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I quaderni

di

Approfondimenti di contabilità e gestione degli enti locali

Direzione scientifica di: E. D'Aristotile

2
Febbraio 2014

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
E DIRITTO DI ACCESSO
I RECENTI AGGIORNAMENTI
LEGISLATIVI E GIURISPRUDENZIALI
Salvio Biancardi

Supplemento del periodico telematico www.paweb.it


QUADERNI DI PAWEB - N.2 - FEBBRAIO 2014 PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO
I RECENTI AGGIORNAMENTI LEGISLATIVI E GIURISPRUDENZIALI

I quaderni
di

Approfondimenti di contabilità e gestione degli enti locali

Direzione scientifica di: E. D'Aristotile

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
E DIRITTO DI ACCESSO
I RECENTI AGGIORNAMENTI
LEGISLATIVI E GIURISPRUDENZIALI
Salvio Biancardi

Supplemento del periodico telematico www.paweb.it


QUADERNI DI PAWEB N. 2/2014 PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO

L’autore

Salvio Biancardi – Funzionario di Comune primario – Autore di pubblicazioni in materia di


diritto degli enti locali – Docente in corsi di formazione

QUADERNI DI PAWEB
Approfondimenti di contabilità e gestione degli Enti Locali
Supplemento mensile del periodico telematico www.paweb.it

Direttore Scientifico
E. D’ARISTOTILE

Proprietario editore Tutti i diritti sono riservati


CEL Servizi s.r.l. Riproduzione vietata
Via Ognissanti,17 – 66100 Chieti
www.paweb.it - e mail: info@paweb.it Questo numero è stato chiuso in redazione il 7 febbraio
2014

I testi dei provvedimenti pubblicati nel presente Quaderno non sono ufficiali. Per gli atti normativi, l’unico testo che
fa fede è quello pubblicato a mezzo stampa sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. Ogni autore è
responsabile del contenuto del proprio elaborato e di eventuali diritti di terzi.

Per eventuali collaborazioni e/o/ contributi scrivere info@cersel.it

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PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 1

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO


I recenti aggiornamenti legislativi e giurisprudenziali

Approfondimenti .................................................................................................. 3

1. IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E TERMINE DI CONCLUSIONE


DELL’ITER PROCEDIMENTALE ......................................................................... 4
1.1 Definizione di procedimento amministrativo............................................................................ 4
1.2 Finalità e ratio della legge 241/1990........................................................................................... 4
1.3 La legge di riforma n. 69 del 18 giugno 2009 ............................................................................ 5
1.4 I principi contenuti nella legge 241/1990................................................................................... 7
1.5. L’obbligo di adottare un provvedimento espresso e certezza del termine di conclusione
del procedimento. La stesura del regolamento sul procedimento amministrativo.................... 8
1.6. I nuovi termini del procedimento amministrativo a seguito della riforma apportata alla
legge 241/1990 ad opera della legge 69/2009................................................................................ 11
1.7 La sospensione del termine stabilita dall’art. 2, comma 7, della legge 241/1990 come
modificata dalla legge 69/2009 ....................................................................................................... 13
1.8 Termine iniziale e termine finale del procedimento ............................................................... 13
1.9 Il silenzio della pubblica amministrazione. Il silenzio significativo, il silenzio
accoglimento ed il silenzio rigetto. Il silenzio non significativo o silenzio inadempimento ... 16
1.10 La posizione della giurisprudenza in materia di silenzio rigetto........................................ 17
1.11 Responsabilità connessa al superamento dei termini di conclusione del procedimento
alla luce della riforma attuata dalla legge 69/2009. Il risarcimento del danno .......................... 18
1.12 Le modifiche introdotte dal d.l. n. 5/2012 concernenti la conclusione del procedimento
amministrativo. L’intervento sostitutivo ....................................................................................... 20
1.13 L’indennizzo da ritardo di cui al d.l n. 69/2013, convertito in legge n. 98/2013................. 22
1.14 Mancata emanazione del provvedimento ed omissione di atti d’ufficio............................ 26

2. IL DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI ..................... 28


2.1 Finalità della disciplina .......................................................................................................... 28
2.2 Il concetto di documento amministrativo ............................................................................ 29
2.3 Definizioni in materia di accesso agli atti ............................................................................ 31
2.4 Amministrazioni alle quali può essere rivolta l’istanza di accesso .................................. 33
2.5 Documenti per i quali il diritto d’accesso non può essere esercitato .............................. 34

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2.6 Differimento e rigetto dell’istanza d’accesso ...................................................................... 36


2.7 Accesso mediante visione ed estrazione di copia degli atti .............................................. 36
2.8 Procedimento per l’esercizio del diritto di accesso............................................................ 37
2.9 La Commissione per l’accesso agli atti ............................................................................... 40
2.10 La pubblicità degli atti. Atti allegati e documenti agli atti ................................................ 40
2.11 Le nuove disposizioni introdotte dal d.lgs. 33/2013 in materia di trasparenza
amministrativa............................................................................................................................... 41
2.12 Il nuovo istituto dell’accesso civico ................................................................................... 45
2.13 Limiti alla trasparenza conseguenti agli obblighi di pubblicazione di cui al d.lgs.
33/2013 ........................................................................................................................................... 48
2.14 Il segreto d’ufficio................................................................................................................. 49

3. IL REGOLAMENTO PER LA DISCIPLINA DELLE MODALITÀ DI ESERCIZIO


E DEI CASI DI ESCLUSIONE DEL DIRITTO DI ACCESSO (D.P.R. 184/2006)..50
3.1 Generalità ................................................................................................................................ 50
3.2 La notifica ai controinteressati.............................................................................................. 50
3.3 Accesso informale.................................................................................................................. 52
3.4 Accesso formale ..................................................................................................................... 53
3.5 Accesso a documenti detenuti dall’amministrazione......................................................... 53
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 3

Approfondimenti

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1. IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E TERMINE DI CONCLUSIONE


DELL’ITER PROCEDIMENTALE

1.1 Definizione di procedimento amministrativo


La disciplina relativa al procedimento amministrativo costituisce il nucleo essenziale ed il
comune denominatore di tutte le attività amministrative istituzionali espletate da qualunque ufficio
pubblico, dagli enti locali alle amministrazioni statali. Per le suddette ragioni, nella materia si sono, di
recente, concentrati molteplici interventi normativi, i quali testimoniano il vivo interesse del legislatore.
In effetti, l’operato di ciascun settore istituzionale, pur differenziandosi in quanto assoggettato
all’egida di un coacervo di leggi speciali, create ad hoc, è in ogni caso basato sulle norme dettate in
materia di procedimento amministrativo. Di conseguenza, conoscere le regole poste alla base di tale
disciplina consente di penetrare all’interno del cuore del sistema pubblico, ovvero delle linee guida
che connotano, in modo indifferenziato, tutti i procedimenti amministrativi posti in essere dalle
amministrazioni pubbliche.

1.2 Finalità e ratio della legge 241/1990


Con la legge 7 agosto 1990 n. 241 il legislatore si è proposto il fine di mutare il rapporto tra
amministrazione e cittadino; si passa infatti da un modello di amministrazione chiusa e autoritativa,
verso un modello aperto e partecipativo, ove il cittadino costituisce il fulcro di tutta l’attività degli uffici
pubblici.
La legge n. 241/1990 contiene le disposizioni concernenti sia in generale il procedimento
amministrativo, sia l’importante istituto del diritto di accesso agli atti, a completamento del quadro di
trasparenza entro il quale deve sempre operare la pubblica amministrazione; la nuova normativa
delinea in modo preciso e rigoroso le modalità di svolgimento del procedimento amministrativo volto
all’adozione del provvedimento finale, imponendo pesanti obblighi a carico della pubblica
amministrazione procedente e prevedendo la massima partecipazione nel procedimento da parte
degli interessati, allo scopo di tutelare al massimo i destinatari dell’azione amministrativa.
Dalla data della sua prima emanazione la legge 241/1990 ha subito importanti modifiche. Tra
le disposizioni riformatrici più importanti troviamo: la legge 11 febbraio 2005 n. 15, la legge 14 maggio
2005 n. 80, la legge n.69/2009, il d.l n. 69/2013, convertito in legge n. 98/2013.
La legge 15/2005 è intervenuta a modificare istituti quali il termine di conclusione del
procedimento, i compiti del responsabile del procedimento, la partecipazione al procedimento
amministrativo, gli accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento, la conferenza dei servizi, l’ambito
applicativo della legge 241/1990; essa ha inoltre introdotto disposizioni nuove in merito alla disciplina
dell’atto amministrativo, quali l’efficacia, l’esecutorietà, l’esecutività, la revoca, la nullità e
l’annullabilità.
La legge 80/2005 è intervenuta a modificare l’istituto della dichiarazione di inizio attività e del
silenzio assenso. Inoltre, con riferimento all’istituto giuridico del diritto di accesso agli atti, è stato
emanato il d.P.R. 184/2006 (regolamento attuativo della disciplina relativa al diritto d’accesso), il quale
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 5

ha sostituito il vecchio decreto che risaliva al 1992, introducendo una serie di novità che verranno
esaminate nel corso dell’opera.
Più recentemente la legge 69/2009 ed il d.l. 69/2013 hanno ulteriormente rafforzato la
certezza dei termini di conclusione del procedimento amministrativo e la tutela del cittadino contro i
ritardi della macchina pubblica.
Per quanto attiene il diritto d’accesso agli atti si riscontrano anche numerose disposizioni
esterne alla legge 241/1990:
- gli artt. 10 e l’art. 43 del d.lgs. 267/2000 (t.u. enti locali), disciplinanti rispettivamente
l’accesso del cittadino e l’accesso del consigliere;
- gli artt. 7, 59 e 60 del d.lgs. 196/2003 (Codice privacy), relativi all’accesso ai propri dati,
all’accesso ai dati “personali” e all’accesso ai dati “supersensibili”;
- l’art. 13 del d.lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), attinente alla disciplina del diritto
d’accesso nelle procedure di gara;
- il d.lgs. 195/2005, disciplinante l’accesso alle informazioni ambientali;
- il recente art. 5 del d.lgs. 33/2013 che ha introdotto il cosiddetto “accesso civico”.
Nella legge 241/90 il legislatore ha voluto dettare la disciplina generale del procedimento
amministrativo e del diritto d’accesso, la quale assume valenza suppletiva, nel senso che si applica a
tutte le pubbliche amministrazioni e in tutti i casi nei quali manchino delle norme che dettino una
disciplina ad hoc per l’adozione di specifiche categorie di provvedimenti.
Così ad esempio avviene in materia di appalti pubblici, ove sussiste una disciplina speciale
dettata dal Codice dei contratti, nella quale si inseriscono le disposizioni della legge 241/90 ove vi
siano lacune normative, ovverosia parti non normate dalla disciplina speciale.

1.3 La legge di riforma n. 69 del 18 giugno 2009


La recente legge n. 69 del 18 giugno 2009 ha apportato significative modifiche alla legge
241/1990. Scopo principale della riforma è stato incidere sui termini di durata del procedimento
amministrativo, al fine di conseguire una sostanziale contrazione dei termini di conclusione del
procedimento, con contestuale rafforzamento dei vincoli già precedentemente imposti all’operatore
delle amministrazioni pubbliche.
Nell’analisi che segue si vuole concentrare l’attenzione su alcune evidenti incongruenze
presenti nel testo della riforma, destinate a renderne più difficoltosa la lettura nonché l’interpretazione;
risulterà evidente l’aberrante contraddizione con la precedente riforma del 2005, la cui prerogativa era
stata quella di attribuire alla legge 241/1990 il ruolo di vero e proprio testo unico in materia di atti e
procedimento amministrativo.
A parere di chi scrive, il nuovo testo della legge 241/1990 appare più il frutto di una mera
stratificazione normativa piuttosto che il prodotto di una programmata elaborazione sistematica delle
norme. Le nuove disposizioni appaiono a volte non adeguatamente armonizzate con la disciplina
preesistente alla riforma.
Il primo “difetto di fabbrica” è rinvenibile dall’esame dell’art. 29 della legge 241, così come
modificato dalla legge 69/2009.

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Detto articolo non è di facile lettura: la difficoltà principale nasce dall’esposizione alquanto
frammentaria della disciplina. Ciò risulta di particolare gravità se si considera che l’articolo in
questione è destinato a definire la portata applicativa di tutti gli istituti contenuti nella legge 241/1990.
Da una prima analisi del comma 1 del citato articolo sembrerebbe che gli istituti disciplinati
della legge 241/1990 vadano applicati solo alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali,
nonché alle società con prevalente o totale capitale pubblico. Tuttavia, nel secondo periodo del
comma in esame, si puntualizza che trovano applicazione diretta per tutte le pubbliche
amministrazioni le disposizioni concernenti: l’art. 2-bis sul risarcimento da ritardo, l’art. 11 sugli
accordi integrativi e sostitutivi del procedimento, l’art. 15 riguardante gli accordi tra amministrazioni
pubbliche, l’art. 25 sul diritto d’accesso, limitatamente ai commi 5, 5-bis e 6 che riguardano il
contenzioso nascente dal mancato accoglimento dell’istanza di accesso agli atti.
Il comma 2 dello stesso articolo puntualizza che per tutti gli altri istituti giuridici non contemplati
nel comma 1 non sussisterebbe una stretta e diretta cogenza a carico di regioni ed enti locali;
nell’ambito delle rispettive competenze queste amministrazioni sono tenute solamente a dare
attuazione ai principi generali contenuti nella legge 241/1990 all’interno dei propri atti di
autodeterminazione normativa.
Solo nei commi 2-bis, 2-ter e 2-quater il legislatore sembra ritornare sui propri passi,
ricordandosi che la legge 241/1990 contiene anche altri istituti giuridici di fondamentale importanza
rispetto a quelli contemplati nel comma 1; tali disposizioni necessitano di un recepimento più
sostanziale, non limitabile al mero rispetto dei principi generali. Pertanto, quasi in forma di
ravvedimento conseguente ad una plateale dimenticanza, il legislatore della riforma si affretta a
precisare che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, e
conseguentemente costituiscono una disciplina base inderogabile (o meglio, derogabile solo in
melius) da parte delle amministrazioni pubbliche, gli istituti afferenti la partecipazione al procedimento
amministrativo, il responsabile del procedimento, il termine di conclusione del procedimento, l’accesso
agli atti, nonché la dichiarazione di inizio attività ed il silenzio assenso. Si tratta di quasi tutti gli istituti
della legge 241/1990 concernenti il procedimento amministrativo.
In sintesi, il legislatore sembra voler instaurare una suddivisione normativa, individuando:
a) istituti giuridici che trovano diretta applicazione per tutte le pubbliche amministrazioni tout
court (quelli individuati nel comma 1);
b) istituti che debbono essere recepiti solo a livello di principio generale, lasciando libero l’ente
di stabilire regole autonome, purché rispettose dei principi generali della legge 241/1990 (comma 2);
c) istituti giuridici che costituiscono un minimo inderogabile rispetto al quale possono essere
introdotte dalle amministrazioni pubbliche solo modifiche migliorative (commi 2-bis, 2-ter e 2-quater).
L’illustrata tripartizione non appare di immediata percezione proprio per effetto della
stratificazione normativa dell’art. 29, a seguito delle modifiche apportate dalla legge di riforma.
Sarebbe stato invece opportuno, in occasione del nuovo riassetto della legge 241/1990, collegare
meglio gli istituti giuridici, facilitandone la lettura e la comprensione.
La situazione non cambia se si sposta l’attenzione sull’art. 7, commi 2, e 4 della legge
69/2009. Si fa notare che queste disposizioni, pur facendo parte del disegno riformatore, non sono
state inserite nel testo della legge 241/1990.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 7

Si tratta quindi di disposizioni che, anche se nate con l’intento di innovare ed integrare la
disciplina del procedimento amministrativo di cui alla legge 241/1990, restano comunque all’esterno di
quest’ultima.
Sebbene la legge 69/2009 abbia lo scopo dichiarato di semplificare la normativa (vedasi lo
stesso titolo del corpo di disposizioni: “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione la
competitività, nonché in materia di processo civile”), il legislatore non sembra aver compiuto il minimo
sforzo per conseguirla.
Il comma 2 del citato articolo 7 reca disposizioni circa la responsabilità dirigenziale in caso di
mancato rispetto delle disposizioni in materia di termini di conclusione dei procedimenti mentre il
comma 4 prevede una riserva di legge concernente i termini di conclusione dei procedimenti, per
quanto attiene i beni di interesse storico, culturale, archeologico, artistico e paesaggistico.
A parere dello scrivente, tali disposizioni avrebbero dovuto far parte integrante del testo della
legge 241/1990 e non rimanere all’interno della legge di riforma. Pertanto, allo stato attuale, per
acquisire una panoramica completa in materia di procedimento amministrativo, è necessario
consultare due testi di legge invece che uno solo. Si tratta di un illogico abbandono della scelta di
considerare la legge 241/1990 una sorta di testo unico in materia di procedimento amministrativo.

1.4 I principi contenuti nella legge 241/1990


La legge 241/1990 elenca una serie di principi generali ai quali deve conformarsi tutta l’azione
amministrativa.
Alcuni principi sono specificati espressamente, mentre altri si ricavano indirettamente, anche
dalla lettura complessiva della legge in esame.
I principi codificati nell’art. 1 sono i seguenti:
- principio di efficacia. La p.a. deve misurare i risultati raggiunti in base agli obiettivi prefissati;
- principio di efficienza. Il principio di efficacia va distinto dal principio di efficienza dell’azione
amministrativa che implica l’ottimizzazione nell’utilizzo delle risorse economiche umane e strumentali
a disposizione;
- principio di legalità. L’azione amministrativa deve sottostare alla legge, intesa sia come
normativa vigente che come statuto e regolamento statale, regionale, comunale, ecc. Le norme
individuano il soggetto che può emanare un certo atto amministrativo, le condizioni, i limiti entro i quali
l’atto può essere adottato e così via;
- principio di economicità. L’amministrazione pubblica deve ottimizzare le risorse a sua
disposizione;
- principio di imparzialità. L’amministrazione, nell’attuare l’azione amministrativa, deve
rispettare la par condicio;
- principio di pubblicità. L’amministrazione deve rendere pubblico il provvedimento
amministrativo;
- principio di trasparenza. Il principio di pubblicità deve essere tenuto distinto rispetto a quello
di trasparenza, poiché questo ultimo impone alla p.a. l’obbligo di rendere pubblico l’iter formativo che
porta all’emanazione del provvedimento amministrativo finale, nonché informazioni ulteriori riguardanti

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i soggetti che operano per conto dell’Ente pubblico (amministratori, dirigenti, funzionari). Attuazione di
tale principio la rinveniamo nel recente d.lgs. 33/2013 e nella legge 190/2012, di cui si parlerà più
avanti.
Vi sono poi altri principi indirettamente ricavabili complessivamente dalla legge 241/1990:
- principio di affidamento. Esso viene inteso come ponderazione dell’interesse privato rispetto
a quello pubblico nel caso in cui la p.a. debba procedere ad una modifica o ad un annullamento degli
atti precedentemente emanati. In pratica la p.a. deve tenere conto dell’affidamento, cioè della fiducia
che il cittadino ha riposto nell’atto amministrativo, che costituisce per lui il presupposto di una serie di
scelte, decisioni e azioni personali;
- principio di ragionevolezza. Si intende come logicità e coerenza del provvedimento
amministrativo rispetto agli atti che lo precedono. Tale principio si estende anche all’adeguatezza ed
alla congruità dei termini fissati per i singoli procedimenti amministrativi e per i vari atti istruttori;
- principio di non aggravamento del procedimento. Detto principio, introdotto dall’art. 1, comma
2, della legge 241/1990, consiste nel non appesantire l’azione amministrativa nella fase istruttoria con
attività ripetitive, inutili, le quali non assumono alcuna rilevanza per l’emanazione del provvedimento
conclusivo dell’iter procedimentale.
La legge 15/2005 ha poi introdotto nell’art. 1 della legge 241/90 il comma 1-bis. In tale comma
viene precisato che la p.a., nell’adottare atti di natura non autoritativa e fatto salvo che la legge
disponga diversamente, deve agire secondo le norme di diritto privato. L’utilizzo di norme di diritto
privato implica l’allineamento della p.a., sul piano normativo, alle posizioni in cui si colloca il privato
cittadino.
Almeno in parte, un’attuazione di questo principio la rinveniamo nella disciplina di cui all’art. 11
della legge 241/1990, riguardante gli accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento, nel quale si
precisa che “…ove non diversamente stabilito…si applicano i principi del codice civile…in quanto
compatibili”.
Altre modifiche all’art. 1 della legge 241/90 sono state introdotte dalla legge 6 novembre 2012,
n.190, recante disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella
pubblica amministrazione (nota come “Legge anticorruzione”). La citata legge ha innestato nel corpo
normativo dell’art. 1 co. 1-ter una precisazione. Viene infatti stabilito che i soggetti privati preposti
all'esercizio di attività amministrative devono assicurare il rispetto dei criteri e dei principi contenuti
nella legge 241/90, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche
amministrazioni in forza delle disposizioni inserite nella medesima legge 241/90.

1.5. L’obbligo di adottare un provvedimento espresso e certezza del


termine di conclusione del procedimento. La stesura del regolamento sul
procedimento amministrativo
Come sancito dall’art. 2 della legge 241/1990 ogni procedimento amministrativo iniziato
d’ufficio o su istanza di parte deve concludersi con un provvedimento espresso, positivo
(accoglimento della richiesta del cittadino) o negativo (non accoglimento della richiesta del cittadino).
Si tratta di un principio sicuramente rivoluzionario, visto che in passato non sempre il procedimento si
concludeva con un provvedimento, spesso arrestandosi senza giungere a conclusione.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 9

In coerenza a quanto disposto dalla legge 6 novembre 2012, n.190, (“Legge anticorruzione”)
l’art. 2 puntualizza che le pubbliche amministrazioni, qualora ravvisino la manifesta irricevibilità,
inammissibilità, improcedibilità ovvero infondatezza dell’istanza del cittadino, debbano concludere il
procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può
consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo. Conseguentemente,
anche nel caso descritto permane l’obbligo per l’amministrazione di fornire una risposta espressa al
cittadino, sia pur con un provvedimento dotato di una motivazione sintetica.
Il T.A.R. Lazio, sez. I-ter, nella sentenza n. 10900 del 12 maggio 2010 si è pronunciato in
materia di obbligo per l’amministrazione pubblica di provvedere sull’istanza del privato. Secondo
l’impostazione che è possibile evincere dalla lettura della sentenza citata, l’obbligo di provvedere alla
emanazione di un provvedimento a fronte di una istanza pervenuta all’ente sussiste non solo quando
vi sia una precisa disposizione normativa a stabilirlo, ma anche in tutti i casi in cui sussistano ragioni
di giustizia ed equità che impongano l’adozione di un provvedimento; quindi tutte quelle volte in cui, in
relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato
una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni di quest’ultima, a
prescindere dal relativo contenuto (di accoglimento o rigetto dell’istanza).
È evidente che, in conformità all’interpretazione fornita dal T.A.R. Lazio, l’obbligo di
provvedere assume una portata molto estesa, in quanto ricomprende non solo i casi di una espressa
previsione normativa, ma anche quelli non garantiti sotto il profilo normativo e quindi ufficiale, in cui
comunque sorga nel privato una legittima aspettativa.
Rientra in questa categoria ad esempio la richiesta di riesame di un atto inoppugnabile cioè di
un atto amministrativo che si è consolidato nel tempo (situazione che ordinariamente non determina
l’esistenza di un obbligo di provvedere), nel caso in cui, in ragione di un mutato orientamento
dell’amministrazione, sia stata modificata in melius la posizione di altri soggetti che si trovino in
situazioni analoghe (si veda Consiglio di Stato, sez. IV, 14 novembre 1986, n. 730). Del resto, non
può dubitarsi che l’individuazione di un tale obbligo risponda sicuramente ad esigenze di giustizia
sostanziale, le quali impongono la conclusione del procedimento, in ossequio al dovere di correttezza
e buona amministrazione, in rapporto al quale il privato vanta una legittima e qualificata aspettativa ad
un’esplicita pronuncia.
Accanto alla necessità che vi sia un provvedimento espresso vi è poi un secondo principio, di
non minore importanza: l’obbligo di conclusione del procedimento entro un termine ben definito, che
garantisca certezza e celerità al procedimento stesso. Il termine del procedimento potrà essere
individuato da specifiche disposizioni normative, ma nel caso in cui tali fonti non offrano alcun ausilio,
dovrà essere la pubblica amministrazione ad individuare la durata del procedimento con apposito
regolamento interno: il cosiddetto regolamento sul procedimento amministrativo (si veda a questo
proposito la bozza di regolamento sul procedimento allegata al presente manuale).
Tale regolamento presuppone un censimento, ossia una propedeutica individuazione dei vari
tipi di procedimento che sono gestiti dall’ente, pervenendo così ad un elenco complessivo, che ne
specificherà anche i termini di durata, e che dovrà essere approvato insieme al regolamento sul
procedimento, dal competente organo istituzionale dell’ente.
Più in generale, proprio perché il termine di inizio di un procedimento deve coincidere con un
documento ben identificato (che rechi una data certa alla quale fare riferimento per determinare
l’esatto avvio del procedimento), nel calcolo dei tempi non potrà trovare spazio un generico
riferimento all’attività istruttoria, che pure, in certi casi, potrebbe rendersi propedeuticamente

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necessaria, fatto salvo il caso in cui sia possibile individuare uno specifico atto ufficiale dell’istruttoria
che soddisfi il predetto requisito di certezza giuridica.
Si deve dare atto che il censimento dei procedimenti sia indubbiamente un adempimento
burocratico estremamente laborioso, ma sicuramente necessario, il quale deve vedere coinvolti e
opportunamente sensibilizzati tutti gli uffici dell’ente. Proprio perché trattasi di un adempimento
impegnativo che richiede del tempo, è bene procedere simultaneamente al censimento, e in parallelo
al medesimo, alla stesura del regolamento di cui l’elenco dei procedimenti censiti costituirà un
allegato.
Lo schema tipo di un regolamento sul procedimento dovrebbe svilupparsi sulla base del
seguente schema:
1. disposizioni generali, finalizzate a descrivere l’oggetto, i principi generali dell’attività
amministrativa, i termini (iniziale e finale), i casi di interruzione e di sospensione dei termini, la
tipologia di procedimenti (ad istanza di parte o d’ufficio);
2. la figura del responsabile del procedimento (individuazione, funzioni competenze);
3. gli istituti di partecipazione al procedimento, quali l’intervento nel procedimento, gli accordi
integrativi e sostitutivi del provvedimento, la comunicazione dei motivi ostativi;
4. la semplificazione dell’azione amministrativa, con riferimento alla conferenza dei servizi,
acquisizione di pareri e valutazioni tecniche, dichiarazione inizio attività e silenzio assenso;
5. formazione, efficacia, revoca, annullabilità, nullità, riesame degli atti amministrativi;
6. disposizioni finali.
Sarà necessario che l’amministrazione operi il censimento distinguendo quelli che devono
reputarsi veri e propri procedimenti amministrativi dalle semplici procedure interne, che non dovranno
essere inserite nell’elenco dei procedimenti (potranno semmai, in taluni casi, assumere una rilevanza
meramente interna al procedimento, nel senso che potranno rilevare unicamente ai fini del calcolo
della durata del procedimento amministrativo). Ad esempio, in un ente di medio-grandi dimensioni
costituisce mera procedura interna l’iter per il rilascio di autovetture di proprietà dell’ente agli uffici
richiedenti, che necessitano delle medesime per attività istituzionali; in questo caso potrebbe essere
necessario rispettare un iter burocratico che implica la formale richiesta del dirigente della struttura, la
prenotazione del veicolo con un anticipo prestabilito, la sottoscrizione da parte del conducente di
apposito registro cronologico e così via.
L’attività procedurale, pertanto, non costituisce un procedimento amministrativo da censire; si
parla invece di procedimento con riferimento ad adempimenti di natura istituzionale che coinvolgono il
cittadino, frequentemente in veste di soggetto richiedente (si pensi ad una istanza per la concessione
di contributi o al rilascio di una certificazione).
Simultaneamente al censimento l’ente deve individuare i termini di conclusione del
procedimento mediante una preventiva misurazione dei tempi necessari all’espletamento dell’iter
procedimentale.
I tempi non devono essere incrementati artificiosamente, ma devono essere autogiustificabili,
ovverosia calcolati tenendo conto del tempo realmente necessario per il compimento delle singole fasi
del procedimento (vedasi il principio di ragionevolezza illustrato nel paragrafo precedente).
Nel caso in cui un ente non abbia provveduto alla determinazione dei tempi del procedimento,
come prescritto dalla legge 241/1990, né soccorrano disposizioni normative al riguardo, il comma 2
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 11

dell’art. 2 impone a guisa di “sanzione” un termine legale massimo di 30 giorni. Potrebbe, quindi,
capitare che un procedimento richieda un tempo superiore al termine sanzionatorio fissato dalla
legge, ma proprio perché non ne è stata determinata la durata (per legge, per regolamento o
mediante altro atto della p.a.) come prescritto dal comma 2 dell’art. 2, il procedimento dovrà
comunque concludersi nei 30 giorni, ed in caso di mancata attuazione potranno derivare per i
dipendenti le responsabilità di cui si dirà in seguito.

1.6. I nuovi termini del procedimento amministrativo a seguito della


riforma apportata alla legge 241/1990 ad opera della legge 69/2009
La riforma del procedimento amministrativo a seguito della legge 69 del 18 giugno 2009 ha
introdotto nuove regole che hanno ulteriormente irrigidito i termini di durata del procedimento
amministrativo, precostituendo nuovi spazi di tutela per il cittadino utente e nuovi profili di
responsabilità per il dipendente pubblico.
Procediamo pertanto all’illustrazione delle varie novità, precisando che in taluni casi si
registrano dei veri e propri vuoti normativi che richiedono un’opportuna attività ermeneutica e creativa.
L’art. 2 della legge 241/1990, così come riformato, reca disposizioni volte sia a ridurre i termini
di conclusione del procedimento amministrativo, sia a conferire ai medesimi maggiore certezza.
Come evidenziato nel precedente paragrafo, qualora l’amministrazione non sia stata diligente
e non abbia censito i propri procedimenti individuandone la relativa durata, né soccorrano disposizioni
di leggi speciali che abbiano prestabilito termini di conclusione, è la stessa legge 241/1990 a stabilire
d’imperio che il provvedimento debba essere emanato entro 30 giorni. Siamo in presenza di un
termine imposto dal legislatore, il quale, in caso di inerzia dell’amministrazione, supplisce alle carenze
di quest’ultima, calandosi nel ruolo di commissario ad acta, risoluto nel recuperare la necessaria
certezza giuridica dei termini di conclusione.
Sempre l’art. 2 della legge 241/1990 stabilisce che gli enti non possono prevedere nei propri
regolamenti termini di durata dei procedimenti amministrativi superiori ai 90 giorni. Il termine di 90
giorni rappresenta, pertanto, la soglia massima di durata del procedimento amministrativo
individuabile dai regolamenti delle pubbliche amministrazioni.
Tuttavia il legislatore, nel timore di aver eccessivamente compresso i termini per quei
procedimenti che necessitano, in virtù della loro particolare complessità, di una molteplicità di
adempimenti, investendo più uffici del medesimo ente o addirittura uffici appartenenti ad enti diversi,
ha previsto una eccezione alla regola, legittimando una durata superiore ai 90 giorni fino ad un limite
massimo di 180 giorni. Tale deroga deve essere esaurientemente giustificata, infatti l’art. 2, comma 4,
della legge 241/1990 dispone che è possibile elevare a 180 la durata del procedimento “nei casi in
cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della
natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento sono necessari
termini superiori a 90 giorni”.
Sia la durata di 90 giorni, sia la deroga sino ad un massimo di 180 giorni vengono riferite ai
procedimenti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali: nulla viene detto a proposito
delle amministrazioni locali, nonostante siano proprio anche queste ultime, in quanto più vicine al
cittadino, a dover adeguare i termini di conclusione dei propri procedimenti.

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12 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

Il legislatore descrive procedure che nulla hanno a che vedere con gli enti locali; si parla infatti
di elevazione del termine sino ad un massimo di 180 giorni mediante decreto ministeriale inducendo,
ad un primo esame, quasi a ritenere che la nuova disciplina sui nuovi termini di conclusione del
procedimento non trovi applicazione per le Regioni e gli enti locali e cioè siano esentati proprio quei
soggetti pubblici con i quali il cittadino è maggiormente a contatto.
Naturalmente si tratta solo di una errata interpretazione, poiché nella sostanza, sia l’art. 29,
comma 2-quater della legge 241/1990, sia l’art. 7, comma 3 (parte finale), della legge 69/2009 hanno
chiaramente stabilito la piena applicazione della disciplina concernente i nuovi termini anche per le
Regioni e gli enti locali.
Se da un lato non risulta comprensibile la scelta di non fornire una adeguata disciplina
operativa per le amministrazioni maggiormente tenute per vicinanza (territoriale) al cittadino ad
attuare i principi di trasparenza ed imparzialità, dall’altro lato appare chiara l’esigenza di un’attività
interpretativa da parte delle amministrazioni locali per supplire alla evidente lacuna normativa. In tal
senso deve reputarsi corretto provvedere alla giustificazione del termine (superiore a quello ordinario
di 90 giorni ed entro quello massimo di 180 giorni) illustrandola nelle apposite schede di censimento
riferite allo specifico procedimento, laddove vengono descritti i singoli adempimenti intermedi che
consentono il computo della tempistica.
Le schede dovranno essere poi oggetto di approvazione e periodicamente aggiornate ed
allegate al Regolamento sul procedimento amministrativo.
Il legislatore della riforma ha previsto anche una deroga al termine di 180 giorni. Infatti l’art. 2,
comma 4, della legge 241/1990, stabilisce che il predetto termine massimo non trovi applicazione nei
procedimenti relativi all’immigrazione e alla richiesta della cittadinanza.
Un’ulteriore deroga al termine di 180 giorni si desume dalla lettura dell’art. 2, comma 2, della
legge 241/1990, in cui si riconosce implicitamente alle leggi di settore la possibilità di stabilire il
termine di durata del procedimento. Ad esempio, la legge sugli espropri prevede che il procedimento
d’esproprio possa durare sino a 5 anni, aumentabili di ulteriori 2. Pertanto, in ultima analisi, le
modifiche apportate alla legge 241/1990 riguardanti i termini massimi di durata del procedimento sono
destinate ad incidere direttamente sui regolamenti delle amministrazioni pubbliche, ma senza
intaccare le disposizioni presenti in leggi speciali, che continueranno a restare comunque in vigore.
Altra deroga alla disciplina sul termine di durata del procedimento è presente nell’art. 7,
comma 4, della legge 69/2009. Viene infatti stabilito che: “Per tutti i termini di verifica o autorizzativi,
concernenti i beni storici, architettonici, culturali, archeologici, artistici e paesaggistici, restano fermi i
termini stabiliti dal codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42”.
Si propone di seguito uno schema riepilogativo concernente i termini di conclusione del
procedimento.

Norma di Termini
riferimento
Art. 2, co. 2
Legge Termine di 30 giorni (è un termine sanzionatorio)
241/90
Art. 2, co. 3
Legge Termine massimo di 90 giorni (è un termine ordinario che può essere previsto nei
241/90 regolamenti degli enti)

Art. 2, co. 4
Legge Termine massimo di 180 giorni (è un termine eccezionale che può essere previsto nei
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 13

241/90 regolamenti degli enti con apposita motivazione volta ad illustrarne le ragioni )

Art. 2, co. 2
Legge Termine maggiore di 180 giorni (è un termine speciale che può essere previsto dalle norme
241/90 speciali di settore)

Casi:
1) procedimenti per acquisto della cittadinanza e riguardanti l’emigrazione (art. 2, co. 4,
241/909);

2) procedimenti di verifica o autorizzativi concernenti beni storici, architettonici, culturali,


archeologici, artistici, paesaggistici (art. 7, co. 4 legge 69/2009)

3) altre leggi speciali (ad es. procedimenti di espropriazione per pubblica utilità)

1.7 La sospensione del termine stabilita dall’art. 2, comma 7, della


legge 241/1990 come modificata dalla legge 69/2009
Le nuove norme introdotte dalla legge 69/2009 prevedono anche una precisa durata (assente
nel testo previgente) della sospensione dei termini per l’acquisizione dei certificati o informazioni
concernenti stati, fatti o qualità personali non attestati in documenti già in possesso
dell’amministrazione procedente o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni,
ma che possono essere rese solo dal cittadino istante.
Naturalmente, il mancato invio entro i termini della documentazione richiesta può determinare
l’archiviazione del procedimento.
Il legislatore della riforma, nel ribadire che la sospensione opera per una sola volta,
puntualizza che la medesima non può oltrepassare i 30 giorni.
Da quanto esposto ne consegue che, pur permanendo in capo all’amministrazione procedente
la facoltà di chiedere più volte l’integrazione documentale, la sospensione del termine opererà una
sola volta.
Il comma 7 dell’art. 2, come riformulato, fa salvo (“fatto salvo…”) quanto previsto dall’art. 17
della lege 241/90 per cui, nel caso si debbano acquisire le valutazioni tecniche, la sospensione
troverà anche in questo caso attuazione.

1.8 Termine iniziale e termine finale del procedimento


Fino ad ora si è parlato di durata del procedimento amministrativo, ma come si individuano il
termine iniziale ed il termine finale del procedimento?
Cominciamo col fornire alcune indicazioni proprio su quest’ultimo, che appare di più facile
individuazione.
Infatti, il termine finale coincide con la data di adozione (sottoscrizione) – e non di esecutività o
esecuzione – dell’atto conclusivo del procedimento di un organo monocratico come ad esempio il
Dirigente o il Sindaco (di un organo, determinazione, ordinanza e così via). Nel caso di provvedimenti

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14 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

di organi collegiali come ad esempio il Consiglio o la Giunta, il termine di conclusione del


procedimento coincide con la proclamazione dell’esito della votazione.
Nel caso poi di provvedimenti recettizi il termine di conclusione coincide con la data di
notificazione o di comunicazione all’interessato.
La tabella sotto riportata chiarirà meglio quanto sopra esposto.

Tipo di provvedimento Termine di conclusione


Provvedimenti di organi monocratici Data di adozione
(determine, ordianze, ecc.) (sottoscrizione e numerazione)
Provvedimenti di organi collegiali Data di proclamazione del risultato della
(delibere, ecc.) votazione
Provvedimenti recettizi Data di comunicazione o notificazione al
(come quelli limitativi della sfera giuridica dei destinatario
privati)

Come evidenziato in tabella, il termine finale degli atti provenienti dagli organi monocratici o
collegiali non coincide con la fase di integrazione dell’efficacia del provvedimento, come deve ritenersi
la pubblicazione dell’atto.
Inoltre, se il terme finale scade in un giorno festivo, in base alle regole del codice civile, la
scadenza è automaticamente prorogata al primo giorno successivo non festivo (quindi se il termine di
scadenza coincide ad esempio con il 25 dicembre, si attua la proroga automatica al 27 dicembre) (art.
2963 c.c.).
Per il termine iniziale occorre invece operare una preliminare distinzione tra procedimenti a
iniziativa d’ufficio o ad istanza di parte.
Nel caso di procedimenti ad istanza di parte il termine iniziale va computato a partire dal
giorno in cui tale istanza giunge presso l’ente destinatario. In questo caso la legge 69/2009 ha inserito
nel comma 6 dell’art. 2 della legge 241/1990 la norma secondo cui il procedimento debba decorrere
dalla data di “ricevimento” dell’istanza, e non dalla data di protocollazione della medesima. Ora, il
procedimento di protocollazione dovrebbe porre al riparo da qualsiasi problema, dato che, anche
qualora la protocollazione avvenga alcuni giorni dopo rispetto a quando è pervenuta l’istanza (sulla
quale dovrebbe essere apposto un timbro di pervenuto) nella registrazione di protocollo viene
segnalato il giorno esatto in cui la richiesta del cittadino è giunta presso l’ente.
Del resto, il cittadino che sia in possesso della ricevuta di ritorno relativa ad una raccomandata
o del rapportino di trasmissione del fax o più semplicemente di un timbro di pervenuto apposto
dall’ente su una istanza presentata a mano, potrà agevolmente comprovare la data in cui il
documento è effettivamente giunto presso l’ente, pertanto è necessario assicurarsi che anche la
registrazione dell’atto sia stata effettuata correttamente e che non ci siano errori materiali nella
trascrizione delle date.
Diversamente, quando il procedimento si svolge d’ufficio, il termine iniziale decorrerà dal
momento in cui il procedimento verrà avviato d’ufficio e più precisamente dal primo documento dal
quale risulti una data certa (ad esempio in un procedimento d’appalto il primo documento avente data
certa potrebbe coincidere con la determina di indizione della gara).
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 15

Un discorso a parte merita il caso in cui pervengano all’ente denunce o segnalazioni del
cittadino. In questo caso, a parere dello scrivente, il termine non decorre dalla data di ricevimento di
tali denunce o segnalazioni, ma dalla data in cui il procedimento è avviato d’ufficio, in quanto la
denuncia o la segnalazione hanno la sola funzione di impulso all’attività dell’ente (si pensi all’attività di
controllo per la repressione dell’abusivismo edilizio, il quale costituisce un adempimento istituzionale
dell’ente che deve essere svolto d’ufficio; naturalmente la denuncia o la segnalazione possono
stimolare questa attività di verifica ed accertamento, che comunque costituisce un autonomo
adempimento che l’ente deve porre in essere a prescindere dalle segnalazioni che gli siano
pervenute). Ne consegue che l’iniziativa del procedimento è a istanza di parte, non quando la
richiesta del privato ha mero effetto sollecitatorio (rispetto ad un procedimento che l’ente deve
comunque attivare spontaneamente d’ufficio), ma solo quando, dopo l’inoltro della stessa, sussiste
per l’ente l’obbligo giuridico di rispondere, adottando un provvedimento espresso.
La denuncia e la segnalazione, pertanto, non entrano a far parte degli atti del procedimento
amministrativo; tali documenti, infatti, si collocano al di fuori del procedimento, mentre l’istanza
costituisce il primo anello della catena procedimentale.
Infine, sempre con riferimento al termine iniziale (dies a quo), ai sensi dell’art. 2963 del c.c.,
nel conteggio deve essere escluso il primo giorno, per cui se una istanza di un cittadino giunge il 20
del mese, il conteggio del termine decorre dal giorno successivo, ovvero dal 21.

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16 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

1.9 Il silenzio della pubblica amministrazione. Il silenzio significativo,


il silenzio accoglimento ed il silenzio rigetto. Il silenzio non significativo o
silenzio inadempimento
Sebbene l’articolo 2 della legge 241/90 abbia disposto che il procedimento amministrativo
debba sempre concludersi con un provvedimento espresso, il legislatore ha individuato alcune
eccezioni, nelle quali il provvedimento si forma in modo virtuale per effetto di una espressa previsione
normativa; si tratta del cosiddetto silenzio significativo.
In realtà nel diritto amministrativo esistono due tipologie di silenzio: significativo o non
significativo.
Il silenzio significativo si concretizza in tutti i casi in cui vi sia una puntuale previsione
normativa, che disponga che, decorso un determinato periodo di tempo (ad esempio 30 giorni)
dall’istanza dell’interessato senza che sia stato adottato alcun provvedimento, il silenzio serbato
dall’amministrazione comporti l’accoglimento dell’istanza medesima (silenzio-assenso) oppure il suo
rigetto (silenzio-diniego).
Volendo citare degli esempi, li rinveniamo nella stessa legge n. 241/1990, la quale all’art. 20
(in materia di accoglimento delle istanze intese ad ottenere il rilascio di autorizzazioni, licenze,
abilitazioni, ecc.) rende evidenza di un caso di silenzio accoglimento, mentre, nell’art. 25 (in materia di
rifiuto della richiesta di accesso ai documenti) rende evidente un caso di rigetto dell’istanza del
cittadino.
Perché il silenzio significativo si formi validamente, è necessario che vi sia consapevolmente e
non mera inerzia o passività del dipendente pubblico preposto, che nulla fa in merito alla pratica.
Da ciò deriva che la legittima formazione di un silenzio accoglimento o rigetto deve passare
necessariamente attraverso un’accurata attività istruttoria a cura dell’impiegato, al fine di accertare
tutti i presupposti che consentano all’organo competente dell’amministrazione di prendere la
decisione finale corretta.
Al di la dei casi espressamente previsti e tipizzati non può sorgere alcun silenzio significativo.
Conseguentemente, qualora la legge non assegni alcun significato al silenzio serbato
dall’amministrazione, si viene a generare il silenzio non significativo, il quale comprova che la pubblica
amministrazione è inadempiente nell’adottare l’atto di propria competenza.
Ai sensi dell’art. 31 del “Codice del processo amministrativo” (d.lgs. 104/2010) in caso di
silenzio inadempimento della pubblica amministrazione chi vi abbia interesse può chiedere
giudizialmente l’accertamento dell’obbligo a provvedere. Tale azione può essere proposta fintanto che
perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza dei termini di conclusione
del procedimento.
Rilevante è anche l’art. 117 del d.lgs. 104/2010, il quale dispone che l’interessato può proporre
ricorso al T.A.R. contro il silenzio inadempimento dell’amministrazione, anche senza preventiva
diffida. Il ricorso può essere proposto fino a quando perdura l’inadempimento e comunque entro 1
anno dalla scadenza dei termini di conclusione del procedimento. Il ricorso viene deciso con sentenza
in forma semplificata e in caso di totale o parziale accoglimento, il giudice ordina all’amministrazione
di provvedere entro un termine massimo di 30 giorni. In caso di necessità il giudice può nominare un
commissario ad acta.
Ulteriori rimedi contro il silenzio inadempimento sono descritti nei paragrafi a seguire.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 17

1.10 La posizione della giurisprudenza in materia di silenzio rigetto


Oggi sta perdendo consistenza la tesi favorevole all’emissione di un provvedimento espresso
anche nei casi di operatività del silenzio significativo, con particolare riferimento al silenzio rigetto, in
quanto la giurisprudenza tende sempre di più a ritenere che il silenzio rigetto non valga a creare una
sorta provvedimento virtuale di rigetto dell’istanza. Secondo la giurisprudenza, infatti, il silenzio rigetto
vale solo ad attribuire una certezza giuridica alla mancata emanazione del provvedimento
amministrativo richiesto (il silenzio dell’amministrazione serbato per un determinato periodo di tempo
equivale a rigetto di una istanza). Ma ciò non sottrae il dipendente pubblico dalle responsabilità
derivanti dalla mancata emanazione di un provvedimento amministrativo (negativo) espresso, dal
quale traspaiano, nella parte motivazionale, le ragioni del mancato accoglimento di un’istanza. Del
resto non bisogna dimenticare che l’art. 2, comma 1, della legge 241/1990 chiarisce perfettamente
che le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concludere il procedimento mediante l’adozione di
un provvedimento espresso.
Il problema insito nella questione posta va ricercato nella mancata motivazione del diniego,
che è totalmente assente nel caso di provvedimento virtuale formatosi a seguito di un silenzio rigetto.
Secondo questa interpretazione giurisprudenziale l’amministrazione deve sempre rispondere
al cittadino, soprattutto in caso di non accoglimento dell’istanza.
Si pensi ad esempio ad un’istanza di accesso agli atti e al conseguente decorso di 30 giorni
che determina la formazione del rigetto dell’istanza: in questo caso, non essendoci un provvedimento
espresso di diniego, il cittadino non può conoscere le ragioni per le quali la sua istanza è stata
respinta. In questo caso, infatti, verrebbe compromessa non solo la trasparenza amministrativa della
p.a., ma anche la concreta possibilità di difesa del cittadino.
Ovviamente il problema non si pone (o risulta quanto meno più attenuato) nel caso di silenzio
accoglimento, dato che si tratta di un’ipotesi nella quale le garanzie di tutela offerte dalla motivazione
divengono meno rilevanti, proprio perché il cittadino consegue il risultato positivo richiesto.
Si esamini, ad esempio, la sentenza del T.A.R. Lazio, sez. II, 11 ottobre 2007, n. 9948, nella
quale si sostiene, in virtù del principio di buon andamento ed imparzialità della p.a., che il silenzio
rigetto non è legittimo anche qualora l’stanza proposta non rientri negli schemi di un procedimento
amministrativo tipizzato. Infatti, secondo il T.A.R. gli articoli 2 e 3 della legge 241/1990 hanno
definitivamente sancito l’intrinseca illegittimità del silenzio-diniego, riconnettendolo ad una situazione,
per così dire, di lesione sintomatica dell’interesse legittimo (procedimentale) di colui che avrebbe
dovuto comunque essere destinatario di una pronuncia, non importa se positiva, negativa o
interlocutoria, da parte dell’autorità adita.
Parte della giurisprudenza ha anzi espresso l’avviso che, dopo l’adozione della legge sul
procedimento, l’obbligo per la pubblica amministrazione di fornire una risposta all’istanza del cittadino
discenda dalla semplice presentazione della stessa, e non richieda più neanche la sussistenza di una
specifica situazione legittimante (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 10 marzo 1997, n. 10).
L’obbligo di terminare il procedimento con un provvedimento espresso, posto in risalto dalla
giurisprudenza, discende pertanto direttamente dalle norme e precisamente dall’art. 2 della legge
241/1990.
Del resto, tale indirizzo interpretativo risulta riconfermato dal legislatore anche dai recenti
sviluppi normativi rinvenibili non solo nella legge di riforma ad opera della legge 15/2005, che ha
introdotto con l’art. 10-bis, l’obbligo di comunicare al cittadino i motivi ostativi all’accoglimento della
sua istanza, ma anche nella ratio legis che informa tutto l’impianto normativo della legge 69/2009.
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18 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

1.11 Responsabilità connessa al superamento dei termini di


conclusione del procedimento alla luce della riforma attuata dalla legge
69/2009. Il risarcimento del danno
Le modifiche introdotte nella legge 241/1990 a seguito della pubblicazione della legge di
riforma 69/2009 assumono particolare rilievo, dato che incidono sulla responsabilità posta a carico
delle pubbliche amministrazioni e dei dipendenti delle medesime.
In sostanza la legge 241/1990 è divenuta un corpo normativo volto a disciplinare non solo il
procedimento amministrativo, l’atto amministrativo ed il diritto di accesso, ma anche la responsabilità
dei soggetti che gestiscono i procedimenti amministrativi.
Il legislatore, infatti, non si è limitato ad imprimere un’accelerazione all’iter del procedimento
amministrativo mediante una più stringente revisione dei termini, ma si è preoccupato anche di
attribuire effettività alla riforma, rafforzando l’impianto sanzionatorio in parte preesistente.
A tal riguardo, si veda innanzitutto l’art. 2, comma 8, della legge 241/1990, il quale rinvia al
Codice del processo amministrativo (d.lgs. 104/2010) per le azioni di tutela contro il silenzio della p.a..
Inoltre, tale comma dispone che le sentenze passate in giudicato che accolgono i ricorsi contro il
silenzio inadempimento debbano essere trasmesse alla Corte dei conti.
Sempre per rendere efficace il rispetto del termine di conclusione del procedimento, il comma
successivo dispone che la mancata emanazione del provvedimento nei termini previsti costituisce
anche elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale.
Inoltre, il dirigente viene ulteriormente responsabilizzato per effetto della norma contenuta
nell’art. 7, comma 2, della legge 69/2009, in cui si precisa che il rispetto dei termini di conclusione del
procedimento rappresenta anche un elemento di valutazione dell’operato dei dirigenti, ai fini della
corresponsione della retribuzione di risultato. Pertanto, l’adempimento ha rilevanza anche sul piano
retributivo, oltre che su quello della responsabilità personale.
L’aspetto di maggiore novità contenuto nella legge di riforma è il risarcimento del danno a
favore del cittadino a causa del mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento;
quest’ultima disposizione, contenuta nell’art. 2-bis della legge 241/1990, ha avuto un cammino
mutevole nel corso dei vari disegni di riforma.
Il testo approvato dell’art. 2-bis prevede che le pubbliche amministrazioni, sono tenute al
risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del
termine di conclusione del procedimento. A norma dell’art. 133 del d.lgs. 104/2010 (Codice del
processo amministrativo). Le controversie relative all’applicazione dell’articolo 2-bis sono attribuite alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
A questo punto è opportuno definire meglio gli ambiti entro i quali può operare il cosiddetto
danno da ritardo, istituto giuridico non del tutto nuovo nel nostro ordinamento, dato che su di esso ha
già avuto occasione di pronunciarsi in passato la giurisprudenza.
La novità è costituita dalla sua istituzionalizzazione, ovverosia dal suo inserimento all’interno
del corpo di leggi che disciplinano il procedimento amministrativo.
Nelle righe che seguono si esamineranno le principali caratteristiche ed i principali presupposti
legittimanti, necessari affinché la pretesa risarcitoria del cittadino possa essere riconosciuta dal
giudice.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 19

1) Viene previsto un risarcimento del danno ingiusto cagionato per inosservanza dolosa o colposa del
termine di conclusione del procedimento. Gli elementi soggettivi consistono, pertanto, nel dolo o nella
colpa, la cui sussistenza dovrà essere opportunamente accertata dal giudice. In altri termini va
dimostrata l’imputabilità, ovvero l’attribuibilità del fatto agli uffici dell’ente a titolo di dolo o di colpa. Non
c’è imputabilità qualora ricorra un errore scusabile oppure sussistano contrasti giurisprudenziali sulla
questione, interpretazioni non agevoli, caso fortuito, forza maggiore, elevato numero di pratiche e
problematiche varie, circostanze che il giudice dovrà valutare.
2) L’amministrazione chiamata a risarcire il cittadino dovrà rivalersi sul dipendente che risulti
materialmente autore del danno indiretto, a titolo di responsabilità amministrativa. Per danno indiretto
deve intendersi il danno derivante dall’esborso risarcitorio che l’ente ha dovuto corrispondere al
cittadino. Occorre precisare che la responsabilità del dipendente è circoscritta al dolo e alla sola colpa
grave. Qualora sussista colpa lieve risponde solo l’ente e non il dipendente.
3) La giurisprudenza ha sostenuto (si vedano Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 15 settembre
2005, n. 7; Consiglio di Stato, sez. V, 2 marzo 2009, n. 1192) che il cittadino ha titolo al risarcimento
da ritardo solo se abbia diritto al rilascio del provvedimento amministrativo favorevole.
L’amministrazione deve essere stata posta nelle condizioni di assumere una decisione, avendo ad
esempio, ricevuto dal cittadino tutte le dichiarazioni e certificazioni necessarie per l’adozione del
provvedimento favorevole.
4) Altra giurisprudenza ha affermato (si veda Consiglio di Stato, sez. V, 31 gennaio 2006, n. 321) che
il cittadino deve aver richiesto l’emanazione di un provvedimento vincolato, e cioè un atto la cui
emanazione sia quindi subordinata al solo accertamento del possesso dei requisiti imposti dalla
legge. Qualora l’atto non fosse vincolato si potrebbe concretizzare il rischio di autorizzare il giudice,
investito della controversia, di ingerirsi nelle scelte discrezionali dell’amministrazione procedente; tale
ingerenza, per giurisprudenza costante, non è ammessa.
5) Per ottener il risarcimento il cittadino deve comprovare il nesso causale tra la condotta della p.a. ed
il danno subito.
6) Il cittadino è, infine chiamato a provare l’entità del danno subito.
Nonostante quello che può apparire, secondo la dottrina l’operatività concreta del danno da
ritardo appare comunque piuttosto circoscritta, considerato il fatto che non potrebbe operare:
a) per tutte quelle attività private che sono disciplinate dalla segnalazione certificata di inizio attività
(S.C.I.A.) di cui all’art. 19 della legge 241/1990, dato che in questi casi non abbiamo un vero e proprio
procedimento amministrativo poiché trova applicazione una disciplina del tutto speciale (si veda
l’apposito paragrafo del presente manuale dedicato all’argomento);
b) nei procedimenti ad istanza di parte di cui all’art. 20 della legge 241/1990, poiché può operare il
meccanismo del silenzio accoglimento e quindi, in questi casi, non mancherà mai un provvedimento
(almeno virtuale) che conclude, per effetto di una previsione normativa, l’iter procedimentale;
c) in quei procedimenti ad iniziativa d’ufficio, nei quali il cittadino (molto frequentemente) non sia
interessato all’adozione da parte dell’amministrazione di un determinato provvedimento ma, al
contrario, auspichi che l’amministrazione non lo adotti affatto, rimanendo quindi passiva (ad esempio
si pensi alla materia tributaria).

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20 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

1.12 Le modifiche introdotte dal d.l. n. 5/2012 concernenti la


conclusione del procedimento amministrativo. L’intervento sostitutivo
Il legislatore, al fine di rafforzare la tutela del cittadino contro l’inerzia della Pubblica
Amministrazione e i ritardi nella conclusione del procedimento amministrativo, nonché per assicurare
maggiore imparzialità e trasparenza all’azione amministrativa, ha introdotto nuove modifiche che
impattano direttamente sulla legge 241/90.
Una importante riforma è stata introdotta dal decreto “Semplifica Italia” (d.l 9 febbraio 2012, n.
5, convertito in legge n. 35 del 2012). Tale legge ha operato un significativo innesto normativo nell’art.
2 della legge 241/90, concernente il termine di conclusione del procedimento. A tale articolo vengono
sostituiti i commi 8 e 9 e aggiunti i commi dal 9-bis al 9-quinques.

Codice del processo amministrativo

L’art. 2, co. 8 stabilisce che la tutela in materia di silenzio dell’amministrazione è disciplinata


dal codice del processo amministrativo, creando in tal modo una separazione - con riferimento
all’inerzia della P.A. - tra la disciplina sostanziale e quella processuale alla quale viene assegnata una
collocazione più appropriata. A tale proposito si rammenta che l’art. 31 del Codice del processo
amministrativo prevede che una volta trascorsi i termini per la conclusione del procedimento
amministrativo, chi vi ha interesse può chiedere al giudice l’accertamento dell’obbligo
dell’amministrazione di provvedere. L’azione può essere proposta fintanto che perdura
l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del
procedimento. Inoltre l’art. 117 del Codice del processo amministrativo disciplina il ricorso proponibile
avverso il silenzio dell’amministrazione. Tale ricorso è proposto, anche senza previa diffida, con atto
notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato. In caso di totale o parziale
accoglimento, il giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di
norma, a trenta giorni.

Corte dei Conti

Nel secondo periodo dell’art. 2, co.8 il legislatore stabilisce l’obbligo di trasmettere alla
Magistratura contabile, per via telematica, tutte le sentenze dei giudici amministrativi passate in
giudicato, che accolgono i ricorsi contro il silenzio inadempimento (tale inadempimento va riferito alla
mancata adozione del provvedimento amministrativo, il quale avrebbe dovuto essere emanato entro i
termini stabiliti dalla legge o dal regolamento dell’Ente). Deve reputarsi facoltativa la trasmissione
delle sentenze non passate in giudicato. La trasmissione delle sentenze permette di fornire le
informazioni che sono necessarie all’instaurazione dell’eventuale azione di responsabilità per danno
erariale con riferimento ad eventuali interessi e risarcimenti che l’amministrazione abbia corrisposto al
cittadino.

Responsabilità per mancata o tardiva emanazione del provvedimento

L’art. 2, co.9, riformato, prevede la responsabilità riferita sia al dirigente che al funzionario
inadempiente i quali, con il proprio comportamento, abbiano determinato la mancata o tardiva
emanazione del provvedimento.
Tale responsabilità assume rilevanza:
a) sotto il profilo della valutazione delle performance individuali;
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 21

b) sotto il profilo della responsabilità disciplinare;


c) sotto il profilo della responsabilità contabile.

Intervento sostitutivo

La riforma si propone di assicurare al privato, anche se in ritardo, l’adozione del


provvedimento. A tal fine, l’art. 9-bis dispone che l’organo di governo degli Enti è chiamato ad
individuare, tra le “figure apicali” dell’amministrazione, soggetti ai quali attribuire i poteri sostitutivi in
caso di inerzia da parte del responsabile titolare del procedimento.
Per quanto riguarda l’individuazione negli Enti locali del soggetto politico da reputarsi
competente alla scelta del “funzionario sostituto antiritardo” al quale attribuire i poteri sostitutivi, le
opzioni sono fondamentalmente due:
1) la GIUNTA quale organo titolare di competenze generali e residuali;
2) il SINDACO, quale soggetto competente al conferimento e revoca degli
incarichi dirigenziali.

Viene fornita una soluzione anche in caso di inerzia dell’organo politico qualora non abbia
provveduto all’individuazione del soggetto al quale attribuire i poteri sostitutivi. Infatti, nel caso di
omessa individuazione, il potere sostitutivo si considera attribuito al:
a) dirigente generale;
b) in mancanza, al dirigente preposto all’ufficio;
c) in mancanza, al funzionario di livello più elevato presente nell’Amministrazione.
La successiva legge 134/2012 è intervenuta per rafforzare ulteriormente la disciplina del
“funzionario antiritardo”, stabilendo che per ciascun procedimento deve essere pubblicata sul sito
internet istituzionale dell'Amministrazione, in formato tabellare e con collegamento ben visibile nella
homepage, l'indicazione del soggetto al quale è attribuito il potere sostitutivo e al quale l'interessato
può rivolgersi, ai sensi e per gli effetti del comma 9-ter (che tra breve esamineremo). In caso di ritardo
tale soggetto deve comunicare senza indugio il nominativo del responsabile rimasto inerte, ai fini della
valutazione dell'avvio del procedimento disciplinare, secondo le disposizioni del proprio ordinamento e
dei contratti collettivi nazionali di lavoro e assumere, in caso di mancata ottemperanza alla citata
disposizione, la sua medesima responsabilità, oltre naturalmente a quella propria.
Sempre in materia di intervento sostitutivo, l’art. 2, co.9-ter prevede che i cittadini, una volta
trascorsi inutilmente i termini per l’adozione del provvedimento (o l’eventuale termine superiore per
effetto della sospensione di cui al co.7 dell’art. 2), potranno rivolgersi al funzionario antiritardo. Si deve
ritenere che, con l’intervento del sostituto, il responsabile originariamente competente decada dai
propri poteri.
Il co. 9-ter dispone che il sostituto debba concludere il procedimento entro un termine pari alla
metà di quello originariamente previsto.
Il procedimento viene concluso dal sostituto avvalendosi delle strutture amministrative
competenti o mediante la nomina di un commissario ad acta, la cui nomina troverà applicazione in
tutti quei casi in cui il dirigente sostituto sia oggettivamente incompetente nella materia del
procedimento non concluso.

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22 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

Deve reputarsi che tale commissario debba preferibilmente essere nominato all’interno dei
dipendenti dell’ente, poiché il legislatore precisa che dall’attuazione delle nuove misure non devono
derivare nuovi oneri per l’ente. Dalla lettura della norma si può ritenere che il sostituto debba
intendersi quale organo straordinario che potrà avvalersi per le incombenze istruttorie di un
responsabile del procedimento (“…avvalendosi delle strutture amministrative competenti”). In ogni
caso il sostituto, anche qualora si avvalga di un responsabile del procedimento, assume comunque un
dovere di vigilanza, coordinamento, controllo ed una responsabilità di risultato sul procedimento da
concludere.
Si reputa che il nuovo termine di conclusione del procedimento decorra dalla nuova istanza
del privato, rivolta al sostituto.
I commi 9-quater e 9-quinques dell’art. 2 dispongono che il dirigente sostituto è chiamato a
comunicare all’organo politico, entro il 30 gennaio di ogni anno, i procedimenti, suddivisi per tipologia
e strutture amministrative competenti, nei quali è intervenuto in via sostitutiva, al fine di una
ricostruzione complessiva delle inadempienze.
I provvedimenti adottati in ritardo, su istanza di parte, dal dirigente sostituto devono recare
l’indicazione espressa del termine di conclusione previsto dalle leggi o dai regolamenti dell’Ente e
quello effettivamente decorso.
L’attuazione degli adempimenti sin qui esaminati devono avvenire con le risorse umane,
strumentali e finanziarie disponibili, senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Procedimenti esenti dalla normativa sopra illustrata

Le disposizioni di cui all’art. 2 della legge 241/90 non si applicano nei:


a) procedimenti tributari;
b) procedimenti in materia di giochi pubblici;
Per i procedimenti sopra contemplati restano ferme le particolari disposizioni che li
disciplinano.

1.13 L’indennizzo da ritardo di cui al d.l n. 69/2013, convertito in legge


n. 98/2013
Sulla Gazzetta Ufficiale del 20/08/2013 è stata pubblicata la legge n. 98/2013 di conversione
del d.l. 21 giugno 2013, n. 69 (conosciuto anche come ”Decreto del Fare”). L’art. 28 del citato d.l. ha
introdotto l’istituto dell’indennizzo da ritardo finalizzato a contrastare l’inerzia della pubblica
amministrazione.

I precedenti storici

Non va dimenticato che l’istituto giuridico relativo all’indennizzo da ritardo è stato proposto
anche da passati governi. Infatti, originariamente, con il disegno legge Nicolais, era stato previsto, per
doloso o colposo superamento del termine di conclusione del procedimento, un risarcimento del
danno al quale veniva affiancato un indennizzo. La somma da corrispondere poteva essere stabilita in
misura forfettaria od eventualmente progressiva (il legislatore si proponeva di puntualizzarlo in un
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 23

successivo regolamento di attuazione). Le amministrazioni avrebbero dovuto precostituire un apposito


stanziamento a bilancio in grado di finanziare gli eventuali pagamenti che si fossero resi necessari.
Il meccanismo destava non poche perplessità, dato che l’indennizzo costituiva una sorta di
anticipo sul possibile risarcimento: in sostanza il giudice avrebbe decurtato il risarcimento spettante al
cittadino delle somme già corrisposte a titolo di indennizzo. Ma quali sarebbero state le conseguenze
qualora dall’accertamento condotto dal giudice non fosse emersa alcuna responsabilità a carico
dell’ente a titolo di dolo o colpa, in quanto il superamento del termine fosse stato attribuibile ad
esimenti quali il caso fortuito e la forza maggiore? Il rischio era quello di corrispondere al cittadino un
anticipo su un risarcimento non dovuto.
La distorsione era molto rilevante, dato che si introduceva nel nostro sistema giuridico una
sorta di iniqua presunzione di colpevolezza della pubblica amministrazione.
Il disegno di riforma aveva subito poi un’ulteriore evoluzione, in quanto il legislatore aveva
previsto la corresponsione dell’indennizzo “indipendentemente” dalla richiesta di risarcimento, il che
portava ad un ulteriore irrigidimento della disciplina, dato che il pagamento veniva del tutto svincolato
da accertamenti di responsabilità e collegato solo ad una circostanza del tutto oggettiva ed
inespressiva: il superamento del termine di conclusione del procedimento.
La successiva crisi finanziaria, la necessità di contenere la spesa pubblica e la
preoccupazione di una concreta difficoltà per gli enti di poter finanziare i pagamenti hanno poi indotto
il legislatore a rivedere nuovamente la disciplina, eliminando l’istituto dell’indennizzo e
accontentandosi di mantenere il riconoscimento della risarcibilità del danno.

Termini di operatività dell’indennizzo da ritardo

Ora il legislatore, per l’ennesima volta, sembra volerci riprovare.


In conformità a quanto previsto dal comma 10 dell’art. 28 il nuovo istituto trova, al momento,
applicazione solo per le imprese e non per il comune cittadino.
Il combinato disposto contenuto nei commi 10 e 12 dell’art. 28 prevedono una attivazione
sperimentale, per 18 mesi, del nuovo istituto giuridico che riguarda i ritardi inerenti le pratiche
destinate all’avvio e all’esercizio dell’attività d’impresa.
Con riferimento alla entrata in vigore della disciplina sull’indennizzo da ritardo, il comma 10
puntualizza che esso trova applicazione a partire dal 21 agosto 2013, con riferimento ai procedimenti
amministrativi relativi all’avvio e all’esercizio dell’attività di impresa iniziati successivamente alla
medesima data di entrata in vigore.
Dopo la sperimentazione il legislatore si è proposto di emanare un decreto del presidente del
consiglio dei ministri, sentiti i Comuni e le Regioni (la Conferenza unificata), destinato a:
1) confermare l’indennizzo,
2) a rimodularlo anche con riferimento ai procedimenti amministrativi attualmente esclusi
dall’applicazione.
3) Viene anche prevista la possibilità, in esito alle valutazioni effettuate con la Conferenza
unificata di attuare l’abrogazione della disciplina in esame
4) o, al contrario, come sopra precisato, una sua graduale estensione ai procedimenti
amministrativi diversi da quelli individuati dal comma 10, sopra esaminato.

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24 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

Ambiti di applicazione dell’istituto giuridico ed entità dell’indennizzo

L’indennizzo deve essere corrisposto sia nel caso di ritardo concernente un procedimento
gestito da una sola amministrazione, sia nel caso di ritardo conseguente a procedimenti in cui
intervengono più amministrazioni; in questo ultimo caso è tenuta all’indennizzo l’amministrazione
responsabile del ritardo, nonché gli eventuali soggetti privati preposti all’esercizio di attività
amministrative, di cui all’art. 1-ter della legge 241/90.
L’indennizzo deve essere corrisposto in caso di inosservanza del termine di conclusione del
procedimento amministrativo iniziato ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo per la p.a. di
pronunziarsi.
L’indennizzo non va corrisposto nel caso di procedimenti iniziati d’ufficio, nel caso in operi il
silenzio significativo e nei procedimenti inerenti i concorsi pubblici.
Nel comma 1 viene precisato che le amministrazioni sono chiamate a corrispondere
all'interessato, a titolo di indennizzo per il mero ritardo, una somma pari a 30 euro per ogni giorno di
ritardo con decorrenza dalla data di scadenza del termine del procedimento, e l’importo erogabile non
può comunque complessivamente superare i 2.000 euro.

Iter procedimentale per ottenere l’indennizzo

Il comma 2 dell’art. 28 dispone che per ottenere l'indennizzo, l'istante è tenuto ad azionare il
potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9-bis, della legge 241/1990 nel termine perentorio di
venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Nel caso di procedimenti in
cui intervengono più amministrazioni, l'interessato presenta istanza all'amministrazione procedente,
che la trasmette tempestivamente al titolare del potere sostitutivo dell'amministrazione responsabile
del ritardo. A tal fine, anche i soggetti privati di cui all'articolo 1, comma 1-ter, della medesima legge
241/90 devono individuare il responsabile del potere sostitutivo.
Nel caso in cui anche il titolare del potere sostitutivo non emani il provvedimento nel termine
previsto dall’art. 2, co. 9-ter, della legge 241/90 (pari alla metà di quello originariamente previsto), o
non liquidi l'indennizzo maturato fino alla data della medesima liquidazione, l'istante può proporre
ricorso ai sensi dell'articolo 117 del codice del processo amministrativo di cui al d.lgs. 104/2010,
oppure, ricorrendone i presupposti, dell'articolo 118 dello stesso codice.
Come evidenziato in precedenza, l’art. 117 del Codice del processo amministrativo disciplina il
ricorso proponibile avverso il silenzio dell’amministrazione. Tale ricorso è proposto, anche senza
previa diffida, con atto notificato all’amministrazione e ad almeno un contro interessato. In caso di
totale o parziale accoglimento il giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non
superiore, di norma, a trenta giorni.
L’art. 118 prevede il ricorso per decreto ingiuntivo, ammesso nelle controversie affidate alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo che hanno per oggetto diritti soggettivi di natura
patrimoniale.
Nel giudizio di cui all’art. 117 del codice, oltre al ricorso avverso il silenzio della p. a., può
essere proposta domanda per ottenere l’indennizzo.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 25

Il comma 5 dell’art. 28 è prevista una agevolazione nei giudizi istaurati con i ricorsi sopra
descritti. Infatti, il contributo unificato da pagare a cura del ricorrente è ridotto alla metà.
Tuttavia, se il ricorso è dichiarato inammissibile o è respinto, il giudice può condannare il
ricorrente a pagare in favore del resistente una somma da due volte a quattro volte il contributo
unificato.

Responsabilità

Viene disposto che la pronuncia di condanna a carico dell'amministrazione è comunicata, a


cura del tribunale:
1) alla Corte dei conti al fine del controllo di gestione sulla pubblica amministrazione;
2) al Procuratore regionale della Corte dei Conti per le valutazioni di competenza;
3) nonché al titolare dell'azione disciplinare verso i dipendenti pubblici interessati dal
procedimento amministrativo.
Si intuisce, conseguentemente, che a carico del dipendente pubblico che ha causato il ritardo
nella emanazione del provvedimento, sorgono responsabilità erariale e disciplinare.

Pubblicità del nuovo istituto giuridico

Con il co. 8 dell’art. 28 il legislatore ha introdotto opportune forma di divulgazione della


disciplina concernente l’indennizzo da ritardo. Infatti, ha stabilito che nella comunicazione di avvio del
procedimento e nelle informazioni sul procedimento pubblicate ai sensi dell'articolo 35 del d.lgs.
33/2013 (obblighi di pubblicazione inerenti l’amministrazione trasparente), è fatta menzione del diritto
all'indennizzo, nonché delle modalità e dei termini per conseguirlo e sono altresì indicati il soggetto cui
è attribuito il potere sostitutivo ed i termini a questo assegnati per la conclusione del procedimento

Modifica della legge 241/90

Infine, il legislatore ha redatto (art. 28, co. 9) un’apposita disposizione innestata nel testo della
legge 241/90, nell’art. 2-bis, dopo il comma 1: “1-bis. Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad
esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del
termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di
pronunziarsi, l'istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le
modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. In tal caso le somme corrisposte o da
corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento”.
Come si può notare, nell’art. 2-bis, al rimedio risarcitorio per ritardo dovuto a dolo o colpa nella
conclusione del procedimento amministrativo si aggiunge il diritto all’indennizzo.
L’inserimento del diritto all’indennizzo nel corpo normativo della legge 241/90 testimonia la
volontà del legislatore di rendere operativa tale disciplina per tutte le tipologie di procedimenti
amministrativi, in funzione dell’esito che sortirà la sperimentazione in atto, che attualmente vede
coinvolte le sole attività di impresa.

Conclusioni
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26 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

L’operatività del nuovo istituto giuridico, non solo per i procedimenti per i quali trova
applicazione da subito, ma anche (e soprattutto) per i procedimenti attualmente esentati (ma per i
quali è prevista un futuro coinvolgimento) è tutta da vedere.
I problemi che si frappongono ad una piena estensione applicativa non sono solo legati a
problematiche di natura economica, come si è cercato di illustrare nelle pagine che precedono, ma
anche di natura sostanziale.
Infatti, ciò che al legislatore sembra ancora essere sfuggito è che un rilancio della pubblica
amministrazione non può passare solo ed esclusivamente attraverso il profilo sanzionatorio del
pubblico dipendente, mediato da strumenti di indennizzo destinati a colpire il ritardo accumulato sulla
tabella di marcia del procedimento amministrativo.
La vera rinascita di una pubblica amministrazione efficiente ed in grado di rispondere
pienamente alle esigenze del cittadino richiede uno snellimento degli adempimenti burocratici da
porre in essere e una maggiore certezza delle regole da applicare.
La strada intrapresa dal legislatore sembra essere, invece, ancora una volta, una operazione
di “cosmesi” giuridica, applicata ad un apparato burocratico stanco e vessato da intricati adempimenti
procedimentali e pertanto ormai al collasso.
Va infine evidenziato che il legislatore sembra non aver tenuto conto:
a) che un ritardo fisiologico della p.a. potrebbe essere anche conseguenza di
carenze di organico.
b) che la norma, nella sostanza, potrà trovare applicazione solo per poche
tipologie di procedimenti, se si tiene conto delle disposizioni recate dagli articoli 19 e 20
della legge 241/90

1.14 Mancata emanazione del provvedimento ed omissione di atti


d’ufficio
Oltre a produrre le conseguenze descritte nei precedenti paragrafi, la mancata emanazione
del provvedimento può far sorgere una responsabilità in capo al dipendente ai sensi dell’art. 328 c.p.
per omissione di atti d’ufficio?
In realtà la possibilità di configurare l’insorgenza di tale reato è direttamente correlata
all’avverarsi delle condizioni e presupposti previsti in tale articolo. Per questa ragione non sempre la
mancata emanazione del provvedimento determina l’imputabilità del dipendente.
Per illustrare opportunamente l’istituto, è necessario distinguere preliminarmente il reato di
omissione di atti d’ufficio dal rifiuto di atti d’ufficio (previsto nel primo comma dell’articolo in esame).
Il rifiuto si configura quando il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio rifiutano
indebitamente un atto dell’ufficio che per ragioni qualificate di giustizia, sicurezza pubblica, di ordine
pubblico o di igiene e sanità deve essere compiuto senza ritardo (è il caso del dirigente che,
sollecitato a chiudere un pozzo inquinato, si rifiuta di adottare la relativa ordinanza).
Il secondo comma dell’art. 328 c.p. disciplina invece l’omissione di atti d’ufficio, che si
configura quando il pubblico ufficiale o dell’incaricato di un pubblico servizio, di fronte ad una richiesta
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 27

da parte di chi vi abbia interesse di compiere un atto che, per dovere d’ufficio, deve compiere, lascia
trascorrere inutilmente trenta giorni senza adottarlo, non esponendo neppure le giustificazioni della
propria omissione.
A differenza della fattispecie relativa al primo comma dell’art. 328 c.p., si tratta di atti non
qualificati, cioè appartenenti ad una tipologia residuale, non afferente a materie qualificate concernenti
giustizia, sicurezza pubblica, ordine pubblico, igiene o sanità.
I presupposti che integrano il fatto che costituisce il reato sono i seguenti:
1) occorre che vi sia una richiesta scritta da parte dell’interessato (che secondo una parte
della giurisprudenza non coincide con l’istanza del cittadino, ma con una successiva diffida che
determina la messa in mora dell’amministrazione, si veda a questo proposito Cassazione penale, sez.
VI, 22 settembre 2000);
2) i trenta giorni decorrono dalla data in cui tale richiesta è pervenuta al pubblico ufficiale (o
all’incaricato di un pubblico servizio);
3) occorre che l’adozione dell’atto rientri nella sfera di competenza del pubblico ufficiale cui
viene richiesto.
In sostanza il legislatore penale sanziona la totale inerzia del dipendente il quale non si degna
neppure di fornire al cittadino le ragioni del proprio ritardo, le quali sarebbero già sufficienti ad evitare
la responsabilità penale.
Pertanto, come evidenziato, la mancata adozione del provvedimento può costituire solo uno
dei presupposti che devono simultaneamente ricorrere per la configurabilità del reato.

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28 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

2. IL DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI

2.1 Finalità della disciplina


Prima dell’entrata in vigore, nel 1990, della legge 241/1990 l’esercizio del diritto di accesso
agli atti non trovava un formale riconoscimento nel nostro ordinamento giuridico. Di conseguenza il
cittadino che si riteneva leso dal provvedimento con il quale una p.a., ad esempio, disponeva in ordine
ai risultati di un pubblico concorso, per accertare la presenza di un eventuale vizio o irregolarità,
poteva inoltrare una richiesta di accesso ai verbali della commissione esaminatrice, ma senza
disporre di alcun strumento o garanzia per ottenere una risposta in tempi certi. L’istanza si perdeva,
infatti, nei meandri degli uffici pubblici e la procedura istruttoria instaurata, non avendo tempi certi e
garantiti di conclusione, poteva protrarsi all’infinito.
A questo punto al cittadino restava un’unica possibilità: proporre un ricorso “al buio”, cioè
senza poter individuare i precisi vizi dei quali gli atti della procedura erano, probabilmente, afflitti (i vizi
erano solo probabili dato che il cittadino non aveva potuto esaminare gli atti) e confidando che il
giudice investito della questione si attivasse al fine di imporre coattivamente all’amministrazione il
deposito in giudizio dei documenti, permettendo finalmente al cittadino la relativa consultazione.
Tutto questo dispendio di energie, soldi ed attività giudiziarie si potevano rivelare del tutto
inutili, allorquando il cittadino, potendo esaminare gli atti nel corso del giudizio, si avvedesse che il
procedimento di concorso si era svolto regolarmente e che, conseguentemente, non fosse possibile
ascrivere alcun rilievo critico nei confronti dell’ente.
Appare evidente, quindi, come sia sorta la necessità di creare un corpo di disposizioni che
ponessero rimedio a queste precarie condizioni, riconoscendo al destinatario dell’azione
amministrativa un ruolo di centralità e di piena cittadinanza.
La finalità della disciplina sull’accesso agli atti è pertanto quella di tutelare l’interesse pubblico
alla trasparenza dell’azione amministrativa, in attuazione del principio di imparzialità sancito
dall’articolo 97, comma 1, della Costituzione.
Mediante l’accesso agli atti amministrativi trovano piena tutela una serie di interessi:
• il controllo sull’attività amministrativa, poiché l’accesso agli atti della pubblica
amministrazione consente contestualmente anche di verificare il corretto operato dell’Ente, anche se
come si vedrà in seguito, ciò non comporta la possibilità automatica per il cittadino di esercitare un
controllo generalizzato sull’attività della pubblica amministrazione;
• la difesa in giudizio, poiché attraverso l’accesso agli atti il cittadino può raccogliere le
informazioni necessarie alla tutela dei propri diritti;
• l’informazione, dal momento che attraverso l’accesso agli atti il cittadino può approfondire la
propria conoscenza degli atti della pubblica amministrazione;
• la partecipazione, attraverso la quale il cittadino, informato nel dettaglio del contenuto degli
atti, può meglio partecipare all’attività amministrativa.
Altro aspetto importante da mettere a fuoco prima di iniziare un esame sistematico degli istituti
disciplinati dal Capo V della legge 241/1990 riguardanti l’accesso agli atti è rappresentato dal fatto
che quest’ultimo costituisce un procedimento amministrativo speciale con proprie regole e autonome
disposizioni. Per questa ragione troviamo nell’art. 22 della legge 241/1990, che apre il Titolo V, una
sorta di vocabolario nel quale viene fornita la definizione dei principali termini utilizzati dal legislatore
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 29

nella specifica disciplina dell’accesso agli atti. La diversità e l’autonomia del diritto d’accesso rispetto
alle altre disposizioni contenute nella legge 241/1990 è talmente marcata che qualcuno ha proposto
una separazione della legge in questione in due corpi normativi distinti: uno dedicato al procedimento
amministrativo e uno dedicato al diritto d’accesso agli atti.

2.2. Il concetto di documento amministrativo


L’accesso agli atti ha ad oggetto i documenti amministrativi. Il legislatore (si veda l’art. 22, co.
1 lett. d), nel concetto di documento amministrativo ricomprende non solo gli scritti, ma tutto ciò che
viene formato o comunque utilizzato dalla pubblica amministrazione ai fini della propria attività e che
sia conservato su base fotocinematografica, elettromagnetica o su qualsiasi altro supporto che lo
sviluppo dei mezzi tecnologici sia in grado di offrire.
La definizione fornita dal legislatore è pertanto estremamente estesa, poiché fa rientrare nella
nozione di documento amministrativo tutto ciò che l’amministrazione conserva e detiene nei propri
archivi e si riferisce anche agli atti interni, o non relativi ad uno specifico procedimento, quindi anche
alle istanze, richieste, proposte, pareri, rapporti, valutazioni tecniche, ecc., acquisiti nel corso dei
procedimenti amministrativi e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla
natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.
Rientrano quindi tra i documenti amministrativi anche gli atti provenienti dai privati, utilizzati (o
meno) ai fini dell’attività amministrativa per l’emanazione di un provvedimento, nonché gli atti di natura
privata (come ad esempio un contratto stipulato dall’amministrazione) riferito all’ente medesimo.
Si deve precisare che l’accesso agli atti ha ad oggetto documenti già formati, in possesso
dell’amministrazione interpellata. Questo esclude che si possa parlare di accesso qualora la richiesta
riguardi atti certificativi o attestazioni che la p.a debba formare quale compito istituzionale alla
medesima affidato dalla legge.
Occorre poi distinguere il diritto di accesso conoscitivo da quello endoprocedimentale. Si tratta
di due diverse modalità di accesso agli atti consentite al cittadino:
1) l’accesso endoprocedimentale ex art. 10 della legge 241/1990 è esercitato quando il
procedimento amministrativo non si è ancora concluso, e consente al richiedente di partecipare al
procedimento amministrativo in itinere, tutelando i propri diritti mediante la presentazione di memorie
ed osservazioni che gli consentono di influenzare i contenuti del provvedimento conclusivo che
l’amministrazione dovrà adottare;
2) l’accesso conoscitivo ex art. 22 della legge 241/1990 viene invece esercitato in una fase
successiva, quando il procedimento è ormai concluso, spesso per consentire al cittadino di
salvaguardarsi contro possibili atti amministrativi viziati (o, come si vedrà, per soddisfare altri interessi
differenziati degni di tutela).
Il diritto di accesso inteso nel senso pieno del termine, non riguarda gli atti che sono, di per sé
assoggettati ad un regime pubblicitario (atti che per legge o regolamento devono essere pubblicati),
poiché si tratta di atti che, per intrinseca natura, sono conoscibili da chiunque (si pensi alle delibere di
Consiglio o di Giunta). In questi casi il regime pubblicitario è assorbente rispetto all’esercizio del diritto
di accesso. In tale evenienza si potrà parlare di diritto d’accesso, ma nel senso lato del termine.
Per dovere di completezza si precisa che secondo taluni autori questa condizione dell’atto
dura sino a quando il medesimo si trova in pubblicazione e cessa al venir meno della stessa.
Pertanto, conclusa la pubblicazione l’atto sarebbe soggetto al regime ordinario di accessibilità, in altre
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30 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

parole torna ad essere necessaria la dimostrazione dell’interesse e quindi si ricomincerebbe a parlare


di accesso nel senso pieno del termine. Questa interpretazione sembra avvalorata anche da alcune
pronunce del Garante della protezione dei dati, il quale sempre più preoccupato dalle possibili lesioni
della privacy, derivanti dalle pubblicazioni che le amministrazioni devono effettuare sui siti informatici
istituzionali, ha iniziato a parlare del diritto all’oblio, prescrivendo il mantenimento on line dei
documenti per periodi congrui di tempo, trascorsi i quali, è necessaria la rimozione dal sito o, in
alternativa, il loro inserimento in un’area di archivio consultabile solo entrando all’interno dell’archivio
medesimo e non mediante l’utilizzo di motori di ricerca esterni (si veda la Deliberazione del Garante
della privacy n. 17 del 2007). Tuttavia tale impostazione deve, in tempi più recenti, misurarsi con le
nuove disposizioni introdotte dal d.lgs. 33/2013, in materia di amministrazione trasparente.
Come meglio si dirà nei paragrafi che seguono per tutto ciò che è soggetto a pubblicazione ai
sensi del recente d.lgs. 33/2013 sulla trasparenza amministrativa, è stato creato l’istituto del
cosiddetto “accesso civico”, il quale deve essere tenuto ben distinto dal diritto di accesso tradizionale,
avendo proprie specificità.
A proposito della pubblicazione degli atti, si deve rammentare che l’art. 26 della legge 241/90
dispone che con la pubblicazione di un atto (purché sia integrale), la libertà di accesso ai documenti
s’intende realizzata.
Per le ragioni sopra evidenziate, il vero e proprio diritto di accesso si riferisce, in senso
tecnico, soprattutto agli atti interni (gli anelli intermedi della catena procedimentale) e non ai
provvedimenti che per legge o per regolamento dell’ente vengono affissi all’albo pretorio o resi
pubblici con altre modalità.
Sorge tuttavia un problema: come ci si deve comportare in presenza di provvedimenti
amministrativi soggetti a pubblicazione che contengano dati personali e soprattutto sensibili?
Il problema deve essere affrontato a monte, dato che non si può omettere la pubblicazione di
un provvedimento quando la legge o il regolamento impongano di provvedervi. In questo caso è
necessario preliminarmente astenersi dall’inserire nel provvedimento dati che non siano necessari
nell’economia del provvedimento, ovvero dati che siano estranei agli obiettivi prefissati in un dato
procedimento.
Infatti, l’art. 11, comma 1, lett. d) del Codice privacy (d.lgs. 196/2003) impone che ci si debba
astenere dal trattare dati che siano eccedenti o comunque non pertinenti rispetto alle finalità
perseguite.
Compiuta questa prima scrematura, potrebbe capitare che alcuni dati, magari sensibili,
debbano necessariamente essere inseriti nel provvedimento (si pensi all’erogazione di sussidi
economici collegati alla presenza di un grave handicap fisico); in questo caso, al fine di evitare
un’ingiustificata diffusione di dati di natura sensibile, sarà necessario occultarli, non inserendoli nel
provvedimento che si invia per la pubblicazione. Sarà, ad esempio, necessario non specificare i
nominativi dei beneficiari o inserire le sole iniziali. I dati saranno riportati integralmente solo nella
copia del provvedimento che rimane presso l’ufficio che ha adottato l’atto. Nel dispositivo del
provvedimento dovrà essere riportata l’espressione: “Per ragioni di tutela della privacy si dispone
l’omissione nella copia destinata alla pubblicazione dei dati concernenti…”.
La copia che riporta integralmente i contenuti del provvedimento resterà a disposizione presso
l’ufficio competente, per soddisfare eventuali richieste d’accesso provenienti da soggetti che
dimostrino la titolarità di un concreto interesse differenziato.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 31

2.3 Definizioni in materia di accesso agli atti


L’art. 22, fornisce alcune definizioni e i principi generali in materia di accesso.
Il legislatore prevede che:
1) per “diritto di accesso” si debba intendere il diritto degli interessati di prendere visione ed
estrarre copia di documenti amministrativi;
2) per “interessati” si devono intendere i soggetti singoli o associati, come quelli portatori di
interessi pubblici o diffusi, Tra questi soggetti si possono citare le associazioni che tutelano specifici
interessi, come ad esempio le associazioni di consumatori. Sorge però un problema: come si posso
riconoscere questi soggetti? A tal fine è possibile chiedere di produrre il relativo statuto, se hanno
sede sul territorio è possibile accertare se abbiano ottenuto il riconoscimento in appositi elenchi tenuti
da altri soggetti pubblici.
Quando poi si tratti di un comitato spontaneo, è necessario appurare chi siano i rappresentanti
(verificando la relativa residenza), accertare dove abbiano la propria sede, al fine di verificare che
abbiano una qualche forma di radicamento sul territorio. Si noti che il requisito della territorialità (e
quindi il conseguente interesse a proporre istanza di accesso) potrebbe essere soddisfatto anche dal
possesso della residenza di uno degli aderenti al comitato (anche se non promotore) nel
comprensorio territoriale dell’ente che ha ricevuto l’istanza di accesso.
I soggetti sopra citati devono possedere un interesse diretto, concreto e attuale,
corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale è
chiesto l’accesso.
Tale situazione ricorre non solo quando sussista la titolarità di una posizione che legittimi il
soggetto ad agire in giudizio, ma più in generale la titolarità di diritti soggettivi ed interessi legittimi
riconosciuti dall’ordinamento giuridico. È quindi necessario vantare un interesse:

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32 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

- diretto, nel senso che l’interesse deve fare capo direttamente al richiedente;
- concreto, nel senso che deve trattarsi di un interesse specifico, collegato ad una situazione
giuridicamente tutelata dall’ordinamento, ad esempio la difesa in giudizio che è riconosciuta addirittura
a livello costituzionale;
- attuale, inteso come interesse esistente al momento in cui viene formulata la domanda e
quindi non futuro o meramente potenziale.
Il nostro ordinamento non riconosce pertanto tutela alle istanze di accesso a mero titolo di
curiosità.
Si può concludere asserendo che l’accesso agli atti è possibile solo qualora sussista un
interesse differenziato. L’interesse rappresenta conseguentemente il fulcro attorno al quale ruota tutta
la disciplina del diritto di accesso agli atti. Pertanto, con riferimento al medesimo atto, l’istanza di
accesso rivolta all’amministrazione da soggetti diversi (ad esempio un comune cittadino, un
dipendente, il sindacato, un consigliere comunale, ecc.) potrebbe portare a risultati differenti (di
accoglimento, in certi casi, di diniego, in altri), proprio perché è possibile configurare un diverso
interesse a seconda del soggetto che si presenta presso uno sportello pubblico (e delle diverse
ragione che vengono dal medesimo addotte).
La titolarità dell’esercizio del diritto di accesso va attribuita non solo ai singoli privati, ma anche
alle associazioni e ai comitati portatori di interessi pubblici o diffusi (si pensi in questo ultimo caso ai
comitati di quartiere che si legittimano mediante una semplice raccolta di firme).
Per soggetti privati si devono intendere non solo i cittadini, ma anche gli apolidi e gli stranieri,
purché titolari di un interesse differenziato;
3) per “controinteressati” si devono intendere tutti i soggetti, individuati o facilmente
individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero
compromesso il loro diritto alla riservatezza;
4) per “pubblica amministrazione” si devono intendere tutti i soggetti di diritto pubblico e i
soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse, disciplinata dal diritto
nazionale o comunitario.
Il comma 2 dell’art. 22 in commento precisa che l’accesso ai documenti amministrativi, attese
le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al
fine di favorire la piena partecipazione del cittadino e di assicurare l’imparzialità e la trasparenza
dell’azione amministrativa. Inoltre, in conformità a quanto disposto dall’art. 29, il diritto d’accesso
attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Resta ferma la potestà
delle Regioni e degli enti locali di garantire livelli ulteriori di tutela.
Il diritto di accesso è esercitabile nei confronti di quei documenti materialmente esistenti al
momento della richiesta e detenuti, alla stessa data, da una pubblica amministrazione. L’accesso
potrà avere luogo fino a quando la pubblica amministrazione abbia l’obbligo di detenere i documenti
amministrativi richiesti.
La pubblica amministrazione non è tenuta ad elaborare dati in proprio possesso al fine di
soddisfare le richieste d’accesso dell’interessato.
Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, a eccezione di quelli coperti da segreto di
Stato o che non possono essere diffusi per motivi di interesse pubblico.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 33

Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non
abbiano forma di documento amministrativo. Pertanto, ai sensi della legge 241, il cittadino non può
avanzare istanza di accesso a semplici informazioni non cristallizzate in un documento
amministrativo. Fanno naturalmente eccezione quelle disposizioni contenute in leggi speciali, come
quella inerente l’informazione ambientale di cui al d.lgs. 195/2005 o l’accesso ex d.lgs. 196/2003 ai
dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.

2.4 Amministrazioni alle quali può essere rivolta l’istanza di accesso


Come precisato dall’’art. 23 della legge 241/90 il diritto di accesso può essere rivolto nei
confronti di:
a) enti pubblici ed organismi di diritto pubblico;
b) amministrazioni dello Stato;
c) aziende autonome ed aziende speciali;
d) autorità di vigilanza e di garanzia;
e) gestori di pubblici servizi.
Nel caso dei privati concessionari di pubblici servizi, l’accesso del cittadino può avvenire solo
per gli atti che siano espressione dell’attività propriamente amministrativa, ma non, invece, per quegli
atti che riguardino rapporti di tipo privatistico, i quali non abbiano alcuna attinenza con l’attività
pubblica svolta dal privato, come, ad esempio, gli atti riguardanti il rapporto di lavoro intercorrente tra
l’azienda ed i propri dipendenti.
Secondo quanto stabilito dall’art. 25, comma 2, della legge 241/1990 l’accesso viene
esercitato nei confronti dell’autorità competente a formare l’atto conclusivo o a detenerlo stabilmente.
La sentenza del T.A.R. Sardegna, sez. I, 19 dicembre 2005, n. 2391, ha chiarito meglio il concetto.
Viene infatti sostenuta la legittimità del diniego di accesso agli atti opposto della p.a. nel caso in cui
l’atto richiesto in ostensione sia detenuto dall’amministrazione interpellata soltanto occasionalmente e
non già stabilmente (nella specie, perchè ricevuto in copia per conoscenza e non per competenza). In
questo caso la richiesta deve essere legittimamente rivolta all’amministrazione che ha formato il
documento.
Il T.A.R. Sardegna ha sostenuto che l’art. 25, comma 2, prevede dunque due diversi criteri per
individuare il soggetto competente in materia di accesso ai documenti amministrativi:
a) l’amministrazione che ha formato il documento, la quale costituisce la principale legittimata
passiva dell’istanza di accesso;
b) l’amministrazione che detiene il documento, la quale occupa una posizione meramente
sussidiaria.
Secondo la sopra illustrata impostazione, solo qualora l’amministrazione che ha formato l’atto
non ne abbia più la disponibilità, l’interessato potrà rivolgersi all’ente che lo detiene stabilmente; in
caso contrario, legittimata passiva dell’istanza di accesso è esclusivamente l’amministrazione che ha
creato il documento.
Nel caso esaminato dal T.A.R. Sardegna, il dirigente cui il ricorrente si era rivolto aveva fatto
presente di aver ricevuto l’atto per mera conoscenza, non essendone il diretto destinatario. La
ricezione “per mera conoscenza” è stata ricondotta al concetto di “occasionalità” (in contrapposizione

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34 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

all’avverbio “stabilmente” presente nella norma), deducendo l’incompetenza dell’ufficio a consentire


l’esercizio del diritto d’accesso.
Più in generale, a parere di chi scrive, deve ritenersi competente l’amministrazione che
detenga l’originale dell’atto oggetto di istanza, poiché tale amministrazione è il solo soggetto in grado
di soddisfare pienamente la richiesta d’accesso soprattutto nell’ipotesi in cui venga chiesta una copia
conforme all’originale. Infatti la copia conforme non può essere rilasciata da una mera fotocopia, ma
solo dall’originale.

2. 5 Documenti per i quali il diritto d’accesso non può essere


esercitato
L’art. 24 della legge 241/1990 dispone che il diritto di accesso è escluso:
1) per i documenti coperti da segreto di Stato;
2) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
3) nei confronti dell’attività della p.a. diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi, di
pianificazione e di programmazione;
4) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti contenenti informazioni di carattere
psico-attitudinale relativi a terzi.
Le amministrazioni pubbliche, nell’ambito delle macro categorie sopra elencate devono
individuare con apposito regolamento le tipologie di atti, gestiti dall’ente medesimo, sottratte
all’esercizio del diritto d’accesso.
Il legislatore nell’art. 24 ha precisato che non sono ammissibili istanze di accesso preordinate
ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni. In effetti, come asserito
dalla giurisprudenza maggioritaria, l’accesso generalizzato genera la paralisi dell’attività
amministrativa, pertanto le richieste del cittadino devono sempre essere puntuali e circoscritte ad un
ambito ben determinato.
A salvaguardia del principio di trasparenza al quale deve essere orientata l’attività della
pubblica amministrazione il successivo articolo 25 puntualizza che il rifiuto, il differimento o la
limitazione dell’accesso devono essere sempre congruamente motivati.
Deve, in ogni caso, essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui
conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.
Qualora la richiesta d’accesso debba confrontarsi con la tutela della riservatezza concernente
dati personali, l’art. 59 del t.u. privacy (d.lgs. 196/2003) rinviando alla disciplina contenuta nella legge
241/1990, attesta la volontà del legislatore di attribuire prevalenza al diritto d’accesso (quando
caratterizzato dall’esistenza di un interesse differenziato), rispetto alla tutela della riservatezza.
Quando il diritto di accesso si debba confrontare con la tutela di dati sensibili e giudiziari,
l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile (art. 24, comma 7). Qualora
venga richiesto l’accesso a dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale (dati
supersensibili), l’accesso deve avvenire nel rispetto di quanto stabilito dall’art. 60 del d.lgs. 196/2003:
ciò vuol dire che la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di
accesso (oltre a possedere il requisito della stretta indispensabilità, come avviene per tutti i dati
sensibili) deve essere di rango almeno pari al diritto alla riservatezza del soggetto al quale
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 35

appartengono i dati, ovvero consistere in un diritto della personalità o in un diritto o libertà


fondamentale e inviolabile (ad es. diritto di difesa in giudizio).
Come si può notare, solo in alcuni casi il legislatore fornisce indicazioni precise agli operatori
delle amministrazioni su come operare il confronto tra diritto d’accesso e tutela della privacy e
soprattutto a quale interesse accordare prevalenza. Infatti il legislatore ha puntualizzato che l’accesso
non può avvenire, nei procedimenti selettivi, con riguardo ai documenti che contengono informazioni
di carattere psicoattitudinale, mentre, al contrario, l’accesso prevale sulla riservatezza (a norma
dell’art. 59 del d.lgs. 196/2003) quando quest’ultima abbia ad oggetto dati di natura personale. Allo
stesso modo l’art. 4, comma 9 della legge 15/2009, ha modificato l’art. 1, comma 1, del d.lgs.
196/2003, stabilendo che le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia
addetto ad una funzione pubblica e relativa valutazione non sono oggetto di protezione della
riservatezza.
Naturalmente l’amministrazione deve sempre aver cura di occultare dati presenti nei
documenti oggetto d’accesso, che si rivelino non pertinenti rispetto all’interesse manifestato dal
richiedente. Si tratta del principio di pertinenza dei dati contenuti nei documenti oggetto d’accesso.
Infatti, come chiarito in precedenza, l’art. 11, comma 1, lett. d) del Codice privacy (d.lgs. 196/2003)
impone che ci si debba astenere dal trattare dati che siano eccedenti o comunque non pertinenti
rispetto alle finalità perseguite; sarà quindi necessario asportare, dai documenti oggetto di istanza
d’accesso, i dati ed informazioni non pertinenti rispetto alle finalità esplicitate nella richiesta ostensiva
pervenuta. Si attuerà, in tal modo, la cosiddetta “chirurgia dell’accesso”, che consiste nell’eliminazione
(tramite cancellazione, sbianchettatura, annerimento,ecc.) dei dati non suscettibili di accesso, al fine
di salvaguardare il diritto alla privacy.
Diversamente, poiché per quanto riguarda i dati sensibili il legislatore si limita a fornire delle
definizioni generiche (stretta indispensabilità, diritti di pari rango, ecc.), risulta evidente che è attribuito
alla pubblica amministrazione il compito di trovare, non senza difficoltà, il giusto equilibrio tra tutela del
diritto di accesso e tutela della riservatezza.
L’art. 24 elenca anche ulteriori macro categorie di atti che possono essere sottratte
all’accesso: queste avrebbero dovuto essere oggetto di una individuazione più analitica, mediante
apposito regolamento governativo, ma ciò non è mai avvenuto, almeno sino ad ora. Anche per queste
tipologie valgono le considerazioni sopra formulate, ovvero la necessità che l’ente provveda ad
individuare gli atti gestiti dal medesimo che rientrino nelle macro categorie in elenco.
La sottrazione dall’accesso può, infatti, avvenire quando:
a) dalla divulgazione dei documenti possa derivare una lesione alla sicurezza, alla difesa
nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale;
b) possa arrecare pregiudizio alla politica monetaria;
c) pregiudichi l’ordine pubblico;
d) possa recare pregiudizio alla riservatezza di terzi;
e) i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale e gli atti
connessi al relativo mandato.

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36 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

2.6 Differimento e rigetto dell’istanza d’accesso


Come disposto dall’art. 24 della legge 241/90 l’accesso ai documenti non può essere negato
ove sia sufficiente fare ricorso al differimento.
La sottrazione di documenti dall’esercizio del diritto di accesso può legittimamente avvenire
solo quando l’ostensione del documento possa recare un pregiudizio concreto agli interessi elencati
nel precedente paragrafo.
A norma del co. 5 dell’art. 24 le amministrazioni sono invitate a stabilire per ogni categoria di
documenti anche l’eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all’accesso.
Ogni qual volta l’amministrazione opponga un rifiuti all’istanza volta a conseguire l’accesso ad
un documento, è necessario che la medesima fornisca idonea motivazione a cura del responsabile
del procedimento di accesso; la motivazione deve contenere le ragioni del rifiuto, le quali devono fare
riferimento specifico alle norme vigenti, all’individuazione della categoria contenuta nel regolamento
dell’ente, nonché alle circostanze di fatto per cui la richiesta non può essere accolta così come
proposta.
Come stabilito dall’art. 9 del d.P.R. 184/2006, il differimento dell’accesso è disposto ove sia
necessario assicurare una temporanea tutela degli interessi specificati dall’art. 24 (sicurezza, difesa
nazionale, politica monetaria e valutaria, ordine pubblico e così via) ovvero, per salvaguardare
esigenze di riservatezza dell’amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, in
relazione a documenti la cui conoscenza potrebbe compromettere il buon andamento dell’azione
amministrativa.
In conformità a quanto disposto dall’articolo 9 del d.P.R. 184/2006, l’atto che dispone il
differimento deve essere motivato e deve indicare la durata del differimento.
Può accadere che la richiesta di accesso agli atti venga presentata quando il procedimento
amministrativo non si sia ancora concluso. In questo caso le amministrazioni sono solite differire
l’esercizio dell’accesso ad un momento successivo, dopo la conclusione del procedimento. La
giurisprudenza (T.A.R. Roma, sez. I-bis, 20 marzo 2006, n. 1994), in linea con quanto disposto
dall’art. 24 della legge 241/1990, ha stabilito che il differimento possa essere disposto solo quando sia
necessario tutelare interessi di un certo rilievo; pertanto non basta giustificare il differimento
asserendo che il procedimento è ancora in itinere.
Ad esempio, nel caso di richiesta di accesso nel corso di una procedura di selezione del
personale, l’amministrazione potrebbe argomentare il differimento dell’accesso, inserendo nelle
motivazioni del provvedimento ragioni che attengono alla riservatezza, speditezza del procedimento,
necessità di non compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa, evitare turbative o
condizionamenti nei processi valutativi della commissione, e così via.

2.7 Accesso mediante visione ed estrazione di copia degli atti


Nell’art. 25 della legge 241/1990 vengono disciplinate le modalità di esercizio del diritto di
accesso.
La norma puntualizza che il diritto di accesso si esercita mediante esame (visione) degli atti
e/o mediante estrazione di copia dei medesimi; è attribuita al cittadino la scelta delle due modalità,
anche cumulabili.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 37

Tuttavia, fino al 2005 la giurisprudenza prevalente aveva sostenuto che l’armonizzazione della
tutela del diritto d’accesso con la tutela della riservatezza (con particolare riferimento ai dati sensibili)
potesse avvenire consentendo la sola visione e non anche l’estrazione di copia degli atti.
Ma il costrutto giurisprudenziale sin dal suo nascere non era apparso affatto convincente.
Infatti, il diritto alla privacy verrebbe comunque violato anche qualora il dato personale venga posto
anche solamente in visione di altri soggetti, o risultasse comunque consultabile da questi ultimi, a
prescindere dal rilascio di copia dell’atto in cui tale dato sia contenuto.
In effetti la tutela della privacy riguarda solo i dati, i quali costituiscono elementi immateriali, e
non i documenti amministrativi.
Inoltre, il cittadino che consulta un documento può anche ricopiarlo totalmente o prendere
appunti sulle parti di suo maggior interesse (questa facoltà è espressamente riconosciuta dall’art. 7,
comma 5, del d.P.R. 184/2006), pertanto, ai fini della conoscenza delle informazioni, non fa differenza
che l’atto sia stato rilasciato in fotocopia o sia stato posto in visione.
Da quanto esposto, emerge che limitare l’esercizio del diritto d’accesso alla sola visione del
documento, determina una simultanea doppia violazione di legge: viene disattesa la legge 241/1990,
poiché viene compressa la libertà di scelta della modalità di esercizio del diritto, e viene violato il d.lgs.
196/2003, perché la riservatezza viene comunque compromessa anche dalla semplice visione degli
atti.
A partire dal 2005 si segnala un’inversione di rotta della giurisprudenza.
È stato infatti eliminato il supporto normativo che aveva alimentato la teoria secondo cui
l’accesso doveva essere ristretto alla mera visione del documento. La giurisprudenza, infatti, aveva
fatto leva sul vecchio testo dell’art. 24, comma 2, lett. d), della legge 241/1990, che escludeva
l’accesso al fine di salvaguardare “…la riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese, garantendo
peraltro agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia
necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici”.
Tale disposizione è stata cancellata dalla riforma operata dalla legge 15/2005, provocando
una conseguente “inversione di rotta” da parte della giurisprudenza.
Dunque il diritto di accesso è da ricondursi ad un concetto unitario, in forza del quale le
modalità di attuazione possono concretizzarsi sia con la visione, sia con l’estrazione di copia degli atti.
La sola visione degli atti non è infatti una forma affievolita o meno piena del diritto d’accesso,
in quanto se sussistono i presupposti giuridici per il riconoscimento del diritto, l’interessato può
liberamente scegliere con quali modalità esercitarlo, optando indistintamente.

2.8 Procedimento per l’esercizio del diritto di accesso


Come già evidenziato nel precedente paragrafo, il diritto di accesso si esercita mediante
visione o estrazione di copia degli atti, con l’unica precisazione che mentre la semplice visione è
gratuita, l’estrazione di copia è soggetta al costo di riproduzione (la cui entità è stabilita dal
regolamento dell’ente), al bollo (quando previsto dalla legge) e ai diritti di ricerca (quando previsti dal
regolamento dell’ente sul diritto d’accesso).
Per quanto riguarda l’uso del bollo, si deve precisare che in conformità alla normativa vigente
in materia vi si deve provvedere qualora il cittadino richieda una copia conforme all’originale (in

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38 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

questo caso vanno in bollo sia l’istanza volta al rilascio del documento che la copia conforme del
documento stesso). Diversamente, l’istanza volta ad ottenere il rilascio di copie semplici non va mai in
bollo, sebbene ci si trovi al cospetto di una istanza rivolta alla p.a. che, secondo le regole generali in
materia di bollo, ne richiederebbe l’applicazione (e la corresponsione).
Questa particolarità delle istanze relative all’esercizio del diritto di accesso trova un supporto
nella pronuncia n. 14 del 1° gennaio 1994 della Commissione per l’accesso agli atti. La Commissione
ha precisato che l’espressione contenuta nell’art. 25 “…salve le disposizioni vigenti in materia di bollo”
sia da interpretare nel senso che la legge sul bollo vada applicata nei soli casi in cui venga rilasciata
una copia in bollo. In secondo luogo ha puntualizzato che qualora il richiedente presenti istanza per
ottenere una copia semplice di un documento, sull’istanza non debba essere apposto il bollo. La
ragione di questa impostazione trae origine dal fatto che in materia di accesso agli atti, come si vedrà
meglio in seguito, accanto all’istituto dell’accesso formale esiste anche l’istituto dell’accesso informale
(dove l’istanza può essere anche formulata verbale). Poiché non risulta possibile l’applicazione
dell’imposta di bollo su istanze che possono essere solo verbali, ne deriva la non imponibilità
sull’istanza di accesso in generale. L’intento è evidentemente quello di evitare che si attui una
disparità di trattamento tra cittadini.
Anche il Ministero delle finanze, Agenzia delle Entrate nella risoluzione 4 ottobre 2001, n.
151/E, si è pronunciato in senso favorevole alla non assoggettamento all’imposta di bollo per le
istanze di accesso ai documenti amministrativi volte ad ottenere la copia semplice dell’atto, mentre
l’applicazione dell’imposta opera in tutti i casi in cui venga chiesta una copia conforme all’originale.
Per quanto riguarda, infine, gli effetti derivanti dal mancato uso del bollo, nei casi in cui il
medesimo sia prescritto, occorre rilevare che il mancato assolvimento non produce effetti sull’atto, ma
solo sui soggetti, dato che sono tenuti in solido per il recupero dell’imposta (e delle soprattasse e
correlate sanzioni); coloro che abbiano fatto uso dei documenti non in regola, coloro che li abbiano
ricevuti, accettati, sottoscritti.
La richiesta d’accesso (formale) deve essere avanzata dal cittadino per iscritto e deve essere
rivolta all’amministrazione che ha formato il documento oggetto di accesso o che lo detiene
stabilmente.
L’art. 25 prevede che il soggetto istante deve precisare i documenti per i quali chiede
l’accesso, oppure, ai sensi del d.P.R. 184/2006, art. 5, comma 2, deve indicare gli elementi che ne
consentano l’individuazione.
Discussa in giurisprudenza è la questione se sia necessario che l’amministrazione si attenga
in modo rigido a quanto richiesto, oppure se debba farsi carico di fornire tutti documenti che abbiano
attinenza o rilevanza funzionale rispetto all’interesse manifestato dal soggetto istante. Ad opinione di
chi scrive, il corretto comportamento si colloca a metà tra i due indirizzi, nel senso che
l’amministrazione, pur dovendosi attenere all’ambito specifico della richiesta, non può pretendere che
il cittadino abbia piena consapevolezza dell’iter procedurale posto in essere dagli uffici pubblici e
quindi sappia perfettamente quali siano gli atti che compongono la catena procedimentale che ha
portato all’adozione del provvedimento finale. Al contrario, è proprio mediante l’accesso agli atti che
potrà acquisire le necessarie conoscenze. Ciò vale soprattutto qualora il procedimento sia
particolarmente complesso e l’esistenza di specifici atti sia conseguentemente circostanza ignota al
cittadino, il quale non avrebbe potuto rendere più puntuale la propria richiesta.
S’impone, pertanto, da parte della p.a. un equilibrato atteggiamento collaborativo.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 39

Il cittadino deve motivare la propria istanza di accesso al fine di consentire all’amministrazione


di accertare se il costui sia titolare di un interesse differenziato (interesse diretto, concreto ed attuale)
e, al tempo stesso di sottrarre all’accesso le parti del documento estranee all’interesse manifestato
dal cittadino.
L’amministrazione che riceve l’istanza di accesso può compiere una limitata attività istruttoria,
interpellando il cittadino e acquisendo tutti gli elementi utili al fine di valutarne la richiesta.
Il d.P.R. 184/2006, art. 6, comma 5, assegna 10 giorni all’amministrazione affinché questa
avanzi al cittadino chiarimenti istruttori.
Il termine del procedimento si interrompe e ricomincia a decorrere dal ricevimento delle
integrazioni richieste. In questo caso, a parere dello scrivente, l’interruzione del termine (che
determina un nuovo decorso, senza tenere conto del periodo di tempo precedentemente trascorso) si
giustifica pienamente in quanto l’ufficio che svolge l’istruttoria deve essere posto nelle condizioni, fin
dall’inizio, di valutare le richieste pervenute. Del resto, il rispetto dell’obbligo di diligenza non può
essere richiesto solo all’ufficio pubblico, ma anche al cittadino, il quale deve formulare l’istanza
d’accesso in modo chiaro ed esaustivo.
Nel caso in cui l’amministrazione accolga l’istanza proposta, la medesima è tenuta a darne
prontamente comunicazione al cittadino.
Decorsi inutilmente 30 giorni da quando l’istanza del privato è pervenuta alla p.a. senza che
quest’ultima si sia pronunciata in alcun modo, l’istanza è da ritenersi respinta. Si attua in tal modo il
cosiddetto silenzio rigetto della pubblica amministrazione con i profili di responsabilità del dipendente
pubblico (di cui si è già detto in precedenza) che lasci formare il silenzio rigetto senza adottare un
provvedimento espresso.
In alternativa (e più correttamente sotto il profilo giuridico), la p.a. provvede a rispondere con
un provvedimento espresso di diniego senza attendere lo spirare dei 30 giorni. L’atto deve contenere
la motivazione del diniego e specificare i rimedi giurisdizionali disponibili avverso il provvedimento,
nonché i termini entro i quali azionarli.
In particolare, un rimedio opponibile al diniego, al silenzio-rigetto ed al differimento dell’istanza
d’accesso è il ricorso al T.A.R. (ricorso giurisdizionale) entro il termine di 30 giorni.
Per il cittadino, il termine di impugnativa decorre dalla data di ricevimento del provvedimento di
diniego, oppure dalla data in cui scadono i 30 giorni necessari a formare il silenzio rigetto.
Il giudice che accoglie il ricorso ordinerà alla p.a. l’esibizione dei documenti precedentemente
negata.
A norma dell’art. 133 del d.lgs. 104/2010 (riordino del processo amministrativo) le controversie
relative all’accesso ai documenti amministrativi sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo ed in conformità all’art. 23 del sopra citato d.lgs., nei giudizi in materia di accesso, le
parti possono stare in giudizio personalmente, senza l’assistenza del difensore.
Resta in facoltà del cittadino al quale sia stato implicitamente od esplicitamente negato
l’accesso, o a cui sia stato differito, l’utilizzo di uno strumento alternativo e deflativo rispetto all’azione
in tribunale. Infatti egli può optare per la richiesta di riesame del provvedimento di rifiuto, tramite
ricorso amministrativo al difensore civico (ovvero alla Commissione per l’accesso agli atti, quando si
tratti di documenti che promanano dalle amministrazioni centrali o periferiche dello Stato).

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40 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

Qualora il difensore civico ritenga illegittimo il diniego o il differimento, lo comunica a chi lo ha


disposto. Se questi non emana il provvedimento confemativo entro 30 giorni dal ricevimento della
comunicazione del difensore civico, l’accesso deve ritenersi consentito (silenzio accoglimento).
Come sopra evidenziato, i ricorsi (amministrativi) al difensore civico o alla Commissione hanno
una funzione deflativa del contenzioso, dato che perseguono la finalità di alleggerire il carico di lavoro
del T.A.R. Conseguentemente il decorso del termine per proporre ricorso al giudice resta sospeso
fintanto che la questione non venga definita mediante il ricorso amministrativo. Viceversa, qualora
l’interessato proponga direttamente ricorso giurisdizionale al T.A.R., venendo meno la funzione
deflativa della quale si è fatto cenno, all’interessato è preclusa la possibilità di intentare un ricorso
amministrativo.

2.9 La Commissione per l’accesso agli atti


Della Commissione per l’accesso agli atti si è già fatto cenno nel precedente paragrafo.
Si precisa che la medesima è stata costituita in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
ed è un organismo preposto alla vigilanza sull’attuazione del principio di trasparenza e conoscibilità
dell’attività delle pubbliche amministrazioni.
Alla Commissione possono rivolgersi sia privati cittadini che pubbliche amministrazioni.
Come evidenziato nel precedente paragrafo, rientra nelle competenze di questo organismo la
ricezione dei ricorsi di privati per diniego o differimento dell’istanza di accesso agli atti, quando sia
opposto da parte di amministrazioni statali o ultraregionali. Le parti possono essere udite senza la
necessità di un difensore.
Oltre ai poteri di vigilanza, spettano alla Commissione anche poteri di natura consultiva in
materia di accesso agli atti e di trasparenza.
La Commissione redige annualmente una relazione sullo stato della trasparenza, presentata
annualmente alle Camere. Rientra tra le competenze della Commissione anche la proposta di
modifiche dei testi di legge concernenti la materia della trasparenza e dell’accesso agli atti.
Considerato che la materia dell’accesso agli atti è strettamente connessa con quella relativa al
diritto alla privacy, è previsto un reciproco scambio di pareri obbligatori non vincolanti tra
Commissione per l’accesso e Garante per la protezione dei dati personali.

2.10 La pubblicità degli atti. Atti allegati e documenti agli atti


L’art. 9 del d.Lgs. 33/2013, concernente il riordino della disciplina sulla trasparenza
amministrativa ha imposto l’inserimento nella home page dei siti istituzionali delle pubbliche
amministrazioni la sezione “Amministrazione trasparente”, nella quale devono essere inseriti i dati, le
informazioni ed i documenti pubblicati ai sensi della normativa vigente.
In secondo luogo, l’art. 3 del sopra citato d.Lgs. dispone che tutti i documenti, le informazioni e
i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque
ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli.
Come affermato dall’art. 26, co. 3 della legge 241/90, con la suddetta pubblicazione, la libertà
di accesso ai documenti si intende realizzata.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 41

Si può ben sostenere che con la pubblicazione si verifica, in pratica, l’assorbimento


dell’accesso nella pubblicità dell’atto medesimo.
L’istituto giuridico dell’accesso agli atti non ha pertanto ad oggetto ciò che, ai sensi delle
disposizioni sopra illustrate, deve essere pubblicato. La mancata pubblicazione, semmai, come verrà
illustrato nel successivo paragrafo dedicato, rileverà sotto il profilo del cosiddetto “accesso civico” (art.
5 del d.Lgs. 33/2013).
Di conseguenza le deliberazioni e, qualora i singoli enti ne prevedano la pubblicazione, anche
le determinazioni (oltre che altre tipologie di atti soggetti a pubblicazione a norma di legge o di
regolamento del singolo ente) sono accessibili a chiunque, in ogni momento e senza la necessità di
motivazione, non appena siano state pubblicate.
Si è dell’avviso (anche se non mancano indicazioni in senso contrario come già illustrato nel
paragrafo 2 del presente capitolo) che dopo che sarà scaduto il periodo di pubblicazione e dopo che
l’amministrazione abbia rimosso gli atti, l’interessato dovrà comunque sempre essere ammesso a
visionare la documentazione che era stata pubblicata, senza che l’amministrazione sia chiamata ad
accertare l’esistenza di un interesse, dato che il regime di pubblicità al quale è stato assoggettato il
documento non decade con il trascorrere del tempo.
Occorre ora spostare l’ambito dell’attenzione su alcuni aspetti che consentiranno di meglio
delimitare i confini entro i quali collocare l’istituto giuridico dell’accesso agli atti.
In particolare a quale regime sono assoggettati i documenti che costituiscono parte integrante
del provvedimento soggetto a pubblicazione?
Si tratta di atti che risultano approvati unitamente al provvedimento cui sono allegati, come ad
esempio capitolati, relazioni, avvisi, e così via.
Poiché detti atti sono parte integrante dei provvedimenti adottati (e quindi aventi lo stesso
valore delle parti direttamente scritte all’interno della delibera, della determina e così via), i medesimi
restano assorbiti dal medesimo regime (pubblicitario) al quale sono assoggettati i provvedimenti dei
quali costituiscono parte integrate.
Altro aspetto da chiarire è se si possa parlare di accesso agli atti in senso proprio, con
riferimento ad atti che non costituiscono parte integrante del provvedimento, in quanto restano
acquisiti al fascicolo documentale e sono volti ad illustrare l’iter logico seguito per giungere al
provvedimento soggetto a pubblicazione. Esempi di questa ultima tipologia non mancano certo, si
pensi a istanze, pareri, valutazioni tecniche, ispezioni, accertamenti e così via
E’ proprio in questi casi che si può parlare di accesso agli atti in senso proprio del termine,
poiché, tranne casi particolari, a tali atti non si estende la pubblicità, in quanto i medesimi
rappresentano solamente l’antecedente storico, logico e procedimentale.
I descritti atti costituiscono la più rilevante categoria di documenti amministrativi sui quali verte
il diritto di accesso.

2.11 Le nuove disposizioni introdotte dal d.lgs. 33/2013 in materia di


trasparenza amministrativa
Nel paragrafo precedente si è fatto cenno alle nuove disposizioni in materia di pubblicità
introdotte dal d.lgs. 33/2013, concernente l’amministrazione trasparente.

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42 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

Come noto, il citato corpo normativo costituisce attuazione della legge 190/2012, nota come
“Legge anticorruzione”, nella quale si legge (art. 1, co. 15) che la trasparenza dell'attività
amministrativa costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, ed è assicurata mediante la
pubblicazione, nei siti web istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative ai
procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di
consultazione, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d'ufficio e di
protezione dei dati personali.
L’impianto normativo di cui al d.lgs. 33/203 riorganizza e riscrive le varie disposizioni che si
sono succedute nel tempo in materia di trasparenza e pubblicità sui siti delle pubbliche
amministrazioni.
Il citato d.lgs. dispone che all’interno di ciascun sito istituzionale deve essere creata una
sezione “Amministrazione trasparente”, a sua volta suddivisa al suo interno, per materia, che deve
consentire agli interessati di fruire della piena trasparenza di ogni prodotto della pubblica
amministrazione.
I dati, le informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della
normativa vigente sono pubblicati per un periodo di 5 anni, decorrenti dal 1° gennaio dell'anno
successivo a quello da cui decorre l'obbligo di pubblicazione, e comunque fino a che gli atti pubblicati
producono i loro effetti, fatti salvi i diversi termini previsti dalla normativa in materia di trattamento dei
dati personali.
Il legislatore dispone che le amministrazioni non possono disporre filtri e altre soluzioni
tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche all'interno della
sezione “Amministrazione trasparente”.
Alla scadenza del termine di durata dell'obbligo di pubblicazione, le informazioni e i dati sono
comunque conservati e resi disponibili, all'interno di distinte sezioni del sito di archivio, collocate e
debitamente segnalate nell'ambito della sezione "Amministrazione trasparente"
Le amministrazioni sono tenute anche ad adottare un apposto programma triennale per la
trasparenza e la correttezza, da aggiornare annualmente. che deve indicare le iniziative previste per
garantire un adeguato livello di trasparenza e legalità nonché lo sviluppo della cultura dell'integrità.
Gli obblighi di trasparenza investono una ampia tipologia di atti e informazioni riguardanti la
pubblica amministrazione che spaziano dagli atti di concessione, sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili
finanziari e vantaggi economici, agli incarichi di collaborazione e consulenza, dalla scelta del
contraente per gli affidamenti di lavori servizi e forniture, ai canoni di locazione o di affitto versati o
percepiti, dalle autorizzazioni o concessioni, agli accordi, convenzioni, protocolli d’intesa e così via.
L’ambito è pertanto molto esteso e pertanto per specifici dettagli si rinvia alla lettura puntuale
delle disposizioni contenute nel d.lgs. 33/2013.
Nelle righe che seguono, ci si propone di illustrare alcune delle principali disposizioni sulla
trasparenza introdotte dalla nuova normativa.
Una disposizione rilevante è sicuramente l’art. 23 del citato d.lgs., il quale dispone che le
pubbliche amministrazioni debbano pubblicare ed aggiornare, ogni sei mesi, in distinte partizioni della
sezione “Amministrazione Trasparente” del proprio sito internet, gli elenchi dei provvedimenti adottati
dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti, con particolare riferimento ai provvedimenti finali dei
procedimenti di:
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 43

a) autorizzazione o concessione;
b) scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento
alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici, relativi a lavori, servizi e
forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163;
c) concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera di cui
all'articolo 24 del decreto legislativo n. 150 del 2009;
d) accordi stipulati dall'amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni
pubbliche.
Come sopra evidenziato, viene imposta una scadenza semestrale per l’aggiornamento degli
elenchi dei provvedimenti con i quali si procede all’ adozione dei provvedimenti nelle materie sopra
specificate.
L’art. 23, co. 2, dispone la pubblicazione di una serie di informazioni, le quali riguardano gli atti
che già devono essere pubblicati in elenco. Infatti, per ciascuno dei provvedimenti compresi negli
elenchi di cui parla il co. 1 devono essere pubblicati:
1) il contenuto;
2) l’oggetto;
3) la eventuale spesa prevista;
4) gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al
procedimento.
La pubblicazione delle sopra citate informazioni deve avvenire nella forma di una scheda
sintetica, prodotta automaticamente, in sede di formazione del documento che contiene l’atto.
Altra disposizione di rilievo è quella di cui all’art. 35, co. 1 del medesimo d.lgs.. La norma
stabilisce, che le pubbliche amministrazioni devono pubblicare i dati relativi alle tipologie di
procedimento di propria competenza. Per ciascuna tipologia di procedimento vanno pubblicate le
seguenti informazioni:
a) una breve descrizione del procedimento con indicazione di tutti i riferimenti normativi
utili;
b) l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria;
c) il nome del responsabile del procedimento, unitamente ai recapiti telefonici e alla
casella di posta elettronica istituzionale, nonché, ove diverso, l'ufficio competente all'adozione del
provvedimento finale, con l'indicazione del nome del responsabile dell'ufficio, unitamente ai
rispettivi recapiti telefonici e alla casella di posta elettronica istituzionale;
d) per i procedimenti ad istanza di parte, gli atti e i documenti da allegare all'istanza e la
modulistica necessaria, compresi i fac-simile per le autocertificazioni, anche se la produzione a
corredo dell'istanza è prevista da norme di legge, regolamenti o atti pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale, nonché gli uffici ai quali rivolgersi per informazioni, gli orari e le modalità di accesso con
indicazione degli indirizzi, dei recapiti telefonici e delle caselle di posta elettronica istituzionale, a
cui presentare le istanze;
e) le modalità con le quali gli interessati possono ottenere le informazioni relative ai
procedimenti in corso che li riguardino;

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44 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

f) il termine fissato in sede di disciplina normativa del procedimento per la conclusione con
l'adozione di un provvedimento espresso e ogni altro termine procedimentale rilevante;
g) i procedimenti per i quali il provvedimento dell'amministrazione può essere sostituito da
una dichiarazione dell'interessato, ovvero il procedimento può concludersi con il silenzio assenso
dell'amministrazione;
h) gli strumenti di tutela, amministrativa e giurisdizionale, riconosciuti dalla legge in favore
dell'interessato, nel corso del procedimento e nei confronti del provvedimento finale ovvero nei
casi di adozione del provvedimento oltre il termine predeterminato per la sua conclusione e i modi
per attivarli;
i) il link di accesso al servizio on line, ove sia già disponibile in rete, o i tempi previsti per la
sua attivazione;
l) le modalità per l'effettuazione dei pagamenti eventualmente necessari, con le
informazioni di cui all'articolo 36;
m) il nome del soggetto a cui è attribuito, in caso di inerzia, il potere sostitutivo, nonché le
modalità per attivare tale potere, con indicazione dei recapiti telefonici e delle caselle di posta
elettronica istituzionale;
n) i risultati delle indagini di customer satisfaction condotte sulla qualità dei servizi erogati
attraverso diversi canali, facendone rilevare il relativo andamento.
Infine, il comma 2 del medesimo articolo 35 ha precisato che le pubbliche amministrazioni non
possono richiedere l'uso di moduli e formulari che non siano stati pubblicati; in caso di omessa
pubblicazione, i relativi procedimenti possono essere avviati anche in assenza dei suddetti moduli o
formulari. Inoltre, l'amministrazione non può respingere l'istanza del cittadino adducendo il mancato
utilizzo dei moduli o formulari o la mancata produzione di tali atti o documenti, e deve invitare l'istante
a integrare la documentazione in un termine congruo.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 45

2.12 Il nuovo istituto dell’accesso civico


Per completare l’analisi della disciplina sul diritto d’accesso (in senso esteso) si rende
necessaria la trattazione dell’istituto giuridico dell’ “accesso civico” contenuto nell’art. 5 del d.lgs.
33/2013.
Si tratta di una disciplina del tutto nuova che si differenzia dal diritto di accesso agli atti
disciplinato dalla legge 241/90.
Il citato articolo dispone che l’obbligo l'obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle
pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque
di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.
Il citato “accesso civico” si riconnette pertanto all’impianto normativo concernente l’
“Amministrazione trasparente” di cui al d.lgs. 33/2013.
Il nuovo istituto giuridico impone a carico delle pubbliche amministrazioni di rendere pubblici
documenti, dati ed informazioni, assegnando al cittadino il diritto di richiederli, senza la necessità di
dimostrare un interesse differenziato, qualora le amministrazioni abbiano omesso di pubblicarli.
La richiesta di accesso civico non è sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione
soggettiva del richiedente e quindi non deve essere motivata, è gratuita e va presentata al
Responsabile della trasparenza dell'amministrazione obbligata alla pubblicazione, il quale è chiamato
a pronunciarsi sull’istanza.
La norma impone all'amministrazione di procedere, entro trenta giorni, alla pubblicazione nel
sito dell’ente del documento, dell'informazione o del dato richiesto. Inoltre deve seguire,
contestualmente, anche l’invio del documento, dato o documento al richiedente, ovvero la
comunicazione al medesimo dell'avvenuta pubblicazione, indicando il collegamento ipertestuale a
quanto richiesto. Se invece il documento, l'informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel
rispetto della normativa vigente, l'amministrazione deve indicare al richiedente il relativo collegamento
ipertestuale.
Per rafforzare ulteriormente la tutela degli interessati, il legislatore ha disposto che in caso di
ritardo o mancata risposta il richiedente può ricorrere al titolare del potere sostitutivo di cui all'articolo
2, comma 9-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, il quale, verificata la sussistenza dell'obbligo di
pubblicazione, nei termini di cui al comma 9-ter del medesimo articolo, provvede alla pubblicazione e
alla esibizione del documento, dato o informazione con le modalità sopra descritte.
Il legislatore ha precisato che, in caso di controversia, la tutela del diritto di accesso civico
viene disciplinata dalle disposizioni recate dal decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 concernente il
nuovo processo amministrativo.
Infine la richiesta di accesso civico comporta, da parte del Responsabile della trasparenza,
l'obbligo di segnalazione all’ufficio di disciplina di cui all'articolo 43, comma 5 del d.l. 33/2013
(segnalazione di inadempimento agli obblighi in materia di pubblicazione ai fini dell'eventuale
attivazione del procedimento disciplinare nei confronti del soggetto inadempiente).
Sui rapporti intercorrenti tra diritto di accesso tradizionale ex art. 22 e seguenti della legge
241/90 e accesso civico ex art. 5 del d.Lgs. 33/2013 si è pronunciata anche la giurisprudenza.
Infatti, il Consiglio di Stato, nella sentenza 20 novembre 2013, n. 5515, ha precisato che le
nuove disposizioni, dettate con d.lgs. 33/2013 in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di
informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni disciplinano situazioni, non ampliative né

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46 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

sovrapponibili a quelle che consentono l’accesso ai documenti amministrativi, ai sensi degli articoli 22
e seguenti della L. 241/90, come successivamente modificata ed integrata.
In effetti, con il d.lgs. 33/2013 il legislatore si propone di attuare il riordino della disciplina, tesa
ad assicurare a tutti i cittadini la più ampia accessibilità alle informazioni, concernenti l’organizzazione
e l’attività delle pubbliche amministrazioni, al fine di attuare “il principio democratico e i principi
costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza
nell’utilizzo di risorse pubbliche”, quale integrazione del diritto “ad una buona amministrazione”,
nonché per la “realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino”.
La norma, ponendosi anche obiettivi volti ad attuare il contrasto alla corruzione e alla cattiva
amministrazione, intende anche avviare la funzione di “coordinamento informativo, statistico e
informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, di cui all’art. 117, secondo
comma, lettera r), della Costituzione”. Tali ultimi obiettivi vengono perseguiti tramite la pubblicazione
obbligatoria di una serie di documenti (specificati nei capi II, III, IV e V del medesimo d.lgs. e
concernenti l’organizzazione, nonchè diversi specifici campi di attività delle predette amministrazioni)
nei siti istituzionali delle medesime, con diritto di chiunque di accedere a tali siti “direttamente ed
immediatamente, senza autenticazione ed identificazione”; solo in caso di omessa pubblicazione può
essere esercitato, ai sensi dell’art. 5 del citato d.lgs., il cosiddetto “accesso civico”, consistente in una
richiesta, non motivata, con espressa istanza volta ad ottenere l’attuazione del suddetto
adempimento.
Al cittadino viene garantito l’effettivo conseguimento del risultato, mediante la messa a
disposizione anche di un rimedio giudiziale; la possibilità di ricorrere al giudice amministrativo,
secondo le disposizioni contenute nel codice del processo amministrativo, di cui al d.Lgs. 2.7.2010, n.
104.
L’oggetto della richiesta di accesso civico è molto esteso, poiché può riguardare documenti,
dati od informazioni. Tuttavia, è bene puntualizzare che l’accesso civico può concernere solo
documenti, dati od informazioni soggetti a pubblicazione obbligatoria richiamati, in buona parte, per
materia, dallo stesso d.l. 33/2013.
La richiesta di accesso civico non deve essere motivata e pertanto non è sottoposta a
limitazioni.
Altro aspetto peculiare dell’accesso civico è che il medesimo è completamente gratuito e viene
soddisfatto mediante pubblicazione ed invio all’interessato del documento, dato o informazione
richiesta.
L’istanza viene presentata al Responsabile per la trasparenza, il quale deve porre in essere
tutti gli adempimenti di legge.
Diversamente, l’accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dagli articoli 22 e seguenti
della legge 241/90 è riferito, invece, al “diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di
documenti amministrativi”, intendendosi per “interessati... tutti i soggetti... che abbiano un interesse
diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al
documento al quale è chiesto l’accesso”. Conseguentemente, in funzione di tale interesse la domanda
di accesso deve essere opportunamente motivata.
L’istanza di accesso tradizionale, ex art. 22 e seguenti della legge 241/90 può avere ad
oggetto solo i documenti (esistenti presso l’amministrazione destinataria dell’istanza ostensiva).
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 47

La richiesta di accesso ex art. 22 può avere ad oggetto i soli documenti per i quali il
richiedente vanti un interesse differenziato, ovvero un interesse diretto, concreto ed attuale.
L’accesso comporta il pagamento del costo di riproduzione e il costo di ricerca e misura del
documento richiesto.
L’accesso viene soddisfatto mediante esibizione o estrazione di copia del documento.
La richiesta viene presentata all’amministrazione, generalmente tramite l’Ufficio relazioni con il
pubblico, il quale lo inoltra al responsabile dell’ufficio che ha formato l’atto o che lo detiene
stabilmente.
Le indicazioni sopra fornite appaiono sufficienti per evidenziare la diversificazione di finalità e
di disciplina dell’accesso agli atti, rispetto al cosiddetto accesso civico, pur nella comune ispirazione al
principio di trasparenza, che si vuole affermare con sempre maggiore ampiezza nell’ambito
dell’amministrazione pubblica.
Di seguito, nella tabella che si propone, si pongono a confronto le principali differenze che
intercorrono tra il nuovo istituto dell’accesso civico e il tradizionale istituto dell’accesso agli atti di cui
alla legge 241/90.

Accesso di cui alla legge 241/1990 Accesso civico di cui al d.lgs. 33/2013
La richiesta riguarda solo i documenti. La richiesta può riguardare documenti, dati od
informazioni.
Ha ad oggetto tutti i documenti per i quali il Ha ad oggetto solo documenti, dati od
richiedente vanti un interesse differenziato, informazioni soggetti a pubblicazione obbligatoria
ovvero un interesse diretto, concreto ed attuale. richiamati, in buona parte, per materia, dallo
stesso d.l. 33/2013.
L’stanza deve essere motivata, al fine di La richiesta non deve essere motivata e pertanto
acclarare la sussistenza dell’interesse. non è sottoposta a limitazioni.
L’accesso comporta il pagamento del costo di L’accesso è completamente gratuito.
riproduzione e il costo di ricerca e misura.
L’accesso viene soddisfatto mediante esibizione Viene soddisfatto mediante pubblicazione ed
o estrazione di copia del documento. invio all’interessato del documento, dato o
informazione richiesta.
La richiesta viene presentata all’amministrazione, L’istanza viene presentata al Responsabile per la
generalmente tramite l’Ufficio relazioni con il trasparenza, il quale pone in essere tutti gli
pubblico, il quale lo inoltra al responsabile adempimenti di legge.
dell’ufficio che ha formato l’atto o che lo detiene
stabilmente.

A parere di chi scrive l’affidamento delle competenze in materia di “accesso civico” al


Responsabile della trasparenza rischia di vanificare, almeno in parte, la portata attuativa della norma,
poiché tale soggetto finisce per coincidere, almeno nei comuni di minori dimensioni, con il Segretario.
Tale figura è sicuramente meno raggiungibile dal cittadino rispetto ai tradizionali Uffici relazioni con il
pubblico, i quali essendo uffici di sportello, garantiscono una disponibilità maggiore quanto ad orari, e
giorni della settimana di apertura. Sarebbe pertanto opportuno fare in modo che, a livello
organizzativo, le amministrazioni dispongano (magari a livello regolamentare) che il Responsabile
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48 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

della trasparenza si possa avvalere, per le proprie funzioni, degli Uffici relazioni con il pubblico, in
quanto strutture già presenti negli uffici amministrativi e dotate della necessaria fruibilità da parte degli
interessati.
Si rileva, inoltre, che altro ostacolo potrebbe sorgere in caso di inadempimenti o inerzie, in
quanto la normativa prevede che il richiedente possa ricorrere al titolare del potere sostitutivo di cui
all'articolo 2, comma 9-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Anche in questo caso l’iter
procedimentale non è certamente snello, soprattutto tenendo conto che l’interlocutore non è un ufficio
di sportello facilmente raggiungibile. Anche in questo caso valgono le osservazioni svolte sopra in
ordine ad un coinvolgimento dell’Ufficio relazioni con il pubblico.
Pare pertanto evidente che la procedura debba passare attraverso meccanismi che non
danno piena garanzia di snellimento e celerità dell’azione amministrativa, ma di complessa
burocratizzazione, a scapito delle finalità di semplificazione frequentemente evocate dal legislatore.
Si fornisce di seguito un modello di richiesta di accesso civico da rendere disponibile
sul sito dell’amministrazione.

2.13 Limiti alla trasparenza conseguenti agli obblighi di pubblicazione


di cui al d.lgs. 33/2013
Si è illustrata la disciplina introdotta dall’art. 5 del d.lgs. 33/2013 attuativo della legge
190/2012, in materia del cosiddetto “accesso civico”, il quale è collegato agli obblighi di trasparenza e
pubblicità di cui al sopra citato d.lgs.
Si ritiene opportuno, in questa sede, effettuare un breve cenno alla disciplina contenuta
nell’art. 4 del medesimo d.lgs. concernente i limiti agli adempimenti di trasparenza posti a carico di
una pubblica amministrazione
In conformità al citato articolo 4, gli obblighi di pubblicazione dei dati personali diversi dai dati
sensibili e dai dati giudiziari, di cui all'articolo 4, comma 1, lett . d) ed e) del decreto legislativo 30
giugno 2003, n. 196, comportano la possibilità di una diffusione dei dati medesimi attraverso siti
istituzionali, nonché il loro trattamento secondo modalità che ne consentono la indicizzazione e la
rintracciabilità tramite i motori di ricerca web ed il loro riutilizzo ai sensi dell'articolo 7 del medesimo
d.lgs., nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali .
La pubblicazione nei siti istituzionali, in attuazione del d.lgs. in commento, di dati relativi a
titolari di organi di indirizzo politico e di uffici o incarichi di diretta collaborazione, nonché a dirigenti
titolari degli organi amministrativi è finalizzata alla realizzazione della trasparenza pubblica, che
integra una finalità di rilevante interesse pubblico nel rispetto della disciplina in materia di protezione
dei dati personali.
Le pubbliche amministrazioni possono disporre la pubblicazione nel proprio sito istituzionale di
dati, informazioni e documenti che non hanno l'obbligo di pubblicare ai sensi del d.lgs. in commento, o
sulla base di specifica previsione di legge o regolamento, fermi restando i limiti e le condizioni
espressamente previsti da disposizioni di legge, procedendo alla anonimizzazione dei dati personali
eventualmente presenti.
Nei casi in cui norme di legge o di regolamento prevedano la pubblicazione di atti o
documenti, le pubbliche amministrazioni provvedono a rendere non intelligibili i dati personali non
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 49

pertinenti o, se sensibili o giudiziari, non indispensabili rispetto alle specifiche finalità di trasparenza
della pubblicazione.
Le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto a una funzione
pubblica e la relativa valutazione sono rese accessibili dall'amministrazione di appartenenza. Non
sono invece ostensibili, se non nei casi previsti dalla legge, le notizie concernenti la natura delle
infermità e degli impedimenti personali o familiari che causino l'astensione dal lavoro, nonché le
componenti della valutazione o le notizie concernenti il rapporto di lavoro tra il predetto dipendente e
l'amministrazione, idonee a rivelare taluna delle informazioni di cui all'articolo 4, comma 1, lettera d)
del decreto legislativo n. 196 del 2003.
Restano fermi i limiti alla diffusione e all'accesso delle informazioni di cui all'articolo 24,
comma 1 e 6, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche, di tutti i dati di cui all'articolo
9 del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, di quelli previsti dalla normativa europea in materia
di tutela del segreto statistico e di quelli che siano espressamente qualificati come riservati dalla
normativa nazionale ed europea in materia statistica, nonché quelli relativi alla diffusione dei dati
idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.
Da quanto esposto emerge che, anche dopo l’entrata in vigore della legge 190/2012 e il d.lgs.
33/2013, non è venuto meno l’impianto normativo contenuto nel d.lgs. 196/2003 (“codice privacy”),
pertanto grava sulle amministrazioni il delicato compito di armonizzare le nuove disposizioni
concernenti l’ “Amministrazione trasparente” con i tradizionali principi di riservatezza che impongono
di rendere non intelligibili i dati personali che risultino sensibili e giudiziari o comunque i dati che
risultino eccedenti, non pertinenti e non indispensabili per le finalità di trasparenza.

2.14 Il segreto d’ufficio


La trattazione dell’argomento relativo all’istituto giuridico dell’accesso agli atti non può
concludersi senza un breve cenno alla disciplina di cui all’art. 28 della legge 241/1990 concernente il
segreto d’ufficio.
Il suddetto articolo ha modificato l’art. 15 del t.u. degli impiegati civili dello Stato operando un
sostanziale superamento del segreto d’ufficio, inteso come limite oscuro e generalizzato e soprattutto
come comodo espediente usato in passato per impedire un’effettiva partecipazione e conoscenza, da
parte del cittadino, della cosa pubblica. Detto limite deve infatti essere posto in sintonia con i nuovi
principi di pubblicità e trasparenza che abbiamo esaminato nei precedenti paragrafi.
Nel rispetto dei citati principi, il segreto d’ufficio, continua ad imporre al dipendente pubblico il
divieto di trasmettere informazioni riguardanti provvedimenti ed operazioni amministrative a chi non ne
abbia titolo, nonché la divulgazione di notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa del proprio
ufficio, con modalità diverse da quelle previste per il regolare esercizio del diritto di accesso agli atti e
della trasparenza amministrativa di cui alla legge 190/2012 e del d.lgs. 33/2013.

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50 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

3. IL REGOLAMENTO PER LA DISCIPLINA DELLE MODALITÀ DI


ESERCIZIO E DEI CASI DI ESCLUSIONE DEL DIRITTO DI ACCESSO (D.P.R.
184/2006)

3.1 Generalità
Il d.P.R. 352/1992, emanato per integrare e fornire una disciplina operativa e di supporto nella
materia dell’accesso agli atti, è stato sostituito dal d.P.R. 184/2006.
Si esamineranno di seguito le disposizioni più rilevanti contenute nel citato regolamento
attuativo.

3.2 La notifica ai controinteressati


Ai sensi di quanto stabilito dall’art. 3 del d.P.R. 184/2006, l’amministrazione alla quale sia stata
indirizzata un’istanza di accesso, è tenuta ad effettuare la notifica ai controinteressati, qualora ne
accerti l’esistenza.
La notifica deve essere effettuata mediante l’invio di copia dell’istanza di accesso pervenuta.
La trasmissione avvenire con strumenti idonei a comprovare l’adempimento come raccomandata con
ricevuta di ritorno, oppure per via telematica, quando i destinatari abbiano consentito a tale forma di
comunicazione (forme espressamente previste nel testo dell’art. 3).
Si ritiene che la trasmissione degli atti al controinteressato mediante raccomandata con avviso
di ricevimento, come richiesto dalla norma, possa essere tranquillamente sostituita anche da una
notifica, dato che il fine della norma è quello di porre la pubblica amministrazione nelle condizioni di
poter provare, documenti alla mano, di aver adempiuto all’obbligo di comunicazione. Tale prova deve
ritenersi perfettamente raggiunto anche mediante la notifica dell’atto.
La figura del controinteressato non costituisce una novità assoluta nelle legge 241/1990, dato
che è già rinvenibile all’interno dell’istituto della partecipazione al procedimento amministrativo (artt. 7
e seguenti della legge 241/1990). Tale figura era invece del tutto assente nella disciplina dedicata
all’accesso agli atti amministrativi.
Da tempo, comunque, la giurisprudenza si dimostrava favorevole all’invio di comunicazioni
che coinvolgessero il soggetto la cui sfera di riservatezza potesse essere compromessa qualora
l’istanza di accesso fosse stata accolta, testimoniando lo sforzo dei tribunali di assicurare un’adeguata
tutela al diritto di riservatezza del terzo.
Con la riforma attuata dalla legge 15/2005 il legislatore ha fatto propri gli indirizzi della
giurisprudenza, fornendo, prima di tutto, la definizione di controinteressato. Infatti, l’art. 22, comma 1,
lett. c), della legge 241/1990 definisce i controinteressati come coloro “…individuati o facilmente
individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero
compromesso il loro diritto alla riservatezza”.
I controinteressati possono presentare una motivata opposizione entro 10 giorni dal
ricevimento della comunicazione.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 51

Con l’istituto giuridico in esame viene posto a carico della p.a. un preciso adempimento:
permettere al controinteressato di trasmettere le proprie osservazioni in merito all’istanza di accesso
pervenuta all’amministrazione.
Durante il periodo sopra specificato, si attua la sospensione del termine principale di 30 giorni
previsto per la conclusione del procedimento relativo all’accesso agli atti. Proprio perché trattasi di
sospensione, alla fine dell’evento che l’ha generata il termine continuerà ad essere computato,
comprendendosi anche il periodo antecedente all’evento sospensivo medesimo.
Decorsi i 10 giorni previsti (o anche prima, qualora i controinteressati rispondano
anticipatamente rispetto al termine massimo previsto), la pubblica amministrazione provvede sulla
richiesta d’accesso, dopo aver accertato la ricezione della comunicazione.
Un aspetto da puntualizzare è che l’istituto in esame non è finalizzato all’acquisizione di
un’autorizzazione del contro interessato al fine di procedere all’ostensione degli atti. Infatti,
l’amministrazione procedente, restando pienamente libera di valutare l’istanza d’accesso pervenutale,
deve acquisire le osservazioni del controinteressato al fine di condurre un’istruttoria imparziale e
completa, valutando da un lato la motivata istanza di accesso e dall’altra le motivate osservazioni di
controparte.
Tuttavia spesso il controinteressato interpellato si limita a negare l’accesso, senza cogliere
l’opportunità, offerta dalla norma di fornire le proprie motivate osservazioni al fine di influire sull’esito
del procedimento istruttorio che, come si è detto, è riservato unicamente all’amministrazione.
Come evidenziato, l’adempimento imposto dalla normativa consiste nell’invio di copia
dell’istanza di accesso. Il rispetto di tale disposizione potrebbe determinare problemi di privacy
relativamente ai dati contenuti nell’istanza presentata dal cittadino. Si pensi al caso in cui nella
richiesta di accesso venga specificato il numero di cellulare presso il quale il richiedente possa essere
rintracciato. In questo caso è evidente che prima dell’invio di copia dell’istanza il responsabile del
procedimento debba operare la cosiddetta “chirurgia dell’accesso”, ossia l’asportazione di dati ed
informazioni non pertinenti ed eccedenti rispetto alle finalità insita nell’istituto giuridico in esame.
L’aspetto che rende problematica, se non addirittura dannosa, l’attuazione del descritto
disposto normativo emerge dal collegamento con quanto disposto dagli articoli 5 e 6 del d.P.R.
184/2006. Nei citati articoli il legislatore dispone che l’accesso informale – il quale, come vedremo tra
breve, semplifica e sburocratizza enormemente l’esercizio del diritto d’accesso – non potrà trovare
attuazione qualora risulti l’esistenza di controinteressati (che pertanto dovranno essere
preventivamente informati). In questi casi l’accesso informale si tramuta in accesso formale, con
conseguenti complicazioni burocratiche. Si puntualizza che già prima dell’entrata in vigore dell’istituto
di cui all’art. 3 del d.P.R. 184/2006, l’accesso informale soffriva di molteplici limitazioni, poiché
tramutabile in accesso formale in presenza di determinate circostanze impedienti quali: dubbi sulla
legittimazione del richiedente, sulla sua identità, sui relativi poteri di rappresentanza, sulla reale
sussistenza dell’interesse differenziato vantato. Con l’introduzione dell’istituto disciplinato nell’art. 3 si
è aggiunta una ulteriore causa impeditiva suscettibile di più ampio ambito applicativo, poiché è molto
frequente che ad un’istanza d’accesso si contrappongano interessi di riservatezza di soggetti
controinteressati.
La diretta conseguenza è che l’istituto dell’accesso informale è destinato a restare solo sulla
carta, non trovando quasi mai una concreta attuazione, se non nei casi in cui la richiesta del cittadino
verta su provvedimenti amministrativi soggetti a pubblicazione (delibere, determinazioni, ordinanze, e
così via) e relativamente ai quali non si pone alcun problema di identificazione dei controinteressati.

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52 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

In quest’ultimo caso, infatti, siamo di fronte ad un’ipotesi di esercizio del diritto di accesso in
senso improprio del termine, poiché l’accesso in senso pieno non riguarda certamente i provvedimenti
amministrativi soggetti a pubblicazione.
All’aspetto sopra rilevato si deve aggiungere quanto si è gia detto in precedenza, ovvero che
spesso il soggetto controinteressato fraintende le finalità dell’istituto di cui all’art. 3, limitandosi a
negare l’accesso senza fornire elementi utili per l’istruttoria dell’amministrazione procedente.
Del resto, con ogni probabilità gli elementi necessari per vagliare la richiesta di accesso
pervenuta sono già stati acquisiti a prescindere dalle osservazioni del controinteressato.
Si può quindi concludere che la maggior tutela offerta al cittadino, mediante l’introduzione
dell’istituto della notifica al controinteressato, da un lato non sortisce le finalità previste dal legislatore,
mentre dall’altro lato determina un sicuro sacrificio in termini di rinuncia alla concreta attuazione di un
importante istituto di trasparenza, semplificazione e accelerazione dell’azione amministrativa,
rappresentato dall’accesso informale.

3.3 Accesso informale


Di notevole rilievo è il cosiddetto accesso informale, istituto giuridico disciplinato dall’art. 5 del
d.P.R. 184/2006. Questo articolo prevede che la richiesta d’accesso possa essere presentata anche
informalmente (cioè con richiesta scritta informale oppure verbalmente) solo quando non vi siano
controinteressati.
Valgono a questo proposito le osservazioni esposte nel precedente paragrafo per quanto
riguarda l’effetto limitativo che si produce sull’istituto dell’accesso informale a causa dell’introduzione
da parte del legislatore delle disposizioni di cui all’art. 3 sopra esaminato.
Le pubbliche amministrazioni, anche in caso di accesso informale, fanno comunque compilare
al richiedente un’apposita scheda che rimane a comprovare a futura memoria il nominativo del
soggetto richiedente, la data dell’esercizio del diritto d’accesso, la motivazione dalla quale si evinca
l’interesse giuridicamente rilevante e quant’altro. Si sottolinea che la compilazione di tale scheda non
trasforma l’accesso in questione da informale a formale.
Il cittadino che rivolge all’amministrazione una istanza verbale d’accesso deve precisare, se
conosciuti, gli estremi del documento al quale vuole accedere, nonché fornire i propri dati identificativi.
E’ poi onere del richiedente fornire la motivazione della propria istanza, al fine di consentire al
dipendente preposto di appurare l’esistenza dell’interesse diretto, concreto ed attuale da parte
dell’istante.
A norma dell’art. 6, l’accesso informale si trasforma in formale qualora sussistano
controinteressati, ovvero quando sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità,
sui suoi poteri rappresentativi o sull’accessibilità del documento.
In conformità a quanto previsto dal comma 3 dell’art. 5, la richiesta informale d’accesso,
esaminata immediatamente e senza formalità, è accolta mediante estrazione di copia, esibizione del
documento e così via.
Tuttavia si può sostenere che l’accoglimento immediato della richiesta non determini
necessariamente l’esibizione immediata dei documenti, qualora difficoltà contingenti non consentano
una diversa soluzione (si pensi alla ricerca di documenti contenuti in archivi di grosse dimensioni,
come quelli ministeriali).
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO 53

3.4 Accesso formale


L’art. 6 del d.P.R. 184/2006 è dedicato all’accesso formale. Tale accesso, pur potendosi
attuare autonomamente, si innesta su quello informale nei casi riportati nel precedente paragrafo.
L’esercizio dell’accesso formale si attua mediante presentazione di un’apposita richiesta
scritta da parte del cittadino istante, inviata all’amministrazione per posta, fax e così via, oppure
compilata presso gli uffici dell’ente. Il procedimento di accesso formale deve concludersi nel termine
di 30 giorni; decorso tale termine l’istanza si intende rigettata.
Ove la richiesta sia irregolare, l’amministrazione procedente deve informare il cittadino entro
10 giorni dal ricevimento dell’istanza, mediante raccomandata con avviso di ricevimento ovvero con
altro mezzo idoneo a comprovare la ricezione. In questo caso, il termine del procedimento ricomincia
a decorrere dalla presentazione della richiesta corretta (si tratterebbe pertanto di un caso di
interruzione del termine del procedimento e non di mera sospensione)
La richiesta formale presentata ad amministrazione diversa da quella nei cui confronti va
esercitato il diritto d’accesso è dalla stessa immediatamente trasmessa a quella competente e di tale
comunicazione è data notizia all’interessato.
Altra disposizione di rilievo è contenuta nell’art. 7 del d.P.R. 184/2006, il quale dispone che nel
provvedimento di accoglimento del diritto di accesso, l’amministrazione deve indicare l’ufficio, la sede
e il soggetto a cui il cittadino istante potrà rivolgersi. Nel medesimo atto vanno altresì specificati gli
orari d’ufficio durante i quali l’accesso potrà avere luogo, nonché il termine entro il quale l’interessato
dovrà esercitare tale diritto; il suddetto termine è stabilito in 15 giorni dal ricevimento da parte del
cittadino della comunicazione che accoglie la richiesta di accesso.
Sempre l’art. 7 precisa che l’accoglimento della richiesta di accesso a un documento comporta
anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo
procedimento, fatte salve, naturalmente, le eccezioni di legge o di regolamento
Il co. 4 dell’art. 7 dispone che i documenti sui quali è consentito l’accesso non possono essere
asportati dal luogo in cui sono dati in visione o alterati in alcun modo.
Se l’accesso viene esercitato da un procuratore, questi dovrà provare i propri poteri di
rappresentanza.
Secondo la giurisprudenza i documenti soggetti ad accesso non possono essere fotografati;
questo non per questioni di salvaguardia della privacy, ma perché la legge prevede che, se l’accesso
viene esercitato mediante estrazione di copie, chi esercita l’accesso debba essere soggetto al
pagamento del costo di riproduzione.
Infine, l’art. 9 del d.P.R. 184/2006 dispone che il rifiuto, la limitazione e il differimento della
richiesta di accesso devono essere motivati.

3.5 Accesso a documenti detenuti dall’amministrazione


Altra disposizione rilevante contenuta nel regolamento in esame è quella dell’art. 2, comma 2
del d.P.R. 184/2006; in questo articolo si dispone che l’accesso non debba ritenersi limitato, come in
passato, ai soli documenti acquisiti nel corso di un procedimento ed utilizzati per l’attività
amministrativa, ma ricomprende anche tutti gli atti semplicemente detenuti dalla pubblica
amministrazione.

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54 QUADERNI DI PAWEB - N. 2/2014

Pertanto, se un privato presenta un esposto (che tradizionalmente è sempre stato considerato


un documento non facente parte della catena del procedimento amministrativo, avendo solo la
funzione di sollecitare l’inizio di un procedimento d’ufficio) o anche documentazione eccedente
rispetto al procedimento in essere, il solo fatto che tali atti siano detenuti dalla p.a. implica che
l’amministrazione debba valutare eventuali istanze dirette ad ottenerne l’ostensione.
Come più volte ribadito in varie parti della presente trattazione, qualora l’amministrazione non
intenda utilizzare documenti ritenuti non necessari per lo svolgimento del procedimento
amministrativo in corso, poiché i medesimi si sono rivelati superflui o comunque non pertinenti, li deve
restituire al soggetto al quale appartengono, in ossequio al principio contenuto nell’art. 11, comma 1,
lett. d), del d.lgs. 196/2003, che vieta il trattamento di dati eccedenti e non pertinenti rispetto alle
finalità perseguite. Tale adempimento permette anche di sgravare l’amministrazione dall’obbligo,
imposto dall’art. 2 del d.P.R. 184/2006 in commento, di esaminare richieste d’accesso che abbiano ad
oggetto documenti da essa inutilmente detenuti.
QUADERNI DI PAWEB N. 2/2014 PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO

Elenco dei Quaderni pubblicati


2007

n. 1 - E. D’Aristotile : Il Patto di Stabilità

n. 2 - E. D’Aristotile : Il rendiconto della gestione

n. 3 - E. D’Aristotile: La rimodulazione dei prestiti della CC.DD.

n. 4 - A. Di Filippo: Il personale nella Finanziaria 2007

n. 5 - A. D’Alessandri: La responsabilità amministrativa e contabile nell’ente locale

n. 6 - N. Cinosi: IVA e IRAP negli enti locali. Caratteristiche e dichiarazione

n. 7 - N. Parmentola: Governance e territorio. Le politiche per lo sviluppo locale

n. 8 - M. Collevecchio: Verso la Carta delle Autonomie. Il ddl n. 1464 all’esame del Senato

n. 9 - D. Angiolelli: Analisi dei costi. Un caso pratico

2008

n. 1 - Maria Concetta Rosati: Avvalimento nei contratti pubblici. Alcune considerazioni

n. 2 - Agostino Bultrini: Privacy ed Enti Locali: l'uso degli strumenti informatici a prova di
riservatezza

n. 3 - M. Russo & G. Di Pangrazio: Trasparenza ed etica nella p.a.: due esempi. Il Difensore Civico
nella Regione Abruzzo - Il Codice di Autodisciplina degli Enti Locali

n. 4 - Argentino D’Auro: Riscossione coattiva: tributi ed altre entrate degli Enti Locali

n. 5 – Paolo Braccini: Balanced Scorecard negli Enti Locali

n. 6 – Giuseppe Leopizzi: Profili amministrativi di responsabilità nell’ente locale

n. 7 – Stefano Barera: Il condono erariale alla luce della giurisprudenza costituzionale

n. 8 – Matteo Barbero: Federalismo fiscale: stato dell’arte e prospettive future

n. 9 – Argentino D’Auro: La partecipazione dei comuni all’accertamento fiscale


QUADERNI DI PAWEB N. 2/2014 PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO

n. 10 – E.D’Aristotile & M.Marafini: Il Patto di stabilità 2009 dopo la Legge 6 agosto 2008, n. 133

n. 11 – Marcello Collevecchio: Il promotore finanziario nel Codice dei contratti pubblici

2009

n. 1 - Roberto Mastrofini: Dismissioni e valorizzazioni di patrimonio immobiliare pubblico nell’art. 58


della legge 6 agosto 2008

n. 2 – Marcello Faviere: La sicurezza negli appalti di forniture e servizi: il DUVRI e non solo.
Considerazioni sulla gestione delle procedure di gara e dei contratti

n. 3 – Achille D’Alessandri: Il controllo collaborativo della Corte dei Conti

n. 4 – Carlo Amoroso: Affidamenti in house providing e alle società a capitale misto pubblico – privato

n. 5 – Vincenzo Angeloni: La certificazione ambientale degli enti locali. UNI EN ISO 14001, EMAS

n. 6 – Matteo Barbero : Verso il federalismo fiscale. Una prima analisi della Legge Calderoli

n. 7 – Arturo Bianco: Gli errori della Contrattazione Decentrata

n. 8 – Stefano Barera: Manuale dei congedi parentali per i dipendenti degli Enti Locali

n. 9 – Roberta Guastaveglia & Michela Niccacci: Fondo del salario accessorio per il personale del
Comparto Regioni – Enti Locali

n. 10 – Giuseppe Salvatore Alemanno: Dall’Ordinamento al Codice delle Autonomie Locali

2010

n. 1 – Giunio Faustini: Il Governo dei Servizi pubblici tra la Legge Giolitti e il Decreto Brunetta: oltre
cento anni di riforme incompiute

n. 2 – Marcello Faviere & Giuseppe Tomasino: Le società pubbliche ed il procedimento


amministrativo: nuove prospettive per un controverso rapporto dopo l’ultima riforma della
Legge n. 241/1990
QUADERNI DI PAWEB N. 2/2014 PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO

n. 3 – Patrizio Belli & Nicola Cinosi: Appunti di approccio alla “governance territoriale”

n. 4 – Argentino D’Auro: Fiscalità territoriale e decentramento catastale

n. 5-speciale – E. D’Aristotile & M. Marafini: Il Patto di Stabilità 2010

n. 6 – Mario Collevecchio: Il Direttore Generale dei Comuni e delle Province

n. 7 – Gianfranco Buttarelli: Il partenariato pubblico – privato nella governance dell’ente locale

n. 8 – Fabio Amatucci: Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici

n. 9 – E.D’Aristotile & G.Profenna: La rimodulazione dei prestiti 2010 della Cassa Depositi e Prestiti

n.10 – Anna Maria Coppola: Il controllo di regolarità amministrativa negli enti locali

2011

n. 1- Matteo Barbero: La territorializzazione del Patto di Stabilità interno

n. 2 – Stefano Barera: Le relazioni sindacali negli enti locali dopo il D.Lgs. n. 150/2009

n. 3 – Stefano Usai: Le acquisizioni in economia di beni e servizi nel regolamento attuativo del Codice
degli appalti

n. 4 – Matteo Barbero: Il nuovo Federalismo municipale: un’analisi a prima lettura

n. 5 – Giuseppe Leopizzi: I cittadini comunitari ed extracomunitari a confronto: profili giuridici e


conseguenze alla luce delle disposizioni della Legge n. 94/2009

n. 6 – Argentino D’Auro: Gli strumenti di attuazione del Federalismo fiscale municipale

n. 7 – Giuseppe Salvatore Alemanno: Il sistema delle camere di commercio nello sviluppo locale

n. 8 – Marco Morgione: I delitti di concussione e corruzione nella giurisprudenza della Suprema Corte
di Cassazione

n. 9 – Marco Giuri & Michele Morriello: Responsabilità e sicurezza nelle società partecipate

n. 10 – Patrizia Cartone: I procedimenti di autorizzazione degli impianti di energia rinnovabile


QUADERNI DI PAWEB N. 2/2014 PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO

2012

n. 1 - Giuseppe Salvatore Alemanno: Lo Statuto delle imprese & the Small Business Act

n. 2 – Stefano Usai: Percorsi giurisprudenziali in tema di appalti pubblici

N. 3 – Ebron D’Aristotile: Il Patto di stabilità 2012 dei Comuni e delle Province

N. 4 – M. Cristina Colombo: La responsabilità ambientale: inquadramento normativo e casi


problematici

N. 5 - E.D’Aristotile & G.Profenna: L’operazione straordinaria di trasformazione dei prestiti Cassa


DD.PP. 2012

N. 6 – Nicola Parmentola: Cultura e sviluppo locale

N. 7 – Manuela Galassi: La trasparenza nella disciplina dei contratti pubblici

N. 8 - Manuela Galassi: L’accesso nella disciplina dei contratti pubblici

N. 9 – G. Buttarelli & I. Buttarelli: La fattibilità nella pianificazione, programmazione e esecuzione delle


opere

N. 10 – Marco Morgione: La tutela legale per amministratori e dipendenti degli enti locali

N. 11 – Stefano Barera: Il procedimento disciplinare negli enti locali

N. 12 – N. Cinosi & M. Stopponi: Cenni sull’IVA degli Enti locali ante D.L. n. 83/2012

2013

N. 1 - Giuseppe Salvatore Alemanno: Nuove tipologie di controllo negli enti locali. Le novità dopo le
leggi sui controlli

N. 2 – Argentino D’Auro: La partecipazione dei Comuni con le Agenzie fiscali all’accertamento dei
tributi erariali

N. 3 – Matteo Barbero: Il Fondo “anti-default” e gli interventi a favore degli enti dissestati

N. 4 – Nicola Parmentola: Governance delle infrastrutture a livello locale

N. 5 – Mattia Casati: Il subappalto quale strumento di partecipazione e di esecuzione dei lavori


pubblici: tra limitazioni e libertà d’impresa
QUADERNI DI PAWEB N. 2/2014 PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO

N. 6 – Giuseppe Leopizzi: La valutazione delle performance dei dirigenti nella programmazione e


controllo dell’ente locale

N. 7 – Alessandra Leonardi: La tassatività delle cause di esclusione da una pubblica gara:


applicazioni operative in un piccolo comune

N. 8 – Ebron D’Aristotile: I debiti degli enti locali. Ricognizione, certificazione, interessi e costi per
ritardati pagamenti

N. 9 – Maria Cristina Colombo: Il servizio di pubblica illuminazione: inquadramento normativo e


procedure di affidamento

N. 10 – Antonio Meola: Controlli di regolarità amministrativa e direttive, strumenti per la legalità e


l’efficienza degli EE. LL.

N. 11 – Stefano Usai: Il danno da ritardo nel procedimento amministrativo

N. 12 – Domenico Mastrangelo: Trasparenza e Pubblica amministrazione

2014

N. 1 – Vincenzo Tomenzi: Prima quota retributiva della pensione. Alcune considerazioni sulla
retribuzione contributiva e pensionabile alla data di cessazione dal servizio
GRUPPO

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