El rol del estado en la teoría fiscal1

Las finanzas públicas estudian las herramientas fiscales del estado y cómo éstas
pueden ser usadas de la mejor manera para lograr los objetivos de la política pública. No debe
sorprender que se encuentren diversas teorías del estado asociadas a diferentes concepciones
de las finanzas públicas.

Desde una perspectiva histórica, se puede distinguir cuatros corrientes de la teoría

fiscal y el estado. La primera se denomina Estado de Servicio, en donde el estado ejerce un
papel limitado pero no menos importante. Se busca un funcionamiento eficiente de mercado
como proveedor de bienes mediante formas que estimulen lo que habría sido una solución de
mercado. La segunda concepción es la del Estado de Bienestar en la cual se admiten
consideraciones distributivas. El estado busca corregir distribuciones de ingreso y riqueza
determinadas por el mercado, intenta acercarse a una visón de justicia por parte de la
sociedad. En ambos modelos el estado considera la elección de los individuos y sus
preferencias. El tercer modelo corresponde al Estado que considera los intereses del
conjunto de la sociedad, en el cual los objetivos de las políticas se determinan por las propias
necesidades del estado y por las necesidades públicas de sus miembros. La última visión es la
del Estado Defectuoso, la teoría fiscal ya no hace foco en la solución normativa como si ocurría
en las anteriores visiones, sino que lo hace sobre las fallas del estado que aparecen, ya sea por
razones técnicas o por el interés propio (beneficio personal) que persiguen los agentes que
controlan tal solución. El foco pasa de fallas de mercado a fallas del estado.

Estos cuatro patrones son sólo representaciones, cualquier estado en un tiempo dado
ofrece matices.

Corrigiendo fallas de mercado: El Estado de Servicios

Las finanzas públicas, en la tradición inglesa, crecieron en el mismo suelo que la

economía clásica. Con una fuerte influencia de Adam Smith, la mano invisible aseguraba un
resultado eficiente guiado por la disciplina de los mercados competitivos, de esta manera se
lograba conciliar el interés propio con el bien común. El estado no está en el centro de la
escena, pero aun así ocupa un papel importante, por ejemplo, en lo que respecta a educación
básica, defensa y justicia.

1
Basado en Musgrave (1996)
 David Hume fue el primero en reconocer las externalidades como fallas de mercado
(es conocido el ejemplo en donde dos vecinos pueden acordar regar un jardín pero mil
personas no, ya que cada uno intentará poner toda la “carga” sobre los demás). El gobierno es
necesario para superar el problema del free-rider en presencia de bienes públicos (más allá de
que se reconoce que el laissez-faire debe ser la práctica general).

Posteriormente, John Stuart Mill se encargaba de plantear la importancia del rol del
estado no sólo en la educación o en el sistema legal, sino en todos los casos donde la provisión
de servicios públicos que no pueden ser provistos por el “interés individual” (ya sea por falta
de remuneración u otros motivos).

De Hume a Smith y Mill se reconoce el problema de las finanzas públicas, pero una
formulación precisa recién emerge entre los años 1880-1890. La concepción de falla de
mercado en la provisión de bienes públicos se iba a centrar en la naturaleza de no rivalidad y
no exclusión de dichos bienes. Los consumidores de los bienes públicos reciben la misma
cantidad de bienes pero enfrentan diferentes precios en función de valuaciones marginales (el
principio del beneficio es una solución eficiente para la provisión de tales bienes, pero no
infalible).

Knut Wicksell admite la importancia del principio del beneficio, pero observa
problemas a la hora de implementar dicho principio. El conocimiento de las preferencias es
determinante para la valuación de los beneficios, pero la revelación de las mismas se torna
dificultosa en lo que respecta al consumo de bienes públicos; nuevamente surge el problema
del free-rider. La votación permite resolver el problema de las preferencias (impuestos-gastos),
pero nacen nuevos problemas referidos a la práctica de la votación. El proceso de votación
wickselliano, conducido idealmente bajo una regla de unanimidad, ocurriría como un proceso
voluntario. En la práctica una mayoría calificada tiene que hacerlo, buscando limitar los costos
de transacción y evitar la obstrucción de una minoría. La extensión a estos modelos por parte
de Erik Robert Lindahl, permiten formar las bases para un enfoque de elección pública ( public
choice) de determinación del presupuesto.

Por otra parte, Paul Samuelson propone como solución eficiente al problema de las
preferencias reveladas que la tasa marginal de sustitución de bienes públicos por privados en
la producción iguale a la del consumo (se determina una provisión Pareto óptima, que supone
la existencia de un árbitro omnisciente para el cual las preferencias son conocidas).

El Estado de Servicios y el proceso político deberían asegurar la revelación de

preferencias para lograr una solución eficiente a las fallas de mercado dadas por el consumo
de bienes públicos y su naturaleza de no rivalidad/no exclusión. Como conclusión, en lo que
respecta a la provisión de bienes públicos, el concepto de estado y “mano invisible” deberían
converger para lograr aproximarse a lo que el mercado haría en el caso de un bien privado.

Ajuste de la distribución: El Estado de Bienestar

La visión de Adam Smith no enfatiza sobre la redistribución del ingreso por parte del
estado, sin embargo, consideraciones de justicia en la distribución de la carga impositiva
emergen inevitablemente y deben ser tratadas.

En ésta nueva visión, se deja de lado la concepción de Locke sostenida por Smith (la
desigualdad era una consecuencia natural de la propiedad obtenida producto del trabajo de
varios años, el estado sólo debía velar por la custodia de esa propiedad, ya que el mercado
sería quién determine la distribución del ingreso) y da inicio al concepto de Estado de
Bienestar.

La búsqueda de una distribución justa de la carga fiscal se había convertido en una

regla de la economía del bienestar basada en la eficiencia. Tal como sostenía Smith, los
individuos deberían contribuir al sostenimiento del gobierno en proporción a sus capacidades,
es decir, en proporción al ingreso que disfrutan bajo la protección del estado. Este principio de
Smith parece combinar dos reglas distintas, por un lado la capacidad de pago y por el otro el
principio del beneficio. De esta manera, el análisis fiscal se divide en dos partes distintas,
problemas asociados a impuestos y problemas asociados al gasto.

De Mill en adelante, el concepto de capacidad de pago para determinar cuánto recae

del impuesto en cada individuo, fue considerada en términos del sacrificio incurrido. Con
Edgeworth y luego Pigou, el concepto de igual sacrificio marginal es el adoptado como
correcto (el paradigma cambia de justicia a maximización del bienestar). Dado un monto de
ingreso disponible para distribuir y una función del ingreso marginal decreciente, los conceptos
de Bentham (visión utilitarista) de igualación del ingreso e imposición progresiva serían
reestablecidos.

Paralelamente al concepto de estado de bienestar se desarrolla una teoría sobre

imposición, la cual procura recaudar los ingresos necesarios pero al menor costo posible para
la sociedad (considerado esto como “buena práctica”). En el establecimiento de este esquema,
dos problemas se presentan. Primero, las funciones de utilidad cardinales son cuestionadas y
luego reemplazadas por la construcción de una función de bienestar social. Basada en la visión
subjetiva de los individuos de una sociedad, busca derivar la función de bienestar social de las
condiciones bajo las cuales un nuevo acuerdo puede resultar en ganancias mutuas. Esta
formulación difícilmente permite resolver la elección entre la distribución de diferentes cargas
impositivas a lo largo de una frontera (óptima), donde algunos pueden perder y otros ganar.

Un segundo desarrollo fue el refinamiento de la medida de carga impositiva. Bentham

y Edgeworth abogaban por la “igualación de impuestos” bajo el supuesto de una base fija de
ingresos, pero luego permitieron la introducción de efectos que iban en detrimento de la base
imponible. Con Pigou se introduce una mayor rigurosidad en la evaluación de los efectos bajo
el concepto de pérdida de peso muerto a causa de los impuestos. Una buena imposición no
sólo implica distribuir la carga correctamente sino también disminuirla mediante la
recaudación sobre una mayor base imponible. Con la pérdida generada por la carga excedente
(tendiendo a aumentar al cuadrado de la tasa marginal del impuesto), el caso progresivo
utilitarista fue debilitado dado el costo en términos de bienestar que generan los impuestos.

El Estado considera las preferencias de la comunidad

El estado no es más que una mera creación para superar externalidades o agregar
ajustes distributivos, hecho en línea con las preferencias privadas de sus miembros. Mientras
antes la perspectiva era esencialmente individualista, el estado o comunidad, a diferencia de
sus miembros particulares, ahora tiene su propio papel a desempeñar. Individuos y comunidad
interactúan en el marco más amplio de sociedad y de sus formas cambiantes. Está basada en la
tradición alemana del siglo diecinueve. El interés del estado pasa a ser la mayor preocupación
(se consideran las necesidades comunales por sobre las individuales).

Dentro de esta visión, hay una postura extrema donde se supone al estado como la
totalidad de los asuntos humanos. La competencia y el intercambio eran rechazados en favor
de la reciprocidad y la creación de valor. El foco estaba puesto sobre la vinculación de los
individuos con el estado. Los impuestos eran vistos como “contribuciones sagradas”, pagos
que se efectuaban en retorno del capital espiritual que brindaba el estado. Por otro lado,
existía una visión moderada donde prevalece el esquema comunal, los individuos tenían dos
roles, como personas privadas con necesidades privadas y como miembros de la comunidad
con necesidades comunales. A esta visión moderada corresponde la tríada de autores Von
Stein, Schäffle y Wagner.
 Wagner, el más influyente de los tres autores, rechazaba la idea individualista de
estado subyacente en Adam Smith, como también los modelos socialistas que desalientan la
motivación personal y ponen en peligro la libertad. Propone un compromiso entre medio de
ambas visiones. Las instituciones de propiedad y competencia tienen que ser adaptadas a las
necesidades de servir al bien público. La estrecha y racionalista visón de estado es
reemplazada por una perspectiva histórica y orgánica, despojando al estado de la idea de “mal
necesario”.

Se plantea el tema de “motivación” y se distinguen tres formas para dicho concepto, a

saber, individualista, comunal y caritativo. El primer concepto corresponde al mercado, al
interés propio y al intercambio. El último se refiere sólo a la acción voluntaria. El principio
comunal encuadra entre ambos conceptos. Dado el accionar propio del ser humano, el
concepto comunal no prevalece y la compulsión es requerida.

La asignación de la carga impositiva en función del beneficio recibido se rechaza,

Wagner establece que la imposición debe ir en línea con la capacidad contributiva.

Hay una bien conocida ley de expansión de la actividad del estado. La necesidad de
alcance de los servicios públicos debe ser vista desde una perspectiva histórica. Está sujeta a
cambios y la necesidad aumenta con el ingreso y el progreso tecnológico. Con Wagner, como
figura principal del púlpito socialista de los tiempos de Otto Von Bismarck, la imposición asume
una doble función, la de financiar los servicios públicos y la de realizar ajustes distributivos
(concepto de justicia social del estado moderno).

El modelo comunal tiene consigo varios problemas. Mientras que la distinción entre
bienes públicos y privados es clara, la distinción entre bienes comunales y necesidades
privadas es compleja, ya que envuelve dimensiones psicológicas y filosóficas.

Falla de política: El Estado Defectuoso

Esta perspectiva no ve al estado y sus instrumentos fiscales en términos normativos

sino como instituciones defectuosas (visión positiva). El foco pasa de las fallas de mercado a las
fallas del estado.

Los individuos actuando como agentes son reemplazados por una regla de elites que
rotan y persiguen un interés minoritario (va más allá de estrategias individuales). También
surgen ineficiencias en la elección fiscal que emerge cuando el gobierno busca crear ilusión
fiscal (ocultar carga impositiva y exagerar los beneficios de los desembolsos). En ausencia de
regla de unanimidad se hace uso de la naturaleza coercitiva del proceso fiscal, dadas las
imperfecciones en el proceso de votación (ver Buchanan, 1960).

El cambio de una visión normativa a una positiva en cuanto a la operación fiscal ha

recibido soporte en la actualidad. Una línea de investigación se dirige a cuestiones técnicas
inherentes para lograr un resultado de votación satisfactorio. Siguiendo a los conceptos de
Wicksell en cuanto a la posibilidad de revelar preferencias por parte de los procesos de
votación, la public choice ha permitido explorar el rol de las coaliciones, estrategias y el
proceso político en el cual se desarrollan las decisiones de votación. Las posibilidades de un
resultado eficiente son cuestionadas por el teorema de imposibilidad de Arrow y el modelo del
votante mediano. Una segunda línea de investigación se ha dirigido a al rol de los agentes
gubernamentales, políticos y burócratas. El rol de liderazgo constructivo es dejado de lado y el
énfasis se posa sobre el comportamiento que “sirve a uno mismo” (servir al propio interés del
político o grupos particulares). El abuso del financiamiento del déficit genera presupuestos
excesivos e ineficientes, llamando a nuevos instrumentos de política y restricciones
constitucionales sobre la acción gubernamental. La atención también pasó del funcionamiento
del sistema fiscal en una configuración cerrada de sus operaciones a una concepción de
economía abierta con competencia intergubernamental y descentralización.

Es menester que la atención se ponga sobre la formación de fuerzas sociales, grupos

de interés y clases, no sólo sobre el comportamiento estratégico de agentes individuales. El
concepto de falla de estado también implica una imagen de cómo hacerlo bien, es decir, la
implementación eficiente de metas. Pero la fijación de metas también implica definir lo que la
sociedad prefiere, y esto no es más ni menos que definir el rol del estado.