Unidad 2 / Escenario 4

Lectura fundamental

Funciones de los municipios,

departamentos y distritos

Contenido

1 La descentralización municipalista en Colombia

2 Inconsistencias del marco normativo de la descentralización fiscal

3 Funciones de los departamentos y distritos

Palabras clave: descentralización, trance constitucional, entidades territoriales, funciones y competencias.

1. La descentralización municipalista en Colombia
Tomando en cuenta los diferentes propósitos planteados para la descentralización, la reforma en
Colombia, durante los años 80, adquirió un énfasis municipalista. Por considerarse el espacio natural
para garantizar los vínculos entre el Estado y la sociedad, el municipio fue visto como la entidad con
las mayores posibilidades para garantizar la prestación directa de bienes y servicios públicos a las
comunidades, dentro de los estándares de calidad y cobertura requeridos. Bajo estas condiciones,
la descentralización municipalista se consideró el mecanismo fundamental para asegurar mayores
niveles de eficiencia y eficacia en la intervención pública, reducir el inconformismo social y recuperar
la legitimidad del Estado.

La reforma se materializó a través de un paquete normativo que buscaba optimizar la administración

pública, y también generar una mejor articulación entre el Estado y la sociedad, contribuyendo,
asimismo, en el fortalecimiento del control social sobre el acatamiento de los propósitos del sector
público establecidos en los planes de desarrollo. De esta manera, la descentralización, desde el punto
de vista filosófico y conceptual, suele asociarse con la búsqueda de una asignación más eficiente de
los recursos, soportada en la participación de las personas sobre los procesos decisionales del Estado.
De esta manera, la eficiencia se entiende como la articulación entre el suministro de bienes y servicios
públicos y las necesidades y preferencias de las comunidades locales (Forero, Ortiz, Pulido, Jiménez
& Hidalgo, 1997).

En un primer momento, el proceso de descentralización, en nuestro país, consistió en la intervención

de sus tres dimensiones, administrativa, fiscal y política, a partir de un conjunto de leyes que buscaron
contrarrestar cien años de centralismo en Colombia. En materia fiscal, la reforma se orientó al
fortalecimiento tanto de las transferencias mediante la Ley 12 de 1986, como de los ingresos propios
a través de la Ley 14 de 1983. A su vez, los mayores recursos se justificaron por el traslado hacia los
municipios de funciones que antes se ubicaron en el nivel nacional, (Leyes 11/86, 12/86 y Decretos
reglamentarios con la expedición de la Ley 12 de 1986 y los Decretos que la reglamentaron 77, 78,
80 y 81 de 1987). Finalmente, mediante la elección popular de alcaldes, con el Acto Legislativo 01
de 1986, se logró trasladar poder de decisión hacia los municipios, consolidando de esta forma una
transformación trascendental para el diseño institucional de nuestro país.1

1 Aunque desde la reforma constitucional de 1868 los territorios ya habían sido objeto de medidas de carácter fiscal y administrativo, fue la
descentralización política el factor determinante del proceso de descentralización.

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 1.1. Descentralización fiscal

El marco normativo de la descentralización fiscal tenía el propósito de prever una cantidad de

recursos ajustado a las funciones que se le asignarían a las entidades territoriales, tomando en
cuenta tanto las fuentes internas como externas. En primer lugar, la Ley 14 de 1983 fue una medida
que buscó fortalecer las finanzas territoriales a partir del fortalecimiento de los ingresos propios,
específicamente, en lo relativo a los impuestos. En lo correspondiente al nivel municipal, esta norma
introdujo directrices sobre catastro, para mejorar el recaudo del impuesto predial; también introdujo
ajustes a los impuestos de renta y complementarios, de circulación y tránsito y el impuesto de
industria y comercio. En el caso de este último, se incluyó al sector financiero como sujeto activo.

En lo referente al impuesto predial, esta Ley definió las tarifas y las sobretasas municipales tomando
en cuenta tanto el avalúo catastral como la destinación del predio. El rango para la fijación de las
tarifas se estableció entre el 4 y el 12 por mil. En cuanto al impuesto de industria y comercio, la
norma estableció que la base gravable sería el tipo de actividad económica desarrollada, tomando en
cuenta si era comercial, industrial o de servicios. El cobro debería considerar, además, si la actividad
era permanente u ocasional, si se realizaba en establecimiento comercial o no y el tipo de persona,
jurídica o natural responsable de la actividad. La base de cobro del impuesto se estableció a partir del
promedio de ingresos brutos de cada mes obtenidos en el año anterior.

El impuesto de circulación y tránsito para vehículos se definió con un techo del 2 por mil con el
propósito de evitar que los municipios compitieran para atraer contribuyentes, pero buscando no
afectar el recaudo municipal. La base del cobro se estableció a partir del valor comercial del vehículo.
Esta norma también tenía el objetivo de agrupar en una sola ley las disposiciones en materia de
tributación municipal, y también consolidar los parámetros orientados al recaudo de impuestos y
aportar mayor organización al cobro. Todo esto buscaba principalmente aumentar la cantidad de
recursos disponibles para el cumplimiento de los propósitos de inversión de los municipios.

En segundo lugar, la reforma fiscal se orientó al incremento de las transferencias, las cuales tuvieron
su fase inicial en la década de los años 60 cuando se estableció la participación de los municipios en
el impuesto a las ventas (Ley 33 de 1968). Esta transferencia, que estaba orientada principalmente
al nivel local, fue objeto de varias medidas normativas, una de las más importantes, que formó parte
del paquete de reformas de la década de los 80, fue la Ley 12 de 1986, en donde se le asigna la
denominación de Impuesto al Valor Agregado – IVA. Esta norma introdujo varias modificaciones al
proceso de transferencias.

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A partir de la Constitución de 1991, se elimina el IVA como base de cálculo para la transferencia y es
reemplazada por los ingresos corrientes de la nación. Para su asignación, se estableció que el 60%
de los recursos se asignaría tomando como principal criterio la población, así como el nivel relativo
de pobreza. El resto de los recursos sería asignado a partir de la población total, el nivel de eficiencia
en términos fiscales y administrativos, así como el grado de avance en términos de calidad de vida.
La norma reglamentaria fue la Ley 60 de 1993, que introdujo las directrices para la asignación de
la participación de los municipios en los ICN y el situado fiscal2. Esta segunda transferencia estaba
destinada para los departamentos y los distritos.

Más adelante se expidió la Ley 715 de 2001 a través de la cual se definió que las transferencias se
asignarían tomando en cuenta, en primera medida, el sector de inversión de destino de los recursos
y en segunda, el tipo de entidad responsable de la función. Esta norma derogó la Ley 60 de 1993 y
con ello, eliminó la denominación de las dos transferencias anteriores, para establecer una sola como
Sistema General de Participaciones (SGP). Este sistema estableció que las transferencias tendrían
destinación específica para los sectores de educación y salud, y determinó un porcentaje de los
recursos para propósito general. El manejo de los recursos de salud y educación fueron asignados a
los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados. La ley certificó automáticamente
a los municipios con más de cien mil habitantes, y estableció la posibilidad para que los demás
municipios que cumplan con las condiciones administrativas, técnicas y fiscales también puedan
hacerlo. La participación de propósito general tiene como destinatarios a los municipios, distritos, y el
departamento archipiélago de San Andrés y Providencia.

Dado el tamaño de un gran porcentaje de municipios en Colombia y el escaso nivel de recaudo que
han demostrado históricamente, las transferencias representan una importante fuente de recursos
para el cumplimiento de sus competencias, que supera en gran medida sus recursos propios.

1.2. Descentralización política

La descentralización política se materializó mediante el Acto Legislativo 01 de 1986, a través del cual
se introdujo por primera vez en Colombia la elección popular de mandatarios locales. Esta reforma
repercutió en la ruptura de las relaciones jerárquicas entre los gobernadores y los alcaldes, derivadas
del nombramiento de estos últimos por parte de los gobernadores.

2 El Situado Fiscal fue una transferencia dirigida a los departamentos desde 1968, estaba orientada a los servicios de salud y educación, y su base de
cálculo fueron los recursos ordinarios de la Nación. Con la Constitución Política de 1991, tanto para el situado fiscal como de la participación de los
municipios se unificó la base de cálculo tomando en cuenta los Ingresos Corrientes de la Nación.

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Esto condujo a una transformación en la lógica de rendición de cuentas por la gestión de los alcaldes,
la cual se trasladó del gobernador hacia la ciudadanía como destinatarios directos de estos procesos.
Asimismo, la reforma eliminó la tutela estricta que ejercían los gobernadores frente a los actos de los
alcaldes, y con ello la facultad para revocarlos.

La existencia de autoridades propias para los municipios y su articulación con la eficiencia y eficacia
del Estado partió de la base que suponía que un individuo seleccionado por la comunidad, cuyo origen
o su experiencia de vida, se ubicaran temporalmente en el territorio respectivo, eran la garantía para
asegurar un proceso de toma de decisiones más ajustado a las necesidades sociales. Este proceso
debía ser reforzado mediante la apertura de espacios de diálogo entre las instancias decisorias del
Estado en el nivel local y las comunidades, con el fin de garantizar una mejor focalización y asignación
de los recursos públicos. Con ello se daba inicio, en el imaginario colectivo y político, a una fase
caracterizada por la apertura democrática, la eficiencia estatal y el control social para garantizar el
ejercicio del poder de los nuevos gobernantes.

1.3. Descentralización administrativa

La dimensión administrativa fue transformada mediante el traslado de funciones de provisión directa

de bienes y servicios desde el nivel nacional hacia los municipios. Dentro del paquete normativo (Ley
11 de 1986, Ley 12 de 1986 y Decretos Reglamentarios 77, 78, 80 y 81 de 1987.) sobresale la Ley
12 de 1986 que, además de orientarse al incremento de la participación de los municipios en el IVA,
definió los diversos sectores y actividades de asignación de los mismos. Con ello, esta norma estaba
trasladando una gran cantidad de responsabilidades desde la Nación hacia el nivel local sin tomar
en cuenta como prioridad los niveles de capacidad instalada en los municipios. Adicionalmente, la
transformación no planteó un proyecto claro y sistemático que orientara el desarrollo de la capacidad
institucional de los municipios, con miras al fortalecimiento de las administraciones municipales con
el fin de adecuarlas a los requerimientos de las nuevas condiciones de exigencia. Esta norma inició
una tradición de desarticulación entre el nivel de competencias trasladadas y la cantidad de recursos
asignados para hacerles frente ya que, por un lado, no se consideró la relación entre recursos a
trasladar con el costo de los bienes y servicios para cada contexto, ni con los niveles de recaudo de
los municipios, y por el otro lado, ni la Ley 12/86 ni la Ley 14/83 consideraron que el traslado de
competencias al nivel local debía acompañarse de la cesión de impuestos desde el nivel nacional.
Por el contrario, la Nación ha seguido concentrando las fuentes más dinámicas de recursos, como
es el caso del IVA, y las fuentes municipales más representativas como son el impuesto predial y el
impuesto de industria y comercio que constituyen fuentes inelásticas, insuficientes en la práctica para
soportar la carga de responsabilidades que han sido asignadas a los municipios.

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 Tabla 1. Funciones municipales trasladadas al nivel municipal en la década de los años 80

Sector Competencias Norma

Relativas a la construcción, ampliación y mantenimiento de los
siguientes:
• Acueductos y alcantarillados, jagüeyes, pozos, letrinas, plantas
de tratamiento y redes
Servicios públicos
domiciliarios • Calles, carreteras veredales, caminos vecinales, puentes y
puertos fluviales
• Salud
• Centrales de transporte
• Educación
• Planta física y dotación de los planteles educativos oficiales de
• Cultura primaria y secundaria
• Vías • Planta física y dotación de puestos de salud y ancianatos
Ley 12 de 1986
• Recreación y • Casas de cultura
deporte • Plazas de mercado y plazas de ferias
• Transporte • Campos e instalaciones deportivas y parques
• Infraestructura También incluyó temas relativos a l0s siguientes aspectos:
urbana
• Tratamiento y disposición final de basuras
• Extensión de la red de electrificación en zonas urbanas y
rurales
• Programas de reforestación vinculados a la defensa de
cuencas y hoyas hidrográficas
• Servicios • Prestación de los servicios de agua potable, saneamiento
públicos básico, matadero público, aseo público y plazas de mercado.
domiciliarios
• Prestación de los servicios de asistencia técnica agropecuaria
• Asistencia directa a pequeños productores Decreto 77 de
técnica y 1987
• Desarrollo rural integrado
desarrollo rural
• Desarrollo urbano
• Infraestructura
urbana • Obras públicas
Decreto 78 de
Vivienda Otorgamiento de permisos para vivienda
1987
Competencias relacionadas con transporte público urbano y
Transporte suburbano: licencias y tarjetas de operación, rutas, horarios, Decreto 80 de
urbano tarifas, número de taxis, capacidad transportadora de las 1987
empresas, sanciones y otras
• Nutrición
Competencias relacionadas con nutrición e infraestructura para Decreto 81 de
• Niñez
programas dedicados a niños y ancianos 1987
• Ancianos

Fuente: adaptado de la Ley 12 de 1986 y decretos reglamentarios.

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Más adelante, y como desarrollo de lo establecido en la Constitución Política de 1991, se dio un
amplio despliegue normativo a partir del cual se han venido agregando más funciones al nivel local
en los sectores de cultura, ordenamiento territorial, prevención y atención de desastres, desarrollo
administrativo, promoción del desarrollo económico, ambiente, turismo, juventud, entre otros.

Tabla 2. Competencias de los municipios después de la Constitución de 1991 según

el marco normativo de competencias municipales

Sector Competencias Norma

• Administración municipal de la educación Ley 115 de 1993

• Prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,

Educación básica, media en sus distintas modalidades (certificados)
Decreto 80 de
• Administrar y distribuir los recursos del SGP que se le asignen 1987
para el mejoramiento y mantenimiento de la calidad (no
certificados)
• Acciones orientadas a garantizar el servicio de salud a los
habitantes del territorio (certificados) Ley 100 de 1993
Salud • Acciones orientadas a la administración del régimen Ley 715 de 2001
subsidiado
Ley 812 de 2003
• Actividades sobre el tema de salud pública
• Proponer el plan local del deporte, recreación y el
Deporte y aprovechamiento del tiempo libre Ley 181 de 1995
recreación • Construcción, dotación, mantenimiento y adecuación de Ley 715 de 2001
escenarios deportivos
• Declaratoria y manejo del patrimonio cultural y de los bienes
de interés cultural Ley 397 de 1997
Cultura
• Fomentar el acceso a la innovación, la creación y a la Ley 715 de 2001
producción artística y cultural
• Construcción, conservación y protección de vías urbanas
Infraestructura y suburbanas y veredales, instalaciones portuarias, fluviales y Ley 336 de 1996
transporte marítimas, aeropuertos y terminales de transporte terrestre Ley 715 de 2001
de su propiedad
• Otorgamiento de licencias ambientales, permisos,
concesiones y autorizaciones
Ley 99 de 1993
Medio Ambiente • Promover participar y ejecutar programas y políticas para
mantener el medio ambiente sano. Adecuado manejo de los Ley 715 de 2001
recursos naturales, usos del suelo, control y preservación del
patrimonio ecológico

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 Sector Competencias Norma
• Asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía
Agua potable y eléctrica y telefonía básica conmutada Ley 142 de 1994
saneamiento básico • Actividades orientadas a otorgamientos de subsidios, Ley 715 de 2001
estratificación de inmuebles e infraestructura de servicios
públicos domiciliarios

Ordenamiento
• Formulación y adopción de planes de ordenamiento territorial Ley 715 de 2001
territorial
Ley 3 de 1991
• Participar en el sistema nacional de vivienda de interés social.
Ley 388 de 1997
Promover y apoyar programas y proyectos de vivienda de
interés social, otorgar subsidios Ley 400 de 1997
Vivienda
Ley 546 de 1997
• Definir las normas de urbanización y construcción de Vivienda
de interés social. Determinación de necesidades de VIS Ley 708 de 2001
Ley 715 de 2001
Prevención y • Prevenir y atender los desastres de su jurisdicción. Adecuar
atención de las áreas urbanas y rurales de alto riesgo y reubicación de Ley 715 de 2001
desastres asentamientos

• Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para

apoyar el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en
Promoción del general las actividades generadoras de empleo Ley 715 de 2001
desarrollo
• Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y
asesoría empresarial
• Procesos de evaluación institucional y capacitación a la
administración local
Fortalecimiento
Ley 715 de 2001
institucional • Procesos de reorganización administrativa
• Financiación de la actualización del sisbén
Turismo • Elaboración del plan sectorial de desarrollo turístico Ley 715 de 2001

• Formulación de planes y programas de inversión

• Apoyar el funcionamiento de los consejos municipales y
Juventud Ley 715 de 2001
distritales de juventud
• Promover la participación de los jóvenes en su territorio
• Promover, participar y / o financiar proyectos de desarrollo
rural
Desarrollo
• Prestar asistencia técnica agropecuaria Ley 715 de 2001
agropecuario
• Promover asociaciones y alianzas de pequeños y medianos
productores

Fuente: elaboración propia

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2. Inconsistencias del diseño institucional municipal en Colombia
Entre los defectos más importantes que se debe resaltar al analizar el diseño institucional del
municipio en nuestro país, encontramos los siguientes aspectos sobre el traslado de competencias
hacia el nivel local, que se dio durante la fase descentralizadora de los años 80:

• No vino acompañado de una cesión de impuestos desde el nivel nacional hacia los municipios
que hiciera posible para estos el mejoramiento en los niveles de respuesta y en la capacidad
administrativa instalada a nivel local.

• Este traslado ocurrió al mismo nivel y cantidad para todos los municipios sin distinguir
diferencias entre ellos.

2.1. Correspondencia entre recursos y competencias de los municipios pequeños

Cuando se observa con detenimiento la lógica que subyace a la descentralización se debe establecer
una correspondencia con los planteamientos del federalismo fiscal, cuyo “objetivo fundamental es
establecer una combinación óptima entre la centralización y la descentralización en la asignación de
competencias entre los diferentes niveles de gobierno” (Díaz, 2002, p.5). Dicha asignación debe
responder a las ventajas de cada uno de estos niveles en relación con los mayores niveles de eficiencia
y la equidad que pueda ofrecer en la provisión de bienes y servicios públicos. En estos términos, el
federalismo fiscal propende por una fórmula adecuada entre centralización y descentralización, en
la que el nivel nacional debe reservarse aquellas funciones que superan los ámbitos regional y local y,
los gobiernos subnacionales deben ocuparse de aquellos asuntos que se ubiquen en sus respectivas
jurisdicciones territoriales.

Sin embargo, además de una distribución de competencias adecuada, que responda a una fórmula
conveniente de asignación de funciones nacionales y territoriales, se requiere del cumplimiento
de tres requisitos que Bird (2001) considera necesarios para que se produzca el “principio de
correspondencia”, estos son los siguientes:

• Que el área que recibe el beneficio cargue con los costos.

• Que la responsabilidad de gastar coincida con la de recaudar.

• Que exista una correspondencia entre la responsabilidad de financiamiento y la

responsabilidad política.

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En estas condiciones, si una entidad territorial asume una competencia cuyo impacto se ubica
dentro de su respectivo territorio se esperaría que dicha entidad asuma la responsabilidad de los
costos que origina. Esta situación se debe fundar a su vez de la condición previa que supone que la
entidad territorial debe contar con la capacidad de recaudo suficiente para financiar las necesidades
y problemáticas que se generan en su propia jurisdicción. Finalmente, y para la tercera condición se
presume la existencia de una relación entre las autoridades que toman las decisiones en materia de
financiación de bienes y servicios públicos, y la respectiva jurisdicción territorial.

La mayor descentralización, haciendo referencia a una adecuada distribución de competencias

fiscales, lograría mayor eficiencia en la asignación de los recursos públicos en la medida que
los beneficios no serían de aplicación universal sobre la población. Por el contrario, entre más
homogéneas y pequeñas sean las comunidades más eficientes será la provisión de servicios
permitiendo responder de forma más cercana a las preferencias particulares. Para ello, los gobiernos
tendrán la oportunidad de consultar las necesidades, problemáticas y preferencias de la población de
forma más precisa. En estos términos, cuando se produce una mayor autonomía territorial derivada
de la articulación entre ingresos y provisión de bienes y servicios públicos es más fácil que las personas
relacionen los beneficios con el pago en impuesto que han realizado, lo cual derivaría en mayores
niveles de recaudo (Subdere, 2009).

No obstante, el principio de correspondencia, aunque supone un orden lógico, parte de la existencia

de condiciones ideales que no se producen del todo en la realidad de los países, en particular los del
tercer mundo. En primer lugar, la existencia de desequilibrios interregionales constituye un obstáculo
para el proceso en la medida en que cualquier intento de profundización de la descentralización, tanto
en materia de gastos como de impuestos, puede conducir a agravar tales desequilibrios. Sin embargo,
si el propósito no es lograr mayores niveles de equidad interregional, entonces, es recomendable
que se mantenga la correspondencia entre gastos y recaudo (Porto, 2008). Incluso, para Wiesner
(2000) si se quiere hablar de un verdadero proceso de descentralización el crecimiento de los
ingresos tributarios locales debe ser superior al de los ingresos tributarios nacionales, lo cual no se
refiere solo a un incremento de las transferencias sino principalmente a un incremento de los recursos
propios. En caso contrario, la búsqueda de la igualación entre las regiones conduciría a justificar como
conveniente y necesaria la existencia de transferencias intergubernamentales y con ello la mayor
concentración de impuestos en el nivel nacional.

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El caso colombiano, ha demostrado la existencia de un peso mayor de recursos transferidos desde
el nivel nacional frente a los recursos que efectivamente recaudan los municipios3, lo cual evidencia
la ausencia del principio que plantea la necesaria de correspondencia entre gastos e impuestos. De
acuerdo con el DNP (2000) las transferencias persiguen cuatro objetivos:

• Corregir los desequilibrios fiscales verticales.

• Estimular la provisión de ciertos servicios que generan externalidades positivas (ganancias netas
para una sociedad) para promover la expansión de dichos servicios a los niveles socialmente
deseables.

• Corregir desequilibrios horizontales para acercar a los niveles de igualdad a jurisdicciones que se
encuentran en condiciones de inferioridad frente al resto.

• Garantizar un estándar mínimo de servicios en todas las jurisdicciones.

La realidad de los municipios y departamentos en Colombia revela, sin embargo, que aunque las
transferencias intergubernamentales se hayan fundado en propósitos de equilibrio interregional, los
mismos, están lejos de lograrse ya que las cifras evidencian que los territorios que históricamente han
sido más prósperos todavía continúan manteniendo una gran ventaja frente a los más pobres.

En esos términos, aunque no existe justificación teórica ni práctica que permita soportar un diseño
inadecuado de la descentralización en Colombia, la situación de las entidades territoriales continúa
manifestando condiciones que de acuerdo con Aghón (1999) se expresan en lo siguiente:

• Una no muy clara transferencia de atribuciones.

• El traslado de voluminosos recursos conforme a las modalidades de transferencias

intergubernamentales sin la correspondiente asignación de responsabilidades por los gastos.

• Una estructura tributaria inapropiada que, unida a una administración tributaria débil en los
planos regional y local, conduce a un diseño inadecuado del sistema de transferencias.

• Un excesivo endeudamiento de las entidades subnacionales.

3 El bajo nivel de recaudo municipal se justifica en la inelasticidad de las fuentes de recursos propios, como los principales el impuesto predial y
de Industria y Comercio, contrario a la justificación a partir de la denominada “pereza fiscal” que se ha querido introducir como válida desde los
organismos nacionales.

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Aunque los gobiernos subnacionales pasaron de ejecutar el 23% del gasto público del país en 1984 al
40.6% en 2005 (DNP, 2009) el mayor recaudo tributario continúa ubicado en el gobierno central,
ya que para el año 2000 aproximadamente el 80% de los ingresos tributarios fueron recaudados
por el nivel nacional. Esto trajo como consecuencia una gran dependencia de las transferencias por
parte de los gobiernos subnacionales, las cuales representaron, para el mismo año, más del 50% de los
gastos territoriales (Bonet, 2006).

Adicionalmente, si bien en Colombia el esquema de transferencias intergubernamentales viene

desde 1968, todavía persisten marcadas disparidades regionales en la atención de los servicios entre
entidades territoriales, siendo las más importantes las que se relacionan con el acceso a los servicios
sociales básicos como son educación, salud, agua potable y saneamiento básico. No obstante, para la
mayoría de los departamentos las coberturas en educación mejoraron entre 2002-2005, mientras
que para otros como Guaviare, Vichada y Guainía las coberturas siguen siendo bajas (DNP, 2009).
Estos mismos resultados se observan en relación con coberturas de acueducto y salud, donde
departamentos históricamente rezagados como Chocó siguen manteniendo coberturas demasiado
bajas si se comparan con Bogotá o con el promedio nacional.

Aunque las transferencias han significado un incremento en los recursos de los territorios,
especialmente desde la década de los años 90, todavía persisten las disparidades, cuya principal razón
se encuentra en la desigualdad de los ingresos tributarios ya que las regiones avanzadas concentran
una mayor capacidad de recaudo. Adicionalmente, las transferencias no presentan un patrón claro
en su relación con el nivel de desarrollo, por lo que se concluye que estas no cumplen su papel
redistributivo debido a que en la práctica no corrigen la inequidad horizontal de los ingresos tributarios
(Bonet, 2006).

Estos defectos se han visto profundizados, además, por el manejo irresponsable que la clase
política les ha dado a los recursos públicos. Entre los supuestos más importantes del discurso de
la descentralización, se destaca el que planteaba que la elección de autoridades propias sería la
garantía para mejorar la asignación de los recursos públicos al acercar las decisiones a las verdaderas
necesidades y particularidades del territorio. Adicionalmente, la descentralización partió de la
consideración acerca de la existencia de una sociedad suficientemente madura en términos políticos
capaz, por ello, de generar contrapesos frente a la gestión de sus mandatarios. En la práctica,
sin embargo, estos dos propósitos no se han cumplido, si tomamos en cuenta el gran número de
municipios en Colombia.

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La década de los años 90 se caracterizó por periodos crecientes de endeudamiento territorial tanto para
departamentos como para municipios. Entre los factores a los que se le atribuyó este fenómeno están
las expectativas generadas por el entonces nuevo sistema de transferencias, así como la elección popular
de gobernadores, que los convirtió en sujetos de crédito (Rodríguez, 1999). Complementario con esto,
la deuda adquirida en la mayoría de los casos no tenía fines de inversión, sino que en un gran porcentaje
se destinó para gastos de funcionamiento. Es decir, que tanto municipios como departamentos no solo
no estaban asignando sus recursos propios para cubrir inversión, sino que tenían que endeudarse para
alcanzar a cubrir el funcionamiento de sus aparatos administrativos, cuyo crecimiento estaba justificado
en la multiplicación de los sectores de intervención.

En la práctica, sin embargo, el incremento de las plantas de personal a nivel territorial, además
de responder al incremento de competencias tanto de ingreso como de gasto, puede fundarse
en otros propósitos. Entre estos, se cuentan los intereses políticos de concejales y alcaldes que
alimentaron prácticas clientelistas, y la tendencia natural de los funcionarios de carrera administrativa
a la ineficiencia, lo cual obligó a la búsqueda de personal suficientemente capacitado y dispuesto a
adelantar tareas cruciales para los municipios y los departamentos (Moreno, 1994).

Estos factores, condujeron al diseño de un paquete normativo orientado a solucionar los problemas
derivados de la euforia descentralista. La ley 617 de 2000 es una de las normas más importantes de
este paquete en tanto estableció límites de gastos para los entes territoriales tomando en cuenta
sus ingresos corrientes de libre destinación, con el fin de presionar la reducción en el tamaño de las
estructuras administrativas tanto de municipios como de departamentos. Dichos tamaños deberían,
desde entonces, ajustarse al mínimo tamaño posible que garantizara el cumplimiento de sus funciones
dependiendo de la categoría a la que pertenezca la entidad territorial. En el caso de los municipios la
ley estableció las siguientes metas de gasto.

Tabla 3. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los

distritos y municipios según la Ley 617 de 2000

Categoría Límite
Especial 50 %
Primera 65 %
Segunda y tercera 70 %
Cuarta, quinta y sexta 80 %

Fuente: elaboración propia

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3. Competencias de los departamentos y distritos
En Colombia con la expedición de la Ley 3 de 1986 se asignaron a los departamentos
responsabilidades en coordinación con el nivel nacional, en el ámbito de planeación, prestación de
servicios, ejecución de planes programas que interesen para el desarrollo de la comunidad, prestar
asistencia técnica a los municipios entre otras. Posteriormente, la Constitución Política de 1991 le
asigno al departamento funciones y competencias con el ánimo de definirlo en su rol subnacional;
sin embargo, los desarrollos normativos posteriores a la Constitución le dan competencias en la
prestación directa de servicios que de acuerdo a la descentralización es de orden local.

Tabla 4. Funciones de los departamentos

Medio Ambiente: Infraestructura y transporte:

Salud: Servicios públicos domiciliarios: Ley 99 de 1993 / Ley 105 de 1993 / Ley 336 de 1996
Ley 715 de 2001 Ley 142 de 1994 / Ley 715 de 2001 Ley 388 de 1997 / / Ley 715 de 2001
Ley 715 de 2001

Cultura: Ordenamiento territorial:

Transito: Desarrollo agrario: Ley 397 de 1997 / Ley 388 de 1997
Ley 105 de 1993 Ley 160 de 1994 Ley 715 de 2001

Empleo: Turismo: Orden público: Juventud:

Ley 715 de 2001 Ley 300 de 1996 Ley 715 de 2001 Ley 375 de 1997

Vivienda: Recreación, deporte y aprovechamiento

Educación:
Ley 3 de 1991 / Ley 388 de 1997 / del tiempo libre: Ley 181 de 1995 /
Ley 115 de 1993 / Ley 715 de 2001
Ley 708 de 2001 / Ley 715 de 2001 Ley 715 de 2001

Fuente: elaboración propia

Los distritos son entidades territoriales de régimen especial según la Ley 1617 de 2013, que como
concepto convergen bajo la lógica de una entidad donde sus órganos y autoridades gozan de facultades
especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario de las demás entidades
territoriales, pero que si poseen características fiscales en paralelo a las de un departamento.

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Frente a las competencias, los distritos tienen las mismas que están a cargo de los municipios
y departamentos, así como también para efectos de la distribución del Sistema General de
Participaciones. Es menester tener presente que las entidades descentralizadas del orden distrital están
sometidas a las normas que contiene la Constitución, y se rige bajo lo dispuesto por la Ley 489 de
1998, así como las distintas normas que dentro de sus respectivas competencias expidan los concejos
distritales en lo atinente a su definición, características, organización y funcionamiento. A continuación,
se relacionan las principales características inmersas en la figura territorial puesta en discusión.

Tabla 5. Elementos fundamentales de los distritos en Colombia según la Ley 1617 de 2013

Requisitos para su
creación
Que cuente por lo menos
con 600.000 habitantes,
según certificación
del Departamento
Administrativo Nacional de
Estadística (DANE).
Autoridades Gestión Administrativa
Planes de
Planes de Desarrollo Ordenamiento
Distrital Territorial
Es función del alcalde
La administración distrital distrital adelantar los
contará durante el período trámites relacionados con
1. El Concejo Distrital. de gobierno con un Plan de la formulación y proceso
Desarrollo como lo hacen las de adopción del Plan de
otras entidades territoriales. Ordenamiento Territorial
Distrital.

Que se encuentren ubicados
en zonas costeras, tengan
potencial para el desarrollo
de puertos o para el turismo
y la cultura.
Dicho Plan debe estar Es función del concejo
elaborado de acuerdo con los distrital aprobar
2. El Alcalde Distrital. principios constitucionales y la herramienta de
legales vigentes. planeación enunciada.

Debe haber un concepto
previo y favorable de los
concejos municipales.
Esta herramienta de
3. Los Alcaldes y las planeación será el eje sobre
Juntas Administradoras el cual se formularán y
Locales. elaborarán los demás planes
sectoriales del distrito.
Su contenido debe estar
ajustado a lo establecido
por la Ley 388 de 1997.

Debe haber un concepto Los distritos deberán

previo y favorable por medio
de la consideración de las
Plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de
Representantes.
4. Las entidades que el elaborar sus PDD en
Concejo, a iniciativa del concordancia con el Plan de
Alcalde Distrital, cree y Desarrollo Departamental
organice. y en armonía con el Plan
Nacional de Desarrollo.

Fuente: elaboración propia

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La Constitución consagro como tales al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, y al Distrito Capital de Bogotá, luego el Congreso
de la Republica le otorgó tal calidad al Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla (Acto
Legislativo N° 1 de 1993) y al Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico
de Buenaventura (Acto Legislativo N° 2 de 2007). Frente a la división interna del distrito, este
estará dividido por localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, con
su homogeneidad relativa desde el punto de vista geográfico, social, cultural y económico. Dicha
localidad para su conformación por iniciativa del alcalde distrital a cargo señalará a su denominación,
límites y atribuciones administrativas, y dictará las demás disposiciones que fueren necesarias para
su organización y funcionamiento, teniendo en cuenta para este fin deberá tener en cuenta: Las
características sociales de sus habitantes y la cobertura de los servicios básicos, comunitarios e
institucionales. Cada localidad contara con un alcalde local, siendo nombrado por el alcalde distrital
por medio de una terna elaborada por la correspondiente Junta Administradora Local.

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Referencias
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de los Fiscos seccionales y municipales, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones.
[Ley 33 de 1968]. DO: 32667
Congreso de Colombia. (17 de diciembre de 1973). Por la cual se conceden facultades extraordinarias
al presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y protección al medio
ambiente y se dictan otras disposiciones. [Ley 22 de 1973]. DO: 34024.
Congreso de Colombia. (31 de diciembre de 1971). Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182
de la Constitución Nacional. [Ley 46 de 1971]. D.O: 33.520.
Congreso de Colombia. (6 de julio de 1983). Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones. [Ley 14 de 1983]. DO: 36.288
Congreso de Colombia. (9 de enero de 1986). Por el cual se reforma la Constitución Política.
[Acto Legislativo 01 de 1986]. DO: 37.304.
Congreso de Colombia. (9 de enero de 1986). Por la cual se expiden normas sobre la administración
departamental y se dictan otras disposiciones [Ley 3 de 1986]. DO: 37.304.
Congreso de Colombia. (15 de enero de 1986). Por la cual se dicta el estatuto básico de la
administración municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos
locales. [Ley 11 de 1986].
Congreso de la Republica. (16 de enero de 1986). Por la cual se dictan normas sobre la Cesión de
Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y se reforma el Decreto 232 de 1983.
[Ley 12 de 1986]. DO: 37.310.
Congresos de Colombia. (10 de enero de 1990). Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud
y se dictan otras disposiciones. [Ley 10 de 1990.]. DO: 39.137.
Congreso de Colombia. (15 de enero de 1991). Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial,
ICT, y se dictan otras disposiciones. [Ley 3 de 1991]. DO: 39.621

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Congreso de Colombia. (12 de agosto de 1993). Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la
distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política
y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones. [Ley 60 de 1993]. DO: 40.987.
Congreso de Colombia. (21 de diciembre de 22001). Por la cual se dictan normas orgánicas en materia
de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01
de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros. [Ley 715 de 2001.].
Congreso de Colombia (26 de junio de 2003). Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
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 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Administración Local y Desarrollo Municipal

Unidad 2: Funciones de las entidades territoriales
Escenario 4: Funciones del municipio, departamento
y distrito

Autor: Clemencia del Pilar Rodríguez Melo

Asesor Pedagógico: Manuel Fernando Guevara

Diseñador Gráfico: Alejandra Daza Hurtado
Asistente: Angie Laiton

Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.

Prohibida su reproducción total o parcial.

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