada en una pers- Estas prácticas depredadoras se manifies-
pectiva antropológica: “¿qué ha sido y es, tan en los hechos -y son entendidas- como
sino una práctica histórica de caza y recolec- corrupción, que mantiene con las desigual-
ción, la que se ha aplicado sistemáticamente dades una compleja relación de causa-efec-
en el Paraguay desde hace siglos y con mayor to. Las sociedades más desiguales tienden,
intensidad en los últimos años?(…) Todo el efectivamente, a sufrir mayores niveles de
Paraguay se convirtió en un terreno de caza y corrupción y a tolerar estas prácticas, legi-
recolección, siendo el Estado la mayor reser- timándolas socialmente. Al mismo tiempo,
va y el más fácil coto de caza, hacia donde el esta creciente corrupción genera aún mayor
ciudadano es obligado a arrear sus recursos y desigualdad, en un círculo vicioso de muy
no precisamente los sobrantes, sino los más difícil control. (You, Jong-Sung y Khagram,
necesarios.” (Melià, 1997). Sanjeev, 2004)
Los rasgos depredadores contribuyen a Además de las instituciones constitucio-
explicar las fallas del Estado en su función nales -Contraloría, Procuradoría, Auditoría
reguladora (estos grupos alteran en prove- y Ministerio Público, etc.-, el Estado para-
cho suyo los mecanismos del mercado) y la guayo ejerce la lucha contra la corrupción a
persistencia de desigualdades en el acceso a través de instituciones como el Consejo Im-
sus servicios. Parte del gasto público estaría pulsor del Sistema Nacional de Integridad
siendo retenido por grupos depredadores (CISNI), órgano mixto propulsor del Plan
en su propio beneficio y en detrimento de respectivo; y macro-proyectos como el Pro-
la población de menores recursos políticos, grama Umbral del Milenio -auspiciado por
económicos o socioculturales. Como sostie- la cooperación internacional- que busca for-
nen algunos entrevistados: “¿Cómo va a fun- malizar la economía y reducir la corrupción.
cionar bien, si todo lo que hay es para una La sociedad civil se suma a esta tarea con las
sola parte, es para todos los que están en el Contralorías Ciudadanas, Transparencia Pa-
Gobierno?”. “Y para ellos nomás es el dinero raguay y otras OSC también apoyadas por la
que se está recaudando” (ODH, Grupos Fo- cooperación internacional.
cales 2005). Por esta razón, posteriormente El combate a la corrupción tiene dificul-
se reafirma la percepción acerca de las auto- tades especiales: el aparato del Estado -que
ridades actuales: “gobiernan para su bolsillo cuenta con la fuerza legal e institucional
[dado que] piensan ellos nomás y no en la necesaria para emprenderlo- es él mismo,
gente” (ODH, Grupos Focales 2005 y 2007). objeto y agente de la corrupción. De allí la

importancia de estas organizaciones sociales coimas aparecen entre los cuatro problemas Al desviar ilegalmente
locales y el rol de los actores externos (co- más importantes del país, luego del desem- recursos públicos
operación internacional, entes multilaterales, pleo, la inseguridad y la pobreza. En ambas hacia fines privados,
organizaciones financieras internacionales, encuestas, para cuatro de cada diez perso- la corrupción merma la
ONG globales, etc.) en fortalecer y empode- nas aumentó la corrupción. Para cuatro de cobertura y la calidad de
rar estas organizaciones. cada diez, se estancó. Las expectativas de los servicios estatales,
Nuevamente aquí el Estado avanzó más que los niveles de corrupción aumenten en alimentando las
en aceptar la existencia del problema que en el siguiente quinquenio (2008-2013) se redu- desigualdades.
enfrentarlo con efectividad. En un espacio jeron de cinco a tres de cada diez personas.
de libertades y mayor transparencia de in- En contrapartida, la expectativa de que se
4
formación, se percibe que la corrupción es mantendría igual pasó de tres a cinco de cada
mayor que durante el stronismo. “Hetaiterei diez, mientras que sólo una de cada diez cree
la bandido oï ha ho’upa ha’ekuérante (Muchos que habrá disminuido. Finalmente, casi to-
son los bandidos, hay recursos pero ellos lle- das las personas perciben al país como muy

van todos)”. “Ñande representa hikuai ran- corrupto o corrupto.
king umia pe número uno corruptope hamba’e Al desviar ilegalmente recursos públicos
(Nos ubican en el número uno en el ran- hacia fines privados, la corrupción merma
king de la corrupción y en otros similares)”. la cobertura y la calidad de los servicios es-
(ODH, Grupos Focales 2005). tatales, alimentando las desigualdades. Las
La frecuente impunidad que gozan los alternativas abiertas a los grupos de mayo-
delitos de corrupción y la “feudalización” de res ingresos -uso de servicios privados para
este flagelo en los últimos quinquenios (ex- suplir las deficiencias del sector público, uso
pansión a múltiples niveles e instancias de de relaciones o del cohecho para agilizar trá-
la administración pública) tornan aún más mites, etc.- están vedadas a sectores pobres
arduo su control. En consecuencia, pese a y vulnerables, lo que también contribuye a
las medidas antes señaladas, en la medición ampliar las brechas existentes.
de instituciones internacionales Paraguay La relación entre desigualdades y co-
permanece en los primeros lugares de alta rrupción es percibida socialmente: “La des-
percepción de corrupción del sistema y de igualdad ya viene de los tres poderes, no hay
avances insuficientes en su control. sensibilidad, no hay transparencia, no hay
El informe sobre gobernabilidad del Ban- honestidad. Entonces, de ahí partimos, de
co Mundial busca medir cómo se controla
el grado en que el poder público es ejercido
para lograr ganancias privadas, incluyendo
Cuadro 4.26 Valoración de la lucha de su gobierno contra la
formas grandes y pequeñas de corrupción, y
corrupción (%)
la “captura” del Estado por las elites y los inte-
reses privados [Ver Anexo 4.9]. De todos los Valoración
País Muy eficaz o Ineficaz o no Fomenta la
indicadores, éste es el que peor posiciona al
eficaz lucha contra ella corrupción
Paraguay en términos regionales. La evalua-
ción de los avances en reducir la corrupción Argentina 21 60 14
hecha por el Latinobarómetro también ubica Bolivia 40 46 7

al Paraguay en los últimos lugares, junto a al-
Chile 20 68 8
gunos países centroamericanos y andinos.
En recientes sondeos (Transparencia Paraguay 4 56 40
Paraguay, 2005 y 2007), la corrupción y las
Fuente: Transparencia Internacional, Barómetro global de la corrupción 2006
INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2007

2008 169
arriba viene la desigualdad, la deshonestidad Al tratarse de un fenómeno enraizado
y eso provoca un impacto tan grande en la en el sistema de relaciones entre el Estado,
sociedad y perjudica mucho más a la clase el sector privado y la sociedad civil, se re-
más baja” (ODH, Grupos Focales 2005) quieren políticas integrales de reforma del
Estas reflexiones conducen a otras sinte- Estado para extirparla. El tránsito desde los
sis: “Mientras haya políticos corruptos, no resabios del estado patrimonial hacia la nue-
habrá democracia en el Paraguay” (Grupos va estatalidad supone retos complejos, como
Focales, 2007) el “de reducir el enorme vacío de credibili-
Sus impactos negativos pueden ser más dad y desconfianza entre todas las divisiones
graves cuando permean incluso las políticas del Gobierno y la sociedad civil”. No basta
de acción y promoción social. “El sistema de que cada nuevo gobierno se comprometa a
4 cooperación internacional para el desarro-

llo se basa en gran medida en la noción de
“mejorar la gobernabilidad y la rendición de
cuentas en las instituciones públicas. Debe-
que los esfuerzos continuados de apoyo a la rá crear una nueva alianza social con la po-
creación de instituciones y de infraestructu- blación en la cual se haga responsable de la

ra permitirán la reducción de la pobreza y la reducción de la corrupción, el mejoramiento
disminución de las desigualdades. Las orga- de la eficiencia en la administración pública,
nizaciones internacionales públicas y priva- una mayor participación de la sociedad civil
das de apoyo al desarrollo fundamentan su en las decisiones públicas y una aplicación
acción en este paradigma. Pero la corrupción más equitativa y rápida del estado de dere-
puede alterar totalmente los resultados espe- cho”. (Banco Mundial, 2003).
rados”. (Ética y Desarrollo-BID, 2006)
A casi dos décadas de iniciada la transi- De todas las políticas sociales, la edu- dicado a esta área es una de las más bajas de
ción, Paraguay muestra la conjunción de un cación cuenta con ventajas presupuestarias la región, y en consecuencia, sus indicadores
régimen político democrático y una socie- y de reformas institucionales, mostrando muestran escasos progresos.
dad escindida por múltiples desigualdades resultados positivos en algunos indicado- Pese a cierta mejoría en el acceso a la
y extendida pobreza. Los innegables logros res, como el aumento de años de estudio salud del sector más pobre, las desigualda-
políticos fueron acompañados por escasos de la población paraguaya y una mayor des de acceso a estos servicios por área de
avances en términos de estatalidad, entendi- cobertura educativa. Sin embargo, subsis- residencia, idioma hablado o ingreso siguen
da como “capacidad del Estado para cumplir ten preocupantes brechas según área de siendo graves. La reducción de la tasa de
con sus funciones y objetivos, independien- residencia, ingresos e idioma hablado. El mortalidad infantil se estancó y la de morta-
temente del tamaño y la forma de organiza- mejoramiento de la cobertura educativa lidad materna sigue siendo muy alta a nivel
ción de sus burocracias”. es uno de los Objetivos del Milenio en los continental. La desnutrición y la mortalidad
Algunas causas de esta baja estatalidad que Paraguay tuvo desempeño satisfacto- infantil castigan desigualmente a la pobla-
se remiten al sistema tributario y al gasto rio, y programas como el de Escuela VIVA ción y el país mantiene rezagos en provisión
público. La presión tributaria aumentó Hekokatuva y el de Mejoramiento de Edu- de camas hospitalarias y en la lucha contra la
algo recientemente, pero la proporción de cación Inicial y Preescolar buscan reducir expansión del VIH/SIDA.
ingresos públicos destinada a salarios de las desigualdades existentes. La transición dio gran impulso a la ex-
la burocracia se elevó con mayor rapidez La atención médica calificada para toda pansión de los servicios básicos, que hoy
desde el inicio de los ’90. Pese a las refor- la población es condición imprescindible al benefician más equitativamente a la po-
mas fiscales, el sistema es poco progresivo, Desarrollo Humano, pero es en la provisión blación. Casi todos los hogares paraguayos
y el porcentaje del PIB destinado al gasto de este servicio público donde persisten agu- cuentan con energía eléctrica, y la propor-
social alcanza menos de la mitad del que das desigualdades. Las reformas en salud tu- ción de viviendas con agua por tubería se
rige en otras naciones del MERCOSUR. vieron menor impulso y el gasto público de- duplicó desde inicios de los ’90. Pero el
170
170 INFORME NACIONAL
INFORME NACIONAL SOBRE
SOBRE DESARROLLO
DESARROLLO HUMANO
HUMANO PARAGUAY
PARAGUAY 2008
2008
servicio de conexión a redes cloacales ape- ciados y a los grupos de poblaciones más vul- del Estado, seleccionándola y promovién-
nas mejoró en el último cuarto de siglo y nerables, sino más bien a los grupos de poder, dola no ya por criterios partidarios sino
menos de una quinta parte de la población además de estar muy permeado por la co- meritocráticos.
cuenta en la actualidad con línea telefónica rrupción. Algunos fenómenos sustentan esta Un desafío central constituye la trans-
fija, lo que alimenta desigualdades presen- visión: en la actualidad muchos partidos po- versalización del principio de equidad en los
tes y futuras en el uso de las TICs. líticos apelan a relaciones clientelistas como proyectos, programas y políticas públicas, en
Para cumplir sus funciones y objetivos, instrumento de control o acceso al poder. su diseño, validación, ejecución y monito-
el Estado requiere apelar a cierta identidad La población recibe los servicios sociales no reo, con la activa participación de técnicos y
colectiva: ser un “Estado para la nación”, ser como derecho sino como favores que deben de organizaciones sociales concernidas. Esta
percibido como representante y servidor de ser retribuidos con lealtades y votos. transversalización implicaría establecer obje-
los intereses de toda la nación, sin privile- Por otra parte, la extendida corrupción tivos de equidad en los servicios públicos de
gios ni exclusiones. Esta convocatoria a un merma tanto la cobertura como la calidad salud, educación, servicios básicos, vivienda,
“nosotros” se inició con la Constituyente de
1992, en cuya redacción participaron casi
de los servicios públicos, agravando las
desigualdades. Se trata de un fenómeno en-
reforma agraria, justicia, etc.
Otro importante desafío constituye 4
todos los sectores. Dieciseis años después, raizado en el sistema de relaciones entre el la modernización de la burocracia y una
la capacidad del Estado de mediar impar- Estado, el sector privado y la sociedad civil, política fiscal con mayor impacto social y

cialmente en los conflictos de intereses y que requiere políticas integrales de reforma efectos redistributivos. Igualmente, la re-
diferencias es débil. para extirparla. Urge terminar con el Esta- ducción de la impunidad y la corrupción
En las percepciones colectivas, el Estado do patrimonial y con su relación clientelar continúan en la agenda de prioridades de la
paraguayo no beneficia a los sectores caren- con la sociedad, reconstituir la burocracia sociedad paraguaya.

171
Cuando hay crecimiento económico
de calidad se beneficia también a las
poblaciones pobres y se reducen las
5 desigualdades; esta reducción, a su

vez, facilita el crecimiento.
Las desigualdades y la calidad del crecimiento económico

CA P í TU L O
5 Las desigualdades y la calidad del

crecimiento económico
E
ntre 1995 y el 2002, la economía paraguaya creció apenas 0,8% por año mien-
tras la población lo hizo a un ritmo mucho mayor. En consecuencia, el Pro-
ducto Interno Bruto (PIB) per cápita disminuyó 2,3% cada año y crecieron
tanto el porcentaje como la cantidad de personas pobres en el país. De constituir el
32,1% de la población en 1998, pasó a ser el 41% en el 2003. Lejos de crear una im-
portante riqueza adicional, este débil crecimiento económico había generado nue-
5
vos pobres, lo que torna aún más difícil para el Paraguay la consecución del primer

Objetivo de Desarrollo del Milenio, de reducir en el 2015 los niveles de pobreza
extrema al 8% según datos del Gabinete Social de la Presidencia de la República.
Posteriormente, la economía tuvo cierta recuperación: la tasa promedio de creci-

miento del PIB en el periodo 2003-2007 fue de 4,3%, pero el crecimiento per cápita
apenas alcanzó el 2,3%. La pobreza se redujo a 35,6% en el 2007. La desigualdad en
la distribución de los ingresos se mantuvo elevada y prácticamente estancada en los
últimos tres años (2005-2007), en un nivel de 0,508 (índice de Gini).
Como sostiene un analista, “no basta con el crecimiento para solucionar el pro-
blema de la pobreza y de la desigualdad. Al ser absolutamente imprescindible, éste
puede quedar estacionado en ciertos sectores de la sociedad y no llegar a los estratos
sumergidos. Pueden incluso darse tasas significativas de crecimiento y, al mismo
tiempo, continuar en vigencia agudas carencias para amplios sectores de la pobla-
ción” (Kliksberg, 2006)
La relación poco auspiciosa entre el crecimiento y la reducción de la pobreza se

La desigualdad en la explica por la desigual distribución de los beneficios de dicho crecimiento. La per-
distribución de los sistencia de una gran cantidad de pobres pese a la recuperación económica reciente
ingresos se mantuvo en el Paraguay prueba que los beneficios de un crecimiento sin calidad alcanzan
elevada y prácticamente mayormente a un grupo restringido de la población. Es preciso, entonces, analizar
los factores que contribuyen al crecimiento de calidad, para reducir la pobreza y
estancada en los últimos
lograr mayores niveles de igualdad.
tres años (2005-2007),
en un nivel de 0,508 Por una parte, la pobreza reduce el tamaño de los mercados internos -debido a la
(índice de Gini). escasez de consumidores- lo que restringe, a su vez, las posibilidades de elevar la

La calidad del crecimiento producción nacional para el mercado interno a escalas de mayor eficiencia. Esa limitación del
es un elemento que mercado interno reduce las oportunidades para las pequeñas y medianas empresas (de producción
supone no sólo tasas y comercio). En segundo lugar, las estructuras de desigualdad reducen la capacidad de ahorro na-
cional y de nuevas inversiones. Además, como niñas, niños y jóvenes de hogares de bajos ingresos
positivas del mismo, sino
permanecen menos tiempo en el sistema educativo, se pierde la oportunidad de crear capacidades
además que la riqueza
humanas en el presente, para la producción del futuro.
adicional creada por
él beneficie a la mayor Alcanzar una mejor calidad de vida, a nivel nacional, requiere elevar los ingresos de aquellos hoga-
cantidad posible de res que hoy carecen de lo más necesario. Eso implica políticas económicas, instituciones públicas
personas, o en el mejor y partidos políticos capaces de orientar un crecimiento sostenido para el país, y de promover pa-
de los casos, a todas. ralelamente la reducción de sus desigualdades. Al aumentar los ingresos de los hogares, mejoran
diversos aspectos de su calidad de vida, pero no necesariamente en todos ni de modo completo.
En varios países, un mismo ritmo de crecimiento económico fue acompañado de cambios bien
diversos en lo relativo a la desigualdad, la educación, la salud, las libertades civiles, la participación
5
ciudadana, la lucha contra la corrupción o la sustentabilidad. Estas diferencias de logros pueden
entenderse como una diferencia en la calidad del crecimiento económico. Este capítulo busca ex-
plicar el concepto de calidad del crecimiento económico y sus implicancias sobre la desigualdad,
analizando los alcances y limitaciones del caso paraguayo.
Calidad del crecimiento y Desarrollo Humano
Se entiende por crecimiento económi- Para mejorar sus ingresos a través de su

co los cambios en la producción o en los trabajo, las personas deben tener la opor-
ingresos agregados, medidos generalmente tunidad de elevar su nivel de bienestar por
en períodos anuales. La calidad del creci- medio de sus propias capacidades. El trabajo
miento es un elemento que supone no sólo provee a los hogares de recursos propios para
tasas positivas del mismo, sino además que adquirir bienes y servicios, sin depender de
la riqueza adicional creada por él beneficie la redistribución realizada en los Estados de
a la mayor cantidad posible de personas, o Bienestar a través de políticas fiscales, socia-
en el mejor de los casos, a todas. De acuerdo les y de prestación de servicios públicos. El
a Paul Krugman (1994), en el largo plazo el trabajo (o el empleo) implica mucho más que
determinante de los niveles de bienestar de ingresos; significa autonomía, posibilidad de
un país es el acrecentamiento sistemático de crear, oportunidad de establecer relaciones
las condiciones medias de productividad de sociales y medio de elevar la autoestima.
su economía. Para que el bienestar -generado Las economías de bienestar se basan en
por la productividad y el crecimiento- alcan- un manejo dinámico de la economía por
ce a la mayor parte de la población, se requie- parte del Estado, para alcanzar pleno empleo,
ren altos niveles de empleo que permitan una con un Estado de Bienestar (servicios bási-
amplia distribución de los ingresos generados cos y seguridad social, etc.) asentado en una
desde el mismo momento de su producción. tributación progresiva (impuestos más altos
Es la satisfacción de estas condiciones la que a personas de mayores ingresos, redistribui-
hace posible reducir las desigualdades. dos a los más pobres) para construir mayor

igualdad. Como la realidad paraguaya está sus beneficios se difundirían ampliamente. Dos aspectos claves del
aún lejos de este modelo, se precisan con- La experiencia de muchos países echó por crecimiento económico
sensos mínimos para lograr un crecimiento tierra este supuesto. El crecimiento econó- sostenido que impactan
económico de calidad basado en la produc- mico es ciertamente necesario para el desa- sobre el Desarrollo
tividad, el empleo y la mayor distribución de rrollo, pero no suficiente. Para un proceso de Humano son la calidad
los beneficios generados, orientado hacia el crecimiento de calidad, se precisa, igualmen- del crecimiento y su
bienestar de toda la población. te, asegurar la generación de condiciones incidencia sobre las
Para alcanzar este crecimiento básico, es necesarias y de mecanismos de participación desigualdades.
necesario aumentar la relación entre los in- y canales de distribución adecuados. El cre-
sumos utilizados en la producción y la can- cimiento de calidad promoverá el Desarrollo
tidad y calidad de lo producido (kilos por Humano cuando estén dadas otras condicio-
hectáreas, cantidades de prendas producidas nes adicionales.
por operario, etc.), pero sin desplazar a la Para el Informe Mundial sobre Desarrollo
mano de obra que carece de posibilidades de Humano 1996, un crecimiento económico
reinserción laboral. Es decir, la alta produc-
tividad que permite la adopción de nuevas
que promueva el Desarrollo Humano tiene
las características siguientes:
5
tecnologías, debe estar acompañada por la • Genera pleno empleo y seguridad en los

generación de empleo decente. Además de medios de ganarse el sustento.
la productividad y del pleno empleo, se re- • Propicia y potencia la libertad de las per-
quiere una distribución más equitativa del sonas.
producto o ingreso generado por el capital y • Distribuye equitativamente los beneficios
el trabajo. Este tipo de distribución genera del crecimiento.
mejores condiciones para el crecimiento y • Promueve la cohesión social y la coope-
promueve el desarrollo de los mercados. ración.
La confianza en que el crecimiento econó- • Salvaguarda el Desarrollo Humano futu-
mico era una vía suficiente para el desarrollo ro (sustentabilidad ambiental).
se basaba en un supuesto simple: a la larga, El crecimiento económico tiene un im-
Diagrama 5.1 Crecimiento económico de calidad
Reducción de
desigualdades
Crecimiento de
calidad
Distribución amplia Distribución amplia
de los beneficios de los beneficios
Aumento de
productividad
Uso y adaptación de tecnología: Producción con altos niveles de uso

sin desplazar mano de obra poco calificada de mano de obra y que proteja al medio
que proteja al medio ambiente ambiente
Capacidad de trabajo (capaci-

dades básicas, conocimiento,
experiencia, etc.)
Fuente: Elaboración propia PNUD/ODH

Recuadro 5.1 Vínculos entre crecimiento económico y Desarrollo Humano
Las relaciones entre el crecimiento econó- mismo nivel de producción puede llevar económico puede facilitar la reducción de la
mico y el Desarrollo Humano son bi-di- a niveles y dinámicas muy diferentes de pobreza, pero el potencial del crecimiento para
reccionales. Los avances en el Desarrollo Desarrollo Humano, según la distribución reducir pobreza depende de la distribución de
Humano contribuyen al crecimiento eco- de recursos entre instituciones y grupos los ingresos y del cambio de esta distribución a
nómico, al expandir las capacidades de las de personas y en función a su comporta- través del tiempo.
personas para el trabajo, la productividad miento. Las prioridades de los hogares de La manera como el crecimiento económico
y la innovación (cadena A). El Desarrollo gastar, por ejemplo, en alimentación, agua impacta sobre la pobreza depende de la na-
Humano genera capacidades en el ámbi- potable y salud -áreas con mayor impacto turaleza o de la calidad del proceso de creci-
to de la educación y la salud, promueve la sobre el Desarrollo Humano- dependen miento, de la generación de empleo, del uso
inversión necesaria para formar personas del grado de distribución de los ingresos de tecnología y de su adaptación para poder
saludables y educadas, creativas y más entre los hogares, de los niveles asociados aumentar la productividad, y del nivel y com-
competentes desde el punto de vista eco- de pobreza y de factores que determinan posición de las exportaciones y de su resultado
5 nómico, social y político (cadena B).

Según un modelo desarrollado por Ranis
y Stewart (2002), las contribuciones de la
la distribución de los ingresos.
Con altos niveles de pobreza, sea por un bajo
ingreso generalizado en el país o por la inade-
(2 y 3). La distribución de los ingresos y su uso
en consumo, ahorro o inversión (2a) influye
sobre estos dos puntos. El Desarrollo Humano
producción económica al Desarrollo Huma- cuada distribución de los ingresos, los gastos genera las capacidades de salud, conocimiento
no se materializan por medio de activida- que favorecen al Desarrollo Humano tienden y experiencia en las personas, de modo a apor-
des de los hogares y del Estado (4 y 5). Un a ser reducidos. En general, el crecimiento tar al proceso de crecimiento de calidad.
Diagrama 5.2 Vínculos entre crecimiento económico y Desarrollo Humano
Cadena A
6. 5a y 5b como 5b Priorización
factores y y magnitud 4b Ingreso
herramientas del gasto para el Estado
para mejorar las social
capacidades y
oportunidades
de las personas
Progreso 5a Nivel y destino 4a Ingreso de
en el del gasto de los los hogares e
Desarrollo hogares incidencias en Crecimiento
Humano la pobreza Económico
2a Ahorro e inversión
nacional y extranjera
1. Capacidades 2. Uso de 3. Nivel y

de trabajo, tecnología e composición de
gerencia, em- investigación, producción y
prendimiento su adaptación exportaciones y
local, innovación su resultado
Cadena B
Fuente: Adaptación de la ODH con base en Ranis y Stewart, 2002

pacto positivo sobre el Desarrollo Humano ambientales que surgen del proceso de creci- Puede haber crecimiento
porque genera recursos -en los hogares y en miento. sin reducción de
el sector público- que permiten expandir las Sin duda, el crecimiento económico es desigualdades, o con
capacidades y oportunidades en la sociedad, condición imprescindible para el Desarrollo agravamiento de ellas,
siempre que el aumento de la productividad Humano, pero según la experiencia de mu- como lo prueba la
no implique mayor desempleo. La naturaleza chas naciones, éste no se traduce natural- experiencia paraguaya.
y envergadura de este impacto están deter- mente en beneficio para todos. Puede haber
minadas por la calidad del crecimiento. crecimiento sin reducción de desigualdades,
Si el crecimiento no permite una distri- o con agravamiento de ellas, como lo prue-
bución equitativa de las oportunidades (per- ba la experiencia paraguaya, donde en el pe-
sonas con capacidades similares acceden a riodo 2005-2007 el crecimiento económico
oportunidades similares de alcanzar logros promedio anual fue de 4,5% mientras que la
similares), está ausente una característica desigualdad en la distribución de ingresos
esencial de la calidad de crecimiento: la am- aumentó a nivel país y de forma diferencia-
plia distribución. Los dos aspectos más re-
levantes de esta calidad son la capacidad de
da por área. El coeficiente de Gini bajó en el
área urbana de 0,485 a 0,467, mientras subió
5
generar empleos y el efecto distributivo del en el área rural de 0,513 a 0,552 (EPH 2007 y

crecimiento. Este equilibrio entre incremen- BCP).
to de la productividad, generación de empleo Dos aspectos claves del crecimiento eco-
y distribución de ingreso permite que el cre- nómico sostenido que impactan sobre el
cimiento reduzca las desigualdades y mejore Desarrollo Humano son la calidad del cre-
el Desarrollo Humano. cimiento y su incidencia sobre las desigual-
Para generar este proceso, los actores de dades. Según la teoría, corroborada por in-
una economía -productores, consumidores, vestigaciones empíricas, la desigualdad tiene
políticos, burocracia estatal- deben conside- efectos negativos sobre la eficiencia económi-
rar la distribución de oportunidades econó- ca (y reduce las posibilidades de crecimiento),
micas, la sustentabilidad del entorno político, debido, por una parte, al desincentivo creado
económico, social, las capacidades de enfren- por la mala distribución, y, por otra, a los ca-
tar riesgos y oportunidades, y la gobernabi- nales que la vinculan con la pobreza, sobre
lidad. Estos aspectos influyen directamente todo en términos de activos y patrimonio. La
no sólo sobre los resultados del crecimiento pobreza tiende a aumentar allí donde la des-
económico, sino también sobre los diferentes igualdad es más profunda, y los altos niveles
impactos que puede generar un mismo resul- de desigualdad desaceleran el ritmo de reduc-
tado (nivel de crecimiento), especialmente al ción de pobreza.
gerenciar los conflictos políticos, sociales y
Determinantes y factores del crecimiento económico
Durante más de dos décadas, los econo- (Ocampo y Parra, 2006). Entre estos factores,
mistas investigaron los factores económicos es difícil discernir matemáticamente cuáles
y productivos que facilitan el crecimiento. son los principales, cómo combinarlos y en
Comparando estudios de diferentes países qué proporciones, con el objeto de iniciar
del mundo, se identificaron unos 150 facto- un proceso de crecimiento que beneficie a la
res comunes que determinan el crecimiento mayoría o a todas las personas, sea sosteni-

Una mayor acumulación ble, acelerado y no dañe al medio ambiente. cional paralela, logrando capacidad de
de capital humano podrá Los factores más relevantes -cuya com- reacción ante la volatilidad de ciclos eco-
aportar al crecimiento binación óptima debe ser encontrada por nómicos y frente a situaciones económi-
sólo si existen cada país- parecen ser el trabajo, el capital cas adversas.
oportunidades de trabajo financiero, el capital humano (como el nivel En la historia económica reciente del Pa-
calificado. de educación y salud de las personas), la pro- raguay se dieron algunas de estas característi-
ductividad, la inversión y el ahorro, la esta- cas, aunque no con la intensidad o secuencia
bilidad macroeconómica, la competitividad, necesaria para iniciar un proceso sostenido
la apertura económica, la productividad total de crecimiento. Recién a partir de 1989 el
de factores, la investigación y el cambio tec- Estado dio énfasis a la preparación de ca-
nológico. pacidades, pero el período de alta inversión
El crecimiento exitoso y sostenido de al- fue anterior, con la construcción de la hidro-
gunos países asiáticos ayuda a entender cómo eléctrica Itaipú (década del 70). Las reformas
se inicia el proceso de crecimiento, una vez institucionales y la formación de capacidades
5 identificados sus factores determinantes. En

estos países una ampliación del capital hu-
de reacción ante situaciones económicas ad-
versas no se realizaron, o se dieron en forma
mano (la salud y educación de las personas) tardía, incompleta y con escasos resultados.
precedió a la industrialización (general y de Comparando los procesos de crecimiento

sustitución de importaciones), con procesos y desarrollo del sudeste asiático y de Améri-
de reforma institucional que acompañaron ca Latina, Birdsall (1996) detecta como una
las fases de mayor crecimiento. La moder- diferencia central que el sudeste asiático tuvo
nización y flexibilización institucional resul- políticas públicas activas destinadas a asegu-
taron fundamentales para mantener las altas rar la igualdad de oportunidades para todos,
tasas de crecimiento durante un periodo pro- a través de la reforma agraria y el apoyo a la
longado. Por el contrario, en algunos países pequeña y mediana empresa. En América La-
africanos fue la ausencia de modernización tina, las políticas fueron más bien regresivas
institucional uno de los factores responsables -beneficiaron más a las poblaciones de altos
del fin de ciclos de alto crecimiento iniciados ingresos-, lo que profundizó las inequidades
en la década de 1970. (Rodrik, 2002). existentes.
Puede esquematizarse el ciclo inicial de Un análisis del crecimiento en Paraguay
un proceso de crecimiento sostenido como: en cuarenta años (1960-2000) muestra cómo
• preparación previa de las bases y capaci- variaron, en diferentes periodos, las tasas de
dades necesarias; crecimiento de la economía paraguaya. (Fer-
• estrategia de alta inversión de corto pla- nández y Monge, 2004). Su enfoque es estric-
zo, para el arranque inicial del proceso; tamente económico, e investiga la influencia
• estrategia de creación y reforma institu- del capital físico, del capital humano, de la
acumulación del capital físico y humano,
del trabajo, de la calidad del trabajo y de la
superficie de tierra cultivada sobre el creci-
Cuadro 5.1 Tasa de crecimiento del PIB per cápita (%) miento económico.
Años El resultado más contundente es que la
Países 1960/70 1970/80 1980/90 1990/2000 2000/2005 Productividad Total de Factores (PTF) –que
Paraguay 1,7 6,2 -1,7 0,0 -0,5 se refiere a la parte de crecimiento económi-
Mercosur Ampliado * 2,3 3,0 -1,2 1,1 0,6 co determinado por la productividad antes
* Mercosur ampliado: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay. que por el crecimiento de los factores de pro-
Fuente: Fernández y Monge (2004) para el periodo 1960 –2000 y Anuarios Estadísticos de la CEPAL para el periodo 2000 – 2005.
ducción- de la economía paraguaya se redujo

a lo largo del periodo de análisis. Al mismo sectores económicos. Entre 1992 y 2002, la El actual crecimiento
tiempo, identifica al capital físico y a la inver- economía siguió absorbiendo mano de obra económico pasa
sión como los principales factores que im- (aumentó efectivamente la cantidad de traba- desapercibido a una gran
pulsaron el crecimiento económico durante jadores, aunque de manera insuficiente), pero mayoría de la población.
cuatro décadas, con muy alta incidencia en ésta produjo cada vez menos bienes y servi-
los años ‘70 (Itaipú), pero de capacidad ya cios. En ese lapso, la productividad por tra-
muy reducida en los años ‘90. bajador de la economía en su conjunto sufrió
La acumulación de capital físico perdió una reducción anual de -1,9%.
importancia a lo largo del periodo analiza- Paralelamente a este resultado -ya nega-
do. Los factores más débiles, convertidos en tivo de por sí-, surgieron grandes desigual-
principales obstáculos para el crecimiento, dades. Ocho de los diez sectores económi-
son la acumulación de capital humano y la cos tuvieron tasas de crecimiento negativo
PTF. Sin embargo, aún una mayor acumu- o fuertemente negativo, de hasta -6% (cons-
lación de capital humano podrá aportar al trucción, comercio, finanzas). Estas cifras
crecimiento sólo si existen oportunidades de
trabajo calificado. Los autores identifican al
significaron desempleo, subempleo, pérdida
de oportunidades y capacidades, y una cre-
5
Estado paraguayo como el principal respon- ciente desigualdad. Los dos sectores restantes

sable del pobre desempeño del crecimiento, constituyen la otra cara de la desigualdad, con
de la expansión de la infraestructura y del un crecimiento productivo de 3,1% (agro) y
capital humano. Al mismo tiempo, la falta de 7,5% (electricidad).
inversión pública, de infraestructura adecua- A partir del 2003, la economía paraguaya
da y de trabajadores capacitados constituye volvió a crecer. El registro agregado de pro-
un desincentivo al capital privado; por lo que ducción (Cuentas Nacionales) elaborado por
una reducida inversión pública provoca una el Banco Central del Paraguay (BCP) muestra
baja inversión privada. el incremento en la producción, y las encues-
Se trata de un proceso de casi medio siglo tas permanentes de hogares (DGEEC) mues-
(1960-2005) de crecimiento económico bajo tran que esta mayor producción se convirtió
y sin calidad. Aunque hubo momentos de en mayores ingresos de los hogares en el país,
alta inversión pública, los recursos genera- al menos en término de ingresos promedios.
dos por el crecimiento no se utilizaron para
ampliar las capacidades (a través de la educa-
ción o la salud) de la población, ni para gene- Crecimiento anual del PIB
rar oportunidades de trabajo y empleo (por Tabla 5.1
por trabajador, 1992/2002 (%)
ejemplo, abriendo acceso a mercados con Economía -1,91
una mayor infraestructura vial). El impacto Agricultura 3,12
positivo de la inversión se limitó a la cons- Ganadería -1,35
trucción de hidroeléctricas (Itaipú, Yacyretá) Explotación forestal -0,30
y de las actividades conexas. Una vez culmi-
Industria -1,61
nadas las inversiones, la economía decayó.
Construcción -5,19
En lugar de beneficiar a toda la población,
Electricidad y agua 7,58
un pequeño sector de la población acumuló
Transporte y comunicación -0,29
enormes riquezas, agravándose así la brecha
Comercio y Finanzas -6,40
de desigualdades.
Gobierno -5,50
El mal desempeño de la economía para-
Vivienda y otros servicios -4,07
guaya en los años ‘90 también obedeció a una
Fuente: PNUD/DG EEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano 2005
caída de la productividad en casi todos los

El crecimiento económico Más allá de la reducción del Gini de 0,545 menos”; “Uno vive y trabaja ahora sólo para
de calidad no es producto (2003) a 0,508 (2007) (DGEEC, EPH), en ge- comer, ya no alcanza más (el dinero) para lo
de la casualidad o de neral los indicios de reducción de desigual- que es salud y educación”. Algunas visiones
la suerte, se construye dades son escasos. retrospectivas confirman el análisis históri-
colectivamente a través Precisamente debido a esta ausencia de co del crecimiento: “Yma jaiko porava’ekue,
de acciones y políticas efecto igualador, el actual crecimiento econó- antes teníamos más” (Antes vivíamos bien,
mico pasa desapercibido a una gran mayoría antes teníamos más); y su marcado carácter
determinadas.
de la población. Y es probable que sus bene- desigual: “¿Crecimiento económico? Para
ficios alcancen sólo a aquella mínima parte ellos (los poderosos), para nosotros no”, “A
de la gente (un 12 a 15%, según las regiones) los más pobres no benefició”, “Si hay creci-
que percibe la existencia de ese crecimiento. miento económico tiene que volver al pueblo
También cabe otra hipótesis: gran parte del pobre. Acá se dice que crece, pero no se sien-
crecimiento registrado estadísticamente obe- te”, “Se le discrimina a la mujer en el empleo,
dece más a la formalización de la economía, en el sueldo”. La industrialización continúa
5 que a cambios positivos de la producción o

los ingresos.
siendo entendida como una salida a la pobre-
za y el desempleo: “Mba’e la i faltaba, fábrica
la i faltava.” (¿Qué es lo que falta?, Fábrica es
La economía se formaliza cuando empie-
lo que falta) (Grupos Focales 2005 y 2007).
zan a registrarse actividades económicas que

preexistían antes en la informalidad, lo que El crecimiento económico de calidad no
puede estar ocurriendo en Paraguay luego es producto de la casualidad o de la suerte,
de las reformas fiscales. En la práctica, no se se construye colectivamente a través de ac-
generan nuevas actividades o ingresos, sino ciones y políticas determinadas. El siguiente
que aparecen en las estadísticas datos que es- análisis de los factores internos y externos
taban ocultos, por esta razón la ciudadanía que influyen sobre el crecimiento y de los
no percibe cambios relevantes en su expe- efectos de las políticas implementadas, busca
riencia económica cotidiana. mostrar las capacidades y oportunidades que
Esto es expresado en las opiniones de la potencialmente tiene la economía paraguaya
gente: “Trabajamos mucho más, para ganar para entrar en un proceso de crecimiento de
calidad.
¿Cree que la economía está creciendo actualmente? (%)

Factores internos y externos: su
Gráfico 5.1
incidencia en la economía
CENTRO (Paraguarí, Guairá,Caazapá) 13,7 86,3 La inestabilidad política y social (de ori-
gen externo o interno) siguió entorpeciendo
ESTE (Canindeyú, Alto Paraná) 11,7 88,3
el progreso de diversos países en los años ’90,
y Paraguay no fue una excepción. Apenas re-
cuperado de las crisis financieras ocurridas
SUR (Ñeembucu, Misiones, Itapúa) 14,9 85,1
entre 1995 y 1998, con la pérdida de capital
y la ruptura de la cadena de pagos que im-
NORTE (Concepción, San Pedro, Amambay,
Pte. Hayes) 12,4 87,6 plicó, el Paraguay se vio forzado a devaluar
su moneda en 1999, con la crisis financiera
CENTRAL (Asunción, Central, Cordillera) 12,5 87,5 mundial que afectó intensamente al Brasil.
Perdió luego -entre el 2000 y el 2001- el mer-
cado argentino en forma temporal, durante
SI NO
Fuente: PNUD/ODH, EDH 2007 la crisis financiera del país vecino.

Independientemente de estos procesos de la eficacia de las políticas en los siguien- Un crecimiento de
atípicos, la economía paraguaya está sujeta tes ámbitos: calidad y distribución de los largo plazo amplía de
en forma permanente a factores externos, servicios de educación y salud, defensa del forma importante las
sea por las fluctuaciones de los precios in- medio ambiente, gestión de las oportuni- oportunidades de las
ternacionales de los principales productos dades y de los riesgos de la globalización, y personas, pero el alcance
de exportación (soja, algodón, carne) y de gobernabilidad. y distribución de las
importación (petróleo); o por movimien-
mismas dependen de la
tos migratorios internacionales (flujos de Factores internos del crecimiento calidad del crecimiento.
Paraguay a España, o de Brasil a Paraguay).
Una economía abierta -como la paraguaya- La estabilidad macroeconómica, factor
tiene más posibilidades de aprovechar las interno que determina el crecimiento, es en-
oportunidades surgidas de factores externos tendida como un bien público cuyo efecto
favorables, pero al mismo tiempo resulta positivo beneficia a todos, en diversa me-
mucho más vulnerable frente a los factores dida. La relación causal entre la estabilidad
externos adversos. Las crisis financieras de
fines de los ‘90 mostraron en muchas partes
macroeconómica y el crecimiento económi-
co de largo plazo está corroborada por múlti-
5
del mundo que las oportunidades de creci- ples investigaciones. Un crecimiento de largo
miento aumentaron exponencialmente con

plazo amplía de forma importante las opor-
la globalización, pero también crecieron las tunidades de las personas, pero el alcance y
exigencias planteadas a las instituciones y distribución de las mismas dependen de la
los costos de errores en el gerenciamiento de calidad del crecimiento.
estos procesos. La estabilidad macroeconómica puede
A nivel internacional, uno de los proble- reducir desigualdades y beneficiar a todos en
mas más graves que afectan al país es la ines- el largo plazo. Aunque no todas las personas
tabilidad política y la corrupción, factores obtengan ganancias directas de un proceso
que ubican a Paraguay en los últimos lugares sostenido de crecimiento económico, éste
en competitividad. (Foro Económico Mun- genera ingresos fiscales que pueden orientar-
dial, 2008). se hacia políticas de seguridad social o hacia
En un entorno globalizado, si la economía otros mecanismos que compensen a “los per-
de un país carece de mecanismos adecuados dedores” del proceso, que siempre existen.
para gestionar los riesgos y de políticas exito- En la misma lógica, la inestabilidad es causa
sas de apertura y competitividad, el resultado y efecto de la desigualdad. Algunos fenóme-
es un crecimiento sin calidad que profundiza nos de inestabilidad macroeconómica - un
las desigualdades. La implementación ade- crecimiento volátil o la inflación- afectan en
cuada de marcos reglamentarios y jurídicos forma desigual a los diferentes grupos de la
eficaces es una herramienta útil para prote- población.
ger el crecimiento de una economía contra La falta de diversificación de la produc-
factores externos adversos y para asegurar la ción paraguaya y la concentración de su es-
calidad de este proceso. tructura productiva en la agro-ganadería y
Las políticas internas resultan entonces sus derivados son problemas ampliamente
definitorias del posicionamiento -fuerte o reconocidos. En las últimas dos décadas, la
débil- ante factores externos favorables o producción primaria representa más de la
desfavorables. Un proceso exitoso de desa- quinta parte del PIB. Según datos del BCP en
rrollo país, que reduzca las desigualdades el 2007, su participación alcanzó al 25,4% del
y favorezca al Desarrollo Humano sobre la Producto Interno Bruto, mientras el sector
base de un crecimiento de calidad, depende industrial aportaba un 13,1%. En Paraguay,

Algunos fenómenos como en muchos otros países de América de vida de sus productores. Una mayor di-
de inestabilidad Latina, grandes sectores de la producción versificación de este sector puede aumentar
macroeconómica - un industrial, el transporte, el comercio y las fi- las capacidades propias de defensa de los
crecimiento volátil o nanzas dependen del desempeño de la pro- productores. La expansión de la producción
la inflación- afectan en ducción agropecuaria (Perry y Ledermann, industrial y de servicios ofrecerá oportunida-
forma desigual a los 2005), por lo que el sector primario y los sec- des adicionales de crecimiento, dando mayor
tores relacionados determinan en conjunto estabilidad al crecimiento económico.
diferentes grupos de la
casi la mitad del PIB paraguayo. Los volúmenes de producción primaria,
población.
La estrecha dependencia que tiene la su remuneración y los ingresos de los hoga-
economía paraguaya de su producción pri- res dedicados a esta actividad varían año tras
maria es problemática debido a las grandes año. Tampoco los ingresos relativamente es-
fluctuaciones de la producción agrícola (Ver tables, si pierden poder adquisitivo, podrán
Anexo 5.2) (por factores climáticos o varia- impedir un agravamiento de las desigualda-
ción de precios internacionales) y a la falta de des. Con valores inferiores al 10% (superado
5 mecanismos de protección o compensación

para los pequeños productores ante situa-
ciones adversas. Una de cada tres personas
en varios años según Anexo 5.1), la inflación
no amenaza todavía la estabilidad económica
paraguaya, pero constituye un grave obstá-
económicamente activas (29,5%, en 2007) culo para superar desigualdades económicas
(DGEEC, 2008) trabaja en la agricultura, la porque la inflación afecta más a los grupos de
ganadería, la caza o la pesca, proporción su- reducidos ingresos.
perior a la de cualquier otro sector de la eco- Estos sectores ya destinan gran parte de
nomía nacional. su ingreso a la compra de bienes de primera
Es difícil generar un proceso de creci- necesidad; el 20% más pobre de la población
miento de calidad cuando la tercera parte de gasta en promedio un 65% de sus ingresos en
los trabajadores no cuenta con una mínima alimentación, mientras en el extremo opues-
estabilidad de ingresos. Y esta inestabilidad to (el 20% más rico) sólo emplea el 33% al
constituye una de las más importantes fuen- mismo fin (EIH, 2000/01). Con este tercio de
tes de desigualdad. Sin capacidad de reacción sus ingresos, llega a alimentarse mucho me-
propia, ni mecanismos públicos de protec- jor que los pobres que gastan dos tercios en
ción, la inestabilidad de la economía agrí- alimentación pobre en cantidad o calidad.
cola genera la desigualdad en las condiciones

Recuadro 5.2 La inflación afecta particularmente a las personas pobres
La inflación actúa como un impuesto perdiendo poder adquisitivo, es de- pobreza moderada y la extrema pobre-
regresivo, pues en términos relativos cir, la inflación actúa como un recor- za porque eleva el costo de la Canasta
afecta más a las personas en condi- te real del presupuesto familiar. Básica de Alimentos y la Canasta Básica
ciones de pobreza. Las personas con de Consumo. Al aumentar las líneas de
mayores ingresos pueden protegerse El aumento en el costo de vida es, pobreza determinadas por estas Canas-
mejor de la pérdida de poder adqui- por lo tanto, un fenómeno que puede tas, las personas cuyos ingresos están
sitivo de sus ingresos, debido a que arrastrar a más familias a la pobreza por debajo de estas líneas, se hallan en
tienen acceso a instrumentos finan- o a la indigencia, aún en contextos de situación de pobreza.
cieros que les permiten cubrirse de crecimiento económico. Por eso, el Si bien la tasa de inflación general en
dicha pérdida. Por su parte, las per- equilibrio macroeconómico también los últimos años se mantuvo en niveles
sonas de menores ingresos, los po-
bres, utilizan efectivo, el cual pierde
valor en períodos inflacionarios. El
forma parte de la calidad del creci-
miento económico, en el sentido de
que los desequilibrios, como en el
moderados, en un promedio inferior al
10%, los alimentos se incrementaron al-
rededor del 37%, siendo éste el principal
5
pobre no tiene la capacidad de actua- caso de la alta variación de precios rubro de gasto de las personas en situa-

lizar y proteger el poder adquisitivo de los alimentos, afecta la capacidad ción de pobreza. Las personas en extre-
de sus ingresos, precisamente porque de consumo o demanda de una parte ma pobreza, con sus ingresos no logran
utiliza efectivo. Por eso, el ingreso de importante de la población. siquiera financiar una Canasta Básica de
los más pobres se reajusta con rezago Alimentos. Esta situación ha empeora-
con respecto a las alzas de precios, y El incremento en los precios impac- do los últimos años, por lo que el ODM
si la inflación es alta ese ingreso va ta directamente en la medición de la de reducir la extrema pobreza, con esta
tendencia, no sería logrado. En el 2005,
el ingreso de la población en situación
Presupuesto de la canasta básica de alimentos cubierto por los de extrema pobreza cubría un porcen-
ingresos de las personas en extrema pobreza (%)
taje mayor de alimentos. Por ejemplo,
90 85
83 81 en Asunción para el año 2005 cubría el
73 75 76
66 73% de los alimentos, mientras que dos
años después sólo llegó a cubrir el 66%.
Variación de los precios (%)

Índice de alimentación y
Periodo Índice general bebidas no alcohólicas
Asunción Central urbano Resto urbano Rural 2005/2006 12,5 28,1
2005 2007
2006/2007 5,9 9,1
Fuente: Elaboración propia con base a DGEEC, EPH 2005 y 2007. Fuente: Elaboración propia con base en BCP, Informe Económico 2007
De este modo, el esfuerzo que reali- las políticas de asistencia social, como inflación reduce su capacidad adqui-
za la economía por generar riqueza las transferencias monetarias con- sitiva. Los ingresos de los más pobres
y mayores ingresos se ve reducido o dicionadas que sirven para elevar el aumentan, pero el valor de los mis-
neutralizado cuando existe inflación. nivel de ingreso de los más pobres y mos disminuye, sobre todo cuando se
Las personas trabajan más pero sus así reducir o eliminar su situación de experimenta una alta inflación en los
ingresos valen menos. Igualmente, pobreza, pierden su eficacia porque la precios de los alimentos.

El patrón de crecimiento, Crecimiento, desigualdad y pobreza sado en un modelo agroexportador, con uso
basado en un modelo extensivo de tierra y poco demandante de
agroexportador, con uso ¿Cuánto crecimiento, desigualdad y mano de obra, no impacta de manera impor-
extensivo de tierra y poco pobreza fueron generados por el funcio- tante en el mercado laboral. De esta manera,
demandante de mano namiento de la economía paraguaya en los tampoco se verifican mejorías en el ingreso
de obra, no impacta de últimos años? ¿Y cuánto más desarrollada laboral, constituyendo éste la mayor parte
manera importante en el estaría la economía paraguaya, si hubiese del ingreso disponible de los hogares. Para el
mercado laboral. menor desigualdad? año 2007, según la Encuesta de Hogares, un
Entre 1999 y 2002, la economía paragua- tercio de la población económicamente acti-
ya sufrió una persistente recesión. Sus efectos va (PEA) tiene problemas de empleo, ya sea
-aumento de la pobreza y la desigualdad- se porque no lo encuentra (desempleo, 5,6%)
hicieron visibles al final del periodo, sobre o porque el que tiene no reúne condiciones
todo en las cifras del 2002. mínimas de ingreso o de carga horaria (su-
La recuperación económica del periodo bempleo, 26,5%).
5 2003-2007, con un crecimiento promedio

anual del PIB del 4,3%, logró disminuir la
Hoy, el desafío es reducir las desigualda-
des con políticas adecuadas y que al mismo
desigualdad y la pobreza en dicho periodo. tiempo reduzcan pobreza. Existen políticas
con gran potencial de reducir desigualda-
Si bien ambos indicadores se hallan retroce-

diendo desde el 2003, la pobreza total se in- des y aumentar paralelamente el bienestar
cremento desde 1998 (32,1%) al 2007 (35,6%) general.
(Ver Anexo 5.3) y la desigualdad -medida por La pérdida de bienestar que causa la
el índice de Gini- volvió a incrementarse des- desigualdad en Paraguay es muy elevada,
de el 2005 (0,506) al 2007 (0,508). Por otro como lo muestra el indicador de Atkinson,
lado, otros factores, además del crecimiento que mide la pérdida de bienestar social por
económico, pudieron haber influido en la rela distribución desigual del ingreso. Un indi-
ducción de la pobreza, como por ejemplo, el cador de Atkinson de 0,42 significa que, con
aumento de los flujos de remesas provenien- la distribución igualitaria de sólo el 42% de
tes de la migración. los ingresos disponibles, podría generarse el
La desigualdad no sufrió mayores cam- mismo nivel de bienestar social producido
bios sustantivos a pesar del mejor desempe- hoy por el 100% de los ingresos disponibles.
ño económico. El patrón de crecimiento, ba-
Empresas y financiamiento
Cuadro 5.2 Crecimiento económico, pobreza y desigualdad de la El crecimiento económico supone produ-
distribución del ingreso.
cir hoy más que ayer. Para una unidad pro-
Desigualdad ductiva o empresa existen varias alternativas
Población en Indicador de Indicador de de lograrlo. Puede aumentar el uso de los
Crecimiento del
Año de encuesta condiciones de Gini (ingreso per Atkinson (ingreso factores de producción (capital o trabajo), o
PIB per cápita (%) pobreza (%) cápita) per cápita)
buscar un aumento de la productividad y efi-
1999 -3,5 33,7 0,529 0,422
ciencia a través de mejoras tecnológicas.
2000/01 -5,4 33,8 0,533 0,433
A menudo estas medidas se dirigen no
2003 1,8 41,4 0,545 0,458
sólo a elevar la producción, sino también a
2004 2,1 39,2 0,522 0,440
reducir sus costos promedios, en un fenóme-
2005 0,9 38,2 0,506 0,401
no conocido como “economía de escala”. Las
2007 4,5 35,6 0,508 0,418
micro o pequeñas empresas tienen menos
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, Encuestas de Hogares de los años de referencia y BCP, Informe económico
posibilidades de adoptar economías de es-

cala, que las medianas o grandes. El tamaño 1994, el financiamiento desembolsado por el Tres de cada diez
de las empresas importa al fijar un punto de sistema bancario al sector privado equivalía trabajadores en Paraguay
partida para crecer por medio de economías al 25% del PIB, pero en el 2007 se redujo al trabajan solos o son
de escala. 16,5% de la producción nacional. Las escasas empleados domésticos,
Tres de cada diez trabajadores en Para- oportunidades de financiamiento se agravan y cinco se desempeñan
guay trabajan solos o son empleados domés- por la brevedad de los plazos de créditos, que en micro o pequeñas
ticos, y alrededor de cinco se desempeñan en difícilmente superan un periodo de tres años. empresas, de diez o
micro o pequeñas empresas, de diez o menos Las oportunidades de producción facilitadas menos trabajadores.
trabajadores. De esta manera, cuatro de cada por el mercado de capitales se redujeron a la
cinco unidades productivas cuentan con mitad en una década. Al reducirse las opor-
escasas posibilidades de implementar eco- tunidades de financiamiento formal, se agra-
nomías de escala. La producción en escala van las desigualdades entre quienes tienen
interesa, desde la perspectiva de la igualdad, acceso a crédito y quienes no lo tienen.
porque además de permitir una mayor pro-
ducción a un menor costo, también posibili-
tan aumentar las ganancias de la empresa. Gráfico 5.2 Distribución del empleo por tamaño de empresas
5
Si de estos mayores ingresos los trabaja-
Empleado doméstico No Sabe

dores tuvieran una mayor participación, las
economías de escala pueden dar lugar a un 11 a 20 personas 7% 1%
proceso de crecimiento de calidad, siempre 21 a 50 personas 6%
y cuando no se basen exclusivamente en 5%
Más de 50 personas
avances tecnológicos ahorradores de mano 7%
de obra. Las economías de escala son de este 40% 2 a 5 personas
8%
modo una oportunidad de crecimiento de 6 a 10 personas
calidad, reductor de asimetrías.
La dinámica de empresas y de empren-
26%
dedores del sector privado, es otro elemento
central del crecimiento económico, por más Solo
pequeñas que sean estas empresas. Un sector Fuente: DGEEC, Resultados de la Encuesta Permanente de Hogares EPH 2007
privado dinámico e innovador necesita que
las barreras (administrativas o legales) sean
mínimas para interrelacionarse con los de-
Gráfico 5.3 ¿A quién recurre cuando necesita un crédito o préstamo? (%)
más mercados (laboral, de bienes, financiero,
etc.), acceso a financiamiento y garantías efi-
cientes de propiedad y la vigencia de la ley. En
49
Paraguay, el desigual acceso al financiamien-
to constituye un obstáculo importante para la 38
35
igualdad de oportunidades empresariales.
Crecer económicamente requiere finan-
ciamiento, proveniente del capital propio, de 18
16 16
inversores o del crédito. Las pequeñas em-
6 5 8
presas carecen de capital propio significativo 4 2 3
y tampoco son atractivas para los inversores, Familiar Cooperativa Financiera o Casa de empeño Pide a su Otro
pero podrían acceder a créditos en función o amigo banco privado o Prestamista patrón
a sus condiciones. En Paraguay, la oferta Urbana Rural

Fuente: PNUD/ODH, EDH 2007
de crédito, en general, es muy limitada. En

Ante la ausencia de La desigualdad de oportunidades de fi- cantidad de trabajadores (barras rojas) fue
crédito bancario que nanciar un crecimiento por medio del cré- acompañada por un aumento de la pro-
afecta a los hogares dito bancario se profundiza allí donde no ducción (barras amarillas), crecieron en
paraguayos, éstos apelan existen alternativas de financiamiento. Ante productividad (barras naranjas) incluso en
como principal fuente de la ausencia de crédito bancario que afecta a coyunturas adversas. Este proceso se dio
financiamiento al crédito los hogares paraguayos, éstos apelan como en los departamentos caracterizados por la
de familiares y amigos. principal fuente de financiamiento al crédito agroindustria mecanizada (Canindeyú, Alto
de familiares y amigos. Paraná, etc.). Se observa un grupo de depar-
tamentos (Misiones, Boquerón, etc.) donde
Productividad el mayor empleo de trabajadores compensó
hasta cierto punto la pérdida de productivi-
Según cálculos del Fondo Monetario dad, logrando tasas positivas de crecimiento,
Internacional (FMI), entre 1970 y 2005 la y un último grupo (Cordillera, Ñeembucú,
productividad de la economía paraguaya etc.), donde creció sólo la cantidad de traba-
5 se redujo en tasas anuales de –0,5%. La tasa

promedio de crecimiento económico del pe-
jadores, sin aumento de productividad ni de
crecimiento.
riodo 1980–2005, de 2,4%, podría haberse De forma simplista podría deducirse que
duplicado con un aumento de la productivi- el uso intensificado de mano de obra, asocia-

dad de tan sólo 1,5% anual. do a una mayor productividad, ya resuelve
Con el crecimiento de la población, au- el desafío de la calidad de crecimiento. Pero
menta constantemente la presión sobre el la realidad social de aquellos departamen-
mercado laboral; cada vez más personas tos con mayores avances en estos aspectos
buscan trabajo. Aquellos departamentos desmiente esa suposición: son los de mayor
del Paraguay donde la absorción de mayor desigualdad en la distribución del ingreso.
Gráfico 5.4 Crecimiento de ocupación, PIB y productividad, 1992-2002 (%)
12
10
-2
Canindeyú
Alto Paraná
Caazapá
Itapúa
Misiones
Boquerón
Central
San Pedro
Amambay
Caaguazú
Guairá
Concepción
Cordillera
Ñeembucú
Paraguarí
Asunción
Alto Paraguay
Pdte. Hayes
-4
-6
-8
Población ocupada PIB Productividad
Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano 2005

Si en estas zonas se elevó la productividad Productividad y medio ambiente Cuando los ganadores
(por mecanización y avance tecnológico) e son pocos y los
incorporó paralelamente mayor cantidad de Una economía cuya mitad de la produc- perdedores muchos, el
mano de obra, los beneficios económicos de ción se basa (directa o indirectamente) en el proceso de crecimiento
este grupo se lograron en perjuicio de otros. sector primario, depende intensamente de la carece de calidad.
Crecieron las oportunidades de trabajo para sostenibilidad ambiental de su forma de pro-
algunos y decrecieron para otros. Cuando ducción. Durante las décadas del 60 al 90, el
los ganadores son pocos y los perdedores aumento de la producción agropecuaria del
muchos, el proceso de crecimiento carece de Paraguay tuvo como principal estrategia la
calidad.
Recuadro 5.3 Crecimiento de calidad: Sésamo

Productividad, diversificación y mayores ingresos para pequeñas fincas
La historia del sésamo en Paraguay se inicia

a partir de una oportunidad de mercado, de
clima paraguayo y que reúnan la calidad
requerida por el mercado internacional.
alta calidad y productividad, un nuevo
renglón productivo de diversificación y
5
exportación a Japón, principal comprador En 1993 se inicia la difusión del nuevo renta. En su mayoría, las fincas produc-

mundial de sésamo. La oportunidad fue cultivo en San Pedro y la capacitación toras de sésamo son pequeñas unidades
identificada por la empresa Shirosawa y Cía de pequeños productores para su ma- campesinas, de no más de 5 hectáreas
S.A.C.I., de origen japonés, que se propu- nejo. Se hizo un trabajo sistemático de cultivadas, con un promedio de 9 tipos
so introducir el sésamo a Paraguay, no sólo sensibilización “casa por casa” para desde cultivos diferentes, entre los de renta
como rubro de exportación, sino también pertar interés de los campesinos en el y autoconsumo (DGEEC, 2005). Estas
buscando aliviar pobreza y facilitar el desa- nuevo cultivo y crear confianza en que características son similares a las de las
rrollo. el sésamo podría ayudarlos a salir ade- pequeñas fincas algodoneras, tradicional
El sésamo es originario del África. En 1989, lante. Desde 1996 se consolida la pro- rubro de la pequeña finca en el país.
la empresa inicia el proceso de investiga- ducción de sésamo con asistencia téc- A través del cultivo del sésamo, en el de-
ción agrícola para generar semillas aptas al nica y financiera para los productores y partamento de San Pedro se obtiene un
se intensifica su difusión. Desde el año ingreso neto de entre US$ 350 y US$ 500
Año Toneladas Área Kg/ agrícola 2000/01, se suma el Ministerio por hectárea en condiciones favorables de
Sembrada Ha de Agricultura y Ganadería (MAG) al clima y mercado (precios internaciona-
1999/00 8.343 8.825 945 éxito del sésamo, aportando esfuerzos les), cifras que pueden aumentar si mejo-
2000/01 19.927 16.479 1.209 que en poco tiempo logran triplicar la ran la calidad y productividad. Según da-
2001/02 21.380 26.471 825 producción. tos de la EPH 2005, el ingreso promedio
Aproximadamente, unas 35.000 familias generado por el sésamo en pequeñas fin-
2002/03 25.230 24.263 1.040
pobres (de San Pedro, Concepción, Bo- cas supera el generado por el algodón en
2003/04 34,000 40.000 850
querón, etc.) mejorarán sus condiciones unos US$ 200 anuales. Esto sin considerar
2004/05 35.000 68.000 515 de vida a través del cultivo de sésamo de que el precio del algodón se halla además
2005/06 50.000 56.000 893 fuertemente subsidiado por el Estado.
* Estimaciones realizadas hasta el 30 de septiembre de 2005
Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadería en Observatorio - IICA www.iica.org/observatorio
Existen además ventajas ecológicas y de
salubridad, al producir un bien que re-
Sésamo Algodón
quiere menor uso de agroquímicos, y por
Superficie promedio de explotación de todos los rubros 4,95 4,35 ende, con menores costos de producción.
(hectáreas)
Simulaciones estadísticas muestran que
Superficie promedio de explotación del rubro (hectáreas) 1,69 1,33
si las pequeñas fincas productoras de
Número de cultivos en la finca 10,4 9,9 sésamo fueran sustituidas hoy por el al-
Ingreso total de las familias en los últimos 12 meses (dólares) 3.007,82 2.671,55 godón, al menos 1 de cada 10 familias
Ingreso promedio por hectárea del rubro (dólares) 545,35 324,60 caería en la pobreza o agravaría sus ca-
Fuente: DGEEC, EPH 2005 rencias económicas.
Observación: Resultados sujetos a un margen de error del 10%

El desafío actual del expansión de la frontera agrícola, que además y ambiental a nivel país, región, departamen-
Paraguay es generar simplemente permitía reemplazar suelos des- to o municipio, el Estado carece de las herra-
unos 161 mil nuevos gastados por otros de alta fertilidad. En lugar mientas necesarias para revertir los daños
puestos de trabajo. de apelar a técnicas de cultivo protectoras de ambientales generados y para enfrentar las
suelos, o de usar tecnologías de recuperación desigualdades surgidas en consecuencia.
de suelos agotados, se optó por la expansión. En resumen, los factores externos ponen
Esta estrategia de crecimiento profundiza las en riesgo un proceso de crecimiento sosteni-
desigualdades, al agotar los recursos y aban- do en Paraguay, cuyos factores internos son
donar las tierras menos productivas a grupos también inestables, amenazando los ingresos
que ya viven carenciados. de la mitad de los trabajadores del país (50%
El modelo agroexportador -de expansión de los cuales trabaja en micro y pequeñas
de la frontera agrícola para la producción empresas que carecen de financiamiento, o
de soja y extracción de maderas- provocó la acceden a créditos de monto y plazo reduci-
erosión de los suelos disponibles, una ace- do). La productividad de la economía es baja,
5 lerada deforestación, la degradación de la

biodiversidad y una pérdida consiguiente de
pero existen áreas excepcionales que logran
aumentar la productividad y relativamente el
capacidades y oportunidades para las gene- uso de mano de obra, sin que mejoren sus-
raciones futuras. El cambio climático, efecto tantivamente el mercado de trabajo. ¿Qué

de la masiva deforestación y otros factores, tipo de empleo se generó, en estas circuns-
ya generó impactos negativos en la produc- tancias? ¿Y qué condiciones ofrece para un
ción agrícola. crecimiento de calidad que favorezca al De-
En los dos últimos ciclos agrícolas sarrollo Humano?
(2004/2006), la sequía produjo pérdidas
económicas (sobre todo en el rubro de la Empleo
soja) de hasta el 40% en algunas regiones.
Al no contar con un ordenamiento territorial El desafío actual del Paraguay es generar
unos 161 mil nuevos puestos de trabajo, para
absorber la cantidad de trabajadores nuevos
que entran por primera vez al mercado labo-
Gráfico 5.5 Mercado de trabajo en Paraguay, 2007 (%)
ral y dar además trabajo a quienes hoy no lo
tienen. Además existen 762 mil personas que
están subocupadas. Si bien el mercado labo-
3,3 5,6
12,2 ral absorbió una parte importante de traba-
22,2
26,5 jadores nuevos, producto del crecimiento
39,6 poblacional, la decreciente productividad y
la recesión económica condenan a gran par-
te de la población a trabajar en condiciones
74,5 67,9 precarias y con muy bajas remuneraciones.
48,2 Los resultados son pobreza y desigualdad.
En el 2007, tres de cada diez trabajadores
no tenían trabajo alguno o estaban subem-
15 a 24 años 25 años y más Total pleados. Entre los jóvenes de 15 a 24 años,
Ocupados plenos Subocupados Desocupados* esa situación era mucho más grave: apenas la
mitad de ellos (48,2%) contaba con empleo
* Están excluidospropia
los desempleados ocultosEPH 2005
pleno –48 horas de trabajo semanal y salario
Fuente: Elaboración con base en DGEEC,
igual o mayor al mínimo establecido-. Los

niveles de desempleo y de subempleo que se fiere según las ramas de actividad, que tam- Las mujeres paraguayas
registran en la actualidad son muy superio- poco ofrecen similares oportunidades de ac- ganan en promedio 31%
res a los del pasado: en 1995, más del 80% de ceso. Un trabajador con más de nueve años menos que los hombres,
la PEA tenía empleo o trabajo pleno, con una de estudio puede ganar un millón setecientos por iguales trabajos
subocupación de 17% y desempleo de 3%. cincuenta mil de guaraníes en el sector trans- realizados, y existen
La desigualdad no sólo existe entre quie- porte y comunicaciones, dos millones qui- sectores donde esa
nes pueden trabajar y quienes no. La realidad nientos mil en el de electricidad, gas y agua desigualdad es mayor.
cotidiana cuestiona la teoría según la cual los o cerca de dos millones en el sector finanzas.
trabajadores con capacidades similares debe- Para aquellos con unos seis años de estudios,
rían tener acceso a similares oportunidades trabajando en servicios, construcción o in-
de trabajo, empleo e ingresos. Como efecto dustria, las remuneraciones tampoco son si-
de las barreras sociales, la discriminación y milares.
la falta de oportunidades, trabajadores con
capacidades similares no logran desempe-
ñarse en el sector de su preferencia y quedan
en otros de menor remuneración.
Gráfico 5.6
Diferencias de ingresos por ramas ocupacionales
5
Detrás de esta desigualdad en el merca- (ingreso mensual promedio de la actividad principal)

do laboral existen fenómenos tales como la y años promedios de estudio
desigual posición de poder entre trabajado-
res y empleadores, problemas de movilidad
3.000.000 14
Ingresos de la actividad principal
de los trabajadores (donde hay mano de obra 12

2.500.000
Promedio años de estudio

escasea el trabajo y donde hay trabajo no se 2.000.000 10
encuentran trabajadores calificados), infor- 1.500.000
8
mación insuficiente sobre las estructuras de 1.000.000

6
4
oferta y demanda laboral, y la discrimina- 500.000 2
ción social y de género. La existencia de estos 0 0
desequilibrios no implica desventajas para Agricultura,
Ganadería,
Minas
y Can-
Industria
Manu-
Electrici-
dad, Gas
Cons-
trucción
Comercio, Transporte, Finanzas, Servicios
Restau- Almacen. Seguros, Comu-
todos. En mercados laborales ineficientes, Caza y
Pesca
teras facture-
ras
y Agua tantes y y Comuni- Inmuebles nales,
Hoteles caciones Sociales y
algunos grupos logran materializar ventajas Person.
en perjuicio de los demás, lo que genera asi- Ingreso laboral en Gs. (escala izquierda) Años de estudio (escala derecha)
metrías. Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EPH 2007
Las mujeres paraguayas ganan en prome-
dio 31% menos que los hombres, por iguales
trabajos realizados, y existen sectores donde Gráfico 5.7 Variación del ingreso laboral promedio, 1999-2004 (%)
esa desigualdad es mayor. En el trabajo agrí-
cola, su ingreso promedio alcanza apenas un 30 27
46% del de los hombres, ya que la mayoría 20
19,2
Comercio, Transporte
de las campesinas trabaja como familiar no 10
Manufac- Construc- Restaurantes y Comuni- Servicios
tura ción y Hoteles caciones
remunerado. En el sector de la industria, el 0
ingreso promedio de las mujeres alcanza el Agricul-
-10 tura y
55% del de los hombres. La desigualdad es -20 Ganadería -15,9 -14,8
-21,9 -20,6
menor en el sector financiero, donde este -30 -26,3 -25,6 -24,4
-30,1
ingreso alcanza el 88% del de los hombres. -40 -31,7 -34,3
(DGEEC, 2006). Asalariado privado Cuenta propia
La relación entre capacidades laborales
Fuente: OIT, Santander (2005)
(medida en años de estudios), e ingresos di-

El principal vínculo entre Estas diferencias no son estáticas: desde ces en escolaridad de los trabajadores. El re-
el crecimiento económico 1997 retrocedió el nivel de la formación es- sultado es nuevamente la profundización de
y la reducción de la colar de los profesionales del sector comer- las desigualdades.
pobreza es la creación de cio, que paralelamente sufrieron pérdidas Este tipo de asimetrías surge precisamen-
empleo decente. sensibles de su ingreso, como los del sector te cuando hay procesos de crecimiento sin
servicios y finanzas. Tras este fenómeno pue- calidad. La reducción o ausencia de creci-
de estar la baja de salarios causada por la miento de la economía también tiene efectos
contracción económica de este sector, por lo desiguales en la gente. Esto fue visible en la
que los trabajadores de mayor formación pu- pérdida de ingresos laborales en Paraguay
dieron haber salido a buscar mejores oportu- entre 1999 y 2004; aunque afectó a todos,
nidades y alternativas en otros sectores. algunos grupos perdieron más ingresos que
El volumen de trabajadores en cada sec- otros. Estos efectos desiguales impactan con
tor no varió significativamente entre 1997 y mayor fuerza allí donde los mecanismos de
2006. Pero son aquellos sectores más afec- protección social -que debe proveer el Esta-
5 tados por el escaso crecimiento económico

los que sufrieron pérdidas de ingreso, pese a
do- no existen o son insuficientes.
En los sectores secundario y terciario las
cierta mejoría en la capacitación de sus tra- pérdidas reales de ingreso en ese quinquenio
bajadores. El efecto negativo de la recesión oscilaron entre –15% y –35%. La pérdida de

económica impidió que se generaran nuevas ingreso de trabajadores por cuenta propia,
oportunidades de trabajo acordes a los avan- que constituyen el grupo laboral más nume-
Recuadro 5.4 Crecimiento de calidad durante la crisis económica
La Cooperativa La Norteña Ltda. San financiamiento para productos pri- samo, cedrón y cáscara de naranja
Pedro del Ycuamandyyú nació al ini- marios para los cuales la cooperati- agria. Estos rubros se ajustan a las
cio de los años 90, con la fusión de dos va tiene acceso a mercados. Según altas exigencias de calidad del mer-
Cooperativas más antiguas, La Norte- la capacidad productiva y financiera cado internacional. Para el efecto, la
ña San Agustín Ltda. y la Cooperativa del socio y de acuerdo al producto, cooperativa debe estar informada,
Ycuamandyyú de Ahorro y Crédito. la cooperativa otorga créditos de has- capacitada y actualizada sobre las
La Norteña tenía un enfoque de pro- ta 4 años de plazo, a tasas de interés ventajas de estos nichos del mer-
ducción rural, e Ycuamandyyú uno de competitivas. El repago del préstamo cado internacional, y estar en con-
ahorro y crédito para socios urbanos. se relaciona con el ciclo productivo diciones de cumplir sus exigencias
La combinación de los elementos de del renglón financiado, y se hace por a través del trabajo de sus socios
producción y de ahorro y préstamo medio de la entrega de producción productores. En el 2006, la Coope-
dio la fortaleza de generar un modelo a la cooperativa, a precios estableci- rativa tenía ya 2.372 socios (1.326
de gestión propio como cooperativa, dos contractualmente. Los préstamos hombres y 1.045 mujeres) y el volu-
para competir exitosamente con em- están atados a una asistencia técnica men de comercialización alcanzaba
presas capitalistas en el mercado in- realizada por cuatro extensionistas de aproximadamente un millón de dó-
ternacional de los agro-negocios. la cooperativa, que atienden a los 25 lares por año. En el 2005, la Coope-
El modelo básico de apoyo a la pro- comités de productores. rativa otorgó unos US$ 940.000 en
ducción y a la comercialización in- La Cooperativa opera con una amplia nuevos créditos a sus socios, de los
ternacional de los productos de sus gama de productos, pero se concentra cuales US$ 320.000 se destinaron a
socios consiste en un sistema de en tres principales, más exitosos: sé- financiar la producción primaria.

roso, fue mayor o igual a la del promedio en bajo y otras cayeron en subempleo o empleo El obstáculo para
cuatro ramas de actividad. Sólo en la produc- precario. Casi todas sufrieron importantes superar la pobreza y
ción primaria se observa una mejora de los pérdidas del ingreso laboral. Mientras las de- las desigualdades no
ingresos, más intensa para los cuentapropis- sigualdades estructurales en los mercados de es la falta de esfuerzos
tas, que constituyen la mayoría trabajo tendían a profundizarse, la respuesta para trabajar, sino la
del Estado social de derecho fue insuficiente falta de oportunidades
Trabajo decente y seguridad social y poco exitosa. para obtener un trabajo
A través de la implementación efectiva decente.
El Estado paraguayo, que por la Consti- de leyes y decretos, el Estado debe crear los
tución de 1992 se “constituye como Estado marcos necesarios para que el sector priva-
social de derecho” (Art. 1), concede a todos do cree empleo y otras formas laborales en el
los habitantes el “derecho a un trabajo lícito, marco del trabajo decente. Desde la perspec-
libremente escogido y a realizarse en condi- tiva del crecimiento de calidad, los resultados
ciones dignas y justas” (Art. 86), establece un alcanzados por el país fueron marcadamente
“sistema obligatorio e integral de seguridad
social para el trabajador dependiente” y se
insuficientes. En el área urbana, donde resul-
ta más fácil crear empleo decente, en el 2005
5
compromete a promover “su extensión a to- apenas la tercera parte de la población ocu-

dos los sectores de la población” (Art. 95). pada contaba con algún tipo de protección
El cumplimiento de estos tres propósitos social. En el quinquenio 2000/05, la protec-
debe promover lo que la Organización Inter- ción social se expandió en las urbes a un rit-
nacional de Trabajo (OIT) reconoce como mo inferior al del quinquenio anterior.
“trabajo decente”, que asocia objetivos econó- En términos de avances de la cobertura
micos y sociales en las vidas de las personas, de la protección social para trabajadores/as
al considerar condiciones económicas como urbanos/as, ésta ha sido muy lenta en los úl-
los niveles de ingreso, seguridad y estabilidad timos 11 años (1995-2006), ya que la misma
laboral, etc., y también la protección social, se incrementó menos de tres puntos porcen-
la educación y la salud para los trabajadores tuales, pasando de 25,9% a 28,6%.
y sus familiares. Si hubo avances recientes en una amplia-
El principal vínculo entre el crecimiento ción –leve- de la cobertura de sistemas de
económico y la reducción de la pobreza es la protección de salud, la del sistema de pensio-
creación de empleo decente. Este es el mayor nes se redujo -de 13,8 a 11% de la PEA ocu-
elemento que garantiza la calidad de un pro- pada- entre 1999 y 2004. La pérdida de opor-
ceso de crecimiento, al ser una herramienta a tunidades de empleo, de calidad del empleo y
través de la cual los trabajadores aportan su de ingresos no pudo ser enfrentada por el Es-
mano de obra, capacidades, conocimientos y tado, debido a su escasa capacidad de con-
experiencias a la producción, participando al
mismo tiempo de los beneficios generados
por el crecimiento. El obstáculo para superar Cuadro 5.3 Población urbana
ocupada con protección en
la pobreza y las desigualdades no es la falta de salud y/o pensiones (%)
esfuerzos para trabajar, sino la falta de opor-
Sector
tunidades para obtener un trabajo decente.
Se analizó la reducción de las oportuni- Años Informal Formal Total
dades de empleo y generación de ingreso en 1995 8,9 58,9 25,9
relación con la creciente cantidad de perso- 2000 14,4 58,0 31,6

nas que buscan empleo, desde mediados de 2005 15,4 61,3 33,3
Fuente: OIT (2006)
los 90. Muchas personas perdieron su tra-

El ingreso (o reingreso) trarrestar estas tendencias (creando las con- “Profesionalmente podés tener un excelente ni-
de personas paraguayas diciones necesarias para el trabajo decente, o vel pero no encontrar trabajo, y sin embargo un
a España fue creciente: proveyendo protección social para todos). La político puede no haber terminado el segundo
5.823 (2004), 26.355 respuesta de muchos paraguayos y paragua- grado y es ministro”. Esta situación es percep-
(2005), 28.587 (2006) y yas a esta crítica situación fue buscar mejores tible en la expansión de algunos comercios:
46.238 (2007). oportunidades en el exterior, sobre todo en “No hay más trabajo, pero sí hay más casas de
España. En efecto, según datos del Instituto empeño, hay más farmacias.” “Hay gente que
Nacional de Estadística de España, el ingreso se muere por enfermedad, pero en realidad se
(o reingreso) de personas paraguayas a Espa- muere de hambre. No te mata la enfermedad,
ña fue creciente: 5.823 (2004), 26.355 (2005), sino la pobreza.”
28.587 (2006) y 46.238 (2007). La migración, histórica válvula de esca-
La relación entre escasas oportunidades pe a la pobreza en el Paraguay, se reinició
laborales y pobreza es explícita en el discur- con fuerza: “Ahora casi la mitad de Itauguá
so de la gente. “Antes, por ejemplo estaba acá se fue, no hay gente. Los que pueden, los que
5 la aceitera, la hilandería, zapatería también.

Se trabajaba mucho acá en Itauguá. Después
tienen posibilidades, viajan a otro país para
trabajar, van a Argentina, España, a donde
se fue cerrando todo.” También se visualiza la sea.” Y a menudo se trata de los grupos más
dificultad de mejorar la condición laboral a laboriosos: “eso es lo penoso, hay gente capaz
través de la educación: “Vos estudiás, te recibís, y buscan en otro lado para trabajar.” (Grupos
pero vos no tenés una fuente de trabajo (…) vos Focales, 2005 y 2007).
no tenés esa posibilidad, no te sirve para nada”.
Recuadro 5.5 Remesas de dinero y reducción de pobreza
En el 2006, los envíos particulares de y en menor medida Francia e Italia), 47% del ingreso familiar. Asimismo,
dinero desde el exterior al Paraguay en 76.000 en Argentina y Brasil y 34.000 el 4,6% de los hogares en pobreza
concepto de ayuda familiar totaliza- en los Estados Unidos. moderada -no extrema- recibieron
ron unos US$ 650 millones, según un Más de la mitad (53%) de los recep- remesas por un valor promedio de
estudio realizado por el Banco Intera- tores de remesas utiliza este dinero G. 567.000 mensuales, que repre-
mericano de Desarrollo (BID, 2006). en gastos de primera necesidad. La senta el 49,7% del ingreso familiar.
Unos US$ 385 millones fueron envia- recepción de remesas creció entre 8% Finalmente, la mayor parte de las
dos desde Europa, US$ 140 millones y 18% en los últimos años. En el 2004, remesas llegó a hogares no pobres,
desde países vecinos y otros US$ 125 los hogares recibieron remesas por con una recepción promedio men-
millones desde los Estados Unidos. US$ 506 millones; en el 2005 la cifra sual de G. 912.000, equivalente al
Una de cada 10 familias paraguayas subió a US$ 550 millones; llegando a 31% del ingreso familiar. Las reme-
(377.000 personas) recibe remesas US$ 650 millones en el 2006. sas del exterior tienen efecto sobre
del exterior, en su gran mayoría men- Según la EPH 2006, el 9,2% de los ho- la pobreza según los cálculos reali-
sualmente, enviadas por unos 220.000 gares recibió remesas del exterior en zados (Barrios, 2007). Sin remesas,
paraguayos y paraguayas que migra- el 2005. Entre los hogares en pobre- el nivel de pobreza extrema del 2005
ron ante la falta de oportunidades za extrema, 3,6% recibieron remesas hubiera sido del 16,6% (y no del
laborales en el país. De esta cantidad, por un valor promedio de G. 230.000 15,5%) mientras que el nivel de po-
unos 110.000 paraguayos, hombres y mensuales (equivalente a aproxima- breza moderada hubiera alcanzado
mujeres, trabajan en Europa (España, damente US$ 45), que representan el el 39,4% (y no el 38,2%).

Políticas implementadas y capacidades institucionales Las políticas de
redistribución buscan
implementar mecanismos
Para analizar la problemática de la de- Las políticas públicas en Paraguay logra- para distribuir de manera
sigualdad en relación con la calidad del ron algunos avances en aspectos básicos de más justa los bienes o
crecimiento y las políticas implementadas, la competitividad, pero no presentan bue- servicios en la economía.
se distinguen tres tipos de políticas: las manos resultados en las características espe-
croeconómicas, las de reestructuración y las cíficas, que finalmente son imprescindibles
de redistribución. Las macroeconómicas se para crecer en competitividad, basadas en la
dirigen al corto plazo y apuntan a lograr es- mejoría de las condiciones básicas. La com-
tabilidad en el sistema económico. Las de re- petitividad es una herramienta útil para el
estructuración abarcan las decisiones de pre- crecimiento –y para el crecimiento de cali-
sencia o ausencia del Estado en los procesos dad- pero por sí sóla no reduce necesaria-
económicos y en los mercados. Las políticas mente las desigualdades.
de redistribución buscan implementar meca-
nismos para distribuir de manera más justa
5
los bienes y servicios en la economía.

Crecer es producir más bienes y servicios
Gráfico 5.8 Población de 15 a 19 años según último grado
a precios de mercado, que deben ser consu- aprobado, 1997/98 (%)
midos o vendidos. Para ello hay que compe-
tir en el mercado nacional o, lo que es más 100
difícil, en los mercados internacionales. El 80
Foro Económico Mundial elabora una me-
Población
60
dición anual de la competitividad general de
40
125 países. Su indicador de competitividad
20
global considera aspectos básicos generales
0
(calidad de instituciones, infraestructura, 1 2 3 4 5 6 7 8 9
macroeconomía, educación primaria y sa- Grado aprobado
lud), y aspectos específicos (educación se- 40 % más pobre - Hombre 40% más pobre - Mujer
20 % más rico - Hombre 20% más rico - Mujer
cundaria, eficiencia de mercados, calidad de
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, Encuestas de Hogares 1997/98 y 2007
la tecnología existente, grado de sofisticación
de los negocios y capacidad de innovación).
En el ranking global, Paraguay fue posi- Gráfico 5.9 Población de 15 a 19 años según último grado
cionado en el lugar 121 en el 2007 (World aprobado, 2007 (%)
Economic Forum, 2007-2008) y 106 en el
100
2006 (World Economic Forum, 2006). Los
niveles de calificación logrados difieren se- 80
Población
gún los aspectos considerados. En lo que 60

hace a preparación en educación y salud, 40
Paraguay logra mayores calificaciones que 20
en infraestructura, calidad institucional y 0
macroeconomía. En los aspectos específicos, 1 2 3 4 5 6 7 8 9
la economía paraguaya muestra sus mayores Grado aprobado

40 % más pobre - Hombre 40% más pobre - Mujer
fallas en la eficiencia de sus mercados, el ni- 20 % más rico - Hombre 20% más rico - Mujer
vel de la tecnología existente y la capacidad
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, Encuestas de Hogares 1997/98 y 2007
innovadora.

La tasa de retorno a Desde la implementación de la reforma Este aumento de años de escolaridad no
la educación muestra educativa en aula, las políticas públicas de se convierte directamente en resultados eco-
cuán mayores son educación fueron capaces de elevar la escola- nómicos para quienes se esforzaron en estu-
las oportunidades de ridad de todos los grupos sociales, en el tra- diar más, y algunas personas logran mayo-
generar ingresos más mo de 15 a 19 años. El porcentaje de jóvenes res beneficios de sus estudios que otros, en
altos a medida que una que llega a terminar el noveno grado es más función del nivel alcanzado, pero también
persona avanza en su alto en el 2007 que en 1997/98, aunque la en función de la obtención de un trabajo re-
educación proporción de alumnos de mayores ingresos munerado y del nivel de remuneración. A su
que culminan la educación básica sigue cua- vez, la disponibilidad de puestos de trabajo y
druplicando la de alumnos pobres. los niveles de remuneración dependen de la
competitividad de la economía.
La tasa de retorno a la educación mues-
Cuadro 5.4 Retornos a la educación tra cuán mayores son las oportunidades de
(aumento del ingreso en % por generar ingresos más altos a medida que una
5
año adicional de escolaridad)
persona avanza en su educación. En 1997/98
Niveles Años
un año adicional de escolaridad, para quienes
educativos 1997/98 2000/01 2004
habían completado la primaria, significaba un
Primaria
completa 6,1 3,8 2,9 incremento del ingreso laboral del 6%. El in-
Secundaria cremento de ingreso para quienes llegaban a
13,7 7,8 8,4
incompleta la educación universitaria era de 31%. Cuan-
Secundaria 18,2 12,0 13,6 do la crisis económica redujo los ingresos y la
completa
economía paraguaya perdió competitividad,
Terciario
incompleto 31,8 23,7 23,7 el incremento salarial por mayores estudios
Terciario se redujo a la mitad en los trabajadores con
31,2 21,1 24,9
completo educación primaria completa (de 6% a 3%),
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, Encuestas de Hogares. aunque la ventaja salarial proporcionada por
Gráfico 5.10 Distribución de la tierra rural, 1991
50.000
Cantidad de explotaciones
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1.5 10.5 19.5 28.5 37.5 46.5 55.5 64.4 73.5 82.5 91.5 100.5 160
Promedio de Superficie (Héctareas)
Fuente:
Fuente: Elaboración
Elaboración propia
propia con
con base
base en
en MAG,
MAG, Censo
Censo Agropecuario
Agropecuario,1991.
1991

la educación terciaria cayó en menor grado ponible, en 1991 se estimó un Gini de 0,927 La mayor fuente de
(de 31% a 25%). El resultado es, una vez más, para medir la desigualdad de su distribución. desigualdad en Paraguay
la profundización de las desigualdades. Paraguay tiene unas 40 millones de hectáreas -en la generación tanto
de superficie de tierra, 4 millones de las cua- de oportunidades
Desigual distribución de la tierra les están destinadas a cultivos y 22 millones de trabajo como de
a pasturas. Toda esta superficie (cultivo o economías de escala- es
La mayor fuente de desigualdad en Para- pastura) se distribuía entre unas 300.000 fin- la concentración de la
guay -en la generación tanto de oportunida- cas o explotaciones, de modo intensamente propiedad de la tierra
des de trabajo como de economías de esca- desigual:
rural; una de las más
la- es la concentración de la propiedad de la • 25% de las explotaciones (todas meno-
altas del planeta.
tierra rural; una de las más altas del planeta. res de 2,5 has.) accedían al 0,42% de la
Con datos del último censo agropecuario dis- superficie
Recuadro 5.6 Competitividad internacional: Cadena textil – algodón – confecciones 5

Manufactura de Pilar S.A. tiene una diversos tipos de confecciones a mer- un trabajo remunerado. Además de
experiencia exitosa de encadena- cados sumamente exigentes. estos 6 talleres nuevos, ya estaban en
miento productivo, iniciado en el En lugar de implementar un modelo funcionamiento otros 10 que hoy se
área rural y terminado en el urbano, de gestión convencional -inversión encuentran en proceso de consolida-
que hace de nexo entre la producen la fábrica y lenta ampliación de ción, más bien orientados al mercado
ción primaria rural, la generación las propias capacidades productivas- interno. El acceso de los pequeños
de valor agregado en las urbes y la la empresa optó por aprovechar una talleres al mercado a través de la em-
exportación del producto. El primer capacidad productiva y mano de obra presa da -o mantiene- empleo a unas
eslabón de la cadena es la produc- ociosas, en las áreas urbanas de Ñe- 200 personas y logró crear 60 nuevos
ción de algodón, pasando por la pro- embucú, brindando asistencia técnica empleos adicionales vinculados a la
ducción de hilos y telas, para llegar a y financiera a los talleres de costura exportación.
la de confecciones para el mercado existentes y ayudando a la fundación El elemento novedoso es el modelo de
internacional. de otros nuevos. gestión, que genera una cadena pro-
La iniciativa surge de una oportuni- En los últimos tres años (2003/2005) ductiva rural – urbana, experiencia
dad de mercado, con la finalización se crearon 60 nuevos empleos direc- piloto que presenta salidas al crecien-
del acuerdo de comercio interna- tos en 6 talleres, cuya facturación to- te problema de la pobreza urbana. Su
cional Multifibras, que establecía tal mensual se aproxima a los G. 70 replicabilidad puede ser impulsada
cuotas de producción a determina- millones (más de US$ 13.000). Los con una adecuada política pública
dos países, restringiendo el acceso nuevos empleos posibilitan ingresos que garantice la estabilidad de la pro-
al mercado a muchos otros. Ante mensuales de G. 500.000 a un per- ducción algodonera, la infraestructu-
la nueva oportunidad de mercado sonal semi-calificado, ingreso 30% ra vial y de telecomunicaciones para
internacional, se reaccionó rápida- superior al de otras alternativas de facilitar la entrada a nuevos merca-
mente. La competitividad externa trabajo existentes. En los talleres de dos internacionales, la integración
de esta cadena productiva se basa costura trabajan principalmente mu- nacional con generación permanente
en innovaciones de la gestión de jeres. Para muchas de ellas, trabajar de empleos y la seguridad jurídica
producción industrial. La empresa, en un taller subcontratado por la em- necesaria para lograr un horizonte de
subcontratando pequeños talleres presa implica no sólo incrementar su planeación y maduración de las in-
urbanos de costura, logra exportar ingreso, sino en muchos casos tener versiones, entre otras condiciones.

No existe una reforma • 50% de las explotaciones (menores de 6 ta hoy, la modesta redistribución de la tierra
agraria integral; tampoco has.) accedían al 1,8% de la superficie llevada a cabo por el Estado (primero IBR,
políticas públicas claves • 75% de las explotaciones (menores de 13 luego INDERT) ni la dinámica del mercado
que puedan afectar has.) accedían al 4,7% de la superficie de tierras logró alterar esta desigualdad. Sólo
esta desigualdad (en la • 95% de las explotaciones (menores de el 0,9% de los propietarios había puesto en
distribución de la tierra). 75 Has) accedían a 11% de la superficie venta su propiedad (o parte de ella), y sólo el
• 98% de las explotaciones (menores de 2,6% la ofreció en alquiler (EPH 2006). Del
350 Has.) accedían a 17% de la superficie lado de la demanda, apenas un 1,2% de los
• El restante 2% de las explotaciones con- propietarios compró su propiedad (o parte
trolaba el 83% de la superficie. de ella) y un 5% accedió a la tierra que tra-
Los datos de la Encuesta Agropecuaria baja por medio del alquiler. Ese estrecho
2003 del Ministerio de Agricultura y Gana- mercado de tierras está aún más restringido
dería establecen que los niveles de concen- para los pequeños propietarios de superficies
tración de tierras de 1991 siguen vigentes. menores a 5 hectáreas.
5 De hecho, esta concentración de la propie-

dad de la tierra es histórica en el Paraguay y no Mecanismos de redistribución
fue corregida por políticas públicas. No existe
una reforma agraria integral; tampoco polí- En Latinoamérica, “la desigualdad en la

ticas públicas claves que puedan afectar esta distribución de la tierra fue, históricamente,
desigualdad mediante, por ejemplo, la forma- una importante fuente de altos niveles de in-
ción de un mercado dinámico de tierras. equidad económica como de influencia políti-
Las pequeñas fincas -que constituyen la ca” (Banco Mundial, de Ferranti y otros, 2004).
gran mayoría de las explotaciones agrícolas- Por ende, la redistribución de la tierra es
son las menos productivas (Carter y Galeano, considerada internacionalmente como una
1995 y Molinas, 2001). Según la EPH 2006, política crucial para reducir desigualdades,
el 63% de los lotes tiene una extensión me- aliviar la pobreza rural y promover un am-
nor a las 5 hectáreas, superficie que no logra plio desarrollo. Pero las estructuras reales
generar ingresos familiares suficientes para de poder podrían impiden que se genere
asegurar una vida digna a las familias. Has- su redistribución efectiva, ya que los gran-
des propietarios a menudo se resisten a la
Gráfico 5.11 Incidencia del IVA en los ingresos, 2000/1 (%) desapropiación, incluso cuando existe una
justa compensación económica. La penali-
7,5
zación impositiva de las grandes propieda-
des constituye una medida alternativa a la
5,4 redistribución física; aunque ella puede no
4,5 4,6 ser efectiva en alentar la venta de tierras, el
4,4
3,8 3,7 3,8 Estado obtiene recursos que puede destinar
3,6
a otras políticas de reducción de asimetrías.
Otro mecanismo indirecto de redistri-
1,9
bución es la promoción de las capacidades
y oportunidades de los pobres, perjudicados
por las múltiples desigualdades, para mejorar
D1: 10% más D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D 10: su acceso a servicios y recursos. Al ampliarse
pobre de la 10% más este acceso por medio de las demandas ciu-
población rico de la
población dadanas, se inicia un proceso de distribución
Fuente: DGEEC, Carosini 2003
más equitativa de los recursos. La protección

social desde el Estado es otra medida dis- de su ingreso mensual en el IVA. Los impuestos indirectos
tributiva en sí, que llega a ser redistributiva En la composición de los ingresos fisca- son por naturaleza
cuando existe justicia fiscal: lo que aportan les del 2006, el impuesto al consumo genera regresivos y favorecen
los ricos llega a beneficiar a los pobres. La in- el 62,5% del total, los impuestos a los ingre- la desigualdad ya
versión del Estado a favor de los sectores po- sos el 15,3% y los gravámenes aduaneros el que afectan más
bres y el manejo adecuado de subsidios son 14,6%. Entre el 2004 y el 2006 hubo ligeros intensamente a los
herramientas públicas de una redistribución cambios de esta desigualdad tributaria: los hogares pobres que a los
continua de los recursos disponibles. ingresos sobre la renta disminuyeron en dos de ingresos elevados.
puntos porcentuales, y la participación de los
Política fiscal impuestos indirectos se mantuvo en el mis-
mo nivel. Otro problema irresuelto, fuente de
Una política fiscal pro-pobre, reductora una intensa desigualdad fiscal, es el reducido
de las desigualdades, incluye medidas que ingreso en concepto de renta agropecuaria.
benefician relativamente más a las personas El sector agropecuario genera casi la quin-
pobres que a las ricas. Esta política fiscal
genera patrones de crecimiento que benefi-
ta parte del PIB, sin embargo, tributa menos
del 1% sobre su renta. El proyecto inicial de
5
cian a los pobres y reducen la desigualdad, reforma tributaria, presentado por el Ejecuti-
según la evidencia empírica proporcionada

vo en el 2004, buscaba corregir este desequi-
por muchos países. El Estado paraguayo ob- librio en algunos de sus artículos, pero se ca-
tiene el 62,5% de su recaudación del consu- reció de la fuerza política necesaria para su
mo, a través del Impuesto al Valor Agregado aprobación en el Congreso. Otra propuesta
(IVA) y del Impuesto Selectivo al Consumo del Ejecutivo, destinada, además de ayudar a
(ISC), ambos de carácter indirecto. la formalización de la economía, a reducir las
Los impuestos indirectos son por natu- desigualdades creadas por el sistema de re-
raleza regresivos y favorecen la desigualdad caudación, fue el impuesto a la Renta Perso-
ya que afectan más intensamente a los ho- nal, aunque con una baja tasa máxima y esca-
gares pobres que a los de ingresos elevados. sa progresividad (de 8% a 10%). Su vigencia
Este efecto no sólo depende del grado de la fue pospuesta en varias oportunidades.
formalización de una economía o de la emi-
sión de comprobantes legales en todos los
procesos de compra y venta. Por ejemplo,
el precio del pasaje aumenta con el costo Cuadro 5.5 Participación por tipo de
del combustible, sujeto éste al ISC. Este im- ingresos tributarios
puesto indirecto al combustible empleado Años Participación
por las unidades de transporte público es 2004 2006 (%)
finalmente cubierto por los pasajes pagados Recaudación Ene - Jun Ene - Jun 2004 2006
por usuarios que, en su mayoría, pertenecen (millones de G.)
a grupos de menores ingresos. Impuestos al 3.088.288 3.923.206 62,7 62,5
consumo
Como muestran las encuestas de ho-
Impuestos a los 870.995 959.700 17,7 15,3
gares (1997/98 y 2000/01), en Paraguay los ingresos
impuestos indirectos son regresivos. Los Comercio 778.272 916.941 15,8 14,6
exterior
hogares de la décima parte más pobre del
país destinan mensualmente el 7,5% de sus Otros impues- 184.768 478.239 3,8 7,6
tos
ingresos al pago de IVA (pese a tener niveles Total 4.922.323 6.278.086 100 100
reducidos de consumo), mientras que los de Fuente: Ministerio de Hacienda/Subsecretaría de Estado de Tributación,
la décima parte más rica gastan apenas el 2% Informe Tributario Enero a Diciembre 2006

Una subvención bien Entre los logros de esta reforma impositi- ciben la subvención o quienes no dependen
focalizada puede reducir va, aún en proceso de implementación, están de estas decisiones públicas), los productos
las desigualdades, la eliminación parcial del régimen de turis- básicos que se seleccionan, el tipo de focali-
pero una mal mo; la inclusión de la venta de inmuebles, los zación utilizada (si hay alguna), los canales
implementada termina honorarios profesionales y la renta de alqui- de comercialización empleados, etc. Pero las
profundizándolas. leres en el régimen del IVA; y la aplicación subvenciones pueden distorsionar los incen-
de un IVA diferenciado (0%, 5%, 10%) sobre tivos de producción, y terminar beneficiando
diferentes productos de la canasta familiar, más a los no pobres que a los pobres.
con la intención de reducir la carga tributaria Una subvención bien focalizada pue-
de los productos de consumo de hogares de de reducir las desigualdades, pero una mal
menor ingreso. implementada -que beneficia a quiénes no
Muchos Estados recurren a subsidios para necesitan más que a quienes dependen de
cumplir objetivos de protección social. Pro- ella- termina profundizándolas. El Estado
curan reducir el costo de vida de su pobla- paraguayo aplica subvenciones, a través de
5 ción (o sectores de ella) subsidiando el precio

de los bienes o servicios, en lugar de realizar
los combustibles, la educación universitaria,
las tasas de interés, las tarifas públicas de al-
transferencias directas de ingreso, o aplican gunos servicios, o el tipo de cambio. Muchas
ambas medidas de forma complementaria. de éstas, en vez de reducir desigualdades, ge-

La subvención directa no focalizada es la neran el efecto contrario, como la universi-
forma más habitual de subsidiar precios. La dad pública gratuita, que beneficia a jóvenes
incidencia de estas subvenciones suele ser de altos ingresos que están en condiciones de
evaluada: a quienes benefician (quienes re- financiar su educación.
Recuadro 5.7 Economía informal en Paraguay
Es difícil cuantificar con exactitud el 2. Según la EPH 2006, el 81,6% de los 4. Con una tasa del IVA de 10%, en
grado de la informalidad de la eco- trabajadores carecía de algún seguro una economía completamente for-
nomía paraguaya, pero es necesario médico. De ese contingente de traba- malizada y sin excepciones de apli-
hacerlo porque el trabajo informal jadores, un 10,6% está inscripto en el cación del impuesto, se debería re-
es trabajo precario, lo opuesto al Instituto de Previsión Social (IPS), y son caudar el 10% del PIB. La presión
trabajo decente. Se trata del tipo de de los empleos formales propiamente tributaria (que compara el nivel de
trabajo que aumenta desigualdades dichos; y el 7,8% posee un seguro priva- ingresos tributarios con el PIB) del
y del tipo de actividad económica do, que también supone un empleo con Paraguay promedia el 11,5%, entre
que apenas aporta al fisco (a través cierto grado de formalidad. 2003 y 2007. En el periodo 1998/
de impuestos indirectos). Varios in- 3. A fines del 2006 la SET tenía regis- 2002 se registró sólo un 10,7% de
dicadores pueden ilustrar la magni- trado unos 386.000 contribuyentes, presión tributaria. En todos estos
tud del problema: entre personas físicas y jurídicas y años, el IVA sólo recaudó entre 4,5%
1. Según estimaciones de la OIT ese mismo año la EPH registró unas y 5% del PIB, lo que indica un grado
(2006), el grado de informalidad del 800.000 empresas (actividad econó- de informalidad de la economía pa-
empleo urbano está creciendo. Para mica independiente del hogar). Es raguaya cercano al 50%, que sería
1995, registraba 58,1% de empleo decir, menos de la mitad de la acti- algo menor si se considera el efecto
urbano informal, que aumentó en el vidad económica informal está regis- reductor de las recaudaciones que
2005 al 61,3%. trada. tienen las exenciones.

La redistribución del gasto público a fa- millones de guaraníes corrientes para el año Un sistema de tributación
vor de los pobres es una herramienta para 2003, a 7.018.668 millones de guaraníes para no sólo debe evitar que
reducir desigualdades, pero sus posibilida- el año 2007). se generen asimetrías
des de impacto pueden ser limitadas. Según A través de la recaudación, el Estado ob- adicionales, sino también
la experiencia en otros países, la redistribu- tiene los recursos necesarios para proveer promover la reducción de
ción de presupuesto en favor de los pobres servicios a la población. Un sistema de tribu- las existentes.
no logra impacto importante y sostenible si tación no sólo debe evitar que se generen asi-
la distribución de otros activos y patrimo- metrías adicionales, sino también promover
nios (tierra), que permiten generar ingresos, la reducción de las existentes. Pero el mayor
continúa siendo muy desigual. En conse- impacto de las políticas fiscales se da a través
cuencia, las políticas sociales deberían no de la calidad del gasto (gasto social, gasto ge-
sólo mejorar las oportunidades de los pobres neral, etc.) y de su sostenibilidad (evitando el
para crear patrimonio, sino redistribuir el ya déficit fiscal). La relación global de ingresos
existente. versus gastos del Estado fue negativa en el
Un obstáculo relevante que enfrenta el
Estado paraguayo en la recaudación de fon-
periodo 1995-2003).
Entre 2004 y 2007 los ingresos fiscales 5
dos constituye la informalidad de la econo- crecieron 13% y los gastos 10%. Un mayor

mía. La implementación del impuesto a la equilibrio en las finanzas públicas, combina-
renta personal apunta a una formalización do con mayores ingresos, aumenta las posi-
de la economía, para generar mayores ingre- bilidades del Estado para implementar po-
sos al fisco, pero también para crear nuevas líticas que reduzcan asimetrías, a través del
oportunidades de empleos formalizados. En gasto social. La experiencia de otros países
el proceso de mejorar la formalización de las indica que el desarrollo social es un motor
empresas, la Subsecretaría de Estado de Tri- para el desarrollo económico. Pero existen
butación (SET) tuvo bastante éxito. Entre se- otros tipos de gastos públicos que afectan
tiembre del 2003 y diciembre del 2006, la can- la desigualdad: al destinar una menor parte
tidad de contribuyentes aumentó en 53,6% de los ingresos fiscales al pago de salarios,
(de 251.534 a 386.370) y los ingresos tribu- puede aumentarse la proporción destinada
tarios aumentaron en 90,9% (de 3.676.461 a inversión social e infraestructura. Una baja
Gráfico 5.12 Factores más problemáticos para hacer negocios en Paraguay (%)
Corrupción 21
Burocracia gubernamental ineficiente 14,3
Inestabilidad de la política pública 13,7
Acceso a fianciamiento 10,2
Fuerza laboral poco calificada 8,3
Infraestructura inadecuada 6,3
Regulaciones laborales restrictivas 6
Ética laboral pobre de la mano de obra 4,5
Crimen y robo 4,5
Regulaciones impositivas 3,8
Inflación 2,8
Inestabilidad gubernamental 1,9
Regulación de la moneda extranjera 1,5
Tasas impositivas 1,2
Fuente: World Economic Forum, The global Competitiveness Report 2007-2008

La falta de infraestructura inversión física obstaculiza o impide el creci- dad” (Kliksberg, 2006). La falta de capacidad
adecuada castiga miento económico y arriesga profundizar las de regulación y monitoreo es decisiva para
la competitividad asimetrías existentes. la profundización de las desigualdades, al
en el precio de La falta de infraestructura adecuada funcionar estas capacidades como las herra-
las exportaciones castiga la competitividad en el precio de las mientas aptas para reducirlas con éxito.
paraguayas, por el costo exportaciones paraguayas, por el costo adi- El Estado cuenta con diversas vías para
adicional de transporte cional de transporte que deben asumir. Es- reducir las asimetrías, favorecer al Desarrollo
que deben asumir. tos costos fueron estimados en unos US$ Humano y propiciar un crecimiento de cali-
327 millones anuales, equivalente a 4,3% del dad. Una de ellas es la prestación calificada
PIB, o el 19,3% de las exportaciones en el de servicios de educación y salud, a toda la
2005 (USAID, 2006). Este monto podría ser población. La calidad, sustentabilidad y justi-
bastante reducido con una mejora en la in- cia del sistema tributario es condición previa
fraestructura vial. En general, la pérdida de para estas inversiones sociales. Existen otras
ganancias debido al costo del transporte se formas -más indirectas- de políticas públicas
5 compensa disminuyendo el costo de mano de

obra, de este modo, una infraestructura insu-
que fomentan la igualdad, como la interven-
ción en la economía y la sociedad, a través de
ficiente actúa como fuente de desigualdad y regulaciones y el establecimiento de normas
de pérdida de oportunidades: los productos y reglas claras de juego.

pierden competitividad en el mercado y los La falta de implementación o inadecua-
que logran ser exportados, generan menores da regulación es reiteradamente citada como
ingresos para los trabajadores. obstáculo para hacer negocios en Paraguay,
en una encuesta del Foro Económico Mundial
Mercados, regulación y reglas de (2008) sobre mercado laboral, impuestos y
juego tipo de cambio. También la corrupción y una
burocracia gubernamental ineficiente pueden
La Argentina fue caracterizada como “un ser entendidas como regulación inadecuada,
estado débil, sin capacidad de regulación ya que la función regulatoria supone un buen
ni monitoreo, con una ecuación fiscal cada funcionamiento institucional.
vez más regresiva, centrada en impuestos al Paraguay ha experimentado importantes
consumo lesivo para las mayorías, (que) ge- avances en la reducción de la cantidad de
neró espacios de gran envergadura para la procedimientos, tiempo y costo para la aper-
corrupción. Ésta incidió a su vez sobre un tura de negocios. Con relación al 2006 todos
empeoramiento en los niveles de inequi- estos valores han mejorado substancialmente
al 2008. El número de procedimientos se ha
reducido en 59%, el tiempo en 53% y el cos-
Cuadro 5.6 Apertura de un negocio, to en 43%. No obstante, existe aún un buen
2008
margen de mejoramiento si se comparan es-
Indicador Paraguay Región Países OCDE tos avances con los valores registrados en los
Número de proce- 7 13,4 6 países más desarrollados.
dimientos
Los efectos desventajosos están en la
Tiempo (días) 35 60,8 15,1
calidad del funcionamiento de los empren-
Costo (% del
ingreso per cápita) 77,6 41,8 5,1 dimientos informales. Éstas y otras conse-
Capital mínimo cuencias son negativas para un proceso de
(% del ingreso per 0 37,8 31,7 crecimiento de calidad y para reducir las asi-
cápita)
metrías surgidas de la informalidad, fomen-
Fuente: www.doingbusiness.org. World Bank, Doing Business 2008
tada por una regulación inadecuada.

Recuadro 5.8 Cultivos asociados en cooperación pública - privada
Frutika S.R.L. es una empresa para- fincas, con prácticas de la agricultura cultura y Ganadería), la Gobernación
guaya especializada en la producción de conservación con cultivos de con- y varias Municipalidades de Caazapá.
de diferentes jugos de fruta. Para pro- sumo y de renta pautados en base a los El componente PPP que correspon-
veerse de materia prima de buena ca- mercados, con especies asociativas en de a la empresa se implementó por
lidad, la empresa cuenta con su propia el esquema agro-fruti-forestal. Este es- un período de 3 años (2004/06), con
producción -que no abastece toda su quema busca combinar, en una misma la plantación progresiva de cítricos.
demanda- y adquiere frutas a produc- finca o parcela, dos o tres de estos ru- Como estos árboles pueden cosechar-
tores independientes. Recientemente, bros (frutales, hortalizas y forestales), se (y dar ingresos) recién al cuarto
la empresa exploró una tercera fuente estableciendo así en pequeñas super- año, el resultado del componente fru-
de provisión, fomentando el desarrollo ficies cultivos de autoconsumo y de tal sólo puede estimarse ahora por la
de una nueva cuenca de producción
cítrica en el departamento de Caaza-
renta, que permiten obtener ingresos
en el corto (hortalizas), mediano (fru-
cantidad plantada de cítricos, como
base de cálculo de futuros ingresos. 5
pá, en pequeñas fincas. La empresa tas) y largo plazo (producción fores- La iniciativa PPP en Caazapá permi-

implementa así uno de los componen- tal). Se diversifican así paralelamente tió a la empresa visualizar un gran
tes de un modelo productivo que hace los productos, los mercados y los ries- potencial para desarrollar cuencas
parte de un plan de desarrollo depar- gos. Como herramientas para elevar productoras de cítricos en territorios
tamental y es llevado adelante por la la producción y su competitividad con cercanos a su producción industrial
cooperación pública-privada (PPP, se- amigabilidad ambiental, se emplean (reducción del costo de fletes), con un
gún sus siglas en inglés). Los PPP son técnicas de recuperación de suelos y modelo que beneficia a pequeños pro-
proyectos financiados conjuntamente de agricultura conservacionista (abo- ductores. Se estimaba, para fines del
por empresas del sector privado e ins- no verde, siembra directa, etc.). 2006, unas dos mil fincas o familias
tituciones de la cooperación al desa- Las pequeñas fincas de Caazapá se ar- de pequeños productores con cítricos
rrollo, en algunos casos también con ticulan con la empresa a través de un plantados en el sistema agro-fruti-fo-
participación del sector público. PPP que ella establece con la Coope- restal. Las familias eligen plantar estos
Este modelo productivo busca generar ración Técnica Alemana (GTZ). Por el árboles en una superficie que varía de
impacto social y reducción de la po- sector público, la iniciativa es comple- ¼ a 1 Ha. de su finca (con una densi-
breza entre los pequeños productores, mentada por el Servicio Forestal Na- dad de 120 cítricos, pomelo o naran-
promoviendo la planificación de las cional (SFN, del Ministerio de Agri- jas, por hectárea), en asociación con
otros cultivos de consumo y renta, y
con especies forestales.
Comparación del ingreso familiar con y sin agricultura conservacionista (AC)
Con este esquema, los productores
Concepto Con AC Sin AC tendrán acceso al mercado, y una es-
Ingreso monetario agropecuario 6.448.806 5.249.345 tructura de producción y comerciali-
Ingreso monetario no agropecuario 2.582.059 1.327.467 zación que facilita ingresos continuos
Gastos monetarios 1.544.249 1.079.497 a lo largo del año. Al implementarse
Ingreso no monetario* 6.000.000 6.000.000 con técnicas de agricultura conser-
Ingreso familiar (Guaraníes) 13.486.616 11.497.315 vacionista (AC), hay un aumento
Ingreso familiar (US$) (G. 6.000/1US$) 2.247,7 1.916,2 potencial de ingresos del hogar del
Ingreso per cápita en US$ 449,5 383,2 17%, al elevarse la productividad de
los suelos.
Fuente: Estudio de la Línea Base del Programa “Buen gobierno a nivel descentralizado y reducción de la pobreza”, S.T.P./GTZ,
Asunción, Junio 2005.
* El ingreso no monetario proviene de la agricultura, ganadería, bosque (leña) y de la transformación de productos primarios
para el consumo, unos G. 6.000.000 (US $ 1.000) anuales para fincas de 7 a 20 Has.

En las últimas dos décadas, la eco- de normas estratégicas y la débil imple- que las “políticas apoyan a sectores, no a
nomía paraguaya experimentó un cre- mentación de las existentes, además de actividades”. (Mesas temáticas, 2006) Por
cimiento bajo y de mala calidad, debido la escasa protección de la economía ante su parte, según la opinión de pobladores
a problemas estructurales irresueltos los riesgos externos (clima de mercados, del interior del país, existen recursos “su-
como la baja productividad, escasa políticas externas, etc.). ficientes” para el bienestar amplio, pero
diversificación y valor agregado de la El Estado paraguayo carece de las estos “deben ser redistribuidos”. (Grupos
5 producción, insuficiente infraestructu-

ra, déficit en capital humano y ausencia
capacidades necesarias para iniciar un
proceso de crecimiento destinado a re-
Focales, 2005 y 2007).
La capacidad limitada del Estado
de una efectiva estrategia de desarrollo ducir las desigualdades, al faltarle capa- para impulsar un crecimiento inclusivo
inclusivo. Las políticas fueron determi- cidades para a) entender las dinámicas se hace evidente a través de un curioso
nantes de la baja calidad del crecimiento de la actual estructura de producción fenómeno: el crecimiento de los últimos
económico; el bajo crecimiento generó paraguaya (qué sectores crecen rápido 15 años -escaso, pero existente- se dio
escaso empleo e ingresos, sobre todo en o con lentitud, cómo se interrelacionan precisamente en sectores donde el Esta-
los sectores pobres, y mantuvo graves estos fenómenos); y b) identificar cuáles do tuvo escasa o ninguna intervención
desigualdades. Las políticas no fueron sectores ofrecen mayores potencialida- y -en ausencia de políticas de desarrollo
socialmente apropiadas para orientar y des para un crecimiento inclusivo. inclusivo- con baja ocupación de mano
combinar los factores de la producción: Esto es una tarea previa a la identifi- de obra. En la percepción del sector pri-
inversión, mano de obra y tecnología; y cación de inversiones y actividades nece- vado, la intervención estatal aparece más
las medidas de redistribución o nunca sarias por parte del Estado, en el marco bien como una fuente de corrupción y
fueron implementadas (por ejemplo: de definición de políticas y la asignación un obstáculo para el crecimiento.
tierra), o no tuvieron alcance suficiente de recursos, para impulsar un proceso Por estas razones, surgen dudas so-
(vía redistribución impositiva y protec- de crecimiento inclusivo con resulta- bre la sustentabilidad del crecimiento
ción social). dos en el corto plazo. Si no se generan reciente (desde el 2003). Si bien la eco-
Un crecimiento de calidad requiere estas capacidades dentro del sector pú- nomía está creciendo en la actualidad,
de los mismos factores que un crecimien- blico y no se emplea adecuadamente el lo hace bajo los mismos patrones que
to tradicional: inversión, mano de obra, conocimiento generado por las nuevas reproducen las desigualdades. Pero este
acceso a mercados, etc. Son las políticas capacidades, el impulso del Estado a un crecimiento emergente también contiene
que orientan y combinan estos factores proceso de crecimiento de calidad será una oportunidad; ya que es más fácil cam-
las que determinan la calidad de este necesariamente limitado. biar un proceso de crecimiento desigual
crecimiento, generando empleos e in- Los especialistas consultados expor uno de calidad, antes que generarlo
gresos para las poblaciones más pobres. presan preocupación sobre las escasas en ausencia completa de crecimiento,
El diseño y la implementación de las po- capacidades del Estado en entender la como ocurría en años anteriores.
líticas públicas del Paraguay enfrentan problemática e implementar activida- Existen claras posibilidades de ini-
obstáculos institucionales que dificultan des, al señalar que existen “políticas ciar un crecimiento de calidad, reductor
la sustentabilidad del crecimiento eco- inadecuadas para la realidad y, encima, de las desigualdades, pese a la comple-
nómico, sea cual fuere su calidad. Entre mal ejecutadas”; o mencionar el “uso de jidad de los obstáculos actuales. Esto es
estos obstáculos están la insuficiencia tecnología no pensada en los pobres” o evidente en los casos del sésamo, de la

cadena algodón-textil-confecciones, de la responsabilidad social empresarial. en un proceso de crecimiento y com-
cooperativa de ahorro, crédito y produc- Un proceso exitoso de desarrollo petitividad, potencialmente viables son
ción, y del emprendimiento agro-fruti- país, que reduzca las desigualdades y unidades ya deterioradas que requieren
forestal dentro del esquema de coope- favorezca al Desarrollo Humano basado asistencia para recuperarse, e inviables
ración pública–privada. Estos casos en un crecimiento de calidad, depende son las que, incluso con asistencia, tie-
5
exitosos tienen como denominador de la eficacia de las políticas públicas en nen escasas posibilidades de recupera-
común su conexión con el mercado cuatro ámbitos principales: calidad y ción. De acuerdo al estudio, la mitad de
mundial, a través de la exportación de distribución de los servicios de educa- las unidades productivas del área urba-
sus productos. ción y salud, defensa del medio ambien- na es viable, y un tercio, potencialmen-

Si en un entorno globalizado, la eco- te, gestión de las oportunidades y de los te viable. Las actividades económicas
nomía de un país carece de los mecanis- riesgos de la globalización, y eficacia de urbanas que entran en estas categorías
mos adecuados para gestionar los ries- la gobernabilidad. Una reducción ace- son la manufactura, el comercio y los
gos y de una política exitosa de apertura lerada de la pobreza extrema requiere, restaurantes, el transporte y almacena-
y competitividad, la consecuencia es un por su parte, una combinación de po- miento y los servicios a empresas.
crecimiento sin calidad que profundi- líticas de crecimiento y de distribución En el área rural, el panorama es más
za las asimetrías. La adecuada imple- (reducción de asimetrías), específicas a crítico: casi dos quintas partes de sus
mentación de marcos reglamentarios y las características de la desigualdad en unidades productivas son consideradas
jurídicos es un desafío ineludible para cada momento. inviables. En la principal actividad pro-
proteger el crecimiento económico de Existen algunas cuestiones irresuel- ductiva del campo, la agropecuaria, la
factores externos adversos y para asegu- tas: ¿cuáles son las posibilidades de que tasa de inviabilidad llega al 58%, tanto
rar la calidad de este proceso. estos procesos ocurran en Paraguay?, y para manufacturas como para servicios
La desigualdad no es un destino ¿qué problemas y riesgos estructurales personales. Las actividades rurales via-
ineluctable que castiga a algunas socie- plantea la actual forma de crecimiento bles son las mismas del área urbana, a
dades más que a otras, es efecto de las de la economía paraguaya? la que se suma la construcción, con ma-
relaciones sociales y puede superarse La otra cara de las condiciones re- yores perspectivas de éxito que en las
desde el Estado, la ciudadanía y el sector queridas al sector público para iniciar urbes.
privado. Debe haber una combinación un proceso de crecimiento de calidad En conclusión, una estrategia de cre-
de políticas afirmativas que abran opor- es la capacidad de las unidades produc- cimiento de calidad debe crear condicio-
tunidades a los excluidos, políticas eco- tivas (empresas, trabajadores indepen- nes para que las unidades productivas
nómicas que activen las posibilidades dientes, productores, etc.) paraguayas viables y potencialmente viables tengan
de las pequeñas y medianas empresas, para insertarse, por esfuerzo propio, en más y mejores oportunidades para cre-
democratización del crédito, un gran es- un proceso de crecimiento de calidad. cer. Además, precisa buscar alternativas
fuerzo por asegurar educación y salud a Un análisis de la viabilidad económica para reestructurar las unidades invia-
todos. Los gobiernos tienen una respon- (Cano, 2006) clasifica las unidades pro- bles (cuyos trabajadores engrosarán en
sabilidad central, pero junto con ellos ductivas en viables, potencialmente via- un futuro cercano la población pobre),
se requiere el concurso de la empresa bles e inviables. Viables son aquellas que reformándolas o reubicando su mano
privada poniendo en práctica la idea de pueden insertarse por medios propios de obra en actividades viables.

Las desigualdades deben y pueden
reducirse para lograr avances
importantes en el
desarrollo humano.
6
Conclusiones y recomendaciones para reducir las desigualdades

C A P í T U L O
6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
PARA REDUCIR LAS DESIGUALDADES
L
as conclusiones generales del Informe reseñan las situaciones de extremas
desigualdades en algunos aspectos claves para el Desarrollo Humano; presen-
tan las razones que tiene la gente para exigir cambios estructurales; señalan
que la situación actual también afecta el desarrollo socioeconómico de las elites; y
finalmente describen la coyuntura como propicia para impulsar esos cambios es-
tructurales.
Seguidamente, se exponen los urgentes cambios requeridos con las propuestas para
6
dar los primeros pasos que permitan avanzar en ese sentido. Se presenta, finalmen-

te, un conjunto de recomendaciones organizadas por temas, poblaciones vulnera-
bles y sectores económicos, especialmente orientadas a reducir las desigualdades.

Existe una relativa
correspondencia entre
Conclusiones generales
las condiciones de
vida de los pobres, los
guaranihablantes y la La descripción comparativa de las con- Las desigualdades sociales, económicas,
diciones de vida de dos personajes ficticios políticas y culturales conforman asimetrías
población rural.
(Don Blas y Doña Benefrida), a partir de datos en las capacidades y oportunidades que tie-
reales, desarrollada en el primer capítulo del nen las personas para vivir una vida digna,
Informe, es una forma de representar los po- productiva y creativa. Tienen sus anteceden-
los opuestos de una situación de desigualdad tes en la misma historia del Paraguay y en
casi extrema. Existen otras. A continuación se muchos aspectos forman parte de la cultura,
expresan, mediante pares de triángulos inver- en el sentido de su aceptación social. Se re-
tidos, las situaciones de desigualdad en dos fuerzan mutuamente; por ejemplo: los bajos
factores claves para el desarrollo: distribución ingresos inciden sobre las posibilidades de
del ingreso y de las tierras rurales. tener una vida saludable y de adquirir cono-
En general, existen bajos niveles de logros cimientos, y viceversa. Como la pobreza, se
alcanzados por las poblaciones pobres con transmiten de generación en generación; de
6
relación a las no pobres y más ricas en los no existir políticas explícitas y efectivas para
sectores claves de educación, salud y servi- obstaculizar dicha continuidad y reducir la
cios básicos. Pero incluso las poblaciones más pobreza se reproducirán indefinidamente.
ricas no alcanzan la universalización de estos
logros. La situación deficitaria de las pobla-

Poderosas razones de la gente para
ciones pobres es similar, en mayor o menor
exigir cambios estructurales
medida, a la de las poblaciones guaraniha-
blantes y rurales. Es decir, existe una relati- El Informe en su totalidad justifica de
va correspondencia entre las condiciones de manera fehaciente la insatisfacción de las
vida de los pobres, los guaranihablantes y la personas con respecto a las condiciones de
población rural. vida actuales en el Paraguay. No solamente
Gráfico 6.1 Distribución del ingreso, 2007
Distribución de la población (%) Distribución del ingreso (%)
10 % de la población (con más ingresos) concentra 40% de los ingresos

10 40
50% de la población (con ingresos medios) tiene 48% de los ingresos 48

50
40% de la población (con menos ingresos) tiene 12% de los ingresos 12

40
Alrededor de:
2.424.000 personas obtienen un ingreso promedio mensual menor a 250.000 guaraníes per cápita
3.026.000 personas obtienen un ingreso promedio mensual de alrededor de 760.000 guaraníes per cápita
604.000 personas obtienen un ingreso promedio mensual de guaraníes 3.200.000 per cápita

con relación al nivel de desigualdades, sino de su nivel de ingresos, su área de residencia, Los Objetivos de
al funcionamiento del Estado, el ejercicio de sexo, idioma que utiliza, edad u ocupación. Desarrollo del Milenio
los derechos y la calidad del crecimiento eco- No obstante, existen algunas diferencias en (ODM) conforman la base
nómico. algunos temas y son significativas. mínima de las políticas
Sobre la base de las Encuestas de Desa- orientadas a la reducción
rrollo Humano (EDH) del PNUD y de otras de las brechas de
Las razones que tiene la gente para el
fuentes de información que se especificarán desigualdad existentes.
cambio:
en cada caso, es posible detectar opiniones
1. Indignantes niveles de desigualdad.
de descontento social que fundamentan an-
2. Efectos perniciosos de las desigual-
helos de cambios reales, que son consistentes
dades.
con el análisis situacional elaborado en el In-
3. Desesperanza respecto al futuro de
forme a partir de múltiples estudios y la in-
los hijos.
gente información estadística disponible.
4. Desencanto con los resultados de
Estas percepciones no hacen sino confir-
la democracia.
mar la necesidad y urgencia de cambios con-
5. Escepticismo y desconfianza hacia
ducentes a una mayor justicia social en don-
el sistema político.
de las brechas, aunque sigan existiendo, sean
6
6. Vigencia de un Estado que no sirve
mínimas y no impidan el desarrollo de las
prioritariamente a los pobres ni a
poblaciones más pobres y vulnerables. Los
la mayoría.
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
7. Ineficacia del Estado en la provi-
-incluyendo la superación de la meta sobre la

sión de servicios y justicia.
pobreza extrema- conforman la base mínima
8. Existencia de un Estado corrupto.
de las políticas orientadas a la reducción de
9. Insuficiente inversión social.
las brechas de desigualdad existentes.
10. Crecimiento económico: imper-
Cabe destacar que, no obstante la exis-
ceptible, beneficia a pocos y no ge-
tencia de diferencias reales de condiciones
nera empleos.
de vida, en general las percepciones de la po-
blación son similares, independientemente
Gráfico 6.2 Distribución de la tierra rural, 1991
Distribución de explotaciones (%) Distribución de superficie de tierra (%)
1% de las explotaciones (de mayor tamaño) posee el 77% de la superficie

1 77
62 62% de las explotaciones (de tamaño intermedio) posee el 22% de la superficie

22
37% de las explotaciones (de menor tamaño) posee el 1% de la superficie

37 1
Alrededor de:
3.240 explotaciones mayores a 1000 hectáreas concentran 77,1% de la superficie
189.193 explotaciones de 10 a 1000 hectáreas se distribuyen 22% de la superficie
114.788 explotaciones menores de 10 hectáreas se distribuyen 0,97% de la superficie, considerándose 10 hectáreas la superficie mínima necesaria
para una explotación familiar campesina.
Fuente: Elaboración propia con base en MAG, Censo Agropecuario 1991

Es opinión mayoritaria Indignantes niveles de desigualdad. Desencanto con los resultados de la
que el Estado no atiende democracia.
en primer lugar las En general, 9 de cada 10 personas consi-
La muy limitada percepción de logros del
necesidades de las deran que está mal o que es una vergüenza
periodo democrático comparado con el an-
poblaciones o grupos que existan grandes diferencias entre los in-
terior, autoritario, es una causa y una expre-
gresos de las personas. Esta opinión es ge-
más pobres. sión de dicho desencanto. En general, 7 de
neralizada, la comparten ricos y pobres, po- cada 10 personas opinan que los resultados
blación rural y urbana, hombres y mujeres, sociales desde 1989 son peores que los del
hispano y guaranihablantes, adultos y jóve- gobierno de Stroessner. De cada 10 perso-
nes. El desacuerdo con las desigualdades es nas, 7 y 8 creen que los resultados políticos y
mayor en la población urbana e hispanoha- económicos, respectivamente, son también
blante. peores. Las poblaciones del sector rural, po-
Esta información es consistente con los bres, adultas, femeninas, guaranihablantes y
datos de Latinobarómetro (2007): entre los de la región centro-norte del país son más
18 países considerados, Paraguay es el que críticos con relación a los resultados socia-
arroja peores resultados, sólo el 6% de los les, políticos y económicos pos 1989.
encuestados considera justa la distribución Ante esta situación, casi la mitad de la
6 del ingreso en el país. población paraguaya aprueba la opción au-

toritaria “que suspendiera temporalmente
Efectos perniciosos de las los derechos y libertades democráticas” si
con ello se solucionasen “los graves proble-
desigualdades.
mas del país”. Esta opción es más aceptada
Casi la totalidad de las personas (95%), por la población pobre, guaranihablante,
sin importar zona de residencia, sexo, edad, adulta, rural y en la zona sur del país.
nivel de ingresos u ocupación, opina que con Estos datos de simpatía acerca de un
mayor desigualdad se tiene mayor pobreza. gobierno autoritario, si éste fuese capaz
Asimismo, 9 de cada 10 personas opinan de solucionar los problemas del país, son
que con mayor desigualdad se tiene igual- consistentes con los del Latinobarómetro.
mente mayor inestabilidad social y política En éste Paraguay ocupa el lugar de mayor
y menor crecimiento económico. preferencia por un gobierno autoritario, en
oposición al democrático. En efecto, en diez
Desesperanza respecto al futuro de sus años, la preferencia por un gobierno autori-
hijos. tario subió del 26% al 44% en el 2005 (The
Economist, 2005).
En general, sólo 3 personas de cada 10
Según el Latinobarómetro (2007), Para-
opinan que el futuro de sus hijos será algo
guay es, de lejos, el país de menor apoyo a la
mejor (23%) o mucho mejor (6%). Mientras
democracia (9%) y el de menor aceptación
que 3 de cada 10 opinan que dicho futuro
de la democracia (33%), sólo superado por
será algo peor (17%) o mucho peor (12%).
Guatemala (32%).
Opinan de la misma forma 4 de cada 10 per-
sonas pobres y casi 3 de cada 10 personas no
Escepticismo y desconfianza hacia el
pobres. En general, existe un mayor pesimis-
sistema político.
mo en la población rural, adulta, guaraniha-
blante y pobre extrema. Los políticos y los partidos políticos son
las figuras y organizaciones que generan
mayor desconfianza en la población (CIRD,

2001 a 2006, y CISNI, 2005). Por eso, la par- Casi la totalidad de las personas, 9 de cada La mayoría de la
ticipación de aquellas personas que perte- 10, percibe que no existe la priorización a fa- población afirma que los
necen a un partido político es limitada: 9 vor de los más pobres en los servicios de se- servicios del Estado son
de cada 10 personas afiliadas se consideran guridad física y patrimonial, salud, justicia, de regulares a malos
“miembro con poca o ninguna participa- empleo, servicios de protección y asistencia
ción”, y sólo una es “miembro con bastante social y de acceso a la tierra. Menos negativa
o mucha participación”. es la percepción acerca de la priorización a
Una expresión del escepticismo de las favor de los pobres en la provisión de infra-
personas respecto al sistema político y a la estructura (7 de cada 10) y educación (8 de
utilidad del voto constituye la abstención cada 10).
electoral. Sin embargo, en la elecciones na- La gente percibe que el acceso a los servi-
cionales antes que en las municipales au- cios sociales no es igual para todos. En gene-
menta significativamente la participación ral, sin mayores diferencias entre población
electoral y, con mayor razón, cuando se ha urbana o rural, pobres y no pobres, u otras
cuestionado la histórica hegemonía del Par- características, 6 de cada 10 personas opinan
tido Colorado. Según el Tribunal Superior que nunca es igual para todos, y 3 de cada 10
de Justicia Electoral, la participación en las creen que a veces es igual para todos.
elecciones municipales se redujo del 83,3%
en 1996 al 50,0% en el 2006. En contrapar-
La gente tampoco percibe que son igua-
les ante las personas que administran justi- 6
tida, en las elecciones nacionales, la partici- cia. En efecto, de cada 10 personas, 7 afir-
man que nunca son iguales ante la ley y 2

pación fue del 80,5% en 1998, 64,3% en el
2003 y 65,0% (datos provisorios) en el 2008. personas, un poco menos críticas, señalan
que raras veces lo son.
Vigencia de un Estado que no sirve
prioritariamente a los pobres ni a la Ineficacia del Estado en la provisión de
mayoría. servicios y justicia.
La ciudadanía considera que las autori- La mayoría de la población afirma que

dades nacionales y municipales del Estado los servicios del Estado son de regulares a
representan y sirven en primer lugar a los malos. En salud, de cada 10 personas 5 opi-
intereses de unos pocos. Las personas en ge- nan que los servicios son regulares y 3 que
neral opinan que las autoridades nacionales son malos. La percepción es bastante simi-
del Estado representan y sirven en primer lar en el caso de educación, donde de cada
lugar a los intereses de los grupos de poder 10 personas 6 opinan que los servicios son
político y económico (7 de cada 10), y a los regulares y 3 que son malos. Pero empeora,
intereses de la clase media y rica (2 de cada sensiblemente, con respecto a los servicios
10). Sólo una de cada 10 opina que en primer de seguridad: de cada 10 personas 3 conside-
lugar sirven a los intereses de toda la pobla- ran que los servicios de seguridad son regu-
ción paraguaya. Esta percepción se reafirma lares y 7 que son malos. Idéntica apreciación
con datos de Latinobarómetro (2007), en el se da con la administración de justicia.
que sólo el 7% (el menor valor entre los 18 Nuevamente esta información es consis-
países considerados) de los encuestados en tente con los resultados del Latinobaróme-
Paraguay considera que el Gobierno actúa tro (2007) en donde Paraguay, sólo superado
para el bien de todo el pueblo. por el Perú, es el país con menos satisfacción
Con relación a las autoridades munici- por los servicios básicos que provee el Esta-
pales, en general, la percepción es similar. do: 23% de los encuestados afirma estar me-

Aunque los datos dianamente satisfecho y el 65% señala una desigualdades disminuirían. Sin embargo,
macroeconómicos baja satisfacción. Asimismo, sólo el 11% de no existe una disposición favorable en 9 de
demuestren que la los encuestados considera que existe igual- cada 10 personas para pagar más impuestos
economía está creciendo dad de oportunidades de acceso a la justicia, que permitan financiar ese incremento del
los últimos años, la y apenas el 4% considera que es cada día más gasto social, así como hoy funciona el Esta-
gente no percibe este seguro vivir en el país. do. Esto último se explicaría, en importante
crecimiento. medida, por el nivel de corrupción más que
Existencia de un Estado corrupto. por la ineficiencia del Estado. En efecto, si se
redujera la corrupción, 8 de cada 10 personas
La percepción de la corrupción del Estado sí estarían dispuestas a pagar más impuestos
es alta. En recientes sondeos (Transparencia para financiar el incremento.
Internacional, 2006 y Transparencia Para-
guay, 2007), la corrupción y las coimas apa- Crecimiento económico imperceptible,
recen como los problemas más importantes beneficia a pocos y no genera empleos.
del país, luego del desempleo, la inseguridad
Aunque los datos macroeconómicos de-
y la pobreza. Una de cada cuatro personas
muestren que la economía está creciendo los
encuestadas aceptó haber sobornado hacien-
últimos años, la gente no percibe este creci-
6
do trámites con el Estado el último año, se-
miento. Casi la totalidad de las personas (9
ñalando además la efectividad de la coima en
de cada 10) no perciben que la economía
lograr su objetivo. Este dato es consistente
crezca. Y esta percepción es generalizada por
con lo hallado en la EDH, en donde entre los
zona de residencia, sexo, nivel de ingreso,

medios más convenientes para “agilizar” los
entre otros. El Latinobarómetro (2007) con-
trámites o la relación con el Estado, están el
firma esta baja percepción del crecimiento
padrino político y la afiliación a un partido
económico; concluye que el Paraguay es el
político (5 de cada 10 personas) y las coimas
país con menos gente (sólo el 5% de los en-
y comisiones (3 de cada 10 personas). De
cuestados) que afirma que la situación de la
acuerdo a Transparencia Paraguay (2007),
economía es muy buena o buena. De cuerdo
un 95,6% evalúa al Paraguay como país muy
a la EDH 2007, casi la totalidad de las perso-
corrupto, y no existe optimismo respecto a
nas, y de forma también generalizada, opina
su futuro control: cuatro de cada cinco per-
que la situación económica que actualmente
sonas piensa que el nivel de corrupción esta-
vive el Paraguay le beneficia poco (3 de cada
tal se mantendría igual (31,7%) o aumentaría
10) o nada (7 de cada 10). Finalmente, sólo
(51,4%) en los próximos años. Los encues-
2 de cada 10 personas afirman que el creci-
tados (6 de cada 10) opinan que el Estado
miento de la economía beneficia a los traba-
paraguayo es ineficaz o no lucha contra la
jadores, campesinos o pequeñas y medianas
corrupción, y otros 4 opinan que incluso el
empresas.
Estado fomenta la corrupción.
También existe una alta y generalizada
percepción (9 de cada 10 personas) de que
Insuficiente inversión social. la situación económica actual no genera em-
pleos. Esta apreciación es consistente con el
Existe conciencia de la gente acerca de la
creciente flujo migratorio experimentado
necesidad de aumentar la inversión social.
durante los tres últimos años (2004-2006),
Practicamente la totalidad de las personas
sobre todo hacia España, ante la falta de
quiere mayor inversión social para la aten-
oportunidades de empleo en el país. Según
ción a los grupos más pobres y vulnerables
datos del Instituto de Estadística de España,
y opinan (9 de cada 10) que con ello las

la cantidad de paraguayos que han ingresa- Una sociedad con casi 4 de cada 10 El descontento social y
do a dicho país solamente en el año 2007 son personas en situación de pobreza limita el la violencia, productos
aproximadamente 50.000. Asimismo, según mercado de consumo interno y, consecuen- de las condiciones de
datos de la EPH 2007, el flujo migratorio del temente, la oportunidad de negocios de las pobreza y desigualdades
periodo 2001-2005 fue de 120.000 emigran- empresas. La preocupación por expandir la extremas, amenazan la
tes, el cual ha aumentado en 50% al 2006, capacidad de consumo de la base de la pi- seguridad física de las
esto es, 60.000 personas, contabilizándose rámide poblacional -esto es, de los más po- personas, las familias y
una emigración total de 180.000 personas bres- hoy ocupa un lugar central en el debate las empresas.
(3% de la población total) durante los últi- empresarial a nivel mundial.
mos seis años. La escasa calidad del capital humano, so-
Las personas consideran que, en gran bre todo en términos de salud y educación,
medida (8 de cada 10), el crecimiento de la restringe la productividad y capacidad de
economía depende de las buenas decisiones expansión de las empresas, y les obliga a in-
del Gobierno, es decir de sus políticas, y muy currir en mayores costos por la contratación
secundariamente de los inversionistas y el de mano de obra calificada externa.
buen funcionamiento del sector público. Y la La falta de oportunidades laborales oca-
mayoría (8 de cada 10 personas) opina que siona la fuga de recursos humanos califica-
entre los factores más importantes para que
la economía crezca, están: los mercados, las
dos o semicalificados hacia el exterior, lo
cual resta, nuevamente, la disponibilidad de 6
políticas públicas que beneficien a todos, los recursos humanos que permita la expansión
recursos humanos calificados y los recursos de las empresas y del mercado interno de

financieros. consumo.
Las desigualdades extremas provocan
Hasta las élites se ven afectadas en el descontento de los sectores mayoritarios
su desarrollo y seguridad por la si- convirtiéndolos en terreno fértil para los
tuación actual proyectos de tinte populista o autoritario, los
que podrían limitar, no sólo la libertad eco-
Existe en el Paraguay -como en los países nómica de las empresas y sus posibilidades
latinoamericanos en general- unas élites de de inserción en el mercado internacional,
políticos, profesionales y empresarios, cuyo sino las libertades civiles, políticas y sociales
nivel de vida ocupa el extremo opuesto de fundamentales.
las mayorías empobrecidas. Países más de- Las empresas, para fortalecerse y expan-
sarrollados, sobre todo europeos, se han dirse, precisan de un escenario económico
percatado de esta realidad y han construido predecible que incluya políticas de Estado y
sociedades más igualitarias por los mayores una visión de largo plazo; elementos que en
beneficios que conlleva para la sociedad en la actualidad no existen o son mínimos.
su conjunto, incluidas las élites. La corrupción y la impunidad afectan a
En efecto, los niveles de desigualdad los grupos y empresas que anhelan desarro-
existentes, la débil estatalidad, la restringida llarse en el Paraguay dentro del marco de la
capacidad del ejercicio de la ciudadanía y la ley y la libre competencia. La competencia
baja calidad del crecimiento económico no desleal e ilegal, como por ejemplo el contra-
sólo afectan al desarrollo de las poblaciones bando, obstaculiza o impide proyectos em-
pobres y excluidas, sino también al de las presariales formales y competitivos.
élites. El descontento social y la violencia, produc-
Entre las razones de las élites para apoyar tos de las condiciones de pobreza y desigual-
los cambios, se destacan las siguientes: dades extremas, amenazan la seguridad física

Hoy las personas de las personas, las familias y las empresas. Asimismo, puede constituirse en insumo bá-
prefieren liderazgos Ante esta situación las élites invierten más sico para el debate entre sectores políticos,
políticos capaces de en seguridad y soportan un estrés creciente sociales y económicos, en la construcción
trabajar en equipo y asociado con el deterioro de las condiciones de una visión país de largo plazo que inclu-
lograr resultados, frente de vida de la población en general. ya políticas, planes y programas de corto y
a los liderazgos políticos La inseguridad física y jurídica implica mediano plazo.
fuertes que sepan un alto costo para el país como limitación A pesar del descreimiento hacia los po-
mandar. para las inversiones tanto extranjeras como líticos y los partidos políticos -síntomas de
nacionales. Las empresas y personas, o el ca- desafección política- hoy las personas (7 de
pital, emigran de donde la seguridad no está cada 10) prefieren liderazgos políticos capa-
garantizada y ante la imposibilidad de desa- ces de trabajar en equipo y lograr resultados,
rrollar sus proyectos de negocios en el país. frente a los liderazgos políticos fuertes “que
El sistema político vigente no ayuda a sepan mandar” (2 de cada 10). Lo cual indi-
crear el clima de estabilidad y previsibilidad caría que si un gobierno democrático es ca-
política necesario para el desarrollo de pro- paz de resolver los graves problemas del país,
yectos de mediano y largo plazo. La inesta- será preferido a un gobierno autoritario.
bilidad y perturbación del ambiente político En segundo término, existe una relativa
6
constituyen obstáculos insalvables en el mo- estabilidad macroeconómica, en términos
mento de pensar en el largo plazo. de equilibrio fiscal, inflación esperada me-
Una justicia ineficiente o corrupta debi- nor al 10%, acumulación de reservas y bajo
lita la seguridad jurídica necesaria para que endeudamiento externo. Se ha salido de un
las personas puedan realizar sus negocios o largo periodo de recesión económica. Esta
simplemente ejercer sus derechos humanos situación permite pensar un paso más allá
fundamentales, afectando negativamente in- del simple crecimiento, y abordar la proble-
cluso a las élites que se desenvuelven dentro mática de la calidad del crecimiento. Esto es,
del marco de la ley y la institucionalidad. que genere empleos e ingresos para toda la
población, incluso las poblaciones más po-
Una coyuntura propicia para bres, y sea sustentable desde el punto de vista
impulsar un proceso de cambios ambiental.
estructurales Y en tercera instancia, existe en la gente
una importante confianza en sí misma para
El tiempo para debatir los cambios pro- salir adelante y una emergente movilización
puestos por el Informe, hoy, es el adecuado, ciudadana para exigir sus derechos o ma-
por tres motivos fundamentales: nifestar sus desacuerdos. La mayoría de las
En primer lugar, en agosto del 2008 asu- personas (7 de cada 10) opina que puede
me un nuevo gobierno. Éste, dada la ato- mejorar su situación socioeconómica con
mización en la composición del Congreso sus propios esfuerzos. A su vez, de forma
de la Nación, deberá negociar y concertar creciente la ciudadanía está elevando su voz
acuerdos básicos con sectores internos, mo- de protesta ante la actuación de los poderes
vimientos y partidos políticos, que permitan del Estado. Por esta razón, la propia institu-
la gobernabilidad de la República. El Infor- cionalidad del Estado y la vigencia del sis-
me brinda información técnica, percepción tema de partidos se ven cuestionadas, fun-
ciudadana, análisis y propuestas en los prin- damentalmente, por la escasa voluntad para
cipales temas de la agenda pública, que pue- interpretar la limitada eficacia para atender
dan promover cambios estructurales hacia las preocupaciones genuinas de la gente así
un desarrollo más sustentable y equitativo. como por la baja credibilidad que inspiran.

Recomendaciones
De la misma forma en que el problema de Por esta razón, primeramente se presentan

las desigualdades requirió integralidad, com- las necesidades críticas que deben ser satisfechas
plejidad y profundidad en su abordaje, las re- para impulsar un proceso de cambio real y de
comendaciones exigen ser formuladas de una efectos duraderos; y luego las propuestas cla-
forma creativa, estar debidamente fundamen- ves para iniciar el camino hacia la satisfacción
tadas, y no ser simplistas ni recetas tecnocráti- de esas necesidades. Finalmente, se exponen
cas que no son producto de una construcción recomendaciones por temas, poblaciones vul-
colectiva. nerables y sectores económicos que se orientan
Recuadro 6.1 Alianzas estratégicas con objetivos específicos
La sociedad paraguaya, en general, y determinado y para temas también • Facilitar el diálogo a través de
los partidos políticos, en particular, específicos. Estas alianzas deberán la discusión del tema basado
carecen de la cultura del consenso
multitudinario y amplio, duradero,
basado en el diálogo sistemático,
suplir a las propuestas simplemente
tecnocráticas -de gabinete y diseña-
das sin participación- a veces inclu-
en datos, documentos, percep-
ciones y fuentes confiables para
todas las partes.
6
la concesión y la tolerancia mutua. so importadas y mal adaptadas a las • Priorizar los problemas más ur-

Existen, sin embargo, en el periodo necesidades y posibilidades reales gentes y las soluciones viables,
de transición democrática, algunos del país. sin renunciar a aquellos proble-
antecedentes de pactos efectivos, es- Las alianzas propician el clima fa- mas y respuestas de mediano y
pecíficos y de corto plazo. Por esta vorable para el debate, facilitan la largo plazo.
razón, el planteamiento de un am- revisión y discusión de los fun- • Identificar los riesgos del
plio pacto social no parece pertinen- damentos técnicos, y consolidan acuerdo y mantener el inte-
te, por ser poco realista y probable, el entendimiento mutuo y valores rés de los involucrados, mos-
por lo menos en las condiciones so- compartidos. Sus resultados incre- trando resultados, rindiendo
ciopolíticas vigentes. mentan el capital social, promo- cuentas a la sociedad y dando
No obstante, existen problemas viendo la participación efectiva y a conocer los logros y las difi-
que requieren de medidas básicas, construyendo la confianza mutua; cultades a través de los medios
impostergables e ineludibles, para desarrollan las instituciones y per- de comunicación.
la construcción de una sociedad miten avances sostenibles. Los actores de cada alianza estarán
más desarrollada, justa, con mayor La modalidad de consensos con integrados, conforme al tema en
cohesión social. Muchas de estas objetivos específicos, mediante particular, por representantes del
medidas exigen la construcción de alianzas estratégicas, permitirá sector público, los partidos políticos,
consensos, para lo cual se requieren acuerdos básicos y cruciales hacia la sociedad civil, el sector empresa-
alianzas. Los más críticos problemas una sociedad más equitativa. Es- rial, los formadores de opinión y de
que enfrenta la sociedad paraguaya tos consensos, para que logren su las universidades.
demandan la convergencia de vo- efectividad, deberían: Es necesario saber que en las
luntades e intereses de los diferentes • Incluir a los principales actores alianzas, con la articulación de
grupos y sectores que la integran. involucrados en los temas pun- acuerdos sobre intereses concre-
Las alianzas deben ser estratégicas, tuales a ser tratados. tos, todas las partes pueden per-
porque cada consenso involucra a • Acordar procesos y objetivos der algo, pero ganarán más cada
actores específicos en un tiempo con claridad. una de ellas y el conjunto.

Las alianzas constituyen directa y efectivamente a reducir las múltiples La efectiva y eficiente implementación del
pasos iniciales e desigualdades vigentes en el Paraguay. Las pro- conjunto de recomendaciones presentadas en
puestas claves y las recomendaciones generales el Informe depende de procesos cruciales de
ineludibles para un
permitirán el establecimiento de la nueva estata- transformación social, económica y política,
proceso firme y de
lidad, la expansión de la ciudadanía integral y el los cuales, a su vez, dependen del impulso de
efectos duraderos que impulso al crecimiento económico de calidad. alianzas estratégicas. Estas alianzas deben ba-
permitan los urgentes sarse en objetivos específicos y consensos gra-
cambios estructurales duales, crecientes y sostenidos. Deben partir de
Alianzas estratégicas con objetivos
que el país requiere y la específicos: la clave para el cambio objetivos específicos y solucionar problemas
población anhela concretos que permitan ganar experiencia a los
En un país en donde las leyes, las institu- actores y generar una creciente confianza entre
ciones, los planes y los proyectos existen de los mismos.
manera suficiente para avanzar en la senda del Las alianzas constituyen pasos iniciales e
desarrollo, el problema radica en el cómo ha- ineludibles para un proceso firme y de efectos
cer posible que esas leyes e instituciones, y esos duraderos que permitan los urgentes cambios
planes y proyectos se concreten y transformen estructurales que el país requiere y la población
la realidad. El Informe propone un cómo, y lo anhela. En el Paraguay existen antecedentes
denomina: alianzas estratégicas con objetivos de pactos con logros específicos. Por ejemplo,
específicos. el pacto de gobernabilidad del 1993/4 entre la
6
Recuadro 6.2 Los medios de comunicación en los procesos de diálogo social
Los medios de comunicación son su presentación a la ciudadanía. En siva atención a problemas de reso-
actores principales de las demo- tercer lugar, para realizar el segui- lución inmediata, por la búsqueda
cracias contemporáneas. Si bien las miento al debate y a las soluciones de la noticia estridente y la primicia
investigaciones realizadas sobre el generadas. (que pone en peligro el adecuado
grado efectivo de influencia en las Este poder puede ser utilizado como contraste de la información) y por
elecciones y en las políticas públicas uno de los pilares que sostienen al la personalización del debate públi-
no han llegado a resultados defini- régimen democrático. Es especial- co, con la consiguiente banalización
tivos, ya nadie pone en cuestión su mente eficaz para controlar y evaluar y superficialidad de ideas y análisis.
protagonismo. el desempeño del gobierno, apoyar la Al momento de establecer un espa-
El espacio de deliberación pública, transparencia de la gestión pública y cio de deliberación pública, los me-
es decir el ámbito donde la socie- dar voz a quienes carecen de los medios de comunicación asumen un
dad debate sobre las opciones polí- dios para ser escuchados. También rol fundamental. Por ello, los ries-
ticas, está fuertemente influido por puede constituirse en una arena de gos mencionados deben ser contro-
el tratamiento que de los diferentes debate social y político, complemen- lados y las fortalezas potenciadas.
problemas colectivos hacen la tele- taria del parlamentario, que permita Los procesos de diálogo, en tanto
visión, la radio y la prensa escrita. una amplia participación ciudadana. son una apuesta por la superación
Los medios de comunicación tienen Pero este enorme poder también secuencial de problemas abordán-
poder para construir socialmente un conlleva riesgos. Estructuralmente, dolos en forma paulatina e integral,
problema. En primer lugar, dándole por la tendencia mundial a la con- exigen proyección de futuro. Asi-
cobertura, privilegiando en tiempo formación de conglomerados me- mismo, requieren la construcción
y espacio algunos aspectos de la diáticos/empresariales que ponen de confianza entre las partes, apo-
realidad y dejando afuera otros. En en riesgo su independencia y objeti- yada en un diálogo mediado por in-
segundo lugar, enmarcándolos para vidad. Funcionalmente, por la exce- formación clara y transparente.

Asociación Nacional Republicana, primero El papel fundamental de los medios La idea de que la
con el Partido Liberal Radical Auténtico, el de comunicación en los cambios corrupción impone un
Partido Revolucionario Febrerista y el Partido
Es fundamental que la sociedad se man- alto costo al crecimiento
Demócrata Cristiano, y luego con el Partido
tenga informada sobre las alianzas mediante económico y socava las
Encuentro Nacional, logró, principalmente, la
despartidización de las Fuerzas Armadas, la un proceso sistemático de comunicación. Sin bases de la estatalidad y
reforma del sistema electoral (creación del Tri- información, la sociedad se halla debilitada en la ciudadanía cuenta con
bunal Superior de Justicia Electoral y revisión su capacidad de participación efectiva y de de- una aceptación general.
de padrones) y la conformación de un Poder mandar rendición de cuentas a los gobiernos,
Judicial pluralista (Consejo de la Magistratura a la burocracia y a los políticos. Sin informa-
y Corte Suprema de Justicia). Otro pacto, más ción, no es posible desarrollar una masa crítica,
acotado, fue el de la Asociación Nacional Re- como tampoco despertar el interés de la pobla-
publicana y el Partido Patria Querida para el ción para potenciarla e involucrarla en los pro-
estudio y aprobación de la actual Ley de Ade- cesos de cambios. Efectivamente, los medios
cuación Fiscal. pueden generar entusiasmo o compromiso en
Los resultados esperados de esos consensos los actores de modo a que se involucren en las
son un Estado fortalecido en su capacidad de alianzas o en su seguimiento, comunicando los
gestión de calidad y con equidad, un sistema avances, logros y obstáculos.
El acceso de las personas a los diferentes
6
político moderno y transparente, un sistema
judicial despartidizado y efectivo, un Estado medios de comunicación e información es he-
moderno, eficaz y eficiente, una ciudadanía terogéneo en el Paraguay, lo cual deberá ser
potenciada en su capacidad de participación, considerado en cualquier estrategia de comuni-
cación: 82,1% de los hogares tiene TV y 80,5%

exigencia de derechos y control social, y un
sistema económico promotor del crecimiento posee radio, y sólo 9,2% de la población lee pe-
económico que también beneficia a los sectores riódicos todos los días. La tenencia de compu-
más pobres. tadoras en el hogar es aún muy baja, 11%, y el
La concreción de las propuestas resultantes acceso de la población a Internet es de apenas
de las necesidades identificadas sería como un 11%. Sin embargo existe un relativamente alto
hito determinante de las posibilidades reales acceso a telefonía móvil del 78% (DGEEC, EPH
de cambio de la estructura de desigualdad en 2002, 2005 y 2007).
el Paraguay. Sin la vigencia de un sistema legal En cuanto a los niveles de confianza que ins-
que elimine la impunidad y combata la corrup- piran en la gente los medios de comunicación,
ción, por una parte, y sin un Estado eficiente, son razonables: 66,8% de la población confía
eficaz y equitativo, por la otra, será poco facti- bastante. Esta confianza es mucho mayor que,
ble la implementación de las recomendaciones por ejemplo, la que se tiene hacia los partidos
para reducir las desigualdades, por lo menos de políticos (17,8%) o el Congreso (17,6%) (CIRD,
una manera eficiente. Asimismo, la vigencia de 2006). Por lo tanto, el acompañamiento de los
la ley y la modernización y profesionalización medios a los procesos de consenso es de funda-
del Estado no serán posibles si no existe una mental importancia.
transformación de la política paraguaya y un
aumento radical de la participación ciudadana
en los asuntos públicos.

La corrupción funciona Necesidades críticas y propuestas de soluciones estructurales
como un impuesto
adicional que distorsiona Necesidad: Eliminación de la
las decisiones impunidad y combate a la corrupción o vigencia de la legalidad, volviendo relativo el
económicas, generando valor de la ley, con todos los perjuicios econó-
competencia desleal La idea de que la corrupción impone un micos, sociales y políticos que ello implica.
y desigualdad de alto costo al crecimiento económico y socava La corrupción afecta a la capacidad del Es-
oportunidades. las bases de la estatalidad y la ciudadanía cuen- tado para cumplir con sus fines en la medida
ta con una aceptación general. En términos en que disminuye su eficacia al reducir los re-
económicos, la corrupción funciona como un cursos disponibles y desincentivar a la buro-
impuesto adicional que distorsiona las deci- cracia estatal a que asuma sus responsabilida-
siones económicas, generando competencia des; y limita la efectividad del sistema legal al
desleal y desigualdad de oportunidades porque hacer que las regulaciones “se cumplan” o “se
no es la actividad, la empresa o la persona más dejen de cumplir” de manera discrecional. La
productiva la que tiene buenos resultados eco- ineficacia o debilidad del marco legal conduce
nómicos, sino la que puede acceder a la red y finalmente a destruir la credibilidad del Estado
solventar el costo de la corrupción. En este sen- como realizador del bien común.
tido, la corrupción es un fenómeno que invo- Esta falta de confianza se traduce en una
lucra al sector público y al sector privado, pero
6
ciudadanía sin incentivos para cumplir con sus
también a las personas en general cuando éstas obligaciones: pago de tributos, denuncias por
aceptan y reproducen la denominada “cultura actos de corrupción, compromisos comunita-
de la corrupción” por medio de sus propias ac- rios. Es decir, la corrupción y la impunidad ha-
ciones individuales. cen poco confiable al Estado, la gente desconfía

En las actividades públicas, la corrupción y entonces elude lo más que pueda el pago de
reduce los ingresos en el presupuesto, aumenta los impuestos, y al hacerlo impide que el Estado
los costos y disminuye la calidad de la inversión, mejore y expanda sus servicios. Constituye un
todo lo cual tiene efectos directos sobre la cali- círculo vicioso.
dad de vida de las personas. La corrupción y la Una de las formas de reconstituir la con-
impunidad atentan contra el estado de derecho fianza ciudadana en el Estado y los partidos
políticos es una comunicación fluida y transpa-
rente con la sociedad, a través de medios como
Necesidades críticas y propuestas de soluciones estructurales
la rendición de cuentas. La democracia exige a
los representantes ser responsables de sus actos
Necesidades Propuestas ante quienes le otorgaron su representación. En
1. Alianza para la despartidización y reforma realidad, esta rendición de cuentas debe consti-
Eliminación de la impunidad y reduc- del Poder Judicial. tuirse en una práctica extendida por las organi-
ción substancial de la corrupción 2. Alianza para el combate frontal a la corrup- zaciones de una sociedad. En un proceso demo-
ción y la impunidad. crático de rendición de cuentas, la deliberación
3. Alianza para la profesionalización y moderni- no sólo permite la socialización y el control de
Reinvención del Estado para impul- zación de la burocracia. las decisiones y acciones colectivas sino también
sar un desarrollo con equidad 4. Alianza para el aumento, mejoramiento y genera espacios de decisión política y mecanis-
seguimiento al gasto social. mos de redistribución de los recursos.
La segunda forma de lograr confianza en el
5. Alianza para la modernización de los parti-
Estado es la búsqueda de una mayor eficacia y
Transformación de la política y dos políticos.
eficiencia de la gestión pública. El compromiso
potenciación ciudadana 6. Alianza para el fortalecimiento de la partici- con la ciudadanía debe sustentarse en la satisfac-
pación ciudadana. ción de sus demandas ajustadas a derecho, con la
Crecimiento económico sustentable 7. Alianza para el impulso de un crecimiento calidad y oportunidad requeridas, lo cual exige
que beneficie a toda la población económico de calidad. una gestión basada en resultados y una burocra-
cia comprometida con los fines institucionales.

a las poblaciones de menores recursos y trans- El punto de partida
Propuesta 1: Alianza para la
parencia técnica y administrativa. para la confiabilidad
despartidización y reforma del Poder
Estos son los temas básicos que deberán y fortalecimiento del
Judicial.
estar presentes en un consenso de reforma del Estado es la vigencia del
Es importante destacar, desde un principio, sistema judicial, y los principales actores son Estado de derecho.
que el marco jurídico, incluso el constitucional, los partidos políticos, el Congreso, el Poder Ju-
tal cual existe en la actualidad, no impediría dicial y los gremios profesionales del derecho.
iniciar un proceso consistente y ambicioso de
reformas hacia una sociedad más equitativa o Propuesta 2: Alianza para un combate
con mayor justicia social. En este sentido, no es frontal a la corrupción.
necesario, ni prudente, supeditar los cambios Tanto la corrupción, como su contracara
requeridos a un cambio de la Constitución Na- la impunidad que permite su continuidad, son
cional, sobre todo cuando el país precisamente factores claves para la profundización de las
adolece la vigencia de un estado de derecho, es desigualdades. Los privilegios extraordinarios
decir, de incumplimiento de las leyes vigentes. o ilegales que la corrupción permite y la im-
Y esto tiene que ver, fundamentalmente, con el punidad alienta, establecen con claridad castas
funcionamiento del Poder Judicial. Sin una Jus- de ciudadanos que viven al margen de la ley,
ticia independiente y fortalecida, no se podrá sustentando en dicha marginalidad el acrecen-
6
avanzar en la constitución efectiva de un estado tamiento de su riqueza y protagonismo político
de derecho. y social, lo que a su vez le permite agenciar su
El punto de partida para la confiabilidad impunidad.
y fortalecimiento del Estado es la vigencia del La corrupción descalabra cualquier sistema

Estado de derecho. Una de las dimensiones político, económico o social, por bien concebi-
básicas de la nueva estatalidad es que el Esta- do y diseñado que esté. La reducción de la co-
do debe ser capaz de mantener el imperio de rrupción fortalece al Estado acercándolo más
la ley. Sin el imperio de la ley, no hay sociedad a la nueva estatalidad, expande la ciudadanía
que pueda considerarse libre, autónoma. En un integral y propicia un crecimiento económico
sistema jurídico eficiente, la impunidad no tie- de calidad.
ne cabida, las reglas de juego son confiables y Esta situación de privilegio repercute en la
predecibles y la confianza en las instituciones posibilidad que tienen los “no privilegiados”
aumenta. de expandir sus capacidades y oportunida-
El imperio de la ley, al asegurar la elimina- des. Por ejemplo, la evasión de impuestos por
ción de privilegios y privilegiados, impide la im- parte de una empresa tiene por lo menos tres
punidad. La burocracia, las empresas y la gente efectos perversos. El primero, puede sacar del
se comportan ajustando su conducta a la vigen- “mercado” a las empresas con quienes compite
cia efectiva de la Ley, no a los simples enuncia- y que sí pagan impuestos. El segundo, debilita
dos jurídicos. De manera que si las personas y la capacidad financiera del Estado de expandir
las organizaciones, ante hechos de corrupción, y mejorar los servicios básicos de educación,
u hechos delictivos en general, resultan impu- salud, protección social, etc. Tercero, la insti-
nes a pesar de la ley, no hacen sino profundizar tucionalidad se resiente y crece la desconfianza
el descreimiento hacia las reglas básicas de la social hacia el Estado, lo cual lo debilita en su
convivencia social y hacia el Estado. capacidad legal de coerción.
La despartidización del Poder Judicial, Es importante recordar que el amplio es-
principiando con la Corte Suprema de Justicia, pectro de la corrupción incluye la evasión
es un requisito previo para asegurar la inde- impositiva, coimas, prebendas, clientelismo,
pendencia frente a los demás poderes del Es- nepotismo, enriquecimiento ilícito, tráfico de
tado. Con ella debe profundizarse un proceso influencias, malversación, entre otros. La co-
de mejoramiento del acceso, la transparencia y rrupción afecta a todos, pero las poblaciones
eficiencia del Poder Judicial; sobre todo acceso de mayor pobreza son las más vulnerables a sus

Los privilegios efectos, porque la pobreza implica carencias, Todos estos temas deberán formar parte del
extraordinarios o ilegales impotencia y mayor vulnerabilidad a cualquier debate tendiente al consenso para la lucha fron-
tipo de abuso o contingencia. tal contra la impunidad y la corrupción. Los
que la corrupción permite
Los requerimientos para una lucha frontal actores centrales de la alianza son las organi-
y la impunidad alienta,
contra la corrupción son varios. Pero básica- zaciones del sector público, como el Ministerio
establecen con claridad mente podemos señalar, en este punto, los si- Público, el Ministerio de Hacienda, la Contra-
castas de ciudadanos que guientes: la voluntad y capacidad del Estado de loría General de la República, la Corte Suprema
viven al margen de la ley. erradicarla y la disposición y capacidad de la de Justicia, el Ministerio del Interior y la Policía
ciudadanía de involucrarse efectivamente en el Nacional, e igualmente instancias como el CIS-
proceso. Igualmente se requieren mecanismos NI, el sector privado y las organizaciones de la
e instancias concretas e institucionalizadas de sociedad civil (contralorías ciudadanas, Trans-
lucha contra la corrupción. parencia Paraguay, etc).
Recuadro 6.3 Lucha contra la corrupción e impunidad, una necesidad impostergable.
La lucha frontal contra la corrupción control interno. • Concienciarla, desde temprana edad,
6
e impunidad precisa de un Estado • Establecer adecuados regímenes sobre el alcance y efectos sociales y
capaz de asumir la lucha con posibi- salariales que desincentiven la co- económicos de los actos de corrup-
lidades reales de éxito y una ciudada- rrupción en el funcionariado. ción y de la impunidad.
nía activa en ese mismo sentido: • Promover la transparencia median- • Educarla sobre sus derechos políti-
Para que el Estado sea capaz de luchar te el acceso irrestricto a la informa- cos, civiles, sociales y económicos y
contra la corrupción se requiere: ción pública. la obligación del Estado de asegu-
• Instalar la cultura ética en el servi- rar que las personas los ejerzan.
• Fortalecer los órganos de control y cio civil mediante la transversaliza- • Capacitarla para exigir y evaluar la
fiscalización judiciales y adminis- ción de la ética en la formación y rendición de cuentas de las institu-
trativos (Contraloría General de la capacitación profesional y laboral. ciones públicas y sus funcionarios.
República, Ministerio Público, Mi- • Reglamentar los aportes privados • Estimular su colaboración en las
nisterio de Hacienda) y públicos a los partidos políti- investigaciones, denuncias y segui-
• Simplificar y transparentar los trá- cos. mientos a los actos de corrupción.
mites y las gestiones de la ciudada- • Exigir la rendición de cuentas de • Promoverla en su capacidad de
nía en la administración. fondos públicos y privados utiliza- sanción moral a las personas e ins-
• Implementar Códigos de Ética que dos por los partidos. tituciones corruptas.
incluyan medidas punitivas más • Promover mecanismos efectivos -y • Estimularla en su criticidad por
allá de las sanciones de carácter de- no sólo formales- que permitan las las designaciones de personas de
clarativo y moral. contralorías y acciones anticorrup- dudosa honorabilidad e idoneidad
• Denunciar hechos de corrupción e ción de la ciudadanía. nominadas o nombradas para ocu-
impunidad. par cargos públicos.
• Facilitar la denuncia de hechos de Para que una ciudadanía active en la • Fortalecerla en sus organizaciones
corrupción e impunidad y proveer lucha contra la corrupción e impuni- dedicadas al control de la corrup-
las garantías necesarias a los de- dad se requiere: ción, dotando a éstas de los recur-
nunciantes. • Educarla sobre la naturaleza de la sos necesarios.
• Aplicar las normas disciplinarias y corrupción, los tipos, su dinámica,
los procedimientos de auditoría y los involucrados y responsables.

Las personas deben
Necesidad: Reinvención del Estado considerarse como
para impulsar un desarrollo con eficiente. A la vez, debe poder diseñar e im-
plementar políticas de manera consistente, ser sujetos de derecho en su
equidad
capaz de incorporar la participación activa de relación con el Estado.
Las características de las desigualdades en los múltiples actores, manejar los conflictos
el Paraguay, complejas y con una historia que que surgen de la diversidad, lograr consensos
ya lleva cinco siglos, hacen que el Estado asuma en torno a las prioridades generales o puntuales
un papel relevante en su superación. Es nece- y disminuir, también, el trato privilegiado que
sario romper con las estructuras económicas, favorece a sectores y actores específicos.
políticas, sociales y culturales que reproducen La disminución de las desigualdades requie-
las desigualdades e intervenir en las condicio- re un Estado que busque simultáneamente un
nes que garantizan una mayor igualdad en las crecimiento económico de calidad, junto con la
capacidades y oportunidades. Las personas que reconstrucción del tejido social paraguayo y el
están en situación de desventaja no han llega- impulso a una ciudadanía integral.
do a ella a raíz de una sola carencia, sino por Las personas deben considerarse como su-
la combinación de varias. Esta desventaja no jetos de derecho en su relación con el Estado.
siempre tiene origen en las menores condicio- La potenciación de las personas como sujetos
nes materiales. La discriminación o la negación de derecho exige la implementación de políti-
del otro como parte de la colectividad tienen
como consecuencia la “invisibilidad” de ciertos
cas inclusivas. Estas políticas deben buscar in-
corporar a los grupos que presentan mayores 6
grupos y la ausencia de sus necesidades en las desventajas y generar las condiciones para que,
decisiones sociales y políticas. en las mismas condiciones que las demás perso-

De la misma forma en que el Estado ad- nas de la comunidad, afirmen su especificidad,
quiere relevancia como institución correctora satisfagan sus necesidades esenciales y amplíen
de las “fallas de mercado”, esa relevancia es muy sus capacidades y oportunidades. Las desigual-
alta cuando se refiere a su función de integrar dades observadas en Paraguay, especialmente
a la sociedad incluyendo a las poblaciones ex- las socioeconómicas, son incompatibles con el
cluidas. En el primer caso, porque en un con- ejercicio de la ciudadanía, por lo cual se requie-
texto de pobreza y desigualdad, los mercados y re un Estado eficaz para crear los mecanismos
el sistema de precios no garantizan la eficiencia de acceso universal a los derechos.
económica ni el bienestar de la mayoría y, en Las capacidades y oportunidades sociales
el segundo, porque el Estado debe garantizar que contribuyen a disminuir las desigualdades
a todas las personas el acceso a bienes y servi- se generan tanto a partir de políticas sociales
cios públicos de calidad que les permitan, sin como por la vía del empleo y del ingreso. Las
excepciones, ampliar sus capacidades y opor- políticas económicas que garantizan el acceso
tunidades. Igualmente, el Estado cumple una a información y a los mercados (trabajo, tierra,
función esencial cuando, por su eficacia y cre- crédito) de manera competitiva, la superación
dibilidad, se reviste de la necesaria legitimidad de las heterogeneidades productivas regiona-
democrática para ejercer los mecanismos legales, la eliminación del contrabando, el aumento
les de coerción como también de persuasión en de la productividad, la infraestructura vial y la
sus políticas públicas. protección social inciden en los logros sociales.
El Estado, al ser ineficaz en la prestación de Igualmente, las políticas educativas, de
los servicios públicos y al permitir la primacía salud y de provisión de servicios básicos con-
de intereses particulares sobre el interés gene- tribuyen a la generación de capital humano,
ral, contribuye de forma sustantiva a crear nue- mientras que las iniciativas que disminuyen la
vas desigualdades y a mantener o profundizar discriminación o que fomentan la confianza
las existentes. entre los actores y su capacidad para asociarse
Por ello, es necesaria una institucionalidad favorecen a la generación de capital social y la
fuerte –democrática, no autoritaria-, eficaz y competitividad sistémica de la economía.

No es razonable, por El Estado debe construir una visión clara deberá aplicarse en el marco de una carrera del
ineficiente e ineficaz, del desarrollo, establecer sus prioridades en servicio civil que deberá ser impulsada.
función del cumplimiento de los derechos hu- Es decir, el sistema permite que cualquier
impulsar reformas
manos universales, la lucha contra la pobreza y ciudadano o ciudadana pueda integrarse y de-
organizacionales sin
la reducción de la desigualdad, y fortalecer sus sarrollarse en la burocracia sin ninguna discri-
la profesionalización instituciones para una acción eficaz, eficiente y minación más que por su propio mérito. Este
y modernización de la equitativa. sistema tiene como objetivo, además de igualar
burocracia. ¿Cómo promover la centralidad del Estado las oportunidades de la ciudadanía, que los car-
y la construcción de la nueva estatalidad sobre gos y empleos públicos no dependan de la leal-
la base del principio de equidad en la gestión? tad partidaria o personal, lo cual a su vez ge-
nera ineficacia e ineficiencia y deslegitimación
Propuesta 3: Alianza para la política, ya que los incentivos no dependen de
profesionalización y modernización de los resultados del ejercicio de la función, sino
la burocracia de los vínculos entre el funcionario o funciona-
ria y el político que lo patrocina.
La nueva estatalidad se basa en un sistema Un servicio civil profesional y moderno,
legal eficiente, una burocracia efectiva y una en el marco de un sistema meritocrático, con-
identidad que represente el bien común. Para la tribuye a la reducción de las desigualdades.
construcción de este perfil del Estado se requie- Porque se ocupa de que las políticas públicas
6 re de un marco jurídico apropiado, estructuras

organizacionales adecuadas, recursos financie-
tengan impacto efectivo en la ciudadanía, an-
tepone los objetivos institucionales por sobre
ros suficientes y recursos humanos eficientes. los de grupos particulares, genera incentivos
La burocracia ocupa un lugar central en la para institucionalizar las políticas y permite la

elaboración e implementación de las políticas existencia de políticas de Estado. Las políticas
públicas y en la relación que se establece entre de largo plazo y los cambios estructurales son
el Estado y la ciudadanía. De ahí que su buen más factibles cuando las acciones del funciona-
funcionamiento sea un punto clave en la lucha riado público trascienden los objetivos de corto
contra las desigualdades y la pobreza. Una plazo. La reducción de las desigualdades exige
inadecuada gestión y regulación de los recursos políticas y estrategias continuas, sistemáticas e
humanos del Estado puede anular los resultados integrales. Por lo tanto, en condiciones de arbi-
potenciales de estrategias y políticas bien dise- trariedad y discrecionalidad, es poco probable
ñadas, resultar en desperdicio de recursos finan- que estas condiciones se cumplan.
cieros escasos, permitir prácticas de clientelismo No es razonable, por ineficiente e ineficaz,
y corrupción y representar un peso excesivo de impulsar reformas organizacionales sin la pro-
la burocracia en el presupuesto público. fesionalización y modernización de la burocra-
Una burocracia efectiva depende, en gran cia. Para este efecto, dos medidas son funda-
medida, de un servicio civil profesional y mentales: la recalificación y recertificación de
moderno. Su gestión es por resultados y se la burocracia, por una parte, y la implementa-
constituye y desarrolla dentro de un sistema ción de instrumentos gerenciales y el mejora-
meritocrático (educación, compromiso, pro- miento del desempeño, por la otra. Ambas me-
ductividad, resultados). El sistema meritocráti- didas son altamente relevantes porque afecta a
co es aplicado desde la misma selección de fun- toda la masa burocrática existente. La profesio-
cionarios. Garantiza el acceso y la promoción nalización y modernización del servicio civil
en el empleo público a través de mecanismos implica construir un aparato estatal capaz de
competitivos, exige la neutralidad política y la dar respuestas a la cada vez más diversa y com-
despartidización de la burocracia, premia la pleja sociedad, con un liderazgo estratégico en
responsabilidad y la eficiencia, y disminuye las la construcción de las políticas y en el manejo
prácticas clientelistas en el ingreso, permanen- de los recursos humanos y un sistema de nor-
cia y promoción en la burocracia. Este sistema mas y reglas que garanticen la ética profesional,

efectividad en el trabajo, la transparencia y la focalización de la inversión social, en razón de La inversión social
rendición de cuentas. la escasez de los recursos y las mayores nece- constituye una de las
La profesionalización y modernización de la sidades de determinados grupos poblacionales.
bases para una sociedad
burocracia debe darse en condiciones laborales La equidad implica crear las condiciones ade-
más cohesionada e
competitivas con el sector privado, con el pro- cuadas para que la universalización sea posible
pósito de consolidar, por medio de salarios e in- por medio de la discriminación positiva.
igualitaria y la condición
centivos adecuados, una estructura estable, alta- La solidaridad significa la protección social indispensable para el
mente profesional, comprometida y eficiente. brindada por el Estado de acuerdo con su ca- cumplimiento de los
El principal y más urgente desafío de la pacidad económica en beneficio de las pobla- Objetivos de Desarrollo
alianza es destrabar los obstáculos que impi- ciones más pobres y vulnerables. Esto no sólo del Milenio (ODM)
den la implementación de la legislación vigente requeriría ingente cantidad de recursos pú-
sobre el funcionariado, sin excluir a necesarios blicos, sino también la necesidad de priorizar
cambios institucionales. Es igualmente de fun- y focalizar la inversión social y facilitar meca-
damental importancia el potenciar la capaci- nismos que faciliten e incentiven el acceso a
dad del servicio civil para operar sobre la base los servicios públicos por parte de los sectores
del principio de equidad y para reconocer a las excluidos.
personas como sujetos portadores de derecho. La eficiencia es una condición fundamen-
La alianza debe convocar fundamental- tal, sobre todo para países de escasos recursos
6
mente a los trabajadores públicos organizados, como Paraguay, en donde la presión tributaria
las organizaciones del Poder Ejecutivo, princi- y los ingresos de la población son bajos. La es-
palmente el Ministerio de Justicia y Trabajo y la casa cobertura en varios de los servicios y la
Secretaría de la Función Pública, el Congreso, universalización de las prestaciones exigen un

los partidos políticos, los medios de prensa y la aumento considerable en la inversión social.
sociedad civil en su carácter de portadora de El seguimiento a la calidad de la inversión
derechos y demandante de servicios. implica contar con un sistema efectivo de mo-
nitoreo y evaluación que incluya una amplia
Propuesta 4: Alianza para el aumento, participación de la sociedad civil. Y antes, pre-
mejoramiento y seguimiento del gasto cisa de un sistema estadístico con datos confia-
social bles, consistentes y oportunos. Para este último
propósito se requiere el establecimiento de un
El reconocimiento de los derechos econó- sistema estadístico nacional con su respectivo
micos, sociales y culturales de la ciudadanía instituto nacional de estadísticas, como órgano
debe materializarse en una inversión social rector del sistema, que comprenda, además de
que garantice el uso individual y colectivo de las estadísticas de fuentes de encuestas y cen-
los servicios públicos, como los de educación, sos, las estadísticas sectoriales del Estado de
salud, vivienda, servicios básicos y protección otras fuentes.
social. La inversión social constituye una de Igualmente se requiere de una instituciona-
las bases para una sociedad más cohesionada lidad que permita la coordinación de políticas,
e igualitaria y la condición indispensable para programas y proyectos a favor de las pobla-
el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo ciones más vulnerables, y el uso óptimo de los
del Milenio (ODM), siempre y cuando respon- recursos humanos y financieros. Esta renovada
dan a políticas sociales regidas por los princi- institucionalidad incluiría la reorganización o
pios de universalidad, solidaridad y eficiencia. consolidación de las instituciones que atien-
El principio de universalidad garantiza que den a las poblaciones más vulnerables, en una
toda la ciudadanía reciba los bienes y servicios única institución, la que deberá trabajar estre-
esenciales para lograr capacidades que le per- chamente con los Ministerios de Educación y
mitan incorporarse en condiciones de igualdad Cultura y de Salud Pública y Bienestar Social.
a la vida económica, social y política. La uni- En efecto, más de una docena de instancias
versalidad es compatible con la priorización y públicas, entre Secretarías de la Presidencia,

Una alianza para Viceministerios y Direcciones Generales se Es aquí donde el Estado debe aplicar su poder
incrementar la inversión ocupan, sin coordinación, con superposición coercitivo en beneficio de los derechos huma-
de poblaciones meta, limitados presupuestos e nos de la mayoría de la población. Tampoco son
social construida sobre la
impacto y estructuras administrativas propias, razonables estos consensos sin el compromiso
base de límites estrechos
a la atención de las poblaciones en pobreza ex- y acciones concretas del Estado para mejorar
de financiamiento no es trema, la niñez, la juventud, las personas con la eficiencia del uso de los recursos. Para que
razonable. discapacidad, las personas adultas mayores, las ambos sean posibles se requiere de un Estado
poblaciones indígenas, emigrantes, víctimas de fortalecido en su gestión, tal como se expresa
desastres naturales, entre otros. en la primera recomendación.
El presupuesto público es el principal ins- Las definiciones fundamentales de este
trumento de la política fiscal para lograr una consenso deberán incluir: metas de prioridad
mejor distribución y mayor equidad en las polí- fiscal y participación presupuestaria de la in-
ticas públicas. Como el aumento de la inversión versión social, metas sobre la base mínima que
social depende de los ingresos, es importante constituyen los ODM, criterios básicos para la
que el consenso incluya los acuerdos básicos priorización de los recursos destinados al sec-
para asegurar el financiamiento de la inversión tor social, instancias para la coordinación de
social, es decir, considere el lado de los ingresos trabajos entre el Ministerio de Hacienda y las
del presupuesto público. Comisiones de Presupuesto del Congreso, re-
En este sentido, debe garantizarse la pro- lación gasto corriente y de capital, mecanismos
6 gresividad de la estructura tributaria y un in-

cremento gradual y justificado de la presión
de seguimiento a la calidad de la inversión, re-
formas mínimas para mejorar la ejecución de
tributaria -actualmente una de las más bajas de las inversiones en las poblaciones más vulne-
América Latina-. Este incremento debe concre- rables, sistemas de información pública y en-
tarse fundamentalmente con la disminución de tre poderes del Estado para el seguimiento a
los niveles de evasión, con tasas máximas más la elaboración y ejecución del presupuesto pú-
elevadas y la entrada en vigencia y una mayor blico, mecanismos de protección de los fondos
progresividad del impuesto a la renta personal, destinados a los programas socialmente más
con el establecimiento de niveles impositivos sensibles, orientación de los royalties de las hi-
que desalienten la tenencia improductiva de droeléctricas hacia el sector social.
la tierra rural, y con la imposición tributaria al Los principales actores involucrados son el
sector agrícola empresarial. Gabinete Social de la Presidencia de la Repú-
Una alianza para incrementar la inversión blica, el Ministerio de Hacienda, las Comisio-
social construida sobre la base de límites es- nes de Presupuesto del Congreso, las bancadas
trechos de financiamiento no es razonable. Y parlamentarias de los partidos políticos, los
esperar que el consenso para una mayor inver- medios de prensa y las organizaciones sociales,
sión social esté supeditado a un consenso abso- sobre todo aquellas involucradas en actividades
luto sobre las reformas impositivas que hagan de contraloría a la gestión pública y de segui-
posible ese incremento, tampoco es razonable. miento al presupuesto público.
Necesidad: Transformación de la co acorde con la democracia de ciudadanos y

política y potenciación ciudadana ciudadanas. Este sistema, a su vez, exige la pre-
sencia de partidos políticos modernos. El rena-
Los cambios requeridos para las reformas cer de la credibilidad y utilidad de los partidos
estructurales que hagan al Estado ganar en depende de su capacidad de transformarse y
eficacia, eficiencia y representatividad de los responder a las necesidades y expectativas de
intereses colectivos, exigen un sistema políti- la gente. Dos desafíos centrales para una efecti-

va transformación de la política son la urgente Propuesta 5: Alianza para la El renacer de la
substitución de la lógica clientelar del Estado modernización de los partidos políticos credibilidad y utilidad
y los partidos, y la recuperación de liderazgos
de los partidos depende
políticos genuinos por sobre los operadores Los partidos políticos deben constituirse en
uno de los mecanismos para el ejercicio de la
de su capacidad
políticos.
La ciudadanía, en su escasa y distorsiona- democracia y en el principal vínculo de la socie- de transformarse
da práctica política, considera a la persona que dad con la política y el Estado. Los partidos po- y responder a las
gana una elección como el intérprete de las ne- líticos contribuyen a darle forma y legitimidad necesidades y
cesidades nacionales y el principal responsable a la democracia. Representan intereses y agre- expectativas de la gente.
del destino del país. El resultado de esta cul- gan demandas, pero también están obligados a
tura ciudadana es la existencia de gobernantes la educación política y formación ética. Deben,
que asumen sus funciones bajo la creencia de igualmente, estar comprometidos en la forma-
un poder casi ilimitado y con capacidades para ción técnica y gerencial de sus miembros; todo
constituirse, a menudo, en el principal defini- esto para que puedan ejercer cargos públicos
dor de los intereses nacionales. con idoneidad y probidad. En otras palabras,
La cultura política dominante hace que, dado que existe un vaciamiento de la política,
cuando los gobernantes y partidos políticos no los partidos deben ser capaces de cargarla de
logran satisfacer las demandas de la sociedad, contenido, poniendo en la agenda pública los
6
la desconfianza y la frustración se convierten temas que realmente interesan a las personas.
en un rechazo a la democracia y a la política. La sociedad valorizará la política y la democra-
Esta cultura sigue vigente a pesar de los años cia, y por esa vía a los partidos políticos, en la
que han transcurrido desde la caída del gobier- medida en que cumplan con estos objetivos efi-

no autoritario (1989). cazmente y bajo las reglas democráticas.
Por ello, es necesario construir las bases so- En tanto instituciones que vinculan la socie-
ciales de la democracia y demostrar a la ciuda- dad con el Estado, los partidos políticos deben
danía su función social, es decir, su capacidad organizarse y funcionar democráticamente, de
para transformar las estructuras que definen y manera tal que su función expresiva y represen-
consolidan las desigualdades. Es fundamental tativa de la ciudadanía se manifieste de manera
definir un nuevo proyecto que incorpore a la efectiva. El funcionamiento interno de los par-
ciudadanía y el sentido colectivo, que revalori- tidos debe garantizar el pluralismo, la igualdad
ce al ciudadano y a la ciudadana como sujetos de oportunidades de las corrientes internas y
y actores fundamentales de la política y la de- de hombres, mujeres y jóvenes, el respeto a los
mocracia. derechos de los afiliados, la implementación de
Las libertades políticas y la democracia como mecanismos transparentes de competencia y la
régimen de gobierno y estilo de vida son deter- existencia de instrumentos y garantías de con-
minantes en la reducción de las desigualdades. trol que velen por estas garantías.
En primer lugar, porque una de las capacidades La reconstrucción de la confianza en la de-
esenciales del ser humano es la participación mocracia, la política y en los partidos requie-
política y social. Su expansión debe ser un fin re disminuir la corrupción y la impunidad, el
en sí mismo. En segundo lugar, porque esta par- clientelismo y el tráfico de influencias que se
ticipación también es un medio ya que mejora ejerce desde los propios partidos y movimien-
las posibilidades de las personas para expresar tos políticos y que permea al Estado. La efecti-
y defender sus demandas económicas, sociales, va participación política de la mujer facilitará
políticas y culturales para señalar a los gobier- la reconstrucción de esta confianza. El finan-
nos cuáles son sus prioridades y necesidades. En ciamiento político, entendido como el dinero
este sentido, la legitimidad del régimen demo- utilizado para sustentar los gastos de campañas
crático es la principal fuente de poder que tienen electorales y el funcionamiento permanente de
los pobres, por medio de su participación, para los partidos y movimientos políticos constitu-
revertir su condición de pobreza e integrarse a ye, también, un tema de gran relevancia para
la sociedad de una forma más plena. avanzar en este sentido.

La democracia es una La discusión debe fundamentarse en la ne- tales como los empleos públicos asignados a
búsqueda permanente cesidad de garantizar el cumplimiento de las correligionarios que no cuentan con las cre-
funciones de estas instituciones, en el marco denciales (capacidad e idoneidad) adecuadas
de consenso y es el
de la transparencia y rendición de cuentas, para ocupar el cargo. La modernización del
gobierno mediante el
así como de sentar las bases que garanticen la servicio civil contribuirá de manera sustancial
diálogo. igualdad de oportunidades entre los partidos a reducir el impacto de este mecanismo como
y movimientos sociales que busquen competir forma de financiamiento político. La elimina-
electoralmente. ción de relaciones clientelistas al interior de
La democracia es una búsqueda perma- estas instituciones debe ser considerada como
nente de consenso y es el gobierno mediante el un paso ineludible para mejorar la calidad de la
diálogo. Se consolida en base a una ciudadanía democracia en Paraguay.
dotada de autonomía y libertad de elección, El marco normativo e institucional del fi-
por una parte, y la existencia de la información nanciamiento político debe regular el finan-
necesaria para la argumentación y el debate, ciamiento público y privado de las campañas
por la otra. electorales y del funcionamiento ordinario de
En estas condiciones, la igualdad de opor- los partidos y movimientos, los límites a los
tunidades para generar, intercambiar, publici- gastos electorales y a las donaciones privadas y
tar y socializar la información y las opciones el tipo de donante, los responsables del control,
político-partidarias existentes es una condición la publicidad de los balances y presupuestos y
6 indispensable de la democracia. Cabe evaluar si

el sistema de distribución de fondos de acuerdo
el carácter público de esta información. Es im-
prescindible, en este sentido, la independencia
al criterio de “representatividad” es el más idó- política, la capacidad técnica y los recursos dis-
neo para garantizar una auténtica competencia. ponibles de las instituciones involucradas en el
El aporte estatal debe tener como principal ob- control del financiamiento político.
jetivo la educación cívica e igualdad de opor- En el contexto de una alianza para la mo-
tunidades. dernización de los partidos políticos, en el que
Los aportes privados también deben ser la transparencia de la fuente y el uso de los re-
considerados en este debate, dada su relación cursos financieros son esenciales, todos estos
con el clientelismo al interior de los partidos y temas deben estar en la agenda del debate, y los
la probable influencia de grupos de financistas partidos, conjuntamente con la sociedad civil,
de campañas electorales sobre quienes ejercen son los protagonistas centrales de esta alianza.
el poder. Estos aportes se producen por lo ge- Nuevamente, el papel que pueden desarrollar
neral en el marco de relaciones personales con los medios de prensa en esta alianza es funda-
los candidatos o su círculo más cercano que mental.
representan intereses socioeconómicos parti-
culares y al margen de la estructura formal par- Propuesta 6: Alianza para el
tidaria, lo que disminuye las posibilidades de fortalecimiento de la participación
transparencia y control por parte de las auto- ciudadana
ridades competentes y de los propios afiliados.
El financiamiento privado, de hecho disminuye No es posible una democracia fuerte con
la democracia interna, debido a los recursos una ciudadanía débil, con una ciudadanía cuyos
asimétricos con que cuentan algunas facciones. miembros no se consideran a sí mismos como
Este tipo de financiamiento no es producto sujetos de derechos civiles, políticos, sociales y
del altruismo o de la solidaridad, en particular culturales. Sin una ciudadanía contralora de la
cuando proviene de personas vinculadas a em- gestión pública, la lucha contra la impunidad y
presas con intereses económicos en eventuales la corrupción se torna difícil, lo mismo que una
actos de gobierno. gestión eficiente del Estado.
Otros mecanismos irregulares de financia- En un sistema democrático no es saludable
miento deben ser visibilizados y erradicados, para el propio sistema que la ciudadanía se abs-

tenga de participar en las decisiones públicas. La profundización de la democracia favo- Es central el impulso a las
La falta de participación produce una ciudada- recerá en particular a los grupos y personas organizaciones sociales,
nía anémica. La participación de la gente puede históricamente excluidos porque amplía sus
ONGs, cooperativas
darse, fundamentalmente, a través de dos vías. opciones políticas, favorece el tener voz en las
y otras iniciativas
La primera está dada por los espacios de deli- decisiones que les afectan y reduce la influen-
beración y representación política; la segunda, cia de grupos con poder económico. Pero para
que permiten a la
por las organizaciones que pueden conformar- ello, ciudadanos y ciudadanas deben disfrutar ciudadanía definir sus
se desde la propia ciudadanía. Ambas vías de- sus derechos económicos, sociales y cultura- necesidades y demandas,
ben ser objeto de atención en Paraguay. les y tener garantizados sus derechos civiles y incluirlas en el debate
Por un lado, es necesario fortalecer las ins- políticos. La libertad de prensa y el acceso a la y la agenda pública y
tituciones políticas y crear nuevos mecanismos información pública constituyen otras condi- exigir las medidas para
de representación y deliberación a fin de que la ciones que garantizan la influencia y el control satisfacerlas.
ciudadanía cuente con los espacios adecuados de la gestión pública.
para presentar sus demandas e intereses y que Los medios de información libres constitu-
los mismos se incorporen al debate público y yen un espacio donde los diferentes grupos so-
al proceso de construcción de consensos. La ciales pueden tener voz y participar en el debate
participación es clave, y con ella se debe po- con sus propios puntos de vista; son agentes de
tenciar la asociatividad, la organización y la movilización que facilitan y encauzan la parti-
6
conformación de redes cuya eficacia puede dar cipación y contribuyen a aumentar la transpa-
un protagonismo central a la ciudadanía en la rencia proporcionando información relevante a
determinación e implementación de decisiones la ciudadanía.
públicas, sean políticas o burocráticas (socia- Un recurso que no suele ser considera-

les, económicas y culturales). Todos estos ele- do como obstáculo para la participación es el
mentos permitirán avanzar en la construcción tiempo disponible. La baja participación de las
y ampliación del capital social. mujeres está relacionada en muchos casos con
Por otro lado, es central el impulso a las la escasa disponibilidad de tiempo debido a sus
organizaciones sociales, ONGs, cooperativas y responsabilidades laborales y familiares. Por lo
otras iniciativas que permiten a la ciudadanía tanto, para que ellas participen en condiciones
definir sus necesidades y demandas, incluirlas de igualdad es necesario que la sociedad y el
en el debate y la agenda pública y exigir las me- Estado asuman que dichas responsabilidades
didas para satisfacerlas. La función social de no son exclusivamente femeninas y, por lo tan-
estas organizaciones adquiere especial relevan- to, requieren ser mejor distribuidas entre hom-
cia cuando el Estado acepta la diversidad como bres y mujeres.
una característica constitutiva y enriquecedora Uno de los primeros pasos y objetivos de la
de la sociedad. La participación social es un alianza es, a partir de lo expuesto, construir una
mecanismo de los grupos de autoafirmarse agenda de temas prioritarios, entre los que de-
constantemente, así como de mantener y re- bería figurar una ley que promueva la participa-
afirmar su identidad cultural. ción ciudadana efectiva en los distintos niveles
Pero el objetivo de estas instituciones no se en cuanto a su relación con el Estado. Es decir,
reduce al establecimiento de los canales para fundamentalmente debería promover y regular
lograr reivindicaciones propias del grupo. En la participación ciudadana en su relación con
democracia, la fiscalización del poder y la exi- los gobiernos municipales, departamentales y
gencia de responsabilidad a los gobernantes nacional y con los tres poderes del Estado.
son indispensables. La disminución de los ni- Los actores principales en esta alianza
veles de corrupción, del abuso del poder y de son las organizaciones de la sociedad civil, las
la influencia de grupos privilegiados depende ONGs, las universidades, los medios de prensa,
también de que la sociedad se organice y ejerza los partidos políticos, los poderes del Estado y
su influencia. los distintos niveles de gobierno.

Un crecimiento
Necesidad: Crecimiento económico El poder de implementar las políticas disminu-
económico de calidad ye si no existe la capacidad de enjuiciar, juzgar y
sustentable que beneficie a toda la
constituye uno de los sancionar a quienes no cumplen con las normas
población
pilares de la reducción y regulaciones. Un sistema judicial débil y cos-
de la pobreza y las La reducción de las desigualdades requie- toso brinda protección a los poderosos y deja
desigualdades. re eficiencia en el uso de los recursos dispo- de lado a los grupos vulnerables y excluidos.
nibles en la sociedad, así como equidad en la La reducción de las desigualdades exige una
distribución de los mismos. Esta combinación especial atención a la formación del capital hu-
de eficiencia social con equidad exige el buen mano por medio de la educación y la salud, y
funcionamiento de los mercados y del Estado. el establecimiento de políticas de protección y
Sin embargo, tanto el buen funcionamiento del compensación a favor de los grupos más pobres
mercado como la implementación de políticas y vulnerables. Sin estos recursos difícilmente
que disminuyan las desigualdades y lleven al podrán sentarse las bases para el logro de una
país por la senda del Desarrollo Humano exi- mayor igualdad de oportunidades en el ámbito
gen un Estado capaz de regular y llevar a cabo económico.
eficazmente el proceso de las políticas públicas,
desde el diseño hasta la evaluación, pasando Propuesta 7: Alianza para impulsar un
por la implementación de las políticas, pro- crecimiento económico de calidad
6 gramas y proyectos. También se requiere de un

sector privado que comprenda y promueva, in-
tencionalmente, emprendimientos empresaria-
Un crecimiento económico de calidad cons-
tituye uno de los pilares de la reducción de la
les que integren a las poblaciones más pobres y pobreza y las desigualdades, ya que genera em-
sean ambientalmente sustentables. pleo, distribuye equitativamente los beneficios

En tal sentido, la buena gestión pública se económicos y preserva las oportunidades de
inicia con el adecuado conocimiento de la rea- las generaciones futuras. Por eso, sus caracte-
lidad y la claridad de objetivos a corto y, sobre rísticas y beneficios deben ser comprendidos y
todo, largo plazo. Esto exige contar con un plan promovidos por los sectores público y privado
de desarrollo con equidad socialmente cons- y las organizaciones sociales.
truido. En la medida en que se comprenda ca- El empleo otorga a las personas la oportu-
balmente adónde se quiere llegar y los recursos nidad de utilizar sus capacidades y obtener un
con que se cuentan, será posible establecer una ingreso, lo cual a su vez le permite ampliar su
trayectoria que visualice las responsabilidades gama de opciones. La participación en la vida
y funciones de cada uno de los actores socia- económica también proporciona a las personas
les y económicos así como de las instituciones una base de autoestima y dignidad social, así
–formales e informales- que serán requeridas como mejores condiciones para el ejercicio de
para ello. los derechos civiles, políticos y culturales. A
El Estado debe empezar por entender el las mujeres, en particular, les permite además
sistema económico nacional y su inclusión en tener mayor autonomía y capacidad para nego-
la dinámica internacional. La comprensión de ciar al interior de la familia.
la dinámica interna de producción, de los sec- De esta manera, un empleo de calidad o
tores y ramas económicas que propiciarían un decente constituye un instrumento clave para
crecimiento económico inclusivo y sustentable, que las personas mantengan vínculos con la
de los obstáculos que impiden el acceso a los sociedad, generando sentimientos y actos de
recursos productivos y el funcionamiento efi- cooperación y solidaridad. Esta dinámica so-
ciente de los mercados y de los bienes públicos ciopolítica, a su vez, tiene efectos en la actividad
que deberá proveer el Estado constituyen las económica. En efecto, el acceso a instituciones
bases de una buena gestión económica. representativas y la apertura y participación
El Estado precisa aumentar su capacidad política se relacionan positivamente con el
para aplicar las políticas y hacer cumplir la ley. dinamismo económico, construyendo así el

círculo virtuoso democratización-integración continuidad de los recursos naturales que per- La inversión en
social-crecimiento económico. mitieron los avances presentes. infraestructura es una
El acceso más equitativo a los recursos eco- Este proceso de expansión económica bus- condición previa no sólo
nómicos como el conocimiento, el crédito, la ca la incorporación de avances tecnológicos y el para el establecimiento
tierra, la asistencia técnica y la tecnología son incremento de la productividad respetando la de grandes empresas
condiciones necesarias para la disminución de diversidad cultural. El crecimiento económico generadoras de empleo,
las desigualdades, además de la implementa- debe contribuir a la supervivencia y desarrollo sino también el impulso
ción de políticas sectoriales que incentiven la de los grupos culturales diferentes, como los a los emprendimientos
expansión de las ramas de producción de ma- indígenas, y a generar oportunidades de elec- locales, de la pequeña
yor absorción de mano de obra. En efecto, un ción dando lugar a que los intereses económi- agricultura y de las
importante requisito para la inserción de las cos particulares se vean satisfechos, como los cooperativas.
poblaciones más pobres al sistema productivo, de las mujeres, la juventud, las personas adultas
de manera a promover un crecimiento de ca- mayores y aquellas con discapacidad.
lidad, constituye el promover las condiciones Mas allá de las cuestiones relativas a la sos-
para la efectiva entrada de los mismos al siste- tenibilidad cultural y ambiental, es importante
ma, por ejemplo, mediante la titulación de sus recalcar que el bienestar presente no debe ge-
tierras, el acceso a los servicios de extensión ru- nerar cargas pesadas a las generaciones futuras
ral, la disponibilidad de créditos accesibles para derivadas de las deudas financieras internas o
6
las micro, pequeñas y medianas empresas, etc. externas. Hay que tener en cuenta que quienes
El acceso a la tierra y al conocimiento ne- van a financiar dichos pagos con su esfuerzo,
cesario para aumentar su productividad no probablemente no participaron en las decisio-
debe perderse de vista atendiendo a la gran nes que dieron lugar a esos compromisos y, en

proporción de la población rural. Una reforma el peor de los casos, tampoco se beneficiaron
tributaria que favorezca la progresividad y que con los mismos.
desincentive la tenencia de tierra improduc- Todos estos aspectos deberán formar parte
tiva es uno de los mecanismos posibles para de la construcción del consenso para un creci-
liberar extensiones de tierra hacia quienes la miento económico de calidad. Éste considera,
quieran producir. Una educación pública per- en primer lugar, el fortalecimiento del Estado
tinente y de calidad, así como un incremento en su capacidad de impulsar este crecimiento y
de la cobertura del nivel técnico generarán el la implementación de un plan de desarrollo con
capital humano necesario para que se amplíen equidad, de largo plazo. El plan debe constituir-
las opciones de las poblaciones hoy pobres y se en política de estado y ser elaborado de for-
excluidas. ma participativa, socializado a nivel nacional y
La inversión en infraestructura es una con- promovido por todos los niveles de Gobierno y
dición previa no sólo para el establecimiento de sectores empresariales. El contenido del con-
grandes empresas generadoras de empleo, sino senso podrá ser creciente, empezando por las
también el impulso a los emprendimientos lo- poblaciones más pobres o en condiciones más
cales, de la pequeña agricultura y de las coope- criticas del sector agrícola o industrial en cuan-
rativas. Por ende, la infraestructura, sobre todo to a ampleo e ingresos, por ejemplo, potencian-
rural, como la red vial, abastecimiento de agua, do la implementación de cadenas productivas
energía eléctrica y las telecomunicaciones, debe con mercados internacionales, empleadoras de
estar al servicio de todos y especialmente de los mano de obra poco calificada, diversificando
pobres, de manera a mejorar sus condiciones la producción y substituyendo el algodón por
de vida, de trabajo y producción. otros productos apropiados para el sector cam-
El crecimiento económico de calidad está pesino pero que no requieren subsidios.
necesariamente comprometido con la inclu- Los actores principales de esta alianza son
sión social, la sostenibilidad ambiental, finan- el Equipo Económico de la Presidencia de la
ciera y cultural. Las posibilidades de bienestar República; las instituciones públicas ligadas a la
de las generaciones futuras dependerán de la producción, la industria, el comercio, la plani-

ficación y el empleo; las universidades y centros todo desde el análisis y la difusión especializa-
de investigación; el sector privado, campesino y da, constituyen un actor de suma relevancia.
de los trabajadores. Los medios de prensa, sobre
Recomendaciones de política como insumos para las alianzas

Las propuestas que siguen - y que se inscri- mismas fue una labor realizada estrechamente
ben dentro de las ya presentadas - son producto con las trece mesas temáticas de diálogo: edu-
de una construcción colectiva realizada a partir cación, salud, macroeconomía, crecimiento
de varios estudios específicos, como también económico, desarrollo productivo, seguridad e
de una numerosa cantidad de eventos, reunio- identidad, justicia, adultos mayores, indígenas,
nes y consultas que dieron forma y proyección, personas con discapacidad, niñez y adolescen-
primero al análisis de la realidad paraguaya, y cia, juventud y género.
más tarde a una serie de propuestas para redu- Las mesas de diálogo involucraron a 263
cir las desigualdades. personas, todas ellas autoridades y técnicas en
Ante la cantidad y riqueza de sugerencias, fue los diversos temas que fueron abordados desde
6 necesario sistematizarlas y priorizarlas de forma

que se enuncien aquellas que son imprescindi-
la perspectiva de la desigualdad. Estas personas
son representativas del sector público, el sector
privado y la sociedad civil.
bles o aquellas que tengan un mayor impacto en
la reducción de las diversas desigualdades anali- Las recomendaciones también son el resul-
zadas en el Informe. Si bien es cierto que muchas tado, en general, de las opiniones y preocupa-
de ellas pueden no parecer novedosas, su orien- ciones señaladas por los miembros de los Co-
tación concreta para reducir las desigualdades mités Consultivos. En efecto, se establecieron
le dan especificidad y originalidad. Además, es dos Comités, uno con el sector público y par-
necesario explicitar todas estas sugerencias para tidos políticos, y otro con el sector privado y
evitar que, por su ausencia en el Informe, sean la sociedad civil. Ambos congregaron, juntos,
interpretadas como innecesarias. a 34 personas altamente representativas de los
Como se ha señalado, la efectiva y eficiente diversos sectores.
implementación de muchas de estas recomen- Asimismo, estas recomendaciones respon-
daciones dependerá de la realización de los con- den y reflejan las visiones, preocupaciones y
sensos específicos identificados y la concreción anhelos de, por una parte, 15 grupos focales
del contenido de dichos consensos. Al mismo aplicados a nivel nacional, que involucraron a
tiempo, este conjunto de recomendaciones aproximadamente 100 personas; y por la otra,
constituye un insumo fundamental para estos los numerosos talleres departamentales reali-
procesos de consenso, junto con otros mate- zados a nivel local, en los que participaron más
riales que el PNUD ha producido, fundamen- de 500 representantes de gobernaciones, mu-
talmente, aquellos relacionados con la calidad nicipalidades, organizaciones sociales locales,
del crecimiento, la expansión de la ciudadanía profesionales, académicos y empresarios.
integral y la nueva estatalidad. Finalmente, las recomendaciones son con-
Sin embargo, no todas las sugerencias siste- secuentes con la percepción de la población en
matizadas en esta sección dependen de alianzas general con relación a la situación de desigual-
y consensos; varias simplemente dependen de dad existente, el funcionamiento del Estado, el
la voluntad política y burocrática de implemen- ejercicio de los derechos civiles, sociales y po-
tarlas. líticos y la calidad del crecimiento económico.
Si bien las recomendaciones son un pro- La encuesta aplicada a 2.500 personas a nivel
ducto de una diversidad de fuentes, la iden- nacional también recoge esta percepción que
tificación, pertinencia y priorización de las justifica las sugerencias aquí expuestas.

Seguridad ciudadana:
Principales orientaciones para una seguridad ciudadana sin

exclusiones:
Orientaciones generales
1. Transición del concepto de seguridad de Estado hacia el concepto de seguridad pública
ciudadana, con el pertinente debate público.
2. Fortalecimiento de las capacidades institucionales y coordinación entre las organiza-
ciones encargadas de regir la política de seguridad pública ciudadana.
3. Utilización del contingente policial para la seguridad pública, no la privada, salvo en
los casos previstos por los reglamentos.
Participación ciudadana y grupos vulnerables

4. Promoción de un debate nacional sobre el rol de la ciudadanía en la seguridad.
5. Énfasis en la prestación de servicios de seguridad a los grupos pobres y vulnerables,
con órganos de seguridad capaces de tratar estos temas (indígenas, niñez).
6. Promoción del respeto a la imagen, privacidad e intimidad de las víctimas de violencia
en los medios de prensa. 6
Utilización de recursos

7. Creación de un sistema de estadística e información pública para el diseño e imple-
mentación de las políticas de seguridad.
8. Uso del presupuesto como herramienta de planificación estratégica para la seguridad.
Registro público:
Principales orientaciones para la universalización del registro público

de las personas
1. Continuidad de mecanismos y condiciones, y fortalecimiento institucional y de coor-

dinación, que faciliten el registro de nacimiento en los registros civiles, de las pobla-
ciones más pobres y/o vulnerables, especialmente desde temprana edad.
2. Efectividad en la expedición gratuita de cédulas de identidad para las poblaciones
en situación de extrema pobreza y grupos poblacionales de mayor vulnerabilidad y a
temprana edad.
3. Ampliación de los servicios móviles de identificación en las zonas rurales alejadas.
4. Expedición de otros documentos de identificación y antecedentes con costos
diferenciales.

Participación ciudadana:
Principales orientaciones para la participación política y civil sin

exclusiones
1. Promoción del asociacionismo comunitario, civil y gremial, con énfasis en las comu-
nidades pobres o con escasa tradición de participación.
2. Debate público y participativo de una ley que promueva y regule la participación
ciudadana.
3. Concienciación, especialmente de las poblaciones jóvenes, sobre la democracia ciu-
dadana como elemento básico de transformación social.
4. Promoción del debate político en las universidades y otras instancias de organizacio-
nes juveniles.
5. Capacitación cívico-política de las organizaciones de base sociales, gremiales y
partidarias.
6. Fortalecimiento del sistema político de partidos, sobre la base de la difusión masiva
de la concepción de la democracia de ciudadanos y ciudadanas.
6 7. Fomento del ejercicio del voto y la competencia por cargos electivos, entre las pobla-
ciones pobres, las personas jóvenes y las mujeres.
Justicia:
Principales orientaciones para un sistema de justicia más inclusivo
1. Implementación de una estrategia amplia de concienciación de la ciudadanía sobre

sus derechos y deberes fundamentales, con énfasis en las poblaciones más pobres y/o
en grupos vulnerables.
2. Expansión y fortalecimiento de los Juzgados de Paz.
3. Expansión y fortalecimiento de las Defensorías, Públicas y del Pueblo.
4. Creación de instancias locales de mediación y arbitraje que reduzcan la necesidad de
recurrir a los procesos judiciales.
5. Fortalecimiento de la acción pública en la acción penal privada.

Educación:
Principales orientaciones para una política educativa que reduzca

desigualdades
Oportunidades
1. Implementación de acciones que contribuyan a la igualdad de oportunidades en la
asistencia, retención y calidad de la educación en las poblaciones pobres e indíge-
nas: alimentación escolar continua, refuerzo escolar, becas, transferencias condicio-
nadas, material didáctico, bibliotecas, nuevas tecnologías, entre otras.
2. Obligatoriedad de la educación media y mejoramiento de su calidad para favorecer
la inserción laboral de la juventud.
3. Fortalecimiento de la educación permanente para lograr la erradicación del analfa-
betismo.
Calidad
4. Implementación de estándares de calidad: promoción, logros educativos, docentes
con especialización (tercer ciclo, educación indígena y bilingüe).
5. Mejoramiento de las currícula y de su implementación, así como de métodos alter-
6
nativos de enseñanza-aprendizaje en todos los niveles educativos (educación escolar

básica, educación media, educación técnica y formación profesional, formación do-
cente).
6. Capacitación a los actores involucrados en la educación: docentes, directivos, padres
y madres.
Gestión
7. Promoción del modelo de gestión por resultados en todos los planes y programas
educativos.
8. Disminución de los indicadores de “ineficiencia”: sobre-edad, repitencia, entre
otros.
9. Fomento de las mesas de concertación y de la rendición de cuentas.
10. Aprobación de nuevas políticas y del plan estratégico de la formación técnica que
incluya procesos de certificación de competencias.
11. Consenso y aprobación de una nueva ley de educación superior.
12. Reorganización del subsistema de educación superior como parte integrante del sis-
tema de educación nacional.
13. Creación de mecanismos de financiamiento de la educación superior que garanticen
igualdad en el acceso y en la permanencia de las personas en ella.
Comunidad
14. Creación de espacios de participación para la toma de decisiones centradas en el
mejoramiento de los procesos y resultados del aprendizaje. Promoción de las coope-
radoras escolares, de los consejos de grado y de los centros de estudiantes, especial-
mente en las zonas de mayor pobreza.
15. Potenciar la concienciación de las familias y la comunidad sobre la importancia de
la educación como salida de la pobreza.

Salud y protección social:
Principales orientaciones para el mejoramiento de los servicios de

salud pública y protección social
Sistema de salud pública

1. Implementación de un Sistema Nacional de Salud, que incluya un programa nacio-
nal de atención integral a la primera infancia por lo menos con los siguientes com-
ponentes: alimentación, nutrición, salud, educación e identificación.
2. Extensión de la cobertura del modelo de atención integral de salud.
3. Creación de los Consejos locales de Salud, con énfasis en las zonas de mayor pobreza.
4. Instalación de un sistema de acceso universal y gratuito a un paquete básico de ser-
vicios de salud, que incluya los servicios de salud reproductiva y atención materno-
infantil para poblaciones de escasos recursos y grupos más vulnerables.
5. Inclusión de los trabajadores agrícolas y por cuenta propia al seguro social.
6. Expansión controlada, y sujeta a evaluaciones periódicas, de los programas de pro-
tección social, especialmente los de transferencias monetarias condicionadas para
6 las familias en extrema pobreza, mediante mecanismos operativos transparentes,

objetivos y eficientes.
Ambiente saludable
7. Mejoramiento integral de barrios en sus aspectos urbanísticos, de salubridad y am-

biental, con énfasis en los urbano-marginales.
8. Construcción de viviendas sociales en zonas rurales y urbano-marginales.
9. Ampliación de la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento básico, en
condiciones de accesibilidad para las familias de escasos recursos.
10. Fortalecimiento del control del uso de agroquímicos en la agricultura y de sus efec-
tos nocivos en las comunidades locales, e implementación de un efectivo sistema
punitivo.
11. Promoción de la instalación de sistemas de tratamiento de los desechos de las indus-
trias, el control de los efectos de su carencia o condición, e implementación de un
efectivo sistema punitivo.
12. Extensión de los servicios de energía eléctrica, telefonía e Internet, sobre todo en las
instituciones de salud del interior del país.
Atención especial
13. Expansión de las farmacias sociales, con prioridad en las zonas de mayor pobreza.
14. Fortalecimiento de la función pública de promoción de la salud y prevención de
enfermedades.
15. Fortalecimiento de los sistemas de atención y prevención de las enfermedades psi-
cosociales como el alcoholismo, la drogadicción y el tabaquismo, con énfasis en la
niñez, la adolescencia y la juventud.
16. Atención diferenciada a personas con discapacidad, adultas mayores, niños, niñas y
adolescentes en situación de riesgo, indígenas y personas con VIH/SIDA.
17. Promoción de una guía alimentaria elaborada sobre la base de productos propios de
cada zona al alcance de las familias rurales.

Género:
Principales orientaciones para la promoción de la equidad de género

1. Articulación de políticas y programas públicos específicos dirigidos a la promoción
de la equidad de género.
2. Fortalecimiento de la capacidad técnica y política y de la institucionalidad de las po-
líticas de género en los distintos niveles de gobierno, para su incorporación efectiva
en políticas y programas de mayor impacto.
3. Priorización de la atención a las mujeres en condiciones de mayor vulnerabilidad en
las políticas y programas de lucha contra la pobreza.
4. Articulación de actores y de alianzas e instancias intersectoriales que promuevan
una atención eficaz a estas poblaciones.
5. Concienciación y capacitación de la ciudadanía acerca de las mujeres como portado-
ras de derechos.
6. Fomento de una mayor participación política de la mujer en los cargos electivos.
7. Mejoramiento del marco normativo y de las prácticas que rigen las condiciones la-
bores de las trabajadoras orientadas hacia una mayor equidad, especialmente de las
domésticas, incluyendo la promoción de un cambio cultural que conduzca a la dig- 6
nificación de su trabajo.
8. Armonización entre trabajo y vida familiar así como la implementación de estrate-

gias de contención para familias desmembradas por motivos de migración de sus
miembros u otros factores exógenos.

Grupos vulnerables:
Principales orientaciones para la atención prioritaria a poblaciones

más vulnerables
1. Articulación de políticas y programas públicos específicamente orientados a estas

poblaciones.
2. Priorización de la atención de estas poblaciones en las estrategias, políticas y progra-
mas de lucha contra la pobreza.
3. Concienciación y capacitación de la ciudadanía acerca de las poblaciones vulnerables
como sujetos de derecho.
4. Participación activa de las poblaciones vulnerables en la definición, implementación,
seguimiento y evaluación de políticas públicas.
5. Promoción de la seguridad social de las poblaciones más vulnerables.
6
Niñas, niños y adolescentes:
Principales orientaciones para la atención prioritaria

de niñas, niños y adolescentes
Aspectos normativos e institucionales
1. Institucionalización del enfoque de los Derechos de la Niñez en el diseño y la ejecu-
ción de las políticas públicas, basado especialmente en cuatro principios de la Con-
vención: la no discriminación, el interés superior del niño y la niña, el derecho a la
vida, la supervivencia y el desarrollo, y la participación del niño y la niña.
2. Promoción amplia del Código de la Niñez y la Adolescencia.
3. Fortalecimiento de los consejos departamentales y las consejerías por los Derechos de
la Niñez y la Adolescencia en todas las instancias del sistema de protección social.
4. Fortalecimiento de la articulación intersectorial e interinstitucional de políticas y
programas públicos, incluyendo a los niveles departamental y municipal, contra la
explotación laboral infantil en la vía pública, el trabajo infantil doméstico y en otros
ámbitos, el maltrato y abuso sexual, y las adicciones y el consumo de sustancias tóxi-
cas por parte de niños, niñas y adolescentes.
Acciones de políticas públicas

5. Aplicación del enfoque de atención integral a la unidad familiar, en las políticas y
programas públicos.
6. Capacitación a padres y madres de poblaciones pobres en aspectos que hacen a la
convivencia familiar y administración del hogar.
7. Promoción de las facilidades para la inscripción de niños, niñas y adolescentes en
situación de riesgo en los registros públicos.

2008
Jóvenes:
Principales orientaciones para la atención prioritaria de las

personas jóvenes
1. Difusión y debate de una política, institucionalización y plan sobre la temática juvenil.
2. Articulación del sector público, privado y organizaciones civiles para la promoción
de la continuidad de las personas jóvenes en el sistema educativo, así como el mejo-
ramiento y ampliación de la formación técnica orientada hacia el mercado laboral.
3. Desarrollo de métodos de educación alternativos al sistema educativo formal y la
promoción del voluntariado.
4. Divulgación y debate de la ley del primer empleo y la promoción de pasantías para
jóvenes desempleados.
5. Generación de alianzas del sector público con instituciones aglutinadoras de la ju-
ventud (clubes sociales y deportivos, iglesias, etc.) para la formación cívica, laboral
y familiar.
6. Creación de espacios saludables de recreación, con énfasis en las poblaciones de es-
casos recursos.
7. Promoción del debate sobre las implicancias personales, familiares, sociales y eco-
nómicas del consumo de bebidas alcohólicas, tabaco y todo tipo de acceso a drogas
6
nocivas.
8. Fomento del espíritu de asociacionismo y del espíritu de emprendedor.

9. Apoyo a las organizaciones juveniles en su capacidad de autogestión, mediación y
demanda de sus derechos y concienciación de sus deberes ciudadanos.
10. Identificación, formación y promoción de líderes que impulsen el desarrollo de per-
sonas jóvenes.
Personas adultas mayores:
Principales orientaciones para la atención prioritaria de las personas

adultas mayores
Acciones de políticas sociales
1. Provisión de un ingreso mínimo de subsistencia para adultos mayores que viven en
extrema pobreza.
2. Atención de la salud general y geriátrica, gratuita para adultos mayores en situación
de extrema pobreza.
3. Promoción de la atención integral de adultos mayores.
Acciones institucionales y familiares

4. Apoyo a la población adulta mayor en su organización y su capacidad de demanda de
sus derechos ciudadanos.
5. Creación de un entorno propicio en términos de infraestructura: caminos, ilumina-
ción, transporte y recreación.
6. Capacitación familiar y comunitaria para la inserción de adultos mayores en el núcleo
familiar y la comunidad.
INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2007

2008 235
Personas con discapacidad:
Principales orientaciones para la atención prioritaria de las personas

con discapacidad
Políticas sociales específicas

1. Fortalecimiento y expansión de la cobertura de las escuelas inclusivas y aulas especia-
les en escuelas regulares, que amplíen el acceso de los niños y niñas con necesidades
educativas especiales.
2. Creación de un entorno propicio para las personas con discapacidad en términos de
infraestructura: iluminación, sonido, transporte y recreación.
3. Atención a la salud general y especializada a las personas con discapacidad.
4. Promoción del empleo de las personas con discapacidad a través de sistemas de in-
centivos y de un marco legal e institucional mejorado.
5. Provisión de un ingreso mínimo de subsistencia para las personas con discapacidad,
en situación de extrema pobreza.
6. Atención profesional temprana (0-3 años de edad), sobre todo a los niños y niñas con
6 discapacidades severas de las poblaciones de mayor pobreza.
Organización e información
7. Mejoramiento de las estadísticas acerca de las personas con discapacidad, con la uni-
ficación de los criterios de medición.
8. Apoyo a la población con discapacidad en su organización y su capacidad de deman-
da de sus derechos ciudadanos.
9. Capacitación del entorno familiar y del personal de las instituciones públicas y priva-
das involucradas en la atención a las personas con discapacidad.

Pueblos indígenas:
Principales orientaciones para la atención prioritaria de los pueblos

indígenas
Políticas económicas y sociales

1. Expansión de la cobertura, mejoramiento de la calidad y el tipo de intervención
de los servicios públicos –salud, educación, agua potable, electricidad, nutrición,
vivienda, etc.– para la atención integral y continua de los pueblos indígenas.
2. Desconcentración de los servicios públicos ubicándolos dentro o cerca de sus co-
munidades (para evitar el maltrato de indígenas durante el viaje y en la provisión
del servicio), y adecuación de dichos servicios a sus pautas culturales. Los servicios
estatales (centros y puestos de salud, escuelas, fiscalías, etc.) para esta población
deben proveerse con técnicos o profesionales indígenas capacitados, o contar con la
participación de miembros de la comunidad cuando proporcionan bienes y servi-
cios a los indígenas.
3. Desarrollo de alternativas de producción e ingresos –con apoyo crediticio, de mer-
cadeo, apoyo técnico, etc.– para las comunidades indígenas, respetando y fomentan-
do sus culturas con especial consideración al rol de la mujer en la vida económica,
6
familiar y comunitaria. Gran inversión en la formación de oficios técnicos y profe-

sionales que les permitan ingresos monetarios dentro y fuera de sus comunidades.
4. Desarrollo de capacidades educativas en las comunidades para la asunción y defensa
de sus derechos civiles, sociales y políticos.
5. Abordaje de la compleja problemática de migración indígena hacia las urbes, reco-
nocimiento de su derecho al libre tránsito y provisión de servicios públicos espe-
cíficos. El desarraigo y la migración indígena hacia las ciudades debe enfrentarse
atacando no sólo sus efectos sino sus causas: la pobreza, ausencia de ingresos, crisis
del modelo comunitario para enfrentar la sociedad exterior, de modo a eliminar fe-
nómenos como el criadazgo, la prostitución, la mendicidad, la adicción a sustancias
tóxicas, etc.
Aspectos legales e institucionales

6. Gobernabilidad a las políticas indigenistas, con participación plena (no sólo consul-
tiva) de representantes electos o nombrados de los pueblos indígenas en el diseño,
implementación y monitoreo de programas y proyectos destinados a ellos. Superar
la selección arbitraria de liderazgos indígenas por parte de las autoridades nacio-
nales. Apertura de canales de participación para representantes de estos pueblos en
otras políticas públicas nacionales.
7. Superación de las limitaciones existentes que frenan la gobernabilidad de las po-
líticas indigenistas –marco jurídico, sistema institucional, capacidad técnica para
gerenciar las políticas indigenistas– y asignación de recursos financieros, técnicos y
humanos suficientes.
8. Defensa de las tierras indígenas y sus recursos, penalizar las violaciones del marco
jurídico indígena, mejoramiento del marco legal (propietarios vecinos que impiden
acceso a las tierras), provisión de tierras a comunidades que aún carecen de ella, ins-

Pueblos indígenas (continuación)
talación y fomento de capacidades de las comunidades indígenas para la defensa,

el empoderamiento del territorio como propiedad colectiva y el manejo de sus
tierras, ecosistemas y recursos naturales.
Aspectos culturales y de información

9. Generación y difusión de conocimientos sobre el concepto de Pueblos indígenas
(diferente del de etnia, comunidad o población) y el carácter multicultural del
Paraguay.
10. Rescate, defensa y fomento de valores, lenguas y conocimientos indígenas. Freno
a la discriminación existente en la sociedad nacional especialmente por medios
educativos y legales.
11. Inversión en producción de estadísticas e investigaciones sobre pueblos y comu-
nidades indígenas, especialmente sobre pobreza y vulnerablilidad.
6

Macroeconomía:
Principales orientaciones para una macroeconomía que promueva

la equidad en el desarrollo
Presupuesto
1. Formulación de todos los presupuestos en función a resultados.
2. Incremento gradual de la prioridad fiscal del gasto social, con monitoreo y control
de los programas, para un crecimiento de los servicios públicos en calidad y canti-
dad, sobre todo en las áreas de salud, educación, seguridad y protección social.
3. Protección de los programas públicos de alta sensibilidad social, mediante un fondo
de protección social, y mejoramiento de la capacidad de monitoreo y evaluación de
éstos, a fin de asegurar la previsibilidad y provisión oportuna de los recursos.
4. Inclusión de las inversiones sociales de las empresas hidroeléctricas binacionales al
presupuesto público, con el objeto de lograr una asignación focalizada y sistemática
en las poblaciones más vulnerables del país.
Coordinación de políticas
5. Coordinación de las políticas entre el nivel central y el municipal para mejorar la
6
eficiencia y eficacia de la gestión pública.

Ingresos fiscales
6. Aumento de la progresividad del sistema tributario, con el incremento de la tasa
máxima del impuesto a la renta personal, del IVA a la producción de granos y del
impuesto a la tenencia de tierras rurales, que desaliente el latifundio y la propiedad
improductiva.
Condiciones de mercado, trabajo, empleo

7. Generación de condiciones favorables para la provisión de servicios financieros que
faciliten el desarrollo tanto de las microempresas como de las pequeñas y media-
nas.
8. Implementación de políticas activas de empleo y formación. Fomento de las inver-
siones públicas que incluyan metodologías intensivas en empleo de mano de obra.
9. Ajuste e implementación del marco jurídico laboral, que incluya la revisión del cál-
culo del salario mínimo y la revisión de leyes vinculadas al primer empleo. Estable-
cimiento de una mesa tripartita de negociación para consensuar los alcances de un
régimen de flexibilización laboral por sectores económicos, que promueva el empleo
y su calidad.
10. Promoción de las condiciones fundamentales de trabajo (protección social, sin dis-
criminaciones, etc.)
11. Fortalecimiento de la institucionalidad del Estado en el ámbito de las políticas de
empleo y su calidad.

Desarrollo productivo sector primario:
Principales orientaciones para el desarrollo inclusivo y equitativo

del sector agrícola y ganadero
Acceso a bienes de producción

1. Cambio sustantivo en la estructura de la tenencia de la tierra.
2. Revisión de la propiedad (titulación) de los lotes de familias campesinas beneficiadas
por el INDERT y la regularización de tierras del área rural en general.
Modelo de producción agrícola y asistencia

3. Definición y promoción del tipo de agricultura que promueva el desarrollo campe-
sino sobre la base de actividades o rubros orientados a una producción competitiva,
exportable, inclusiva y sustentable.
4. Promoción de la agricultura familiar, potenciando el rol productivo de las mujeres
y su conexión con los mercados ampliados por medio de cooperativas y empresas
campesinas.
6 5. Atención integral a los asentamientos, que incluya el acceso garantizado al uso de la

tierra, infraestructura y servicios productivos y sociales.
6. Articulación de las intervenciones públicas en los grupos más vulnerables del sector
rural.
Acceso al mercado
7. Ampliación de los mercados de exportación relacionados con productos y servicios
intensivos en mano de obra y sustentables.
Participación de otros sectores

8. Concienciación a los gobiernos locales sobre la importancia del desarrollo local
endógeno.
9. Diseño e implementación de las políticas públicas con la participación del sector
privado.
10. Impulso a la investigación y al desarrollo de tecnologías adaptadas a los diferentes
tipos de beneficiarios.

Desarrollo productivo sectores secundario y terciario:
Principales orientaciones para el desarrollo inclusivo y equitativo de

los sectores industrial, comercial, servicios, infraestructura y otros
Desarrollo de MPYMES
1. Diseño e implementación de un plan integrado para el desarrollo de las MPYMES,
que abarque el fortalecimiento del emprendimiento con asistencia técnica en todos los
niveles de formación, y la conformación de incubadores de MPYMES.
2. Fortalecimiento de las condiciones (costo y gestión) que faciliten y promuevan el ac-
ceso a la formalidad y la apertura de MPYMES.
3. Mejoramiento del marco regulatorio para la creación, promoción y fortalecimiento
técnico-administrativo y financiero de las MPYMES dentro de un marco de mejora-
miento del ambiente o clima de negocios.
Cadenas productivas agroindustriales
6
4. Promoción de inversiones de empresas agroindustriales y cadenas productivas que
comprendan renglones agropecuarios utilizadores de mano de obra intensiva.
5. Apoyo a la constitución de cadenas productivas regionales asociadas a las economías
campesinas y al fomento de las inversiones sobre bases territoriales, a partir de las he-

rramientas vigentes como la maquila y las zonas francas, que permitan la utilización
masiva de mano de obra no calificada o calificable a corto plazo.
6. Promoción del uso del combustible biodiésel en las industrias a partir de aceites vege-
tales de bajo precio, cuya producción requiera el uso intensivo de mano de obra y que
no ponga en riesgo la seguridad alimentaria de las poblaciones pobres y vulnerables.
Construcción y servicios
7. Implementación de proyectos de construcción y mantenimiento de infraestructura
destinada al aumento de la productividad, con uso intensivo de mano de obra local.
8. Promoción y fortalecimiento de actividades artesanales competitivas.
9. Promoción de más acuerdos turísticos para incluir al Paraguay en los circuitos inter-
nacionales de turismo regional. Implementación de proyectos regionales integrales,
con el sector privado y los gobiernos locales, de ecoturismo, turismo cultural, cien-
tífico y de aventura que incentiven el empleo de mano de obra de las poblaciones
pobres.
10. Apoyo y fomento a la construcción masiva de viviendas mediante la capacitación y
utilización de mano de obra de los sectores más carenciados.

Contenido de Anexos
Anexo 1
Anexo 1.1: Nota metodológica de la construcción de datos de desigualdades...............................................................243
Anexo 1.2: Evidencia estadística de la existencia de desigualdades múltiples y de las pérdidas ocasionadas por la falla
simultánea de ciudadanía, Estado y crecimiento de calidad............................................................................................243
Anexo 1.3: Notas técnicas sobre el cálculo de los diferentes índices del Desarrollo Humano.........................................243
Tablas
A 1.2.1 Propiedades del análisis factorial...................................................................................................................243
A 1.3.1 IDH por departamento - Paraguay 2002.......................................................................................................252
A 1.3.2 IDH por departamento - Paraguay 1992.......................................................................................................252
A 1.3.3 Avances IDH por departamento - Paraguay 1992 - 2002.............................................................................252
A 1.3.4 IDH de la población urbana, por departamento – Paraguay 2002...............................................................252
A 1.3.5 IDH de la población rural, por departamento – Paraguay 2002...................................................................253
A 1.3.6 IDH de la población masculina, por departamento – Paraguay 2002.........................................................253
A 1.3.7 IDH de la población femenina, por departamento – Paraguay 2002..........................................................253
A 1.3.8 Índice de Pobreza Humana (IPH-1) - Paraguay 2002...................................................................................253
A 1.3.9 Índice de Desarrollo Relativo al Género (IDG) – Paraguay 2002..................................................................254
A 1.3.10 Índice de Potenciación de Género (IPG) – Paraguay 2002...........................................................................254
A 1.3.11 IDH por departamento – Paraguay 2006......................................................................................................254
A 1.4.1 Correlaciones a nivel distrital entre el funcionamiento de la economía, del Estado y de la ciudadanía......255
A 1.4.2 Correlaciones a nivel nacional entre el funcionamiento de la economía, del Estado y de la ciudadanía....255
Mapas
A 1.3.1 Índice de Desarrollo Humano Paraguay 2006 por departamento................................................................254
Anexo 2
Cuadros
A 2.1 ¿Qué opina usted sobre las grandes diferencias en el ingreso de las personas que se observa en nuestro país?....256
A 2.2 ¿Usted cree que quienes llegan a ser ricos lo logran porque .....?.................................................................256
Anexos
A 2.3 ¿Cómo califica en general los resultados sociales, políticos y económicos desde 1989?.............................257
A 2.4 Con relación a la situación actual, ¿cómo cree usted será el futuro socioeconómico de sus hijos?.............257
Anexo 3
Cuadros
A 3.1 ¿A qué grupo o asociación pertenece usted?................................................................................................257
A 3.2 ¿Cuál es la cualidad más importante que debe tener un líder político?.......................................................258
Anexo 4
Anexo: 4.2 Índices empleados por el Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina, del BID.............258
Tablas
A 4.1 Producto interno bruto, Presión tributaria y burocrática, 1989 – 2007........................................................258
A 4.3 Evolución de la participación sectorial del Presupuesto General de la Nación, 1990 – 2007.....................259
A 4.4.1 Logros del tercer grado por áreas de competencia........................................................................................259
A 4.4.2 Logros del sexto grado por áreas de competencia........................................................................................259
A 4.5 Población que consultó servicios médicos calificados...................................................................................260
A 4.6 Fuentes de provisión de agua en hogares por jefatura de hogar..................................................................260
A 4.7 Cobertura telefónica fija de la población.......................................................................................................260
A 4.8 Interés en la política de la población..............................................................................................................260
A 4.9 Control de corrupción.....................................................................................................................................260
Anexo 5
Gráficos
A.5.1 Evolución de la inflación, 1995 – 2007...................................................................................................................261
A.5.2 Variación del PIB por sectores económicos, 1995 – 2007......................................................................................261
Tablas
A.5.1 Evolución de la pobreza 1997/98 - 2007................................................................................................................262

ANEXO 1
Anexo 1.1: Nota metodológica Anexo 1.2: Evidencia estadística de la

de la construcción de datos de existencia de desigualdades múltiples
desigualdades y de las pérdidas ocasionadas por la
falla simultánea de ciudadanía, Estado
Los gráficos presentados en el apartado de las y crecimiento de calidad.
“Desigualdades como pérdida de capacidades y
oportunidades” del Capítulo I, muestran el valor Tabla A1.2.1: Propiedades del análisis factorial
promedio del indicador seleccionado para toda la % de la varianza
Componente
población del país. explicada
Luego se abren nuevas categorías para poder vi- Total de personas -0,541 27,2
sualizar diferencias y desigualdades entre la po- Hacinamiento -0,637 14,4
blación urbana y rural. La siguiente categoría es Agua por red 0,516 11,2
la de jefatura del hogar, ya dentro del área urbana Red de Saneamiento 0,442 10,2
o rural. Así, la jefatura masculina hace referencia Educación jefe/a de hogar 0,700 9,2
a la jefatura masculina en el área urbana, mien- Educación pob. 15 a 24 año 0,666 7,6
tras que la jefatura femenina se refiere a jefatura Parto institucional 0,240 7,2
femenina en el área rural. También la identifica- Desempleo -0,124 6,9
ción del idioma hablado y del grupo más alto o
Anexos
Ingreso per cápita 0,530 5,8
más bajo del ingreso va encadenado a las condi-
ciones anteriores. El resultado final de cualquier
indicador por ejemplo para el 20% más pobre de
la población se refiere entonces a un hogar que Anexo 1.3: Notas técnicas sobre el
pertenece al grupo del 20% más pobre de la po- cálculo de los diferentes índices del
blación, donde solamente se habla guaraní (en Desarrollo Humano
el hogar), con jefatura femenina, y ubicado en el
área rural. Según la misma lógica, los resultados
para el 20% más rico de la población se refieren El Índice de Desarrollo Humano (IDH)
a aquellos hogares donde además solamente se
habla castellano, con jefatura masculina, ubicado El IDH es una medida sinóptica de desarrollo hu-
en el área urbana. Para los resultados a nivel na- mano que mide el progreso medio de un país, a
cional y para urbano y rural, el margen de error es través de tres aspectos básicos del desarrollo hu-
del 3%; aumenta a 5% para la jefatura de hogar; a mano:
7% para idioma hablado y los resultados finales de
los grupos de ingreso pueden tener márgenes de • Disfrutar de una vida larga y saludable, medi-
errores de hasta 10%, dependiendo de la cantidad da a través de la esperanza de vida al nacer.
de observaciones que se tuvo a disposición para • Disponer de educación, medida a través de
procesar la información. la tasa de alfabetización de adultos (con una

ponderación de dos tercios) y de la tasa bruta 1. Cálculo del índice de esperanza de vida
combinada de matriculación en primaria, se-
cundaria y terciaria (con una ponderación de El índice de esperanza de vida mide los logros re-
un tercio). lativos de un país en cuanto a la esperanza de vida
• Tener un nivel de vida digno, medido a través al nacer. Para Paraguay, cuya esperanza de vida
del PIB per cápita. Este se ajusta en Paridad de era de 71,3 años en 2005, este índice es de 0,771.
Poder Adquisitivo, PPA en US$, que permite 71,3 – 25
Índice de esperanza de vida = = 0,771
comparar resultados e ingresos internacional- 85 - 25
mente: 1 US$ de PPA tiene el mismo poder 2. Cálculo del índice de educación
adquisitivo en la economía de un país que en
la de los EE.UU. Este índice mide el progreso relativo de un país
en materia de alfabetización de adultos y matri-
Antes de calcular el IDH se crea un índice para culación bruta combinada en educación primaria,
cada uno de sus componentes (índices de esperan- secundaria y terciaria. En primer lugar, se calculan
za de vida, educación y PIB), escogiendo valores el índice de alfabetización de adultos y el índice de
mínimos y máximos (valores de referencia) para la tasa bruta combinada de matriculación. Segui-
cada uno de los ellos. El desempeño de cada com- damente, se combinan ambos índices para crear
ponente se expresa como un valor entre 0 y 1. La el índice de educación, dando una ponderación de
fórmula aplicada es la siguiente: dos tercios a la alfabetización de adultos y de un
tercio a la tasa bruta combinada de matriculación.
Para Paraguay, donde la tasa de alfabetización
Índice del
valor real – valor mínimo de adultos en 2005 era de 93,5% y la tasa bruta
componente =
valor máximo – valor mínimo combinada de matriculación era de 69,1% en el
Anexos
año escolar 2005, el índice de educación es de

Valores de referencia para el cálculo del IDH 0,853.
Indicador Valor máximo Valor mínimo
Índice de alfabetización 93,5 - 0
Esperanza de vida al de adultos = = 0,935
85 25
nacer (años) 100 - 0
Tasa de alfabetización de 100 0
adultos (%) Índice bruto de 69,1 – 0
Tasa bruta combinada de matriculación = = 0,691
matriculación (%) 100 0 100 - 0
PIB per cápita (PPA en 40.000 100
US$) Índice de educación = 2/3 (índice de alfabetiza-
ción de adultos) + 1/3 (índice de matriculación
bruta) = 2/3 (0,935) + 1/3 (0,691) = 0,853
A continuación, se calcula el IDH como simple
promedio de los índices así creados. 3. Cálculo del índice del PIB
Cálculo del IDH Se calcula utilizando el PIB per cápita ajustado

(PPA en US$). En el IDH, los ingresos actúan
Para ejemplificar cómo se calcula el IDH, se em- como sustitutos de otros componentes del Desa-
plean datos de Paraguay (2005). rrollo Humano no reflejados en los indicadores de

una vida larga y saludable, y educación adquiri- porcentajes), lo que hace innecesario crear índices
da. Como no se requieren ingresos ilimitados para para los componentes. Al inicio, la privación de un
lograr un nivel respetable de desarrollo humano, nivel de vida digno incluía un indicador de acceso
estos se ajustan utilizando el logaritmo. Para Para- a los servicios de salud. Pero como últimamente
guay, cuyo PIB per cápita fue de US$ 4.642 (PPA hubo escasez de datos fiables sobre este indicador,
en US$) en 2005, el índice del PIB es 0,641. en el Informe de este año la privación de un nivel
log (4.642) – log (100) de vida digno se mide con sólo dos indicadores:
Índice del PIB = = 0,641
log (40.000) – log (100) el porcentaje de la población sin acceso sostenible
4. Cálculo del IDH a una fuente de agua mejorada y el porcentaje de
niños con peso insuficiente para su edad.
Una vez calculados los índices de cada componen-
te, el cálculo del IDH es un simple promedio de Índice de pobreza humana para países
los índices de los tres componentes. de la OCDE seleccionados (IPH-2)
IDH = 1/3 (índice de esperanza de vida) + 1/3 (ín- El IPH-2 mide las privaciones en los mismos as-
dice de educación) + 1/3 (índice del PIB) pectos que el IPH-1, evaluando además la exclu-
= 1/3 (0,771) + 1/3 (0,853) + 1/3 (0,641) = 0,755 sión social. Por consiguiente, refleja privaciones
en cuatro aspectos:
Índice de pobreza humana para países
en desarrollo (IPH-1) • Disfrutar de una vida larga y saludable: la
vulnerabilidad a morir a una edad relativa-
Si el IDH mide el progreso medio, el IPH-1 cuan- mente temprana, medida según la probabili-
tifica las privaciones en los tres aspectos básicos dad al nacer de no vivir hasta los 60 años.
Anexos
del desarrollo humano trabajados por el IDH. • Disponer de educación: exclusión del mundo
de la lectura y las comunicaciones, medida
• Disfrutar de una vida larga y saludable: la vul- según el porcentaje de adultos (entre 16 y 65
nerabilidad a morir a una edad relativamente años) que carecen de aptitudes de alfabetiza-
temprana, medida según la probabilidad al ción funcional.
nacer de no vivir hasta los 40 años. • Tener un nivel de vida digno: medido según
• Disponer de educación: exclusión del mundo el porcentaje de personas que viven por de-
de la lectura y las comunicaciones, medida se- bajo del umbral de pobreza de ingresos (50%
gún la tasa de analfabetismo de adultos. de la mediana de los ingresos familiares dis-
• Tener un nivel de vida digno: falta de acceso ponibles ajustados).
a suministros generales, medido con el pro- • Exclusión social: medida según la tasa de
medio ponderado de dos indicadores, el por- desempleo de larga duración (12 meses o
centaje de la población sin acceso sostenible más).
a una fuente de agua mejorada y el porcentaje
de niños con peso insuficiente para su edad. Cálculo del IPH-1
Su cálculo es más directo que el del IDH. Los in- 1. Medición de la privación de un nivel de vida
dicadores usados para medir las privaciones ya es- digno
tán normalizados de 0 a 100 (están expresados en Para este cálculo, se utiliza un promedio no pon-

derado de dos indicadores. de ingresos (50% de la mediana de los ingresos
Promedio no ponderado = 1/2 (población sin ac- familiares disponibles ajustados)
ceso sostenible a una fuente de agua mejorada) P 4 = Tasa de desempleo de larga duración (12
+ 1/2 (niños con peso insuficiente para la edad). meses o más) α = 3
Para ejemplificarlo, se utilizan datos de Camboya
(2002). Utilizando como ejemplo a Canadá (2002):
Población sin acceso sostenible a una fuente de P 1 = 8,7 %
agua mejorada = 70% P 2 = 16,6 %
Niños con peso insuficiente para la edad = 45% P 3 = 12,8 %
Promedio no ponderado = ½ (70) + ½ (45) = P 4 = 0,7 %
57,5% IPH-2 = [1/4(8,73+16,63+12,83+0,73)]1/3 = 12,2
2. Cálculo del IPH-1 ¿Por qué se utiliza α = 3 en el cálculo del IPH-1

Su fórmula es la siguiente: y del IPH-2?
IPH-1 = [1/3 ( P1a + P2a + P3a)]1/a El valor α tiene efectos importantes en el valor
del IPH. Cuando α = 1, el IPH es el promedio de
Donde: sus componentes. A medida que α va en aumento,
P 1 = Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta se otorga mayor ponderación al componente en
los 40 años (multiplicada por 100) el cual la privación es mayor. En consecuencia,
P 2 = Tasa de analfabetismo de adultos a medida que α va aumentando hacia el infinito,
P 3 = Promedio no ponderado de la población sin el IPH tenderá a asumir el valor del componen-
acceso sostenible a una fuente de agua mejorada y te en el cual la privación es más alta. En el caso
Anexos
de niños con peso insuficiente para su edad de Camboya, ejemplo utilizado para calcular el
α=3 IPH-1, se llegaría a 57,5%, igual al promedio no
ponderado de la población sin acceso a una fuente
Utilizando como ejemplo a Camboya (2002): de agua mejorada y de los niños con peso insufi-
P 1 = 24,0 % ciente para su edad.
P 2 = 30,6 %
P 3 = 57,5 % En este Informe se utiliza el valor 3 para dar una
IPH-1 = [1/3 (24,03+30,63+57,53)] 1/3 = 42,6 ponderación adicional, aunque no excesiva, a los
aspectos en los cuales la privación es más aguda.
3- Cálculo del IPH-2 Para un análisis detallado de la fórmula mate-
Su fórmula es la siguiente: mática de cálculo del IPH, véase Sudhir Anand y
Amartya Sen (1997), y la nota técnica del Informe
IPH-2 = [1/4 ( P1a + P2a + P3a + P4a)]1/a sobre Desarrollo Humano 1997.
Donde:
El Índice de Desarrollo Humano
P 1 = Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta
relativo al género (IDG)
los 60 años (multiplicada por 100)
P 2 = Adultos que carecen de aptitudes de alfabe-
El IDG ajusta el progreso medio cuantificado en
tización funcional
el IDH para medir las desigualdades entre hom-
P 3 = Población por debajo del umbral de pobreza

bres y mujeres, en los siguientes aspectos: cula el IDG combinando los tres índices igualmente
• Disfrutar de una vida larga y saludable, me- distribuidos en un promedio no ponderado.
dida según la esperanza de vida al nacer.
• Disponer de educación, medida según la tasa Valores de referencia para el cálculo del IDG
de alfabetización de adultos y la tasa bruta Indicador Valor máximo Valor mínimo
combinada de matriculación en primaria, se- Esperanza de vida al nacer, 87,5 27,5
cundaria y terciaria. mujeres (años)
• Un nivel de vida digno, medido según la es- Esperanza de vida al nacer, 82,5 22,5
hombres (años)
timación de los ingresos percibidos (PPA en
Tasa de alfabetización de
US$). adultos (%) 100 0
Tasa bruta combinada de

Su cálculo se realiza en tres etapas. En primer lu- 100 0
matriculación (%)
gar, para cada componente se calculan los índices Estimación de los ingresos 40.000 100
femenino y masculino, según la siguiente fórmula percibidos (PPA en US$)
general: Nota: Los valores máximos y mínimos (valores de referencia) de esperanza

de vida de las mujeres son superiores en cinco años, considerando su mayor
esperanza de vida.
Índice del
componente = valor real – valor mínimo
valor máximo – valor mínimo
Cálculo del IDG
A continuación, los índices femenino y masculi-
no para cada componente se combinan de manera En este ejemplo se utilizan datos de Turquía
tal que se penalizan las diferencias en el grado de (2002).
progresos entre hombres y mujeres. El índice re-
Anexos
sultante, llamado índice igualmente distribuido, se 1. Cálculo del índice de esperanza de vida igual-
calcula mediante la siguiente fórmula general: mente distribuido
Índice igualmente distribuido = {[proporción de En primer lugar, se calculan índices separados

población femenina (índice femenino 1– 1 - e )] para el progreso de mujeres y hombres en materia
+ [proporción de población masculina de esperanza de vida, utilizando la fórmula gene-
(índice masculino 1– 1 - e )]}1/ 1 - e ral para los índices de los componentes:
Mujeres Hombres
donde e mide la aversión a la desigualdad. En el
IDG se utiliza e=2, y en consecuencia, la ecuación Esperanza de vida: 73,1 años Esperanza de vida: 67,9 años
general es la siguiente: Índice de Índice de

73,1 - 27,5 67,9 - 22,5
esperanza = = 0,760 esperanza = = 0,757
de vida 87,5 - 27,5 de vida 82,5 - 22,5
Índice igualmente distribuido = {[proporción de
población femenina (índice femenino–1] Seguidamente, se combinan los índices femenino
+ [proporción de población masculina (índice y masculino para crear el índice de esperanza de
masculino–1]}–1 vida igualmente distribuido, utilizando la fórmula
general para índices igualmente distribuidos.
lo que proporciona la media armonizada de los ín- Mujeres
dices femenino y masculino. En tercer lugar, se cal- Proporción en la población: 0,496

Índice de esperanza de vida = 0,760 femenina y masculina para obtener el índice de
educación igualmente distribuido:
Hombres
Proporción en la población: 0,504 Mujeres Hombres
Índice de esperanza de vida = 0,757 Proporción de la Proporción de la
Índice de vida igualmente distribuido = {[0,496 población = 0,496 población = 0,504
Índice de educación: 0,729 Índice de educación: 0,874
(0,760–1)] + [0,504 (0,757–1)]}–1 = 0,758
2. Cálculo del índice de educación igualmente Índice de educación igualmente distribuido = {[0,496
distribuido (0,729–1)] +[0,504 (0,874–1)]}–1= 0,796
Primeramente se calculan los índices para la tasa 3. Cálculo del índice de ingresos igualmente dis-
de alfabetización de adultos y la tasa bruta com- tribuido
binada de matriculación en primaria, secundaria y
terciaria, por separado para mujeres y hombres. El En primer lugar, se estiman los ingresos percibi-
cálculo de estos índices es sencillo, dado que los dos (PPA en US$) de mujeres y hombres. Segui-
indicadores utilizados ya están normalizados entre damente, se calcula el índice de ingresos para cada
0 y 100. género. Tal y como sucede en el IDH, los ingresos
se ajustan utilizando el logaritmo de los ingresos
Mujeres Hombres percibidos estimados (PPA en US$):
Tasa de alfabetización de Tasa de alfabetización de
adultos: 78,5% adultos: 94,4% Índice de log (valor real) – log (valor mínimo)
Índice de alfabetización de Índice de alfabetización de ingresos =
adultos: 0,785 adultos: 0,944 log (valor máximo) – log (valor mínimo)
Anexos
Tasa bruta de matriculación: Tasa bruta de matriculación:

61,8% 73,5%
Índice bruto de matriculación: Índice bruto de matriculación: Mujeres
0,618 0,735
Ingresos percibidos estimados (PPA en US$): 4.757

En segundo lugar, el índice de educación –en el
que se otorga una ponderación de dos tercios al ín- log (4.757) – log (100)
Índice de ingresos = =0.645
dice de alfabetización de adultos y de un tercio al log (40.000) – log (100)
índice bruto de matriculación– se calcula por sepa-
rado para mujeres y hombres. Hombres
Índice de educación = 2/3 (índice de alfabetiza- Ingresos percibidos estimados (PPA en US$): 7.873
ción de adultos) + 1/3 (índice bruto de matricu-
lación)
Índice de educación femenina = 2/3 (0,785) log (7.873) – log (100)
Índice de ingresos = =0.729
+ 1/3 (0,618) = 0,729 log (40.000) – log (100)
Índice de educación masculina = 2/3 (0,944)
+ 1/3 (0,735) = 0,874
Finalmente, se combinan los índices de educación

En segundo lugar, los índices de ingresos femeni- tica del IDG, véase Sudhir Anand y Amartya Sen
nos y masculinos se combinan para crear el índice (1995); y las notas técnicas de los Informes sobre
de ingresos igualmente distribuido: Desarrollo Humano 1995 y 1999.
Mujeres Hombres
El índice de potenciación de género
Proporción de la Proporción de la
población = 0,496 población = 0,504 (IPG)
Índice de ingresos: 0,645 Índice de ingresos: 0,729
El índice de potenciación de género evalúa las
Índice de ingresos igualmente distribuido = {[0,496 oportunidades de la mujer, más que sus capacida-
(0,645–1)] + [0,504 (0,729–1)]} –1 = 0,685 des, y refleja las desigualdades de género en tres
ámbitos fundamentales:
4. Cálculo del IDG • Participación política y poder de decisión,

medidos en función de la proporción por-
El cálculo del IDG es simplemente el promedio no centual de hombres y mujeres que ocupan
ponderado de los tres índices de los componentes: escaños parlamentarios.
el de esperanza de vida igualmente distribuido, el • Participación económica y poder de deci-
de educación igualmente distribuido y el de ingre- sión, medidos en función de dos indicado-
sos igualmente distribuido. res: participación porcentual de hombres
y mujeres en cargos de legisladores, altos
IDG = 1/3 (índice de esperanza de vida) + 1/3 (ín- funcionarios y directivos, y participación de
dice de educación) + 1/3 (índice de ingresos) mujeres y hombres en puestos profesionales
Anexos
= 1/3 (0,758) + 1/3 (0,796) + 1/3 (0,685) = 0,746 y técnicos.
• Poder sobre los recursos económicos, medidos
¿Por qué se adopta e = 2 en el cálculo del IDG? según la estimación de los ingresos percibidos
por mujeres y hombres (PPA en US$).
El valor e refleja la magnitud de la penalización
para la desigualdad entre los géneros. Cuanto ma- Para cada uno de estos tres componentes, se cal-
yor sea su valor, tanto más severamente se penali- cula un “porcentaje equivalente igualmente dis-
za a una sociedad por tener este tipo de desigual- tribuido” (EDEP), como promedio ponderado en
dades. Si e = 0, la desigualdad entre los géneros no función de la población, según la siguiente fórmu-
se penaliza y en este caso, el IDG tendría el mismo la general:
valor que el IDH. A medida que e va aumentando
hacia el infinito, se asigna una ponderación cada EDEP = {[proporción de la población femenina
vez mayor al grupo menos adelantado. (índice femenino1–e)]
+ [proporción de población masculina (índice
Para calcular el IDG (así como el IPG) se usa el masculino1–e)]}1/1–e
valor 2, que asigna una penalización moderada a
la desigualdad entre los géneros. donde e mide la aversión a la desigualdad. En el
IPG (como en el IDG) se utiliza e=2, imponien-
Para un análisis detallado de la fórmula matemá- do una penalización moderada a la desigualdad.

Por lo tanto, la fórmula es la siguiente: EDEP de representación parlamentaria = {[0,507
(8,7–1)] + [0,492(91,3–1)]}–1 = 15,70
EDEP = {[proporción de población femenina (ín-
dice femenino–1)] + [proporción de población mas- Seguidamente, se indexa este EDEP inicial en fun-
culina (índice masculino–1)]}–1 ción de un valor ideal del 50%.
Para la participación en cuestiones políticas y eco- EDEP indexado de representación

nómicas y en el poder de decisión, el EDEP se in- 15,70

parlamentaria = = 0,314
dexa dividiéndolo por 50. Esto se justifica porque, 50
en una sociedad ideal en la que ambos sexos tengan
iguales facultades, las variables del IPG serían igua- 2. Cálculo del EDEP de participación económica
les al 50%; es decir, la participación de las mujeres
sería igual a la de los hombres para cada variable. Utilizando la fórmula general, se calcula un EDEP
Cuando el valor de un índice femenino o masculi- para la participación porcentual de mujeres y hom-
no es igual a cero, el EDEP no estaría definido de bres en cargos de legisladores, altos funcionarios
acuerdo a la fórmula recién indicada. Sin embargo, y directivos y otro para la participación de ambos
el límite del EDEP es cero cuando el índice tiende a grupos en puestos profesionales y técnicos. El pro-
acercarse a cero. En consecuencia, en estos casos el medio simple de ambas mediciones arroja el EDEP
valor del EDEP se fija en cero. Finalmente, el IPG de participación económica.
se calcula como simple promedio de los tres EDEP
indexados. Mujeres Hombres
Cálculo de IPG población: 0,507 población: 0,492
Anexos
Participación porcentual como Participación porcentual

legisladoras, altas funcionarias como legisladores, altos fun-
En este ejemplo se utilizan datos de Grecia (datos y directivas: 25,6% cionarios y directivos: 74,4%
del 2002). Participación porcentual Participación porcentual
en puestos profesionales y en puestos profesionales y
técnicos: 47,9% técnicos: 52,1%
1. Cálculo del EDEP de representación parla-
mentaria
EDEP para puestos de legisladores, altos funcio-
El EDEP de representación parlamentaria mide la narios y directivos = {[0,507 (25,6–1)] + [0,492
potenciación relativa de las mujeres en lo concer- (74,4–1)]}–1 = 37,82
niente a su participación política. Este índice se
calcula utilizando las proporciones de hombres y EDEP indexado para puestos de legisladores, altos
mujeres en la población y la proporción porcentual 37,82
funcionarios y directivos = = 0,756
de mujeres y hombres en los escaños parlamenta- 50
rios, según la fórmula general.
EDEP para puestos profesionales y técnicos = {[0,507
(47,9–1)] + [0,492 (52,1–1)]}–1 = 49,88
Mujeres Hombres
población = 0,507 población = 0,492 EDEP indexado para puestos profesionales y técni-
Participación Participación 49,88
parlamentaria: 8,7% parlamentaria: 91,3% cos = = 0,998
50

Se calcula el promedio de los dos EDEP indexa- EDEP de ingresos = {[0,507 (0,270–1)] + [0,492
dos, para obtener el EDEP para la participación (0,639–1)]}–1 = 0,377
económica:
4. Cálculo del IPG
EDEP de participación económica
0,756 + 0,998 Una vez calculado el EDEP para los tres compo-
= = 0,877 nentes del IPG, la determinación del IPG es un
2
simple promedio de los tres índices del EDEP.
3. Cálculo del EDEP de ingresos
0,314 + 0,877 + 0,377
IPG = = 0,523
Los ingresos percibidos (PPA en US$) se calculan
3
por separado para mujeres y hombres, y luego se
procede a su indexación con respecto a los valores
de referencia, como se hizo para el IDH y el IPG.
Para el IDG, el índice de ingresos no se basa en el
logaritmo de la estimación de los ingresos, sino en
valores no ajustados.
Mujeres Hombres
población: 0,507 población: 0,492
Estimación de los ingresos Estimación de los ingresos
percibidos percibidos
(PPA en US$) = 10.892 (PPA en US$) = 25.601
Anexos
Índice de ingresos Índice de ingresos
= log (10.892) - log (100)= 0,270 = log (25.601) - log (100)= 0,639
log (40.000) - log (100) log (40.000) - log (100)
Seguidamente, se combinan los índices femenino

y masculino para obtener el índice igualmente dis-
tribuido.

Tablas del Anexo 1.3. Índices de Desarrollo Humano
Tabla A1.3.1: IDH por departamento - Paraguay 2002 Tabla A1.3.2: IDH por departamento - Paraguay 1992
(ordenado de mayor a menor) (ordenado de mayor a menor)
Asunción 0.801 Asunción 0.813
Misiones 0.760 Central 0.744
Ñeembucú 0.759 Cordillera 0.724
Cordillera 0.755 Itapúa 0.715
Guairá 0.754 Guairá 0.715
Central 0.753 Misiones 0.710
Itapúa 0.747 Ñeembucú 0.710
Caazapá 0.746 Alto Paraná 0.703
Canindeyú 0.744 San Pedro 0.693
Paraguarí 0.743 Concepción 0.690
San Pedro 0.743 Paraguarí 0.689
Caaguazú 0.738 Caaguazú 0.681
Alto Paraná 0.735 Amambay 0.668
Concepción 0.734 Caazapá 0.664
Amambay 0.693 Canindeyú 0.660
Boquerón 0.675 Presidente Hayes 0.634
Presidente Hayes 0.660 Boquerón 0.617
Alto Paraguay 0.655 Alto Paraguay 0.597
Total País 0.751 Total País 0.723
Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005 Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005
Anexos
Tabla A 1.3.3: Avances IDH por departamento - Paraguay Tabla A1.3.4: IDH de la población urbana, por departamento
1992 - 2002 (ordenado de mayor a menor) – Paraguay 2002 (ordenado de mayor a menor)
Canindeyú 0.084 Amambay 0.713
Boquerón 0.059 Boquerón 0.730
Alto Paraguay 0.058 Caaguazú 0.746
Caaguazú 0.056 Alto Paraguay 0.750
Paraguarí 0.054 San Pedro 0.750
Misiones 0.050 Concepción 0.752
San Pedro 0.050 Central 0.756
Ñeembucú 0.049 Canindeyu 0.760
Concepción 0.045 Cordillera 0.760
Guairá 0.039 Ñeembucú 0.766
Alto Paraná 0.032 Paraguarí 0.769
Itapúa 0.032 Misiones 0.772
Cordillera 0.031 Guairá 0.780
Presidente Hayes 0.026 Itapúa 0.783
Amambay 0.026 Caazapá 0.794
Central 0.009 Presidente Hayes 0.799
Asunción -0.012 Asunción 0.802
Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005 Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005

Tabla A1.3.5: IDH de la población rural, por departamento Tabla A1.3.6: IDH de la población masculina, por departa-
- Paraguay 2002 (ordenado de mayor a menor) mento – Paraguay 2002 (ordenado de mayor a menor)
Ñeembucú 0.750 Asunción 0.814
Alto Paraná 0.750 Misiones 0.789
Misiones 0.742 Caazapá 0.785
San Pedro 0.741 Ñeembucú 0.782
Canindeyú 0.739 Cordillera 0.781
Guairá 0.738 Canindeyú 0.778
Caaguazú 0.733 Itapúa 0.776
Caazapá 0.733 San Pedro 0.773
Paraguarí 0.733 Central 0.773
Itapúa 0.727 Paraguarí 0.769
Central 0.726 Caaguazú 0.767
Concepción 0.722 Alto Paraná 0.766
Amambay 0.653 Concepción 0.766
Boquerón 0.632 Presidente Hayes 0.729
Presidente Hayes 0.613 Boquerón 0.707
Alto Paraguay 0.561 Amambay 0.707
Total País 0.733 Alto Paraguay 0.702
Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005 Total País 0.775
Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005
Anexos
Tabla A1.3.7: IDH de la población femenina, por departamen- Tabla A1.3.8: Índice de Pobreza Humana (IPH-1) - Paraguay
to – Paraguay 2002 (ordenado de mayor a menor) 2002 (por departamento, ordenado de mayor a menor)
Asunción 0.786 Alto Paraguay 0.198
Central 0.724 Amambay 0.189
Ñeembucú 0.718 Presidente Hayes 0.179
Misiones 0.710 Concepción 0.173
Cordillera 0.705 Boquerón 0.171
Paraguarí 0.695 San Pedro 0.169
Guairá 0.695 Caazapá 0.164
Itapúa 0.691 Caaguazú 0.160
Alto Paraná 0.678 Misiones 0.139
San Pedro 0.675 Guairá 0.129
Concepción 0.673 Ñeembucú 0.125
Amambay 0.660 Paraguarí 0.115
Canindeyú 0.658 Cordillera 0.101
Presidente Hayes 0.633 Central 0.095
Boquerón 0.607 Asunción 0.063
Alto Paraguay 0.558 Total País 0.123
Total País 0.712 Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005
Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005

Tabla A1.3.9: Índice de Desarrollo Relativo al Tabla A1.3.10: Índice de Potenciación de Género Tabla A1.3.11: IDH Por departamento -
Género (IDG) – Paraguay 2002 (por departa- (IPG) – Paraguay 2002 (por departamento, Paraguay 2006
mento, ordenado de mayor a menor) ordenado de mayor a menor)
Concepcion 0.751
Asunción 0.797 Amambay 0.740
San Pedro 0.739
Ñeembucú 0.745 Asunción 0.593
Cordillera 0.742
Central 0.745 Ñeembucú 0.592
Guairá 0.743
Misiones 0.743 Central 0.551
Caaguazú 0.733
Caazapá 0.748
Guairá 0.736 Paraguarí 0.538
Itapúa 0.748
Itapúa 0.726 Misiones 0.526
Misiones 0.755
Paraguarí 0.726 Cordillera 0.523
Paraguarí 0.729
Alto Paraná 0.744
Caazapá 0.718 Presidente Hayes 0.504
Central 0.749
Alto Paraná 0.715 Caaguazú 0.502
Ñeembucú 0.736
San Pedro 0.713 Alto Paraná 0.486
Amambay 0.706
Concepción 0.710 Caazapá 0.481
Canindeyú 0.742
Canindeyú 0.709 Alto Paraguay 0.453
Presidente Hayes 0.713
Amambay 0.675 San Pedro 0.446
Boquerón 0.702
Presidente Hayes 0.674 Concepción 0.444
Alto Paraguay 0.679
Boquerón 0.650 Canindeyú 0.435
Asunción 0.837
Alto Paraguay 0.618 Boquerón 0.362
Total País 0.759
Fuente: PNUD/ODH; Atlas de Desarrollo Humano 2007
Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano Fuente: PNUD/DGEEC/UNA, Atlas de Desarrollo Humano
Paraguay 2005 Paraguay 2005
Anexos
Mapa A1.3.1 Índice de Desarrollo Humano Paraguay 2006 por departamento
Unidad: Indice (0 - 1)
Alto Paraguay
No disponible
0,680 - 0,711
0,711 - 0,742
Boquerón
0,742 - 0,774
Amambay
0,774 - 0,805
Concepción
0,805 - 0,837
Presente Hayes
San Pedro
Canindeyú
Cordillera Caaguazú Alto Paraná

Asunción
Central
Guairá
Paraguarí
Caazapá
Ñeembucú Misiones Itapúa
Fuente: PNUD/ODH; Atlas de Desarrollo Humano 2007

Anexo 1.4
Tabla A 1.4.1: Correlaciones a nivel distrital entre el funcionamiento de la economía, del Estado y de la ciudadanía
Funcionamiento de la Economía Funcionamiento del Estado Funcionamiento de la Ciudadanía
Ingreso per cápita mensual Total docentes públicos x 100 per- Votos emitidos / Personas en edad de
disponible sonas en edad escolar (6-24 años) votar (Elecciones Generales 2003)
Ingreso per cápita mensual 1 -14,1% * -41,1% **
disponible
Nº de docentes públicos x 100
personas en edad escolar (6-24 1 18,5% **
años)
Votos emitidos / Personas en edad
de votar (Elecciones Generales 1
2003)
Cantidad de distritos 224 224 224
* La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).
** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).
Fuente: Elaboración propia con base en Atlas de Desarrollo Humano, Paraguay 2005 (Asunción, PNUD).
Tabla A1.4.2: Correlaciones a nivel nacional entre el funcionamiento de la economía, del Estado y de la ciudadanía
Funcionamiento de la Economía Funcionamiento del Estado Funcionamiento de la Ciudadanía
Ingreso per cápita mensual Total docentes públicos x 100 per- Votos emitidos / Personas en edad de
disponible sonas en edad escolar (6-24 años) votar (Elecciones Generales 2003)
Ingreso per cápita mensual 1 -16,6% * -1,9% **
Anexos
disponible
Nº de docentes públicos x 100
personas en edad escolar (6-24 1 11,3% **
años)
Votos emitidos / Personas en edad
de votar (Elecciones Generales 1
2003)
Cantidad de habitantes 5.163.198 5.163.198 5.163.198
* La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).
Fuente: Elaboración propia con base en Atlas de Desarrollo Humano, Paraguay 2005 (Asunción, PNUD).

ANEXO 2
Cuadro A 2.1 ¿Qué opina Ud. sobre las grandes diferencias en el ingreso de las personas
que observa en nuestro país? (%)
Área Idioma hablado
Opciones de respuesta
Urbana Rural Hispanohablante Guaranihablante
Es natural que existan grandes diferencias 5,9 6 6 6,7
No está mal que existan grandes diferencias 2,9 2,1 3,7 3,4
No importa que existan grandes diferencias 2,7 2,1 2,1 2,4
Está mal que existan grandes diferencias 36,9 50,4 45,7 36,5
Es una verguenza que existan grandes diferencias 50,9 39,3 42,3 50,6
Ns/Nr 0,7 0,2 0,3 0,4
Total 100 100 100 100
Cuadro A 2.2 ¿Ud. cree que quienes llegan a ser ricos lo logran porque ...? (%)
Años
Mecanismos para ser ricos Promedio*
2001 2002 2003 2004 2005
Anexos
(Cometen) Irregularidades 41,8 57,5 45,8 49,7 48,1 48,7

(Tienen) Capital familiar y oportunidades 24,8 21,8 29,3 28,7 31,1 27,2
(Tienen) Trabajo y estudio 19,4 12,8 15,3 11,5 12,6 14,2
(Tienen) Suerte 11,1 5,7 7,4 6 4,6 6,9
Otros/NS&NR 3 2,2 2,2 4,1 3,6 3
Total 100 100 100 100 100 100
Total cantidad 1.058 1.155 1.165 1.165 1.160 5.703
* Promedio basado en los valores absolutos de cada año
Fuente: Elaboración propia con base en CIRD, Encuestas 2001-2005.
Construcción de categorías
Construcción de categorías Opciones de respuestas de los cuestionarios
Buenos contactos con el gobierno + Amigos de los
Irregularidades: políticos + Hacen trampas
Capital Familiar y Oportunidades: Tienen más oportunidades + Hijos de ricos
Son más inteligentes + Trabajan muchas horas por día
Trabajo y Estudio: + Tienen muchos estudios
Suerte: Tienen mucha suerte
Fuente: Elaboración propia con base en CIRD, Encuestas 2001-2005.

Cuadro A 2.3 ¿Cómo califica en general los resultados sociales, políticos y económicos desde 1989? (%)
Condición de pobreza Años de estudio Idioma hablado Área de residencia

13 y más años de 1 a 6 años de
No pobre Pobre extremo
estudio estudio
Hispanohablante Guaranihablante Urbana Rural Total
Mejores
Sociales 20,7 12,6 28,2 15,7 20,2 15,3 19,9 16,0 18,4
Políticos 14,9 10,9 21,2 10,8 15,9 8,8 15,2 10,4 13,3
Económicos 8,4 6,2 9,9 6,9 8,5 4,9 8,9 5,8 7,7
Peores
Sociales 65,0 75,6 54,1 74,7 63,1 75,9 65,9 72,1 68,3
Políticos 68,8 77,8 57,1 78,9 66,8 80,9 66,9 78,4 71,5
Económicos 80,6 85,4 74,5 85,2 79,1 88,8 80,1 85,2 82,1
Cuadro A 2.4 Con relación a la situación actual, ¿cómo cree Ud. será el futuro socioeconómico de sus hijos? (%)
Condición de pobreza Años de estudio Idioma hablado Total
Opciones de
respuesta 13 y más años de 1 a 6 años de Hispanoha-
No pobre Pobre Guaranihablante
estudio estudio blante
Mejor 38,8 30,1 41,9 32,5 39,3 30,5 35,2
Peor 31,6 42,7 29,3 42,7 31,2 45,4 36,2
Anexos
ANEXO 3
Cuadro A 3.1 ¿A qué grupo o asociación pertenece Ud.? (%)

Área de residencia Condición de actividad Condición de pobreza Años de estudio Idioma hablado
Grupo o asociación Pobre 13 y más años de 1 a 6 años de Hispanoha- Guaraniha-
Urbana Rural Ocupado Inactivo No pobre extremo estudio estudio blante blante
Religioso 32,7 38,9 31,3 45,5 30,6 46,6 18,2 50,5 30,3 47,1
Cooperativa 33,0 19,4 30,4 24,6 32,6 15,8 39,1 18,4 29,8 14,6
Vecinal 7,0 13,6 8,9 10,1 8,7 9,6 5,8 11,0 5,9 10,9
Político partidaria 7,7 5,4 7,2 4,5 6,4 8,3 7,5 6,0 7,9 5,7
Fuente: PNUD / ODH - EDH 2007

Cuadro A 3.2 ¿Cuál es la cualidad más importante que debe tener un lider
político? (Marcar la opción más importante) Resultados en %
Área Años de estudio Condición de pobreza Idioma hablado
Cualidades 13 y más años 1-6 años Pobre Hispanoha- Guaraniha-
Urbana Rural No pobre extremo
estudio estudio blante blante
Trabajar y lograr 69,8 58,5 79,8 58,0 68,4 59,2 69,9 59,6
resultados
Fuerte y que sepa 15,9 20,9 9,0 24,3 15,5 23,0 14,5 21,2
mandar
Resolver lo que se 13,1 18,2 9,7 15,4 14,1 16,1 14,1 16,9
presente
Fuente: PNUD / ODH - EDH 2007
ANEXO 4
Anexo 4.1
Tabla A 4.1: Producto interno bruto, Presión Tributaria y burocrática (1989 - 2007)
Indicadores Años
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
PIB en millones de 4.273.285 21.580.612 7.738.459 9.059.821 10.963.527 13.220.624 15.833.186 18.004.375 19.322.537
guaraníes corrientes
Presión Tributaria (%) 9,4 9,6 9,3 9,3 9,3 11 12,5 11,5 11,6
Presión burocratica (%) 34,7 35,5 50,6 62,6 70,3 63,4 59,6 70,4 69,4
Anexos
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Hacienda, Banco Central del Paraguay y PNUD/UNICEF/UNFPA Programa conjunto “Invertir en la gente”
Tabla A 4.1: Producto interno bruto, Presión Tributaria y burocrática (1989 - 2007)
Indicadores
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
PIB en millones de 21.580.612 22.771.596 24.736.526 26.465.663 29.104.530 35.666.425 41.521.883 47.471.968 52.270.098 60.413.529
guaraníes corrientes
Presión Tributaria (%) 11,5 10,5 10,8 10,8 10 10,3 11,9 11,5 12,0 11,6
Presión burocratica (%) 73,2 84,3 87.4 84,2 88,4 74,1 60,5 60,9 62,9 64,3
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Hacienda, Banco Central del Paraguay y PNUD/UNICEF/UNFPA Programa conjunto “Invertir en la gente”
Anexo 4.2
Índices empleados por el Informe sobre (SC), y el grado de protección efectiva frente a la ar-
la situación del servicio civil en América bitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas.
Latina, del BID Consistencia estructural: evalúa la solidez
e integración sistémica del SC, atendiendo a ele-
Eficiencia: evalúa el grado de optimización de mentos estructurales básicos que deben formar
la inversión en capital humano, y su relación con la parte del mismo. Integra los subíndices de cohe-
política fiscal y con sus mercados de referencia. rencia estratégica, consistencia directiva y consis-
Mérito: mide el nivel de las garantías de profe- tencia de los procesos.
sionalidad en el funcionamiento del Servicio Civil

Capacidad funcional: mide la capacidad del Capacidad integradora: evalúa la eficacia con que
sistema de SC para influir positivamente en el el sistema del SC parece capaz de asegurar la armoni-
comportamiento de los empleados públicos. Tam- zación de las expectativas e intereses de los diferentes
bién integra tres subíndices: competencia, eficacia actores en presencia, incrementando el sentimiento
incentivadora y flexibilidad. de pertenencia y reduciendo la conflictividad.
Anexo 4.3
Tabla A 4.3 Evolución de la participación sectorial en el Presupuesto
General de Gastos de la Nación, % (1990-2007)
Años
Secretarías de Estado 1990 1995 2000 2005 2006 2007
Defensa Nacional 12,5 8,8 4,5 3,8 4,1 4,2
Educación y Cultura 11,1 19,1 21,1 19,7 20,1 21,1
Salud Pública y Bienes- 3,8 6,3 6,9 7,1 8,2 9,1
tar Social
Obras Públicas y Comu- 7,7 14,7 10,7 8,5 7,7 7,1
nicacones
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Hacienda y PNUD/UNICEF/UNFPA Programa conjunto “Invertir
en la gente”.
Anexo 4.4
Logros por áreas de competencia según departamentos de escolares del tercer y sexto grado
Tabla A 4.4.1 Logros del tercer grado por áreas de competencia (%) Tabla A 4.4.1 Logros del sexto grado por áreas de competencia (%)
Anexos
Departamento Comunicación Matemática Medio Natural Departamento Comunicación Matemática Ciencias
y Salud Naturales
Asunción 50,01 59,27 59,19 Asunción 47,46 47,86 55,32
Concepción 44,07 56,64 50,1 Concepción 46,04 43,44 48,28
San Pedro 49,32 61,67 56,3 San Pedro 45,61 47 48,18
Cordillera 43,41 51,61 51,8 Cordillera 39,23 37,52 47,98
Guairá 53,3 67,9 66,09 Guairá 47,98 47,76 54,51
Caaguazú 49,93 63,13 58,1 Caaguazú 44,97 46,43 53,29
Caazapá 54,04 70,82 67,46 Caazapá 46,96 50,46 54,49
Itapúa 44,4 59,33 57,17 Itapúa 43,26 46,77 53,85
Misiones 47,16 58,5 52,61 Misiones 41,3 35,19 46,49
Paraguarí 52,34 68,73 64,15 Paraguarí 46,13 45,04 52,62
Alto Paraná 44,15 55,5 51,91 Alto Paraná 42,07 36,85 45,81
Central 47,09 57,5 55,5 Central 44,42 41,93 50,19
Ñeembucú 41,33 51,9 50,49 Ñeembucú 40,62 38,32 45,15
Amambay 41,86 50,79 47,42 Amambay 37,19 32,36 40,07
Canindeyú 55,23 75,86 67,38 Canindeyú 49,53 48,67 54,38
Pte. Hayes 50,82 74,86 62,28 Pte. Hayes 46 53,6 52,01
Boquerón 43,74 52,99 55,05 Boquerón 40,67 40,75 47,52
Alto Paraguay 54,96 70,63 66,71 Alto Paraguay 50,99 54,36 64,74
Fuente: MEC, Dirección de Evaluación Educativa SNEPE 2007 Fuente: MEC, Dirección de Evaluación Educativa SNEPE 2007

Anexo 4.5 Anexo 4.6
Tabla A 4.5: Población que consulto servicios médicos calificados, % Tabla A 4.6: Fuentes de provisión de agua en hogares por
jefatura del hogar, %
Años
Indicadores Diferencia Total
1997/8 2000/1 2004 1997/8 - 2004 Jefatura Jefatura
Fuente de Agua hogares
masculina femenina
Consulta del 20% (nacional)
más pobre ESSAP/SENASA 48,3 56,3 50,5
Instituciones públicas 13 19 24 11 Pozo artesiano 2,4 1,3 2,1
Instituciones 8 6 5 -3 Pozo sin bomba 15,4 15,2 15,4
privadas
Pozo con bomba 11,2 9,1 10,6
Consulta del 20%
más rico Red privada 13,4 11,6 12,9
Instituciones Públicas 23 27 29 6 Red comunitaria 7,5 5,7 7,0
Instituciones Privadas 48 45 34 -14 Tajamar - río 1,3 0,7 1,1
Fuente: DGEEC. EPH 1997/8 y 2004 Aljibe 0,5 0,0 0,4
Total 100 100 100
Anexo 4.7 Anexo 4.8
Tabla A 4.7: Cobertura telefónica fija de la población, % Tabla A 4.8: Interés en la política de la población, %
Área de residencia Condición de pobreza En términos generales Años
Anexos
Tenencia de ¿diría usted que la política

Pobre Total
línea fija Urbana Rural No pobre le interesa...? 2002 2004 2006
extremo
Sí tiene 28,2 3,2 2,9 24,8 17,8 Mucho 15,4 11,9 9,53
No tiene 71,8 96,8 97,1 75,2 82,2 Algo o poco 33,3 41,1 42,2
Total 100 100 100 100 100 Nada 50,9 46,8 48,15
Fuente: Elaboración propia con base en DGEEC, EPH 2007 Fuente: CIRD, Vial A, 2005 y 2006
Anexo 4.9
Tabla A 4.9: Control de Corrupción

País Rango de 0 a 100
Chile 89,8
Uruguay 75,2
Brasil 47,1
Argentina 40,8
Bolivia 31,1
Paraguay 13,6
Fuente: Banco Mundial, Governance Matters 2007, Worldwide governance
indicators 2006

ANEXO 5
Anexo 5.1
Gráfico A.5.1 Evolución de la inflación (1995-2007) (%)
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: BCP, Informe económico 1996-2007
Anexo 5.2
Anexos
Gráfico A.5.2 Variación de PIB por sectores económicos (1995-2007) (%)
30
25
20
15
10
5
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-5
-10
-15
Agricultura Industria Comercio y Servicios PIB Total
Fuente: BCP, Boletín de Cuentas Nacionales 1996-2005, Informe económico 2007

Anexo 5.3
Tabla A.5.1 Evolución de la pobreza 1997/98 - 2007 (%)

Área/Status de pobreza Años
1997/98 1999 2000/1 2003 2004 2005 2007
Urbana
Pobres extremos 7,3 6,1 7,1 13,4 12,8 11,6 15,8
Pobres no extremos 15,9 20,6 20,5 26,4 25,7 27,8 20,3
Total 23,1 26,7 27,6 39,8 38,4 39,4 36,1
Rural
Pobres extremos 28,9 26,5 25,6 28,7 22,8 20,8 24,4
Total 42,5 42 41,2 43,4 40,1 36,6 35
Total país
Pobres extremos 17,3 15,5 15,6 20,1 17,1 15,5 19,4
Total 32,1 33,7 33,9 41,4 39,2 38,2 35,6
Fuente: DGEEC. Resultados de Encuestas de Hogares 1997/98-2007
Anexos

ENCUESTA PNUD DE DESARROLLO HUMANO 2006
DISEÑO MUESTRAL
1. Ficha Técnica de la Muestra.
Tipo de muestra:
Diseño de base: Estratificado por departamento y zona con afijación proporcional, por conglome-
rados; bietápico en zona urbana, por cuota de edad, sexo, nivel educativo y nivel socioeconómico.
Diseño ajustado: Por estrato de zona, tamaño de distrito, nivel educativo, sexo y grupos de edad,
con ponderación para ajustar la proporcionalidad a la población.
Nivel de confianza: 95% a nivel general para todas las estimaciones.
Base Muestral: Censo del 2.002. Para niveles socioeconómicos, Encuesta Integrada de Hogares
2.000 – 2.001 y fotos satelitales para ubicar las manzanas.
Error y tamaño muestral: tamaño de la muestra = 2.505 y error máximo 3,5% para el caso de p= 0,5.
Población: 18 años y más de edad, de ambos sexos del Paraguay, exceptuando a los departamen-
tos de Boquerón y Alto Paraguay.
Afijacion: Por zona, tamaño de distrito, nivel educativo, sexo y grupos de edad. Selección de
Anexos
manzanas y viviendas a encuestarse: aleatoria simple en las zonas urbanas, por distancia en las
áreas rurales.
Ponderación: Proporcional a los estratos.
Fórmulas: Se calculó primeramente el tamaño muestral de una encuesta aleatoria simple según la
k2 p q
fórmula (aleatoria simple) = 2
e
Se calculó como una muestra simple al azar, con un factor de diseño de 1,5 (150%) a nivel general
y por aperturas, con p= q= 50%, o sea mayor tamaño de muestra. Como la muestra es por conglo-
merados, se incluye el factor corrección [ 1 – (m – 1) rho intraclase] donde m = es el promedio
de la población por conglomerados.
El tamaño de la muestra por conglomerados se calcula por: mc (m por conglomerados) = mas
(aleatoria simple) [1+ (m – 1)rho] rho se considera tan alto como el 10%. (50%)
En cada departamento se agrupan los distritos según su tamaño (de 18 años y más) estableciendo
rangos. Se hizo una afijación proporcional según esos rangos y luego se seleccionaron los distritos a
ser encuestados aleatoriamente dentro de cada rango. No se estableció un rango general sino que se
hizo específicamente para cada departamento. Se incluyeron siempre los distritos con mayor pobla-
ción en cada departamento, según las áreas urbanas y rurales (la población de 18 años y más).
2. Ficha Técnica a Nivel General.

Nivel de confianza: 95%
Error: + 2,9% como máximo
Tamaño muestral: 2.505

Afijación proporcional: Del tamaño de población de 18 años y más según departamentos, dis-
tritos por departamento, sexo, grupos etarios y áreas urbana y rural (estas variables se utilizan
para las ponderaciones en el caso de que existan diferencias significativas entre la población y la
muestra).
3. Ficha Técnica para el Área Urbana.

Nivel de confianza: 95%.
Error: +- 2,8%. + 3,8 como máximo
-
Tamaño muestral: 1.490.
4. Ficha Técnica para el Área Rural.

Nivel de confianza: 95%.
Error: +- 3,5%. +4,6 como máximo
-
Tamaño muestral 1.010.
ENCUESTA PNUD DE DESARROLLO HUMANO 2007

DISEÑO MUESTRAL
Bibliografía
1. Ficha Técnica de la Muestra.
Tipo de muestra:
Diseño por estrato de zona, tamaño de distrito, nivel educativo, sexo y grupos de edad.
Nivel de confianza: 95% a nivel general para todas las estimaciones.
Base Muestral: Censo 2002, para niveles socioeconómicos EPH 2005 y fotos satelitales para
ubicar las manzanas.
Error y tamaño muestral: Tamaño de la muestra es igual a 2520 y error máximo de 3.5% para el
caso de p=0.5.
Población: 18 años y más de edad de ambos sexos del Paraguay, exceptuando a los departamentos
de Boquerón y Alto Paraguay.
Afijacion: Por zona, tamaño de distrito, nivel educativo, sexo y grupos de edad, selección de
manzanas y las viviendas a encuestarse: aleatoria simple en las zonas urbanas, por distancia en
las zonas rurales.
Fórmulas: Se calculó primeramente el tamaño muestral de una encuesta aleatoria simple según la
k2 p q
fórmula (aleatoria simple) = 2
e

Se calculó como una muestra simple al azar, con un factor de diseño de 1,5 (150%) a nivel general
y por aperturas, con p= q= 50%, o sea mayor tamaño de muestra. Como la muestra es por conglo-
merados, se incluye el factor corrección [ 1 – (m – 1) rho intraclase] donde m = es el promedio
de la población por conglomerados.
El tamaño de la muestra por conglomerados se calcula por: mc (m por conglomerados) = mas
(aleatoria simple) [1+ (m – 1)rho] rho se considera tan alto como el 10%. (50%)
En cada departamento se agrupan los distritos según su tamaño (de 18 años y más) estableciendo
rangos. Se hizo una afijación proporcional según esos rangos y luego se seleccionaron los distritos a
ser encuestados aleatoriamente dentro de cada rango. No se estableció un rango general sino que se
hizo específicamente para cada departamento. Se incluyeron siempre los distritos con mayor pobla-
ción en cada departamento, según las áreas urbanas y rurales (la población de 18 años y más).
2. Ficha Técnica a Nivel General.

Nivel de confianza: 95%
Error: 3,5% como máximo
Tamaño muestral: 2.520
Afijación proporcional: Del tamaño de población de 18 años y más según departamentos, dis-
tritos por departamento, sexo, grupos etarios y áreas urbana y rural (estas variables se utilizan
para las ponderaciones en el caso de que existan diferencias significativas entre la población y la
muestra).
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Siglas y acrónimos
AC Agricultura Conservacionista
ANR Asociación Nacional Republicana
BCP Banco Central del Paraguay
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BNF Banco Nacional de Fomento
CAH Crédito Agrícola de Habilitación (del MAG)
CADEP Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya
CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CEPEP Centro Paraguayo de Estudios de Población
CIMEFOR Centro de Instrucción Militar de Enseñanza y Formación de Oficiales
de Reserva
CIRD Centro de Información y Recursos para el Desarrollo
CISNI Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad
CORPOSANA Corporación de Obras Sanitarias
DEAG Dirección de Extensión Agrícola (del MAG)
DGEEC Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (de la STP)
DGPEC Dirección General de Planificación Educativa y Cultural (del MEC)
EDEP Porcentaje Equivalente Igualmente Distribuido
Bibliografía
EDH Encuesta de Desarrollo Humano (del PNUD)
EEB Educación Escolar Básica
EPH Encuesta Permanente de Hogares (de la DGEEC)
EPSS Protección Social en Salud
ESSAP Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay Sociedad Anónima
EE.UU. Estados Unidos de América
FF.AA. Fuerzas Armadas
FMI Fondo Monetario Internacional
GTZ Cooperación Técnica Alemana
ICB Índice de Capacidades Básicas
IDG Índice de Desarrollo Relativo al Género
IDH Índice de Desarrollo Humano
IDM Índice de Desigualdades Múltiples
IFC International Finance Corporation
INADI Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (Argentina)
INDERT Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
INE Instituto Nacional de Estadística (España)
INECIP Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales
IPG Índice de Potenciación de Género
IPH-1 Índice de Pobreza Humana
IPH-2 Índice de Pobreza Humana para países de la OCDE seleccionados

IPS Instituto de Previsión Social
ISC Impuesto Selectivo al Consumo
IVA Impuesto al Valor Agregado
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MEC Ministerio de Educación y Cultura
MH Ministerio de Hacienda
MJT Ministerio de Justicia y Trabajo
MOC Movimiento de Objeción de Conciencia
MSPBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
NNUU Sistema de Naciones Unidas
ODH Oficina de Desarrollo Humano
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización No Gubernamental
OPS Organización Panamericana de la Salud
PEA Población Económicamente Activa
PGN Presupuesto General de la Nación
PIB Producto Interno Bruto
PMRN Proyecto de Manejo Sostenible de Recursos Naturales
PNUD Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo
Bibliografía
PPA Paridad del Poder Adquisitivo

PPP Cooperación Pública Privada
PRODDAL Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en América Latina
PTF Productividad Total de Factores
SENAD Secretaria Nacional Antidrogas
SENASA Servicio Nacional de Salud Ambiental (del MSPBS)
SET Subsecretaría de Estado de Tributación (del MH)
SFN Servicio Forestal Nacional (del MAG)
SIEC Sistema de Información de Estadísticas Continuas (del MEC)
SMO Servicio Militar Obligatorio
SNPP Sistema Nacional de Promoción Profesional (del MJT)
STP Secretaría Técnica de Planificación
TIC Tecnología de Información y Comunicación
TSJE Tribunal Superior de Justicia Electoral
UNA Universidad Nacional de Asunción
UNACE Partido Unión Nacional de Colorados Éticos
UNDP United Nations Development Program
UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
USAID Agencia Estadounidense de Desarrollo Internacional
VIH/SIDA Virus de Inmunodeficiencia Humana/Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida

Miembros de los Comités Consultivos Crecimiento económico Miguel A. Rodríguez
Raúl Vera Bogado Álvaro Caballero
Sector público y partidos políticos Derlis Céspedes Dionisio Borda
Luis Castiglioni Jorge Corvalán Julio Fernández
Alfredo Ratti Ramón Maciel Rojas Ricardo Yorg
Blanca Ovelar Judith Romero Miguel Yegros
Carlos Walde Verónica López Mónica Valdovinos
Mirta Vergara de Franco Eduardo Bernal Óscar Campuzano
Edmundo Rolón Hugo Royg Eduardo Freschenko
Efrain Alegre Zulma Espínola
Emilo Camacho Carmen Galdona Personas adultas mayores y personas
Rafael Filizzola Dionisio Borda con discapacidad
Sebastian Acha Ricardo Yorg
Federico Franco Fleming Duarte Roberto Cino
Ignacio Mendoza Leticia Carosini Zulma Sosa
Enrique Riera Escudero Mario Ruiz Díaz Zulma Ferreira Servín
Luis Torales Kennedy Miguel Angel Yegros Blanca Gaona de Marchuk
Redi González Blanca González de Gómez
Sector privado y sociedad civil José A. López Óscar Barrios
Gladys Santacruz Néstor Manuel Jiménez
Domingo Rivarola Julio Fretes
Alberto Areco Teodora Ferreira
Desarrollo productivo
Alberto Sallustro Cristina Caballero
Arnoldo Wiens Carmen Galdona Elodia López de Yinde
Bartomeu Melià Francisco Ibarra María del Carmen Royg
Beltrán Macchi Alicia Benítez Olga Fortlage Machuca
Carlos Bareiro Aldo Centurión Fernando Aguayo
Carlos Knapps Irene Ocampos Gilda Martínez
Claudia Aveiro de Ruser Enrique Rodríguez Jorge Quintana
Clyde Soto Sergio Feliciangeli Inocencia Rivarola de Wehrle
Bibliografía
Genoveva Ocampos Alberto Emategui Nilda Bonzi
Jesús Montero Tirado Ramón Gauto María Teresa Benítez de Paredes
Juan Carlos Yuste Julio César Ibarra Julia Stete de Díaz
Line Bareiro Bruno Defelippe Iris Cardozo
Odilón Espínola Juan Carlos Fischer
Óscar Ayala Julio Sánchez Laspina Educación
Pablo Herken Christian Cieplik
Pilar Callizo Claudia Aveiro de Russer Blanca Ovelar de Duarte
Raúl Monte Domecq Beltrán Macchi Marta Lafuente
Rodolfo Troche Dionisio Borda María Esther Jiménez
Carlos Benítez Maria del Carmen Schaerer
Fleming Duarte Bernardo Enciso
Miembros de las Mesas Temáticas de Francisco Sánchez Eva Fleitas de Virgili
Diálogo Ramiro Rodríguez Gerda Palacios
Lizza Cacase Carolina Arrúa
Ciudadanía política Hugo García Gustavo Bécquer
Georg Birbaumer Ilde Silvero
Juan Benítez Florentín Esperanza Alcaraz
Doria Baranda
Jorge Lara Castro Luis Casabianca
Venus Caballero
Daniel Codas Lázaro Rojas
Miguel Ángel Ramírez Gabriel Espínola
Macroeconomía
Cristina Muñoz Dominique Demelenne
Line Bareiro Jorge Corvalán Magdalena Rivarola
Luis Fretes Carrera José Cantero Luis Alberto Riart
José Soler Ramón Ramírez Caballero Miguel Ángel López
Carmen Echauri Emilio Ortiz Trepowsky Carmen Echauri
Milda Rivarola Francisco Sánchez Elvira De León de Cardozo

Evangelina A. de Frascone Bruno Barrios Nelly Meza Ortega
Roberto Torres Roberto Aquino (+) Nilse Benítez
Lucía Bernal
Género Justicia Andrea Cib
Amelia Nardelli
Sonia Brucke Derlis Céspedes
Marta Diarte Osvaldo Caballero
Salud y protección social
Marta Melgarejo Marco Alcaraz
Benefrida Espinoza Benigno Rojas Vía Teresa León
Clotilde Romero Leila Yambay de Gilardoni Blanca Villalba
Graciela Azcona María Magdalena Barrios de Jacquet Osvaldo Alvarenga Princigalli
Soledad Caballero Carla Crossa Nidia López de González
Sandra Friedman Federico Callizo Nicora Trigidia Arce
Nilda Romero Gustavo Bécquer Wilma Basualdo
Nury Montiel César López Bosio María Graciela Gamarra
Gladis López de Gauto Luis María Duarte Héctor Cárdenas
María de Jesús Caballero María Victoria Rivas Óscar Martínez Arguello
Graziella Corvalán Ramón Corvalán Carmen Frutos de Almada
Julia Franco Daniel Mendonca Roberto Acosta
Romina Paiva Godoy José Soler Marcia Moreira
Carlos Carmona Luis Armando Godoy Javier Uribe
Blanca Galeano Juan Carlos Rocholl Cinthya Prieto
Graciela Acevedo de Noguera Rubén Gaete
Rosa Posa Juventud Darío Gutierrez Yegros
Cinthya Fernández Felipe Recalde
Arturo Jiménez
Patricio Dobré José Alberto Andrada
Mirtha Rivarola
Line Bareiro Edgar Jiménez Caballero
Ana Selva Rolón
Clyde Soto Carlos María Romero
Antonia Florentín
Carmen Echauri Desireé Massi
Norma Medina
Mirtha Rivarola Carlos Gauto Esperanza Martínez
Bibliografía
Ana Margarita Ramos Vladimir Velásquez Carlos Benítez

Montserrat Canal José Jiménez José Amarilla
Nilda Bonzi Karina Bianchi Roberto Almirón Riveros
Eduardo Calderini Miriam Núñez Edgar Jiménez
María Cano Radil Rodolfo Serafini Lucía Bogado
Miriam Monzón Ronald Rodríguez Olmedo
Guillermina Peralta Sebastián Villarejo Seguridad e Identidad
Astrid Gustafson Rogelio Benítez
Indígenas Fernando Rojas Martín Font
Marta Dávalos Juan Carlos Yuste Miguel Angel González
Ana Margarita Ramos Yole Boggino de Mojoli Carlos Liseras Osorio
Marilín Rehnfeldt Marco Alcaraz
Niñez y adolescencia Juan Manuel Núñez
Jorge Servín
Bartomeu Melià Victorina Ruiz Díaz Leila de Dami
Beatriz Bossio Isidro Mármol Fidel Isasa Palacios
Cristina Semidei Gregorio Almada
Ricardo Moreno Azorero
Eduardo Allende Roberto Franco
Mirta Pereira Fernando Basualdo
Oleg Vysokolán María Teresa Sánchez de Martínez
Eduardo Gallardo César López Bosio
Noelia Boggino Luis Fretes
Rosa María Ortiz
Guillermo Sequera Jesús de la Peña José Caballero
Graciela Ocariz Lúcida Machuca Duarte María Victoria Rivas
José Zanardini Antonia Florentín Melgarejo Raúl Gutiérrez
Ramón Fogel Heve Otero Carmen Echauri
Raquel Peralta Elizabeth Urbieta de Burró Gumersindo Cardozo
Felicita Alcaraz Lourdes Barboza Gabriel Samudio
Emilio Caballero Néstor Vera Gerardo Cacase (+)

Desigualdades y el desafío de reducirlas en Paraguay

Caricato da

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La ilustración presenta al Desarrollo

Humano, centrado en las personas y ba-

Fuente principal de información

Encuesta y grupos focales

*Además, integrante del equipo de redacción.

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 5

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 7

8 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 9

Capítulo 1: Desigualdades y Desarrollo Humano................................................................ 50

Desigualdades como pérdida de capacidades y oportunidades.............................................................52

Capítulo 2: Las Desigualdades: cultura e historia.............................................................. 72

10 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

Caracterización del ejercicio de la ciudadanía civil y política.............................................................. 100

Capítulo 4: Estado e identidad y desigualdades en los servicios sociales........................130

Evolución, caracterización y función social del Estado paraguayo...................................................... 132

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 11

Capítulo 5: Las desigualdades y la calidad del crecimiento económico............................172

Calidad del crecimiento y Desarrollo Humano.................................................................................... 174

Capítulo 6: Conclusiones y recomendaciones para reducir las desigualdades................204

Conclusiones generales......................................................................................................................... 206

12 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

2.1 Idioma utilizado según jerarquía social y relaciones de afectividad.................................................................77

3.1 La objeción de conciencia al servicio militar.....................................................................................................103

4.1 Estudio de caso: Mejoramiento de la Educación inicial y Preescolar.............................................................144

5.1 Vínculos entre crecimiento económico y Desarrollo Humano.......................................................................177

6.1 Alianzas estratégicas con objetivos específicos............................................................................... 213

1.1 Transmisión intergeneracional de desigualdades............................................................................. 58

2.1 Caída del comercio exterior, 1800 – 1840.......................................................................................... 89

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 13

4.1 Índice de Capacidades Básicas de países seleccionados................................................................ 132

5.1 Tasas de crecimiento del PIB per cápita........................................................................................... 178

14 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

1.1 Total de personas por hogar................................................................................................................ 52

2.1 Calificación de grandes desigualdades de ingreso............................................................................ 76

3.1 Pertenencia a grupos o asociaciones................................................................................................ 104

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 15

5.1 ¿Cree que la economía está creciendo actualmente?..................................................................... 180

6.1 Distribución de la población y del ingreso, 2007............................................................................ 206

16 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

2.1 Niveles de pertenencia......................................................................................................................... 79

5.1 Crecimiento económico de calidad . ............................................................................................... 175

Anexo 1 - Anexo del capítulo 1.................................................................................................................... 243

Ficha técnica Encuesta de Desarrollo Humano................................................................. 263

Siglas y Acrónimos ............................................................................................................277

Miembros de los Comités Consultivos.............................................................................. 279

Miembros de las Mesas Temáticas de Diálogo................................................................. 279

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 17

18 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 19

20 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

Las desigualdades se acumulan, se es la pérdida del potencial de desarrollo de

22 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 23

per con sus determinantes simbólicos y mate-

24 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 25

26 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 27

Capítulo 3: Ciudadanía Civil y Política Desigual y

Caracterización de la están dotados, en virtud de su pertenencia

28 INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008 29