Gabriel Ivo PDF

, GABRIEL IVO
Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Alagoas
DISCIPLINA: DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO I.

PROFESSOR: Prof. Dr. Gabriel. Ivo.
~: A, B e Noturno - 40 (quarenta) horas.
I - INTRODUÇÃO
A disciplina direito financeiro, vista como parte da ciência do

direito, é de longa tradição na estrutura curricular da Faculdade de
Direito de Alagoas, como também no próprio estudo do direito nas mais
diversas escolas de direito. O passar dos anos não modificou os problemas
pertinentes às finanças públicas, tais como a existência de um setor
público com obrigações a prestar, a dimensão ideal da atuação do Estado,
uma atividade financeira a fazer frente aos encargos públicos, bem como a
quais regras deve se subordinar o setor público no desenvolvimento dessas
atividades, que consubstanciam a denominada atividade financeira do
Estado.
11 - OBJETIVO DO CURSO
O Direito Financeiro, do ponto de vista da ciência, estuda o que se

denomina "atividade financeira do Estado". Deve-se entender por tal
atividade aquela que é desenvolvida pelo Estado e pelas demais 'entidades
públicas, dirigida à obtenção, gestão e 'aplicação de recursos públicos,
para satisfação das necessidades públicas. Assim, o Direito Financeiro
analisa, sistemática e valorativamente, o conjunto de normas jurídicas
que regulam a atividade financeira do Estado, mostrando ao aluno cada um
dos institutos jurídico-financeiros tais como: o orçamento, a despesa
pública, a receita pública, o crédito público, a estrutura do setor
público etc.
Tendo em vista que o tributo consiste na principal receita pública,

o programa se ocupa do estudo da parte geral. do Direito Tributário,
especialmente as espécies tributárias e, de certa forma, o regime
jurídico aplicável aos tributos. Mesmo com o intuito de evitar
duplicações com o direito tributário, não se pretende um tratamento
aligeirado das receitas tributárias. Ademais, o estudo do direito
tributário apartado do direito financeiro não é, hoje, concebível. É
impossível o conhecimento adequado de certas espécies tributárias, como
são exemplos as contribuições, sem a conjugação do direito financeiro. A
propedêutica adequada, portanto, consiste na reaproximação do Direito
Tributário e do Direito Financeiro.
O conteúdo do programa também leva em consideração que os graduados

em direito devem dispor de conhecimentos que os permitam entender e
criticar as opções que se colocam para o legislador financeiro, para o
intérprete (não autêntico) e para o aplicador (intérprete autêntico) das
leis financeiras. O objetivo é habilitar os alunos de direito financeiro
com os instrumentos teóricos adequados a uma satisfatória compreensão das
decisões financeiras, deixando evidente que os excessos ideológicos que
distraem o estudo da matéria devem ser evitados, para não se criar as
ilusões financeiras que terminam impedindo uma valoração isenta dos
comportamentos e das decisões financeiras.
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02l4-U55 - Fax: (082) 3214-USO - gabrielívo@fda.ufal.br Pá g ;' n a 11'
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o programa tem particular preocupação promover uma interconexão

entre o direito financeiro, o direito tributário, a ciências das
finanças, assim como uma interdi.scip1inaridade entre Direito, Economia,
História e Ciência Política, possibilitando o diálogo com outros saberes
e mesmo promovendo um intercâiDbio com outros cursos da Universidade
Federal de Alagoas. Assim, serão desenvolvidas no curso habilidades que
visam compreender o sistema í'inanceiro positivado, as receitas, as
despesas, o orçamento público, a estrutura do setor público, o crédito
público, e estabelecer uma conexão com a agenda das discussões que se
travam no país. Com isso pretende-se habilitar o graduado em direito a
explorar outros campos, além das tradicionais carreiras jurídicas.
III - DINÂMICA DO CURSO:
o curso compõe-se de aulas expositivas e sem~nar~os. Os seminários

caracterizam-se pelo debate e a problematização da matéria em foco, sob a
orientação dos subsídios teóricos e metodológicos necessários para a
tarefa conjunta de resolver questões práticas previamente propostas.
IV - AVALIAÇÃO:
No transcorrer do semestre serão efetuadas duas (02) avaliações

(provas), que serão individuais e sem consulta. O aluno poderá recuperar
uma das notas, e caso não alcance a média sete (07), fará prova final.
O critério de correção das provas e trabalhos é a coerência interna

e o aprofundamento na análise das questões e conceitos teóricos
desenvolvidos.
v - BIBLIOGRAFIA:
ABRAHAM, Marcos. Curso de Direito Financeiro Brasileiro, editora Forense
Rio de Janeiro.
BALEEIRO, Aliomar. UMA INTRODUÇÃO À CIÊNCIA DAS FINANÇAS, editora

Forense, Rio de Janeiro.
BASTOS, Celso Ribeiro. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, editora

Celso Bastos, São Paulo.
BORGES, José Souto Maior. INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO, editora Max

Limonad, São Paulo.
FILHO, Carlos Alberto de Moraes Ramos. Curso de Direito Financeiro,

Editora Saraiva, São Paulo.
FURTADO, J. R. Caldas. Direito Financeiro, editora Fórum, Belo Horizonte.
HARADA, Kiyoshi. DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, editora Atlas, São

Paulo.
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MARTINS, Ives Gandra da Silva, NASCIMENTO, Carlos Valder do

(coordenadores). LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, editora Saraiva, São
Paulo.
NASCIMENTO, Carlos Valder do. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO. Editora

Forense, Rio de Janeiro.
OLIVEIRA, Regis Fernandes. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO, editora Revista

dos Tribunais, São Paulo.
SANTI, Eurico Marcos Diniz de (coordenador). CURSO DE DIREITO TRIBUTÁRIO

E FINANÇAS PúBLICAS - do fato à norma, da realidade ao conceito jurídico,
editora Saraiva, São Paulo.
TORRES, Ricardo Lobo. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, editora

Renovar, Rio de Janeiro.
TORRES, Ricardo Lobo. TRATADO DE DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E

TRIBUTÁRIO, voltnne I - o orçamento na Constituição -, editora Renovar,
Rio de Janeiro.
TORRES, Ricardo Lobo. TRATADO DE DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E

TRIBUTÁRIO, voltnne V - o orçamento na Constituição - editora Renovar,
Rio de Janeiro.
TORRES, Heleno Taveira Torres. Direito Constitucional Financeiro - Teoria

da Constituição Financeira, editora Revista dos Tribunais, São Paulo.
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VI - PROGRAMADO CURSO
INTRODUÇÃO
1. DIREITO FINANCEIRO, LINGUAGEM E MÉTODO

1.1. Direito e Linguagem.
1.2. semiótica e Direito.
1.3. Direito positivo e «ciência" do Direito.
1.4. Corte epistemológico.
1.5. Demarcação do objeto do direito financeiro e outros conhecimentos
colaterais.
Sugestão de J.eitura:
1. Capítulo III - Direito Positivo e Ciência do Direito - e capítulo V -
8emiótica e Teoria Comunicacional.do Direi to - do livro curso de Teoria
Geral. do Direito, de Aurora Tomazini de Carval.ho, editora NOESES,São
Paulo.
2. O Direito e a InevitaJ:>iJ.idade da Linguagem, de Gabriel. Ivo, do livro
Construtiyismo Lógico-Semântico, coordenação Paulo de Barros Carvalho,
editora NOESES,São Paulo.
3. Capítulo 5 - O conceito do Direito Financeiro -, do livro Introdução
ao Direito Financeiro, de José Souto Maior Borges, editorá Max Limonad,
São Paulo.
4. Texto O que fazem os advogadosespecial.izados em Direito Financeiro,
os "financeiristas"?, de Fernando Facury Scaff, publicado no
www.conjur.com.br
Leitura compJ.ementar:
1. Texto Direito Tributário e Orçamento Público -, de Gabriel. Ivo, do
livro Direito Tributário - Homenagema Paul.o de Barros CarvaJ.ho, editora
Quartier Latin, São Paulo.
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2. ASPECTOS GERAIS - atividade financeira do Estado

2.1. As Finanças Públicas. Finanças Públicas e Finanças Privadas.
2.2. O Estado. As necessidades públicas e a atividade financeira do
Estado.
2.3. Estrutura do Setor público. Serviço público. Poder de Polícia.
Intervenção no domínio econômico.
2.4. Ciências das Finanças e Direi to Financeiro. História e evolução do
Direito Financeiro.
2.5. Direito Financeiro: definição, princípios e conteúdo. Relação com
outros ramos do direito. Os novos rumos do direito finanéeiro.
2.6. Política financeira. A Constituição Financeira Formal e Material.
Competência legislativa. As normas gerais de direito financeiro e as leis
complementares em matéria financeira.
2.7. Federalismo e distribuição de competências legislativas. A Lei
4320/64 e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
SUgestão de 1eitura:
1. Capítulo I - Atividade Financeira do Estado - e capítulo 11 - Direito
Financeiro - do livro Curso de Direito Financeiro, de Car~os A1.berto de
Moraes RamosFi~ho, editora Saraiva, São Paulo.
2.Capítulo 1 Estado, Finanças Púb1ioas e Atividade Finanoeira
capítulo 2 - Constituição Financeira e Sistemas Tributário e Orçamentário
- capítulo 3 - Fontes do Direito Financeiro - do livro CUrso de Direito
Financeiro Brasi1eiro, de Marcus Abraham, editora Campus- ELSEVIER,Rio
de Janeiro.
3. Capítulo I - Conceito da Atividade Financeira do livro :rntrodução
ao Direito Finanoeiro, de José Souto Maior _Borges, editora Max Limonad,
São Paulo.
4. Capítulo I Conteúdo da ciênoia das finanças , de li vro uma
I:ntrodução à Ciência das Finanças, de A1.ioIIlar Ba~eeiro, editora Forense,
Rio de Janeiro .
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LeitUra co5>1..mentar;
1. Capítulo 2 - Federalismo Fiscal e Paoto Federativo - capítulo 3
Formas de Atividade da Administração capítulo 4 As neoessidades
Púb1icas e a Atividade Financeira do Estado -, do livro Curso de Direito
Financeiro, de Regis Fernandes de O~iveira, editora Revista dos
Tribunais, São Paulo.
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EXTRAORDINÁRIO.
EImIlTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. TAXA. SERVIÇOS PÚBLICOS. COLETA E REMOÇÃO DE
LIXO~ CARACTERIZAÇÃO DA ABRANGÊNCIA DO SERVIÇO COMO INESPECÍFICO E INDIVISÍVEL.
NECESSIDADE DO EXAME DA RESPECTIVA BlISE DE CÁLCULO~ RAZÕES DE AGRAVO REGIMENTAL
INSUFICIENTES. QUESTÃO DE FUNDO. SÚMULA VINCULANTE 19. 1. o exame da possibilidade
de o serviço público ser destacado em. unidades autônomas e individualizáveis de
fruição não se esgota com o estudo da hipótese de incidência aparente do tributo. É
necessário analisar a base de cálculo da exação, que tem por uma de suas funções
confirmar, afirmar ou in£irmar o critério material da regra-matriz de incidência. As
razões de agravo regLmental, contudo, não indicam com precisão como a mensuração do
tributo acaba por desviar-se da prestação individualizada dos serviços de coleta e
remoção de lixo. 2. nA taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de
coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou residuos proveni~tes de
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i.m6veis, não viola o artigo 145, 11, da Constituição Federal" (Súmula Vinculante
19). Agravo regimental. ao qual se nega provimento.
02. RE 181475 - RIO GRANDEDO SUL.

~: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PE~GIO. Lei 7.712, de 22.12.88. r. - Pedágio:
natureza juridica: taxa: C.F., art. 145, 11, art. 150, V. II • - Legi timidade
constitucional do pedágio instituido pela Lei 7.712, de 1988. 111.- R.E. não
conhecido
03. AOI 3089-DISTRITO FEDERAL.

~: N;Ã<>DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ITENS 21 E
21.1. DA LISTA ANEXA À LEI COMPLEMENTAR 116/2003. INCIDÉlNCIA DO IMPOSTO SOBRE
SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA ISSQN SOBRE SERVIÇOS DE REGISTROS PÚBLICOS,
cARToRÁRros E NOTARIAIS. CONSTITUCIONALIDADE.Ação Direta de Inconstitucionalidade
ajuizada contra os itens 21 e 21.1 da Lista Anexa à Lei Complementar 116/2003, que
pemaitem. a tributação dos serviços de registros públicos, cartorários e notariais
pelo Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN. Alegada violação dos arts.
145, lI, 156, 111, e 236, caput, da Constituição, porquanto a matriz constitucional
do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza permitiria a incidência do tributo
tào-somente sobre a prestação de serviços de indole privada. Ademais, a tributação
da prestação dos serviços notariais tambémofenderia o art. 150, ~, a e ~~ 2° e 30
da Constituição, na medida em que tais serviços públ.icos são imunes à tributação
reciproca pelos entes federados. As pessoas que exercem atividade notarial não são
i.:munes à tributação, porquanto a circunstância de desenvolverem os respectivos
serviços com intuito lucrativo invoca a exceção prevista no art. 150, fi 3° da
Constituição. O recebimento de remLmeraçãopela prestação dos serviços confiz:ma,
ainda, capacidade contributiva. A imunidade reciproca é uma garantia ou prerrogativa
imediata de entidades politicas federativas, e não de particulares que executem, com
inequivoco intuito lucrati.vo, serviços públicos med.i.an.teconcessão ou de1egação,
devidamente remunerados. Não há diferenciaçãp que justifique a tributação dos
serviços públicos concedidos e a não-tributação das atividades delegadas. Ação
Direta de Inconstitucionalidade conhecida, mas julqada improcedente.
04. AOI 442-SÃO PAULO-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALmADE

~: Açl\o DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 113 DA LEI N. 6.374, DE l° DE
MARÇO DE i.989, DO ESTADO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DA UNIDl\DE FISCAL DO ESTJUlO DE SÃO
PAULO - UFESP, ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA PELO íNDICE DE PREÇO AO. CONSUMIDOR - IPC.
UNIDADE FISCAL DO ESTADO DE SÃo PAULO COMO FATOR DE ATUZALIZAÇÃO DOS CRÉDITOS
TRIBUTÁRIOS. ARTIGO 24, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INCONSTITUCIONALIDADE
PARCIAL. INTERPRETAçl\o CONFORME À CONSTITUIÇÃO. 1. Esta Corte, em oportunidades
anteriores, fiJ:mOu o entendimento de que, embora os Estados-membros sejam
incompetentes para fixar indices de correção monetária superiores aos fixados pela
União para o mesmo fim, podem defini-los em patamares inferiores --- incentivo
fiscal. Precedentes. 2. A competência dos Estados-membros para fixar indices de
correção monetária de créditos fiscais é tema que também foi examinado por este
Tribunal. A União e Estados-membros detêm competência legislativa concorrente para
dispor sobre matéria financeira, nos te~os do disposto no artigo 24, inciso I, da
cB/as. 3. A l.egisl.ação paulista é compatível. com a Constituição de 1988, desde que
o fator de correção adotado pelo Estado-membro seja igual. ou inferior ao utilizado
pela União. 4. Pedido julgado parcial.mente procedente para conferir interpretação
conforme ao artigo 113 da Lei n. 6.374/89 do Estado de São Paulo, de modo que o
valor da UFESPnão exceda o valor do indice de correção dos tributos federais
05. AOI 2903-PARAÍBA-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

"Se é certo, de um lado, que, nas hipóteses referidas no art. 24 da Constituição, a
União Federal não dispõe de poderes ilindtados que lhe per.mitam transpor o âmbito
das normas gerais, para, assim, invadir, de modo inconstitucional, a esfera de
competência normativa dos Estados-membros, não é menos exato, de outro, que o
Estado-membro, em existindo noÍ=masgerais veiculadas em leis nacionais' (como a Lei
Orgânica Nacional da Defensoria Pública, consubstanciada na Lei Complementar
80/1994), não pode ultrapassar os limites da competência .meramente supl.ementar,
pois, se tal. ocorrer, o diploma legislativo estadual. incidirá, diretamente, no
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vício da inconstitucionalidade. A edição, por determinado Estado-membro, de lei que

contrarie, frontalmente, critérios mínimos legitimamente veiculados, em sede de
nonnas gerais, pela União Federal ofende, de modo direto, o texto da Carta
Política. Precedentes." (ADI 2.903, ReI. M1n. Celso de Mello, julgamento em 1°-12-
2005, Plenário, DJE de 19-9-2008.)
06. ADI 2344 QO-SÃO PAOLO-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

_: AJ:;À0 DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - COMPETÊNCIA CONCORRENTE (CF, ART.
24) - ALEGADA INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO FEDERAL, POR DIPLOMA LEGISLATIVO
EDITADO POR ESTADO-MEMBRO - NECESSIDADE DE PRÉVIO CONFRONTO ENTRE LEIS DE CARÁTER
INFRACONSTITUCIONAL - ImIDMISSIBILIDADE EM SEDE DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO -
AÇiúJ DIRETA NÃo CONHECIDA.- Nas hipóteses de competência concorrente (CF, art_
24), nas quais se estabelece verdadeira situação de condomínio legislativo entre a
União Federal e os Estados-membros (RAUL MACHADO HORTA, "Estudos de Direito
Constitucional", p. 366, item n. 2, 1995, Del Rey), dai resultando clara repartição
vertical' de competências normativas, a jurisprudência do Supremo Tribunal- Federal
firmou-se no sentido de entender incabivel a ação direta de inconstitucionalidade,
se, para o especifico efeito de examinar-se a ocorrência, ou não, de invasão de
competência da União Federal, por parte de qualquer Estado-membro, tornar-se
necessário o confronto prévio entre diplomas nor.mativos de caráter
infraconstitucional: a legislação nacional de princípios ou de nODmaS gerais, de um
lado (CF, art. 24, ~ 1°), e as leis estaduais de aplicação e execução das
diretrizes fixadas pela União Federal, de outro (CF, art. 24, ~ 2°). Precedentes. É
que, tratando-se de controle nonnativo abstrato, a inconstitucionalidade há de
transparecer de modo imediato, derivando, o seu reconhec~ento, do confronto direto
que se faça entre o ato estatal impugnado e o texto da própria Consti tuição da
República. Precedentes.
07. ADI 3098-SÃO PAOLO-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

EIIBIi1TA: CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO. LEI 9.394,
DE 1996. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE: CF, ART. 24. COMPETÊNCIA ESTADUAL
CONCORRENTE NÃO-CUMULATIVA OU SUPLEMENTAR E COMPETÊNCIA CONCORRENTE ESTADUAL
CUMULATIVA. I. - O art. 24 da CF compreende competência estadual concorrente não-
cumulativa ou suplementar (art. 24, ~ 2°) e competência estadual concorrente
cumulativa (art. 24, ~ 3Q). Na primeira hip6tese, existente a lei federal de normas
gerais (art. 24, ~ 1°), poderão os Estados e o DF, no uso da competência
suplementar, preencher os vazios da lei federal de normas gerais, a f~ de afeiçoá-
la às peculiaridades locais (art. 24, ~ 2°); na segunda hipótese, poderão os
Estados e o DF, inexistente a lei federal de nonnas gerais, exercer a competência
legislativa plena "para atender a suas peculiaridades" (art. 24, ~ 3°). Sobrevindo
a lei federal de normas gerais, suspende esta a eficácia da lei estadual, no que
lhe for contrário (art. 24, S 4°). lI. - A Lei 10.860, de 31.8.2001, do Estado de
São Paulo foi além da competência estadual concorrente não-cumulativa e cumulativa,
pelo que afrontou a Constituição Federal, art. 22, XXIV, e art. 24, IX, ~ 2° e ~
3°. III. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, declarada a
inconstitucionalidade da Lei 10.860/2001 do Estado de São Paulo
08. SS 3679-GRANDE DO NORTE-AG.REG.NA SUSPENSÃODE SEGURANÇA

EHEI!1";rA: Suspensão de Segurança. Agravo Regimental. Legitimidade da apreciação da
plausibili.dade jurídica da tese jurídica veiculada pela requerente. Precedentes. Os
institutos da imunidade e da isenção tributária não se confundem. É perfeitamente
possível ao Estado conceder, mediante lei, isenção de tributo de sua competência,
visto que está atuando nos limites de sua autonomia. Enquanto não editada. a 1ei a
que se refere o S 21 do art. 40 da. CF/SS, vigem os dip10mas estadnais que regem a
matéria, que só serão suspeusos se, e D.Oque, forem. COD.tráti.os à l.ei camp1emeDtar
nacio~ (CF, art. 24, 553° e 4°). Recurso que não traz novos fundamentos aptos a
infinnar a decisão agravada. Agravo Regimental a que se nega provimento.
09. ADI 1926-PERNAMBUCO-MCAÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

EMENTA: I. Taxa Judiciária: sua legitimidade constitucional, admitindo-se que tome
por base de cálculo o valor da causa ou da condenação, o que não basta para
subtrair-lhe a natureza de taxa e convertê-la em imposto: precedentes {ADln 948-GO,
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0214-USS - Fax: (082) 3214-USO - gabrielivo@fda.ufal.br Pá g i n a I 7
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9.11.95, Rezek; ADln Me 1.772-MG, 15.4.98, Velloso). 11. Legitimas em principio a

taxa judiciária e as custas ad vaIarem afrontam, contudo, a garantia constitucional
de acesso à jurisdição (CF, art. 5° XXXV)se a aliquota
I excessiva ou a omissão de
um limite absoluto as tornam. desproporcionadas ao custo do serviço que remuneraram:
precedent~s {Rp 1.077-RJ, 28.3.84, Moreira, RTJ 112/34; Rp 1.074- , 15.8.84,
Falcão, RTJ 112/499; ADln 948-GO, 9.11.95, Rezek; ADln Me 1.378-5, 30.11.95, Celso,
DJ 30.5.97; ADIn Me 1.651-PB, Sanches, DJ 11.9.98; ADIn Me .1.772-MG, 15.4.98,
Velloso}. 111. ADln: medida cautelar: não se defere, embora plausivel a argüição,
quando - dado o conseqüentes restabelecimento da eficácia da legislação anterior _
agravaria a inconstitucionalidade denunciada: é o caso em que, se se suspende, por
aparentemente desarrazoada, a limitação das custas judiciais a 5% do valor da
causa, seria restabelecida a lei anterior que as tolerava até 20%. IV. CUstas dos
serviços forenses: matéria de compet-ênci a CODCOrreD:te da un:Lão e dos Estados (CF
24, IV), donde restrj ng:i T-ae o ámb:i.'to da 1egi.s1ação federal. ao estabelecimento de
nozmas gerais, cuja omissão .não .inibe os Estados, eDqUaD.toperdm:e, de ezercer
competência p1eDa a respeito (CF, art. 24, 55 3° e 4°). V. Custas judiciais são
taxas, do que resulta - ao contrário do que sucede aos impostos (CF, art. 167, IV)
- a alocação do produto de sua arrecadação ao Poder Judiciário, cuja atividade
remunera; e nada impede a afetação dos recursos correspondentes a dete~nado tipo
de despesas - no caso, as de capital, investimento e treinamento de pessoal da
Justiça cuja final.idade tem inequivoco liame instrumental com o serviço
judiciário.
10. ADI 442-sÃo PAOLO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

BMEHTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 113 DA LEI N. 6.374, DE l° DE
MARÇO DE L989, DO ESTADO DE silo PAULO. cRIAÇÃO DA UNJ:DADE FISCAL DO ESTADO DE SÃO
PAULO - UFESP. ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA PELO íNDICE DE PREÇO AO CONSUMIDOR - IPC.
UNIDADE FISCAL DO ES= DE SÃO EAULO COMO EAXOR DE AroZllLIZ1\ÇÃD DOS CRÉDITOS
TRIBUTÁRIOS. ARTIGO 24, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INCONSTITUCIONALIDADE
PARCIAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. 1. Esta Corte, em oportunidades
anteriores, fiJ:Il1OU o entendimento de que, embora os Estados-membros sejam
incompetentes para f.i.xa.J:indi.ces de coJ:J:eçã.omonetári..a superiores aos fi.xados pela
União para o mesmo fim, podem. defini-los em patamares inferiores --- incentivo
fiscal. Precedentes. 2. A competência dos Estados-membros para fixar indices de
correção monetária de créditos fiscais é tema que também foi examinado por este
Tribtmal. A União e Estados-membros detêm conpetência legislativa concorrente para
dispor sobre matéria financeira, nos ter.mos do disposto no artigo 24, inciso I, da
Ca/88. 3. A legislação paulista é compativel com a Constituição de 1988, desde que
o fator de correção adotado pelo Estado-membro seja igualou i.nferior ao utilizado
pela União. 4. Pedido julgado parcialmente procedente para conferir interpretação
confor.me ao artigo 113 da Lei n. 6.374/89 do Estado de São Paulo, de modo que o
valor da UFESPnão exceda o valor do indice de correção dos tributos federais
11. ADr 2903-PARAÍBA-AÇÃO DIRETA DE INCONS'1'I'rOCIONALrDADE

"Se é certo, de um lado, que, nas hipóteses referidas no art. 24 da Constituição, a
União Federal não dispõe de poderes ilimitados que lhe permitam transpor o âmbito
das normas gerais, para, assim, invadir, de modo inconstitucional, a esfera de
competência normativa dos Estados-membros, não é menos exato, de outro, que o
Estado-membro, em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais (como a Lei
Orgânica Nacional da Defensoria Pública, consubstanciada na Lei Complementar
80/1994), não pode ultrapassar os limites da competência meramente suplementar,
pois, se tal ocorrer, o diploma legislativo estadual incidirá, diretamente, no
vicio da inconstitucionalidade. A edição, por determinado Estado-membro, de lei que
contrarie, frontalmente, critérios minimos legitimamente veicul.ados, em sede de
normas gerais, pel.a União Federal ofende, de modo direto, o texto da Carta
Politica. Precedentes." (ADI 2.903, Rei. Min. Celso de Mello, julgamento em 1°-12-
2005, Plen~rio, DJE de 19-9-2008.)
12. ADI 2344 QO-SÀO PAOLO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALrDADE

BMEHTA: AÇÂD DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - COMPETÊNCIA CONCORRENTE (CF, ART.
24) - ALEGADA INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃo FEDERAL, POR DIPLOMA LEGISLM'IVO
EDITADO POR ESTADO-MEMBRO - NECESSIDADE DE PRÉVIo CONFRONTO ENTRE LEIS DE CARÁTER
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GABRIEL IVO
INFRACONSTITUCIOID\L - INADMISSIBILIDADE EM SEDE DE CONTROLE NORMIITIVO ABSTRATO _

AÇÃO DIRETA NÃo CONHECIDA. - Nas hipóteses de competência concorrente (CF, art.
24), nas quais se estabelece verdadeira situação de cond~nio legislativo entre a
União Federal e os Estados-membros (RAUL MACHADO HORTA, "Estudos de Direito
Constitucional", p. 366, item n. 2, 1995, Del Rey), daí resultando clara repartição
vertical de competências normativas, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
firmou-se no sentido de entender incabível a ação direta de inconstitucionalidade,
se, para o especifico efeito de examinar-se a ocorrência, ou não, de invasão de
competência da União Federal, por parte de qualquer Estado-membro, tornar-se
necessário o confronto prévio entre diplomas normativos de caráter
infraconstitucional: a legislação nacional de princípios ou de normas gerais, de um.
lado (CF, art. 24, ~ 1°), e as leis estaduais de aplicação e execução das
diretrizes fixadas pela União Federal, de outro (CF, art. 24, S 2°). Precedentes. É
que, tratando-se de controle nonnativo abstrato, a inconstitucionalidade há de
transparecer de modo imediato, derivando, o seu reconhecImento, do confronto direto
que se faça entre o ato estatal impugnado e o texto da própria Constituição da
República. Precedentes.
13. ADI 3098-SÃO PAULO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

EM2HD.: CONSTITUCIONAL. EDuCAÇÃO. LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUcAÇÃO .. LEI 9.394,
DE 1996. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE: CF, ART. 24. COMPETÊNCIA ESTADUAL
CONCORRENTE NÃO-CUMU'LATIVA OU SUPLEMENTAR E COMPETÊNCIA CONCORRENTE ESTADUAL
Ct.JMULA.TIV1L I. - O art. 24 da CF compreende competência estadual concorrente não-
cumulativa ou suplementar (art. 24, ~ 2°) e competência estadual concorrente
cumulativa (art. 24, S 3°). Na primeira hipótese, existente a lei federal de normas
gerais (art. 24, S 1°), poderão os Estados e o DF, no uso da competência
suplementar, preencher os vazios da lei federal de normas gerais, a fLm de àfeiçoá-
la às pecu.l.iaridades locais (art. 24, S 2°); na segunda hipótese, poderão os
Estados e o DF, inexistente a lei federal de nor.mas gerais, exercer a competência
legislativa plena "para atender a suas peculiaridades" (art. 24, S 3°). Sobrevindo
a lei federal de normas gerais, suspende esta a eficáci.a da lei estadual, no que
lhe for contrário (art. 24, S 4°). II. - A Lei 10.860, de 31.8.2001, do Estado de
são Paulo foi além da competência estadual concorrente não-cumulativa e cumulativa,
pelo que afrontou a Constituição Federal, art. 22, XXIV, e art. 24, IX, S 2° e S
3°. 111. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, declarada a
inconstitucionalidade da Lei 10.860/2001 do Estado de São Paulo
14. SS 3679-GRANDE DO NORTE-AG.REG.NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA

EHEI!1TA: Suspensão de Segurança. Agravo Regimental. Legitimidade da apreciação da
plausibilidade jurídica da tese jurídica veiculada pela requerente. Precedentes. Os
institutos da imunidade e da isenção tributária não se confundem. É perfeitamente
possível ao Estado conceder, mediante lei, isenção de tributo de sua competência,
visto que está atuando nos limites de sua autonomia. Enquanto não edi.tada a 1ei a
que se refere o 50 21 do art. 40 da CF/SS, vigem os dipJ.omasestadaais que regem a
matéria, que só serão suspensos se, e no que, forem contrárl.os à J.ei caup1ementar
nacional. (CF, art. 24, " 3° e 4°). Recurso que não traz novos fundamentos aptos a
infirmar a decisão agravada. Agravo Regimental a que se nega provimento.
15. ADI 1926-PERNAMBUCO-MC AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

EMENTA: I. Taxa Judiciária: sua leqit~dade constitucional, admitindo-se que tome
por base de cálculo' o valor da causa ou da condenação, o que não basta para
subtrair-lhe a natureza de taxa e convertê-la em imposto: precedentes (ADIn .948-GO,
9.11.95, Rezek; ADIn MC 1. 772-MG, 15.4.98, Velloso). 11. Legítimas em princípio a
taxa judiciária e as custas ad valorem afrontam, contudo, a garantia constitucional
de acesso à jurisdição (CF, art. 5°, XXXV) se a alíquota excessiva ou a omissão de
um limite absoluto as tornam desproporcionadas ao custo do serviço que remuneraram:
precedentes (Rp 1.077-RJ, 28.3.84, Moreira, RTJ 112/34; Rp 1.074- 15.8.84,
Falcão, RTJ 112/499; ADln 948-GO, 9.11.95, Rezek; ADIn MC 1.378-5, 30.11.95, Celso,
DJ 30 ..5.97; ADIn Me 1.651-PB, Sanches, DJ 11.9.98; ADIn MC 1.772-MG, 15.4.98,
Velloso) .. III. ADIn: medida cautelar: não se defere, embora plausível a arguição,
quando - dado o consequentes restabelec~ento da eficácia da legislação anterior _
agravaria a inconstitucionalidade denunciada: é o caso em que, se se suspende, por
GABRIEL IVO
aparentemente desarrazoada, a limí tação das custas judiciais a 5% do valor da

causa, seria restabelecida a lei anterior que as tolerava até 20%. IV. Cas~ dos
serviços forenses; matéd.a de competência CODCOrD!Dt:e da UDião e dos Est:ados (CF
24, :IV), donde rest-rfng:lr-se o âmh:L"to da ~egi.slação fédera1. ao estabe1ec1upnto de
DOJ:DaS ~a:is, cuja omissão Dão i.D1he os Estados, enquanto perdure, de ezercer
ccapet:ê:D:cia pl.eDa a .respeito (CF, art .. 24, 55 3° e 4°) .. V. Custas judiciais são
taxas, do que resulta - ao contrário do que sucede aos impostos (CF, art. 167, IV)
- a alocação do produto de sua arrecadação ao Poder Judiciário, cuja atividade
remunera; e nada impede a afetação dos recursos correspondentes a dete~nado tipo
de despesas - no caso, as de capital, investimento e treinamento de pessoal da
Justiça cuja finalidade tem inequivoco liame íDstrumenta1 com o serviço
judiciário
Questões:
1. Conceitue atividade financeira do Estado.
2. Defina os conceitos de serviço público e poder pOlicia, e exponha qual
a importãncia deles para o estudo do direito financeiro?
3. É correto afirmar que existem necessidades públicas que são
intrinsecas ao seu humano, e que não podem deixar de ser consagradas pelo
direito? Justifique.
4. "Finanças públicas é a atividade financeira do Estado orientada para a
obtenção e o emprego dos meios materiais e de serviços para a realização
das necessidades da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por
meio do processo do serviço público. É a intervenção do Estado para
prover essas necessidades da população. Assim, a necessidade pública
torna-se pública por uma decisão dos órgãos politicos. cabe ao Estado,
portanto, a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços
públicos essenciais demandados pela coletividade. Para atingir esse
objetivo, o Estado necessita de recursos financeiros, que são obtidos por
meio de várias fontes, a fim de promover os serviços indispensáveis ao
perfeito funcionamento das atividades estatais e ao bem comum da
população". (JOSÉ MATIAS PEREIRA, Finanças Públicas, editora Atlas, São
Paulo) .
.a)Atividade financeira do Estado consiste num fim em si mesmo? O Estado
visto como pessoa juridica, distinta das pessoas naturais, pode ter um
interesse antagônico ao interesse das pessoas enquanto participes de
uma coletividade na qual estão inseridas?
b} O que pretende significar o Autor quando refere que "o custeio das
necessidades públicas realiza-se por meio da transferência de parcelas
dos recursos dos individuos e das empresas para o governo, completando
assim o .circulo financeiro entre sociedade e Estado"
5. O parlamento do "Estado da Felicidade" tem discutido qual a melhor
forma de lidar com o problema da miséria e da evasão escolar. A polêmica
dividiu o Estado, dando origem a dois partidos, uma vez que os
representantes das cidades do sul entendem que a miséria e a evasão
escolar não são problemas do Estado, enquanto que os eleitos pelas
cidades do norte entendem que o Estado deve criar um programa de renda
mínima, destinando recursos no orçamento para tanto. Suponha que:
a)É um representante eleito pelas cidades do sul. Quais os argumentos
que utilizaria para defender sua posição?
b lÉ um deputado que defende as posições das cidades do norte. Quais
argumentos que utilizaria para defender a sua posição?
clÉ um deputado especialista em matéria de programas de renda mínima,
tendo-lhe sido solicitado um parecer sobre qual das soluções defendidas
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GABRIEL IVO
seria a mais adequada. Qual o sentido do seu parecer? E quais os

fundamentos?
6. Segundo REGISFERNANDES DE OLIVEIRA"( ... ) tudo aquilo que incumbe ao
Estado prestar, em decorência de uma decisão política, inserída em norma
jurídica, é necessidade pública". LOURIVALVILANOVA,em um excerto de sua
obra, afírma: "Nínguém governa com o Evangelho na mão, ou com o tratado
de ciência politica. Governa com normas, mediante elas. O que se contesta
não é a jurídicídade do poder, mas é a fonte de sua legítimação, isto é,
a procedência das normas que delineiam as órbitas de competência, e,
mais, o conteúdo de tais normas, a parcela de vída humana e a porção de
vida social onde elas incidem. O Estado dessacraliza a misericórdia,
institucionalizando a assistência como serviço público". Rel.acione os
textos com os conceitos de necessidades púb1icas e atividade financeira
do Estado, e explique a questão fundamental que emerge.
7. Sob as luzes da distinção entre objeto e ciência, analise criticamente
a seguinte sentença: "Direito fínanceiro é o ramo do Direito Público
Posítivo que estuda as normas jurídicas concernentes à atividade
financeira do Estado".
Obs. Utilízar os conceítos de línguagem e metalinguagem.
8. Ante a ausência de nomas gerais sobre limite de gasto com passoa1
(direito financeiro), A1agoas resolve fixar o limite em 65% da sua
receita corrente líquida. Pergunta-se: {i)Poderia o Estado exercer a
competência?; (ii) Como se denominaria tal competência? (iii) Com a
posterior edição, pela União, da LC nO 101, que situou o limite em 60%, o
que aconteceu com a regra criada pelo Estado?; (iii)Dentro do contexto
normativo o que significa essa possibilidade da União e dos Estados-
membros legislar sobre direito financeiro?; e, (iv)O Município pode
legislar sobre direito financeiro? De onde decorreria a competência
municipal? Responda a questão expondo os conceitos de validade e
vigência.
9. A União resolve, por meio de lei, instituir um tributo (taxa) para
cobrar pelo serviço público de coleta de lixo.
Pergunta-se: (i) Seria constitucional (=válida) essa cobrança?; (ii)
Coleta de lixo é um serviço público ou exercício do poder de polícia?;
(iii) Qual a importância dos conceitos de serviço público e poder de
polícia para o direito financeiro?
Obs. A resposta deverá ser fundamentada.
lO. O Município (=Poder Executivo) "Arara Azul" deseja aumentar os
vencimentos de seus servidores, mas como pretende conceder o aumento com
um planejamento adequado, solicita a um determinado Deputado Estadual,
que tem base eleitoral no município, para inserir no orçamento estadual
dotação orçamentária que suporte o aumento.
Pergunta-se: (i) Está correta a pretensão do alcaide?; (ii) Inserida a
dotação orçamentária poderá ser concedido o aumento?; (iii) Como você
classificaria essa despesa?; (i v) Há outro tipo de despesa? Qual?; (v)
mesmo com a dotação prevista, quais as providências que devem ser
tomadas, pelo Município, para a legalidade da nova despesa?
Obs. Independentemente da resposta dada ao item I, todos os demais itens
devem ser respondidos.
11. Que posição ocupa, no sistema jurídico, norma inserida por lei
complementar que dispõe sobre matéria de lei ordinária? Para sua
revogação é necessária norma veiculada por lei complementar?
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GABRIEL IVO
12.0 Estado desenvolve uma ser~e de atividades: presta serviços públicos, exerce
poder de polícia, constrói obras públicas etc. É a atividade administrativa do
Estado, que visa ao atendimento das necessidades públicas. Para que o Estado
possa desenvol.ver sua "atividade-fim.", necessita de. r:ecursos financei.r.os, sem os
quais não seria possível atender as necessidades públicas. Surge a atividade
financeira do Estado, a qual. não se restringe à mera arrecadação de recursos.
Tendo por base o texto, :r:esponda: Qual seria a melhor definição de atividade
financeira do Estado? Em que se baseia a escolha da aplicação dos recursos nas
necessidades públicas? A atividade financeira nem sempre é instrumental, pode ser
um fim quando se fala em ex1:rafiscéUidade. Você concorda com a afirmação? Cite um
exemplo de função extrafiscal? A ciência das finanças e o Direito Financeiro
estudam a atividade financeira sob a mesma perspectiva? O Governador de ~agoas,
ante a ausência de nozmas federais, inicia projeto de lei sobre DF. Pode o
Estado-membro legislar sobre a matéria? Se a União legislar sobre a mesma matéria
como s.eria .solucionado um conflito? Mesmocom a presença de normas federais, pode
o Estado legislar sobre DF? Emqual situação?
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GABRIEL IVO
DAS RECEITAS PóBL:rCAS
3. RECEITA PóBI.ICA
3.1. Ingresso e Receita Pública. Conceito.
3.2. Classificação da receita pública.
4. RECEITA PóBI.ICA - RECEITAS ORIG:INÁlUAS

4.1. Receitas Originárias.
4.2. Modalidades de receitas originárias segundo as fontes.
4.3. O patrimônio público. Bens públicos. Conceito e classificação.
Administração e alienação de bens públicos;
4.4. O Estado empresário. Sociedade de Economia Mista e Empresas
Públicas.
4.5. Teoria dos preços. Distinção comas taxas.
Sugestão de l.eitura:
1. Capí tulo9 - Entrada e receita -, 11 - Teoria dos preços -, do livro
Curso de Direito Financeiro, de Regis Fernandes de Oliveira, editora
Revista dos Tribunais, São Paulo.
2. Capítulo IV Recaitas Públ.icas , do livro Curso de Direi to
Financeiro, de Carlos Alberto de Moraes Santos Filho, editora Saraiva São
Paulo.
Leitura complementar:
1.Capítulo 4 Parte II, Receita Pública, do livro Curso de Direito
Financeiro Brasileiro, de Marcus Abraham, editora Campus,Rio de Janeiro.
2. O novo conceito de receita pública no cenário jurídico nacional, de
Florence Haret.
3. Taxa e Preço Públ.ico: Por uma reavaliação do conceito de tributo e
definição das espécies tributárias, de Florence HareL
~$~~~~S"~~n:::~::i::=:
EMENTA:
.~~~~ .
TARIFA BASICA DE LIMPEZA URBANA. REPETIÇÃO DE PAGAMENTO. DECLARADA A
INCONSTITUCIONALIDADE DA TARIFA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, NÃO SE PODE "ADMITIR
A EFICACIA DA COBRANÇA FEITA, IMPONDO-SE A REPETIÇÃO DO COBRADO INDEBITAMENTE.
RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.
02. RE 209.365 - sÃO PAULO - RECURSO EXTRAORD:INÁRl:O.

EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ADICIONAL DE TARIFA PORTUÁRIA - ATP. Lei 7.700,
de 1988, art. 1°, ~ 1°. l. - Natureza juridica do A.T.P..: contribuição de
intervenção no domínio econômico, segundo o entendimento da maioria, a partir dos
votos dos ~nistros rImar Galvão e Nelson Jobim. 11. - Voto do Relator, vencido no
fundamento: natureza jurídica do A.T.P.: taxa: criado por lei, Lei 7.700/88, art.
1°, S l°, remunera serviço público (C.F., art. 21, XII, d e f; art. 175. Decreto
25.408/34). III. - Constitucionalidade do A.T.P.' Lei 7.700/88, art. 1., ~ 1', IV.
- R.E. conhecido e provido.
03. ADI 2586-DF-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

EIIoIERTA: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO: T1\XA: CONCEITO. CÓDIGO DE MINERAÇÃO. Lei
9.314, de 14.11.96: REMUNERAÇÃO PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS: PREÇO
PÚBLICO. I. - As taxas decorrem do poder de polícia do Estado, ou são de serviço,
resultantes da utilização efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e
divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (C.F., art. 145,
11). O poder de polícia está conceituado no art. 78, CTN. 11. - Lei 9.314, de
14.11.96, art. 20, 11 e S l°, inciso 11 do S 3°: não se tem, no caso, taxa, no seu
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GABRIEL IVO
exato sentido juridico, mas preço público decorrente da exploração, pelo

particular, de um bem da união (C.F., art. 20, IX, art. 175 e lili).
III. - ADIn
julqadaimprocedente.
04. RE 447S36-SANTA CATAlUNA-EMB.DECL.NO RECORSO EXTRAORD:mÁRrO.

EHBRTA: EMIll\RGOS
DE DECLARAÇÃOOPOSTOS À DECISÃO DO RELATOR: cONVERSÃo EM AGRAVO
REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL.TRIBU'l:ÁRIO:
TAXA DE ESGOTO SANITÁRIO. PRESTJ\ÇÃODE
SERVIÇO POR CONCESSIONÁRIA.NM'UREZA JURÍDICA DE PREÇO PÚBLICO. I. - Embarqos de
declaração opostos à decisão singular do Relator. Conversão dos embargos em agravo
regimental. 11. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que
não se trata de tributo, mas de preço público, a cobrança a titulo de água e
esgoto_ Precedentes. 111. Embargos de d.eclaJ:a.ção convertidos em agravo
regimental. Não-provimento deste.
05. AOI 2S86-DF-AÇÃO DIRETA DE INCONSTI'l't1CIONALIDADE.

EMENTA: - CONSTITUCIONAL.TRIBUTÁRIO: TAXA: CONCEITO. CÓDIGO DE MINERAçAo. Lei
9.314, de 14.11.96: REMUNERAÇÃO PELA EXPLORAÇÃO DE REClJRSOSMINERAIS: PREÇO
PÚBLICO.l. - As taxas decorrem do poder de policia do Estado, ou são de serviço,
resultantes da utilização efetiva ou potencial, de serviços públicos especificas e
divisiveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (C.F., art. 145,
11). O poder de policia está conceituado no art. 78, CTN. 11. - Lei 9.314, de
14.11.96, art. 20, 11 e ~ l°, inciso 11 do ~ 3°: não se tem, no caso, taxa, no seu
exato sentido juridico, mas preço público decorrente da exploração, pelo
particular, de um bem da União (C.F., art. 20, IX, art. 175 e SS). 111. - ADIn
julgada improcedente
Questões:
1. Suponha-se que alguém possua terreno e não o limpe adequadamente, como
determina a lei municipal. Ao lado de eventual sanção que pode sofrer, em
face de descumprimento de preceito legal, bem como de IPTU acrescido
(extrafiscalidade), pode o própria Prefeitura efetuar a limpeza do
terreno e cobrar o montante do proprietário? A que titulo pode fazê-lo?
Sendo possivel a cobrança ela se constitui em preço público, espécie de
receita pública? Fundamente adequadamente a resposta.
2.Que tipo de receita se constitui a denominada uzona azul"? Explique.
3. É correto afirmar que fica ao critério do legislador estabelecer se um
serviço público deve ser remunerado por taxa ou preço? Explique.
4. O que separa a taxa do preço público.
5. Qual a distinção entre entrada e receita?
6.0 que separa a taxa do preço público.
7. Qual a distinção entre entrada e receita?
8.Qual a repercussão da mudança da configuração juridica do Estado em
relação às receitas públicas?
9.0 STF no RE 464952/MS decidiu: u2. A jurisprudência desta Suprema Corte
consolidou-se no sentido de que, não obstante a sua obrigatoriedade, a
contraprestação ao serviço de esgotamento sanitário não tem caráter tributário.
Trata-se, na realidade, de 'tarifa, não dependendo, portanto, da edição de lei
especifica para sua instituição ou majoração. Veja-se, sobre o tema, oRE 54.491,
rel. Min. Hermes LÍllla, Segunda. Tu.rma.,
DJ de 15.10.1963.". Pe%g!mta-se: a)Quais as
diferenças entre preço público e ~? Ambos são receitas públicas? b)Quais são
os elementos caracterizadores da conceituação de serviço público? elE do poder de
policia? d)Você comunga do entendimento do STF? Por quê?
lO.Com base na lei abaixo, responda: a)Quantas nozmas há na lei? b)Construa a que
institui o tributo; oI A base de cálculo é compativel. com a hipótese de
incidência?
"Pre£eit:ura de Knnici,pal de <>rias, .lei _cipal nO 2.809 de 1.0/1.0/93.
campusA.C.Simões- BR104- Km 96- Tabuleiro

dosMartins
- Maceió- Alagoas
- CEP57.072-970
- Fone(082)
0214-1255- Fax:
(082)
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•
GABRIEL IVO
Art:. 1° Este tributo tem como fato gerador a prestação de serviço de conservação de
imóveis por empresa ou profissional autônomo no território municipal. f Art. 2° A
base de cálctrlo desse tributo é o preço do serviço prestado./S ~o A alíquota é de
5%./S 2° O valor do tributo será calculado sobre o preço deduzido das parcelas
correspondentes ao valor dos materiais utilizados na prestação dos serviços. f Art.
3° O contribuinte é o prestador do serviço. f Art. 4° Dá-se a incidência desse
tributo no momento da conclusão efetiva do serviço, devendo desde logo ser
devidamente destacado o valor na respectiva "NOTA FISCAL DE SERVIÇOS H pelo
prestador de serviço./Art. 5° A importância devida a título de tributo deve ser
recolhida até o décimo dia útil do mês subsequente, sob pena de multa de 10%sobre
o valor do tributo devido~I.llrt:.. 6 Diante do fato de serviço prestado sem a emissão
0
da respectiva "NOTA FISCAL DE SERVIÇOS", poderá a â.utoridáde fiscal competente

~avrar Auto de Infração e Imposição de Multa, em decorrência da não observância
dessa obrigação, no valor de 50%do valor do tributo devido~"
11.0 Governador de Alagoas deseja conceder beneficio de natureza tributária do
qual decorre renúncia de receita: a) Seria possível? b)Tal atitude seria
fiscalista? c)Tendo em vista o que dispõe a LRF como você orientaria o
Governador? d)O que a LRF entende como renúncia de receita? elO que acontece com
um Município que não arrecada os impostos de sua competência?
12. Defina receita pública? Existe diferença entre receita derivada, originária e
transferida? É possível considerar o empréstimo compulsório como uma receita? Se
sim,. entraria em qual daquelas categorias? O que distingue o EC dos demais
tributos? A destinação das receitas possui alguma relevância para o EC? Segundo o
art. 148, r, da CF, a União, por Le, poderá instituir EC para atender despesas
extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua
iminência. É possível definir a regra~trizde incidência do EC pelo dispositivo
da CF? Que tipo de receita é o recurso da produção do pré-sal? Justifique.
GABRIEL IVO
Professor da Faculdade de Direito da Universidélfe Federal de Alago.a~
\ .' ~ lÁl\A!\
DERIVADAS--1>~~
s. RECEITAPÚBLICA-RECEITAS
5.1. Receitas Derivadas. Receita Tributária e multas.
5.2. Tributos: pesquisa semântica. Suas espécies.
5.3. Regra-matriz de incidência tributária: hipótese tributária e fato
jurídico tributário;
5.4. Regra-matriz de incidência tributária: o consequente normativo e
relação jurídica tributária.
5.5. Fiscalidade. Extrafiscalidade e Parafiscalidade.
5.6. Sistema constitucional tributário.
5.7. A Lei de Responsabilidade Fiscal e as receitas públicas. Renúncia de
receitas.
Sugestão de l.ei.tura:
1. Capítulo IV Receitas Públicas do livro CUrso de Direito
Financeiro, de Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho, editora Saraiva, São
Paulo.
2. Capítulo 11 - Tributo - e capítulo XI - Síntese da Regra-Matriz de
Incidência - do livro CUrso de Direito Tributário, de Paulo de Barros
Carvalho, editora Saraiva, São Paulo.
3. Livro I, Capítulo I - Espécies tributárias, de Márcio Severo Marques,
do livro CUrso de especial.ização em direi.to tributário Homenagema
Paulo de Barros Carvalho, Coord. Eurico Marcos Diniz Santi
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3.Capítulo 5 - Parte 11, Receitas Tributárias e Direi. tos Fundamentais, do
livro CUrso de Direito Financeiro Brasil.eiro, de Marcus Abraham, editora
Campus, Rio de Janeiro.
4 . O princípio da tipol.ogia tributária e o dever fundamental. de pagar
tributos, de Gabriel Ivo, do livro Direi.tos Fundamentais na Constituição
,de 1988, organizador Rosmar Antonni Rodrigues Cavalcanti de Alencar,
editora Núria Fabris, Porto Alegre.
Decisões iD!Portantes:
01. ADI 447-AÇÃO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE.
"Dizíamos que a base de cálculo caracteriza a espécie tributária, se vinculado
(taxas e contribuições) e não vinculadas (impostos)." (ADI 447, ReI. Min.• Octavio
Gallotti, voto do Min. Carlos Velloso, julgamento em 5-6-1991, Plenário, DJ de 5-3-
1993. )
02. ADI 447-AÇÃO
DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE.
"OS tributos, nas suas diversas espeCl.es, compõem o Sistema Constitucional
Tributário brasileiro, que a Constituição inscreve nos seus arts. 145 a 162.
Tributo, sabemos todos, encontra definição no art. 3° do CTN, definição que se
resume, em termos jurídicos, no constituir ele uma obrigação que a lei impõe às
pessoas, de entrega de l.Una certa importância em dinheiro ao Estado. AJsobri9ações
são voluntárias ou legaís. As prime:lras decorrem da' vonta.de das partes, assim, - do
contratoi as legais resultam da lei, por isso são denominadas obrigações ex lege e
podem ser encontradas tanto no direito público quanto no direito privado. A
obrigação tributária, obrigação ex lege, a mais importante do direito público,
0214-1255 - Fax:(082) 3214-1250 - gabrielivo@fda.ufal.br Pá g i n a 116
•
GABRIEL IVO
'nasce de um fato qualquer da vida concreta, que antes havia sido qualificado pela
lei como apto a determinar o seu nascimento~' (Gera~do Ataliba, 'Hermenêutica e
Sistema Constitucional. Tributário' in 'Diritto
I e pratica tributaria', volume L,
Padova, Cedam, 1979). As diversas espécies tributárias, determinadas pela hipótese
de incidência ou pelo fato gerador da respectiva obrigação (CTN, art. 4°), são a)
os impostos (CF, art. 145, 1, arts. 153, 154, 155 e 156), b) as taxas (CF, art.
145, 11), c) as contribuições, que são c.I} de melhoria (CF, art. 145, 111), c.2}
sociais (CF, art. 194), que,. por sua vez, podem ser c.2.1) de seguridade social
(CF, art. 195, CF, 195, S 4°) e 0.2.2) salário educação (CF, art. 212, S 5°) e c.3)
especiais: c.3.1.) de intervenção no domínio econômico (CF, art. 149) e c43.2) de
interesse de categorias profissionais ou econômicas (CF, art. 149). Constituem,
ainda, espécie tributária, d) os empréstimos compulsórios (CF, art. 148)." (ADI
447, ReI. Min4 Octavio Gallotti, voto do Min. Carlos Velloso, julgamento em 5-6-
1991, Plenário, DJ de 5-3-1993.)
03. RE 570.513 - RECURSOEXTRAORDINÁRIO
"Lei Estadual 12.986/1996. Violação do art. 167, IV, da CF. Não ocorrência.
Preceito de lei estadual que destina 5% [cinco por cento] dos emolumentos cobrados
pelas serventias extrajudiciais e não oficializadas ao Fundo Estadual de
Reaparelhamento e Modernização do Poder Judiciário - FUNDESP não ofende o disposto
no art. 167, IV, da CF. Precedentes. A no.I:maconstitucional veda a vinculação da
receita dos impostos, não existindo, na Constituição, preceito análogo pertinente
às taxas." (RE 570. 513-AgR, ReI. Min. Eros Grau, julgamento em 16-12-2008, Segunda
Tunna, DJE de 27-2-2009.)
04. RE 416. 601-RECURSO EXTRAORDINÁRIO
"A hipótese de incidência da taxa é a fiscalização de ativ:idades poluidoras e
utilizadoras de recursos ambientais, exercida pelo lBAMA(Lei 6.938/1981, art. 17-
B, com a redação da Lei 10.165/2000). T~se, pois, taxa que remunera o exercício
do poder de polícia do Estado. Não há invocar o argumento no sentido de que a taxa
decorrente do poder de polícia fica 'restri ta aos contribuintes cuj os
estabelecimentos tivessem sido efetivamente ~sitados pela fiscalização', por isso
que, registra Sacha Calmon parecer, fi. 377 essa questão já foi resolvida, pela
negativa, pelo STF, que deixou assentada em diversos julgados a suficiência da
manutenção, pelo sujeito ativo, de órgão de controle em funcionamento (cf., inter
plures, RE 116.518 e RE 230.973). Andou bem a Suprema Corte brasileira em não
aferrar-se ao método antiquado da vistoria porta a porta, abrindo as portas do
Direito às inovações tecnológicas que caracterizam a nossa era'. Destarte, os que
exercem atividades de impacto ambiental tipificadas na lei sujeitam-se à
fiscalização do lBAMA, pelo que são contribuintes da taxa decorrente dessa
fiscalização, fiscalização que consubstancia, vale repetir, o poder de polícia
estatal." (RE 416.601, voto do ReI. ~n. Carlos VeIloso, ju1gamento em 10-8-2005,
Plenário, DJ de 30-9-2005.) No mesmo sentido: AI 638.092-AgR, ReI. Min. Ricardo
Lewandowski, julgamento em 17-3-2009, Primeira Turma, DJE de 17-4-2009.
05. ADI 2.551-MC-QO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
"'Taxa: correspondência entre o valor exigido e o custo da atividade estatal. A
taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Público, não pode superar a
relação de razoável equivalência que deve existir entre o custo real da atuação
estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada
contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas
e à base de cálculo fixadas em lei. Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o
custo do serviço prestado ou posto à disposição do contríbuinte, dando causa,
ass~, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de
equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o
valor exigido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa
modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art.
150, IV, da CF. Jurisprudência. Doutrina ..•• (ADI 2. 551-MC-QO,ReI. Min. Celso de
Mello, julgamento em 2-4-2003, Plenário, DJ de 20-4-2006.)
06. AI 694.836-JlgR
Esta Corte consolidou o entendimento no sentido de que a contribuição de melhoria
incide sobre o quantum da valorização imobiliária.'" (AI 694. 836-AgR, ReI. Min.
Ellen Gracie, julgamento em 24-11-2009, Segunda Turma, DJE de 18-12-2009.)
07. RE 206. 777-RECURSO EXTRAORDINÁRIO
GABRIEL IVO
"Taxas de limpeza pública e de segurança. Leis municipais ( ).. Acórdão que os

declarou inexigíveis.. ( ).. Decisão que se acha em confonnidade com a orientação
jurisprudencial do STF no que tange ( ) à taxa de limpeza urbana ( ), exigida
com ofensa ao art. 145, 11 e S 2°, da CF, porquanto a título de remuneração de
serviço prestado uti tmiversi e tendo por base de cálculo fatores que concorrem
para formação da base de cálculo do IPTU. Declaração da inconstitucionalidade dos
dispositivos enumerados, alusivos à taxa de limpeza urbana. Pechas que não viciam a
taxa de segurança, corretamente exigida para cobrir despesas com manutenção dos
serviços de prevenção e extinção de incêndios." (RE 206.777, ReI. Min. lImar
Galvão, julgamento em 25-2-1999, Plenário, DJ de 30-4-1999.) No mesmo sentido: AI
677. 891-AgR, ReI. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 17-3-2009, Primeira
Turma, DJE de 17-4-2009; RE 433.335-AqR, ReI. Min. Joaquim Barbosa, jul.gamento em
3-3-2009, Segunda Turma, DJE de 20-3-2009.
08. AOI 1.942-MC-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
UEm facedo art. 144, caput, V e parágrafo 5°, da Constituição, sendo a segurança
pública, dever do Estado e direito de todos, exercida para a preservação da ordem
pública E: da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através, entre outras, da
polícia militar, essa atividade do Estado só pode ser sustentada pelos impostos, e
não por taxa, se for solicitada por particular para a sua segurança ou para a de
terceiros, a titulo preventivo, ainda quando essa necessidade decorra de evento
aberto ao público. Ademais, o fato gerador da taxa em questão não caracteriza
sequer taxa em razão do exercício do poder de polícia, mas taxa pela utilização,
efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, o que, em
exame compatível com pedido de liminar, não é admissível em se tratando de
segurança pública." (ADI 1. 942-MC, ReI. Min. Moreira Alves, julgamento em 5-5-1999,
Plenário, DJ de 22-10-1999.) No mesmosentido: AOI 2.424, Rei. Min. Gilmar Mendes,
julgamento em 1"0-4-2004, Plenário, DJ de 18-6-2004.
09. SÚMULAVINCULANTEN° 29-STF
"É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um.ou mais elementos da
base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral
identidade entre uma base e outra." (Súmula Vinculante 29)
10. RE 293536-SERGIPE-RECURSO EXTRAORDINÁRIO
BMBN"Dl: - Recurso extraordinário. Mandado de segurança Taxa de Conservação e
Manutenção das Vias Públicas. Inconstitucionalidade incidental.. 2. Acórdão que
declarou a inconstitucionalidade de lei que instituiu a cobrança de Taxa de
Conservação e Manutenção das Vias Públicas, por afronta ao disposto no art. 145,
I I, da CF. 3.. Entendimento firmado pelo STF no sentido de que a base de cálculo é
"própria de imposto e não de taxa por serviços especificos e divisíveis postos à
disposição do seu contribuinte" e "não tendo o município - uma vez que, em matéria
de impostos, a competência é da União - competência para criar tributos outros que
não os que a Constituição lhe atribui, o imposto dissimulado pela taxa é.
inconstitucional" (RE 121..617). 4. Recurso não conhecido. Lei Complementar n. ° 37,
de 29 de e:tezembrode 1998, do Municipio de Aracaju, declarada inconstitucional.
Questões:
1. Analise criticamente o art. 3° do Código Tributário Nacional. Exigi-lo
em lei e mediante atividade administrativa plenamente vinculada é aspecto
fundamental da definição de tributo?
2. Com base na definição empreendida pelo art. 3° do CTN, bem como do
disposto no art. 4°, I, do mesmo diploma legal, identificar quais dessas
hipóteses são consideradas tributos, fundamentando sua resposta: (i)
seguro obrigatório de veículos; (ii) multa decorrente do atraso no IPTU;
(iii) FGTS; (iv) estadia e pesagem de veículos em terminal alfandegário;
(v) aluguel de imóvel público; (vi) custas judiciais; (vii) prestação de
serviço eleitoral; (viii) pedágio.
3. Que é tributo? No CTN, o conceito de "obrigação tributária" confunde-
se com o de tributo? Propor uma interpretação coerente para a expressão
"obrigação tributária principal" veiculada no art. 113, ~ 3° do CTN.
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-.
GABRIEL IVO
4. Quais são as espécies tributárias? Qual critério diferençador informa

essa classificação?
S. A destinação do tributo pode servir de critério para determinar a
espécie tributária? Conciliar a interpretação do art. 4 o do CTN com o
art. 167, IV da CF/88, há incompatibilidade entre eles?
6~ Criticar a classificação dos tributos em ~diretos" e ~indiretos". Tal
classificação é jurídica? Se negativo, poderia o art. 166 do CTN tomá-la
como fundamento? Teria isso o condão de juridicizá-Ia?
7. A destinação do produto da arrecadação tributária é relevante para a
classificação jurídica dos tributos e consequente definição das espécies
tributárias? Considerar, na análise da pergunta, o art. 167, IV, da
CF/88, e o art. 4 do CTN.0
8. Os empréstimos compulsórios são tributos vinculados? Em que sentido?

Pode o legislador, ao instituir imposto de sua competência, determinar
que este será restituído dentro de determinado prazo, ou há alguma
vedação constitucional acerca da restituibilidade dessa espécie
tributária?
9. Que são taxas? Quais as possíveis espécies de taxa? Tal tributo deve,
necessariamente, apresentar discriminados todos os critérios inerentes à
regra-matriz de incidência tributária, incluindo o quantitativo (bc e
aI)?
10. Diferençar taxa de preço público. Qual a relevância jurídica dessa
distinção? Os serviços públicos de energia elétrica, telefone, água e
esgoto, quando prestados diretamente pelas pessoas jurídicas de direito
público, são remuneráveis por taxa? E no caso de concessão desses
serviços?
11. Distinguir obrigação tributária e deveres instrumentais. Multa pelo
não-pagamento caracteriza-se como obrigação tributária? Justifique,
analisando criticamente o art. 113 do CTN.
12. Há hierarquia entre os princípios jurídicos tributários?
Exemplificar.
13. Diferençar valores (princípios) e limites objetivos.
14. Com supedâneo na questão anterior identificar se se trata de
princípio ou limite-objetivo, justificando: a) capacidade contributiva,
b) estrita legalidade, c) não-confisco,. d) certeza do direito, e)
segurança jurídica, f) isonomia, g) irretroatividade das leis
tributárias, h) tipologia tributária, i) indelegabilidade da competência
tributária.
16. Existe hierarquia entre os Princípios Constitucionais Tributários?
Explicar.
17. Contrapor os conceitos de fiscalidade, extrafiscalidade e
parafiscalidade. As taxas podem ostentar caráter extrafiscal? Posso criar
taxa de polícia incidente sobre o valor do solo criado (andares
construídos, artificialmente), com a finalidade de orientar o
desenvolvimento urbano?
18. Competência tributária tem estrutura normativa? Caso afirmativo,
classifica-se entre as normas de estrutura ou de comportamento? Há
direito subjetivo ao exercício da competência tributária? E dever
jurídico? Analisar a característica da facultatividade do exercício da
competência relativamente à Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda
transferência voluntária de receitas a entes que tenham deixado de
instituir algum tributo de sua competência.
GABRIEL IVO
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•
GABRIEL IVO
6. FEDERALISMO FISCAL
6.1. Federalismo fiscal e pacto federativo.
6.1.1. Repartição de fontes de receita: a discriminação da competência
tributária.
6.1.2. Repartição do produto da arrecadação: a discriminação de rendas.
Os fundos constitucionais.
6.1.3. A autonomia financeira dos entes federados e dos poderes
constituídos.
6.2. Transferências intergovernamentais. Distribuição dos encargos
públicos
. DOORÇAMENTO
E SUAE SUAEIABORAÇÃO
7. O PLANEJAMENTO DAAÇÃO GOVERNAMENTAL - orçamento públ.ico

7.1. Conceito, natureza jurídica e funções. Origem e evolução. Espécies.
Regime jurídico do orçamento público. A Lei 4320/64 e a LRF. Direito
Constitucional orçamentário. princípios orçamentários. Leis orçamentárias
e o planejamento da ação governamental: o plano plurianual, a lei de
diretrizes orçamentárias e o orçamento anual.
8. A EIABORAÇÃO DASLEIS ORÇAMENTÁRIAS

8.1. ciclo orçamentário. Fase administrativa: elaboração do orçamento.
Orçamento participativo: participação da sociedade na elaboração do
orçamento e formulação de políticas públicas.
8.2.2. Fase legislativa: processo legislativo orçamentário.
8.2.3. Não aprovação da lei orçamentária. Soluções.
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...P6bi.i~';>=d;;~~::~;~~~(::D:;:': ..Financeiro,
de Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho, editora Saraiva, São Paulo.
3. Parte IV - Capítulo 9 e lO - Noções gerais do orçamento públ.ico e -
El.aboração do orçamento do livro Curso de Direito Financeiro
Brasil.ei.ro, de Marcus Abraham, Editora Campus, Rio de Janeiro.
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'/i;:~;({~~0);~i1i$:~' 8~~~:ii#~~J:/~ig{ík*~*~
,
Orçamento e Desenvol.vimento, de César Sabbag, editora Millennium,
Campinas/SP.
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campus A. C. Simões - BR104 - Km 96 - Tabuleiro dos Martins - Maceió - Alagoas - CEP57.072-970 - Fone (082)
GABRIEL IVO
5. Capítulo 11 - orçamento e administração Púb~ica -, itens 1, 2, 3 e 4,

do livro Orçamento e Desenvo~vimento, de César Sabbag, editora
Millennium, Campinas/SP.
Jurisprudência:
01. ADI 1759-SANTA CATARINA-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
_: Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o inciso V do f> 3° do
art. 120 da Con.stituição do Estado de Santa Catarina, com a redação dada
pela Emenda Constitucional nO 14, promulgada em 10 de novembro de 1997.
Vinculação, por dotação orçamentária, de parte da receita corrente do Estado
a programas de desenvolvimento da agricultura, pecuária e abastecimento.
Inconstitucionalidade. Afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo em tema de diretrizes orçamentárias. Precedentes. Violação ao art.
167, IV, da Constituição. Precedentes. Ação julgada procedente.
02. ADI 4049 MC-DISTRITO FEDERAL- MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃo DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE
CONSTITUCIONAL.
EHEliI'1'A: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE.MEDIDA PROVISÓRIA N° 402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007,
CONVERTIDANA LEI N° 11. 656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURADE CRÉDITO
EXTRAORDINÁRIO.AUSeNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAISDA IMPREVISIBILIDADE
E DA URGeNCIA (f> 3° DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei não
precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de
constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da
Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa
apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 4. 048-MC. 2.
Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de
sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício
financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido~
Hipótese em que a abertura do crédito se deu nos últimos quatro meses do
exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para o orçamento do
exercício financeiro subseqüente (~ 2° do art. 167 da CF). 3~ A conversão em
lei da 'medida provisória que abre crédito extraordinário não prejudica. 'a
análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na ação
direta de inconstitucionalidade~ 4. A abertura de crédito extraordinário
para pagamento de despesas de simples custeio e investimentos triviais, 'qtie'
evidentemente não se caracterizam pela imprevisibilidade e urgência, viola o
f> 3° do art. 167 da Constituição Federal. Violação que alcança o inciso V do
mesmo artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a categorizar
como de natureza extraordinária crédito que, em verdade, não passa de
especial, ou suplementar. 5. Medida cautelar deferida.
03. AD:I 404B-DF-MEDmA CAU'.rELlIRNA AÇÃO D:IRE'J2l DE INCONS'l'J:TOCIONALmADE

EMEN'l'A: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDtDA
PROVISÓRIA N° 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO.
LIMITES CONSTITUCIONAIS A ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER
EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. r. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA
CONVERSÃOEM LEI. Conversão da medida provisória na Lei n° 11.658/2008, . sem
alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de
obstácul~ processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não
convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. 11.
CONTROLEABSTRATODE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMASORÇAMENTÁRIAS.REVISÃO DE
JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua
de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando
houver um tema ou urna controvérsia constitucional suscitada em abstrato,
independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu
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GABRIEL IVO
objeto. Possibilidade de submdssão das normas orçamentárias ao controle

abstrato de constitucionalidade. lI!. LIMITES CONSTITUCIONAIS A ATIVIDADE
LEGISLATIVAEXCEPCIONAL DO PODEREXECUTIVO NA EDIÇÃODE MEDIDASPROVISÓRIAS
PARAABERTURA DE CRÉDITOEXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, !> 3° c/c
o art. 62, ~ 1°, inciso I, alínea "d", da Constituição. Além dos requisitos
de relevância e urgência {art. 62), a Constituição exige que a abertura do
crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos
requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla
margem de díscricionariedade por parte do Presidente da República, os
requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, !> 3°) recebem
densificação nonnativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das
expressões "guerra 11 I"comoção interna" e "calamidade pública" constituem
vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, !> 3° c/c o art. 62, íl
10, inciso I, alínea "d", da Constituição. .lGuerra", "comoção interna" e
rlcalamidade pública" são conceitos que representam realidades ou situações
fáticas de extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem
pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a
adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise
interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP nO 405/2007
demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas
correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela
urgência. A edição da MP n° 405/2007 configurou um patente desvirtuamento
dos parâmetros constitucionais que peDmitem a edição de medidas provisórias
para a abertura de créditos extraordinários. IV. MEDIDACAUTELAR DEFERIDA.
Suspensão da vigência da Lei nO 11.658/2008, desde a sua publicação,
ocorrida em 22 de abril de 2008.
04. RE 4~9629-DF-REctJRSO EXTRAORDINÁRIO

EMENTA: I. Recurso extraordinário e recurso especial: interposição
simultânea: inocorrência, na espécie, de perda de objeto ou do interesse
recursal do recurso extraordinário da entidade sindical: apesar de favorável
a decisão do Superior Tribunal de Justiça no recurso especial, não transitou
em julgado e é objeto de RE da parte contrária. 11. Recurso extraordinário
contra acórdão do STJ em recurso especial: hipótese de cabimento, por
usurpação da competência do Supremo Tribunal para o deslinde da questão.C.
Pro Civil, art. 543, !> 2°. Precedente: AI 145. 589-AgR, Pertence, RTJ
153/684. 1. No caso, a questão constitucional - definir se a matéria era
reservada à l.ei complementar ou poderia ser versada em 1.ei ordinária - é
prejudicial da decisão do recurso especial, e, portanto, deveria o STJ ter
observado o disposto no art. 543, ~ 2°, do C. Pro Civil. 2. Em conseqüência,
dá-se provimento ao RE da União para anular o acórdão do STJ por usurpação
da competência do Supremo Tribunal e determinar que outro seja proferidol
adstrito às questões infraconstitucionais acaso aventadas, bem como, com
base no art. 543, !> 2°, do C.Pr.Civil, negar provimento ao RE do SESCON-DF
contra o acórdão do TRF/l a Região, em razão da jurisprudência do Supremo
Tribunal sobre a questão constitucional de mérito. 111. PIs/COFTNS;
revogação pela L. 9.430/96 da isenção concedida às sociedades civis de
profissão pela LC 70/91. 1. A norma revogada - embora inserida formalmente
em lei complementar concedia isenção de tributo federal e, portanto,
submetia-se à disposição de lei federal ordinária, que outra lei ordinária
da União, validamente, poderia revogar, como efetivamente revogou. 2. Não há
violação do princípio da hierarquia das leis rectius, da reserva
constitucional de lei complementar - cujo respeito exige seja observado o
âmbito material reservado pela Constituição às leis complementares. 3. Nesse
sentido, a jurisprudência sedimentada do Tribunal.. na trilha da decisão da
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GABRIEL IVO
ADC 1, 01.12.93, Moreira Alves, RTJ 156/721, e também pacificada na ••

doutrina.
Questões:
1.No JORNAL FOLHA DE SÃO PAULO, de 07/02/2004, foi publicada a seguinte
noticia:
"Na primeira reunião do ano entre o presidente Luiz Inácio Lula da Silva e
seus ministros, ontem em Brasilia, o governo anunciou que irá reter
(contingenciar) R$ 6 bilhões do Orçamento deste ano. O número ficou acima
dos R$ 4 bilhões que estavam sendo d1scutidos iniciaLmente".
REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA e ESTEVÃO HORVATH, afirmam:
"Pode-se conceituar o orçamento como a lei periódica que contém previsão de
receitas e fixação de despesas, programando a vida econômica e financeira do
Estado, de cunprimento obrigatório, vinculativa do comportamento do agente
público" .
Como você compatibilizaria, desde que possivel, as duas afirmações?
2. Pode um tributo criado após a publicação da lei orçamentária anual (e
nela não previsto), mas anteriormente ao final de do ano de 2003, ser
cobrado no exercicio financeiro de 2004? Estaria tal cobrança
contrariando o principio orçamentário da anualidade? E estaria
configurada violação ao principio da universalidade?
3.Pode o Poder Público arrecadar, à conta de uma determinada receita,
quantia superior à que foi estimada no Orçamento? E como poderá ser
utilizada a receita não prevista? Justifique.
4. Pode o. Presidente da República, por meio de medida provisória, dispor
sobre matéria que deveria ser veiculada através da Lei Orçamentária
Anual? Justifique.
5. Se o orçamento estabelecer beneficio pecuniário a alguma entidade,
pode entender-se que há direito de receber a verba prevista? Justifique.
6.Defina os principios da anualidade, exclusividade e universalidade.
7.0 que é lei de diretrizes orçamentárias? Qual a sua relação com as
demais leis orçamentárias?
a.É certo dizer que orçamento é mero ato administrativo? Fundamente,
tendo em vista a natureza da lei orçamentária.
9.0 que são créditos adicionais e com são classificados?
lO.Analise o seguinte dispositivo hipotético constante de uma Lei
Orçamentária Anual do Estado de Alagoas:
UArt. 5° Na vigência desta lei:
I - fica autorizado o inicio de novos investimentos destinados à recuperação
da malha rodoviária estadual, com duração de até 3 anos;
II - fica vedada a realização de concursos públicos para provimento de
cargos na Administração Pública Estadual;
rrr - passam a conpor o rol de prioridades e metas da Administração Pública
Estadual os seguintes itens:
a) ampliação da oferta de moradias a populações carentes;
b) incremento do crédito oficial para a agricultura familiar;
c) combate à prostituição infantil".
A respeito do dispositivo hipotético acima apresentado, redija um texto
dissertativo que contemple, necessariamente, os seguintes aspectos:
i) compatibilidade com o conteúdo constitucional das demais peças
legislativas orçamentárias;
ii)observação dos principios orçamentários do texto constitucional;
iii)controle de constitucionalidade do dispositivo, levando-se em conta a
natureza juridica da lei orçamentária e a jurisprudência.
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•
GABRIEL IVO
11. Em relação às leis orçamentárias (PPA, LOO e LOA) , pergunta-se:

a)Qual a controvérsia existente na doutrina e na jurisprudência quanto à
natureza jurídica das leis orçamentárias? b)Qual a sua opinião a respeito
da obrigatoriedade das despesas constantes do orçamento público? c) Quais
são os anexos que devem constar obrigatoriamente da Lei de Diretrizes
Orçamentárias? d) É possível afirmar-se que há direitos acima do
orçamento?
12.Pode um tributo criado após a publicação da lei orçamentária anual (e
nela não previsto), mas anteriormente ao final do ano de 2008, ser
cobrado no exercício financeiro de 2009? Estaria tal cobrança
contrariando o princípio orçamentário da anualidade? Ou o da
universalidade? Como seria possível despender os recursos arrecadados por
meio do tal tributo, ante a imprevisão orçamentária? Fundamente.
13. Considere a seguinte afirmativa: "O princípio da universalidade em
matéria orçamentária consiste no fato de que todas as receitas e despesas
devem estar previstas na lei orçamentária". Em face do exposto, responda
às seguintes perguntas: a)SUponhamos que um tributo federal já esteja
instituído. Não obstante, o agente público, por mero equívoco material,
olvida-se de elencar a previsão orçamentária de sua arrecadação. Por
conseguinte, a lei orçamentária anual é aprovada com a mencionada
omissão. Neste contexto fático, a cobrança do mencionado tributo é
indevida? Justifique sua resposta. b) Caso a Administração Pública
Federal proponha-se a cobrar o tributo em análise, este comportamento
configuraria violação ao princípio da universalidade orçamentária?
Justifique sua resposta. c)Enumere, explique e fundamente
constitucionalmente cinco vedações em matéria orçamentária.
14. No município "X", a lei orçamentária anual para o exercício
financeiro de 2008 prevê que 20% do montante arrecadado de receitas
provenientes do IPTU serão gastos na construção e manutenção do Teatro
Municipal Bibi Ferreira, cujas obras estão em fase de finalização.
Todavia, isto somente foi possível graças aos esforços e empenho do
Prefeito Leonino. É que no dia em que o projeto da LOA foi submetido à
aprovação perante a câmara Municipal, o Prefeito Leonino adentrou às
pressas o plenário da Casa Legislativa, durante a sessão, oportunidade em
que todos os vereadores encontravam-se reunidos e votando os artigos
constantes do referido projeto da LOA. Naquela ocasião, a intenção do
Prefeito era de que fossem destinadas verbas específicas para a
finalização das obras e para a manutenção do teatro municipal, posto que,
somente naquele dia, chegou ao conhecimento do Prefeito a existência de
um déficit insuperável dos recursos destinados àquela obra, fato este que
inviabilizaria a conclusão bem como a inauguração do teatro no prazo-
previsto. Diante deste contexto, a assessoria jurídica do Prefeito
sugeriu que o mesmo propusesse à Câmara Municipal a alocação de 20% das
receitas provenientes da arrecadação do IPTU para a solução do impasse.
Sensibilizados com aquela situação e entendendo que a obra seria
imprescindível ao desenvolvimento cultural, artístico e turístico da
cidade, os vereadores aprovaram em plenário e por unanimidade aquela
proposta apresentada pelo Prefeito e que colocaria fim ao problema de
caixa da Prefeitura. Por conseguinte, a lei orçamentária anual do
município "X" para o exercício financeiro de 2008 foi aprovada com a
mencionada alteração.
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GABRIEL IVO
Com base na situação fática apresentada, responda às seguintes

questões: a) A lei orçamentária anual do municipio "X" para o exercicio
financeiro de 2008 encontra-se em consonância com a Constituição Federal?
Por quê? bJ A LOA do municipio "X" para o exercicio financeiro de 2008 é
passivel de controle de constitucionalidade perante o STF? Por quê? cJ
Qual (is) aIs) possivel(isJ modalidade(s) que ensejaria(m) o controle de
constitucionalidade da LOA na situação relatada? Justifique sua resposta.
d) Por qual (is) método(s) seria possivel o exercicio do controle de
constitucionalidade da LOA no caso em análise? Justifique sua resposta.
e) Explique e fundamente constitucionalmente o principio da nâo afetação
em matéria orçamentária.
15.Quais as peculiaridades existentes na Constituição Federal quanto à
elaboração da lei orçamentária? A importância do orçamento público tem
alguma relação com o seu processo de formação (processo legislativo)?
16. Qual a solução para a nâo devolução do projeto de lei orçamentária no
prazo ou sua rejeição total pelo Poder Legislativo? Fundamente a
resposta.
17. Em relação ao processo legislativo de elaboraçâo da lei orçamentária,
responda às seguintes perguntas: a) Como ocorre a elaboração da Proposta
orçamentária dos três Poderes da União? Quem detém a iniciativa do
projeto de lei orçamentária anual federal? b) Caberia projeto de lei
orçamentária anual de iniciativa popuJ.ar, nos termos do inciso 111 do
art. 14 da CF/S8? Por quais fundamentos? c) t possivel a utilização de
medidas provisórias em matéria orçamentária? Em qual (is) situação (ões)?
d) Qual(is) aIs) possivel(is) solução (ões) diante da omissão' do Chefe do
Poder Executivo em enviar ao Poder Legislativo o projeto de lei
orçamentária anual? Fundamente sua resposta.
18. Pela primeira vez na história, o orçamento de Alagoas previsto para o
ano seguinte será menor do que o do ano em curso. Ou seja: 2010 terá uma
previsão de receita de pelo menos R$ 100 milhões a menos do que a deste
~. O Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público pleiteiam, em
suas propostas orçamentárias, aumento de duodécimos em relação ao
orçamento vigente. Pergunta-se: Pode o Executivo ao propor o projeto de
lei desconsiderar a proposta dos Poderes e do MP? Se os Deputados
desejarem atender às propostas dos Poderes e do MP como devem proceder?
Pode a Assembléia Legislativa decidir que a previsão de receita está
sribdimensionada,e aumentar a estimativa para 2010?
19. Tendo em vista a imprescindibilidade do orçamento, qual a solução
plausivel para a realização da despesa pública no caso da rejeição total,
pelo parlamento, do projeto de lei orçamentária? E na hipótese de veto,
quando as receitas ficam sem despesas correspondentes, qual a solução?
Explique de forma minuciosa a solução para cada situação aventada.
20. Chefe do Poder Executivo estadual, com o intuito de modificar projeto
de lei de lei orçamentária anual, envia mensagem ao Poder Legislativo com
tal desiderato. Pergunta-se: é possivel o Chefe do Poder Executivo propor
alteração de projeto de lei que já se encontra no parlamento? Sendo
possive1, em quais circunstâncias ocorre? Qual a natureza juridica dessa
competência? t possivel dizer que a CF confere ao Chefe do Poder
Executivo verdadeiro poder de emenda? Não seria uma ofensa ao principio
da separação dos poderes? Explique cada situação mostrada.
21. Prescreve o art. 165, ~ 1.°, da CF/88: "A lei que instituir o plano
plurianual' estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
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• GABRIEL IVO
e metas da administração pública federal para as despesas de capital e

outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada". Por conseguinte, percebe-se que o plano plurianual define o
planejamento das atividades governamentais. Em face do exposto, responda
às seguintes perguntas: a} O que ocorre se o Presidente da República não
enviar ao Congresso Nacional o projeto de plano plurianual? b} Este
inconveniente impediria a feitura das leis de diretrizes orçamentárias e
das leis orçamentárias anuais subseqüentes? Justifique sua resposta. c) O
que ocorre se o Congresso Nacional não devolver ou rejeitar totalmente o
projeto de plano plurianual? d} Este comportamento do Congresso Nacional
impediria a Administração Pública Federal de executar suas atividades e
projetos? Justifique sua resposta.
22. Se o oryamento estabelecer beneficio pecuniário (subvenção) a alguma entidade
privada, pode entender-se que há díreito de receber a verba prevista? Por quê? É
verdade que o STF não tem reconhecido a possibilidade de submissão das leis
orçamentárias ao contiõle abstrato de constitucionalidade? A LOA pode autorizar
a abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito?
Explique.
23. O Judiciário tem iniciativa legislativa orçamentária? Qual a solução

plausí vel para a realização da despesa pública no caso de ~ remessa E:!.
sanção., pelo parlamento, do projeto de lei orçamentária até o final da sessão
legislativa? No processo legislativo do orçamento é possível emenda? Como? Se não
receber a proposta orçamentária no prazo fixado na Constituição, qual deverá ser
a conduta do Poder. Legislativo? No parlamento federal, qual é a forma de
apreciação dos projetos relativos à LDO e PPA? Explique.
•
GABRIEL IVO
VII - INTERNET
Banco Central do Brasil: www.bcb.gov.br

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social: www.bndes.gov.br
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: www.planejamento.gov.br
Portal da Transparência: www.portaltransparencia.gov.br
Secretaria do Tesouro Nacional: www.stn.fazenda.gov.br
Senado Federal: www.senado.gov.br
Supremo Tribunal Federal: www.stf.gov.br
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: www.tce.sp.gov.br
Tribunal de Contas do Município de São Paulo: www.tcm.sp.gov.br
Tribunal de Contas da União: www.tcu.gov.br
VIII - CORPUS NORMATIVO
S.I.Constituição Federal.
8.2.Constituição do Estado de Alagoas.
8.3.Lei Federal n° 4320, de 1964.
8.4.Lei Complementar nO 101, de 04 de maio de 2000.
8.S.Código Tributário Nacional.
8.6.Resolução do Senado Federal n. 40, de 20.12.2001.
S.7.Resolução do Senado Federal n. 43, de 21.12.2001.
IX - LEITORA CONTINGENTE
Durante o desenvolvimento do curso alguns textos podem ser

acrescentados, desde que sejam necessários para a compreensão da matéria
estudada.
I
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.•.
•
Capítulo XI ....................................
Síntese da',' Regra-
'." " , \
-Matriz de) InCidência

!~I '," \"; i;~f.~~~'R!~!~&'tjlift:,t~~d'
' .• l,;~.d, \,;".'h~".,{g{~íU.~j''''.J'!;
',I ••
1'.:t..~i;t••, )~ ,.. ..,
:'(1
t" ,f :{{~;,~\_{~:r."~i)~\Ç";H~ :~.'l?s
. ; '!'ft1 ~/;!~r:Jr;',( . - II
. (. '~;:.,1:
-,:
Sumário: 1. Visão da regra~matriz de incidência na sua intewidade' cons-
: titutiva.2.Esquemalógicode representaçãoforrna!i,t.,,!,p[icaçfí,o
: dos simbolos.3. A funçãooperativa e práticadOesquemada,
• ,.i"~:,,;,;
.'
. .,l,'H r' -
: regra-matriz de incidência - exemplos de aplicação no direito
~ positivo brasileiro, '. ,'.l:::/i'í (, ,J,M;; .
}/' ."'~;l,~.,'
1. Visão da regra-matriz de incidência na

sua integridade constitutiva
Percorremos os meandros da hipótese ou descritor, especulando sobre
seus critérios. Dedicamos, também, várias páginas ao estudo do consequen-
te ou prescritor, ocasião em que pudemos examinar os inúmeros aspectos
relevantes que dele emergem. É hora de juntarmos essas duas peças do juízo
hipotético, para ver a norma jurídica na soa integridade constitutiva. Todas
as divisões e subdivisões que empreendemos para conhecê-Ia foram ditadas
pelo imperativo metodológico de penetrar na sua essência e vasculhar, até
onde foi possível, as articulações que seus elementos intrínsecos mantinham
entre si. Para tanto, fizemos muitas abstrações, devassando e decompondo
algo que sabíamos, de antemão, apresentar indiscutíveis assomos de unici-
dade. A norma jurídica é um fenômeno que se processa em nossa mente,
alguma coisa que escapa, decididamente, da apreensão sensorial, sendo
elaborada por recursos do intelecto. Chegou a hora, entretanto, de reagru-
parmos os critérios normativos nos tópicos correspondentes, exercendo cada
qual o papel que lhe compete, para apreciarmos a unidade da regra que de-
fine a incidência fiscal, na harmonia do seu equilíbrio interno.
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331
...
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.o,,',,::::" ;:::,:~i~.~::""";";::,::~;''::~':
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O modelo prático facilita a compreensão teórica. Atinemos para o .'0
.,.,',;Ir~,'":.'.~.,:,'~_",~,,',,~','.,,.
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~;'~pd'l °
ou em outroS signos, entre antecedente e o consequente. Repousa"ãl
@:r,'exemplo: ocorrendo a hipótese de alguém realizar operações relativas à
'~: circulação de mercadorias, no Estado de Pernambuco, então deve-ser a cono
ti:t
sequência: esse alguém estará obrigado a pagar 17% do valor da operação à
..', ne~o especialíssimo, a ,marca indelével do juridico-normativ.o, o dev~Wi W~.,
Secretaria da Fazenda daquele Estado. Vê-se, com meridiana ~Iareza, que o
:~t\ ° de6ntico, que faz com que as leis do direito sejam sulistancialmente'"
ff~~,s;gundo"deve::se: ~e.~p,resentana modalidade obrigado, ao passo que o pri-
"'1'érentes das leis naturais. A ém ISSO,respeitaJios os Imites a mgu~~é
f"I'!:n1.eJr~. n.'!(:tyapa; 913!,nt~»5!<?;~e.
~eutro. . . "" .
"i1õi'iilativa, dã poderes à autoridade política que legisla, para descreve"
'''~rt0;''OÜy;lt~\fFlÍ1~~Y~~ráêitcia tributá;ia é, por excelêndá,\{;;;inbrma
~f fatos que bem entend~, ~trelati.do-Ihes preceitos de conduta que ele,r
. 'td~dÚJ;;!~,~¥tfá,i\1in~I!&lffi,1~,'~Ar~',~ára
disciplinar a relação diiE,~tildocom
"Ih" lador, tem como valiosos. Entre a descrição factual e o regrame~~p ..f-t'~".!tl~.t\'::'"(rJ~mw~r.rn~1\fç:fflt.'i11mf.,.;.,;.1;:h . ,',
lãl'jf~~,-~
'. 'conduta incide o laço imputativo - a imputação de6ntica. Se A ótô'r & ;!i't~,~;1M!\Bf:?~g~%:f&i~~~~:S~J)Rf.!~~~~~J.}Fr,:,niárias.
Concretiiando-se os
~ l1'sfátoSdescntos.-na,l'i1potese :ileve-ser{á'conseguênc13 e esta por sua vez
'I~,~~.~~~,t4i''lr;'ser B, (lu se A, então deve-s~r B. DIVerso é o que se passa com as let~, 'ik.,'J.'l,",:.'i"_?,;,,,," ...r:'\f~'f''Í7''bHli'r;S~'l1'[f.''i.,,\1(fr"''<}1.lji,:.'"W;JljllflV;' ',' ,
W'~:i'i>re~~~~ve'uma
(l ng~J:g.~~tnm\>nl~. ~I~~li\;,,<n;cpntraremos. uma p~oa
;'~!1~%-;f;1ja~».;t~;l; guiadas pelo principio da causâlidade - se A for,H também s,~ .~!tsujeito pasSivoobrigá:l,q~~~~~~f.1Ü;ma 'rçsa~iNm:ilinheiro. Eis o dever-
~f:i~!I.,. " .': .,,': ~""""A,N' ta" B ;",,;1;
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ebeonomedeconectivo eônt,coouopera ar e rI.
dever-ser interproposiciona , porque v.emen re a proposição iji~,
~ ,~:: .;~~~~~~!'\!'li~j,.
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0';..2. Esquema !Ógiàpli:l~r,elifi~sf. _çãJj;formal -.
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Sua ação é u mman e e l~ap~láve . Real!~O
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~t.~exphcaça9Ip'?'~~~I~h:lFl:~~gB~,J~~j~J~~i0.$ll1ti~'" -
'.' '.;..... ~j~~1:il:i;~.{d.,~\~~,,0 fato previsto no suposto, mstaura-se a consequencla, de modo;,~ ~.: _ 1:l!V~~P,~!;í~:-(,;.~;,~.:.I.
., : ~Y;:"l!I,~';):"~I", ,"
,',~'k~ ti ~h(/;;:;r't',0mátit:O e infaHvel (Becker), mesmo que as pessoas cUJa conduta:,.? No Capítulo Vl\l, item n: 6;'exp~sémps; "-"lh, arranjo sintético, o esbo.
, ': ',~\>';'{1'3 . ,"regulada propOSitadamente não a observem, em flagrante desrespeito: çotla regra-matriz de"inéidêntia;:\ítiir~àlia~?N~rii:traduzir
. ".," _, . ~ ",<.. o cerne da per-
',. ~:;W~if(1; .
'f O_.';,~ ". ."
ord<iriljurídica e sobre elas não atuem as sanções vigorantes. .i\; cussão. jurídica do IPTU_do.MUl)icip.ioM.
.
Sãl!J'àiJlo.
, . -'./,".' "f, .....
-;.....
Na oportunidade, está- ;1"
vamos introduzindo o conceito, . viva~'i:nte',pr.eoc!-,pados em mostrar-lhe a

_;::J;;j:I~&' .:l:.;
• ';'):,;P:'/:'I::!i
_'c.. ~F.ll,lp~egamos
, -
â expressão ~j
dever-ser interproposicional porque nas reg~ ~., .. f' . "\"'
.c,.'~~;';:I-!
r. -.
utilidade, numa aplicação pronta e direta para 'ô' caso.do tributo da compe'
de c!l!"p!Jrtamento eXiste um outrod~ver-ser, embutido ~o consequen~.e
" r:"!'.>: °
Refenmo.nos àquele que enlaça sUjeIto pretensor ao SUjeito devedor,. tência municipal. Não dnhamos, airida, ingressad~ na ànálise pormenoriza-
.....",i'i, conte~t~ da relação jurídica; àquele vínculo que obriga uma pessoa perall'. da de seus elementos integrantes, apenas anunciados de modo genérico e
, outra, em função de um objeto prestacional. A esse dever-ser interno fi superficial. Fizemo.lo, por isso,numa linguagem não formaliUlda,quer dizer,
consequente das normas de comportamento cha~amos de dever-ser intra.:, , usando expressões conhecidas, mas abreviadas, em ho'menagem aos objeti-
~osiciona , por estar en ro a OSlçao ese (ou consequência). Não1; ''fi, vos daquele instante, que eram meramente didáticos. Agora, podemos dar
apa~nsivamente, nas regras de estrutura por uma razão muito sirr({'-"'. um passo adiante,.procurando formaliUlr a linguagem, o que se consegue
pies: tais normas jurídicas não se dirigem, diretamente, para a condutâ; . 'pela substituição d,;sp..lavras por símbolos que as representem. Feito isso,
dispondo acerca <Iainstituição de órgãos, procedimentos e, também, M' teremos a regra-matriz de incidência nuamente exposta no seu esquematismo
elaboração, das modificações e da extinção de outras normas do sistema. II ';'t'
formal e plenamente apla.jllli retratar o fenômeno do impacto jurídico de
Mas ~ distinç!!s>entre o dever.ser interpr!!E0siciolJ!J.l e o '!.ever-ser intra;:,f toaõ' e qual,guer tributo. Para tanto, será suficiente substituir as variáveis
p.!£ePsicional adquire grande importância quando observamos gge 9 {,!tjmlli, ;". IÕgicaspelas constantes do direito positivo, na operação inversa (desforma.
(o~ver-ser intral'roposicional) se~parte nos modais obrigado, permitida W~"tf; liUlÇão).Vejamos como fica.
_proibido, enquanto o~ro (o dever-ser i~roposicional) permanece.'~.
sempre
____ ......:~ neutro, c.....
não se ~modalizando. . ~~
.. ~t~:j
.~ii!::.
,~
332 :f~: 333
;~
"
A função operativa e prática do esquema da
Ht ;s' Cmlvotl". Ce • Ct
regra-matriz de incidência - exemplos de
aplicação no direito positivo brasileiro
N;, \ \ os" OSm
A esquematização formal da regra-matriz de incidência te~-se mostra-
. ~ ~ ~
CSt == Cp{SaoSp)' C.\(b , .a), do um utilíssimo instrumento científico, de extraordinária fertilidade e ri-
queza para a identificação e conhecimento aprofundado da unidade irredu-
Explicação dos símbolos . .... "". '''tive! que define a fenomenologia básica da im osi ão tributária. Seu
N = norma jurídica',.' tributária - regra_mat;izdeitl~idênci~;4°:P e~prego, sobre ser aCI, extremamente operativo e prático, permitindo,
... ,'f.: \';',.;": ~:;',,>,-'~":il.,,;,~"h'.f-".:F<--'.t~'
jt ii~s~que de forma imediata, penetrarmos na secreta intim\d~~~'d;;essêÍ1cia
H, = hlp~tese tr\b,ME~~~,~'
,antecedente, ,B,\P,?,S~?\n,~tIl)-.fti,':9,.i-Íf
=o = ~:U~::~::~~j~~r,~tm,
" ';;;;[':~;,;:(:(.~t~, . ativa, devassando-a e analisando-a de maneira minuciosà. EÍn'seguida
,w{~n;: ...'.\':;"
;e,tJm~R-J~l}4C)
~t()'é,()nst\k!!~iô!,al
, .. "'-'-'I'~;ç.'--"",:
o binômio base de cálculo/hipótese de incid€néici, colhido np

._.>,A,-,.",.',I.\-"-,',,~,~',i~~'" - . -'
para marcar a tipologia dos tributos, saberemos ...
dizer,
.'
C = critério ~~t~F,if\1,da hipótese - núcleo dad~st!j~ão fáctiéit,

m "ng()t'..e.,presteza, da espécie e da subespecie da figura tributária que
!\~"f-,-,.,,-.~_{iri:-to'-,:,'ch>'!'
C'_ • ' ~
v = verbo - sempre pessoal e de predicação incom,pleta ..•

aIhcis>'" • -'
•
c
= conectivo lógiéo conjuntor
= complemento do verbo
:~?mf~;~~~
.,,~- .
'.' '
o e~boço sim~ólico apresentado encontra ple,najustificação -'

!!\.s,'séfiOSe atilados ensmamentos dos modernos filósofos e teóricos
C, = crLtério espacial da hipótese - condicionante de lugar
C, = critério terripófalâáhipótese- condicionante de tempo. '.
,t~l~\t{t~~:
ik',h1'r\~lt;.0~:r;.
Decorre daí todo o !eor de sua segurança e expressividade,
: - ,-'
Cs, = consequênciahibrtiái\a, conséquénte, proposição consí!i[U" ,\:':);9:t,~aj~tode sua utilização não oferece maiores dificuldades, como
prescritor normativo' . '. : ,\Ji.r~ni(;s.logo depois. É preciso ter presente, no entanto, que pressupõe
Cp = critério pessoal do consequente, onde estão os sujeitos da t~d '~Iff~at~~ef~ de desformalização, que consiste em substituir os símbolos da
'~(:ripótes~:e'?~. consequência pelas palavras e expressões da lei que examina-.
jurídica obrigacional - "'\
S, = sujeito ativo da obrigação tributária, credor, sujeito pretensor:> lj\jiJ;irio~.É,'Í'ôrtà:nto, um trabalho eminentemente semântico, pois se consubs-
;~:/'\apcia nabú~ca. das acepções dos vocábulos que o legislador depositou nos
Sp = sujeito passivo da obrigação tributária, devedor ':;.,
t'if,Jextos do direito positivo, para descrever fatos e prescrever comportamentos,
C = critério quantitativo da obrigação tributária - indicador da fÓi~'
q
de determinação do objeto da prestação .. "} ..
,,,TC" Temo-nos servido largamente desse modelo funcional para estudar os
b, = base de cálculo _ grandeza mensuradora de aspectos da mate'ri<i\ "':mais variados problemas tributários, sempre com resultados práticos satis-
. fatórios, Com esse método, pudemos verificar uma série de vicissitudes ue
dade do fato jurídico tributário .
aI = alíquota - fator que se conjuga à base de cálculo para a determina~'. tributos como o ICMS, o IPI, o ISS,o IPTU e o IRencerram, mas nos foi dado
certificar também que inúmeras entidades impositivas, que o legislador ~o
do valor da dívida pecuniária
DS" = dever-ser neutro - conectivo deôntico interproposicionaL É repr' c ama de tributo, revestem, Inequivocamente, esse eitio. Tudo isso ao 1
sentado por um vetor ~ e significa que, ocorrida a hipót de taxas e contribuições que, no fun o, sao ver a eiras impostos.
se, deve-ser a consequência . .---::Seguem alguns,exemplos,

DS = dever-ser modalizado - operador deôntico intraproposicionaL" O Imposto sobre produtos Industrializados proporciona curiosas con-
m
representado por dois vetores sobrepostos, com a mesma direçã,' clusões, qu~ndo submetido a esse processo de conhecimento. É que depa-
porém em sentidos contrários. Significa a obrigação do sujeito deve, ramos, não com uma, mas com duas regras-matrizes ou duas faixas autôno-
dor de cumprir a prestação e, ao mesmo tempo, o direito subjetivil\ mas de incidência. Uma atinge o fato da própria industrialização, enquanto
de que é titular o sujeito pretensor ~.. •
335
334
~~:'\'
~!;;,para dimensionar a materialidade de ambos os fatos são compatíveis, pelo ,
a outra p~rcute sobre a importação de produtos industrializados." 'r..):','
que confirmam o critério material enunciado na lei. Restaria, então, pergun-
ainda uma terceira que:onerava: as arrematações, em leilões, de pro.'
iJit,tar se o legislador da União ispnnha de competência constitucional para
industrializados, mas que se acha revogada. ~l~:
.azer o que fez. E a resposta, acreditamos} deve ser afirmativa, porque o
Focalizemos a ri'meira. Isolando os critérios da hipótese, terem ~%-c0-nm1 umte se refere no art. 153, IV,a instituir IPI, não adscrevendo o ver-
critéri'o materi'al- indus: ializar produtos (o verbo é industria Izar e o tiY, agregado a esse complemento, o que possibilitou ao legislador ordi-
pkmento é produtos); b)ctjtério espacial- em princípio, qualquer lug ~~o fazê-lo. Aliás,convém memorar que h1lvlaoutr~re&fa,dis~,i'!tíi,~a$:d.4\1S;
j t~éL..:. lote1PJ>pii4, .•,o,momento da saída oprodu~ ~ií~m que se uti,li~~va o verbo arremat?~;.t~if~.\\&4~!"iéW"/\!,;""i""":
éStab~lêêirt\:ln1q4fn~1l'sr~~~:;'" ,'o :;. '.~ 1~tips da consequência: ,,) crité,
.. ' . ,.' ,,'~J-~+Y!:,'" """" ",." ."": ..,,,...lS!,ft,
pess~al'~;sil'ê' ',' '.: ",'
t):,,-~-,-l.!.' ,
,",SSíV(l,o,titular do estabele "e
''''''.
~H'entender, de caballegi!~ml~.~deperante a Constitu\~~;<\ll;?f~~;}r';"'J1~
'$i' Imposto sobre Operà'çõesRelativas à Circ .eMe""aS:;~
, lõii1dus£ti~(t)i;'dféiiW'.~~ti~i: ,'" d~tA!,étARéopreço da opera' ~{ categoria~ que já omi!?~~os, podemos estruturata:;'f~k,~a,'m;,tri'~;~",\,,,,,,!:.::;
_'na sai~a .~(r~~?~ ~ri,: ,#t'b'.-::7:~ nY5 ,Ô '.,;'.;çp.v~tp.}J,~ç~
, If..~a e a. ~11t. dência do antigo ICM::-'-{',:;' ,. '- : :Y':\;~?:~:"(':~';
.. \~'\1~~t~~~~:~~;.~
Hipótese: realizar operações relativas à circulaçãôde mercadoríasí':{,;V~
regra~;af~~;Â~~~\~'~I~~~p~~,,~ .•~~~~1~;~~~~~d~l~t~ijliz~. dentro dos limites geográficos do Estado, reputando-se acontecido' () éve~',
'.''"'''"'
tar produto industri'alizado do éx'terÓr«fVer1?,ó",lmR0rt:a(e o compIem to no instante em que as mercadorias deixarem o estabelecimento. o" ,'."j{l;
to é p'ro~~~~':~n~~sti:~~li~~do;
alfandegárias
42-;ej~ã~êf~t~~>:;~al~~~k~l~~~"f~~:~
do país; c) cri'téfi(,.;'teriipb(alf~.iílô~ifut6'âo'
reparti' ..,
desemba ','
Consequência: aquéIeque realizou a opéiaçã~ relativa à circitláçã,6ªf "f~;
0
mercadorias deverá pagar 17%,'do valor da operação à Fazenda d()Espd. :'; ,
aduaneiro: A consequência: ~)t'rliliíg~{,'?s%'ãirF)~~\ij)~if61ti~o é a Uniã
Separando os critéijo:~:hipótese: a)critério material- realizaropii;C ",(
sujeit~passivo o impoitaddr;bt~R~é~li;&~~~\!iri.~W;~;%Mã¥{de cálc~i;.
'-";"""'(''''0''''I'".,.{,.";;,,;'';,.,
, ' "_."". o.'
o valor que servir d_ebase pará o cálCulo 'Ms tri'butbs adrlá:ijeitos, acresci
•.,,.,.,f,,:,,,,.. . .,.:
e
ções relativas à circulação de mercadorias (o verbo é realizar o complemen-
to é toda a locução "operações relativas à circulação de mercadorias"); b)
do montante desses e dos encargo;; cairibi~fs'dé;;id~s'piilo importad~r.;
critério espacial - qualquer lugar do território do Estado que editou a lei;
alíquota é a percentagem constante dá tabela.' "i,'
c)critério temporal- o átimo da saída das mercadorias do estabelecimento.
Afirmamos que as duas regras são jUridicamen'd'dlsfi?tas, com £Un'>
E a consequência: a) critério pessoal - sujeito ativo é o Estado e sujeito
mento na diretriz constitucional que estabelece a diferençá, ;;empre quê"
passivo, aquele que promoveu a realização do evento; b) critério quantitati-
impostos tenham hipóteses de incidência e bases de cálculo dessemelhà~i vo _ base de cálculo é o valor da operação que ensejou a saída das merca-
(CF, art. 154, I). Ora, é evidente que as hipóteses são diversas, quer no cri
dorias e a alíquota é percentual fIxa - 17%. -
rio material (verbos e complementos que não coincidem), quer no crité
Lançando mão do teste que a Carta Magna preceitua, vimos que a base
espacial (no primeiro caso, qualquer lugar do território nacional; no segU
de cálculo, realmente, confirma o critério material apresentado pelo legis-
do, apenas os locais específicos das repartições aduaneiras), seja, por fim;',
lador. Há compatibilidade. Ao nos certificarmos dessa congruência, porém,
critério temporal (o IPI, da industrialização incide no instante em que;
surgiu uma observação muito interessante: não é verdade que o tCM fosse
produto deixa o estabelecimento industrial, ao passo que na importação ~~
um imposto sobre o valor agregado) acrescido ou acrescentado, A prova
dá no momento do ato de desembaraço aduaneiro), Além disso, as bases ,i"
';idente é ue a base de cálculo media o valor global da o era ão e não a
cálculo são bem diferentes: enquanto na industrialização é o preço da Opei
, quantia que ne a o sujeito passivo acrescia para obter seu lucro. As ~ormas
ração na saída do produto, no fato da importação é o valor que servir de bas~
-regUÍadoras da não eumulatividade operavam num outro momento, que
para o cálculo dos tributos aduaneiros, acrescido do montante desses e do~
dissemos arreca atório, quan o o devedor a atia da im ortância efetiva-
encargos cambiais devidos pelo importador. j
..:=mente evida os cre ,tos que a legislação lhe faculta, recolhendo tão só o
O binõmio hipó~.J2gse de cálculo indicÚ!atar-se de irri:
I, saldo porventura existente.
~~ a mesma denominação - IPI. As grandezas escolhidas 'i% l'
336 -i~~ 337

tlf ~f~~" KeYlOl.o.uzi, .. v:", .llL.a .1".) lt 'u ic .F c1 \( ~c ']'
'; Convocamos a atenção dos leitores para a advertência de que:é' '~~~econiza~o, ~ara três impostos d~ sisle~a tributário brasileiro, Mu~tas
-malTizé uma f6rmula simplificadora, Obviamente não esgota as espéc~l~ ,%{ou aphcaçoes, todaVia, foram feitas, Em recente estudo, decompusemos
tras
que a le~tura do texto legal suscita. Somos cientes de que a pr6priâ 'rí5' :~f1alegislação atinente ao Fundo Nacional de Telecomunicações, para pesqui.
-padrão depara variações, assim na hip6tese como na consequência. O.\~ :i.\J;:iara procedência jurídica da sobretar;(a, cobrada na proporção de 30% das
lador lida com múltiplos dados da experiência, promovendo mutaço~;: ,,\"tarifas que incidem sobre Õ;
serviços de telecomunicações, Qual foi nossa
a can fi o sUJeio passIvo, o tempo a ocorrenCla actua, as con 1 õ~s' ~;: esa ao ven icaTlTIos:12}que a c amada so retan a ~nifesta.na-
, espaço, a alíquota e as armas e medir o núcléo d acontecimento (bilSe ~,~~; 22) que slla.r~Bo~a.-.nJa~.ri~;.reve1a
;:.existência de um impos-
"'f;);.álSH o. ssagama de i er a gls ativa, contudo, não pode ultrapas~' ": o' 32) que esse Imposto fará criadéi:medianté' singela Portaria do Conselho
i'l."'~acioÍl~ de TelecomunicaçÕes'~C9.iitei);iM}.,e.'luese tratava, portanto, de
;'ill&~;~.~6gicosque a regra-m~triz co~porta. S~o legislador chegar a~~:
.~~Iif:. os dados essenCIaiSda hlp6tese e, mdo além, imprimir ~ .~ênciá
".
fla finteme o,''é"rtçôA~titíih"i::!J3i;
","',"
o
".' '.....;:,:.. t.~..:':"~:~.-'::t.,.~,:','~"~.,
.~~~~:./"taremos, certamente, ao pé de outra figura ilT]p9,si' . ;_,~:, Também á antigaJ}ill fui s~b.!b@ª:ã:'~sse)ipo:~ea,n:llise. Todas as
o', .. ,:!,'!!P-~s.tPAobre'Serv,!:,s de qualquer natureza, Em estudo que nos> ,;f~ conclusões derivaram para umúnit'?o~tf~If!í~ó: '~a~va;r~êts,)NjiJLimpO$()
: ".:~.~t;W.JI~~,.
\! pe,~:!'~~~~ti',~!M}tmclparae São Paulo, a pretexto da incidêl1c
~oo{que gravava a circuristância ~e ser ro orie~ár~o_de,velc~~d~u.~om.ói:qr:
tt:~de , cuIa" completamente mad~qu~da part~~~J!lf .•.~lJl~~I~~.p~estaçao de
~ base
,I',:, .',;.~~K;?~[.~~,~_~;~,?~,~t{~~9.!I.cas,desenvolvemos long~ argumentação, r~p,
1;., ,.d.l1~d9~i.;!l,i~~'1:~~;9~esltos formulados. O cammho que empreende :":!J~rvIÇOS p~bh~os, que sustentana a lm~I~?\~~W;~í,~~4;~.t~a !lIdo bem
i' .
,
•)l~?jq~lf,J~Vi~~B~!?}~y'i
~ •.•
;~ •.••)..i<~~~.');~'.(~~H::i" I
~,~~eçar pe a investigação da regra-matriz d~~:
..' .
.. claro. Media, Sim,o veiculo automotor, lá que todás
", !.,"p.ras....'"grandezas'que
.' .i.~"'..!.;-' ... se con-
I",.
";;/gregavam para formá-Ia eram atributos ~)~~,?si~t'~?~i~s d?,~~!C)l!o,nenhu-

, o 'o~~?J;~m",r£!.W¥:r.~jmU~lclpal. Nesse sentido, armamos o"arcabouç(Í
0
a '~:;na relação guardando com servi os úblicos restádó~;J'tel!i'Âdininistração.
00 ': ~.e;1Jl~;;p.~W.H~!~9il~I~~~qu~ adquiriu esta fisionomia: 0 (: . ., .•
'i.~ . . . ',. '. ,:,~,~",P'~',.i:~"("::;"';""''-''''';(;.:''
• . "?"'.1,~~~'~~IE.\!lb!r~;I!\\1'2t:lII'
.. l ,~ : {r;f' Nada mais achamos necessário acrescentai;para efeitôae enaltecer esse
l' !ri~Ii>g,~1J,?~~~filPf,~~W;~~ a ,terceiros de utilidades, materiais ou imát~9 .
d~;:método de indagaç.ãodo fenômeno jurídico tributário.Ós e~e~plos, mesmo
de .c~~t~'t4e:.<;-5Rr;~~t,wecom. caráter reiterado, sob regime de direito'~
vado, rea!I~~~,~~,et~{) .dos hmltes territoriais do Município, dando-se l1!:expostos de forma simplificada, como não poderia deixar ~de_ser, põem à
ac~ntecid,?() oe~,~,?y~é:,fllomento da entrega do serviço, pronto e aca~~ ~:; calva toda a fecundidade que envolve sua utilização. Tem ele a virtude de
à [ilssoa interessadá!:. ," ., '~.~ levantar um material precioso para a crítica e para o debat~, ferindo o tema
. -.' ."...... ~
.. ,'.' '
00
central da imposição tributária, Ademais, é de fácil ;"anejo, requerendo um

Consequência:.:() prestador do serviço deverá recolher aos cofr~;"'
mínimo de atenção e cuidado. E, complementando tudo isso, foi erguido
municipalidade X% do valor, do serviço prestado. '
sobre os fundamentos s6lidos e consistentes de uma visão reflexiva, decunho
O critério material da ~ip6tese está mais elaborado. Entretanto, par~ filos6fico, com a chancela da autoridade de renomados te6ricos da Ciência
economia do pensamento, poderíamos resumi-lo em, simplesmente, prest~
serviços, onde aparece o verbo prestar e o complemento serviços. O critérf do Direito.
O esquema da regra-matriz de incidência tem sido utilizado com bom
espacial é qualquer ponto situado dentro do territ6rio do Município. E"
êxito na elaboração de livros, artigos e trabalhos profissionais e açadêmicos
temporal, o instante em que o serviço, pronto e acabado, é entregúe ao to!"
acerca das espécies tributárias, no Brasil e no exterior, demonstrando, uma
mador, Na consequência está a prescrição do vínculo obrigacional: critériof
5
pessoal _ sujeito ativo é a Fazenda do Município e sujeito passivo, o pres ! vez mais, a operatividade dessa construção te6rica.
tador do serviço; o critério quantitativo está expresso pela base de cálcul~.
_ valor do serviço prestado - e pela alíquota X% (percentagem apontada~,~. f
1.;
pela legislação em vigor). :;
~be-se ue a base de cálculo está em erfeita' .a com o crité.~
rio material da hip6tese2 o que con irma a dicção do legislador. .
----~-------------------~ 339
,.....•,
.e
•
a
Capítulo 11 O ••••• (I.one •••••••••••••••
s,
,~
).
1- Tributo
\ l(~; / _.:.-
lS
r
; .
L~ /.
~"
la
O, • .!;",
~r, Q
Sumário: l~ Acepções do vocábulo "tributo". 2. A definição do art. 3 do
í lo
1./'!-1-'1 ,..-r- ~ Código Tributário NacionaL 3. Tipologia tributária no Brasil - o
i- :. ,crjtério constitucional para a determinação da natureza do tribu-
lo .~" :,'~.;.~o:
4. 0. art. 4º do Código Tributário Nacional - denominação e
to '.' :'~l:de~tirio
do produto da arrecadação. 5. Empréstimo compulsório,
'a ':>~;'
.. ~::<~:';.;,:/",,'1;-5. Õ imposto como tributo não vinculado à atuação do Estado.
'i- /,.:~'_'L::~,'i'/.:.!:L7.Taxas cobradas pela prestação de serviços públicos e pelo
!: ~.' ~ ..:>..}{~~.; .. ,:.;:f:.?:í.~-•.exercício regular do poder de polícia. 8. Contribuição de melhoria.
le
:S..l ~- ..
, I " : '9, Das contribuições.
;)- ,
, oi',,, 1. Acepções do vocábulo "tributo"
ie o vocábulo "tributo" experimenta nada menos do que seis significações
n-
diversas, quando utilizado nos textos do direito positivo, nas lições da dou-
"ia :, . trina e nas manifestações da jurisprudência. São elas:
<
"
a) "tributo" corno quantia em dinheiro;
ti- .o'
:I b) "tributo" como prestação correspondente ao dever jurídico do sujei-
ue
to passivo;
)
c) "tributo" como direito subjetivo de que é titular o sujeito ativo;
d) "tributo" como sinônimo de relação jurídica tributária;
,'? "," e) "tributo" como norma jurídica tributária;

,; " fi "tributo" como norma, fato e relação jurídica.
a) Uma das mais vulgares proporções semânticas da palavra "tributo"
é justamente aquela que alude a uma importância pecuniária. Indicando
um volume de notas quantas vezes não dizemos: eis aí o imposto que vou
l
levar ao banco. Essa menção corriqueira entretanto, não é somente a do

l
47
falar comum dos leigos. Pode ser encontrada, até com frequência, no fra- Os autores citados timbram especialmente a circunstância do com~
seado de nossas leis, regulamentos e portarias, como, por exemplo, no art. portamento do sujeito passivo, ao satisfazer o dever jurídico que lhe fora
166 do Código Tributário Nacional: A restituição de tributos que comportem ... atribuído .
Surge aqui a voz ';tributo", inequivocamente,
tia que, na forma do dispositivo,
como soma de dinheiro, quan-
poderá ser restituída. Em abono desse
~::f'
3i.' :
.
c) Contraposta a essa, temos a visão daqueles que põem acento no cunhó
de e;dgibilidade que o liame jurídico provoca em favor do sujeito ativo. Assim)
matiz, Alfredo Augusto Becker1 traça explanações que terminam por afirmar: ••• a lição de Ernst Blumenstein4: Tributos são as prestações pecuniárias que o
O tributo é o objeto daquela prestação que satisfaz aquele deveI: E, represen- -~ Estado) ou um ente por ele autOlizaào em virtude de sua soberania territo-
l
tado graficamente, teremos: ria!, exige dos sujeitos econômicos que lhe estão submetidos. (Os frisos não são
do autor.) É também a linha de Rubens Gomes de Sousa5, que asseverou ser
s,-----$ ----- s, •. 'tributo' a receita derivada que o Estado arrecada mediante o emprego da
-I
t
--~--,
Direito subjetivo
~.~---
Dever jurídico
sua soberania l
nos termos fixados em lei ...".
$-----sP ..
Nesta acepção, fica acentuado o objeto da prestação ou o conteúdo do
dever juridi.co cometido ao sujeito passivo, indicado por $. ---- ---, •
Direito subjetivo Dever iu~ídico
b) _Outra~ veie~;-v~mos
deparar o étimo "tributo" querend~ mencionar
não mais llITl.asoma em moeda, mas o comportamento de certa pessoa, física
Em posição '1 1\ 19ônica.à anterior) o núcléo:semântico tomado é o do
ou jurídica;.que se cons";.,;:.tancia no pagamento de-determinada importância
-direito subjetivo de-que está investido o sujeito ativo pará exigir o objeto da
pecuniária: A "ênfase, neste passo, não incide no dinheiro em si, antes recai
prestação [$].
no proceder de conduzt~lo ao lugar preestabelecido para solver-se o débito.
d) O vocábulo "tributo" comporta um quarto âmbito de significação
É com tal amplitu-de que Giuliani Fonrouge' ensina: Los tributos son
que, em vez de partir da indicação do conteúdo patrimo-nial do objeto [$],
prestaciones obligatorici.s y no voluntarias ... A tônica da prestação pecuniária
ou do dever jurídico cometido ao sujeito passivo) ou do direito subjetivo de
é o fator que denota o conteúdo simbólico da palavra "tributo", que assume,
que é titular o sujeito ativo, cogita do vínculo como um todo, isto é, "tributo"
dessa maneira, significado bem distinto do primeiro. A conotação fica mais
como equivalente a obrigação tributária, relação jurídica tributária. A carga
nítida ainda na exposição de Arnaldo Borges', quando afirma: Tributo é
significatIva não repousa mais em qualquer dos tópicos do laço Obrigacional,
conduta humana. Esta condutã é conceituada por uma endonorma que estabe-
mas nele como uma entidade integral.
lece o dever de alguém dar ao Estado certa soma de dinheiro ...
Com o relato em linguagem competente do evento descrito na hipóte-
,-----~--~ se de incidência da regra tributária, instala-se, por força da imputação deôn:
s,-----$ -----5, tica, um liame de conteúdo patrimonial, pois seu objeto é expresso em termos
econômicos. Assim, numerosas construções doutrinárias empregam "tribu-
----~~ ~._--
Direito subjetivo DeVe0- jurídico
to" para designar a relação jurídica que se instaura por virt.ude do aconteci-
mento daquele fato previsto no antecedente da norma.
1. Teoria gera! do direito t~íbutário, Sar<-lÍv3, 1963, p. 237.

2. Derecho [lnancieTO, v. j, I? 269. 4. Sistema di dirítto deite imposta, trad. it. F. Forte, J\.li1ano, 1954.
3. Artigo publicado na Revista de Estudos Tríbutárív.', lbet, p. ]74-5. 5. Compêndio de iegis/aç(w tributária, 2. cd., Rio de Janeiro, Ed. Financeiras, }954, p. 12.
48 49
Nessa altura, já é considerado como laço jurídico de substância patri- ~mpla. Ness-~derradeiro sentido, quer exprimir toda a fenomenologia da inci-
monial, abrangendo, desse modo, o complexo formado pelo direito subjeti- dência, desde a nom,. instituidora, passando pelo evento concreto, nela des-
vo, pelo dever juridico e pelo objeto da prestaçâo. O magistério de Geraldo crito, até o lillme obrigacional que surde à luz com a ocorrência daquele fato.
Ataliba5 é bem elucidativo: Com efeito, juridicamente, tribwo se define como É com esse conteúdo que o art. 32 da Lei n. 5.172/66 se propõe determiná-lo.
uma relação obrigacional. Estudemo-lo mais de espaço, já que é disposição viva do nosso direito positivo.
5,-----5 -----5,
2. A definição do art. 3Q do Código Tributário Nacional
----~.- Dever jurídico

Direito subjetivo
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, eni. moeda ou cujo
valor nela se possa exprimir. que não.constitutl sanção de ato ilícito,
instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamcn.
Vê-se, pelo gráfico, que o liame é tomado na sua integridade. te vinculada.
, e) A penúltima grandeza semântica que o termo assume é a de norma A menção à norma jurídica que estatui a incidência está contida na
jurídica. equivale a afirmar, "tributo" como regra de direito, como preceito cláusula "instituída em lei",firmando o plano abstrato das formulações legis-
normativo. Quem der revista no texto constitucional irá encontrar, à farta,
lativas. Por outro ângulo, ao explicitar que a prestação pecuniária compul-
prescrições que aludem àquela realidade jurídica como norma ou plexo de sória ~ão pode constituir sanção de ato ilícito, deixa transparecer, com
normas, especialmente no capítulo destinado ao Sistema Tributário. Vejamos .hialina ri,,, u; que haverá de surgir de um evento lícito <. por via oblíqua,
o exemplo tir: (:~ (,0 art. J53, m, da Constituição Federal: . faz alu~ão aQ fato concreto, acontecido segundo o modelo da hipótese. Fi-
nalmente, por três insinuações diretas dá os elen)cntos que integram a
Compet-e à União instituir impostos sobre:
obrigação tributária, enquanto laçG jurídico que se instala ao ensejo da
ocorrê~ci~fá~ric~"Fiiuremos as estipulações que armam o conceitO jurídi-
III ~ renda e proventos de qualquer natureza.
I co-positivõ.que transcrevemos, pai3 depois explicá-las, uma a uma.
i ....•. .
Que representa instituir, criar, decretar um tributo? Nes;e instant.e a
Norma jurid!~
I' fraseologia jurídica não admite digressões ou equivocidades: instituir ~m
i. tributo é tarefa legislativa que se contém na edição de normas jurídicas,
.Fato jurídico . .....__._. SA-----$ - Sp
tdbutário " ~.~---
determinadas e peculiares, cuja estrutura antessupõe a descrição de um fato Direitosubjetivo Dever juridlco
a que o legislador associa o surgimento de um vínculo jurídico. Aliás, sendo
o ~.ributouma instituição jurídica, e tomando-se o direito como um sistema
a) Tributo é uma prestação pecuniária compulsória
~e~()J:mas,. dificilmente poderíamos demonstrar que aquela realidade esca-
Na sua linguagem técnica, misto de linguagem comum e de linguagem
. pada'-configuração norinativa. E assim como ó tributo, lodas as demais
científica7, reporta-se o legislador a uma conduta que ele regulá com o dever-
entidà~es do universo jurídico, tais corno o matrimônio, o divórcio, a desa-
-ser próprio do direito, numa de 'liaS três modalidade, -- obrigatório. Não
propriação, a república etc.
é precisamente essa' a forma :tdotada no c1ispositivo, mas é o conteúdo.
f) O símbolo "tributo" admite ainda uma outra significação, sobremedida
Prestação pecuniária compúl::;óri<iquer d~7.cro comportamento obrigatório
6. Proposições tributárias, Resenha Tributária, 1<)75, p. 140-1 (obra conjunta em

homenagem a Rubens Gomes de Sousa). 7. Lourival Vilanova, As cstmtums lógicos, cit., j). 107.
5J.
especialização, voltou o constituinte a ferir o assunto, enunciando no art. ISO,
de uma prestação em dinheiro, afastando-se, de plano, qualquer cogitação
inerente às prestações voluntárias (que receberiam o influxo de outro modal
_ o "permitido"). Por deconência, independem da vontade do sujeito pas-
I, ser vedado à União, aoS Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sem
prejuízO de outras garantias asseguradas ao contribuinte, instituir ou aumen-
tar tributo sem lei que o estabeleça (princípio da estrita legalidade).
1
sivo, que deve efetivá-la, ainda que contra seu interesse. Concretizado o fato Ao mencionar instituída em lei, de certo que se pretendeu afastar as
previsto na norma jurídica, nasce, automática e inf?livelmente, o elo me- chamadas obrigações convencionais, que teriam fulcro) invariavelmente,
diante o qual alguém ficará adstdto ao comportamento obrigatório de uma numa convergência de vontades. Com isso, entretanto, abraça o legislador
prestação pecuniária. do Código Tributário a clássica divisão das obrigações em ex lege e ex vohm-
tate, consoante irrompam da lei ou da vontade das partes. Essa, aliás, é a
b) Em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir 'explicação que encontramos frequentemente nas elaborações da doutrina e
A linguagem natural de que falamos fica bem evidenciada nessa estipu- com ela não concordamos. O primado da legalidade, que se irradia por todos.
lação, prescindível e redundante, em que o político, despreocupado com o oSsegmentos da ordem jurídica brasileira, alcança qualquer comportamen-
rigor, comete dois erros grosseiros: primeiro, ao repetir o caráter pecuniário to obrigatório, cqmissivo ou om,issivo. E, se por acasO não fosse suficiente,
da prestação. Se já dissera que se trata de uma prestação pecuniária, para que haveria ain~a o prmcípio específico, dirigido diretamente ao campo dos
insistir com a locução "em moeda"? Segundo, ao agregar a cláusula "ou cujo tributos. Sendo assim, não se há de imaginar obrigações, no direito brasilei-'
valor nela se possa exprimir" pois com isso ampliou exageradamente o âmbito
J
ro, q~e nã~ s~j~mexleg~:fIlgumas requerem, de fato, a presença do elemen-
das prestações tributárias. Note-se que quase todos os bens são suscetíveis de to "vo,ntado"na cón.figuraÇ}iotípica do acontecimento, enquanto outras não.
avaliação peC'o[liária, principalmente o trabalho humano que ganharia a pos- Entre C,E :krradeiras éstão os liames jurídico-tributários. .
'. ". - ,- '1'
sibilidade jurídfca de formar o 'substrato de relação de natureza fiscal. Com

.~ base nessa premissa, alguns entenderam que o serviço militar, o trabalho nas e) E cobrada mediarrte atividade administrativa plenamente vinculada
"
"
mesas eleitorais e aquele desempenhado pelos jurados realizariam o conteito É a última condição estatuída pelo legislador com o escopo de definir
~. , de tributo, já que satisfazem às demais condições postaS pelo citado preceito. "tributo". Devemos entendê-la sem o exagero que deflui do texto. Se é ver-
dade que atos importantes do procedimento de arrecadação tributária per-
c) Que não constituo sanção de ato ilícito tencem à classe dos vinculados, outros muitos existem, dentro da mesma
.Traço sumamente relevante para a compreensão de "tributo" está ob- atividade, em que o administrador está autorizado, pela lei, â integrar com
jetivado nessa frase, em que se determina a feição de licitude para o fato qlle sua vontade ou juízo a normãjurídica, diante do caso 'concreto, operando
I desencadeia o nascimento da obrigação tributária. Foi oportunaa lembran- com critérios subjetivos próprios, a fim de dar satisfação aos objetivos con-
ça, utna vez que os acontecimentos ilícitos vêm sempre atrelados a uma sagrados no sistema legal".
providência sancionatória f,.fixando O caráter lícito do evento, separa~se,
com nitidez, a relação jurídica do tributo da relação jurídica atinente às 3. Tipologia tributária no Brasil - o critério constitucional
penalidades exigidas pelo descumprimento de deveres tributários. Como são
para a determinação da natureza do tributo
idênticos os vínculos, isoladamente observados, é pela associação ao fato que
lhe deu origem que vamos conhecer a índole da relação. Não é suficiente a descrição hipotética do fato jurídico tributário para
, . que conheçamos a planta fundamental do tributo. É preciso que examinemos,
d) Instituída em lei
Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em
virtude de lei, é o cânone da legalidade, inscrito percmptoriamente no art. Sº, 1 8. Celso Antônio Bandeirtrdc Mello, Elementos de direiroadmillistrari\'o,
Tribull:lis, 1<)80, p. 63.
Revista dos
11, da Constituição Federal. E reiterando o mandamento, "gora com foros de

l,
.', 53
r ,
.~
antes de milis nada por imposição hierárquica, a base de cálculo, a fim de que competências tributárias, preocupadíssimo em preservar o princíp,io m.aior •
!
a natureza particular do gravame se apresente na complexidade deseu esque- da Federaçiio e manter inc6lume a autonomia municipal; b) par: alrm dISSO,
matismo formal. É o que preceiula o constituinte brasileiro no arl.-14S 22:
1 ~
é algo simples e operativo, que permite o reconhecimento da Il1doletnbu-
As taxas não poderão ter base de cálculo próprio de impostos. E, mais adiante, tária, sem a necessidade de considerações retóricas e até alheias ao assunto.
no art. 154: A União poderá instituir: J - mediante leicomplementar, impostos Finalizemos para dizer que, no direito brasileiro, o tipo tributár.io se
não previstos no artigo anterior, desde que sejam não cumulativos e não tenham acha integrado pela associação 16gicae harmônica da hip6tese de ll1C1denCla
fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição. e da base de cálculo. O binômio, adequadamente identificado, com revelar
É bem verdade que o art. 18, li 5", da Constituição Federal de 1967, era a natureza pr6pria do tributo que investigamos, tem a excelsa virtude de nos
mais preciso, ao empregar o conjuntor "e",ao invés do disjuntor includente proteger da linguagem imprecisa do legislador.
"ou". Esse dado, contudo, havemos de debitar às imperfeições Ínsitas ao
trabalho legislativo, principalmente quando se trata do legislador das nonnas
gerais e abstratas. Nem por isso, entretanto, a mensagem constitucional 4. O art. 4Q do Código Tributário Nacional - _
deixa de ser clara: faz-se mister analisarmos a hip6tese de incidência e a base denominação e destino do produto da arrecadaçao
de cálculo para que possamos ingressar na intimidade estrutural da figura Tivemos a oportunidade de deduzir breve crítica à disposição desse
tributária, não bastando, para tanro, a singela verificação do fato gerador, artigo, na medida em que afirma ser a natureza jurídi:a e~pecífica do tl;b~-
como ingenuamente supôs o legislador do nosso C6digo Tributário, ao in- to detemlinada pelo fato gerador da respectiva obrigaçao. E f\'1dente que nao
dicar. no art. 4", que A natureza jurídica específica do tributo é detenrúnada ~'odeprevalecer, enquanto dois mandamentos que lhe S20 hierarquic~11le~-
P:;J [no gerador da respectiva obrigação ... Por certo, tomada a senten'ça (CTN, ~ ~e superiores falam, decididamente, em sentido contrá~o ..vale aqUI, m~]s
art. 42) como verdadeira, não encontraríamos método para diferença r im- 'I. uma vez, a supre~lacia da interpretação sistemática do duelto, com ~elaçao
postos de impostos e desses as taxas, entregando-nos, imbe1es, aos desacer- ,..•.. ao entendimento isolado de uma simples norma. Toda,;a, o preceito traz _
tos assíduos do político. São bem comuns e muito conhecidas, entre n6s, J. j~'~~.~:i:~
..dUàS contribuições interessantes para ~ boa compreen!;ã.o da ~atéria: ~~~~~
figuras de tributos cujos nomes sugerem realidades completame!,te distin- .f . <. • circunstânc1as nele consignadas como lrrelevantes para mfJUlrna const.~Ul
tas, mas que "olegislador utiliza para burlar a rígida discriminação das com- !. .~ . ç~oíntima do tributo ~ a denominação e demais característic:s formais
petências impositivas. Estão aí, para dizê-lo, a taxa de melhoramento dos l:: :adotadas pela lei; e a destinação do produto da sua arrecadaçao. Vamos
portos, o salário-educação, os dep6sitos, os empréstimos compuls6rios e
uma sorte imensa de outras denominações, seguidamente empregadas par a
r discuti-las separadamente.
Manifesta o legislador, no inc.l, uma extraordinária lucidez, ao declarar
introduzir espécies de impostos em nosso ordenamento jurídico, sem a !! ;que suas pala\'ras não devem ser levadas ao pé da letra. Os nomes _comque
devida autorização constitucioi1aI. f" ~:..;,.','venha a designar prestações pecuniárias que se quadrem na defr~lçao do art .
E foi para este fim, qual seja, a imediata verificação da entidade, en- ...~: :~.i,-i~~:!lo.Código Tributário Nacional hão de scr recebidos pelo mtcrpre~e s~m
quanto tributo, que o constituinte fez inserir a base de cálcujo TI,' compos- , ,.p;.;riquClc tom de seriedade e de certeza que seria de esperar. Porque, no un o,
tura do tipo tributário. O cotejo entre as duas realidades tributárias denun- . ,. "certamente pressentiu que, utilizando uma linguagem natu~al, penetrada
ciará, logo no primeiro instante, a exigência de um imposto, de uma taxa 011 • .das imperfeições da comunicação cotidiana, muitas vezes Iria enganar-se,
de uma contribuição de melhoria, aplicando-se, subsequentemente, às v;lrias pCll>etuando equívocos. e acarrctan d o can fusoes
- ~,. e JUs tamente.. o que acon-
espécies de cada qual. tece. As leis não são feitas por cientistas do Direito e sim porpo!rtlcoS, pesso~s
Dois argumentos muito fortes recomendam a adoção desse critério: a) de fOnl1ilÇãocultural essencialmente diversificada, representantes que sao
•.
d os l1lultlplos setores que compoem-' a socle d ad c. ü produto .de
. seu trabalho
. '
trata-se de diretriz constitucional, firmada num momentO em que o lcgis-
lador realizava o trabalho delicado de traçar a rígida discriminação de por conseguinte, não tr3rá a marca do r~gottéc.nico e cientifiCO que nll'ntos
S5
f atendimento de despesas extraordinárías, decorrentes de calamidade pública.
•
almejam encontrar. Seria como se tivesse dito: Não levem às últimas conse-
Ora, sabemos que as palavras da lei, como unidades simbólicas de todo e
quências as palavras que enuncio, porque não sou especialista. Compreendam-me
qualquer sistema de linguagem, cumprem seu papel sintático, além de terem
em função da unidade sistemática da ordem jurídica.
umí1 dimensão semântica e outra pragmática. Dai admitirmos que, por cala-
Em raríssimas ocasiões vimos vibrar com tamanha franqueza a sensi- midade pública, se deva entender não somente as catástrofes provocadas por
bilidade política do legislador. Prestigiem o-ia, portanto. agentes da natureza circundante, mas também outros eventos; de caráter
O ine. li vem como um aviso providencial: o destino que se dê ao produ. socioeconômico, que ponham em perigo o equilíbrio do organismo social j
to da arrecadação é irrelevante para caracterizar a natureza jurídica do tributo. considerado na sua totalidade. Advirta-se, porém, que do estado de calami-
Coincide, a ponto, com o limite do campo de especulação do Direito Tributá. dade pública há de decorrer a premência do provimento de recursos para
río, que não se ocupa de momentos ulteriores à extinção do liame fiscal. atender-se às despesas chamadas de extraordinárias. O legislador constitu-
Q
Aquela entidade que vier a preencher os requisitos estipulados no art. 3 do cional autoriza a decretação de emprêstimo fundado no ine. I, sem subordi-
Código Tributárío Nacional será, jurídicamente, um tríbuto, a despeito da nação à observãncia do primado da anteriorídade, o que se explica, perfeita-
destinação que for atribuída aos valores arrecadados. Mantenhamos na reten. mente, pelas graves proporções dos acontecimentos nele mencionados. O
tiva esse conselho, elucidativo e prático, aplicando-o sempre que for o caso. mesmo não ocorre, entretanto, com a previsão do ine. 11. O constituinte
certamente anteviu as dificuldades que cercam o juízo sobre o controle do
que venha a, ser investimcnt:o público de caráter urgente, bem como o d~ rele-
5. Empréstimo compulsório vante interesse nacional, tolhendo a iniciativa do legislador complemen~r, ao
O' quadro jurídico-constitucional dos emprésti':los compulsórios submeter o produto legislado à diretriz da anterioridade. Pode parec~r um
. . . ~é - ~
sensivelmente diverso daquele contido na Constituiç~ú rederal de 1967. N~o contrassentido aludir-se à urgência ou à relevânc:a do interesse nacioúa~e,
pela circunstância de. que, agora, o-instituto esteja com sua configuraçã~ concomitantemente, amalTar-se o expediente a um termo inicial de eficácia.
tríbutária nitidamente exposte, tornando-se difícil sustentar posições dis- Todavia, a experiência brasileira) pródiga em abusos ness~ delicado caii1~o da
sonantes, mas, sobretudo, porque a disciplina normativa é diferente. Aliá.s' esquematização jurídico-sociat bem recomenda a cautela imposta. ~:
sempre entendemos que empréstimo compulsório tinha a natureza jurídica ','i. ',"
Nunca será demasiado reafirmar a índole tributária dos empréstimos
-~-'"
peculiar às entidades tributárias, não se justificando aquelas elaborações que compulsórios: satisfazem, plenamente, as cláusulas que compõem a re<,lação
.' do art. 3º do Código Tributário Nacional, tido como expressão eloq-~ente
o colocavam debaixo de outras rubricas, ainda que amparadas pela distinção
que o próprio texto -fazia entre "casos excepcionais" e "casos especiais", daquilo que o próprio sistema jurídico brasileiro entende por "tributo", de
A matéria vem tratada no art: 148, I e li, com parágrafo único. A com- nada importando o plus representado pela necessidade de restituição, ínsita
petência é exclusiva da pessoa política União e.deverá ser exercida median- a.o conceito de "empréstimo", porque bem sabemos que o nome atribuído à
te lei complementar, em apenas duas hipóteses: a) para atende' a despesas figura ou o destino que se dê ao produto da arrecadação nada acrescem à
extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua natureza jurídica do tríbuto (CTN, art. 4º).
iminência (1); e b) no caso de investimento público de caráter urgente e de rele- Topologicamente plantado no Capítulo I do Título VI da Constituição
vante interesse nacional, observado o disposw no art. 150. 111, li (princípio da Federal de 1988, o empréstimo compulsório há de obedecer ao regime jurí-
anterioridade) (ll). Nas duas eventualidades, a aplicação dos recursos prove- dico dos tributos, sotopondo-se, com a ressalva prevista, aos princípios co-
nientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou muns que modelam a atividade impositiva no Brasil. Acerca do nome) como
I sua instituição (parágrafo único). Eis o que prescreve o direito positivo.

Quanto ao inc.l, e pondo entre parêntcsis metódico a situação de guer-_
'.. . já afirmamos, dissipa a dúvida o ine. 1 do art. 4º do Código Tributário Na-
cional; e sobre a destinação, fala mais alto a advertência do mesmo disposi-
tivo, porém no seu ine. 11. Tudo mais está contido no âmbito do art. 3º do
ra externa ou sua iminência, cuja identificação parece suscitar poucas dúvidas,
remanesce a hipótese de instituição de empréstimo compulsório para o referido Estatuto.
I q; 57
6. O imposto como-tributo não vinculado à
Tais exações poderão revestir qualquer das formas que correspondem
atuação do Estado
às espécies do gênero tributo. I'ara reconhecê-Ias como imposto, taxa ou
Muitos critérios podem orientar uma classificação dos tributos_ctn es~é-
contribuição de melhoria, basta aplicar o operativo critério constitucional
cies. As clássicas, mais difundidas, vêm carregadas de fortes conotaçoes extra-
representado pelo binómio hipótese de incidência/base de cólcu10.
jurídicas, principalmente económicas. Esse o motivo pelo qual nos mc11namos
Nesse sentido, foi tema aberto à discussão o teor jurídico das medidas por aquela que tem como fonte inspiradora a circunstância de e-"lSm, na h,-
baixadas com a Lei n. 8.024, de 12 de abril de 1990, na parte em que deter- pótese normativa, um \"Ínculo entre o fato descrito e uma atuaçao do Esta~o
mina a retenção dos saldos de depósitos à vista, cadernetas de poupança e (no sentido amplo). Trata-Se da classificação dos tnbutos em vmculados e nao
outros ativos financeiros, acima dos limites estipulados no mesmo diploma. vinculados a uma atuação do poder Público, didaticamente exposta por Ge-
Afastemos, desde já, a ideia de "confisco", uma vez que a titularidade raldo Ataliba'. Seu substrato é eminentemente jurídico, pois repousa na ob-
dos valores bloqueados foi mantida, inexistindo transferência para o erário. servação fiel das hipóteses de incidência dos vários tribt:tos, em co~fronto
!.
Qual seria, então, o '-Jlto jurídico da providência legislativa, desencadeada com as respectivas bases de dJculo. Toda vez que o bmomlo expre,sar um
d. t d m tn b
pela Medida Provisória n. 168, mediante a qual se absorveu, temporariamen- acontecimento que envolva atuação do Estado, estaremos ~an~e . e ti; . ~
te, parcelas do património financeiro dos cidadãos? Cremos que o único tipu
constitucional
precisamente
capaz de abtigá-la seria o do empréstimo compulsório, mais
aquele previsto no inc. I do art. 148: para atender a despesas
buto vinculado. Por exemplo: o Estado prestar serviços de aSSISTenClamedica.
o Estado exercitar o poder de polícia, autori7Ândo a realizaçào de ~m baile; o
Estado prestar serviços de abastecimento de óguas etc. A ,inculaça~ pode ser
r
\
extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua
direta, como noS casOSmencionados, ou indireta, como na reabzaçao de uma \
iminênCIa.. Agora, daí a reconhecer.a50nstitucionaildade das normas adven.
obra pública que suscite valorização dos imÓveis adiacentes. Sempre que nos t
depararmos com a vinculacão dircta:imeJ: ,'". teremos as taxas, ao passoqu"e
tícias, vai uma distância abissal. . _.. d'.. d. . t' c.,a de uma contribuição de
a \'lIlculaçao ll1d1reta, me lata, mIca a eXlS eu -
Expliquemos o porquê. ',.
., melhoria consoante o último exemplo que enunciamos. .
O veículo introcutor de normas com esse conteúdo há de ser, im"'pe- ~ : .'<;: .
O i~teresse científico dessa c1assificaçâô está no seu ponte de partida:
riosa.Jnente, a lei complementar, por formulação expressa d" caput de men- ~ ~ -o exame das unidades normativas, \'isuaHz.ad3.$ na conjugação do suposto
cionado art. 148 da Constituiçãu Federal: Além disso, não entrevemos a pos-
sibilidade de lei complementar séf iniciada mediante medida provisória. A Lei
i .
.~.
,(ljipótese de incidência), e da base de cálculo (que está na consequênc.~ .• da
norma), mantendo plena harmonia com a diretriz cons~'ltuClOnaJ que con-
n. 8.024/90 é ordináría. Mas, ainda que superássemos esse obstáculo, esbarra- ¥ sagra a 6pologia tributária no direito brasileiro. CO~1Vém?duzir, cl:tretanto,
ríamos nas significações da autorização constitucional: o expediente não foi l. qne a acolhemos com a seguinte latitude: os tributos podem ser vmc~lados
adotado para o fim de atender-se a despesas extraordinárias, cemo prescreve .~.. a uma atuação do Estado _ ta.,as e contribuições de melhoria - e nao vm-
o inc. I. O fim declarado da expedição da medida é o de baixar-se o nível de . .culados _ impostos. As outras contrihuições, por revestirem ora o ca:áter de
na
Iiquidez do mercado, ou "enxugar-se aliquidez", como preferem os economis- ~ tributos vinculados, ora o de impostoS, não constituem catego a parte,
tas. Tudo isso, porém, admitindo que os altos Índices inflacionários a que . t.:...t:.:, pelo que hão de subsumir-se numa das espécies enumeradas.
estava subordinada a moeda brasileira instalou no país verdadeiro estado de f'.'. ,Sendo assim, podemos definir imposto como o tributo que tem por.
calamidade pública, asscrção forte, contundente, mas que não pode ser tida : . hipótese de incidência (confirmada pela base de cálculo) um fato alhelO a
por absurda, já porquc o conceito de "calamidade pública" é mais abrangente . qualquer atnação do Poder Público. Tal enunciado concerta bem com a
do que aquele acolhido peja tradição do Direito Civil, já porque os especialis- definição que o Código Tributálio Nacional nOS oferece.
tas nos dão conta de que a hiperinflação provoca, realmente, crises sociais
agudas e insustentáveis. Tudo isso, contudo, não salva a constitucionalidade
das in digitadas normas que, serenamente analisadas, mostram, a todas as
luzes, flagrante incompatibilidade com os dizeres do Texto Supremo.
r J;.f:~.":'... 59
_ • .10.'".,,'
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SR \,..i~t\r.4.
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lf
Art. 16, Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa
ao contribuinte.
e o impOSto sobre grandes
a propriedade
deral; enquanto
de veículos
o imposto
foi entregue à competência
fortunas
automotores
ficaram para a União; o imposto
coube aos Estados c ao Distriw
sobre a propriedade
dos Municípios;
predial c territorial
sobre
Fe-
urbana
Com efeito, debalde procuraremos na hipótese de incidência dos im- '( c) impostos sobre a transmissão, circulação ('produção: o imposto sobre
f! postoS uma participação do Estado dirigida ao contribuinte, São fatos quais- ti transmissão causa mortis e do~ção foi deferido aos Estados (' ao Di~~rii:o
quer - uma pessoa física auferir renda líquida; industrializar produtos; proticar
i
Federal, mas o imp.oslo sobre a transmissão inlcrvivos, a qualquer título, por
operações financeiras; ser proprietária de bem imóvel; realizar operações relativas :; ato onerosO, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, c de direitos
à circulação de mercadorias; prestor serviços etc. A formulação Iinguística o reais sobre imóveis) exceto os de garantia, bem como cessão de direitos â sua
,
~ denuncia e a base' de cálculo o comprova, É da índole do imposto, no nosso aquisição, este foi endereçado aos Municípios; o imposto sobre produtos
direito positivo; a inexistência de participação do Estado, desenvolvendo industrializados e O imposto sobre operações de crédito, cãmbio e seguro,
atuosidade'atinente ao administrado. ~ ou relativas a títulos ou valores mobiliários, foram postos na faixa de com-
I. Há Iiç'ões doutrináriâs que salientam ~ panicularidadede o produto da ;" petência federal; o imposto sobre operações relativas à Circulação de merca-
arrecadação. dos impo~tos convergi~ pari as despesas gerais do Estado, sem '; dorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e interrnu-
o menor r~~ciuíciO de contrapre~tação, Reflexões dessa natureza, todavia,' 'nicipal e de comunicação integrou a competência legislativa dos Estados e
ainda que possam 'ser úteis para 'a Ciência das Finanças, nada acrescentam -l do Distlito Federal; ao passo que o imposto sobre serviços de qualquer na:-
ao estudo do DiJ:eito Tributá,Íio, que tem na lei, como dado jurídico funda- ' tureza está na área reservada à legislação dos Municípios; ,
, mental, o objeto .precíÍnlÓ"d{suas in~estig?,c;.";, Sobremais, o ~rt, 4" da Lei " d) impostos extraordinários, quea Uri;;'o poderá instituir, iIa iminência
n, 5,l72/66é irici~ivo ao proçlama~que o destino do produto arrecadado { ," . ou no caso de guerra externa, compreendIdos ou não em sua competêmia
irrelevante para dizer da natureza específica do tributo. . .~~ : tribLitária:os -qúais serão supri!TIidos, gradativamente, cessadas as causas de
• .. - -"i;;~
Têm os impostos um regime ju~ídico-constitucional peculiar. A Carta ~-; sua criação;
e) impostos previamente indeterminados, que a União fica aütorizada: a
poht1cas de dIreIto constItuclO,!al mtemo - Umao, Estados, DIstrIto Fede- t .. criar, na porção conhecida por residual de sua competência, desde que Ofaça .-'
ral e Municípios' - de sone que não ficam i,' dispósiçao dessas entidades,' i.~, por lei complementar, fixando-se como parâmetros que não sejam cumula-
a
como ocorre com as taxas e éontribuição de melhoria (tributos ,inculados), j;: tivos, nem venha~ a ter a mesma hipótese de i!1~idên'cia e a mesma base de' ..:~~:
cálculo dos impostos adjudicados aos Estados, ao Distrito Federal e aos
que podem ser cria'das por' qualquer uma daquelas pessoas, desde que, na- ::4"
turalmente, desempenhem a atividade que serve de pressuposto à sua de- :f Municípios, ,
cretação, Fala-se, por isso, em competência privativa para a instituição dos :-.'t. Vê-se, daramente; com que cuiàado o legislador constitucionai distli-
impostos, que o constitui.nte enumerou', nominalmente, indicando a cada " 'buiu os campos materiais sobre que incidirão os impostos, apontando as
uma das' pessoas políticas quais aqueles que lhe competia estabelecer, E pessoas jurídicas' com personalidade política titulares da possibilidade legi-
"
deriva dessa repartição de competênciaslegisJativas a divisão dos impostos ';. ferante, E o respeito a essa enumeração nominal será obtido na medida em
em função do conteúdo material que há de integrar o núcleo das respectivas f. que, conjugada a hipótese normativa com a base de cálculo, virmos ratifica:
hipóteses normativas, São eles: t: do o setor de incidência dos diversos impostos,
J a) impostos que gravam o comércio exterior, atribuídos à União: imposto Dispondo a União, como de fato dispõe, da possibilidade extraordiná-
ria de instituir impostos, compreendidos ou não em sua competência tribu-
de importação c imposto de exportação;
tária, entendemos, em homenagem ao rigor, que só cabe falar-se em (001-:'
b) impostos sobre o potrim6nio e a-renda:,o imposto sobre a renda e pro-
petência privativa do ente federal, expressa pelos impostos mencion<ldos nos
vent.os de qualquer natureza, o impost~ sobre a propriedade territorial rural
61
60
~------:-------;r:-------:--------------
,
;
•
- i
II _ específicos, qoando p-ossafu ser destacados em unidades autônomas
-incisos do art. 153, mais aquela, previamente indeterminada, a que alude o
de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas;
_art. 154,1, tudo da Constituição Federal de 1988.
111_ divisÍ\'eis, quando suscc-tí\'eis de utilização, separadamente, por
parte de cada um dos seus usuários.
7. Taxas cobradas pela prestação de serviços públicos
b) Taxas cobradas em razão do exercício do poder de polícia
e pelo exercício regular do poder de polícia
A mais da prestação de serviços públicos, as taxas podem ser cobradas
Taxas são tributos que se caracterizam por apresentarem, na hipótese
sempre que o Estado (acepçâo lata) exercitar o poder de polieia.
da norma, a descrição de um fato revelador de uma atividade estatal, direta
Considera-se poder de polícia, como dispõe O art. 78 do Código Tributá-
e especificada mente dirigida ao contribuinte. Nisso diferem dos impostos,
rio Nacional, a ati,idade da Administração Pública que, limitando ou discipli-
e a análise de suas bases de cálculo deverá exibir, forçosamente, a medida da
nando direito, interesse ou iiberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
intensidade da participação do Estado. Acaso o legislador mencione a exis-
fato. em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem,
tência de taxa, mas eleja base de cálculo mensuradora de fato estranho a
aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
qualquer atividade do Poder Público, en~o a espécie tributária será outra,
econômicas dependentes de conc;ssão ou autorização do Poder Público, à tran-
naturalmente um imposto.
quilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou co-
O direito positivo vigente prevê duas espécies de taxas: a) taxas cobra- letivos. E o parágrafo único agrega ser regular o exercício do poder de polícia
das pela prestação de serviços públicos; e b) taxas cobradas em razão do quando desempenhado pelo órgão competente, nos limites da lei aplicável, com
exe.:dcio do poder de polícia. cDservánôo do piOcesso legal e, trattmd~-5e de atividade que a lei tenha como
a) Taxas cobradas pela prestação ~: ~en'10s públicos discricionária, sem abuso ou desv,J ......:P!lder.
- Sobre tal rubrica é necessário dizer que os serviços públicos ensejadores Em qualquer das hipóteses previstas para a instituiçâo de taxas - pres-
de-taxa são aqueles que se contiverem no âmbito de atribuições de. pessoa tação de s~,-viço público ou exerelcio d-;'
.,
poder,de._polícia
..1 '.• 1<, •.. '
c- o caráter sina-
política que institui o gravame, segundo as regras constitudonais. Os servi- lagmático deste tributo haverá de lnostrár-se à evidênCia, como já lecionar3
_ços. poderão" ~er éfetiva ou potencialmente prestados ao contribuinte, ou Alberto Xavier10 e como bem sintetiza Ed~aldo .Br;i;, em preciosa colabora-
.postos à sua disposição, conforme anuncia o art. 77 do Código Tributário ção ao 432 Congresso da "lntematiOIlal:Fis~al ~~ssociaüon7111.
. ,. '-.'O" " ' ..
NacionaL E o parágrafo único desse dispositivo adverte que, além de não
poder~m ter hipótêses de incidência e bases imponiveis iguais às dos impos-
tos, é vedado cobrá-Ias em funçâo do capital das empresas, o que é óbvio, B. Contribuição de melhoria
porém
diante.de
oportuno consignar,
um imposto.
porque se não fora desse modo estaríamos Permite a Constituição Federal que as pess.oas pollticas de direito cons- j
titucional interno __ União Estados Distrito Federal e Municípios - além
Acerca"dos serviços publicos que habilitam a estatuição de taxas mui- dos impostos que lhes fora~ otltorg~dos e das .ta;;aip;evista~.!'Q,a~. 145,H,
I
to elucidativas são.is explicações do art. 79 da Lei n. 5.172/66: ' instituam contribuições de melhoria, arrecadadas dos propnetáJ:ios de imóveis
beneficiados por obras públicas. Na ordem jurídica anterior firmava-se a
Os serviços públicos"a q~ese refere o art. 77 consideram-se:
I- utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; la. Alberto Xavier, Manual de direito {isca'. Lisboa, 1974, v. 1, p. 43.
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compuh;6ria, sejam 11. Edvaldo Brito, 43"-Congresso da "'nternationaJ Fiscal Associatian", 10 a 15 de
setembro de 1989, Rio de Janeiro. Seminário "E in Elsistema tributa rio brasilciio,
n
postos à sua disposiçãO mediante atividade adminisnativa em efetivo

,
p.29e30.
funcionamento;
63
62
41
diretriz expressa de q~ o montante exigido não poderia exceder o valor' Daí dizer-se que a contribuição de melhoria é um tributo vinculado a uma
total da obra realizada. Aliás, na vigência da Constituição de 1967, operou-se' atuação do Poder Público, porém indiretamente referido ao obrigado. ••.. "
uma redução, porquanto os limites sempre foram dois: um, total - a im-
portância final da obra; e outro individual- não se poderia cobrar de cada
contribuinte quantia que superasse o acréscimo de valorização experimen- 9. Das contribuições
tado por seu imóvel. Foi a Emenda Constitucional n. 23, de 1" de dezembro Não é de agora que advogamos a tese de que as chamadas contribuições
,
de 1983, que fixou apenas o limite global. têm natureza tributária. Vimo-Ias sempre como figuras de impostos ou de
i
I.
Hoje, no entanto, a competência é posta em termos amplos e genéricos, . taX'as,em estrita. consonância com o critério constitucional consubstancia.
do naql!ilo que ribminamos de tip%gia tributária no Brasil. Todo o suporte
bastando que a obra pública acarrete melhoria dos imóveis circundantes, mas .'
é óbvio que à lei complementar mencionada no art. 146 caberá estabelecer .:: argumentativo -Ca.lc~v~-se n~ orientação do sistema, visto e examinado na
de que modo, dentro de que limites e debaixo de que condições específicas; sua integridade estrutural. Assim, outra coisa não fez o legislador constituin-
a contribuição de melhoria poderá ser criada. te senão prescrever manifesta';'~rite que as contribuições são entidades tri-
butárias, subordinando-se em,tudo e por tudo às linhas definitórias do re-
Convém esclarecer que, se as taxas pressupõem serviços públicos ou o . ~
gime constitucional peculiàr'~os tribUtos.
exercício do poder de polícia, as contribuições de melhoria levam em conta :;
a realização de obra pública que, uma vez concretizada, determine a valori, : A redação do art.:l~9,
. _'
Cci~ut.esÚ composta assim:
o', ._'
zação dos imóveis circunvizinhos. A efetivação da obra pública por si só não

Compete exclusivamente à Uruão instituir contribuições sociais, de in .
.'- é suficient~. impõe-se um fator exógeno que, acrescentado à atuação do _.
tcrvenção n~ dom~o 'econ~micoc de interesse das categ<?rias profissio-
Estado, .::>n'plemente a desclição factual. E a valorização imobiliária nem. ,
. nais ou econÔ~icas, como.il1:strumento de sua atuação nas respe~tjvas
sempre é corolário da realização de obras públicas. Muitas há que"sob.re ~ão áreas, observado o dispostó ,!OS arts. 146, 'nl, e 150,1 e 111,e sem prejuizo
acarretarem incremento de valor noS imóveis*adjacentes, até colaboram para do previsto no 3rt. J95, j 6'1,relativamente às contribuições a que alude
a diminuição de seu preço de mercado. Por isso, do crescimento valo,'ativo o dispositivo,
que o imóvel experimente, em razão da obra efetuada pelo Estado, quer o
direito positivo brasileiro que seu proprietário colabore com o Erário, pa- '. Certifiquemo-nos. O art. 146, 111,prevê que as normas gerais sobre
gando a chamada contribuição de melhoria. l matéria tributária deverão ser introduzidas no ordenamento medianté lei>
.: '.
complementar, dispondo, entre out~os pontos, a respeito do "fato gerador",
I Dúvidas não existem de que o legislador complementar tem poderes
para estipular minuciosa disciplina, ao tratar dessa matéria. Há algo, toda-
}_
," da base de cálculo, dos contribuintes, da obrigação, do lançamento, da pres-
crição e da decadência (sobre a amplitude desse dispositivo falaremos depois,
r via, que deverá respeitar: o quantum de acréscimo patrimonial individual- ..;
ao tratarmos das normas gerais de direito tributário). O art. 150, 1, veda a
r mente verificado. Ninguém pode ser compelido a recolher, a esse título, j'
possibilidade de exigir-se ou aumentar-se tributo sem que a lei o estabeleça
I
!
quantia superior à vantagem que sobreveio a seu imóvel, por virtúde da
realização da obra pública. Extrapassar esse limite representaria ferir, fron-"
"::
(~.
.
:;
(princípio da legalidade estrita); enquanto o inc. III consagra os cânones da
talmente, o princípio da capacidade contributiva, substância semântica :'. ,: ;rretroatividade (letra a) e da anterioridade (letra b). Por fim, o art. 195, ~ 6°,
cuida das contribuições para a seguridade social, excepcionando o princípio
I
sobre que se funda a implantação do primado da igualdade, no campo das ~ '.
da anterioridade, e fixando o termo inicial para a vigência da lei que tenha
I
relações tributárias. s- instituído ou modificado tais contribuições para 90 (noventa) dias após a
I Em comparação com as t~xas, que também são tributos vinculados a
data da publicação do diploma normativo.
I uma atuação do Estado, as contribuições de melhoria se distinguem por dois
I - pontos expressivos: pressupõem uma obra pública e não serviço público; e
.
.< •
'
No» 10 deste mesmo dispositi\'o (art. 149), conferem-se
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para criarem contribuições,
poderes aos
-dependem de um fator intermediário, que é a valorização do bem imóvel. ';-".
54
,d:..
j 55
- específicas, tendo por base de cálculo a unid.de de medido adotacia-(arl. ]49,
cobradas de seus sen'idorcs, para o custeio, em benefício destes, de sistemas ~ 2", 1I1,b).Serve como exemplo a Contribuição de lnten"enção no Domínio
de previdência ( assistência social, cuja alíquota não será inferior à da con- EConômico instituída pela Lei n. 10.336/2001, cuja alíquota é um ,.alor pe-
tribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União. niiliário especifico para cada tipo de combustível e a base de cálculo, como
A conclusão parece-nos irrefutável: as contribuições são tributos que, regra, é o ,'olurne importado ou comercializado. A competência atribuída à
como tais, podem assumir a feição de impostoS ou de taxas. Excluímos, de União para criar contribuições sociais e de intervenção no domínio econô-
indústria, a possibilidade de aparecerem com os carocteres de contribuição mico, tendo por hipótese de incidência, confirmada pela base de cálculo, o
de melhoria, posto que esta espécie foi concebida em termos de estreito °
faturamento, a receita bruta, o valor da operaçâo, \"alor aduaneiro e as
relacionamento com a valorização do imóvel, tTaço que não só prejudica unidades específicas de medida, não esgota as possibilidades legiferontes:
como até impede seu aproveitamento como forma de exigência e cobrança outros supostos poderão ser eleitos; o elenco não é taxativo.
das contribuições. Paulo Ayres Barreto, em seu Conrribuições: Regime jurídi- Apenas as contribuições para a seguridade social encontram, na Carta
co, destinação e controle, é incisivo: "ascontribuições têm natureza tributária Magna, disciplina exaustiva d"assuas hípóteses de incidência, exigindo, para
por se amoldarem ao conceito de tributo. Não é a sua submissão ao regime criação de novas materialidades, estrita observância 30S requisitos impostoS
tributário que lhe confere tal natureza. Ao revés, é a sua natureza que define ao exercício da competência residual: instituição mediante iei complemen-
o regime jurídico ao qual deva estar submetida"". tar, não cumulati\idade e hipótese de incidência e base de cálculo diversos
O art. 149, caput, do texto constitucional prescreve a possibilidad~ da dos discriminados na Constituição (art. 195, ~ 42).
União instituir contribuições como instrumento de sua atuação nc âmbito Isso,no entanto, não implica plena liberdade do legislador para escolher
social, na intervenção no domínio econômico e no interesse das categorias . as. situações que irão figurar na hipótese da regra-matriz desses tributos.
íJ ofissionais ou econômicas. Três, portanto, são as espécies de contribuição:
. Como assevera Fabiana Del Padre Tomé13, a_análise sistemática do texto
(;)soclal,{ii) interventiva e (iii) corporativa, tendo o constituinte empregado, " constitucional impõe ao legislador ordinário da União o dever de respeitar a
comJ) critério classifica tório, a finalidade de cada uma delas, representada
.._.:~~c?!np~tência .atribuída aos Escadas, Distrito Federal e Municfpio5, bem como os
pela destinação legal do produto arrecadado. As contribuicões.sociais, por
,;:.) di~fitós fundamentais dos contribuintes, erigidos nos prin. 'ípios constitucionais
sua vez, são subdivididas em duas categorias: (i) genéricas, voltadas aos di.
..:....~ geral f, mais especificamente, nOSpnndpios constitucionais tributários".
versOSsetores compreendidos no conjunto da ordem social como educação,
l
. ; .-' : J'Jém das contribuições de competência da União, observa-se, também,

habitação etc. (art. 149, caput); e (ii) de$tinadas ao custeio da segllridade
.' nô.s;s"te;';;c.onstitucional tributário vigente, a possibilidade de essa espécie
social, compreen_dendo a saúde, previdência e assistência social (art. 149,
. "de tributo icr instituída pelos Municípios e Distrito Fede121: trata.se da
caput, e ~ 12, conjugados com o art. 195).
contribuição para o custeio de iluminação pública, a que se refere o art. 149-
As contribuições sociais e as de intervenção no domínio econômico
~?a Carta Magna, introàuzida pela Emenda Constitucio"al n. 39/2002. O
poderão gravar a importação de produtos e serviços, mas não incidirão sobre
constituinte derivado ampliou o rol de competências tributarias, criando
,'.. as receitas decorrentes de exportação (art. 149, ~ 22, I e 11).Poderão ter alí- I nOV"modalidade de contribuição. Ao fazer uso dessa faculdade, o legislador
quota ad valorem, tendo por base de cálculo o faturamento, a receita bruta
ordinário deverá obse;"ar os liínites impostos pelo Texto Supremo, respei-
ou o valor da operação e, no caso de importôção, o valor aduaneíro (art. 149,
tando as materialidades cuja competência pará tributar pertence aoSdemais
J 22,111,a). Com apoio nesse disposítivo, a União instituiu o PIS e a COFiNS entes federativos e observando os princípios que regem a tributação no or-
sobre a importação de produtos e serviços do exterior, elegendo o valor
aduaneiro como base de cálculo (Lein. 10.865/2004). Ascontribuições sociais denamento jurídico brasileiro.
e de intervenção no domínio econômico também poderão ter alíqll~las
13. CrJllrri1Juiçõcspara a seguridade social n. luz da Constituição Federal, Curitiba, Ed.
............................ luru,i, 2002, p. 101.
12. Conltibuições: Regime-jurídico, destinação e (orlem/C', São P;JuJo,Noeses, 2006, p. 95.
57
55
Capítulo 1
ESTADO, FINANÇAS PÚBLICAS
E ATIVIDADE FINANCEIRA
" ' ,~".'...' : .
.~:\").:;'<~.'i:;::->'''-;--),
'Inl'agine~s~'uina ~oml:lnidade) independentemente do local. ou da época. cujos

integ;rantes vivem com base" I)a solidariedade e ajuda mútua, em que cada um colabora
da sua maneira e conforme suas aptidões para que" o grupo coexista harmonicamente.
Dependem, basicairierite,' do que. a natureza lhes disponibiliza ou do que dela extraem
,oud~',<itié'prc?~ü~ni:NeI~'não existem escolas, hospitais, estradas etc. O ensinam~nto
é-tiàn~miÜ~~ ,dos(~(~~':v~lhos p.ara .os mais novOS. As doenças e enfermidades são
tratadas de man~i~;lt.a~eira~ natural. A propriedade é coletiva e dispónível para todos.
9s i~~s<;>~'~1uP,~i.~t~m:'
g'raç~~aos mais jovens. Vive-se essencialmente em p~z. interna
e 'exte'l'riarrienW\9-"l?~Ç;~\{~~:i.'.1': '
" O cenário pra de'setito, apesar de possuir traços de romantismo e até mesmo um
lado buçólico, contempl,a uma sér!e de dificuldades para os indivíduos que integram essa
so~iedade. Como a ~qnvivência é pautada na solidariedade e na ajuda mútua; se estas
faltarem, o egoísmo e oindividualismo prevalecerão e os conflitos se multiplicarão. Por
sua vez, a solução desse'sêohflitos passará a ser resolvida direta e individualmente pelos
interessados e será dada por aquele que detiver maior força ou poder de convencimen-
to. Já que dependem dos recursos da natureza, se estes minguarem ou se esgotarem, a
. busca pela subsistência será feita s~m qualquer limitação ou ordem. Os idosos, que estão
sujeitos à compaixão dos demais •.perecerão sem a ajuda dos mais novos. Se o grupo for
atacado por agressores-externos, lutarão.enquanto puderem, com uma defesa incipiente
e desorganizada, e certamente se subjugarão no final aos mais fortes.
Diante desses problemas, o homem buscou uma solução e a encontrou pela criação
do Estado, forma de associação coletiva, capaz de proporcionar os meios necessários
para sua existência digna e satisfatória. Sua concepção contempla diversas teorias, as
quais foram objeto de estudos de inúmeros pensadores e filósofos, desde Aristóteles e
Platão, até Hugo Grotius, Immanuel Kant, Thomas Hobbes, John Locke, Jean-Jacques
Rousseau e tantos outros.
Ao longo dos tempos, o Estado teve inúmeras formas e características. Hoje,
podemos dizer que sua estrutura ideal é a de Estado de Direito, instituído pela vontade
de todos os seus integrantes, através de um pacto social, submetido a um ordenamento
jurídico, com a finalidade de promover o bem de todos.
Mas há um custo para atender às necessidades individuais e coletivas, e será
através da atividade financeira que o Estado irá desenvolver e realizar essa tarefa.
(i.. ~I S. 0, .A \~ B. .S fi -\l I" :l
4 \ CURSO Dli.""ÓIRElTO FINANCEIRO IlRASfL£IHO - Marcus ÂbruJ ,am .
Estado de Direito, pelo qual toda manifestàçao do poder público se submete a um

NTRODUçAO À ATIVIDADE FINANCEIRA
1.1. I ordenamento juridico".
O Est do de Direito contemporâneo é uma organização que tem por objetivo Como bem sintetizou Platão": "O Estado nasce das necessidades humanas".5
c ' coaletividade através do respeito à aplicação de um ordenamento jurídico, as
Olerecera portanto. o Estado simboliza o agrupamento de indivíduos que o integram, represen-
. - es necessárias •à realizaçao
- do bem comum, Id a paz e da ordem SOCla '1 , EX1ste.
.
con d IÇO 'hl' 'd . d d . tando o produto do desenvolvimento natural de uma determinada comunidade que
portanto, para atender às nece~sidades p~ Icas e UI~a sO~le ~ e. assl~ com~ree_n- e estabelece ,em um território, com características e pretensões comuns. Quando essa
d.das as necessidades individuatsdos seus mtegrantes, taIScomo alImentaçao, habttaçao,
"deterini~~d~lc£?mun.ida~esocial alcança certo grau de desenvolvimento, a organização
°
t tuário' as necessidades coletivas, como o policiamento, transporte coletivo, a rede
;'"'~~s'bltâl)siirgel~:q<i,.~hí -imperativo indeclinável da natureza humana "e se desenvolve
~:s hospit~is ou de escolas, o 'sistem~ judiciá;io; e as nec~ssidades transindividuais, que
;,a,eti1~hdàIi40:,Sé~.àperfeiçoamentoem consonância com os fatores telúricos e sociais
vão desde a manutenção da ordem mterna a defesa nacIOnal, o fomento e o desenvol-
vimento econômico, social e regional, a tutela dos direitos fundamentais e a proteção que det~rn\iHamíat~mente a evolução das leis".'
:'.":.' "O Estado7 queconhe~emóshojenão é um fim em si mesmo. É um mero instru-
do meio ambiente. ; menta da prôpria sociedade, para possihilitar sua existência. Sua finalidade ê, portanto,
. Para realizar essa tarefa, o Estado 4epende de recursos financeiros, que advêm
, a manutenção' da ordem'~ocial e O desenvolvimento da comunidade em que está in-
t'~~t:odo seu próprio patrimônio como do patrimôl1jo dos cidadãos que o integram.
serido, utilizando, para tanto) o Direito.a E quanto mais complexa for essa sociedade,
n~s dIversas modalidades de receitas públicas.
maior será a dependêricià:fsÍla'S normas juridicas, face à diversidade de relaçôes que
'":~'.;'..Sabemos) entretanto, que tais recursos são limitados e escassOS, e que por isso
se instauram é 0'8 pbss1~~iih:~nflit~s 'que;-:pbr decorrência, surgem ...
d~v~m ser cuidadosamente geridos. Essa questão, aliás. é objeto de estudos realizados . " .:.i ,.. :"1. ; ,o, .. ,
""'~:'",:i '.1' ',' ,'."
peia Análise Econômica do Direito e tratada~a Teoria dos Custos dos DireItos ("Cost Nesse sentido. seguifdo ü'italiáno 'Riio Vanoni,9 o Estado não oferece apenas-
segurança internà. e ie~t~tr.~,;.p:~~t~çâ~L~)ndústria, ao con:ércio. à agri~ult~ra. mas
o(Rights Theory'').' .
tende ainda, pela sua at.ivid~de~:ap~omover obras culturaIS, a socorrer mdlgentes e
..' - Ao exercer essa função. o Estado deve atender às políticas e diretrizes impostas na
os doentes, a favo.~ec~r~,~l~~ç~"o m.P:~~\ ~ intelectual das classes menos privilegiadas
realização das despesas públicas,- estabelecidas pelos respectivos governantes, conforme
etc.; em todas estas atividades, ê fácil enxergar uma função distributiva do Estado.
as limitações e os parâmetros constitucionalmente previstos.
O Estado apresenta-se. assim; como um .conjunto de indivíduos que procuram, em
Assim, para regular esse relacionamento entre Estado e Ci4adão. temos o Di-
cooperação, a satisfação das necessidades por eles experimentadas em sua qualidade
r~ito Financeiro, que irá fixar os princípios e as regras para a arrecadação, a gestão
de membros do grupo político. Em sua--a~ividadeorientada para a consecução daquele
~e.-aaplicação dos recursos públicos. Afinal •.como ~á e,n~inava, há mais de 50 anos. fim~ os indivíduos atuam ajudando-se mutuamente, enfeixando. as várias energias
Ernst Blumenstein.4 "rege a atividade financelfa o pnnClplO fundamental do moderno
individuais. colocando-se.,não um diante"do o1.\tro,mas laqo a lado. para unir o se\-l
. esforço ao dos outros membros da comunidade.
José Souto Maior Borges. citando Griziotti, ao tratar das necessidades públicas lembra que: "São
as escolhas políticas, por consequência, que delimitam o raio de atuação do Estado; escolhas que li
Platão. A República. Trad. de Leonel Vallandro. Porto Alegre: Globo, 1964, p. 45.
traduzem preferências evenluais dos detentores do poder político ou das maiorias congressuais,
Maluf, Sahid. Teoria Geral do Estado. 23. ed., São Paulo: Saraiva, 1995, p. 77.
inexistindo, no estádio atual do conhecimento cientifico, um critério valido, universalmente
Segundo o Dicionário Aurélio. Estado é o "Organismo político administrativo que, como nação
aceito, para revelar quais as necessidades a serem providas pelo Estado c quais as que deverão
ser satisfeitas pelos particulares:' (Griziotti, Principios de Politica, Derecho y Çiencia de la Ha-
,. soberana ou divisão territorial, ocupa um território determinado, é dirigido por governo próprio
e se conslitui pessoa jurídica de direíto público, internacionalmente reconhecida': (O Novo Dicio-
cienda, p. 15-16, e p. 54; Grizíotti. Pri.nci~~osde ~jenc!a de las Finanz~s, p. 25. apud BORGES,
José Souto Maior. Introduçiío ao DireIto J.!nallce/ro. Sao Paulo: Ma.x Lunonad, 1998, p. l4. nário Aurélio da Língua Portuguesa corresponde à 3. ed .• 1a impressão, da Editora Positivo).
Nas palavras de Héctor Villegas. as necessidades públicas "son aquellas que nacen de la vida Ensina Rubens Gomes de Souza que o Direito é o conjunto das normas que regula a vida hu-
cok..:tiva y se satist<lcen mediante la actuadón de! Estado" (Curso âl: Filllw.:ms, lJcnx/lO Filltlll- mana organiLada em sociedade. Partindo dessa definição, é muito mais fecundo e construtivo
considerarmos as normas jurídicas como instrumentos de ação do que como limitações ou
ckro y TriiJU!tlrío. Buenos Aires: Dcpalma, }975, p. 3).
Galdino, Flávio. Introdução à Teoria dos Custos dos Direitos: direitos não nascem em árvores. ., restrições às faculdades de agir, Limitações ou restríções só se justificam para orientar a ação •
não para constrangê~Ia ou cerceá-la. Por outro lado. isso implica reconhecer que o Direito não
Rio de Janeiro: Lumen ]uris, 2005; Veljanovski, Cento. The Economics ofLaw_ 2nd ed. London:
tem conteúdo próprio. Como instrumento de ação, ele apenas traça as regras observadas para
The lnstitute ofEconomic Affairs, 2006; Holmes, Stephen; Sunstein, Cass R. The Cost ofRights:
que, agindo de determinada maneira, determinados objetivos possam ser atingidos. (As Mo~
Why Libcrty Dcpends on Taxes. New York: W. W. Norton & Company, 1999.
dernas Tendências do Direito Tributário. Re~ista de Direito Tributário. v. 74 - out./dcz. 1963.
t - Blumenstein, Ernst. £1 orden juddico de la economía de Ias jinanzas, in Tratado de Finanzas.
-de Gerloff-Neumark, trad. do Handbuch der Fil1anzwissenschas, Librería "El Ateneo" Editorial, Rio de Janeiro: FGV, p. 1).
Vanoni, Ezio. Natureza e Interpretação das Leis Tributárias. Trad. Rubens Gomes de Souza. Rio
Buenos Aires, 1961, vol. 1, p. li 1. Apud BORGES, José Souto Maior. Inlrodução ao Direito
de Janeiro: Financeiras, 1932, p. 71-79. -
]inQnceiro. Sãe Paulo: Max. Limonad, 1998, p. 19,
}I C 1\ If ~I El 'j L 'I ri
'\
Assim. essa organi7..ação formal, criada pela própria coletividade para representá-
:.la e para prover a seus integrantes um conjunto de bens e serviços que garantam seu I instalada em 10 de fevereiro ae 1987, já q~e demonstra lima constante tensão entre os
valores sociais e os liberais, influenciando, portanto, sobremaneira a forma de atuação
I
do Estado brasileiro, especialmente através da sua função financeira.
bem-estar, irá desenvolver, através de seus órgãos e agentes, atividades de natureza
p~lítica, social, administrativa, econômica, financeira e jurídica. Essas atividades, em Na concepção jurídica moderna, a Cárta Constitucional brasileira de 1988 deixa
cada nação, dependem do modelo jurídico-constitucional adotado e do ambiente de ser um texto formal, meramente programático e passa a ser considerada um sistema
jus filosófico em que se inserem. Seja na democracia, no autoritarismo, no presiden- normativo aberto de principios c regras, permeável a valores juridicos supra positivos,
cialismo, no parlamentarismo, no liberalismo ou no Intervencionismo, todos esses no qual as ideias de justiça c de realização dos direitos fundamentais desempenham um
modelos políticos, regimes de governos e doutrinas econômicas são variantes existentes
de acordo com o tempo e com o lugar. e determinarão a relação do Estado com seus
I papel ccntral.l~ Ao conceder maior efelividade aos valores sociais constitucionalmente
previstos, permite.se exercer a função estatal de maneira mais equilibrada, balanceando
I
e ponderando seus princípios e regras, com aqueles de natureza liberal. Esse fenômeno
integrantes e sua forma de atuação.
é explicado por Luís Roberto Barroso.l.\ para quem "é a superação do legalismo. não
Explica Aliomar Baleeirolo que de forma abstrata ou metafísica. mas pelo reconhecimento de valores fundamentais,
quer positivados ou não, expressos por princípios dando ao ordenamento unicidade
dctcrminadas necessidades coletivassão consideradas públicas em determinada época,
e condicionando a atividade do intérprete':
ou em certo pais. e não se revestem desse aspecto em outra época ou noutro pais. F.
que a medida das intervenções do Estado, na vida humana. varia de pais para país. e Afinal, estabelece o arl. l° da Constituição de 1988 que a República Federativa
até mesmo no mesmo pais. conforme a época, as tradições. as instituições políticas, do Brasil tem como fundamentos: 1 - a soberania; II - a cidadania; 1lI - a dignidade
é menor nos países de inclinações individualistas ou de fortes iniciativas individuais. da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho c da livre-iniciativa; V - o
pluralismo politico. Na lição de Ricardo Lobo Torres,"
. Aqueles que detêm o poder do momento estabelecem as regras do Direito que
lhes melhor convier. 11 Em todos os lugares e em todos os momentos da história isso tais principias fundantes. que são pritfc!pios de legitimidade do Estado Democrático
se percebe claramente. No Brasil. assim ocorreu durante a transição entre o Império e de Direito. abrem~se para a pOlldernção e o balanceamento frente aos interesses
á ,República, nas alternâncias de regimes democráticos e autoritários do século XX e, .1 em jogo em cada situação específica. Legitimam-se por prindpios formais que se
igualmente, na passagem do regime militar para a Nova República, com a promulgação Irradiam por todo o sistema normativo, ético e jurídico .
. da Constitui~ão Federal de 1988. -
: '~:~:~. A soberãnia passa a ser ponderada cdhlSi di~eitos liu~arlbs e com a dignidade
~':.~';;~<~.~~\~~!~~~~5ãHJ~~~~~l,lde_'i988•.~ue consol,id?~ a redemocrat~za~ã.O do Estado ~~~ 'da pessoa humana, voltando a encontrar se'i'rfu'cidinlJó.t~;:la.'iiberdade do homem e
J,rasileiro. após vmte anos de ditadura militar. pOSSUimtidamente um hlbndlsmo em seu
. no contrato social. A cidadania volta a fundarrientar, ~ státus jurídico do cidadão e
p.erfU; originário da multiplicidade de interesses presentes na Assembleia Constituinte
o;: - t.ransforma-se. em cidadania multidimensíõ~~l,. à.c,~rnpréen(ter a dignidade da pessoa
' .~~~}!\~mana e simulta~eamente os v~lores SOC~~it~?:-t~~,~~~?e'~;a_l~~~,7iniciati.va. A dig-
';': .' ~,dade humana deiXa de ser dommante no elenco do~ prindpujs fundamentais. como
aco~tecia ao tempo do fastígio do Estado de Bem-Estar Social, par~se colocar também
10 Baleeiro. Aliomar. Uma introdução à Ciência deu Finanças. 15. ed.• Rio de Janeiro: Forense.
_, •no Jogo da ponderação com os outros princípios, máxime o da soberania. Os valores
.1997,p.7. . ,. .' '~ .•.- - . - '. •. ( ,.
11 . Nas lições de Diogode'Figueiredo Moreira Neto, entende~se"o poder - como a energia que move ,I
:?t.:..... : ~(!'}!lt\):~:l)it:JÜ.liJ'.i
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os hómens e'.as'sociedades pa!â :úealização dós .seus objetivos - e o direito - como a técnica . ~.'.<\'~1 . ,., '\ ... -
social vóltada à dlscipliha e à 'contenção do poder.- Para a realização dos objetivos coletivos. • .:7-:lh!~.r5.<..ft~t1,i'.,
(1;
sempre mais complexoffdes'#l.adores. (, processo histórico tornou o poder também cada vez ,:~.'J~':,Rui Barbosa assentou que não há. em uma Constituição. cláusula a qú~'se.deVàâtribuir mera-
mais colossal e complexo. possibilitando a geraçãO:de megaestruturas institucionais voltadas ao . ,i ;..
../ .'1' mente valor moral de conselhos. avisosou lições. Todas têm a forçaimp~r~Íiv~ldc.j;cgras ditadas
planejamento e ao emprego .de.~~a:l~ensacI1Jrgiaconcentrada e. por isso mesmo, tomando-o :- oi .1.{j , pela soberania nacional ou popular aos seus órgãos. (Barbosa, Rui. COn'ltnfários'tfCo,istituiçilO
cada vez mais desafiador às liberdades individuais. Mas. evoluindo paralelamente, o direito. r.. Fedeml Brasileira. v. 2, 1933, p. 489. Apud Barroso. Luís Roberto. O Direito Constitucional e a
em resposta, amadureceu durante dois milênios suas elaboradas estruturas institucionais de Efetividade de suas Normas. Limitesc Possibilidades da Constituição Brasileira. 7. cd., Rio de
controle, destinadas a assegurar certos valores. tidos como não sacrificáveis. entre os quais aS ' ~'.~,...g )anciro: Renovar. 2003. p. 84).
liberdades inerentes à pessoa humana estão no topo. Assim. em última análisc, poder e direito
relacionam-se à liberdade desde o seu sentido prlstino de liberdade individual atéas suas formas
'~:-1P~~\., Bar~oso.Lu(s.Ro~erto. ltlterpretação e Aplicação da Constituiçdo. Fundamentos de uma Dog.
mais complexas, referidas à liberdades de grupos. de estamentos soCiaise de nações': (Poder,
,.~,'~~J::\~
...- máhca C~nstltuclonal Transformadora. 5. ed .•.São Paulo: Saraiva,2003, p. 41.
.,-, -, i#_ ... ' Torres. Ricardo Lobo. A Legilimação dos Direitos Humanos e os Principias da Ponderação e
organização política e Constituição: as relações de poder em evolução e seu controle. i/l Torres.
r:,I,.:!i~~azoabilidade. in Torres. Ricardo Lobo (Org.) Legitimação dos Direitos Humanos. Rio de
Helena Taveira (coord.). Direito epoder: nas instituições e nos valores do público e do privado
~ 1., Janeiro: Renovar, 2002. p. 433.
contemporâneos. São Paulo: ManoIe. 2005. p. 257).
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8 \. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Morcus Abraham
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finanças provém 'b}'

do latim medieval "financia" e indica os diferentes. mCIOsnecess á'"nos '\", ~
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sociais do trabalho e da livrc.iniciativa são intercambiáveis, pois a noção de trabalho para oS gastos pu ICOSe a .realização dos fins do Estado. Esclarece Héctor Ville as .
prescinde de vinculo empregaticio. O pluralismo poUtico e a democracia, finalmente, que o vocábulo. finanças deriva
I da palavra latina "finis" e doverbo latin o "fimire.
. "17 que
g
permitem o equilíbrio e a afirmação de todos os outros princípios fundantcs, com a gerou pos t enormente. em atiro medieval. o verbo "finare" e o termo "fi t." E
'I. t .. fi d maIO. ste
u umo eve seu slgm Ica o mudado através dos tempos.
intermediaçãO da ponderação e da razoabilidade.
Estão ftxados no ar\. 30 da Constituição brasileira de 1988 os objetivos a serem Na Idade Média, em um primeiro momento, designava decisão judicial, depois
realizados pela República Federativa do Brasil. Construir uma s.ociedade livre, justa e passou a lOdlcar a multa fixada em juízo c, finalmente, os pagamentos e presta ões',
solidária. desenvolver o país. acabar com a pobreza e a rnargina}i~Çâo~:é'rniriimizaras em ge~al. Em um segundo período, por volta do século XIV, os negócios financ~ro~
desigualdades sociais e regionais, promovendo o bem de todos.~Sãc)'~~~rêS,intentosa;.' eram Idenhficados c0n:' o~ negócios monetários em geral, e, ,ao mesmo tempo, dava~
serem efetivame~t~ at~ngidos e não meras sugestõe,s,;.recomeriaaçõ~s.9¥:e~e~tatiya~;"f. , -se jd..
à palavra finanz o slgmficado negativo de intriga ,.usura e fraude Em um te rCetrO .' .
Perante tantas 'p~etensões, é imprescindível'obter 'e'ITlahtê:r'reciirsijffmaitêel.fos;~ t~fi!!', P.~lo o, pnm:lro na França e dcyois em outros países. a pal~vra finanças passou a ser
de todas as ordens à disposição do Estado, possibilitandd ~tii\girtais óDjé\ly<\s':Ein.estP itg~,~Tf.regada u~lcame~le em relaçao aos recursos ~ despesas do Estado e das comunas.~'
momento, depara'mo-nos com a difícil tarefa de equalii.ar'as' limit~çõé"sfu1fúi.ce\d~)'. ',~.,,';,f,:'~;'''' No Brasl~cO,loolal.a palavra finanças era utlhzada para fazer referência à fazenda
do Estado brasileiro de hoje e as dificuldades de gestão públicúorii' •. ;;eeessidade .. "1'_.':~ ~.t./ea.l.,que co~shtUla a parte dos ben~ do Estado à qual o Rei tinha direito para satisfazer
de desenvolver a economia, extirpar a pobreza e as desigualdades e.fomentar á livie'''. ; , I:s~.as necessidades, passando, depOIs. a ser empregada para designar a administra W
_iniciativa, tudo de forma justa e solidária, sem violar os direitos dos indiVíduos e'sem,' ,.'
, .~d..o,.d.melro h . pu'br ICO.Fma Imente, agregou-se o adjetivo público à palavra finanças, para
çao
), ,1.dl~tlngUlras finanças estataIS das finanças privadas. >
abrir mão dos valores sociais. . ,r.l';~ ;!I:iif";\:;tf..-
Diante desse cenário, percebe-se que, hoje, a Fazenda Pública não sc~oíliüride'íÁait:::.
~ ,.tl;f,~~;.;} -
-: po?emos.di~e:, hoje, que as finanças públicas tratam dos instru~entos políticos,
como outrora, com a Fazenda do Governante, do Príncipe ouda Coroa.'A.s~~.,'? ~~a~ó;'
' ~ec9.~~IUlCOS e }urldlcOSreferentes à c~ptação de recursos financeiros (receitas públi-
Absolutista ou Patrimonia1ista, como muitos o denominaram, acaba P?f s~r~~b,,~t~~i4~t ,~'., .~s),pa~a o Estado, a s~a ~dmllllStraçao (gestão e controle) e, finalmente, arespectiva
após longa evolução e eventos históricos relevantes, marcadamente pelo surgiment~.e, "\ ~opl~caçao(despes.as pub1tcas) nas necessidades públicas, assim as identifk~élas como
consolidação do Constitucionalismo, pelo atual Estado ""Democrático de Direito, 'erri':; , .', de mteresse coletiVO.
que as regras para a reali7.açãoda atividade financeira decorrem, principalmente, dos? >\,:\,,'i~~:Portanto, nas finanças públicas estão inseridas a atividade financeira a ciência
parâmetros estabelecidos na Constituição e nas respectivas normas infraconstitucionais. ~ [-<tas finanças e o direito financeiro. .~
Portanto, não há dificuldades em compreender e identificar a forma como o ., ::., '. Até fins ?O século XVIIi e início do século XIX, não se podia falar e~; finanças
Estado Democrático brasileiro irá realizar sua atividade financeira. A aquisição de pub1t:as e, mUito menos, em uma atiVidade financeira estatal destinada às necessidades
receitas. sua gestão e a respectiva aplicação de tais rc~ursos estarão definidos a partir . colellvas..Certo, ta~bém, é que não podemos comparar os modelos estatais do século
dos propósitos estabelecidos pelos governos de cada momento, caracteri7.ados,sempre, XX e do mlclO do seculo XX! com a estrutura e finalidade estatal da Antiguidade ou
numa atuação pautada nos valores previstos na Constituição Federal de 1988,a saber: a mesmo da Idade Média. MU.ltopelo contrário, a concepção de Estado que temos hodier-
soberania da nação, o incentivo ao exercício da cidadania, a reali7.açãoda dignidade da namente - qu~ teve suas prImeiras linhas rascunhadas na Antiguidade Clássica, pelas
pessoa humana, das necessidades sociais e avalorização ~o trabalho e da livre-iniciativa, estruturas da Cidade-estado grega epelo Império Romano - foi deixada completamente
ideais que devemos perscrutar como cidadãos e exigir como operadores do Direito. de.lado durante: Idade Média. E, com o declínio do regime feudal, a unificação de
rem~s c a ascensao da burguesia consolidaram uma nova realidade, caracterizada pelo
1.2, EVOLUÇÃO DO ESTADO, DAS FINANÇAS PÚBLICAS E DA surgimento das pequenas cidades e centros urbanos, com concentrações populacio-
ATIVIDADE FINANCEIRA
A origem da palavra "finanças" é controvertida. Para alguns autores, vem da
palavra inglesa "fine': que se refere ao pagamento de multas. Outros a relacionam ao 11 Segundo o Novlssimo Dicionário Latino-Português, o verbo latino finirc, origem remota da palavra
termo alemão "finden", relativo a cncontrar.IS Para Benvenuto Griziotti,U,o substantivo finanças, pode ter. entre outros, os s~i ntes s~gnifica~os: lim itar, demarcar. determinar. especificar,
prcscrev:r, estabel.cc~r. regular, deCidir. A ongem etlmol6gica da palavra lança lu7.sobre algumas
_ das funçoes do Direito Financeiro: indica ao mesmo tempo uma ideia de demarcação ou limite
_
enfreaquilo que. c 01l~f".I ~' ?Q " runolllO
•. 1/C0 c patrimônio
pu'/1. . privado. bcm como regula e prescreve
VilIegas, Héctor B. Curso de Fil1an~as, Derecllo Financiero y Tributario. Buenos Aires: Depalma, co.n~ulas relatIVas às atiVidades financeiras do Estado. Cf. Saraiva. F. R. dos Santos. Novíssimo
" I~ D,clOllár;o Latina-Português. 11. ed, Rio de Janeiro: Garnicr. 2000 (Edição fac-similar).
1975, p. I.
Griziotli. Benvenuto. Principios de Ciellcia de las Fim1nzas. Trad. de Dino Jarach. Buenos Aires: -Villcg..1s.Héctõr B. Op. cil.. p. 2.
" Dcpatmll, 1950. p. 3.
1 •••• 1 rupcf) DI= r)IRI=ITO I-INANt I:IKU-.J:lKA:>ILt:lliU -/VIWlU) IW'UIIUII'
nais que demandavam inúmeros serviços públicos e a atuação de um poder central. -da extorsão sobre os povos conquistados, igualmente possuía um tributo que recaía sobre
Nessa linha é que surge a estrutura do Estado Moderno, com a necessidade de uma a fortuna dos cidadãos. Registros históricos apresentam a centesima rerum venaliunJ,
organização estatal para a administração e a execução de suas atividades.'9 criada pelo imperador romano Augusto, que incidia com uma alíquota de 1% sobre o
valor.dasmercadorias vendidas,n e a col/atio lustralis, tributo instituído por Constantino
Porém, até então, os governantes, para fazer face às despesas necessárias à sua
Magno, também incidindo sobre os comerciantes no Império Romano. Posteriormente,
existência e ao cumprimento de suas propostas e ideias, valiam-se de vários meios
criaram-se os impostos aduaneiros (portorium), de mercado (maceium), taxas judiciais
universalmente conhecidos, tais como as guerras de conquistas, as extorsões de outros
e assim por diante. É proveniente daquela época a origem da palavra "fisco", relativo
povos e colônias, as doações voluntárias, a fabricação de moedas metálicas ou de papel-
ao fiscum, nome do cesto que o coletor usava para colocar o dinheiro arrecadado dos
-moeda, a exigência de empréstimos ou mesmo de confiscos, pelas rendas produzidas
impostos, e a procedência da palavra "tributo': do latilll tributwH, que signHkava cun-
por seus bens e suas empresas, pela imposição de penalidades e, especialmente, pelo
ceder, fazer elogios ou presentear, designando, naquele tempo, as exigências em bens e
tributo (desprovido, inicialmente, das características de justiça que temos hoje).
serviços que os conquistadores faziam aos povos conquistados, como um tributo el11
Registre-se .que, quando tratamos das finanças públicas e da atividade financeira favor do seu dominante.23
nos dias de hoje, referimo-nos aos seus três componentes - arrecadação, gestão e apli-
Na Idade Média (476 a 1453), com uma estrutura político-administrativa des-
cação _ estudados pela ciência das finanças e disciplinados pelo Direito Financeiro.
centralizada, baseada no feuqalismo c localizada inicialmente nos campos, muitos
Mas, historicamente falando, o desenvolvimento das finanças públicas estava essen-
tributos cobrados pelos senhores feudais incidiam sobre os camponeses, recaindo
cialmente focado no seu braço arrecadatório, ou seja, na receita pública de natureza
..,-em até 50% sobre sua produção (censo, quando valor fixo, ou meeiro, quando por
tributária, não havendo preocupação com a administração desses recursos nem com
, pto.duçãO obtida), além das taxas de comercialização, cobrança sobre produção es-
sua destinação. Por isso, o estudo do desenvolvimento histórico dessa ciência se faz a
20 _pecifica (talhas) e taxas para utilização de moinhos ou fornos (banalidades). Porém,
partir da análise da evolução da tributação. :.: .;1.s cobranças mais extorsivas incidiam sobre os servos, impondo-se desde o trabalho
Historicamente, com um viés meramente arrecadatório-tributário, já que não se .forçado dos mesmos nas terras senhoriais, para a construção e manutenção de seus
podia identificar o seu braço orçamentário, a atividade financeira já podia ser encon- imóveis ~ estradas (corveia), até a cobrança de uma taxa de casamento quando um
trada na Antiguidade Clássica, essencialmente, para fazer face aos gastos militares com ~ei'Vdse casava com uma pessoa livre (jormariage), além da cobrança em decorrência de
guerras de conquistas. Assim, na Grécia, identificava-se uma contribuição para sustentar heran~ (main-morte). Ademais destes, era comum encontrarmos a cobrança genérica
o exército que defendia a cidade-estado, denominada eísphora, incidente sobre o patri- da taxa ~obre o sal (gabela), o dízimo pago à Igreja (originalmente introduzido pelos
mônio ~o cidadão. Em Atenas havia também uma contribuição para custear a marinha S~;{1I!~&ios;n,!século VIII, como indenização à Igreja pela perda de terras entregues -
nacional, devida por todo cidadão "cuja fortuna atingia 10 talentos" (os que possuíam ':; .:~.X~~)"~á~m,il~têr~e,Si,fn.~{qu.e.
ácabou se estendendo por toda a Europa ocidental como
menos de la
talentos se associavam para o fornecimento de uma galera).21Roma, além , \l!n'tlW)lf~~i>irium de 10% sobre toda a renda) e o pedágio cobrado pela passagem
!,as t~p.s:particu1àres (péàge).2~
_._.,{,\:<-::;:;,~~s~
sistema ,detril:mtação se estendeu até a formação dos Estados Nacionais, na
Bernardo Ribeiro de Moraes lembra que "a história nos ajuda a compreender melhor o Direito ,::---qenolfiinádáIdade Moderna (1453 a 1789), com a decadência da ordem feudal, dando
Tributário. Em verdade, nos apresenta não apenas um quadro sistemático de feitos memoráveis, -; litício.,áoperíodo caracterizado pelo absolutismo monárquico. A partir da transforma-
cronologicamente encadeados, e nem somente o relatório de fatos ordenados de acordo com as
conveniências de seus atores. A História é muito mais. Além de narrar e constatar fatos do pas-
sado, indaga as origens e suas consequências. Aponta os fatos que precederam ou determinaram
novas circunstâncias, buscando uma relação. Com o auxílio da História, ciência que nos mostra 22 • juã~o'-MaÍloel de: Tributàdóii:.sobre'"eI valor. agregado. Buenos Aires: Victor P. Zavalia, 1975,
'o 'Homem em sua dimensão temporal', podemos entender melhor os dias de hoje, mormente apud Meirelles, José Rica:,rd.o;~!m1?~stoslfi,diretos no Merc<?~ule integração. São Paulo: Ltr, 2000,
p.47-48. . ...,.' '!,.j ('.(riiJ<!1.fi,~;':i-'.>i.! ..'!~;,;;: ,:'1. :.':'.,'
as instituições jurídicas ou jurídico-tributárias. A informação do passado, mostrando o que o
Direito Tributário tem sido, será poderosa auxiliar para esclarecer os inúmeros problemas que Amed, Fernando José; Negi~ii6i~;~Ünio. José Labri~la' de Campos. Op. cit., p. 22. . .
na certa se apresentarão no futu ro. O bom intérprete da lei fiscal não pode abandonar essa Outras cobranças: Capitatiori:"t~a.'ihdividual.criada:.em~ 1695 que pesava sobre os nobres,
ótica (histórica) que lhe traz importantes elemen~os elucidativos:' (Curso de Direito Tributário: calculada com base nos registros da tailIe; Centieme denier:. taxa de 1% sobre as transações
Sistema Tributário da Constituição de 1969, v. 1. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 29). relativas.à propriedade elOS serviços venais; Champart: taxa senhorial baseada em uma fração
Sobre o tema recomendam-se as seguintes obras: Ardant, Gabriel. Histoire de l'impôt. Paris: (que vanava de um a dOIS terços em função da região) da colheita de cereais dos camponeses;
Fayard, 1972; Adams, Charles. For Good and Evil: the Impact ofTaxes in the Course of Civili- Contribution patriotique: taxa direta extraordinária destinada a fazer face de modo urgente aos
zation. New York: Madison Books, 1993; Amed, Fernando José; Negreiros, Plínio José Labriola compromissos de Estado; Ustenci.te: taxa substituindo o alimento, a bebida, o aquecimento que
de Campos. História dos Tributos no Brasil. São Paulo: Sinafresp, 2000. a população deveria fornecer às tropas reais. (Arnout, Luiz. Glossário dei Revolução Francesa.
Oliveira, José Marcos Domingues de. Direito Tributário: capacidade contributiva: conteúdo e Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade de Minas Gerais, Depto. de História.
eficácia do princípio. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 21-22. Texto disponibilizado em 04/07/2009 em: <http://www.fafich.ufmg.br/-Iuarnaut/rfglss.pdf>.
"12 '1..CURSOLU"''''v
' _~"IY\FINAN~BRI6llE1RO-MarCusAb'Qham Cap.' • ESTADO, FINANÇAS PUBLICAS E ATIVIOADE FINANCEIRA I i~,'
'.', 'I-
_ os feudC!lfilltlreinos e ~ em cidades, em nome de uma necessária centralização fronteIras; a "quinta real" ou vintena28 sobre o pau-brasil, especiarias, fumo, açúcar
e pescado; os direitos de portagem nos rios (impostos de navegação); as quintas
1,
çao d d" .tr....tiva a rrJ:.utação passa a se dar em favor do Rei, representante do
alíUeo-a ITU!l>:i" , .
(20%) de ouro e diamantes (a "derramá' originou-se do imposto derramado sobre
P ,~, .• desregr..Ja e pesadamente dos trabalhadores. camponeses. arte-
Estado e co"",""
_ I óW1tes(burgutia). mas não da nobreza e c em. c asses SOCIaiSque na d a
1 I . . todos, quando a quantidade de 100 arrobas anuais de ouro não fosse remetida para
saoS e comer . 1'nldas "l):'f,"jsitirias". O exemplo histórico mais notório da realidade a Metrópole);29 e os dízimos eclesiásticos (10%) sobre todas as rendas, ganhos ou
Pagavam > co""u<'ai dessa
A •
' ". . . '
ctl tOl o Estado NaCIonal na França, sob o rema o e UlS
. d d L ' lucros dos serviços e negócios;30 a "finta" para custear as obras; ,a ':q~J:çl1gem~.:]1 que
econOffilca eil.."\J.i •••.••.•..••
_,." " d ") . 1 incidia sobre a passagem nos rios e a "redízima", que ~ni a .d~ziJ:l1~;s<oJ?r~.~a p.ízíma
'h ~. __ 1.• máJd•••..'."••.••t cest mO! (O Esta o sou eu • e cUJo ema era:
XIV .eoil e(llilWlt.-~••••• ,~~ .'~'I'I:"-.---- "
" ,. .clllro reze"qI1to.nllbre morra pela pátria e que o povo pague. Nesse já cobrada.32 , " f, :<':t.-I_ki'~llJ-:~ri-:~L,/
\<' ',: "
Q~erdo ~ue@ a.;';'p'an' s'ão:.,~a.:Q.m.erc"antilis.mo e o início da industrialização, Com a transferência da Família Real para o Brasilem,l80B"e,ó"àilliléiítj)''9,.os
eno o .comil."""" , ' ".,""\"," ---".,., ,.'" . .
P 'd'"'''
. ..•••••b. ' ;';'ç''''.'~.'';;;'cIe,l:r.ibutos,.. em,moeda e não mais em mercadorias custos para sustentar a Corte no Brasil, ampliaram-se os mecanisnlqs.d,e,al!e9~~~;?; '.'.}\
conso 1I a-se _ H~U 'l' 1~--;-...,_, . '.. , • " , . '," , .
ou servi os, <JlIIlO ?~orret',ll,<)cl!l,~g~ ..d~;to~~,~;J4ade .Média. e surgem as especres e cobrança de impostos:" a abertura dos portos gerou a institúiçã(rdo"Impo~ti;i:siibré,":é" ,i'
'b t'} '"",.J'eriin órip aos nnpostosqu~ .tefUo~ho)e. tars como o rmpo~to de Importações, na base de 24% sobre o valor das mercadorias (Carta Régia de 28'de janélt6 .
tn u""as'. .•-",,-.d'cI.1:; sobre;l.'
.. rocJu ção .e sob re.a comerciO e os ~mpos . t os a d uanetrOs. de 1808); tivemos a instituição do Imposto do Selo (Alvará de 17 de junho ,d~ 1809);
ren d a.osun~-, .. , " ,'. . .. '
No Bram..ap6s seu <ki<:obrimento,em 1500. permanecendo nacondição de e a regulamentação do Imposto Predial. o qual tributava os imóveis urbanos, ~ndo
incidir a alíquota de 10% sobre o valor locativo/4 que era inici~lmente 4en~m~!fl9'. ,
co Ianla. d CJ.""""-Ol.U,
" D~_l ondew.qalmente.rei.nou,D.9m
',....- ':." " .,.Manuell.
, . consolidaram-se
. as
Ordena ões&lleino (Ord<llllÇÕeSAfon~iJ1~s&.ºrP.~I1açõ.~sManuelmas). passando o "décima urbanà' e, posteriormente, "imposto sobre prédios urbanos».'.Alé~;~~~~i'"
Direito ç orttmnisa vigerimtdiatameJite n<)l'e~IQªQ,C;;óloil_ial brasileiro." Os c~stos havia ainda a Contribuição de Polícia (Decreto de 13 de maio de 1809). a P~.nsiiàparq .
do fina~ci.-das expNiJ,-õescoloniz1l,d?ra,s.e;'posterio!:mente, de proteçao da a capela Imperial (Alvará de 20 de agosto de 1808). o Imposto de Sisa. ,onel"al.)dg,em'
10% toda compra, venda e arrematação de bens de raiz - imóvel urbaho,.<Alvar~.Ae
costa brasilem.iQntra 0:5 ~~~or~.~, .t~J,~~ran\~~$i?8}R~~~do temp.o, um ele.vado
encargo parall'orário por~E!" ..geC,?r~fmil,~i\W\'.p,1~Fu-seaqmum conjunto
de tributos <",:rOlas impoom-.s qu~ tmha,mcomo flnáltdade prmC1pa1 cobm os
ro.~::-.,""1rl\lguesM;.$e
gast os d a C v,'.,,,~'- '
posslvel, amda proporClonar~lhe lucros. Entretanto,
' - 2~ A vintena (20%) era conhecida também por "quinto real': tributo básico da Coroa, que incidia
_ h' ,:ititema finan.~iro e tributário organizad~.e, muito menos. pautado sobre os produtos vitais do sistema comercial luso-brasileiro (Ibidem, p. 102).
nao aVIaurr: ' - ' .
']j~"'.iuualda&-.capacidade contributiva, programaçao orçamentana
em razoa bI ~, t- 19 Todo ouro extraído em pó ou em pepitas deveria ser levado a uma Casa de Fundição (a mais
ou justiça fi!-~, '. _ famosa foi a Casa de Fundição de Vila Rica), onde o metal seria fundido em barras, depois de
É do pe:-J:Jo Pré-C.mnial" (1500-1530) a primeira forma de tnbutaçao a deduzida a quinta parte de seu valor correspondente, sendo as barras marcadas com o selo real.
. d ex~n-J,.ão econroti(3 em nossas terras, recamdo - na modalidade de Mas com a tributação em carga excessivamente elevada sobre o ouro, metais e pedras preciosas,
par t Ir a .,..T urendametíP - sobre a extração do pau- b raSI'1 rea l'lza d a por aque 1es surge também a prática da sonegação fiscal. que se operava de duas maneiras: pelo trânsito do
pagamento p, , . d 'b t - ouro e metais em caminhos e rotas não oficiais, para fug~r dos pontos de controle e cobrança
..•...-~J. concesslIlHÍaCoroa, tendo, ademais, como esp_ecle e tn li açao
que rece b I~ - (daí o tipo penal-tributário "descaminho") e pelo artifício de escondê-los dentro de imagens
. d. 't...."m -a-o
III treta a Ou:-.=.I.,
de defu;l
.•.~
das terras com a construção de e 1 lcaçoes no I'ltora.I
d'fi - "
1,
.jj sacras (origem da expressão "santo do pau oco") que circulavam com os clérigos, os quais não
' ru-"""oca a filT1l<1 do mercador lisboeta Fernão de Noronha, a quem 'j\ eram obrigados a aceitar revistas nas barreiras alfandegárias. A sonegação fiscal induziu a Coroa
D est aca-se, ~t' ' t--- " . d '1" M ;\
'--"r ser um d~ "primeiros contribuintes de tnbutos o Bras! . as a adotar temporariamente o "Sistema de Fintas" (quotas de arrecadação), com base em uma
po d emoS a n.,..
,
e no peno C' -'
t
. . S C001(I 'l')"'n\'olvim!'.~(O
• '.
...
' d ("l[onial (J'c11-1808) a partir da institurção das Cap,tamas Here 1-
"
do cultiVOda cana-de-açucar, da cnaçao de ga o,
- d
d'
} quantia anual fixa (Ibidem, p. 111.112 e 134).
Os dizimas - equivalentes ao imposto de renda de hoje - dividiam.se em reais, cobrados sobre
t ana , -' '- .' .
\~
" as rendas das terras ou imóveis, e pessoais, que eram cobrados das rendas dos ofícios e profissões
- ~~ortação !C' :.lbaco e do tráfico negreIro, que temos os pnmcIros
d a pro duçao:: '-'t-' , (Ibidem, p. 114-1 tS).
'b t rop-..unente dit0:>:Sessc sentido, os tributos impostos pela metropole
t nuoSp-
'~e outros.'~ "direitos de entrada, »bimposto 50 re a Clrcu 'l-d açao e O tributo que se cobrava para dar direito de passagens sobre os rios, que incidia sobre passa-
.
ab rangiam, u=J.u. .
" geiros e cargas, chegou ao Brasil no começo do século XVIII e continuou a ser cobrado até a
'ç
mercadoria~ :o::dente qunnlO estas ingressavam nas regiões da Coroa por suas Independência. As passagens dos rios comportavam três modalidades de arrecadação: a) direta,
i~
por agentes do flsco; b) arrematada, através de licitação, a contratadores; c) concedida, como
recompensa a serviços prestados à Coroa (Ibidem, p. lOS).
Secretaria da Receita Federal. Um Perfil da Administração Tributária. Resp. Andréa Teixeira
Moraes, Borrdo Ribeiro lí:: 0p- cit., p, 33. -
\\
" Lemgruber. Brasília: Escola da Administração Fazendária, 1995, p. 9.
. d
Perlo oen.~IC,
' portugal ni:li JL"iOOU com europeus as terras conquistadas, tendo como preo-
_" -" . - ,
_ .;. _ 1)' portugll~':': l~nas a manlltençao das terras achadas com a mstalaçao de
.~J Sobre o tema, veja-se: Godoy, Arnaldo Sampaio de Moraes. História d(J Tributaçiio no Paiado
cupaçao \,.l •.•• lI "
diversas fcn ..ca~.
~ .
-
',' jO(Jn;/lO (Brasil- 1808-1821). Brasília: Esaf, 2008.
.'i' .4
Amed, Fer12nio José; Nep:l-':ros..Plínio José Labriola de Campos.'"Dp. dt., p. 36.37. ,
-"J Secretaria da Receita Fcderat-Op. dt., p. 9.
"
t 1tp. ' • t::-'1'\V\l. r,,~•.•I~"""'J r uvu'-"' •••.", •• '•.•" •..••. , .-
, ••••••••••.•••••
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4 C C C T( '::1' 'ir 'lr "1_ 're 'b," 1ft
90),"0 ficando a dos Municípios a critério dos Estados a que pertenciam. Muitos
3 de junho de 1809), a meia siso dos escravos, tributãndo em 5% toda venda de escra-
tributos foram aproveitados dos que já eram cobrados no período impcrial, mas
vos (Alvará de 3 de junho de 1809), a décima sobre legados e heranças (Alvará de 17 f agora passavam a ser distribuídos na estrutura republicana: Destaca-se, então, a
de junho de 1809), além de vários outros." Com a IndependênCia (1822), tivemos a
criaçáo do imposto de renda (1922) e, ao longo da República, a paulatina trans-
criação do imposto de indústria e profissões, que incidia sobre a atividade industrial
36 formação do Imposto sobre o Consumo, nas primeiras décadas do século XX, no
ou pr~fissional, o imposto sobre os vencimentos c o imposto sobre a exportaçáo.
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de hoje.
Do ponto de vista dos tributos, o Brasil independente herdou do perlodo colonial
Desse breve relato histórico da tributação no mundo e no Brasil, percebe-se
uma preenria estrutura. Oe alguma forma, pode-se di1.crque O momento da indepen-
que, somcnte ap6s uma longa c\'olução. em que inicialmente o Estado não conhecia
dênci~ do país, em ] 822, accl1tl\"<lpara um descj;:ll1orompimento, inclusi\'e com os
qualquer limitação _ atingindo seu ápice no Absolutismo Monárquico, onde aquele cra
excessos fiscais que vinham da Coroa. É assim que, em Manifesto do Príncipe Regente
apenas um instrumento de realização dos próprios governantes -, passou, após várias
do Reino do Brasil aos Governos e Nações Amigas, em 6 de agosto de 1822, D. Pedro
lutas, revoltas e revoluçõcs,41 o Estado Contemporâneo a ser estruturado com base
afirma que Portugal desejava que "os brasileiros pagassem ate o ar que respiravam e
no. Estado Constitucional de Direito, que busca equilibrar as liberdades individuais
a terra que pisavam".31 , e o poder estatal, por meio da submissão à lei, à divisão de poderes e à garantia dos
A Independência em 1822 faria com que a receita arrecadada pela cobrança
~ireitos individuais.
dos tributos não mais deixasse o Brasil; todavia, a injustiça do sistema de cobrança
";',...:'. Percebe..se pelas constituições contemporâneas - que concretizaram, a partir
pouco se alteraria. Mas não se pode desconsiderar o iníciº do respeito ao Princípio
'.'_ do final do século XVlIl, o espírito de luta contra a opressão dos governantes que se
da Capacidade Contributiva, identificado no art. 179, XV, da Carta outorgada em
:: 25 de março de 1824, ao prescrever que: "Ninguém será isento de contribuir para
."~/?~.c~i:ontravam no poder e o exerciam de forma absoluta - a supremacia do Direito,
as despesas do .Estado em proporção de seus haveres". Nessa fase, desde o periodo "~j~;S.-.~~p~lha~an~ p:imado da cons~ituiçã~ e na bu~ca.da instituição de um governo não
H
regencial até a formação da República, esboçava-se a sistematização tributárfa, com a I,:'~rr~~rbltráno e hmltado pelo respeito deVido aos dueltos do homern.
a
descentralização e discriminação de rendas tributárias entre o Governo central, as }~}L'~,, : Sinteticamente, podemos dizer que a atividade financeira evolui no Estado
Províncias e os Municípios.3lI •
: ~6:~::p~n.tc~porànea da scgu~nt~ maneir~: .inici.alrncllte, _no Estado liberal, com poucos
Mas somente com a Proclamação da República, em 1889, Qsistema fi~anceiro .;{(~~ft~?~~estllnentose gastos publIcas e mlOlma mtervençao; em um segundo mo~ento,
e tribcitário brasileiro passou a estar definido formalmente (na Constituiç~o Fedcral
t
.:"<:;;:~;~~9,f..slado
i1jtervencionisla, cm que aumentam as despesas públicas e a função mter.
de 1891), podendo-se; a partir des~a Carta, dizer que o Brasil ganhouu,I)},~i,s,tema ' ';",.'til: 'i
t'I'1... .
tribut~riol' contendo inclusive limitações ao poder de tributa.~.;_: ~~\~~f.lJ.t~l~~Ç~~ l_
l.r..'
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de 1891, firma-se a competência tributária da União (art. 7°)" e dos Es.!il_dos(art.

. ....•!l::~.:~:{~J\i;.-;I,
... f'!"~~:~
sendo livre,o comércio de cabotagem às mercad~ria~ nacionais, befl}como às estrangeiras que
".:;"':I~~~.rú! .. ~~-,~'gl,)~
.t~nham.pago impostos de importação; 3°) taxas de selo. sa~voa restrição do art. 9°, ~ l°, nO
~;; ••;.;,,:1õ.'40) t,axasdos correias e telégrafos federais.
Mames, Bernardo Ribeiro de. Op. cit., p. 43. >.
',i..f '::'{~f;~. •40.,. çonstituição de 1891, Art. 9" _ h da competência exclusiva dos Estados decretar impostos: 1°)
" Oliveira. Regis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista das:Tribuitais, 2006, ...~rsobrc a exportação de mercadorias de sua própria produção; 2°) sobre Imóveis rurais e urba-
~,:'. nos; 30) sobre transmissão de propriedade; 4°) sobre indústrias e profissões. ~ 1° - Também
p.67-74. "";~l~~~,~p~e~e ~~clusivamente aos Estados decretar: 1°) taxas ~e selos quanto ~os atos emanados de
Amed, Fernando José; Negreiros, Plinio José Labriola de Campos. Op. cit., 192:.'" p: .
" . Receitas Gerais do Gov~rno Central: Direitos sobre importação (l5%)~'sôb}b~.~'tliâ'
.. :}:.seu(r~spectivosGovernos c negócios de sua economia; 2°) contribuições concernentes aos
)li \'~.lfl;#(~O%),
., ..•. 4 ~~~s !elégrafoS:e correios. ~ 20 _ ~ isenta de impostos. no Estado por onde se exportar, a pro-
sobre a pólvora (50%), sobre a reexportação (2%). sobre armazenagem (1,4%), so,?re .~xport~- ~t(llção:4os outros Estados. ~ 3° - Só é licito a um Estado tributar a importação de mercadorias
'ção (7%), direitos sobre as embarcações estrangeiras que passam a ser nacionais -(~5%.~p ~~.u \ ~~~tiáí\'géirns,'quando destinadas ao consumo no seu território. revertendo, porém, o produto
valor), emolumentos de certidões, de policia etc., dizima da chancelaria (lO%), sisâ' dos bens.
'} \ t~~:tmposto para o Tesouro federal.
de raiz (l0%), imposto sobre barcos do interior, imposto sobre despachantes e corretores,
imposto sobre exportação. imposto sobre mineração, imposto do Selo Imperial, imposto sobre
.t.t, ~.~1~êg~~? Paulo Roberto Cabral Nogueira, o estudo histórico não deixa dúvida de que a tributação
lojas, imposto sobre seges, carruagens e carrinhos, imposto sobre loterias, taxa dos escravOS.
.. ~#~::¥~~{.fJl a c~usa direta ou indireta de grandes revoluções ou grandes transformações so~iais, co~o
! ,~_. ". a Revolução Francesa, a Independência das Colônias Americanas e, entre nós, a InconfidênCIa
Receitas Provinciais: Décima dos legados e herança. di7.ima dos gêneros (açúcar, café ele.),
Mineira. o mais genuíno e idealista dos movimentos de afirmação da nacionalidade, que teve
imposto sobre a transmissão da propriedade móvel. meia-sisa dos escravos. subsidio literário,
como fundamental motivação a sangria econômica provocada pela metr6pole por meio do
décima dos prédios urbanos. Já as Receitas Municipais eram definidas pelas Provincias a que
aumento da derrama. (Do Imposto sobre Produtos Industrializados. São Paulo: Saraiva, 1981. p.
pertenciam, variando, portanto, de uma para outra (Amed, Fernando José; Negreiros, Pllnio
.... 7-8. Apud Harada, Kiyoshi. Direito FinaPlceiroe Tributário. 4. ed.•São Paulo: Atlas, 1998).
José Labriola de Campos. Op. cit., p. 207-208).
'::"~\~:;' Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Direitos Humanos Fundamentais. 5. ed.•São Paulo: Saraiva,
Constituição de 1891, Art. 70 _ ~ da competência exclusiva da União decretar: l°) impostos
sobre a imp?rtação de procedência estrangeira; 2°) direitos de entrada, salda e estadia de navios, ,)ll";':';._ 2002,p. t-3.
~::!'-.'."",.
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.,' .,' . 16 I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - MarcusAbrohom
Cap.l • ESTADO, FINANÇAS PÚBLICAS E AT1V1DADE FINANCEIRA .. , ,17,'
r • ventiva estatal exacerba-se; passa-se, então. ao Estado social ou do Bem-estar Social, .

em que o atendimento dos direitos sociais para toda a sociedade torna-se prioritário ~
Nessa esteira evolutiva, as funções do Estado tiveram de passar por mutações
.a.,s tanto na forma corilO no conteúdo. As necessidades de uma sociedade
b t C
~sdl -
e universal; finalmente, chega-se ao Estado orçamentário. em que as limitações orça; lobali7..ada, altamente complexa e sistematiza~a, passara~ a requerer uma atua~o
mentárias são consideradas na reali7..ação dos deveres estalais e no atendimento clõs g~. constante e dinâmica, capaz de harmOnIzar as relaçoes emergentes de conflitos
elellva, 1 ..d d
direitos fundamentais e sociais. com uma preocupação q)nslante com o equilíbrio _. as sociedades massificadas. Mas, ao mesmo tempo, ta at1vl a e assume um
laten tes n ,.'.. d d é d. t.t.-
fiscal entre receitas e despesas. i a e\m~no~agress~~o~in~~1J':pt?!,a~andonoselO.d~soc~e a. e~trav s ems I ~ll~O~S
Nessa linha, Paulo Bonavides nos rela~~ que, nos últimos dois séculos, o mundo'~ P'Jitic:asÇ~~ciiliS (riO Bti.~~.PW.~fJl)plo.temos o MmlSténo Publico, o Poder Judlcláno
;.t.}~; atravessou algumas mudanças paradigmáticas que marcaram sobremaneira a sacie.' ~.o çongress.9 N.acio~al); P~_~~"!,~~,,s.e. e!ll fundamentos como.os de segurança SOCIal.de
r,
~rv~~,: dade contel!lporânea. Primeiro, o Estado libera!;a seguir o Estado 50c~al.is~~;,
4epois"Çi: . s~lidáríed~de e de ju~t\ça;;q\le@.fí\\ií'J!! P.Q.~redesenhar o rela~lOnamento entre Estado e
~.t~~,~:.~.f~"
.. .~~~.dOb'
~O~i~l.dasbcon~tituiç~es Pdrogdramáticads.alssim bati 7.ad asou caracteri~aúld~s pelo.':~,
d d
cidadão. Surge o que se.den~mi!l$'''llst~doD~moc,rállcO .SOCIaI.Esse Estado, con~eb,do
b ses dó Estado Demoeráifc;o 'dePi,reito,.btisca.eoncI1iar os mteresses da soc<edade
, + t~.C?~:~~,~,t,f~~H"ÇI.
~m~IDtenclona o e suas .ec arações e ireitos; e, pp~ timo,.C!.
~~~
1:'. ~te(JoAo",di~~i!!'tJ;~~damenlai,. capacitado da juridicidade e da concreção de regras:. n~si{e~mpo~â~êà' garáhiií(ab11á'.if~r~!lfíiCiativ~jlpri~à'a~re::.ab mesmo tempo, cuida da
:f' ~.~ que garantem 'esses 'direitos.43 -~. ~~~nutenção ~e'uma pollti~ ~~~aJ~.~~;~~~o ass'egu,~~f\~~i.~~a,l~ade de oportunidades,
" -,~"'"'fi ,-o
A tônica das primeiras constituições modernas era a liberdade. Na virada do •. redistribuição de riquezas e.?~<~.,~~~~~.~!~!~~~H~~~~,~,~:~~I~.~br~do. . .,
.~~~\il.?~x!.IJ..~i~'oéfrlo XIX. surgem as primeiras constituições com o objetivo de:í O desenvolvimento d~s ~J.A~~,~B*?}1~}}9.~~1~1~~pl~elto Fmancelro ~ bem
.~t~Bel~~'~'~'~l~~Çf~/~~ p~erdade privada para os indivíduos,1ivres da ~.terferê~~ia d~. relatado por Ricardo Lobo Torres;~l$egundo esse.ali\or •.-:ai do feudalismo aos d,as de
I ~\;t,~{?l~9~?'~~I~fil~,~t~.vés das Constituições modernas e suasJdeologias de li~erdade.. .e.e exibe contornos diferentes em suas v..árias ,fas..es:.EStado PatrimOnial. Estado de
h O} t "',i'I'.;~H.!I'JIII,;.'h1 "','''1.1{,,, 'L
m?~'m'J,N~~?S; ~~,..idejas do liberalismo cconômic~, em que O merca~?:possuir~a.:~ follc!a. Estado Fi,cal e l}st81MeÇ]?i/t.,sfti ~iÍp'J\Wi\'Jlf;~~:<:1 i. . .
leis.naturai;"e o.eqüílíprio seria alcançado de forma espontânea. sem nenhum tipo í:lé.. I .. Na Idade Média. a ativi~a~~.f.iJiíW;£f.\~~Aq;jj:~~.'t~f!,P"ª~sOjlpor ~m processo evo- _
~~'.~il\te[ferêrta~t~tàiàI~IEia'á fase conhecida como a "era do liberalismo econômico': tend'S ~ iutivo, que se iniciou a partir do.fim.do feudalismo ..£om o apareCimento do E,tado
Cq'rN61~fuitlg:Htfi:X:âP.r~ier:' "Laissez-faire, laiss~z-passer, le monde va de lui-même ••.. ~ Patrimouial, período em que se confundia o público e o p~ivado, espeCialmente qu.anto
O pernI'individua1ista'e minimalista do Estado liberal provocou imensas injustiças, \ aos bens 'C rendas do Rei e aos do Estado. Tinha, prim.~riamente, nas ren~as patnmo-
e os movimentos sociais dos séculos passado e anterior, revelando a inadequação das ~, niais ou dominiais a fonte de financiamento das guerj'as e da manutençao da Corte,
excessivas liberaão.e:s' ilrtanentes aos preceitos burgueses, permitiram que se tivesse e, apenas secundariamente, apoiava-se nas receitas fiscais. o .que _demonstrava a to~al
consciência da -efetiva necessidade de criação e utili7..ação de instrumentos para a ausência de regras para a cobrança e muito m~nos para a reahza~ao d~s ~:spcsas. Nao
reali7..ação de justiça social, levando ao reexame das obrigações estatais. Segundo as havia qualquer indício de regras orçamentánas no Estado Patrlmomal.
palavras do constitucionalista José Afonso da Silva:
Essa forma. todavia, deu lugar ao denominado Estado de Policia. no século xvm,
o individualismo e o abstencionismo ou neutralismo do Estado liberal provocaram especialme~te na Alemanha. Áustria, Itália. Espanha e Portugal, caracterizado por ser
imensas injustiças, e os movimentos sociais do século passado e desteespecialmen-
te, desvelando a insuficiência das liberdades burguesas, permitiram que se tivesse
consciência da ncccssidade da justiça social.~~ .
4S Nas palavras de Ricardo Lobo Torres: "O Estado Moderno, além dos asp~ctos p.olltico~ e
econômicos, exibe uma dimensão financeira, que o constitui como Estado Fmancelro, aSSim
A reação à ausência estatal ~eio na política do Bem-Estar Social (teoria norte-
entendido o que exerce as atividades relacionadas com as finanças públicas. Desenvol~e-se
.arncricana do Welfare State), com um Estado intervencionista c provedor de inúme- desde o fenecil1lcnto da estrutura feudal até os nossos dias. Nele sc distinguem alguns tiPOS:
ros bens e serviços à sociedade. Ao mesmo tempo, linha uma natureza autoritária e a) o Estado Patrimonial, que vive precipuamente das rendas provenie~tes do p~trin:ônio do
centralizadora. Entretanto, esse modelo também pecou pelo excesso, mormente por príncipe, que convive com a fiscalidade periférica do senhorio e da Igreja e que hlston:a~ente
tornar-se politicamente absolutista em determinados Estados. se desenvolveu até o final do século XVI1 e o início do século XVIII; b) o Estado de Pohcla, que
Em outras nações, o socialismo e o comunismo, igualmente, sofreram críticas, aumenta as receitas tributárias c centraliza a fiscalidade na pessoa do soberano e corresponde à
fase do absolutismo esclarecido (século XVIlI); c) o Estado Fiscal, que encontra o seu substrat.o
longa resistência e acabaram sucumbindo pelos abusos e exageros inerentes a suas
na receita proveniente do patrimônio do ci~adão (tri~uto) e q~e.co~n:ide ~or:na época.do capi-
respectivas propostas. talismo e do liberalismo; d) o Estado Socialista, que vive do patnmol11o publico. espeCialmente
das rendas industriais, e no qual o tributo, pela quase inexislência de proprieda~e pri~ada.
exerce papel subalterno': (A ideia de Liberdade 110 F.slado Patrimonial e no F.stado F,scal. RIOde
" Ilonavides. Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social, São Paulo: Malheiros, 1996, p. 29. Janeiro: Renovar, 1991, p. 1). --
•• Silva, José Afonso .da. CllrSO de Direito Constitucional Posilivo. 13. 'ed., São Paulo: Malheiros, ~(, Torres, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Comlituciollal Financeiro c Ti-ibutáriO, v.v: o orçamento
1997, p. 116. - na Constituição. 2. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 4.
c o la I
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1•• I •... 5" E.
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A partir de então, pode-se dizer ter surgido o orçamento e as limitações à tri-
paternalista, intervencionista e centralizador, no sentido de garantir o bem-estar dos
súditos e do Estado.47
t butação. Com efeito, passa-se do Estado de Polícia o.u Absolutista para o Estado de
I
Direito,49 estruturado sobre o princípio da legalidade (em decorrência do qual até
Até aquele momento os direitos afetos à liberdade eram praticamente inexistentes. mesmo os governantes se submetem à lei, em especial à lei fundamental, que é a Cons~
Não havia direitos subjetivos em relação ao Estado. Não havia delimitação da atuação tituição) e sobre o princípio da separação de poderes, que tem por objetivo assegurar
e interferência do Estado na sociedade. Tudo que o rei fazia era considerado lícito. a proteção dos direitos individuais, não apenas nas relações entre particulares, mas
Postulados conheetdos como "the King can do no wrong" e "le roi ne peut mal faire"
entre estes e o Estado.50
refletiam a total irresponsabilidade dos monarcas e governantes da época. As palavras
Nessa esteira, ainda seguindo a lição de Ricardo Lobo Torres,sl os modelos
do Rei da França Luís XIV (intitulado Rei Sol, maior encarnaçi\O do absolutismo)
anteriores acabaram substituídos pelo Estado Fiscal, como reflexo do Estado de
expondo sua concepção de Monarquia Absoluta, são provas disso: " Direito, caracterizado por um perfilliberalista e capitalista, menos intervencionista
k e que se baseia nos tributos como fonte de receitas e permite aperfeiçoar a estrutura
Todo poder, toda autoridaderesidena mão do Reie não pode haveroutra autoridade , do orçamento público (receitas e despesas autorizadas e garantidas pelo legislativo),
no Reino a não ser a que o Rei aí estabelece.Tudo que se encontra na extensãode ~; substituindo a tributação dos camponeses e servos pela dos indivíduos com direitos
nossos Estados,de qualquer natureza que sejanos pertence (...) os Reissão senhores f. próprios assegurados.
absolutos e têm naturalmente a disposiçãoplena e inteira de todos os bens que são t:~ d ,EssleExsvtadoFis~a~tevedtrês,faslesxdxistintasa): EsthadodFiscal Mb'é.nimalista,qEuevdai
possuídos tanto pelas pessoas da Igreja como pelos seculares (...).~s r" o secu o III ao mlcio o secu o , sen odcon eci o, tam m, como sta o
f. Guarda-Noturno ou Estado Liberal Clássico, que se restringia ao exercício do poder
Foi com o surgimento e o desenvolvimento do Constitucionalismo, no fmal do ~ de polícia, da administração da justiça e da prestação de uns poucos serviços públicos,
século XVUI, que nasceram as normas que trazem critérios de justiça na arrecadação ~ razão pela qual não necessitava de maior arcabouço constitucional para a arrecadação
e na aplicação dos recursos financeiros, tendo como marco temporal a Revolução ~ ou um sistema orçamentário amplo, por não assumir demasiados encargos na via das
Francesa, em 1789 (não obstante ideias limitadoras ao poder fiscal do governante, já i. despesas públicas. Esse modelo feneceu na medida em que não atendl~-às.-demandas r
previstas'na Magna Carta inglesa, de 1215). A Constituição americana de i 787 dedara, fi. sociais da época, especialmente as dos trabalhadores, e não era capaz de supérar as crises "
"
na Seçã~8 do seu art. i0, que - i;, . .. do' mercado, que dependiam de instrumentos reguladores para permitir o seq. pleno
'l,:'jíjr~esenvolvimento; b) Estado Social !,iscal, que vai do fmal da segunda~éé~:F~ d? S~S~?
.. '. '~,iL\':;'o,i;..,M:.)
Será da competência do ,~.~~g!;~,~qL~l~n~ar, ~a~,~.ec~par
:.:I,,~l'.' . ..'
taxa~,dIreItos,Impostos e ,~t~;~ ..
até o final da sua penulttma decada. conheculo tambem por Esta(hYdo",~.en:!Est~r.
tributos, pagar dívidª-se prover a de'fe;sacomum e o bem-estar geral dos Estados ;.,~:,~\' ',.~~dal)Estado Distribuidor ou Estado Providencial, influenciado pelas id~áS"'~tón.ômiCas
Unidos; mas todos os_dfreitos:~postos e tributos serão uniformes em todos os .?.! ,çledKeynes(de controle da eC9nomia pelo Estado; de redistribuição de reQdim'entos; de
Estados Unidos;Leva~tar':~h1pté~tinips, ~ob~eo c!~dito dos Estados Unidos C..); ..:'~<~,'J~ ução.das taxas de juros; de elevação dos gastos públicos para amplia'r;o,'~mprê'gb;'óS
" ,':,-;;,', :;t_"i;.,flJ~"f ,..".~'. '.,. : .•;>iç' .1.itive~timentose o consumo). O Estado deixa de ser um mero garantidor da? liberdades'
Até mesmo a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789,contém :: ':I~dividuais e passa a intervir na ordem econômica, ganhando a tributação féiçã'o'regu:'
;. ,latória e extrafiscal, tendo a atividade financeira se deslocado para a .redistribuição de
norma expressa sobre a arrecadação para as despesas p~blicas, pautada na capacida-
de contributiva do cidadão, in verbis:. "Ar!. 13' Para a manutenção da força pública ~: ':''.' ,rendas e promoção do desenvolvimento econômico e social. Mas essa foiin~ de atuação
"'.{:.dó:Estado, além de passar por diversos eventos históricos desestruturantes' (depressão
e para as despesas de administr~ção'~'irÍ~i~i:~,nsável u~~ çqn.tr~~uição,;o~q.m que
.;\,;.':~.col1ômica na década de 1930,duas graudes guerras mundiais, divisão política no mundo
deve ser dividida entre os cidadãos de acor,dQcom: $ua.spossibihdades ..Na mesma
linha a Constituição Francesa de 1791 traz no,seu àtt;;2~'d(l,Títulol; sobre as garan- '~r#l:Ü f~rq,i~e~.~epet~6.~~?),~xcedeu-se na tribut~çãO e.nos gast~s públicos: ~ara atender ~'s~a
tias f~ndamentais, a determinação de que "Todas ás 'CO.J;ltriDuições 'se-i:ãoigualmente .".(_;;,~,~",~?!Ihca
_ mtervenClOnIsta e provedora de Incentivos fiscaiS, de SUbSldlOS, de amplIaçao
repartidas entre todos os cidadãos proporcionalmente aós$eusrectirsds~. E, na mesma ~~:~~~7~,}O,~ssistencialismo, da previdência e da seguridade social, entrando em uma grave crise
linha, estabelece no art. l' do seu Capítulo m, competir ao legislativ6>~«...) 2' fIxar as ::,i'f:';JlnanCeirae orçamentária pelo crescimento descoutrolado da divida pública; c) Estado
despesas públicas; 3° estabelecer as contribuiçõés públicas, determinando sua natureza,
.. Democrático e Social de Direito, a partir da última década do século XX, substitui o Estado
sua quota, a duração e o modo de sua arrecadação':
~;'" •• 49
Gasparini,Diógenes.Direito Administrativo. 4. ed.,SãoPaulo:Saraiva,1995, p. 24 .
.~ Di Pietro,MariaSylviaZaneHa.Direito Administrativo. 8. ed.,SãoPaulo:Atlas,1997,p. 20.
Torres,RicardoLobo.Curso de Direito Financeiro e Tributário. 18.ed.,Riode Janeiro:Renovar,
" '. Torres,RicardoLobo.Curso de Direito Financeiro e Tributário. 18.ed.,RiodeJaneiro:Renovar,
2011, p. 7-8. c'.;:20Il, p. 8-10.
•• o'upâquier, Jacques;Laehiver,MareeI.Les temps modernes. 4. ed., Paris:Bordas,1970,p. 118.
'~\\.; "i;,'.:''',,- Cap.1 • ESTADO, FINANÇAS PÚBLICAS ,ATIVIDADE FINANCEIR~,é;"i::,:(r;,;:r
.4:'i:)~9.!F~J~s~
DE DIREITO FINANCEIRO BRASilEIRO - MarcusAbraham . ~l
pautados na justiça fiscal, aspira a harmonizar os interesses individuais com os de toda i
Social Fiscol que se expand~u exageradamente e entrou em crise financeira. Tem como a coletividade, impleme,ntando, simultânea e equilibradamente, políticas sociais a fim
apanágio a diminuição do seu tamanho e do intervencionismo, característica distintiva de franquear igualdade de oportunidades, redistribuição de riquezas e desenvolvimento
do modelo I.mterior, utilizando principalmente a tributação como fonte de receitas, já econômico sustentável. Para tanto, o Direito demanda uma maior confluência com os
que as priv~\tizações impuseram uma redução das receitas pat;imoniais. Trabalha com a ~i; planos sociais, econômicos, éticos e I!10rais, sem descuidar de valores fundamentais
ideia da esgOlabilidade de recursos na via,orçamentária, buscando de maneira equilibrada:, como os da democracia, da liberdade, da igualdade e da dignidade humana. .
en~re ~eceiti\S e despesas oferecer prestações públicas na área da saúde) p.a ed,':}.9wã.H151p.
fomento à economia e para a redução das desigualdades sociais.Nele,~quilibraI)l.~.s'" ~;l,}.CONCEITODEATIVIDADEFINANCEIRA , .
justiça e a segurança jurídica, a lega1id~de e a capacidade contri])\ltiya}~libÇ'r<,la4< .•r.
'::{i.~.~\~, '
responsabilidade na proteção e .na iIJ1plgmeútaçã.o dos direitos,h4~~P.q~.s?I_' i'-,!'; '.-;t';')l~~ ~~~:~i~~~~~~,da,de
financeira é uma das diversas funções exercidas pelá Estado.
Para Dejalma de Campos,~~ ..o ,desenvolvimento histórico das fmanças .estata,i. !"',;(:"1,~~'t~$~;;\,,~~?~~ro Est~do co~ .recursos fina?ceiros suficientes parà. atender às
poderia ser divido fm quatro fases::à) Estado parasitário - em que.asfinan:ç~s er~',. n~,cê~~,l~t~~~~p.~W~~;,;~s:, ASSIm, a atIVidade financelra envolve a arrecadação, a gestão e
exercidas de forma empírica. Quando o Estado precisava de dinheiró, em lugar de'exa-:-'~~ " ti 'aphcaçao:d,~sse~ ,.recursos. '
minar suas possibilidades de riqueza, procurava atacar o vizinho rico, escravizando~o; :~r .:~~~~,eh(~~g~~~:'~~
'Souza,55 ao caracterizar a atividade financeira dentro das
b) Estado dominial- que se constituiu com a queda do Império Romano do Ocidente ':'i Ilçoe .' ?,r~I;1\ggi.exphca que
em 476 d.C., surgindo um novo tipo de atividade fmanceira,a.pominial,
por toda a Idade Média, até I 453, caracterizando~se
que durouê,
pe1~ cobrança S01:J~edireitos reais '.r ::~;;'-',';',
\ ,f,'~"'-,
~i,""
:t .;A:;{~Ig~:,
u;~t~~e~te
f'
com as atividades políticas, sociais, econômicas, administrativas

':
e possessórios; c) Estadô regalista - surgido no final da Idade Média, com a absorção ", .,!)!,;l;~::~;.W!,~~«ç~~jM~S,
policiais etc. que constituem a sua finalidade própria,o E~tado exerc~
das propriedades feudais formando as monar.quias. Ne~te, a renda dos Estados não,
se baseava somente nos tributos,'~aS:l,também;' na expiotação de certas atividade~ ,~~
:;,~,~.~,:::~:"":rl;:~'~"',~a:&~~~'~:Ta
~hvid~d.e fin~nceira, vi~a~~o a obtenção, a administraçã~2'0 emprego
."'.,.,,",,~,.) ,~e:.m~lo~patnmolllals que lhe posSlblhtem o desempenho daquelas~utras ativi-
comerciais, tomo fumo, sal e espeCiarias 'do Oriente, cujos lucros abasteciam té~ ;,~ o que se referem à realização dos seus fins. A atividade financeira do Estado
dades
souro. Por serem atividades dominadas pelo rei, passaram a chamar-se regalias, daí :,;~ ~e~e~volve-se fundamentalmente em três campos: a receita, isto é, a obtenção de '.';
a nomenclatura de Estado regalista; d) Estado tributário - desenvolveu-se a partir de c. '. re~u~sos ~~~rimoniais; a gestão, que é a administração e conservação do patrimônio
1789; com a Revolução Francesa, quando começavam a ser estudados cientificamente pubhc-oi_ e finalmente a despesa, ou seja, o emprego de recursos patriifioniais para
os elementos que influíam na tributação. Os Estados passam a dar importância para a realização
. dos fins visados pelo Estado. ,~.ií:t~
"&."
as riquezas provenientes do tribut01 daí a denominação de Estado tributário.
ti"
Diversas teorias tentaram explicar o fenômeno da atividade financeira, o que foi Alberto Deodat056 conceitua a atividade financeira como se'ndo "d,'rprocura de
muito bem sintetizado por Alberto Deodato.54 No relato deste autor, Senior e Bastiat meios para satisfazer às necessidades públicas': E, justifica que .-
sustentaram a teoria da troca, que se dá entre os indivíduos que pagam tributos e as
comunidades políticas que efetuam os serviços. Batista Say criou a teoria do consu- essas necessidades são infinitas. De terras, de casas, de estradas, de ruas, de pontes,
mo, segundo a qual o Estado, quando organiza e faz fu.ncionar os serviços públicos, de navios, de defesa interna e externa, de justiça, de funcionários e trabalhadores.
não cria riquezas, apenas consome. Gaston }eze ofereceu a teoria da utilidade1 para Um mundo, enfim, de bens e serviços ... as suas funções não são mais apenas as
quem produzir é criar utilidade, com a repartição dos encargos entre os indivíduos. de a~segurar a ordem e a justiça, mas as de previdência e assistência. O zelo pela
Para Stein, a atividade financeira explica-se pela teoria da produtividade, em que as velhICe e pela doença. Pela existência digna. Pela família. Tudo isso custa dinheiro.
finanças consistem num complexo de meios pecuniários destinados ao exercício de
uma indústria especial, numa transformação útil de riquezas materiais. Vitti di Marco Para o argentino Giuliani Fonrouge,S7 a atividade financeira tem por finalidade
compara o Estado moderno a uma grande indústria, exercida na forma cooperativista tornar possível o cumprimento dos objetivos do Estado e se manifesta, fundamental-
para a produção dos bens públicos. Seligman já oferece o seu estudo sob o enfoque mente, nas receitas, nas despesas e na gestão dos bens e recursos públicos.
das necessidades individuais e coletivas.
O fato é que percebemos que o Estado Financeiro de hoje, através de uma pos.
tura equilibrada no uso das finanças públicas, amparado por limites e com parâmetros
Souza, Rubens Gomes. Compêndio de Legislação Tributária. 2. ed., Rio de Janeiro: Edições
';1 "
'2~ Financeiras, 1954, p. 4-5.
'" Deodato, Alberto. Op. cit., p. 1.

Giuliani Fonrouge; Carlos Mariâ. Derecho Financiero, 3. ed., Buenos Aires: -Oepalma, 1976,
" Loc. cil.
Campos, Dejalma de. Direito Financeiro e Orçame'1!ário. 3. ed., Sãó Paulo: Atlas, 2005, p. 35.
" p. 4 e 11. Nas suas palavras, "la aetividad financiera tiene por finalidad hacer posiblc el ~
" Deodato, Alberto. Ma~wl de Ciência das Finanças. 10. ed" São Paulo: Saraiva, 1967, p. 3-7.
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:ri~-.i\'~x-unção,gestau e o."pêl,-,,"
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aatividade fimancelra.:.' ..::--
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l\este momento, três conceitos que se influenciam mutuamer.te merecem distin- do dinheiro público ?<.:"i. J. ~~':U.,..h'.""'"~:. ~.~_.•:n•...• :nstrumental. ou de n.1:~'
_, ,: uma :un •.-.•.• ' •.1~.'" .•.'~ . . d •.•
ção, A atividade financeira envolve a funçào de arrecadação, de gestão e de aplicação or alguns como o e,,~:.....::o. -~ ..; o':"'; ':',;)stanuvasdo Esta o, "f.~'
P , J' tint.lu.~''J.t1\1.- ..••.- .
dos recursoS estatais. Por sua vez, a ciência das finanças é o ramO do conhecimento reza adjetiva (ati\'idaJ~-:;')~" 1S - _' ;. .:)'$ ~-...:iais.
tais como educa.•.•.•
~.
....;~.,tlece'rtaH'.~~.:a . -
que estuda os princípios e as leis reguladoras do exercício da ati\idade financeira visam diretamente a S:::O::->ll..:1\. • _ ;;t~ ('l":,/J.ü\;Jades- ). fim
estátal, sistematizando os fatos financeiros, E o Direito Financeiro ê o ordenamento saúde, construção de ror.t5- rubhca:-.~.
jurídico que disciplina a atividade financeira do Estado.)~ . 'J.Je.:. .1:l~o Estado (represent!.
,.'
'bI. ...•. wz.,s:ioasatl" t.~"" P I"\'~-'
Os serviços pu ICOS,por ~ .~.. ; ~. : .'~ "':i~"':l':,\$. ortanto, 1..•...•.
1.4. NATUREZA E FUNÇÓES DA ATIVIDADE FINANCEIRA do pelo governo) realiza parol ~.li~r as.~le\..;.~.:::'. _-:....lo; s~f\'i~os púbHú.: .
. 'J ! .• fi (elrJ.. 2. r,ç~.-~ ..."
correlação direta entre a atl\l .a.......n~
:'\., Como se sabe, o Estado de Direito existe para ser um instnlf.:t'r.to de efetivação
atendimento das necessidad6 r;:::~ .-':;'5.t.
.. .' .•... ,: lt ,da pelos go\'ern,l.r::~"'!o.
das necessidades coletivas. classicamente compreendidas na ôr:~~~ll) bem-comun!. . .' J l .•ntementetJJ.t"h:.h.l~ ...~ ' .' ....-.
Para atender a tais intentos, a atividade financeira irá fornecer os rt"l:'u£'$OS necessários. Os objetivosestatals, m e~"" - B' 'U' ",'vos encontramos :'Il\l.~••
, '~Jdotado.~l.') r.a~,lI..;:
Portanto, as funções da atividade financeira se restringem a um Flpel meramente orioinam-se
o do texto , constltU~'l).
d rA_ C rl'utu .', ...,onJ.1"l".t 11.1".'"
~ •••.
.
instrumental, ou seja, resumem-se a uma atividade-meio, re!a..::ionJ.iaà consecução zados no preâmbulo} a \..AI,3 •..~ ~ .•.. L ~b ~camente como objt"n\,~
- M' rc;t',-"''''t''~
dos objetivos estatais, a qual, por sua vez, consubstancia a athidJde.fim, E, mais adiante, o art. 31) d.\ L;L""t'J aIO • '~I t ;t]~-.io de uma sociedade 11\:-::',
. bl' F~"' ;h-.l do Bf3S\ J 0..) ~. • - d 1'-......1
..
-~"":J:~' Não devemos confundir as funçÕes do Estado com as fun\0es da ath'idade fi- fundamentais da Repu 1Cêl n.lm . i<:,rJ1'.l erradlcaçao a po ,~""'
. d ~'n"ol\"1Ule.nN IlJ~ • ' . r ti-rr .!.
;"'.e~'_... nanceira. Enquanto aquele reali7..3uma atividade voltada a um fim próprio, razão da justa e solidária; a garantia o.".. . <J ald:,.Je.s ~xi;.ti$ e regionaiS; e, po •. '
~_ •• '.. sua existência. qual seja, atender à coletividade, esta realiza uma athiJJ.de meramente c da marginalização e a reJuçt.' ~ Jesl~u
(,'I , ,~ instrumental, de fornecer os meios para tanto. Registre-se, porem, que a atividade fi-
'~;~." Il.anceira não é a única atividade instrumental do Estado. Juntamentt'com ela podemos ~i•..
,;~.• promoção do bem de lodos.
: .. :~:::;.;l~,:_idcntiflcir várias outras. como. por exemplo, a atividade regulJtória.
;~:3.-f.~. i>\. ,'~Ne~e mesmo sentido temos o enteRdimento de Gianninl,:V rara quem a ativi- \1 •
-.' . . B
".~ . ~,')' Trlbutarlo. " Ain.-<:' t"\:-
ueno. ' 1
.,' .:'" dade
":::;:'i.'r'f.-'"
'~ "
financeira do Estado se distingue de outras atividades e~tJ.I.Ü$.exatamente por
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.' .•• 1 ViIlegas.Héctor B.
I" -IS Dtll,"".) t.:'t ••1>.' •
ClIr5() ,.( r,-..('(.' ,
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S:f\i\lM i"U'g)<,"'t'S "SOI1 as
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ac \\1 n ...:' ~
!~~Q:~J ilã~;,$.ê.rüm fim em si mesma, isto é,- não visa realizar, de fonna direta ou indireta, a .... ;t! A'" palma, 1975, p. 7. Nas pala\T4S~t~ )llZ: en pt()Ol)l&de':t saósfación de las,nc(C~"w.:
4:i~i~}~~~Sf~~~"d~
..uma nec~sidade .col~tiva, mas~ sim, exerce uma fun?,o instrumental, ~:~,~',~ Eslado(representadoporelgobiclOO ~•.••• _ r.. ..••'\ -'i"1H""'"
1. io,:, ••.. .;,., •• l •.. ~J 1
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f;;f~~: .~porém de fun~amentallmportancla, na ~edlda em que o seu funaonamento é coo- "~.
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públicas':
U Prec'hnbulo da Constiflliçli.1 Fil.'1r.-.:Iilc
.. ',' .-,' d' ~. mbUttSdopovo TaSICIro.
1938: ~\)...lõ",:~r::: E.$t.lJoDemocrático, destiniJ.."a
~;S.i:~I.~';\ diçà~ indispensável para a realização das demais atividades. -'l'. . t para. ,[\.~\" •.•[ •••••.• . b 1TI-l$!".s:
;...•.~.:l~, •._. • ••• ,.t~~;!,?em Assembleia Nacional Cl\ll$lltul1l.(:,..~aibildáde.~aseguranç3,o c ..
.~ .:*~.:tt1r!:i~.E~~r~ta.~to. essa natureza exclusivamente instrumental não dev~ ser aceita !)f'" '.' 3ssegurar o exercido dos dilt!lOO~~,~:: . ~~~ de uma sociedade~;
"r$~:.~ qiJ~ndo se distingue a atividade financeira fiscal da extrafiscal, afim,a Dmo larach." t • '1'.-
"'/
, o desenvolvimento. a iguald~~li)Ustiça~
.:..nJad3n3.hnnuOO\3.~
. _:':".::.JIt'comprometida,naordemln~
b t rãodt\~
:'~~r,;~ .::dss~ porqué. segundo o autor, as finanças extrafiscais não se prorõem à finalidade de " .
~
pluralista e sem preconceit\1$.I\..,
l' :1fl<.':ld3~••.
'rsi!l..i( ;""'...mu1gamos, so a pro e,
/;;1~'~":,: cobrir financeiramente os gastos públicos, mas, sim, através dos meios financeiros, , internacional,comasouç-J~~
"(lntfl."'\: " l"'V'~:
'~ :~er.lti\'3\ioRr,,-~-r".; ':''':-:'' ,
.
,'~
~'~~.f;f~~l~
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...
al~?,~~~Sp~b.~icas d~retas (interv.encionista ou regulatóri~). _
,,'...\
". a seguinte Constituição da RC}"fJN.l •..•.
\f
'nJnquebr<"l","",""""-
, ~ ••.• bulo da Constituiçào,ll\\-:r~
... d' 88l) Nà<'~
....
:r.f~~~~~:.;
:~~~~.~~~;~?,~.é
~.?~t?~,al?r,Borges,6~ entre a ~tividade finan..::etrae a prestaçao de I I
. ,: I
64 STF:"Vale assim,umapal.l\r,\..ll
contém a ~xplicitaçãodosl".lh'Tt$quedomtn~~ - ~
.' ola.C(tCIStitudona1e19 ....
•••\blii:asqúe'pódem co~ao
~
, sefVlços pulihcos, constata-se uma relaçao de meIOs para fins. Segundo ele ~t~I .- l.~ n>\ra forrnul&' ~ t- ---:-Y'"~ ~ '. \do ~($
'",--ú.. . o Estado haverá de ser C(l1"'X~ l~ . ~ bl'CUi d~ s: ~~~,~r_ ~egw
,,:..;.t~~.;,(;t;~;':;,'::;" ,.<_
~~r . , bem-estar, à igualdade e à }u~",~J.,
:-,~t~
~..'
'..
, iifi.~"',' (...). E, referindo-se. expn'$..'-ll\'h"u
o\.\s a s
t 30 Pn'lnwUO
(.'
niJ3dt ~ pluralista ~~emp~~
valores a fim de que se iirnlt ..,\'II\l\' \\1\\3 \-c.'1\\~"1J,ClJUstituiçáÓbiásileira de 19~~de
• " '.' ~
:. deDite\""\Qdc'511na.seaassegl!raro, ~l.:v.n
c.w •.•... ~
.:. ~,--: <~. JoséAfonsoda Silvaque 'o F.::tJ.do t)cn\lxrJ~'N tt.:dC\funçã~ de garantiu d~l\~u'
cum'plimiento 'd~los objeti~os dei Estado... constituyen manif('stadon~s fundamentales de '.,~. '\'("uo\r t-t"'n\.tll'''''r:. 'd d l~~\~"S(U
la actividad financiera los ingresos.los gastos y la conservación c.leh,s Nenes o gesti6n de los 4"
','>: determinados valores snrn'nl\'\.'
• \
. ".(~,'\ J'l",\.•I,lrc~' .• h'tr:ltanlenteconSI
• .'era os,I"l'~~.,lt\u.
n. .~.
.; ~ l • -constitucional; não. pon'I\\," i: ~,ln~nh _.' ~:\~Il\.:~-À- '~\1e.com o obJCh".O
\.••. (I; .:-;' :JltO-S
dineros públicos': ~'X ~., 'exercício'.Este signo dCSC1Ul">(1\h.\, ~".fUlll,,\llr, .' emb.l'Orda efetivarealllaÇ.\l\,\.-.:•~
Borges. José Souto Maior.lntroduçno ao Direito Financeiro. São P"Julo:~In.-(limonad, 1998. . ~•• A~"" t d ""'ruO E~t.\\I\'ul\'Ju\:W ' ' ais .\\1t ••~\' a
" p.28.29.
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temoefeitoimcdiato ern'$\lt:'I..
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valores em direção (tIl\I,'\'l'\ll\" \ .
~ .• (.\\11 ) N.,}. ",~\,.1
J Rd.~hl\.Cárl11el1 UCI< •••
I
Giannini, Achile Donato.lstituzioni di Viritto Tributaria. 8. ed., Mibll\': Giuffrc.1960.p, I,
" Jarach, Dino. EI hecJlO impollible. Buenos Aires: Abeledo.Perrot. 1971,P.27.
"('~~'J-:",~ esses valores conteúdo •..
, ~~!k:"t.;..
-::\"..•..
."h,'\\.. _. ,
t " em 0810512008. Plenário. PIE dcl711 O/lll\)$~
61
Borges. José Souto Maior. Op. cit., p. 38, ~i'! ".
f;.\,~.'
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~'''
"t ...~,1iJ.X:, ':
••
" ~rt.G
'..'U ~v.: .
"'',. .
24 , CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham,
C.p.1 • ESTADO, FINANÇAS PÚBLICAS EATIVIDADE FINANCEIR: ;;~:k~';~
. .~
regulatória, que visa obter resultados econômiços, sociais e políticos, como controlar
Diogo Leite de Campos" nos lembra de que
a inflação, fomentar a economia e a indústria nacional, redistribuir riquezas e reduzir
o Estado de hoje ("pós-moderno") já não é o Estado dos "poderes",das sanções,o!,( a marginalidade e os desequilíbrios regionais.
das ordens a que se obedece sem se discutir. Antes de mais, assume uma função /~~
"pr~)Jnocional"pelo instrumento das"sançõespositivas",dos incentivos,das recom- \;.
\.5, Cllí.NCIA. DAS FINANÇAS' " . .', 'o;'.' ;.,:}~-CI)J~1,<£:";A\~'~':'
pensas que não visaJ.11(directamente) p~ni,ros.ac~~ssocialmenteindesejáveis,mas ';~'
promover os socialmente desejáveis....
,:.,;' . Para atinglr seus objetivos, sejam os fiscais ou os extrafiscais, a atividadeofinah:.:..',<;~t$"~v
'-;'
.ceira dependerá da identificaçâo,!1n4lise e compreensão de in~ri1e~a~.y~r~~x~ii;c:~~'i#~::~;'
. __ ;, .. f.,.i!',;õi.j';,o. ':0_,,'<'ip:;.-t""~'i;'$:,Ú:010,'i'i,t'
..... \;~c, " "
'. o; Para fma?cist~s .~!,~ft~jç~,~tJi9m8;1~~f?,W'~~,~~r~~t;:1:1~~t~~W}?~,S

L estatais enqua-
e efeitos. O estudo dessa atividade investigativa e de pesquisa é o objeto çl~,Ciên,d~li~$'
Finanças, que observa e descreve os fatos relevantes e inerentes à .sociedade, ','I, à '.O'<}',
economi~: :',"'fi:~,f~
~ram-se em tr~s g:andeso~a~~~~r~~,~ Fo~~?Jf~.~Y8m.\~~,flrl~m9~7'?ffl~1!ftT::l}tos naaloc~ção': ': _,I, '". ,. o"''''V)''o'''~~'
e à política. analis~ abstratamente as causas e as consequências da sua reálização, pará; '(~;{ft;:o~

de recursos, prmclpalmente _nq,qu~...~e ref~,rçi,~,~~~~.¥~'Ç~8:-1?M~Y~~~~Rsf~~4~,~, ~olet1Vas,..~,
pela participação do Guverno e)ll atividades dff~{an'íe~tç,proàutivasou esti'!iulàndo o" fmalmente. indicar os meios ideais a fim de alcançar seus desígnios~ Essa ciência v~i J:;":,::::{
setor privado, através da corià~.s~~o:de stibsídios'e'~ncé~fiyos Ji"s2áis;visàndo'âoiodese,n-..,'\ além de uma análise puramente causal, pois busca identificar os efeitosOdaatividade
volvimento de determinados.,s,~to~es, e~pecial~énté;.os.d~ '~rifrae~ti~tu'ra;b) p'romover:;::' financeira para, ao final, dizer como deve ser realizada. ... .
ajustamentos na distribuição de riinda, córfigindo'iie isàesigtiald~de}!iia'repartiçãó do ' A Ciência das Finanças, portanto, estuda os elementos que influenciam a obtenção
Produto Nacional, utilizando-se principalment~ a p',dHtiéàfiSqj);,c}!ma~tér.aestabili- de recursos financein~s, sua gestão e o emprego dos meios materiais (bens, serviços
dade económica,controlando-se
.' não
. somenté os iriveslitil'etlt6$'~'líiilto~'p\ibli~os,bem
.' "'0""< ".,o' '.,.> ....;",' .... !.'o --'. e dinheiro) na realização de uma das ativid~des do Estado: a atividade financeira.
como as despesas privadas, atenuando-se os impactos soc~al,e~c~l1~Jl1~,tp:.de.crlses de De forma simples e didática, Alberto Deodato conceitua a ciência das finanças
inflação ou depressão, através do controle do àéclitoié,da'idblliai;ã<i;<ii);['"'\!,'''
,~,o",,!;ol'!:f~,t ~ ;~y
":. ."> ., :'~. ti,!' .-'
='." •• , .•
"! com sendo "a ciência que estuda as leis que regulam a despesa, a receita, o orçamento
Complementando, Maurice Duverger afirma ,qüe,:'~p~f(ra:~tê,Es~aaó\mqaerno; as' . e o crédito público'. Para esse classico autor
finanças públicas não são apenas um meio de assegurar a cobertura suas despesas de
de administração; mas também. e sobretudo, constituem um meio de intervir na vida' não envelheceu essa definição. O que se transformou foram âs leis que regulam
social, de exercer uma pressãô sobre os cidadãos, para organizar o conjunto .dana~ão".67 despesas, receitas, orçamentos e créditos públicos. Continuou, porém, a "Ciência
O italiano Mario Pugliese explica com clareza a natureza política e õ çónteúdo das Finanças"a estudá-los. sob os novos ângulos das modernas concepções e novas
econômico da atividade fmanceira. Afirma que a natureza política dos fins estatais finalidades do Estado.69
confere necessariamente natureza política aos procedimentos adotados para atingi-
-los, fazendo com que o fenômeno financeiro seja o resultado da aplicação de critérios Esclarece Giuliani Fonrouge70 que a ciência das finanças é necessariamente neutra,
6B porque toda ciência tem como objetivo exclusivo o conhecimento e não a realização,
políticos a uma determinada realidade econõmica.
a qual pertence ao poder político. Portanto, enquanto a ciência das finanças deve ser
O que se percebe é que a atividade financeira, apesar de ser meramente instrumental
neutra, sob pena de prejudicar a própria investigação, a postura adotada pelo Estado,
e acessória para a realização das atividades-fIm do Estado. além de oferecer os meios
após a compreensão do conhecimento fornecido pela ciência das finanças, poderá ser
para obtenção dos recursos financeiros, a respectiva gestão patrimonial e a aplicação
interventiva ou não, segundo as suas convicções econômicas. políticas, sociais ou jurídicas.
de tais recursos na sociedade, atua de forma política. no sentido de oferecer ao Estado
0
moderno os instrumentos necessários a possibilitar sua intervenção na sociedade. Os estudos sobre a atividade financeira que influenciam a Ciência das Finanças
de hoje vêm de longa data, iniciando-se desde a Antiguidade Clássica. com Xenofonte,
Portanto, a atividade fmanceira é dotada, além da sua função fiscal, voltada
Aristóteles, Cícero e outros. Na Idade Média tivemos as ideias de Tomás de Aquino.
para a arrecadação, a gestão e a aplicação de recursos. de uma função extraJiscal ou
dando grande contribuição à matéria. No início da Idade Moderna, especialmente
no período da Renascença, Maquiavel já tratava em sua obra sobre vários pontos a
respeito das receitas financeiras. A partir do século XVI, identificam-se as influên~
Campos.DiogoLeitede.Poruma EvoluçãoFiscalnaConjuntura;DireitoPortuguês.in Martins, cias dos Mercantilistas, com William Petty, David Hume, Jean Bodin e Colbert, dos
IvesGandradaSilva;Posin.JoãoBoscoCoelho(Orgs.).Direito Financeiro e Tributário Comparado. Cameralistas, com Obrecht, Besold, Justi e outros e dos Fisiocratas, com Quesnay,
Estudosem Homenagema EusebioGonzálesGarcía.SãoPaulo:Saraiva,2014, p. 683. _
Musgrave,RichardA. The Theory Df Public Fínance. NewYork:McGraw-HiIl,1959,apud Re-
zende,Fernando.Finanças Públicas. SãoPaulo:Atlas,1978, p. 26.
Duverger,Maurice,lnstitutions Financieres. Paris:PressesUlliversitairesde France,1960, p. 2,
Pugliese,Mario.Corso di Scienza deUe Fínanze. Fadova.1938, p. 5. apud Villegas,Héctor.B. •• Deodato,Alberto.Op. cit., p. 8;-
ClImJ de Fillanzas, DeredlO Fínanciera y Tributaria. BuenosAires:Depalma,1975, p. 21. GiulianiFonrouge,:farlosMaria.Op.cit.,p. 4 e 16.
__I .JI.. o ,R, ) I ,t\ Rl lA ;11 A J: a
E~ ')( -"l' .,p ')r .A~ \T" "'Ir F]' '1j( l\ ]. .,.
•
padronização necessária à sua utilização; e) Direito, que cria as normas jurídicas para
Mirabeau, Turgol. No século XVIII, Adam Smith publica a célebre obra A Riqueza
a aplicação na atividade financeira do Estado.7s
das Nações, em que dedica a quinta e última parte às finanças, estudos que lhe con~
ferem o título de "pai" da Ciência das Finanças. Já em meados do século XIX, com ,1~. A partir das conclusões obtidas pelos estudos da Ciéncia das Finanças é que o
o legado do liberalismo de Adam Smith, sobressaem-se os nomes de David Ricardo, '.:~~;: legislador irá criar as norma~ do Direito Financeiro. Pe~:eb~-se, pois: que aquela ~uma
Stuart Mil! e J. B. Say. No século XX, de grande impacto foram as teorias de Keynes. ,
t. ciência eminentemente teÓrica, enquanto esta é uma ClenClaessenCialmente aplicada.
: .i,i".,.
No Brasil, nomes de influência foram os de Ferreira Borges, Ruy Barbosa, Amaro .,.'!
Cavalcanti, Alberto Deodato, Bilac Pinto, Rubens Gomes de Souza, Aliomar Bale- <~,A{ih6, DIREITO FINANCEIRO COMO ORDENAMENTO JURIDlCO E
eiro, Amilcar Falcão, Gilberto de Ulhoa Canto, Geraldo Ataliba, José Souto Maior .•~;.'j. COMO Cl~NCIA
Borges, dentre outroS.?1
O Direito Financeiro é o ramo do Direito Público destinado a disciplinar a
José Souto Maior Borges72 registra que ~'<, . atividade financeira do Estado, ou seja, é o conjunto de normas que regula o relaciona-
I
:,d~${~~(:inento do Estado com o cidadão para arreq.dar, gerir e aplicar os recursos financeiros,
a atividade financeira é objeto material de estudo por diversas disciplinas de caráter :.~:~~,:,de acordo com o interesse público.
cientifico. A Ciência das Finanças estuda os princípios e leis reguladoras do exercí-
cio da atividade financeira do Estado, sistematizando os fatos financeiros. Outras
.'.}f:.Jt~.'.., .Segundo João Ricardo C~tarino,'6 o Direito Financeiro "é a área do conhecimento
disciplinas que se preocupam com a atividade financeira do Estado são a Economia
:.~,iií\-qitetrata da definição jurídica dos poderes do Estado em sentido amplo, na obtenção
Financeira, a Política Financeira, a Técnica Financeira e o Direito Financeiro.
, ,"~;!'!tprego dos meios patrimoniais destinados à realização dos seus fins próprios':
~:~.~ ' Importante ressaltar que o Direito Tributário é considerado um ramo autônomo
Existem três discipJinas que orientam a Ciência das l;inanças: a) Economia Fi~ .':do Oireito Financeiro, responsável por disciplinar todos os aspectos relativos à receita
tlal1ceira, que estuda os fatores da riqueza à disposição do Estado e indica os recursos ....
'ública originária dos tributos, que é, apenas, uma das inúmeras fontes de financia-
financeiros que este pode obter, retirando~os do próprio património ou do património . ,'. 'rt~tó:do Estado regulada pelo Direito Financeiro, já que, como veremos adiante,
do particular; b) Política Financeira, que estabelece as finalidades do Estado e indica .:~;
~~,!~~~~ o~tras fontes de reccita~ pública~" tais como aqu~las ?ri.ginárias do ~r6prio
o -qllC cõnstitui interesse público, escolhendo, para realizar aquelas finalidades, os {~. t~~tP:~t,fl.monlo estatal, da exploraçao de petroleo e de energia c1etnc<l,do recebimento
meios fi~lílllcciros mais adequados; c) '1ecnica Financeira, que estuda a atividade do . .'_"!1,>:,.\le,heranças c legados e do pagamento de multas.
Estado sob o ponto de vista da atuação prática das conclusões fornecidas pela eco- {Ii~.~. ~~~tÃsSiil1,além de o Direito Financeiro englobar o Direito Tributário, trata também
nomia financeira e pela política financeira. oferecendo métodos e processos para sua 6i{)ireito Patrimonial Público, que disciplina a utilização dos bens do Estado como
utilização sistemática,n ~nt~derecçitas; do Direito do Crédito Público, que regula a emissão dos títulos públicos
Nesse sentido, esclarecendo o conteúdo da-ciência das finanças e diferenciando-o c~fitaç~9'\e empréstimos no mercado de capitais; do Direito da Divida Pública,
das funções da política financeira e do direito financeiro, leciona Giuliani Fonrouge e.J\lsciplina o empenho até o pagamento das obrigações do Estado; do Direito
que a Ciência das Finanças trataria da distribuição dos gastos públicos e indicaria lf'ümentdrio. que traz as regras para a elaboração dos orçamentos; e, finalmente, do
" .. as condições de sua aplicação; a política financeira estudaria os fins a perseguir e os .. :ift~tÓ'das Prestações Financeiras, que regula as transferências de recursos do Tesouro
meios para a sua obtenção; e o direito financeiro estabeleceria as normas jurldicas para ~f1c~onallcomo as subvenções a governos e a particulares, as participações no produto
~,'.~ •.~'f: ,,'-a realização da atividade financeira.74 , ~:~~~,~~~ç~o e ps incentiv~s fiscais..
.,-, -'. '. ,-".'
'.:~jl:~'i":.';,:. ',' A Ciência das Finanças, assim como as outras ciências, relaciona-se com as de~ 3)!l1bóra o Direito Financeiro seja um ramo autônomo do Direito, dotado de
t.:(~;~'~~ ~.mais áreas do conhecimento humano que lhe afetam, a saber: a) Economia Política, ":~. 9:~p!4~",'c~)Jice.itos?_
institutos e objetivos próprios) relaciona-se com outros ramos
~.¥:;~~.~:;
:'q~e. tem por objeto a explicação ~ausal da realidade social ~ e~onómica; b), H.istória, 1'\..." ao ireito. como'o Constitucional, o Civil, o Administrativo, o Penal, o Processual, o
:}~:';." que estuda os fatos passados relaCIonados com as finanças publicas; c) F.stallstlCa, que : :;',i,.ltíternacional 'e outros, t~ndo no austrlaco Von Myrbach-Rheinfcld o precursor dessa
!~t!t:.:f; ensina a registrar sistematicamente dados quantitativos referentes às finanças públicas; - .(~:~(.i~rnancipação.Mas não podemos deixar de citar a contribuição dada pelos alemães
.:. , d) COlltabilidade, que auxilia na elaboração do orçamento público, obedecendo a uma '.':~') l!nno Becker, Klaus Tipke e Klaus Vogel; pelos italianos Giallnini, Griziotti, Vanoni e
. ::; .:.Berliri;pelos americanos'Musgrave, Pechman e Buchanan; pelos argentinos Giuliani
Baleeiro, Aliomar. Op. cit.• p. 13.20.

,;,~f~~i'
" Borges, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. São Paulo: Max Limonad, 1998, p. 1.
~ .' 1S
Campos, Dejalma de. Op. cit., p, 33.
" :f'"C:atarino. João Ricardo, Finanças Públicas eDireito Financeiro, 2. ed., Coimbra: Almedina, 2014,
" Campos, Dejalma de. Op. cit., p. 29.
..": p,20.
.. " Giuliani Fonrougc, Carlos Maria. Op, cit., p.lI-12. , .~i t
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\ CURSO DE DIREnO FINANCEIRO BRASILEIRO - Morcus Abroham

Cap.1 • ESTADO.FINANÇASPÚBUCASEA11VIDADEFlNANCEIRA' 1"2:' =~;,-
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:t !- 1
influenciam a criação da norma financeira. Busca identificar no seio da sociedade os
Fonrouge e Dino larach; e, no Brasil, Ruy Barbosa, Aliomar Baleeiro, Amilcar FaleS fenômenos econômicos ideais para servir de incidência de alguma norma tributária.
Rui Barbosa Nogueira, Flavio Novelli, Rubens Gomes de Souza, Gilberto de Ulh~~' Estuda as efetivas necessidades da sociedade, de acordo com o interesse público, para
Canto ,Ricardo Lobo Torres,lves Gandra da Silva Martins, dentre outros. "i' ..
serem atendidas dentro das funções do Estado. Depois de identificadas as necessida,
O Direito Constitucional brasileiro influencia sobremaneira o Direito Financeiro: des, redigem-se as normas financeira~, ganhando, a partir daí, sua codificação como
porque,é da Constituição que se extraem as principais no;mas financeiras, prevista~'J l~__
'" Direito Financeiro ..... ,..... ", ... IlH ..i~.!J..""\",!i,)I:.,
, . ,~ ,: deJorma mirlUciosa.A Constituição, especialmente entre os arts. 70 e 75 e 145 a 169, {ti Assim, ao' passar:de manatíci~l\infó~iitaÜv~\.referencial (identificação das ne-
'J.
:~",~...' :.,,~ -(dripb:ç:\b~T~:ó~~!sJe~afinanceiro e tributário nacional, traz a repartição das receit~.s ~~; ce5sidades pública~) ~'~rde~amen!?)~rl~.r~~~p;~~lo;~d\i"eit9flOanceiro), a ciência das
)~'.: " •./fiÓ'anc'Cit\ls~'ê};à'aslin)itações ao poder de tributar, disciplina o orçamento e a fiscali,' "'~.,,' finanças se transforma 'em ~rdenament1i jurldlao:P.1 Wu '(' .. ", >
l!f<;\ "'I!,;a4i{9'fI~~~!à'~!li~~I,n.a.ConstituiçãO Federal de 1988, no sau ar!. 24,~:que temos.
~~~.,'_ "i ;"\: I." l',.' .... n;~;)~~'!!i;,.ul'l,qf.c-IM."r".;.~'::íf.l...-;-~-A.,';, -
~;", ' .
j;i~tt','"
/) fúltij~lndnto'.dhü\~norpla do DlTelto Fmancelro, ao prescrever que: Compete à
. Viiiã~raôVEs\'aads?e'l/o'Distmôl'Feâerallegislar concorrentemente sobre; I - direiiq' i,"~
1~'"
1.7, AUrONOMIADO'i)IREÍTO FI~.t\\ifC~I.~ÔliiiüÀ REL~çÃO COM
OUTRAS DISCIPLINAS r!iI) 'rn{h~!~,'f~~ .\1 !~(iI'~i ",'m',l"~:!~.1(~llfl!I"~l r~_,
( _. -d' ;.r"1í.11, •.•,' ',", ':', \ !-', '/1 tI
r; !~i'. n
tHBiitaYio1'li àficeiro;pe61tknCíi1Ho;'econômicoe urbaníslicd', .(~.
Para determinar se uma ciência jurídica é.'dótada de autonomia; precisamos
por';'aiõ das normas do Dlrêito Administrativo é que o Estado irá atender às'
encontrar um conjunto de normas que permitam c~i~f:.~~,r~g~~j~f.4A~. e~pedflco,
necessidà'cl~s"públii1~'ê'f,iillizari\,i;'J.fünção: Por possuir o mesmo sujeito de direito" com caracterlsti~~, elementos e institutos tlplcos!' ~¥.~.r;i!1,~o;I.~~\\,~a~!~~~tidade
_ o Estàaà''1:;Õ'Í)Tteil'ó;'i1l1\~fíéêirlirsMré grande influência dos principias e regras do,. comum e um objetava próprio. Devemos, pOIS,pe.~ce~=r.s~aumcld.~4e:~~omogenei.
Direitbl'AafhiniM1HW"b1_Nât~Mês.fu'6:'s~ritido, sofre influências do Direito Pen.al.que: dade, formando um sistema normativo ordenado,'permitindo"aO opel1\doFdo Direito
apresenta asmonnas'lsbbre osrerimes financeiros e tributários; do Direito Processual,,'
1 - 'i'~,hl-',"'\J1 .•.
\\t:I"'l-:"
aplicar seus comandos de maneira coordenada::,~tJi;:'l\ r ~--;n"~\', ?,~\\l"''',~.rJt\.,,,
ao discii>1inâj;:Ó!\iri~irh1PeLnto~~de:d;hrança dos tributos ou de defesa dos direitos do t,
;f Esclareça-se, entretanto, que a autonomia dç:un;"~lilfi~i~.~I'Di,r~t~~~ãó\significa
cidadão peranteigIEStado.'(áÇai>Ad,xecuçãO fiscal; ação anulats\ria; mandado de sa:;
vê-lo isoladamente ou desconsiderar a unidade do Diréito: tál C'Omá tidvêrte Estevão
gurao.;a e afms)~e'd8:f5ireildlnt'êmacional, para tratar das questões decorrentes dos"
Horvath:78"o Direito é uno e os seus diversos 'ramos' coexistem, convivem' simu1ta~
Tratãdos e ConvençÕes.Internacionais, : neamente': Aliás, já ensinava Soares Martínez79 que: - 1, • ."! Ir "
Mas o Direito Civil úkti~in -'tem relações próximas com o Direito Financeiro, ~ ;.~
"
-: " .' .
: .• ~ -." 7' c: .
especialmente no que se refere.àinterpretação do Direito Tributário, existindo três A autonomia de qualquer ramo de conhecimento poderá envolver uma 'ideia de
<,.; .
posições doutrinárias' úesjJeito: ã) autonomia do Direito Tributário, que clama pela. isolamento, de independência, relativamente a quaisquer outros: "Mas tal isola-
consideração da teoria da interpretação econômica do tributo, em que o Direito Tri. ", mento. tal independência, não deve ser considerada em termos absólutos, Não há
butário formaria seus próprios conceitos, independente do Direito Civil, por ser uma " ramos de conhecimento que prescindam de ligações e dependências. Por maioria
relação de poder, tendo em Enno Becker, Trotabas e Vannoni seus defensores; b) o 'i de razão, dentro da 0Edem juddica tem de se encontrar uma unidade incompatlvel
primado do Direito Civi~ de lndole positiyista e conceptualista; c) equillbrio, em que com qualquer ideia de autonomia absoluta de algum. ou alguns, de seus ramos.
os conceitos de Direito Tributário são os mesmos do Direito Civil, em homenagem à
unidade do Direito, com ênfase na apreciação sistêmica do ordenamento, valorizando Não há dúvida, de que o Direito Financeiro é um ramo do Direito Público,
a interpretação pluralística, tendo em Tipke um de seus grandes defensores." conjunto de normas responsável pelo relacionamento entre o Estado e a coletividade.
O Direito Financeiro como ordenamento é um sistema normativo objetivo \ Porém, por muito tempo o Direito Financeiro foi enquadrado dentro do Direito Ad,
(pautado em regras positivadas), deõntico (indicando como devem ser as atividades ministrativo c tinha o Direito Tributário como subárea não aut6noma.1lO Hoje, porém,
financeiras) e axiológico (pautado nos valores do Estado Democrático de Direito). ~
no seu conjunto de normas que encontramos as regras e os principias para a realiza-
ção da receita pública, sua gestão e a despesa pública. Mas como ciência é o ramo do
Direito que vai buscar na justiça. na ética e na moral o fundamento valorativo para Horvath, Estevão. Direito Financeiro versus Direito Tributário. Uma Dicotomia Desnecessária
a criação e interpretação de suas normas. Assim, é no atendimento das necessidades e Contraproducente. in Horvath, Rt;tevão,Canti, José Maurício; Scaff, Fernando Facury (Org,),
públicas que encontramos a origem das normas financeiras. Direito Finatlceiro. Económico e Tributdrio: Estudos em Homenagem a Regis F~rnandes de
A ciência das finanças é essencialmente informativa, A atividade financeira Oliveira. São Paulo: Quartier Latin. 2014. p. 157,
Martine7" Soares. Direito Fiscal. lO, ed, Coimbra: Almcdina, 2003. p. 8.
é dotada de diversos aspectos, como o psicológico, o econômico e o contábil. qua
•• Segundo as palavras de Aliomar Baleeiro: "O Direito Financeiro. à semelhança do Administro-
tivo, é ramo do Direito público. Para alguns juristas, ele se enquadra no Direito Administrativo.
Mas, para a maioria dos escritores contemporâneos, deve ser havido como ramo autônomo,
Torres, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, cit., p. 17.19.
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balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e a Lei-Comple~
graças à evolução dessa ciência e à importância que-assume perante os demais ramos do mentar nO101 de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabeleco
Direito, o sistema jurídico brasilei.r0 confere ao Direito Financeiro a necessária unidade. as normas de finanças públicas para a responsabilidade na gestão fiscal. Estas duas
Assim. recorrendo mais uma vez à lição de Estevão Horvath:8\ . _..~; leis oferecem ao Direito Financeiro as normas gerais para execução de suas funções c
~:~/. para a elaboração das suas leis específicas. especialmente a lei orçamentária anual, a
Nessa linha de raciocínio, por exemplo, o Direito Financeiro é autônomo relativa- f'~~t~ lei de diretrizes orçamentárias c a lei do plano plurianual.
•.;....
mente ao Direito Administrativo, tanto cientIfica quanto didaticamente. Possui esta
•. A partir desses dispositivos. é inegável conceber o Direito Financeiro como uma
parte do ordenamento jurídico princípios próprios c, embora os diversos pontos que
constituem o seu objeto (Receitas Públicas. Despesa Pública, Orçamento. Olvida ~.;;~;f"disciplina jurídica autônoma, dotada de método. princípios c regras exclusivas, com
;...\,/_ um objetivo comum e finalidade própria. Porém, apesar dessa sua autonomia, é uma
Pública, especialmente) não possam ser analisados exatamente com a utilização
dos mesmos métodos, aqueles princípios (como o da legalidade. o da supremacia ciência que necessariamente se relaciona com outros ramos do Direito. tais como o
do interesse público sobre o particular, o da indisponibilidade dos bens e interesses Tributário. o Administrativo. o Processual Civil. o Penal, o Civil e o Internacional.
.' '" ..'
públicos, v.g.) aplicam-se a todos os mencionados itens componentes da disciplina. , ,'~,~?-, . A relação do Direito Financeiro com o Direito Administrativo é estreita. uma
A mesma sorte acompanha o Direito Tributário, que também é autônomo com >f ,0, vez que este ramo do Direito. além de regular a estrutura. as atribuições e a organização
referência ao Direito Financeiro e. num segundo grau, ao Direito Administrativo. :1,'~:,~~' ~a ~dministração ,~i?liCa; disclip~i~~ a~ re~ações jurídicas q~e sedins;auram entre os
Se iniciarmos nossa análise a partir da Constituição Federal de 1988. encon- rgaos e agentes pu ICOSe a co etlvI a e. ortanto, no exerCido as unções estatais.
•..-~
.~
~•... traremos nela todo um conjunto de prindpios e regras capazes de dar ao Direito
Financeiro um contorno próprio. Assim, no inciso I do seu art. 24. temos a atribuiçã~
de competência concorrente à União. aos Estados e ao Distrito Federal para legislarem
? toda a atividade financeira - que é realizada por agentes públicos - será desempenhaaa
segundo os princípios e regras do Direito Administrativo .
~~- sobre o Direito Financeiro ao lado de outros ramós do Direito. como o Tributário.
Inegável também sua relação com o Direito Tributário. já que este ramo jurí-
' ...,/'.: dico do Direito deriva do Direito Financeiro e há não muito tempo nem sequer eram "
:r~'t
,
,- o Penitenciário e o Urbanístico. Além disso, iiõ m:(As."à Constituição atribui ao '~~_~~,',Y;~
segmenta Idos. Hoje. porém, o Direito Tributário pode ser considerado como a ciência ~'.
Congresso Nacional dispor sobre sistema tributárlp,'ar.récãdação. distribuição de que regu a uma das principais formas de receitas públicas: o tributo. ~
..
F renda~, plano plurianual. diretrizes orçamentária~l o.rçá~ento anual eoperações de ;~:~~.~ . Identificamos como Direito Privado relações próximas ao Direito Financeiro, já que
I , crédito. Estipula. ainda. no art. 70, que a fiscalizaç~_q ~~~~~b~l, fitw,:ceira, orçamen- ~:;~~~~~:: .. aquele ramo do Direito cria inúmeros institutos jurídicos que serão utilizados quando da
tária, operacional e p.atrimonial da União e d~~;~P.$~~~~ll'~,:~~~%~m,~~t[~~~O _di~etae :IJ'-~Iífi"'~'~~~~tauração~~s re~ações entre o Estado e o particular: Assim é gu~ no ~ampo das, receitas
•
-v' indireta, quanto à legalidade) legitimidade, eco~:~m~~\~.~~~~gHc.:~~/~gl~.~~ .•~.ubvenções \ ,',~~t.teremos a ubhzaçao das normas sobre titulos de crédltos que darao ongem aos titulas da
--
e renúncia de receitas. será exercida pelo Cong~~s.~~r~ª£!WH,I~ ,~IH.~~~~P,t_~ controle ~~~:i(d1~da pública e a sua negociação'no mercadoj no campo das despesas, encontraremos a
• externo. e pelo sistema de controle interno d~ ~.~4~
f.C!4~J~/~,?'.~~.\'
~~~.~. ,estabelece ~;J~"i~~!ft~~7'~Çã?_ ~~ contratos de fornecimento de bel!s ou de serviços para o Estado.
que a Lei Complementar disporá sobre finanças :púb.!.i.c,;,s,:qlyida.púp!icaexterna ':,\~~~i:,~i',f"
C;omo Direito Penal podemos destacaras normas sobre os crimescontra as fmanças
e interna. incluídas as das autarquias, fundaçges:_eAe~.~is e~,t.id.ad_c,s:.controladas ". ~lt)(;!>:p~~l~cas e contra o Sistema Tributário Nacional. especialmente aquelas que tratam dos
pelo Poder Público, emissão e resgate de tltulos da divida pública ,e,fiscalização ';!i:"t~l:tosrrregulares dos agentes públicos na administração fmanceira e aquelas contra a sone-
financeira da Administração Pública direta e indireta, Já o art. ,164,que trata dos i i.l!,';~ j gação fiscal.Nessa linha, temos as normas sobre a responsabilização dos agentes públicos
aspectos n~onetários. concede à União a compe.t~~.~i~, .p.~r~ e~~~i~;,n.W~,4~,~endoI .l ;f:~ ."~~c:aso de malversação do Erário. que foram introduzidas
82
pela Lei n° 10.028 de 2000.
exercida exclusivamente pelo Banco Central. Finaln\e(\te, ~nt,r~,os,~rts,)6,5,~ 169, ':j t' ",'!' ,
identificamos o que se convencionou denominar "ConstituiÇãp:,~rç~rP~~tari~l'''~o
. ..'~.(~ .~'-r.\" ,'. H" ..
,.~ ,'~j"
':l(~~.,
prever que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão ..? p!~.~?,j~I~~}t~jJ~~I, '~i
as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. '.i . j\(,- ~:~'.Qi~;:
',' :ª ~-,J(- ,,:,.~t:Jt~~to
. Jj...~5JJ\;'!AIgunsexemplos
'
de crimes contra as finanças públicas são: a) Deixarde apresentar e publicar
Relatório de Gestão Fiscal, no prazo c com o detalhamento previsto na lei (LRF,arts. 54
No plano infraconstitucional, há diversas normas próprias do Direito Finan- "i ,:i#X'
"":"•..~.",,,
:ir~~ e 55 ; te i nO 10.02812000. art. 5°, inciso 1).Pena: multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei,
cciro, dentre as quais podemos destacar duas. A Lei n° 4.320 de 1964. que disciplina ~:~t} ..;{.•:.~~,
n.o10.02812000, art. so, inciso I e ~ 1°), além da proibição de receber transferências voluntá.
as normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e '~)t¥~~ :~..nas ~ contratar o~er,açõe~~e ~rédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal
: :t1;:.i':~ atuahzado da diVida moblllána (LRF.art. 51, ~ 2°); b) Ultrapassar o limite de Despesa Total
!ifÂ.{Ar' com Pessoal em cada perlodo de apuração (LRF.arts. 19e 20). Pena: cassação do mandato
,'::l{f;'~~"~ (Decreto-Lei nO201, art. 4°, il.lciso Vtl); c) Expedir ato que provoque aumento da despesa
\~'~,'tJ':.;'-' com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo
a despeito de suas conexões com aquela disciplina jurldica:' (Umn Introdução ~ Ciêncin dns ...~~v.:~.. ~
..?', ~;:~::.:~~ Poder ou órgão (LRF,art: 21). Pena: nulidade do ato (LRF.art. 21, parágrafo único) e r~c1usão
Finanças. 15. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 34). . ,~~~,~ de um a quatro anos (Lei n° 10.028/2000, art. 20); d) Conceder garantia sem o ofereCimento
n Horvath, Estevão. Op. citop. 163.
lt~'
"~'-;~~'t
-~':~Ú;.
:-,.
.• , T, ',I ,t ;' LI ,I V )' 41 . EI .,.":".,/' •••. '1].
k
Estevão Horvath," por que esta disciplina jurldica não integra o campo do.Dire;to':'.'~",
Há quem diga que a doutrina moderna aceita a existência de um Direito Pen!t.
financeiro? E responde:
Financeiro.83 .'i:i
.,'
Na solução de conflitos de interesses surgidos entre o Estado e o particular A sua resposta é simples:por mera convenção.Da mesma forma que se convencio-
na esfera financeira) teremos o Direito Processual Civil. estabelecendo as regra;: nOU destacar o Direito Financeiro do Direito Administrativo. entendeu.se por bem
e criando os instrumentos para a sua solução. Assim, este ramo do direito traz à:. . .. " " "criar"o Direito Tr~butário,para melhor se estudar a atividade tributária do Estado.
disciplina do contencioso na cobrança de dívidas fiscais, para a correção da conduit'" . '1('.- ..:. Esta por sua VC7.., é constituída da instituição, fiscalizaçãoe arrecadação de tributos.
dos agentes públicos no exerelcio das atividades financeiras e também para a ideli '. ~~IU-i$l,.:~.:•..'.
,~t1~~'úl;/P, ..í " .
tificação e determinação de condutas ilícitas, após o devido processo legal. Além;d~ ;.•, . ciano'Amaroll6 assevera que
4t ~ ~I ,l#u,!,"./U • !.
oferecer os principias básicos aos regulamentos. que criam as normas sobre o procds '
administrativo fiscal, influencia sobremaneira os institutos que disciplinam os direito
.
,,,.~",,.>V,'
~~~i.M\~.'-1J)
.. ~.;,.. :\~.,.:'::.aa(lll O
I!'" ..
JW'ij."á'
o e~traor:vlOno. di'escnvo vllnento do d'" !fCltoatmente aos tn'b utos, ganhou
.. YI.)l~~W_":II,l':'"lüfr(jJl1'~!,;I\.., d " d '\ I
fundamentais do cidadão durante o exerelcio da atividade financeira pelos ageó{ :.~ '>.:'.~ t,.,", ~fo'rosd. e au..tohomla ..ocon),'uoto e princlplosC regras que iSClP inam essaparce a
.~
J~.~i
>..~",
públicos, proporcionando ao particular os meios e instrumentos para garantir, defeii~~ ~
~~,~~.\,,::,.
.. ~a
, . ""11't'11';'I{' J;-.a'tivioadefinancelrado'Estado,
',"1"' ••",' ','/~l:illl"êl' \J .• ,'. I' b'
de modo que é poss(ve falar no direito lri utario,
t:. '). der e fazer valer seus direitos. Assim, temos as normas do Código de Processo Civil. 'f~\~:".'b~{;.~íl:~r::;:.c6mO iam'o "~~t6~o~b''' da1-~iê~ciajuddica. segregado do direito financeiro.
,.;i .í .. )'. :', .• : >. '.', 'I'. ~:"\~H.• ' ~;:'t"f,"
(Lei n° 13.105/2015), que traz as medidas judiciais que propiciam o questionamentÔ'"
.!l por'süaJ~~~:S1'êhàC:~.HnoirNávarro CoêlhoB7 afirma que
.. ov,~~,'I' ., 4 perante o Poder Judiciário de atos irregulares, ilegais ou inconstitucionais, ou aind.i
,. .,:.~ .,',: :;~.~?Jlifj}rll.i1\~;"~t.\r')\Jlrt~i~Hii~:).
,it as cobranças indevidas; a Lei do Mandado de Segurança (Lei n° 12.016/2009), pár~
•'!. A 'oI5i~bit~.Trib"JtMlo;,~dâ'Si.ta enorme importância,sedesligoudo Direito Financeiro,
li'], ,~~i.. 1. ,'.
, '~L;~ ,-c. proteger direito Hquido e certo em fa~e de ato ilegal ou exercido eom abuso de podéi: '. " .• deiXánao.... de.se/tÁtividade estatal" regrada juridicamente. para' tornar-se "relação
~.~~ por parte de uma autoridade pública; a Lei de Ex~cução Fiscal (Lei n° 6.83011980):}
,t"; \ ,i.:. júfldicli' .ê~\rê.~. ujei!qs "de'direitoem plano de igualdade. A sua inserção no Direito
, ~~.:'
.. .. - para a cobrança pelo Estado das dívidas fiscais. .
":,~~
. >
~. ;." ,,\1 Finance~ro~~eiIj:dQP)"C.t.érito, até porque os primeiros tributªristaseram economistas
Não podemos detxar de lembrar a relação do Direito Financeiro com o Direito :~
., , .I~ i' , ,.t<'
',' ~., , ',. , " - ii': Internacional) uma vez que este estabelece e disciplina as relações entre as nações, e, ':.
, ou adminiStrati~staS-estrdtamente ligados ao Estado.
por conscquência, influencia no momento da contratação de empréstimos externos ~~~. Porém, além da 'sua i~po~tância. desenvolvimento, complexidade, ou da mera
"~.' l' ..• ~ , ou na negociação de contratos internacionais, especialmente aqueles que se submetem .01 convenção de ordem pragmátiça .ou didática, podemos agregar outras justificativas
.~'."" ~ "t.
às regras de Tratados e Convenções Internacionais dos quais o Brasil é signatário. para esse desdobramento disCiplinar, de modo a fundamentar a ascensãu do Direito
Tributário à categoria de especialidade jurídica autônoma.
1.8. DIREITO FINANCEIRO E DIREITO TRIBUTÁRIO Primeiramente. é importante lembrar que. enquanto o Direito Finan.ceiro tem em
suas normas um destinatário pr6prio, isto é, o administrador público - no exercício do
o Direito Financeiro e o Direito Tributário são especialidades jurídicas que se seu mltnUS na atividade financeira -. o Djreito Tributário disciplina a relação jurídica
comunicam, mas não se confundem. Na realidade. o Direito Financeiro, disciplina que
entre o cidadão e o Estado (Fazenda Pública), limitando o seu poder de tributar, para
tem por objeto a atividade financeira do Estado, foi a origem do Direito Tributário.
garantir o respeito aos direitos fundamentais do contribuinte.
Esse último cuida de apenas uma dentre as várias espécies de receitas estatais sobre
as quais versam as finanças públicas: a receita tributária.&4 Noutras palavras, o Direito Financeiro irá normatizar todos os atos e procedi-
mentos para a realização da arrecadação pública em sentido amplo, a gestão desses
Contudo, se o Direito Financeiro é o ramo juridico que orienta e regula
recursos, o respectivo gasto público) e a elaboração e execução do orçamento públi-
toda a atividade financeira do Estado, que envolve as funções de arrecadar. gerir
co, constituição c gestão da dívida pública, tudo isso parametrizado por princípios
e gastar os recursos públicos. e inserida na primeira delas está a receita tributária,
específicos e por normas como a Lei Geral dos Orçamentos (Lei n° 4,32011964),
disciplinada pelo Direito Tributário, é razoável indagar, como pertinentemente faz
a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nO 10112000), dentre outras, direcionando
a conduta daqueles servidores públicos que agem em nome do Estado durante a
rea1ização da atividade financeira. Por sua ve7••o Direito Tributário estabelecerá as
de contragarantia determinada pela lei (LRF.art. 40. ~ 10). Pena:detençãode três meses a
um ano (Leina 10.02812000, art. 2°).
" Torres.RicardoLobo.Op.cil.. p. 21.
Na liç.i.ode SachaCalmon NavarroCoêlho."o DireitoTributáriocuida especificamentedas
receitasderivadasdo patrimónioparticulartransferidasparao tesouropúblicomediante'obri-
" Horvath.Estevão. Op. ciL.p. 157.
Amaro.Luciano.Direilo TribuJclrio Brasileiro. 12. :.d.,SãoPaulo:Sami\'<I. 2006. p. J.
g3ÇÕCS tributárias'previstasemlei:'(Coêlho,SachaCalmonNavarro.Curso de Direito Tributário
" Co~lho.SachaCalmonNavnrro.013. cit..fl. 34. --
Brasileiro. 7.cd, Riode Janeiro:Forense,2004. p. 34).
Nesta linha, nos ensina Ricardo Lobo Torre-s92 que "o Direito Tributário se afirma
normas de uma relação jurídica específica - a relação tributária - entre o cidadão a partir das equações representadas pelo equilíbrio entre liberdade e justiça e entre
°
e Estado, pautada por princípios jurídicos específicos da tributação, como a le- direitos fundamentais e capacidade contributiva".
galidade tributária, a capacidade contributiva, a anterioridade, a progressividade, Ora, se o Estado é chamado a dar efetividade às. normas constitucionais e a as-
o não confisc~o etc. Assim, como bem destaca Sacha Calmon,88 "a ênfase do Direito sumir cada vez mais políticas públicas que atendam às necessidades coletivas, a outra
Tributário centra~se na 'relação jurídica' e não na 'atividade estatal' de obtenção de face da moeda só pode ser a premência de recursoS financeiros para fazer frente a estes
receitas. Não é Direito do Estado, é relação jurídica entre sujeitos de direito sob os gastos,93 Assim, como o Estado contemporâneo tem nos tributos a sua principal fonte
auspícios da legalidade e da igualdade': de receitas,94 a Administração buscará cada vez mais softsticar o seu sistema tributário
Além de destinatários distintos, devemos considerar que a relação tributária visando ampliar a arrecadação, seja a rartir da criação de novas espécies tributárias
contém em si um latente estado de conflito entre a Fazenda Pública e o cidadão, ou pela majoração das já existentes, alérn de afinar os meios de recuperação do cn~~
circunstância potencializada pelo fato de que a tributação é, inequivocamente, uma dito fiscal. Portanto, a necessidade crescente de recursoS originários da tributação faz
exceção ao princípio da propriedade privada, sendo o tributo, hoje, a principal fonte emergir, infelizmente, uma mentalidade arrecadatória por parte de agentes do Fisco, e
de receitas públicas.89 Basta lembrarmos que a tributação abusiva de certos governantes eventuais desconsiderações das garantias do contribuinte pela própria Administração
ensejou inúmeras revoluções ao longo da história da humanidade para chegarmos à Tributária passam a ser fato.s comuns.
inexorável conclusão de que um ramo do Direito específico, científica e metodolo- Portanto, este cenário conduz à necessidade de o Estado brasileiro (e seu orde-
gicame?te autônomo para disciplinar esta relação, há muito tempo se fez necessário. namento jurídico) possuir um ramo do direito-autônomo, suficientemente complexo
90
Ilustrando a complexidade desta relação, o jurista Ives Gandra da Silva Martins e capaz de normatizar as relações jurídicas de natureza tributária e atender aos anseios
já chegou a afirmar ser a norma tributária uma norma de rejeição social, e que, sem a do cidadão-contribuinte, com a garantia dos seus direitos fundamentais na realização
sanção, dificilmente seriam adimplidas as obrigações inseridas nos comandos existen-
da atividade tributária.
tes. Segundo ele, "o tributo é, por excelência, veiculado por normas de rejeição social.
A propósito, na lição de Marco Aurélio Greco,95 _
Dada'-} complex!dade inerente ao crescimento da vida em sociedade, dificilmente a
obrigação ,de recolher o tributo seria cumprida sem sanção': o Direito Tributário é, talve7., o único ramo do Direito com data de nascimento
~o entanto, como bem salientou Aliomar Baleciro9\ definida. Embor::t, antes disso, existam estudos sobre tributação, esrecial!11cnte
no âmbito da Ciência das Finanças, pode-se 'dizer que foi com a edição da Lei
.,~~~p.~~
.~,s~~~.i~~h.l~:'?,9~ dem,~~racia, desde a Idade Média até hoje, é marcada pela Tributária Alemã de 1919 que o Direito Tribu~á~io' c.o~eço.u a ganhar uma
\,.~';.]..";}nr~';,:;;i,.;;-',;.':i\ -
grad~al COllq~is.~~,d/?,~~}~?Af
__ p~.~o_n~ribuintesautorizarem a cobrança de impostos e ': ';:), '~_'1;fi'i;'::J~!:,;;.~_, '.:
do correlato direito de coÍlhecunento de causa e escolha dos fins em que serão aplicados.
Da-Carta Magrià e'das révoluções britânicas do século XVII às revoluções americana
e francesa do séCu~oXVIII, há uma longa e penosa luta para conquista desses direitos Torres, Ricardo Lobo. A Legitimação da Capacidade contri~~tiva,e i~~,Dir~it~s'Fundamentais
que assínalaiáa:íritúria:ó,jordenação de fenômenos financeiros e políticos. do Contribuinte. in Schoueri, Luis Eduardo (Caord.). Direito Tiibütá'~;o:'" Homen:agem a Alcides
lorge Costa, São Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 430-434 .. , i" . ,'o .~ ,', .. ' ~ . .
Abraham, Marclls. Common Law e os Precedentes Vinculantes na "Jurisprudência Tributária.

Revista N0l1105, V. 34, n. 1, jan./jun. 2014, p. 157. .
''A partir da queda do muro de Berlim (1989), que, com 'cl s'eu'sin1bolismo, marca o. iníCiodo
•• Coêlho, Sacha Calmon N:wan'o; Opi dr,i 'p'..~4;: processo de globalização, a crise do socialismo e dos interventiônislrto's estatais e a mudança
•• Antigamente, o Estado, para fai'er.face-'àsdépesas necessárias ao cumprimento de suas fina- dos paradigmas politicos e jurídicos, fortalece-se o Estado DemocrAti~o•.~..~o:fial"F.is~al,,que
lidades, valia-se de vários meios u~iv~~~'~Jm.~~~.conhecidos,t~is como. guerrç.~de conquistas, coincide com o Estado Democrático e Social de Direito [...J. Mantém caraCterísticas'do Estado
extorsões de outros povos, doaç~es v91.!1.n~;ária.~,fabricação de ~oeda:s metálicas ou de papel, Social,mas passa por modificações importantes, como a diminuição do seu tamanho e'ã:restrlçao
exigência de empréstimos, rendas produ~~das por seus bens e suas empresas, imposição de ao seu intervencionismo no domínio social e econômico. Vive precipuam'ente dos ingressos
penalidades etc. Com a gradativa evolução..das 'déspêsas públicas~ para atender às mais diversas tributários, reduzindo, pela privatização de suas empresas e pela desregulamentação do social,
necessidades coletivas, tornou-se impresdnd(vel ao Estado lançar mão de uma fonte regular o aporte das receitas patrimoniais e parafiscais. Procura, na via da despesa pública, diminuir as
e permanente de recursos fmanceiros. Hodiernamente, o Estado conta com várias formas de desigualdades sociais e garantir as condições necessárias à entrega de prestações públicas nas
obter receitas financeiras a fazer frente às suas despesas, quais sejam: as receitas originárias, áreas da saúde e da educação, abandonando a utopia da inesgotabilidade dos recursos públicos.
provenientes de doações, legados e preços públicos (proveniente da exploração do patrimônio Nele se equilibram a justiça e a segurança jurídica, a legalidade e a capacidade contributiva, a
próprio do Estado); e as receitas derivadas, relativas aos tributos e multas. liberdade e a'responsabilidade:' Torres, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tribrltário:
Martins, IvesGundra da Silva.Teoria da Imposição Tributária. 2. ed., São Paulo: LTR, 1998, p. 129. 18. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p. 9.
Baleeiro, Aliomar. Uma Introdução a Ciência das Finanças. 15. ed., Rio de Janeiro: Forense, . Greco,Marco Aurélio. Contribuições (uma figura sui generis). São Paulo: Dialética, 2000, p. 147.
1997, p. 80.
~ o"
~.~~
conformação jurídica J!1ais sistematizada .. Embora o tributo, em si, scja figura'i. Se, por um lado, o cidadão deve contribuir pagando tributos, ele o fará deacor-
• .I conhecida pela experiência ocidental há muitos séculos, s6 no século XX seu t, do com a lei. E. por outro, o Est<!-do somente poderá utilizar esses recursos conforme
estudo ganhou uma disciplina abrangente. coordenaaa e com a formulação de ,}li. estabelecido na nórma. Portanto. o poder financeiro no Estado de Direito decorre
principias e conceitos básicos que o separam da Ciência das Finanças, do Direito';; da lei e à lei se submete.
Financeiro e do Administrativo. Nesse sentido. para B~rnardo Ri1;>eirode Morais,97
No Brasil, identificamos o desenvolvimento do Direito Tributário' como disci. i-o
o Estado possui dupla fisionomia: em primeiro lugar, apresenta~se como criador Cio'.
plina autônoma e metodologicamente éSfrt;!túr.âii; d~c<jl.i\âol~é'!Ie1Véfdo Direito direito, como elaborador e tuteladorda norma juiídica no interesse dacolctividade;
Financeiro, a,partir da década de 1960, ieh!lo'éóíii'o:h\árc.d!toHfi~ti~?s 'a edição da "
em segundo ~ug~r~apresenta~s: c?mo ~ui.ei.t?~~:\~~~eitos
c obrigações. SU~J.!l~t~.???I::
Emenda COristifucional n' 18/1965;qü~ i'éoig'"1iilí~ oOsis~~1)f.i'~i'iW!)!i'ó:~iasileiro,é, ~se à ordem Jundlca por ele cnada. . . •
com a Lei'ri"s:ln/1966, que instituiJ'0'<3ó"iliiô''fi'íliüfili'í6 ,N!~\~~1?f;J,"Ui(~;!ll'1'JP",:\
'.I!.,I.~ .", .. l~~"'r",:-" ,l,.:..... ..n'~.tr.)'R..•ll'~
'..~'f~-'),1Ii(;l
l.~ ' A dualidade existente entre as funções do Esta~o como criador
ií<',
. , .H~jr,.~;P;~~~ito Tributaria assu.m.<~:;~?'~ !~f8~JP.~~~~'~~~~~~r!R~9.tfl?t~~:~,~A:)~ 93
do ordenamento'
)Ufl?ICO~,f\\1~,erro,atuando autono,:,amen!fi:~?,\é'n~~lad<;>A~ ??~~\hF,~~a~~l~o,n~ ~~~~{ jurídico e como sujeito de direito deste é exposta p'or Ezio Vanoni: .-.':
rcah7.ação do que podemos denominar de JuslrÇáfiscal em sent,Jq'amplo, oferecendo' "~k;'.'~.';): A natureza daquela dualidaderevela~se evidentemente a quem considera a natu-
ao cidadão e aos governos os mecanismos necessários para a crhlçaó~ae ifDià's'ckiédidb:' 'r.;t~':~.
reza da atividade financeira. O Estado, que para rea1izar os seus fins tem necessidade
mais digna e justa. .':. ", :' .,' - '.:.f: ", ":'~~~"~.'}I(~\!rf<~:;~.:.~~t;
.~ ."J':' .•.. ..... ~ ~~;~;!J{t:,~.1~~m'~5~_~f'
~ ~,~de bens econômicos. põe em ação uma atividade orientada no sentido da obtenção
~;:;).:'~'de tais bens; e o ordenamento jurídico, ou seja, o Estado em sua fU;nção legiferante,
1.9. PODER FINANCEIRO DO ESTADO' . ':i' i"f,l~;~
,j':V\}'l"f,
. . . , . r.~:'_:.\(~)hoi:~'l:I)~."'fA_~": /ft';
garante o exercício de tal atividade.
Um d~s principais destinatários das normas do Direito Fin.~~~!~~.~f:l.~.t~~B;~j~' ~ ~t!
,: A relação jurldico-financeira é uma relação obdgacional ex lego não imia relação e
através da sua soberania, exerce o poder financeiro. A soberania indi~, ~~iriôn~tnt~ ; ,,)~,,~,,'aê poder.99 O Estado não exercita a
atividade de arrecadação de receitas de maneira
que não há força superior no ordenamento normativo interno" óu'~~tbr~Õ~1~"'p1>~~f.~.'5:
::'{~': ,. arbitrária; ao contrário, o faz dentro da legalidade e utiliza a capacidade contributiva
entretanto, não é absoluto ou ilimitado, mas, ao conlrário, decorre das normas jurídicas,: ~
especialmente aquelas de foro constitucional, que atribuem ao Estado a fUnçãode admi- ':, ¥e
\;':,..,_" das pessoas como parâmetro de equidade. Entretanto, para fazê. lo, deve ser dotado
da supremacia que lhe permita dirigir a política econômico~social do país e exigir d~s
'~tf:- 1OO
nistrar a Fazenda Pública, assim entendida objetivamente como o conjunto de recursos~:
e obrigações de natureza financeira destinados a atender às necessidades públicas. : (,
Subjetivamente, a Fazenda Pública confunde-se com a própria pessoa jurídica titu- '
fr.t ~
particulares determinados comportamentos.
capacidade contributiva se revela na medida da condição de cada um em pagar
o tributo. llustrativamente, essa condição se demonstra na Curva de Lafer (ou na "lei
lar desse direito, que poderá ser a União, os Estados, os MunIcípios ou o Distrito Federal. '- do morcego inteligente"),IOI que se identifica com um meio círculo virado para baixo.
O Estado não teria como realizar seus fins sem dispor de recursos econômicos
suficientes. Para tanto. lança mão do poder soberano de criar normas que vêm a
regular as formas de arrecadação, de gestão e de aplicação de recursos financeiros de Moraes, Bernardo Ribeiro de. Doutrina e Prdtica do Imposto de Indústrias e Profissões. São Paulo:
acordo com os interesses da sociedade. Esse poder soberano, no Estado democrático,
• Max Limonad, 1964, p.139-140. .
1imita~se a criar as normas jurIdicas. A partir daí, nasce outra relação, agora já não Vanoni, Ezio. Natureza e Interpretação 'das Leis Tributárias. Trad. Rubens Gomes de Som.a. Rio
derivada da soberania, mas sim fundada em uma pura relação jurídica, decorrente de Janeiro: Financeiras, 1932, p. 115.
dos fundamentos do Estado de Direito. Borges. José Souto Maior. Op. cit., p. 21.
Leciona Héctor Villcgas que: uEIpoder de imperio eo cuya virtud se ejerce la actividad finan-
essa relação. Rubens Gomes de Souza96 afirma que
11»
Esclarecendo
ciera pucde denominarsc 'poder financiero'. 5u mayor y más típica manifestací6n se encuentra
co la autoridad que tiene cI Estado para exigir contribuciones coactivas a los particulares que
o Estado utiliza. se da sua sobcrania tão somente para faur lei; até esse ponto. se hallan bajo su jurisdicción (potestad tribularia), pero ésa no es su única manifestaci6n ... es
trata-se efetivamente de uma relação de soberania, porque somente o Estado tcm indudable que solo puede Ilevar a cabo tan importantes acciones aqucl 6rgano que tenga UI1
o poder de fazer lei; mas uma vez promulgada a lei. cessam os efeitos da soberania, grado tal de supremacia que le permita dirigir la política econ6mico-social deI país y exigir a
porque o Estado democrático, justamente por não ser autoritário, fica ele próprio los particulares determinados comporlamientos y prcstaciones. Esc órgano es c1Estado, cuyo
submetido às leis que promulga. poder financiero consagra las constituciones de los Estados de dcrecho. aun cuando estable~
ciendo loscorrespondicntes limites para que nose torne ol11nímodo~(VilIegas,Héctor B.Curso
de FinanZllS, Derecho Financiem y Tributaria. Buenos Aires: Depalma, 1975, p. 30).
101 Segundo a "lei do morcego inteligcnlc" os morcegos prudentes sabem a exala quanlidade de
sangue que podem sugar de um boi a cada dia. ESsevolume seria-o máximo suficientr para
•• Souza, Rubens Gomes de. Compêndio de I.egislaçdo Tributária, cit., 1954,p. 49.
I
1f ( ir .c IT N ~E e 'll ) /I I1i a fi ,F N .Ir E fl )[ ,A ;11
Conforme as alíquotas do tributo sobem, a arrecadação total vai subindo com elas. no contexto do federalismo solidário, ela não tem uma nature7 .•1 contratual. Isto
Entretanto, essa situação vai até o ponto em que a curva chega à sua máxima altura. porque aS relaçôes interindividuais entre as entidades que compõem a federação,
A partir daí, a curva começa a descer. Ou seja, depois do ponto máximo, quanto mais cujo objetiYo deve ser a fomento das finalidades comuns, têm um sentido jurídico-
se majoram os tributos, menor se revela a arrecadação.102 -político que as transcende.
Portanto, mesmo a lei que se origina do poder soberano estatal será elaborada
a partir de valores inerentes ao Estado Democrático de Direito. E o poder financeiro, o Brasil é estruturado como Estado Federal'07 desde a formação da República,
decorrente dessas leis, igualmente será exercido seguindo esses parâmetros. quando a Constituição de 1891, inspirada no modelo norte-americano, adotou o
arquétipo federativo dual (União e Estados), ao afirmar: "a República Federativa,
proclamada a 15 de novembro de 1889, constitui-se. por união perpétua e indissolúvel
1.10. FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO
das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil" (art. 1°).'08 Por sua vez, a
Tema sobremaneira relevante no Direito Financeiro brasileiro e que merece Constituição Federal de 1988estabeleceu nossa atual estrutura federativa contemplando
destaque é o federalismo fiscal, expressão financeira da forma com que os entes federa~ :. a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;ao prescrever que: ''A República
tivos10) - União, Estados, Distrito Federal e Municípios - se organizam e se relacionam Federativa do Brasil, formada peia união indissolúvel dos Estados e Municipios e do
na realização do seu munus, enfrentando e harmonizando as tensôes decorrentes de Distrito Federal, constitui-se em .Estado Democrático de Direito ..." (art. [0). Todos os
uma estrutura heterogênea, decorrente de uma multiplicidade de interesses e das dife~ entes fcderatiy.ossão dotados de autonomia na sua organização politico-administrativa
renças regionais - culturais. sociais e econômicas -, na busca da implementação de um (art. 18), manifestada pela capacídade de auto-organização, de autogoverno e de au-
modelo federal cooperativo, 104 a fim de realizar um objetivo comum para toda a nação. toadministração, inserida. nesta última, a necessária autonomia financeira.
.: .. Na lição de Reinhold Zippelius/o5 o federalismo cooperativo em sentido estrito
,.
:- traz consigo a ideia de uma "obrigação ao entendimento" (Verstiit1digungszwang),
ou seja.•..
~ necessidade de que os entes federativos se harmonizem mutuamente e até
mesmõ:aceitem compromissos entre si. 107Os Estados podem se õc'ganizar dc duas formas: a) ,E5tadosSimples, conhecidos também por Es-
tados Unitários, dotados de um único centro de poder, com uniformidade orgânica e normativa;
Dhcrevendo o mo-dclo federal cooperativo brasileiro. Tércio Sampaio Ferraz b) Esrados Compostos, estrutumdos a partir de duas ou mais entidades políticas, podendo ter
JúniorlO6 utiliza a expressão federalismo solidário_ Segundo ele, as seguintes cspédcs:-União Pessoal, ynião Real. Confederação e Fedêração. As duas primeiras
: .~.:
são variações de Estados Monárquicos. A terceira representa a união contratual de Estados
o federalismo solidário exige, pois, como condição de efetividade, a cooperação soberanos para a reaHtãçãÓide um' fith -'comum.' Já nos Estados Federados, não há soberania
entre os entes federados, tanto no sentido vertical quanto hori7.ontal. Na verdade, das suas unidades, m~s apenas autonomia poHtica e administrativa de cada ente integrante,
organizados e estIlJ"tu.r:ados,essencialmentc. a partir de uma repartição de competências cons-
,I titucionalmente distribuídas, de maneira, equilibrada e harmônica. (Zimmermann, Augusto .
..::'~jlt.,'Teoria Geral do FederàÍismo.'Oem'C;;;';Óticô. Rio.dc)aneiro: Lumen Juris, 2005, p. 14-15). Sobre
suprir suas necessidades de alimentação e o mínimo possível para que o boi possa recompô-Ia . :•. '~ '
o tema, recomendá:se~ também. ~ leitura da obra de Sahid MaIuf intitulada -Teoria Geral do
até a sugada seguinte. Morcegos gulosos. segundo a lei, sugam sangue demais, matam o boi de Estado" (23. cd., São Paulo: S~aiv~, 1995: p. 157-172). Paulo Gustavo Ganet Branco identifica
fraqueza e acabam morrendo depois, de inanição. .as caracterfsticas que se destacam na federação:'primeira, a soberania do Estado Federal, com
102 Sa:nti, Eurico Marcos Dini7. de (coord.). Op. cit., p. 11-12. . autonomia dos Estados:'membros (descentralizaç~o do poder), a.partir da incidência de ordens
.' ~l't:~'1. . jurídicas distintas (UniãO. Est~dos e ,Municlpiôs)'n~ ~ésmo território; segunda, a existência de
lO} Sêgundo o constitucionalista Paulo Bonavides, o federalismo é um conceito relativamente novo
,.<:: '}',. . uma Constituição Federal que co'rifere fu'n'darhenfo'de~idadê pafa; as ordens jurídicas estaduais
tendo em torno de três séculos de existência e desenvolvimento: "Ao Antiguidade a rigor não co~
"..,-.'I! q!t~C~ÍJ p fen~meno federativo com os caracterlsticos usualmente ostentados no Estado moderno.
....f1.tÀ,~:'1:.:e municipais; terceira, a distribuiçãO.CO~~t~tu5!~~~.l~~S~Tpetênc.i~s.~~.ma'}e!ra sistematizada e
: ~ ,9. que os gregos por exemplo denominavam Federação é aquilo que os Modernos chamam de ([11[f/ .is-lo harmõnica, com atribuição de funções e rec.ur~o$'pa~~ a,s~a reali:;ação por parte dos integrantes;
Go!1,fede,:,çfio.A Federação propriamente dita não a conheceram nem a praticaram os antigos,
~~~F-?' .q~a~ta, a partici~ação dos en~es ~escentraliza~oS'?á v~ntá~~ F~~~r~l; quinta,.a i1~ex:istê~~iade
~, .~:f. direito de secessao, face à ausenCla de soberania d9S Estados-membros e pela mdtssolubilldade
visto que a mes01:a, tanto quanto o sistema representativo ou a separação de poderes, é das pouC<'lS
> ~~ l..; do laço federativo; sexta, a centralização da solução de conflitos, com, inclusive, possibilidade de
ideias novas que a moderna ciência política inseriu em suas páginas,nos três últimos séculos de . '.'-.;" intervenção fcderal. (Mcnde$. Gilmar Ferreira; 8ranco, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
, ~ ~ .
desenvolvimento:' (Bonavidcs, Paulo. Ciência PoUtica, lO. ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 180).
:~.I' COllstitucional. 7. ed., São Paulo: Saraiva, 2012, p. 856.860).
O termo "federal" é derivado do latimfaedus,foedcris. que significn «pacto'~ "aliança", "tratado': , .' '.. 101
.'fr.,,':.~_
l()l
EsEsclareça.seque a nossa federação não nasceu de uma coalizão, mas do desdobramento de um
11)} Zippelius, Reinhold. 1corla G~t1eral deI Estado. Tradución directa dei alemáo por Héctor Fix. . tado unitário. Especificamente em relação às receitas tributárias, a formação da federação
~Fierro. Ciudad Universitaria: Universidad Nacional AlItólloma de México, 1985, p. 397. :. ~~.".: interessava sobremaneira às provindas mais desenvolvidas do Sul e do Sudeste exportadoras,
106 Ferraz)r., Tércio Sampaio. Guerra Fiscal, Fomento e Incentivo na Constituição Federal;" Schou. ~~~.;;,.qu;e buscavam desonerar a incidência fiscal sobre suas atividades; em contrapartida, às rc~iões
eri. Luis Eduardo (Caord.). Direito tributário: estudos em Homenagem a Brandão Machado. ,~~~!\ •.:~enos desenvolvidas do Norte, Nordeste e Centro-Oeste foi oferecida representação mais do
São Paulo: Dialética, 1998, p. 278. . 'M";.~~.t que proporcionai ao que efetivamente lhes caberia de vagas no Poder Legislativo.
""<1~1'1.f.:'
:it.n~~
, ;\[:tr~t41' '.
40 " CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham
_se.á a estabelecer normas gerais (~ l°), nã? excluindo a competência suplementar

Sobre o perfil do federalismo que se formou no Brasil, eXplica José Afonso d~. dos Estados (~2'),Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão
Silva109 que: ;(;, a competéncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades (~ 3'), porém, a
\: superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual
Os limites de repartição regional e local de poderes dependem da natureza e do tipri:~
na que lhe for contrário (~4'), '
histórico de federação. Numas a descentralização é mais acentuada, dando-se aos::;
A partir destas atribuições, podemos dizer que se consideram políticas pú-
Estados federados competências mais amplas, como nos Estados Unidos. Noutras ~:~
~r~a.g,e',r~,~B~.~nçi~~a União é mais dilatada, restando limitado campo de atuaçãr b1ic~sl12 oconjunto de program,as ações:e ,~~iyi~~,~f,~,:.4~~~:~~H}Yt~~~~>.
l• i?dividual ou
::-aos.Estádp~i~meínbros; como tem sido no Brasil, onde a existência de competência~:' conJu~tal~~~te~ p.el~s entes fe~er~tlvo.s d,o ~?,~a.4?Rr~~l~W,~~f~W,Mp'i~~~?" assegurar 9:
: '. _: ex~Ju$i~aiÂb~rM4!Ü~ipi<?s.cp~prime ainda mais a área estaduaL c~
a reahz~ç~q,de. ~~relto.s constltuclOnal.m~.:rt~ Rr~~1~~qf~L~~~1~~?,m8;nft~~~';ieducação,
'" ,,1.\('I'""I':,,(O.lrJ'lj\!""'\j't'''' "'1".:,,/', ' . seguranç~, melO ambiente, dentre outros, prmclpalmente,~e.stinadQs_aos setores
i. ~.';',".r;'n,ít~f>1~;'fklUI! !!,lf'/),: :
I: :i")'.,'
.,'.,' ",Ea respeit9:9"Ü!tg~iji~~~~P.,!i,a,!ws,a:fçqeração,
i)
esclarece Fernanda Dias Menezes: c~ms~~dera~os marginaliz~d~s da soc~e~a.de:ll,~, ~.~o-'
i.4~~.fi~~~~~~ ..~~}lp~;~~:;da's~a}n-
.deAlmeidal!?~i\?~~~l:.i~;~,~K,i:il.:kiH!iti:ht:::;\:;i" .
A existência,:no Esta9,~ Fed~ral,Ae uI? po~e~,central e de poderes periféricos, qu~ '{ç
i\ serçao nos orçamentos pubhcos por lmClallva do P.oder,Exec!!,tiyo,o.\lpor emendas
parlamentares du~ante o processo de elaboração orçament~ria,
tivação dos preceitos constitucionais ou em atendimento
~~, ~:spontânea efe.
da,s demandas. propostas .
devem funci?n31Jlijt,~~g~,~",!TI~~~f~?f~mÚ~,vterriente, conduz necessariamente á~i pela própria sociedade.1l4 ,- .
que haja ~o .a,r~iW~,~Jf~.~%~}~,)k<iIY;~:~~.fl,~.fnwA,~"repartiçãO

de competências ent_r~f. Para garantir a plena e efetiva realização destas funções distribuídás ií'ca'da um
o todo e as P.¥~~~fir,9!~:,~~!~4,~~:~.-P~WP~5d~, competências é que dá substânciaJi dos entes federativos, a Carta Constitucional lhes assegura fontes pr6pr'iãs-'de re~cJtsõs",
descentralização em unJçlades,.autôn!>ina'~.Isto ,porque, se o fulcro da autonomia\ financeiros, que advêm, essencialmente, da partilha patrimonial (de bens piíblko~\i'de' , .
dos cntcs'feder'~dó:~ ~~iKp;fi.&~Jdi~~fitf,~á'capacidade de auto-organização e def;' recursos naturais), da competência tributária para a instituiçã6.e'cobtánÇâid~'t'tiJ)lri6's".
autolegislaçãÓ; fi~àti~ désHffii(Ü5[áéls~rttMS%'re~nheceresta capacidade, sem se de~ e.das transf~rêndas finan~eiras intetgovernamentais obtigatótia's e\i'ohrritáiiJ~~?à>~á¥l';
flnir o ~bjét9p:à~'~,i!~~~~~??6{&~r~5:~8:~f!?;iÕ~4~~
central e pelos poderes estadua'i(~
Por outro lado, se quisef a p~eservaçã9 de um relacionamento harmônico entre o \:~
t1r de um slstema de partIlha e repasse de receitas.ll5 Nesse sentido, 'afirma Aritôílio
Roberto Sampaio Dória que:
conjunto e as partes,.'é imprescindível'd~limÚ:ar as respectivas atribuições, sem o ~:7~'
que seria inevitavelmente conflituosa a sua convivência.
, :': ,";~?I:""
Numa federação como a brasileira, não há nie'~arquia entre os seus membros/li:
e as atribuições distribuídas pela Constituição aos entes precisam ser claras e rígidas ~~. 111 As'políticas p~blicas s~~ planejadas e implementadas a partir da integração entre planos,
para evitar a ocorrência de conflitos de competência, seja pela invasão indevida na ~:t; programas, açoes e atiVIdades. Os planos estabelecem diretrizes, prioridades e objetivos
gerais a serem alcançados em determinados periodos. Os programas estatuem, por sua vez,
atribuição de um ente por outro, seja pela omissão e recusa dos entes em realizar :~~
objetivos gerais e específicos focados em deter£!1inado tema. As ações visam ao alcance de
uma determinada atividade cuja competência não foi ~laramente distribuída. No :~:' determinado objetivo estabelecido pelo programa, e a ativ.idade, por sua vez, visa a dar
art. 21, a Constituição conferiu as atribuições exclusivas (privativas) da União, e no '-\ concretude à ação. .
art. 30 as dos Municípios. deixando para os Estados a competência remanescente ao .:' 1IJ Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano de 2014, publicado em 24/0712014 pelo
estabelecer no ~ lodo art. 24 que "são reservadas aoS Estados as competências que Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Brasil ainda possui 6 milhões
não lhes sejam vedadas por esta 'Constituição". Já no art. 23, temos as competências de pessoas que vivem em situação de pobreza (cerca de 3% da população brasileira), com uma
comuns (paralelas) da União, dos Estados e dos Municípios. Por sua vez, no art. 24 média de apenas 7,2 anos de tempo de estudo (enquanto a expectativa de tempo de estudo é de
15,2 anos), uma expectativa de vida de73,4anosea renda nacional bruta (RNB) de US$ 14.275,00,
encontramos a competência concorrente entre União, Estados e Municípios para
encontrando-se na 79a posição do índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Apenas a título
legislar sobre as matérias lá relacionadas, sendo que a competência da União limitar- ; de comparaçã.o,o índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é liderado pela Noruega, que tem
uma expectatIVade vida de seu cidadão em 81,5 anos, a RNB per capita é de USS 63.909 e, em
média, a população tem 12,6 anos de estudo e uma expectativa de 17,6anos de estudo.
IH Importante reflexão, que a nosso ver se enquadra perfeitamente no atual cenário brasileiro, é
Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35. ed., São Paulo: Malhciros, aquela trazida por Stella Theodoulou, ao destacar que a política pública deve distinguir entre
'"' o que os governos pretendem fazer e o que, na verdade, eles realmente fazem (Theodoulou,
2012, p, 477.
Almeida, Fernanda Dias Menezes de. Federação. in Canotilho, J. J. Gomes [et aI.] (Org.). Co- StellaZ. The Contcmporary Language ofPublic Policy: A Starting Point. in Theodoulou, Stella
''" mentários à Constituição do Brasil. São Paulo: SaraivaJA"lmedina.2013. Z; Cahl1, Matlhew A. (Org.). Public Policy: The Essential Readings. New Jersey: Prentice Hall.
A possibilidade de intervenção da União nos Estados e Municípios, e dos Estados nos Municí- 1995, cap, 1, p, 1-9),
'" pios, prevista nos arts. 34 e 35 da Constituição é medida-caule.!ar,excepcional e extraordinária, IIS Bastos, Celso. Op. d~p. 108-109.
não constituindo qualquer significação de superioridade.
A' 1C
~.
o poder político.dislribuído pelascamadas da federaçãô. encontra se~ necessário rateio das receitas originárias que envolvem a exploração do patrimônio público. seja
embasamento na simultânea atribuição de poder fi/.lanceiro,sem o qual de pouco o que advém da exploração de recursos naturais (energia elétrica. produção mineral
vale:autonomia na percepção,gestão e dispêndio das rendas próprias}16 etc.). seja o das receitas dos programas de desestatização ou de fontes semelhantes,
Assim, o federalismo fiscal. originário do pacto federativo brasileiro, consiste na
A necessidade de recursos para as entidades da federação é exposta na bem
"',l' distribuição constitucional da partilha de recursos patrimoniais e das competências
elaborada síntese que formula José Maurício Conti:117
'. financeiras e tributárias para legislar, fiscalizar e cobrar recursos, assim como a re-
distribuição de receitas entre os entes federados, no sentido de conferir a cada ente
As entidades descentralizadasque, unidas, compôem a Federaçãotêm, necessaria-
mente, que dispor de recursos suficientes para se manter. o que implica fontes de
"">:: coridições para realizar suas respectivas atribuições públicas, igualmente estabelecidas
'naCarta Constitucional.l2I
arrecadação que independem da interferência do poder central. constituindo esta
uma característica fundamental do Estado Federal. Em geral. há. como já mencio. Na lição de José Marcos Domingucs:
nado, duas fOrmasde assegurar a autonomia financeira: a primeira é a atribuição
. de competência para a instituiçãode tributos; outras são as transferênciasintergo- Define.se federalismofiscalcomo o conjunto de providênciasconstitucionais.Jegais
vernamentais asseguradaspelo TextoConstitucional. com cláusulasque assegurem e administrativas orientadas ao financiamento dos diversos entes federados, seus
o fiel cumprimento deste dispositivo, Órgãos,serviçose polítÚ:aspúblicas tendentes à satisfaçãodas necessidadespúblicas
, " nas respectivasesferasde competência.l22
A respeito da mencionada competência tributária, esclarece Hugo de Brito Ma- 'k,',:.. '~:,',::,; ,'::':_
chado' '" que o princípio da competência é aquele pelo qual a entidade tributante há de ' A estrutura de Estado Federal de um país com as dimensões do Brasil e com
restringir sua atividade de tributação àquela matéria que lhe foi constitucionalmente é; f'" .as.diferenças sociocconômicas regionais impõe atenção para alguns aspectos tidos
destinada. Já sabemos que a competência tributária é o poder impositivo juridÚ:amente ~~4;'." .;,',p.~ra'nós
como extremamente sensíveis, tais como: a) o equilíbrio entre atribuições
del~mitado ,c, sendo o caso. dividido. O princípio da competência obriga a que cada 'j\1.~~~;~~t.ribuídas aos entes federativos e os recursos financeiros para a sua reali'l.ação (fins e
ent1da"de tnbutante se comporte nos limites da parcela de poder impositivo que lhe :,~~i¥.i~mç!Os); b) critérios justos c ideais de distribuição de recursos entre entes desiguais; c)
foi atrlbuída. Temos um sistema tributário rígido, no qual as entidades dQladas de }7t~~~~c~cessivaconcentração de poder fiscal nas mãos da União em prejuízo dos Estados
cOlllp~tência tributária têm, definido pela Constituição. O âmbito dccada tributo, vale ~-~~ o~.':,ç'Mu,nicípios; d) o balans:camentu entre as competências tributárias e as transfrrén.
dizer, ~,matéria de fato que pode ser tributada. _ '. t :~';', :'<;fí1.~,J~1!anceiras intergovernarnentais; e) o imprescindível exercício da competência
E. por. sua vez. quanto às transferências findnceiras intergovernamentais. eSclarece'.;:i l~t~!i~ pelos entes federativos; f) o jogo democrático no processo orçamentário; e
Emerso!) Gome'sll~que elas constituern.repasses de recursos financeiros entre-eht'~s;dês.. :J ';" '.
g~,::~ ~~perioso respeito ao instrumen~o de lei complementar como veículo instituidor
centrali7.ados de um Estado, ou entre estes e o poder central, com base em deter~\i~~çõ~ f~ ~l'~~t&!~?'?.r.n:'-as gerai.s em matéria financeIra. .
constitucionais. legais ou. ainda. em decisões discricionárias do órgão ou da entidade J. R~~(,~,::(.pt.imeiramente. para que essa estrutura federativa do Estado brasileiro seja ade.
concedente, com vistas ao atendimento de determinado objetivo genérico (tais ~omo a { :.~~ti~'
P!lra todo o paIs e para os seus cidadãos, deve haver um necessário equilfbrio
manutenção do equilíbrio entre encargos e rendas ou do equilfbrio inter-regional) ou .. : ~_~~r,e'âs responsabilidades e funções, constitucion~lmente atribuídas a ~ada um dos
específico (tais como a realização de um determinado investimento ou a manutenção í '{{,~r,le~tes federativos e os recursos financeiros a eles dedicados; afinal, como dtzo brocardo,
de padrões mínimos de qualidade em, um determinado serviço público prestad,o), :~~l:~1üfme}l1.9.á qs.fins. dá os meios", ou, em outra formulação. "a Constituição não dá com
Não se pode esquecer dos recursos decorrentes das receitas patrimoniais; ~~ que ~ P.; ~9j(Hr~itá para tirar com a esquerda", Do contrário, não se atingirá o objetivo final
Fernando Facury 5caff". denominou de federalismo fiscal patrimonial, que trata do ~ :'6~ção!.0 atendimento das necessidades do povo e a realização do Bem Comum.
Gcj!lfsr.ir,un:tI:~lde atripuições e responsabilidades aos Estados e Municípios - um
~94}~r~~ever
-"'i ~~tatalde rea1i7.ar- sem fornecer recursos suficientes para a sua efetivação
"',
,:,~~;~s:laro próprio texto constitucional.

116 • Dória,Antônio RobertoSampaio.Discrjmillaç~o de Rendas Tributárias. cit.,p,'11.
111 Conti,JoséMauricio.Federalismo fiscal efUI/dos de participação, SãoPaulo:Juarezde Oliveira,
2001, p.16. ~:., Pacury(Org.). Direito Financeiro. E,oll~mico e Tributário: Estudosem Homenagema Regis
lIa Machado.Hugode Brito.Curso de Direito Tributário. 29. ed.,SãoPaulo:Malheiros,2008,p. 40. .'1?7:<~1 Fernandesde Oliveira.SãoPaulo:Quartier L1tin, 2014. p. 181.
11' Gomes,EmersonCesardaSilva.FundamentosdasTransferênciasIntcrgovernamentais.Direito o Abraham.Marcus. As Emendas Constitucionais Tributárias e os Vinte AtlOS da Constitlliçtlo
Público. Vol. I. n° 27, mni./jun. 2009. p. 79. f; . ~"l,: , Federal de 1988. cit.. p. 230~231.
Scaff,Fero.andoFacury.FederalismoFiscalPatrimonial e Fundos de Equalização.O Rateio jn5:Jft~,~;,Domingues.JoséMarcos:Federalismofiscalbrasileiro.Revista Nomos. Fortalc7.a,Univcrsidade
.~:~~£i?,.:
.
120
dos Royalhcsdo Petróleono Brasil,in Horvath,Estevão:Conti, JoséMauricio;Scaff,Fernando ';~lt F~deraldo Cean\,v,26.jan./jun. 2007. p. 137.143,
~',~:"
11£ •• :t~.r.
, IRElTO FINANCEll'lu Bk,...;,llt.,,,O - ••.•or •._~ AI.. -' la'., l ,I Jc., ~~ ,A'- .8. .\$ ,TI. AL .Ir-.
CURSOOEO ,
: .•.. 1 - aos critérios de distribuição de recursos para os entes suhnacio- as disparidades regionais e a incapacidade-.ariecadat6ria de alguns entes. 'reduzir.
Em re açao{ de grande extensão territorial e com desigualdades regionais de financeiramente o desequilíbrio fiscal entre eles e permitir que possam exercer suas
's em um pa S d 'lé ' atribuições mais adequadamente, Entretanto, ainda que sejam levados em considera-o
n31 I social e cultural tão evidentes. devemos in agar se os Cri nos e a
~.
rclero econom1ca, . 'b á' ção critérios como renda e população. como ocorre com os Fundos de Participação
o ia ho'c utilizados para a distribuição das competê~clas tn ut nas e para
metodo~og. ,J 'ntergovernamentais são adequados e suficIentes para atender aos dos Estados (FPE) e Municípios (FPM), apenas estas variáveis, a nosso ver, não são
• objetivos cons
n danais em especial àqueles insculpidos no art. 3° d a Constl 't'-Ulçao.
as translcrenclaS J
I li , . . ._
suficientes para atender a~ peculiaridades de cada região e entc.
't José Maurício Conti123 destaca que a dlstnbmçao de recursos na .{\I:;:;Nêste'sentido~"Helerio Taveira Torres,12S ao examinar o modelo das transferên-
, A esse respe, o, , 'b á' ,
":~I\.... _' rtância fundamental c pondera, em relação ao sIstema tn ut no, '~;,. éiâS govê~iiám~n~:Ús~in'diIé~as:'rião obstante reconhecer a importância do instituto,
v:,~,;~f.,. Fedcraçado tem lm.pOsto não apenas sob o ponto de vista da relação fisco-contribuinte, ~ '$. "Wreseiltà s(ia"d\liéâiós'tritéi'io,fittilizados:
" ,1,11.
'. \,r~~" que este eve ser JU
bé
b d F d -
anto à distribuição dos recursos entre os mem TOS a e eraçao. para , , ,I>, {'R~I)l',,;d,; "'I.'f',dU,! ~~lt!!I,~",,!lM~~!tljr<f;,,"
.' ":'.1" mastam mqu d ' ~~jJ.: li•..rt'Lam'e'ntavelôien\~.l#óié!K~!sof)#êvériiüma necessária metacritica. que é a constatação
')t;!!'~~",r-"\'. 'tas seJ'am estabelecidas de modo que destine os recursos para 00 e sejam
. ,.'t" " que as rece' I d 'd t fi 'b,}, d de sufi • lIi)Jii i,:ií:, '-de ser'uíri'm'Óde101qüe'C1irêé'~éri6risco'de converter-se em um sislema "simbólico"
!; :':'~•.'At f) -4:. ') '" ecessários advertindo que o roode o evc. alO a, er exI 11 a - ,
',:1*:, 'f} " J ~~s,,"utt}~ e n c faça~ as adaptações às transformações ocorridas com o decorrer .\" , ..",. ., (Marcelo Ne'vés) ou de um. federalismo ~nomhíal~ (José Afonso da Silva),
•• Ciente para!qlJe S .' . . I"
,
. 1':'''.'
' d modo que mudanças tecnológicas, econômicas, SOCiaiS,popu aCionaiS. !' Os meros índices de população e renda, mantidos. para a nossa surpresa, pela Le
'," do tempo, e . 14312013 (FPE e FPM),' de..nç,nhum_inoqo realizam o projeto constitucional do
,l~ .~,.:_ ~ culturais exijam novas distribuições de encargos e recursos. d M'" :' feder~lis.mo coopera~t~~~!_~2/Ç.9u,~!íb:r~o'~ ~irigismo transformador projetado pelo
~i ;~ ~}/.\ '),~ 1 D~ f to a distribuição das competências tributárias entre Esta os e umClplOS) o: consl1tum~e .de,.1,9,~~:cli:t,'1f!"'t!prt~,f";t,N '1,\'( '):'
.;. ,',:,A, " ~ ~,;td" f
~'à"'t "145 a 156 da Constituiça- o, foi desenhada a partir de critérios hist6- ; A legislação que se presta de 1?asc,para, apuráÇão dos dados está severamente ultra-
( -I ' " a"nos r s. , b I h '
'l',~
:~~t~
.•~. .-' I"" '. (llUt
• 'Utiéos e com alguma racionalidade fiscal. T6davla, ao esta e ecer omoge-, passada, a começ~r,p,~~~,rç'~~(~~~~~Jç~ç~,!él~io~previstosno CfN (Lei 5.172/1965),
\ .. '
'. I., ~ ..' ~ct?s" as-êompetências em que todos os entes têm direito igualmente a instituir? ainda aplicáveis nos.dia~ qu..e~rrci:': •. J: •.
<:~• J 'â~~e~d~~Hrliinados imp~stos, deixa de levarem consideração as realidades pr6~ri~~~!, Os índices e valores àdolâdos. além.de, não serem representativos da realidade
;~~_~_;~tl. .;;~ t~s:disp~H\iã(}eS' existentes entre eles. especialmente aquela~ de, ordem econôm~ca e - nacional circunstante,~ profu'naam~nie mõdificada nas últimas duas décadas, são
L . d' '"fi'" Isto é na medida em que é horizontalmente atnbUlda acompetêncta de ~ antiquados, e os resultados não são reveladores das "desigualdades regionais", que
, emograllCa" d áfi d' t' t deveria ser o critério preponderant~ a evidenciar as transferências segundo o grau de
'. ê porém incidente em bases econômicas e emogr Icas IS lO as, e
. forma h omog nea, ' 'd di' I
s . I var éin consideração elementos como renda per capita, densI a e po~u aCIOna
desenvolvimento, de escolaridade ou de necessidades básicas. entre outros aspectos
mais conscntâncos com a finalidade.
,edm e -oI~iIÜento urbano econômico e social, origina-se uma clara deSigualdade
e esenv
, 'aat6ri~(entre
'
os entes federativos, diante
d 'ê' d d'~
a eXlst nCla e 1 erenças
entre as
) " Destacamos. também, a preocupação quanto ao desequilíbrio do poder fiscal
"
~~~~:des economicamente mais fracas e a~ que detêm maior desenvolvimento da base entre os três entes federativos, uma vez que a indesejada concentração do poder
econômica e maior potencial arrecadatóno. • .' , no federalismo fiscal brasileiro em favor da União, em detrimento dos Estados e
< A d'ficuldades inerentes ao modelo de distribuição de competencla tnbutána Municípios, propicia negativas consequências. tais comõ: a) o enfraquecimento do
S 11 • Filh ,lU
são bem sintetizaâas por Manoel Gonçalves Ferretra o, processo democrático decorrente da luta entre as forças políticas regionais e a central;
b) uma indesejada competição fiscal - vertical e horizonlal- entre os entes federati-
Tal técnica, porém, apresenta como inconveniente o fato óbvio de que a diferenç~ vos. conhecida como "guerra fiscal"; c) a incapacidade de o governo central exercer
de condições econÔmicas -entre regiões de um mes~o tod~ faz com que a mésm.a satisfatoriamente sua função coordenadora em todo o território, gerando práticas
atéria tributável seja rendosa para um Estado e nao o seja para oulro, Com cfel- .autônomas dos governos regionais e locais incompatíveis com o intercsse nacional;
~~, um imposto sobre produção agrícola, por exemplo. não renderá num Estado d) a minimi7.ação dos processos de redução das desigualdades regionais e do estímulo
industrializado e assim por diante, ao desenvolvimento social e econômico local.
Historicamente, podemos identificar uma alternância cíclica entre períodos de
I ai preocupação temos em relação aos critérios de distribuição de recursos
concentração e desconcentração do poder no federalismo brasileiro. com desdobra-
das tr;;:sferências intergovernamentais. mecanismo instituído para, ao reconhecer
mento direto na sua face financeira - o federalismo fiscal, Em finais do século XIX,
a federação brasileira foi criada, com a proclamaçã2 da República. para solucionar o
IH Conti. José Mauricio, Federalismo Fiscnl. Barueri: Manole, 2004, p, 8.9 da ap~csentação. .
u~ Ferreira Filho. Manoel Gonçalves. Curso de Direito Conslitudonal, 31. cd" Sao Paulo: Saraiva. l:~ Torres. Heleno Tavcira. Direito Comtitucional Financeiro - Teoria da Constituição Financeirn.
550 Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 294. -
2005, p, V,
r ..... .\1 E '1' IE A Ir
':a, rA ,F N
46 CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO- Marcus Abraham
problema administrativo originário da dimensão do país e das diferenças regionais.

t as suas finalidades precípuas, quais sejam, segurança externa do país, representação
diplomática, justiça federal, manutenção da estrutura burocrática dos Ministérios e
Portanto, nasceu num processo de "desdobramento" de um Estado Unitário. Até 1930,
período que conhecemos por República Velha, por conta de uma economia essencial-
mente exportadora de produtos primáriOS, especialmente de café, o poder do governo
central não era representativo. No período seguinte, que foi até 1946 - denominado de
I da Administração Direta, recursos instrumentais para pagamento de seus servidores
e da manutenção de seus equipamentos, prédios etc. O mais é de ser repassado a
Estados e Municípios, uma vez que destes é a dívida maior,
l
129
Estado Novo _, percebe-se uma forte centralização nas mãos da União, sob o comando Igual preocupação manifestou Manoel Gonçalves Ferreira Filho :
de Getúlio Vargas. Após, identifica-se novo ciclo de desconcentração com a promul-

gação da nova Constituição democrática. Todavia, com a ascensão do poder militar
em 1964, instaura-se um nova período de concentração do poder político-financeiro,
que se seguiu até meados da década de 1980, quando então se deu início da abertura
política e o novO processo de redemocratização, que culminou com a Constituição
Federal de 1988, fortalecendo a participação dos Estados e dos Municípios e conferindo
° ,
t
A di\'isão de rendas é, no dizer de Durand (v. Confédératioll d'ttats et ttat fédéral),
a pedra de toque da Federação, pois é a medida da autonomia real dos Estados-
-Membros. Na verdade, essa partilha pode reduzir a nada a autonomia, pondo os
Estados a mendigar auxílios da União, sujeitando-os a verdadeiro suborno. Como
a experiência americana revela, pelo concurso financeiro, a União pode invadir as
a eles relevante participação no financiamento e nos gastos públicos. Naquele momen- competências estaduais, impondo sua intromissão em troca desse auxílio.
to, consolidava-se a nova descentralização fiscal. Entretanto, após inúmeras emendas -
constitucionais que modificaram o projeto original (aumento da arrecadação através A guerra fiscal é um desdobramento negativo de um modelo de federalismo
das contribuições de competência da União, criação e perpetuação do mecanismo da fiscal que ainda não encontrou um ponto ideal de equilíbrio, revelando um conflito
DRUll6 etc.), podemos dizer que se vivenda hoje um novo processo de concentração na federação e um abalo no ideal cooperativo. Caracteriza-se pela disputa entre entes
121
de poder fiscal para a União. federativos na busca da atração de investimentos, empreendimentos e recursos priva~
l28
A crítica de Regis Fernandes de Oliv:"eLra é clara: dos para o seu território, a partir da concessão de incentivos fiscais, com o objetivo d~
gerar mais renda, empregos, crescimento econômico e desenvolvimento local. Pode
No Brasil, hoje, o pacto fiscal está torto. Há manifesto desequilíbrio em favor da se dar pela renúncia tlscal na isenção ou na postergação do pagamento de impostos,
,
União. A esta devem ser atribuÍdosJecursos suficientes e necessários para atend~r doação de terrenos ou de equipamentos para instalação do empreendimento, finan-
,,', Ciámento e crédito com juros subsidiados etc. Assim, por exemplo, oferece-se uma
", .- , ":- ., ,\"Ii .:!; fãtfquota mais reduzida de um determinado tributo para que se instale, no territóriO': . \* ....
::',de um ente federado, uma empresa, indústria ou empreendimento, e não em Qutro;
o mecanismo constitucional da Desvitlcylação de Receitas da União (DRU) foi instituldo -
;:6li.de a alíquota seria maior. - ',-~ " '
'" art. 76 do ADCT _ para permitir que 20% (v~nte por cento) da~ receitas vinculadas da União
sejam destinadas de maneira flexível, propki,~~~O ,mpa
¥'~9}ç~o "lais adequada de recursoS .i;i", .A competição na guerra fiscal pode ser horizontal (tipica), quando envolver eute~
(~derativos de mesmo nível ou estatura, e vertical (atípica), quando níveis distintà'~'
orçamentários, além de não permitir que determinad~~ it,ens de ~espesas fiquem com excesso
de recursos vinculados, enquanto outras áreas apresentàm carência de 'recursos, possibilitando, "':'mais altos e baixos _ de governo são concorrentes, e neste caso, se revela na búscà
ao final, o financiamento de despesas incomprimíveis sem endividamento adicional da União, . pela concentração de tributos em seu poder. Assim, na modalidade horizontal, temos
Isso porque o excesso de vinculações no Oiçamei'lto Geral da União foi se elevando muito ao :.05Estados competindo entre si, ao lançarem mão da desoneração da incidência 'do
longo das décadas, levando a União a se endividar. parâ pagaril;cnto'de despesas obrigatórias
"ICMS'30(pelo diferimento do pagamento em longo prazo ou através de compensações
quando dispunha de recursos sobrando em outros itêiis. Essas vinéu1açéu~:s;
.somadas a gastos em
.;.,<,',
boa medida. incomprimíveis - ,pagamento de pe~soal,"enefi~i~,w~~'14.~r.~~~9~~J~~tr,ap,artid,as "',t
,
de emprésttmos externos _ dificultam a capaCidade do governo fed.erát4~'alo~ái' r~cursos de
acordo com suas prioridades sem trazer endividamento adicional parà á'Uniao:..Assi~, o Poder
Executivo propôs ao Congresso Nacional em 1994 um projeto de emend~'a Cônstitliição que Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Op. cit., p, 77.
autorizava a desvinculação de 20% de todos os impostos e contribuiçõ~s federáis: formando Como explica Sérgio Guimarães Ferreira: "esta competição ocorre mediante manipulação dos
uma fonte de recursos livre de carimbos. Foi criado, então; o Fundo Social de Emergência, respectivos ICMS e mediante concessão de benefícios disfarçados na forma de empréstimos
posteriormente denominado Fundo de Estabilização Fiscal, que vigorou ate 31 de dezembro subsidiados e até participações acionárias, A lei complementar n° 24, de 1975, recepcionada
de 1999. A partir do ano 2000, foi reformulado e passou a se chamar DRU - Desvinculação pela atual Constituição, veda a concessão de incentivos relacionados ao ICMS, salvo nos casos
de Receitas da União, tendo sua prorrogação aprovada pelo Congresso Nacional até 2015 pela previstos em convênios celebrados no âmbito do CONFAZ, cuja aprovação depende de decisão
Emenda Constitucional n° 68/2011. ' unânime dos Estados. Não obstante, os governos estaduais vêm concedendo incentivos à revelia
Abraham, Marcus. As Emendas Constitucionais Tributárias e os Vinte Anos da Constituição ~ído' CONFAZ, competindo entre si para abrigar novos empreendimentos." (Ferreira, Sérgi.o
Federal de 1988, cit., p. 230-235. Guerra Fiscal ou Corrida ao Fundo do Tacho? INFORME - Boletim da Secretaria
,.,;.Çi,uimarães.
Oliveira, Regis Fernandes. Curso de Direita Financeiro. 6. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, :,de Assuntos Fiscais do BNDES, Rio de Janeiro, n° 4, jan. 2000, p. 1). ' ,;, .
'" 2014,p.111.
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C.p.! • ESTADD. FINANÇAS PÚBLICAS E AnVIDADE FINANCEfRA .\49 •...,".'.
;! ' 48 1 CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham
por mais tempo as ref!úndas fiscais, atraindo para si maior número de investimentos
fiscais). assim como os Municípios. por meio da re~uçãode alíquotas ou isenções do
ISSe IPTU. Já na espécie vertical. temos a União competindo com Estados e Municipios e prejudicando ainda mais os entes menos desenvolvidos.
a partir da concentração da arrecadação tributária em s~utesouro. esp~ci~~entep.el~ Finalmente. sob aótica empresarial, além da questão concorrencial decorrente da
aumento da carga-fiscal de tributos de sua competênCia (p. ex.•contnbUlçoes SOCIaIS desvantagem competitiva imposta às empresas não agraciadas pelos benefícios fiscais,
e de intervenção no domínio econômico), cuja consequênda inexorável é a redução j, há que se questionar a eficiência alocativa dos fatores de produção. uma vez que o em~
da autonomia financeira dos entes subnacionais e o seu.respectivo enf~q~ecimel}to..;" preendimento se estabelecerá em localidade escolhida por força dos beneficios fiscais e
. II ~n ,!~1/,,'I;.'l(~'H! ~,.,'.~ (~'):' 1~1l.t.,' .••••~.,
Cabe registrar que o fenômeno da guerra fiscal se matenalIzou a partir âlI efehva., não pelas suas características próprias, desconsiderando-se, muitas vezes, fatores como
descentralização da federação e da autonomia concedida aos entes p~l,àC()ós'titiíi~8 . kJ ...,.
o distanciamento do seu mercado consumidor e de fornccedor~s.:custosde transporte
de 1988 uma vez que,no'perlodo anterior. do regime'>n\ilitar:de'19641:pre~~léêi':~ Ij;' .. 'e loglstica. a deficiência de qualificação da mão de obra e de infraestrutura etc.
• ! . '.", :.1'lo/'~
1" j' _ .•.
modelo centralizador nas mãos do Governo centrat pouco remanescendo,.em termos. ~~;t~~'~~::"~,~fgutra problemática existente no federalismo fiscal br~siieirodecorre do ba.
de arrecadação e de in~estimentosaos Estados e Municfpios. '~ . . :.. f:' '''''~~'IV;~~? ')"'.f. '.là~\£iineQto entre a distribuição de receitas e'atribuiçôes dos entes (meios e fins).
, •.•• .~ ••• ..,."",. ,.'~"'H,{l.
':'. I ..
Apesar do ganho polltko gerado na propaganda positiva em favor do adminis~' ,.... dos'eÍ'itéiios de distribuição de recursos entre eles. sendo desejável o adequado
trador público que "ganhá' o duelo fiscal. com argumentos que vão desde aumento d!. .'~:fl " '. balãi}é'e~'mcnto entre as competências impositivas pr6prias (poder tributário indivi~
empregos. desenvolvimento local, incremento da arrecadaçãófuturae desconcen~~o :i~it',~'dual.a.e'câda e nte) e as transferências intergovernamentais obrigat6rias, realizadas.
t,~'{~;.t'sen~iá1iiiente. por meio da repartição constitucional das receitas tributárias (arts.
industrial, as críticas à guerra fiscal são inúmera.s e de diversas ordens ~ ?~~ry~1~.3~\; \1'" ~:~W7i~~1.60 .da CF). Isso porque. em um país com tantas diferenças regionais. e até
Em primeiro lugar. deve-se reconhecer que. apesar de um ente se be~~~~cl~:.'I;'': l~'~rii"eshlo' ifrtrarregionais, torna-se imperioso reconhecer a necessidade de um aper-
no curto prazo com o r~~!reciona~ento do empreendimento ao seu ter.ritó~i?;lear }~fliçóaTtientodessa partilha. a partir de uma precisa ca1ibragem: para não apenas
m
detrimento do outro. O que p.orsi só já não é algo efetivamente eficiente. a.p~t!~~; '" ..::"Joretec~.recursoseqUltatlvarnente :I: "to..:: 'lO'.
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suficientes àqueles entes subnaclonals executarem
_ uma visão global. a federação como um todo é que perde. não apenas pela desarmo~~ã ~~.~~;'s'ah~fatoriamenteas suas atribuições, como também, e principalmente, para estimulá-
t
federativa, mas também pela privação dos recursos financeiros renunciados. Ademais. .. ' .. Ios a um desenvolvimento sustentável local. e não gerar - como se tem visto - uma
"
há o perigo da banalização da prática. com a multiplicação indevida do fenômeno é~:;" acomodação financeira que acaba por incentivar o indesejável surgimento de novos
perda da eficácia do estímulo. com a inexorável redução glõbal de arrecadação. I.;':" municípios. Nas palavras de Márcio Novaes Cavalcanti,IH haveria uma "multipli-
Além disso, não há comprovação quantitativade queos resultados dos invcstimeni < cação irrac~onalde municípios", em que várias cidades ou meros agrupamentos de
tos alocados após o redirecionamento do empreendimento são superiores ao valor das :' vilarejos'pass.am a reivindicar seu reconhecimento como Município. a fim de obter
renúncias concedidas, deixando dúvidas se a aplicação direta dos recursos abdicados t direitos de recebimento de fundos de repasse. c tudo isso sem o necessário cálculo
geraria maior benefício para aquela sociedade em vez da concessão dos estímulos. E prévio de sua contribuição nas receitas.
a eficácia econômica desta conta restará ainda mais duvidosa se levarmos em consi~ A propósito. lembra Guilherme Bueno de Carvalho'" que os critérios para as
deração que o maior desenvolvimento daquela localidade gerará, naturalmente. um transferências no Brasil não levam em conta qualquer critério de esforço fiscal imple-
aumento populacional e maior demanda por serviços públicos, especialmente os de mentado pela unidade federada beneficiária da transferência.
saúde. segurança, transporte e saneamento, acarretandó, por decorrência, um maior
Este aspecto revela ainda uma outra preocupação: a do não exercício da sua com-
gasto da máquina estatal. petência tributária - a não instituição e cobrança de impostos - por parte de alguns
Outrossim, em um pais com uma desigualdade regional evidente. o mecanismo Municípios. que passam a se apoiar. exclusivamente. no financiamento originário dos
potencializa ainda mais o desequilíbrio fiscal na federação, uma vez que os entes fede- recursos advindos da repartição constitucional das receitas tributárias.
rativos desenvolvidos são os mais capazes de oferecer melhores benefícios e suportar
I)) Cavalcanti, Márcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética,
1)1 Sobre o tema, ver: Ferreira, Sérgio Guimarães. Op. cil. 2011, p. 63. A propósito do assunto, esse autor cita, em sua obra, entrevista dada por Fernando
m Em economia, encontramos a ATeoria da Eficiência de Pareto", pela qual se busca encontrar os .<I
Abrucio e por Valeriano Costa para a revista Veja (edição 1950, ano 32, nO 12,24/03/1999, p.
mecanismos em que se permite a melhora da situação de uma pessoa sem prejudicar nenhuma 09. I 3),-em que entendem a ocorrência de uma excessiva municipalização como uma das causas
outra. Nessa linha, explica Hal R. Varian: "Uma situação econômica é dita eficiente no sentido da crise brasileira, sendo que o mec.1nismo de transferências fiscais automáticas foi respons.\vcl
de Parelo se não existir nenhuma forma de melhorar a situação de uma pessoa sem piorar a de pela crjação de muni€ipios sem condições de sobreviver com seus recursos próprios.
outrA. A eficiência de Pareto é algo desejável- se houver algum. modo de melhorar um grupo
lU Camargo, Güilherme Bueno de. A Guerra Fiscal e seus efeitos: AufElnomia x Centralização. in
de pessoas, por que n~ofare.lo?" (Varian, Hal. R. Microeconomia - Princípios Básicos. 7. ed.,
Conti. José Maurício (Org.). Federalismo Fiscal. Barue~!:Manole, 2004, p. 198.
Rio de Janeiro: E1sevicr, 2006, p. 329), -
., -:S l(' ~I ,.,. "B \~ Tr tl,f 'It C
;)0 I Cl;n~OVL Oh,•., ro ...~A,._CU,_ JR. .•..E. (c. .b, in .,.
."
• . 'I'd te federati\'o não instituir outorgadas única e exclusivamente para atender àjiflo/idade em vista dn qual (oram
Daí advém as seguintes indagaçoes: sena va I o um en ..•. instituídas, ou seja, para cu mp-rir o interesse público que preside sua instituição,
.' I t onferido? Sena lsonOffilCO um
eeobrar um imposto que foi a e IeconstltuclOna men e c ' . t resulta que se lhes propõe uma situação de dever: o de prover àquele interesse.m
cidãdão residente em uma unidade da federação ser contribuinte de u~ Impods o ~o
'd dó' - t r"a tal ônUS por iorça o nao
passo que outro cidadão. de loca j I a e pr Xlma, nao e I Assim. o nosso entendimento é o de que. embora não haja qualquer ilegalidade
exercício da competência tributária municipal? . _ propriamente dita à luz do nosso ordenamento jurídico, esse comportamento seria
. ' . lributária - aptldao de
A doutrina clássica sempre caractenzou a competencl3 ", d inadequado c enfraqueceria a idcia da autonomia financeira dos entes federativos (parte
, . d" ríclicas tributanas movan o
que são dotadas as pessoas POlitlcaS para expe Ir regras JUmo sendo de natureza jacu. r. I do iddrio do federalismo fiscal), além de contrariar o objeth'o principal da Lei de Rcs-
o ordenamento jurídico -, além d e outros aspec Ios, co . . eu art 80 ponsabilidade Fiscal (LC n' 101/2000), qual seja, o da gestão fiscal respansável, uma \'e7.
tativa 135 O Código Tributario Nacional reconhece essa caractenstlCa no s " que seu art. 11138 estabelece como requisitos essenciais da responsabilidade na gestão
ao est~bc1ecer que: "O não exercício da competência
C
tributária não a dehfere a'bPe~dso~
n' ão a ten a atn UI o
.~~.
t.., fiscal a instituição. previsão c efetiva arrecadação de todos os tributos da competência
juridica de direito público diversa daquela a que a ons 1 U1Ç.. di" I' '; '11t- constitucional do ente da Federação, ficando vedada a realização dc transferências vo-
Concretamente vemos essa facultatividade ocorrer com a UOIao Fe ~~a, Ja ~~c e a ~. "':> luntárias para o ente que a~im não o fizer quanto aos seus impostos (parágrafo único).
mesma ainda não instituiu o Imposto sobre Grandes Fortunas (lGF) prevls O no
'.,. ...
. ";; O fato éque não há uma vedação legal expressa a tal comporlamento. Ao contrá ..
art. 153, inciso VII, da Conslituição Federal. . ~: .•;;: rio, reconhece a LRF como possível a conduta ao aplicar uma única e branda sanção
. "I har adequadamente as po.
Apesar disso devemos mdagar: como e posslve rea 1 (\'.~.:':. para o não exercício da competência tributária pelos entes federativos: a restrição ao
, . 'bl' t't 'onalmente asseguradas
Hticas públicas e atender às necessIdades pu lCas cons I UCl • . ': _~:~ recebimento de transferências voluntárias (aquelas decorrentes de convênios. para
.' " ndos de uma competencla
sem a totalidade dos recursos fInanceiros que senam onu . .d d d t ~ ':I~.c;~.;::.__a
assistência ou auxílio financeiro entre os entes), não atingindo o recebimento dos
tributária que acaba por não ser exercida a partir de uma facultatlvl a ~ 0lenl.e e- :. . ~. ,repasses constitucionais obrigatórios. Apc~ar dos indiscutíveis benefícios da cobrança
., I
derativo? Não nos parece aceltave caractenzar como se
. ndo plenamente iacu ta IVO o
. d t ' ~;. ~os impostos, especialmente em razão da_independência política dos entes subnacio-
\
I
exercício da competência tributária se isso puder ~omp~ometer o cumpnmento as c/'f~~~: nais decorrente da sua autonomia financeira. resta pouco estimulado o cumprimento
obr.igações eslatais, prejudicando, ao final, a própria SOCIedade. .'.::':" da norma insculpida no art. 1I da LRF. -
.N~sse sentido, adverte Celso Antônio B~ndeira de Mello que tt ...~ Comenlando o dispositivo da LRF (arl., 11) que tr~la do exerclcio da competênciã
," ., ",'
: ,r,.'; ~alúfêra áoDireito Público os poderes assinados aosujcito não se apresentam como
\~f,;,tributária,
~.~;::}~;
(_:I,~: :. 'i (~." -1,'
Antonio Benedito Alves afirrri'a:.','j .?,~i~,;~~
..< ; .':'~!'...
'..r~:Ij.~i1H~:i~i~.,i
'd d elo ângulo ativo t:.que,encartados
l. ' ., '
.'. situações subjetivas a serem consl era as apenas p
• . . d d
". d
'ntere5se alheIO .- o o corpo
;"';, "t" Isso será de grande auxílio paro o
'cumprimento daS metas fiscais e alocação de
no exercido de funções. implicam ever e atuar no I ,,;~r~,
.. ', . recursos para fazer frente às diferéntesdéspcs~s públicas, devendo o administrador
. . d . '....1 Vale dizer ostltularesdcstas
, ',' social- compondo, portanto. uma sltuaçao c SU}el'r""'0.
' ê'
• Id
a as exercerem em pro e um
'~~:!
..' plíblico aumentar o zelo na cobran'çà!dQs iPlPosto~
d~é:bmpetência privativa, o que,
situações subjetivas recebem suas compet nClas par ~ . Ih . ..f.{~11;.!;" até então, não era levado a sério pelos gestores públlcos que, confiados nas receitas
.::. to que as competenclas es sao
terceiro: a coletividade que representam. EnlOo,pos ;.\:,(.j. 'I de outros entes da Federação. agiam com ineficiência na cobranç..'lde seus tributos,
.;'..?: ..• ocasionando perdas de receitas próprias e prejulzos à socie~ade. U9
',~{;':;r, ..J(::~;::;~,.~:,'Il:_.I,ll._':L'_I~.\U~'>j,.r ." ,~'
, . l.;. ,., './. . .•••.. :.
m
~,'" . 'fi'.
Nest~ sentido. Paulo de Barios CarvaUio a Irma:
"'Ab d t' a costuma examinar a com-
oa ou nn d
~~'.~, I Um oulro relevante aspecto a ser analisado. no federalismoJistal brasileiro é o
. a I I t' . to ' quanto aoS aspectos que, e
pet~ncia. tributária no que'. iz com' suas carac cr s lcas. IS l:. , . f: ..~~~:., ~~go democrático no processo orçamentário. decorrente dO.I!lo~~l~_ qe d~mocracia
algum modo, .poderlam cOI}otar~suàpresença em face de outras ~ate~onas. ~:::~i'd~d:Zio Çc9fJ ~ . ': lf,J!!Wj " .. ~':; 'fi'+.
ilustre professor Roque A. Carraza, salientando seis qualidades, ~uals seJa~n,.p,n v e (); '!tf~~,''':.
.~t.
indc1egabilidade (ii) incaducibilidade (Ui), inalterabilidade (iv), IrrenuncHlblhdad~c<Js ' po
fim facultatividade do exercido (vi)". Mas o mestre paulista excetua des;a rer:ll~embro
t
que'm: "Por sua índole eminentemente nacion~l, não é dado a qualquer J~:;a.~o(c.~ Ih P I
~~a:t.{~'.... .~'...~.:f.~'
. ,,\.,
~~~~,~~~~Anlônio Bandeira de. e,mO de Direito Administrativo.

'.-"
26.ed.•São Paulo, Malheiro~

. d d I '1 obreessentnvarnc. arv;'t o, auo
Distrito Federal operar por omissão. d elxao o e egls ars ,t> 39-247) ",'-, ~ Consta contra o parágrafo único do art.II da LRFa ADI n02238.DF (nova relatoria do Ministro
de Barros. Curso de Direito Tributário, 19. ed., São Paulo: SarlllVtl,2007, p, 2 ,"d
010 vem sendo discuti a em '~í~:
" Teori Zavascki), afirmando haver violação e contrariedade ao art 160da CF/1988, dispositivo
136 A criarno deste imposto, apesar de ainda tratar-se d e a Igo rem, H' C d (~~.i.:'~; que veda qualquer condição ou restrição a entrega ou repasse de recursos aos enles federativos.
~ d
nosso Congresso Nacional desde 1989, quan o o cntao na
. Se dor Fenullldo ennque ar oso
apresentou o Projeto PLP nO202/1989. Atualmente, temos em discussâ~ no par1.lI11)l1to
P .
o roJeto
.t...~(;:;
..:.'. Em sede Iimimlr, o STP' negou provimento ao pedido de suspensão imediata deste parágrafo
de Lei Complementar nO277/2008 {autoria da Deputada Federal Lucu\ll~G~I;~p

. o debate sobre a instituição do Imposto sobre Grandes FortUllns (apenso os.
~~~Z~~~l~ '~.• ~~,,tt!í;.., único, estando ainda pendente a análise, no mérito, da inconstitucionalidade de tal dispositivo.
, it.~f}j';Alves, Benedito Antonio; Gomes, Sebastião Edilson; Affonso. Antonio Geraldo, Op, cit.,
~,. p. 35.36.
.. ~~~'.:.
PLP n° 62/2011 e PLP n° 130/2012).
..
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",fi.'f~'&..~. "1. C.p.1 • ESTADO. FINANÇAS PÚBLICAS E ATIVIDADE FINANCEIRA. \ 53" ".,'~
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',' ., '. ", r" 52 I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham
Com igual clareza. leciona Alexandre de Moraes que

fiscal instituída pela Constituição Federal de 1988. em que o Poder Executivo tem a..
atribuição de elaborar e executar o orçamento público, condicionando-se a sua apro-~'
a razão da existência da lei complementar consubstancia-se no fato do Icgislado~
vação e controle pelo Poder Legislativo. ~~~ constituinte ter entendido que determinadas matérias, apesar da evidente importàn~
Não obstante os encômios à democracia fiscal or~mentária, em um país em} cia, não deveria"1 ser regulam.entadas na própria Constituição Federal, sob pena de
que prevalece a mecânica do presidencialismo de coaIi7.ão, a legítima participaçã~~" engess~mento de ~tu:a:s alte~ções; ~as, ao mesmo tempo, não poderiam comportar
, d,os representantes das unidades federativas no Poder Legislativo durante o processó, constantes alteràçí?es~a!tavés do processo legislativo ordinário.141
,âeJ,1a\>oração e aprovação das leis orçamentárias traz reflexos e complexidade n~ suJ • ::..;
.I.U" . .f""l';',;l>, •.~-,tlí.1
It:,,~:J.'j.d •.; ,:ot',\j%j!W~lrJ\'.' ; .-:,,', .
ê'ôiíduSl;,o:por decorrência de pressões pela inclusão de dotação orçamentária desí1! Enfim;.elIÍlum país'de'dlIÍÍê,ilSpés"continentáis como o Brasil estruturado
'.\~1~~:~1~te~~~~I~
. s,ua ?asc eleitoral por meio das emendas parlamentares. Essa sitU~Ç~~) como Estado Federal -, qúe~priine'o'~J(lea!$:d~, uiiidade a partir da c~nvivência da
" ~I,~rp.~~.t~v~)xe~ In~~
processo de negociação e. por ve~. ~trasos na edição d~s),~l$
orçamentáhas,~a'&lheta um aumento de gastos e deseqUlhbno,fisca1. ,"lI
pluralidade de seus. integrantesl~ ry~/ê'o~é~iar:a .de)tentralização Jiscal com a redu-
ção das desigualdades regionais. piopiéiândo.uma Yirtuos.'aulóriomia financeira e
" y." '\o"'lo~tJ",n.H,rq' "1J) Pf')';1' " .' ";'1).],
. Neste senhdo/àfirma Ana Carla Bhachenene:'(O )') independência política dos seus e~tes .federativos, com a busca do desenvolvimento
'. . .," ';;~'-.' -/,', ,,~,'t '~~~
.•
socioeconômico homogêneo e equilibrado. 4e tod\!.o.pals,é a regra de ouro que deve
'~l
";;/" :t
.j<~. ",
li;.1"':~.mQ!~~~r~~o.,~,:p~~~~?S
••. "Jhr' \0-:
~:n!:'i~t;l,~r;",o"
partidos e de ~equenos municípi~s sem qualquer sus:'~
~I
ser perseguida a partir da observaçã?,e"~p\i.\",s:ã?,~R'P,,mFJ~\9A?federalismo fiscal
\, ;.......,..~.~'tentablll.dade financeira gerou uma verdadeira banca de negóCIosa fim de se manter em todos os seus aspectos. • f"I.".i;':'o,
. ');.,' :"'/ .••. t. i:r:
.':-r-:(1! ',lI.-
/\,tru.\_ "!
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}r, :tW"ll't. "'')l Si "''''tl:'of í.':i\'"1 ..•1 , "'1' , 'r
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I Y", \~agóycrnati idade, cujo garantidor é o orçamento público. Na p.rática, a Câmara de
' ' •.. i: ' ",< 'I,.., '" ~ '._
;'l:,.' I ::N?"b"~p~(ad~s~:~ S~'Óadopassaram a funcionar como Câmara de Vereadores e Asscmblêíá' IDADANIA FISCAL .. ,:"6 ••.. "'''~,,,., ,/., ..
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• ', •.h',•.~\I ~""'I.)~,I'r~~~
••. .•'lj . n .1~tl:,1r" ':i'"
.••.~):}f~,'.,~ê~l~~r.~~~f~~~~,~;?e se legislar e de controla: adequadamente a cxecu~o ..o~Çà~ "U'tl'¥'llll"l\l \.Hl.'<";
,:.t,,\i~.:,~~f méfil#J~a~ I)IVel nacIOnale preocupando"se m!llscom as emendas a serem hberad A secular complacência da'sodeaâde,éõB-{p¥ái.i,êás1coíW6 a'sonegação, o con-
,l"t,("IJdú~'-''',1fj'il~t'I-l,I''Jrt.f"
,. ,;. ~',no pro~esso'Qrçament .•' "á' no para os M'UlllClPlOS
" e Estados de sua base eIeitora IOd
. .•...
evet, trabando, a corrupção, a malversação do Erário. desviô de 'recursos públicos e ao
. . ,.de .,£ ..f' c.propor
pensar ""."
a poUtica pública em caráter nacional e regional foi relegado ao ,.; irresponsabiljda~e fiscal dos governantes vem sendo paulatinamente erradicada da
segundo' p!ano; c~mo também o foi o controle da execução orçamentária. i !, cultura brasileira, numa inequ(voca aproximação ao ideári,o rep-~blicano no seu viés
• :;,,";J:: ~,_ fiscal. Isto se dá especialmente a partir do amadurecimento' da democracia brasileira,
, Finalmente, nãp podemos deixar de destacar, ainda. outro importante aspecto' com a consdenti7.ação da população dos seus direitos de cidadania, decorrentes da
decorrente do federalismo fiscal brasileiro: o imperioso respeito ao instrumento de lei i nossa Carta Constitucional de 1988.
complementarcof!lo veiculo instituidor de normas gerais em matéria financeira (vide ,¥ Neste aspecto, o Direito Financeiro passa a constituir uma importante ferramenta
capítulo 3. item 3.2). Isso porque essa espécie de norma jurídica - instituto originário ~ de mudança social, facultando ao cidadão participar ativamente deste fundamental
nas "leis orgãnicas" descritas no 'art. 34 da Constituição de 1891 e instituída como a:" processo. no que heje comumente é denominado por cidadania fiscal, -
temos hoje a partir da Carta de 1967 - tem como finalidade a complementação das'
Etimologicamente, cidadania origina-se do vocábulo latino civitas, que tem o
normas constitucionais, a partir da exigência de qu6rum qualificado para deliberação .•.
mesmo significado de polis em grego: designa o conjunto de pessoas com direitos
a respeito de matérias específicas expressamente a elas reservadas, dentre as quais as :-'
e deveres peculiares decorrentes da pertença, na qualidade de cidadãos (civis, em
normas gerais em matéria finançeira (vejam-se: art. 163 e ~ 9° do art. 165 da CF)•.
latim; polites. em grego). à República Romana ou à Cidade-Estado grega (polis).
conferindo a devida importância aos temas de interesse nacional e considerando a.
necessidade de um especial consenso dos parlamentares brasileiros. ~; , como o direito de votar, o de ocupar cargos públicos e o dever de contribuir com
gastos de guerras.
Justifica o instituto Luciano Amaro, ao afirmar que: Para Paul Magnettc, no coração do status de cidadão em Atenas e Roma estava
a possibilidade de participação na prática do poder público. Mesmo quando alguns
Essas leis não têm a rigidez das normas constitucionais, nem a flexibilidade das leis
ordinárias. Isso lhes dá estabilidade maior que a das leis comuns, evitando que se
sujeitem a modificações ao sabor de maiorias ocasionais do Congresso Nacional. '
141 Moraes, Alexandre de. Direito cOllStitllcional. 15. ed.. São Paulo: Atlas. 2Q04,p, 569.
111 Nas palavros de José Marcos Domingues:"O Federalismoexprime os ideais pollticos de Il1lida~/e
em torno de valores compartilhados e pluralidade em facedas especificidades de seus integran"
I~O Bliacherienc, Ana Carla. Orçamento lmyositivo à Brasileira, in Horvath. Estevão; Conti. José f tes" (Texto da comunicação do Autor no 11 Congresso Internacional deJ)ireito Tributário da
Mauricio: Scaff,Fernando Facury (Orgs.). Direito Financeiro. Económico e Tributário:. Estudos Cidade do Rio de Janeiro, de 9 a 11 de maio de 2007).
em Homenagem a Rcgis Fernandes de Oliveira, São Paulo:Quartier Latin, 2014, p. 53. ti'J,;
'.I'"
•
;. :r B 11
exercer nenhum outro direito, o que, na concepção de Hannah Arendt, H~ se expressa

direitos típicos da cidadania eram estendidos a estrangeiros, não era comum que lhes
na.eelebrada ideia de cidadania corno o "direito a ter direitos", isto é. as comunidades
fossem conferidos poderes para votar.l43
políticas devem garantir um feixe básico de direitos a seus cidadãos,
Mas, na Antiguidade. a cidadania era entendida como o direito de apenas alguns
indivíduos (os que preenchessem determinados requisitosl44) em participar das decisões Já a expressão cidadania particípativa ou ativa é a designação dada para a efetiva e
direta participação do cidadão na vida social e política em determinada sociedade. Como
de interesse da cidade por meio da ekklesia e das comitia, respectivamente principais
se viu, embora limitada a apenas alguns membros da sociedade ateniense e romana, a
assembleias populares de Atenas e Roma, cujas reuniões ocorriam na ágara (Atenas)
ddad-ani<l se C'xprc~5~.ya 11J.\) $0 ~m uma pLJ'ten{;,l étlli..:,l -1determinado povo, n 1~1";,~nbrl'-
ou no forum (Roma), praças públicas em que se reuniam para esse fim.
tudo na pu~sibiliJ<.l.uç d~ participar ativa e dirdamente de relevantes decisóes públi .•... as.
É curioso perceber que, mesmo na Antiguidade. a questão dos recursos vindos
Com o advento do Estado Moderno, e com o exponencial aumento das po-
do patrimônio particular para fazer frente às despesas públicas era parte da vida po- 14
pulações, tal forma de decisão foi substituída pela democracia representativa: " o
lítica: certos direitos ligados à cidadania poderiam ser perdidos não somente por atos
cidadão, por meio das eleições, escolhe os seus representantes, e serão estes a tomar
de desonra, mas também pela falha no pagamento de um débito para com a Cidade-
diretamente as decisões políticas que afetarão a sociedade. Este modelo apresenta
-Estado (atimia, do grego "a': indicando negação, e "timê", significando "honra").145
Vê-se com isso ser conatural à noção de nma sociedade política, o dever dos cidadãos como características básicas:
de concorrerem para suportar os gastos públicos.
o termo "democracia representativa" transmite a complexidade, riqueza e singu-
Hoje~ o conceito de cidadania é bem mais amplo do que aquele da Antiguidade
laridade da ordem política dos modernos, uma síntese original de duas tradições
Clássica. Segundo a lição de Dalmo de Abreu Dallari,146 a cidadania expressa
políticas distintas e, em certos aspectos, alternativas. "Democracia", uma palavra
grega sem equivalente latino, significa governo direto ("fazer as coisas") pelo povo.
um conjunto de direitos que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente Representação, uma palavra latina sem equivalente grego, implica uma ação dele-
da vida e do governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou gada por parte de algumas pessoas em favor de outras. Como uma mistura desses
excluído da vida social e da tomada de decisões, ficando numa posição de inferio- .dois componentes, a democracia representativa, em seu significado padrão, tem
L rid,!de dentro do grupo social. quatro características principais: (a) a soberaúia do povo expressa na nomeação
"., . pela via eleitoral de representantes; (b) a representação como uma relação livre de
Nas palavras de Paulo Bonavides:147 "l1~~~'i'-~-F,~q~~~!}~).
~~.~anismos eleitorais para garantir alguma medida de capacidade de
~ ..{.-.ih:. lresposta ao pov:o'por parte dos representantes que falam e agem em seu nome; e (d)
4t~"1''''.~.:--::_ ,",' ,', ,".' ,,' .,
o conceito contemporâneo de cidadania se estendeu em direção a uma perspectiva "'''<~;':,'osufrágio ,universal, que fundamenta a representação em um importante elemento
na qual cidadão não é apenas aquele que vota, mas aquela pessoa que tem meios _.. de igúal.dade' política .. [...] Esta igualdade formal básica na distribuição do poder
para exercer o voto de forma consciente e participativa. Portanto, cidadania é a .\Ydé.'-votó 'entre,os Cidadãos adultos dá a marca de autorização e legitimidade a um
condição de acesso aos direitos sociais (educação, saúde, segurança, previdência) e ü,' ~,'gôv~r~ó"que\~~p{ju~a~sobre o consentimento, mas' não sobre a presença direta do
econômicos (salário justo, emprego) que permite que o cidadão possa desenvolver )V~\'povo no processo legislativo. ISO (tradução nossa)
.,' , . .
todas as suas potencialidades, incluindo a de participar de forma ativa, organizada
e consciente, da construção da vida coletiva no Estado democrático.
. .'
Nes.~e ponto, não se pode deixar de considerar a cidadania, em termos atuais, ::'*r~ricit,:HannaH.' O sistem'á totalitário. Trad. RoBerto,Raposo. Lisboa: Dom Quixote, 1978.
como UIl) direito fundamental básico e essencial, sem o qual não é possível obter e , "Tomemos cciriló 'axioma 'a impraticabilidade da ideHi püra de democracia direta. Não só é
impraticável que todos dêdaatri ~sobretudo, como, a'radicalização da noção de participação
tende a negar a representação.' E.,l1dmissívelfalar em democracia direta no caso dos antigos,
conquanto o demos helênico fosse demasiado restrito. Os modernos propuseram a democracia
Magnette, Paul. Citizenship: The History of an Idea. Colchester: ECPR, 2005, p. 7-8. representativa exatamente para enfrentar a diversificação social e o recorrente problema da
'" Na Antiga Atenas, cidadãos, os quais possuíam o direito de votar, eram apenas os homens quantifICaçãodo demos, Coloquemos a questão em outros termos: é possível que a democracia
'" representativtl assimile'oulrosformatos de participação democrática além do sufrágio? A resposta
adultos que já houvessem completado seu treinamento militar. Mulheres, crianças, escravos,
escravos libertos e os estrangeiros (xenos) estavam excluídos da cidadania. é normativamente afirmativa, e o móvel dessa forma de democracia participativa se traduz na
Joint Association ofClassical Teachers. The World of Athens. Cambrigde: Cambridge University, , diminuição do espaço que separa deliberantes de deliberações no interregno eleitoral, mediante
'" novos controles:' Goulart, Jefferson 0, Orçamento participativo e gestão democrática no poder
,
,.,
.. 2003, p. 226. .
Dallari, Dalmo de Abreu. Direitos humanos e cidadania. São Paulo: Moderna, 1998. p.14. local. Lua Nova, São Paulo, 69: 49-78, 2006, p. 55.
I
.;'.:::l.lrbinati,Nadia. Representative democracy and its crities, in Alonso, Sonia et alii (Ed.), The
Bonavides, Paulo; Miranda, Jorge; Agra, Walber de Moura. Comentários à Constituição Federal
>:u\~~r~.of
representa tive democracy. Cambridge: Cambridge University, 2011, p. 23.
de 1988, Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 7,
I
..
Cep.1
.~
\~
",
". Este modelo de representatividade) contudo, vem demonstrando sinais de exaus- 'f~ Devemos reconhecer que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Comple-
tão, ao menos em sua forma tradicional, razão pela qual as comunídadcs políticas têm ~1 mentar nO101/2000) teve papel fundamental neste aspecto, pois, além de instituir rela-
buscado alternativas para que a tomada de decisões políticas tenha maior pcrmeabi- r.. tórios especifIcos para a gestão fIscal- Relatório Resumido de Execução Orçamentária,
Iidade à participação direta popular.ISI .~ Relatório de Gestão Fiscal e Prestação de Contas - e determinar sua ampla divulgação
Sérgio Assoni Filho indica alguns dos sintomas desta c;ise do sistema representa.;.;'" ,- _ Vnclusive
~~~-f.._. por meios eletrônicos~, incentiva a participação popular n_asdiscussões ~e
tivo: a) a acirrada disputa pelo poder protagonizada pelos partidos politicos, cujas açõesY "'l¥f elaboração das peças orçamentánas e no acompanhamento da execuçao orçamentána,
visam à maximização dos votos, muitas vezes tratando das poHticas pú.blicas simples:' ~"p"ó!.meio de audiência pública. E para a efetivaç~o do id.eal participativo, \m...esma
mente como meio para alcançar esse fIm de perpetuação no poder; b) o',atendimen~{j .RF, no s_euart. 73-A, prevê que qualquer cldadao, parhdo polltlco, asso.~~açaoou
prioritário, pelos políticos) dos interesse~.de pequenos grupos sociais ipOu,c!ltC$, qq"'~" ''';;ílic'âtó'será'parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao
não refletem necessariamente os inter~se1 da coletividade; c) a tendênqa ~}l1an~t~n.ç~i ':~~1rg~?
~~~P:~i~!,~~.;dpwMinistérioPúblico o descumpriment~ das prescrições' por ela
de privilégios dos dirigentes partidári9.1,de caráter manifestamente olig~rqulco; <!M~ ~)~1~~tabe~~cl~~~;J-iirr:i.!'Hh,'t. I
edição de programas de
governo genéri~os c isentos de compromissospalpáycis; e).fl:::. -r>t¥,i:::",_~$r..:. ' Assim, recorrendo-se à noção de um pacto social do qual o cidadão é parte,
influência dos meios de comunicação de massa no resultado das eleições; f) o cresci~ ~. ;~~~_':.";,~~p~r.e~e-no~ i~q~~~s.~i9.~ável
co_nceder-Ihe o direito de ter acesso a me~anismos para
menta do aparato tecnocrático e burocrático. m Na opinião deste autor, a tentativa d~'f . ~l\1j;';.participar ~~IY."'1!~nte,!,~gestao deste custo ao l~do. dos poderes estataIS, desde a for-
solução estaria precisamente na mescla de institutos de democracia representativa e. ~.~:t';:
.. múlaçãodas politlcas publtcas, passando pelo dlSpendlo dos recursos, até o controle
de democracia participativa. . I: t::'f;~:~
da:exec'uçãt; orÇàmentária. - ,
,"~1"".j2., _ .•••_'."~f,\~ ..... í
Existem diversos mecanismos para a participação do povo reconhecidos no -~:r. ;;'*'1".-' ~:r~ti~';~j~.:),~~fI~~t:.lP-
j:ifÇ"~l,',f,{"
.
Estado de Direito brasileiro. O principal ainda é a escolha de seus representantes r .m,<5';:i.':Íi:'EDUGÂÇÃ@'FISCAL ,.

no Poder Executivo e no Poder Legislativo por meio do voto. Além disso, temos os~6 f,f;)~',~\~~.;i{;-i:-ltf.'l~?~?<H~.t~n&l:r;l~
... .. _ . r'tó
processos referentes ao referendo e ao plebiscito na seara legislativa, a iniciativa po- \\ ".: Reconhec~ndo a 1.mportanCIa da partlclpaçao da SOCiedadeno processo fiscal,
pular de projetos de lei, as denúncias, audiências, consultas c representações na esfera :-~~ assistimos hoje c.r:ndia a inúmeros governos brasileiros, nos três níveis federativos, ado-
administrativa, a ação popular e demais medidas processuais no campo judicial. E, na tarem programas de educação fiscal,lS04 contribuindo para a melhoria da c?mpreensão
área financeira, cncontra~sc mais recentemente o orçamento participatiyo.15) pública sobre triqu!ação, responsabilidades do Estado e exerclcio da cidad_ania,aperfei-
çoando, assim, a tr~nsparência na gestão pública e na prática da responsa~!lidade fiscaL
Por sua vez, a cidadania participativa nas finanças públicas, especificamente
denominada como cidadania fiscal, expressa-se por meio das previsões legais que A Educação Fiscal deve ser compreendida como uma abordagem didático-peda-
permitem o conhecimento e envolvimento do cidadão nas deliberações orçamentárias gógica capaz de interpretar as vertentes fInanceiras da arrecadaçãoe dos gas~ospúblicos,
c no acompanhamento da sua execução. A promoção do acesso e da participação da estimulando o cidadão a compreender o seu dever de contribUir sohdanamente em
.' benefício do conjunto da soC"iedadec, por outro lado, estar consdente da importância
sociedade em todos os fatores relacionados com a arrecadação financeira e a realização
das despesas públicas se identifIca nas seguintes propostas: a) programas de educação de sua participação no acompanhamento da aplicação dos recursos arrecadados. com
fIscal para a população; b) incentivo à participação popular na discussão e na elabo- justiça, transparência. honestldade e eficiência, minimizando o conflito de relação
ração das peças orçamentárias, inclusive com a reali1..açãode audiências públicas; c) entre o cidadão contribuinte e o Estado arrecadador. A Educação Fiscal deve tratar
ampla divulgação por diversos mecanismos, até por meios eletrônicos, dos relatórios. da compreensão do que é o Estado, suas origens, seus propósitos e da importância do
pareceres e demais documentos da gestão fIscal; d) disponibilização e publicidade das controle da sociedade sobre o gasto público, através da participação de cada cidadão,
contas dos administradores durante todo o exercício financeiro; e) emissão de relatórios concorrendo para o fortalecimento do ambiente democrático. ISS
periódicos de gestão fIscal e de execução orçamentária; e f) legitimação para o cidadão No âmbito federal, identifIcamos o relevante Programa Nacional de Educação
denunciar aos órgãos competentes irregularidades nas contas públicas. Fiscal(PNEF),156que objetiva sensibilizar o cidadão para a função socioeconõmica do
I~l Wessels, Bernhard. Performance and dcfkits of present-day represenlation. il1Alonso, Sonia ct 15-1 A educação fiscal é cQnsiderada componente da educação formal. e desta maneira foi contem-
ali i (Ed.). Tllc future of represent(ltive democracy. Cambridge: Cambridgc Univcrsity, 2011, p. 96. plada na Resolução n° 07/2010 do Conselho Nacional de Educação, no seu arl. 16.
m Assoni Filho, Sérgio. Democracia e controle social do orçamento público. Revista Direito l~~ Brasil. Ministério da Fãz.enda. Escola de Administração Faundária. Educaçãoflsca/llo contexto
~dmi'ljstmti\'o, Contabilidade c Administração Plíblica. São Paulo, 108, v. 9, n. li, novo 2005, social: Programa Nacional de Educação Fiscal. 4. ed. Brasília: ESAF, 2009, p. 27. .
1'.17-35. 156 A Portaria lnterministerial.o° 413/2002 define as competências dos órgãos respo~sável5 para
1.\J T
orres, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Conslituciol1al Financeiro e Tributário. VaI. Y: o orça- implementação do Programa Nacional de Educação Fiscal- PNEF, com os objct.iv~~ de pr~mov~r
mento na Constituição. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 101. e institucionalizar a Educação Fiscal para o pleno exercício da cidadania. senSibilizar o cldadao
:8 I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASilEIRO - Marcus Abraham I
'. Cap.1 • ESTAQO, FINANÇAS PÚ~ICAS E AT1V1DADE FINANCEIRA S9
tributo, levando a todos conhecimentos básicos sÇ>breAdministração Pública, incen- fiscal; Il) combater a corrupção; 12) promover a reflexão sobre nossas práticas sociais;
tivando o acompanhamento pela sociedade da aplicação dos recursos públicos, para, 13) melhorar o perfil do homem público; 14) atenuar as desigualdades sociais,
ao final, criar condições ideais de estabelecimento de uma relação fiarmoniosa entre A grande maioria dos Estados brasileiros também adota programas de educação
o Estado c o cidadão. Tem como objetivo promover e institucionali7..ar a Educação fiscal. Apenas para citar alguns exemplos, trazemos como primeiro o do Estado de São
Fiscal para o efetivo exercício da cidadania, vjsando ao constante aprimoramento da Pau/o. cujas atividades são planejadas e desenvolvidas no ãmbito do Grupo de Edu-
relação participativa e consciente entre o Estado e o cidadão e da defesa permanente cação Fiscal- GEFE/SP, que foi instituído pelo Decreto ,,0 57.362, de 23 de setembro
das garantias constitucionais. Alicerça-se na necessidade de compreensão da função ..i~:'" de 2011. destacando-se programas como a "Fazenda Aberta" e "Fazenda Vai à Escola",
sociocconômica do tributo, da correta alocação dos recursos públicos, da estrutura e
do funcionamento de lima Administração Pública pautada por principias cticos e da . bem como participações em seminárjos e elaboração de cartilhas e diversos materiais
didáticos destinados a vários segmentos da sociedade. Na mesma linha, identificamos
busca de estmtégias e meios para o exercício do controle democrático.ls1
O Programa Nacional de Educação Fiscal visa contribuir para que o Estado cum-
pra seu papel constitucional de reduzir as desigualdades sociais e ser instrumento de
I
..
:..,
o programa Estadual de Educação Fiscal do Estado do Rio Grande do Sul - PEF/RS,
que foi institnido pela Lei n° 11.930, de 23.06,2003, para a inclusão e disseminaçiio de
temas como orçamento públi.co. ingresso de receitas, despesa pública e fiscalização do
fortalecimento permanente da democracia, tendo por base os seguintes fundamentos: , :.-Estado, os quais fazem parte da rotina em sala de aula, mostrando-se aos estudantes
a) na educação, o exercício de uma prática pedagógica que obje.tiva formar um cidadão .~ e sociedade em geral que cidadania se aprende todos os dias, No Estado do Rio de
autônomo, reflexivo e consciente de seu papel, capaz de contribuir para a transformação laneiro, o Decreto 0° 26,02312000 instituiu o seu Programa de Educação Fiscal. a ser
da sociedade; b) na cidadania, o estímulo ao fortalecimento do poder do cidadão para ",,". desenvolvido, de forma sistemática e permanente, nas escolas de ensino fundamental
o exercício do controle democrático do Estado, incentivando-o à participação coletiva e médio da rede oficial e privada de ensino c nas Universidades. Finalmente, no Estado
, na definição de políticas públícas e na elaboração de leis para sua execução; c) na ética, , A~Bahia, o Decreto nO7.505/1999 instituiu o Programa de Educação Tributária - PET
'í
a opção pelos caminhos que nos levem à adoção de condutas responsáveis e solidárias, ,JlAHIA, criando a campanha "Sua Nota é um Show", com objetivo de desenvolver a
que privilegiem sempre o bem comum; d) na política, a decisão de "compartilhar os :;:.~ ~~ç~nSCientização da importância do ICMS no cumprimento das obrigações sociais
conhecimentos adquiridos sobre gestão pública eficiente, eficaz e traI'!.sparentequanto r{::?~ ~óEstado; estimu1ar o hábito de exigir documentos fiscais quando da aquisição de
à captação, à aloc.ção e à aplicação dos recursos públicos, com responsabilidade fiscal ,. "],.: 11lercadorias; incrementar o combate à sonegação fiscal etc.
~(,,,'Jt'I.I~' -
e ênfase no conceito de bem público como patrimônio da sociedade;e) no.controle ..' ,)~'~~p._,.,
Portanto, a educação fiscal possui importante papel no desenvolvimento da
sodal, o foco na disseminação dos conhecimentos e instrumentos quê póisibilitem áo . .,?pSciência fiscal. virtude imprescindível para qualquer nação que pretenda o bem-
cidadão atuat no combate ao desperdício e à corrupção; f) na relaçãoEstado-Sociedade, .,~ ,,~ .•r.:_~stàt dos seus integrantes, pois será por meio dela que o cidadão, conhecedor dos
o desenvolvimento de um ambiente de confiança entre a Administração-Pública e o ,.1 ~~us direitos e deveres, demandará ao governante o cumprimento adequado do seu
cidadão, oferecendo-lhe üm atendimento respeitoso e conclusivo, com ênfase na.trans~
t ..~~us para que se possa ter, ao final. justiça fiscal.
parência das atividades estatais; g) oa relaçãoAdministração Tributária:Có,,'mbuinte, i,'~
, .,.
o estímulo ao cumprimento voluntário das obrigações tributárias e ao combate à '.
sonegação fiscal, ao contrabando, ao descaminho e à pirataria.
Assim, resumidamente, podemos dizer que o Programa Nacional de Educação < .
Fiscal propõe-se a: I) ser um' instrumeoto de fortalecimento permaoérite do Estado f
democrático; 2) contribuir para robustecer os mecanismos de transformação sodal
por meio da educação; 3) difundir informações que possibilitem a construção da
consciência cidadã; 4) ampliar a participação popular na gestão democrática do
Estado; 5) contribuir para aperfeiçoar a ética na Administração Pública e na socieda-
de; 6) harmonizar a relação Estado-cidadão; 7) desenvolver a consciência crítica da
sociedade para o exercício do controle social; 8) aumentar a eficiência, a eficácia e a
transparência do Estado; 9) aumentar a responsabilidade fiscal; lO) obter o equilíbrio
para a função sodoecon6mica do tributo.. levar conhecimento ao cidadão sobre Administração

Pública e criar condições para uma relação harmoniosa entre o Estado e o cidadão.
In Brasil. Ministério da Fazenda. Escola de Administração Fazendária. Educaçdo fiscal no COlllexto
. social: Programa Nacional de Educação Fiscal. 4. ed. Brasflia: £SAF, 2009, p. 3.
Capítulo 2
CONSTITUIÇAo FINANCEIRA E SISTEMAS'
TRIBUTARIO E ORÇAM~:~TARI<:V
", ..
','.~ ~,' ,'~"."
No Estado Democrático de Direito. em que as normas jurídicas derivam do

texto constitucional, a atividade fmanceira encontrará nesse documento. não apenas
....,i Y',,:- ..' seu fundamento de validade, mas também os objetivos a serem atingidos e as formas
para a sua realização.
O Brasil, como federação. precisa dispor de uma estrutura normativa capaz de
distribuir as competências, sem deixar de indicar os meios necessários para realizar
suas atribuições, tudo de maneira equilibrada e harmônica. Énecessário atender às ne-
cessidades-gerais do país. sem descuidar das particularidades regionais. Será. portanto,
do texto constitucional que extrairemos a estrutura financeira para o funcionamento
dos entes federativos em seus três níveis.
A atuação do administrador público. da mesma maneira. será pautada pelos va-
lores consignados na Constituição, que lhe oferecerá os instrumentos e os parâmetros
para realizar sua função e atingir suas metas.
O cidadão, por sua vez, tem na Carta Constitucional o rol de direitos e deveres
que lhe cabem como integrante de uma sociedade organizada de maneira a oferecer
uma vida digna e próspera.
Conhecer essa matriz é etapa fundamental.
2,1. NOÇÕES GERAIS SOBRE A CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA

Como vimos, a atividade financeira é considerada um dos instrumentos para
a consecução das finalidades estatais. Sendo uma atividade-meio, precisa ser dotada
de mecanismos próprios para realizar seus fins. Dependerá de um sistema norma-
tivo não somente para disciplinar a matéria, mas principalmente apto e capaz de
lhe conferir efetividade.
Diante da relevância do tema. tanto o Direito Financeiro como o Direito Tri-
butário possuem destaque no atual ordenamento jurídico brasileiro. Sua previsão
deriva do texto constitucional, que influencia o conteúdo das leis complementa-
res que disciplinam as regras gerais para a realização da atividade financeira, ate
chegar às leis ordinárias específicas, que dão concretude e executam a respectiva
tarefa, sem deixar de mencionar os reflexos nas Constituições Estaduais e nas Leis
Orgânicas Municipais,
•. - ---------
62 I CURSO DE LJ1RE!IV FlI'IANlclKO o"ASI •..dRc..., . Mt.., ~usTu.dat, ....,)

'I
Entretanto, diante de tantas pretensões sociais previstas na Constituição Federal -

Daí se revela a importância das normas constitucionais que tratam da atividade de 1988, recursos financeiros - originários essencialmente dos tributos - fazem-se mais
flllanccira. Conforme leciona Ricardo Lobo Torres que necessários para possibilitar atingir tais objetivos. E, neste momento, deparamo-
.nos com a difícil tarefa de equalizar as limitações financeiras do Estado brasileiro, as
4
o Direito Financeiro brasileiro tem a particularidade de encontrar na Constituição dificuldades de gestão pública e os objetivos a serem atingidos.
Financeira a sua fonte por excelência, tão minuciosa e casuística é a disciplina por A Constituição Federal de 1988, após estabelecer os objetivos do Estado brasi-
ela estabelecida. Cabe às fontes legislativas, administrativas e jurisdicionais explicitar leiro no seu art. 30,S institui em seu texto o sistema de normas financeiras, necessário
o que já se contém, em parcela substancial, no texto básico. I e suficiente para realizá-los. Podemos agrupar essas normas financeiras nos SCgll intcs
temas: a) competência normativa sobre a matéria financeira (arts, 24, 0.18, 52,62 e 68);
Sabemos que a atividade estatal e a aplicação do Direito em cada nação dependem b) hipóteses de intervenção por descumprimento das obrigações financeiras (arts. 34
do modelo constitucional adotado e do ambiente jusfilosófico em que se inserem.! e 35); c) formas de fiscalização da atividade financeira (arts. 21, 70, 71 e 7.\); d) sistema
Identificamos no atual texto da Constituição Federal de 1988 um hibridismo . tributário nacional (arts. 145 a 156 e 195); e) repartições de receitas tributárias (arts.
em seu perfil e claramente uma constante tensão entre os valores sociais e os liberais, 157a 162); f) normas gerais sobre as finanças públicas e sistema monetado (arts. 163
que influenciam sobremaneira a figura de um Estado atuante como o brasileiro. Ao e 164); g) disposições relativas ao orçamento (arts. 165 a 169).
conceder maior efetividade aos valores sociais constitucionalmente previstos, permite- Sôbre as disposições orçamentárias na Constituição, mais uma vez recorremos
-se exercer sua função de maneira mais equilibrada, 15alanceando e ponderando seus
às palavras de Ricardo Lobo Torres,6 para quem
conceitos e institutos, através de princípios como os da liberdade e da solidariedade,
da autonomia individual e da capacidade contributiva, da justiça social e fiscal e da a Constituição Orçamentária é um dos subsistemas da Constituição Financeira, ao
segurança jurídica. Essas características são facilmente perceptíveis nas disposições lado da Constituição Tributária e da Monetária, sendo uma das Subcanstituições que
que tra~am das finanças públicas.3 compõem o quadro maior da Constituição do Estado de Direito, em equilíbrio e har-
monia com outros subsistemas, especialmente a Constituição Econômica e a Política.
•
,.
To~r~s, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, cit., p. 37. 2.2. _ DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO
Se ,?lharmos para tras c analisarmos o contexto histórico e político de cada momento em que se
;;,~_ A nova ordem jurídica instituída com a promulgação da Constituição Federal
proclamou UITIJ.non Constituíção no Brasil, perceberemos que.a ~tual Ç~!<l.~ r~Q~xo .de tun
processo evolutivo poHtico, social e econômico. Em 1823, Dom Pedro I .convoc!Jll uma ~ssembleia He'1988introduziu significativa evolução em praticamente todos os campos jurídicos,
para redigir a nossa primeira Constituição, cujos integrantes oFigi~~is foram logo s~lbstitu[dos inclusive no Direito Financeiro.
por pessoas da.-sua confiança e influência - já que aqueles, de maneira. autônoma e independente, Como ocorreu com todos os demais ramos jurídicos, o Direito Financeiro tam-
pretendiam restringir os poderes do imperador soberano, resultandó numa Constituição outor-
bém sofreu os efeitos benfazejos da irradiação constitucional sobre a disciplina, sendo
gada em 25 de março de 1824 que, embora baseada nos ideais do liberalismo 4'.1: época, restou
influenciada pela elite latifundiária. A Constituição de 1891, primeira, çarta brasileira republicana,
-'possívelfalar atualmente, com tranquilidade, de uma verdadeira cot1stitucionalização
foi inspirada na Constituição norte-americana, por influência de seus principais idealizadores, ,.~\~).,{~_
'do Direito Financeiro. Nesta nova forma de encará-lo, não pode mais ser vislum-
Prudente de Morais e Rui Barbosa, contendo o modelo federalista e descentraliz.'\dor de poder, ,~op:-~
/ '::_'~.{<'~~~,1~ uma especialidade envolta apenas em números e voltada meramente
com a separação e independência dos três poderes e a abolição do ,l'Poder Moderador': símbolo .a,~aum tecnicismo contábil e formalista', em que reinava uma primazia do aspecto
da monarquia que deixava, então, de existir. Em 1930, Getúlio Vargas havia se comprometido -,-llic~ ~emdetrimento do axiológico, por vezes visto como um domínio reputado
a convocar uma Assembleia Constituinte, mas isso só ocorreu após a pressão'do Estado de São ~.~~~(e :distante pelos juristas em geral. Vários de seus institutos não somente
Paulo em 1932, dando ensejo à Carta de 1934, de natureza democrática. Com õ golpe de Getúlio
: --i '
Vargas em 1937, foi imposta uma nova Constituição, baseada no diploma autoritário da Polônia. '.'
Em 1946, com a derrocada dos regimes nazistas e fascistas, o ditador Vargas foi deposto j em e
18 de setembro de 1946, promulgou-se uma Constituição pautada nos ideais democráticos do
pós-guerra. Mas em 1964, com o retorno do regime ditatorial pelos militares, outorgou-se, ~m Ibidem, p. 28.
15 de mmço de 1967, uma Constituição a legitimar as pretensões dos governantes do momentO. Constituição Federal de 1988 _ Art, 3 Constituem objetivos jiOlriamellt!Jis da República Federa-
0
Finalmente, em }988, o fantasma do regime militar e o espírito libertaria dos representantes dei- tiva do Brasil: I _ construir uma sociedade livre, justa e solidária; Il- grmmtil' o desenvolvimento
tas indiretamente dão ensejo à criação de uma Constituição que acabou denominada de "Carta nacional; Il1 _ erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regio-
Cidadã': repleta de direitos sociais e garantias fundamentais, porém economicamente dirigente e nais; IV _ promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, rara, sexo, cor. idade e quaisquer
excessivamente protecionista do capital nacional como agente soberano do desenvolvimento no outras formas de discriminação.
seu texto original. (Abraham, Marcus. As Emendas Constitucionais Tributárias e os Vinte Anos da " Torres, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional FilJallcei,.o e Tributário: o orçamento
Constituição Federal de 1988. São Paulo: Quartier Latiu, 2009, p. 49-50). , ."na Constituição. v. V . 2. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 1.
Ibidem, p. 27.
:-, l.t-w~.
',.;
~"""!1"_~_:-':'-;'''''>::"_'''_','~''~l...~_o:., .-T.' ,_., ,';' •
Cap.2 . CONSTfllJlÇ,l\V RI'-- ..: OI,.,.At.., ..•••.1, "
FIl'i •.••1\ICt:.,nA 1::.•• 1$1 ",,",.(A~ ,,~IBl. .•..••
,tb'iis'líBE'cllli'ÉI~O FiNANCEIRO BRASILEIROeMarcu, Abtaham '-:"-'
'.- ,~, >',," ,
Explica Fernanda Dias Menezes de Almeida" que

passam a "~e:rprevistos textualmente na Constituição, mas todos eles, onde quer~{
estejam -expr.essos, tomam forma a partir dos princípios e valores constitucion~_
das modalidades de competência legislativaco~corrente, que a doutrina costuma.
(conformação constitucional), deixando claro que o aspecto jurídico-constituciori:
dividir em cumulativa e não cumulativa, o constituinte preferiu, no art. 24, adotar
agora é protagonista, e não mero coadjuvante, das grandes discussões financeirâ
a competência não cumulativa, que se caracteriza pela atribuição do poder de le.
do cenário nacional. , i gislar sobre a mesma mat~,~ia,
á,rn~.~s_~~~,'~;~i~i~I?'!_~'
reservan_do-seà ~nião a ediç~o
É dentro t{este panórama que o Direito Constitucional Financeiro,' segundo Helé de normas ger~$'~i~,?,,~_,:l?~..,~~,r~~J~fift4~~~'~lWl~IU,~l}laç~o
de taISnormas. se~a
,,-_PB/~~ 0fr~~l,çompreeL1de o conjunto de normas do sistema constitucional qu, detalhando~as pelo ac~é~timod~,pon:n~n~ ' co~p~t~~cla complementar). sep
,:)r'iM ' ,'l""iIi<\ire,tamente, a atividade financeira do Estado. Desse modo. a teori suprindo claros (ébtrtp~'t~hCiá s'~pl~, ' ,~ , ,
"'d/f" >'ail1:~iratem por objeto a atividade financeira do Estado na Coni " ,': ;,,-'f::r:\-";',',p-.-'t, ~~t1,H1 './" ,~ .
,'ti" .;do Estado Democrático de bireito e a intertextualidad ;1 Assim no referido dispô'siúvt\consh <,
.~;>";'l -,\~ll"\",\I-l1"la
't~bfi1iid~Sã competência
H('t;\~~'i~~!~tê . t
~~mi' ,
iê.:i:tr9~!ti.co-federativa,tributária e social.8
.'f ;_:
.. ; ,- _"(~~:
,!:')
;;;'jadualconcorrente não ciimlf.~~!,Y9 o~ S,~PI~~\'l'~ ~{~r.f_v~Sl ~~WM'if..,~;(,a, es,a-
" ,",Cjjcj,f~liSíif~; ",sim. na parcela material de normas jurídica Úuàlconcorrente cumulativa (árl. 24. ~ 3.'). Na pni¥\J,~..£ .!efe',~~s~e~t~;t !el~eder~1
lti't'eg( " _ºJ~~..
f$;cpWst\l~dà~al!~~~p~Stapelos princípios, competências evaloie~ . 'ae no rmas gerais (arl. 24 ,)~ 1') poderao os Estados~)~,'~~e o bf, no us9.
~v.".' \l~.çompetênc,"
."/:-' , • I
.tll 'fi~l:h'G~)
que rege~:~~{.ª'~w... ."1.;"; :_.~~~tº9~,~~f*aô, na unidade entre obtenção de receita.si '

sup
lementar preencher os vazios da lei federal de nórmas:geràls, l' un, u~,~,~lçoa- a
, , . '.' fN ••~,' ."~d~::-,;n~)-~\'E'ããd'
orçamento, 'r~'~ ,~J?~ê.#.,~:~~;~~~as as competências materiais, financiamento às peculiaridades locais (art. 24, ~ 2'); na ~;ll:'!'),d,%v~lP~~~\~~, ~"",:,s e o ,ifi'P"P.
do federalis.lJi~ ..,.'>'.\"'-" :":"-"~~Ji,bçrdades)
gestão do patrimôniO estatal, be . DE inexistente a lei federal de normas geraIS, e)t~ECSf'~4f?~Pn1fí~3l ~ Iv~}'l(ena
como da in,t,€:',{.- t;'J' p~r~ atender a suas peculi~ridades ~art. 24) ~ ?~!.~~?~~pe3 or~~~
'1',
: ~0'-~S~~is)suspende esta a eficacla da leI estadual~ ,~.~_~:~r~J'~.f{ }~< )',
2.3.' COMP,E,.", . ",,' ", .. A~jVAFINANCEIRA NA CONSTITUIÇÃO;, .~c;.'.!;, ,Encontramos. po~exemplo. no I:VA ~ \,?p.9~t~;P,1ikfli.~9,~);\:e 5~OS
{,~\,. Automotores -, o exerclcio da com.,petencla legIslativa plena est~a~a _'__ '.:';?-~_~"-;'.':~ lfi .de
,. A'26~~;~ifllel.-~1.~~,.I1W~~~;alhadamente em seu t~xto as atribuiçõe; " ',' lei federal. Entende-se que, deixando a União de editar normas gerals, ex~rc~ alJ~ldade
de competência norm~tivadáUnião;d"s Estados. do Distrito Federal e dos Municipios.'
:' -'\ _-~. ," . "'_ • ,',', t .. , ;
da federação a competência legislativa plena - ~ 3' do arl. ~4 do cor~9 Prl;;:ane~te da
para-Iegislaremsobré asm~tér.iasfi!i~t\ceiras, assim como a do Senado Federal. dQ,' Carta de 1988 -, sendo que. com a entrada em vigor do sIStema tnbutalo-naclOnal,
A~
' ,
Congresso Nacional,edo Piesidente .República (sanção presidencial). ;:' abriu-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e a?s 1y1unidpi?s ~v~~ a :âiçãO de
,o', ,-'.. ',', , :"','''1''::: .;' ,o, •
leis necessárias à respectiva aplicação - ~ 3' do art. 34 do Ato das DISPO' oes Cons-
""1,
Essas compet.êt:lcias sobre a. t?,~t(~r+~
financeira encontram-se distribuídas no~_;
arts. 24, 48, 52. 62 e 68. '
No art. 24, o texto constitucion,al estabelece expressamente que "Compete à
União. aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito
tituci~nais Transitórias da Carta de 1988,12 . .~~.
Similar situação ocorre com o ITD - Imposto sobre Transmissão Causa Mortis.e
Doação. Assim, ante a omissão d_olegislador federal em estabe!ecer as norm~s ~eraIs
!
tributário. financeiro. (...) TI - orçamento. O-~ l' desse mesmo dispositivo delimita -: pertinentes a esse imposto, o STF decidiu que sobre a doaçao de bens moveIS. os l
que "no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a es- . Estados.membros podem fazer uso de sua competência legislativa plena com fulcro
tabelecer normas gerais", Ressalva, todavia, que <lacompetência da União para legislar no arl. 24. ~ 3', da Constituição e art. 34, ~ 3", do ADCT."
sobre normas geraIs não exclui a competência suplementar dos Estados': Ainda, fIxa o" Mas. se é certo que. de um lado. nas hipóteses referidas no art. 24 da Constitui-
parágrafo seguinte que "Inexistindo lei federal sobre normas gerais) os Estados exer- ção. a União Federal não dispõe de poderes ilimitados que lhe permitam transpor o
cerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades". Finalmente, âmbito das normas gerais, para, assim, invadir. de modo inconstitucional, a esfera de
apresenta a advertência de que "A superveniência de lei federal sobre normas gerais competência normativa dos Estados-membros. não é menos exato, de outro, que o
suspende a eficácia da lei estaduaL no que lhe for contrário':
10 Almeida Fernanda Dias Menezes de. Comentários ao art. 24. in Canotilho, J, J. Gomes [et a1.].
Comentdrios à Constituição do Brasil. São Paulo: SaraivalAlmedina. 2013. Edição eletrônica.
Para o estudo do tema, recomendamos a leitura da obra de mesmo nome. "Direito Constitucional 11 STF: ADI 3.098, ReI. Min. Carlos Velloso, julgamento em 24/11/2005. Plenário. Dl de 10lCB/2006.
Financeiro': de autoria do Professor Titular da USP Helena Taveira Torres, originária da sua
11 STF: Al167.777-AgR, Rei. Min. Marco Aurélio, julgamento em 04/03/1997, 2a Thrma,-DI de
tese apresentada ao c~mcurso de professor titular daquela renol).1ada instituição acadêmica.
0910511997.
Torres, Helena Taveira. Direito Constitucional Financeiro - Teoria da Constituição Financeira.
l) RE607.546 AgR, ReI. Min, Ricardo Lewandowski.julgamento em 23/08/2011, 2a Turma, DI~
São Paulo: Revista dos Tribunais. 2014, p. 25.
deOril0912011,
Loc, ciL
UQ I \..UIl')VVI. VII\I.."V' ""',, •••.•••••
,'-' ••, •••~••••.•, •••••••••• ~••~ •••••••••••,"
Estado.membro,-em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais. não pode e demais entidades controladas pelo Poder Público feâeral; V1lJ - dispor sobre
ultrapassar os limites da competência meramente suplementar, pois. se tal ocorrer, o
limites e condições para a concessão de garantia da União em operações tlr. crédito
externo e interno; IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da
diploma legislativo est.adual incidirá, diretamente. no vício da inconstitucionalidade. A
dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos MWlidpios; XV - avaliar
edição. por determinado Estado.mernbro, de lei que contrarie. frontalmente, critérios
periodicamente afuncionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura
mínimos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal,
e seus componentes, e o desempenho das administraçóes tributárias da União, dos
ofende, de modo direto, o texto da Carta Política."
ES/lUlvs c do Distrito Federal c dos Municípios.
Já o art. 48 estabelece caber ao Congresso Nacional. com a sanção presidencial,
dispor sobre ~f;t~,;
.' O art. 52 trata das competências privativas do Senado Federal que, como tais, não
'" podem ser delegadas nem usurpadas por qualquer outro Poder, sob pena de afronta ao
1 - sistema tributário. arrecadação e distribuição de rendas; li - plano plurianual. t. Estado federal firmemente eslabelecido pela Carta de 1988, e que devem ser exercidas
diretrizes orçamentárias, orçamelltoanuaf, operações de crédito. dívida p!íblica e emis. mediante edição de Resoluções, Os incisos V a IX compreendem o endividamcnto
sões de cursoforçado; (...) XIll- matéria financeira, cambial e monetária, instituições '<'~~.{~
, público e o inciso XV. o Sistema Tributário Nacional, tendo como ponto comum o
financeiras e suas operações; XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da , modelo federal insculpido na Carta de 1988. Em uma federação, como sabemos, há
dívida mobiliária federal. .:: '\~'" (ou deveria haver) uma convivência harmônica entre diferentes esferas de governo. e
o Senado Federal é o loeus adequado para dirimir distorções e estabelecer parâmetros
Ao explicar a representatividade da norma citada, José Roberto Rodrigues .'.:,~.J:.., válidos para todos esses Entes.16
Afonso e Marcos Nóbrega" lembram que o dispositivo reflete "o princípio básico e
.:~;<?~.':'" Para garantir a participação do Poder Legislativo no processo de elaboração e
secular da democracia. de que o governo não pode extrair compulsoriamente renda
~'.'~?~i~'.
áprovação das leis orçamentárias. em rcspeito ao princípio da democracia fiscal, a
da sociedade sem que os representantes
autorizado,
do povo o tenham expressa e especificamente
e regulado quanto, quando e como isso será feito': Em complemento,
'I~~./.f" :\:Constituição traz duas vedações. A primeira encontra-se na ~Hnt:3 d do ~ 1° do art.
. \!í2, que determina ser vedado utilizar Medidas Provisórias para1ratárde "planos plu-
registram que
~.•." .t~~~i~nuais. diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionãis e suplementares,
';{';.:i:.".ressalvado o previsto no art. 167, ~ 3°",1' A segunda é prevista [lO ~ 1° do art. 68, que
é adotado outro princípio elementar das democrndas: o governo ~50pode gastar ;~~;~~~'proibe a utilização de leis delegadas sobre "planos plurianuais, diretrizes orçamentárias
o recurso públic9 sem que os representantes do povo tenham autorizado expres. ~.•• '-rí~ ',1.
' .• .'>- ç orçamentos". - •; \ ,'_:.~~ .
samente. Não déve ser por outro motivo que o tratamento de orçamento aparece
em segundo'lugà~'ríá-Hsr~'àtm;UA"d'llima dezéna de competências legislativas. A ,. ~1tF~~r sua vez. o art. 84 es~ab~lece pertencer. ao prCSid~Ii~~:'~~?~~~~~~~~'~ci' d~¥~'~
mesma lógiç\l também explica por q~ê
foram mencionados não apenas as peças .. de,.envlar ao Congresso NaCIOnal o plano plunanual, o projeto de leI dedlretnzes
do processo otçamcntário. como tainbém do endividamento público, inclusive o . _l"~~~cç~.mentáriase as propostas de orçamento previstos nesta COltsti~Ui.~~f:: (~~~:'~'I~)
realiz..'\doatravés da çmissão pe irtoeda. .\~1:~:p~estar. anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta'dias após a abertura
Por sua VC7•• o art. 52 prevê competir

'.. :.-''''
privativamente ao Senado Federal
~~ii0{;fa
'~~",~f~:.::
Finalmente.
sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior"
pelo texto do art. 85. encontramos uma norma que veicula sançao
(~~c:'~V). .' _
'r$..~?\~~'I~~
natureza político-administrativa, pela qual se considera crime de responsabilidade
("'); V - autorizqr pperqç~es
. .. .
externas de,naturezafinance;ira,
.., h ,""_.,I., -
de interesse
- <
da União, .~:. ,'lfIJf~~~~:~.~residente qu~ atentar contra ccalei orçamentária" (inc<~~t~./;~,t', '~J" .~,
dos Estados, do Distrito,Federal. dos Territórios- e dos Municfpios; VI - fixar, por
. ,-~, '" '..~ - .• '),) .'1 ':',' '. .'
proposta do Presidente 'd,aRepública," limites glo.bais para o montante da d{vida
.. t t~ti~~;., ,..,....
,)~. .1 ,..:
consolidada da Unido, dos'Estàdos7dê/D'i~.t;{iofeaeral . '! .•
e dos Muniê{pios; VII - dis-
11\ .••,', t,';!" •. " ,. ". .' '," - . -;. " '.
:~i;>(;Jd
••.•.....
u.~"'...
por sobre limites globais e condições 'para aS'operações de crédito extenio e inferno '- .'-.;o~k_l\fonso,
José Roberto Rodrigues; Nóbrega, Marcos. Op. cit. '. .
da Uni{10.dos Estados, do Distrito Fede~al e 'dos Municípios, de suas autarquias '~. S b
.•;.~ '17,'í';;~" o re o dispositivo. assim se manifestou o STF: "Limites constitucionais à atividade legislativa
excepcional do Poder Executivo na edição de medidas provisórias para abertura de crédito
''t'- •.~'.~-'
"~l':.::... e~lraordinário. Inte.r~re.taçãodo ?rt. .167. ~ 3° c~co art. 62. ~ 1°. inc~so.I._alín~ad. da Conslitui-
f" çao. Além dos reqUisitos de rclevancla e urg~ncm (ar!. 62). a ConstltUlçao eXigeque a abertura
STF: AOI 2.903, ReI. Min. Celso de Mello, julgamento em 01/1212005, Plenário, D/E de ~\.Fdo :rédito extraordinário seja feila apenas para atender a despesas imprevisíveis e u~entes
" .' (...). (ADI 4.048-MC, ReI. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 14/05/2008, Plenário. D/E
19/09/2008.
Afonso, Jo~é Roberto Rodrigues; Nóbrega, Marcos. Comenlários ao art. 48. incisos I c 11:in :4e 22/0812008). No mesmo sentido: AOI 4,049-MC. Rei: Min, Carlos Britto, julgamento em
" Canotilho, J. ,. Gomes {ctaI.J. Comentários à COrlstituiçàodo Brasil.São Paulo:Saraiva/Almedina, ifJHi/~5,"1112008, Plenário, DJEde 08/05/2009. Em scntidocontnlrio: ADI1.716, ReI.Min.5epúlveda
2013. Edição e1etr6nic.'\. \i..;. ,~.r:e:"ce.julgamento em 19/12/1997, Plenário, Dl de 27/03/1998),
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• .....~ ~ ~....~._.,.iJ~ti
ú.: ":-::'i. ';':; k
,-~~-~r.~~~~':'~â'r~~;ÓtJE DIR~TOFINANCEIRO
BRASILEIRO
- M~reusAbroham • C.p,2 • CONSTlTUIÇAO FINANCEIRA E SISTEMAS TRIBUTARIO E ORÇAMENT~R;~'
, ,-'="-'jf"'':!t'J
>,.
I '6,9,2.:..
2.4. HIPÓTESES DE INTERVENÇÃO FINANCEIRA NA CONSTITUIÇÃO,,: receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas açõ~s e serviços
A intervenção financeira de um ente sobre outro; prevista na Constituição, é t públicos de saúde",
Esclareça.se que a dívida fundada mencionada nos dispositivos citados refere.se
uma ação remota e excepcional, e visa tão somente resguardar e manter a unidade ~l
aos contratos de empréstimo ou financiamento com organismo multilaterais, agên~
a estabilidade da federação. (
.~.;,' .
das governamentais ou credores privados, que geram compromissos de exigibilidade
Nesse sentido, explica o Ministro do STF Enrique Ritardo LewandowskP'
~1~:t!,
supe~i~r a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrios orçamentários ou a
que a Federação, por suas características, repousa sobre um delicado balanço ~Jc;.> '~tr.'f~iaiiiento de obras e serviços públicos.
forças. De um lado, estímulos desagregadores militam no sentido de fragmentar;~
associação. De outro, impulsos de caráter centralizador atuam na linha de aplainái~ , '~4f.~!.~,~~,!~~\~ii~~ÃdFINANCEIRA NA CONSTITUIÇÃO '
.ot "'~I;'ll'll1.,,f~,n'f1o H",-., lJr.~:f"li ••:/.',.'
as individualidades. Para preservar esse precário equilíbrio, a técnica constituci6~
~' ~:.r~{'~~~}'~W~!H~,~;.v~r~.~X~~'R~.~t.~ãOS e as e~tidade~ estão realizando sua~ atividad:s
nal desenvolveu alguns mecanismos estabili7.adores, que vão desde a solução,(1o. .~.}~."de'a"c~raO com os objetivos pla9~J~~0.~, se estao respeitando as normas legaiS: e se estao
dissídios internos por um ti'ibunal especjalizad~, até a intervenção do conjuJlJ.%. ,:,\.!: ' .f trabalhandõ de forma eficiente Edmpessoal, isto é, se os recursos públicos estão sendo
dos associados em determinada unidade federada para a restauração da harmoni,a'~ utilizados em proveito da sociedade e não em benefício de particulares.
21
institucional, mas sempre em caráter excepcional. ;; i)~ :ecíi~os'públiCós cabe a toda

. " {
,.~.~'::~
", '.' l'
.. ~
':.11 •
A fiscaliZi;çãodos a sociedade e a cada cidadão,
~~r.-tt::;>
.' Desse modo, em caso de descumprimento de determinadas obriga,ções ,fin~P.-i' em par~i.c~I~~~!!1~~~'~~{~l)J&~'I;~~;~dministração Pública,
átribui c()mpetênciap~ra fistal zar-aos órgãos de controle interno de cada Poder
a Constituição Federal
::,tj<~;.'~'"~eiras, a Constituição prevê as hip6teses em que a Un.ião poderá inte~vjr (sup~essã~ ',,"
~~/':,' ,~: ~xcepcional e temporária da autonomia dos membros da federação) nos Estados e no (Legislat~~~, J~d~fi~~i?~~:~~êêl~t.~v~).:ê-também: a) às Câmaras de Vereadores;
Assembleias Le~islátivas; c) ~s Tribunais de Contas dos estados e dos municípios; d)
b) às
;:.K,",;tt>l,,);
- D~strito Federal e estes nos Municípios.
•.~~,.~'.:{' .1, " .
I ",~~
~ 'à Conl~ôláa~iia~Gç¥M{j~"úMã~I(/tGü); e) ao Tribunal de Contas da União (TCU);

~'I,:'''.!;JJ';;, ,;'" Isto porque, dada a in.terdependência econômica que se verifica entre as unidades I,.
,;." . I',:1" ,',1'
•. "I.-j j 'I' ~:d .,',.
e f) ao Congresso Nacional,'à c;ãll1ara dos Deputados. ao Senado Federal e às suas
,
1'(""':~l'. da.Ferleração, em particular nessa fase histórica da evolução do sistema, a desorga~ . . _ .. ',.-.,- "
respectivas conllssoes.
~,' ~ nização da vida financeira de qualquer uma delas afeta, direta ou indiretamente, as
: demais. Acresce ainda que o descontrole nas finanças do ente federado constitui fonte
Dessa forma, o texto constitucional dispõe sobre a competência da União para
de perturbação da ordem que pode extrapolar O seu território colocando em risco a qti~poderá ser exercida através de controle interno de
fiscalizar as operações flllanceira~)
cada poder e de controle externo, através do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas,
~az e a tranquilidade do País como um todo, I'
Assim, inicia a disciplina da fiscalização financeira ao dispor, no seu art. 21.
Assim sendo. no art. 34 está prevista a possibilidade de a União intervir nos Es.
inciso VIII, que compete à'União "fiscalizar as operações de natureza financeira.
tados e no Distrito Federal para "V - reorganizar as finanças da unidade da Federação
que: a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, especialmente as de crêdito, cãmbio e capitalização".
salvo motivo de força maior; b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias Por sua vez, o art. 70 estabelece que
fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei".
afiscalização contábil,financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e
Afinal, ao Governo central, como é evidente, não édado permanecer impassível
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, eco.
em tais circunstâncias, sendo-lhe lícito intervir na unidade da Federação em que se
nomicidadt. aplicação das subvtnções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
manifestar o problema, com o fim 'único e exclusivo de debelá-lo, Cuida-se. pois, de Naciona', mediante controle externo. e peJo sistema de controle interno de cada Poder.
medida meramente reconstrutiva, embora de caráter exccpcional.20
E, no mesmo sentido, o ar!. 35 estabelece a possibilidade de os Estados- Já o ar!. 71 prevê que
~membros intervirem em Munidpio quando: "I - deixar de ser paga, sem motivo de
força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; li - não forem prestadas o controle externo,a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o aux(lio do
contas devidas, na forma da lei; llJ - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...); 11- julgar as contas dos adminis-
-" Lcwandowski, Enriquc Ricardo, Comentários ao art. 34. in Canotilho. j.). Gomes lct a!.). Co-
mentários à Constituiçào do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. Edição eletrónica. Brasil. Câmara dos Deputados. Comissão de Fiscalização Financeira e Controle. Carti/lln de
" fiscalização financeira t controle: um
" Ibidem. m<fnual de exercício da cidadania. 4, cd., Brasilia: Câmara
Ibidem. - dos Deputados, 2013.
"ar ') . , I)N:>' IIUIl I\U t' •.••
I'\I". ':11'\1'•. .:I'':>'".!Vlr" 11'\''''' 'ltlt"V C' ." •••.
"'vtt.I'I' -1'\',,--, • I.
J~:\'
tradores e demais responsáveis por dinheiros. bens e valores ptÍb/icos da administração ~1t~a reserva dê mat~ria â lei complementar sobre determinados temas ali relacionados
direta e indireta, incluídas asfundações esociedades instituídas c mantidas pelo Poder (conflitos de competência, regulamentação dos princípios e normas gerais em matéria
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra .,,'; tributár"ia) e. finalmente.-estabelecem-se as Limitações ao Poder de Tributar (princípios
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. ~.,~ tr~bu~á:ios. im.u?idades ett,). ~ãO podemos dc~ar de cit~r o art. 195,.que institui as CO?
:#~~ tnbulçoes SOCiaiSpara finanCiamento da segundade SOCiale respectivas normas gerais.
Enquanto isso. o art. 74 determina que ,",9J*i::
I' l<io:'.,~.
Assim. todas as normas tributárias seguirão os preceitos que estão previstos
;.':~~; ne~te capítulo. Em face da sua rel~vâ~cia: comp!exidade, .extensão ~ unicidade. a ma-
Os Poderes Legislativo. Executivo e Judiciário manterão, deforma integrada. sistema ;tJtt~~. téna acabou por se destacar do Direito Fmancelro propnamente dItO. passando a ser
de controle interno com a finalidade de: 1- avaliar o cumprimento das metas pre- ''4-:.:.;~'considerada Direito Tributário (e o Direito Constitucional Tributário). uma disciplina
)'istas no plano plurianual. a execução dos programas de governo e dos orçamentos autõnoma, que tem no seu objeto - o tributo - apenas uma das várias espécies de
da União; JJ _ comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e '-;,./' receitas públicas do Direito Financeiro.
eficiência. da gestdo orçamentária. financeira e patrimonial nos órgãos e entidades
da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
q,~,.. Do art. 157 ao art. 162, definem-se as repartições das receitas tributárias, pelas
'~l quais se destina parcela do produto da arrecadação da União e dos Estados à distribuição
de direito privado; 111- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias.
bem como dos direitos e haveres da União.
.;'t~'. entre estes, o Distrito Federar e os Municípios, bem como aos Fundos de Participação
.',",.:..;:::' e para os programa~ de financiamento para o desenvolvimento regional. Este capítulo
,'.\{;.. constitucional não está a disciplinar a arrecadação dos entes federativos, mas sim a
Os dispositivos ora relacionados tratam da inequívoca necessidade de controle do
.''-';', .distribuição do que já foi arrecadado entre eles, numa tfpica ferramenta redistributiva do
poder público. Sobre o tema, lembram Fernando Facury Scaff e Luma C. M. Scaff" que
~~} i, 'federalismo fiscal. a fim de oferecer aos seus integrantes maior equiHbrio participativo.
historicamente. uma das primeiras funções atributdas ao Poder Legislativoenquanto
órgão de atuação estatal foi a de fiscalizar a atuação do Poder Executivo. Na ver.
t~.
~':.:
:~
Desta forma, o modelo de transferências constitucionais tributárias apresenta. de
maneira sintética (detalhamento no capítulo 4.9 desta obra), o seguinte quadro:" a) a
dade. isso remonta à Magna Carta, de 1215. quando os nobres sitiaram a Realeza, ":~9~t.:: União transfere para os Estados e DF 100% do IRRF retido na fonte sobre rendimentos
obrigando.a a prestar contas de seus atos e. como corolário, a pedir autorização para ;"\'.1" pago, por estes últimos, suas autarquias e fundações, 25% dos Impostos Residuais (se
~ aquela Assembleia de Nobres feudal para realizar certos atos de arrecadação dc fundos ..',:r. criados), 29% da CIDE-Petróleo, 10% do IPI-Exportação e 30% doJOF; b) a União
~l~:~)ç:'~"' . (podcr-se.ia chamar de "tributos") ou para a realização de certos gastos (como. por -'iJ~~!ranSfere para os Municíplõs }OO~do lRRF .retido na fonte sobre rendimentos pagos
:!iiJ~ ~:~t.:.L',!!:l:,;í ';', exemplo. reali7.argastos com o casamento de sua filha).-O artigo 70 da Constituição . :;por estes últimos, suas autarquias e.fundações, 50% do ITR, e 70% do IOF; c) os Es-
;~r.~~,,~~;""~
r~~; :
.": i: . segue esta linha de atuação, pois trata da necessidade de controle do Poder Público' ,~::,./ tados transferem aos M,uniclpios 50% do IPVA, 25% do ICMS, 25% dos 10% de IPI
sob diyersos ângulos de atuação.'e, embora se aplique diretamente apenas à União. é '1""': .;..
'-~4~;'
j."~"\".~
': ,.~<t .
igualmente aplicávelaos Estados.Membros e aos Municípios por força do artigo 75 da
Constituição. I...] O controle externo é realizado pelo Congresso Nacional. auxiliado
/41. recebido da União e 25% dos 29% da CIDE-Combustível recebidos da União; d) a
U.nião transfere 21,5% do'IR'é'lPIpaià o FPE;'24,5% do IR e IPI para o FPM e 3% do
,;", 1'.)ReIPIparaoFNO,FNEeFCO .•..; .. ' '.
~{f~~
~:' pelo Tribunal de Contas da União. na forma do art. 71 da Constituição. E o controle
,11 It!.."' No Capítulo lI, quesCesteride do ait. 163 ao art. 169, temos a disciplina das
}::l; interno é desenvolvido através de sistemas internos a cada Poder: Legislativo.Executivo
>~'\-:./:\"Finanças Públicas': Assim, no art. 163 encontramos a previsão da reserva de matéria
M
e Judiciário. conforme determina o art. 74 da Constituição.

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..;",
.., . , .:~~.
~:;~~,1i"
..{;;,~.,
".
.., .h'" '
:. :ifRjàà.a1ei complementar. No art. 1~4,temos a previsão da competência monetária da União
..~ <'ll e do Banco Central. Finalmente, do art. 165 ao art. 169, encontramos a disciplina das
"4.':t:'1:;':;i.'f:. éONSTITUlÇÃO TRIBUTÁRIA E ORÇAMENTÁRIA _l~isorçamentárias (plano plurianual;'diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais)
•• 1.:,'- ,., . ' ).~"r~spectivas normas gerais para a suâ'criaÇão e g~stãb:'jo '.';
O Título VI da Constituição Federal é nomeado "Da Tributação e do Orçamento~ 'l.:l:-;:.:" ,I'L'lt.' :."~b""
No seu Capitulo 1,Seções I a V (arts. 145 a 156), encontramos toda a disciplina do Sistema , • ~$l,~?",
CONSTITUIÇÕES FINANCEIRAS ESTADUAIS ELEIS ORGÃNICAS
Tributário Nacional, emque se instituem as espécies tributárias, atribui-se a competência ~ MUNICIPAIS . ..,.... .
tributária à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para instituírem
impostos, taxas. contribuições e empréstimos compuls6rios. bem como se estabelece _À~~t' A Constituição FetleraI de 1988 estabelece a competência concorrente entre a
Scaff. Fernando Facury; Scaff, Luma Cavaleiro de Maccdo. Comentários aos arts. 70, 71 e 74. Ifl .\
:~:t~nião,
- ,
,..:., ..
.
os Estados e o Distrito Federal para legislarem sobre o Direito Financeiro.
" in Canotilho. ). J, Gomes {et a!.]. Comentdrios à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva!
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, :':({Distribuiç.;oconforme a Emenda Constitucional nO 84/2014.

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2013. Edição eletrônica, , "
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FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abrahom

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Cap,2 . CONSTITUIÇAO FINANCEIRA E SISTEMAS TRIBUTARIO E ORÇAME~Ai"o
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inclusive sobre o orçamento (art. 24). Logo depors. afirma que os Estados organizam- '
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E nem poderia ser diferente, i!que o Princípio Federativo (art. 18, CFi1988),'"
ao'dcs~nhar. a estrutura da federaçao brasileira e ao instituir quatro ordens jurídicas,
-se pelas normas que adotarem. seguindo os principios da Constituição Federal (art. fixa pn~~í~los comuns para sua organização e coexistência, exigindo, sobretudo. a
25). Em sequência, fiXa a forma de organização e funcionamento dos Municípios e do compatIbilIdade das suas normas. Trata-se, portanto, do poder constituinte decor~
Distrito Federal (arts. 29 e 32), A submissão aos princlpios constitucionais se repete 110 rc~tc. qU~,.nas lições de ~anoel Gonçalve,s ~errcira Filho. deriva do originário. que
texto do art. 11 do Ato das Disposições Constitucionais Tránsit6rias, ao determinar às .' é Jn~On?lCIO?ado, m~s ,oao tem como obJetiVOrever a sua obra c, sim. existe para.
Assemblcias Legislativas estaduais e às q!".a.r~,sJ.egi~la!j~~,~!)lunicipaisque instituam ,~, institucIOnalizar coletivIdades com caráter de Estado,29 instaurando um sistema novo'" ' ',;.';
as respectiv~s. Coqstituições Estaduais,e i

~ .Y*
9fg~t1iq~ Mu~icip3;is.respeitando-s~ -', ' porém harmônico, com a Constituição Federal. Consequentemente, é necessário ha~ ,"-;:.'
sempre a hierarquia normativa constituci~'lJ'al.~.:~/tY J1';~"i -~l'!' . .• ,.• I ' . .'
ver uma ordem nacional apenas, sem prejuíw da descentralização de competências"
•. \o' .• ' .. "'j.~it"("'J(-t"(:;,:'f.:~.f?i~J~':':~,"!.-,
;.'" ;". -' I L
Assim;:os Estàdos, o Distrito Federã1.'e'os:MuniclpioS ehcônttam na Constitui- : e respectivas autonomias. ~1'"
ção Fed~ra~ a matriz normativa para o.'~~~~~i~fh~\~~t~'4~:;~~~.~':~esp~cti,va~
.~'?~~~S
,:' Assim sendo, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são dotados de
financeiras. Estruturam-se com base no dt:q.op1inado-:'pritic~piQ da simctriá; -cons_~ autonomia administrativa para realizarem sua atividade financeira, possuindo, cada
trução p~et9riana tendente a garantir. qlÍ~~t~,.áq~ asp,eé:i:o.~ ~~.puta~ossubsúmciais::~;'
. , qual: inclusive, previsão constitucional para as suas receitas públicas, especialmente
homogeneidade na disciplina normativa da separação. independência e harmoni~:' os tnbutos (arts. 155 e 156) e a repartição das receitas financeiras (arts. 157 a 162),
dos poderes, nos tr~ planos federativos. : .' . . '. . '.'1'.' ,;'a/"'" Portanto, na linha do que traça a Constituição Federal de 1988, encontraremos
Para os Estados. seu fundamento mais djreto está no art. 25 da Consti~uição,~ê';. , nas respectivas C?~stituições Est~duais e Leis Orgânicas Municipai~ disposições ex-
deral e no art. 11 de seu ADCT, que determinam aos Estados-membros a observância pressas sobre a atlV1dade financeira de cada ente: suas receitas, despesas, orçamento
- dos princlpios da Constituição da República," O poder constituinte outorgado '~o;
e gestão financeira.
Estados-membros sofre as limitações juridicas impostas pela Constituição'da Repúbli~t
Os Estados,membros organizan:>-see regem-se pelas Constituições el.~isqueiçloía!~ín
(CF, art. 25), submetendo-se, no entanto, quanto ao exercício dessa prerrogativa 'insti:',;,
tucional (essencialmente limitada em sua extensão), aos condicionamentos normãti~6i.__ . ,'''T'
impostos pela Constituição Federal. pois é nela que reside o núcleo de emanação (e
de restrição) que informa e dá substância ao poder constituinte decorrente que ,tGA
Fundamental da República confere a essas unidades regionais da Federação.26 ... l;~~
Igualmente. a Constituição Federal, em seu art. 29. caput, reza que o Municípiç}.
reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de de~}i
dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal. que a promul-";,
gará, atendidos os princlpios estabelecidos na Constituição Federal e na Constituiçãf'
do respectivo Estado. Assim. evidente a preocüpação do legislador constituinte em "
atrelar o processo legislativo dos entes federados, inclusive dos Municípios, às normas r
constantes do Texto Maior.27 ""
. ~- ~
STF, "O AIO das Disposições Constltucion3is Transitórias, em seu art, 11, impôs 30S Estado,- , .
. membros, no exerclcio de seu poder constituinte. a estrita observância dos princlpios con- .'
sagrados na Carta da República. O poder constituinte decorrente. assegurado às unidades da '1
Federação. é. em essência. uma prerrogativa institucional juridicamente limitada pela norma.
tividade subordinante emanada da Lei Fundamental" (ADI 568.MC, Rei. Min. Celso de Mello.
julgamento em 201091t991, DI de 221t tlt991),
STF: ADl4.298.MC. voto do ReI. Min. Ce7..arPeluso,julgamento em 07110/2009, Plenário. D}E
" de 27111/2009.
"
STF: ADJ 507, ReI. Min. Celso de Mc1lo.julgamentoem 14/0211996, Plenário. D/ de08108f2003. • Collstit~içãO Federal- Ar!. 18, A organização polilico-administrativa da República Federativa
No mesmo sentido: ADI 2.113. ReI. Min. Cármen Lúcia. julgamento em 04103/2009, Plenário, do Bras~ compreende a União. os Estados. o Distrito Federal e os Municípios. todos autônomos,
D/E de 2110812009. Também em igual sentido: AD14.696 MC, Rei. Min. Ricardo Lewandowski. -1I0S termos desta Constituiçáo.
julga11]ento em 011121~11.Plenário. D/E de 1610312012. Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Curso dC;:;:.DireítoCotlSlituciotlai. São Paulo: Saraiva, 1984, p. 27.
STF: Rt 212.596. voto do ReI. Min. Cezar Pcluso, julgamento em 27/0912006, D] de 20/04/2007. "
"
I
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Capítulo 3
FONTES DO DIREITO FINANCEIRO
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".',.'-"""
\~"".':"_ . o Direito Financeiro, como ordenamento jurídico. fornece ao seu usuário um
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..~oQ.juntode normas jurídicas para a. realização.dos se~s objetivos. Essas normas,
sabemos. decorrem do texto'constituclOnal. Como o Brasil é estruturado sob a forma
'~r~'~-'-~Y
,
f~~'lP~
ac federação. as fontes jurídicas do Direito Financeiro devem atender aos interesses
• ~~~~:;.;:~~ país c, simultaneamente. aos_anseios e necessidades regionais .
"f!;.~t\'." Para tanto, a Constituição Federal, ao estabelecer e distribuir a competência
- " ,~::-'riormativa entre os entes federativos. disciplina. de maneira rígida, o uso e a aplicação
~âcssasfontes legais. garantindo equilíbrio e a harmonia no processo legislativo sobre
:matérias financeiras.
'1••.•
:.( '~. São esses instrumentos normativos que passamos a estudar.
,.A ... _.,,::l~>" . .
~
.. ,.~"'<.""'3.1 FONTESMATERIAISEFORMAIS
. .~"':~~y~~i
~~~;":'., _
.~
'~_~;1J:Ao'analisaras fontes de uma ciência jurídica, identificamos duas espécies de
€~Kh;~~ift)~nto:'as jontes materiais, que nos levam à origem da formação das normas
.~
~i!ditas'(a causa e a finalidade de uma determinada norma); e as Jontes formais, que
'õ~J9fne'c~'m.opróprio sistema normativo aplicável àquela determinada área dQ Di-
to'(Constituição.leis complementares e ordinárias, tratados. decretos. instruções
~~~~~~,~v:ase portarias). . .
_~~1rí':~i~sJ~P:_~~s
materiais s~o os elementos fáticos e concretos da vida humana em uma
,de.te.réUinad~cqlctividade que dão ensejo à criação das normas jurídicas. Podem ser
i'iX~~f~i'ft.~~R~:}r:~r~i~~histó.r.i~.as.religiosas. políticas. econômi~as ,etc. As norma~
~!~i.i~'Q,~~,á
p~rti.~<;l~
certas necessidades da sociedade que o Es~ado identifica corno
. :.:' ,~g~A~~W~~j:t~'~l~~':se;remat~ndido~ ~m sua atividaâe. ' . .
1f,:•.,~l~-\~~qQm~~~Ji1,Rs,A
~~•..''!. p~r ;l.Deio4a investigação realizada pela Ciênda das Finanças que
'f~~~;~~,;~~"~P!_~~~~~~Uti~~ fi:l1~né~ii~~ ser a.~ota~a ~a:a uma deter.mina~a. sode~ade. D?d~s
;'?~V~9.~9":~"g.,~,~s14a.(J.ç.lp'opulaClOq~l. a,rend~ m~lvldual c coletlva, ~ produçao c~onoml-
~~.;.~.:..~:.ca,~
tamanho e as caracteristlCas da maquma estatal. as espécies e a quantldade de
~~~Z~'J?~}erVlçOs públicos, os investimentos a serem feitos e. especialmente. a política pública
~,*~~~:f.i;,~,
.. ~~radotada são fundamentais na definição da estrutura normativa a ser instituída
.,~~;~~~:~"elo Estado na construção do seu sistema normativo financeiro.
~." -.'. Portanto, para serem criadas as normas do Direito Financeiro que versarão sobre
_l>. ",: _
'a~,receitas públicas. as despesas públicas e a gestão do Erário, hão de se identificar

" . . .
' ....
76 t CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham
C.p. 3 • FONTES DO DIREITO FINANCEIRO'!
inúmeros dados concretos, ~ue.são extraídos d~ realidade de uma coleti~idade. Ess~ geraiS,a Constituição atribui competência normativa à União, conferindo aos Estados a
realidade, as necessidades pubhcas e as pretensoes do Estado para co~ aquela de~er, respectiva competência suplementar. E, ainda, determina que o instrumento normativo
minada coletividade são o que denominamos fontes materiais do DIreIto Fmancelro~ para dispor sobre essas normas gerais será a Lei Complementar.2
As fontes formais, por sua vez, representam as próprias espécies de normas jU1' Temos no art 24 da Constituição Federal de 1998 a definição de que compete
rídicas que compõem um determinado ordenamento. ~uma federaç.ão c~mo o ~ras~), à União. aos Estados e ao Distrito Federal legislar concori~ntement~ s?bre o Direito
temos a nece.ssid~<leg.e".~t~,9,~~f~.
simultaneamente, a mteresses n.acI~naJs e reglOna~\ Tributário, ~ Direito Financeiro e o Diréit~ qrç,~meritro;.ió;i.ê~~t~~ftxáç.~?
~e que, no
~spéêíticó~!')\sAih\~~t~~íot~~~iativ~ d~ sebusc~. um processo leglsl~tlvo que ac?U:a a~, âinbito da legislação concorrente. a competência daUrilãb"sltá'\in\it\l<láa estabelecer
diversas demaridás.4~.Ii:"lIlerraharmomca e equil,brada. Por essa razao, a Conslttmção normas gç,ais;-'nâo se excluindo a competênCials,uplêJti~~iff;a~~l;~~'~¥~'~lqüe'Wexer-
passa a d~finir exp.~l~~~n.~~:~:estr~tura normativa do Direito .•Fi~anceiro e como est~, cerão de forma plena. para atender a suas peculiàtidades;'se:íh'l!idstiriél f~dérãli'áté
se realizará em face da necessidade de .distribuição de competenClas entre o Governo. que a superveniência desta suspenda a eficáciada lei eSladualino'qu~lhe for contrária.
C~n?"~ (Pl)iã9! e,iiW~mWf?}t~~f:~~~~?t\~~~,\lif\?~,o,~.pistrito:ederal e Municípios) E. no arl. 163. estabelece-se que a Lei Complémentá'r iiá'disp'ó't sábio as firiâriçás
. Não é por oulr\, mqtiyp que a Cpnstituiçã,o (lJG,l,q'\ecabera à Le, ComplementaI. públicas. a dívida pública externa e a interna. incluída a das autàrquias; fundações
_ que possui quoru~,d.~aprQy~çãp ~~I'.laiqr\~a,b~,o!l't~~,disp~r sobre as normas ~eraj~ e demais entidades controladas pelo Poder Público. a concessão de"garantias pelas
de finanças públicas(arI.16,~;!),4eÍ'\~rdp!p.aw!a~lels ordmanas a concretlzaçao 4g entidades públicas. a emissão e o resgate de títulos da dívida pública,;a,fiscaliza+
processo deliberativq ,!).p,,,!/,çFlr.<jA~ifr~}!};~t~!ÍeJ!~!}ltivo.,
Iguahnen;e: a Carta Co~~ ção financeira da Administração Pública direta e indireta. as operações,de:câmbiô
. realizadas por órgãos e entidades da União. dos Estados. do Distrito. Federalcl,.lios
titucio~al estabele~.9~~~ '~;11;};~5S~I~~~~?,p~~~~"~~~.gera~s e,m maten~ f~ancelra •.~ J
Estados possuirão a.compelê!1H~ Sllple,me!,liltem,!:elaçao a competenna da Um~p Municípios. e a compatibilização das funções das instituições o,ficiais li.eçré4ito:,da
I.• :.',1f~)l,!I(j,!"~!:
.~,",'
'. ":,; I .' '1 'tI,,"" ,.1,:\,J. , ~.-
União, resgu~rda4as as ~aracterísticas e condições operacio~ai!'.p'e~~.s,',º~s~v~!~.~~~~'
(art. 24, ~ 2 ',ri\~Jli~i.:'{l'j;~g~~,::J',t1h(~Ü{!F.'
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ao desenvolVImento regIOnal. ,!]~-;L'\
Aqui. resta clara a distinção entreosconce,tosde leI naCl~nal. que se aphoa e!11!,
todo o território brasileiro e condiciona a elaboração das leiS regiOna,s, e de leIfederal.:, No dispositivo constitucional sobre os orçamentos, encontramos o ~ 9° do 'art.
de inte;esse e aplicação exclusivos da 'união' (no UleSrnOsentido. as leis estaduais ~~ 165, que prevê caber à Lei Complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigên-
cia, os prazos. a elaboração e a organização do plano plurianual. da lei de diretrizes
municipais), , .,
orçamentárias e da lei orçamentária anual, estabelecer normas de gestão financeira e
Assim. temos as normas gerais de Direit~'-P!nanceiro, que criam os institutos ~
patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição
disciplinam os princípios e conceitos básicos sobre am~téria> con~uzindo a.e~ab~raçã~;_
e funcionamento de fundos.
das leis específicas financeiras. E temos as leis federaiS, estad~als e ~U?l~lpal~1 que:::
tratam da execução financeira e orçamentária, de forma espeCifica e mdlvlduahzada,,Ó Passados mais de 20 anos, a referida Lei Complementar ainda não foi editada.
de cada um dos respectivos entes. '.'~ Está atualmente em tramitação no Congresso Nacional o Projeto de Lei Comple-
3.2. 'NORMAS GERAIS EM MATÉRIA FINANCEIRA

''AConstituição da República, nos casos de competência concorrente (...), estabeleceuverdadeira
Co'mo vimos no capítulo anterior, a Constituição Federal de 1988 pos~ui U~,i' situação de condomínio legislativo entre a União Federal, os Estados-membros e o Distrito
papel extremamente relevante na configuração do sistema nor~at,ivo.do Direito. Fi:}~. Federal (Raul Machado Horta, 'Estudos de Direito Constitucional', p. 366, item n° 2,1995, Del
nanceiro brasileiro, uma vez que desenha toda sua estrutura e dlstnbUI as respectivas :~, Rey), daí resultando clara repartição vertical de competências normativas entre essas pessoas
competências. A partir do seu texto encontraremos a definição dos ins~ru~e~t~s} estatais, cabendo, à União, estabelecer normas gerais (...), c, aos Estados-membros e ao Distrito
normativos próprios para os diversos temas na seara fiscal, bem como a dlstn~Ulç~o,.' Federal, exercer competência suplementar (...). Doutrina. Precedentes. Se é certo, de um lado,
da competência legislativa em matéria fin~nceira entre a ,união. os Es~ados, o Dlstr~to.: que, nas hipóteses referidas no art. 24 da Constituição, a União Federal não dispõe de poderes
ilimitados que lhe permitam transpor o âmbito das normas gerais, para, assim, invadir, de
Federal e os Municípios, harmonizando os mteresses ger~ls d~ federaçao, com ~s regI?,:~',
modo inconstitucional. a esfera de competência normativa dos Estados-membros, não é menos
nais. Entretanto, o texto constitucional nos traz apenas as VIgas mestras do sIstema, /, exato, de outro, que o Estado.membro. em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais
deixando para as normas infraconstitucionais o seu detalhamento. (como a Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública. consubstanciada na Lei Complementar
Assim, para serem criados os institutos jurídioos do Direito Financeiro, flxados i:. n° 80/1994), não pode ultrapassar os limites da competência meramente suplementar, pois, se
os seus princípios gerais e definidos os conceitos sobre a matéria, função das normas ' tal ocorrer, o diploma legislativo estadual incidirá, diretamente, no vício da inconstitucionali-
dade. A edição, por determinado Estado-membro, de lei que contrarie, frontalmente, critérios
mínimos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal, ofende. de
modo-direto. o texto da-Carta Política. Precedentes:' (STF,ADI2.903, ReI.Min. Celso de Mello,
Temer, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 13.ed., São Paulo: Malheiros, 1997,p. 147. : julgamento em 0111212005. D/E de 19/09/2008)
B :1 ) )1 D 'A "Ir 'R .f '( b If] C 3 o u' j( li :1
menta r - PLC nO 135/1996,3 cujo texto foi inicialmente elaborado no âmbito do siderado uma "grandiosa obra de padronização orçamentária"s para a organização de
Poder Executivo, sendo posteriormente modificado por substitutivo elaborado no uma só estrutura orçamentária para a União, os Estados e os Munícípios, mas acabou
Legislativo, ao qual foram apensados divers_os outros projetos sobre a matéria. O atropelado por uma década de inércia no Senado,6 sendo só então a Lei n° 4.320 fmal-
fato é que parte do texto original do PLC n" 135/1996 encontra-se prejudicado com mente sancionada no governo de João Goulart, em 17 de março de 1964, trazendo no
a edição no ano 2000 da Lei Complementar nO 101. Além desse projeto, encontra- seu corpo um texto considerado avançado para a época, o que, de alguma maneira, a
-se tramitando no Senado Federal o Substitutivo que aprovou o Projeto de Lei do fez permanecer viva até hoje.
Senado n" 229, de 2009, e do apensado Projeto de Lei do Senado n" 248, de 2009, Cinquentenária, apesar das vozes pela sua obsolescência,1 e, ainda que se concorde
nos termos do Substitutivo, que foram apresentados pela Comissão de Constituição que o Brasil de hoje é muito diferente daquele da época de sua promulgação, trata-se
e Justiça (CCJ) do Senado Federal.' de diploma de suma importância para as finanças públicas brasileiras. Pode-se dizer
Mas, para atender às determinações constitucionais, temos atualmente no nosso . que ela é o "Estatuto das Finanças Públicas': Além de veicular relevantes princípios
ordenamento jurídico duas normas gerais financeiras em vigor: a Lei n° 4.320/1964 e financeiros e institutos básicos das finanças púb,licas, sem ela não seria possível ela-
a Lei Complementar n" 10112000_ borar, executar e controlar os orçamentos públicos. Mais do que isso, apresentou-nos
A primeira é a Lein° 4.320 de 1964, formalmente uma lei ordinária, porém ma- o modelo de orçamento-programa, em cuja execução se pretendem políticas públicas
terialmente recepcionada pela Constituição Federal de 1988 como lei complementar. de resultados, metas e conquistas,
Essa lei traz as normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos Socorrendo-nos das lições de José Maurício Contis para sintetizar e destacar os
,
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. legados normativos da Lei n" 4.320/1964, citamos: (I) a positivação dos princípios da
A sua representatividade é inegavelmente inquestionável. Sancionada dias antes anualidade, universalidade, unidade, orçamento bruto, exclusividade. discriminação,
do golpe militar de 1964, ainda sob a égide da Carta de 1946 - em um Brasil então unidade de tesouraria e evidenciação contábil, dentre outros; (2) a classificação econô-
ainda ~,grá'rioe de instituições republicanas extremamente frágeis, em que se buscava mica das receitas e despesas (subdivididas entre correntes e de capital); (3) a delegação -
implem~ntar "reformas de base" para alçar o. país ao ~ol dos então "desenvolvidos" à unidade orçamentária e, dentro dessa, ao agente público que detenha competência de-
[ _, pas~\I pelas Constituições de 1967 e 1?69, e foi recepcionada pela Constituição "ordenador de despesa", da autonomia e da responsabilidade decisória pela realização_
da despesa, sem prejuízo do dever de equilíbrio com q fluxo de ingresso da receita; (4)
Fedéra!tfe 1988, continuando em vigor até ho1e, mais de 50 anos após a s~a edição.
balizas para transferências de recursos à iniciativa privada, com ou sem fins lucratiV:9s,
Q.í')ginária do Projeto de Lei da Câmara n" 201-Dde 1950 (no Senado n" 38, de
1952),& autoria ao Deputado Berto Condé:trazeíiâoco,,\ojtistifi~ativà aiconclusões
decorrehtes da 111Conferéncia de Contabilidade Públid téàlizàda em 1949, foi con-
!,Diário do. Congresso Nacional, publicado em 05 de maio de 1950, p. 3.070.

Após a votação final na Câmara em 14 de dezembro de 1952, o projeto retomou seguimento
Na Câmara dos Deputados, o PLC nO 135/1996 ef!.co.l1tra~se apensado aos seguintes projetos: .somente em 05 de junho de 1962.
PLP n° 32/1999, PLP n" 88/1999, PLP n" 14412000, PLP n' 166/1997, PLP n" 10212003, PLP n" Aqueles que entendem que a Lei nO 4.320/1964, apesar de amplamente observada pela Adminis-
99/2011. . tração Pública, estaria em parte obsoleta, especialmente em decorrência de mudanças expressivas
PLC 229/09 - Senador Tasso jereissati: O referido projet.o estabelece norma~ ge:nlis sí,>bre plano. . ocorridas após sua edição, dentre as quais cabe,destacar: a) implantação no País, a partir da
orçamento, controle e contabilidade pública, voltadas para .a resp~~sabili~ade ~~ processo , .década de 1970, de um mercado financeiro relativamente sofisticado, o que permitiu ao Gover-
orçamentário e na gestão financeira e patrimonial. altera disposi~iyosda ~e~,C~~p'e~entar nO ...: ;'.,'no utilizar intensamente os mecanismos de financiamento junto ao setor privado, tornando o
101, de 4 de maio de 2000, a fim de fortalecer a gestão fiscal responsável ~'dá_ô~frà~:providên- .:'" serviço da dívida e a gestão de receitas e despesas financeiras variáveis relevantes no processo
das. Simplifica e antecipa a data de apresentação do PPA; Institui Órçárii~~W:',~!~Ei_a,n.~~~ para '~~::'degestão das finanças públicas, matéria que não foi adequadamente tratada na referida Lei; b)
obras e serviços cuja duração ultrapasse o exercício financeiro. Preve que .~.-LÇ9}.?cye'i~dicar )~évolução tecnológica, especialmente nas áreas de processamento de dados e de telecomunica-
até 20% de programas do PPA para priorização. Estabelece obrigatoriedad~:.4e",ex~çüção de V:ções', permitindo níveis de sofisticação antes impensáveis na gestão pública, tornando obsoletas
dotações incluídas na lei orçamentária por intermédio de emenda de bancáda 'ou iIldividual. "~'o ou desnecessárias algumas práticas previstas na lei vigente; c) evolução dos conhedm.entos da
Estabelece que o Poder Executivo deve criar Banco de Projetos para nortear alocação de recur- ciência da administraç;io, que introduziu novas práticas de gestão, oferecendo oportunidades
sos públicos. PIe 248/09 - Senador Renato Casagrande: Estabelece normas gerais de fmanças de aperfeiçoamento da gestão pública. (Constante no estudo elaborado pela SOF - Secretaria
públicas voltadas para a qualidade na gestão e dá outras providências. Estabelece padronização de Orçamento Federal, apresentado em dezembro de 2009 em Brasília-DF, contendo anâlises
de procedimentos aplicáveis a todos os entes subna~ionais (Município,s até 10 mil habitantes). dos Projetos de Lei Complementar nos 13512006, 22912009 e 248/2009).
Impõe elaboração de orçamento por fonte de recursos. Normatiza o PPA e a sua avaliaçâo e cria Conti, José Maurí~io; Pinto, :hUda Graziane. Lei dos orçamentos públicos completa 50 anos
banco de indicadores. Cria limite mínimo para execução de investimentos em percentual da ,~e vigênCia. Revista Consultor Jurídico, 17 de março de 2014. Disponível em: <http://www.
ReL. Cria regra nacion~l para Restos a Pagar em todos os exercidos. Determina a convergência ; '.çonjur.com.br/20 14-mar-17/1ei-orcamentos-publicos-completa-50-anos-vigencia> Acesso em:
da contabilidade do 'setor público aos padrões internacionais. .','-20;12.2014. -
\~i
-
É inegável que a transpar~ncia fiscal na prestação de contas tem sido favorecida.
~,
na forma de subvenções c auxílios; (5) formulação da lógica essencial de que progrií1,

mas pressupõem correlação finalística entre dotação de valores para atingir meti,. a partir da LRF.com a divulgação em veículos de fácil acesso. inclusive pela Internet.
quantitativamente mensuradas em unidades de serviços c obras a serem alcançadâ~), das finanças e dos serviços públicos. possibilitando a qualquer cidadão acompanhar
(6) adoção explicita do regime de caixa para a receita e r~gime de competência paré:. diariamente informações atualizadas sobre a execução do orçamento e obter infor-
mações ~obre recprso~ públicos transferidos e sua aplicação direta (origens. valores.
,',i
a despesa pública. em hibridismo típico da Contabilidade Pública; (7) definição das'
etapas de execução da despesa. que foi tripartida em empenho, liquidação epagament~ tr.", favoçecidosH\I~!p.h;?is~o~i~ilizaçãO de informações. a LRF criou novos contr~les
~~1i:
~'. (8) dcfinição do conceito de restos a pagar; (9) fixação do rcgime juridico dos créditos ;<.1{i/ci>J1tab.~isefin!!~cp.lf'p's{5'P!,~f?Y~ls1S?nOmlCa.mente.aos ;oderes Execuliv~. Leglslalivo
:~~~~.!l:~ .JUdj~lário)ap.siJ~ip.~Il;a~~t4~; $;O:!1!as.e,MmlstérlO Pubhco, os quais sao obngados
_~ ' , ~!.'. adicionais (suplementares, especiais e extraordinários), em ader.,~p.-.ci~,.ao prindp!g
::4t,: i. ': '~";,. da legalidade e sua coexistência com a neccssária flexibilidad~,orçamentária; (!Ol. ;~;'.:':~,pU91;Ç~~'suas'~e!Í}o~~!~ç<i,çMs~~~~;r.9J:anto. transparência e controle na gestão
; ~:' \ lIi,,, .. !,£gnf".\\U~çã0 e balizas nucleares sobre o funcionamento dos fu,!~o~~speciais;(Úk :!,"',: :"'assam a ser ilmbjnôm\o'constante a,óal"tr ..daLRF.
_.f .• ""P:l11..' ~ ;.,~;_l O',.',',i' .~:;{::l~ f
~.\j\,J:Ltn •.1I.v6'!~ H 11" •.;'.
..•.
:,~~ft;:' .~,'.:-; ~\91,!,P~~!!~I~S e mterfaces dos controles mterno e~xterno; e (I21.pçeY'sao de balanç?,. Lf~:'.I.r:j;::~I~~~.e~ais,lé.i,nql~£.~i~X,~~~'~Ç?~t~i~~j,~9;~al~.~~
o al~ance do equiUbrio das
""'.(:~" . ?9.r_i~~?~~?~,' .~e~tre outros comandos de relevo. .:~. " fi"ançás publicas n'1 Bras~'l)os:tres:n(:vels ,da f.<leraçao. espeClalmcnte no que se re-
.'~. ': ,; , i!.:,,;!A:segu,!~a norma geral financeira é a Lei Complementar nO101 de 2000. que eSi' fere ao saneamento e reorg~~j~çãQ,i1.~4\y.id~ d9,SI?stados e Munidpios. a partir do
estabelccimento de mecanismostle Ilriiitação'<!e gastos públicos. especialmcnte os de
"",'"','.'" '. ,",.}.~b~~~:~snoçmas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscali
\"" .- ,;' ~:i.)~~'.t~Wt;.mta-]eicaracterizou um importante marco regulat6rio fiscal no Brasil Passados"
essoal,.a criar;o
P, "
de metas
r; '. ".~t;.I!Jl'~';'
••
desüpera~ii,~"~' l-';~.'edüçãoda . dívida c do déficit
IO,\t'~1Il'i11 "ftrlj\.Utl:J ~_,r, •
públicos.
tudo para se chegar'ao eqúiltorio e a'So I ez <Ias'colltas do Estado Qrasdeiro.
','-k . ,", "J;/(;i5'\ffió'~ê~u.avigência. já se percebe claramente a transformação da cultura fiscal e:~ , ..•'/:;}.u.t~!,e:1!-~\.'~!j,,~,'~1;~'(tt~~!-.',I',
- ,," "~'!., ..'
.ti ,'r""póS,iúl-ado'll.estor público. Na lição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto. a vigênci.;i , Outrossim. o plani'Ja~~~I,~(?T:fI!rr:o/.'!NI~}~~.~~nte~ente dlsciplInado,na LRF
passOUa fazer parte 'da ~ullJf,'!':.~i~~)i~!~~~~ft~:~~9;~I!lnew adequadamente e-"sep
..~!' ..,:J!:"dii'LRF~Ç\i,;acteriza"secomo uma mudança de hábitos. marcando a desejável passage
.::.t~;,
. ...,.~;' '~~.!{~,?~i~~iW~p"~al.ismodemagógico para p gerenciamento democrático~9 , . I~)tf;, gastarmaio dinhcir? P~~~ii~_?;-~tl?.p,r~,9.~}?~.~~~~l~~~~~~.lstase mUitas ,vezes sub}ctI.vas
ou de conveniência passageira: Quant9s cmprés~lmos onerosos precisaram ser fCltos
".-~\. .~'~~~);~Cói1Íob'eiri salientou Weder de Oliveira,lo três importantes impactos já pudeiah\ ~ por falta dc planificaçãO de caixa?Quàntãs obrasf~,;,ni iniciadas e. depois. paralisadas.
~êr6bsiirVidos na Administração Pública como decorrência da Leide Responsabilidadé"
FiscaI::t; Nà'esteira das discussões sobre a I..RH renovou-se o interesse pclo process6'-\'
por ausência de recursos? Qu'an~os défi.~it!,~~ f1~~~m
por supcrestimativa de receita
orçamentária? Quantosproje.t?s se f~u~~r:;a~, p~(J!lt~ de articulação programática
orçaffiei>f~rio"pela contabilidade pública e pela administração tributária; 2. Cresceci com outros empreendimentos governan;tentai~?Q~ap~os servidores foram admitidos
o int~ress~ pc.la modernização c pelo aprimoramento dos sistemas e mecanismos déJ
, .. arrecadação tributária e controlc de gastos públicos; 3. Há intensa mobilização dos Tri:'
em setores não prioritários? (
bunais de Contas, que estão desenvolvendo um trabalho de orientação. manualização.'r Finalmente. o acompanhamento de resultados do orçamento foi outro grande
trcinamento, regulamentação e fiscalização. imprescindlvel para viabilizar o alcance dos; marco da LRF. afinal. de nada adiantava um orçamento financeiro bem elaborado
objetivos da LRF ~m cada esfera da federação. Mas. segundo aquele Ministro do TCU.~. e dimensionado, se este não produzisse resultados concretos e visiveis. Associar os
.~! números orçamentários às metas propostas e mensurar se estas foram alcançadas é
a LRF não pode ser tida como a legislação que irâ garantir o equilíbrio fiscal perma~-'~ uma das virtudes do novo ciclo orçamentárIo.
nente nem como a lei redentora que irá moralizar a administração pública. Ela repre- '.-' Não obstante os elogios para ambas as leis - Lei n"4.320/l 964 e LC n" 10112000 -.
senta o ponto culminante: até aqui, de um longo processo institucional e legislativo '.' há muito ainda que evoluir, a fim de consolidar a sustentabilidade e estimular o de-
11
de melhorias paulatinas na gestão fiscal. que começou em meados dos anos 1980. ~ .senvolvimento econômico e social.
':: Hoje, conceitos como os de eficiência e de eficácia no dispor dos recursos públi-
De fato. se bem aplicada. a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/2000) pode, cos, transparência das informações e ampla divulgação dc dados. e de accountability c
garantir maior transparência, eficiência e controle aos gastos públicos, germinando ;:. responsabilidade na gestão são constantes nas finanças públicas e requerem preceitos
na Administração Pública uma nova postura de gestão. normativos que ofereçam maior efetividade e convergência a tais ideais.
3.3. NORMAS ESPECiFICAS EM MATÉRIA-FINANCEIRA

Moreira Neto. Diogo de Figueiredo. A Lei de Responsabilidade Fiscal e seus Princípios Juridicos. Uma vez definidos pelas normas gerais os conceÍtos e institutos básicos do Direito
Revista de Direito Administrativo. n° 221. jul./sct. 2000. p. 71-93. Financeiro _ tais como leis orçamentárias, responsabilidade fisca!. exercício financei.
Oliveira. Wederde. O equilíbrio das finanças públicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista ro, receitas e despesas públicas, créditos adicionais-c fundos especiais -, inicia-se o
" Técnica dos TribJJnais de Contas - RTTC, Belo Horizonte. Fórum. 2010, p. 187. processo legislativo financeiro por cada unidade da federação. Tanto a União C0l110 os
" Ibidem. p. I RR.
.'C, b, .n. ':a. J •• JI\. _-> L _ Jh,~.,'0. ,t~Ar•••.•
Elhv I oj
Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão propor a suas casas legislativas as Ainda, temos os decretos, atos normativos do Chefe do Poder Executivo local
leis específicas sobre as formas de arrecadação, o plano plurianual, as diretrizes orça. (Presidente. Governador e Prefeito), que deverão ser editados até 30 dias ~pós <I publi-
mentárias, os orçamentos anuais M criação de fundos especiais, pois é a partir dessas cação das leis orçamentárias, para estabelecer a programação financeira e o cronograma
normas que se realizam as receitas e despesas públicas e a gestão financeira do Erário. de execução mensal de desembolso (art. 8°, Le n° 101/2000).
Essas leis, muitas delas de iniciativa do Poder Executivo local, terão a forma de
Lei Ordinária, instrumento competente para a concretização das normas financeiras, 3.4. CONTROLE DE CONSTITUCIONAIJDADE E DE LEGALIDADE
atendendo ao Princípio da Legalidade. A utilização de leis ordinárias é uma condi- DAS NORMAS FINANCEIRAS
ção decorrente do Estado de Direito, em que se exige a prévia aprovação pelo Poder
Legislativo, quando da instituição ou modificação das normas de Direito Financeiro. Em nosso ordenamento jurídico há um escalonamento de normas. em que a
Constituição encontra-se no ápice e todas as demais normas devem a ela se subme,
Assim, cada ente da federação irá aprovar, através do seu respectivo Poder
Legislativo, as leis ordinárias para a instituição e arrecadação dos tributos e demais
<"~~~'~ter. Dessa forma. a lei se submete à Constituição, o regulamento se submete à lei, a
.:.', instrução normativa do Ministro se submete aos decretos. e assim succssivamentc.14
"!~;~'
espécies de receitas financeiras, as leis orçamentárias para execução financeira dos
seus investimentos, gastos públicos. subsídios. isenções, créditos, criação de fundos .;;"'{.' No campo do Direito Financeiro. temos as normas constitucionais que atribuem
e transferências financeiras. ,.,:l,';~ a competência normativa aos entes federativos. estabelecem as reservas de matéria.
Quando discorremos sobre leis ordinárias em matéria financeira, três leis despon~
1,*~:':'instituem o sistema financeiro e criam seus principais institutos. À partir dessa es.
,?}/~ trutura normativa constitucional. será função das leis complementares fixarem as
tam em nossa mente: as leis orçamentárias anuais, as leis de diretrizes orçamentárias
;,',;}~.(t-~'normas gerais sobre o Direito Financeiro, e caberá às leis ordinárias c seus decretos
e as leis dos planos plurianuais. Essas leis ordinárias são de iniciativa dos chefes do
'..~'k~i~:. dar a devida concretude e execução ao sistema. Vemos, portanto, a c<;mfiguração de
Poder Executivo de cada ente federativo e aprovadas pelo respectivo Poder Legislativo.12
.:..•..
:~t\ uma pirâmide normativa que deve ser respeitada. sob pena de se incorrer em vício de
Uma vedação importante que ã Constituição traz para a criação de normas espe~ ./.tfü~i~constitucionalidade ou de ilegalidade. .
cíficas em matéria de Direito Financeiro refere.se à utilização de Medidas Provisórias. ':"'(:'1""', ' • I
Assim, é vedada a edição de Medida Pro~isória para dispor sobre planos plurianua'is.
~,,:-,:~:
..t~"""'~'Não há dúvidas de que as normas infraconstitucionais são hierarqy.icamcntc
diretrizes orçamentárias. orçamento e 'créditos adicionais e suplementares (exceto
.:~\~T}~ inferiores às normas constitucionais e, da mesma maneira, os decretos em relação às
para aabertura de créditos extraordiríárfos'para"déspesâs imprevisíveis). O objetivo
;.:~:t-:1?~,}~1s.
buscando cada qual seu suporte de validade e limites materiais. de dispõsJçãO na
, j"" .• ~'~'r",,-....•I< •••• J "'.',." ~ : ,'J..h,Ç!maque lhes é imediatamente superior. - ~:' '.,~:":~'.: .cl~\ • '~-.:,
,
dessa norma é o de garantir a partIcipação âó PiJder LegISlativono processo de elabo- çJ .>l}" ~~ ",n':(1'"II,'"".!" f: }'"
."
ração e aprovação das leis financeiraS; ex'éetuàti.dci.s'e.apenas. os casos emergenciais .~~~}:{:~.. Uma questão, entretanto. é relevante no Direito Financeiro: compreender se
e imprevisíveis.u - ,: ... ~':~.~:!!,;':1
~,áhierarquia
entre a lei compJementar e a lei ordinária, na medida em .que ambas ,.
~~~'~~l~.oss~empapel de destaque no ordenamento jurídico financeiro. ~:>~
i,
,{~,"£.;"'~",:Sobre esse assunto. em primeiro lugar. encontramos o entendimento de <i'ue,por , ~' ..
. " -: ,.f,;. ,:j 'I" t " ~;Y"f;~aver um quorum qualificado (maioria absoluta) para a aprovação 'de' Lei Comple- ,
'!:'r ,7'
'
" STF: "Compctência exclusiva do Podcr Executivo iniciar o processo legislativo das matérias
pcrtincntes ao Plano Plurianual. às Diretrizes Orçamentárias e aos Orçamentos Anuais. Pre. ,~'~ff!}j~
.~,cnta.rma~o~do que o quo~Ut1~de aprov~ção de .uma Lei.Ordinár~a (~~iori~ sin:tples).
cedentes: ADI 103 e ADI 550'~ (AOI 1.759-MC, ReI. Min. Néri 'da Silveira, julgamento em ~~t;p~~d~~la eXistir. por decorrencla, up1a hierarqUIa superior da primeira em r~!~~ão à
t2l03/199B.Plenario,D/de06/04/2001)' '.'<
!.':!">.' _..tI, >; '.~':'.
lo~'
j \~
"':.:.' ..
0\.,...
'., ' . ~~-t,.~~g~nda. Entretanto. sabemos que. para haver hierarquia normativa, é necessário ha.
STF: "Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do Poder Executivo na edição \ ..:J1;'t'~~er u~a fontenormativa que ofereça fundamen~o de validade para as demais n~rmas
" de medidas provisórias para abertura de crédito extraordinário. InterpretaÇão do art. J67, ~ 3° j 1~t~~enores, asslI~ como ocorre com a ConstltUlçao e o resto do ordenamento Jundico.
c/coart. 62. ~ lO, inciso 1,alíne<l d, da Constituição. Além dõ~'rêqüisitosdc<rei~vânciae'urgência
,~'~,.;i:"
(art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extráordiriáriô'sejà fe.Ü~apê~as pata
',' ',', • . "j
atender a despesas imprevis(veis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos
"
r
.iI,~ ''0:'' ~
,:, '.•,,~,~.\..~405/2007 dcmonstram que os créditos <lbertos são destinados a prover despesas correntes. que
de relevânci<l e urgência (art. 62). que se submetem a uma ampla margem dediscricionariedade
por parte do Presidente da Repúblic<l, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (<lrt. 167. ~
3°) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos scmânticos das expressões
::~l....
':',~,,",.,:';.':_.•""';")'J"." ..
_
'..~..•:.,'~:.,;.,:,
..,.:;:,.,......:....ncontlguroll
ão r.cstão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgênCia. A edição da MP n° 405/2007
um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição
'guerra: 'comoção interna' e Calamidade pública' constituem vetores para a interpretação/apli- de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. Medida cautelar deferida.
cação do art, 167. ~ 3° dc o art. 62. ~'lo, inciso I, alfnea d. da Constituição. 'Gucrra: 'comoção 1~.~~:\'W
~', Suspensão da vigência da I.ei nO J 1.65812008. desde a sua publicação. ocorrida em 22 de abril
interna' e 'calamidade pública' são conceitos que representam realidades ou situações fáticas }j1'Í.\~~.: de 2008': (ADI4.048~MC. ReI. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 14/05/2008, Plenário, DjE
I
de extrema gravidade e de consequências imprevis(veis para a ordem pública e a paz social. c .' . ""{.~~f!dç 22/08/2008). No mesmo sentido: ADI 4.049.MC, ReI. Min. Carlos Britto. julgamento em
que dessa forma requerem. com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraor. ., '):'\: 05/tI/2008, Plen,rio, D/E de 08/0512009.
dinárlas. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto c da exposição de motivos da MP n° ',y ji)!.': ~~{}cmer, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 13. ed .•São Paulo: Malheiros, 1997. p. 144.
'.
.(::l~ . "...".. ....
iKr:~l~~:~?-?::',::"
-,::,:,."" :
:qJ~SÓ'DÊ DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus'Abraham
a.programas de 'governo), não seria cabível tal questionamento. já que aquela Cort~"
Todavia, essa subor4inação não existe entre a Lei Complementar e a Lei Ordinária, " compreendia que só seria admissível ação direta de inconstitucionalidade contra ato
17
que ambas derivam da Constitui~ão e não a segunda da p,rimeira. Nesse sentid~, ~emo' dotado de abstração, generalidade e impessoalidade. .
o entendimento de que o que eXiste entre elas, apenas, e uma reserva de matena. O Entretanto, temos encontrado em recentes manifestações daquela Suprema Corte
. , seja. existiria uma distribuição constit~cional. de m~té,ri~~ e':,clusivas ?U re~erva~ . o entendimento de ser possível submeter as leis orçamentárias ao controle abstrato de
para a Lei Complementar, sobre ,as quais as Lels Ordmanas nao podenam dlSPO~~,_:" constitucionalidade. Estaria havendo. assim, um processo de revisão dejurisprudência.
Todas estas normas podem sofrer questionamentosjuntoàóp~dei.'hi.~!ç: . eJ!l que se tem afirmado que
sobre sua constitucionalid~de,forn:al,.tanto nas mQdalida?e~. é.()ri,~~ntt~:4~(,$~:~l
Entretanto, discute-se sobre a posslbihdade de haver questlomun~ntode lÇlor~~
o Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da
constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma
tária por uma Ação DirétáldFInconstitucionalidade, irigreiisando,a pàiüi..de'fe
controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou
no seu aspecto material:.O:debate desloca-se da forma parro ç~#te!Í'~q:!:Y'f~}~{~.i1'
,'., :,::.j,' ~\.'" " ' " ," .",', "I ,f' "'-"'-:'1(11'-'f."J~' esp.ecífico, concreto ou abstrato de seu objeto. (ADI4.048-MC •.Min. Gilmar Mendes)
Para çompreende~.~i5m'~,;p,rinieiro faz-se imporúint~,.~~tentlr~f~~A ~~fuF~~~.
dica da lei orçamentária. Para alguns, trata-se de uma lei formal}a que nao se dlS.h, Na mesma linha, para o Ministro Carlos Ayres Britto (ADl4.049-MC):
das demais normas e contém disposições genéricas e abstratas;espeda1rriente p,;,;' ria
~y.~>,',
das receitas (emborá haja qu'e'ffi sustente que. por possuir praiós 'determinaaos pl:C . !~"<'
:;<:!;~):i<:~,Alei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de

seu encaminhamento e votação, estas teriam natur~zadiv~'nfa!.-Entretanto;dótí(
:>,/~:\!::;;'-::::.;oonstitucionalidade.devido a que se trata de ato.de aplicação primária da Consti-
e jurisprudência atual màjoritátias entende'Q). tiàtár:-se de l~i mate,riàI;'de'c()nt~~,~. }.~o. Para esse tipo de controle, exige~se densidade normativa apenas para o ato
concreto, já que contempla um plano de governo a ser cumprido, principalri1~n.Y " de natureza infralegal. te
quanto aos gastos e aplicaçoe"s'dé"recursos, destacando-se, inclusive, que o's atb~:à
dela derivam são controlados por normas de responsabilidade, em caso de descump ..
,,-.
mento. Finalmente, há uma terceira linha de entendimento minoritário, que' enfe)i'
tratar-se de um ato administrativo, já que seria mero instrumento de arrecadaçã: ..,
gestão e aplicação de recursos financeiros.
Diante desse quadro, o STP6 vinha entendendo que, devido a seu conteú ,.,
político e não normativo (como a destinação de recursos ou a vinculação de verb¥
"I,"
"::ih
IS STF _ RE 419629/ DF _ Distrito Federal- Recurso Extraordinário - Relator(a): Min. Sepúlveda;~

Pertence _ Julgamento:23/05/2006- Órgão Julgador:Primeira Turma Ementa: [...lllI. PIS/Cofins:'l;i
revogação pela L. n0 9.430f1996 da isenção concedida às soçiedades civis de profissão pela LC n~~~
70/1991. 1. A norma revogada _ embora inserida formalmente em lei complementar - concedia ':~
isenção de tributo federale,portanto, submetia.se à disposiçãode lei federal ordinária, que outra lei .'
ordinária da União,validamente,poderi3 revogar,como efetivamente revogou. 2. Não há violação "tl
do princípio da hierarquia das leis _ rectius, da reserva constitucional de lei complementar - cujo .)
reajuste de percentuais em projeto de lei de diretrizes orçamentárias, que implique transferência
respeito exige seja observado o âmbito material reservado pela Constituição às leis complemen- de recursos entre os Poderes do Estado, tipifica ato de efeito concreto a inviabilizar o controle
tares. 3. Nesse sentido, a jurisprudência sedimentada do Tribunal, na trilha da decisão da ADC
abstrato. 4. Ação direta não conhecida.
1, Olf12f1993, Mareim Alves,RTJ lS6f721, e também pacificada na doutrina.
17 STF: Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos,
16 STF _ ADI-MC 20S7f AP _ Amapá _ Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade
assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujei~a à fiscalização
_ Relator(a): Min. Mauricio Corrêa _ ~ulg3mento:09/12/1999 - Órgão Julgador: Tribunal Pleno. jurisdicional no controle concentrado. (ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Venoso, julgamento
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n° 0456,de 23/07/1999, do Estado do Amapá
(diretrizes orçamentárias). Emend3 parlamentar a Projeto de Lei, modificativa dos percentuais 19/1212001, DI de 14/1112003).
l~ Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constituciona-
propostos pelo Governador, sem alterar os valores globais da proposta. Ato de efeito concreto.
lidade: ADI 4.048-MC, ReI. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 14fOSf2008, Plenário, D/E
Inviabilidade do controle abstrato de constitucionalidade. I. Constitui ato de natureza concreta
de 22/08/2008. No mesmo sentido: ADI 3.949-MC, ReI. Min. Gilmar Mendes, julgamento em
a emenda parlamentar que encerra tão somente destinação de percentuais orçamentários, visto
14f08f20OS, PI~ário, DtE de 07/08/2009; ADI 4.426. Rel. Min. Dias ToffoU, julgamento em
que destituída de qualquer carga de abstração e de enunciado normativo. 2. A jurisprudência
desta Corte firmou cnt~ndimento 'de que só é admissível ação direta de inconstitucionalidade 09/02/2011, Plenário, D/E de 18/05/2011.
contra ato dotado de abstração, generalidade e impessoalidade. 3. A emenda parlamentar de
",
>,:' ~AlnE 1,1
.' '.
Receita
. .....
'
Pública, "",.,
,.
Crédito .. Público
',. . ' '
• "<lo
..:.üfN
',"'," e De~pesa Pública
.. ':
, .' o modelo de Estado que se submete às normas constitucionais existc-com uma
.; única finalidade: atender às necessidades da coletividade, através dos seus agentes c
- .. / órgãos. Esse Estado, como instituição poBtica. juddica. e social, é desprovido de inte-
resse próprio (senão para atender às necessidades públicas), já que é constituido sob
as regras do Direito para garantir a todos os cidadãos uma vida digna em sociedade,
,-
<;. e não para atender aos intercssc~ individuais e egoísticos dos próprios governantes,
como outrora já ocorreu.
.t,
"
Atender às necessidades públicas significa prover a sociedade de uma série ae
bens
"
.,
.•., e serviços públicos, que vão desele os anseios humanos mais básicos, como habitação,
nutrição, lazer, educação. segurança. saúde. transporte, previdência, assistência social
, e justiça. até aquelas outras necessidadê's de ordem coletiva; como a proteção ao meio
#"
ambiente e ao patrimÔnio cultural. '
~ "
A Constituição Federahie' 198.8 reconhece expressamente essas necessidades

nos direitos que prescreve. relacionando-os da seguinte maneira: a) direitos indivi-
" ,
f,' ..
duais: (art. S'); b) direitos coletivos, que representam os direitos do homem como
integrante de uma coletividade (art. S,); c) direitos soCiais, que se subdividem em
'.1.: direitos sociais propriamente ditos (art. 6') e direitos'trabalhistas (arts, 7' ao 11);
d) direitos à nacionalidade, que se referem ao vínculo furldico-polítiCo entre a pes"
Soa e o Estado (arts, 12 e 13); e) direH6s. polítiCos': ieI~,ii\lii'~àpáriicipação na vida
política do Estado (arts, t 4 ao 17), PoréilÍ;'éiiéóiiírânfós "á,rIóngo de todo o texto
.'
,,
,
que'
constitucional outros tantos direitos conferid(;s ;ào:'cid~~~rã,6; se convertem em
}t~::".. deveres assumidos pelo Estado. '~>~?',:,
; '.;' .' tO.' '!,'
.'1\:;,;. No entanto, para garantir a efetividade desses di~éi:t~~:~'~'~n'cf~tizá.iosem b~ns e

;. ',. . serviços oferecidos aos cidadãos, o Estado precisa de recursos, especialmente aqueles de
ordem financeira, que'se originarão da exploração de seus próprios bens c rendas ou de.
rivarão do patrimônio do cidadão. arrecadados segundo as normas do Estado de Direito.
Porém, além de uma correta e justa arrecadação, é necessário, também, dotar o
:'~' Estado de mecanismos para excrcer urna eficientc gestão de tais recursos, bem corno
. :i(,l':~~"
cstnbclccer parâmetros para sua aplÍcação, atendendo fielmente aos interesses da
~~~ü#i.,
~r~:,~r
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.~olctividade c às necessidades públicas.
1R Iv' '}! vI
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':1 IC O I!
, Nesse sentido, analisamos nesta segunda parte do livro os mecanismos de finaIf,

ciamento que o Estado moderno possui, suas espécie.s e características. Estudamo'
o relacionamento entre os direitos humanos funda~entais e a tributação. os valores
as
qúe permeiam o tema e sua concretização.~ Discorremos so?re. espécies tributárias:
como principal instrumento de arrecadaçao de recursos publIcas e sobre como elas,,: Capítulo 4
estão dispostas no sistema tributário nacional, Compreendemos a finalidade do cré-'
dito tributário como instrumento de intervenção e como fonte de financiamento dó: ,cI:.' , RECEITA PÚBLICA
Estado. Finalmente) tratamos ,çl3despesa pública, suas características, sua naturezà'i'
, sua classificação, suas espécies e o procedimento para sua realização.
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o ,~\e~~~~~o>s',J.á,~C?:.. '~f.$.~MP~)éc'~,,~;~~y'â!Mg~~~.p;~ra
ob~er os ~eios necessários
f~~a s~ti.sf~z~r.,~q?;~~5t JvriJhé~WYiff:g~R~hE?l?quistas,
confi~c,o~.cobranças
e~~~slvas,e ~~~ w.~~m8 t ~.t~~j,.P'?F
Estados autontanos aos seus
~,~d'tos,eaosp~~?S, !!H~r ~ ~~~,r,~~er da força e ~o.dominio, Hoje,
porém, essa fOtm~,Je 11~ n .quadra nos prmclplOs do Estado de
J
Direito. Ou ó ÉStadú ó15 J áI'á cumprir suas funções ab:avés da
•.. , •. :-.j>.i.';(i.i; .i,,"'.,
éxp~oraçã?,d,o~.~~~:~R~l}~lle a~f~a~ação de n;~ur~~s~Ul~ceiros
denvados do r,a!!!f!iml)~})fa ';,!',u!a\'ao, pela aphcaçao d"f'lcltas,
pela obtenção,de:mB;~)iW ,~!f,.~,ção.dedinheiro,Existe~ainda,
os ~sos de reqUlSlç~o;c~l1?-It;:~~¥tOi;(.,.' 1 ~,r'l: ,:t&~,~?~rVl~OS,qu~, hOJesão fD1póteses
Jimltadas e extraordmanas, como .nos,casÇ»s.aa -particlpaçao em Juri, da prestação de
serviço militar ou da participação .e'm'~e~as;aeltÓrais ..
.!~j \ ;.;..~... Tr . Aliomar Bale~iro id~ntjfi~~ '~iQÇ9d~~p'~~1~~]i processos de financiam~nto do
Estado: a) extorquir de outros pôv~s ,~u}e.céb~(ç~~;aç9~~voluntárias desles~j;) obter
rendas produzidas pelos bens e emp~esas do Estado; c) cobrar tributos ou pen~lidades;
d) tomar empréstimos; e) fabricar dinheiro~' O mesmo autor discorre sobre t1 evolu-
ção histórica das receitas públicas, destacando as seguintes fases: a) paraSitária: em
que prevalecia a exploração ou a extorsão dos bens e rendas dos povos vencidos ou
conquistados; b) dominical: remontava à Idade Média, quando preponderava a explo-
ração dos bens do pr6prio Estado; c) regaliana: correspondia à cobrança de direitos
regalianos (Régio ou Real) ou por concessão de priviiégios reconhecidos aos reis,
príncipes e senhores feudais para explorar bens, terras ou serviços, como a cobrança
de pedágios, direitos sobre minas e portosj d) tributária: predominava a imposição
de tributos, inicialmente através do poder soberano estatal e) posteriormente, evo w
luindo para estabelecer a arrecadação pelas vias democráticas; e) social: fase em que a
tributação ganha novas funções que não a meramente arrecadatória) como a função
extrafiscal e a sociopolítica. I
Inegável, entretanto, reconhecer que hoje em dia o dinheiro - arrecadado de
maneira justa e equilibrada, originário dos seus ~ens ou do patrimônio dos cidadãos,
Baleeiro, Aliomar. Uma lltlrodução à Ciência das Finanças. 15. ed., Rio de Janeiro: Forense,
1997, p, 125. -
u If
sas classificações pertinentes, a saber: receitas públicas ordinárias e extraordinárias;

especialmente através dos tributos - é o meio essencial do Estado para realizar suas
receitas públicas fiscais e extrafiscais; receitas públicas originárias e derivadas, receitas
atividades, uma vez que, para toda despesa pública, deverá haver uma receita pública
públicas orçamentárias e não orçamentárias; receitas públicas efetivas e não efetivas.
a financiá-la; caso contrário, estar-se-ia gerando um desequilíbrio fiscal, situação
amplamente combatida pela economia moderna e conduta reprimida pela legislação
financeira brasileira.2 . 4.2. ESPÉCIES DE RECEITAS PÚBLICAS
4.1. ENTRADAS E RECEITAS PÚBLICAS ~'.vr!.:~.:~.l~:

- ..':, Como sabemos, para cumprir suas funções e custear as despesas públicas, o
Estado necessita obter recursos financeiros, sejam eles definitivos ou transitórios nos
çofres públicos, os quais, no Direito Financeiro são denominados, em sentido amplo,
Denominam-se entradas públicas todas as espécies de ingressos financeiros
de receitas públicas.4
nos cofres públicos. Essas entradas possuem naturezas distintas, sendo classificadas
de diversas maneiras, especialmente sob a ótica da sua transitoriedade no patrimônio As receitas públicas podem se originar: a) do patrimônio estatal: da exploração de
.;~átividades econômicas por entidades estatais ou do seu próprio patrimônio, tais como
público, da sua periodicidade, da sua origem e da sua contrapartida. .
".<asrendas do patrimônio mo"Qiliárioe imobiliário do Estado, receitas de aluguel e arren~
As entradas provisórias são comumente designadas por ingressos públicos. Já (dàmento dos seus bens, de preços públicos, compensações financeiras da exploração de
as entradas definitivas são denominadas de receitas públicas. O que lhes diferencia é
;,récursos naturais e minerais (royalties);de prestação de serviços comerciais e de venda
-a transitoriedade no patrimônio do Estado. Na concepção de ingressos públicos estão-
,;de produtos industriais ou agropecuários; b) do patrimônio do particular: pela tributação,
incluídos os recursos financeiros arrecadados de maneira temporária, para restituição -'.~plicaçãode multas e penas de perdimento, recebimento de doações, legados, heranças
à sua origem após determinada condição ou prazo. Já no conceito de receitas públicas
etc.; c) das transferências intergovernamentais: relativa à repartição das receitas
.v,àc:antes
são consideradas aquelas entradas fmanceiras que passam a integrar definitivamente
iibutárias transferidas de um ente diretamente para outro ou por meio de fundos de
o patrimônio do Estado. Exemplos de entradas provisórias seriam as cauções, as fian-
~~s~imento ou de participação; d) dos ingressos temporários: mediante empréstimos
ças, os dtpósitos recolhidos ao Tesouro e os empréstimos contraídos pelo Estado, ao
->~/plicos,
ou da utilização de recursos transitórios em seus cofres, como os depósitos.em
passo que as entradas definitivas seriam as originadas dos tributos, das penalidades
Çi.1~1~~O,
fianças, operações de crédito por ãntecipação de receitas etc.
firianceifas e da renda do próprio patrimônio do Estado.
Esr~ distinção é considerada por A1iomar Baleeiro, que é seguido pela maior
'~A:::!~~:A
..s.receitas patrimoniais são aquelas provenientes uos rendimentos decorrentes
'eiCJ~~~çãode patrimônio imobiliário, mobiliário, empresarial OU natural perten-
parte "da~?outrina .brasileira.) Segundo as palavras desse autor,-a Receita Pública "é a - .
\:'enté'P"(lblico(União,_Estados, DF ou Municípios) . .o que caracteriza a receita
entrada que,..integrando-se rio patrimônio público sem quaisquer reservas, condições
.'ôn:ialé à tltilização de algum bem público para gerar renda para o Estado. São
ou correspondência no passivo, vem a acrescer o seu vulto, como elemento novo e
p1.Q~'o:'ari'endamentc).ouo aluguel de imóveis; a ocupação de.espaço público; as
positivd>Nessa'concepção, para a entrada financeira se tornar uma efetiva receita
JWB~~?:e~':<?u'cohlpensações fin.anceiras (royaIties); .asautorizações, concessões ou
pública e não ser um mero ingresso financeiro, o recurso deverá passar a integrar o
..' H~ºes onerosas; os dividendos e juros de capital próprio de empresas públicas e
patrimônio público de forma definitiva.
'~àaes de, economia mista; dentre outras.
A partir desse conceito de receita pública - de que tudo o que é arrecadado pelo
. Sé"gundoRicardo Lobo Torres,5"os ingressos patrimoniais são obtidos através da
~s~ado está relacionado com as suas despesas - é que poderemos identificar as diver-
'Xà.Ç~9:.dos oens dominiais dó Estado; como sejam as florestas, as ilhas;as estra-
::;i{;Y.~;,;.f:,;,":.~ ::-;<)J ?.,.; .' . . '.1;,1' ,'o •••
2, 'Conforme dispõe o ~ 1° do art. 1° da iei de Responsabilidade Fiscal (tC n° 10112000).

Segundo o Manual de Receitas Públicas da Secretaria do Tesouro Nacional, reCeita é um termo
"Registramos a nossa discordância a respeito desta distinçào, embora seja aq~i devidamente
- ".,., 'utilizàdc) inti~dra1ffi~nte pela contab~idade para evidenciar a variação ativa resultante do aumento
abordada, por entendermos que a função das receitas públicas é fazer frente às despesas públicas,
de ativos e/ou da redução de passivos de lUmi entidade, aumentando a situação líquida patrimonial
~ão importando ao Estado se o recurso obtido for definitivo ou transitório, pois, em qualquer
qualquer que seja o proprietário. Por sua vez, receita pública é uma derivação do conceito contábil
caso, este meio estará sendo utilizado para realizar a sua única função: financiar o atendimento
de Receita, agregando outros conceitos utilizados pela administração pública em virtude de suas
das necessidades públicas da coletividade. Além disto, o Estado não tem como objetivo se enri-
peculiaridades. Receitas Públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo
quecer ou aumentar constantemente o seu patrimônio, mas apenas dispor desses recursos para
,poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públi-
realizar o seu fim. A flutuação dos recursos no patrimônio estatal nos parece ser indiferente,
.cas. (BrasiL Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas públicas: manual de
desde q\le sejam destinados a custear as despesas públicas. A própria Lei n° 4.320 de 1964, que
.'.' procedimentos: aplicado à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Brasilia: Secretaria do
conceitua e classifica as espécies de receitas públicas, em momento algum caracteriza o r~cllrso
.. ú;;I;~spuro Nacional, Coordenação-Geral de Contabilidade, 2004.)
segundo sua definitividade ou transitoriedade no patrimônio estatal para excluir os recursos
:i,:torres, Ricardo Lobo. Curso de dj~eitofinanceiro e tributário. "18.ed., Rio de Janeiro: Renovar,
temporários do conceito global de receitas públicas, incluindo na classificação das receitas de
capital aquelas originárias das operações de crédito, típicas receitas temporárias (art. 11).
,011. p. 188. .
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das, os imóveis residenciais ou comerciais etc. As suas principais formas são o preço',:. público e não de tributo (Lei nO 4.320/1964, art. 39, ~ 2'), uma vez que a relação de
público, as compensações financeiras e participações especiais e as partil~as". Por sua ,';- direito material que enseja esses pagamentos é regida pelo Direito Administrativo.9
vez, na lição de Celso Ribeiro 8ast05,6 as receitas patrimoniais Outra relevante receita pública patrimonial é a participação ou compensação
financeira sobre a exploração de recursos naturais e minerais,lO a saber: a) petróleo e
são aquelas geradas pela exploração do patrimônio do Estado (ou mesmo pela sua ~:t
gás natural; b) recursos hídricos para geração de energia elétrica; c) recursos minerais.
disposição), feitas segundo regras de direito privado, cónsequentemente sem caráter :~
Neste sentido, o ~ l' do art. 20 da Constituição estabelece.que e.assegurada, nos ter.
tributárió:CóJn' efeito,os Poderes Públicos desfrutam de um patrimônio formado ..:1:
mos da lei, aos Estados, ao Distrito FederaleAósJ'1UhioíPi8~i,beiriFo~o a órgãos da
" Jh{3.)P'6~~t~tfã~(~â~_ã~:;;,_~~p:réSáS;idireitos, que são passíveis de serem administrados à "{
administração direta da União, partidpaçã6 nõ"i'esill!àdil!ª~;.~lfpI8râçã(jde petróleo
" (1(1, .,' !Jmdd~146\q~it~~[á~hitpárticular, isto é, dando em locação, vendendo a produção F ou gás I1atural, de recursos hídricos para'fms,de g'eiaçao;d~.:~!tergrá;êlétli~ e de outros
, de -bens':.ó¥1~~_~~~1:ç::(:~4ee'~dç.,?
imóvel ou o direito. ,:1,
o,: (:, ,-,,"( ~:,~).\\'ht'4W~.',I~~~*;\r:~i~~\t~~h\,iJ
::f'.i'~",j i;. ' "
;{),l;:" . , • : :,i ' ;.> );::,' .: c • : ;',",\1>,\
.:i~;' 'Ff~./Hi~}~~{rt~ID;l~~~~~~
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rffT ir> f "1')-t)' '._';';"f:",l',p' I j,.;.,-
" .,Regtstr~~~e,.~"1!r;el,~,!1!R':I!'1~}ll'ceJ\'J",~~,b,qi\Pi\,te
da doutrma de finanças pubhcas
de~q!U~n~~:~ss~ ~,~P~f~~(~tt~ç~.f~~
,S~~.ql~,~n:.4f'!m9::.:;rf.~~~tado domínio privado" ou .'. . . ....'. .;:')';?'i;fi(ff:;fftN;;.:i'::'':i;;:;,~)~~;~~'"'i:
"de economia privad'!':.~9WI'c:ii\Í14qesla",\11~çã~~~!~ii!l
có!" a do partícular, submetido tra'nsferência do domínio útil). O foro e a 'taxa de ocllpa.ç.ãosã'o.p'ágos'anúálrit.eflte~po'dendo -:
ao pin~ito pr,iv,ado e~:um.!!~g;W~~A~,;1,?;!.~r.S~99;,t~\i\fii,:wat~,:'l:
merece certa ponderação, ser o pagamento dividido em cotas. Os possuidores'de irrióveis'lodlÜZá:db"~ :eiD\iieàs_âerii~üi~~,;, '~~:':;:
já ,qu~, me~mo nest~s. ~~?~~',i~~JI~gS~~~~t~:~0~~»~m~~~r ~ algumas regras de Dir~ito dividem-se em dois tipos: ocupantes (têm apenas o direito de ocupaçaô.;âtíi.ill~.\pieàR_~):~~I$.~~ :~.\
PublIco, tais comp o d~Y~X,;9.~JJ!~!!~~vjR~9';!~~: ..~m,.;lW?~~,~n.tender, estabelece um regIme
misto (público. e pJ;i~a~?),.j;,i0~~1;;'1j~~\iit\A~'::i6j\i;,~-Q~'h.r\~-:-,
',:,
~::::I~~~a~t~l ~~:~~;;nr~;:eo~~;:~:~~n~~;
f;~~;;~J:s.;~: (.:. q~~bO ,>-
institutos ~e"?~quanto aos chan:ados terrenos de m~rjnha. de Pt:opri~?,~_~~ da;p~;~p"~"ÇaBf~lJri,',:~:, ~,.
O patrimônio imol>iliáIiô.$,esh\~3it~ily~lv~';'~_s.:suas terras, prédios. terrenos, mi~ o Decreto~LeI nO9.760/1946, sao terrenos de mannha,. em uma profundicÍà4e de .3.3indr~l': '-.~.: ".
nas, dentre outros. ~pàssíve~,st~~t~jpj,~~,ç~}~_ç.~J~~h1!ca.p~de concessão, permissão ou medidó,s horiz(}nta1mente,para a parte da terra, da posição da linha: d,~'p~eap!clf~~i(fi.k1#"6{~r-~;.:~k
}'~;:~,~:'
autorização onerosa de uso, ;géfáIlU"Olhef(eíida"piópjia..A propósito, o Decreto-fei n' de 1831:'a) os situados no continente, na costa marítima e nas'lrlárgénrdós'iios't lagoas;ià:fé.'.~.
9.760/1946, que trata dos bensda.União,'permiti~ue os bens imóveis da Un.ião não onde se faça sentir a influência das marés; b) os-que contornam as ilhas, situados em zonàs
utilizados em serviço público, qualqu~r que seja a'~tl:anatureza, venham a ser alugados, onde se faça sentir a influência das marés. A enfiteuse ou aforamento. modalidade de direito
real sobre coisa alheia, consiste na divisão do-domínio em direto, exercido pelo proprietário o~
aforados ou cedidos (art 64), bem como permit~. a.lçcação dos "próprios nacionais" senhorio. e útil, transmitido ao enfiteuta ou foreiro, que fica obrigado ao pagamento de uma
(imóvel de domínio público) não utilizados em ,e!Viço público, tal como previsto no pensão anual ou foro, Tratando-se de direito real de caráter perpétuo, o domínio útil é passivel
art. 87: ''A locação de imóveis da ~nião se far~ med~ante contrato, não ficando sujeita a de transação onerosa, hipótese em que, caso não seja exercido o direito 'de opção.pelo senhori~
disposições de outras leis concernentes à locação". Lembra Kiyoshi Barada7 que "os bens direto de consolidação do domínio pleno, será devido pelo enfiteuta o pagamento do laudêmio.
imóveis. incorporados aos patrimônios da União, E,staq.os e Municípios, na categoria de O art. 3° do Decreto-Lei n° 2.398/1987 dispõe que o pagamento de laudêmio sobre terreno da
dominicais, poder-se-iam se constituir em ótimas fontes de receita, se bem administrados': União, correspondente a 5% do valor atualizado do domínio pleno e das benfeitorias nele rea~
lizadas, somente é devido na hipótese de constituição de enfiteuse, embora o regulamento de
Merecem destaque, nesta categoria de receita patrimoniat as rendas derivadas tal dispositivo (Decreto n° 95.760/1988) pretenda ampliar o pagamento do laudêmio também
da ocupação por particulares de terrenos públicos, representadas pelo f~ro e pela taxa para a transferência de mero direito de ocupação.
de ocupação, bem como aquelas decorrentes da transmissão do domínio útil de terras STJ: REsp 1.133.696, ReI. Min. Luiz Fux, julgamento em 13/12/2010. Primeira Seção, D/E de
públicas, representadas pelo laudê.mio.8 Todas estas rece~tas têm natureza de preço 17/12/2010.
10 No julgamento pelo STF do RE 228.800-DF, restou afastado o entendimento de que a compen~
sação financeira se tratava de tributo, afirmando tratar-se de uma receita patrimonial: Ementa:
Bens da União: (recursos minerais e potenciais hídricos de energia elétrica): participação dos
Bastos, Celso Ribeiro. Curso de direito financeiro e de direito tributário. 5. ed.•São Paulo: Saraiva, entes federados no produto ou compensação financeira por sua exploração (CF,art. 20, e S.l°):
1997, p. 38.
natureza jurídica: constitucionalidade da legislação de regência (L. 7.990/89, arts. 1° e 6° e L.
Harada, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 23, ed., São Paulo: Atlas. 2014, p. 42. 8.001/90), 1. O tratar-se de prestação pecuniária compulsória instituída por lei não faz necessa-
O foro é o valor que se paga anualmente pela utilização de imóvel público em regime de afo- riamente um tributo da participação nos resultados ou da compensação financeira previstas no
ramento ou enfiteuse, em razão de que o foreiro ou enfiteuta não possui o domínio pleno do art. 20, ~ l°, CF, que configuram receita patrimonial. 2. A obrigação instituída na L. 7.990/89,
imóvel, mas somente o domínio útil (uma vez que a nua propriedade pertence ao ente público). sob o título de "compensação financeira pela exploração de recursos minerais" (CFEM) não
A taxa de ocupação, apesar do nome, não ostenta natureza tributária, e refere-se ao valor pago corresponde ao modelo constitucional respectivo, que não comportaria, como tal,a sua incidência
pela ocupação, a título precário, de um imóvel público. Já_olaudêmio é um v~lor pago ao ente sobre o faturamento da empresa; não obstante, é constitucional, por amoldar-se à alternativa de
público titular da nua propriedade como forma de compensação pelo fato de este não exercer "participação no produto da exploração" dos aludidos recursos minerais, igualmente prevista
o direito de consolidar o domínio pleno quando da transmissão do dgmínio útil a terceiro no art. 20, ~ 1°. da Constituição. (STF: RE 228.800, Rei. Min, Sepúlveda Pertence, julgamento
(transação com escritura pública definitiva de "compra -e venda" - na verdade, escritura de ern..25/0912001.Primeira Turma, Dl de 16/11/2001)
p.
•
94 I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BHASlltlRO - Marc~ADraham
Hxado por quilômetro 'quadrado ou fração da superfície do bloco ocupado ou retido,

recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou na forma da regulamentação por decreto do Presidente da República.
ll
zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
Na lição de Ricardo Lobo Torres,"
Assim, a Lei n° 7.990/1989 instituiu a compensação financeira para os Estados,
Distrito Federal e Municípios, pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, podem a União, os Estados e os Municípios receber participação representada pelas
de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de recursos minerais em importâncias calculadas sobre o resultado da exploração de petróleo ou gás natural
seus respectivos territórios, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica ou de outros bens públicos. (...) Ou podem receber compensações financeiras, que
exclusiva. A compensação financeira pela exploração de recursos minerais, para fins têm o caráter indenizatório pela utilização de recursos naturais situados em seus
de aproveitamento econômico, será de até 3% (três por cento) sobre o valor do fatu~ territórios, justificando-se como contraprestação pelas despesas que as empresas
ramento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa exploradora~ de recursos naturais causam aos poderes públicos, que se veem na
do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial. Já a contingência de garantir a infraestrutura de bens e serviços e a assistência às popu-
compensação financeira pela utilização de recursoshídricos será de 6,75% (seis inteiros lações envolvidas em atividades econômicas de grande porte, como ocorreu com
e setenta e cinco centésimos por cento)12 sobre o valor da energia elétrica produzida, a o Estado do Rio de Janeiro, que é o maior produtor de petróleo no Brasil, e com os
ser paga por titular de concessão ou autorização para exploração de potencial hidráulico seus municípios da região de Campos, obrigados a investir recursos substanciais
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios em cujos territórios se localizarem em políticas públicas de apoi~ à exploração de plataforma marítima.
_ instalações destinadas à pródução de energia elétrica, ou que tenham áreas invadida~
por águas dos respectivos reservatórios, e a órgãos da administração direta da União. Explica Almiro do Couto e Silva" que
Por sua vez, a Lei n" 9.478/1997 (Lei do Petróleo) definiu as participações go-
vernamentais no resultado da exploração de petróleo e gás natural,!3 que podem ser a diferença essencial entre a participação e a compensação consiste na natureza inde-
divididas ..em: I- bônus de assinatura, que corresponderá ao pagamento ofertado na nizatória desta última, sempre relacionada à existência de algum dano, enquanto a
propostaj:>ara obtenção da concessão, devendo ser pago no ato da assinatura do con- participação prescinde da ocorrência de prejuízo: é simplesmente uma fração de uma
vantagem econômica que se justifica ou pela dominialidade pública do bem explorado
trato; II-;-.toyal~ies,pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de início
. que, no caso, é da União (recebida por órgãos de sua administração direta), ou, no
dã produção com.ereial ~~.cada campo, em montante correspondente a 10% (dez por
que toca aos Estados, Distrito Federal e Municípios, pelo fato de a exploração dar-se
cento) dáprodução de petróleo ou gás naiural, podendo ser reduzidos ao percentual
. '.,em seus respectivos territórios ou na plataforma continental, mar territorial e zona
mínimo 4e. 5% (cinco por cent<:», em função dos. riscos geológicos, expectativas de
produção;e o-p.tros fatores pertinentes, sendo os critérios para o cálculo do valor dos
t ;:,~.J~~~ômi~a exclusiva que lhes sejam confrontantes. Substancialmente, a participação
)~. "g~a~Üda pelo ~ lodo art. 20 não difere da participação que tem o proprietário do
royalties estabelecidos por deCreto do Presidente da República, em função dos preços <: "S"oluno produto da lavra, como preceitua o ~ 2° do art. 176 da Constituição Federal._
de mercado do petróleo, gás natural ou condensado, das especificações do produto e da
'k~:,L~{~<tl
localização do campo; III - participação especial, paga nos casos de grande volume de l6
"iihétànfo;esdarece Regis Fernandes de Oliveira q~e
produção, ou de grande rentabilidade, a serregulamentada em decreto do Presidente da {:~?:y:,..s';i"- '. . .
~epúblicaj IV - pagamento pela ocupação ou rete1!çãode área, a ser feito anualmente,
, \';~o:~~ri~titui!lte.não foi técnico ou juridicamente preciso, ao utilizar os termos cons-
d6 ~
ta~te~ 1~do art. 20 da CF. Ambos quiseram referir-se à mesma coisa, ou seja,
,~u,~4~_~?~~~~
" o;,:> a.exploraç~o ip~?eral ou de energia elétrica, dos result<l:dosfinanceiros
.:i}{(;".:.4ai.à<l~nd,Qsh,~~erá a divisão (p'artilha ou compensação) entre os entes federados.
1~." Ca~e registrar que a Lei nO12.85812013 destina às áreas de educação e saúde parcela da partici~
. -:-:',:.:'Ú (.:';)J.9go,~e~teI,1demosque o constituinte utilizou duas palavras, sem dar-lhes con.
,p~ção no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural de ,:':~{";'teúdq'~$P~~!fiç9:ej~rídico. querendo dizer que, nas hipóteses menci<;madas, haverá
,; ,qu~ trata o ~ lodo art. 20 da Con:,,~ituição,com a finalidade de cumprimento da meta prevista no diVis'ãordos:fe~~~Uadós.:dapiódução.
inCiso VI do caput do art. 214 e no art. 196 da Lei Maior. Configura um exemplo de vinculação .," ,', (,~;,)~~' i.';.::'-" 'o ..• . .
de receitais patrimoniais a fins constitucionalmente relevantes.

12 Conforme art. 17 da Lei n° 9.648/1998,
13 A Lei n0 12.73412012 alterou dispositivos da Lei do Petróleo (Lei n° 9.478/1997) c da Lei do Torres, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 191-192.
Pré-Sal (Lei nO 12.35lf2010) para determinar novas regras de distribuição entre os entes da Silva, Almiro do Couto e. Comentários ao art. 20 da Constituição Federal. in CanotHho, J. J.
Federação dos royalties e da participação especial devidos em função da exploração de petróleo, Gomes [et al.l (Org.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva!Almedina, 20 13.
gá's natural e outfl?Shidrocarbonetos fluidos. Contudo, a nova sistemática de distribuição, com Edição eletrônica.
diminuição da parcela ,que cabe a Estados e Municípios produtores, teve sua eficácia suspensa ,r~,'Oliveira,Regis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 6. ed. São Paulo: Revista'dos Tribunais,
por força de decisão monocrática (medida cautelar) ad referendum do Plenário de lavra da 2014, p. 380-381.
Ministra do STF Cármen Lúcia, Relatora da AOI4.917, que questiona os novos critérios legais.
,
Outra relevante receita patrimonial é o pedágio, que, apesar da controvérsi,f
•..•p••• H>CEITA PU"
no entorno à utilização de um bem público e nunca na utilização de um serviço.

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'o -, !'''''~'
acerca de sua classificação, atualmente qão t~.~,natureza jurídica de tributo,I7 mas. Assim, caberià aO.viajante escolher qual o meio de transporte a utilizar e se faria
sim de preço público pelo uso de um bem público (rodovia), tal como se manifestou: uso deste bem'(~s\rada) ou não, independentemente da presença de uma via alter-
o~m~~mL ~ nativa. Partilham deste entendimento 'Bernardo Ribeiro de Moraes e Ricardo Lobo'
Tôrres; iH) instituto autônomo: para Luciano Amaro a natureza jurídica do pedágio
o pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias conservadas pelo Poder Público;, é irredutível às figuras dos preços público e da taxa, devendo ser caracterizado como
cuja cobrança está autorizada pelo inciso V, parte final, do art. 150 da Constituiç~ó.i' um instituto autônomo e dotado de características próprias: o pedágio; iv) prestação
de 1988, não. tem natureza jurídica de taxa, mas sim de preço público, não estand6 .::,:'!~;::.'.;.-,.::.fQ~~vplq:4if~~t~'p:úb~jco:
para Sacha Calmon Navarro Coêlho" em opinião qU,e c~n-
..
a sua instituição, consequentemente, sujeita ao princípio,da legalidade estrita. ,",,'
'i
Não obstante, interessante trazer excertos do estudo feito por Paulo Caliendot"
.'
:11"-'" . '. !~9,~~rV~,!':'{~~.~~b%~os~(:i'peaágio
pode assumir tanto a forma de taxa, quanto de preço publIco .
",~;~~I,~{:{~~M[;~,~tni~~:;:1l~.f~;~'/:,>
'~',' ,
~"i(ij;"K.!à~l'fNiW~1"tê;hm\l{;;'dô'Jói'
ensinamentos de Regis Fernandes de Oliveira,"
sobre as diversas posições doutrinárias em relação à natureza jurídica do pedágio: ':::., "::i:'~J'~:,!)~:~~f~,~~{~e~tf~;:;~~~~\-<~;',:':
.;,é~~~::?!;:t}'} ,..,'., ,
;;~.:',",rti::Jt;~!J;"J'~~qti~~s:fJ~I~,~'fut~~~1i~KQ~Ú~âÇlo pedágio é preço; isso porque se cuidai de
. ";: A doutrina se divide claramente sobre a natureza dos pedágios como taxas, preços" ~ll.~pt~'n;úia;{d~
~i'~:"<.fl;i' ',' ,!! 1 .', 'p~triJh~rií~i 'd~'p~"~,~f~ópliC.Oem relação aos particulares e, sendo
públicos ou prestação coativa de direito público que pode assumir a forma de taxa, o fato g~'ra~or o'ús~ do bem pó~licô~ ,cabe,cobrar preço daqueles que se utilizam da
óu' pedágio, conforme a situação e elementos caraderizadores. Assim defende~~ estra'dai'Õfse¥Viçôs:'a~¥~o':~~~sÍí~Ho~:de telefones para chamadas de veículos
que o pedágio possui a natureza de: i) taxa: para os defensores deste ponto .de vist'~ de apóio; fa:zemj)1tf~:~o! lê"paga pelo uso do imóvel.
"1, o pedágio deve ser considerado como taxa pelo fato de que exisfe um serviço dé' , . :,i>i~'!r~lW~p:r~t' •.<~
'-,~r~
-> .:f;' (~~-- manutenção ou conservação sendo prestado, esse serviço possui o caráter essencial. Observe-seqúeó'p'ê4áiíi,".,;.jri~l~tnir receita patrimoníal est~tal de duas
,,< ::~'.';;.,,"-;-, ,. de um serviço stricto senso e não há possibilidade de escolha por parte do usuário; formas dislintas:'A'ptil11"lrã,lf. dóY~ili'lit6prio ente público que exp!},ra o pedá-
.'.,
,:•.;,tji~,f:\. , :,especialmente, no caso de ausência de via alternativa. Defendem este ponto de vistá: ~ gio, diretamenteo.u):>õt'iifí~~~ .. ;[statais, c?brando o valor do:~edágio dos
";"';1~.t,d:: Ji ,José Eduardo Soares de Melo e Roque Volkweiss; ii) preço público: para aqueles que t~ usuários. As'eghnda)'qlíàh&6'a lfijslfáÇão Púbhca concede a tercelW (empresa
defendem a natureza contratual do pedágio argumenta-se que a prestação realiza-se 'I ["ivada) esta exploração do benrp~blicii(á!~dovia), hipótese em que a récei~a patri-
monial não advém do paganieJ?to p,elÇ)s'¥.suanos, mas sun da contraprestaçao paga
pelo concessionário privado ao epte pú~lt<;0fC?r meio do contrato de c~n~:~ssã~ (neste
caso, não é o usuário, mas sim o concessionario que remunera a Admlm_~~açao pelo ';"1
Como bem advertiu o STF no julgamento da AD! n" 800. não se deve confundir a figura do uso do bem público rodovia), , _i .. '; ~, c~
chamado "selo-pedágio': inegavelmente uma taxa. com o pedágio cobrado nos moldes atuais, Por sua vez, o patrimônio mobiliário estatal refere-se aos bens m6Y,('isestatais,
que configura preço público. Deste modo. não era incorreta a posição anterior do STP presente tais como equipamentos em geral, plataformas terrestres ou marítimas, veíCulos aéreos,
no RE 181.475. por se tratar de outra realidade jurídica: "Ementa: Constitucional. Tributário.
terrestres ou náuticos, objetos e obras de arte, títul~s de crédito e valores mobiliários,
Pedágio. Lei 7.712, de 22.12.88. I. Pedágio: natureza jurídica: taxa: c.P., art. 145, lI, art. 150,
V. 11. Legitimidade constitucíonal do pedágio instituído pela Lei 7.712, de 1988. m. R.E. não - dentre outros, capazes de gerar rendimentos financeiros pela sua exploração ou cessão
conhecido." (RE 181.475, ReI.Min. Carlos Velloso,julgamento em 04/05/1999. Segunda Turma, onerosa, permissão onerosa de uso, locação, alienação etc.
0125/06/1999). Aí se estava a tratar do "selo-pedágio': uma exação compulsória a todos os. Dentre eles, destacam-se os títulos de créditos e valores mobiliários, tais como
usuários de rodovias federais, por meio de um pagamento renovável mensalmente (art. 30 do ações de sociedades de economia mista e de empresas públicas (p, ex., o BNDES, a
Decrdo o" 97.532/1989), independentemente da frequência de uso das rodovias. Era cobrada
CEF,o Banco do Brasil, a Eletrobras, a Petrobras etc.), que, ao obterem lucro, geram
antecipadamente, como contrapartida a um serviço específico ou divisível, prestado ao con-
tribuinte ou posto à sua disposição. A atual configuração jurídica do pedágio é outra, como rendimentos financeiros ao Estado ao distribuírem dividendos e juros sobre capital
salienta o voto do Min. Teori Zavascki, relator da ADI n" 800; "Esse último somente é cobrado próprio. As sociedades de economia mista são, na realidade, sociedades anônimas
se, quando e cada vez que houver efetivo uso da rodovia, o que não Ocorria com o 'selo-pedágio: regidas pela Lei n° 6.404/1976 e, com base nesta lei, será feita a distribuição de lucros.
que era exigido em valor flxo, independentemente do número de vezes que o contribuinte fazia Por sua vez, o Decreto nO2,673/1998 dispõe sobre o pagamento de dividendos ejuros
uso das estradas durante o mês. (...) o pedágio é espécie de preço público por não ser cobrado sobre o capital próprio das empresas estatais federais. Não se pode esquecer que a
compulsoriamente de quem não utilizar a rodovia; ou seja, é uma retribuição facultativa paga alienação destes títulos em processos de privatização gera, também, rendimentos
apenas mediante o uso voluntário do serviço."
para o Estado.
" STI~:ADI n" 800, ReI. Mio, Teori Zavascki, julgamento em 11/06/2014. Plenário, DJE de
01/07/2014.
" Caliendo, Paulo. Comentários ao art. 150, V.in Canotilho, J. J. Gomes [et al.J (Org.). Comentários
à Constituição do ~asjJ. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. Edição eletrônica. Oliveira, Regís Fernandes. Op. clt., p. 380-389. -
--,. ..
98 I CURSO Di DIKtHú rINAI'lCEIt'lv Bhn.JILL",J - .. ,orL. ,Al... .GJ.
das diversas receitas públicas conhecidas na doutrina e na prática, é aquela que mais
Finalmente, as receitas da atividade econômicã e empresarial do Estado in- recursos propicia ao Estado.
cluem-se, também, no conceito de rec.eitapatrimonial, e se subdividem em: a) receitas Trata-se de uma cobrança de natureza compulsória, fundada na soberania esta-
agropecuárias, que resultam da exploração econômicâ, por parte do ente público, de taL que nasce a partir de uma relação jurídica que se estabelece entre o particular e o
atividades agropecuárias de origem vegetal ou animal. Incluem-se as receitas advindas Estado, em virtude de uma previsão legal de natureza tributária.B O cumprimento das
da exploração da agricultura (cultivo do solo, venda de grãos, insumos e tecnologia), obrigações tributárias tem sido considerado modernamente um dever fundamentap4
da pecuária (criação, recriação ou engorda de gado e de animais de pequeno porte, do cidadão, em que o tributo é visto como o "preço da liberdade",25custo originário do
sêmens, técnicas em inseminação, matrizes etc.) e das atividades de beneficiamento pacto social tIrmado entre o cid:ldão e o Estado, sendo a tributação concebida e cübrada
ou transformação de produtos agropecuários em instalações existentes noS próprios na justa medida da proporcionalidade, respeitando-se as diferenças e semelhanças entre
estabelecimentos; b) receitas industriais, que são provenientes de atividades industriais os contribuintes, a sua capacidade contributiva, o mínimo necessário existenciaP6 e
exercidas pelo ente público, tais como: indústria de extração mineral, de transforma- o máximo confiscatório, além de outras tantas parametrizações impostas,21 especial-
ção, de construção, entre outras; c) receitas de serviços, que decorrem da prestação me te as de foro constitucional. Ezio Vanonj28já a(lrmava que o tributo "é cobrado de
l1
de serviços por parte do ente público, tais como comércio, transporte, comunicação, todos que, pertencendo por um laço pessoal ou econômico à esfera de ação do Estado,
serviços postais, armazenagem, serviços recreativos, culturais, loterias etc., que são encontrem-se em condições de retirar um benefício da atividade deste".
temunerados mediante preço público ou tarifa. As competências tributárias estão relaciomidas na Constituição Federal de 1988
Cumpre esclarecer que as receitas púb'icas patrimoniais, até aqui analisadas, entre os arts, 145 a 156 e 195, e têm as suas normas gerais disciplinadas pelo Código
decorrem da exploração pelo Estado de algum -bem de sua propriedade, cujo ren-
dimento provém de remuneração ou pagamento feito pelo particular (do mercado
ern.geral:,pc$soas. empresas privadas etc.) pela utilização desses bens. Diversamente
ocqrre com as receitas públicas derivadas do patrimônio do particular (da sociedade Advertia Amilcar de Araújo Falcão que "não é o fato gerador quem cria a obrigação tributária.
em geraOfcomo as que veremos em seguida, as quais'dec~riem de pagamentos com- A fonte de tal obrigação, a energia ou força que a cria ou gera é a própria lei" (Falcão, Amilcar
pulsórioS'de tributos, de multas etc., a partir do podel"deiiíipério do Estado, ou de de Araújo. Fato Gerador da Obrigação Tributária. 6. ed., Rio de Janeiro: Fore~se, 1995, p. 4). Por
sua vez, Geraldo Ataliba esclarece que o vínculo obrigacional que corresponde aO conceito de
m~neira ~?luntaria. como ocorre com as doações, sucessão etc:; e não da utilização
tributo nasce, por força de lei, da ocorrência de fato que ele chama de fato imponível. Para ele, a
ou, explot1ição de algum hem público,
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",' .. - .; -', - - - - _.
configuração do fato (aspecto material), sua conexão com alguém (aspec~pessoan, sua localiza.
As receitaspúblicas derivadas do patrimônio particular( cid~dãp~,emgresaspriva- ; ção (aspecto espacial) e sua consumação num momento fático determinado (aspecto temporal),
:.c das etc,) podem se desdobrar em: a) coercitivas, comô(Í~íhlititb~-futiJtas'pecUniárias, !eunidos unitariamente determil.?-aminex~rave1mente o efeito jurídico desejado I'e1a lei: criação de
~. pena de perdimento; b) voluntárias: doações. testame~t(firfi~rãli~~g y"áêarites etc.....
__
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obrigação jurídica ,oncr~ta, a cargo de pessoa determinada, num momentQ preciso (Ataliba,
'-i_~:\qe~~do.Hipótese de IncidênCiaTributária. 2. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, p. 68).
O Estado contemporâneo, inclusive o nosso país~~~v-tnp~_-!t,~~~t9S:'~_~~~'princi- ",.,q mestre português José Casalta Nabais afirma "Como dever fundamental, o imposto não
pai fonte de receitas públicas," A imposição tributárial:d~~Wa:!\'~S,Gan~ad~ Silva "'pode sér encarado nem como um mero poder para o estado, nem como um mero sacrifício
Martins,22 oferta a melhor forma de atendimento às riecessid~des p,iíbU~~:s!".Yisto que, p~taos cidadãos; constituindo antes o contributo indispensável a uma vida em comunidade
. t.L:'C ..'~".~.,::',,:,'-,":;: ...
.. ;~-"::'-~~{:-.J-;
'.~fganizada em estado fiscal. (Nabais. José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos.
.. .1'
. . .-- ..
C:;,âimbra:Almedina, 2004, p. 35). ' . c.'.
Jljréssão utilizada por Ricardo Lobo T~rres (A Legitimação da Capacidade Contributiva e dos
:.ltéitos Fundamentais do Contribuinte. in Schoueri, Luis Eduardo (Coord.). Direito Tributário-
'~partir da queda do muro de Berlin (1989), que, com}~:2'i;~~~li~~o,i~Kt~~ii~;~;~{4Ô;,1 -b~,enagem a Alcides Jorge Costa. São ~aulo: Quartier Latin, 2003, p. 432), citando Buchanan,
processo de globalização, a crise do socialismo e dos intervencionistri6s:~$.t%~NS-~'á\"h;i_~~irl:ça
... _;"\-~
e~M. em The Limits of Liberty.(él1;cago: The University of Chicago Press, 1975. p. 112),
dos paradigmas políticos e jurídicos, fortalece~se o Estado Democrático.-e_Sog:ial~F)~c!UL<iu~,;~;,~
coincidecom o Estado Democr_átkoe Socialde Direito l:,,]: M~tém caracterlsiiéiHp;~~'~'o_:;i/~i
.~¥Xalà:ém LIBERTY TAX, para significar que o tributo implica sempre perda de uma parcela
jie Ubér'd3:de ("one degree of freedom. is lost") e KIRCHHOF, Paul, Besteuerung und Eigentum
Socml, mas passa por modtficaçoes importantes, como a dlmmUlçao do seu tama.~~o ,~J .~e.~~qí~?
. _;':q~i~ r{WDStRL 39: 233,1981): "O direito fundamental do proprietário não protege a propriedade
ao seu intervencionismo no domínio social e econômico. Vive precipuamente dç.s'fugi'é.sS.Q,s':l,~
./i-~~'
contra a tributação, mas assegura a liberdade do proprietária no Estado Fiscal".
tributários, reduzindo, pela prívatização de suas empresas e pela desregulamentação do sodal, .-;'~
o aporte das receitas patrimoniais e parafiscais. Procura, na via da despesa pública, diminuir as
J~. Torres, Ricardo Lobo. Ós Direitos Humanos e a Tributação: imunidades e isonomia. Rio de
desigualdades sociais e garantir as condições necessárias à entrega de prestações públicas nas . "t;" Janeiro: Renovar, 1995, p,121-175; 270 e 376.
1?;:;,<, Machado, Hugo de Brito. Os Princípios Jurídicos da Tributação na Constituição de 1988. 3. ed.,
áreas da saúde e da educação, abandonando a utopia da inesgotabilidade dos recursos públicos.
Nele se equilibram a justiça e a segurança jurídica, a legalidade e a capacidade contributiva, a São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 91 w98.
liberdade e ,!:responsabilidade:' Torres, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 9. ". 'Yanoni, Ezio. Natureza e Interpretação das Leis Tributárias. Rio de Janeiro: Financeiras, 1932,
Martins, Ives Gandra da Silva. Teoria da Imposição Tributária. in Martins, Ives Gandra da Silva , p, l25,
" (Coord.). Curso de Direito Tributário. 2. ed., Belém: CEJUP, 1993, p. 9~1.2.
l ..-'"
:~'í
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Tributá~io Nacio~al e por leis específicas. O art. 3' do .CTN define tributo como ':tod~
prestaçao pecumána compulsóna, em moeda ou CUjO valor nela se possa expnmlir n' 3.273/2001); i) multas por infração às regras do mercado de valores mobiliários
que não constitua sanção de ato ilícito, insti~uída em lei e cobrada mediante atividadeS aplicadas pela Comissão de Valores Mobiliários - CVM (art. 11, Lei n' 6.385/1976);
administrativa plenamente vinculada': _ '~:'R j) multas por infração às normas técnicas aplicadas pelo INMETRO (arts. 8' e 9', Lei
n' Lei 9.933/1999) etc.
As espécies tributárias podem ser organizadas da seguinte maneira: I - Impostos: a);~
impostos federais (arts. 153 e 154,CF); b) impostos estaduai, (art. 155, CF); c) impostos;( A pena de perdimento de bens daquele que comete um ilícito, como sanção
municipais (art. 156); II - Taxas (art. 145, 11,CF): de serviço e de polí,ia; III -Emprés'-; patrimonial e que reverte tais bens ao patrimônio público, está presente em diversas
limos Compulsória (art. 148, CF); IV - Contrjbuições:'a)oorittjb,\Iiçã~AeftÍ1êlho!ia (artE normas brasileiras. N~ C<?nstituição Federal de 1988, encontramos a sua previsão em .
145, m, CF); b) contribuições de intervenÇão nOdoriúilioticonômiCQ:(arti149,'CF);:ri)" dois incisos do art. 5'; no.incisoXLV, ao estabelecerqu~,adec~etação dO,perdimento ~,
contribuições dednteresse de categorias pro'fission3isêecopôrhiÓisj(#!r;j49,ICF)i\d' de bens pode ser estendida aos sucessores no limite do. p~tr~m.?!1~otransferido; e no:
contribuição de iluminação pública (art.149-À;'@F);e)cóhtribld~ÕÚ's1l~iá.i;!'g'efáN:' incisoXLVI, letra "b", ao estatuir que a lei, ao regular a in.divid,,!alização da pena, poderá
da seguridade social (art. 149 e 195, CF). Abordánios estaespécie~de~re'c~itáipúblid~lm adotar, dentre outras, a perda de bens. Ainda na Lei Maior, ,~ncontra-se a perda de
,maneira detalhada em capitulo próprio (Capítulo, 5y,Receitas Tributárias);\'i ••\\,••••i;h ""'~ns imóveis (expropriação), sem qualquer indenizaç~o.i1o proprietário, em relação
~:propriedades rurais e urbanas de qualquer região do país onde forem localizadas
Por sua ve~~as'multas pecuniárias por infraç'ão àdrriinistnltiva;' q~'ànaó'apliéàd'
~~~:iIlturasilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo, que
no exercício do poder de polícia estatal e cobradas em facedaquele que desCUinprei(
!tpàssam ao domínio público para serem destinadas ~àreforma agrária e a progra~as
lei, além do caráter educativo.e punitivo ao infrator, geram uma receita.públiçaJg'
ide habitação popular (art. 243, CF/l988, com redaçao dada pela EC n' 8112014). Ja o
não pode ser desconsiderada. Segundo Hely Lopes Meirelles", "multa adminislrôif
'.?Código Penal, fIxa, como efeito da condenação (art. 91, inc. 11),a perda, em favor da
é toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado a título de cOnipénsâ'
j;U-nião,dos instrumentos do crime, desde que consistam em coisas cuja fabricação.
do dano presumido da infração". Por sua vez, para Diogo de Figueiredo ,Mdr-.'
~fullehação,uso. porte ou detenção constitua fato ilícito; bem coiDo do produto do crime
Neto,30a multa pecuniária'é meio'indireto de induzir o transgressor ao cüÍnp:i'"
. !:frdequalquer bem ou valor _que constitua proveito auferido pela' prática criminosa.
da lei, e constitui "a.s'3nção'administrativa mais empregada e suas 'ctÍnlcterístiâsto, .,
importantes, que bem a estremam das multas criminais, são: a inexecutoriédade~\
,:j:;Po~ sua vez, a legislação tributária, em especial o Regulamento Aduaneiro, trata da
"àplkação da pena de perdimento aos casos de infração ao erário, para as mercadorias
inconvcrsibilidade em detenção e sua objetividade, isto é, prescindem da caracterizaçã,
da culpa ou do dolo do infrator:' - .'apreendidas, abandonadas ou objeto de importação irregular, e para o ingresso ou saída
,.W ..:='. ,:'doterritório aduaneiro de moeda em montante superior ao limite autorizado por lei
Há diversos exemplos de multas, nas três esferas de governo, dentre as quais ci~- ;{;"-':(éspecialmente os arts. 688, 689, 700 e 774, Decreto n' 6.759/2009), podendo tais bens
tamos: a) as multas por infração de trânsito previstas no Código de Trânsito Brasileiro';-. :Ç0;'.} : serem destinados à incorporação ao patrimônio de órgão da Administração fública (art.
(arts. 161 a 255, Lei n'9.503/1997); b) as multas por infração às normas de utilização de';: .,' 803, inciso 11,Decreto n' 6.75912009). No ãmbito administrativo, a Lei Anticorrupção
recursos hidricos aplicadas pela Agência Nacional de Águas - ANA (arts. 49 e 50, Lei n', r (Lei n' 12.84612013)prevê, em seuart. 19, inc. I, a pena de perdimento de bens, direitos
9.43311997); c) multas por infrações ambientais (arts. 21 e 70 a 76, Lei n' 9.605/1998);'_~ ou valores que representem vantagem ou proveito direta ou indiretamente obtidos de
d) multas por infração às normas do setor de petróleo e combustíveis aplicadas pela ';_, infraçãõ contra a Administração Pública, devendo os bens perdidos serem destinados
Agência Nacional do Petróleo - ANP (arts. 2', 3' e 4', Lei n' 9.84711999); e) multas" preferencialmente aos órgãos ou às entidades públicas lesados (art. 24).
por irregularidades nas contas de administradores públicos aplicadas pelo Tribunal de
Como receita pública derivada do patrimônio do particular de maneira voluntária
Contas da União - TCU (art. 71, vm, CFI1988 e arts. 19, 57 e 58, Lei n' 8.443/1992);
ou decorrente de relações de direito privado, temos, primeiramente, as doações. Trata-se
f) multas por atos praticados pelas pessoas jurídicas contra a Administração Pública,
de receita pública proveniente de contrato privado em que uma pessoa (particular), por
nacional ou estrangeira (art. 6' da Lei n' 12.846/2013 -Lei Anticorrupção): g) multas
sua mera liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra
por infração urbanística da cidade do Rio de Janeiro (arts. 98 e seguintes, Código de
(Estado), na forma do que dispõem os arts, 538 e seguintes do Código Civil, Assim, é
Posturas Municipal- Decreto Municipal do Rio de Janeiro n' 29,881/2008); h) Illulta
possível e plenamente válido um particular, por mera liberalidade, doar para o Estado
"lixo zero" aplicada pela Comlurb (arts, 78 e seguintes, Lei Municipal do Rio de Janeiro
um bem móvel ou imóvel de sua propriedade, gerando incremento no patrimônio estatat
não havendo necessidade de lei autorizadora, exceto em caso de doação onerosa ou com
encargo. A doação do particular para o Estado será formalizada por escritura pública.
D~ógenes Gasparini,31 analisando o tema, esclarece a partir de exemplo municipal:
" Meirclles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais,
1989, p, 171.
Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte
geral e parte especial. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 292.
.11 - Gasparini, Diógenes. Direito administrativo. 8. ed., São Pal::tlo: Saraiva, 2003... p. 706-707.
.'
"'!.'t'"
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10ê-':" I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - MQr,"~ Abrohom r 'i ( •..,..4 •.•. ,A Jl
incorporando-se ao domlnio da União quando situados em território federal (art.

o Município, pessoa jurídica de Direito Público interno (art. 41, do CC). oU m.
outra .das pessoas políticas, não só pode doar, como receber em doação qualquer 1.822, Código Civil de 2002)."
bem •.IS~Oé. pode figurar numa ou noutlJ1 das extremidades do contrato, ocupando Caio Mário da Silva PereiraJ4 leciona que
a poslçao de doador ou de donatário. Destarte. observados os limites e as vedações
legais. qualquer bem pode ser doado. como qualquer pessoa pode ser doadora ou ocupando o último lugar na ordem de vocação hereditária. o Estado não é contudo
donatária. (...) A Administração Pública, para receber bens imóveis por doação. não um herdeiro. Adquire os bens pordireitopr6prio.em virtude de se tornarem vac;'\Iltes
necessita de lei autorizadora, salvo se com encargo, Em São Paulo. por exemplo. a pela falta dc suce!-sores das outras classes. O fundamento de sua sucessão é políth:o
Cons~it~iÇão~o E~la~o faz essa exigência no art. 19.IV. (...) Cumprido ocncargo pela e social. Reali7..aa dcvolução dos bens à comunidadc, em consequência da ordcm
Admmlstraçao Publica donatária. cabe a esta pleitear junto ao doador a correspon- jurídico-cconômiat estatal ensejar ao finado o acúmulo palrimoniallransmitido. Em
dente liberação, averbando-a no cartório de registro de imóveis competente. que é
~. sempre o da situação do imóvel, onde já fora registrada a escritura pública de doação.
~".~!.;
,,"~"" '
\'erdade, a sucessão do Estado envolve a devolução da herança a quem representa a
coletividade a que pertenceu o defunto. (...) As relações jurídicas tinham e devem
Se desatendida na pretensão. pleiteará a liberação em juízo. O não cumprimento ter um sujeito. que será então o Estado. como personificação da comunidade em
do encargo no prazo e nas condições estabelecidas no contrato enscja ao doador a '"~~> que o de cujus viveu. e à qual esteve ligado.
faculdade de revogar a doação onerosa se no prazo estabelecido o donatário não l~f;ft~-
."
cumprir os encargos (art. 562 do CC) e. após. retomar. judicialmente. o bem se este .'i'~-';"
.•l~;t,-
As transferências intergovernamentais são importantes fontes de receitas públi-
~ ..• não lhe for entregue pelo então donatário. Se não houver prazo para o cumprimento
',:.~:W.,.'I;',?~ cas, especialmente para Estados e Municlpios menos abastados e para regiões que
-: ....
,,:...':- do encargo. o doador deve notificar o donatário. dando-lhe um prazo razoável para
cumprir. dita obrigação. e só após. Se não satisfeita a responsabilidade. procederá à
nI •. necessitam de financiamento para o seu desenvolvimento social e econômico. Não sc
•.~r'.k:''l trata de arrecadação tributária dos entes. mas sim da distribuição entre eles do que já
.', revogaçao e à retomada. Para a revogação do encargo e retomada do bem, mesmo
;; que i~óvcl. em ra7.âo do não cumprimento do encargo, não há necessidade de lei
,{~r~}: .foi arrecadado. numa típica ferramenta redistributiva do federalismo fiscal. a fim de
~:._autonzadora. dado ser ela da essência dessa espécie de contrato.

~:.)].l_ oferecer a seus integrantes maior equilíbrio participativo.
",,' " - . ;1~;~~i;Encontram-se
....""'i.~ k
previstas nos arts. 157 a 162. os quais definem as'repartições das
Hã~~númcros exemplos de doações d~' be~~ ~Ó~~is ~ im6~~is ao Estado. Pode-se ~l~{!i'~ .receitas tributárias. pelas quais se destina parcela do produto da arrecadação da União e
citar a dqação de cerca ae 4,2 mil obras de arte que a Fall)í1iaGeyer fez no ano de 1999 {.:'>j,..;~.;.,dos Estados à distribuição entre estes, O Distrito Federal e os Municípios. bem como aos
ell~ f:vo; do M~se_uImperial de Petrópolis (RJ)};Ç9)çç~~,ay'aI\'!?H.m.!)lai~de R$ 20 , "","'.:;J''!fidos de Participação e para os programas de financiamento para o desenvolvimento
mllhoes; a doaçao de cerca de 60millivros, en,i39l?-R;P,~r~~,JJ~\yç,~\~~~S,dç.!,ãO Paulo ~~gió~al. Essas transferências constitucionais podem ser resumidas da seguinte forma: ~)
(USP), feita por GUlt~ e J0.sé Mmdhn; a doaÇjl9,.çll);<!i1)lJ~i~?A~R,$,l.Q. milhões feita 1~.União transfere para os Estados e DF 100% do IRRF retido na fonte sobre rendimen--
em fO~9 pelo empresarlo Elke BatIsta ao Comi!ê9~an!.za<!or~0~,J!!go~ Ç)llmpicos e \6'; pagos por estes últimos. suas autarquia5'e fundações, 25% dos Impostos Residuais
Paraohmplcos de 2016; dentre outros. .:j>:"--"".;'i;i. .•'.: :/ .•...•••.\!:,, .-.•••
'1'~ ,,'~:'.Ik•..• F_!\ -.".Il~Cl '.. l":ll.';~.
~ ~,;.. .' ~séêrlados, 29% da CIDE-Petróleo, 10% do IPI-Exportação e 30% do IOF; b) a União
I' "'(.""~'
, .i~llartsferepara os Municipios 100% do IRRF retido na fonte sobre rendimentos pagos
A mesma lógica aplicada às doações estende:s~ p.rió; ie~tarn'entosem favor do
Estado, Já que, segun.do o art. 1.857 do Código CiYil;'loda pessoa capái pode dispor, por
, }i>;<ii estes últimos, suas autarquias li fundações, 50% do ITR. e 70% do IOF; c) os Estados
}(a.nsferem aos Municipios 50% do IPVA, 25% do ICMS, 25% dos 10% de IPI recebi~o
testamento, da totalIdade dos seus bens, ou de parte deles, para depois 'de sua morte.
da Uilião e 25% dos 29% da ClDE-Combustível recebidos da União; d) a União transfere
Por sua vez, a herança vacante é outram'odalidade de receitá públi~a.deriva. 1,5% do IR e IPI para o FPE, 24,5% do IR e IPI para o FPM e 3% do IR e IPI para o
da do património do particular destinada ao Estàd(;,l~Góti:u),sabeiiiõs/à' hiiança ,NO,FNE e FCO. Trataremos delas de maneira minudenciada no capitulo 4,9 desta obra.
pcente é aquela que está a esperar que surjam ou sejam ideniificàdo~'!õs"liefdeiros "J
:';',~ '
do de cujus: diz,se que a herança jaz aguardando que alguém s~'itpresênte c'omo .' y~-
legitimado à sucessão. Mas. não se apresentando herdeiros. ou eín"'éâsô' de:rêú\úifCia ~{W0:'

• ~~\..1
expres.sa ~ ~erança por todos os sucessores, declarar.sc-á vacante a sen~ heráílça por' i:'" ,
.I
..
., :rj{:..
:~... Registre-se que o Código Civil de 1916.antesdasalterações introduzidas pela LeinO8.049/1990,
tença JudICIal e, após decorridos 5 anos da abertura da sucessão, será incorporada :..
' l'~;'~;
determinava que a herança vacante passaria ao domlnio dos Estados ou do Distrito Federal,
definitivamente ao patrimônio público, sendo os bens transferidos ao domínio do L~' J,~.;"~'?' e estes estavam obrigados a aplicá-la em fundações destinadas ao desenvolvimento do ensino
Município ou do Distrito Federal. s~ localizados nas respectivas circunscrições. "~~~: unive~sitário. nos term~s do Decreto-lei nO8.207/1945. Em um breve perio.do (193~_a 1945).
, ~~)::- por força do Decreto-lcl n° 1.907/1939. a herança vacante era sempre defenda à Umao. qual-
':.. '~>.,:'.t':" quer que fosse o lugar onde domiciliado o falecido ou aberta a sua sucessão. O Decreto-lei nO
'~di:"j;\,.1.907/1939 foi revogado pelo Decreto-lei nO8.207/1945,
PO.demosdizer que a voluntariedade desta receita pública estaria impHcita no regime de Direito .iÍ,~S;>Pereira. Caio Mário da Silva. InstituiçQes de direito civil: direito das sucessões. Vo1.6. 20. ed.•
" Pnvado que regula a herança vacante e sua destinação ao património público. ~{',~~:"
Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 76.1S9~160. j
..
t~\,~ .....• ,.
,
Finalmente, os ingressos temporários são também fonte importante de receit:;i?,
pública, os quais se materializam por meio dos empréstimos públicos, operações"~:i
de crédito por antecipação de receita, do uso de recursos relativos aos depósitos em<
,
tância, estaremos falando de rec~itas pú:blicas ordinárias, como é o caso dos tributos
pertencentes ao sistema tributaria .nacional, cuja arrecadação será sempre previsível
diante da s~a frequência. Por outro lado, se o ingresso for eventual e circunstancial,
t
\
caução, fianças etc. . . estaremos dIante das receitas públicas extraordinárias. como no caso aos empréstimos
As operações de empréstimo público se concretizam mediante contratos, sejam compulsórios,36dos impostos extraordinários3? ou das doações, que ocorrem em mo~
eles específicos e diretos entre o credor e o devedor, sejam eles operacionalizados mentos ocasionais, sem serem dotados de perenidade no sistema financeiro estatal.
por intermédi? da el]Jis$ão pulverizada de títulos públicos (p. ex., Bônus do Tesouro. ; A importância dessa distinção ganha relevo naelabôração do orÇamento público,
Nacional, Obrigaç!,e,$".do.T~,Si;lUro Nacional, Letra Financeira do Tesouro Nacional,::' pois, para que o Estado possa elaborar o seu orçamento'e determinar {)Sinvestimen-
Nota do Banc<)Ce1]tral.;e.,l'e.\,rilAoTesouro Nacional). Temos, ainda, a operação de tos a serem realizados. as despesas p4blicas.~ os demáis\~~tq.~:i~triil.ün.:déterminado
crédito poràntecip~ç~~~~~!e~~i,fa;'q~_e ,setrata de uma autorização para que o tesouro perfodo,é necessário dispor de mecanismos'de"piéviSlbIlidadhlâS'ri!âitasi'Assi01'
público possacont~Í1Ír:llmà1dlVida'<!e'Clirtoprazo, a ser liquidada quando da entrada para buscar atender à regra do equilíbrio ...ftsca~. n,~ni :sempté\sêi-á:.po~íV~~j~va~}en;
,
do numetário retereÍ11e:'â;'i.i:irtárrétê~tâ -Í,ubliêa futura a ela vinculada, destinando~se a' consideração as receitas extraordinárias rio cálculo órçarÍ1.e.ntadó~"diante'dâ sua:1ev~ri;f'
atender a insuficiênciã moméntânea de diiXa/PórSúav~z, as operações que envolvem as tualidadeeimprevisibilidade. ..' ",',/' ',')",r;,'::",,: ,,' '; .',:,;.'
cauções, as fianças, os depósitos em garantia; as consignações em folha de pagamento, Essa previsibilidade financeira.que decorre das receitas of(ihtáti~estáe~r~ssa~
reterições na fonte, em' qtié'o'Estado'figma'cômo;m:eró depositário de tais valores, mente disposta na Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que enco'ntràIQbs",n;ri!s~u.
podendo. todavia, utiliiá-lo"s Ú~mp4tátiam:énttfiá~~úa~movimentação financeira.35 texto a seguinte determinação: «Constituem requisitos essenciais da respon~áQilidad_e
Importante esclareé'erg~~"~ dgilírill'~~tÚ~i~té~tabelece uma distinção entre as na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tribá!os da
• ;. .',.,~;r'i"";,.tn;~!?t"i!::;~:Ht';,.,-!".<;':\f;t)-;~"h, ; "
receItas publIcas e os mgress~s pu?hcOSJ..n~o consl(terando estes ultimas como uma competência constitucional do ente da Federação" (art. 11). '_:',!~, ~>.~,,~"A,"
receita pública propdaineht~ ~4~t~~í,~j~J~4~;'~~b~~~t~~~~s, temporárias ou meramente Ao mesmo tempo que não se podem vincular despesas cbÍ1shiÍ1t~:;là'r~êêita's'.~,
transitórias, com obrigação ,qJp.o~téf.iq}d~.41&~~:"~~g\lÍÍdoeste entendimento, casac- eventuais, sob pena de gerar um desequilíbrio nas contas públicas e o cà&e~=Ue~kt~"
terizam-se como receitas~públrêas'apeíias' ~:<êIitrnª~s aefinitivas nos cofres públicos. déficit fiscal orçamentário, não é recomendável que se tenha um excedente de receitas
Enfretanto, não concord~mos com ~ssa'posição, que para nós é ultrapassada. públicas sem a respectiva despesa, implicando um acúmulo de recursos financeiros
Primeiro, porque, a nosso ver, não há diferença s~ os recursos ingressam de maneira sem uma efetiva aplicação nas necessidades coletivas. Trata-se de um equilíbrio
temporária ou definitiva, já que, em ambos os casO.5J ~.suafinalidade será a de financiar complexo e necessário no Estado Fiscal moderno que o administrador público deve
a
as despesas púbiicas em geral. Em segundo lugar, Estado não existe para acumular constantemente buscar.
riqueza, razão pela qual o conceito de receita pública 'não'pode estar atrelado à ideia de
definitividade financeira, mas sim ao conceito de funcionalidade (para fazer frente às 4.4. RECEITAS PÚBLICAS FISCAIS E EXTRAFISCAIS
despesas públicas). E, finalmente, porque a doutrina tradicional se constituiu a partir
da classificação contida na Lei n' 4.320/1964, que pouco tratou do crédito público, As receitas públicas também se classificam conforme afinalidade dos recursos ob~
tão somente reconhecendo as operações de crédito e classificando-as como receita de tidos. Se estes se destinarem exclusivamente à arrecadação, para suprir as necessidades
capital, o que se explica pelo fato de que, em 1964, quando da sua edição, o mercado financeiras do Estado a fim de fazer frente às despesas públicas, dizemos tratar~se de
e o sistema financeiro brasileiro eram incipientes. receitas públicas fiscais, ao passo que, se os valores arrecadados tiverem como função
primária a regulatória, ou seja. destinada a fomentar ou desestimular determinadas
O crédito público é tratado no Capítulo 6 desta obra de maneira detalhada.
condutas da sociedade, estaremos diante de receitas públicas extrafiscais.
A finalidade precípua da maior parte das receitas públicas é a arrecadatória. Sua
4.3. RECEITAS PÚBLICAS ORDINÁRIAS E EXTRAORDINÁRIAS
função essencial é obter recursos destinados aos cofres públicos. sejam eles originários
As receitas públicas podem ser classificadas como sendo ordinárias ou extra-
ordinárias, conforme a periodicidade do seu ingresso. Se houver regularidade e cons-
Constituição Federal de 1988 - Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir
empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade
Neste sentido. a Lei n° 9.703/1998, que dispõe sobre os depósitos judiciais e extrajudiciais de pública, de guerra externa ou sua iminência (...).
tributos e contribuições federais, determina que estes sejam repassados pela Caixa Econômica Constituição Federal de 1988 - Art. 154. A União poderá instituir: (...) II - .'la iminência ou no
Federal para a Conta Única do Tesouro Nacional, independentemente de qualquer formalidade. caso de guerra externa. impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência
podendo ser utilizados pela União. _ _ - tribut~ria, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.
q
.J6 (I.. .••0 .. 0., .H.. .~A .ill JR. _E. (l JI n.
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o Estado não oferece apenas segurança interna e externa, proteção à indústria. ao

do patrimônio do próprio Estado, sejam derivados do patrimônio da sociedade. Busca- comércio, à agricultura, mas tende ainda, pel..asua atividade, a promover obras cul.
-se, pelas refeitas fiscais, financiar as atividades do Estado perante a coletividade, tendo turais, a socorrer indigentes e os doentes, a favorecer a elevação moral e intelectual
como destin~ dos ingressos financeiros duas espécies de cofres públicos (embora ambos das classes inferiores etc.; em todas estas atividades é fácil enxergar uma função
do Estado): a) os cofres da Fazenda Pública, também chamados de Fisco, quando se
distributiva do Estado.
denomina de arrecadação fiscal; b) os cofres dos órgãos paraestatais, ou seja, aqueles
que não fazem parte da Administração Pública direta, mas estão ao seu lado no exercício Para José Marcos Domingues de Oliveira,
da função (em paralelo), quando então chamamos de arrecadação parafiscal.
Na arrecadação fiscal encontramos o destino da maior parte dos tributos, dos a imposiçào tradicional (tributação fiscal) visa exclusivamente à arrecadação de
empréstimos públicos, das rendas tias empresas públicas etc. Na arrecadação parafiscal, recursos financeiros (fiscais) para prover o custeio dos serviços públicos. Já a deno-
temos aquela destinada aos órgãos públicos descentralizados} da Administração Pública minada tributação extrafiscal é aquela dirigida para fins outros que não a captação
indireta, como no caso das autarquias públicas federais que cobram o tributo conhecido de dinheiro para o Erário, tais como a redistribuição da renda e da terra, a defesa
por Contribuição de Interesse de Categorias Profissionais e Econômicas (p. ex.: Contri- da indústria nacional, a orientação dos investimentos para setores produtivos ou
buições ao CRM, Crea, Sesi, Sesc etc.), ou, ainda, o que ocorria até alguns anos atrás com mais adequados ao interesse público. a promoção do desenvolvimento regional ou
as Contribuições Previdenciárias, que eram arrecadadas pelo INSS,38 passando, a partir setorial etc. (...) A extrafiscalidade, esclareça-se, não visa a impedir uma certa ati-
de 2007, a serem arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil. Em qualquer vidade (para isso existem as multas e as-proibições), mas tem por fim condicionar a
dos casos, todavia, os valores arrecadados se destinam a financiar a atividade estatal. liberdade de escolha do agente econômico, através da graduação da carga tributária,
::1:': J
em função, por exemplo, de critérios ambientais:
lI
~-. Existe, entretanto, outra espécie de arrecadação, cuja finalidade primária não é.
a de arrecadar, mas. sim. é instituída para intervir indiretamente no seio da socieda-
'..;. Assim, frequentemente nos deparamos com a, utilização do Imposto de Im-
de ao 'i.a,4uzir comportamentos, realizando-se através da arrecadação regulatória ou
'p:ôrtação (Il) como instrumento de defesa do mercailo interno ou com o intuito de
extrafi,~c~l. _~ ~ .1~Nuilibrar a balança comercial. Noutros casos, verifica-se a aplica~ão do Imposto
:B1J!s~ca-seiatravésda extrafiscalidade, reequilibrar desigualdades econômicas, .Territorial Rural (ITR) e do Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) com o objetivo
estimu1àrdeterminada~,atividades ou mesmo coibir certas cõndutas. Podemos iden- >~edesestimular a manutenção de propriedades impip~H-t~y.i~,~:~e.~~~rrlUI.ar.o,~te.ndimen-
tificarvâ:rios ,motrY9S.qu~,levam o Estado a lançar ,mão de mecanismos extrafiscais: a) 1".da função social da propriedade. Na mesma . Iinh~,é'reêQrreíite .ieiiUos 0> Imposto
.". • .; ",:,,','Wm~';il~;";:-:;}.~''f,H.,;,'.y;!:1...,: ',;,,', ~'
redistri~~i~.r~<\~~~~~,~':~~'BfS'f~~~~~if14ústri~ ou o mercado interno; c) desencorajar o .R,re Produtos Industri~hzados (IPI) sendo aJ~s\~~?!g,ar~~\tynWM,'},~~?~~rep}e
consumodestl!?isq'C?'l
desenvolvimento,re&~9n~lL~),
~;P,tQ.d,~mMlq~i::qsà saúde (álcool ou cigarros); d) facilitar o
e,stip1plar a utilização da propriedade no âmbito de sua
~,:~.~ns,
aquecendo determmados ramos mdustnalS eJ:~~~\ ~;!'.>r,
~~I.~i'>");
-~. ..•t;:J."rrl
função social;l):5m!'\;~lg;~:JI)t!~!i~~;.:
Nesse s~.~~,~i~~\.~,~~~,~~c~e~~'~J~~~~a
Antônio Roberto Sampaio Dória
39
que ;"\;f~tl\,,~;,.<!\,;,t'!,.:...
.. " .. ,. .".-- .. '.>"".',
.';:<,,', ',: :..,:' i,,':,"':,::;'.';":': :':.;

; Domingues, José Marcos. Direito 'Tributário e Meio Ambi~ntt3~ Jan,çiro:
e4:~:R.1~:d,e. .Fljrense,
o c.o.ntando da conjun1Úra econô.mica, as barreiras alfandegárias, a correção de males 2007,p.47-49. . .... ' . , .....
~.~icf#s.;.a.:~edistrib,u~çãO d~ ~~~:da'n~.~iOlla,ls,ã?algu~sdos objetivos extrafiscais que Aliomar Baleeiro relaciona uma dúzia de exemplos de' i~te(Vertçãod.o Estado por' rheicidos im~
íris;
ofientâlri ~ ,decretã'r.ãó'de"tr16~ c.i:n#ó alavanca coadjúvante das regulamentações postos extrafiscais: "a) proteção à produção nacional, agríc~la'óu fa~ril"pelas t~.ifas adilaileiras,
que Veneza adotou desde o fim da Idade Média, e a França, desde o se~U1~ ~J.''pelo: bien?~;,ou
estabe1e~~d:~~ ~;~!?~:~~,~$.r:.*~~gYj?;S1JiI:~
..
~:~~o:~in~tr~.~~n~o de ação indireta e, por ainda por gravames sobre a navegação mercante que concorre com a na:ç'~p~~.(~ió~.'i~:~*y,e.gaÇão
conseguinte, pohtlcê\ epsI~o.I,-?gl,ca~e~te recomend.\ver ondea atuação direta sus~
de Cromwell etc.);b) combate ,aoluxo e à dissipação pelos chamados 'impostos,s~~*I9~:lÇl.~P~
citaria protestos 'ou
'tropeç~t(~~ei!l(~bi.~és;p:ráHcós para "sua'execução. , poupança e formação de capitaiS;c) medidas de amparo à saúde pública e à higie~,e'aIirp.~,nt.¥.por
l' ,o,. \:~'<tr~~*"~'.,~,~":':\;~'.iL~.f':'
"., :'.' ; :.' impostos sobre produtos inferiores, que concorrem com outros de maior valor n~trit.iyp:~jico's.
No mesmo sentido entende a do~t~~ria italiana. Se~ndo Ezio VanonVo em vitaminas etc. (impostos que agravam o custo da margarina, nos Estados Unidos, em favor
do maior consumo da manteiga de leite); d) fragmentação dos latifündios ou remembramento de
minifúndios e punição do ausentismo por impostos progressivossobre a área desoC\lpadaou sobre
as heranças recebidas por pessoas residentes fora da jurisdição do governo, que exerceo poder de
Até a promulgação da Lei n° 11.457 de 16 de março de 2007. . tributar; e) política demográfica contra o neomaltusianismo atravésde isençõesàsfamiliasprolíficas
e majorações sobre solteiros e casais sem fllhos; f) incentivos por isenções às indústrias novas; g)
Dória. Antônio Roberto Sampaio. Direito Constitucional Tributário e ri Due Process of Law. 2.
" :.:. estímulos à construção eao aproveitamento de áreas urbanas por meio de tributação drásticasobre
ed., Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 175.
~;:;".os terrenos baldios ou ocupados por prédios velhos, mesquinhos ou em ruínas; h) restabelecimento
Vanoni, Ezio. Natureza e Interpretação das Leis Tributárias. Trad. Rubens Gomes de Souza. Rio
~::'I~apropensão ao consumo. como política fiscal, através de impostos progressivos sobre a herança
de Janeiro: Financeiras, p. 71~79. i~:o,. í.c
:':1<"-~''''~'~
RI
Mas não é apenas através do tributo que se utilizam os mecanismos extrafiscais. ~',
o caso. por exemplo. dos Depósitos Bancários Compulsórios - valores que as institui1. No Brasil, temos nessa forma de.receita as rendas recebidas a título de dividendos, .
ções financeiras privadas são obrigadas a recolher perante o Banco Central'do BrasilA' provenientes das empresas estatais e 4as sociedades de economia mista que ainda não
O seu objetivo relaciona-se com a necessidade de regulação do sistema monetário: ..! foram totalmente privatizadas, especialmen~e nos segmentos do petróleo, da mineração,
fi'acionaI, reduzindo ou aumentando a circulação e a liquidez de dinheiro no mercado;;\ da eletricidade, das telecomunicações, dos bancos estatais e dos correios.44
financeiro, gerando efeitos no controle da inflação, nos investimentos privados e na:~ Não podemos, porém, deixar de destacar outra espécie de receita originária que
manutenção do valor da moeda. vem.cresc~ndq ~cenhladamente nos últimos anos em nosso país, que é a proveniente
o osr,M~lii$~~~o~pela exploraç~o de recur~os hídricos para geração ~e energia elétri-
4.5. RECEITAS PÚBLICAS ORIGINÁRIAS E DERIVADAS .t .A~{..'.".~."P"I"c\';T:.
ra~a(úl~mI!iéno. '-~"'-_.'. :.
de petroleo (mcluSlve nas novas áreas de pre-sal) e de outros
. 'i'~" .' "'-";'~~
,,~.. -'.~~Qt'~~9;.~~!~~~~x~~~iY.~!is~ Essa receita denomina.~s~ formalmente compensações
A classificação mais tradicional na doutrina é ~ 'quê.
~Üstingue~s receitas púbú~_ãs fi~R~f~(r,~~/{~~f~~ER~vm.~P? ~lo do art. 20 da CO~slItu~ção Federal de 1988."s:ndo
originárias das derivadas. A diferença se encontra nafÇJrm~ de percepção dos recurso~,
.'r~%t!!~~~~Be~~\"elh.°i?':I~P,hl?,~?,;;~::rata-se d~ parllclpaçao a ~ue o Estado tem direito
Enquanto as receitas originárias provêm essencialmente da exploração dos bens~~.
/. lio tes,!!!~d9}!~,explora~ão:depoeJrBl.~9ou gas natural, energia elétnca e recUrsos ml-
rendas do Estado como se particular fosse, as receit.as derivadas originam-se do p~{~ neráis:'Segtnpd á'~orriiá, :o.àprov~it~mê;nto _de recursos hídricos. para fins de geração
ti'imônio da coletividade a partir do exercício do poder coativo de cobrança de que"~Ó ..;' de'energúl"ê\~t;(cá{.e:':d9s.;iç.cú~s'q~'ffi.ihetais. por quaisquer dos regimes previstos em
Estado é dotado. No primeiro caso prevalece a voluntariedade. enquanto no segund~~
lei, ensejárá~~?~P~p¥~~.~~~Wi~~~~!t~:.~?~-E~tados, Distrito Federal. Municípios e órgãos
temos a obrigatoriedade no pagamento. ,
da admi~istraç~'iaU~{~:d,~;yti.)~i>:Y!i;;.o, .
As receitas originárias ou ingressos patrimoniais decorrem da exploração'pel(r;~.
F~#~~~r.W~~~~~?~8~~~~~!~#.ªo na realização de uma compensação p~},a-pro-
Estado dos seus bens e serviços ou do recebimento de recursos provindos voluntaria~0;1;
prieda4é'~o~p~n~ i;xp'1<i~?ºi~~:m~"~~lá ~~.c~~sidade de indenizar os Estados e MU!1icípios
-nlente do particular. Atua o Estado despido do caráter coercitivo de natureza pública;'~
pelos 'riséoiêô'ri~ii'iti1::~Õ~lÍ.~!Ji1<jir~ió's;
reais ou potenciais. gerados pela ativí~ade de
.agindo como se particular fosse, sob o regime do Direito"Privado. porém, limitadôf:,.,
exploraÇão;47,~~~~~1p~?ª~o::;'gef.~~p~fifó ente federativo diversas demandas, 4?s?e os
. pelas normas de proteção aa coisa pública, como aquelas do Direito Administrativo: "j!, pote'nciais p'roble.máiFe.;implCtõ'~-.ii"ÍtibJêritais, até a necessidade de desenvolvim'énto de
Derivam essencialmente da explor~ção estatal do seu patrimônio, especialmente infraestrutura local ede s"ér\riçós públicos na área de exploração, decorrentes do aumento
das suas empresas públicas, dos seus bens móveis e imóveis, das suas terras, lagos, rios populacional. Nas palavrasâeLilitlbergh Farias, "o art. 20. ~ 10. da Constituição Federal
ou mar, e das riquezas em geral. Mas, como bem ressalva Ricardo Lobo Torres, elas diz que os royalties éonstituenfâirei!ó subjetivo público dos estados e municil1~s pro-
perderam sua preponderância nos dias de hoje para as receitas tributárias. Segundo dutores e afetados, eis que nada mais são do que a compensação financeira deÇõrrente
esse autor, as receitas originárias
I
I.
da exploração':48 Nesse sentido, afhinou o STP tratarem-se os royalties de receita;,F'ública
originária (Relatora Ministra Ellen Gracie, MS 24.312), in verbi" .
ocupam papel subalterno no Estado Liberal, que vive precipuamente da receita
derivada representada pelos impostos. Floresceram no Estado Patrimonial, que se Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos minerais sejam
desenvolveu desde o colapso do feudalismo até o advento do Estado Fiscal, no final 'cf, bens da União (CF,art. 20, V e IX), a participação ou compensação aos Estados, Dis-
do século XVIII, constituindo-lhe a principal fonte de receitaY
e a renda, especialmentesobre lucros não distribuídos pelas sociedades, no pressuposto de que a Como exemplo, citamos Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Petrobras, Eletrobras,
concentração das fortunas nem sempre ajuda o investimento, nem a prosperidade (aplicaçãoda dentre outras.
teoria keynesiana);i) preservaçãoda moralidade e da boa-fé do povo através de fortes impostos Constituição Federal- Ilrt. 20, S; ]Q É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito
de consumo sobre baralhos,dados e artefatospara jogo ou sobre bilhetes de loterias, sorteios etc.; Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no
j) política monetária nacional,tributando-se proibitivamente os bilhetes de bancos estaduais (im- resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de
posto americano de 1866 na basede 10% sobre o valor das emissões desses bancos); k) política de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar
nivelamento das fortunas e rendas por inspiração socialistaou para eliminação de famíliasrivais territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
na conquista ou manutenção do poder (impostos médicos em Florença, nos séculosXVe XVI);I)
Lei n° 7.990/1989 -lnstitui, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, compensação financeira
política fiscalpara manutenção do equilíbrioeconômico pelo controle das tendências à flutuação
pelo resultado da exploração de petróleo-ou gás natural, de rewrsos hfdricos para fins de geração
ou de estímulo ao desenvolvimentoeconômico,sobretudo nos países novos': (Uma Introdução à
Ciência das Finanças'-15. ed., Riode Janeiro:Forense, 1997, p. 191). de energia elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataformas continental,
mar territorial ou zona econômica exclusiva, e dá outras providências.
Torres, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 18. ed., Rio de Janeiro: Renovar,
2011, p. 188. Farias,Lindbergh. Royalties do Petróleo: as rew.~sdo joge. Rio de Janeiro: Agir, 2011, p. 28.
•• Ibidem, p. 95.
110 I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRU - Marcus ADraham
trito Federal e Municípios no resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso

~~r~~:-
'.:it~~
'f.~.
çõef' e empréstimos compuls6rios. As principais n~rmas gerais trib~tárias advêm ~o
Código Tributário Nacional (Lei n' 5.172/1966). DIante da comp\exld~de da matér.la,
e gás natural são receitas originárias destes últimos entes federativos (CF,art. 20, ~ 1°). {~~~_._amplitude do tema e destaque dessa ciência em nossa ordenamento )und,co. o Direito
,~. Tributário ganhou autonomia em relação ao Direito Financeiro, deixando de ser um
Na modalidade de receitas originárias provenientes de atos voluntários, enquadra-
mos as doações feitas ao Estado. São reguladas nos arts. 538 a 564 do Código Civil de
2002. Possuem natureza contratual. em que figuraria como beneficiária a Administração
,,~t
\'\1..':
:.
~l$; mero desdobramento para se tornar uma disciplina específica.
Temos, também, outra fonte de receitas derivadas, que são as multas e as penali-
dades pecuniárias impostas pelo Estado em face do cidadão pelo descumprimento da
Pública.49Na mesma ótica da voluntariedade se encaixam a sucessão testamentária e ,'"'h, legislação. Podem ser aplicadas por autoridade do Po dE.er xecullVO,por maglS. tra d o
(t.':;;,
a herança vacante. No primeiro caso, na sucessão testament:\ria, que é regida pelo art.
1.857 do Código Civil, poderá a pessoa jurídica adquirir, por testamento, os bens do '.)~~:_~na esfera processual ou por decisão de natureza pena1.
falecido. No segundo caso. não havendo herdeiros ou estes renunciando à herança,
esta é declarada vacante (arts. 1.819 c 1.820 do Código Civil) c os bens passarão ao
Município da sua localização. conforme anteriormente visto.
,I'
~,:.
4.6. RECEITAS PÚBLICAS ORÇAMENTÁRIAS
EXTRAORÇAMENTÁRIAS ..
E .
.. Já na espécie de receita pública derivada. os recursos que ingressam nos cofres

do Estado são originários do patrimônio do particular, seja ele pessoa fisica ou jurídica,
:\l4.~".
,;.:,
:... Podemos c1~ssificaras~e~eit~spúb~icasem orçam~~táriasou naoc_ememnão.orçamentá~i~s
ou extraorçamentárias. A dlStmçao deriva da sua prevl5aa lei orçamentana
por força da soberania do Estado em instituir, através do Poder Legislativo, normas ~\~;~;"~;/'e na necessidade ou não de devolução dos recursos.
J'" .'
tributárias e de penalidades pecuniárias. Aqui não temos o particular contratando '~~~ ..:i.' As receitas orçamentárias são aquelas incluídas na lei orçamentária, prevendo
voluntariamente com o Estado e remunerando-o. nem realizando um ato de libera- •. um ingresso financeiro _ temporário ou definitIVO - a ser aplicado nas allvldades
lidade na transferência de bens. No caso das receitas públicas derivadas. o pa~ticular
se subm~te ao poder impositivo estatal, tendo nos tributos e nas multas as espécies
:"'lI'~: éstataiSoJá as receitas extraorçamentárias decorrem de duas situações c.umulatlVas:
}t~~15a sua não prêvisão no orçamento e a necessidade de devoluçãO de certos recursos que
típicas de-receitas públicas derivadas. ..~:. ingressaram temporariamente. Ou seja, não basta ~ãOestar prevista no ~rç~mento pa~a
, Ofrib~to é, hoje em dia, a principal fonte de receita pública." O Estado moder- )',.iJ~:' ser denominada de receita extraorçamentána, pOiS eXistem receitas publicas que nao
no é co~(;ebldo, hodlernamente. para oferecer bens e prestar serviços à coletividade, 5~~::.:são PFeyistaSjlÓ.oiç.~ineilto,ma~que detêm natureza.de; receita orçam.cntá~ia, como é
financi~~do-sc..pela cobrança de tributos e dispondo cada vez menos de patrimônio :f. }, -,i{iCàsó~d~~eX:;:~~s'~Q:,,<\(tâife.~~ta~.9,}~~r ....
o\}~roJadoJ Uql recurso financeuo nao previsto
.p~óprio.,"9 proccss,o de privatização das empresa~ p~blicas e a concessão ao particular "iliii;i;á'';'.\''l.iitil9,~~rri~iá:¥l!r~2ó~x'ftt!do.em receita orçamentária, como no caso de
~a explqr~ção d~ riquezas minerais ou energética~ são .tendências comuns aos países ~':;;ma caijç.ã~';1,áp~'~:;r~I'#iti.t~m:f4[Zii;
,?cidentais onde prevalecem os ideais do Estado Liberal de Direito.
Costuma-se dizer que as receitas tributárias originam-se do poder de império ou
que será convertida em renda estatal quando
; do fim dailéi'i"ii\<lá'j\lditialc"óm d~i;isãó transitada em julgado a favor do Estado.
."~~!;'l;'\'i'
&~J'gil~lni~~ã~¥i;lo{f~~d~~t~r.';ôs dos arts. 3°e 57;ambos da LeinO4.320/1964.
\
de soberania do Estado. Entretanto, a capacidade de exigir o pagamento de tributos {~eguildooi q~ai~ s'érão.éláSsificá?aScomO receita orçamentária, sob~s rubricas próprias,
":i..' . não deriva de um poder coercitivo estatal em face do particular. mas sim decorre de ..todas as receitas arrecadadas; inclusive as provenientes de operaçoes de crédIto, amda
• :_ uma relação jurídica que se instaura a partir da previsão legal da exigência do tributo. •...:..t\ittenio previstas no Orçamento. ~~r .suavez. enquadrar-se-ão no conceito de r~ceit~5
;'.;',:;:-.. A soberania s6 se configura no momento da criação da norma, pois o processo te- J':;extraoiçilri,iniáfias. as eQ\wl.as;p.'rQt~~\~~!r,s:<ieope~~ç9~~~e:çrédito por anteClpa~ao
,:; J;,..,':, gislativo, apesar do seu cunho democrático (no Estado de Direito), de~orre do poder .~e receitas (erripréstirrlôs ge:5~r:o:'P!,,~~9~P~!~:ft!l~p~.la~~~q~9 4e ca1Xa).as em,ls~oes
'Ii}.'>!::':',,)o!,erànodo Estado. Assim, o poder de império do Estado cria a norma tributária, {de papel-moeda (einisSãô}~:di~~~~f,bf(~s~ntr~d~~ ;~?~p.e.".satórias (depoSltos,
~{;~~,~.;;: :..:ê~~$t.'á;'
i:!~"~~••):.:".,
p.or.sua vez. cria a obrigação tributária, que nadoa mais é do que uma relação
.•j.'~",
1 cauções e consignações):''': ,..~I!,~~~~lf1t:?l~.f1t~~.}>1 '.t: ~,:-..~:~• :I~.:.. .
.ll.
,"A 1.1.~ •
~ii!,\jj,~r~;diEa ~9,?0outra qualquer.
',". '
.~ .
., .
. ~:fY.~1.-' Como exemplos de rec~Wi~lit~r?~!¥JélH~i.iâ's'p'(jd~rna,s;id.~n.tificar as operações
<
',~/l >.,;.'.i'~;Q.sistema tributário brasileiro está delineado nos arts. 145 a 156 da Constituição ;qúe envolvem as cauções. as fi~Ít~~~?~~~?~:¥it~~'pâ~~gata~ti~'; ~s consignações em
.'. ~ ', Federál de-J988, possuindo as seguintes espécies tributárias: impostos, taxas, contribui- folha de pagamento, retençôes na fonte; as'operações de crédito ~cor_toprazo c outras
:.operações assemelhadas. Em todos esses casoS, sua arrecadaçao nao dependerá de
~
.
•• Apesar de .serem normalmente realizadas a título gratuito, eventualmente o doador poderia
estabe.lecer um encargo oneroso qualquer para o Estado. como. por. exemplo, a doação de ;.\
dinhei.ro com a obrig'ação da construção de um hospital em determinada área. lnclulmos no gênero "contribuições" as seguintes espécies: contribuições de melhoria, as co.n~
"~~.,L
•• Segundo lecionei.Héctor Villegas, "Ia mayor parte de los ingresos .sonobtenidos recurriendo ai ".,1
1
tfibuições de intervenção no domlnio econômico. as contribuiÇ~es de ~te~e
. "~profissionais e econômicas,oscontribuiçôessocioise a contribUIçãode ,lumlOar'0pubhco.
~e O!;t~~ortas
patrimonio de los particulares en forma coactiva y mediante los tributos': (Curso de Finanzt1S,
Derecho Financiero y Tributario. Buenos Aires: Depalma, 1975, p. 9).
,:1'.. .' .
•
autorização legislativa e sua realização não se vinculará à execução do orçamento. O-
Estado, nesses casos, figurará cOma mero depositário de tais valores,podendo, porén\I,
R
todas as obrigações dos entes subnacionais~ a,ip'da mais se considerarmos um país de'
X, ú.. _A ',1 _
•
,
utilizá-los temporariamente na sua.movimentação financeira.52 ,. ;-:,r~~ dimensões continentais como o Brasil, repleto'de desigualdades regionais, de ordem.
social. econômic.a e demográfica. Por isso, é cO,mum nos Estados Federais a existência.
No sentido do acima exposto,' o Manual de Receitas Públicas, aprovado pelâ':
deste mecanismo financeiro de entrega de recursos financeiros entre os entes.
Portaria STN n' 2/2007, esclarece, no item 2A, que a Lei n' 4.320/1964 regulamenta ot~'
ingressos de disponibilidades de todos os entes da federação, classificando-os em dois As transferências intergovernamentais são repasses financeiros entre diferen~es
grupos: orçamentários e extraorçamentáriós; O~lngre'sp,s 0rÇilI)i~ntários são aqueles " esferas de governo, obrigatórios ou voluntários, com fundamento consti~cional, ~eg,~t:,,(> ~~i,(
pertencentes ao ente público, ar:~~~9,~j~~~~5!»'~~~~\~\~f~~~fl~~2,
~>~ prog~amaS,
ou contratual; com a finalidade de permitir que os entes subnacionais PÓS,*lrn ~~~~s~t
e ações governamentais, Esses mgrel!8sJ~pJ.~efl_<,>J.n!ria_ª.Qs;~~êéI9Prçal)1efltána.
Os suas atribuições adequadamente, seja a partjf'p,o r~equilíbrio ~scal,êh~~e,!eri~.«~~~:.:.;~rt7~'
ingre.ssos'extraorçamentários sãôa4ü~1~~Ê~rt¥Iit~n\~_s::'á,reitêilHt~~f.t~câ4ados
peIO" .edetermina'dà,f,\ c' ";<-,J)::f):!JX.: ~:,<::~:~'}~
encargos~ seja pará a realização de atividad,~~,~~~~~~í~cas
ente púbÍico exclusivamente par~ pª~"
f~'~ç~Jf~iF.~~_~,1,~~_~j'9:~iÂ¥~t~~ttr~f{:P~Êl~~~~_S
Segundo Emerson Cesar Gomes, sãovárJ6S6s objetivos ~as transferênd~~Jn,t~.fijà,\",;
posterior devolução. Esses ingressos 's'ã()"déndminà'aàs'~re~vr$~~.(i.~~~ei~eirp~"'t;i
);;.': governamentais, os quais po~em vir combip~o9R~,entresi. Po~em. o pn.ncl~alj~~,e~,~~~__ ',:.<:,:~;F
;,: - -:'t,;:'tIj",.!:,+;';,~~:t'~:>;"~:,{Jl~1°~i~~~,~1h~~'~~'~
__
,: ,\>: :'~! ~j, .,' ~
das transferências intergovernamentais compreende a reduçao do desequilíbrlº.flS~ "
4.7.I{ÉCEITAS PÚBLICAS EFETi~A;k~Ã()'~~~tjYk~,;!:"h '. .. . ... ' vertical. a fim de permitir a própria sobrevivênc:ia do sistema federativo de Estad,?' j~,qt;t;~
. ,,::;', 'i~)"f~'.r~,:~/:
')i~o" ;;~",;.x;':};"''''-:!.í'l.~h~~:lif;'~f&':,0n{-;i.:l
";';' buscam compatibilizar as receitas e as despesas atribuídas aos governos suhna~i9v.~!.~)
A classificação que distingue as rec~it~s públicas em efetiyàs:~'~~Q~MV~S, uma vez que a atribuição constitucional de competências materiais e tri~utárias aos
sob o enfoque patrimonia.li~~a ~a ~W~~,~biFg~?e"q~e_ p~;~c,a)Jq~~~ifL~:~E~~,~-j:$~<:"'" entes descentralizados deve seguir critérios de eficiência e racionalidade econômica.
não uma alteraç~o no patri~ônio ~íquid().para maio~.,,!: _'o: ,fyiÜ;'MiJw;:~r~i;;;~tw de modo que, na maioria das vezes. o nível d~ :'governo no qual est~, ~ç~centrada a
Nes~e sentido, con~ideram-se receitas públicas e~etivas aqi{~~,~,~:tm,,94,~~:
~\'f<~r. prestação de bens e serviços públicos não é-.co9.nt~mpla?ocom r~c~it,as,Plóprias sufi-
de disponibilidade não gera obrigações correspondentes, alt~r~!1~oi'BP,lt~,lll~\~f', cientes para o atendimento destas tarefas.53 .~
ção liquida patrimonial do respectivo ente públicq.São osa'crésciiífos':pat:finí~$ De fato, verificamos que a distribuição homogênea das competênci~s tributária~ ,;;1
que não se originaram de uma diminuição do-ativo ou de um aumehto'.do pàssivo" entre Estados e Municípios - tal como a realizada nos arts. 145 a 156 da Constituição,
contrapartida. Nesses casos temos, por e~emplo, as receitas tributárias. . fixada a partir de critérios históricos, políticos e de eficiência fiscal e econômica, perém,
Já as receitas públicas não efetivas são aquelas cujo ingrésso não alterar' incidente sobre bases econômicas e demográficas distintas, e sem levar :;rn conside-
situação patrimonial líquida do ente público, pois gerará a denominada "mutaça. ração elementos como renda per capita, densidade populacional e dese~6~olvimento
patrimonial", seja por diminuir o ativo, seja por aumentar o passivo. Assim, ',rie.ss',e:,. econômico e social - por vezes gera um déficit de arrecadação ao não ,à~,omodar as
casos, simultaneamente à entrada de recursos, haverá uma diminuição de um bem oif evidentes diferenças existentes entre estes entes, impondo-se a imple~~ntação do
direito, ou a assunção de uma obrigação correspondente. São as operações de crédito/, presente mecanismo de equalização fiscal.54
a alienação de bens ou direitos ou o recebimento de créditos já contabilizados, comó}
no caso do recebimento de um crédito inscrito em Dívida Ativa. '
S3 Gomes, Emerson Cesar da Silva. Fundamentos das Transferências Intergovernamentais. Direito

4.8. RECEITAS PÚBLICAS POR TRANSFERÊNÓAS Público, Vol. 1, n° 27, maLljun. 2009, p. 83.
INTERGOVERNAMENTAIS S4 Cada uma das principais transferências de recursos da, União' para estados e municípios, e dos
estados para os municípios, é avaliada com base nos seguintes quesitos, que constituem caracte~
Como vimos, uma das características dos regimes federativos é a descentralização ';;.
governamental, com a distribuição entre os diversos entes de competências financeiras < rísticas desejáveis para as transferências: autonomia dos governos subnacionais para gerir.seus
recursos e fazer escolhas quanto à sua alocação; accountability na relação entre eleitor e gestor
(rendas) e atribuições (encargos) e atividades a serem realizadas em favor da sociedade. <~ do governo subnacional que recebe a transferência; redistribuição regional da capacidade fiscal,
Ocorre que nem sempre essa distribuição de competências financeiras é suficiente e " da qualidade e quantidade dos serviços públicos, da renda e de oportunidades; redução do hiato
capaz de atender a demanda de recursos necessários para a realização satisfatória de ( entre a demanda economicamente viável por ben~ e serviços públicos e a capacidade fiscal de cada
governo subnacional (hiato fiscal);flexibilidade para absorção de choques econômicos positivos e
negativos; independência em relação a negociações de ordem política na determinação de m?nt~n-
te, critérios de partilha e periodicidade de entrega das transferências; incentivo à internahzaçao,
" Neste sentido, a Lei n° 9.703/1998, que dispõe sobre os depósitos judiciais e extrajudiciais de pelos governos subnacionais, de externalidades geradas por bens e serviços públicos ofertad~s
tributos e contribuições federais, determina que estes sejam repassados pela Caixa Econômica por ess,es governos; incentivo à responsabilidade fiscal e à gestão eficiente dos recursos tra~sfe.n-
Federal para a Conta Única do Tesouro Nacional, independentemente de qualquer formalidade, dos. (MENDES, Marcos; MIRANDA, Rogério Boueri; COSIa, Fernando Blanco. Transferencl<ls
podendo ser utilizados pela União. Intergovcrnamentais no Brasil: diagnóstico e proposta de reforma. Textos Para Discussão 11. 40,
C~nsultoria Legislativa do Senado Federal. Coordenação de Estudos, Brasília, abril de 2008, p. 7.)
114 I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASilEIRO - Marcus Abraham ~,;:~~~
c • 1l
2:i$[: •
~:.
'l.
•.:~~l.'":
-
(aplicação a nenhum Am específico, sendo o ente receptor livre para deliberar sobre
A este respeito, explica José Maurício Conti:ss ~~~:~;i';.-
a destinação dos recursos) e sem contrapartida (o ente receptor não é obrigado a
';,"'.:- :0\
complementar os recursos recebidos). As de o!dcm C~l1Stitucional são aquelas trans.
As entidades descentralizadas que. unidas. compõem a Federação têm. necessaria.
mente. que dispor de recursos suficientes para se manter. o que implica fontes de
arrecadação que independem da interferência do poder central, constituindo esta
uma característica rundamental do Estado Federal. Em geral. há, como já mencio.
1
.~'. I'P:. . ferências de parcela do produto da arrecadaçao de tnbutos em favor de outro ente.
~~';~"'diretamentc ou por meio de fundos, dispostas essencialmente nos arts. 157 a 161 da
r~~j;
~~.~t1'.
Constituição, intituladas de Repartição de Receitas Tributárias. As transferências de
ordem legal decorrem de previsão em lei .e~pecífica para tal fim e destinam-s:. er:n
nado. duas formas de assegurar a autonomia financeira: a primeira é a atribuição ~";:fí;:;' geral, à implementação de programas SOC1<\IS c de ~mude.Incluem-se nesta catlgOTl3.
de competência para a instituição de tributos; outra são as transferências inlergo- ,:-.::~t:,' as transferências "fundo a fW1do". caracterizadas pelo repasse de recursosdiretamente
vernamentais asseguradas pelo Texto Constitucional. com cláusulas que assegurem de
1:'~~>fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal c do Distrito
o fiel cumprimento deste dispositivo. .f ~..•;~Federal, dispensando a celebração de convênios. Para as transferênc~as obrigatórias
~'iiãose pode estabelecer qualqucr condicionamentb. restrição ou retcnçao dos recursos.
A redução do desequilíbrio fiscal e a consequente diminuição das desigualdades :'exceto se houver débitos entre os cntes, inclusive de suas autarquias, ou em caso de
sociais e regionais. um dos objetivos da República Federativa do Brasil, insculpido no ":~ondidonamento à aplicação de recursos mínimos ao financiamento da saúde pública
~arl. 30 da Constituição Federal, tem como fundamento o ideal de igualdade e de justiça (parágrafo único do arl. 160, CF)." Eventual retenção injustificada pode dar ensejo
56
socialrcomo bem destacado por José Maurício Conti: a'intervenção federal nos Estados e Distrito Federal, na forma como estabelece o arl.
-34; inciso V, b, da Constituição Federal.
Nada mais razoável, na busca do caminho que leve à Justiça Social, do que reconhecer O",
'. ser aplicável esta noção da igualdade não apenas aos indivíduos como tais. c~llSide•
~f~;-:i:
<
..~' Já as transferências voluntárias são de naturcza discricionária e derivam de um
,.f de vontade entre os entes, materializando-se por meio de convênios. contratos
.•...rados isoladamentc, mas também às comunidades na qual vivem {...] O princípio ido
é.~repasse,acordos ou ajustes. efetivados a título de cooperação ou auxilio financeiro
~ da igualdade deve. por conseguinte, ser aplicado à organi7..ação do Estado na forma
-;;fcderativa, o que nos leva à conclusão de que deve ser estendido aos componentes
â.:i;2"5. LRF). Estas transferências podem ser condicionadas ou revogadas a critério
o~da Federação, a fim de que possa vir a atingir sua meta final. que é o cidadão, Logo. , b~~riteconcedente. bem como podem ser suspensas em caso de não cümprimento de
.
.~, .•• .!é fumlamental que o Estado se org;'\nizc da forma a manter a equidade entre seus õ'tfJ.~~-çõ.~'pj~y~s~as-n.a ~~i~e Responsabilidade Fiscal. São exi~ênc~aspara a realiza~ão
..•••.
\mcmbros. o que importa na adoção de uma série de medidas redistributivas. "'\isférêiidá.vohintária"além das estabelecidas na lei de dlretnzes ?rçamentánas:
'~t€1ibili''d~'tdõi~Çãó
~péc'ffica; n _observância da vedação pará destiná-Ia ao
Nesta êSteira, outra modalidade que identificamos são as transferências compensa. ..tfitm6~
d~.j~Js'p:ésâ~.;~t;mpessoal ativo, inativo e pensionista; UI - comprovação.
tórias, também ~tilizadas na busca da redução do desequilibrio fiscal, ao disponibilizar "~àft'e'álí.b'enefi~iário de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos,
"
recursos para determinados entes em contrapartida à uma redução da sua arrecadação "~tli\u;.~tJ":.tlVt~A;gi~m-êntos devidos ao ente transferidor. bem como quanto à
tributária. ]; o que ocorre com a transferência de 10% do IPI- Exportação da União para ésrt~id~~~p~~à~~~~~',tetb;sos anteriormente dele nicebidos; b) cumprimento dos
I-:I>J._
.•. I.'Il-'.,;, .
E~tados. Distrito Federal e. deste montante. 25% para Municípios. prevista no artigo ,'.
ll",:l~.o;•.
..
159. inciso I, e ~ 30 da Constituição. para compensar a desoneração da incidência do

"'.
>o( ...
-~. ~.
!: . ICMS sobre as exportações, fixada noarl. 155, ~ 2°,X, "ó' da CF/1988 (EC nO42/2003). 'Ü'~I::,., ... ;\.;;'"{;'1.;t!,J; •.nr.lJ.;"/ '."~" \,..}~•..' ,,'
mN~~'~sÚt~ci6nab IGMS!'Rép~rtiÇãode rênd~s:tribulárias. Prodec. Programa de Incentivo Fis.
~~~::~ '.' ~a~ o equiHbrio fiscal entre rendas c e.~~~rgosnão é a'única razão para as trans- \\:~f.~~~híe SàntkCnt\trit\a .•Rete~~oi'pélo Estàdo; de parté da parcela pertencente aos Municfpios.
gWfv fe.r~,J.1cia~in~~rgovernamentais. Ocorrem; ~ambém. para a realização de atividades );fi; ':',Inconstit.uCi9~~~~~fl ~Jf4~~rov:i.do:.A pa~~~lado im~sto estadual sob~e o~erações rel~tiyas
'llIifi: s.inglllare~.e ,dçterminadas, em geral para.~ realização de obras, serviços 0\1 atividades >:;,;1 I P.~~t~ÇQçs
à circul.açâ? 4e,I!"~.r.c~~?ti~~~~'}I~R~~ d,e.~.ery~ços.
de transporte mterestadual e mter.
.~~.~:>
:.:
'~"~;.
,"-/.'.7;;:
e.sp~d~cas 'de interesse comum entre o~ entes, especialmente quando se trata de ação
pe ~?mpet~nc:ia concorrente dos entes (p. ex., a construção de moradias e programas
de ha.bitação, na forma do arl. 23, IX, CF).
,t" ~:- e municipal e de cOot:R~.niçaçã.Q.-a,que
.~i~
s~_xef~r~Q.~.rt.lS~,lV. da Carta Magna pertence de pleno
:/i....direito aos Mun'i"dpios.9'repâ~ç(t~tqüót~êóAsti~ciôrialmented~vidaaos Municípios não pode
. sujeitar.se à condição prevista em programa de beneficio fiscal de âmbito estadual. limitação
, que configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional de repartiçâo de
Podemos dizer que as transjerêllcias obrigatórias decorrem de determinação ..-:: ~:,,. receitas tributárias:' (RESn.762. ReI. Min. Ricardo I..cwandowski,julgamento em 18/06/2008,
constitucional ou legal. e se caracteri7..am por serem automáticas, incondicionadas (; 'i)~,Plenário, D/E de 05/0912008, com repercussão geral). No mesmo sentido: AI 645.282.£D •
. .:" ReI. Mio. Cármen Lúcia, julgamento etn 01/02/2011, Primeira Turma, D/E de 18-2-2011: RE
': 531.566-AgRRE531.566-AgR,ReI.Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 09/06/2009, Segun-
',: ..da Turma, DjE de 01/0712009:RE 477,854RE 477.854, ReI. Min. EUenGracie,julgamento em
" Conli. José Mauricio. Federalismaflscal e fundos de participação. São Paulo: Juarez de Oliveira. 'ir 28/04/2009, Segunda Turma, DjE de 22/05/2009, RE459.486_AgRRE459.486-AgR, ReI.Min.
2001, p. 16. .~, <;elsode MeUo,julgamento em t 1/t 1/2008, Segunda Thrma, D/E de 06/0212009,'
.
ibidem, p. 30.. ';
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• ~~:~ I~_ê.J~só&lif01RElTO
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FINANCEIRO BRASILEIRO - M~rçU5Ab~aham
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~Pcobrança e arrecada~ão. Daí podermos separar as duas ~spécies de atos: a cobranç~{e o' '. ;.-.;~r'
limites constitucionais relativos à .educação e à saúde; c) observân~ia d~s-ÜmUé!'. "v 'recolhimento dos tnbutos, de natureza tributária; e a transferência de parcela daqueles ':
dívidas consolidadas e mobiliárias, de operações de crédito, inclusive por antecipa_ recursos de um ente para outro, de natureza financeira. i
de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) prer: Neste sentido, esclarece Leandro Pauisen: S9
'
orçamentária de contrapartida. Ê vedada a utilização de recursos transferidos~
finalidade diversa da pactuada. A repartição das receitastributárias opera no plano da' destinaçãodo montante ar-
recadado. É matériá'de'piréi{?:'FfuaÁtêiri>~'i\t \'M"'é~a~ti~ão das receitas tributárias
S'PÚBLICAS TRIBUTÁRIAS TRANSFERIDAS não interfere, de modo':à~~fu~{~"ft" ~fár)~,J(~:.) S6 o ente político
, ';.':~I"nl '.
- .'~ F' ~f~rência intergovernamental. trata-se a Repartição d~~' "',,..çompetente par~.jp~~i~~.it;f<~4~:~hnpA'r - •d9.~,~ Jegislar sobre o
>IIe;reçei,apública que não decorre nem do patrimôni6 , ; -mesmo, estabelec~,r:~p~(~-~i;~~rpp\q~ ..9~J ":!p,!W\.~F.i~}~positi~
-, "'~Q..:p.~_~.rimônio
estatal, e corresponde a transferêJ'- va, cas~s de subs_ti,~~~9fJ~~l.~P!~H~~!?~t~~. ~di;;!..,•. " .' 'rtM' ..
,~~H!¥ias
:. rleraç%Q, priginária do que estas arrecadam a tf' acessónas, (...) A C.?~?~5~'p~,4~el~~t:~~~~.~\?f~rjp:~r£le"4~jR;1?WA\W?,\' ~1~~Ç,~?,
,."~~'~~t~~ifnais que determinam a repartição,~:_
s,_._,,~_~
d~i,~postosdac~~p~tê,~,ci,::~~~
mClplosa seus sUJeJtosativos.
.o~tros ~nt~~~!J?&I~}~~~_r~p~~J~.ta~H~,.:
.. },~ ~~1P;~~\~-i
' ,. . . H"5",;;..I"".,' '.:. '.'.' (".' /":W.'t.-->'V'.\l.~;'..'";",,
J~N~:~~~?ti~~;~?ns!ituiÇãO Federal de 1988.; '. '~ .. 1- , ' '.: ,: -'-,<~,.,.i::'~.~~'~1~~~I.I~,~.~:i!;"~~>~t~
.!>.:i'li'" ~ ~s:.prô'Í'rlos cofres públicos (após o processo'; Cabe registrar que essa,s t~ansferêrícias finànçeira~~$ãp(a~:JP~'. ,-f&t ""/'" :.l" .da;
-,:C.
11t'ã:Ms'e do Distrito Federal, que são vertia "lei que constitucionalm~nte.H~finidas, ê'não's.e ~O~flfif~~1W~9mt1: lçias'
..' 'l'undos de Participação e Financiametl .;.';'":Voluntáriasou discriçionádas entre os entes federativos':firint;~dá~pp. rClõ<s
, ,:~£.~it~stributárias, a fim de se estabelecer h 0~t';/ôUçpl}vênios. Por isso. são automáticas, incon'diéioiiacíà~'/~.~~~9ü .tta:~
• l,ª(le~'da federação e garantir as suas respectiva ;~2,1p~rtida, vedada a restrição ou retenção dos recursós(el1.~11i;B~,,~,. .' '!r;;~
'~, ~:run:~hcejra.' ~1' t;'i' ~6parágrafo único do art.160, CF/1988), e areteiiçã()íÍií\l1filtl~?}~Ilt, ,,;;;",~)ii
Sobre~b têin-l~s tec., ... ,ó~~x~~dreS8que ,>,'
",
a'intervenção federal nos Estados e Distrito Federal (art.
'.
34>'incisó~
...'.' "',,-',"
'~;'C)'I} 98,8): ,
i:\~,ú'i'nti!.~,~;-.
, .:.-'~":~:'n;:';:?tl~{ti._t\~W~;l~%~~~l;,i.;.
:~', ' , A Repartição de Receita Tributária pode ocorrer de formadii~tà, ind,Ii~!â,."ú}or
o legi~laa~fe?hst}~~:~t~:i~~~'{iêe~o desequilíbrio na repartição de compefên rete?ç~~, Assim, a transferência fi~anceira do produto da arr~ca,d~~~o.de~rl~.~\?~~;í?r~
cia'que fizerà,'póts ~ãumá inegay'él concentração de renda 'nos cofres públié9 vezes,e Implementada de forma dIreta entre os entes federativos, sem quaTqilc! .mter-
feder~is:em'.detrim'ento_~o:L~sté.\.dos
e Municípios. estando estes últimos nUQl mediação. Noutras, é realizada de forma indireta, através de um fundo dep¥itiCipação
situação ainda mais'tOinplicada)Par~,'atingir a autonomia financeira necessái'! ou de financiamento. cujas receitas acabam sendo, posteriormente. repartidas entre
à efetividadedo poder de aüto.:orgai1izaçãoe normatização, autogoverno e aut • . os respectivos beneficiários. Há, ainda casos em que nem sequer ocorre uma efetiva
l
administração, o legislador constituinte brasileiro se utilizou de duas técnicas) transferência, por força da retenção na fonte de certos tributos, em que o ente arrec~da
atribuição de competência tributária própria e a participação dos entes menor~,~ diretamente o tributo do outro ente detentor da competência tributária originária. sem
na receita arrecadada. - '.\ a necessidade do repasse e posterior transferência.
Mas nem todos os tributos são objeto de transferências. Como as transferências
Assim sendo, as receitas tributárias, apesar de serem arrecadadas pela Uniãg,
são realizadas no sentido do "ente maior" para o "ente menor': ou 'para os fundos60
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, algumas de forma privath;~
(União para Estados e Municipios; Estados para Municípios; União e Estados para os
e outras de forma comum, são, em um momento posterior ao ingresso nos cofré~;
fundos), apenas são objeto de'transferência: a) da União: o Imposto de Renda (IR), o
públicos, transferidas entre essas pessoas jurídicas de direito público, na forma comb,
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto sobre Operações financei-
a Constituição determina, ou, em outros casos, acabam retidas na fonte pelo própri9
ras (IOF), o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e a Contribuição de
ente federativo beneficiário da redistribuição de receitas, que nem sequer precisa'
Intervenção no Domínio Econômico (CIDE.Combustiveis); b) dos Estados: o Imposto
repassá-las ao titular original do tributo. sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto sobre a Propriedade
Não há, assim, qualquer alteração na distribuição das competências tributária~
de cada ente federativo, nem modificação no sujeito credor do tributo, uma vez qúe
a transferência financeira dos recursos Qcorre em um momento seguinte ao da sua:
Pauisen, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Côdigo Tributário à luz da doutrina_ e
"
jurisprudência. 16. ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2014, p. 513.
Expressões utilizadas por Lafayete Josué Petter (Direito Financeiro, 6. ed., Porto Alegre: Verbo
JuridicoJOll, p. 230) .
• Alexandre, Ricardo. Direito Tributário Esquematl'2:ado. 3. ed., São Paulo: Método, 2009, p. 620,
R fT .11
'( ( c C Te J, E, lf lf
:.•~{
~.,
de Veículos Automotores (IPVA). Assim, além dos impostos aqui não mencionados, :f;. proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos indusll iillizndos
não entram na repartição financeira as taxas, as contribuições de melhoria, 05 em- .;.~.i (ar!. 159,11, CF/1988).
préstimos compulsórios e as contribuições em geral (exceto a CIDE-Combustíveis). ~~;. Já aos Municípios caberá a totalidade (100%) do produto da retençã" fla fonle
. ~c~o texto ?riginário da Constituição, as normas de repartição de receitas 1'1'. do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre rendas e proventos P"" cles pa.
"'~,
tnbut~na: se aplicavam apenas a alguns impostos. Entretanto. a partir da Emenda 'Hff gos (administração direta e indireta municipal), bem como 50% do Impa't" ,obre a
ConstitucIOnal nU 42/2003, o mecanismo foi estendido para incidir também sobre , .f'. Propriedade Territorial Rural (ITR), relativos aos imóveis neles situados. ~1l'lIdo que
u~a contribuição de competência da União (CIDE-Combustíveis), o que a nosso ver esse percentual ,erá de 100% se o imposto for fiscalizado e cobrado pel" próprio
nao fOIda melhor técnica fiscal.
De fato, a partir da Emenda Constitucional no 42/2003, foi incluída no capítulo
da repartição de receitas tributárias uma norma determinando a distribuição de parccla
do produto da arrecadação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econõmico
f. , Município (arl. 158, incisos I e li, CF/1988)." Além disso, também serão 'btinados
.>-.., \.' aos Municípios 50% sobre o que for arrecadado pelos Estados, referentes "(I Imposto
.. t.:' sobre a Propriedade de Veiculos Automotores (IPVA) e 25% referentes a" Imposto
.i""'> sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), sendo 3/4 na proporç~1>do valor
\
..,' ;/,., adicionado nas operações realizadas em seus territórios e 1/4 conforme di~I'Illsera lei
de Petróleo e outros combustíveis. que acabou lendo o percentual de repartição fi-
.'. (arl. 158, incisos 1II e IV, CF/1988)." Ainda, os Estados transferirão aos Mllnicípios
nanceira, da União para os Estados, majorado pelo texto da Emenda Constitucional
no 44/2004, passando de 25% para 29% (arl. 159,111, CF/1988).
Ocorre que, diferentemente dos impostos, que são tributos não vinculados,61 as
:):; 25% dos 10% que receberem a título de transferência do Imposto sobre Produtos In-
dustrializados (IPI) e também 25% dos 29% que receberem a tJtulo de tra",ferêncía \
'.. ,~ \=-~. da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre Petróleo e demais
~ co?tri~u.ições ~~ intervenção. n~ ~omínio econômico são tributos vinculados à pró- \~:', combustíveis (art. 159, ~~ 3' e 4', CF/1988).
'-
'!: pna atIvldade,)a que a ConstltUlçao Federal de 1988 (ar!. 177, ~ 4') determina que os /,~-
"!:- #" Importante reiterar que a retenção na fonte do Imposto de Renda feita pelos
recursos ~or ela arrecadados sejam destinados ao pagamento de subsídios a preços na
, Estados, Distrito Federal e Municípios, referidos no inciso I do arl. 157 e illciso 1do
respectiy~ área, ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria
de pelrõ]eo e gás e a~ financiamento de programas de infraestrutura de transportes.
ASSim, s~ as contnbUJções d_eintervenção no domínio econômico têm as suas receitas
_
~" ~.;~ art. 158 da Consti~lÇ.ão, não altera em nada a competência tributária e a tilularidade
'~!... do imposto, que continuam a cargo da União (administrado pela Secretaria da Receita
\
:. ~,". Federal), figurando os respectiv.os destinatários dos recursos (Estados, Distrj~f'Federal
constitu~ionalmcnte direcionadas às atividades específicas, a melhor técnica fiscal.
Lh.;''''. e Municípios) com~ s!l.bstilu~o~tributários, Já as retenções r.calizadas por tmpresas
-,.~.
indicarii que nãu deveriam sofrer uma redistribuição dos valores arrecadados, já que
.'!'t.~\.. públicas ou por so<:iedaq~s:?.£~~~ono~ia mista não pertencem aos Estad()~e Muni-
.;,,:.
:'
.
e~a funç~o é exerc~da de maneira mais adequada pelos impostos .
..; "'.' . ".., 'cípios, já que a norma é'oilst~~d~.n~l.~eferiu-sc expressamente apenas ao~ próprios
Na tepartição financeira dos tributos, temos a distribuição direta dos recursos :.'~ ',<.: entes federativos, suas auta~quias. e fundações.
tributários' arrecadados pela União para os Estados,. Distrito Federal e Municípios
.. Outrossim, em relaçãoa~ repassede 10% do IPI da União aos Esl:ldos esta-
I
(IRRF, ITR, IPI, CIDE, IOF e Impostos residuais existentes), bem como os ãrrecadados
,. i".belecido no art. 159,inciso;iI,'da'.CF/1988, a classificação desta transfg,,,ncia na
pelos Estados para os Municípios (ICMS e IPVA); e a indireta, pela qual os recursos
\ . J::i:nodalidade dire~a'Í1ã? é'pa~(flâlf:e~~.éHà~rií'entediante da sua us~al desiY/laçãopor
financeiros são transferidos entre os entes federativos por intermediação dos deno-
minados fundos de participação ou de financiamento (FPE, FPM, FNO, FNE, FCO).
.\>';1f. Fundo Compensatório do IPI-Exportaçao." Ocorre que, na prática, os r';(.,,,sos do
.<',r;~.. IPI são arrecadados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), «.c,tabUiz,,-
'.. Ao I!istrilo Federal e aos Estados pertence a totalidade (100%) do produto da ',:; dos pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e, posteriormente distril~Jidos aos
retc.nçã~n.afonte do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre rendas e proventos . £,: entes beneficiários pelo Banco do Brasil sob comando da STN, sem a ut,i!i7.açãode
pqr,~I~spagos(administração direta e indireta estadual e distrital), e também 20% dos . qualquer fundo formal. Neste sentido, José Maurício Conti" e Diogo de l1gueiredo
!I)1P?~!9He~iduais, ou seja, aqueles que a União pode instituir na forma do arl. 154, .' ,.,;.. ,;;..:'t....;:.:
....,,'.\ .
:~~
.•.."!"~,';:
inc!s.?}.(ar1.157, incisos I e li, CF11988), além de 29% do produto da arrecadação da
~ .l, •
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), relativa ãs atividades
de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus o produto da arrecadação do Imposto Territorial.Rural (ITR) também se destinar.f~1) Distrito
Federal se o imóvel nele estiver situado.
derivados eálcool combustível (arl. 159,111,CFI1988). A eles pertence, ainda, 10% do
Os critérios e prazos dê crédito das parecias do produto da arrccadação do ICM~ ~do IPVA
produto da arrecadação pela União do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
a sercm transferidos para os Municípios são regulados pela Lei Complementbf :t" 63/1990
(alteradapelaI.e n' 123/2006).
Embora nem a Constituição Federal de 1988 nem a legislação de regência façall :ncnçilo à
•. criação de um fundo cspecífko, a expressão é amplamente utilizada.
" Tributo vinculado é aquele cujo fato gerador está relacionado a uma atividade estatal em favor
, ,..~. ConH. José Mauricio. Federalismo fiscal e fllndos de participação. São Paulo: JuarC1'..tkOliveira,
do contribuintc. cnquanto que o tributo não vinculado independe de qualqucr atividade estatal
específica em prol do contribuinte, fundamentando- sc essencialmcnte na capacidade contributiva. :tI.~!.j.2001, p. 69. .
~i.
:t..,'
~~:~~-:ol~~ 'I - MOrcus'Ab;àham
'f~~f~.,!>E"~'~ElJO FINANCEIROBRASILEIRO
"
. 'l~".( Cap.4'"
:,'I '!'t''j!'L''T
. ,'.l':~h. • ~Jt '. "
.RECEITA pÚBua~I\;12)~~~..' ~
b
" "i' > Moreira 'Netõ66 também entendem tratar-se de transferência direta, ao pass~';' , ,/f.
no
primeiro decêndio do mês de dezembro de cada a~o (ar!. 159, inciso I.' :H'n::;~,,'J!, '
Ricardo Lobo Torres61 c!assifica-a como transferência indireta. Este repasse, re~ (~/ CF/198B), e outro 1% (um por cento) do produto desses impostos ao Fundo de Parti- '
do pelas Leis Complementares n' 61/1989 e n' 65/1991, e pela Lei n' 8.016/19901"
justifica por~ue a,Co~stituição Federal, no seu ar!. ISS, ~ 2', X, "a" (EC n' 42~iil.Q'
If,;~ ,cipaçãO dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de julho de
:~:;: cada ano (ar!. 159, inciso I, aHnea e, CF/1988), na forma do estabelecido pela Emenda
desonerou a mCldêncla do ICMS sobre as exportações e, para compensar os Estad
:'{l :, Constitucional n' 84/2014."
estab,eleceu-se e~ta transferên~ia de natureza ~ompensaNJria. proporcionalmeri\~>
valor das respectivas exportaçoes de produtos mdustrializados. Deste montante' .. : \lldl<?,~Jl~f(;~r~u.ais,individuais de p~rticipação são calculados anualmentc pelo TCU
Esta.do transferirá 25.%~osMuniclpios situados em seu território, seguindo o;rii~.' á~~t!t.~e~~?r.~,,~epresentativos da renda per capita e da população. A periodicidade
d~;trl!1í~ferêi!91~sdos recursos do FPE e FPM é decendial, ou seja, os repasses aos
cntenos de repasseAo ICMS estabelecidos no ar!. 1.5~,N.rágrafo único, da CFH
"!jli1&~~£~9i~iJFi(jIP.i~s:se, dão até os dias 10,20 e 30 de cada mês, mediante crédito
Determinou-se,.ai~da, visando não aumentar as ~e~igúàJ4~âe~ regionais já erlJ't~4
que nenhuma unidade federada poderá receber p",:i:el~'süpúior a 20% do mo~t
..~effi~ro1ft:~1flitâ.êÓ;nI:éZ;alliialidade no Banco do Brasil, sendo que o valor transferi-
. ,dlílt'Ó'lft1tW8Ná~~:'àiâ:iréC'a'd~?~8íiijuidado IR e do IPI do decêndio anterior. Não há
devendo o eventual excedente ser distribuído entre_.o~ge,~ais participantes, nia'Í1t
e~ relação a esses, o critério de partilha nele estabeIeêido, cabendo ao TribU:;;, '
. '.,Vint'ÍiláÇã~~sp'êêffí~<rparât~'aplii.:'ãçã6'd~sses
recursos. Como transferências c~nstitu-
,C?ntas da União calcular anualmente as quotas de i,articipação dos Estados e d6\ "
~_.,;Ciônais.'obrlga~.óri~s)os.fecursos-pafàb~FPE e FPM não podem ser contingenciados.
.~" .,. ',"\ .- .~ e em' regra; taml;~rn não podem:s~':rétidos imotivadamente, conforme determina o
~,-.;, ,,~i j!::.:~mrelação ao repasse da União aos Municípios no montante de SO%do Imp:9~ f
~:,árt.':160/etip~f/4~:.~<tti~tiV4i~btp.êHerál!Er;tretanto) o parágrafo único desse mesmo

í'F~'i\ ::::!.~~~ltorial Rural (ITR), registre-se que a EC n' 42~200~£:'cultou aos Munidpi~s:~p' '~,"1lJ.. , •. '.' '. ';'-"III,HvWlJ~O~II\'.l4ljRFWE:~f!gJ),')I,"II'I'•.
'f:If..if~~rti?o,p~!.'mte.'lq\\.çJr.W41~~~I.QIIJ~£wgç&entrega dos recursos à regularização de
:#j1,'~:!:;';'~,i
~'k,~i:,.'....:, r~t;' por fiscahzar e cobrar o ITR, caso em que terao direito a 100% da arrecadaçi\õ
lmposto. A leI a que se refere o ar!. 153, ~ 4', 11Ié a Lei n' 11.25012005 (com re~~,'
',,,,,.' .. 'c'\\,,;.' gajla pela MP n' 656/20 14) eregulada pelo Decreto n' 643,3/2008,que autoriwu á U6i~
,~': ..:9ébIlOSdo ~1l~,eKed,~~~tJxe,;J1~!,y}.~ç;G.9yerno Federal e suas autarquias (por exemplo.
J~~.dlvi~as com,oJNS,S?,[Í~~~~,!Ç~9:;~;~!yid~~tiva pela Procu~adoria-Geral da .F,azenda
.~::,-: 'Na'clonaI.:.. PGFN). ass~~.~?~m_baO,3:t~md,mentodo gasto mInlmo em ações e ~serviços
~~;,:-)~:~'l. ~,~::~"l: ~.celcbrar convênios com os Municípios para delegar as 'atribuições de fiscali;.açãri,.c\l '0 ~..\ públicos d.e'saúde (CF,"ai'tê198; '~~2~i;lh'cisos11e IIl), - '
'~~l~)~4 iJ,,'.~'~.:~:.
. ~9brança do .ITR. Dec~ndialmen:e, a Sccrc~aria do Tesouro Nacional (STN) con~'4~ ~.,':
:..-
.' . ll ...
A p~eocupaça~
, ,.':".';!".:~!.~"".~;.I:!~;:-;'"I,,:r
~ÇIf1~s..~~!t~~i?,~:4~
~C!I~'
~~~;:~I"'.'
rateio dos recursos dos fundos para atender
,L,'" "i::~., ",' no SIAFI as mformaçoes do penodo antenor e transfere ao Banco do Br3sil o valor
ao comando constitucional ~e ,reduçãodas desigualdades regionais fez com que. em
\:.,: >.;", ' _ glob~1a ser repassado. O Banco do Brasil, por sua vez. credita nas contas correntesd~'i.'
fevereiro de 2010, o SupremoTriburlal,Federal declarasse a inconstitucionalidade de
Mumdplos os respectivos valores que lhes cabem, segundo informações fornecidas
todo Oart 2' da Lei COrriplementâr-n'.62/1989, limitando a sua validade apenas até
_ 'p,ela Receita Federal ao Banco. ' ' .. 'Lr
,
31 de dezembro de 2012," Coino'sesabe;a Lei Complementar n' 62/1989 fo(editada
Ao Fundo de Participação dos Estados (FPE)" e do Distrito Federal serão em 1989 em obediência ao art. 15~)'daI Constituição sobre a repartição das receitas
, :, transferidos 21,5% do produto da arrecadação da União do Imposto de Renda (IR) ~ tributárias, mas deveria ter vigorado àpenas ilOSexercícíos fiscais de 1990 e 1992. Após
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) (ar!. 159, I. allnea a, CFI1988). A~ esse ano, a previsão era de que o .censo do IBGE reorjentaria a distribuição. mas isso
Fundo de Participação dos Municípios (FPM)" serão transferidos 22,5% do produt~ " nunca foi feito e a Lei Complementar continuou em vigor com os mesmos coeficientes
da arr,ecadação da União do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre ProdutQ~.' de rateio vinte anos depois. A decisão do Supremo foi provocada por quatro Ações
Industrializados (IPI) (ar!. 159, inciso I, alinea b. CFI1988). sendo que mais I,O%dd Diretas de lnconstitucíonalidade (ADl) ajui7.adas pelo Rio Grande do Sul (ADI 875),
,produto arrecadado desses impostos será destinado ao fundo municipal," entregu~\'
"rf... .
l~:"
.~, e do Imposto sobre Produtos Industrializados, com o objetivo de atender às despesas com o
Co6 Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Reparliçãodas Receitas Tributárias. in Martins. Ives Gandra~. pagamento dos salários dos servidores públicos municipais no mês de dezembro. que é acrescido
da Silva (Coord.). A Constituição brasileira de 1988: interpretações. Rio de Janeiro: Forense j do 13° salário.
A Emenda Constitucional n° 84/2014 inseriu esse dispositivo, que acresce ao Fundo de Parti-
Universitária, 1988, p. 351-352. .~} " cipaçâo dos Munidpios mais 1% do produto da arrecadação da União do Imposto de R~nda
61 Torres, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 18. ed., Rio de Janeiro: Renovar:~
20lt, p. 371. .;. e do Imposto sobre Produtos Industrializados (além do 1,0% entregue no primeiro decêndio
de dezembro), sobretudo em razão da prática bastante comum de os Municípios pagarem a P
6ll ~ Lei ~omplcmcntar nO 62/1989 estabelece normas sobre o cálculo, a entrega e o controle das 1 parcela do 13° salário aos servidores públ~cos municipais no mês de julho.
hbcraçoes dos recursos dos Fundos de Participação. "'~
n Encerrado o ano de 2012. o Congresso Nacional não conseguiu aprovar a tempo uma nova
69 A Lei Complementar n° 91/1997 dispõe sobre a fixação dos coeficientes do Fundo de Partido '~
norma sobre os repasses. Assim, diante da-não aprovação de nova lei complementar, o TCU
pação dos Munic!pios. ~
aprovou Oacórdão nO 3.13512012, estabelecendo que o governo poderia contínuar a realizar os
10 A Emenda Constitucional nO5512007 inseriu esse dispositivo, que acresce ao Fundo de Parti. repasses conforme as regras previstas na Lei COI1]plemenmr n° 62/1989, em 2013. alé que nova
cipação dos_Munidpios mais 1% do produto da arrecadação da União do Imposto de Renda
lei seja aprovada.
1:" I L .. 5L .!.L ~11•... IN.. ':b.JB,_.JtL~ .J •... an •.• Ab, •••'01" ~
ilt ....t;: ( ••,..4 .•E.~_.,A,_JL~.. I ..U
,I~:"l~;~,~
;à<!~..
~:,:.'~;-;..
Mato Grosso e Goiás (AO! 1987), Mato Grosso (AO! 3243) e Mato Grosso do Sul ~:~1:~~
'l'""i.i' c
vogou OS arts. 86 a 89 e 93 a 95 do CTN que tratavam dos critérios de distribuição dos
(AO! 2727). O fundamento das ações foi o de que a lei complementar, na época da i;lP':-'.fundos, mantendo o arl. 91 c alterando o ar!. 92 do CTN modificando.se o prazo para
edição, teve por base o contexto socioeconômico do Brasil daquele tempo, que não é !. ''rque o Tribunal de Contas da União, que é o encarregado dos cálculos dos percentuais
.necessariamente o mesmo hoje. Além disso, os coeficientes tcriam sido estabelecidos , ,'Y&'de participação. informe os números do FPE. a vigorarem no exercício seguinte, ao
de maneira arbitrária por acordos políticos costurados à época." 4H~ancodo Brasil até o último dia útil de março de cada exercício financeiro. Isto pro 4
Diante do julgamento de inconstitucionalidade do referido ar!. 2° da lC n° :~avelmente deveu.se ao fato de que o PIB anual é divulgado pelo IBGE próximo ao ,
f início de março; assim, o TCU teria cerca de um mês para levantar os coeficientes. Foi
62/1989, foi editada no ano de 2013 a lei Complementar n° 143, para dispor sobre os í
niódificado ainda, o ar!. 102da Lei Orgânica do TCU definindo que seja publicado até
critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE),
levando em consideração os valores censitários nacionais (realizados pelo IBGE a ).i de dezembro de cada ano no Diário Oficial da União, por "entidade competente do I
cada 10 anos) ou as estimativas mais recentes da população e da renda domiciliar per .PoderExecutivo federal'; a relação das populações dos Estados edo DF.Possivelmente,
,. capitapublicados pela entidade federal competente." A LC n° 14312013 também re. fi~stecaso também se procurou adequar os prazos. de divulgação dos números para
9t'e'p TCU tenha tempo hábil para comunicar os coeficientes de par~.cipação do FPE,
\
calcula'dos de acordo com os novos critérios, até final de março. \
•. .t. ~
~ 7)
Nas palavras do relator Min. Gilmar Mendes: "(...) o legislador, ao disciplinar o funcionamento
(\i' ..Além dos repasses ao FPE e FPM, atendendo ao objetivo constitucional pre . i
'i~to no inciso 111do art. 3°, que é o de reduzir as desigualdades regionais e sociais, I
~~~:
,.",
-
, _
'<l'- •• '
dos fundos de participação, deve ser obsequioso à finalidade constitucionalmente prevista de
redução das desigualdades regionais, sem criar qualquer obstáculo à promoção desse desidern.
';ç::onstituição determina, na alínea c do inciso 1 do art. 159, que do pr~duto da ar.
to. Até mesmo porque (...) a própria razão de ser dos fundos é conferir efetividade à exigência . ecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos IndustrIahzados 3,0%
3i-., ~ constitucional.
;} ~ (...) Por uma questão de lógica, é possível concluir que os únicos
ratei~. áptos ao atendimento da exigência constitucional são aqueles que assimilem e ret~tem
critérios de !', ~.~p'~uaaplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões
~tt~,:.Norde5te e Centro-Oeste, através de suas institui~ões financeiras de caráter
r a reahdade socioecon6mica dos destinatários das transferências. pois, se esses critérios têm por
escopo, a atenuação das desigualdades regionais. com a consequente promoção do equilíbrio
}~!! .u, de acordo com os planos regionais de desenvolVImento, f~candoassegurada
:semiárido do Nordeste a metade dos recursos destmados à reglao, na forma que a
,~.... so:ig~~on6mico entre os entes federados, revela-se primordial que eles permitam que.dados '"
. (. ~ fátl(;~~: apurados periodicamente por órgãos ou entidades públicas (o IBGE, porexempló). pos: .~~
sam ~n'f]uir na definição dos coeficientes de participação. Não se pode pretender a modificã~o., Õ!;l'
,:ç~:t~~çlecer.Para aplicação desses recursos, a Lei n° 7.~2iI1989instituiu o Fundo
.......tiiucional de Financiamento do Norte - FNO, o Fundo Constitucional de
,.~ . d . ".'f'. {,~l, ."f"~énto do Nordeste - FNE e o Fundo ConstituCional de Financiamento
d e um .uctermma .o status quo. sem que se conheçam-e se considerem as suas peculiadi:laaeS~~~':
(...) ~ç~ifica-se, a~:mais, que, apesar de dispor que oitenta e cinco por cento dos recursÇlu~;~y1~';' 'í~~:OeSte - FCO, distribuindo os 3,0% anteriorme~te referidos da seguinte
destmados às regmes Norte. Nordeste e Centro.Oeste, a LC 62/1989 não estabelece os'tritédós {.~- J~~';~f
0,6% para o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte;.b) 1,8%
de rateio exigidos constitucionalmente; ela apenas define, diretamente, os coeficientes d~'p~ri':~!~f ' ra,o.Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste; c) 0,6% para o Fundo
ticipação dos ESlado~ e do Dist.ri.to Federal. (...) ~ão parece ser esse o comando cons.t.i~~~~~?~.'~~ .' ;;~'''\-:;.•' .
.rts~j~~.~}\onal de Financiamento do Centro-Oest~.
do art. 161, 11.(.•.) Nao competma. portanto. à lei complementar estabelecer diretamente esses )'f'~
coeficientes. (...) A fIXação de coeficientes de participação mediante a edição de lei complemêrÍtai. ..~~~ . ~ffÇ~~~ ainda registrar que os Fundos de Participação dos Estados, do Distrito.Federal
além de não atender à exigência constitucional do art: 161. li, somente seJ'ustificaria se a~ei'iável ':',~ " ':".,~
:v,,'
'"~qMúnicípios (FPE e FPM), e os Fundos Regionais (FNO, FNE e FCO) sao entes
a absurda hipótese segundo a qual os dados atinentes à população, à produção, à renda per'capita. ~/.;.) '~(~£.b$\le" natureza financeira, desprovidos de personalidade jur~~ica e fiscalizados
à receita e à despesa dos entes estaduais se mantivessem constantes com o passar dos anós: (.~.j~..F .el~~T.:~~2'~~.~n;.alid~~e.desses.-ru-ndOS. é ~erir o~ :ecursos re~ebi4.0s para o posterior
Assim, j~lgo procedentes as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (...), para, aplicando o art. ',~$ A
~~íW_s~.destinatános)através de cnténos SOCiaiS,econornlCOSe demográficos (po-

27 da Lei 9.86811999, declarar a inconstitucionalidade, sem a pronúncia da nulidade. do art. .. ~..
2°. I e 11,~ l°, ~ 2° e ~ 3°, do Anexo Único. da Le 6211989, as.segurada a sua aplicação até 31 de ..~~
, ~~g~1,~pe,£Ppita), tendo relevante papel d distribuição de renda pa~ a busca
7
iuillpno'sodoeconômiCo entre os entes federativos. Cabe ao Tesouro NaCIOnal,em
dezembro de 2012. (ADI 2.727, voto do ReI. Min. Gilmar Mendes. julgamento em 24/0212010,
Plenário, VIl! de 30/0412010.)
.)
i tJ 1tf\~~~~::?;.:::-t
,.,'. ,. . \ .
" Segundo a LC n° 143/2013, os recursos do Fundo de Parlicipação dos Estados e do Distrito J1;{~~'~{
.
Federal (FPE), serão entregues da seguinte forma: 1- os coeficientes individuais de participação
dos Estados e do Distrito Federal no FPE a serem aplicados até 31 de dezembro de 2015 serão
aqueles constantes do Anexo Único da própria Lei Complemcntar; II - a partir de l° de janeiro
r\' individuais de participaçãó obtidos a partir da combin"'rllo de falares representativos da populução
" ~::', e do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária, assim definidos: a) 0. fator
de 20 I6. cada entidade bcneficiária receberá valor igual ao que foi distribuído no correspondente i~:- representativo da população corresponderá à participilção relativa da população da, entidade
decêndio do exerclcio de 201 5. corrigido pela variação acumulada do lndice Nacional de Preços ao .i: beneficiária ha popul ••ção do Pais. observados os limites superior e inferior de, respectivamente.
Consumidor Amplo (IPCA) ou outro que vier a substituí. lo e pelo percentual equivalente a 75% \7..0.07 (sete centésimus) e 0,012 (doze mil6imos), que incidirão uma única véZ nos cálculos re.
. (setenta e cinco por cento) da variação real do Produto Interno Bruto nacional do ano anterior iLq_~eridos; b) o fator representativo do inverso da renda domiciliar per capita cor.re~ponderá à
ao ano considerado para base de cálculo; 111- também a partir de 1° de janeiro de 2016. a parcela participação relativa do inverso da renda domiciliar pcr capita da entidade benefiCiária na soma
'.;"~'
que s:uperar o montante especificado no item II será distribulda proporcionalmente a coeficientes ~?s'
inversos d••rcnda domiciliar per capita de todas llS entidades.
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cump~";ento aos dispositivos constitucionais, efetuar as transferências desses rec,;W$

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:A~> Final~ente, de.m~eir~ si~plific~da e para sintetizar este complexo modelo.de
~~. transferêncl~s constItucIOnaiS trIbutárias. podemos dizer que: a) a União transfere
aoSentes federados (creditados no Banco do Brasil), nos pra7.0slegalmente estabelecido "i. para os Estados e DF 100% do IRRF retido na fonte sobre rendimentos pagos por estes.
Jáos fundos regionais são geridos por instituições financeiras federais de caráter regiõn" .'. últimoS,suas aularquias e fundações, 25% dos Impostos Residuais se criados. 29% da
lais como o Banco da Amazônia e o Banco do Nordeste do Brasil. 'í\ CIDE.Petróleo, 10% do IPI-Exportação e 30% do IOF; b) a União transfere para os
Os procedimenlos e crilérios relativos à distribuiçao dos recursos dos Fu~dÕ lvlunidpios 100% do IRRF retido na fonte sobre rendimentos pagos por estes últimos.
encontram.se regulados essencialmente pelas Leis Complementares n° 62/1989,7~n suas autarquias e fundações, 50% do ITR, e 70% do IOF; c) Os Estados transferem 'aos' ','
9 i /1997." n° 106/2001, n° 14312013?, além' dás Leis~oiJ:~~7!198'9;'.en~i 9.~,66/70b~, lvlunidPidosC50I%DEdoCIPVbA,
2~%ldOICbMdS, 25% dos 10.%.de IPI recebido da União ej.~'W ....•,:....
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Devemb"sideStacar. por fim. q~e"aliida "ó'Jfro'ê~sk~*aaf;ib'\l~'G' o' ae::jli c dos 29% a - om ustive rece i os da Uniã,?; ~HJlnião transfere 21,5% dpJR~' ',;'
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..e IPI para o FNO, FNE e FCO.:
I . ,', -.,.::.,.~;~
Referimo./.1'"''
nos à" distribuição do produtoI'. dã arreca~ação
.r;,{ fl\'1Jldo"~I;t'-,'lt'
ImoostorH':'(tll
solire
1jjl O~e .' .
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Financ~i,~~s,'99?lsobre o ouro, quando ~s~~J?:{e~?'?I~~~;~.It11

J~,l)i
~~f~m9:
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~HXP~P1~.~ . ~ 1,\~.9'RECEITAS DOS PREÇOS PÚBLICOS '. ',"1

ou instrum'ento cambial, que a União deve.rcal.i~~ p~~~os.~t~?~.s.;~ ~l.~t~~~~;~~ê Cf :~ l" E~istem atividad~s estalais que são remunerada~ por receitas públicas especificas
e os Municípios, sendo d; 30% da arreca~aç?? ~ar.a.?~ ??is prim.~~r.?~y?,%.,Par\\ii ,.~adasd1fetamente destmadas. como uma contrapartIda do seu oferecimento. Depen.
últimos. Atualmente a ahquota do IOF-Ouro é de'l9/, (p~rágrafo U1:"c;o'~?;IifIl~ 'déndo da natureza dessas atividades, de quem as oferece e do regime jurldico a que
Lei n0 7.766/1989). e como o seu repasse corresponde ao total arrecadatIo;iI.o 'se sub,metem, teremos formas distintas para a sua remuneração £, por consequência,
o montante transferido a cada periodo'é 'diretamente propórdoiiàl\àSrd~~ ;/ ..ljaverá diferentes destinos ao produto da sua arrecadação. Em alguns casos estaremos
tia arrecadação liquida desse'imp~sto no p'eriado anterior.IASsim:'õ\é~~alin ~~iante de típicas receitas públicas, seja~ elas originária.s ou derivadas, No~tro; casos,
Secretariado Tesouro NaciOlial (STN) consulta no SIAFras infoiniáçõê!;'dô'P~A
".' ,. '. • •• ", • ,l~~ '
, ••••• ;. • .0\" •• '. ~".~entretanto, ocorrerá mera remuncraçao a empresas prIvadas, sem que haja qualquer
anterior e transfere ao Banco do Brasil o valor global a ser repassado 'que. ,!O'",!SO, ~ .::'Irgresso efetivo aos cofres públicos. 7
IOF.Ouro, correSponde a 100% da arrecadação líquida: O Bancodo:Br~il.'p.õ1 "~J" Alg~mas at}vidades somente ~ode:n ser oferecidas pelo Estado, seja por sua
vez, credita nas contas correntes dos Entes Federativos os respectiv'os'\;alê>~ .D~~~~tureza, Importancla ou por determmaçao constltuclOnal. Outras, ainda que dotadas
lhes cabem, segundo informações da RFB fornecidas com base nos documéi\Ytí~~~ '", ..~~de interesse público, podem ter sua execução delegada a terceiros, mantendo o Estado
arrecadação do imposto. Destaque.se que o IOF-Ouro é distribuído 'para ô MlIR.l !" :'ápehaso dever de fiscalizar c regular seu oferecimento, Existem, ainda, outros :erviços
pio e Estado ou Distrito Federal onde o ouro foi produzido ou, em caso' de'ó~~
no exterior. nos Entes Federativos de ingresso no país, cuja identificação e' feiiã~
".':i-
que são totalmente desprovidos de interesse público, mas mesmo assim são executados
documentação fiscal da operação. ,'.:I~,'
'i'!,2 pelo Estado. como se particular fosse.
".,1; ,
{ti..
'~~,j:
'.:: ,A pa.rti~ da análise dessas variáveis, ,encontramos o debate sobre as espécies de
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.~. recCI!3SpublIcas que remuneram determmados serviços, São elas as taxas, os preços
-
,.
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";',. '~, públicos ou tarifas e os preços quase privados.
7S Estabelece normas sobre o cálculo. a entrega e o controle das liberações dos recursos dos Eu "" Quando o Estado realiza ou coloca à disposição do cidadão um serviço público
dos de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE, e do Fundo de Participaçãó(do
essencial e indelegável. específico e divisível, essa alividade será remunerada por taxa.
Munidpios- FPM, de que tratam as alíneas a e b do inciso I do art. 159 da Constituição, •.•.
'1
Trata-se de um tributo contraprestacional cujo falo gerador será uma atividade estatal
76 Dispõe sobre a fixação dos coeficientes do Fundo de Participação dos Munidpios. segurído~
número de habitantes. conforme estabelecido no ~ 2° do art. 91 da Lei n° 5.172/1966 (CTN),
espedfica e divisível, realizada em favor do contribuinte ou colocada à sua disposição,
fazendo-se a revisão de suas quotas anualmente, com base nos dados oficiais de populaçã01 O que caracteriza esse serviço estatal como sendo a espécie remunerada por taxa é o
de renda per capita apurados c produzidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia~é' seu objeto: uma atividade estalai de interesse público primário. ou seja. uma atividade
Estatística _ IBGE (Lei nO 8.443/1992). Esta lei foi alterada pela tC n° 106/2001, dando naVi essencial e indelegável. realizada exclusivamente pelo Estado. como. por exemplo. os
redação 30S ~~ 1° e 2° do art. 2°. . serviços judiciários, a emissão de passaporte, a fiscalização de instalação de empresas
n Dispõe sobre os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal. e o corpo de bombeiros. Por consequência, o regime jurídico será o do Direito Públi.
(FPE). . .i co (Direito Tributário) e o pagamento da taxa será compulsório. sendo o produto da
71 Institui o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte - FNO. o Fundo Constitucional _ arrecadação das taxas dirigido diretamente aos cofres públicos.
de Financiamento do Nordeste - FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro;
Já quando são oferecidos à coletividade determinados serviços de interesse públi-
.Oeste - FCO.
?9 Acresce os arts. lo-A e 10_B à Lei nO 10.336, de 19/12/2001, com o objetivo de regulamentar a co de natureza inessencial e delegável, estes serão remunerados por preços públicos,
partilha. com os Estados, o Distrito Federal e os Municlpios da arrecadação da Contribuição _comumente-denominados de tarifa, Trata.se de atividades em que apenas há um
de Intervenção no Domlnio Econômico incidente sobre a importação e a comerciali1..ação de interesse estatal de regulá-Ias e fiscali1.á.las.visandõ.a garantir o bem atendimento da
petrólEo e seus derivados. gás natural e seus derivados, e álcool etllico combustível- CIDE.
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= 126 I CURSO oE DIHElTO FINANCEIHO BHASIU:IRO - Marcu5 Abraham cap.4 • RECEITAPÚBLICA 1127
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sociedade; porém, estes serviços não requerem que sejam executados direta e exclu-
sivamente pelo Estado, podendo as atividades ser oferecidas por empresas públicas,
sociedades de economia mista ou mesmo por empresas privadas. na qualidade de
as duas formas de remuneração é a natureza da atividade - se essencial c exclusiva do
;. ~:,,'Estado ou se inessencial e, por decorrência, delegável. Assim,' se o serviço púbnco for '-
_ ~\~sscncial e só puder ser prestado exclusivamente pela Administração Pública direta.
concessionárias ou permissionárias. É o que ocorre. por exemplo. com a distribuição ~~.,~~,:teremosa taxa como forma de remuneração (p. ex., serviços judiciários. emissão de
de gás ou de energia elétrica e o transporte coletivo. tt
,<;-', .. passaporte etc.); se. entretanto, a atividade tiver nature7..3inessencial e puder ser dele-
Esses serviços enquadram-se na regra prevista no art. 175 da Constituição Fe- li'
J~ gada a uma concessionária ou permissionária, estaremos diante de um preço público
deral de 1988, que afirma incumbir ao Poder Público, diretamente ou sob regime de :~'~Tji:. ou de uma tarifa (p. ex., serviços postais, distribuição de gás ou de energia elétrica ele.).
concessão ou permissão. sempre através de licitação. a prestação de serviços públicos, ~b~r~}Por de.corrência, como a taxa.é ~ma ~l1od.al.id~dede. tributo. (e~a~ão comp~lsória), a
incumbindo à lei dispor sobre o regime das empresas concessionárias e permissioná- ~~:~f ela aplicam-se as normas do direito tnbutano. tncluslve o pnnclplo da legalIdade. Por
rias de serviços públicos, os direitos dos usuários, a política tarifária e a obrigação de ff!j:: outro lado, para a instituição e a cobrança de um preço público (exação contratual),
manter serviço adequado. ~~i;':'não se fará necessária a disposição de lei, prevalecendo as normas de direito privado
Como se disse, esses serviços, por serem in essenciais, podem ser oferecidos tanto :l~l~[}HrÍ1itadas, todavia, pelas disposições do arl. 175 da CF/1988).
por empresas públicas ou sociedades de economia mista como por empresas privadas,
na qualidade de concessionárias ou permissionárias do serviço público, c até mesmo_ Jj,i;Ji 4.1 J. RECEITAS PÚBLICAS NA LEI N° 4.320/1964 _
I.•.••• prestados por indivíduos (por exemplo, os taxistas, na qualidade de permissionários). ~?i:1}f~ Não obstante todas as classificações anteriormente apresentadas. afigura-se rc-
- --
:~!;Í':'
Assim, a regra geral é que o produto arrecadado dos preços públicos não ingressa '~~fg!~'?levanteanalisar a classificação formal oferecida pela Lei n° 4.320/1964,81 responsável
,~.
;...,.-".
.,~ nos cofres públicos. Ou estes recursos irão integrar o patrimônio das empresas públicas ~r;!/.',p,or estabelecer as normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos
.-
•
-
estatais ou irão diretamente para o patrimônio das empresas privadas concessionárias ;lJti}\:orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
ou permissionárias que realizam no luga[: do Estado esses serviços públicos.
P~er-sc-ia até mesmo diferenciar as denominações entre o preço público e a
..t'~~:i:~ De todas as classificações, talvez esta seja a mais relevante, não para efeito de
.estudo didático da matéria, mas sim para a aplicação prática do tema "receitas pú~1i-
'L~:~~\~;,
:~
tarifa, a .se considerar como sendo o primeiro quando o valor fosse pago a alguma
empresâ'"estataL pública', e a segunda quando o prestador fosse uma empresa priva~a
,-ti%t: cas~já que e~sa lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 como a np~ma
t:o;:~(:.geral jinancl!Ira.u
-;,' .t:".~ ' ._ ,
concession~ria.Ml Em qualquer dos casos, -~ntretanto, o produto da arrecadação não
ingressaria nos cofres públicos - e não"s~rja,'~poItàn~~.~cõiisiderado receita pública, . ,. 'lo' -.'..._'.~.t"~"".~'.~','I.'&",',;~,,:'_ ,.,.
Essa lei, no seu Capítulo lI, trata exclusivamente da "Receita" (arts. 90 ao .1 ~2~~~s~~
!'j'."
zér distinção entre receitas e ingressos públicos, como boa parte da doutrina o mz. ... ~."",~'"
já que esses serviços são oferecidos p.õ!:.... "'<YJ,~~:"n' '. ~,.'.~f~1 't.t',>".,
eriipresas;:sêj~.'~las estafais ou privadas, que
possuem um património autônomo emlelação ao patrimônio do Estado. Ressalve-se
>: ~,.~J'
,.
~'';':~,Inicia conceituando a principal e mais importante fonte de receitas públieas, que : ,:~:~'j~
~; ,d~'..,~
'r(,,,,é.,a. tributária, reconhecendo até mesmo a classificação entre receitas originárias e as ." ,
que esses recursos apenas ingressarão !!O p,~~r~ô~i9'P~9~ico ~~,maneira indireta se .t."
forem arrecadados por empresas públi~s ou s,oc~ed~4.es. de economia mista. já que o
.~' crivadas. Afirma a norma que tributo é a receita derivada instituída peJas entida- . ~\~:ç.': '~:l
Estado delas participa como sócio a~~~~~s~~. ':,'. .~. i.~~~'-11.. .~.,' : ,~".d,~s
de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e as contribuiçõ~, .ii~.s ;>:'~::'?,,~~.,1
..:{,';.::~.<
' " . :*f.!~~.mosda Constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinando-se seu ~•.~
Por outro lado, quando a atividade realizada em fávor d~ ~sociedade não detém ~,'Irl'~':t:t, produto ao custeio de atividades gerais ou específicas excrcidas por essas entidades. ,I:
~atureza ou interesse público, mas ainda asiilJl~ Pf~staclap~el~Est~:d~;,é.si.é
cestaráagindo , ':~:~~nt~ctanto,o dispositivo legal deixa de fora o empréstimo compulsório como' esp~c~e ;~-.
~
como se particular fosse, e será remunerado pclodeno~inado Pf~5~ q?~se p.riv~do. :ii' ,;i }J)~~.\butária,previsto pela Constituição Federal de 1988 no seu art. 148, e cuja natureza r !~.:~. <
A receita ongmána do preço quase pnvado mgress.a~á.nos..cof\~s..P!1P_li~!l~ direta ou 11'. "'~,j~foi pacificada pela doutrina e pela jurisprudência.o . '~~~~ ~~;~/:
f:~r.'.
'Ii;.
indiretamente, dependendo do fato de o serviço ser reali~~d9, pel~'I}5!l))i!,,istração "lIA Classifica as rec~itas em duas categorias: receitas correntes e receitas de capital :~~~) .~.
Pública direta ou por alguma entidade estatal indireta (émpre~~'púçllê~:e.sociedade i,::;
de economia mista). Porém, se a atividade for oferecida por partiCul.~t~,~.~u~'naturezâ :..{~
;(~rt.11). Prevê que são Receitas Correntes as receitas tributárias, de contribuições, P":
não contiver qualquer interesse público, estaremos diante do preço priv~do, que nada :í 1P'~!~imonial,agropecuária,
.,~
/,
industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de
tem que ver com receitas públicas. ' '(~l.
~ .>,
}gi~ot~~
'
'
,
Finalmente, importante registrar a distinção entre as duas modalidades de receitas
públicas decorrentes de uma atividade estatal, que possuem na sua cobrança tanto a re- '~~~i.Ü~{,
.Com a redação dada pelo Decreto-Lei nO 1.939/1982. .
feribilidade quanto a contraprestacionalidade: a taxa e o preço público. O que diferencia ji~.~,t.:i::
Registre-se que, embora seja formalmente uma lei ordinária, foi recebida pela Constituição Federal
;.W'~"'.>I:'F
,~ de 19S8 com(1 sendo materialmente (de conteúdo e não de forma) a lei complementar re<;ponsável
1 ~~:f~:por estabelecer as normas gerais de Direito Financeiro. na dicção do art. 165, ~ 90. CF/1988.
. . ',¥.STF: RE 138.284, valado ReI. Min. Carlos Velloso, Df de 28/081t992, RE t46.615, ReI. pl o ac.
" Ressalvo que essa classificação não é adotada pela doutrina tradicional. r~'Min, Maurlcio Corrêa, D/ de 30/06/1995.
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~ ";>jt.),'; • ~t.. t
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,~~;',:}~,i:í;.:'
:'::' . ~?7~,I' "CURSO DE OiREITO.FIl';JANCEIRO BRASILEIRO - MarcusAbraham
segmento e as eventuais mudanças na legislação. Levam-se em consideração dados

recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quarl.â económicos, como o Produto Interno Bruto Real do Brasil - PIB real; o crescimento
destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. Estabelece quel? real das importações ou das exportações; a variação real ria produção mineral do país;
Receitas de Capital são as provenientes da realização de recursos financeiros oriundo a variação real da produção industrial; a variação real da produção agrícola; o cres-
de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recurso' cimento vegetativo da folha de pagamento do funcionalismo público; o crescimento
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender despes \ .da massa salarial; o aumento na arrecádação como função do a1}.ffi.entodo número
classificáveis em Dew~sas, de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente!." de fiscais no paí~; ou mesmo do incr~w,e~~9~.!~fnR}8~iE9,iP'~ff.?$~J'i?l~t!t,~~es~~ação;
','; Póâé~sf4iz~t;~~~\~I#~~:c~tâtterizador das receitas correntes é a sua'estd~iii o a~mento ~olnútp.eIo ~e alunos mat~i5.wa~~V~~.Pl\l>')~~fRI~;,ç" ' .. ,'.,ll~Bfii~i~nt~~"'
dddefuÍÍlti'foiii~ill~\¥9\l*~~~;;p\i'S~já.;éonsidera-se que essas receitas fazem pârté,". . O segt!nd?est~gio é a.arrecadação. que "a<:\;!in~fsé~?;: .... ~~~l,Rl\\t\\,\w.a
a~redâaç~ti'és,t~taJtné}1.QP11:~Nf,ilm~ti~,",inãO eventual. Assim, as receitas corrent~, entrega dos recursos devidos, realizada pelos c\\ntribuitités;q\\:d~ .., Rrji~;~~~:~g~l\t.~~'
são êonSidéfà(\aji,'éà~ti~'{là,~é~i~'peJ9rgs~~\l()'.'~elaboração do seu orçamento, já qü arrecadadores ou instituições financeiras autoriz.adas pelo respec1Iy?;"illépííl1lifO.:N'li: ..
estas' pos'sue'IT1' nb'sistema financeiro, como no cas' :.
ühl't.caiafer:está"\reb~~'~~efiD.itivo momento da arrecadação é feita uma classifiçação,da r~éeita p)ÍQJ)i;4;:~,r:lP}<:\e,possl{.'
dos tributos, Já as r~cl.il~,'de::2ap'it;.jsão<,lé,'nâtlÍt~~~yentual, pois para existir~i>\ bilitar a destinação que deverá ter aquele recurso, através. da iden.tifiç~Ç~9<,9,()
..gênero'
dependem de atos espesífi~Q~."ç': ~~~ç:unst~nci~~, Fq!U.~no caso
p_r~..p,ki~s~ das receit~;; e da espécie de receita que está sendo arrecadada.' >;, •. " '. ,~~~;ig\(~.;,
". ';:1;. '~'~;l.:'
'!"~ :.',:
84
originárias dos empréstifllo~nâ.'<;t\\i~Sã?ªe, !itu/<5~,.~f,<Iiyida pública. . ,,;" Finalmente, o terceiro e último estágio é o recolhimento dos recursô~ aos'coftt{s"
Em qualquer dos'c~às"t~~tR):Í1~~f~fç.!~;~gt~~,~.~~como na receita de capit~j< das entidades públicas a que pertencem. Assim, uma vez arrecadada'~:Fétéi!á'.~lieVi'f
existe, segundo a própriaW;:!,lip~,!,fptté!~~~Q~.!)g~ll'~ta.s.e as respectivas despes damente identificad~ e classificada, esta será transferida ao tesour'o,'d({e'rit~\p~bH2~'1
Ou seja, para financiá(as desp'~~,à~'c.~rr~,i}t~.~'::C;ºm9;
receitas correntes. ,Já pa~~ fi~a~1.~i,:i~:Jíl.S?~d,ç,~P,~s~~!,a,~'~~pItal,
__
~~~~~e custeio, se'rão utilizadas a:
como os investimento,~
destinatário daquele recurso. :. :.) ;;~\I;'~;~;~i,~:~j~;~
serão utilizadas as rece~tas..4e,'-~.R~~~~.:.,f~~,~' ..)~l~:i;:~~~~,}.~{~;;;,;~:\ ,\: . 4.13. INSTITUIÇÃO, COBRANÇA E RENúNCIA DAS RECEITAS ri1.""'!' :;:;;';,' .
,'i..'.J ".i ~;H;.;'ni' ~r:~'!\.
. "". ~ ' .', í;','. ;-.; i~~'::< PÚBLICAS '
4.12. ESTAGIOSDARECEITAPÚBLlOA Após sua arrecadação, classificação e recolhimento aos cofres estatais, as rec"di~
públicas, apesar de sua titularidade formal ser daquele ente público originariamente
li: Administração Pública precisa idéntificar~ c~da uma das etapas em que s
credor, traduzem-se, na realidade, em recursos financeiros de toda a sociedade, o
encontra a receita pública -'desde,sua'~éra pre0.s~~"inl~fal até a sua arrecadação':~:
que lhes confere um tratamento próprio e diferenciado. Por isso se diz. comumente,
respectiva classificação e o recolhimento à contà:âCibiié público - a fim de permit'
um controle eficiente da sua gestão. Assim, diz-se que o' estágio da receita pública tratar-se de dinheiro público.
representa, na ordem cronológica do processamento, cada um dos passos identifica~.' A partir dessa conclusão, todos os atos relacionados com a criação de receit~
dos que evidenciam a variação e o comportamento da receita pública, facilitando ct; públicas,sua arrecadação, a cobrança e. até mesmo, a renúncia de receitas, serão regidos
pelosprincípios constitucionais que parametrizam a'atuação da Administração Pública.
conhecim~nto e a gestão dos ingressos de recursos. .
como os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiéncia
O primeiro estágio é a previsão. Trata-se da estimativa de arrecadação para cadà'::~:
(art. 37, CF/1988), bem como os princípios específicos do Direito Financeiro e da Res-
uma das espécies de receitas públicas, resultante de certa metodologia de projeçãf;
ponsabilidade Fiscal, como os da programação, do equilíbrio eda transparência fiscal.
adotada. Essa projeção de arrecaclação é relevante, uma vez que permite a determinà~.~
Assim sendo, no Estado de Direito moderno não há liberdade para se instituírem
ção da quantidade de receitas públicas que possivelmenté serão disponibilizadas parã ~~,
financiar as despesas públicas estatais. Normalmente, busca-se identificar através da",~ receitas públicas de maneira ilimitada ou desarrazoada. Estas, pois, devem ser criadas
série histórica de arrecadação daquela receita (meses ou anos anteriores) um valor '!.! pela própria sociedade, através de seus representantes eleitos no Poder Legislativo.
provável para a arrecadação futura. Essa série histórica é processada através de fór:? Portanto, deverão fazer parte de um plano da Administração Pública - orçamento
mulas matemáticas e estatísticas que envolvem inúmeras variáveis, que vão desde sw{';, público _ que deverá encaminhá-lo à respectiva casa legislativa para aprovação.
atualização monetária. o comportamento da economia nacional e estrangeira em cada' i:, Prevalece, assim, o principio da legalidade quanto às receitas públicas, Tantopara
a criação de tributos quanto para a emissão de títulos da dívida pública, deverá haver
uma lei prévia instituindo-os. Dessa maneira, a Constituição Federal de 1988 expres-
samente prevê ser vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
•• Há quem estabeleça a diferença entre as receitas correntes e de capital pela natureza da causa
exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça (art. 150, inciso I, CFI1988),
arrecadadora, ou seja, quando a receita derivar do poder imposltivo do Estado, esta'r-se-á diante
de uma receita corrente; se, por outro lado, a receita derivar de um ato volitivo, como a aquisição Igual regra se aplica à fiscalização e cobrança das receitas públicas, considerando~
de [itllios públicos ou a remuneração pela utilização de bens patrimgniais dotstado, estar-se-á ,- -se um "po1ler-dever" da-Administração Pública realizá-las. Nessa linha, afirma o
diante de uma receita de capital.
R' )[ If F \I :C ~~ R \1 li JI R IT Jl A
;( ~.
~'i':..:~"i:
Códi~O Tri?utário Nacional que a atividade administrativa de lançamento é vinculada
e obrigatória, sob pena de responsabilidade funcional (art. 142,parágrafo único, CTN).
if~;:'
..•..•
.\'~
presta :.~11.11':1 di~lribuirrecursosem domínios previamentedetenninados. sempre
segundo disposição legal,conforme a peculiâridadcdas neccssldadespúblicas,
'!kl"t ..
k~'F;;
•..
Do m.esmo mod?," Le, de l3~s~onsabilidade Fiscal (LC n" 10112000)estabelece que .<
cons~l~uem re9ulsltos esse~clals da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, ~\ ~ A partir do SeUconceito, podemos afirmar que a nature1..ajurídica dos fundos
prcvlsao e efetIVa arrecadaçao de todos os tributos da competência constitucional do é a de universalidade de recursos financeiros - universitas iuris - com des-
. ._,?"!púb1icos
ente da Federação (art. 11). 'l&,rtinação própria e regime ;uridico de direito público."
f Em suma, o Estado ~ão pode abrir mão livremente de suas receitas. j~ que para .:~l~{l'~.
:~,!::~'+r
A dout~in •.l aprcscn~a s_uadassifici.\ç~lOtios fundos final~cei~os~or diver",:\s óti.
caSoQuanto a fonte de cnaçao, os fundos podem ser: a) constitUCIOnaiS. se preVIstos e
azê.l~ de.verá estar autonzado por lei. Nesse sentido. quanto as remissões, a Carta
Constttucl~nal afi.rma que o projeto de lei orçamentária deverá ser acompanhado de '~~1;'lnstituídos diretamente pela Constituição, como é o caso dos fundos de participação
~~~~nstratl\:o r:g,onaliz~~o do efeito.sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções. J~1:~~os Estados e dos Municípios; b) '~gais.se criados por lei, como exige .o.inci~o IX do
1StIas. remlssoes, SUbSldlose benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia '&~.(;êart. 167da CF/1988. Quanto ao objeto, os fundos podem ser: a) de partIcIpaçao, como
(a.rt. 16~,.~6", CF/1988). No mesmo sentido, afirma o Código Tributário Nacional que ~~f;:hos casos dos fundos de participação dos Estados e Municípios (FPE e FPM); b) de
a Isençao. 3I~~a quando prevista em contrato, é sempre decorrente de lei que espccifi. '~i.h~~'àtiVidade, como nos casos dos fundos especiais para realização de atividades sociais ou
1--"k.~. que as condlçoes e requisitos exigidos para a sua concessão. os tributos a que se aplica ~.i'~S;\rpârao desenvolvimento de determinadas regiões (p. ex., FCEP, FAT, FDS, FNO, FNE
.- e, sendo o caso, o praz~ de sua.duração (art. 176, CTN). Assim também é dIsciplinado 1:~~;~{).e!~.).Quanto à afetação da receita, os fundos podem ser: a) gerais. se não possuírem
;". pela LeIde Respons~bilIdade F,scal (art. 14),ao dispor que a concessão ou ampliação de f~I-~~~!~ ~ma vinculação prévia da aplicação dos seus recursos, servindo apenas como fonte de
,~~. ~~ncentlvoou benefíCIOde natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá ~.' ..!f~:receitaadicional para o ente a~recadador; b) es~eciais,se houv~r previsã~. de aplicação
~~;~J.
..-' estar aCOl~~a.nhadad.e~timativa do impacto orçamentário~financeiro no exercício em ,
'~,~"~~90S seus recursos em determmados fins especlficos estabeleCIdos em lCI. "
)< •.••
S1
•
,.
~-:'"- que de~a l,m.Clarsua vlgencia e, no,sdois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes . }:~" A Constituição prevê que caberá à lei complementarestabeIeceras~Q~diçõ.cs para a
j orçame~tanas e a p,elo!ne~os u~~ das seguintes condições: I - demonstração pelo propo. ,;;."./jnstituiçãO e funcionamento de fundos (arl. 165,~ 9"). Além disso, estabelece ser vedada
nente _d~que a,renunCia fOico~slderada na estimativa de receita da lei orçamentária c de ~~~~~,~instituição de fundos de qualquer nature1..asem prévia autorização legi~lativa (art. 167.
que naC?..,afetaraas metas de resul,tados fiscais previstas na lei de diretrizes orçame~ltárias; ,~~~1{~)X), impedindo que o Executivo crie autonomamente - sem a'part~cip.açiio 90:~~cr
11- est~J,.~companhada
.. de medl~a.~,~~ ~??lp~n~ação para o período. ~~". ;~'Lcgislativo -seus próprios fundos ou que destine verbas orçamentárias.ou p~9ua,lql1c~,~ ,.
- ~ : rH;t'::i;'r>...t'~:";:~:I';-".(, : :. '.~
'.;:: ".~:~'Í.~ti(j$"~' ~;' ~onte~a:~ o financiam~nto ~e fu~d~s já existentes, ~do em ~~B.~~9,:~.~'P~!},j~~p~p
'!!~~t.~_
dê..~dlspomblhdade do patnmônlo publico e da separaçao de po~~~e~.';',~9~'~B~"~~,~'" ,~.,i,..
i:~:~~
!:~1i~:~~.-~~:~
r :;:'c'~l'
4.14. FUNDOS ESPECIAIS ..E RE,C.E~:r~S,PÚBLICAS'" . t.'õ~.'''
f~!aii~~,~#.~~~~~t .i
n" 4.320/1964 define que constitui fundo especial o produto de r~c,,!t,à,s~~pe.cl~~~?.:'.s" ',_ i l~'
•.-. . Muitas vezes. valores d~':'~;t~rrÍ1inadas receitas públicas são i\qu~ por lei s~ vinculam à realização de determinados objetivos ou ;ém,ço~~ar.1.7.. 9.:;'.> )
destlllado: a serem reservados ~'!'.fundo,s~specffkos, com a finalidade da realização de
certas atiVidades es~a~aisde releva!1~~!nt.:~~s~:~púb!i~ô:cujos recursos são direcionados
'. ~:&:~, A razão para que determinados recursos
::.:tt~.:~:.,.'1.~.~c."érica,
não sejam contabi~i~<;iq~'d•.~}~';p~~'~.~
juntamente com todas as demais receitas públicas~ e,--,seja~.;..~.i~~C!?~~CJ~,~
. ;.
i -l
,;.'.~
.; ~~'.;
a grupos ou a d~ml~lOs especi~is previamente ~,e!errninados. O que caracteriza esses
fundos é a ~rg~mzaçao ?na~c~lra re~erente à afetação de certas receitas a determinadas
'tIS';t,fi}O.S fundos públicos. é permitir o atendimento de determinado progra.ma. açao ou ! h"
despesas publicas previstas em lei. ,'L•• e([, "... •
o~. 4:;fatividade de forma individualizada, uma vez que. ingressando
\\,.• " coin
regularidade o
., ;"'1 '"i"
,',', '.""" .... , ! !o<'.;.;:'
:~,).~1l~curso será Vi~bculladaà r~zão da su~ eXi]ste~ciaà'~e~~.~~lt~~?' -.' ~ 7i~{ .~~,,~~:,

n]odfundo'lsua desdtinadçãO
. Assim, denomi~la-~e. fúri~~p&~ii.€~:
~'cà'n)J~'~~;;~~ r*c~!sds 'financeir~s; espe- ;-'#-?,~,?ntroe a rea ização as espesas pu icas con,orme a vmcu açao s respec !v~s: .~ '::""i (.",
C1alme~t~forma?o ~ Il1dlvld~ahzado, des~~~a,dô:al~~s~~vólvér'um programa, a' ~o ou
uma atiVidade pubhca especIfica. . •.' ~:"f'l\<h,,:~r:'Yhl~,;~ > " r" -•• ,"L:; •. : ,?'
Ij.'i't'lf.~: . ~f~~ei.ta ..s.pú~licas. Portanto, a lei instituidora do fundo especial deverá identificar, a'., .. ~'à#:{ ,~~,t.::
"\~.rigem'dôs recursos financeiros que o integrarão e a destinação que deverão ter, ou .' :~t,~d~~,
Nas palavras de Heleno Torres,as ,': '::J.' ~';l, ~
;l~,~ja,"deverá aquela norma descrever os objetivos da existência do fundo e identificar ....
"-:j :.~.'.~).í.,:~.'.. .:~
t" ~."l::l; ,"
h'piecisamente o que deverá ser feito com o dinheiro do fundo. "', ,
os fundos especiais são instrumentos financeir~~-'~r6p~~~s
do EstadoSocial como , L'.'"
.' 'f.~1,'S _"'li'
modo especial de financiamento de determinadas despesas públic3s,cuja ~riação \i\~N?;;

:iM,:i
~:I,~1J;.1;: ~~~~e~~::~;:::'e~;;d~t~v:n:;::'~~o~~~~~~a~
~::.~~~~ii~~:e
d~:t:~n~.'~:~:~~
" ~orreslHeI~lloTaveira.Fundos Especiaispara Prestaçãode ServiçosPúblicose os Limitesda afetaçãodos bens a determmadasfinalidades.que justifiqllea adoçãode um regime)urldlc.o
:;;~:,~,!_~./;
T:om.petêncJaReservadaem Matéria Financeira.in Pires,AdilsonRodrigues'Torres Heleno . ~ ~:t-:
.próprio(Wald,Amoldo.DaNaturezaJurídicado FundoImobiliário.Revista de Direito Mercanttl.
~vel~', Prlncipios de o.lreito Flnanreiro e Tributário - Estudosem Homenag~mao Professor
car o lobo Torres.RIOde Janeiro:Renovar,2006,p. 3S.61.
n
~'!~t-~ Econômico e Financeiro. nO80,out.~dez.,SãoPaulo:RevistadosTribunais.1990,p.IS).
.. r:,[~~~strial.
."f~orrcs.HelenoTaveira.Op.cit, p.40.44. ~
.
•,"
~,??'~ !.
"'x
é Estes fundos são desprovidos
de personalidade jurídica,88 uma vez que c~
respondem a meros la~çame~tos contábeIs ~o pla~o .d~conta~do respect1~o ente 9
Cap.4 • RECEITAPÚBLICA
,A segunda reflexão deriva do comando constitucional do inciso IV do art 167,

que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, Sobre essa
I U~
r
,
órgão público, onde sao regIstradas as receitas publicas preVIamente destmadas j( questão, primeiro temos de compreender que o texto constitucional veda apenas a
fundo, conforme a determinação legal. e a respectiva aplicação desses recursos'n:' vinculação dos impostos e não em relação aos demais tributos (taxas ou contribui~
despesas públicas a elas vinculadas, tudo através de um sistema de conta-correnté~ çôes de qualquer espécie) ou de outras fontes de receitas públicas, Segundo, a própria
Portanto, os fundos não possuem vontade própria,'sede, agentes, direitos e ob~. '" . constituição F,ederaI,4ç;l988 oferece uma série de exceções à regra da vedação da
gações, ou quaisquer outros elementos típicos das pessoas jurídicas de direito públic" "'K,"Yínc)Ú~ç&odo$.'jmP,'1A\~~i,A:ss~é, que este mesmo dispositivo (art 167, IV) ressalva
sendo certo que, na consecução das finalidades para as quais foram criados, ess/ *~:i~r~graquan\Rljl:~.s,\!l!-'W~l))!~it'lCU~$ospar~ as ações e serviços.públicos de saúde,
fundos serão geridos por entidades ou órgãos públicos que detêm sua titularidad}' ',1YSp~.%WjlA't.\~!)S;~,?',~!*~!Jly,!'J'1Wmtll,~~ ensmo e para a reahzaçao. de atIVIdades ~a
serão fiscalizados pelo respectivo Tribunal de Contas, ... , ""'.'adll!inl~traçao, tnbp~áJ.\a,l~mJ'm~,':~f~':À\~.ç}7, XXII), e a prestaçao de garantias as
'. I/'" 1\ titulo de exemplo de fundos especiais públicos da esfera federal, encontrarrl' operaçõe$ de ,crédito p~ta,rit~i:ipa,ção 4eJecçjtà: 'o
parágrafo único do art 204 faculta
',(FUndá de Amortização da Dívida Pública (FAD), para o pagamento da dívida mob~ . ~os Estados ~.,.o Dis\rito,Fedex'l!,vil'cular a pr!,grap1a.~~ ,apoio à inclusão e promoção
liãriaíQtir,n~;',\lJ'ljndo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para o custeio do prograih' , s~~ial até cinco décimos por.cento de sua receitij tribtMria líquida, O ~ 6" do art 216
de Seguro'Des'einprego, pagamento de abono salarial etc,; o Fundo de Aposentadorl faculta aos Estados e ao Distrito,Fe4~r¥ vjljcu!g a,!i1,U~0estadual de fomento à cultura
Prógraiftad~ Integral (Fapi), para a complementação da aposentadoria do trabalhadó' . ; ~té,,ci~co déci,mos ~or c~.~~~'?~i~,~~l~fifi~~{~[~?11~4f}'~Jfq~~da.
~a~a o fina~cia~ent?
: ~Bl«#ff~;~~'19'~~~ate
e Erradicação da Pobreza, paraoferecer habitação, saúde,.~4~' &::~i,Ji~l?rog~a.m~s e p~oJe~os ~~\~PP,~:,5m~lm~r.J~?8~to}.fJ~
DlSposlçoes ~o~st~tuclOn~ls
'.; ;.1!a\!1l'ó~fêror~o'(lê rénda familiar, ações de nutrição e outros programas de assistênda /.,1:." T~ansit?nas ta~bém con~~.~~!a,P:T,~~~fl.f R~,(~~~!(~~~,à
regra da vedaçao a vmculaçao
, 'to,(lo~:ósbr~sli~ih;s;" Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), para financiar projêt~ de r~celtas dos ln:P(OS~~s" ,{,.;. ;1.I'~J',~!i'fÚ,\!i~~',;,A;f~F'(
;:i~.;~,
,
jlás atéasae'h!ibitação popular; o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), Outrossim. importante.~sd¥çcjriWp.~Q,queJ~lzç~OS ~ que não se podem confun-
p~t'a'rêm1Ínêração dos empregados da iuiciativa privada; o Fundo de Investimento'. dir esses fundos especiais .•que st'; 'qe~tJn~:l;\:àJep4~;:.piogramas ou ações específicãs,
NUàZõÍ1ia (FiI\am), para acelerar o processo de desenvolvimento na Região Amazôhida, normalmente de ordem social, com os denominados ,fundos de participação previstos
O F~~db de'TérrtlS e da Reforma Agrária, para financiar os programas de reordenaçãd~:' na Constituição (art. 159), que são instrurnento~ de repartição de receitas tributárias
fundiária é assentamento rural; o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), part para gãrantir o equilíbrio financeiro no federalism,o.9Q:
finànciar investimentos de capital do Governo Federal. ./ A entrega de recursos referentes à repartição fmanceira tributária pode~se dar
. , -D.ua{4\i~~~~es para a reflexão surgem a partir da vinculação de certas receit' diretamente ao ente federativo, como preveem os arts:' 157 e 158 da Constituição, ou
públicas''''': eS:p_~ci~p1ente aquelas de natureza tributária - aos fundos públicos. ., ~ de forma indireta, sendo primeiro direcionados aos denominados fundos de partici-
A prim~i;a~efere-seà aplicação (ou não) do princípio da unidade de tesourarir pação dos estados e dos municípios e, num segundo momento, através do sistema de
(art 56, Lei n" 4.320/1964) aos fundos, Isso porque o referido dispositivo determina, , cotas previsto em lei, repassados aos respectivos entes federativos. Assim, segundo
que o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de,;; o texto constitucional, a União entregará, do produto da arrecadação dos impostos
unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais, ..;~ sobre a renda e sobre produtos industrializados, as seguintes parcelas: 21,5% caberão
Ricardo Lobo Torres89 explica: ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e 22,5% caberão
... ' ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM), sendo que mais 1,0% do produto
Os fundos especiais cria:dos por lei, da mesma forma que aqueles previstos n~~. arrecadado desses impostos se destinará ao referido fundo municipa191 para ser
Constituição, ficam sob uma certa suspeita de serem prejudiciais à administração ~, entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano (art. 159, inciso I,
financeira, pela pulverização dos recursos que provocam e pela manutenção d~ ~ alínea d, CF/1988), e mais 1,0% do produto arrecadado desses impostos se destinará
contas bancárias à margem do caixa único. A sua legitimidade dependerá dos.: também ao referido fundo municipal, agora para ser entregue no primeiro decêndio
objetivos especificas e relevantes de suas despesas e da possibilidade de angariar:
receitas extraorçarnentárias, como é o caso dos fundos da criança e do adolescente.
Conti, José Maurício, Federalismo Fiscal e Fundos de Participação, São Paulo: Juarezde Oliveira,
2001. p, 75,
Este adicional foi introduzido pela Emenda Constitucional 0.9 55/2007, acrescen,do ao Fundo
•• Entretanto, o-inciso XI do art. II da Instrução Normativa SRF n° 748 de 2007 determina que, .f " de Participação dos Municípios mais 1% de parcela do produto da arrecadação da União do
assim como oytras entidades sem.personalidade jurídica, os fundos públicos de natureza me- _~
Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (transferindo, à época, 48%
ramente contábil deverão possuir inscrição de eNPJ. 'J
do total arrecadado destes impostos), para o fim de atender às despesas com o pagamento dos
" Torres, Ricard~oLobo. Os Fundos Especiais (texto mimeografado, formalm~nte não publicad.:». ; salários dos servidores públicos municipais no mês de dezembro.
..
•
, ~
R )/ tE FI ~( O \~ R M 1$ aJ = 'i ., c L 3.
,7~!<,~.
f;.tl~...
".1/,)
do mês de julho de cada ano (arl. 159, inciso I, alínea e, CF/l988 - inserido pela EC "~~' 4.15. RECEITA I'l'BI.ICA E DÍVIDA ATIVA
n° 84/2014)."Assim, o total transferido ao FPE e FPM da arrecadação da União de
IR e IPI ê, atualmente, de 49%." ';:kl,?;.. O reconhecimento das r~c_eitas públicas segu~ o denomina~~ regime de caixa
.~l~hàrt. 35, Lei nO4.320/1 964), ou seja, são elas apropnadas e contabllizadas quando do
Ainda no capítulo constitucional de repartição das receitas tributárias, encontra-
"~~~~leu efetivo pagamento e ingresso, nos cofres públicos, não se considerando a mera
mos outros fundos: os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste
;,~~: previsão de recebimento ou o penado a que competem.
e Centro-Oeste (FNO, FNE e FCO), previstos na alínea c do inciso I do arl. 159 da
Constituição e instituídos pela Lei n° 7.827/1989, pela qual 3,0% do produto da arreca- ':l~l~~.~: Entretanto, existe uma forma de reconhec~mento de rec~ita~ públicas ainda não
dação dos impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados serão aplicados em 1t~efetivamente pagas ao ente estatal, mas que, dIante da sua ItqUldez e da certeza da
programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro- )1;.~'1ua existência. atendendo aos requisitos legais previstos, já podem ser contabili7.adas
-Oestc).~c. acordo com os planos regionais de desenvolvimento. ficando assegurada \.' \',/ éomo créditos a receber, gerando um acréscimo patrimonial para aquele ente público.
ao senllando do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, distribuídos '1~~/}~at~.se da inscrição em D~vida Ativa. .. ..
da seguinte forma: a) 0,6% para o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte; ?'!1~}. Assim, uma vez vencido o prazo para o pagamento de determinada receita pubhca,
b) 1,8% para o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste; c) 0,6% para o .i~ú.~ apuradas a Iiquidez e a certeza do crédito pelo órgão competente, o ~espect.ivo v~l?r
Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste. :i~.-.r, poderá ser contabilizado como crédito a receber, através da denommada In,:;cnçao
Além desses fundos de participação. o texto constitucional prevê a existência de '~6i' em Dívida Ativa. -
outros fundos especificos. Assim, o ar!. 60 do ADCT criou o Fundo de Manutenção e }~>' A Lei nO4.320/1964 estabelece no seu arl. 39 que "os créditos da Fazenda Púhl:ca,
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef); ¥:-' ,. t de nature7..<1tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exerClCIO
posteriormente substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educa. ':~ . ,"em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias". O ~ lI'> explica o
ção Básica e da Valorização dos Profissíonais da Educação (Fnndeb). Por sua vez, o arl. i~p'rocedimento de inscrição da seguintç m~neira: "os créditos de que trata este artigo,
71 do ADCT (introduzido pela EC n° 01/1994) criou o Fundo Social de Emergência, f'... '~~xigíveis pelo transcurso do praio ':'para pagamento, serão inscritos, na forma da le-
que, a partir da EC nO10/1996, passou a se denominar Fundo de Estabilização Fiscal ',:.".':',gislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez
. ~.:'- ,
(FEF),.anlbos com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e ..~fi,¥ft-ecerteza, c a respectiva receita sérá escriturad;\ a esse título'~ Por sua vez, o S 2(> nos
:~~~~" de csta~i~~7..açãQeconômica, cujos recursos destinam-se ao custeio de ações dos sistemas ]~~;fJJ'~'arece que podem ser ins~:~~~~. ~.gf~}jj
~~~~~,t~.~.t?o~cr~d.i.tos tributáriõs quanto
'.. : •..., !le saúde, educação, previdência e assistência social. Já o ar!. 74 do ADCf (introduzido . ~:;gSI~~Otributários, assim consiç~~~P.2S),'/.~:lr;i:.I~,'.\'~;h.i,,~:.
pela EO"-no'.12/1996), ao instituir a Contribnição Provisória sobre a Movimentação ~:£~r-~' ::r'~
.J. t.~~:..:íf,~\.~;."H;.:
.. ;: ;~,
..... 'Financeirn (CPMF), destinou integralmente o produto da sua arrecadação ao Fundo '~'~:~"" Olvida Ativa Tributária ~ o créd.it~.9,aF~7.enda~úb1ica dessa natureza, proveniente
l'1
~ ..~. Nacional de Saúde. para financiamento das ações e serviços de saúde.94 O art. 79 do. ". 4'F/.. de obrigação legal rela!iva a tribl:lto~e.resp~.ct.iv<?~
ad~~ionaise multas, e Dívida Ativa
ADCf.instituiu o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, com o objetivo de ~. ..~~ i não Tributária são os dénúi(s'ciédii~s'da Fazertqa Pública, tais como os provenientes
vjabilizar a todos os brasileiros o acesso a níveis dignos de subsistência, com recursos :', :.'.é' de empréstimos compuls6rids; contribtiiçõcs'estábelecidas. em lci, multa de qualquer
aplicados em ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de ~\ ..~'F..'.. origem ou natureza, exeelb as tributárias: foros.,lá~d~nÚo's, aluguéis ou taxas de
renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para melhoria ~'\~~"'; ocupação, custas procesSuais, preços dc serviços"prcifàdos por estabeledmenlos
..... da qualidade de vida,. "li.' . ~. públicos, indeni7.ações, rcjio'siçoes, restituições: aléa":ccS'dos'respónsáveis defini-
tivamente julgados. bem assim os'créd:itos decorrent~ ..ae' obrigações 'em mo~da
'\: . .
,. ',' ~
: ~
. estrangeira, de sub-rogação de hipOl~ca, Oança, aval.ou ç~,~' g~rantia, 'de co~t.ratos
_______ .. I~.;.:
.. l . em geral ou de outras obrigações legais. "';,' .. ,'\ .. ,.
" Esteadicional foiintroduzido pela Emenda Constilucional nO84/2014, acrescendo ao Fundo de l';.~.(jt., . . ,....':""~'ii<~fl~Ú ..•.i~j .....
Participaçào dos Munidpiosmais 196 do produto da arrecadação da Uniãodo Imposto de Renda ,.,....' Por sua vez, o Código Tributário Nacional destinaun.,capitu\o pr(>prioà Dívida
c do Imposto sobre Produtos Industrializados (além do 1,0%entregue no primeiro decêndio .~tiva para os créditos tributários. Define o CTN que "constitui divida ativa tributária
de dezembro), sobretudo em razão da prática bastante comum de os municípios pagarem a I' :'a proveniente de crédito-dessa natureza, regularmente inscrita na repartição adnu-
parecia do 13°salário aos servidores públicos municipais no mês de julho. ;~:I~~strativacompetente, depois de esgotado o prazo fixado) para pagamento. pela lei ou
'.' A EC no 84/2014, ao inserir a destinação de mais 1% da arrccadação de IR e IPI ao FPM, ,~~(decisão final proferida em processo regular" (art. 201). Estabelece, ainda, que o
.ampliou a transferência do total arrccadado destes impostos para 49%, alterando o art. 159.
l, CF: "Art. J 59. A União entregará: I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda termo de inscrição da dívida ativa, autenticado pela autoridade competente. indicará
e proventos de qualquer natureza c sobre produtos industriali7..ados. 4996 (quarenta e nove 1?rigatoriamente: J - o nome do devedor e) sendo caso, o dos corresponsáveis, bem
por cento) ..." .'~~!5; sempre que possível, o domicílio ou a residência de um e de outros; 11- a quantia
•• Extinta em 31/1212007. ,~\f!(hF~là maneira de calcular os juros de mora acrescidos; lIl- a origem e natureza
~ .
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"'p .• o' ",CEnA PÚ.L1~A
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1.7
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t~.~:r~
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relativOSàs rcc,:itas públicas, o que proporcionará maior transparência finan~eir:.a . ".::"/" ,

do crédito, mencionada espeCificamente a disposição da lei em que seja fundadg;'l Secr~tana do lcsouro NaCIOnal aprovou, através da Portaria STN n 0212007, a 4-
Q
l
_ a data em que foi inscrita; V - sendo caso, o número do processo admjnistrat,iv~';' edição do Manual de Procedimentos das Receitas, que deve ser utilizado pela União,
que se originar o crédito (art 202). Finalmente, considera que a divida regularmen Estados, Distrito Federal e Municípios.
inscrita goza da presunção de certeza e Iiquideze tem o efeito de prova pré-constitul(j~
O referido documento traz, no seu capítulo 13, uma série de defmições para as
cuja presunção é relativa e poderá s~r ilidida por prova inequlvoca, a cargo do~uim
" receitas públicas, que passamos a transCrever abaixo, exatamente como se encontram _
passivo ou do terceIro a que aproveIte (art 204),. . ",\
l~c. ali previstas.
Dando continuidade ao programa de padronizâÇãb &'elêoÍiteHo1Yf.ggfál:ê~
!i~\ . Receita Financeira: São as receitas decorrentes de aplicações fmanc~iras, ope-
dimentos contábeis e fis,~~iS, p~r~ a União, E~taaos!' .oís:~it~i~ê~~r:~:~~1M~t).rgw '\:i~çõ~sde crédito, alienação de ativos e outras. ;. r.. i "fi:-":' .
-"'-
Secretaria do Tesouro N~f.~b~.~I, ~través da Portaria S~~ ,~:.~?1!.~~~~',

eM,91l ~~ ';Ü~~?i~ec'eita Não Financeira: São as receitas oriundas de tributos, contribuições,
de Procedimentos da DÍVIda Altva, que estabelece os proc~dlmentos conlábe}
registro e controle da Divida Ativa, o encaminhamentopar;in$Crição:á'movinié~ ..'_ ;;.; .!:pà~iimQniais,agropecuárias, industriais, serviços e o?tras.
dos créditÓs inscritos e-à respectiva baixa. i.f :~IJ-.\!;- ',.i;',' .1~~~.*-{~~. Ji.:;.i" 'i Recêità' C<irrente Liquida: É a terminologia dada ao parãmetro' destinado a
• . ,. ,.' -'1-1
:':estabelecer limites legais definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A Receita
Prescreve o referido manual que a Divida Ativa, regulamentada a partir da I
Vcorrente,~lquida é o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimo-
lação pertinente, abrange os créditos a favor da Fazenda Públiéil, cufa cert~z~ ¥.,11,4~
foram apuradas, por não terem sido efetivamente recebidos nas datas aprazadas .. iê!~.~\ ~p,~~~tria~s,agropecuárias, ~e serviços, transferências correntes e outras receitas
f,eorrentes,'conslderadas as deduçoes conforme o ente União, Estado, Distrito Federal
portanto, uma fonte potencial de fluxos de caixa, corri impacto pósitivo pela r~i~ I
ir' "
'!.f.lup,i~lpios;'-
Ã metod_ologia para ~ cálculo da Receita Corrente Liquida é definida
ção de valores,-espelhando créditos a receber, sendo contabilmente alocada nil1\lj
o,. .. . • , -', .• ' ,'.''::1~ ";.,no,M.a~ual,d~Eraboraçao do RelatÓriOResumIdo da Execução Orçamentária, quando
Dentro do Ativo dos Entes Público's são registrados créditos a favor da Faze fi!~lrat"dq [)e.1)lonstrativo da Receita Corrente Liquida. .,
!,ública com prazos estabelecidos para recebimento, A Divida Ativa conStilui:s~I~.
';{{J,,:iieceita' Liquida Real: É a definição dada pela Resolução do Senado Feder~1 no
conjunto de direitos ou créditos de várias naturezas, em favor da F~zenda Púbhql; c
prazos estabelecidos na legislação pertinente. vencidos c não pagos pelos de.J~d&i-~.
Wi'i 9 .6) de 15 de ~e1.embro de 1989. para a receita realizada nos doze meses anteriores
por meio de órgão ou unidade especifica instituída para fins de cobrança na"'fó"rMJ
i,áo mês em gue se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações
'de crédito •.de alienação de bens. A referida Resolução dispõe sobre as operações de
da lei. Portanto, a inscrição de créditos em Dívida Ativa representa contabn~(~-
, ~l~:cr~ditointernas c externas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e d~ suas
um fato permutativo resultante da transferência de um valor não recebido n6. ~}la
'i,;.:" respe~ti\'~s autarquias, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de
estabelecido, dentro do próprio Ativo. contendo, inclusive, juros e atualização ~?J.1 l:.• utom.açao.
tária ou quaisquer outros encargos aplicados sobre o valor inscrito em Dívida At)va ,, .~. Receita Compartilhada: É a receita orçamentária pertencente a mais de um
O eventual cancelamento, por qualquer motivo, da inscrição do devedor em R
~. beneficiário, independentemente da forma de arrecadação e distribuição.
o
vida Ativa representa extinção do crédito e. por isto, provoca d~minuição na situ~ç~o
,". Receita Prevista) Estimada ou Orçada: ~ o volume de recursos, previamente
líquida patrimonial, relativamente à baixa do direito crediticio, que é classificada co~
estabelecido no orçamento do Ente, a ser arrecadado em um determinado exercício
variação patrimonial passiva independente da execução orçamentária, ou simplesmer:'!~
financeiro, de forma a melhor fixar a execução da despesa. ~ essencial o acompanha-
variação passiva extraorçamentária. Da mesma forma, são dassificados o regis~tro~ç
mento da legislação específica de cada receita, em que são determinados os elemen-
abatimentos, anistia ou quaisquer outros valores que representem diminuição dol
tos indispensáveis à formulação de modelos de projeção, como a base de cálculo, as
valores originalmente inscritos em Dívida Ativa, mas que não decorram do efetiv~
alíquotas e os prazos de arrecadação.
recebimento. ~
Receita Vinculada: É a receita arrecadada com destinação específica estabelecida
A Dívida Ativa integra o grupamento de Contas a Receber e constitui umâ
em dispositivos legais. A vinculação da receita torna a programação financeira menos
parcela do Ativo de grande destaque na estrutura patrimonial de qualquer órgão oll
flexível,reservando parte dos recursos disponíveis para uma determinada destinação.
entidade pública. "./
Receitas Compulsórias: São receitas cujas origens encontram-se nas legislações
que impõem aos particulares uma obrigação. São casos de receita compulsória: os
4.16. OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DAS RECEITAS PÚBLICAS
tributos, as c011tribuiçôes etc.
Considerando a necessidade de padronizar os procedimentos contábeis nos três~: Receitas Fãcultativas: São a'sreceitas que possuem sua origem nos atos jurídicos
níveis de governo, de forma a garantir a consolidação das contas exigida na Lei de '. bilaterais, ou seja, aquelas de~orrentcs da vontade das pessoas. Como exemplos, temos
Responsabilidade Fiscal, e em face da necessidade de se aprimorar o processo de forma,; os aluguéis (Reêeita Patrimonial), preços públicos etc. -_
a permitir a consolidação, em um só doc-umento, de conceitos. regras e procedimentoS,
1.;J8 ClJn.;>O vc DlkclTO r-INANLEIRv 6RA:>llEIKU = Marcus Abraham
,
Receitas Próprias: São as receitas provenientes do esforço de arrecadação de
cada Órgão, isto é, receitas que o Órgão tem a competência legal de prever e arrecadai.
Receitas de Fontes Diversas: São aquelas que guardam características de trans. -
fcrências, mesmo que de outras esferas governamentais, como convênios, e operações
de créditos, ou seja, são originárias de terceiros que, em determinados casos, terão
de ser devolvidas. CapítuloS
Receita Líquida: ~ a receita resultante da diferença entre a Receita Bruta e as RECEITAS TRIBUTÁRIAS
deduções previstas e autorizadas na legislação.
Receita de Ressarcimento: É o recebimento que representa reembolso de valores
E DIREITOS FUNDAMENTAIS
anteriormente gastos em nome de terceiros e que agora estão sendo devolvidos, geral-
..... '" .
mente resultante de procedimentos pactuados entre as partes. Configura a reposição
de custos por uma das partes envolvidas quando foram utilizados meios da outra para
atingir determinado fim. Como vimos, o Estado foi criado para atender à coletividade. Sua existência é
Receita de Restituição: t. o recebimento resultado da devolução de recurso que ;..:iPeramente instrumental e subordinada ao jnteresse público. Em outras palavras, seu
estava em posse de outrem, indevidamente ou por disposição legal. A restituição pode {fi'fTl está ligado à satisfação das necessidades públicas. sendo desprovido de interesse
ser motivada por fato superveniente que alterou a situação anteriormente estabelecida, (:ptóprio, senão para atender apenas essas necessidades coletivas.
criando direito a uma reintegração de valor. . . "::i -":)'i.. Por óbvio. essas necessidades públicas requerem um conjunto imenso de recursos
t~~
" ~terjais e humanos para o seu atendimento. Já se foi o tempo em que o Estado, que
. .~eéêita de Indenização: ~ o recebimento que resulta da compensação de pre;.
"'m
\ y.
juí7.õ:"causadopor terceiros, visando a reparar dano sofrido ou perda de um direito.-' ~~.~- s~quer possuía uma definição clara de suas funções, se utili7.ava da força bruta
.~. ~. , l~,obter os meios necessários para existir c, raras as vezes, atender às demandas do
;,f
iiYb:' Os direitos dos particulares e os interesses privados foram muitas vezes des.
:j )' ~Wt, -~Glt cP-)

~'~~~'fderados
l' -," t.
lj
,
numa sobreposição
'_
.~ividuais) dos governantes.
'"VSIÜi;n6~.~uito.
de um suposto interesse público e das necessidad~~
deixando para trás as ide ias do governo i~dividualista

. a"E~'p.t~~i~
J.l}W~ll .'
"força. para
•.•..
dar lugar ao governo democrático. fundado na lei, nos
./.- l PrlW\WlA,-(-:~~ .~~tQ.~}9~~i:yiduais e coletivos. Também. ultrapassou.se a fase do governo da irres-
Lu~ Wiw\~v~ - ~~ ,ij R~ali.ilidade financeira, que gastava desmesuradamente. sem possuir uma fonte
jf.ap\~~tfu;~ta 'de recursos para arcar com as suas inúmeras e elevadas despesas.
~..v.c.~'ú~~~~ho. p'assado a época em que se abusava da impressão de papel-moeda
-~ ~ ~\
I _':~:
.~;(£'
. rra'~'~sfi'ü.ii1ehto para suprir a necessidade de recursos. Prevalecem, hoje, os ideais
"jusilç'" ê 'equilíbrio fiscal. .
, I ' :! '.1f( f,1 i .
""~,Yive'mos'ém
: ..••...,
-um £S'tadode Direito. que possui claramente definidas as suas funções
"'10'11:,;" ~\'. '.;J..,,! .
1efivos;p'réVistos,.inc1usive,no próprio texto constitucional. Igualmente. as formas
;~1~~?9é.~~4AAêm.~rt~:a.s d~.~.~cied~d~s,ã~ regularme~te. dispostas e~l)lei. ?ire~tos e
~l~~r~,lIq)ls.fuço;ençontram-se
I!,\ .:,l.<,w ~ •• ""_:, r .' __'
d.
na
....
mesma pauta dos direItos e deveres
.
do cldadao.
~~~'i
' ..Assim, néSsc.,contextó, identificamos não apenas as funções básicas do Estado,
~~~Q:seu 'dever d~ atender às demandas relacionadas com os Direitos Humanos Funda-
.ti:"': mentais. como também as formas para realizar e financiar essas atividades,
'. '.A" A tributação ganha o status de principal fonte de financiamento estatal.
E, se é certo diur que os direitos mínimos necessários a uma existência digna
..
.~ .- O homem não podem ser atendidos sem os recursos necessários, é certo, também,
'~~rmar que todos devem contribuir para o financiamento do Estado. Portanto, não
s~há ?e falar em mínimo existencial, direitos sociais ou em direitosfundamentais sem,
. ~cêssariamente, discorrer sobre a sua principal fonte de financiamento: o Tributo.
~l~~$t~~~r~~g{'FiG~~'J~~:E
DÚ~EITO FINANCEIRO BR,ASILEIRO - Marcus Abraham <:ap.,.• <eEl ,"Sl.,rlUi"KIA> t DI.<ITO, FUN[)AM<,~:Á!,Sc:,lgk !c'.~t'f;'
~17;:;;,,<,1
I'
1 ' '
,, Nesse cenário, o Estado brasileiro aspira a harmonizar os interesses individu' ::"':"i,'X:;?-';
5.1. DIREITOS HUMANOS FUNDAMENTAIS E TRIBUTAÇAo
CoIU os de toda a coletividade, a fim de implementar, simultânea e equilibradamen~IS ,
. Existem regras que toda sociedade deverá possuir, cujo respeito se impõe" políticas sociais com o propósito de franquear igualdade de oportunidades red!:
restritamente. Tais direitos são chamados de essenciais porque decorrem da pr6p" tribuição de riquezas e desenvolvimento econômico sustentável. Possui com~ de~:r
essência do ser humano, e são considerados fundamentais porque estão na base inafastável atender às demandas coletivas relativas aos direitos humanos fundamentais
ordem social. São os direitos humanos fundamentais, qlle não podem ser negad fazendo-se cumprir o princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, Iss';
devendo, ao contrário, ser rec(mh~ç,tdos, respeitados e garantidos pelo Estado, "se deve especialmente ao Dkeito Constitucional, que,atravé~ 4~
~9~~\!l\'iç~p;F~d€i~
Afirma Mani>eldiii\~~~F,~,~! !-.",I';'i"'u~ esses direitos humanos fundament ' , de 1988, confere malOr efetlVldade normativa àqueles prin~ípiosfitl1d~Jií~i!t~i
'h:~ .!1(;:~:~,:';h~,,;t;
,;),,:JY~t~ fluenCla sobremaneIra todo o'ordenamento e seus 'subsiste'm'-a$'~inchisi~~:{a1:l1(:,
graças aO'recon~etime~t()~ -~-;:':
,.~São,garantidospela ordem jurídi sobre os dir~itos hu~anos.funda~enta~se ~s normas de Direit~"~~~~~t~.i.ti~iR~~~~~,,v
pelo Esta,~o:-;Js.tQ;
sigriific~'; ;d~:co,ercibilidade.Sim, porque, u . sabemos. na? é ~osslvel ~f~~,~ceros prImeiros sem os recu~~?s:~~~i,do~.'?$W~~.~~~?;~;.:.:,
vez reçón~e~i~.o~, :,c~~,e !lS\ 19{c?~r~iú~mente se violados, mes f
, A superaçao do POSItIVIsmo exacerbado, como paradigmâde segur!!1ç~ JMídi~ã, ",

4
que o violador,sejaórgão o a30,' ;~,l,t )i-;o,j.\('I'-.i: l,
t,/,t;f1'il.j'~" ,pl
" -',';l,.,{';,I",,'\::hl:"'.I; 'f;I}'(ii1j!Y:~.. \,l} l~'l li ',:'bl{:I/, ' , .;} e da tradicional interpretação normativa (pela mera subsunçã(j;aé' regras), pêtrt1iti~r,~ ,'.-'.'
Sobre a funçã? â?s direit~s hULj\~.i7i\~~\~~~~+~~~1~~~~;g~~~lSal1otilh?2 {
nas últiómasd~:a~as, a reafirm~ção dos direitos fundamentais,' no que'J~oje 'se',aéii?~.:.,
;S': <;:~I"
~in.a P S-posltlVtSmO ou neoconstitucionalismo, com a ascens~ó dos prinéipios'Ce là ";;:'; ...
.os direitos fu~damentai~C\IIrip¥grii~jf~t~ãg~J~,iji~~iig{!:àétÜ1~i\io~,'cidadãói'~ dlstlllçao entre estes e as regras) e a ponderação de valores) com o 'auxílio dá'teôfi~
N
';:",'A
da argumentaçãQ,3 conduzindo à reaproximação entre ri 'direito, a moral 'ea étiê~jn: '--"/''-,);;
uma dupla perspectiva: (Ü êO~,S~}~,~,~}~~~!~I~1~~(~~f~~t~tiJ!~Hvo, normá~:t.
competência negativa para OS'p~d~r~s";P.UWlf~~;i~r~I~,1":,~9}~,n~amentalment~, gressando na prática jurisprudencial e produzindo efeitos positivos s~bre a realidàde.4
'(~W~pH~;~~~,m
ingerênciadestes na esfeJ;ajurídica .iii~liViaü.àl; plano juridic', Nessa transformação, o direito constitucional brasileiro realiza pàp~] "de'i~~~:rÚ~
~subjectivo>.opoder de exer~e~,positiy~t»~n~e;:'gJ~~~Wj./~i1p.:afÓ,e'-:ltais
(Hberda,: nante na mudança paradigmática: a Constituição Federal de 1988: seus prinéipio~
positiva) e de exigir omissões do~;p,Ç>dere~, ',de;f9J::~}'.~.,
pft~Ai,9?~j ~yitar agres~~" fundamentais passam a ter maior efetividade normativas e influenciam sobremaneira
lesivaspor parte -dosmesmos (liberd!lden~ga~~~)~,":.-:,,'. . c'" ': todos os demais sistemas do ordenamento jurídico. _
Para financiar essa gama de deveres estatais e não cair nas limitações financ~i-
O Direito Constitucional traça as feições comportamenta'i~',d~ ~~tado e de su
ras da escassez de recursos a que o Estado se submete, tendo de fazer escolhas enfie
relações com a sociedade. Através de suas caracte,rístlcas po4eteriJ:oª '~?~,t;tificarse ''/. as prestações que poderá oferecer à coletividade, o que hoje se denomina reservá 'do
tamos diante de um Estado de Direito ou de Fato, Democrático ou Totalitário, Ub,;!
possível,6 .passa-se a requerer uma forma de financiamento constante, porém juridi-
ou Autocrático. É por suas linhas que poderemos analisar a relaçâo',bitre .oEstad?,
camente justa. E desponta a tributação como sendo esse mecanismo.
os Direitos Humanos, tendo em vista que todo sistema jurídico deverá se' conform:.
com as disposições constitucionais como condição de validade de suas 'normas. "" Portanto. para garantir o mínimo existencial, a dignidade da pessoa humana e
atender aos preceitos dos direitos humanos fundamentais, cumpre inegável e funda-
No caso brasileiro, desde a nossa primeira Constituição republicana \1891),)
mental papel o tributo,7
estavam expressamente enumerados (exemplificativa~ente) os direitos fundam.eI\t~
que iriam reger a sociedade brasileira, Em nossa atual Carta Constitucional (1988
encontramos no seu Título Il- "Dos Direitos e Garantias Fundamentais", os Capitul '
I a IV (arts, 5" a 16), que tratam dos direitos e deveres individuais e coletivos, os diit\ Vejam-se: Perelman, Chai'rn. Tratado da Argumentação: a Nova.Retórica. São Paulo: Martins
tos sociais, a nacionalidade e os direitos políticos. Por sua vez, no Título VIII - " . Font~~, 1996; Viehweg, Theodor. Tópica e Jurisprudência. Trad. Tércio Sampaio Ferraz Junior.
Ordem Sacia!",encontramos matérias relativas à seguridade sociat saúde, previdên Braslha: Coedição UnB/Ministério da Justiça. 1970.
Barro~o, ~uís Roberto; Barcellos, Ana Paula de. O Começo da História. A Nova Interpretação
e assistência social, educação, desporto, ciência e tecnologia, comunicação social, m
ConstltuClonale o Papel dos Princípios no Direito Brasileiro. Revista Interesse Público n'" 19/2003
ambiente, família, criança e adolescente, idoso e índio. Além dessa, podemos tamb
- Ano 5, Porto Alegre: Notadez. 2003.
encontrar outras normas de igual função, com aplicabilidade direta na esfera fisca :
Sobre o tema: Barroso, Luís Roberto; O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas. Rio
expressamente previstas nos arts. 145 a 192 da Constituição. de Janeiro: Renovar, 1990; Silva, José Afonso da, Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3. ed.,
São Paulo: Malheiros, 1998; Ávila, Humberto. Teoria dos Principios. São Paulo: Malheiros, 2003.
Canotilho. José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 5. ed., Coimbra:
Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Direitos Humanos Fundamentais. 5. Almedina, 1998, p. 469.
Saraiva, 2002, p. 31. ':'? B~rcellos, Ana Paula de. A Eficácia Jurídica dos Princfpios Constituciol1ais - O princípio da dig-
Canotilho, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedimr, 1998.. p. 373. -;f'~
mdade da pessoa humana:-.Rio de Janeiro: Renovar, 2002; Barcellos, Ana Paula de. O mínimo
<,
.~,
q l",t', 5 .(EL•..IA~, ~IEh
•. ARI••.•E •...•
"Er.vJ Fl.••JA••••.Nl,.".J I ;4 ••
--
Assim. renasce o tema dos direitos humanos na tributação, rediscutindo-sc os
valores da justiça social como pano de fundo pará a investigação da justiça fiscal. Ao
I
~~,
A justiça PruL li r.l~stabelecer a i:ualdade, de modo que cada um deva receber 0-
que efetivamente lhe corresponda. Nem mais, nem menos.
mesmo tempo em que o tributo passa a ser considerado a contraprestação garantidora :~~Ji,-a.. Pode-se falar em justiça legal, que regula a conduta de todos e a dos gover-
de toda uma gama de direitos fundamentais, coletivos e individuais, ganha também o '~~~ nantes em relação aos individuas; em justiça distributiva, que leva a comunidade a
status de dever fundamental inafastável, como um sinalagma ou conditio sine qua 110n. ...:'@;~:< repartir os bens c encargos conforme a capacidade e os méritos de cada um; e l'm
:I~ii..'fiustiçacomutativa, que preside as trocas. No seu conjunto, as três modalidades de
5.2. JUSTIÇA TRIBUTÁRIA I ít justiça constituem o sustentáculo da vida social. É do conceito de justiça que se
:.liJ/~'fdeduz uma primeira acepção da palavra di~eito, que significa o reto, o adequado,
Atribui-se a Aristótclcs8 o início de inúmeras ciências. especialmente aquelas
ir.:,o/
o bom e o justo.
de ordem social, tendo em vista que esse filósofo se dedicou a todos os ramos do
conhecimento. e foi o que primeiro mais desenvolveu os temas ligados à Filosofia
do Direito. Lançou ele as primeiras noções de Justiça. não como valor relacionado à
generalidade das relações metaindividuais. como faziam os estudiosos de sua época,
l:;~l~
~.:;)f;J. .
'.,.t
~as c~nf~r~e ~icard? Lobo Torres1o oportuname~te ressal;a, "a reflexão sobre
,a Justiça tnbutarIa so aparece no final da Idade Média. O riqulssimo pensamento
'..;{$'lOr .•••.
.. gre:o-~o~ano sobre a justiç.a, ~c Plat.ão e Aristóteles até Cícero •.não co~templa:
.~(7{~,senao Incidentalmente, a questao do justo fiscal. A filosofia medlevaPI e que vai
.• 0:'-. mas dentro de um ponto de vista puramente jurídico, isto é, considerando as ideias de
:{~~~~:recorrer ao argumento de que o tributo exigido além das necessidades do príncipe- .t :
~. justiça e equidade como fontes inspiradoras das leis e do direito. Foi o precursor de um
~lkrepresenta um. furto, c?nstituindo, em contrapartida, pecado (peccatum) o não
,.
i
;,t)
:! conceito jurídico de Justiça, enfocando-a sob o contexto da "Polis~isto é, mencionando
sua importância na estrutura da elaboração das leise do direito, necessários à vida gregária .:~r.~f:~\pagamentodo Imposto Jus~to.N~ Rcnasci~cnto, o h.u~anismo ~oloca o h~mem ~o
i ."~\j~~entro de suas preocupaçoes étIcas, estéticas e poltttcas. PermIte-se, entao, a dlS- .~':\
,.1Ji .>ti natural do homem. Para Aristóteles. somente a estrutura da "Polis" (ou, modernamente,
.'~cussão do tema da justiça na tributação, com a preocupação da isonomia (análise
10''',..'0>'' "Estado") é capaz de promover o bem, tendo por fim a virtude e a felicidade. Para ele o
t~ homem~~.:umanimal politico, pois é levado ã vida pOlftlCapela própria natureza.
. ...•~~~ condição dos pobres e ricos) e da redistribuição de riquezas, levando, então, a
+~,~rofundas mudanças sociais.
'I .(.:~:;~
.;:~,
••
T~õinlluente foi o conceito de Justiça e1aborãdó pelo filósofo da Grécia antiga .:;. ..
~ue, ai~d~ hoje. suas lições encontram-se em plcná harmonia com os principias de
(~tt~~i',,' Segun~o Pa~lo R~berto C~bral No~uei~a,12o estudo histórico não deixa dúvida
:~~%~id~c que a tnbutaçao fOI causa direta ou mdlreta de grandes revoluções ou grandes
Iguald"2.c e equidade, norteadores de quase todos_ jls ordenamentos jurídicos do
~~,~t~.~nsformaçõessociais, como a Revolução Francesa, a lndepeedência das Colônias
mundo~<:~ntemporâneo. Nesse conceito há fortemente -â ideià de igualdade; trazendo
em si uma função social na busca da dignidade 'do ilomert;!;:(::ÓdferiH'cio um
a~càda o ~"!pericanas e, entre nós. a Inconfidência Mineira, o mais genuíno e idealista dos
~~yimentos de afirmação da nacionalidade. que teve como fundamental motivação
..~,
,~ que lhe é devido. 11 fato a constatação de elaboraçã~dê-Í1(iimási:on;tiiii~iônais 'e infra~
~,f~ngria econômica provocada pela colônia por-meio do aumento' da derrama.
constitucionais tendo como conteúdo geral o acolhimentô.dàs~nàÇões elementares de
i~•.
justiça e igualdade, servindo de base para a organiZação'do Esíãdcí'c à normatização :tç~:O direito tributário que conhecemos hoje é fruto de uma longa evolução) em
das condutas sociais. ' ~:,~.d(\' ~(I:~,'\r:.:i:
..'.;-<' ,~~.' inicialmente, o Estado não conhecia qualquer limitação, atingindo seu ápice
~~I
Assim, como bem registra Paulo Nader,9 .1:;" " ..,.'] 'L'.:t ','.'" .' ~,.~"~bsolutismo monárquico, já que, no campo das imposições fiscais, era exercido .•..
'.I: . ~.s~egradamente, na busca de recursos para seus confortos, luxos. ostentações, ou
.)a;~para a realização de interesses de um Estado que era apenas um instrumento
Os.filósofosque antecederam Aristóteles nãÓ.ch~garàrri.a abordar o té~à d~j~stiça:.~~~ :~~)
~.
.~.
.' .'
, dentro de uma perspectiva jurídica, mas como valôr reliléióriàdoà gene'râ1idade :fàt- s.,
"
das relações int:rin~ividu~iS ~u coleti~as. Em su~ ~tica fi ~i~~;n.
~f~~,Q~.,E.:
s.t~gi.rit~
;.:.~.~ .. ~Jfj~.',
formulou a teonzaçao da Justiça e eqmdade, considerando-as sob o prisma da lei~~ '1.,'Torres,Ricardo Lobo.~tica e JustiçaTributária. in Schoueri,LuisEduardo(Coord.) Direito
e do Direito. Tão bem elaborado o seu estudo que sc pode afirmar,.sem.receiode~~'0.~ f,l.t~~butário:estudos em Homenagema BrandãoMachado.SãoPaulo:Dialética, 1998, p. (73.
erro, que muito pouco se acrcscentou, até nossos dias,àquelepensamentooriginal.~b.~.•..::{ .~:p':~ ~Ituadano período que vaido Helenismo(sécs.IV-V)atéo Renascimentoe o iníciodo pensa-
, .{.;r,~'~ento moderno (finaldo séc.XVeséc.XVI).concentradoentreosséculosXIIc XIV,tempo do
"i:ift/:;,~.. surgimentoe desenvolvin\entodaEscolástica(sécs.XI-XII),deixaparatráso estigmada "Idade
. .\~ dasTrevas':período de obscurantismoe ideiasretrógradas,marcadospeloatrasoeconômicoe
e~stencial e algumasfundamentações:Joho Rawls.MichaelWalzcrc RobertAlexy.ill Torres, .~~.pollticodo feudalismo,pelasgucrrasreligiosas.tevegrandeproduçãofilos6ficacom ncriação
RicardoLobo(org.).lcgitimaçàodos Direitos Humanos. RiodeJaneiro:Renovar,2002; Barroso, "./." das universidades(sé,. XIII)em consequênciado grandedesenvolvimentodas escolasligadas
LuisRoberto.Interpretação e Aplicação da Constituiçdo. SãoPaulo:Saraiva,2003; Torres.Ricardo \'~:.~,àsabadias{'c<11edrais e o surgimentodo humanismo(Marcondes,Danilo.lrliciação d História
Lobo.O mínimoexistenciale os direitosfundamentais,RDA 177, RiodeJaneiro,jul./set.,1989. . ~ da Filosofia. Riode Janeiro:JorgeZahar,2000, p. 103). . "
t !~!.i:'
'
.. Arist~teles:Etica a Nicómaco. São Paulo:Marlin Claret,2002. p. 14. ~W;Nogucira,PauloRobertoCabral.DoImposto sobre Produtos Indllstrializados. SãoPaulo;Saraiva.
p.
."'Nader. Paulo.Filosofia do Direi'o. 5. ed" Rio de Janeiro:Forense,1996. 36, .t 198t, p. 7-8. '
. :~:~~,.
.~,.. !-; ..f-
L.,l:i: "••
144 I CURSO 'DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham Cap,5 • RECEITASTRIBUTARIAS E DIREITOS FUNDAMENTAIS<I'145
de realização pessoal dos próprios governantes. Finalmente. após várias lui~ Jürgen Habermas. Ia Michael Walzer." dentre outros. até chegarmos às ideias de Robert
revoltas e revoluções, alterou-se a história da humanidade, com a consequent Alexy" e Ronald Dworkin."
mudança do sistema de tributação. hoje estruturado com base no Estado ConSll Robert Alexy" propõe a construção de uma teoria jurídica dos direitos funda-
tucional de Direito. 'i,1Y, mentais mais concreta e pragmática que os demais autores, através da efetividade e
Afirma Ricardo Lobo Torres" que. com o advento, do Estado de Direito Fisçoll, aplicabilidade das normas constituciç:mais, com o aprimoramento de mecanismos de
(que cultiva a igualdade e a legalidade, onde o poder tributário já nasce limitado pei'- solução de conflitos e'1lI:eprin.ç{pio~jurJ<;li,ç9~
(<Aiferenciaçãoentre regras e princípios
liberdade). estreitam-se as relações entre a liberdade e o tributo. Nas suas palavras;" e a utilização daponde~açà9}:-ten<A~:Il(Wr.il)~.JPip da dignidade da pessoa humana o
,;:1.;.:, ;{;',. b , '_,I;
'1
pilar central daJe'1ria"açOmPlU)!w~~.,49.~Úirjl1Rjpiosda igualdade, da separação de
. '<o,~.ributonasce no espaço aberto pela auto1imitação da liberdade e constitui
!_ ,;('1.. jl1stiça.
poderes e do legisl~4.Q,,<lepi!'lç,r4tJSQ,p.\Í,eflit\¥;iç.~9Aa
""'_~]\-..,,:>';cià libérd~de, mas por ela se limita e pode chegar a oprimi~la, se o não conti"v~ Mas é com ~o*~ld Dworki':':JJiql\eii~4i::,Qil\nunos:ulIJa fundamentação mais
c'"~:~.~:I;,ú;~:ril~~~id~d~jO imposto adquire dimensão de coisa pública e nele o Estado p;\f' . consistente acerca de justiça, e d,r.~l.t()s,Pmn.~j)0~>,P9rque.p!,?P'(i,e>,9-Xeconhecimento
,~;;~'
.~.~~~k~; ~nc~~Ua!l.~t~~:X~I).~~de financiamento, permitindo que os 'agentes econô~~ moral e efetivo desses direitos.devidament(Perfilhados en\'socíé.dade• cujos inte-
~. i ':. i,~".;, ainpliem'a'i~q\i~~a su~cetivel de tributação. .<".:f grantes deveriam sertrat.ados com igualresp'eit.~.e consideraçã9 (eq,."l protectíon).
." , , j ': . il.' "". '! Para ele, os direitos decorrentes de princípios JÍ1Qr~~(ar~I1WlJ!s of p~i~ciples)seriam
\Se~t\ddÔ'ãi~MãÓ,Kiaus Tipke.14 "i" fundamentais ?o~ ~ss~~r~rem. u,ma ~~fe~~ l?fn~i~~f~~~i~)\~.mfJ}~X~!~,.~ indivÍd~o,
,q: 'l.l~:;.'.tt)u~-td ..~iú.t}J2~Q'f'{.I
...)~}..i.'.i.t;;~.,~, ...~t>; incluindo os direitos mdlvlduals, pohtu;<?s~ sR.\\~~,~~~ÇR-n~llJ\W~s'
..~.~l.lJturals, prescin-
.,iI '1'\~L1MI";g}~1\Y~~\'1;,\":," - ,; dindo de reconhecimento legislativo e com e\'iéadà'pleriàatr~y~s aó Poder Judiciário.
:'.':~_~~;\-,~:~~wgq~fP~itp:r~!~g',¥b~táriO está c~ncebido com uma dupla finalidade, já que n.~?~ "'-". '; ,.\ " 'l'," 'r"i '~l"-'''',,;.,.1; ;-;'"
Contudo. não se poderia exigir do Estado uIjl~ p'1~na~:.~Ii,!,!!u,ta garaIllia à liberdade
, 1I :J:
'c' destmalexcluslvamente,
<. à obtençao de recursos. Ao mesmo tempo. procura dlng
"à~~t3hõjnffê~;:-féd1st[ibuição de renda. (...)'A Teoria da Justiça ou Ética é um rám.o pessoal, pois se devem reconhecer .~o~o leg~~~;~~~::~~;~~\~~i~~~~~fH~t~Ji~~.a,~
Público adota para tornar melhor a VIdaem sOÇIeda<le
....•.. , - .
.que o Poder
. . .d~,fil9,$-Q'~a~.t!uri.~~IP. da Filosofia Política, assim como da Filosofia do Direito ~~, \
'<' Estádo~ A )!ti(:~"é'.!.a teO'ria:dos princípios, regras, critérios ou padrões valorativosdá\ Assim, jdentificam~s uma nova preocupação no Dir~ito Trib~t_ário: a realização
jusliça.ed9 ~o~portamento justo. Ainda que na literatura os conceitos de "Étk~~} da justiça fiscal. Esse ramo do Direito deixa de ser um mero éstatu~,o protetivo do
e "Morar :sej~ f~qúentemente usados como sinônimos, nós entendemos co~ contribuinte para ganhar vida no debate dos direitos humanos. ~-oré~" não deixa de
"Ética" a te6ri"a.do comportamento justo, e como "Moral" o comportamento ou ag ser um eficaz instrumento do Estado a fazer frente a suas nec'essidádes financeiras,
'segund~ es~,ét~o~ía, O legislador, que observa a teoria do Direito Tributário just.~1 como também colabora na redistribuição de riquezas e na realização ci'ajustiça social,
demonstra moral tributária ou age moralmente em matéria tributária. O cidadão; com respeito à dignidade da pessoa humana e à manutenção do equilíbrio econômico
que paga impostos segundo leis tributárias justas, demonstra moral tributária OI}':? e da prosperidade.
age moralmente em matéria tributária. '. '
"
:i'; 5.3. O DEVER FUNDAMENTAL DE PAGAR TRIBUTOS
De fato, inúmeros autores refletiram e discorreram sobre a justiça, cada qual contri-~,:
buindo de forma particular e construtiva para a formação contemporânea desse conceito r~", Ora, se há um direito, deve haver também um dever que lhe seja correspondente.
na seara jurídica. Desde Hans Ke~sen,ts passando por Cha'im Perelman/6 John Rawls,H~~, Se existe liberdade, haverá um custo para usufruí-la. Se o Estado tem como função
Habermas, }ürgen. Democracia e Direito: entre Facticidade e Validade. Rio de Janeiro: Tempo
n Torres, Ricardo Lobo. Os Direitos Humanos e a Tributação: Imunidades e Isonomia. " Brasileiro, 1997.
Janeiro: Renovar, 1995, p. 3.
Tipke, KIaus. La Ordenanza Tributária Alemana de 1977. Revista Espanõfa de Derecho Finan~, , " Walzer, MichaeL Spheres of Justice - A Defense of Pluralism and Equafíty. New York: Basic
ciera, no 14, p. 360, apud Botelho, Werther. Da Tributação e Sua Destinação. Belo Horizonte;' Book.1983.
Alexy, Robert. T'eoría de los Derechos Fundamentafes. Madrid: Centro de E~tudios Políticos y
Del Rey, 1994. p. 37. " Constitucionales, 2001.
Kelsen, Hans. O que é Justiça? São Paulo: Martins Fontes, 1998;A Democracia. São Paulo:Martins
Dworkin, Ronald. Taking Rights Seriously. Cambridge: Massachusetts: Haivard University
Fontes. 1993; O Problema da Justiça. São Paulo: Martins Fontes, 1993. " Press, 1978.
Pere!man, Cha'im. Etica e Direito. São Paulo: Martins Fontes, 1996.
Rawls. John. Uma Teoria da Justiça (trad. AIJ!liroPisetta e Lenita Esteves). São Paulo: Martins " Alexy,Robert. Op. cito
" Dworkin, Ronald. Op. cito
Fontes, 1997.
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trabalho, da propriedade privada e dignidade da pessoa humana; de outro, regras e

oferecer à coletividade uma gama de bens e serviços, estes devem possuir uma fonte princípios que configuram todo um sistema fiscal, per~itindo estabelecer mecanismos
de financiamento. funcionais e eficientes para realizar a função arrecada~6ria estatal.
O dever fundamental de pagar tributos" consubstancia-se pela realização dos ,' Lembra José Casalta Nabais" "que o tema dos deveres fundamentais é reconheci-
princípios da capacidade contributiva, da dignidade da pessoa humana e da solida- I .,:' darnente considerado dos mais esquecidos da doutrina constitucional contemporânea':
riedade. como expressões constitucionais de uma ética fiscal pública.
,~ .' ,I Segundo o autor português. isso ocorre porque
O tributo ideal volta a ser concebido como aquele cobrado na justa medida da pro-
1l!;t.
porcionalidade. respeitando-se as diferenças e semelhanças entre os contribuintes, sua
2S
capacidade contributiva, o mínimo necessário existencial e o máximo confiscat6rio,
além de outras tantas pararnctrizaçócs impostas,26 mormente as de foro constitucional.
1?
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:_.,~(~'-
~~~..
como forma histórica de solução da relação de tensão entre o poder, não se podia
deixar de conferir dominância à luta pelo direito, expressa na afirmação especifica
das posições jurídicas activas dos particulares face ao(s) poder(es), e o que levou
E tudo isso deve ser devidamente apreciado sem perder de vista a premente '.~ a dar primazia quase absoluta à reivindicação da noção de direitos subjectivos
necessidade da manutenção da estabilidade normativa, pelo respeito à segurança nas ,:mI: públicos (...) se tratou tão s6 de dar prioridade à liberdade (individual) sobre a
relações jurídicas, elemento essencial para a vida em qualquer sociedade. Isso porque : A$.#r . responsabilidade (comunitária). o que se impõe. uma vez que esta pressupõe, não
em toda sociedade deve haver regras de convivência, sem as quais o homem. titular 't;£~;" s6 em termos temporais mas também em termoS materiais, a liberdade, qu~ assim
desses d~reitos humanos, não sobreviveria pacifica e harmo_nicamente. )tiiJi'~' constitui um prius que dispõe de primaz!a lógica, ontológica. ética e po1illca face
E, particularmente no Brasil. com uma economia historicamente instável e uma ..':1. ~'$.,,!~. à responsabilidade.
~..,,)'... ,
sociedade repleta de desigualdades. submetida a um sistema tributário voraz e com- A)<: -

/J(,'" Assim, o dever fundamental de todo cidadão de pagar tributos é um dever em
plexo. muitas vezes considerado injusto e desestimulador ao empreendedorismo. o . f:ivor de si mesmo como cidadão contribuinte e elemento integrante de uma coletivi-
Estado, cada vez mais, deve. com o devido equilíbrio e respeito à segurança jurídica nas :, dade que lhe ofer~cc toda uma estrutura para conduzir ~ua vida e sobrevivência com
relações fiscais. buscar não somente recursos para o cumprimento de suas atribuições 'harmonia, liberdade e satisfação. O dever de pagar tributos é o preço desse sistema.
primária~1 mas-, principalmente, promover o desenvolvimento social e a redistribuição
de riquez~s, CO]11 a consecução da almejada, porém quase utópica, justiça fiscal.
~t~~t.
Percebe-se que as constituições contemporâneas concretizaram, a partir do final
;;~dpséculo XVllI, o espírito de luta contra a opressão ~os governantes que se cncon-
;~'., Se d",tribut~, na atualidade, passa a ser visto como o "p-rcço da liberdadc"21 - custo f>t~vam no poder e o exerciam de forma absoluta, tendo na ~upr~m~.c}a'do ?ireUo.,
este origrnário 'do pacto'sócial firmado entre o cidadão e o Estado (e cidadãos entre si), . ~pelhada no primado dã Constituição, a busca da ins"tifiÍiçãó~4e".u'rt!'g~vérno não
em que o'priin~iió~~d~'Flfc'eia'do's'êu patrimônio (originário do capital ou trabalho), :~rbitrário e limitado pelo respeito devido aos direitos do Homéin.:t.?~h~~~!~ !/., ~ - .
em favor âo.segJndo;!qú~;lJie for-n~terá bens e serviços para uma existência digna e S~ - .... I J,~-<f''' ..~~-'.. , .
~,;.'!. Todas elas, desde as primeiras (americana e fran.Çesa); eminci~v~m. Declarações
satisfat6ria cm 'sodéd~de r::.? é ~ert'o 'que haverá normas regulando essa relação. onde
~/deDireitos. O mesmo ocorreu com as brasileiras, em que ãs dtiás"prilneirâs traziam
direitos e obrigações são. devidamente estipulados para cada uma das partes. De um
iapenas as liberdades públicas, sendo, a partir de 1934, introduziCló'dltíilbéní'ós 'direi-
lado, direitos fundamentais e individuais do cidadão na proteção da sua liberdade de
'~'fi': J'.H:'1 .-_/1.;. . , tos sociais e econômicos e, finalmente, na Constituição atual dê-1988i:inserelh-se os
direitos de solidariedade. Mas o ponto importante é que não há um rol explldio ou
.. '. - '. asistematização dos deveres fundamentais do cidadão, simctricam,~nte ~om~ o~órr_e
Abraham, Mar~us;'Ó'praneja~ento TribiJtdrio e o Direito Privado ..São Paulo: Quartier Latin, .~ in os direitos fundamentais. Assim, temos no Capítulo I do Título li da Constitui-
" 2007,p. 57-86; Nabais, JoséCasalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Coimbra: Alroe- s~o Federal de 1988 a proclamação" Dos Direitos e Deveres Individua!s' e Coletiv.ós'~
dina, 2004. ~~tretanto) em raros momentos encontramos expressamente normas, q~.~:~!f,}~~~I!:- .
Torres. Ricardo Lobo. Os Direitos Huma~os e a Tributação: imunidades e isonomia. Rio de .,~veres objetivos aoS cidadãos, senão apenas aqueles deveres de votar e ~~fY.Jr.à.J~stlça
" Janeiro: Renovar, 1995,p. 121-175;270 e 376. - , ~ . ,JI~itoral (art. 14), de prestar o serviço militar (art. 143), de defender e protegeti,-,~eiÓ
Machado, Hugo de Brito. Os Priridpíos /~r(di~S 'diTributação na Constituição de 1988.3: ed.. ,:'~~biente (art. 225), de proteger e amparar a criança e o idoso (arts. 227 e 229) e de
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994,p. 91-98.
Expressão utili1..adapor Ricardo LoboTorres (A Legitimação da C'lpacidadc Contributiva e dos
'S~:L!'Ch mpor o tribunal do jl\ri, quando assim convocado (art. 5', XXXVIII).
Direitos Fundnmentais do Contribuinte. i1l Schoueri. LuisEduardo (Coord.). DireitoTributdrio ;i;' :0,.,'
_ Homenagem a Alcides/orge Costa. São Paulo: Quartier Latin, 2003, p-432),cilando Buchanan,
Jnmes M. em Tlle Limits of Uberty. (Chicago, The Univcrsily of Chicago Press, 1975,p. 112), Nabais. José Casaha. O Dever FlIlldamefltal de Pagar Impostos. Coimbra: Almedina. 2004. p.
que fala em Uberty 1àx, para significar que o tributo implica sempre perda de uma parecia de \5-16. -
liberdade ("one dcgree of freedom is lost") e Kirchhof. Paul, Besteutrung und Eigentum (WDS- : ,.'ftcrrciraFilho, Manoel Gonçalves. Direitos Humanos Fundalllentais. 5. ed., São Paulo: Saraiva,
tRL 39: 233,1981): "O direito fundamental do proprietária não protege a propriedade contra '"
""'.2002, p. 1-3.
tributação. mas assegura a liberdade do proprietário no Estado Fiscal".
?)I"
',~!"
. i•.••~
".{\
,ilil:J'\lIl,~ai .L
E. .51 .4• c,. 5
.• . ;'; . José Afonso da Silva" nos relata que o imposto não é meramente um sacrifício,mas, sim, uma contribuição necessária'
para que o Estado possa cumprir suas tarefas no interesse do proveitoso convivio .
os conservadores da Constituinte clamaram mais pelos deveres que pelos direitó de todos os cidadãos. O Direito Tributário de um Estado de Direito não é Direito
Sempre reclamaram que a Constituição só estava outorgando direitos e perguntav ' técnico de conteúdo qualquer, mas ramo juridico orientado por valores. O Direito
onde estariam os deveres? Postulavam até que se introduzissem aí deveres indi Tributárioafetanão só a relaçãocidadão/Esfado,mas também a relaçãodos cidadãos
duais e coletivos, Não era isso que queriam, mas uma declaraçãoconstit.u~i'~~l
, uns com os outros. É Direito da coletividade.
deveres, que se impusessem ao povo. Os deveres decorrem destes ç.a me~h4~.~ "fJ.~):.!{1'/,:.
cada titular de direitos individuaj,s .t~rh o dever de reconhecer e, respeitar
.",'. ,. ", -, , . ",!,:,,',_
if
-A 'I
";!;';!jj;ib:~to,paraRicardo Lobo Torres,
outro, bem como o dever de comportar-se, nas relações inter-humanas"éoril 1'0 H!-~Ii~;.:;.:\:.,,'~;~'~'
..
. . , '-'.'1" t., ,,' " . ' '.',"~"\
F _'.'. I'"
democrática, compreendendo que_'~'digíli~ade da pessoa humana do pró:idni? .-"f[J!:-J'll.,

ser exaltada com a sua própria. ~.. ,' '. '" )ri~ . ê~~5;NJl?}?l,~I!tal estahe~eddop~la~onstituição no ~spaço~abertopela.re~7~Y~, .
t~" lj~r~,~,~~R;Rc&l~?~,~~laraçao dos dlreltos fundamentaIs. TraI,lscendeo conc~I~,?
d I: '
Entendemos que a dmcreção deis~;s''déveres fundamentais dar-se~ia não ~ _:."'.'.,,,,,..e.f!ler~óh.riga~.~:pr~yistaem lei, posto que assume dimensão constitucional. q
consideração de uma categoria autônoma 'de normas, mas sim através de dev ... :\,:._.ir-,.;.de~ernãO é:pré~constitucio~al, como a liberdade, mas se apresenta como' obra
correlatos a direitos, vale dizer, pelo respeito aos direitos fundamentais dos ho . $t', :~;~~h~!:l,~~w:~~ep.,e~~~t,~.~~##¥fit~êio'nal. O dever fundamental, portanto, como o de pagar
pelos próprios homens e pelo Estado, assim como pela implementação de todo,'., :>: ..~i~W~~~~~~~t?
;S,::\lta~~l~ém~,;:~ ~'~iberdadee a~s direitos fun.damentais:é po: eleslimitado
comandos de solidariedade, expressamente arrolados na Constituição Federal,;t'<1. '.:":')0~lJt~?lo'~~.~fR<?J5f#J':P;J~~.~.s.erve de garantia, sendo por ISSO o preço da hherdade. Mas
como aqueles encontrados no-art. 1°, que, ao fundamentar o Estádo Democráti i:~'f(~;~'¥h~~[~~.~:.~~~~~lrt[~.~entaisnão seconfunden:' em absoluto,pois <f liberd~deq~e
':"~~~>~J~~s~.,!r.Msf<?rIt!a.,.~~51~~~ perde o seu status negatlvus, O dever fundam~ntalllltegra.
de Direito brasileiro, o faz com base, deJ1tre .outros princípios, na dignidade.,'.
pessoa humana. '.''..:c,:N1:f?!1'~ãlt~tmm~1~bll¥t~tàr~"torrelativa do fenômeno juridico: gera o direito'de o Estado
'...:~ht~h;\)<~b¥ál1r'ip~i~,s,~}t~b.~in. o dever de prestar serviçospublicas; para o~~ontribuiIite
Ora, a realização dos ideais sintetizados pela leitura do preãmbulo da nossa atua ,r:f~~Úi~~'b:âii~ít~~d~:e~gifos' ditos serviços públicos.JJ
Carta Constitucional pode-se dartanto pela atuação individual dos cidadãos, motivad ,.<.; :::.:: <"'/'f;':,~
por um espírito humano de solidariedade e coletividade. como também, e'princip~.! Oi"deveres fund'amé.ntàis~ 'de natureza não tributária, segundo o referido autor,
mente, -pela atuação do Estado na realização do seu múnus. Entretanto, depender 4. constituem um-
mínimo. iló'E-stàdo de Direito e .
bondade e solidariedade inatas ao ser humano na construção de uma sociedade juS!~. ',.;' :',:',:! Zl,',H;~_~"
pode ser algo utópico e remoto. :';Â
são substitt.Ífdos' pel~
ir1búto, que é justamente a prestação pecuniárii,que garante
Portanto, dependemos da atividade fiscal como fonte de recursos para tal mister;'~, a subsistênciados direhos fundamentais. As prestações in labore (serviço militar,
concluindo-se que a obrigação de todos os indivíduos de pagar tributos - dentro dq~t juri e serviço eleitoral) se aproximam dos tributos porque, sendo ambos deveres
limites de sua capacidade contributiva - passa a ser considerada um dever fundamentaç' fundamentais, nascem limitados pela liberdade individual e se destinam a garantir
E~no campo tributário, esse dever fundamental origina-se na ConstituiçãQ~' a liberdade. Essa identidade de natureza leva à possibilidade de substituição das
Federal, como uma correspondência aos direitos fundamentais, mas, sobretudo, pela:~, prestações in labore pelo tributo: o Estado Fiscal oferece justamente a vantagem
realização da capacidade contributiva,31 juntamente com a imperiosa neces~idadeq'" de garantir a liberdade do cidadão em seu grau máximo, através da substituição
de realização dos principios da dignidade da pessoa humana, da função social e di: dos serviçosobrigatórios pelo tributo, que permite a contratação dos profissionais
solidariedade como mandamentos norteadores de uma ética tributária. ' encarregadosda defesa militár e da aplicação da justiça.H
O dever de pagar impostos, afirma Tipke," é um deverfundamental, pois

Diante do exposto, não há como refutar a conclusão de que, para sustentar
pragmaticamente o pacto social e o direito fundamental à liberdade e dignidade da
pessoa humana, existirá também um ônus. E tal preço estaria baseado no dever jurídico
Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. fundamental de pagar tributos,
1997, p.l92. c.,
" Sobre o tema da capacidade contributiva,a bibliografiarecomendadaé a obra premiadapela~,
Academia Brasileira de Direito Tributário como "livro do ano': de José Marcos Domingues:'?!
de Oliveira. intitulada: Direito Tributário e Capacidade Contributiva. 2. ed., Rio 'de Janeiro:;~
Renovar, 1988. I~
Torres,RicardoLobo.SistemasConstitucionaisTributários.in Baleeiro,Aliomar(Drg.), Tratado
" Tipke, Klaus; Yamashita, Douglas. Justiça Fiscal e Princípio da Capacidade Contributiva. são3 ". de Direito Tributário Brasile;ro,~ lI. v.11.Riode Janeiro:Forense,1986,p. 186.
- Paulo: Malheiros, 2002, p. 15. - Ibidem, p. 688~690.
C'••'), S • RECJ:IlA" I HII3IlJAKIA~I: 1l1~l:ltll~ tll"lUAMI:NIAI) I I> I
'5 =
davã quanto aos tributos estaduais, que tinham na tributação sobre a exportação (tanto
5.4. S[STEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL
~'~:""'/' para o exterior guanta para as operações interestaduais) sua maior fonte, seguida da
Se estamos analisando os tributos como principal fonte de receita pública, não , ~:.t.: tributação sobre ~ transmissão de propriedade e sobre indústrias e profissões.
podemos deixar de discorrer sobre como estes surgiram e como se desenvolveram, c, ,l A Constituição Federal de 1934 estabeleceu grandes modificações no sistema
no Brasil, as suas diversas espécies ao longo da história e como hoje estão dispostos .~'_. tributário da época, especialmente quanto à repartição de receitas entre os vários entes
no sistema tributário nacional. ~1~ federativos. Os estados ganharam a competência privativa para o imposto sobre vendas
No Brasil, primeiro no Per/odo Colonial, fase histórica da exploração portuguesa, " 'l e consignações (o ICMS de hoje), perdendo, todavia, a competência sobre o imposto
predominavam a corrupção. os privilégios. a sonegação c o contrabando e. especial- ~;sobre exportações nas transações interestaduais,
mente, a exploração fiscal da metrópole sobre sua colônia, não havendo um sistema .' Já a Constituição de 1937 não realizou grandes modificações na tributação
tributário organizado. Os tributos impostos pela metrópole abrangiam a vintena sobre ';." brasileira. Manteve no seu texto a estrutura anterior.
.- a exploração do pau-brasil. especiarias e pescado. os direitos de portagem nos rios,
as quintas (20%) de ouro, prata e pedras preciosas, e os dízimos (10%) das colheitas
:~ Também não apresentou relevantes mudanças a Constituição de 1946, senão
.:~'para atribuir maior competência aos Municípios. concedendo-lhes o im"posto do selo
e do comércio com o exterior.35
A partir da transferência da Família Real para o Brasil, em 1808, ocorreram
i. r~lUnicipale o imposto de indústrias e profissões, este que pertencia até então aos
; Estados. Além disso, passam também a receber 10% da arrecadação do imposto de
algumas alterações na.cobrança de impostos. A abertura dos portos provocou a insti. . ~~,renda pel•. União. Na realidade, essa Constituição alterou a estrutura de distribuição
tuição do Imposto sobre Importações (Carta Régia de 28/0[/[808), a criação do imposto ~~7' de rendas entre os entes federativos, dando origem ao sistema de transferências de
do selo (Alvará de 17 de junho de 1809) e a regulamentação do Imposto Predial, com a ?:~:'recursos tributários.
aUquota de 10% sobre o valor locativo denominado de décima urbana." Além desses,
".
<
\~ O fato é que cada uma das Constituições brasileiras dispôs sobre o sistema
• havia ainda a Contribuição de Policia (Decreto de 13 de maio de 1809), a Pensão para
.~,tributário, atende.vdo aos interesses do poder de cada momento. Afinal, aqueles que
- a Capela Imperial (Alvará de 20 de agosto de 1808), o imposto de sisa, onerando em
'.~Sí?:.~ detêm o poder circunstancial estabelecem as regras do Direito que lhes melhor convier.
[0% toda compra e venda de imóveis (Alvará de 3 de junho de 1809), a meia sisa dos
~ ,~,'tf..{ Assim foi na transição entré ó Império e a República, nas alternâncias de regimes de-
escravos, tributando em 5% toda venda de escravos (Alvará de 3 de junho de 1809), a
:: .'@t,i,mocráticoseautoritáriosdoSéculoXXe.igualmente, na passage"mdo regime militar
Décima sobre legad9s e heranças (Alvará de 17 de junho de 1809)." Surgem, ainda,
. na ép~~a. do Governo-Geral, outros tributos, como a finta para custear as obras, a
:~~t para a Nova República, cqm.a Constituição Federal de 198&.
derrama (imposto derramado sobre lodos), que incidia na proporção de 20% sobre 0- '~. ~.}~~J'l"
MomêntW hl.;t~~}g~(~!2~ií~1~?:.r~le\ia~tepara a tributação se deu no Regime
ouro,.a barcàgem, que incidia sobre a passagem nos rios, e a redfzima. que era a dízima j; Militar, instaurado em [964; quando se realiza uma Reforma Tributária em 1965,
-;t<através da Emenda Constitucional no 18/1965, com o objetivo de obter maiores re-
~obre a dízima já cobrada.la •
.~-cursos financeiros para o Estado, Naquele per/odo foi instituido, em 1966, o Código
,
- ~i
Com a Proclamação da República no Brasil, em 1889, o sistema tributário
)
,J;
, passa a estar definido na Constituição Federa[ de 1891, podendo-se, a partir dessa
ilTributário Nacional"qiÍe siÍbs;~ieaté hoje por recepção constitucional."
.' '. t.. . ,.', • .' \ ,'" ~ '('t.; • .
Carta, dizer que o Brasil ganha um sistema tributário, contendo inclusive limitações ..;;,.,. A Constituição FedêráI de i988 representou a consolidação da redemocratização
~.:..,
ao poder de tributar e repartição de competências tributárias entre a União, os Estados t).'do Estado brasileiro. Após 20 anos de ditadura militar, a nossa sociedade encontrava-
é.Niun~cipios. Somente em 1922 criou-se, pela primeira vez no Brasil, o Imposto de M..:s~e sufocada pel~ r~gime a~toritário~.a~iri~~do:~e ~s ân.im?s para u.rgentes mudan~as,
.l'"
~~hda, Ressalte-se que, ,até a década de 1930, o imposto de importação era :i principal '):',,~,~o apenas quanto ao regm~~p~~ít1c~:~.e:.uma mane.l~a supe~~cl~l, podemos dlz~r
'l'" ..
~,"',,{
,r~
.•.
.. forma de arrecadação da União (cerca de 50% das receitas), enquanto os tributos sobre
~G, ô éàrisunio nem sequer chegavam a 10% da arrecadação total, o que só se modificou
;.que a Constituição Federal de [988 ofereceu uma vasta gama de dITeItos fundamenta.s
~:individuais e coletivos; aboliu ãcensur~~o'ütros cerceamentos das liberdades; reduziu
.t .~
coirt O <iesenvolvimento industrial, no Brasil, em décadas posteriores. O mesmo se ~.sc;bremaneira o poder individual do Exec'~ii~o'e; in~ersam:ente. 'fortaleceu os Poderes
.'\. \ \. ' ;Legislativo e Judiciário, dentro do jogo de equilíbrio'democrático de poderes; manteve
.:0 regime presidencialista (submetido a plebiscito em 1993) e a república federativa;
t,::,~Jortalcceutambém os Estados e Municípios; e, finalmente. reconstituiu o sistema
Secrcl3ria da Receita Fcdcral. Um perfil da Admitlistração Tributária. Resp. Andréa Teixeira ;V,tributário nacional, cóm a redistribuição de tributos entre os entes federativos e a
" l..cmgruber, Brasflia: Escola da Administração Fazendária, 1995, p, 9. ',. J..•\."
,. Loc. cit. :.~
..
Moraes. Bernardo Ribeiro de, Curso de Direito Tributário: Sistema Tributário da Constituição
" de 1969, v. I. São Paulo: R~vist3 dos Tribunais, 1973, p. 33.
P'~ Oliveira, Rcgis Fernandcs. Curso de Direito P;tlfllICtiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
" Oliveira, Regis Fernandes. Curso de dirtito firla"ctiro. 2. ed., São Paulo: Rcvista dos TribunaiS,
}',' p. 78.
I
2008, p. 67.77.
:,~'I. .':
.
l ~"" . .l"',
. A.,A; ?' .,,'.3'-'*-4;
;11 a 'ia A '1
respectiva 'rep~ição de receitas financeiras, .solidificando a autonomia dos Està~(

espécies de tributos;43 a saber: os impostos, as taxas, os empréstimos compulsórios e
e Municípios, atenuando os desequilíbrios regionais e ampliando os direitos e as g'
as contribuições (incluindo-se no conceito as contribuições sociais, as de intervençã.o
rantias dos contr~buintes. Igualmente, impôs maiores limitações .ao poder de tribut~
nO domínio econômico. as de categorias profissionais e econômicas, as de melhoria e
estatal, estendendo à seara fiscal os valores de segurança jurídica, de liberdade 'e'd'
as de iluminação pública), que a partir de agora passamos a analisar individualmente.
igualdade, necessários para a efetiva realização da almejada justiça social, dentro (f
um Estado Democrático de Direito que naquele moment~ ressurgia. ,.:~,
5.5. IMPOSTOS . '. ..
Sob a ótica arrecadatória, a estrutura tributária instituída a partir da Constituiça > . . ", " :.1 ( ;.0)""" ,'ú:..~::;j~,
Federal de 1988 gerou umii1érement6significátivó na arrecadação. No ano de 1989'. Os impostos são trib~tos não,:i~w~~.a~os, o~ seja. seu.fat~ ,g~~,a,~,?;~(~#(41~.B~h~,~.,~~:
:<:k,2?,~P-9, .P~~nacional, passando ~
~:"c3;rgatF~bu.tária ~~asi.l~lf,~',r~pi~.iei1t~y~;c:e.r.ca uma atu.ação estatal espeCifica para ~~JP",?~espectlvo.contnbulI?-~~., fSf3v5~,~'~~~f"~
atingir o montante de 29,5%',éiri)~9Ó.--.E,,\ ap6~.i~úih:~~~s':e:mendá,s constitucionais f' faz com que o produto da arrecadaçao.~os lmp?stos mgresse nos cO(~;~JPR!?!~S?:J.\~!~m:
~~téria tr~~utár~a qu~ ~.~.~,~~e~~r.~,iri,
percentual ultrapassa os 35'Yo:d~'Prodúto Interno Bnito.40.
~e
por ma,\s, y~~te~'l~?~'de vigênci,a, ,çart.a"e'"
:.,'::;1;
4~ que haja uma contraprestação,est:ata;l.~,orre!ac~ona~a
4
c~n:
sua cobF~~r~li)?~J?,~ng:~J'.
.1: . ';"<"'~~"". ':",",',
• ;.
'."., "',' ~.. L"~\~"'J>:l
Estado aplicar os recursos - apos as t~~?sferencIas tr!butanas : - .em"q~~lH.v,~~i'~'~~;~~¥"~~' ",
O sistema tributário daConstituição Federal de 1988pode ser dividido em qÍj¥~ despesas gerais. seja na educação. na segurança, na hmpeza pubhca,.n(),~ ~,,?sPI.ta~.~:.~t~./ "~o
partes: a) Sistema Tributário Nacional propriamente dito (arts. 145.a!49),.que i~s.til!! tudo conforme sua programação .orçamentária. ,:.;: .,",';';"".".,
":'h' < \;- ••
estrutura de tributação, as espécie~ tributárias, o modo dei~~cidê~ci~,:a~',ç~H1)pN~ 'I.' • Assim, os impostos geram uma arrecadação «não afetadâ', não esta.ndo atre~ados
etc.; b) Limitações Constituei,onais ao Poder de Tributar (arts. ISO,il..1S,2),'1i#,'~1\W~ª à ideia de custo-benefício específico que os tributos vinculados possuem (~éj.xas ~.coº:.
os princípios tributários garantidores dos direitos do contfibuinte'e éfía :a~)ípú~<~éW,t!. tribuições), Por decorrência, este tributo terá na capacidade contributiva <> prÍnçipal
tributárias; c) pistribuição de Competências Tributárias,{arts. IS3~is,6,~;,19,?i~ parâmetro para a'sua instituição e cobrança, :".-:;
que atribui à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Fedér~l ~.inst.it~.iç~9., Como o próprio Superior Tribunal de Justiça afirmou no àcórdão do Recurso
impostos e contribuições o; d) Repartição das ReeCltasTributárias(~rts. iS7~i~2)'i~ Especial nO478.9S8-PR em 24/0612003,45 o "Estado não pode ser coagido à realização
dispõe sobre a participação que cada_ente federativo terá rió produtQ 9<1 -arrec~.áçã ,.
. "';: ,"" .•.,c._o,-",~(",~
Apesar de encontrarmos na doutrina diversas classificações41 difere~~.~i,~
respeito das espécies de tributo-s no nosso ordenamento jurídico (in~lusive:~q~<:e.i~
classificação definida pelo STF42), a Constituição Federal de 1988 trouxe-nos:qÍ1: .•1. "195,l, Il.m e 195.~4°), contribuições sociais gerais (FGTS, Salário-Educação, Sesi, Senai, Ses,ç:
. " ,.,~ elc.); contribuições de intervenção no domínio econômico (CF/88, art. 149); contribuições de
categorias profissionais e econômicas (CF/1988, art. 149) e empréstimos compulsórios (CF/1988,
art. 148).
H O Código Tributário Nacional define o tributo no seu art. 3°, ao afirmar ser toda prestação
'" Interessante relatar neste quadro evolutivo que, no ano de 1947, a carga tributária brasii~i;~'!>
pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua
era de quase 14% do PIB e, em 1965, estava em 19% do PIR Já em 1970, com a explosão'do;
sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativ.a plenamente
crescimento da economia brasileira,-a carga chegou a 26% do PIE. Em 1986,a carga tributária:
vinculada. E, ainda, ressalva que a natureza jurídica específica' do tributo é determinada pelo fato
brasileira estava situada em 26,2% do PIS. Em função da votação do texto da Constituição',:
gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la a denominação e demais
de 1988, houve um arrefecimento da força arrecadatória: resultando na diminuição da carga ",
características formais adotadas pela lei, e a destinação legal do produto da sua arrecadação.
tributária para 22,4% do PIB. Po~ém, após dois anos, a carga tributária já chegava a atingir'q"
Sob a 6tica do Código Tributário Nacional, podemos extrair as seguintes ideias: a) prestaçào
patamar de 28,8% do PIB. Importante ressaltar que estes valores não podem ser comparados.:.
pecuniária: em dinheiro ou em bens; b) prestaçào compulsória: obrigatória, vez que é originária
nominalmente, já que diversas variáveis são relevantes para se chegar a conclusões. Apenas
da lei Cenão da vontade) e do poder soberano do Estado em criar normas. tributárias, limílado
para citar algumas, temos as mudanças nas metodologias de cálculo do PIE, o crescimento da
pelos direitos humanos e pelos princípios constitucionais tributários; c) não tem natureza de.
economia brasileira, as variações do tamanho do Estado, a quantidade de bens e serviços que se penalidade: não podendo ser utilizado como sanção, ou seja, meio de coibir atos ilícitos 9u ~
oferece à sociedade etc, tudo conforme indicam os estudos feitos pelos institutos de estatísticas antijuridicidades; d) instituído em lei: refere-se ao princípio da legalidade (art. 150.--1,CF/8S),;
oficiais brasileiros (IBGE, IPEA, SRF).
em que a norma deve ser originada do Poder Legislativo, prevendo expressamente a hipótese de
" Há quem entenda ser bipartida (impostos e taxas), tripartida (impostos, taxas e contribuições incidência (falo gerador), a alíquota e suas modificações, a base de cálculo esuas modl.ficaç~es.,
de melhoria), quadripartida (impostos, taxas, contribuições de melhoria eempréstimo compul~ as infrações, as hipóteses de exclusão, suspensão ou extinção; e) cobrança vinculada: ten"doem
sório), quinquipartida (impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimo compulsório e vista a natureza da atuação dos agentes públicos, que possuem o poder~dever de agir., '
contribuições parafiscais).
44 A Constituição Federal de 1988 determina a repartição das receitas tributárias, nos nrts, 157
No Recurso Extraordinário 138.284-C£, de 01/0711992, o Ministro Carlos Velloso organiwu ao 162. .
os tributos do nosso sistema tributário da seguinte maneira: impostos (CF/88, arts. 145. I, 153, 45 STJ _ REsp n"478.958-PR - Ministro Luiz Fux - dj 04/08/2003 p. 237 - Tribu~árlo- Contribuinte
154,155 e 156); taxas (CF/S8, art. 145, II); contribuições, que podem ser: contribuições de do IPTU - Contraprestação do Estado ao recolhimento do imposto - In:xls.têncin de previsÃO
melhoria (CF/8S, art. 145, llI), contribuições sociais de seguridade sodal (CF/88, arts. 149 e legal- Conceitos de contribuinte e-consumidor - Equiparação _ImpOSSibilidade ",Código de
Além desses, ainda é possível identificarmos a competência residual da União
de serviços públicos, como contraprestação ao pagamento de impostos". Isso não para criar, mediarite !ti complementar, outros impostos além dos previstos no art.
quer dizer, entretanto,
a coletividade com o
que o Estado está desobrigado
produto dos recursos arrecadados
a oferecer bens e serviços para
pelos impostos. Muito pelo
,153. de<:r.te que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo
"•.; Bar aos demais impostos previstos na Constituição.
49
Outrossim, a União poderá
'.
contrário, os recursos financeiros originários 40s impostos devem, ontologicamente, stituir os chamados impostos extraordinários quando da iminência ou nó caso de
financiar as despesas públicas do Estado. O que não se pode é exigir deste uma ativi- erra externa.50 Finalmente, poderá ainda ser criado pela União o Imposto sobre
dade específica por decorrência do pagamento de imposto. 51
randes Fortunas, através de Lei Complementar.
Aspecto importante a ser identificado nos impostos para efeito de considerá-los ,,' O Imposto de Importação (lI) é um tributo de competência federal, que tem
como importante fonte de receita pública é a sua natureza: se fiscal ou extrafisca1. Isso :'9,mo fato gerador a entrada de produtos estrangeiros no ter~itório nacional (art. 19,
porque a primeira relaciona-se com a sua função arrecadatória, ao passo que a segunda C:rN)," regulado pelo Decreto n' 6.759/2009 (Regulamento Aduaneiro).
refere-se a uma função regulatória. Não existe tributo neutro, sendo certo que todos
.1:' ,Esse imposto possui tanto a função fiscal, arrecadando recursos para os cofres
eles contemplam uma função primária e outra secundária, cumulativamente. Assim,
'úblicos, como também, e principalmente, uma função extrafiscal, sendo um dos
existem os tributos concebidos essencialmente para arrecadar (mas que, indiretamente,
.hn~.ipais instrumentos reguhitórios que temos em nossO sistema tributário, voltado
causarão um efeito extrafiscal) e existem os tributos destinados a regular (mas que,
"J~,~ proteção e fomento da economia interna e equilíbrio da balança comercial.
da mesma forma, causarão um efeito arrecadatório). Como fonte de receita pública,
importa analisarmos aqueles que possuem uma função primária arrecadatória, sem O Imposto de Exportação (IE) é um tributo de competência federal, e tem como
deixar de identificar aqueles outros que são extrafiscais, e que geram, por consequên- ..',0 gerador a saída de produtos nacionais ou nacionalizados do território nacional
da e efeito indireto, uma arrecadação para os cofres públicos, ainda que de menor '''ti23"CTN). sendo também regulado pelo Decreto n' 6.759//2009 (Regulamento
relevância orçamentária. diíâriéiro).
O si~tema tributário nacional possui, hoje, doze impostos, distribuídos privativa- _-~:"':':
..liu~IInente ao Imposto de Importação, esta exação possui uma função extrafiscal,
mente entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. A União Federal :SpeCialmente pa~a instrumentalizar a proteção do me.rcac!o local. Assim, ensina Hugo
possui seis deles:" o Imposto de Importação (11). o Imposto de Exportação (!E). o ?~)lrito Machado" que o Imposto de Exportação
Imposto:de I1.enda (IR), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto .. ,"-."
sobre aPropriedade Territorial Rural (ITR) e o Imposto sobre Operações Financeiras '.ii.:;:Ú~}~~~S?~t~
~~:~;':4titiz.~:4~'p'ará_
i~ibi,r:ªs.expàrtações, quando isto seja necessário para evitar
(IC1F).'Os'Estados e o Distrito Federal possuem três deles:" o Imposto de Tran~missão "~'I <\~,:~~(,ie.$~b~(te~iil):êJ}~ó'do
..':~ ijiercã.,4ointerno, É incomparavelmente melhor que a proi-
de Bens e Direltos (lTD), o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e SerViços .:-::'~_.biÇ:ã~{:p~~~_'f~i~p~~~
4<l_exp?rtaç~o do produto, pois permite, com o ajustamento
(ICMS) e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos AutomotQres (IPVA). Os Muni- •.":::74~~~Hq~ot~~!,qu,e0. preço do produto, no mercado nacional, não seja aviltado. O
cípios possuem três deles;48 o Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), o . ~?...
';'.:,,;~4~\i,~~ri~~ t.erti.tó:rio.na~ional ter~ apen.as o difere~cial de preço que o imposto
Imposto sobre Serviços (ISS) e o Imposto sobre a Propriedade Predial Urbana (IPTU). ,;,':i ,~,'~r~w~s.~.~t;aipoi~ 39 p'~p~utpr restará sempre.a opção de exportar,
(~'(K~,~:te.rmos de arrecadação"t:rata~s~ de um tributo de baixa relevância financeira,

}lu~.,e1l).,PO,UC?S, casos estã eS,tab~leci4~,sua incidência. uma vez que sua cobrança
"':, - .. ,.,," '. ',- <:«_.,,< .., " '
" Defesa do Consumidor -lnaplicabilidade in casu. 1. Os impostos, diversamente das taxas, têm
," '.' ~-' ",',;)'.' ;'\\
como nota característica sua desvinculação a qualquer atividade estatal específica em benefício
do contribuinte. 2. Consectariamente, o Estado não pode ser coagido à realização de serviços '~;,y;:~~ir:;'~;':i,'ú';'
(,,",., ','"
li';:' ;. públicos,c'omo contraprestação ao pagamento de impostos, quer em virtude da natureza desta Constituição Federal de 1988 - ~r(:,W4~!Ii,~,iiq.I,;'
:~~'i ':
;,', ~s'pécietributária, quer em função da autonomia municipal, constitucionalmente outorgada, na Constituição Federal de 1988 - ar.t,,154;:ip.êiso1,1...
'que se refere à destinação das verbas públicas. 3. A relação de consumo não guarda semelhança
Constituição Federal de 1988 - art. 153, inciso VII.
com a relaçãO tributária, ao revés, dela se distancia, pela constante supremacia do interesse Para se configurar o fato gerador deste imposto, é necessário verificar a realização de uma im-
coletivo, nem sempre encontradiço nas relações de consumo. 4. O Estado no exercício do jus : portação, destinando-se o produto estrangeiro a integrar definitivamente a economia nacional.
imperii que encerra o Poder Tributário subsume-se às normas de Direito Público, constitucio- Não é a mera entrada física da mercadoria, nem o regular trânsito de produtos estrangeiros
nais, complementares e até ordinárias, mas de feição jurídica diversa da do Código de Defesa destinados a outros países a hipótese de incidência deste tributo. Neste sentido, firmou-se o
do Consumidor, Sob esse ângulo, o CTN é lex specialis e derroga a lex generalis que é o CDC. ~ entendimento da nossa Suprema Corte, ao afirmar que o registro da declaração de importação
5, Recurso Especia.ldesprovido. - ::"é,queconstitui o aspecto temporal da hipótese de incidência.
Constituição Federal de 1988 - art. 153. ':_~_~achado,Hugo de Brito. Comentários ao Código Tributário Nacional, Carlos Valder do Nasci-
Constituição Federal de 1988 - art. 155. ,JIl:1ento(Coard.). Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 74:
•• Constituição Federal de 1988 - art. 156.
}i 0 j
------------~----------""'","",~ç.,-eç-.,--.,----.,--------.......,...,...----------
Cap.5 • ,Kt:CEI1ASTHI6Ulf\t{IAS E DIReiTOS FUNDAMENTAIS 1'; 1 ~'~ ,'~.
é '., .
• relativas a títul.os e valores (ar('63, CTN). Não obstante ter suaimportânda na arreca-
~-
tornaria os produtos brasileiros mais caros no mercado internacional, retirandd~~'
competitividade, dação, na me~ida em que o Brasil detém uma movimentação financeira considerável,
Igualmente à sistemática do IOF, o Código Tributário Nacional especificóu/f'
trata -se de ~m tributo eminentemente extrafiscal, dotadü de mecanismos reguladores .
relacionados com a palítica financeira e manetária. .
seu art. 28, que a receita líquida do IE se destinaria à fOfI11ação de reservas monetát""
~n~~~~to, esse dispositivo é considerado como não recepcionado pela Constitufç Entretanto, apesar da, sua função extrafisc~l. o IOF acaba por se tornar uma
',;':I'~d~ral,'de1988, diante do teor do inciso IV do seu art. 167, que veda a vinculação' fonte de receitas pública~,:~,el~.v~~tt::.!'j~'
q~,~/~çi~~o:~~Qkt~':~s:.movimentações financei-
tWj";Ii~s~Ifái;a~'lhipó~t{)sa órgão, fundo ou despesa, ressalvàda a repartição do produto" :~}~~:.tas realizadas no pa~s;:s,e~ó(:~.cô,ry.~ijiif~~~~'rl/fi-~~p:a¥S~~V-91yi~ento. Nesse sentido é
','1.' ~Y:j'-"''0'''-'<:'''-'<; d~_~~~?~tos a que se referem os arts. 158e 159. :~'" ~:que o Governo Federal~4i~o,íÍ'»1)~t~~tó:;1i1Ig!8Y2I$iiff!li'qub;ilumentou as alíquotas
", ~,i(~!!,~#ila(IR) é um tributo de competência da União e tem comor,;
.~~'aó referido impostot\à~ôp~HçÕ~Sd~'~'ré~~9'-âm~1~~~!eguYosk?m a finalidade de
"géfa'dó', .º(fl~<ªlsjJ9,riibilidade econômica ou jurídica de rendas e proveii! i~,,~~prir a ~rrec~daç,ão qU~.~:Rsi~o~4~,,£!.i#tr;~fuX~ç~~~K4p.J!mft ., '~~~~Ç~m~rH~uiçãü
,~.fJ.:0Provisória sobre as Movirrientá'Çqes 'FIri'à:Í1ce;1.8j ~G'Pl\AF)';,:'if/.';-I-iT
r '~!~,"-"~L-,:/',
'\aiii~~1!I~t~",""'~~~;I~'it~3ú!oqTN), Caracteriza-se como um tribulo de fu;;ç '9'..' . . .",' H. j'"
'H • "'¥:":'l""\"'I!>",,,,",,,,,d)Il~J,,(;.i'"
e~iiiê#fêo/ê~te;~:r?c~a~~?riã:?~'~J}~:~'~~~.-'J-,
.-_ ':0.fl' }tV ; Aliás, importante que ..se ,registré'que, na:}li~~h1à}in~~ d? j~p~st~~d~l*pÓtta.ção.
..;,:;_;_'_:,Jtrirr~~~~~~!~Ú~{f;Btd~~~J~.~4~~~iae
mencionar sua função extrafiscal, cümQ)i~ - ,. apesar de ~ ar!. 67 do Cód~goTrib'!tário Nad'?í;H~j~g~€;~~tx~ti~",it~M,~Wi~:Mim,
tr:~.t~~~f9,:
~~'~{" 'ê\r:~q\\~:z..~S.:
t' .~HM Nesse sentido, Ives Gandra da Silva Marti~\
'1.\
posta ~estma-se à forn:açao de ~eservas monetaqoa?!;~:~~~~~1~,~'l~.(E~~i~r~~1~~ps~~ivo
~~,?
é .consl~er~4q c.:o.m.o. _r:e.cePCl.~n~~q.pela ,S9.~~t~~J:~,~R.-;~~9~~~ogTJ1~W8 ~~}~~t~. ~o
?~,~,,;~~~~t ~.{~~~,;~?;~nd~ét,ido c~~o
1
a.q~elecap~z de aplicar ~,~
leor do mClso IV do seu art, 167, que veda a vlllc~~,Ç~9:9$r~<;~~!~,~~~\i!J1li,~9~,~~rgão,
pohllcade,: ii~e.zase de Jusllça tnbutána. - ""
f~~~o.,o.u~espesa, ressalvadas a repartição. ,d'?fJ:lr,g~~l(;f~~,;~~i$ç~~~~~g\~~:jmP9.~tps
',' 'à(),~(~~"~"g",.~;;,,,rl:!4W!~~4hdustrializados (IPI), também de competêt\" ,a,que se.referem .osarts. 158 e 159. , . <'-',\::'J:);',~~}C~,v;ttl:~¥1~~:~!~~~~~rR~.:~;~~~
federal, terris~Úlató getaâorvit\ciilado não somente à saída do produto industrialiià
. O Imposto sobre a Propriedade TerritorialRuriil ÜTRj;i1e~\>riipélê~'dã'lellislativa
d9 esta~~I~étfu,~:~~~\J.:I~f.!iJ:#;~Jn~~J~,ijIbémaos casos de desembaraço aduaneir~'
arrerilaiaçãó de'prodtí'tós'ilpreeMidós e levados a leilão (ar!. 46, CTN), .
da União, tem como fato gerado!:.a propriedade, o'domirii?,~til~~,f~~~s~~JJmóvel
•.~
..
..1.".
, "0, . :. 1,.-::;-\.';;'\".: . .l';",,>,1 :.>,' .:~< '. locahudo fora da zona urbana do Município. Sua finalidade é eminentemente extrafiscal "
Possui urn,~ f~ç~S) o~sc~l,_~a p1edida em que detém papel relevante nü .oi' voltada à política agrária, obfetivando desestu;,ular a proprledade'rul''\\ {.;,prcidtiÍiva, ' ..
mento da ,UnIã.o(e, r~sp~~~iya,-~W!-lte,para os dos Estados, Municípi.os e d.o Distr
. Hoje, 50% da sua arrecadação é destinada aos Municlpio~ (art.158. n;~F/1988), ,
Federal, após il sua redistríbuição), Porém, é dotado de função extrafiscal por d
sendo certo que aqueles que optarem por fiscalizar e cobrai o impostonô)ugarda
razões. Primeiro, permite 'éstÚn.clar 'ou restringir a produção e .o consumo de h,é
União ficarão com 100% do seu produto (ar!. 153, ~ 4', IlI, CF/1988), c01;'lórme re-
industrializados, uma vez qu~.3:C~nstituição excepciona os princípios da legalid~'~
gulamenta a Lei n' 11.250/2005," .: . \~
e da anteri.oridade, conferirid~ à União, através da manipulação da carga fiscal de~'.
o Nesse sentido, o ~ 4° do art. 153 da Constituição Federal vigente mericioml quê'
'/'f,
imposta, a agilidade e a flexibilidade necessárias para interferir n.o mercado de co"
sum.o. Segundo, constitui um tributo."seletivo, cuja carga fiscal variará em função l' esse imposto terá "alíquotas ftxadas de forma a desestimular a manutenção de pro-
essendalidadedo produto.' priedades improdutivas e não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei,
quando as expIare, só .ouc.om sua família, o proprietária que não possua outro imóvel':
Para Ricardo Lobo Torres
No mesmo sentido, temos o parágrafo único do ar!. 185 da Constituição Federal, que
garante tratamento especial à propriedade pr.odutiva. buscando o cumprimento da sua
a finalidade extrafiscal da IPI às vezes pode justificar as discriminações, já pár
função sociaL Atendendo aos supracitados dispositivos, a Lei n' 9.393/1996 estabeiece
combater consumos nocivos, já para incentivar o crescimento das atividades
uma tributação progressiva em relação à área e sua respectiva utilização. Quanto maior
produção de certas mercadarias. Nos Estados Unidos, tornou-se célebre a deba
for a área e menor for sua utilização produtiva, maior será o imposto, cujas alíquotas
sobre a discriminação entre a manteiga e a margarina, que culminou com as decisõo
podem variar entre 0,03% até 20%.
da Suprema Corte favoráveis à tributação mais elevada da margarina.55 '~
,,ir
tl
O Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), de competência federal, teJij
seu fato gerador incidente nas operações de crédito, câmbio e seguro e sobre .operações.
" Lei n" 11.250, de 27 de dezembro de 2005: Art. 1" A União, por intermédio da Secretaria da
- ",ri'
Receita Federal, para fins do disposto no inciso III do ~ 4" do art. 153 da Constituição_Federal,
poderá eerebrar convênios com o Distrito Federal e os Municípios que assim optarem, visando
Martins, Ives Gandra da Silva. Teoria da Imposição Tribufária. 2. ed., São Paulo: LTr, 1998, p. 376~ a delegar as atribuições de fiscalização, inclusive a de lançamento dos créditos tributários, e de
Torres, Ricardo Lobo. O IPI e o Princípio fia Seletividade. Revista Dialética de Direito Tributárl9~ cobrança do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, de que trata o inciso VI do-art. J-.53
fi" 18. São Paulo: Dialética, 1998, p. 101. da.Constituição Federal, sem prejuízo da competência supletiva da Secretaria da Receira Federal.
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,6,-",'- disposição.
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Segundo Luciano Amaro,57"o Estado exerce determinada atividade e, por
No âmbito de competência estadual e do Distrito Federal, temos o Imposto ~!-_ isso, cobra a taxa da pessoa a quem aproveita aquela atividade". Nesse sentido, afirma
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que tem como fato gerador :'..>,_
Paulo de Barros Carvalho5,~que as taxas têm uma conotação de exação bilateral ou
a circulação de mercadorias e a prestação de serviços de transporte interestadual e I:, sinalJ.gmática.
intermunicipal e de comunicação (art. 10 da Lei Complementar n087/1996). Constitui A competência para instituí-la e cobrá-la é comum à União, aos Estados, aos
um imposto eminentemente fiscal, sendo uma das principais fontes de receita para os Municípios e ao Distrito Federal (art. 145, Il, CFI1988), desde que o respectivo ente
Estados e para o Distrito Federal. ':tributante de direito público seja o competente para realizar aquela atividade pública
Não obstante sua função arrecadatória, contempla secundariamente uma natureza (não poderá ser exigida em virtude de atividade de empresa privada). Isto ocorre
extrafiscal, face à previsão constitucional da seletividade das alíquotas em função da ': porque estamos diante de um tributo contraprestacional, cuja cobrança está vinculada
essencialidade dos produtos (inciso III do ~ 2' do art. 155, CF). à atividade estatal que lhe dá causa. Tal condição é confirmada pelo que dispõe o art.
O Imposto sobre a Propriedade de Velculos Automotores (IPVA), também .80 do Código Tributário Nacional, ao estabelecer que
de competência dos Estados e do Distrito Federal, tem como fato gerador a proprie-
dade do respectivo veículo automotor. Trata-se de um imposto caracterizado por sua para efeito de instituição e cobrança de taxas, consideram~se compreendidas no âmbito
natureza fiscal, apesar de sua arrecadação não representar valores expressivos para das atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, aquelas
aquelas unidades federativas. que, segundo a Constituição Federal, as Comtituições dos Estados, as Leis Orgânicas
O Imposto sobre a Transmissão "Causa Mortis» e Doação de quaisquer bens do Distrito Federal e dos Municípios e a legislação com elas compatível, competem a
ou direitos (ITD), também de competência dos Estados e do Distrito Federal, possui cada uma dessas pessoas de direito público.
como fato gerador a transmissão da propriedade através da sucessão e das doações.
'"./:s atividades públicas remuneradas pelas taxas podem ser de duas espécies: a
Sua natureza é basicamente fiscal, porém representa uma fonte de arrecadação de
(ação de um serviço público ou o exercício do poder de polícia. Por consequência,
menor iQlPortância para os Estados e o Distrito Federal.
\Herá o seu valor fixado de acordo com a atividade estatal realizada e não poderá
,Ha esfera de competência municipal, temos o Imposto sobre a Propriedade ~~'e'decálculo Idênticaàdos impostos (art. H5, ~ 2', CFI1988), nem ser calculada
Predial e Territorial Urbana (IPTU), cujo fato gerador é a propriedade, o domínio ~rição do capital das empresas (art. 7], parágrafo único, do CTN). Isso porque,
útil, ~u a p~sse de bem imóvel (terreno e edificações), situado em área urbana do "-'tra~à~do,de'u!U trib~to vinculado e contraprestaCional, o valor cobrado precisa
respeCtivo Município. Este imposto ê dotado de função fiscal e extrafiscal, na medida ,:'elaÇ3.,f dé"pióporciónalidade com a atividade estatal realizada e estar em
em que a Constituição Federal de 1988 (após a Emenda Constitucional n° 29/2000) • dâdetoni b benefício obtido pelo contribuinte." .
: passou a contemplar a sua progressividade não apenas no tempo, em razão da função
;~~i.v,i~~Í>Óblic,!éa primeira modalidade de fato gerador da taxa. Trata-se
social da propriedade, mas também em função do valor do imóvel, podendo, inclusive,
:;:-. efetivamente prestadá ou apenas colocada à disposição
i}Y\~~~'~'~)~~~I~t~l
ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso.
",i'1~spe_dívo:"t>ê,l1efidário.Por isso, o seu valor será a quantia encontrada
Já o Imposto sobre a Transmissão "Inter Vivos" de Bens Imóveis e Direitos a •,ãfdulo dó'cuito daquela prestação. O art. 79 do Código Tributário Nacional
eles relativos (ITBI), de competência municipal, possui como fato gerador a trans- "~~àrile~t~ tr':\z as táracte~ísticas do serviço público para ser remunerado por
missão onerosa de imóveis e respectivos direitos. âI"e!eiivo,' qúe l, aqúek prestado concretamente à coletividade; b) potencial,
, . 'Por fim, o Imposto Sobre Serviços (ISS), cuja competência é atribuída aos
Múnlcípios, tem como fato gerador a prestação de serviços relacionados na lista de
:~:f,~t c?locaclqà,di;poslção do contribuinte; c) especifico, em que se pode
, ,carem uriida,des autônomas; d) divisível, por ser suscetível de utilização in-
serVIços da sua lei (Lei Complementar n° Il6/2003). É um imposto eminentemente .•idual peíocOlii~i15úi!lté .. ,>,' ,
fiscalede'representatividade financeira para os cofres das grandes metrópoles. O seu I,' O exercício do poder de policia estatal é â segunda modalidade de fato gerador
Viés e:ic.trâfiscalse demonstra quando ocorre uma redução nas alíquotas visando atrair :~,da mesma maneira) 'terá 'no custo da atividade o'valor a ser cobrado pela taxa. Tem
empresas prestadoras de serviços para o seu território (alíquota mínima de 2%, con~ {~:oseu núcleo a ideia de umá atividade estatal referente ao controle e regulação dos
forme estabelece o art. 88 do ADCT, e alíquota máxima de 5%, conforme estabelece t.-
o art. 8°, inciso Il, da LC n' 116/2003).
5.6. TAXAS . :Amaro, Luciano. Direito Tributário Br({sileiro.14. ed" São Paulo: Saraiva, 2008, p. 31.
-,~.Çl;U'valho, Paulo de Barros, Curso de Direito Tributário. 16. ed., São Paulo: Saraiva, 2004, p, 35.
Outra espécie de tributo que o nosso sistema tributário nacional possui é a taXa.
f2..o Verbete n0 595 da Súmula do STF: "é inconstitucional a taxa municipal de conservação de
~~'.'
Trata-se de um tributo co~traprestacional, ou seja, seu fato gerador será uma ativida~ I
~tràdas de rodagem cuja base de cálculo seja idêntica à do imposto te"itorial rurar~ !
de est(l,tal específica e divisível realizada em favor do contribuinte ou colocada à sua I
i
....
, "'7'1'.
',- Ca•... :i •. ,KL ••A~, .•IB\.. ".':RI"''''E 1,,,1Ei"lv::i ~lJl'\IDAlvlc:N)~_I,~,::I. ;_:~:~l.;~-t~.~,I,t.:,'&.'.'.f.'..:,.:.:~.~.
dir~itoso\diberdades individuais em favor de toda, a sociedade. O conceito.de

J .1
i,~~:~'::fiara
algum fundo específico do Corpo de Bombeiros,63 financiando sua manutenção ;
atividade esiá expr~sso no próprio Código Tributário Nacional (art. 78), ao afi"" -i~L;.e_custeio,inclusive sua estruturação.
a compra de equipamentos e o treinamento.
ser () poder de polícia a atividade da Administração Pública qu~, limitando ou dí ",,',.'
~,a;-~' ",:.'
~f Finalmente, importante registrar a distinção entre duas modalidades de receitas
plinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção d~"
:W;::\,- públi~as originárias de uma ativid~de e~tatal, que possuem na s,ua.cobrança ta.nto a r~~
em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, a~~ '.
'>feribllldade quanto a contraprestaclOnalIdade: a taxa e o preço publIco. O que dIferencIa
tumes, à disciplina da produção e do mercado. ao exercício de atividades econ,Ô-" .. lias formas de remuneração é a natureza delegável ou não da atividade prestada. Se
dependente.s d~ conce~são ou autorização do Poder Público, à tranq,!*d~,4~j"i
ou ao respeIto a proprtedade e aos direitQ~ind.ividuais ou coletivos. ';, -,_;','i:'::'-:~{'
"\;Õ ~úblico só puder ser realizado exdusivamente pela Administração Pública; .' ....
. '.:~:,:" ." .' ",,_-,,-:q--\r\.!_~! ~s'i~á~a como forma de remuneração (p,'-ex:,'serviços judiciários, emissãD:de".::;'.-:';k;>
. Alguns chegam a denominar esse tributo '~'<taxade fiscalização':'pois"Vlnêilll . JI~t~.);,"se.entretanto. a atividade puder ser delegada a uma concessionáfÍ~:"i ...:,.
conceito de polícia administrativa e nãó'polfda)udiciária ou polícia de rnJi{âIJ-;, isjii:>ií#)'Í;.~staremos diante de um preço público ou de uma tarifa (p. ex,.
da ordem pública. Como ~xemplos. teniós:--táxa de alvará ou funcionarriehto~"(t '. rç&o.'d,e;g~~;.ÓllAé',~Jl~rgiaelétrica etc.). Por decorrência, c'lmo a taxa éurn
fiscalização de mercado da CVM; taxa de fiscalização ambi~ntal etc."',. ,ii~'(exação'c()niPÍJ!s~l'i~)"aplicam-se as normas do direito público, indusive ()
Assim, ~ode-se dizer, para as duas modalidades de taxa - a Taxa de s~r;ii~! .'~ipiO da legalidade, ?0~9iitro lado, para a instituição e a cobrança de um preço
a Taxa de PolICIa -, que este tributo deve contemplar as seguintes característiê,a~' Ü\>ÍicqJex~i;ãqiV(Jliti"a);\J;l.ãq;sefaránecessária a disposição de lei, prevalecendo as
haver um exercício do poder de polícia ou um serviço público de nauueza esseri&'i órma's'ae'dír~iíti'pdyâ1:Jô'::<: :
e indelegável; b) Ocorrer uma utilização efetiva ou a sua colocaçãó 'à! ái~p6~içãl.),.li ~i}~A{tJ.:?f~.;:l~:~:~~\;'~~¥~\~l~~í~lil~f]~;~._:'
.';,:~
contribuinte; c) ser específico e divisível, ou seja•.in~ividualizado em relação ao''é" ~7,;!,EMPRÉSTIMOS,é<JMPULSÓRIOS
tribuinte, que poderá identificar e mensurar seu benefício. '.:':;, , .-;/,i'/i~Sd;;'.~?::~,(:::<:i:~,~H:;~~:~'_\\1~%:~:Ó'
. . '.r."
.,:<_"Tti1:i~tó64 ql:l~>riãh'terrl,sido"utilizado pelo Estado brasileiro nas últimas décadas é
. Do ponto de vista financeiro, lecion~ ;Flávio Bauer Novelli61 que, apesar '~;
distinções originárias das respectivas características, o imposto, a taxa e a contdb'ti ~.:".,
:i'~~P;~~~1~'~,~~~i:Sg~~R,~~~~~!~~~~A~
competê.llc,ia.privativa da União. Tem.co~no f~n~ão
ção de melhoria são apenas diferentes modalidades de uma técnica fundament~r"
tributária), de que o Estado se serve para repartir. entre os membros da cOffiunidà'd
,~~J;t<:-e pressupo.$t() ~~~.I1;~~l
,~_âe~f~.~s extraordmanas decorrentes de calamidaae pubhca,
:ªt~,:.'déguerra eit~rriácouJ ain:dá::_em.casos de investimento público de caráter urgente e 1
o custo do funcionamento dos serviços públicos.
Inegável considerar a importâ~cia das taxas como fonte de receita pública.~A'
,- {~~~1.,:derelevante inte~_e~s:.,~'~~,!?~~'"_ ,~
~:'~;--'.:.. A sua finalidad(é fÚiah'çiar determinadas despesas consideradas"\lrgentes e ".i', , .
serern'
'
~xtraordinárias. Por despesas urgentes e extraordinárias, não são Fi.evistas no

diferença em relação aos impostos, para efeitos financeiros, não se encontra apen_~_l
na forma de cálculo do seu valor, que se limita ao custo da atividade estatal que lhe dá
causa, mas também encontra diferencial no momento seguinte ao da sua percepção, j'
que, enquanto o valor arrecadado pelos impostos se dirige a um cofre público "genéricQ':_ " Lei n° 622, de 2 de dezembro de 1982 (alterada pelo art. 5° da Lei n° 3.347, de 29/12/1999;
o valor cobrado pelas taxas se dirige ao cofre público "específico", relacionado-com alterada pela Lei n° 4.780, de 23/0612006): Art. 1° Fica criado o Fundo Especial do Corpo de
aquela atividade estatal realizada ou colocada à sua d~sposição. Assim, por exemplo;' ;. Bombeiros do Estado do Rio de Janeiro - Funesbom, destinado à provisão e à aplicação de recursos
financeiros para reequipamento material, realizações ou serviços, inclusive programas de ensino,
valor arrecadado pela Taxa de Incêndi062 é, normalmente, destinado diretamente 9
de assistência médico-hospitalar e de assistência social, do Corpo de Bombeiros do Estado do Rio
de Janeiro, investimentos em equipamentos e projetos de prevenção e combate de incêndios nas
cidades e reservas ecológicas, incluindo as áreas da mata atlântica, e manutenção dos 6rgãos e
serviços da Secretaria de Estado de Defesa Civil, voltados prioritariamente para as atividades de
Sabbag, Eduardo. Manual de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 370-371. capacitação e atualização de recursos humanos, desenvolvimento de programas de valorização
" Novel1i, Flávio Bauer. Apontamentos sobre o conceito jurídico de Taxa. Revista de Direito Ad-"; e motivação profissional, iniciativas voltadas à melhoria da prestação de serviço à coletividade
ministrativo no 189, jul.lset. 1992, p. 7. e ações preventivas, de socorro, assistenciais e de reconstrução do ciclo da defesa civil. Parágrafo
O STJ, no RMS 21.280-MG de 22/08/2006, manifestou o entendimento de ser válida a Taxa; único. Fica assegurado exclusivamente para a manutenção e o custeio do Corpo de Bombeiros
de Incêndio, afirmando preencher os requisitos d~ divisibilidade e especificidade e que li': Militar do Estado do Rio de Janeiro, o percentual mínimo de 75% (setenta e cinco por cento) do
sua base de ~álculo não guardaria semelhança com base de cálculo de nenhum imposto. No ~ montante dos recursosfinanceiros constituintes da receita do Funesbom. Art. 2 Constituem receitas 6
mesmo sentido o STF, no AI 677.891 AgR, ReI. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em --,'- do Funesbom: (...) IV - os recyrsos provenientes da Taxa de Prevenção e Extinção de 1nc~ndio,
17/03/2009, I' Turma, D/E de t 7/04/2009). Ementa, Co.NSTITUClo.NAL. TRIBUTÁRIo.., regulamentada pelo Decreto n 3.856, de 29/12/1980.
6
TAXA DE lNCtNDlo.. Co.NSTtTUCIo.NALIDADE. AGRAVO. IMPRo.Vm0.1- Élegítíma Embora se tenha discutido por inuito tempo sobrc a.cfetiva natureza desta exação - se tributária
a cobrança da Taxa cobrada em razão da prevenção de incêndios, porquanto instituída como. ou não -, o STF, mesmo antes de a Constituição Federal de 1988 inseri-la no rol dos tributos, no
_ ~ontra~restação a serviço essencial, específico e divisível. Precedentes. II - Agravo regimental' Recurso Extraordinário n° 11IJJ54-P_R firmouo entendimento de que se trataria de um trib~to
Improvido. _ .•..
e não de um empréstimo público.
1-
( 5 lE "fl llr \r E EI' 'F ")' .N"" 1(
,
•
-
Assim, o que caracteriza esta cspécie tributária é a destinação vinculada do pro-
orçamento. Assim, estamos perante uma receita pública extraordinária. Diante da
duto da sua arrrcad::h':;'o. Nesse sentido, Werther Botelh061 afirma que "os ingressos
situação extraordinária, não previsível ou programáveI. que dá ensejo a sua instituição
são a medida dos gastos" c. especificamente em relação às contribuições. a arrecadação
e cobrança, será rawável afirmar que, além das condições estabelecidas pela ConstituI-
" "não integra livremente o orçamento fiscal da União, cstand~ dire.~amente vinculada
ção Federal (arl. 148), a escolha deste tributo se relacionaria com a esgotabilidade dos
recursos públicos ordinários. Caso contrário, tais despesas poderiam ser normalmente
, a orçamento autônomo ou ainda a fundos ou despesas especificas. ,
financiadas pelos impostos em geral. Nesse sentido. afirma Sacha Calmon Navarro . Incluem-se nesta espécie de tributo a contribuição de melhoria, as contribuições
Coêlho6s que as despesas extraordinárias "são aquelas absolutamente necessárias, após / de intervenção no domínio econômico. as contribuições de interesse de categorias pro-
esgotados os fundos públicos inclusive o de contingência. Vale dizer, a inanição do fissionais eeconômicas, as contribuições sociais e a contribuição de iluminação pública.
Tesouro há de ser comprovada". Muito comum, entretanto, encontrarmos na doutrina a distinção entre a con-
Aspecto relevante nesse tributo é que a Constituição Federal não delineou seu Jribuição de melhoria c as demais contribuições, comumente denominadas de con-
fato gerador e respectivos elementos, deixando-os a cargo da Lei Complementar que .,tribuições especiais ou parafiscais. E, a partir da Emenda Constitucional no 39/2002,
instituir o Empréstimo Compulsório. O que a Carta fez, apenas, foi indicar as situa- :1, tedamos nesta claSSificação analítica mais uma espécie autônoma, que sena a contn-
ções fáticas que podem dar ensejo à instituição do tributo, como a guerra externa, a ~buiçãO de iluminação pública.
calamidade pública ou o investimento relevante. Todavia. em momento algum indicou fi/~'. As contribuições. em suas-diversas espécies, têm suas competências tributárias
o seu fato gerador. - " r. 4istribuídas entre os diversos entes federativos, sendo certo que a União detém~ at~a_l-
Apesar de ter a natureza de tributo, o empréstimo compulsório tem uma ca- ~mente, a maior parte dessa competência tributária. Assim, à exceção da contrlbUlçao
racterística que o distingue dos demais: a sua restituição. Assim, depois de cobrado ide melhoria, que é de competência tributária comum à União, aos Estados, ao Distrito
e aplicados os recursos na respectiva despesa que lhe deu causa, o Estado deverá ~,t.. P~deral e aos Municípios. da contribuição de iluminação pública que é de competênCIa
I
restituí-lo ao contribuinte. Daí, outra classificação que lhe podemos atribuir é a da- \~'l . 'fril:lu'tária exclusiva dos Municípios e do Distrito Federal, e das contribuições previ-
transitoriedade nos cofres públicos - pois os seus valores ingressam apenas tempora~ ~,~ _~~~ti_~iárias dos servidores púMicos dos Estado~. d? Distrit? Fcderal.~ dos Municípios,
riarncnte nos cofres públicos. Trata-se, portanto, de uma receita pública temporárja~ 't/~ ,n demais contribuições são todas de competencla exclUSivada U11I30. representando
.i
que, na concepção de Aliomar Baleeiro, é um mero ingresso financeiro.66 .' ;,,"';~•
, ') , "!~~
~'UTri~'relevante fonte de receit'ls púb1icas.
Finalmente. como receita pública temporária. es~c tributo possui outra carac~'~I't'1 .\-.;"Ímportante reflexão, ao tratarmos das contribuições de competência da União,
terístic~ que lhe é tipica e que o distingue dos impostos. Trata-se de um tributo cuji(, .. fJtás~.àintegralidade do pacto federativo, pois a realidade constitucional em que
apltcaçao do produto da arrecadação deve se vincular à causa da sua instituiçãü..e " .1 .~ Wiiebntramos hoje não é a mesma que se idealizou originariamente na Assemble13
cobrança. Nesse sentido. determinou o parágrafo único do art. 148 da Constituiçã.Q ". . .~'~nstitilinteJ já que há um nitido movimento de concentração nas mãos do Governo
Federal de 1988 que "a aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compul- ,l élltiàl"das receitas públicas, especialmente estas originárias das contribuições.~
..}~"".,'"
sório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição': Portanto. o produto .i
\ ";~.;.~i(t:',:'
da sua arrecadação deve ser aplicado no financiamento das despesas que lhe deram '~" ;~~.I~l!
.~~l
causa e a nenhuma outra, não podendo. assim. passar a integrar os "cofres públicos }.J . ~ '
gerais". mas sim a um "cofre público específico': cuja receita deve conter uma referência ~ ''!b~otelho. W~rther. Da Tributação. e sua Destinaçi1o. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 85.88.
direta à respectiva despesa. I ,~
.::;
'~pud
'4.. O Desvio de Finalidade das Contribuições e o seu Controle Tributário e Orçamentário no
Dlrelto
f .: Brasileiro. in Domingues, José Marcos (Coord.). Direito Tributário e Polfticas Públicas.
5.8, CONTRIBUIÇÚES .,Sã,iPaulo: MP,i008, p. 304. . 'i .
.,~r~'~isic'sent}do, explica José Marcos Domingues que ''A. Co~stituiçãO de 1~88. ac~sada ~:
O gênero contribuições engloba diversas espécies tributárias distintas, que destinam 'I;~(. I inviabilizar as finanças federais em função da desccntrahz..'\çao do chamado
••. bolo tnbutárlo,
o produto de sua arrecadação ao financiamento de gastos públicos específicos. Possuem, ":i{i. ,rem favor dos Estados c. sobretudo dos Municfpios, teve a preocupação exatamente de, através
portanto,finalidade específica vinculada ao fato gerador, que integra sua estrutura, justifica " desse processo politico-financeiro, democratizar a Federação brasileira". Como bem con~lata. o
sua existência. legitima sua cobrança e qualifica juridicamente este tributo. citado nutor: "Ocorre, e este parece ser o 'punctum saliens' do problema, que à descentrallzaçao
de meios não correspondeu a necessária desconcentração de poder polltico-administrativ<l ou
.. a efetiva racionaliz..'\ção de tarefas objeto de competências comuns, as quais se transformaram
numa kafkiana superppsição de gastos em prejuízo de todos (,..)". E finaliza seu estudo c~m a
;~: .. seguinte critica: "Vive-se no Brnsil um verdadeiro tca~r~ do absurdo em ~atéria ~n.ance~ra e
" Coêlho, 5acha Calmon Navarro. Comentários à COllstituição de 1988. 7. ed .• Rio de Janeiro:
. 'Jil, tributária. Em vez de descentrali7.ar tarefas (oque reduzlfIao seu poderpol(uco.admtmstrat'~o),
Forense, 1998. p. 147.
•• '-~•.l a União obteve emendas que represaram recursos de fundos estaduais e municipai~ (FSE: FEF•
Baleeiro, AJiomar, Uma Introdução à Citncia das Finallças. 17. ed., Rio de Janeiro: Forense,
',i~., DRU) e procurou mais recursos não comparti1háveis (aumentando a carga tributána naCional,
2010, p. 147.
• cCC C Não' sepode negar que nos encontramos em um verdadeiro processo de "fle~~.i
lização" do pacto federativo originário que a Constituição Federal de 1988 pretend~"
RI T, R A
IE,
adação vinculada ao reembolso do custo de obras públicas; c) haver uma valorização'

;,.IS I .",
•
constituir, pois cada vez mais a União - através das diversas emendas constitucion"'" ~mobiliária decorrente da obra pública plenamente identificável; d) ter como limite
tributárias que vêm sendo promulgadas - obtém mecani~mos de concentração de,~~ ~ndividual de cobrança o acréscimo ao valor do imóvel beneficiado e; e) ter como li-
ceitas e, por decorrência, de poder em suas mãos. Espera.se que não ocorra, pelo usit. ~ite total arrecadado pela cobrança da contribuição de melhoria o valor total da obra,
excessivo ou abusivo de emendas constitucionais tribut~rias, um resultado ilegítim6\' .
Assim, o proprietário de um imóvel que foi beneficiado por um~ obra públic~
e apartado da proposta com que a Carta Maiorde 19~~ firmou compromisso. ::1'" C
deverá, se instituida a contribuição pelo ente que a custeou, pagar o tnbutopr9pOt." .

. A primeira espécie de éontribuiçãoJso!>r,ei,a;êjúi!J':discorreré a contribuição dt ionalmente ao valor da valorização do seu imóvel. Como essa wntribl1!~ãií;lij~iC! .
melhoria, de competência.comurn.á.UI,l,i~~'i~~;~,fJ~1!9~,-,~p,Distrito Federal e aoi. cpenas sobre o valor da valorização do imóvel é possui como teto n\fiimii,~c~~,1~
Ml\pidpios. Trata-se de um .tribut9,em)IJ,e.\1!~!J!~I}tr.~~Q~~í$~i9.,e.g,~.'Ji\tureza
co;'tr ""
a :ecadado de todos os respectivos contribui~tés o custo da obra, asienleJ~~':s~' ~:\i~\,/"
pr.Çstacional, que tem como fato gera4qr:ay')1qr!~Hq.,4~N!)'Vm?,y.e)jpgr.dec9rren( espécie de devolução aos cofres públicos daqUilo que se gastou com a oB~a.:r.~rt.,?t?""
C d,euma obra pública." Contempla, pois, ,doi~ç)em~'1iQs,f\mí!ig;irºÚi~~Í1<:ia!$,n~i essa característica da contraprestacionalidade se identifica na medIda em'q.ue .o.ç~n::,-':.
caracterização: o custo da obra e a m.ais-:vaU~irPo~.m~~.a.d{~.f'r':~'i " _,' . tribuinte que obtém um benefício financeiro pela valorização do seu imóvel ~everá
É um tributo que representa um instrumento 4~jtiS!içafiscal p~uta<!9 pel.a'i arcar com o pagamento da contribuição de m~lhoria, devolvendo aos cofres publIcas'
dade, pois é cobrado daquele que se benefi,iOu fina~,eiriWIe!1J~" P~Jl<;Y~~9rjzil\',~< parte do seu "enriquecimento". ::. ' ,"
seu imóvel- à custa de uma obra pública paga excI~iy,\U'l~!l1~P~L<j,Ji,~~,<!H~si'''-\ Como fonte de receita pública, as contribuições de melhoria podem Ser institu.
seria justo. por um crit~rio ~e justiçacomut.a~~y~ eJ:~.~!!~!l,~_!~~I,~q~~~~~~~i ídas e cobradas pelo respectivo ente federativo que realizou a obra, gerando para os
ciassem sem qualquer,ônus à custa de toda a sO~ied~4e!_:po,~,a?f"9~\ê!1~P.¥!P~~,5_»':1
_ respectivos cofres públicos um reembolso ao Estado dos valores gastos naquela obra.
melhoria seria uma forma de "devoluçãó' aos cofresp*blic'!"l1~p",:qjj\d$~#,e,pç!l{. Entretanto, por ser um tributo de difícil mensuração, já que deperide da aferição
financeiro obtido. Nesse sentido, afirma Antônio Roberto Sap]Pá.iQ.P.~ria;9,cql1~;:: por parte da Fazenda Pública do valor de valorização de cada imóvel (o que muitas vezes
espécie tributária (contribuição de melhoria) evita o locupletam~!11g,j~N,stiJ:JS~~9 não apresenta -um critério objetivo de identificação), na ~aior par~e das veze~ o Estad~
proprietários favorecidos por obras públicas': ",;;'
opta por não instituí-lo. Ademais, outra dificuldade na lmplantaçao ~esse tnhufo esta
Podemos relacionar as seguintes condições para a instituição. e 'cobr~n5ª\ na obrigação de se cumprir os requisitos necessários para sua apuraçao e cobrança, de
contribuição. de melhoria: a) sua criação deve estar relacionada Co.111as atri~uiçg~~i~ acordo com os arts. 81 e 82 do CTN e do Decreto-Lei n° i95/1967. Finalmente, o STj
respectivo ente federativo que realizou a obra;71 b) ter destinação do produto 4a.~tt tem entendido ser exigida a sua instituição por lei específica para cada obra) não sendo
":.' admitida a cobrança do tributo por meio de uma lei genérica, comumente veiculada no
próprio Código Tributário Municipal (REsp n° 927.846/RS, de 03/08/2010)."
sobretudo através de contribuições)': (Domingues, José Marcos. Federalismo fiscal brasileii

As contribuições de intervenção no domínio econômico, tributo de ampla
Revista Nomos, Fortaleza, Universidade Federal do Ceará, v. 26, jan.ljun, 2007, p, 137-143). ", utilização pela União. titular exclusiva da competência tributária, não possuem um
•• Código Tributário Nacional- Art. 81. .<lAcontribuição de melhoria cobrada pela União, peio~: fato gerador predefinido, bastando que sua hipótese de incidência esteja relacionada
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no ân}bito de suas respectivas atribuiçõe.sl~ com a área econômica em que se pretende intervir, através da sua cobrança ou da
é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária;: aplicação dos recursos arrecadados.
tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrésci-!TIo de valor que,:
da obra resultar para cada imóvel'beneficiado': _ Fundamenta-se na atribuição que a Constituição Federal de 1988 (arl. 149)
confere ao Estado brasileiro de agente normativo e regulador da ativida~e econômica,
Dória, Antônio Roberto SampaiQ. Da Lei Tributária no Tempo. São Paulo: Obelisco, 1968, p. 139. ;~'
exercendo, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento.
São as seguintes espécies de obras públicas que podem dar ensejo a cobrança da contribuição
de m.elhoria, segundo o Decreto-Lei n° 195/1967: I - abertura, alargamento, pavimentação/"
iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas; \,
II - construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos; III _ :_
construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive todas as obras e edificações de rodagem; VII - construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos; VII~ _ aterros e rea-
necessárias ao funcionamento do sistema; IV - serviços e obras de abastecimento de água potáyel, .' lizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolVImento de plano
esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de . de aspecto paisagístico.
suprimento de gás, funiculares, assessores e instalações de comodidade pública; V _ proteçãõ 72 Exemplo de lei específica instituidora de Contribuição de Melhoria é a LC .no ~3~/2011, do M~-
contra secas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques. cais,- nicípio de Araranguá - Santa Cataria, segundo a qual é instituída a ContnbUlçao de, MelhOria,
desobstrução de barras. portos e canais, retificação e regularizaçào de cursos d'água e irrigação; tendo como fato gerador a realizaçào da obra de pavimentação asfáltica da R~a Sergl~e. trecho
VI - construção de estradas de ferro e construção, paVimentação e melhoramento de estrada,L entre a Rua Vereador Manoel Norberto Costa e a Rua das Palmeiras, com uma area pavimentada
de 918,14 mts2, conforme Processo Administrativo n° 2l.6J 1/2011.
Embora seja uma fonte .relevante dc.recursos financeiros para a União, trata.se
.'.....i'.
., .
~lr}.!desta contribuição será destinaao ao Fundo Nacional de Descnvolvimffito CientífiCo e •

••
de um tributo eminentemente regulatório ou extrafiscal, já que, como o seu próprio
nome indica, essa exação existe para reali7..ª,r uma intervenção no domínio econômico.
>1P
Tecnológico - FNDCT, que aplicará os recursos no Programa de Estimulo
Universidade-Empresa
à Intemçào
para o Apoio à Inovação. cujo objetivo principal é estimular o •
Portanto. essas contribuições, antes de sercf!l consideradas ferramentas arrecadatórias,
"I~
desenvolvimentu ll'.:nológico brasileiro. mediante programas de pesquisa científica.e ••

revelam-se um poderoso instrumento de atuação do Estado como agente regulador. "',i
tecnológica cooperativa entre universidades. centros de pesquisa e o setor produtivo.
Nesse sentido. leciona José Marcos Dorningues de Oliveira73 que as contribuições r,} . As contribuições de categorias profissionais e econômicas, também de com-
de intervenção no domínio econômico destinam.se historicamente ao custeio do ':.~Ppetência exclusiva da União, são uma fonte de recursos financeiros vinculad.os. pois se
Parafisco'4 e contemporaneamcntc servem de instrumento à adesão de políticas pú- '~.' destina~l às autar.quias das rcsp~ctivas cat~gorias profis~ionais a ~ue se :~'f,:rel11 Oll a
blicas de cunho regulatório (Cide-tecnologia - Lei n° 10.168, de 29 de dezembro de '"" -determInadas entidades econômicas espeCIficas. conheCidas por Sistema S. Trata-se.
2000), ou transformador das estruturas (Cide-combustíveis - Lei nO 10.336, de 19 de t L~
•. portanto, de um tributo contraprestacional,
r devido por contribuintes que integram uma
dezembro de 2001). -~'~_' determinada categoria profissional ou econômica. e recebem em troca do pagamento
Encontramos dois modelos exacionais de contribuições de intervenção no do- ;;!.'
do tributo uma atividade estatal que os beneficiará.
mínio econômico em que as suas várias espécies se enquadrarão: a) Cide-destinação, -::'F~' Essa atividade estatal financiada por essas .contribuições. entretanto, não é rea-
quando sua função regulat6ria é exercida pela aplicação dos recursos arrecadados ;t lizada pela Administração Pública Direta propriamente dita, mas sim por autarquias
pelo tributo em determinada área econômica; b} Cide-incidência. quando a sua função ~\/t.1_ federais ou por entidades privadas sem fins lucrativos. na forma da legislação federal.
regulatória ocorre através da cobrança do tributo. ,'Ai~;: Como bem explica Luciano Amaro,7s "a União disciplina por lei a atuação dessas enti-
Das diversas espécies de contribuições de intervenção no domínio econômico, ',.:!:' J dades, conferindo-lhes. para que tenham suporte financeiro. a capacidade de arrecadar
podemos citar: a) AFRMM - Adicional para Renovação da Marinha Mercaote (Lei n° '?~I.,.'contribuições legalmente instituídas':
10.893/2004); b) Contribuição ao IAA -:-Contribuição para o Instituto do Açúcar e do ~.' Nessa linha. temos as contribuições devidas por contribuintes que fazem parte
I
..
: Álcool (Decreto-Lei n° 1.71211979); c) !BC - Contribuição para o Instituto Brasileiro
do Café (Decreto-Lei n° 2.29511986); d) ATP =- Adicional de Tarifa Portuária (Lei n°
.\tr:
:;~~~~,
de uma categoria profissional- como os médico~, os enge~heiros.?s administradores.
etc. - para que o Estado. através de suas autarqUias federaiS própnas, como o Canse-
_
7.70OtI988), e) Fust - Contribuição para'; Fundo de Universalização dos Serviços :~m~.lho Regional de Medicina (CRM), o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetur~
de Telecomunicações (Lei n° 9.99812000);- O Cide-petróleo, instituída pela Lei nO \~~': (Crea) etc., realize a defesa de seus Interesses. fiscalIzando e regulando a atiVIdade •
10.336/2001; g) Cide-tecnologia (Lei nO 1O.11!8/2ÇOq);.h) Condecine - Contribuição ..~fl bem como garantindo o livre exercício da profissão. Assim. as anuidades pagas pelos -
.•
••.
•
I"
, para.õ Desenvolvimento da Indústria Cinemàtográfi~a (Lei nO)0.454/2002).
. Como tributo vinculado. o produto da sua a,rrecadação deverá ser destinado a
uma atividade específica. conformea respecti~ l.eg~~I,~~~e~~.a~~lt:~e!.J~omo
primeiro
, .. ~i,:~rofissionais para essas autarquias têm natureza tributária de contribuição.
".t~ó_
Outra espécie de contribuição de categoria profissional é a denominada
~~lção sindical, prevista nos arts. 578 e 579 da Consolidação
con~i~
das Leis do Trabalh'1:
exemplo, tomemos a denominada Cide-petr_ól~(),j!,_stitu!~aI1eJa:L.ei n~, 10.336/2001. . 4tà-se de tributo devido por todos aqüeles que patticiparem de uma determinada
Segundo o art. l° desta lei, o produto da ~l;Ia.~fr~.c.~?~Ç~q_f.~.!~.~ge~tinado. na forma tegoria econõmica ou profissional, ou de uma profissão liberal, em favor do sindicato ' .
, da lei orçamentária, ao: I - pagamento de subsídios a preço~ guya,nsporte de álcool ~.pfesentativo da mesma categoria ou profissão. Não se confunde. entretanto, essá ..
i combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados de pet!"leo; 11- financia-
menta de projetos ambientais relacionad~s. CO~ a indústria do p,et~?!~.~~.d? gás; e 111 'w:l.
.I "ontribuição sindical com a contribuição confederativa. prevista no art. 8°, inciso IV,
II
oaConstituição Federal de 1988, que não possui natureza tributária, já que é fixada em
- filjanciamento de ~rogramas d~ infraestrutura, ~e.t~a,nspor\~f'.<:) ~,~g\Í~.1~.'~~mpl~i .embleia-geral, só sendo exigível dos filiados do respectivo sindicato (RE 195.978-SI',
que analisamos é a Clde-tecnologla, tambAém con~e~.ld,a~~~~ ~1f.tÇ~~fJ~f.~S:A~l.f~~I.t':1f~a ;;~ .F e Súmula nO 666 do STF").
pela Lei n° 10.168/2000. Conforme preve a refenda norma, o ~rod,uto ~a atrec~daçao ~'M f?'
Por sua vez. as contribuições devidas por contribuintes que fazem parte de uma
. ~~';,,:'~~;:~~.\~~':
': -~;;" ~~"".":
.. . a ~goria econômica específica, como a industrial, a comercial e a rural, incidem em
j
( 1)
<.-
. ,. ~
U 'tr:t. (•.~).:
Oliveira, José Marcos Domingues. O Contclldo da Extrafiscalidadc e o P<tp'el d'ài ê1des. Efeitos
• l
!,{~,
erar sobre a folha de salários das empresas pertencentes
f~dente) destinadas a financiar o aperfeiçoamento
àquela categoria corres-
profissional. o desenvolvimento
Decorrentes da Não utilização dos Recursos Arrecadados ou da Aplicação em Finalidade Diversa. tu1tural e a melhoria do bem-estar dos respectivos trabalhadores. Essas contribuições
Revista DiaUtica de Direito Triblltdria nO 131 (agosto 2006). São Paulo: Dialética. 2006, p. 49.
U A parajiscalidade exprime o fenômeno de descentralização ndministratiVôl (administração in-
direta) que se verificou a partir da segunda metade do stcul0 XX, para exercer as funções que
a administração direta já não realizava' satisfatoriamente. Estes entes. estruturados, em regra, Amaro, Luciano. Direito Tributdrio Brasileiro. 14. ed., São Paulo: Saraiva, 2008. p. 55.
na forma de autarquias, passam a demandar receitas "paralelas" ao orçamento fiscal para o seU .~: Súmula n° 666 do STF:"A contribuição confederativa de que trata o nrt. 8 IV: da Constituição,
0
•
financiamento. , ,(SÓ é exigível dos filiados ao sindicato respeclivo~

,.
, ~1.
.. (,
",
J:..:." - '" .. _ .•• '•• J" ,.
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áO conhê~idas como contribuições do Siste~a-"S':no qual integram-se as s, éíàe,seguridade social estão incluídas a prevídência sOcial,a'saúde'~k,ãsif~liJiila:so, .
.-l ~ntidades: 'Sefviço Nbcional de Aprendizagem do Comércio (Senac), ServiçàS~~
Comércio (Sésc), Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), Serviço Na"
..~.;'{!cial. Assim, para o financiamento das atividades estatais nessas :áreás':'~ençop~ra:ri1os.
..:~-?s' contribuições que incidem na importação de bens e serviços (Pis.lmpOItaçã9
," o b. .
de Aprendizagem di>Cooperativismo (Sescoop), Serviço Nacional de Aprendi. +f{ '.e Cofins- Importação), as contribuições 'que incidem 80 re a receita de loteri~Si a
Industrial (Senai), Serviço Social da Indústria (Sesi), Serviço Social de Tran'. \I'~:.;contribuição social previdenciária recolhida pelo trabalhador incidcl1:t.e$9:?i~:o:.s.eu.
(Sest), Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte (Senat), Serviço Brasil salário.contribuição e as contribuições sociais do empregador ou da empresa, que
de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae)," , ''',.' odem ser assim relacionadaso a) a Contribuição Social Patronal sobre a Folha de
,, '. ',' -Registre.-se que, segundo o SrF (RE 138,284-CE), essas contribuições po li; ~agamentos, que ~usteia ,9 ReglIne,c;eri'! ~~,gr,~rt~~I,\~i~Social, incidindo na folha
~;i.,"", /seh~~"'('
"ct..'l;~iaraaà'S;\.ta'mbém, corno contribuições sociais gerais, conforme a seguir.'~ ~t~;,r4~,~alários e demaiS re.~;~~r?;7H~"~~'iP,~~$~~~.~~,~$M~~~.U
,iEjlg.~~~regador, empresa ou
. ~!~qu!parado; b) a ço~tr!~HJ~~9p~,!)mg~~!1l~~g~!! '}g"Z~9~1"
a.o Programa de
il?;\?");7.~,~u....
'I""}m
..;..'.a
I..'.ra'.',
..:~,.~.. .. 6os'sociais, também de competência exclusiva da União, são'ii' 4?
f:~ré;:w.~.çã? Patnmop.lBA~_~1t;m%~~:r,~?:11f.~ª~ .\~l~~~.fiRNtfl~
atua~mente o
irograma do seguro-desernlw,go" 9.~~o,j1&s~!. i!IM?,b%Jr,~~}ta bruta
,.r 'éio1tif
i;;.i,i•,.•. ;jl..:.....:,..,.,•.•.:'.•..'.•.• ", t1*~e~!~~~~~:~:s::~~~:: r~a~:~:~~en~i~=p~os~~~~f li';P.'
"'(~{~~,a,~,
pessoas
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Icas,. c .a
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~\"(~tl.,,'
.• ":;k:~\,"::. '. .
,'__.__,~1~:~jàln7i~'~p~9g~at!l_as
nri~~~a!-!.
_'.". de alimentação e assistência à saú~~h ~xcofins), que e cobrada das pessoa~ J~r;~d,\~!'l\~,~;JWXJ!I~JPg~!'11',m9,W1jª&;~g~r~,o
segu.rS0ii~{éh\pfêgô:â~dÍléaçaôbfislcii~icdncidem sobre a folha de salários e déir\:l, ,,,5foturamento destas empresas; <l)~ Ç~ntnl>Ulç~o So.£i~!.~~bre9,~usro J,lqW~~~I?SfL), .
:li. rêndii.;i~p$sSairjfátiálh();~$Qbre''air~ttHta;;bfáturamentoe o lucro das empresas;s:qJj"l ~{que incide sobre o lucro líquld,q',~¥,~P~ss9~~.j~M~1f~1i[i~ji~~' .. ;~!;;?~;;;i;1~;):;;;li:Wii,.:".
a receita'dét6if&ifricfs{ ".~.fÓ""Õ~tit,,~;;sobre as importações etc. "f i~:t". Importante registrar que, para.o ~nancia~~~;~;~~~~\~.~~f.~;~,~~~?,£~~~~~~~~~r;
c~hí~~~ró~ . -. ;t~~:p'~2illiar,
Marco Aurélio Greco explicou que >/;,")" ~~'~','vidores Públicos dos Estados, do Dlstnto Feder~l ,~h~~~~'~~g?ç}l;1~?~t;;~óS~,~~~~~~.ç,ao
:-;>vf9;}j*'~' :j;Lr :';\.&L <
' .- ~~l'ederal de 1988, ,n? .~.l' d? artl,4?, autoriza este,s:~!;1\f;s.I1%~x~!\y,q~ ,~Jh1~JJ.~0m
sua
,-\,H.:áf' . _ '.' _ TWf,ãJitút~'p~pelintervendonista,nitidamente identifé ~{~.rpr,~priacontnbUlçao prevldenclana para o cu~tel.~1,~?Jj.t~~?1~:~~~J9(~~ã~lti~~\il~'-:;3(~,
.~-~"ii'~~té'~~~'cU16".;~~~
..,~~Mg1?,-'~~;'figuta
das contribuições, cuja preocupação rl,ã, ~f<.~
.. No grupo das contribuições sociais gerais, q~~~;ª:~iit~:-g5i;í;~!.lf:ã.~~~
_,~rt.
';':1t.ititif~~M;¥;riüs~~~tfâtbs~gêHdores), mas predominantcme~te com as finalicla:: ~r149da Constituição Federal, além de outros diSP9~itW?~,';teH'~tiW~I~!'~\~J,r~f(fi-
. 'bust~\ia';::(dé:,t.~ãiefigéi~l!~d~;intervenção no domínio econômico etc.) própr 'f~W.. (OS, não possuem como destinação--o financiamento "da.s~gún.d~,~e_,.~ocl.~~~.,~!lS .s~.m
. do Esíiâ'ó' So'daU~J.~;-L\\' 'i~2;~~.{; v.~ "f:. outras atividades sociais estatais. São elas as Contribuições Sociais' incidentes'-sobre
_ >1/1. ,'o;, -:_;~~:;;:'-; ~irÚ;'Ji'J'/ .i: ':.. • '.\.Q~ os depósitos do FGTS em caso de despedida sem justa causa é sobréaireml(~~!ação
Podemos classificar as .contrlQ.ui~ões sociais em três espécies: a) as contribuiçq. devida (Lei Complementar n' 110/2001), que se incorporam ao Fundode~arantia
sociais tlpicas; que
fin~nc:iaill'~.-~egu~~~a~e social, o que inclui, segundo o art,~~ por Tempo de Serviço (para financiar o pagamento dos exp~rgos:irifl~ciolá.rios); a
da Constituição Federalde 1988, asaúde, a previdência e a assistência social; b). Contribuição ao Salário-Educação (art. 221, ~ 5', CF/1988) que e deV1dapelas~mpresas
contribuições sociais gerais,. que financ~~m outras áreas sociais, tais como a edu~ e destinada a financiar adicionalmente a educação básica pública; e as contt!buiç6es
ção básica (salário-educação), o~ programas de alimentação e assistência à saúde" 00 Sistema "S" (art. 240, CF/1988), que, embora sejam tradicionalmente classificadas
seguro-desemprego etc.; c) as cont~ib~içõ~ sociais residuais, em que a Constitui( como contribuições de interesse d~ categorias profissionais e econômicas, vêm sendo .~
autoriza que a lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manuten( consideradas contribuições sociais gerais pelo 5TF.
ou expansão da seguridade social, ... Há, ainda, a categoria das contribuições sociais residuais, uma vez que a Consti.
As contribuições sociais típiras 'são aquelas destinadas a financiar a segurida-a~'- tuição Federal de 1988 autoriza a instituição - por lei complementar e não cumulativa
social, conforme prevê o art. 195 da Constituição Federal de 1988," No conceit - de outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social.
Finalmente, a contribuição de iluminação pública é um tributo de competênc,ia
77 Apesar de não integrarem o chamado "Sistema S'; também se beneficiam dos recursos arrecãd~,!-.
'/ dos Municípios e do Distrito Federal, destinado a custear a iluminação pública, que até
dos por esta contribuição as seguintes entidades: Instituto Nacional de Colonização e Reform~,
Agrária (lncra), Fundo Aeroviário e Diretoria de Portos e Costas do Ministério da Marinha ...\~
78 Greco, Marco Aurélio. Contribuições: uma figura sui generis. São Paulo: Dialética, 2000, p. lOt; correspondente fonte de custeio (~5° do art. 195). Mais, no art. 195 imp~e o seu fi.na~ciamento
79 Esclarece José Marcos Domingues de Oliveira que "a vigente Constituição brasileira preocup~3, universal ('por toda a sociedade'), por meio de 'recursos orçamentários (for~a mdtreta) e de
-se especialmente com a saúde financeira da Seguridade Social. Prescreve-lhe obediência:~:_ 'contribuições sociais' (forma direta)". Contribuições Sociais, desvio de finalidade e a dffa re-
um regime contributivo (arts. 40 e 201)•.vedando os tempos de serviços contados fictament~,. forma da previdência social brasileira. Revista Dialética de Direito Tributário n° 108 (setembro
(~ IOdo art. 40 e ~ 7° do art. 201) e determinando que nenhum 'benefício' pode existir sem ~ 1. 2004). São Paulo: Dialética, 2004, p. 123.
,
~:
'R 11 •
li
"
a edição da Emenda Constitucional n" 39/2002 era custeado pelas Taxas de Iluminação
Pública. consideradas inconstitucionais pelo STP (RE 233.332 e 231.764). uma vez
que não era possível atender aos requisitos constitucionais das taxas - divisibílidade
e especificidade - enquanto modalidade de tributo." Capítulo 6
Assim. ternos na contribuição de iluminação pública um tributo eminentemente
contraprestacional, pois destina-se exclusivamente a financiar os gastos com a ilumi- CRÉDITO PÚBLICO
nação pública. É um tributo devido por pessoa física ou jurídica proprietária de imóvel . . , , .. , .
localizado no respecti,'o Município ou no Distrito Federal, cuja cobrança é, em regra.
feita através da fatura de consumo de energia elétrica, levando-se em consideração o
consumo de energia elétrica (KWh). A receita proveniente do recolhimento da Contri- J
t~o; Para que o Estado possa realizar sua função, dependerá de recursos filOancclros, .
buição de lIuminação Pública destina-se a custear as despesas com energia consumida
~,~i' que se originam tanto do seu patrimônio como daqueles vindos dos cidadãos. Esses
pelos serviços de iluminação pública, prestados de forma efetiva ou potencial, bem
r:~t recursos, como vimos, são denominados reccitas públicas. Tradicionalmente. a doutrina
como as despesas com administração, operações, manutenção, eficienti7.ação, melhoria
e ampliação do sistema de iluminação pública.
,>_~~ estabelece uma distinção entre as receitas públicas e os ingressos públicos. conside-
raodo nas primeiras apenas as eotradãs definitivas nos cofres públicos, enquanto nas
i:~..
.4~
O Plenário do Supremo Tribunal Pederal. nõ Recurso Extraordinário 573.675-
7 segundas estariam incluidas aSentradas temporárias, Assim, no conceito de ingresso
SC. pronunciou-se pela constitucionalidade da contribuição de iluminação pública. ,~:A.i~_ público estariam tanto as receitas públicas propriamente ditas como os créditos públi-
afirmando a seu respeito: :'" ,~.(,cos, que ora analisamos e quc denotam uma modalidade de receita pública transitória
Tributo de caráter sui generis, que não se confunde com um imposto, porque sua
'r por haver um ingresso de dinheiro com a pos_terior restituição.
,. Realizando uma análise pragmática, é de-se conclUir que nao Importa se os re.
receitJ se destina a finalidade específica, nem com uma taxa, por não exigir a con.
trapll..'Stação individualizada de um serviço ao contribuinte. Exação que, ademais.
cursos ingressam de maneira temporária ou definÍtiva, já que, em ambos os casOS,a
" fmalidade destes será a de financiar as despesas públicas em geral. Nesta Li,nha.mesmo
se :\l:.()lda aos princípios da razoabilidade e da- proporcionalidade,sl
';(-:<'!' sendo o crédito público uma receita públic~ tc~por~ri~.?~ t~an,sitór.ia,não dcixt"\de
,,",'\\0;. I~íji .• ,: t~
:l,~,;,•.
.••. ..
",.
iI.;'possuir a mesn,a função que a receita pública'âefi.,i\i~i~a.;.':'.'~
.(t .
.. ,"H' .:'.'
~",'. ',(' •.•" ••••í. ~ti4'(',lIl)f".' úf.. (' .'
,
.:,. !\. \~ :llt:\.~,?'i~J"" i'l' Compreendido isso. poderíamos ter'a~~lis~dó '[Hêmà'do~'crédito público no
I.
_. ,~,. • • \'11, ~" ':;. .' ~ ..'~1fsmo capítulo da receita pública. Entretã.!,lo;'(\iántC"d~':<;ômpléXidadeda matéria
.,e da autonomia do institutO. optamos po::.?~t~54:\1\:~T:~.~r.ít~lõ 'p'r,~p'rioa fim de
..~"~~'~;:.1g,:!, :Úii.~;;:';:1;' ',garantir a didática no estudo. Esse foi o mesma. m.óttvo:j!ara:desJ?carmos. também.
. , as .receItas
. tn'but á'nas em cap {Itu o pr ó.'pno."/"'''\11''''\'''1,'''1'.'\
-,' ; :i ..'.t"." .•••;-t-~ I, \~ : "'i.l"1•••••..
.~.
1IO Náo"se Háde refular~a êo'n"clúsáode que o serviço de iluminação pública é serviço eminentemente
"utf ü!livctsi~ ou s~ja. prestado de forma abstrata e difusa à coletividade. insuscetfvel de ser a . I Mas se a receita pública é a outra face ~a I;u;~drl~ti.~têmno 1~~Ç.9P'0~to~ despesa
sua uti1izaç~o ",ensuráv~le individualizada por contribuinte c muito menos posslvel identificar . pública. consideramos que o crédito público,,;'i.'Jlo'I.Ã;!'
encóntra-se do mesmo lado.daquela.
,',. ' •.•d .",.\..I;';~'.I"'_~1q~t.l;l:)ll.~'~\.
" ..
que,m se be'.1eficia diretarnent.e da ativ~dadc. d,e,m9po que pudesse ser responsabili7..ado pelo ~el' .• 'Io.'il'f.,"",.Ú"'" 'i~,,-,;r'.), :'.;I,"~'
~1
"
seu custeio,.o STF já Vinha se manifestando de forma pacifica pela inconstitucionalidade das , .i; . ,.t.mlh\!~:~I~,iJhl9':-'tt~'
:"'~;'U.1;{11 v;tl '. ",~'i
'BLICO ..... w' ..• ",',' .';,' •. I
taxas de ihimifiáÇã'ó 'púbÍldi insiitüfdâs'pda~ múrtiêipaiidades. Até mesmo o extinto Tribunal
de Alçada Cível do' E5t.úló~d6 Rio' de Janeiro chegóu ri. editar a Súmula nO 12, que assim dizia:
,.i<, ~,.~ • 61 •
CONCEITODECRÉD1TOPU • ,li ~t.".r':~:~'.'~11(f;i;~f~,W~'f.~~::t:
~.~l).~'
,
"I! ilegítima a c~brân'i'Çà'.detak~."4~ituÓ1inaçã9 PúbliCa'Mun~cipa'. porque ausentes as caracte. ,~,;I
'l~~ Podemos identificar inúmeros significados para o tenno "c¥éd,it~'.•Po:de<se~.~ ~~~..
rlsticas da especificidade c' divisibllldade". Em' "ullla das decisões paradigmáticas sobre o tema, , ~.:fiança que uma pessoa inspira em outra no cumprimento de uma ".b,~i?aç,~ofu~.(a; Já
. ,. " .•. ""' ., J,.,,' . ., ,.. ' .' ,. ,
do Plenário da Corte ~up~,en:~,~~:.c~~~~ ~.~~r~ordi,~~~io n° 233.332-RJ), o Ministro limar
.
r que a origem etimológica da palavra deriva do latim credere (crer, acredItar oU~nfiar).
Galvão, em la de março de 1999. assim se pronunciou: 'i'ributo de exação inviável. posto ter ..'t' Podemos considerar, também, a troca de um valor futuro por outro a ser utilizado no
por fato gerador scn'iço incspecífico. não mensurável. indivisível e .insuscetlvel de ser referido '( presente,permitindo o melhor aproveitamento dos recursos existentes, Segundo o filósofo
a determinado contribuinte, a ser custeado por meio do produto da arrecadação dos impostoS :" ,eeconomista inglês Stuart Mill. significaria a permissão para utilizar o capital alheio. Sob
gerais. Recurso não conhecido, com declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos sob
1,:, o enfoque das finanças públicas, crédito pode indicar a autorização orçamentána par~ a
epfgrnfc. que instituiram a taxa no municlpio", A posição da Corte se consolidou com a edição
da Súmula n0 670. de 24/0"9/2003. que assim dispôs: "O serviço de iluminação pública não pode lealização de lima despesa (p. ex., "foi aberto um crêdito para a realiz.,!ão de uma obra ).
ser remunerado mediante taxa". .~c;"" Em qualquer dos casOS.a palavra crédito indica que há um sujeito tiwlar de ;'1
STF; RE 573.675. Rei. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 25/0312009. Plenário. D/E . ~J!ldireito perante outro. Dada a sua nature7.a pública - afinal, estamos analisando ,• II'I'
" de 22/05/2009.
"
, 'l,h:.
" ,i f""-:<"~
••. ~
.• . :'~ 7Ú;~"s;.~~.,t
.
....
•
.•.. São P<lU I.
Q.
'1 x Limonad
l~ a.
Curso de Direito Financeiro,
"
1998 p, 7). Trata.se, em outms p.lavras, de um
.
não de Ciência das Finanças,
alerta de Geraldo Ataliba acerca ela "irremediável il11prcst3bilid~de das C.OI1:I-
tcndo
.
em vista ~
Capítulo I
A Atividade Financeira do Estado
I
derações de ciencia das finanças para resolver problemas exeget.lcos d~ dtr.el,lO .:~.
rinanceiro" (ApontamenlOs de ciência das finanças, din:i/OJi/1C111CClroe lnbulano. ~~-',
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1969, p. :39). ,m. ,I
Todos os temas analisado~ na pr~~~~te.~9r~ foram examinados à luz da
Constituição Federale'd,J legisláçã6'infraco'?~t~íi~~6nal qu~ disciplina a ma- :~.
.\" téria, tendo sido incluíd~s ~rn nOl3.s ld,e ro1~~f
.?;~:t:l~ p.rópr:o corpo do texto :..• 1. ESTADO: ORIGEM, CONCEITO E ELEMENTOS
;: referências à jurisprudência'dóSupreíiíà:~~Wn~FFe'd~r::'I'(STF) e do Supe- ',' Considerando que o Direito Financeiro regula a estrutura e' b exe.rcíci~ da
. r Tribunal de Justiça (STj) acerca 'de'cada um 'dó'si'lé'triáústlidádos. alividade financeira estatal. e sendo esta um: instrumento para o atingimento
no Esperamos, com esta desprétensiosa' inid~.ti~;~~~~~'t~r cô~trib\Íin:dó:'par~
os dãS'finalidadesdOEStãclo', resta evidenciado que o modo de ser e atuar do
estudos daqueles que debruçam suas atenções sóbre o relevante tema da re- Estado c seus valores repercutem na configuração dos conceiws e "institutos
gulaçãO juridiea das finanças públicas. '." daquele ramo juridico:
. Críticas e sugestões serão bem recebidas. . .!'l : •. ;. ,r ...-.' .-~;: I,
Assim, tendo em vista que uma das chaves para a melhor compreensão das'
" ....
finanças públicas eStá no conhecimemo dos aspectos fundamentais do Est~do2,
Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho
procederemos neste capítulo a uma breve análise de ãfguns.deSses aspectos .
. P5?Lú},~,i~~h,o,~.ITl~!J,:om Ressalie-se que a expressão "finanças públicas" - derivada do francês fi-
- :' nana, que por sua vez se forma do amigo verbo Jiner (conseguir um fim)-,
segundo Cláudio Martins, "c usada não só para traduzir os recursos do Est<1do,
senão também a adrninislraçdo e o emprego destes" (grifamos)): Do conceito
transcrito, vê-se que a expressão "finanças públicas" é comumente empregada' \
para designar. própria atividade financeira do Estado'. ,.,\
I GR[ZIOTT1, Bem'enuto. Principias d( cicncia dl: las finall.~as, 1949, p. 71.

2 Leciona, nesse sentido, Rtgis Femandes de Oliveira: ~inadmissivel estudar o fenÔmeno finan-
ceiro do ESI:ldo sem ames firmar noções especificas sobre o próprio Eslado, p3ra que os condu-
sôcs guardem estrila sir.tonia com as prtmiss..1.s em que se asscmam~ (Receitas ptibJiC(l$ originalias.
199-1. p. 59). Isto porque, como destaca Ra}'mundo Juli:mo Rtgo Feitosa, "a athid3de financeira
do Estado se constitui em uma queStãO central na discussão mesmo do próprio Estado~ (/\ cons-
tituição financeira como qllCSt:\O crucial do direito constitucional, IS.d.l. p. l31).
3 l-.IARTINS, Clãuclio. Comp,'ndk' de finanças públicas, [988, p. 3. No mesmo sentido é a deflni-
L'lhl fllrmulad:t por Carlo~ \':'llder à~l :-:ascimcnto: ~Sob o ponto de \'iSla conccitu:ll, as finar.ç:ls
pl1bho5. d~ modo tr:ldldoll:'ll, dizem rcspeito ~s opcr:!çócs \"l)1tacias para :I oJJCt:n~'ã(!, cli:itriblliçclo c
:[lill':(i~'.1L'd.: dtnn.:ir,l illdI5pen~:ln::l:.\ s;1.lisf<lç.tod:ls nccrS5ld.ldcs pClb1tcnÇ 19rifamo$) (Curso de
,j"(I:".(z::.I':t:l'iJ,l. I "h}..;!. p 2 n. :\l' mCSlli(\ ~t:mldl) é :> li(.10 de r\ndr.: R.H1105 b\'ar.::s: ~:\~ iin:lllç;1.s
.. ;:c!lil,:,I;;'t'llmprccaca:t :'! (ln~(I,dt:\'(~lld(ls lribu,(I$ c uutras \'("rb,l~.constituindo '),; r~'cUI'SúSp(t-
bll';"'\~.(' $1,.;1L'Ml'l'spnnd"ntl: tiúlillll~'<i, •• 7 Ilpit,-,:,,,110, com (I ncccssirio j'ICl11t:!;:tfôt'I1W" (gnfallll.'s1
I.Cl!W d,' di""H,' ((l1l}tiluCtfllta1. 20M, p. 886)
4 t: tl,,~:,l' sC'ntidll que" ídcrida cxpres5:\o é empregada n{'l incisn [ dl) .lrt. 16J da CF.
. 27
26
J
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-----::...."..,....,._~-- II!!'!'!III!!!!I __ .f. • '~.' . ~_' _.' _ '~",._".,.:- __
~~.~.- .•.•. _t!~
,,
Por vezes, (l expressão "Finanças Públicas"
i
- principalmente quando gra-

É impossível, no entanto, encontrar um conceito único de Estado que seja
•
totalmente aceito por parte dos doutrinadores, Isto porque o Est3do é um
fada com iniciai:' maiúsculas - é utilizada para designar não a atividade finan-
organismo social muito complexo e os conceitos, por sua vez, são pontos de
ceira cSlJ.t.:d C111si, Ill~S o estudo que tem por objeto esta mesma atiyidade,
vista específicos, embora geralmente formais, de cada autor.
caso em que é u~1l(11mCllle tornada como sin6nima de "Ciência das Finanças'")
O conceito de Estado varia, de fato, segundo o ângulo em que é conside~
Em nOSS;ll"(1IlCL'jX;10, a5 rinanças públicas nao constituem ciênci3 algun1<'l.,
radol Assim, do pomo de \is18. sociológico, é concebido C01110 corporaçào
mJ.s isto sim, (11);c(o do conhecimento de yárias ciências (dentre as quais,
lcrritoria1 dotada de um poder de mando originário; sob o prisma político,
con~oarllc SC1-;'l ,';posto, ;-1 CIência das Finanças, o Direito Financeiro e o Di-
considera-se a comunidade de indi\iduos, fixada sobre um território, com
reito Tributjrí(J I. Por conseguinte, na preseme obra, a expressão "finanças
potestade superior de ação, de mando e de coerção; sob o aspeclo constilu-
públicas" scr~\I.'l1lprcg3da. como sinônimo de "ativid~de financeira do Esta-
. cional, caracteriza~se como pessoa jurídica territorial soberana.
do", cujo conceito será adiante delineado. ..
Todavia, apesar da dificuldade em conceituar com precisa0 o Estado, ob-
seJ\la.:.s~nos conceitos e juízos de diversos autores alguns elementos que são
1.1. Origem do Estado fundamentais para a estrUluração de um conceito básico de Estado, quais
Os homens reuniram-se, embrionariarnente, em grupos sociais, porque sejam: 1) urna sociedade permanente de pessoas; 2) um determinado territó-
concluíram ser imprescindível à sua sobrevivência a colabóração mútua. rio;'3) um governo independente; e 4) uma finalidade especifica, que é a
Esses grupOS, de organização precária, passaram, paulatinamente, a soli- puscá ~o
bem comum.
citar a satisfaçàO de necessidades gerais, impossíveis de serem atendidas pela ( , .Cmjsiâerando-se esses elementos, teremos chegãdo a uma visão global e
manifestação -individual de cada um dos seus elementos ou mesmo pelo es- ãbrii'ng~"nte-~oprocesso de conceituação do Estado, visto que se adapta às
forço coordenodo de cada grupo. ôpiniq~.ªª ..grande maioria dos doutTinadores.
Surgiu. assim, a necessidade de criar um ente politicamente organizado .,'. "P94'~.os, assim, conceituar o E;tado como a pessoa' jurídica soberana,
para gerir os interesses públicos. Este ente organizado, que é o próprio Estado de
co~sLÚ~Úl!!. um povo OIganizado sobre [1m determinado tcrritólio, sob o comando
(do blim S[(IIH-". que significa "estar firme"), apresenta-se, portanto, como o de ~r:ngbv~rnO, para .rins de alcançar o bem comum daquele povo8.
responsável direto pela administração dos interesses da coíetividade.
Com o progresso da civilização, acentuou~se no Estado, além da função.
1.3. EÍementos constitutivos do Estado
de órgão político, monopolizador do poder, o caráter de sistema orgãnico de
6 Como' Vimos logo acima, existem certos elementos indissociáveis que
serviços públicos para satisfazer às necessidades gerais da população .
compõem .a estrutura formadora do Estado e que, consequentememe, são
1.2.. Conceito de Estado indispensáveis à_sua existência. São os chamados e!emenrQ~. çgnstiluü,:,os do
Estado, ou, corno preferem outros autores, elementos essenciais do Estado.
O Eswdo (01110 ordem política da sociedade é conhecido desde a Antigui-
dade. O seu CClnceitovem evoluindo, a partir da polis grega e da civitas romana,
graças 30Sqllcslionamentos e às pesquisas realizadas por diversos estudiosos.
7 ~Es conecto considerar que cn el Estado hay realidades sociológICas, pera tambien esencial-
, mente dimensiones nonnali\.as, e.specialmente juridicas (SICHES, Luis Recaséns. lntroducción a!
R
cstudiodel drrecho, 2003, p. 265).

5 E ne~5e Sc'gltnd,1~ntido que José I\.-\auricioComi emprega a rererida expressão, consoante se 8 Semelhante é o conceito formulado por Pablo Lucas Verdu: "Emendemos por ESlado, la socic-
depreendc de suas kúes: "A o.:-pressJo 'fin:mças públicas' designa a cIência que estuda lodos os as- dari territorial juridicaménle organizada, con poder soberano, que pcrSíglU" el blene.\/ar general" (griros
penas rebcion;ldos j ,llí\'idade financeira do Estado, inclumdo as rormas de ingressos de recursos, no original) (Curso de daccho poJiliw, 1977, v. !l, p. 49). No mesmo sentido é a liçãO de AnuTO
rc.1lizaç50 de ,!t:spc-s-'S.orçamento, crédllO e OUlras corre!at<ls" (Di feito finQI1Cfiro na Cons/iluiçãO de Pellet l2.stra "Estado es una sociedad conformada por un grupo humano que vive eo comunidad
1988, 1998, p. 70).;\"0 mesmo semido é a concepção de Fábio Leopoldo de Oliveira, que leciona: sobre un lerritorio determinado, cu)'a estruClura de. poder está ocupada por una c1asedirigente y
"A denomin.l(;.lo'Finanças' é compreensiva de várias disciplinas que têm por objeto comum ú estu-
reglada por normas constitucion:l1es. T\ene por finalidad l(lgrar el bien comün )' proyeetarse con
do da 3ti\'id.idc I1n;mceirado EsI3.do"(ClIrso expositíl'O de dll-cil,) lriburálio, 1976, p. 5)
idenlldad propia en la comunidad internacional (Teoria dei Eslado, ] 999, p. 24)
n
6 BALEEIRO. ,-\li(\m~\r, Umél ill!r"Oâu(l10 il ciéncia dmjinnn(t15, 1996, p. l.
29
28 fi
____________
L
•••••• 111. ' ;. ~,.,~ ~L~"
~~'~
';.~.~
,•••• ~Iiiii!iiili~~.jiij'.
jjijiiiiiiji.iiiiiiiii!l.iig
Com algumas poucas exceções, concorda a maioria dos autores como sen-
iiiiiiiiiliiiiiiil~iiiiii=iiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii••••••iiiiiiiiiiiiiii~==---
indiscriminada, incluindo-se, portanto, nesse aglomemdo humano, os nacio-

nais e os estrangeirosH, É a '"base hum~ma" da sociedade estatal •.
.'
.,,
do três os elementos essenciais do Estado, embora divirjam qunnto â sua 10 comum confundir populaçãO com povo, A populaçãO, como foi dito,
identificação. São esses elementos de ordem mCllelia/ e de ordem fonna/. corrcsponde a todas as pessoas presentes no lerrilório do Estado, num deter-
Os elementos materiais S:lO a populaçêlo e o lcnil6rio, porque se crigem em minado momento, inclusive eSlrangeims. Já o po\'O é o conjunlO de indivídu-
falOres concrelOS, sensíveis. O elemenLO formal é identificado com o poder os ("súditos") sujeiloS às mesmas leis de um mesmo Estado.
polítiCO_ ou alguma de suas expressões, corno (lu/midade, governo Oll sobera- Convem, tambem, que se foça a distinção entre população e nação. População
9
nia _. que é o vínculo que agrega o grupo humano . e, simplesmente, o aglomerado de indi\óduos e não o conjt\nto de pessoas que
Emendemos, com outra parcela da douninalO, que deva ser acrescentada, tem os mesmos ideais, as mesmas asp~raçõesetc, Nação é, no dizer de José Geral-
entre os elementos formadores do Estado, ao lado dos três já mencionados, a do Brito Filomeno, "a sociedade natural de homens, na qual a convivência e so-
finalidade, que e o seu elemento espilitual (ou final ou teleol6gico,como preferem
ll
°
bretudo o culto das mesmas tradições, respeito aos mesmos costumes, e uma
alguns), sem o qual não haveria justificativa para a e;...;stência do Estado . língua comum levam à consciência nacional singular"15.De forma mais sintética,
°
Assim, para m_anter certa coerência com conceito de Estado 'por nós pode.se definir nação como o conjunto de pessoas unidas- pelo sentimento de
adotado12, vamos considerar como sendo qualro os elementos essenciais patriotismo ou, no dizer de Aderson de Menezes, de "parentesco espirilual"16,
do Estado: populaçãO, territ61io, governo e finalidade"- É impossi"e1 a existéncia do Estado sem o elemento humano (populaçãO),
pois e paro ele que o Estado se forma.
1.3.1. população~
A populaçãO é a totalid~de de pessoas residentes num território, de forma ".3.2. Território
I. O Estado é uma sociedade c, corno lal, compreende um conjunto de in di- .
\ ..'::,:-::-:>óduos visando à obtenção de determinado fim. Para que o grup? rocia! c,?ns: .
9. N~se sentido: OUGUI~, Uón:-Ft.HJaiJ{tnIO~do djrtil'O,~1996, p. 53; VERDU, Pabro Lucas. Curo
so dt dm:cho poll1ico, 1977, v. Il)p: 94:115:Leciona Vitor Hugo Mota de Menezes, citando Hidel- "~:!~.~~J.':'!.ti.t.Uido possa atingir sua fínalidade~deve concentrar esrorço~:e~ ~?rP.ul1j<~~.
brando Accioly, que o Estado': p~ra se ~af'!içte~r 'comq pesso~ de Direito Internacional, deve "},':' :'~,',determinado lugar, que constituirá a base flsica do referido grupo".., .- :~,.~,: .
reunir al~m dOSlrts elementos Ciladas (populàção, temtOrio e governo) mais um:;1 ((lpocidad~ de
paetuaçM. Tal capacidade, no-dizer' ~ê.vit~r Hugo Mentzes, l, "corolário da so1>emnia,resultado
';,.::'.
<:' O território é, ãs~im, a "base física" do Estado". 10 o esp"so geográfic9
'_":''i~r.~~~>'~ondeo povo se fixou, em que se desenvolvem as relações sociais fi déntrÇJ.'do
da existt:ncia do go\'cmo", e.pc,de ~r:.~êfuiidi como'''a 'capacidade exigida pelo DI? c pela Con- 'n.' . . .\ .. ' .
venção de Viena sobre o Direito dos Tldtados para firmar pnctOc lr:ltativas perante a comunidade :': .~::.,qualo governo exerce sua soberania19. Conslituindo.se no esp~ç.o nQ qu~l.os'
- -.dOs Estados Sobemnos" (liçÕes'e1{~ên{areSdi ~irtilo ínitrnocionCl/publico, 1999. p. 48). ;.' -.,órgãos estatais têm o poder de impor sua autoridade, o tenii:~rio ;d'etin~~~o'
10 LIMA. AntOnio SebastiAo de. Teoria do Eslado e da Conslitui(do: fundamenlos do direito posi.- ... ',ambito da competencia no espaço dos órgãos supremos do Est;d0
lO
,
.
ti\'o. 1998, p. 35 e 48-50; DALLARI, Dalmo de Abreu. Ekmcntos dt Itoriagf'ral tio ESllldo, 1991.
p. 87-92; FILOMENO,jost. Ge"'~I~~.B.ri!o.)10."uol df' l{oringf'~oldo Eslado f' cilncia polUica, 1997. ,:,:,~.~;s'~' . "':~~. ',',
p, 67 e 84. Este ultimo autor, contudo: considera que, 'altm da finalidade, h;1.ainda, outro elt-
menta constitutivo do Estado: o ordenammtojuridico (ob. dL. p. 67), -';~i£;:~4 MENEZES, Aderson d, r"nag"ai doE5'ada, t967, p. 132. ' ," .• '.:., :.:.
11 Nesse sentido é a lição de Paulo Napoleão Nogutira da Si!va: ~éprecis.o.ressaltar que, seg~n-
do as mais objelh':\.Sc racionais concepç6cS da atualidade; a únii:n justificativa para a exiSléncia
do Estado é a promoção do bem comum, cuja conSf:cuçãOSe"lama a cada i!.iam:lis complexa em
\inude. sobretudo, da explo~o demogr:Hica n nh'el mun~i:!J. N'áOfora essa necessidade, embora
se lome culturalmente diHcil conceber um mundo sem Es:::tdoS,não haveria justific:lliv3 lógica
I :,~~,~~~l? fILOMENO,josé GemIdo Bnto Manual d~ !tono gaal do Estado c citnda polflica, 1997. P 56
_~'./~ '~.Peru:ncem à m~ma Nação, conso:mte leciona Marcdlo Ú1etano. -todos quantos nascem num cena
': /.,. :-{; .•m b'lente cultural fCitOde lradu;õcs e costum~. gcralmemc expresso numa llngua comum, actualt.
'-;
".:
.{ l'
7ll.donum idf:nllCOconceno da vida e dlOõlmlZtldopt'las mesmas :tSpmlçOc:sde futuro c os mesmos
.','
l.dtais colec(h'os~ (Manual de citncio ro'tfica e dirôlo conslilUcional,1996. t. I, p. 123),
para a sua existlnci:l." (Curso de dirciIOC(lllslilUcioJl(rl.1999.p. 35).
.' . ", _ 16 MENEZES. Adcrson de. Teoriagaal do Estado. 1967. p. 133.
12 Ver ilem 1.2 dcste Capílulo.
l3 Aos referidos elementos arrtcscel1ta Oejalma de C1mpos OUlTO:a 0I;t;ClnizaçclojuI1dica, t q\IC,~' '.:.;,~,~
)/~.F FllOMENO,Jost: Geraldo Brito. Manual de /toria gual do £Slodoc £itncia po/W(a. 1997, p. 33.
gundo o citado autor. Wsomentc quando a socicebdc enc\ll\Ir:t-SCj\Uidic:'llllente org:miznda. com ,__: 1,8 MENEZES, Aderson de. Trada geral do EslOdo, 1967. p. 135.
uma ordem c()('rcitiv3. é que o Estado surgc~ (Dill'i/oji/llIt1.<iror.1lt(C1lllrnralia,1995, p. 19). Ncs.c;c 19 CAVALCANTI,Themlstocles Brandão PlinClpiasgerai~ de dllcr/opublico. 1958. P 41.42
.~~~~f:J
lZ'
I; $COlidoé a liçãOdejost: Gcr:'lldo Brilo Filomeno, qlle. emr':l.ll1lO.prdcle dcnolllin:lr o referido ele- 20 CAETANO, Marcello Manual dt cil'ncia paUllm t direi/OCO'IS/!lUCIOIlOI,
1996,1. I. P 127.
li ' mento ordrnamtnlojuridico (Manual dc r(Odageral 110Estal!Llt:dtndfll1f1Iilica. 1997. p, 67 c 79-80).
" ~~;i~'
"I'
, ,., 30 ..... ,:" 31
.< ' 'i.•
o elemento territorial é tomabdo em um Sjentido amplo, não compreen-
"
";"~VJI Alguns autores preferem US3r rt expressão poder político ou sobcmnia no

•
dendo somente a terra, mas t3m ém os rios, agos, 1agoas, mares interiores, '¥;J lugar ela palavra go\"crno. Enlendemos que não há inconveniente em empre-
golfos, baias, estreitos e demais acidentes geográficos, ponos ancoradouros, o ' I gilr como sinóninKIS os termos apresentados, pois lodos, em sua essência,
mar terrilorial, o subsolo, inclusive o espaço aéreo21 .• -\.lém disso, em virtude "_-j clcsign;l.lll8. mesnu COIST (l exercício do poder soberano2S.
das cOlwcnções internacion3is sobre o princípio da "extraterritorialidade",
incluí também os terrenos em que se \ocali::::Jm as cmb.z.üxz-:àasde um pais no 1.3,:;. Finalidade
22
exterior c os navios e aeronaves de sua baúdeira .
É impo:;sín:! que se tenha Unlêlnoção completa de Estado, sem ter cons-
ciência ele sua fin<1licbde,que é alc8nç8r o bem comum de certo povo, situado
1.3.3. Governo em detcrmlllado território. Sem esse elemento teleológico, inexistiria o pró-
Em qualquer forma de sociedade humana, existe uma necessidade de or- prio ESLrtdo.
dem e hierarquia, sem as quais seria ímpossível manter unido determmado Bem comum, por sua vez, nas palavras de José Geraldo Brito Filomeno, é
grupo2..3. De fato, na medida em que algUris assumem o controle de um poder "a realização global do ser humano, quer do ponto de vista biológico, quer do
suficiente para resolver as questões que a todos afetam, ocupam uma posição psíquico, (l que de\"e ser propiciado pejo Estado mediante criação de condi-
diferenciada no âmbito daquela sociedade, um~ posiÇãOde mando que impli- ções de cunho político (mantendo as seguranças interna e externa), jurídico
ca, por pane de seus destinatários, uma de obedi.ênciaH. ' .. (buscando o Estado de direito mediante a criação, execução e aplicação do
É a esta autoridade que chamamos de governo,- que 'está adrr1a.dos indiví- ordenamento j'YTídico)e social (proporcionando à população em geral, e à sua
duos (governados) e em igualdade de condições com o.sdemais-gô-vernos25. É faixa mais carente, em especial, condições de superação de sua insuficiência
o governo o elemento condutor do Es~ado, que detém e exe'r:~eo p;der abso- e necessidades de cunho educacional, de saúde, sanearne~to básico, Jazer
'IJto de autodeterminação e auto-organização emanado do.povo; . ",c.)" (grifos no origina])".
O governo caracteriza-se por ser uma organização política detiva e está- Uma sociedade de natureza política como O Estado não tem um fim em si
\-e1, em condições de presidir e manter a ordem26 e as instituições internas e mesmo, O fim do Estado, sociedade política que é, consiste em fornecer con-
representar o Estado no seu relacionamento com os demais me-m"?rosda co- dições para os homens que a compõem (e que ne1a possuem direitos e deve-
munidade internacionaj27. res), inseridos noutros grupos, que a integram - verdadeiras sociedades meno-
res -, alcançarem os seus fins30.
Os autores que não consideram a finalidade como elemento essencial do
21 MALUF, Sahid. Temia gpal do Estado, 1995, p. 26. Estado sustentam que ela já está implícita na ideia de sociedade. De fato, toda
22 SlLVA, Paulõ Napoleão Nogueira da. Curso de direito consliWcional, 1999, p. 38. sociedade, qualquer que seja a sua natureza (cultural, comercial, política,
23 Celso Ribeiro BJslOsleciop3 com precis.-1oque "uma \'onw.de dircti\'a deve c:.astir em qualquer co- panidãria), pressupoe uma reunião de indivíduos para fins comuns31. Cum-
munidade, se se quer mingir o fim para o qual e constituída. Na vcrdade, impossh'el seri3 que pc..<;.,<,oas
se
unissem paf3 a]cmçar um ObjCli\'ocomum, sem que sobre elas e>.islisseuma "ontade suprema, que pre destacar, no entanto, que existe uma diferença fundamental que qualifica
guiasse c coordcr1Osscas suas ~lli\ldades indilidl13is"(Curso de direitoWI1Sli!uciollal,
2002, p. 504) a finalidade do ESI3do: este busca o bem comum de certo povo, situado em
24 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional, 2002, p. 5.
25 Consoame. enfatiza Léon Duguit, "parece e.•1dcmc que em quase todas as sociedades, sejam
humildes, bárbaras, .poderosas ou Cl\ilizadas. enCOnLramos individuas que parecem mandar em
28 [\lo entender de Mareello Caftano, poder político e soberanii1 não si'io a mesma coisa: "A so"
seus sClllflhamcs e que de ceno modo exigem obediência a suas determinações, fncndo uso da
ber<1l1l:l:? lIm<lforma do poder soberano, correspondendo il sua pknilude: é um poder político
[orça quando julgam nccess:í.rio". E conclui: "Caracteriz(lndo "ssim a diferenciação polític?, os
suplcmo c independente" (grifas no origlna]) (fl.lal1lwl de ciência pOli(iWl' direito wnslitllciona/, tomo
elementos que parecem comanc1:H são os gOI'(:rnanICS;enquanlo os comandados, os go\.ernados"
I. 1996, p. 132)
(Fundwnnl!os dodir-cito, 1996. p. 31-32).
26 Como <lssc\'cram Fabio Gmnbl<lgi e Am Cláudia Alem, "a allcmalil'3 fi cxistênci:1 de um gO\'cr- 29 FILOMENO, José Geraldo Brito. Manual de teoria gCI(l) do Eltlldo c ci('ncia política, 1997,
no é o 'c<ldoum por si', o que é ob,,'iamcnte incompati\.el com qU<llquerronna de convÍ\'ênci<l ci.,-i- p.8"!.
lizada entre pessoas ou grupos sociaiS" (Fillan(a5 púhlicas: teoria e pratica no Brasil, 2000, p. 29). 30 POLETT1, ](oll:<ldo. Introâu(ii0 (iO dir.:ilo, 1996, p. 66
27 MENEZES, Vitor Hugo HaIa de. Liçóes cienJl'71[arcs dc dircito inrcnw(],lIwi plhliw. 19-99. p. 48. 31 C'\VALCt\NTI, ThcmislC\c1t's Br,1I1djo. Príncfflills gemi.; de dil"l'i1O piihJico, 1958, p. 22.
32 33
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determinado território. Há, ponamo, uma finalidade própria do Estado, que Não sc'lo.entretanto, todas as necessidades hum~nns que justificam a exis-
tência do Estado, pois as il1aividlll1is são aquelas que as pf'~soas cxprrimCl1lam
lhe dá um caráter muito pcculiar32,
Para atingir sua finalidade, como adi:mte se "crn, o Es~~do emprl."ga diw~r- de moelo singular. indcpcndemcmemc de suas relações com a sodedade ou
50Smeios, que \'Miam conforme as épocas. os po\'os, os costumes e a culmra. com o Estado, e que. juslamentC por isso, de\'em ser satisfeitas pelo próprio
Seu objctivo. IOd~1\"i<l, é sempre o mesmo e não se confunde com o de nenhu- índidduo, por seu próprio esforço e CUSto,podendo a forma de smisbç?.C'
"aliar de pessoa para pessoa, de acordo com a capacidade econômica de cad;J,
ma outra instituição)3.
O Estado não deve ser confundido, portamo, nem com as sociedades em uma3". É o caso das necessidades de \'estuário. alimemação" habitação elc'
Também não age o Estado no atendimento das ncccssidades coleti\'as, como tais
panicular, nem com a sociedade em geral.
consideradas aquelas que pertencem a determinados grupos ou setores bem defi-
nidos. É o caso dos interesses de um condominio, de um clube, de urna associação
2. NECESSIDADES PÚBLICAS
etc. Tal espécie de necessidades humanas é sentida pelas pessoas corno integrantes
Segundo Dalmo de Abreu Dallari, os agrupamentos humanos caracterizam- do grupo social especifico a que pertencem'" e deve ser satisfeita pelo esfoJl;o da
-se como sociedades quando lem uma finalidade, um fim próprio a atingir3-l. referida coleti\idade, consi.derada esta como a soma de seus individuos.
Entre as sociedades políticas. há uma que se destaca das demais por pos- Hã, loda\ia, cenas necessidades que não podem ser satisfeitas pelo esfor-
suir um poder direto sobre o indi\.íduo, bem como por sua amplitude: o Es- ço do indi\1duo nem mesmo pelo esforço coordenado dos integrantes de
lado. Todas as demais sociedades têm a organização c a aü\idade reguladas delerminada coleth~dade, pois são do interesse de todos os segmentos da
pelo Estado, que pode suprimi-Ias ou favorecê-Ias". sociedade~l. São as chamadas l1ecessidadcs coletivas publicas ou, mais resumi-
O que justific"a a existência do Estadp são as necessidades humanas. As ne- damente, nceessidad!s públic~i cuja satisfação o Estado assumiu ou .confio\! :1
cesSidades humanas, no dizer de Wa!ter Paldes Valêrio, são as "sensações de outras entidades de direito -público, e qu.e são atendidas, basicamente, pelo
carencia ou deJicie de algo próprio à conservação de sua existência indi\'idual processo do serviço público-1t. Dito de outro modo, consideram-se ptlblicas
ou social, que as pessoas experimentam, conjugadas aos impulsos par:l.fazê- -as necessldades coletivas atendidas peló.Esú.do~J.,. , '-
, '_las'desaparece,r"J6. Na lição do aulor referido, as necessidades humanas, para Percebe-se, do exposto, que .i~dã~í'i~cessidade pública é, em principio,
"Cujasatisfação a busca dos meios adequados a suprimi-las oferece cena limi- coletiva~\ mas a reciprocã.."estã .exduía~,,-pois: existem necessidades coletl-
te,ou escassez, tomam a designação de necessidades econOmicasJ7. Bem cconó.- vas que não são necessidades' públicas~). O quç caracteriza estas últimas é,
'mico, por seu turno, é tudo aquilo que tem a qualidade de ser capaz de satis- , , . ',~ ,:i::"-:':/';!f :
J8
fazer as necessidades humanas, existindo em qüantidade Iimilada .
menlo, C ulópico: pois o ap.a~lhamento do EsUldo, ainda que S3lisra.lório aos anseios da coleti\;-
dade, não será capaz de suprir as infindãveis necessidades de lodos os cida~ãos" (RMS 28,962/
32 POtErn, Ronaldo. lntroduçdO ao dircito, 1996. p. 66.
MG, ReI. Min. Benedito Gonçalvcs,}! Turma,j. em)5,-S-,2.o09, Djt',.3:~-f009).
:33;)liA~J?Uj'Á, D~rcy. ''y,oriagual do Btado, 1998, p. 5.
'!' ', .• , • ',-' 39 GRIZIOITI, BeO\'cnulO. Principies dt' citnd~ dt' 'Ias
,
firi~rizas.
.,'
1919;
1;,
i7.,
p. --
II
34, DA~[, Dalmo de Abreu. EI,m,nIOS de Itoriagtral do EsIOdo, 1991, p. 21.
'.', .' "'irl," ~"'ll~" •• ~ ' • ,. ,
40 VALt:RIO. \".laher Paldes, Programa dt' direito fi~anu:irO'Cjinanças',~199.6:' p: 17. '
35' Nã Iiçãô.~e Eg~ Rosa Sampaio', "o poder do Governo é o que dislingue o Estado de tod:ls <lS
OUlras sociedades organiz,adas~ (1nstituiçOt's dt' cilncia das finanças: uma abordagem econOmico-
41 BALTHAZAR. Ub31do Ctsar. Manual dc din:lto trihutdiiO:liwO'i, '1999: p.i 15: ,-
-financeira, 199t p,'-1~).Como obSeiva José GemIdo Brito Filomeno. os ordenamentos jurldicos
12 BALEEIRO. Alioma£. L!ma introduçtio clcii!ttcia das jina'nç~, ~996',p~>.;'SAM~~lO; Egas Rosa.
1 lnsliluiçoo de cilncin das finanças: uma abordagem econOmico-finariceira, 1991: p. 78-79.
de quaisquer outros tipos de sociedades (como. por exemplo, os eSIlHutOSou conlratOS soci:lis
constiluth'os) "ficam condicion~dos ao do Eslado, que poderá cstabelecer limites à sua própri:t 4) FERREIRA. Jose Rib3mar Gasp3r. Curso de direito finaneôro. 1979, p, 5,
constituiçno como pessoasjurldirnÇ (Manllal dt' leoriagt'ral do ESlado e cit'nci(l f'GliIIW. 1997, p. Si), 'H leciona, nesse sentido, Celso Ribeiro BaslOs: "O ESlado não deix:l de ser uma grande associa-
36 VALÉRtO, \-Vaher Paldes. Programa de dirtilo financeiro t'finanças, 1996. p. 15. ção. Enqu:tnlo tal. existe panl. o alingimcnlo de cenos fins que dizem respeito aos interesses d:l
própria coletivi.dade" (Cursodt direito jillanairo e d, dircil(llribulcl,;o, 1995, p. I).
37 Oh, cit .. p. 15,
'45 BAU:EIRO, Aliom;lr. Uma inrr(l(l:içilocl dfllcia tias jinançlls. 1996, p. 2: MARTINS. Cláudio.
38 NAPOI.EONI, C1nudio, Curso de tcon(llllia pofitiw, 1979, p. 26. Confir;l.sc. a respeito. o se-
gUlnle julgado do STJ: "O enlendimenlo de que o Poder Público OSlenta ti condiçAo de s;nisf:lzer
Comptlldio dt' jillCl11ÇQS publicas. 1988. p. 5; ROSA JÚNIOR, I.ui;: Emygdio F. d:l, lvlanual de direifo
tod:'ls os necessidades da coleth~d3de ilimilad:lmenle. sejn l\:l 's".úde ou em qU31quer OUlro seg- 1inanwI'O e dlrcilO fribulclrio. 1998, p. 10.
35
34
_.~-
•
1I
•
Também são variáveis no espaço .as necessidades públicas: na mesma épo-
precisamente, a forma de necessário atendimento pelos chamados serviços
Gl, elas se ~presentam de modo deslgu(ll entre os vários países, em virtude de
públicos. SUJS peculiarIdades geográficas, culLurais e políticas
Ern sentido lato, pode-se conceituar necessidade pública como ludo aqui-
Ad\'in~-sc, ainda, que as neccssidrtdes gcr3ís (públicas), cUJa s31isfação
lo que incumbe ao ESlado (ou a outras entidades a ele submetidas) satisfazer,
I; busca a atl\'lclJde estatal, não 5:)0, sírnpksmcntc, a .som,1 dos interesses indi-
em dccorrtnci<l de um:1 dCCI5;lO política inscnda em nOrlll<ljurídic:J, 5cj8 de , \'idu<'llS, mesmo porq~e aquelas vão além do interesse das pt'SSO:lS que, em
nível constilUciol1'-11, seja de ní\"Cl inrmconsliLllCHJll31~" São cscolh",s pOlillGI.S. I dado momerno, conSlltuem o Estad050.
como dito, que definem uma necessIdade como pública c, por consequênci<l,
delimitam o raio ele atuação do Estado; escolhas, como salient.<1Jose Souto
Maior Borges, "que traduzem preferências eventuais dos detentores do poder
3. SERViÇOS PÚBLICOS
político ou das maiorias congressuais' ..n. Inexiste, de fato, no estágio atua1 do Ao. concejt~ ~e necessidade pública corresponde o de serviço púhlico: a
conhecimento científico, como acentua o autor referido, "um critério válido, neceSSidade pubhca é s~ntida pela col~tiVidade; o serviço públiéo é produzi-
universalmente aceito, para revelar quais as necessidades a serem providas do pelo Estado visando a satisfação daquela necessidade. A cada intervenção
pelo Estado e quais as que deverão ser satisfeil<1spelos paniculares""s. do Est~do, tendente, a satisfazer uma necessidade pública, corresponde a
"Em sentido.estri~o, necessidades públicas são aquelas que interessam aos pr.estaçao de um serVIço públicoSl. ,"
cidadãos indistintamente, sem que se possa determinar o grau de interesse A ~xpressão "serviços públicos" pode ser .toma:d~_em, pelo' mÚios, duas
que cada'um.tenha in~i~.dualmente na e;...'istênciado serviço ou da atividade acepçoes: em sentido objetivo e em sentido subjetivo. - ---
pública d,e qu~'se trate ...- , E~ sent~do subjetivo (o~ orgânico), correspon~e s,~r:\iç~p,úb~icoàs orga- ?
c _ Ressalte-s~i,'1u~:~,definição de necessidades públicas (em sentido amplo) mzaçoes de pessoal e matenal que atuam sob a responSabilidade de'éntidades
depende' 'c;lâ{tirc~í:iStãrü:~as'de tempo e de lugm.49. São, de f::lto,variáveis no, públicas, p.ara o desempenho de [unções e atribuiçõ~ de-:sUa."~ompetê'ncia.
leinp'oas necessi'dad~ púbficas: nas sociedades políticas primilivas, as necessi- O SeT\'lçO público, enl'sua acepção objetiva, pode ser definido como a
dades co'nsideradas públ-icas eram extremamente reduzidas; limitavam-se, em atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade materialmen-te fruível
geral, à defesa' COnlraa ~gréssão externa, segurança interna e distribuição da pelo~ a~min~st~ados, pelo Estado ou por quem. lhe faça as veZes52 ,...-sog~"regime
justiça, Hoje', as neces-swades públicas abrangem desde a assistência ao nasci- de dlIeno pubhco (o regime jurídico-admimstrativo)5J, "
turo, prolongando-se à infância, à adolescência e à velhice desamparada, até à Serviços públicos gerais (também conhecidos como universais) são os
recreação pública. No quadro vasto e diversificado, situam-se, também, a edu- prestados uti uni'l'ersi, isto é, que atendem de forma indisLÍnta a todos os
_c?çào, a saúde, a habitaçào, O fomento à produçãO etc. eidadàoss4, sendo, por conseguinte, insuscetíveis de utilização individual
50 Em se~tido ~onlrário é a lição de Alf Ross, que ;\ss\m a. expôe'"A ideia de que a comunidade
46 HARADA, Kiyoshi. Diwlo financeiro e tnoulârio, 1998, p. 24; OLIVEIRA, Régis Fern3ndes de;
é U~l~ entldade mdepen~enle, com necessidades c interesses próprios, deve ser rejeitada como
HORVATH, Estevão. Manual de direilofinanceiro, 2001, p. 17.
llusona. Tod~s as necesslda.des hum3nas são experimentadas pelo indi\iduo e o bem-estar da
47 BORGES,J0sé Souto Maior. Introdução ao dircito financeiro, 1998, p. 14. Celso Ribeiro Bastos
eomumd::lde e o mesmo que o de seus membros C..)" (Direito e justiça, 2000, p. 341). E condui o
esclarece. que.: "É a atividade política que dClúmina a escolha dos objetivos que devem ser perse-
guidos prionl:lriamenle, visto que não é possível querer-se atingi-los, a todos, simultaneamente" ;\~ltor,noutra pass3gem de sua obr~: "Os mteresses são expcnmentados por pessoas - não conhe-
(Curso de dir'cilOfiiUHlccír-oC de dirclJo tributário, 1995, p. 1). No mesmo sentido é a doutrina de cemos outros centros de expenenCl;} - c, neste sentido, são indí\'idu:lis, falar de interesses coleti-
Luiz Emygdio da RosaJúnior, ao asscverar que "a eleição d3s necessidades coklil'JS a serem satIs- \'os, ou c~mun\lánOS, no sel:.tido de que é o grupo ou a comunidade que experimenta Oll tem o
feitas pelo Estado deve Jtcnder a criltrios eminentemente políticos" (iVI(lllllClide dlrô!O financeiro c mkress~'~, c;\rece de sentido' (ob. cit., p. 411).
direilo llibu!lirio, 1998, p. 9). 51 DEODATO, Alberto. M(lnu(l1 de Clênci{l das finanças, 1965, p, 10,
48 BORGES, José Souto l\--bior.Introdu(iio ao direito filloncl'iro, 1998, p. ] 4. 52 CF, ~rt. 175, w~ut~"lncumbe3o P~der r?~liCO, 11,1forma d:11ci, diretamente ou sob regime de
49 MORAES, Bernardo R\beiro de. Compêndio de dirnw tributaria, v. l, ]996, p. 290, "Os fins concessao ou pemmsao, sempre atra\"f'Sde llcnação, J plTslação de SelYlçOSpúblicos".
colimados pcb atl\'Í(bde est;H::ll"_ ensim,-o José Souto )\bior Borges - "s;'iovari:ixe\s no tempo e 53 ~'I,ELlO, Celso Antônio Bnndeira de Curso de dirclln adminis1ralil'o, 2000, p, 575
no espaço e 11\SlOcoi1siSle, pre,Çisamcnte, a sua relatividade histónca" (Jl1lmdução {lO air'['ilOjirwJl-
5-1- fAC110, (;110. DircllontimirJislmtivo, 1975, p. 20J
(W"{J, 1998,]1. \4)
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- - _._--"-~~
•••••• •• • •
c mcnsur"\'e!. Atendem a toda :l coletividade, sem objcti\"<H usuários de- coleth'idade. Nesse semido é a precisa lição de Celso Amônio Bnnddra de
tcrminndos~\ como os de iluminação pública, de coleta de lixo elc. O ~'lello. "Enquanto o ser\'iço público \'isa a ofertaI" ao adminislr:'!do uma mi.
scn'iço público gerJI é indivisível: não é suscctf\'cl de fmciemnmcmo el1lre lidnde, ampliando, assim, o seu desrrme de comodidades, mediantc presla-
os usu:l.rios, isto t, não se pode indi\'idu;1IiZ:U o serviço recebido por ead:t çàc$ feitas em prol de cada qual, O poder de policia, invcrsametlic (con.
usuário}!:>. quanto para a proteção do interessc de lOdos), visa a restringir, Iimi!(II',
Os scr;iços públicos cspccificos (também chamados de singulmfs ou espe- [(IJl(ficiol1ar, as possibilidades de sua atuação !inc, exatamente p?ra que seja
ciais),<10 contrário, 5.:10 os prcslados uti sillgu1i~;. São os que, embora se encon-
possí\'(~lum bom convívio social. Então, a policia administrativa consLÍwl.
trem mobilizados para scn-ir indistinl<lmente a lOdos, possihililam a indivi- ~se em uma ati\'idade orientada para a COl1tCl1Ção dos comportamentos dos
dualização do beneflciârio (deslinatãl"ior's, sempre que 3. sua prestação se administrados, ao passo que o serviço .público, muito ao comrário, oriema-
10rna concretamente necessária, como os de fornecimento de energia elétrica -se para a alribuição aos administrados de comodidades e utilidades mate-
e de água. Os serviços especificas gozam, portantO, de dil'isibilidade, isto é, da riais" (grifas no origina!)".
possibilidade de, pelo menos aproximadamente, a\'aliar~se a utilização indivi. O poder de policia é a prerrogativa que o Estado tem de, obsen'adas as
dual (efetiva ou potencial) pelo usuário". normas jurídicas, disciplinar o exercicio dos direitos individuais relaciona,.
Tante os serviços públicos gerais como ~s especiais estão organizados dos com o uso, o gozo e a disposiçãO da propriedade e c:om o exercicio da
para satisfazer uma necessidade pública60, apesar de os últimos atenderem liberdade dos administrados, comp;Hibilizando~os com o bem-eslar social
de modo particular e individualizado a algumas pessoas. ou com o próprio interesse do Poder Público.
"
II_'~'
", . É que o imeresse gc.raJ (público), cuja satisfação busca o EStado, nem
4. PODER DE POLicIA .. sempre coincide com os interesses individuais. Isto por::pe, como dilO antc-
, . ~..', '~iormeme, o interesse geral não é a soma dos individuais .
,
'l~':.~~~~~l:
..:_~~l~
.A .a.Lividadeadministrativa estatal não se restringe aos scr.;ços públicos. . j. _~
.... ' . ~.Poder de polícia é, assim, a 3Jividade preventiva ou rcprc5si\'o. e..xcrcida
C<:,m efeito, no ambito da referida atividade, o Estado, por vezes. é levado ~dn:tinistração, com o propósito de condicionar e restringir o uso e gozo
a pràt1car atos que não prestam comodi.dade aos indivrduos (como ocorre nos ~_~~{~.1.q~
~~~cn~, 'àtividades e 'direitos individuais, em beneBcio do interesse público,
serviS'lS públicos), mas limilam a ati,odade dos particulares, impondo-lhes _ '.:::; '.~ pro-r:nQvendo,assim, o bem.est3r geral63, Destina-se a pol1ci~ administrativa ()
abstenções e, desta [arma, prcser.'am 3 ~ociedade de males61. Tais atos confi-
guram o chamado "poder de policia", podendo ser citados como exemplos: '
.' !~<.,_' "'.'.p;~\'eniro surg)mento (quando ainda não aconteceu) de atividades partícula.
:/i ...
I,.
-:~{r~ ~?ç:ivásaos interesses sociais ou públicos ou a obsrar (paralisar, impedir,
.nãQ.??i.rcom veiculo, salvo se devidaJI1~me Jicen.ciado; não portar ama, salvo .. :.~?:'.,''.reprimir) seu desenvolvimento. - .
se previamente auto.fizado etc. j :. . . O campo de ntuação tradicional do poder de policia do Estado é vasto,
O mo de policia - isto é, aquele que envolve o exercicio do poder de po- i~(!tIi?do todas as restrições imposl3s pelo Poder Público aos individuos, em
Ircia -. ao contrário dos serviços públicos, .não é exercido em benefício de
. que~ o pede, mas constitui 'restrição a direito seu, em função do bem.estar da
I •. ~b~.ncfíciodo interesse coletivo, saúde, ordem pública, segurança, e, ainda
, . !,
'ij
J mais'; .05i~teresses econômicos c sociais.'Engloba, pois, dentre outras alivida- .,
i d~s,.~.~~n~rol~d~ circulação nas vi~~.públicas, a vigilância sanitária (exercida i{
!I
.' • .' r, .
55 G~PARINI, Diogenes. Direlloadminis'raiivo, 2000, p. 254.

56 MOR5ELL1, M:muel. Compcndiode ciencia dr./asjinanzas, ]947, p. 8. 62 ~IEU O, Celso Antônio ll,lI\deira de. (urso clt dirrito adminislrati\'O, 2000, p. 583.
57 D'AURIA,Francisco, Citncia dasfinancas: lcorin e prática, 1947, p. 75. 63 O :In. 78 do CTN conlcilll:l _ p:l1Tlefr.lloSlribut:hios - o poder de policia como~:t :ni\'id:tdc
58 BERNARDES,C. de Ah-arenga; ALMEIDAFII.HO,]. B:ubosa de. Dirril'Ofinmltriro cfinanças, da ;]dmini~tr:t~':lopública lj\'e,limiu'lTldo ou disciplinando direito, interesse ou librrdadt, regul:t
t967.p.17. a pr:\lk:t de lUOou :tbSIC:l\":10 de f:tto. em raz~o de imere:.s.c póblico concernente :"l Stgm:tnçn. ti
59 DEODATO, Albcno. ~'lal1lJa'de ci~nciadas!lIloncas, 1965, p. 11. higiene,:'t orckm. :10~cn::'IUn1l'S,:ldi~o:::jplinada produ(:to c do mercado, ao exclelcio de all\'idn.
60 MOR5ELLl, M:mucl. Comprndio de ciencio de Jasjinan::as, 1947, p. 8. llcs {'conúmicas tkp.::1H.knIC~lI.: conces~o ou :'IUlonz.aç"o do poder público, fi uanquilidndc
61 OLIVEIRA,Rtgis Fcm:H\des de; HORVATH,ESlcvão. MOIllIOIde di/rirofilltlllcri1l1,2001, p. 18. públic:t, llll:lO respelto:'i plOptkd:tdc c :tos direitos mdi\'iuunis ou coletivos" .
. 38 39 '~ .
i.,
;.;!ll .;,....
sobre o comércio de alimentos e medicamemos), a higlene dos logradouros
públicos e o controle de epidemias'"
5. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO: CONCEITO
, I
O ESl(\do,para atingir sua finalid(lcie - o bem comum de ceno povo, situ-
Cumpre destacar, entretanto, que as novas exigências da vida moderna,
matcrializadas, sobretudo, no alargamento da ação legislativa a áreas outrora. :. :ldo em determinado território -. desenvolve uma série de atividades: presta
~('l"\'içospúblicos (educação, saúde, demre oUlros), exerce poder de policin,
inexploradas tais como meio ambiente, a estética elas cidades. a proleção do
constrói obras públicas ete. Essas awa('ões constituem a chamada aliviâade
consumidor, conduziram a C\'olução do ,próprio conceito de ordcm pública.
tulministraliva do Estado, que, em suma, \'isa ao atendimento das necessida-
Assim, o poder de pollci", que e o principal instrumento do Estado no pro-
des consideradas públicas (interesses rclcval1les que o Estado, por mcio de
cesso de disciplina e contenção dos interesses individuais, reproduz, na evo-
~ccisãOpolítica, encampa). A atividade administrativa t, por isso, considera-
lução de seu conceito. essa linha ascensional de inten'cnção dos poderes pú-
daa "atividade-fim" do Estado, "isto que constitui o fim, a finalidade para a
blicos. De simples mcio de manutenção da ordem pública ele se expande ao
qual o Estado foi criado".
domínio econômico e social, subordinando ao com role e à ação coercitiva do
O Estado-Administraçãq, todavia, não poderia mamer-se nem cumprir
Estado uma larga porç.ão da iniciativa privada6'.
suas finalidades se não dispusesse de uma massa adequada de meios econô-
Atualmente, por conseguime. o poder de policia incide sobre as mais va-
micos, que se "alimenta" ou.de rendas patrimoniais do próprio Estado (e de
riadas matérias. sendo vasto o seu campo de atuação: há policia de caça e
atividades come~ç~~~ 01.:1 in..dustriais por ele exercidas) ou, emão. é obtida,
pesca, destinada à proteção da fauna terrestre e aquálica; policia de diversões
pelo poder de impé.rio, pela riqueza dos cidadãos. Na 1dade Media, as entra-
públicas, destinada ã defesa dos valores sociais; pollcia norestal, com a finali-
das da primeira espêcie (recéitas originãrias) é que tinham o papel preponde-
dade de proteger a nora; -policia de pesos e medidas, vohóda ao controle e
rante, ~o ..~:;;(.3:~~~!!l;>~ª!~Jitp~itqdavia,
os rderidos ingressos foram perdendo a
fiscalização de pesos e medidas; policia edillcia, que se ocupa da disciplina
importãn~l~ ei 1i:0i.~.,;~
~eg\li1da modalidade (receitas d_erivadas) e ''lue, em
das construções elc.66
O poder de polici~ manifesta-se por atoS nOl1nativos (gcrais. abstratos-e
maior proporção, .preenche, por intermedio dos tributos, as necessidades do -.
erário pú:blic070.
impessoais) ou atos (OnerelOS. Dos primeiros são exemplos os regul<ln}cmos ' ..
Vt.-se, porta~to, que, p~r~ que o Estado possa desenvolver sua "atividade-
(venda de bebidas nos pcríodos eleitorais e carnavalescos). Dos segundos são .~, .fim", necessita carrear :~~rsos financeiros, sem os quais nã~ seria. possível ,
exemplos os alOSadministralivos de interdição de atividade não licenciada' :.~ ~ movimentar a máquina ádministrativa em direção ao atendimento das neces-
de apreensão de mercadoria deteriorada; de guinchamemo de veiculas qu~ li sidades públicas". Surge ai .- chamada aLividade finançeira do Estada, a qual,
"
não oferecem condições ideais de uso; de embargo de obra que não obedece ~,
ao alO de aprovaçã067• '
O poder de policia tambem compreende os atos defiscalizaçàa pelos quais '::C.'

r~: ressalte-se, não se restringe à mera arrecadação dos meios indispensáveis à
salisfação das necessidades públicas72.
De fato, as finanças púSlícas (nas quais se coordenam élémemos eco.
•
se previnem os danos decorrenles da ação dos administrados. É o caso -de r- nOmicos. políticos e jurfdicos7)) eSlão constituídas pelos gaslos (despesas
fiscalização dos restauranles, bares e lanchonetes. no que concerne ã higiene
e ã qualidade dos alimentos POStoSao consumo público; das conslruções, no
que respeita à segurança e à habitabilidade etc. Essas manifestações redun-
69 BENE!llo\NN, $:lul Nicht:k Comp<'ndio de dirâlO tributario c ôlnda das finanças, 1997. p. 31.
dam na expedi~ào de alvarâs, licenças e autofizaçõt'sNl.
70 MICHELI, Girm Amonio. CtIISO de diJt'i/o Idbulllrio. 1978, p. S.
71 DE PLÁCIDO E SILVA. Noçiks definanças I: dil'tilo fiscal, Is.d.), p. 21.
72 Na definição formulada por Francisco Rcgis Frota Arnújo, a athidade financeira do Estado
64 GASPARINI, Diogwes. Din:iloadministralil'o, 2000, p. 120. parece limitar-se à oblcnç"o de receitas, \'islo que :l concebe como "IOdo o conjunto de opera-
65 TÁCITO, (:1io. Dirólo atfminiSlrali\"o, 1975, p. 135. ções, públicas c regradas, desen\'ohidas pelo aparelho eSlll.lal no S<'nlido de suprir-
..
.~
66 ME1RELLES, Hely Lopes. DirtilO atlmíniSln.li\'O brasilriro, 1993, p l18. -se de recursos ou lccritas~ (Din:ilO constitucional ccon(1mico t: Iribult1rio, 2007, p_ 13).
67 GASPARINl, Diogcnes. Dirrilo adminislllllí\'O, 2000, p. 119. 73 ~EREIRA. Jos~ Malias. Finança.! públicas: a politic3 orç:1memária t1tl Bõ;lSil. 1999, p. 35:
68 GASPARINI. Diogenes. Dírciloadminisu'llli\'ll, 2000, p. 119. VALERIO. \V:lher Paldl'$. Progtama dt' dirrilO jinnll(cim efinanças, 1996, p. 34.
40 41
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•
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públicas) e seu JinQncialllf'1l1O (Incitas p~ibliws) no conteXiO do orçamcnto Registre.se, por OUlro lado, a existência de concepção doullinária ligeira- !
mente diversa, a qual acrescenta aos verbos obler, despender c ~C'li,., acima rde-
do Estado", • J ,
credilo püblico. assim entendido •
I.
ESl3 é é1conclusão:l que se chega após a leitura da definição proposta por ridos, o \'('rbo ('liar. que seria reprcscnt3th'o do
Rubens Gomes de Sousa, que emende a ath'idade financeira do Estado C0l110

o procedi me mo do Estado para. mediante operações de empréstimos, captar
a que \'isa "::I obu;nção, :1 administração eo cmprcso de meios patrimoniais que recursos monetários e aplicá-los tl:OS gastos públicos, tanto para custear im'esli- "
lhe possibilitem o desempenho d3quelas OUlras ati\"idadcs que se referem à mentes como p3r:1 antccipar receita, quando desequilibrn.do o orçamento.
Na esteira desse raciocinio, Aliomar Baleeiro leciona consislir a athidade
realização de seus fins" (grifamos)'5.
I
financeira do Estado "em obter, cliar, gelir e despender o dinheiro indispensá.
Desse conceito não se afasta Carlos lvlers;ín, que leciona: "Na ati\'idade I,,
financeira estalai envolvemos o conjunto dos atos de um go\'erno tendentes à vel às necessidades, cuja satisfação
pessoas de direito público" (grifamos)"',
o Es~ado assumiu ou cometeu àqueloutras
i, ••
obtenção dos ingressose à realização dos egrcssos, compreendendo-se também I
Filia.se, igualmeme, a eSla correme dourrinária José SOUlO Maior Borges,
as geslões necessárias para estes e aqueles" (grifamos)". i
que assevera: "Internamente, as várias manifestações da athidade financeira
Segundo
levantamento,
Geraldo
geslõo e
Ataliba,
despesa
a atividade
dos dinheiros
financeira
públicos"
do Estado "consiste
(grifamos)".
no
do ESlado se exercem mediante operações de: a) receita l1ibuldria, ou seja, a ,I,
No mesmo sentido é a lição de Ruy Barbosa Nogueira. segundo o qual proveniente da arrecadação de imposlOs, taxas e contribuições, e receita patri-
atividade financeira estatal consiste "em toda ação que o Estado desenvoivc monial; b) despesa; c) orçamcntaçào; d) crédiw, e.g., os empréstimos públicos
para obler, ge,;r e aplicar os meios necessários para satisfazer às necessidades internos voluntários" (grifamos)61.
da coleti\idade e realizar seus fins" (grifamos)",

Da amí:lise dos conceitos pr:::poslOs pelos autores supracitados, percebe-se 6. A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO LIBERAL: A
que, na concepção destes, a atividade firiªnceir3 dó Estado desenvolve'-se,

I FISCAlIDADE
i
basic:.lmente, em .três campos afins: a) a receita, que é a 'obtenção dos mrios ~ ", Nos séculos À'V e XVl, época das grandes navegações. encontramos o Es-
patrimoniais n~cessários ã realização dos fins~;';sados peia. Estado; b) a gestão.
I. >.:;.,.:::~~{~dO
associado aos comerciantes com o objetivo de descnvõlver o comércio e
que ,consiste t:'3 administração e conscniaçãó" d-(r;p~Hifuõriio'público; c) a t r,z', 'r . a exploraçãO colonial. Era o chamado "mercantilismo".
despesa. que é o emprego (utilização. aplicaÇãO). peio 'Estado, dos recursos , ~~';..- O liberalismo econOmico nasceu com a decadência do regime econõmico
patrimoniais disponíveis para a realização 'clãs hns"a'quc"se destinam79.
r,.'pr:.~ercantilista e o surgimento da "burguesia". O Estado Liberal, que emergiu
.:.' ~?p,;..";; ..
- ,r}i' ~;H.~:'
:: ;:'i::Aá Revolução Francesa (1789) e predominou durante o século XIX, tinha
!
i
74 FEITOSA. R:lrmundo JuH:mo Rego. A ordenação da atividade linnnceira e tribul.âria do
Estado, 2000, p. 216.
75 SqUSA, Rubens Gomes de. Comptndio de legislaçdo lri~u.ldri~, 198], p. 31. I"'.
76 MERSÁN, C1r10S.Dirci{o/libuldrio. 1988. p. 4. . , ~.~.~
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, 1-,:t~t.çomo
-IJ:..~,."i'-.r~~-
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postulados
_
principais ã livre iniciativa
BALEEIRO,AHomar. Uma introduçdo â citncia das finonças. 1996, p. 2.

e a livre concorrência.
,
Com o
I
:o. '(1" .:. '- J ,":fI
77 ATALlBA,Geraldo. Aponlamrnlos de:dtnda da.sfinança.s,direilofina~dro e.flibulJ1rio:1969, p. 25.
'1
._.".
':~:fj
...
~.,.. ~Y;~9RGES.José: Souto Maior. Inlrod~çdo ao direitofinanajro, 1998, p. 67. Filiam-se, também. à
.1 ,.
78 NOGUElfV\. Ruy BMbosa. Curso de dirriro IribuMrio. 1995, p. 3. No mesmo ~ntidà~:'.GOMES. .;~ ~1~?i :~~~endacorrentc: DEODATO, Alberto. Manual d, citn(ia das finanças, 1965. p. 17; MARTINS,
Carlos Robe.no de Mirnnda. Manual de direilo financeiro efinanças, 2000:p. 48-49; MACt:iADO. -~ jr~}Ç1~UdiO. Comptndia definanças públicas, 1988. p. 31.32 e 39; CARVALHO.José Carlos Oli"cira
Hugo de Brilo. Curso de direito lributário. 2002. p. 35. .' (' , ',".@'~.:r~~~.;;.S~çamtntopüblico, 2006, p. 2; PEREIRA.José Matias. Finnnças públicas: a politica orÇ3mc:nt:i-
'!: I'., ., •.•.
79 Nesse sentido: MORAES, Bernardo Ribeiro de. Comptndio de direito lribuldrio, v.'1: 1996, p.
,-.~ "
_~~~-Uia no Brasil, 1999, p. 35; SILVA.Uno M:lrIins da. Camabilidade governamental: um enfoque 3d.
-::f '~ ..'t\ ~~~inistr:lti,'o, 1996. p. 22; BARROS, Luiz Cdso de. Citnda dasfinoncas. 1999. p. 39: DlflNI. Luiz
292-294; G\MPOS. Dcjalma de. Direitofinanceiro C orçnml.'lllll,io. 1995, p. 22; SAMPAIO, Eg:ts
. - i Fc:lipeSih'eira. Manual de di,-t:ilatribllldrio, 2003, p. 3; fERREIRA. Pimo. Comenlálios 11Conslillli-
Ros,1.lnslillliç<X'sde ci,~nda dasfinclIlCos: uma abordagem econl'\mico-fm:mccira. 1991. p. 43-44;
ROSAJÚNIOR. Luiz Emygdio F dn. Manual de direilofinrlncôm e di/rilo Illhlllllria. 1998. p. 11; VA- (da brasileira. ,~ 6, 1994. p. 2; JUND, Sergio. Dlrtilo jinanuiro e orçamf"1l10rüblico, 2007, p. 7-8.
L~RIO. \Valter ?<'lIdes.Programa de difcitofinancriro (finallças, 1996. p. 33. H:\quem entenda des- No mesmo sentido: ANDRADE, Sudá de. AponlamentOS de dfncla das financas. 1966. p. 9. Estc
c:lber no ~mbilO do Direito Fin:mceiro o estudo da..;despc:s..1spúblicas. par conSliluirem ebs fntos último autor, cOlUudo, em outra paS5:lgcm de sua obrd.leciona quc a ati\'id:ldc financeira do Es-
Iig.,dos:'t presw~o dos scn;cos públicos, que t. assunto regulado prlo Direito Administr:ui\'o. T:l1 lado -desem'oh-c-S(: fundamemalmemc em IrC:scampos difcrentes: o d:l recell:!, Ó da geslM c:o
asscniva. contudo, coma :ldiante ser.'ldemon$l.f<!do(itcm 1 do C'plluio li\), n:io tcm procedtnci:!. '.~. .dadespcs..1. (ob. cit., p. 81).
" "
42 43
__ '_ , A' ••••
advento de tal modelo, operou-se uma dissociação bem nítida entre a ativida- NesufperspeCliva meramente fiscal, a alividade financeira do Estado não
•
de ~con6mica e a atividade politica: as decisões econômicas (as relativas ao \isa a direta salisfação das necessidades públicas, mas represema um in~!ru-
emprego de fatores escassos) caberiam inteiramente aos membros da comu- menta fundamental cujo regular funcionamento constitui condição indispen-
nidade, em princípio sem qualquer interferência do EstadoS!, s:i\'c1para o desempenho das chamadas atividades stlbslllntivas, In(l/CfillisOll
Soh esse prisma, ti runç~o do Eswdo em csscncialmcl1Ic {lbs/cllcianis/(l. fic:m- tHivi(/adcs:fins,assim entendidas as atribuições especificas do Estado que - C!'-
do o plano decisório polilico clrcunscrito)'lquelas [unções elementares do ESIa- 1:l5 sim - visam diretamente ao atendimento das necessidades públicas (neces-
do e indispcnsá\'cis para o li\Te desenvolvimento da aliYidade dos panicula- sidades priorizadas instituciomlimeme)Qo,l.O objetivo da atividade financeira
res". Era o chamado "Estado-Policia" (rÉlal Gcndanllc): aquele que, cm facc e5lawl, nesta perspecti\'a, "é ser um meio para o Estado atingir seu fim"9l.
das Iibcrdades em geral (e das de indÚstria e comércio, especialmente), assumia Não era permitido. segundo tal doutrina, que os tributos alterassem as re-
'uma função puramente negativa (neutra), atribuindo-se-lhe, unicamente, a gras do mercado, intervindo na li\Te iniciativa e na livre competição, "o que se
responsabilidade de policiar a ordem pública e, deSse modo, criar as condições eivaria de insanável equivoco, na opinião dos prosélitos da fiscalidade eslrila"92.
idôneas que permitissem a plena expansão das rereridas liberdades". . , .' A postura de neutralidade do Estado Liberal- e de sua ati,odade financei-
. Na ideologia do liberalismo econõmico, a ati\odade financeira do Estado era )ff,. ra, de modo especifico - gerou contrastes chocantes: fonunas imensas se
quase sempre neutra - pois não influenciava no contexto social ou na 'conjunl~ra :.~: acumula\"am nas mãos dos dirigentes do poder econômico; o luxo, a OSlenta-
econômicaB5 -, tendo, a principio. natureza adjetiva e caráter meratnente.i11Stru-~~ê, ção, a ânsia irrefreada de ganhar cada vez mais criaram o conflito entre as
I mental - dai ser tradiCionalmente conhecida como atividade-meio". (ôu c1e5<gUndtl"i classes patronais e assalariadas. Organizaram-se, neste período, a~ grandes
! empresas, os crus/s, os canéis, os monopólios e todas as formas de abuso do
J grau). As ati\odades instrumentais ou adjetivas ("2iilodades-meio") do 'Estado São"\'
I;
, as que, embora não atendendo diretamente à coinunidàde', atuanf~o'fno.um irJ.,.;:;:~ poder econômico, acentuando-se cada véz mais o desequilibrio s6cial,-en-
'j, trumemo ou meio paro
a execução da~ outras atividades atravéS ..d~~qüais:se rci1f. quanlo o Estad_oLiberal, fiel à sua postura de simples gendarme:a tú'do assis-
:~
lizam direLãmente as POlilicasexec~ti\'as dos governos ("alivida,deS-.ffnS,:)in .. Isio)~~\
; tia de braços cruzados. lim.itando-se a polictar a ordem pública9J. "
,"
....
,
significa que, na concepção do liberalismo, a mi\'idade financeira" não está inClui.:: :'::-;"$,) •.
. . 4
,.
" r-' da 'entre os fins do Estado, não ~ esgotando. pois, em si mesma. '.... - ':,' ~:'~?'l'~ 7. A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO INTERVENCIONISTA:
l Os tributos, nesse contexlO, caracterizam-se pela chamá da "fiscalidadé: :;." . A EXTRAFISCALlDADE ,;
,~.
que significa a utilização do instrumental tributário com o exc1usiv~ objetivo de.,-:':_
Os problemas que se abateram sobre a sociedade em decorrência da sua
prover os cofres públicos, para que o Estado possa realizar seus fins (isto t, a' f :.,
posLUra de nCUlralidade le\'aram o Estado a reflelir sobre o alargamento de
consecução do bem comum)BS.A fiscalidade se caracleriza, pois, por objetivar ~~
'~j'1j
a sustentação dos encargos próprios do órgão central da adminislração69• ~~ _
7lrJ: 90 RO),O, Fernando Pértz. !Xrrcho finandrro)' lribuldrio: pane general, 2003. p. 33-34; MICHEl!.
,~;
5..ii- Gian Antonio. Curso dr dircilo fribufdrio, 1978. p, 4: (urso dt jinanzas. daecho financia0)' IriblllOrio;
82 NUSDEO, Fabio. Fundamentos paraI/ma eodifieaçdodo diri'iIO uonOmiCO, 1995, p. 8.
83 NUSDEO. Fabio. Fundammlos paraI/ma codific.a(aodo direito ((onümicO, 1995, p. 8.
84 SOUZA, Neornfsio jo~ de. Inurwncianisma e dirtilo: uma abordagem das repercuSSÕes,
.lt:.
.~~!
LAPATZA.joséjuan Fcnciro. Cursode dcruho finandao tsfXJi'lol. 1997, p. i7 .
91 NOGUEiRA. Robwo Wagncr Lima. Dirôto jinanceiro e jus/iça uibuldria. 2004, p. 10. Nesse
Stntido. leciona Fcrnando lcme \Veiss: ~Eprcciso não perdn de \;5(::1 que tributos e despesas
1984, p. 30-31; MALUF,Sahid. Tt'<lriagrral do ESfado. 1995, p. J 30. orç.amcnt:1riassão apenas meios para atingir 3S finalidades públicas. como ti garantia dc.acesso â
.;;1~ tduc:l.ç:1O.s;1údc, segurança e um meio ambientc saudável. $ao estas que representam os valorcs
85 GOMES, C•.ulos Robeno de lvliranda; CASTRO. Adilson Gurgtl de. CUr'sodt direito,ribuldrio:
p:me geral e especial, 2000. p. 29. ~ e grandes anseios sociais~ (A inJla,aa conslitucional hrasileira: estudo sobrc a cxagcrada dimensão
86 BALTHAZAR,Ubaldo Ce5.1r.'\'Ianual d.: direi/o lrihull1rio, i999, li\'fo I. p. 14.
;<'t -, dos sistrmõls lribllt:1rio e orçarncnlário 0;1. Constituição de 1988. 2008, p. 21).
~Jl
87 BORGES. José SaUlO Maior.lnlroduçllo ao dircilojinanrciro. 1998. p. 39; NÓBREG..\. Uv1nia 92 FALCÃO. R.1imundo Bezerra. Tribulll(t10c mudança social. 198 i. p. '13.
Tavarcs. Di'-ôlo jinancóro, 2005. p. 15; PERES. Uzaro Borges el. aI. COll!obJlidadcpública, 1996. 93 hV\LUF, Sahid. Tcmia geral do ESlOdo, 1995. p. 130. Abstendo-se o Estado de intcn'ir na or-
p.I6-17.
aR JARDIM. Eduardo M:mi:lI Fcrreira. Manual dr dirfila jinan(cilo r Il1bwo/io. 1999, p. 21'1.
69 CASTRO. t\lrxandrc B,1TTOS.
I\Jt1nual ric di/rilo jinoncôlO c lrihuládo. 2004, p. 345.
,I dem social c C':conomica,como observa C1ó\;s do SOUIOGoulan. sua allloridadc Prc\'clOIl-scfrac<l
(' impotcmc P:'Ir:lacudir os mais JUStOSrccl:tmos dos grupos sociais ('. cvidcmcmeolc, do indivi"
duo~(SNicdaric l. ESlac/IJ, i994. p. 29).
I
44 I 45
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•
---
seus devere: para muito além da missão de garantir lima ordem juridica para o chamado --Estado do Bem-Estar Social""(\\Ielfarc 5WiC), ou simplesmente
o-exercici(\ cos direitos. Alividades consideradas anteriormente cxcepcionnis "Estado Social", aquele cuja finalidade essencial é promo,-cr o bem-estar ge-
passaram a COi1stíi.uir o exercicio regular, normal, de competência, comprcen- rai, 3tu~lizando os postulados liberais do Estado de Direito Co h~rmoniLando-
didajá agora na esfera própria do ESlado':;~. -os com ao; cxigcnci(ls da justiça SOci3Jl"I.
O ad\'en~0 da Segunda Guerra >.1undial ida estimular aineb mais n :uiludc ..-\5 fin~nça; púhltG'S modern:\5, port~nto, passaram a se carncteriz~r pre-
imervencionisi3 do Estado. Este, assumindo amplamente o encargo de asse- cisamente pebs manifestações extrafíscais da atÍ\id~de financeira do Estado.
gurar a prcsl2.ção dos sen'iços fundamentais a todos os indhoiduos, ampliou As finanças públicas, em sua função cxtrafiscal, tendem a innuir no coni.exto
sua esfera de ação, e a necessidade de controlar os recursos sociais e obter o social ou na conjuntura econômica, regulando-os ou mod~ficando-lhes cerlOS
máximo proveito com menor desperdício, para fazer face às emergências da ângulos estruturaisH'~. . ~
guerra, leva a ação estatal a lodos os campos da vida social, não havendo mais . O Estado alUa. nessa perspectiva imervencionista, editando normas de
qualquer ârea interdita à intervenção do Estadoo~. conteúdo financeiro ou fiscal pelas quais impulsiona medidas de fomento ou
Surge, nesse contexto, ao lado do fim meramente fiscal (função adjetiva) de dissuasiio, como. por exemplo, quando concede beneficios fiscais ou im-
da atividade financeira do Estado, a possibilidade de intervenção go\'erna- põe cargas tributárias mals ou menos pesadas, estimulando (incentivando)
-.
lOl
mental na sociedade 3tra\'ts das Hnanças públicas, o que evidenciaria a exis- determinadas ati\;dades econômicas ou desestimulando (coibindo) owras .
tência de um fim cxlrafiscal da alividade financeira estala19ó• que se dislingue O objctivo estatal. em tais casos. é a realização de outros valores (sociais. po-
da simples fiscalidade porque não se limita a relirar do patrimônio dos parti- líticos ou econômicos) constitucion~lmeme assegurados, que prevalecem 50-
lO4
cular~s recl.!rso~pecuniários para a satisfação de necessidades públicas: tr:Ha- .• .I.: brc finalidades meramente arrccadat6ri<ls de recursos monetários •
se, ~~ _d~e'(d.~JoSé SOUlO Maior Borges. de "função tipicamente intcrvcncionis- ::,;_-:-_ f: o caso, por exemplo, da mJjoraçãO do Impo>lO de Importação (lI) pelo
la e'~'ed~!ri~li\'a" (grifos no originéti)' J. "; Poder Executivo (an. 153. ~ 12, d~ (i") com o fil}1de obstaculizar as operações
A eXlrafisealidade, segundo Raimundo Be:e,," Falcão, é "a a,hidade fi- ~ }"'. de imponação _ que ,;sa satis[a:cr diret:.'\mentco ~nteressc publicô de proteção
~
,- .r:anc=êJ.r~.~~,e 9,~.~~.??_ e~ercita sem o fim prccrpuo de obter recursos para seu f ';-~\{ à indústria nacional'"' - ou da cobrança do Imposto Territo,rial~u::,l (lTR) com
• erário".p,arn o,flsco,-mas sim com vistas a ordenar ou reordenar a economia e
:'-."."1.; .•;J.',.!:;<:.p~.~.:. .,;,,'~ ~'.".,.
:..::{\~~'•.o fim de desestimular a manutenção de propriedades rura~s lmpn~91.!uvas(a~.
as rel~~_~es~ais" (grifo ~o origina!)"_ : -'.,. 153" 40 1 da CF/l988""') - que I'isa satisfaz€r diretamente o interesse púbh- -
', " - . )107
- Se'"no- Estado .liberal, as finanças públicas eram quase sempre neutras, I_ -'~~: co.de qu.e a propriedade a,enda a sua função social (ar:- 5.,.XX!I\~~, CF -
aléitd~ndo 'a~ó'objétivo de financiar o mínimo gendanne09, no Estado moder- r '~
-':"tJ.". '. t.r.\,,,' '••. -< 'f

!' ~l:"~ j
no;'í~leryeQCi"onist~,'elas são .concebidas como instrumento de poHtica fiscal fe. I' .t Ç;i.~ ~" "
:l,.. ,., --'~_. 1', _ ,
pode~oso~lI:X).O Ésiido, para realizar seus fins, ab-andona su'a posi-
~~.,- dos '.Tla},s
ção de n~i.llTalidade com r~p~it.o ao funcionamento do sislema econômico: é
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101 VERDU. P<lbloLUC:ls.Curso dt" dCl"t'(h" pl1liliCO,1977, \'. li, p. 239.
.~},.(~. lO1 MARTINS, Cláudio. Comptndio definnnças publilas. 1988. p. 1-4;GOMES,~c;a!lo~R~Pt:r.to.
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de Miranda; CASTRO, Adilson Gurgcl d~. Curso d, lfilt°itotri buldrio: pa~e g~~ I ;~'~~~~;"~;~~:\,.~12000
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1984, p. 38. '\~.
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94 SOUZA. Neomtsio J~ de., Inlervendonismo e direito: uma abordagem das repercussões,
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FONSECA,JoãO 805(0 Leopoldinoda. ~ilt:iIO r~ontlm.i(O, 2001, p. 242.
10-4 CARVALHO,Paulo de: Barros. CIII~Od,~dIreito tnlllltclno. 1996, p. 153.
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95 DALLARI, Dalmo de Abre~ ..~!c,~!!l.tos ..de uo~agc~aIdo ~tad9. 1991. p. 237. '''f~~t': IÓS e: tão c\;dente o (';Háler eXIT:tfisc:'lido Imposto de Impon:t~o, ~u~ a refe:~d~ ~x~~,!.<~"\", .~',l
96 GRIZIOrn, Ben\'cnuto. pri~éfpiÔs'd:d~nd~atJasfinanz.as,1949, p. 4. . t :t'~:
"', como o IP!, o IE c o IOF) escapa à ap!ic;\ç;io dos poslIllados da antenond:'ldc tnbUlán~, (al}.)5Çl." •• ' .
~:'":.~12,da CF) e da kgalid:1de tributAria (:iTt. 153. ~ )!!. d:1cn. com o intuno de c\;t:n que:\'en~a a
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97 BORGES.j05é SOUIOMaior. lnlroduç~o ao direito jinarfct:iro, 1998, p.'39-40. Afirma, na mes- ! ••.
ma obra. o cilado aUlOrque: "As finanças públicas de:scnvoh'cm.sc n1\o:\pe:nas para suprir neccs. perder p:1rcda da nC.xibihdade quI': c:n:'K:c'riz;1Unl impClslO cxtr:'lfisca1.N.:$C sentido: FALCAO,
sid3dcs esultais. mas tambtm para a consecução de objcth'os de dirigismo e ordenaç1\o e:con6mi. R:timundõ Bezcrr::!.rriIJll{a(ãOc mUdan(11~Il(inl.19BI. p. 269.
C:l~(ob. cil., p. 51). ~;:':' 106 Inds"o I nClescclll:ldo:1o ~ 4~ do ,UI 153 da CF pela Emenda Conslilllcional n. 42. de 19-
98 FALCÃO, Raimundo Bezcrra. Tributa(tlo c mudança social, 1981, p. 48. 12-2003-
99 VIDIGAL. Gt:raldo de C.imargo. Fundamentos dodireiro jinancôro, 1973, p. 39. 107 A propricdauc 1'llr.J1cumpre SU:1rlin~"-,o$OCi31quando atende, Slnlllhanc:'lmrr\le, se~undo
100 DEODATO, Albeno. Manual de ôtllcia dasjinanças. 1965, p. 36. , critérios e graus de cx;~~nd:l cslabclccid~s em lei, n~s seguintes rcquisllos: a) aplo\'citamemo
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47
46
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",
Também como manifestação do caráter extrafiscal da atividade financeira um meio auxiliar, um instrumento de execução das doutrinas e dos postula-
do Estado pode ser citado o caso da cobrança progressiva do IPTU com o fim dos políticos vigentes e caracterizadores do tipo estatal"ll2.
de desestimular a manutençào de propriedades urbanas não edificadas, subu- É, ponanto, a concepçao das finalidades do Estado que, em última análi-
tilizadas ou n30 utilizadas (art, 182, S 42, ll, da CF) ~ que, a exemplo do ITR, se, irA determinar os contornos e definir o conteúdo das finanças públicasll3.
',15:1satisbzcr dirclClT11cmc o interesse público de que a propriedade JlC'nc1?. a ()
O.
-
CIENCIAS QUE ESTUDAM A ATIVIDADE FINANCEIRA DO
Sll;1. função social (an 52, \XIll, da CF)I,'~.
Assim, enquanto nas finanças com CJ[,iler fiscal, a 3liyídade fin;:mcC1T<l ESTADO
estatal é um instrumento indireto (ou de segundo grau) em relaçJo aos fins Ciência é o conjunto de conhecimentos coordenados relativamente a de- !
,do Estado (pois se apresenta apenas como meio para cobrir os gastos públicos terminado objeto.
e estes, p<?rsua vez, é que satisfazem às necessidades públicas)109, a atividade Extrai-se, do conceito supra, que cada ciência tem seu objeto próprio de
estudo, o qual, por sua vez, somente adquire significado por se colocar num
financeira com caráter extrafiscal serve, ela própria, para atingir a finalidade
imediata do"Es~ado, aparecendo," poJs, como um instrumento direto (ou de sistema de referencia, que pode ser definido como o modelo (corte metodoló-
I
1
primeiro grà'u)"para a consecuçâo dos fins públicos1l0. gico) por intermédio do qual o objeto do conhecimento pode ser estudado
Em verdade,.~omo bem destaéa ~ymundo juJiano Rêgo Feitosa, os fins pelo ser cognoscentelH. "
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(fiscais ou extratisCaisYda"ativid~dç.rinanceira do Estado são, em cena medi- O objeto da ciência, como leciona Ruy Barbosa Nogueira, pode ser,toma-
:'1
da, aqueles deli!,éados em ummode!o de Estado definido no texto da Cons- do no sentido material ou no sentido formal: "No sentiqo materiai, "objeto.
1
significa o próprio assunto estudado, No sentido formal, signif~ca o' '~pecto
tituição. FederaP.!,l: A cac4i .mq4~19~d€ Estado (liberal ou intervencionista),
ou método pelo qual a respectiva ciência estuda o conteúdo d~~attri~"ú;~".::.
ressalta .?'ylVio;.:~.~~~~' .~?~;.
'a'; at~~.?ades financeiras estatais "se amoldam
Assim, consoante o citado autor, "várias ciências podem "teré:9~b 'objei'o.
como um corolãrio'd~ t~o"riapolíti~ dominante", apresentando-se elas "como material ue estudo o mesmo assunto-;-desde que cada urna aprecie o~ tra'te
este sob aspectos ou prismas dife!entes, isto é, de forma peculiar. As ciéncias
., i
que têm por objeto material de estudo o mesmo assunto são ciências afins, .
.;
mas diferenciadas pela forma que cada uma estuda a matéria"116.
r:acional e adequado; b) utilização adequada.'dos recursos nalurais disponíveis e preseryação do
meio ampiente; c). ~bservã.ncia das' disposiçÕ~,que regulam as relações de trabalho; d) explora-
,
ção que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (an. 186 da CF).
108 A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais
112 FARIA, Syh'Ío Santos. lniciaçãofinanccira, 1979, p. 12. É por esta razão que, no entender do
de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 182, ~ 2Q, da CF)
rderido doutrinador, através ~do conhecimcnto da teoria politica justificadora de cada forma de
l09 ~Nesta. sua atividade ordinária, o Estado, tendo buscado determinados recursos me"
ESlado, pode-se explicar a exiSl~ncia das instijuições financeiras durante as várias épocas da civi- i
dwnte os impos!Os (e, excepcionalmente, mediante-a dívida pública), realiza uma despesa, lização~ (ob. CiL, p. 12). ,!
dirigida a fornecer à coleti\idade certos serviços (administmção da justiça, defesa nacional,
113 ]ARACH, Dino. Finanzas publicasy derecho triburario, 1996, p, 45" Nesse sentido é. a lição de
educação, obras públicas etc.)" (grHos no original) (NAPOLE01'\J, Claudio. Curso de ecO/1O-
Celso Ribeiro Bastos, que, com propriedade, assevera: "sendo a atl\'Ídade financeira uma parcela
mia política, J979, p. 353). da atuação do Estado, só destacá\'el para fins de conhecimento, mas não isolável das demais fun-
110 GRIZIOTII, Benvenuto. Principias de cien.cia de las jinanzas, 1949, p. 6; Curso de finanzas, ções na concreta atuação do ente estatal, parece claro que o papel que as finanças públicas devem ,,
àeraho financia0 y tribulario. cumprir dentro dessas organizações políticas é condlCionado pela própria concepção que se te- !
111 FEITOSA, Raymundo Juliano Rego. A constituição financeira como questão Cnleial do dl" nha dessas entídades~ (Curso de direilo financeiro e de direito tributdria, 1995, p. 9).
feito constitucional, [s.d.l, p 131. Leciona, nesse sentido, BeD\'enuto GriziOlti que "debcn conSl" 114 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito lribulcítio, linguagem e método, 2008, p. 6, Consoante
dcrarse siempre como puntos de rererencia de las finanzas los fines dt'1 Estado, concebidos unita- ressalta o autor citado, a ide ia de sistema de referência tcm posição dominadora em lodo o conhe-
riamente en e1 tiempo y en el especio, o sea según las tradiciones hlstóricas, las fllerzas de lo cimenlO humano: sem sistema de referência, o conhecimenlO é desconhecimento (CARVALHO
presenle y las Icndenci;lS para lo ror,.enir~ (gri fos no origimj) (Plin(irios de ciOl(i(! de las finar1zf!5, P:lulo de Barros. Direito tributa/io: fundamentos juridlCos da incidencia, 1998, p. 2). '
1.9-\-9,p. 10). No rnrsmo sentido é a percepçãn de FáblO Leopoldo de Oliveira, que, discorrendo l15 NOGUEIRA" Ruy Barbosa. Curso de dIreito lrib!j((]rio, 1995, p. 2 No mesmo scnudo: SOUZA,
sobre as carac[criSlieas da ali\idade financeira do ESlado :-loderno, deslaca: "O ESli'ldo elege os I-bml1ton Dias de. Conceito c conteúdo do direito tributário e sisTcma tributario nacional. 1975,
meios e fins, alra\.és de critérios POlillCOSvinculados ã sua própria organização e ils ideias cconô- p. J J: FONSECA,João Bosco Leopoldmo da. Direito cconÓn/i((l, 2001, p. 109
mic:J.sdomin:\l1les.' (CIUSO c.\P,JSIIÍI'O
dI' dirdto u"f!JlltiÍrio,1976, p. 5) 116 NOGUEIRA, Ruy B:trb\lsa. Curso de direito lrilmltil'lll, 1995, p. 2.
48 49
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É o que ocorre com a 3th'idade financeira do Estadoll" que e objeto ma. fenõmenoslH, indica soluções compatíveis com'a satisfação das nccessida.
terial de esltldo de três disciplinns dislinI<ls, mas afins: a Ciência das Finan- des rcsultamcs da realidade socioeconômical!J e dá inform:lções, orienta.
ças, o Direito Financeiro e o Direito TributãriollS. Vejamos, separadamente, ções e subsidios para o Direito Financeiro e o Tribulário normatizar aquela
cada uma delasl' .••. íHi\'idadcl~~. .-\ Ciéncia das Finanças caracteriza-se, assim, por ser prt.jurirli.
ca ou pno-Icgislllli\'am. pois objetiva prestar um auxílio ao ente político.
8.1, Ciência das Finanças fornecendo dados econômicos, polfticos, administrativos etc., para que o
legislador formule sua decisão polílical2t', enquanto o Direito Financeiro
No dizer de Aliomar Baleeiro, a Ciência das Finanças "e a disciplina que,
(bem como o Tributário) trabalha com a norma já editada"'. A Ciência das
pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção
Finanças, como se v~, constitui o pressuposto informalivo e orientador para
e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos seniços a cargo do
as normas jurídicas que regulam as finanças públicas12s•
Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros
Em outras palavras, a Ciência das Finanças trabalha com fatos do mundo
resultantes dessa atividade governamental" (grifos no original)12o.
econômico, financeiro e politico, ao passo que o Dir~ilO Financeiro e o Direi.
Procurando conceituar tal disciplina, Geraldo Ataliba assim leciona: "A
to-Tributário. encarando os mesmos fatos sob o aspecto formal. apresentam
ciência dasTinanças estuda os princípios políticos. econômicos e administra-
esquemas, meios ou instrumentos, bem como os estruturam com base em
ti\l"osque orientam o poder público no exercício de sua atividade financeira e
principias de Direito Público. necessá~os para a dinamização dos institutos
os processos desta ação"H\.
r'.
desses camposl29. "
A Ciência das Finanças, conforme a lição dos autores ciladas, estuda a
A Ciência das Finança? representou o marco inaugural do estudo das fi-
ativid.ade financeira do Estado como observadora dos fenOmenos ocorri-
nanças púb1icas. Conquanto tenha o nome de "Ciência", não revela verdadei.
dos na P.rj H:nistração Pública, no que toca à despesa, à receita. ao orça.
ra n&t'Jl~Za científica, pois. ao contrário de abrig:1r unidade metodológica,
mentô e a9 crédito públicos: ela observa aqueles fenômenos financeiros,
caractcriza~sc pelo sincretismo, tanto que estud~ e seu objeto - íI atividade
~. mas n.àÓ"J~egulanada; apenas indaga quais são, como são e por que são tais
. financeira,do ~\ado.,," p()Lvários ângulos, quais sejam, o polftico, o social, o
.•• ~ /-'. " .' _. ~,.-" ':--.1 . ,I ..
administiativo •.oliislóii.co~, o antropológico, o econômico e OUlTOSiJo.

-'. t. c' ~.~. ,~ü:b:
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"'4j_::i;~'.' . .
".. 117 ~A atividade financeira do Estado pode ser estudada sob aspeclos diferentes. conforme o
ângulo ou ponto de vista em que se siluar o estudioso~ (MARTINS, Cláudto. Compt"ndiodefinan-
ças publicas, 1988, p. 17). 122 SOUZA:: H'arhilió~ Dias' d~.COnceito e conteúdo do direito tributário e sistema tribulãryo
118 Ressalte-sc que o Direito Financeiro e o Direito Tributário podem ser encarados como [3. naciona!:1975"p_~ 11:' .
.-:' mos do direito posjtivo'ou como cit:ncias: no primeiro caso; são tidos como conjuntos de propo- 123 OU~H'{A, Fábio Lcop'oldo de. Curso lxposi~\'o dt dirrilotiibiddrio. 1976, p. 7.
":"~'::, sições jurfdico-normali\'3s; no segundo, como conjuntos de proposições cientfficas que descre- 124 GOMES •.Carlos Robcno de Miranda. Manual dt dirrilO finana:iro t finanças, 2000, p. 54;
,;-". vem as norm.'tS juridicas.
~' .'
ATAUBA, Geraldo. Hipóitst dt incidtnda iribüÚ:lria. 2001, p. 171; BARROS, Luiz Celso de. Citn-
i::.:~,':". . '1,19 A.lguns aUlOres c.itam. ainda. outras disciplinas que também se preocuparia", com a ativida- ciadasjinançOs:1999,p!~8: .. ':'" '," .':;,,;':.~,,', ,', ,,1" ,:': .
,1".1 '.' . -d,~}i.~.ánieira ~9~lã:do. lais como a Economia Financeira. a Polllica Fin:mceira e a T~cnica Fi. 125 ATALlBA, Gàaldo. Htpóies~ de Incidtndo tributdrla, 2001:p: 172; OiFINl, Luiz. Felipe Sil-
~'J.....,.
f';""'.'f" ,.'
.. d
'1)~Jl~;i~~ r;~ semi o: SOUSA, Rubens Gomcs de. Comptndio de kgislaçáo IribuldJia, 1981, p. '3:'~;f.~.'J .-.'. : ../.,'
veira. Manual de dirtito l;;buIJrio~~2003.:'p~ ~ '".1. '.
~N~.r' ~);.?}No ~~o.senlido: BORGES, jost Souto Maior. lnj~uçdo ao direito financeiro, 1998, p. • .., "~o .• ,~ .• '. '. - . ~. - .
126 OLIVEIRA, Régis Fernandcs de; HORVATH, Estevào. Monuál dt dirticojinancóro, 2001, p.
~\'~" :. ) .•~--l ~t.e ~ltimo.autor parece d.istinguir enlrt a Economia Financeira e a Cit:ncia das Finan\8-s (ob.
,r.!t:~ ,~c~{;.p.'79). QuITas autores, contudo, tomam ambas çomo denominaçôcs di\'elS3s para uma mes. i'
1-' .
20. A Citncia das Finanças, lecionàtGciffrêdo~Jellês)uniõT.'~in{o'rma de'corno deve o Gon:m(l
agir para oblcr e para aplicar o dinheiro ne~i;'o à'consecu'çjà' de seus objeti\'os~ (1niciaçtlo na
/'{;;.;I~:,:,._.
~ ,'~à_d.~plin~ .. ~ o 'caso de Luiz Em)'gdio F. da Rosa Júnior, (Manllal de direito jinancdro e direito
citnciadodirr'iIO, 2001, p. 234). f':" . .
.~-;:.~ ' . tnbUldno. 1998, p. 13) e \Valter Paldes Valéria (Programa dr direito financeiro e.finanças, 1996, p.
37). J~na concepç~o dc Amilcar de Araújo Falcão (lntmdu(dO ao direito lIiblllilrio, 1994, p. 2), ti 127 ALVES. Benedito Amônia; GOMES. ~basliM EdiJ5-tmRodrigues. Curso dr dirólo financeiro,
Economi:'l Financeira, a Poillica Financeira e a Técnica Financeira integrariam :'lCitnci:l das Fi- 2001, p,lS.
nan{:'lScomo disciplin:'ls que cstudam :l :nividade fin:mceira eStlHal de modo especulalh'o. . ... 128 FERREIRA,jose Ribamar Gaspar. CU/so dr dirtirojin011ccira. 1979, p. 7; ABRAHAM, Marcus.
120 BALEEIRO. Aliom:'lr. Uma infl1lduçao d citncla dQsfinan(Q~, 1996, p. 6. CUISO dt direitojinanctíl'o brasileiro, 2010, p. 25.
121 ATALlBA, Gfraldo. Aponramrnws de cftnda das jinanças, dircilo financriro t c!ihlr/tlno, 1969, 129 CRETELLAJÚNIOR,Jost. Curso de direilO lribuftlrio COn5Ii111cional,
1993, p. 7.
p,25, ".'!.'.
130 JARDIM. Eduardo Marcial Fencint. Manual de dirrilOfinQt!Criro r tribllldrio', 1999, p. 17.
50 51
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A Ciência das Finanças é, portanto, disciplina melajurídica, viSlOque des- Na liÇão de Ariosto Rocha, é na existência das leis escritas que está a sepa-
tituída de traço de juridicidade, não se inscrevendo entre os ramos do Direito, ração entre a Ciência das Finanças e o Direito Financeiro: enquanto aquela é
mas no quadro das ciências políticas131. constituída de "normas" abstratas, este o é de normas concretas, positivas,
escritas, emanadas do Govemoi3,,_
De fato, J Ciência das Finanç{ls "estuda as leis inncxíveis que go\'crnJ1l1 os
8.2. Direito Financeiro
fenômenos flllanceiros, na sua m;:mifesução espontânea, sem traçar normas
ESluc13ndo o mesmo objeto, i~to é, a ';ni\'ídé1.definanceir<l. do Estado, a coercitivas"l37. As'soluções propOStas pela Ciénciél das Finanças, todavia, se-
Ciência das FInanças e o Direito Financeiro são disciplinas materialmente riam puramente abstratas se o Direito Financeiro (ou O Tributário, como
afins, relacionadas, mas distintas por seu objeto formal, isto é, pela forma adiante veremos) não interviesse para normatizá-las. Assim, o Direito assume
132
diferente que cada uma delas traLa o mesmo fen6meno . o fenômeno socioeconômico que constitui o objeto da Ciência das Finanças e
A Ciência das Finanças examina a atividade financeira estatal do ponto de o toma jurídico, isto é, manda ser cumprido o que a C]éncia das Finanças
vista teórico, especulativo (speculmi, obsen'ar), isto é, analisa essa matéria pelo :[
entendeu de interesse para a Naçãol38• , 'I
prisma da pesquisa e elaboração de princípios diretores, de sistematização O estudiosó do Direito Financeiro, como ressalta Amílcar de Araújo Fal-
científica, para orientar a melhor forma de desenvolvimento da 3th'idade fi- cão, "não mais se preocupa, pelo menos necessariamente, com os meios fi- .,I
J
nanceira do Estado133.Em outras palavras, estuda essa atividade somente para nanceiros de que, em tese'" é 'possív"el dispor, nem com a prática que seja
.,I' I
c'onhecê-Ja e nada mais. preferível adotar, para atingir'-determinadas finalidades. Tudo vem determi-
. Já o Direito Financeiro é constituído pelas normas que disciplinam (regu- nado de modo coercitivo'e '.obrigatório~'~e forma que a tarefa que se enseja
~~lam) a atividade financeira estatal13~.É, no dizer de E~uardo Marcial Ferreira é' a de prorp.over,;'quand.o â:opónhAidaâe se apresente, a incidência e a atu-
. J~idirn, o ramo do Direito Público composto pelo plexo de normas que disci- ação da nàIlTia legal~!~9;_.''-4
:': e' .'
~línam uma parcela da atividade financeira do Estado, no ~aso os campos da

"despesa pública, receila pública e orçamento público, obseryando que a receita 8.3. Direito Tributário
'pública retrocitada diz respeito à destinação das receitas lribUl:irias, podendo
dispor, outrossim, sobre todos os aspectos no tocante às demais receitas .
l35 o Direito Tributário descendeu do 8ireito Financeiro, tendo sido conce-
bido como um sub-ramo deste, mas qlfe.aca~ou adquirindo foros de discipli-
na própria, apresentando,maior desenvolviI!lento doutrinário e maior riqueza
131 DEODATO, Albeno. Manua! de ciência das finanças, 1965, p. 18~ MORAES, Bernardo Ribei- de diplomas no direito positívol-tOde vários países, inclusive no brasileiro.
ro de. Compêndio de direito tnbutário, 1996, \' 1, p. 294. A autonomia científica do Direito Tributário em face do Direito Finan-
'132 BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à cirncia das finanças, 1996, p. 33; SOUZA, Hamilton ceiro decorreu do fato de, na vida econômica cio Estado moderno,'as receitas
Dias ck. Conceito e conteúdo do direito lributário e SlSlema lributário nacional, 1975, p. 11.
133 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tlibtltÓriO, 2002, p. 56~ NOGUEIRA, Ruy Bar-
bosa. Curso de direito tributário, 1995, p. 3.
134 ATALlBA, Geraldo. Apontamrntos de ciência das finanças, direito financeiro e tributário, 1969, 136 ROCHA, Ariosto de Rezende. Elemml05 de direilO finanu:iro efinanças, 1966, v. 1, p. 69-70.
p. 34; ROCHA, ArioslO de Rezende. Elemenlos de dirnlOfinanceiro efinanças, 1966, v. 1, p. 74-75; 137 DE pLAClDO E SlLVA.Noções de finanças e direi!ofiscal, lS.d.], p. 30.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financl'iro e tributário, 1997, p. 12. Como bem observa 138 OLIVE1RA"Fâbio Leopoldo de. Curso i'xposi/ivo de direito tribulário, 1976, p. 6; FLÓRIDO,
GeJ aldo Alaliba, a expressão direito financei 1'0 pode se referir ao dir"Óto finallcci ro objcli\'o (conjun- Luiz Auguslo lnneu. DireilO finanCl:'iro resumido, !s.d.], p. 13. José Paciulli leciona que "a Ciência
to de normas juridicas que rege a atividade financeira do Estado) e :'i ciência do Judio finanCCll"O das Finanças é uma ciência pura, especulatiya. O Direito Financeiro traduz os fatos obsen'ados
(ramo da citncia jurídica que estuda, isto é, que tem por objelo o direito fimmceim objeti\'o) (ob por ela em norma jurídica perfeita, com a obrigatoriedade do seu atendimento por todos" (Dini/o
financeiro, 1973, p. 15)
cil., p. 34).
135 JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira, Manual de direito financeiro e lliblltdrio, 1999, p. 7. Este 139 FALCAO, Amilcar de Araújo. Inln,ôllçâo ao direito lribulário, J 994, p. 3.
:tutor, conludo, fonnula um conceito de Direito Financeiro mais conciso: "conjunlo de normas 140 A expres.são "direito positi\'o" deSIgna o conjunto de normas produzidas pelo Eswdo, ou pro.
que rcgublll o orçamenlo público" Ressalta o dOUlrinador referido, justific:1ndo o conceito ex- duzidas por aiOS de \'ontade dos indi\idu05 ou de associações não eSl<ilais,desde que admitidas
posto, que "o orçamento yi pressupõe <1S receitas e despesas públicas que conSllluem a sua pró- pelo ordenamento estatal. Entende-sc. pois. ((Imo direito positivo o ordenamenlo jurídICO do Esta-
do. Nesse sentido. ~lACH}'DO. Hugo dt' fim,) Uma illtroduçôo (\Oestudo do direi/o, 1000, p. 18
- pri;õ ll1;1lcri<1hdade"«(lh. Clt., p, 7).
53
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52
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publicas serem preponderantemente de.origem tributária (obtidas, pois, públicosHS, O Direito TribUiârio regula um item apenas. da ati,'idade finan.
por meio do poder de império, da riqueza dos cidadáos)_já que as rendas ceira do Estado: o campo restrito da obtenção das receitas deri,'adas prove-
patrimoniais do próprio Estado não se mostram suficientes par:! arcar com niemes dos tributos (receitas tributárias).
os custos das ath'idndes inslilUcionais necessárias à consecuçflo d:ls finali. Nesse scmido é a definição formulada por Paulo de Barros Car"lho: "o
dades que a entidade pública se propõe a alcanç:1.r. D3f :l ra:ão que justifi. direito tributário POSili,'o e o ramo diclrHicamemc :1UlõnOll1O
do direito, inte-
COU o surgimemo de uma disciplina juriclica didaticamente autônoma, grado pelo conjunto das proposições juridico.nonn~li\'a.s qt~e corre.spond,~t~~'
destacada do Direito Financeiro, para regular O fenOrneno tribmárioH1. direta ou indiretamente, à instituição, arrecadação c f1scahzaçnode tnbutos .
Segundo Rubens Gomes de Sousa, o Direito Tributário é "o ramo do Di- O Direito Tributário, portanto, está para o Direito Financeiro como a parte
reilO Público que rege as relações jurídicas entre o Estado e 05 particulares, cstá para O todo: este, abrangendo, do. ponto de \ista juridico, loda a athidade
drcO/Tentes da alividade financeira do Estado no que se refere d obtenção de recei- financeira dcsenvohida pelo Estado, e aquele, alcançando umcameme a PQl,e da
las que cOI"rcspondam ao conceito de tributos" (grifas no 'original)li2. mesma alÍ\idade que se refere à obtenção das receitas de nalUreza l1ibutárial~;.
Tal conceito, no emanto, ao restringir o objeto do Direilo Tributário Cotejand~ os referidos ramos do direito positivo. desta~a .Fern.ando ~a-
às relações entre o Est.ado (como credor) e os par/iculares (como cury Scaff: "O DireiLO Tributário limita a arrecadação; o Dlrello Fmancetro
devedores)''', esquece que nem sempre é o Estado que figura no polo busca a melhor utilização dos recursos arrecadados em prol do bem co-
ativo da relação juridica (pois há os tributos parafiscais, que são aneca- mum. Um e vinculado a urna ideia individual, de retlrada de dinheiro do
..• dados por entidades nelo eslatais a quem a lei atribui a capacidade de f bolso privado; o outro é vinculado a uma ideia de bem público, de satisfa-
figurar como credor da obrigação) e que, por outro lado, em algumas
ocasiões, não são particulares os ocupantes do polo passivo de obri?,?-
I ção das necessidades públicas"H6. E conclui o autor citado: "Imagina-se
ções tributárias (como no caso das entidades públicas imunes, que nao I uma forte separação entre esses dois âmbitos. mas ela não existe, pai c; se
traia das duas f:lces da mesma moeda. Sem um não existe o outro. ":.il .• an-
se exi~em da condição de responsáveis por tributos que lhes caiba reter
. na fonie - art. 92, @ 12, do CTN)'''. . .... '.. .
,'
I
titéticos e cemplementares, devendo resultar em um equilíbrio que permita
a convivê.ncia em sociedade"119.
O referido conceito, por outrõlado, [em a vinude de .indi;~r.q~~~o Direi-
to Firu!hceiro e o Tributário têm em comum suas atribuiço.es: áinbcis v{sam
.-'
discipli~ar, normal~vamente, a atividade financeira do Estado-. ~ 145 NOGUElRÁ, Robeno Wagner lima. Direitojinancdro I: justiça IribUldtiã. 2004. ~. No di. ?
Todavia, enquanto o Direito Financeiro cuida da atividade financeira do zer de Albeno Deodato, o Direito Financeiro ~ "o ordenamento jurtdico tOlal das ;ltl\'ldades fi.
nanceiras do ESlado~ (Manual dr:citncia dasjinanças. 1965, p. 25). St:melhante r n conceit~ eXI:a-
--_.
Estado em sua totalidade, abrangendo -_.. receita, despesa, orçamento e crédito . 'd d r õcs de Walter Paldes Valtrio: MODireito Financeiro tSluda o ordenamento Jurfdtco
o as IÇ d d' 'd
lotai das finanças publicas e as relaçOCsjuridicas nascidas do desempenho esse setN. e atl\1 a-
de do Estarlo (Programa dt: dirófo financeiro e.finanças. 1996, p. 62). No mesmo sentido: AFTf""
ft . '.
141 MICHELI, Gian Antonio. Curso dedir~ilO Iribuldrio.1978, p. 5 e 13. L1ÚN. Enrique R.; VILANOVA,Jost; RAFFO.julio. Inlroducd~n ao dlf(cho. 2004,'p. 887.
142 SOUSA, Ru~ns Gomes de. Comptndio dt I~gislo,do lribultlria. 198], p. 40. Scmtlhantt é a 146 CARVALHO. Paulo de Barros. Cursodt dirrilO fribuidtio, 1996, p. 12. .,,
concepçao de Ronaldo Poletti, para quem o Direito Tributário cuida "dos principias e dns noonns i47 Nesse senti.do: MERSÁN, Carlos. Dirdto lributdrio, 1988, p. 4-5; ATALlBA.Geraldo. Sistcm~
relativas à imposição e à aITecada~o dos tribulos. analisando a rel:!çáojurídica (tribulária), em (onsfitucionaltributário brasildro. 1968, p. 217-218; FERREIRA.Jost Ribnmar Gaspar. úlrso de di'
que.s:io panes os entes publicos e os contribuintes, e O falOjurIdico (gerador) dos tributos. (In. . rritofinancdro. 1979, p. 8; BORGES.José. SoUlOMaior. Inlroduçdoao dird/ojinancdm. 1998, p. 11~;
lroduçc1oaodirtito, 1996, p. 271). Mais simético é o conCtito fonnulndo por Luciano Amaro:"o PAES, P.R. Tnvares. Comtnldrios ao Código Tribuldlio ~!adonal, 1996, p. 65; BE~EMANN. ~ul NI- i.
,
direito lIibUlârio t ..•disciplina jur1dica dos tribulos~ (DirtifO lribuldrio brasilâro, 2003. p. 2). chele. Compindio de dirtito tribulário e óincia dasfinança5.1997, p. 109. Em St:n.tldoc~ntráno ao daM
Com isso, Iteiona o autOr, "se abrnnge lodo o conjunto de princlpios e 110rm3Srcgubdorcs d:\ douJrina m.1jorilária t. a lição de Rizzauo ,Nunes. segundo a qual o DirtitO Tn.butánO em:o~\'c as
criaY'o, Jisc.1Iizaç",oc arrecndnç:'lo das PR'St:lç6es de naturez;I tributá riaM(oh. dt.. p. 2). normas jur1dicas \'oh:ldas para a arrecad::u;ãode lribulos. bem como as que clll~:lm das ntl\1d:ldcs
143 Nesse scntido t. o concebo de Hamilton Dias de SOUZ.1, que emende o DirCllo Tnbuljrio fin:'Il1ceir::Js
do ESlado. regulando suas receitas t: dtSpesasM (grifamos) (Manllal dr mlroduçdoootsfLldo
como o "conjunto de normas jurfdicas que disciplinam as relaçõcs entre o Estado, Il:l qualidade cladirdlo. 2002, p. 126).
,
i.
de Fisco. e os p:micularcs, na qualid:tde de contribuintes" (Conceito e conteúdo do direito tribu- 118 SCAFF,Fernando F:lcury. O jardim e a praça ou a digmdade da peSSO:lhumana c o direilo
tário e sistema tributário nacional. 1975, p. 12). tlllnll:'trio e financeiro. 2005, p. 547.
144 AMARO. Lucinno. Din:ilo Iribulclriobrasi/t:iro. 2003. p. 2.3. 1-19 Oh. cil., p. 5"l9-550.
54 55
.1.: '
.:- ..
1
~
Podemos, pois, dizer que o Direito Tributário, como o Fínan~eiro: ta~-

bém cuida da atividade financeira do Estado, em virtude de a reeena tnbuta-
ria encontrar-se no bojo desta ativIdade !
administrativos pelos órgãos legisladores, um comprometimento do Estado
administrador por intermédio do Estado legislador, um 'autocomprometi-
mento do Estado', 'a legalidade da administraçao', e, como sua cOl1sequência,
I
9. ESTADO DE DIREITO: A ORDENAÇÃO JURíDICA DAS
direito dos súdilos Contra o Estado como tal, 'direitos subjetivos, públicos', e
limites legais à administração":5".
j
FINANÇAS PÚBLICAS Os pilares do ESlaclo de DlfE'_ilOresuIllem-se, pois, em qualro, conso::m-
te lição de Carlos Ari Sundfe!cP). <l) a suprcm;)cia da Constituição ante o II
Antes de adenLrar no estudo de cada um dos campos em que se desenyol-
poder legislativo ordináriol54; b) a separação dos PoderesJ),"; c) a superiori- II
\"C a ,uividacle financeira do Estado - estudo que, advirta-se desde já, será
dade da lei; d) a garantia dos direÍlos individuaisJ56.
realizado sob o ângulo essencialmente jundico -, enfatizar-se-á, nas linhas
Restajustificado, destarte, o que inicialmente dissemos: que a ideia de regu- I.!
seguintes, a relevância da noção de Estado de Direito para o surgimento e a !.:
lação jurídica das fmanças públicas surgiu justamente com o advento do Estado
evolução da disciplina jurídica das finanças públicas.
de Direito, sendo dele uma consequência. De fato, a concepção de Estado de
Como é de sabença, o poder do Estado somente se caracteriza como poder
Direito apresenta-se como um dos pressupostos fundamentais da existência do
jurídico, quando organizado e exercido segundo princíP.ios ~ re~~s de Dire~-
Direito Público - onde estão inseridos o Direito Financeiro e o Tributário _,
lO, Assim, quando submetido o Estado ao império da 1el (prmciplO da legah-
justamente porque este estabelece normas para as atividades do Estado, e é
dade), surge o que se convencíon~~)lld enominar E sta d o d e D'Irei'IO.ISO -
," evidente que somente com base no pressuposto da submissão da atividade
Somente com o advento do Estado de Direitol5l, que nasceu das Revolu-
--pública a uma ordenação jurídica (fundamento do Estado de Direito) seria pos-
ções que acabaram com o velho regime absolutista da Idade Média, se cogi~pu
stvel conceber um Direito Financeiro fixando preceitos para disciplinar a gestão
de normas dehmitadoras da ação do Estado-poder, estabelecendo bahz~s,às
dos recursos públicos, Iimit~ndo, destarte, o poder das autoridades157.
;, prerrogativas dos governantes, nas suas relações recíp:-ocas, e, outrossim, nas
t relaçó~s com os governados, consoante leciona Gustav Radbruch: "No Estado
1
absolutista, um compromisso legal 03 administração não c:ra exequíve1 se al-
cançasse a cabeça da administração: pois o soberano absolutista, que na qua- 152 RADBRUCH, Gusta\". Introdução Q ciCncia do direito, ]999, p. 167.
t lidade de cabeça da administração não poderia desviar-se do direito, como - -153 SUNDFELD, Carlos An. Fundamentos de direito público, 1997, p. 40. Tais. elememos corres-
- pondem, de certa forma, aos postulados apontados por Pablo Lucas Verdu (Curso de dcrecho poli-
sujeito da legislação poderia a qualquer tempo rnodifj~ar o direito para aq~e- tico, 1977, v. li, p. 238). Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho, são trés os princípios.do Estado
le caso isolado, e o ato, inadmissível como ato administrativo, como ato legrs- de Direito: a) o da legalidade; b) o da igllOld(]de; e c) o da juslicialidade (Eslado de direito e conslil1li-
ção, 1999, p, 23)
lativo poderia afirmar sua validade. . .. _
154 O reconhecimento da supremacia da Constituição sobre as demais regras jurídicas era es-
... "Somente quando o Estado constitucional, com base na doumna da dIVIsa0 sencial para que o Estado nào readquirisse, pelá via do legislador ordinário, os podúes.que per-
cios poderes, retira do senhor feudal- cabeça da-administração - o exercício dera com a derrocada do Absolutismo.
exclusivo do poder legislativo, toma-se \iável um comprometimento dos órgãos 155 A divisào funcional do poder, consoante leciona Manoel Gonçalves FerrelTa Filho, "impede o ar-
bítrio, ou ao menos o dificulta sobremodo, porque só pode ocorrer se se der o improvável conluio de
autoridades independentes_ Ela estabelece, pois, um sistema defreíos e contmpesos, sob o qual pode vi-
cejar a liberdade indÍ\idual~ (grifas no original) (Curso de dIreitoconstitucional, 1996, p_ 116).
150 Como bem observa Celso António Bandeira de lvlello, "enquanto o princíplO da supremacia 156 Na lição de Paulo Nader, o "fundamental 3 caracterizaçào do Estado de Direito é a proteção
do interesse público sobre o interesse privado é da essência de qualquer Esrado, de qualquer so- efeti\'a aos chamados direitos humanos" (Introdução ao estudo do dirrito, 1997, p. 162)
ciedade juridicamente organizada com fins políticos, o da leg~lidade é .espf~~ficodo _ES1ado.d~ Di- ]57 NABAIS,josé Casaha. Dirrilofiscal, 2005, p_ 3, Leciona, a respeilO,josé Ribamar Gaspar Fer-
reito, ê justamente aquele quc o qualifica e que lhe dá:l identidade propna (gnro:> no angma!) rcira:~'Há quem afirme que 'A alÍ\idadc financeira tem constituído uma reahdade social inclusive
(Curso de direito adminisrrativo, 2000, p_ 71)
nas comunidades amigas, e por isso parece razoável "dmitir que sempre tem existido uma ordem . i
1St A locução .'Esl<ldode Direito", consoantc destaca 1!anoel Gonçal\'es Ferreira Filho, foi cunha- juridica des$..1ati\idade, i.e_, um Direito Fmanceiro Tmis ou menos elaborado' (Cal\.o Onega), Mas,
°
da na Alcmanh(i: é Rcchrsstaat, que aparece num livro de \\'elcker, pubhnldo em 1813 (£Srado dr como o conceituamos, o DireilO Financeiro sr vincula ó.formaçào c dc.scn\'olvimenln do estado de direiro, !
direilo e conslillliç(10, 1999, p. 5). Segundo Pablo Luc:JS\'crdu, a referida express,lo tcria sido cunha- entendendo-se este como aquela organização polític8 da sociedade hum;lna que limita seu próprio
d:J por Robcn von Ivlohl, em meados do século XlX (Curso de daccho politlW, ]977, \'. I!, p. 238)
I
podcr em regras sislematizadas ou n50" (griramos) (Cu r-50 de âireito ji/wncriro, 1979, p_ 6).
56
57 {
ri
I
r
Em suma: o [sladQ, em um primeiro mamemo, cria o ordenamento juri- Capítulo 11_) ~

dico.posith'o pela legisJação (consLitucional ou infT<1constitucional) e, num
segundo momento, quando no exerCÍcio de suas 311ddades em gernl - e das
alhidades financeiras em p,uticuiar -, SlIbmetc.se ao seu império (princfpio
O Direito Financeiro
da legalidade)"".
A 3th'idade financeira do Estado é, assim. um::!aliddadcjtuidiW. porqu;:n.
to, independentemente dos seus fins (fisc3.is ou exuafisc(lis), é p.:ltenle sua
submissão, em qualquer hipótese, às nonnas jurídicas \'igentesD9. ~o Estado
de Direito (liberal ou social) não hã ati\idade financeira sem lei"". 1. CONCEITO DE "DIREITO"
O carãter jur1dico da atividade financeira estatal é bem acentuado por
Antes de adentrarmos propriamente na análise do Direito Financeiro,
Róbison de Castro, que expõe: "Nos Estados modernos, regidos pelo Direito,
mister se faz iniciar os nossoS estudos pelo conceito I do todo unitário, do
toda atividade por eles exercida rege-se por normas de companamento, isto
Direito, do qual o Direito Financeiro faz parte, como um Qe seus ramos.
é, pelo próprio Direito. Possuindo o Estado uma atividade financeira (obter,
O tenno "direito" pertence à classe das palavras plw1\'ocas, isto é, das que
despender, gerir e criar), para que o Estado a exerça, deverá estar ela circuns.
possuem mais de um sentido. E o que João Maurício Adeodato chama de CQ-
crita às normas juridicas, para alender às finalidades da própria existência do
rlHa mullivoco do VOCábulo).
Estado". E conclui o precitado autor: "O Estado, embora lenha que exercer
O primeiro semido do vocábulo direito é como "norma" ou "conjunto de
sua ativi_dade financeira,_ somente poderá atendê-la se a mesma for regrada
normas" que imegram o ordenamemo jurfdico positivo formalm~ríte válido] e
por normas jurídicas que imponham uma conduta onde, a panir dai, o pró-
que disciplinam as açóe.; (norma agendO - é o chamado direito objetivo-, poden,
prio ~stado se amoldarã àS leis por ele expedidas"'''.
do ser definido, sob este aspeclO, como "sistema de imperativos aÜlOrizantesn-t.
Ê justamente a circunstância de a vontade do Estado ser necess:lIiamcntc ,
, . A segunda acepção do tenno é como "permissão" - trala-se 'd~-di"~l~, s~~:~
regulada pela lei, como déstaca Raymundo Juliano Rfgo Feitosa, que permite
'.efiip.TJ.gà~O
.•..
1•.
jelivo _, quando então o direito é d-efinido como "permissão. ~o~c~~.i~~:'P?t.
.,
que .o i::o~hecimento j~~iidi~p<:~ja nos. estudos dos problemas que
resultam" da nOm1atiza1;ã(td~l'aiiVidade'fitiariceirà estatal1ó1•
:i~.
.~.
melo de norma jurídica", nas palavras de Goffredo Telles Jimi0..r:',óú, fac':',lda"', I
" ,:.,i.:A(~J .•.•.•.;.-: ... . :, .
de de agir de'confon;.lidade com o que ela dispõe (facultas <JiiiidO;sôiii'q'
..
~; prefere Vicente Ráo6. . ',~,-.'
Finalmente, apresenta-se o vocãbulo direito designando a qualidide eSP!'eial
do "ato justo", sendo definido, nesse passo, como "o justo nos lermoS'da lei"7,.
158 BORGES. José Somo Maior. lntroctuç"o
oodirrito financ.tiro, 1998, p. 19 t 24; CAMPOS, De.
jalma de. Direito financeiro c orçamenldrio, 1995, p. 19. Como ~m expõe Celso Ribeiro Bastos, .0
: ,':. "~o dr .,
próprio fundamemo que em 6ltiJ1.13: a.nâl~..confere ao Es.~,d9,a prerrogati\'a de exercer o poder
_ que é a sua capacidade de im~r a..~~,e:m.,v.i!,np'c~e_~uet;!'~ ~ei?,ç de sujeitar-se às leis destina- I ConctHo é a idei:i que se tem actrca dt um dado objelo, ao passo qUt definiedO t Ojresuh3~O da .
das a ordenar a própria socicdade~ (Curso'de alrdlO constitucio.hal" 2002, p. 23). ;, operação lógica demarcatória dos limites que isolam o campo de irradiação semãntica dt uma .
159 ROYO, Fernando Pérez. Dertchofina~dt~/~~l~~~: I;~DSgc.nc':3I, 2003, p. 34. Enfatiz:a' ideia; nação ou conceito (CARVALHO, Paulo de BarrOS. Dircilo lribuldrio, linguagem e mtlOdo,
Ernsl Blumcnstein que a atividade financeira estat;al é re&id~ PC.19 p'~ncfpio fundamtntal do mo- 2008, p. 120). Apcs..,r de concordannos com a dlada distinção enm os referidos lermos. utiliza-
derno Estado de Direito, pelo qual toda manifcsla<;ãq do Podcr.P,fiblico SI: submete a um ordtna- remos indisliOlamtntc os mesmos no presente lrabalho.
mtnto jur1dico (apud BORGES.Jost Souto Maior. IntmdUçlio'aÕ(ji~ito pnanedro. 1998, p. 19). 2 ADEODATO.João Mauricio. EIi((t c rrl6riCll: para uma teoria da dogmática juridica. 2002, p. 16.
160 VILLEGAS. Htc(Or B. Curso df:flnan~as, dcrreho fin~ndt:.a ;'"iribulariO, 2003, p. 93. 3 SlCHES. Luis Recaséns. Introducô6n (lI ,slUdio dei dw,'cho, 2003, p. 140.
161 CASTRO. Róbison de. Administração c din',lo financeiro c or(amenftlrio, 1996, p. 12. 4 TELLES JÚNIOR, Goffrcdo. Iniciaçdo na ci~nôado clirdlo, 2001, p. 374.
162 FEITOSA. Ib)1nundo Juliano Rl:go. A ~r(h::na("o da ~Iiddflde financeir.t e tribulãri~ do Esta- 5 TfLLES JÚNIOR, Goffrcdo. lnidaçdo na ôtnôa do dirrilo, 2001, p. 374.
do, 2000, p. 218. Ltciona. em conclusão, o autor rderido: ~Fazcndo um juízo glob:11sobre as p0s- 6 RAO, ViccOlc. O di/dto t: a vida dos direi/os, 1997, \'. I, p. 187. O citado amor dcsenvoh'c o
sibilidades de aprt':ensão cit:nlífica dtsl3 flli\idade pelos distintos mOlaS do con~ecimcnto, lenni- lcm<l dos "direilos subjClims" no segundo \'olume d;; obr;; reft:rida.
l\nnlemenle n:lo !'oC pode negar a leginmnç;1o do DireilO P.1r3 If-Ia como objclo de conhecimento,
7 lElLES JÚNIOR. Goffredo.lniciaçdo na cilncia do direito. 2001, p. 375.
pois este. se impõe, pelo menos, como ordenaçao juridica de tal 3Ii\'idadt" (l)b. cit., p. 242).
59
58
Para os fins deste trabalho, tomaremos °
direito no primeiro dos sentidos Enquanto o Direito traduz-se nas normas jurídicas, a Ciência do Direito
apontados, como sendo o conjunto de regras de conJuras coercitivamente corresponde a um conhecimento do ponto de vista té[nico~JUlídico que tem por
impost<ls pelo Estado9 objeto aquelas nornlaS em si mesmasl5.
A Ciência Jurídica é, enquanto ciência, desClitiva: tem por finalidade co-
2. DIREITO E CIÊNCIA JURíDICA nhecer de fora o Direito e descrevê-lo com base em seu conhecirncnro1r>. or-
g<Jni.:::~~ndo
loglCameme aquele sistema de normas jurídicas e interpretando
o Direito - tomado em sua acepção objcti\"a - é um8 ordem (orden;"lção)
suas unidades e seu conjuntol!. A Ciência do Direito, como destaca Marcello
da conduta humanalO• Uma ordem, por sua vez, é um siswna de normas.
Cael<lllO,toma as normas jurídicas e interpreta-as, extrai delas o sentido que
Concebe-se o Direito, assim, como um conjunto de regras de conduta
permita ligá-las a outras por intermédio de princípios informadores comuns,
aplicáveis a diversos e amplos setores da vida social.
relaciona estes entre si e cria institutos doutrinários mediante 'a construção
Tais regras de conduta (denominadas normas jurídicas) não descrevem a
Jurídica articulando-os em sistema18.
realidade como é, mas apenas como deye serll. O Direito é, pois, normativo
O Direito posto se manifesta em linguagem, com funçao prescritlva (lin-
(prescritivo): ele não 'descr~ve; prescrevel2.
guagem-objeto), ao passo que a Ciência que o descreve também aparece
O Direito é tomado como ~bjeto de estudo de uma ciência: a Ciéncia do DÍ,"cito.
corno discurso linguÍstico, mas em funçao descritiva ou teorêtica (metalin-
Ele, por si SÓ, não é ciência, coni~ pretendem al~risl~,: ~ apenas objeto dela14. guagem descritiva)19.
A distinção entre o Direito e a Ciência Jurídica reside, pois, no fato de 'qu'e
8 A religião, a moral e os usos sociais Sãó>tambérri cónjunio{<If: n~.finas. É que a ordem nonnati- esta não atribui deveres ou direitos, além de suas proposições formuladas
va da sociedade, como bem observa'joãó-Maunçio,Adep.qªio;',é;uma ordem complexa, assim poderem ser verdadeiras ou não, ao passo que aquele atribui d1reüos e d~veres
considerada por entrar na sua ,composiçã~,qu~t!o!9t4ens ri9#~tivas,distintas, que traduzem as- além de suas normas serem válida5 ou inválidas. ' .,
peelOs diferentes do dever, inerente à 'VIdª emcsociea,ade.:'â~órd.er7tii:ligíosa, a ordem moral, a ordem
do-iralo sodal e a ordem jurídica (Ética e 're/lfrità: para 'uma'têóriã'pa'dogrnática jurídica, 2002, p.
23). Numa SlX\rd"de primili\'a, rcssalta o <!utor,fLferido;.~s'ór~r:ns normativas que regulmn a
CL1l1dl1l:1hum:ma C51<10 todas coligJ.das, scm funções dcfinid.as sepa<adamenlc no contexto social
3. SISTEMA DODIREITO POSITIVO E SISTEMA DA CIÊNCIA DO
(ob. cil.,-p. 205.206). Dal decorre que um elemento'importante nos primórdios da ci\.iliz.ação DIREITO
era, justamente, a indirerenciação das ordens normativas, uma illdístinção enlre o que ê jurídico
e o que ê religioso. o jurídico e o moral, o moral e o religioSo etc.' ~b. cit., p. 209). Muitós autores estabelecem distinção entre ordenamento e sistema jurídico.
9 Embora todas as ordens normativas da sociedade tenham cunho componamental (são ordens O ordenamento, nessa linha de pensamento, seria o texto bruto, o conjunto
normativas de condutas) e se destinem a um mesmo objetivo (adaptar o ser humano à convivência
das mensagens legisladas1o, que integrariam um domínio heterogêneo (p~r
inter-humana), n<1Osão iguais no que diz respeilo ao poder \inculante das condutas humanas a que
se referem (MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do fato jurídico: plano da eficácia - I! pane, 2003, serem produzidas em tempos diversos e em diferentes condições de apareci-
mento). Já o sistema apareceria em decorrência da_contribuição do cientista
I
p, 11). Com efeito, apesar de a religião, a moral e os usos sociais, assim corno o Direito, serem con-
juntos de normas, dele se dislinguem pela ausência, naqueles, de ordem coercitiva.
(jurista), que compõe as partes e outorga ao conjunto o sentido superior de
10 ADEODATO,joãO Maurício. Ética e retolira: para uma teoria da dogmáticajulidica, 2002, p. 16.
11 Esclarece, a respeito, Hugo de BrilOMachado: "Conhecer o Direito, para o jurista, é conhecer as um todo organizado (sem contradições, sem lacunas, isento de ambiguidades
normas, vale dizer, é conhecer as condulas prescritas por elas. e por isto mesmo se diz lratar-se de
°
uma Ciência do Dever Ser, no sentido de que o cientista do Direito conhece apenas aquilo que deve
ser. jurista, conhecendo as normas, conhece as condulas por estas prescritas, isto é, as condlHas
que devem ser, segundo as normas" (Uma introoução ao estudo do direito, 2000, p. 39), dos objetos de uma ciência. (. ..) lmprôprio e confundir objetos de ciência com a Cltncia desses obje-
12 PINHO, Alessandra Gondim. Fato jurídico tributário, 200 I, p. 40. Eros Roberto Grau :lverba' tos, e ch?mar de Direito a ciência que cuida deles" (Tniciaçào na ciência do direito, 2001, p. 375).
"Ainda quando um texto normativo drscreve uma coisa, eSlado ou situação, ê presoitivo. Ele des- 15 CAETANO, Marcello. Manual dc ciél1ciapolítica e dIreito wnslltllclOnal, ] 996, l. I, p_ 33
creve [lara prescrever que aquela é a descrição do que cogita" (griros no original) (O direito posto e 16 GRiI.U, Eros Robcrto_ O direito posto e o direito pressuposto, 1998, p. 30.
o direito pressuposto, 1998, p. 30).
17 PJNHO, Alessandra Gondlm_ Fato julidico tributário, 2001, p. 40
13 André Fr:mco \10nLoro C um dos que qu:dificam o dneilo como "ciência", mais precisamente,
como uma "c\cncia normativa ética" {Introdução à (itncia do dini(o, 2000, p, 33 e 94) 18 CAETANO, Marcello. Manual de Ciência política e direilO wl1sWuciol1al, 1996, L I, p. 33.
14 GRAU, Eros Roberto. O direito [JOSIo e o direito pressuposto, 1998, p. 30. No mesmo senLido é a 19 Ct\RV.';lHO, Paulo de Barros. Dirôl0 tnbutário: fundamentos Jurídicos da incidência, ]998, p 4
liç:io de Gorfrcuo Triles Júnior, que leciona "Direito não é o nome de-üma cit'l1cia. Ê, sim, o nc'me 20 hWRCHÓN, Gregório Robles. 1i:oria dei dere(ho, 1998, p. J J]
60 61
'. -~
rI
c pronto par3 ser compreendido pelo destinatário), em condições, pois, de
! acreditam poder \'isualizar de modo mais adequado o seu objetO de eSllldo,
consoante expõe Paulô de Barros C<1t'Yalho:'.0 direito posto, na sua continui-
ser aplicndo21. Em sintese: o ordenamemo corrcsponderia ao direito positi\'o
dade nonnati\'a, oferec-e nagrallle heterogeneidade de conteúdos. \'iSl:l sua
(direilO posto) e o sistema, à Ciéncia do DireitO.
pretens:io de rcgular as condmas imersubjeth'as no comexlO soda!. Daí a
No eIHama, como bem ObSCIY3Paulo de Barros Cnl"\'alho. não se pode
didsão, de cunho pur:nnenlC: metodológico, entre os \'ários r3ITiOSdo sistema
negnr a condiç:io de sistcma a um eStralO de linguagem tal como se apre5cnta
jurídico, pro\"idência estratégica do sujeito do conhecimento para poder
o direilO posiEi\'022. Com efeito, consoal1l.e expõe o eirado autor, qualquer
aproxin1Jr-se do objeto que pretende c0nhecer"~;,
tecido de linguagem lerâ, necessariamente, "aquele mínimo de rac1on~lidade
Como bem destaca O doutrinador citado, qualquer tentalil'a de demarcação
inerente às entidades lôgicas, de que o ser sistema e uma das formas"n,
das fromeiras de dado ramo do Direito perderá sua consistência em contTrlSlC
Assim, não é possível estabelecer diferença entre ordenamento jurídico c 1S
com o prinCipio da fundamental unidade. sistemática do ordenamento juridico .
sistema juridicoH, visto que o primeiro, como "tecido de linguagem" que é,
A autonomia de qualquer ramo do Direito é, ponamo, relativa, pois será
apresenta-se como um sistema.
sempre e exc1ush'amente didática. Estão eles - os ramos - interligados por
Podemos, isto sim, estabelecer distinção entre direito positi\'o e Ciência do
uma base comum que constitui o ordenamento jurídico. O Direito é. assim,
Direito, mas ambos apresentam-se como sistemas,
uno, indivisivel, mas, por questões de didática, foi dhidido para ser posslvel
Assim, consoante leciona Paulo de Barros Carvalho. as normas jurídicas
o seu ensino e aprendizado. O desdobramento do Direito em disciplinas ser-
formam um sistema, na medída em que se relacionam de várias maneiras, se-
ve apenas, no dizer de Eduardo Banallo, para atender à imperiosa necessida-
gundo um princípio unificador2}. O sistema do direito caracteriza-se pela or-
de de "dividir para melhor conhecer"29. Dessa maneira, dividiu-se o Direito
cunstãnda de suas normas estarem dispostas numa estrumra hierarquizada 30
em \'ários ramos, os quais não são independentes, a não ser didaticamente .
(regida pela fundamentação/derivação nos aspectos material e formal), o que
Di,ide-se, tradicionalmente, o direito (objetivo) em publico e privado". Tal
lhe imprime possibilidade dinãmica, regulando, ele próprio, sua criação e suas
distinção. conhecida pelos romanos32, s6 ãdquiriu grande interesse ..com o
transr<?r~ações. Nesse comexL.O,a Carta Magna exerce papel fundamental na
~d\"Cnto do Estado de Din:iIOJ>.
dinârr~F:a~o sistema do direito positivo, pois imprime caráter uni/tino ao con-
ju~tóde normas, e a multiplicidade destas, como entidades da mesma Indole .'L'
~C?nfer~.o.~aráterde homogeneidade ao direito positivo26, '

~;~'~~1:~1i r'. ~.-~
:..:;.f,~l':!:~~'
27 CARVALHO. Paulo de BarrQS~Pi.r'tifoJnbutd'rio,.liriguagcm t milado, 200S, p. 180. No mes-
';". mo St:n1ido t 3 li('ãO de Alrre:do.~úgUs(.o Beckef. ~Pela simples razão dt: não podt:r existir regra
4: DI~EITO PÚBLICO E DIREITO PRIVADO jurtdica independente: da t()(tllidade do sisle'ma jtiridico. a 'aufonomia" (no sentido dt: indepen-
d~nda relativa) dt qualqutr ramada dirtilo positÍ\'O t umpr(. (. unicamcn!<! diddtica para, invtsli-
A ordenação jur1dica é una: o Direito não se divide. No Direito não exis- gando-st os <!JdtosjurldiCOS rt:sultá.l1'e:sda inddtndo d(deltrminado numtro d<! rtgras juridicas.
t~mum direito público-e.um privado. Os chamados "ramos do Direito" nada d(scobrir a concalcnaçClo lógica qut as rtune: num grupo orgdnico e:qut une tsfe:grupo li fOlalidade:do
sisttmajuridico. (grifas no orlgi;}ãiHTe:oria grral do dirtilo tribufdrio, 1998:1'. 28-29).-
mais. são que urna criação da Ci~ncia Jurídica, mediante a qual os cientistas
28 CARVALHO, Paulo de Barros, Cursodt direito fribufdrio, 1~6, p. 1 L
29 BOITALLO. Eduardo Domingos. Uçl>t:sde:dirti!o püblico, 2003, p. 27. -
" .~ 30 MACHADO. Hugo de Brito. U~a intrpduçdoao r.swdo do dirriLo, 20q0, p. 42. Paulo de:Barros Car-
'21 Pam .Gr.egório-Robles, o textO que resulta do trabalho dos juristas, da doutrina, t chamado de \'alho, n.-pes'lrda rejeição inicial à própria autonomia "didática". do Direilo Tributário- a qual, segundo
~texto juridjco e1abomdo", que por cle é designado de slSlema juridico (Ttoria dll dtr(cho, 1998, p. suas palavras, Unãodeixaria de ser a cisão do incindiyd, !l~sç~.o.çio~do_náv'el" (Curso dt dirrilOtri.
li.). .' buldrio, 1996, p. lI) _ aeal>.,por reconhecer a autonomia daqúele famO para tlcilos mrramrnl(. didtllj~
. 22 çO~~l?:l"rue'leciona o autor citado, ~.'direilo se oferece ao nosso conhecimento como estrmo eos (Curso dt direito lribu/drio, 1996. p, 12; Dircilo Iribuldrio.linguagt1!l t .mttodo, 2008, p. 560) .
.de linguagem prcscrili~'a de condutas interSubjctiva5 (CARVALHO. Paulo de Barros. DirdlO lribll- 31 Cresce na doutrina a tendt:ncia de admitir a exislt:~ci~ de uryt'.te~eirP 'sub-ra'mo: o social, que
tclrio,lillgllasr.m c rnt/odo, 2ooá, p. 415). engiobnria'o Direito do Trabalho e o Direito Pre\'idcnciáno:' .••. -.' "-'. .
2J CARVALHO, Paulo de &nros. Dirrifo lribuldrio. linguaSt';1 c mirado. 2008, p. 2 J 3. 32 O Direito Romano apontou tal diSlin(ãb. rderindo.SC' ao jus publiellm e:ao jus priva/um. Com
24 Terdll S.,mp:lio Fnr:tzjúnior, após consignar que "ordennmemo ~ siSlema (Introdução ao &:s.
R
base na lição romanfslica. :ltnl\"és da sentença dt: Ulpi:lOO (1us publicurn e:SIquod ad sratum rô /(l-
. It.ldo dll dirrilO: l~cnicn, decis •.
\o, donlinação, 2003, p. 176), passa n utilizar lais expressões como
manae: spcela; priva/um, quod ad singuJOIunl Ulilila/cm), o direito público era o dileito do Estado
romano. dn palis ou civilas; o direito pri\'ndo. a disciplina dos cidad:ios. dos particulnres.
slllunim:lS (oh. dt.. p. 177),
33 Com efeitO, somente com base no pressuposlO da submiss."io da alividndc pública a uma or-
25 CARV:\U 10. P:lulo de Barros. DireilO llibuldrio,/inguagtm c mtlodo, 2008, p. 213.
den:'lção.>
juódica -lllnlJamemo do Estado de Direito - seria possh'c1 conceocr um Direilo Públic~
26 CARV,\LHO, Pdulo de Barros. Direito lribufdrio,/inguogmt t: melado, 2008. p. 214.
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62
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, 00"""00" '" '"' "'O,,"'" "",,, ~ oom, " Mmo",," oom , e o Internacional Público. Ao segundo pertencem o Direito Civil, o Empresarial
O direito privado tem constituido um dos mais árduos temas da doutrina, que "'C"!?l (Comercial) e o Internacional Privado
formulou diversos critérios para diferenciá-los, dentre eles o critério do sujcíto I
e o do interesse. 5. DIREITO FINANCEIRO: CONCEITO
Com base no critério do sujeito (ou titular) da relação jurídica, diz-se que
Cada doulrinador tem um modo p:.1rLicuJarde definir o Direito Financei-
o cintilO é público quando rege as rebçàes dos Estodos entre si, ou do Estado
ro. Apresentamos, aqui, algumas dessa5 definições ])("t1"3, em seguida, oferecer
c seus membros, enquanto o privado é aqúele que rege a \-ida dos panicuJa-
aquela que nos parece mais apropriada.
re534. Segundo o critério do interesse e da utilidade que em-oh"e, seriam pú-
Segundo Paulo Nader, o Direito Financeiro "é o ramo do Direilo Público
blicas as normas que tutelam interesses públicos (gerais), sendo privadas as que disciplina a receita e-a despesa pública"J7.
nonnas que regulam interesses privados (individuais). Ambas as correntes Para Aliomar Baleeiro;o Direito Financeiro é o "conjunto das normas
são criticadas. que regulam a atividade fínanceira"J8. Tal atividade financeira, no caso, é
A dicotomia entre esses dois ramos cumpre \'~rjas funções, não havendo aquela desenvolvida pelo Estado".
UITl critério único para diferenciá-las. Talvez adotar uma visão formalista faci- Vvalter Paldes Valéria concebe.o Direito Financeiro como a "disciplina que
litaria essa distinção: isso significa voltar a atenção para o regime jurídico se preocupa com a regulamentação jurídica da atividade financeira do Estado,
cria,do pelas normas. tanto em sua feição estática quanto em sua fdção diriâmica"'1O.E esclarece o
.,~.O Direito Público, disciplinando os interesses gerais da coletividade, ca- citado autor os termos de sua definJção: "NP.~~'pec;to __
estático, trata da concei-
;~~te~~~se pela imperatividade de suas normas, que .não podem nunca ser tuação dos institutos financeiros qüe cornpõeri(.a atl~àade financeira d,o Es-
af;sta.d~;po-r:sonvenção dos particulares. Já o Direito Privado, que versa so- tado e, no aspecto dinâmicÇl, refere":seàs relaçãesjurídíca3 que se estabelecem
entre o Poder Público e outros. tltula~es_de'-'-dlieÜ'os',''quesão 'os indivíduos
br~~-.,relações dos individuos entre si, tem na supletividade de seus preceitos
submetidos ao impacto -'da Adrnfriistraçãó. nd desempenho dessa _atividade"
'rii6h~ti~âcterística, isto é, vigora apenas enquanto a vomade dos interessa-
(grifas no origina!)'l.
"d~~:~io d~ponha de modo diferente que o previsto pelo Jegislador35.
Para José SauLO Maior Borges-,o Direito Financeúe "é a parte do Direito
, Embora-a divisão morfolôgica do direito em público e privado tenha sido objetivo- que regula'. a atividade financeira do Esta~io e entes públicos
objeto de inúmeras críticas, em face da ideia de que o fim do Direito é satis- descentralizados"42.
fazer inte~es~esgerais, persiste a referida distinção que é aceita sob o ponto de
vista técnico e didático36.
Integram o primeiro o Direito Constitucional, o Direito Administrativo, o 37 NADER, Paulo. Introdução ao estudo do direito, 1997, p. 411.
Direito Processual, o Financeiro, o Tributário, o Eleiwral, o Municipal, o Penal . 38 BALEEIRO, Aliomar. Uma introduçào Q cit'ncia das finanças, 1996, p. 29.
39 Criticando a definição de Direito Financeiro proposta por Aliomar Baleeiro,-<rsseveraGeraldo de
Camargo Vidigal: ~A declaração tautológica de que o Direito Financeiro se ocupa da ordenação da
atividade financeira do Estado nada acrescentarã ao nosso conhecimento: a presença, no corpo da
fixando preceitos que prolegem dlTl'ilOSdos mdi\iduos perante o ESlado, limitando o poder das
autoridades.
34 Tal critério é o adotado por André Franco MomoTO em sua introdução à ciência do direito,
da a estrutura e a natureza do campo financeiro" (Fundamentos do direito financeiro, 1973, p. 56).
mesmo autor critica, ainda, as definições que procedem porenumcração dos institutos contidos na
°
definição, de pala\Ta que integra a expressão a definir, mamem \iya a indagação amerior e irrevela-
.i
2000, p, 405 . ati\idade financeira estatal (despesa, receÍla, orçamento e crédito públicos): ~Adeclaração empírica
35 BOTIALLO, Eduardo Domingos. Lições dr dinito público, 2003, p. 28. que descfe\'e os diferentes compartimentos integrados no todo jurídico-financeiro não parece sufi-
36 Assevera a respeito'Tcrcio Sampaio FerrazJúnior: ";1 distinção entre a esfera pública e a priva- CIente, pois não indica o denominador comum que relaciona os compartimentos e que confere ao
eb, confusa e sem nitidez, faz da separação entre direito público e privado tarefa dificil de reali- todo a dignidade da autonomia cientifica" (ob_ cil., p. 56-57). Por tais motivos, propõe Geraldo Vi-
Z:lr-sc. Surgem campos jurídicos inlennediários, nem públicos nem privados, como o direito do digal a seguinte definição de Direito Financeiro: "ramo do Direito Público Interno que disciplina a
utilização dos instrumentos de troC:l,no ámbito do Estado'" (ob_cit., p. 59)
lrabalho, e os tradicionais conceitos dogmáticos sentem dificuldade de impor-sc. Não obstante,
:lpcsar de inúmeras críticas, a dicolOmia ainda persevera, pelo menos por sua opcracionalidade 40 VALÉRIO, Walter Paldes. Pmgrama de direito financeiro cfinanças, 1996, p, 55.
pragmãlíca. Enraizada em quase todo mundo, serve ao jurista, inobstante a f"ltrl ób\ia de rigor, 41 Oh. cit., p. 55.
como instrumento sistematizador do universo nonnalivo par;1 efeito de decidibilldade" (lntrodu- 42 BORGES, José Souto /;,laior. Introdução ao direito financeiro, 1998., p. 97. Semc1h;1nle é ()
çào ao eSfudodo direito: tl'cnica, dCClSfio,dominaçãO, 2003, p. 137) conceito formulado por José Ribamar G:lspar Ferreira: "Direito f'in:mcciro é o conjunto dos
64
65
,I
.wJJ
o Direito Financeiro, em nossa percepção, pc.de ser definido como o I'Clmo No que tange ã despesa pública, ao orçamento e ao credito público, OCll- I
dida[icamcnlf autônomo do Dircito, Jorntado pelo (ol1jlll1tO /l(IrmOnico das prõpo- pa-se o DireilO Financeiro de lodos os aspectos a eles inerentes.
siçàes juridiCO-ll0nnatims que disciplinam as ,dações jtlrfdicas decorrclltes do
scmpcn}lO da aliddadc jill(IllCcircl do Estado, exalO o que se refira ã obtenção dI.'
ac- Rrlmh'amenle à receita pública, impende destacar que o regramcnlO do
Direito Financeiro diz respeito a lodos os aspectos (inslifllição, arrcwdaçilo e
j
rcceitas quc cnrrcspondam ao conceito de fJiburos~}. dCSlil1l1çào) das receil~s não tribm:í.rias. Já no tocante às receitas lributf!.rias.
Tal definição destaca que a autonomia do DireilO Financeiro, como de cuida o Direito Financeiro apenas do aspecto da dcslinação dt:las.
qualquer Outro ramo do Direito, ê exclusi\'amente didl1fica, pois, emborn des~ Com efeito, apesar de o Direito Tributário, como ,isto, regular o campo da
tacado para efeito de estudo, relaciona-se com os demais ramos jurídicos. athidade fínanccirn do Estado relativo às receitas pro\'enientes dos tributos
A definição proposta ressalta, também, que o objeto do Direito Financei. (receitas tributárias), é imperioso ressaltar que o referido ramo do Direito cuida
ro, como de qualquer outro ramo do Direito, são rclaçõesjulídicas. Não quais- do aspeclO da obtenção das mencionadas receitas, abrangendo. portantO, a ati-
quer relações, mas somente as que surgem em consequéncia da atividade fi- ,idade princip.J do Estado na matéria, que é referente ã cobrança (instituiçào e
nanceira estatal. alTecadação) de tributos, inc1ufda também a alhidade acessória ou complemen-
A referida definição exclui, no entanto, do campo do Direito Financ~iro tudo tar, que é aquela referente ãs medid.s destinadas a garantir aquela cobrança, ou
quanto se refira à obtenção de receitas que correspondam ao conceito de tribulOS seja, à fiscalização dos tribuLOs~',ao passo que o campo da destinação das recei-
(an. 3" do CTN), a fim de .f.SUl-lo do campo próprio do Direito Tributário. tas tributárias é nonnatizado pelo Direito Financciro~t-.
Ressalte-se que o conceito anteriormente exposto é do Direito Financeiro 'F E que o Direito Tributário, como frisa Paulo de Barros Carvalho, "niio se
enquanto ramo do direito positivo. Tomado, contudo, como ramo da Ciência .... ocupa de momentos ulteriores à extinção do liame fiscal"i7. Uma vez'efemado
jurfçlica, o Direito Financeiro pode ser definido como o conjunto de proposi:_ .~~~... o pagamento do tributo (ali ocorrida qualquer outra causa extintiva do crédi-
to tributário), a relação juridica tributária sc extingue. O que acontece dcpois
"I'' ' M' = ~"••'.i~

çõ~~'Científicas que se voltam para a descrição das normas jurídicas. .
.:~:~:.
. ::~.. ,com o bem que dava consisténcia material ao IribulO. acontece em momento
6:'C'ONTEÚDO DAS NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO
'.~ j"." ,_." .,~"'«<l. '".~<O
!.íiék~r'.'. A <regra jurfdlca que dtsctplina a uultzação da recetU! arrecadada por
&,
.~ .••~~IJlwi .••~ .• 49
6.1 ... Abrangência do campo do Direito Financeiro ~ ..::~:me.ioda tnbutação é regra de Direito Financeiro .
Como um conjunto de normas jurídicas, o âmbito de incid~ncia do Dirti-. . r: ~ .~~~:~~~: ~ .. '

to Financeiro, como visto, abrange um selOr partlcular do complexo universo
. .1;;~~t.~;;'i1ua",o, T<SlringeO campo do Dir,;to Financeiro'o d, norm"'''''o da drsp'sa publica
das atividades estatais: a atividade financeira. ~~~, .~~(~b..éit., p:
12), iSlo é. ao da "aplicaçao (dcstinaçflo) dos recursos obtidos pelo Estado.Onde-
O plexo de normas do DireilO Financeiro disciplina, pois, os campos da: '.~1<' Pendent~.de sua origem tributaria ou não lribulãrinr (oh. cil.. p. 4). Para o citóldo :lutor, a ar-
a) despesa pública; b) receita pública (entre as quais se incluem as receitas '."r'!!'.'.

d'~L é maltria de Direito Adminislrativa (oh. cit., p. 4, not3 de
C.!.,.d..~.çãO.de.recu,rsos .oao tributários
I
.• . .•
;'[.'';'roda~9).~; . '.. .
tributárias); c) orçamento público; d) credito público'" • 1 \:'k.:tS':'SÔUSA \ Rubens Gomes de. Complndio d, legislaçdo /ribultllia, 1981, p. 41. Nesse sentido
. _ ':.J~i~'Jiç~o ..d~'luiz Eniygdio da Rosa Jónior, que define o Direito Tribuu'uio,como o "ra~o do
:.;~'~iréito "'p'úh1ico que disciplina as rclaçOes jurtdicas decorrentes da atividade financt:lt3 do
principios e normas juridicas que regem 33th'idade financeira do Estado c cnles públicos meno-
.~~ "~~~~do: ~~e '~~~rre~ ~.nlre o Estado e o pa~llcular no que se .re~ere. à ,imp~içll0:fi:,ali~a,ao,
~~,:' '. cob"r:ançae arrtCodaçllo dos' tributos. (grif:lffios) (Manual de dlf"tll0 flJ1onwro t direito rnbutd-
res- (Curso de direitofinanctiro, 1979, p. 6). -..... - ria,
•',,,,
..
199B, p. lB). .
4) Formulamos tal conceitua~o a panir da definiçãO cunhad3 por Rubens Gomes de Sous<.po.rao
46 JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. M(õtlual dl àifrilo Jinalluiro c uibuldrio, 1999, p. 16; DIFI-
Direilo Tributário: "ramo do Direito Público que rege as relaçcks jurldicas entre o Estado (OS partim-
NI, Luiz Felipe Sih-eim. Manual de direi/o lributdrio, 2003, p. 4.
lares, drwlTC'nlrs da a/iI'idal1c finanedra da Esfada no que se r'fere li obll'nçilo dl' freciras que correspon-
dam ao conceito de tributos~ (grifas no original) (Comptndio de lrghlaçdo /ribuldria, 198J, p. 40). 47 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de dircifo lribuldrio, 1996, p. 25.
"i8 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributdrio, 1998, p. 261.
H Concepção di\'crs.., ~ a de Luiz Felipe Sih'eira Difini. que, em posição isolada na doutrina,
define o Direito Fin:mceiro como .0 conjunto de regras jurldic:ls que disciplin:lm a despesa 49 Não é por ml\ra r,'\Z;'\oque a dlllltrin:l. pátria kciona pcncncer o lcma da "rcpaniç:ío d:ls rccei-
pública" (Manual de direi/o llibulI2rio, 200), p. 9). O cilado autor, consoante se infere de sua L'S lrib\l[árias~ (:lrt5. 157 a 162 da CF) no enmpo de especulação do Direito Financeiro.
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66
,., ";~'.
• I:
li
~.
Quanto à destinação efeliva do produto da arrecadação (não quanto à des- ,.!
6.2. Destinação das receitas tributárias tinação legal), é pertinente a lição de Alfredo Augusto Becker, anteriormente
Foi dito, em tópico anterior (item 5,1), que o tema da destinação das re- referida: o que acontecer depois do pagamento com o bem que dava consis-
ceitas tributárias não inleressaria ao Direito Tributário, mas pertenceria ao tência material ao lributo acontece em momento posterior à extinção da abri.
campo de especulaçãO do Direüo Financeiro. Tal afirmação, apesar de corre- gaçãO e, pois. não interessa ao Direito TribUlário, mas ao Direito Financeiro.
la necessita de um esclarecimento complementar. Transcreve-se, a respcito, exemplo fornecido por Eduardo Marcial Ferreira
. É que apesar de a destinação do produto da arrecadação do tributo ser, a Jardim: "a CPMF exemplifica o alegado, tanto que o regime Juridico configu-
rincípio, irrele\'ame para o Direito Tributário (consoante dIspõe InCISOII dÇl ° rador de contribuição encontra lastro no arl. 149 do Texto Excelso, vale dizer,
~rt. 4" do CTN, segundo o qual a destinação do produto da arrecadação d~._}
<,
,.
trata-se da lfibutação de uma dada conduta com receitas afetadas, na eSl1ila obser-
tributo e irrelevante para a determinação de sua natureza jurJdlca especl!l,;"", ván.Cia ao regimejurldico tlibulário imerso no aludido comando constitucional. Por
ca~), o ordenamento jurídic? b~asileiro, como adla~te veremos, também,co~?"=~l: ! ,oÜ:trbIa:dél:'~efetiva aplicação dos recursos arrecadados na área da saúde é ma-
fere natureza tributária aos empréstimos compulsónos (art. 148 da CF) e .~,:,' ' .'. túia dt:di'reilDfi~nceiro e, por isso mesmo, depara-se irrelevante para o regi-
contribuiçõei espeeiais (art, 149 da CF), sendo que, para a definição da natur:: ~', me tributário;';;nto que na hipótese de o governo federal atribuir destinação
I:'" , ., za jurJdica especifica de tais tributos, a destinação do produto da arrecadaçao ,:~ diversa às"TeceitaS-respectivas, ainda assim, o referido tributo não perderia a ,
1
das receitas e determinante, Cabem, neste passo, as palavras de Eduardo Mar-, natureza,de'contribuiçãO social" (grifamos)", I;
cial Ferreira Jardim, que leciona: "Cumpre frisar, em alto e bom som, que a -1;~p;c?c\í'r3Wá~ê.Stab~lecer a distinção entre a destinação 1ej;ale a destinação !
"-~'~"'~'fd~~~! .
i'
destinação do produto da arrecadação e relevante para determ,inar a especie efetiva do PIoButõ da arrecadação dos tributos, Flá\oa Sousa Dantas Pinto le- h
I tributária, desdi que contemplada no regime juridico trihutclrio, a exemplo do , ct9na:-~'4~.r~t~~oS,em vinculação da destinação, há que se distinguir entre a ,i;
1 quanto ocorre na roesse do empréstimo compulsório e das contribu~çõe~ so~ \. };'f. vÍt'itu)açaô ii1Wi7fciR\lâ:e a destinação efetiva da quaritia arrecadada aos nns que
,;, cw,is, interventivas e corporativas. O que não é relevante para o regIme Juri- ':" r,
jtfsiffifârã~f$~~~'
da exação. No primeiro caso (vinculação no~ati\'a), o 11 J.
dico tributário é a destinaçdo atribulda d.I reccitas tributárias na órbita do direito :;~~, que' se 'ob~~la é ~ â norma que \'eicula uma determinada contribuição prevê '\
"
financeiro" (grifamos)". - . .f~r
tal finalidade;' sób>pena de, em havendo tal omissão, ser a referida norma ,r.,
Relativamente á aplicação do produto da arrecadação do tnbuto, o autor ':~'!. consideràdà\nvAlida. Por sua vez, a destinação efetiva do quantum arrecadado
.~f~t
I'
rderido dislingue entre a destinaçao legal (assim entend.ida a ~ue se r~fer~ o ao ar:repio do que fora previsto no plano normativo é análise fática da aluação
arl. 4", lI, do CTN) e a destinação efetiva (ou destinação fmancma): a pnmelra "i:,
do Poder Público, de modo que o desvio da quantia arrecadada a titulo de
é releyante para ,determinar a espécie tri~utária q~a~l~ aos cha~~dos "tribu- .~~:. contribuição para finalidade outra, divers~.qa_que foj previsla constitucional
toS finalisticos" (emprestimo compulsório e contnbUlçoes espfCIals), ao passo ,,<' e legalmente, implica sanções administrativas para o gestor da coisa pública,
que a última não afetaria a natureza jurídica específi~ do tribu~~. NO"m~smo t:~..
mas jamais a im'alidade êla norma juridica, a qual, para todos os fins de direi-
sentido e a percepção de Eurico Marcos Diniz de SanH, que assmala: É mad- to, foi concebida em estrila conformidade material e formal para com a Cana
missível confundir destinaçdo legal com destinação financeira, deveras esta é Magna" (grifamos)",
eficácia juridica daquela e, portanto, totalmente irrelevante no esboço da ti- Conclui-se, pelo exposto, que a destinação legal (ou vinculaçda normativa, no
pologia tributária" (grifos no original)" .. dizer de Flávia Sousa Dantas Pinto) do tributo interessa ao Direito Tributário
(em razão dos chamados "tributos finallsticos" - empréstimo compulsório c
50 A norma do inciso 11do art. 4!! do CTN faz sentido no universo vi.slumbrado pelo citado
diploma legal. no qual somente existiriam as trts espécies tributá,rias menc,ionadas em seu art.
53 JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de dircilOfinancóro c tribuldrio, 1999. p. 97.
5!!: impostos, laxas e conlribui(ilO de mtlhoria. De fala, qu~nt.o a l.als ca!egonas. O f:tto gcr:tdor e
sua correspondente base de cálculo sao suficientes para dlstlllgUl.las umas das OUlTas. 54 PINTO, FIA\;a Sousa Danlas. Regra.matriz das comribuicc>t:s: uma proposta, 2005. p. 222.
51 JARDIM, Eduardo M:ncial Ferreira. Manual de:direitofinanceiro e tributdno. 1999, p, 96. No mesmo sentido: MELO, Jose Eduardo Soares de. Contribuiçõcs sociais no sistema fnbultl1io,
2000, p. 36; TROMBI~1 JÚNIOR, Nelson. As esp~cirs lributdril1S na Consliluiçno Fedrral de /988.
52 SANTI, Eurico Marcos Diniz de, As classificacões no sistcma tribUlArio braSileiro, 1998, nota
l006.p,9S
de roei:lpe n. 51, p. 138.
69
68
=
=
contribuições especiais), ao passo que a destinação eJclhoa (ou desfinação finan-

ceira, na Icm1inologia adotada por Eyrico i\larcos Diniz de Santi) das receitas 7. RELAÇÃO DO DIREITO FINANCEIRO COM OUTROS RAMOS
tributárias interessa ao Direito Financeiro. DO DIREITO
Há quem ddenda gozar o Direito Financeiro de autonomia ci~mf~ica,por-

6.3. Sistema Financeiro Nacional
que possui um cena número de instiIulOs, prinCipias. e regras dIrem'as. pró-
Ainda com o fim de traçar os comomos do campo do Direilo Financeiro prias e específicas, com caraCteríSlicas di\'ersas das 5~xIStemes.nos den~aJ~r.a-
(também chamado Direito Financeiro Publico), convém ressaltar que lal ramo mos do Direito, sendo, ponamo, ciência autônoma . A própna ConslllUlçao
do Direito volta-se para as finanças somente no âmbito dos interesses do Es- Federal de 1988 o destaca com nome próprio e especifico (an ..24.!).
tado. não abrangendo. por conseguinte. as chamadas "Finanças Privadas", A autonomia de qualquer ramo do Direito - inclusive o Financeiro -, to-
que envolvem a captação, pela iniciativa privada, de recursos financeiros, davia, é, como \isto, relativa, pois será se'mpre e exclusivamente didáli~a~a: o
voluntariamente oferecidos, e a destinação destes para o desenvolvimemo e a Direito Financeiro, embora destacado para efeüo de estudo, mantém afinIda-
execução das atividades privadas, inclusive por intermédio dos mercados fi- des com as demais disciplinas juridicas, com elas relacionando-se, uma vez
nanceiro e de capitais e das en-lidades que deles panicipam _ os bancos, os que lOdas derivam de um lronco comum~. Em verdade, mesmo a dita au~o-
correwres, as distribuidoras e as bolsas):i. nomia didática, em lennos absolutos, inexiste, pois não é possiyel pretender
As normas, constitucionais e infraconsti.lUcionais, sobre as Finanças Priva. estudar as disposições do Direito Financeiro com abstração de suas conexões
das brasileiras constituem o objeto marerial do chamado "Direito Financeiro com preceitos imegrames de outros ramos do Direitd''''.
Privado.". Na Constituição em vigor as ponnas sobre Finanças Privadas são
-- -------
reur:.-l ...
..:,em capflulo específico, denóminado "Sistema Financeiro Nacional"
(Capitulo IV do Titulo VII). Talsiste~;na te~inolOgia adotada por J~sé Afon- '.'
Luiz. Comr.ntdlios lJ Conslilui~o brasiltira, \'. 6, 199"1, p. 530-531. Ptlo exposto, entendemos
n:lo ha\'er r:t::ao p:ua discorrer acerca do ~Sislema Financtiro Naci(lllal- (an. 192 d:\ CF) numa
...
so dá Si]\;a. é considerado parapúb(ico. co~an.'.e;eXpõ~: ~Hádois sistemas fi- obril de Direito Financeiro, como fa:em os scguimes nutores: CASTRO. Altx.andre B,lrr~s. Ma. .i i ,.
nanceiros-reguJados na Constituição: o P.t!!!lico qúe:ênvolve os problemas das ;~,~. nua! de direi,ofinanuiro t lribuldrio, 2004, p. 319,332; GOMES_,Carlos Robeno dt Mlrand.a.
", " •..•
:•.•• ~ ~
.• ~.••.•
;lU, •.•,,;;'(••_.,.••.•• '.
~~"'~:r
Manual dt dirtifo Jwanuiro t finanças, 2000. p. 2i 1-2i7.
finanças~:públicas e os orçamentos p~q'lSo:~!:,S?,tJt4W~.,d.~~I~flS ..,l63 a 169; o
parapúbli.co. que ela denomina sislemãfi~!Jnceir;ó~ef'¥..àJ.'quecuida das institui-
ções finahceiras credil!cias, públicas oG P.i:ivadas.•deseguro, previdéncia (priva-
I '",
. - -~.',
. ,';"
¥~r;
'.'57'N~ sentido: ROSAJÚNIOR, Luiz Em)'gdio F.d.a.Manual dt dirrilojin.anctiro e dirrilolri~:d,io,
1998, p. 18; VAU:Rl9, Walter P.aldes.Programa dt direilofinanceiro tjinancas. 1996, p. 5? ~o mes,
mo sentido: ALVES.Benedito AntOnio; GOMES. Sebastião Edilson Rodrigues. Curwd( dlm/o finan, .-- .
I
da) e capitalização, todas sob estrito cóiih'ole 'd'ó\Pbdeefublico (an: 192). O .t:.; edro, 2001, p. 26. Os dois últimos aulOres citados, contudo, ac.aba":l~r rec.o~cer qu: a autono-
.,"'_ " mia do Dirtito Financeiro é aptnas didátiC3, ttndo em vista a unicidade do DirtllO (ob. CL, p..2:).
Banco Central, 'que' é insrÚuição finanC~i~~"~O~~['ti)~i~~
r
'~erdade. um elo entre ,.
. - ~~. '5'8' Amilcm de Araújo F.alcão p.arece admitir a 3utonomia .ei~ntlfi.c.ade .cenos ramos do DlrtllO-
as duas ordens financeiras (ans. }(;4 e)92)" (grifos no Origina!);': :. '.t como. por txemplo, do Direito Tributário (lIIJn:lduçdoao dlrtl/o '~lbut~no, 199~. P: 13,2~) _, ~as
,
nao reconhece tal caracler1stica no Direito Financeiro, ~d.ad.aa dl\'ersldade dt l.nslHUlosJUr1~I~OS
;' ,,",:rn,':;':' '.~ .:'i: . I;!!: _:
.. 'iY ,que c0n51ituem $tu objtlo e que, de um modo sislemático, ~.e\'em ser c.lassJllc.adosno dlreuo
. " ~';'. ~';_,e~"\", '.' '.' ~... p'rivado, no direilo constitueiof'al t .adminisualivo, na .cont~blhd~d: púbh:.a, ou, por fim, numa ",
55 ROYO, Fern.ando Pérez. Dirrcho finandtro y tribuiario: p~~éi~'n~~(~6t?3, se~~ PJ3;' ~.~ ~~" disciplina espcctfic.a ~utOnom.a, como é o caso do direito tnbutá~o (ob. Clt., F'.~ 7). ISlo ~u~o,
,
- .~.!
;-
v:
.. ,. ':,"
tido é o entendimemo de Celso Ribeiro Bastos, que aduz: .Emoo~Jnomê"Dili.itó Fin'anctiro' '.'~:~~t!et.amo, não impediu o eita~o autor de reconhecer ~ .au.lOnom~.a,para fim dlda/lcos, do Direito ..•..•...
_. ,...,t ~.....
, .
possa preslar-se.a confusões t chegar-se: mesmo a tnttnder que ele Cuida'do'list~afin.aÍ'ledro, na - ~,.'"Fíil.anceiro(ob. cit.. p. 7). Posiç;'iostmdhante t a de H.amlhon DIas de Souza, q~le.defe~dt se: O ,;,,:",.,,' :-]
verdade t.al n~o ilcomett. As operaçOcs de runurez.a fin.anceira Itvadas,.a,dçito ~LoS'P.;!!ti.~!.a~
obedectm a regras do direito prh'3do. enqu.anto o Direito Firumcl'iro, ramo ~o dii-tito público. rege
.i;', ;Ipi~tito Tributário ramo jur1dicó .autônomo. mas nega auton~mi.a eientlfi~a.ao Dlr~Ho F.mancel~o ',-" ~t
'ij.: .pel.a austncia de homogentidadt tstrutural que lhe pt~rmlta te: conceitos e pnnc~pI~ g~rnu~
cxclusiv:ilmeme as finanças púbJicas~ (grifamos) (Curso di' dirrilo financeiro t dt direito lributdrio, ";.' aplicáveis a todas.as situaçOe.s e relaçOCspor ele reguladas (Concello e ronteúdo do dlfeno tnb I~ .,,
1995. p. j 7). Por tal razão,JoSé Cas.1lt,iN.abais rccomtnda o emprego da denomin.ação dirtitofinan. l.ârioe sistema tributaria naeion.3I, 1975, p. L3).
eeiro público .• pois n;'lopodemos esquecer.a imponancia crescente qUt \'Cm assumindo o ch"\mndo 59 Nesse semid() é :l liçãO de Rtgis Fernandes de Oliveira e Este\':lo HOf\.:\th: ~Embora didatic.a-
direito financeiro privado ou d.ircilo das finanças privadas relativo à di.<:(iplin.3dos múltiplos e \'4\- mente possa sep:lr?r.sc o Direito Financeiro p:lra ser estud.ado, lem de rdação com todos os ou.
. riados instrumentos do mercado financeiro. (Direito fiscal. 2005. p. i, nOI:!.de rodapé n: 3). '(ros ll1mos do Direito~ (Manual de dirciln financtiro, 2006, p. 30) .
56 SllVA,Josf Afonso da. Curso dt dirtilD eonS/lfucional POSifh'o,2000. p. 798. No mesmo ~n. 60 Nesse semido é a percepç;lo de Roberto Wagner Lima Nogum:l, que, apCll:\do~os ~nsm.a.
tido: BASTOS,Celso Ribeiro. Comtntdrios lJ Collsti/uiçdo do Brasil, v. 7. p. 351; PINTO FERREIRA.
memos de Edgu Monn, destaca a fr.agllldade da nO("ãode aUl(lnomia. :unda qUt dldállca, do
70
71
",
fntima é, por exemplo, a relação do Direito Financeiro com o Direii~-f~ .
.:t
.~;f
do Direito Financeiro. Ambos, como vimos, cuidam de normatizar a ativida-

de financeira do Eslado, em virtude de a receita lributária encontrar-se no
•
I,
I
Constitucional, pois é na Constituição que se encontra plasmado o sistem~~~.~\,-,;
financeiro público. Há na Constituição Brasileira de 1988 um capitulo ex- :.~,; bojo desta atividade.
clusivo dedicado às "Finanças Públicas" (Capitulo I! dQ Titulo VI), além de ..
OUlTOS dispositi\'os pertinentes ao tema (como, por e:\emplo, os arts. 48, I, ..
ff' Com o "Direito Penal, a relação do Direilo Financeiro reside na lipifica~
çfio pelo primeiro das infrações contra a ordem financeira pública.
52, V, VI, VI!, VII!, IX, 57, @ 2", 70 a 75, 84, XXIII e XXIV, 157 a 162, Com o Direito Processual Civil, o vínculo reside nos títulos que se for-
dentre OUlros). Tais normas - constituciónais pela forma e financeiras pelo ", mam em decorréncia de atividade financeira c que têm presunçào de liquidez
t; f
conteúdo - formam o chamado "Direito Conslitucional Financeiro"{'l. 'f. 1 c certeza, constituindo.se em lítulos executivos cxtrajudiciaisb6.
Com o Direito Admini~trativo, r~rn(?.de onde descendeu o Direito Finan_ j-~:l O Direilo Financeiro relaciona-se com o Direito lmernaciona! Público.nas
ceiro62, o vinculo resid,~;nc:>sprit.'lc;!pig_?.jfl~Orma~ores
daquele, que a este se .. tl' hipótcses em que tratados e convenções ditam regras de finanças públicas
f'
"
'.
':.'r,:
.,
~;
f;
aplicam, seja no processo da realiza~~.o,_~as;receilas,~ja.no das despesas pú- '.'" ,
blicas. De fato, os atosatinçnle~à.ex~???do orçamen.to,sã?,pa linguagem .•
consagrada pela doutrina, atos adm~i?~~~t~,:ós6)e, com? ta~: suJei~.m.se ~o~ ;.o.:..
:!J internacionais, podendo ser destacadas as regras internacionais relativas à
dívida pública .exlerna67.
Também com os ramos do Direito Privado relaciona.se o Direito Financei-
'\. principias da legalidade,impessoalidade',l11oralidade, publicida~;e efici~n: \j} rO. Com o Direito Ci\il, por exemplo, quando o Estado, por intermédio de
F- institulOS como a locação, explora o seu próprio patrimônio para. obter cor-
.. "'. ela (an. 37, <aP"!, da CF). Como observa Car!?s Valqer dç .I~a~imcnt'o, à ..~.
•f,:
t; "própria organizaçào dos serviços púbj;cosn~~a.\,?P,9;t~ê~itcí{objeto dó 4~.,.. '~ respondente' receita68 .
j'
L' direito administrativo. Dessa forma, 'os 6igâqS'qú'fc,ii~q~in:(í~:igi\jdades or: '.~~~...
çamentárias e financeiras t~m seu funcie:namento p~d,o ~rl.-_~egy:a.sj.e admi- . 2~;' 8. FONTES DO DIREITO FINANCEIRO
nis[ração pública. Assim, sua estrut~~.~ •..a.t~R;~~9~?f~~~~~~~~~~,:~,!o~ti~~a~ ~',~' o
termo "fonte", consoante destaca Rizzatto Nunes69, designa -a C'rigem, a
.. ~ _~1.~??
530 emanadas do direito adminisLTati~~o.~: ,A,?rIJ.l.~.~'_ ~;t;-?:~"o
p~,re~t~"'~~.;",':_.~., procedência de alguma coisa .
.Financeiro e o Direito Administrativo é baStante estreiUl:;.t~.dô ern.vista que y.j
...
é a ati,'idade financeira do Estado (atividade-meio, objcto:do bi~CitoFinan-'.,,;; i
Quando falamos, pois, em fomes do Direito estamos nos referindo às nas-
centes do Direito, ou seja, "os meios pelos quais se formam as regras jUIÍ~icas"70.
ceiro) que possibilirn a realizaçãq de sua atividade ádini.ni5tr2t1va.(átividade~ ,~~,"
As fontes do Direito Financeiro são aquelas que veiculam as -normas
.fim do Estado, objeto do Direito Administrativo). '. . ,'~ jurldicas que disciplinam a atividade financeira do Estado". Vejamos, sepa-
Com o Direito Tribulário, que descendeu do Direito Financeiro, 9 p~mo .,:,-;,,:'~,~_~',~",".'
de intersecção é evidente e diz respeito àS receitas tributárias6S,"objelo de es. .:
radamente, cada uma das referidas fontes. ~J
,,
pcculação do primeiro, mas que tem sido igualmente tratado pcla doutrina ;X~ .t;\--
.'>;~:••
66 OLIVEIRA, Rtgis Fernandes de;HORVATH. Estevão. Manual dt dirtilo jinãriceiro, 2001 ;p. 30.
Direito Financeiro. porquanto "os ramos do direito, embora estudados St:p3radamente, hãO
~{:
,,,,.
67 ALVES, Benedito AntOnio; GOMES, Sebastião Edilson Rodrigues. Curso dt din:ila financtiro,
2001, p. 34.
que ser reunidos para uma compreensão tOlal do direito, e, por sua vez. o direito deve dialogar
com outras citncias para que sÓ assim possamos recompor o todo, o complrxo, de modo que a ".
~
.'ffi-:.
68 BARROS, Luiz Celso de. Cirncia das finança5, 1999, p. J54.
69 NUNES, Luiz AntOnio Rizzalto. Manual dc inlrociuçbo ao estudo do dirdlo, 2002, p. 71.
complexidade t a união entre a unidade e a multiplicidade" (Dirrilo financtiro t jusliça tributd- 70 FúHRER, Maximilianus C. A.; MIlARI:. Edis. Manual dt dirrilo publico c privado, 199B, p. 33.
t ria, 2004, p. 14). No mesmo sentido, referindo-se, no em anta, ã autonomia didãlica do Direito *..
Y"
.,{ 71 Como bem observa João Mauricio Adeod3to, uma das caractenslicas de.uma sociedade juri-
I, Tributãrio: AMARO,.tuciano. Dirtito lributdrio brasileiro. 2003, p. 8. dicamente moderna t a crtsctnlt imporft'lncia dasfonltS tslatais em detrimento das fontes esponta.
neas e extracstalais do Direito, que sÓ valem à medida que constituem fOnles complementares,
61 ATAUBA, Gcl1l1do. Aponlamentos de cirnda dasfinanças, dirritofinancri/tl{ fributdrio, 1969, p. 52.
subsidiárias às regras estatais (t/Íca t relórica: para uma teoria da dogm:ltica juridica. 2002, p.
62 O Direito Fimmcciro t inserido por Geraldo Ataliba no Direito Adminis;rath.o. do qual aquele se.
208.209). 1550 não significa. contudo, como destaca O aUlor cilada, que o Estado moderno crie
ri:l pane imegrame (AponlamenfOSde citncia dmfinanças, dircilofinanccilO ,',r.bu/li';'), 1969. p. 35.36).
todo o direito (iStOé, que produza todas as normas juridicas), mas sim que é direito aquilo que
63 VALERIO, Wnlter Paldes. Progl'ama de dirrilOfinancriro tfinan(m, 1996, p. 176. ele produz ou tolera que seja produzido por outras fontes (ob. cil., p. 207). O ESlado moderno
M NASCIMENTO, Carlos Valder do. Curso de dirtilojinancdro, 1999. p. 16. caracteriza-se. pois, pelo fenOmeno da posilívaçllo do di/ti to, istO t, o fenômeno de as nOnTIasjuri-
:/ ;
6S ALVIM, Tatiana Ar<lüjo. COTltriblâ(óes sociais: desvio de fin••!idade C' seus renc:,.:Qsno ditt'ÍIO dicas serem estabelecidas por decisão legal c tambem por decisão leg:ll serem substituid3s, insti.
financeiro e no direito tribut:lrio. 2008, p. 29. - tucionalizando a mUl::lbilid3de do direito (ob. cit., p. 115).
I
_1
72 73
•••
8.2. Leiscomplementares
8.1. Constituição Em sentido restritivo _ decorrente -do sistema da Constituição de 1988
.-\ Lc;;,;tiiuição do Estado, considerada sua lei fundamental, ê a norma das (conceito jUrldico-posith'o-formal) -, lei complementar é a esptcie normativa
.. i2 ,a poslt1\'ação narm,uIva hierarquicamente
nomu.~•. ••~ primeira< lei po Sltl\':1 > •
autônoma prevista pela Constituição Federal que \'crsa sobre matéria subtra-
.
su,,",r.o: 2 qualquer ouna" . É o conjunto
. d e norrn:t$ Jurí
. d íG\S que orgamza os ída ao campo de Jtuação das demais espécies normativas do no~SO direito
. . t ~ cOnStitull" \ os do ESlad-'
ed'Iemen:':F O'~ e que, na concepção liberal. gara11le os pOSitlvO, demandando, p3ra a sua aprovaçãO, um quontm especial.
\reltos lundarncnlais do ser humano'). Sob o ponto de vista formal. lei complementar é aquela votada por maio-
A.em" Magna exerce papel fundamenlal na dinâmica do sistema do direito ria absoluta (quol1l1n de votação de metade mais um dos membros das duas
casas que compõem o Congresso Nacional). de acordo com o art. 69 da CE
I
POSlll\'O. pois ne Ia eslaa ' tTaçad as as características dominantes dos vários insti- .\
76 Sob o ponto de vista malerial. lei complementar é a que tem por objeto
tuto: q1..:Ca legislação infraconstüudonal poslcnonneme dcscnvoh-erá .
. E.m. Conslituição que encontramos os fundamentos do sistema financeiro (conteúdo) a regulação das matérias indicadas expressamente pela própria
P~bllco.em_nosso ordenamento, formando o que se denomina "Constituição Conslituição. O STF, a respeito. assim decidiu: "Não se presume a necessidade
f mancelra",7 . Há na COnStllUIÇ3Ode
F .. - 1988- um capitulo exc1usi\'o dedicado às . de edição de lei complementar. pois esta é somente exiglvel nos casos expres-
mançzs públicas (arts, 163 a 169). além de OUlTOStantos disposith'os disper- samente previstos na ConstilUição"79.
sos pelo seu texto. dentre os quais se destacam os seguintes: a) arts. 21, 23 e São duas, portanto. as caractensticas marcantes da lei complementar: o âm-
301: pe~menles à discriminação da despesa pública; b) art. 31. relalivo à fis- bito material predeterminado pelo te.xtOconstitucional e o quorum exigido para
50
.'
ca l.Z2Ç30dos M ume. I'PIOS,. c) arts. 70 a 75, concernentes à fiscalização orça. sua aprovaçãO, distinto do quorum exigido para a aprovaçãO da lei ordinária .
rnentâna;.d) art, 99. sobre o orçamento do Poder Judiciârio' e) art. :.'10 con- Nada impede que lei complementãr regule matéria que não lhe seja cons-
',,' cementeis
.'.. ,; d espesas publicas
. . decorrentes'de condenação.,' judicial. titucionalmente reservadaS! . mas a redproca não é verdadeira, p(,i~._'ordinãria
~:~.. ":.. } ~~le~o [~tamento minucioso dispensado pela- Constituição Federal no
, ~:;-::l:/'-:.":"..o;.:l,'.~';'.' <j ,
,'._ "'. !Iue~eàre<ml
._' ....;;;5..-;, .rt'~;-~~, p- açao' d as f'manças publIcas.
, . Alexandre Barros Castro observa
viSla do profissional (imponância da cOnslituiçâ« estadúal ria'.apliC3ção.do Direito). não se v!
.,:,_,rt~ilextos:constitucionais dos Estados-Membros perderam grande parte rnoth'o para valorizar a constituição estadual: (~ti,tl!içdo~!:sjad~al.'JedtraC40, 2003. p. 270) .
.__' . :'li":'- ~ lZ'portância; pois seu C2mpo de disciplinamento em muito teve de se Nesse sentido também é a pc'm:pção de And.r.t Luiz Borges Neu9. que expõe: -vt.rifiülnào os
. . 'i'-:n:tll.3.r em face: da grande amplidãO dos assuntOS financeiros versados pelo
1
inumtros Iimiles imposlOS à tarefa de ediçãO das ConstiluiçOcs.dos Estados-membros (haja "iSla
a autonomia rdOliva de que os mesmos estáo dOt3dos),.muito pouco parece restar. em lermos de
.• "'. .~2-~._Fundamental"78 ino\'ação jur1dica. para os que exerçam o Poder Constituinte Decorrente~ (Comptllncias leEisla-
,':"?,:;" .' '
th'LUtios Esttldos--mrmbros. 1999. p. 108).' , '
, , 79 STF,ADC-MC 8IDF, R<1.Mln, Cclsode M<110.Pleno.j. <01 13-10-1999. DJ. 4-4-2003. p. 38.
.:_~,'
• : •• .' ..,"1>72 •FEP.RfIRA FILHO • Manoe1G onçalves Esfadodtdlrcilot:cOns/llui,~o 1999 p 81 \ , No mesmo sentido: STF, RE 225602lCE, ReI. Min. Carlos VenOso, Pleno.j. em.25-11-1998. DJ.
DNAUNIJ .• ' " 6-4-2001. p. 101; ADI-MC 201010F, R<1.Min. Cclso d< M<1lo.Pleno.j, em 30-9:1999. DJ. )2-4-
.. , . ' osé Renato Consllluiçi20 tEstado df'mocrdlico 1997 p 32
]4"SIL\'A.Jost
:to ' : AIooso da. Curso dr:.dlrtlto
.,.. consltluclOnal positiVO 2000 P 40 2002. p. 51. . . " .' ..• 1,.; ... ,': ...• :.: .
75 FERRE1RAF ' , ..' ' 80 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de dirtito conslitucianal. 2002;p ..•5,~4,;~gu~~9 o STf, ~ne:xiste
76 CARVAlli JW~ll~~I~1 ~,~çalvês. Estado d~ 41rcilo t consliLUlcdo,1999. p. 18
,da"'o hlerã'qulca <nut lei ordin'ria e lei eo01pIe01<mar. sendo'. 'quái,i>:b,ip~i":i!iêpie cons-.
__ 0, Paulo:de BarroS <Dtrtifo lnbuldno. linguagem t mttodo, 2008 p 214
mucional, relacionada à distnbui~o material entre tais espécies legislativas,.que pãssuem, ,?!rrt.,
fi Sobrearormuia-od'
con .•.•. e um.•.•• '.
co~ncclto d'" ..
e ConstitUição Fmanceira- e defimção ' de seu conteudo a
pos de atuação substanci:llmente distintos, Nesse: sentido: RE 37~457IPR:pL)~i.n.Çilr1 !M~n-
daI mlo.vet'FEITOSA'Rà~u
do d . .' !J lano R. !go . A' constiluição fi nanceira como questãO cro-
J,':' n d o'J'I'"
des, Pleno,j. em 17-9-2008. D)e.241 divulgo 18-12-2008. publico 19-12.2008:
ctira . IrellO consUluclOnal. (s.d 1. p 122-132 Para este autor, a chamada Conslltuição Finan-
81 Nesse caso. o STF já reconheceu a possibilidade de u(iliz:lç~o de lei ordinária para re\'oga~. de
ceit~ rt$ume,
d em smlese ,pr a "'ex es sã o bá'
,SlC'3 di'o paclo PO [I1COSOCialsobre
' a configuração da Te.
modo válido. a lei complc:mcOlar que regule m:uéria que n!lo seja submetida à reserva consli-
_ e os gastos pobHcos~ (ob. ciL.• p. 13l).
tucional de tal espécie normanva. visl0 que a lei a 5>tr re\'ogad3 seria apenas formalmente com-
78rimCASTRO
• • Ale xan d re Barras. Manual de dlrt:i1O
. financclro e lribuldtio, 2004, p. 29. Ao concluir
plementar, mas materialmenle ordinária. Nesse sentido: Al-AgR 637299/R]. Rd. Min. Celso de
P
COnSl:iru' estudo d'aceTC3das,OnSIltUlçOCS
0.000 .•.• C .. d os Eslados-Membros. Strgio Ferrari aSStvcra que ~as Mello. 2!. Turma, j. em 18-9-2007, DJ. 5-10.2007. p. 27: RE.AgR 558~881SP, ReL Min. Celso
IUciona] lÇl'\;Sesta
$t.. d ualS alUalS U~mh'oJe re d UZI .dl"SSlma ImponânCIa.' no dlrcllo
' e na pr;\xls. consli- ,o .
de Mello, 2! Tunna,j. em 4.12-2007, D)c-018 dlvulg. 31-3-2008, publico }2..2-2oo8,
jurtdica) . J3. d o pomo de vista da CknCla'A • -'d' tea (od
• JUl' p er consliluime, Estado rederal norma
. St:Ja o ponlo de vista d o CI'd ad 0'10senumcmo
(' cOnStllUcIOn:II),
.. ou amda
. do ponto
. de 75
74
'.
não pode dispor sobre. tema conslilucionalmeme
lar (arl. 47 da CF).
-,
reservado à lei complemen-
A matéria reservada à lei complementar também não pode ser veiculada

, abranger normas atinentes a orçamento,
crédito público".
a receitas e despesas públicas e
por medida pro\'Ísória (an. 62, 9 lº, 111,da CF), nem por lei delegada (an. 68, 8.2.1. Normas gerais de Direito Financeiro
9 1°. da Cf). A compeléncia para legisl.ar sobre matcrias de Direito Financeiro é conCOr-
A lei complementar, de compclência da Uníão, tem grande relevância
rel11e (arr. 24, I, CF), isto é, sobre elas podem legislar a União, os Estados, o
para o Direito Financeiro, por ser o instrumento veiculador de suas normas
Distrito Federal e os Municípios, cada um no âmbito de sua atuação.
gerais (art. 24, I e 9 1º, ele o ano 163, I, ambos da CF)".
A Constituição ~~.Rep~b~~ca,.nos .~?f.q(?~~~9ryj?~;~Íl;:ia~oncorrenle (CF,
Com eféíto, dispõe o art. 163 da CF que: "Lei complementar disporá
art. 24), eSlabeleceu verdadeIra slluaçao de. ,condom!,",t,?legIslativo" entre as
s()brê'!I':fj~ançàs públicas". Considerando ler sido empregada a expressão
pessoas politicas, da! resultando clara repàr}iÇ;lo.'vefí;Càl.de competências
"fir'ianÇàS;pÍlblicás"'para designar a "atividade financeira do ESlado", lal normativas entre essas pessoas estatais8). I .. ~ ~. • .
Cb'rrt6 'définid~ Tió"!Cápfiulo''ánterior, conclui-se que o conteúdo normativo Convém ressaltar que o fato de o arlo '24 da CF' não mencionar 6s Mu-
minimú' da !ei complemé~tar referida no inciso I do ano 163 da CF" deve
"-.'
nicípios não retira O poder da entidade po1flii:a locai.de dispor sob~e ;"a-
.... léria de Direito Financeiro. 10 que o inciso 11do'~;;:"30'ai:CF'co~f~re aos
'. •.• ,. 1,". ..• -."1));,.,,_ •...•. ,- .. ,:
... Municípios o poder de "suplementar a legisiação'fedeHle eSlaâ'ü~]'ho' que
82 -Em:mii{nâ.'ãeloiiiiiaF'~.~iró,12~btm é exigida lei complementar para: a) dispor sobre o
e.xer:dcio~fi~~~eiJj)~1i~g!nJ:iã.~~ Ptazos, a elabor.aç.ào e a organização do Plano PlurianlJal. da couber n
,e essa suplementação se dá justamen't"e .;{õ. ~~t;{tp'à) d.~.l2o-'"~piltn-
Lei de Direiíizes OrçainenLârias e da Lei Orçamentâria Anual (an. 165, S 9!', I, da CF); b) disPÇ)r da concorrente86. ; .,,, ;. ~.-.. !, '::1..:~.-
Pi!õ
sobre'6 en~'i~ ~aente'daie'pÜblica ao Congresso Nacional dos projetos de lei do Pla~o
No âmbito da legislação concorrente, coih'pet~IUk1~~'ê~i~'b~j~~~'~-~or-
PIiJ.iia~ú~H~@b)'~;9'{Çi~¥i~áriis'e
sObre.-aeiln;egti:l~ rtClf~~est.in~e;tos-aos
do OTçam~nto Anual (an. !.66, S ~,CF); c) dispor
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Mi- mas gerais (arlo 24,9 Iº, da_CF), o'que, locia~"a,n~~~~í~i'á'~~;';'pe\~ncia • .t,
nisttrio Püblkõ':{ân.~,l68 da CF); d)'es\abcIecer nomlas de gestão financeira e palrim(lni::ll cb. suplementar dos demais entes federativos (art. 24: 9 2", 'dc o ait.~O, 11, '1
,.'1
adminislrnçicrdire.ta e:ii1di~la, -bem' como condi~'óCs para a inStÍ1ulçAo e o funcionamento de
s
fundos (an. 165; 9!'.1( da CF); c) eStabelecer limites para a despesa com pessoal ativo e inatÍ\'o
CF), isto é, deixa-se '-os Estados.membros, ao Distf;tO Federá!'" e' aos
. . ..: .. " .'
da União, dos F$tidos, do DiStritQ'Federal c dos Municfpios (an. 169, caput, da CF).
83 Em vcTrlade; mó}iave~ ne~dide dos incisos 11a VI do ano 163 da Constituição, uma vez
que o'inciso I abrange todaS aSd~mais 'hipóteses, consoante leciona 1ves Gandra da Silva Manins:
.0 que causa esptde t. que finanças publicas t gtnero e diz respeito a tudo o que pcnine às recei- 84 NASCIMENTO, Tupinamba. Migutl Castro do. Da tribUlação t doorçamtnlO t a nova Constilui- ~
tas e despesas publicas, razão pela qual nllo se justifica apareça como gtnero no capllulo 'Das Fi-
.' !, "0,1989, p. 194. .
I.. r~
/
nanças PUblicas'.e como espécie na regulação por l~i complementar, compondo o seu inc. I". 'E 85 STF.ADl2903IPB, Rei. Min. Celso de Mcllo, Pleno.j. em .1.9-)2-2005, D)e-]77, divulg.18-9-
condui: -'Em \'crdade, os demais itens (...) (divida pública, garamias, fiscalização etc.) são tam-
bém maltria penineme às finanças publicas, razão pela qual o inc.} não deveria ler sido indicado
em idtmico nh'eI às demais matérias, tambtm encampadas pelas finanças públicas" (BASTOS,
'I 2008. public. 19.9.2008.
86 Nesse sentido: JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direilo financeiro (' lriburdrio,
J999. p. 23; HARADA. Ki}'oshi. DireiloJinanceiro t fribuldrio.1998. p. 34; CARVALHO, Deus-
Celso Ribeiro: MARTINS, Ives Gandra da Sílva. Comrnldrios ã ConstilUiçl2Odo Brasil. 1990, \'. 6,1. \'aldo. Orçamt:nlo (' conrabilidade publica, 2005, p. 6; LLAGUNO, E1aine Guadanucci. Direito fi-
)[, p. 122). Em idtmico sentido é a lição deJost Mauricio Conti, que assevera: ~a lei complemen-
tar a que se refere o inciso I do anigo 163. na verdade, deve lr.ltar de todas as malérias elencadas
nos demais incisos, haja vista serem atividades que integmm o conjunto das finanças públicas~ --I
nanceiro, 2005, p. 29; PEDER, LafayeleJosut. Direi/o financtiro, 2006, p. 20; NÓBREGA, Uvâ-
nia Tavares. Direito financeiro, 2005, p. 28 e 34. Em sentido COntrario t o entendimento de
Robcno Wagner Lima Nogueira. que, baseado exclusivamente na leitura do ano 24 da CF,lecio-
:j
(Dirtilo finanuiro na Conslinliçdo dr 1988. 1998, p. 70). No entender de Ives Gandra Manins,
prcferi\'elteria sido o constiluinte ler adOtado a seguinte redação: ~An. 163. As finanças públicas
ser:3o reguladas por lei complementar. que dispora sobre: 1- dhida publica ..... (ob. cit., p. 122).
I na raltar aos municlpios competéncia para legislar sobre Direito Financeiro (DirtilO financdro e
jusliça lribulclJia, 2004, p. 16). No mesmo sentido: FERR'ElRAFILHO, Manoel Gonçah'es. Co-
mrnldrios ã Conslilui(j}o brasileira de 1988. J994. \'. 3. p. 136.
Pelas mesmas razOes acima expostas. o autor cilado entende que a lei complementar referida no ~
87 Os p:uagrafos do ano 24 da CF n:3o mencionam o DiSlrito Federal. Toda\ia. imerprelando-se .!
9!! do ano 165 da CF apenas repele a necessidade de explicitação, por lal \'elculo, da mattria já
encampada pelo inc. I do ano 163 da CF, -pOStOque aquilo que é exigido no S 92 ja deveria, por o disposto no capul do referido anigo com o disposlo no an. 32, S I!!,da CF (~Ao Dislrito Federlll
força do inc. I do ano ] 63, estar contido em lei complementar~ (oh. cit., p. 250). De acordo com s.io atribuldas as compcltncias lcgisl:!thõts re~ryad3s aos Eslados e Municlpios~), há que se con.
o STF, por abranger assuntos de n:nureza diversa, pode.se regulamentar o ano 163 da CF de for- c1uir que o DF possui, em tennos de legislação concorrent!', as mesmas competfncias dos 'Esta-
ma fragmentada, iSIO t., por meio de_mais de umll lei complementar (ADI-MC 2.23S1DF, ReI. dos.membros. A omissão nos pnrllgrafos do an. 24 deve-se fi imprecis:J ttcnic3Iegislali\'a. Nesse
Min. Ilm:'ITGah-Ao. Pleno.j. ('m 9.8.2007, O)e-l72 divulgo 11-9-2008. publico 12-9-2008). sentido: PASCOAL. Valdecir Fern3ndcs. Dirello jinanairo r conlro!ux/erno. 2002, p. 10.
76 I
--I.,
--
Municípios o \'asto campo da legislação espécifica, delimitado pelas nor- uma enorme produçi\O bibliogri\fica. que até hoje cominua, a respeilO do que
mas gerais eSlabelcciebs pela União~s. sejam "nom1as gerais". .
Não existe um conceito único e claro sobre o significado do que seja uma De f,liO, existem, a propósilO, conceituações dh-crsas. construfdtls tl paTllr
"norma geral"s~. Em primoroso desen\"ohirnemo desse lema. Fernanda Dias da lcntati\'a, ora de identificar os elementos consLiwti\.os das normas gemis.
Menezes de Almeida accl1lua:"O grande problema que se coloca, a prop6silO, om de caraclcrizá.las negati\'amente, dizendo o que elas não são ou n;'1o po-
é o da formulação de um conceito de nonnas gerais que permita rcconhccé- dem comer"4.
-Ias, na prática, com razoá,'el segurança, já que a separação entre normas Na prática, comudo, como obserya Fernanda Dias Mene.zes de Almeida,
gerais e normas que não tenham esse caráter é fundamental. De falo, no cam- não há como cvilar "uma certa dose de subjetivismo na idemificação das nor-
po da competência concorrente limitada, em que há definição prévia do cam. mas gerais, o que sempre acabará suscilando connüos de compelêncian9~.
po de atuação legislativa de cada centro de poder em relação a uma mesma A função das normas gerais é assim delineada por Paulo de Barros CalVa-
maléria, cada um deles, dentro dos limites definidos, de\'erá exercer a sua lho: "'Tais formulações normalivas gerais mostram.se presentes no ato de apli-
competência com exclusividade. sem subordinação hierárquica. Com a con- cação do direito, quando, no curso do processo de positivação das eStrulUras
.equ~ncia de que a invasão do espaço legislativo de um centro de poder por .~.- indhiduais e concretas, são \'erificadas {Orlas as regras superiores que lhe dão
z='t ~"
outro gera a inconstitucionalidade da lei editada pelo 1n\'asor"9l.'\. f:t~ri:. fundamento de validade. É pela aplicação que se consIrói o direito em cadeias
Esclareça-se ter sido justamente no circulo dos cuItores do Direito Fi- :'~,~~_',sucessi\'as de regras, a contar da norma fundamental, axioma básico da exis-
nanceiro que a discussão sobre a conceituação das nomas gerais se travou 11: :~'~'.~t~hciado direito enquanto sisle~a, pas.san~o pelas normas geraiS., até chegar
iniciaimenrc. ! T,ã:quelas paniculares, não passfveis de ullenores desdobramentos, e que fur.-
Goro efeito, as normas gerais, .'1;le já apareciam na Constituição de ~~~~ ~fÉion'am como pomos terminais do T'):ocesso derivativo de produção do direi-
9
193.4 ], s6 -passaram a ser objeto de maior consideração peía doutrina a .t~:t;t~:'Nesses estremeios, as normas gerais vão recendo a estrutura das outras regra.~,
••~--.<I,;'.,' . I f - d o na
paniT"'-d,a previsã"o da compel~ncia da União para editar "normas gerais de ::'~~~"$.:~RÊ.'?:~4}i:cilO positivadas, não sendo possi\'c que se aça a CO~st1~uçao e n :1
- direi.1O £:"manceiro" TIOarl. 5", XV, b, da Constituição de 1946!'. . -~dtvidual;,e~ concreLa nenhuma sem que se passe pelos lumtes normatIVOS
A p~iür d~sa' autorização constitucional- mantida inallerada na hISlórica '~~<li-P<'lãs'hoiTiías gérais de direilO" (grifamos)".
reformi:procediaa pela Emenda Constitucional n. 18, de 1965" -, tivemos ,-=-M';';Órfuas gerais" eStabelecem principios fundamenlais, não podendo.
, ~e~
ó~}~d;- e~austivas, isto é, não pedem especificar situações que, por sua
.il~iifr~~~'sãcfcámpó reservado aos Estados-membros, ao Distrito Fedcral e
88 STF, RE-AgR I ~26,151Sp' ReI. .Min. Mauricio COTTl:a,2~Junna, j. em 8.8-1995. DJ. 6.10- ~M'J;;;típiOS. A Rnalidadedas normas gerais (fixação de pressuposlOS, uni-
1995. p. 33liO.
~~açã~,coo'rd~~açào e harmonizaçãO) define seus limites intrinsecos97•
~ ROSA JÚNIOR. Lui2 Em)'gdio F. da. Manual de direito finanuiro e dirrita lribultlrio. 1998. p. 19.
,.;. .~f~~stos esses Ü;ites, as normas gerais serão inconstitucionais. por viola-
"'1
.~ .~EIDA. Fernanda Dias Menezes de. ComptHndas na Constitui{~Ode 1988. 2000. p. 146.
91~ 9h,scrvajost de Mesquita bra que na Constituição de 1934. aPesar de nao conStar a express.:\o t -~.i<'afh~::iuionomiá dos'entés'componemes da Federação98.
~t.~..
. .. ~o'nTl~ gerais-.já havia Rmenç30 a 'normas fundamentais' e a outras regras que, sem denominaçãO ._-~\\~~~':-,1~-':Si'i'~~Ho,'éi~:~~)àaà':,~ue, 'nas hipót~ referidas no art. 24 da Consti-
~i~.-.~~'.
;:t"'- p~pria,:tinham algum atributo de normage'ral.lal como contemporaneamente conceituada- (AS
'n,omt;s gcrais de dirtito financeiro e de 'direito tribuláriO, sua natureza e função, IS.d.J. p. 137).
,)~i'.tiido::tunjo"mtr.;F;;;~i1,~~põe d~ podérés ilimitados que lhe permitam
tjS'~. p2"':f\~pr~p?sla de se conferir â União cômpcttnda paTa editar normas gerais de Dirtilo Financei.
~i:5\'~'~
~. T?'p<l.nil;'do então Deputado Aliomar Baleeiro. Tal enunciaçãO da Cana de 1946, contudo, como
~;':'.~;'f'-
'noticiá Fábio Fanucchi. "não passou de simples reconhecil:nemo de uma situação já concretiza-
da: Antes daquela COnstiluição. a UniAo já legisla\.a sobre orçamemos públicos. sobre tribu:os
.~..
-~.'
94 AL'1EID~. F,m,~~~6;~~:i:~::,:"~;:co~~,:n~;os'noconsHtu;ç.Od' 1988. 2000. p. 147.
r- 95 ALMEIDA, Frmnndn Dias MC'nezes dC'~CompClenclas na CCnstituiCdo dt J 988, 2000. p .. 1~ 1.
em geral, inclusi\'e atribuindo-lhes caraClerísticas por espfcic" (Cul"Sodc direito tribuJdrio blasi/d.
.I~~.~'~-. Rc~hc.Sl= que a própria Lei n. 8.666, de 21.ó.1993. que t:Stabclc('e nonnas gerais sobre hCII:t-
10. 1971,v. l,p.19).
I"
";~" ç~ c com raiOS publicos, conslitui exemplo emblemático deSSd polt:mica situação.
93 RCSSé1he-seque na ConstituiçAo de 1967 (inclusive na redaçao dada pela EC n. l,.dc 1969) o
scntido da autorização evoluiu pará conceder â União, além da competfncia legislativa sobre
~.~t.;:'
;. 96 CARVALHO, Paulo de B.1TTOS.
;~;:t~S Direito IJiburtlrio. Jingtlagl"m e milodo, 2008. p. 360.
n~~as gerais de direito financeiro. a compclt:ncia legislalh'a especifica sobre normas gernis &: i t~";-~'.
97 HARADA. Kiyoshi. Di/ri/o financeiro t f"butlllio, 1998. p. 34.35
dm:l1O Inbutdrio.
"'''M.~"". ,,,-,,-"'''~ ,~". ~"M. ,~." '"' '"
78
,,,••,,,,' 'mb",d. "'_ ~"">~,,>.,,;~>."~d.,>d,m,d,.,_., dos Estados, competirá a cada Municipio suplementar a legislação estadual,
rucional, a esfera de compete:ncl3 normativa dos Estados-membros, nao é -.: '.: segundo suas peculiaridades (art. 30, 11,da CF)'.'.
menos exato, de outro, que as demais pessoas políticas, em existindo normas Os Estados-membros e o Distrito Federal podem, assim, legislar, indepen-
gerais veiculadas em leis nacionais, não podem ullrapassar os limites da com. dentemente da existência de normas gerais. sobre as matérias de Direito Fi.
petência merameme suplementar, pois, se tal ocorrer, o diploma legislati\'o n:mceiro. O exercício da competcl1cia legislativa plena pelos Eswdos-membros
local incidirá, diretamente, no Vicio da inconstitucionalidade. Assim, a edi- e pelo Distrito Federal (disciplinando toda a mate ria, sem limites de pressu-
ção, por deteminado Estado-membro, de lei que contrarie, frontalmente, postos) pressupõe a inCx1sléncia de normas gerais.
critérios minimos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela Contudo, o advento de normas gerais implicará a imediata suspensão da
União, ofende, de modo direto, o texto da Carta Política". lsto porque, da .ficãcia da legislação estadual ou distrital que com elas seja incompatlvel ou
legislação editada no exercieio da competêneia suplementar (ans. 24, ~ 2",.•. cumulativa (art. 24,~ 4", da CF), em virtude do caráter necessariamente se-
30, li, da CF) se espera que preencha os vazios deixados pela legislação edi- 0;:. cunclârio'e transit6rio da regra suplementar que fixou seus próprios pressu- ,.
tada pela União, não que venha dispor em diametral objeção a esta''''. . {~. .- postos;'mercê' da inexistência'das normas gerais. Convém ressaltar que, em
Se não houver lei nacional de nOnTIas gerais editada pela UniãolOI, os Es- '\~7i.: tal hipótese, o dispositivo estadual ou distrital não será revogado, ficando ape-
lados e o Distriw Federal exercerão a competência legislativa plena, para
atender a suas peculiaridades (art. 24, ~ 3", da CF). Nesse caso, no âmbito. ~
'~I~', nas com.sua tJicddt;l suspetjsQ_ Por conseguinte, diante de alleração (ou re\'o.
gação) d.a:leif.deJ:àl~qii.::.1iInine o conflito, o dispositivo da lei estadual ou ii
. .;. .t ~:, distritãl'voltará a 'ter~efiêããá~~?:.,
- . -. . . '.':ilt' Não se estádiaht'{pOJ:~e--í:!.ipótese d~ "prisrinaçàO. Esta - proibida,"em
(art. 2", ~ 32, da Lei de Introdução às nor-
regra"pelo diTeiiéi''Í>ÕSitivó.~rasileiro
... [1,
99 MOsEsUldos-membros e o OiSlTlto Federal não podem. mediante legislação autOnoma, agin. ,.i~,.:."
do ullra vires, transgredir a legislação fundamental ou de princlpios que a União Fedeml fez edi- ":'~~.':::: mas do Dircito'~~éüU'~1\ttilda pelo Decreto-Lei n. 4.657, de 4-9:1942''') "
I"
lar no desempenho legitimo de sua compelt:nda constitucional, e de cujo exercido dt=ri\"ao PO: :~ '. ~
der de fixar, validamcme, direll;:rs c bases gerais peninemcs a determinada matfria ou a certa
Inslituiç<1OC.). É incon5litucion:llld complememar estadual, que C.) lUla obser\'a as nonnas de
caráter geral. institutivas da legislaçAo fundamental ou de princlpios. prt,\ia e validamente esli::- . t.;
--------_., ,~~ ..
.:"
-~''lo'
102 Confira-se. a.~pc;ito. o se~inte julgado: "Trata.se de DisposiçAo Transitória de Lei Orgâni-
,
r
t
ca.Municipal que esUlbt:le~ pruo-I*lra'aprovação da lei de Diretrizes OrçamentArias, ante a.au-
puladas em lei complementar nacional que a União Federal ~ez editar com apoio Inlolegitimo .::~
st.ncia da lei complementârredeT21 previsia no ~ 92 do ano 165, da Constituição da Repüblica.
i
exercido de sua compett:nda concorrente. (STF. AOl 2903IPB, ReI. Min. Celso de Me o, Pleno,j. ~
Ainda inexistente a lei complementar. federal que disponha sobre normas gerais em matéria. orça-
-
em 1'-12-2005, D),-177, divulg. 18-9-2008, publiç.19-9-2008).
mentãria. nada impede 'que o munidpio estabeleça regramemo legal indispensável ã elabora<;ao
100 STF, ADI.MC 23961MS, Rei. Min. Ellen Grade, Pleno, j. em 26-9-2001, Dl. 14-12-2001.
dos i~trumenlos nec~rios para-viabilizar. na órbita local, o sistema orçamentãrio estabelecido
p.23. na Carta Magna. O ano 24. incisos I e 11.da lei Maior prt\.~a compettncia concorreme entre a
101 Ressalte-se que o ~)2 do an. 24 da CF fala impropriamente em "lei federal sobre nonnas União, os Estados e o "Disttilo Federal para leg~lar sobre direito.financeiro t maltria orçamentá-
gemis. (grifamos). Ocorre que as "nonnas gerais., como bem destaca Robeno Wagner Uma No- ria. E aos Municfpios foi outorgada compelt:ncia para suplc:memar a legislaçao federal e estadual
gueira. "são aquelas veiculadas por leis nacionais, ou seja, leis expedidas pelo Congresso Nacional no que couber (an. 30, 11.da ConstÍluição da Repllb1ica). Ora, a Constituição instituiu um siste-
cujo ambito de \"alidade especial atinge lodo o território nacional. alcançando lodos os entes da ma orçamentãrio. Nele instre'5e a lei de diretrizes orçamentArias compreendendo as melas e
rederaçAo~. ao passo que Masleisfederais, conquanto editadas também pelo Congresso Nacional, prioridades da AdministraçãO Pública, consoame pre\'Ísto no fi 22 do art. 165. No ambito local,
possuem campo de validade especial e pessoal mais restrito, alcançando apenas as pessoas vincu- essa lei t de compet~ncia de cada. Município. confonne previsão em sua lei Organica, sujeita às
ladas à União" (grifos no original) (Direito financeiro ejuslica tributtlria, 2004, p. 16). Nesse senli- normas gerais de direito financeiro e de orçamento pre\;stas na Carta Magna c na lei complemen-
do t a Ii~o de Paulo de Barros Can'alho: "A Cana Magna, ao estruturar a Repllblica brasileira
tar federal. Ante a ine,..iSI~ncia desta última, t IlcilO ao Municlpio exercer sua compett:ncia legis.
como sistema federativo de governo, (...) alribuiu função dllplice ao Presidente da Repllblica e ao lativa suplementar, ou seja, suprimindo a lacuna, preenchendo a sua ralta~ (TJSP.ADI 15.766.0,
Congresso Nacional: reprc:senlar a União c, simu1taneamc:nte, a Rcpllb1ica Feder:ni\'a do Brasil.
Pleno.j. '-II.I99l.)T) t '31250).
Essa t a razão pela qual a distin(ão dos :l.lOSnonnativos federais c nacionais nflo se faz por meio
103 Nesse sentido: PASCOAL Valdecir Fernandes. Di/cilo financtiro e conlroie extrTno, 2002. p.
do exame da autoridade que os expediu, mas pelo seu conteúdo: se de interesse da pessoa polfti.
9; U.AGUNO. Elaine Guada.nucci. DircilOfinancriro, 2005, p. 29.30.
ca de direito interno denominada UniãO,trma.se de 'nonna federal': se rdevante p:U:l todo o PaIs,
104 lei de Introdução lls normas do Direito Brasileiro, 3n.2g, ~ 3!!:"Salvo disposição em con-
eslá-se dianle de 'norma nacional'. Quanto aos efeitos, diferenciam-se pelo fala de que a nonna
trário, a lei revogada não se reStaura por ler a lei revogadora perdido a vigtncia~. Antes de ser
federal vincula apenas o aparelho administrativo da União, ao passo que a nacional. não obslanle
denominado ~lci de Introdução ãs norUl3s do Direito Br:'!silciro~ pela I.ei n. 12.376, de 3().12-
editada pela mesm:l autoridade, atinge lambém os Estados, Dístrilo Federal c Municlpios" (Dirti-
2010, o Decreto-Lei n. 4.6571-\2 era c(ln~ecido como -Lei de IntroduçãO:lo Código Ch-n Brasi-
IOlrilllllrtrio,/inguagtm (' mêlooo, 2008, p. 687).
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80
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_______________ ; -:1J 1
::;.~.~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-
Já a Lei de Responsabilidade Fiscal, como ficou conhecida a LC n.

_ consiste no fenOmeno pelo qual uma lei que revogou uma é\merioT, por lef 10112000, fixa normas gerais dirccion3das à organizaçãO e ao cquilíbrio d:ls
deixado de existir, restabelece a \;g~ncia da re\'ogada. ~o direito brasileiro. como contas públicas. O intuito declarado da referida lei complementar é estabele.
dito, a lei revogada, pelo término da \igtncii.l da lei que a rC\'ogoll, não com"ales- cer um regime de "responsabilidade na gestão fiscal" (an. 1., (apUl), a qual
ce a não ser que haja deeh1ração expressa em lei nO\'3 que a restabeleça. ~o caso
i
pressupõe "a ?ção planejada e transparente, em que se: pre\'inem riscos e cor-
do S -t2 do ano 24 da CF, cOnludo, o ad\'cnto de nom13S genüs da União implica. rigem desvios capazes de afetar o equilibno das contas públicas" (an. I., li
apenas, a suspensão da cficdcia do dispositi\'o estadual ('lU disu;u!;l, não em sua 1.). A LRF é, pois, na sua essência, nm ,'erdadeiro código regulamentador da
revogação. É por lal razão que, extinguindo-se a \;ge:ncia da lei nacional de nOT- conduta gerencial dos administradores públicos de tOdo o pais .
1tN
mas gerais, o dispositivo da lei estadual ou distrital- que, mesmo na \igéncia da Estabelece a referida lei complementar IimiJes c regras de ajuste para os
lei de normas gerais. pCl1l1anccia em pleno vigor - tem sua eficácia restabeJecida, principais componentes do gasto público, além de nonnas e principios gerais,
independentemente de declaração e..':pressa de lei nova nesse sentido. em benefIcio da prudência e da transparência na gestãO das finanças públicas.
Atualmente. as normas gerais sobre finanças públicas, que constiLUem os É de ressaltar que a Lei n. 4.320/64 não foi revogada pela LC n. 10112000.
fundamentos para a elaboração dos OutTOS intrumemos normativos do siste- Os objetivos das referidas leis sáo distintos: enquanto aquela estabelece normas
ma orçamentário (PPA, LDO e LOA), devem ser buscadas na Lei n. 4.320, de gerais para elaboração e controle dos orçamentOs e balanços, esta Hxa Donnas
17.3.1964, e na Lei Complementar n. 101, de 4-5-2000 (Lei de Responsabi. gerais de ftnanças públicas ,'oltadas para a responsabilidade na gestãO fisca]!I•.
lidade Fiscal)I05. Tais normas têm caracteristka de "leis sobre as leis do siste- Não obstante essa distinção de objetivos. elas estão intrinsecamente liga-
ma", já que as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), que sáo de carãter tem. das, aplicando.se até hoje, "no que couber", a Lei n. 4.320/64, mesmo após o
U16
porário (isto ~, de vigência transitória), naquelas dev.erão fundamentar-se • advento da LRFlIl. Existindo, todavia, algum dispositivo connilantc entre as
A ld nA .320/64 ftxa nonnas gerais para elaboração e controle dos orçamen. dua~ l.t.I::. complementares. deve prevalecer o contido na Lei de Responsabili-
tos' e balanços da União, dos Estados, dos MuniCÍpios.e do Distrito Federal, que
dade Fiscal, que é a mais rccente1l2.
conl~nuam a \igorar no que não contrariem Constituição de 19881N• A referida
t lcl;origmariamente uma.!ei ordinária, embora editada sôb a vigtncia da Cana de
1946, foi recepc!onada, em sua maior pane, pela Cbnstiuiií;áij'de 1967(1969'e
pela.atuá1 Constituição, ganhando s!atus de lei eompleinetiiar.~õr conseguinte,
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8.3. Leis ordinárias
Leis ordin~rias, como a denominação bem o diz, são os atos legislativos
só poder.tser revogada ou alterada por meio de outraiei complementar"". !.f... comuns, ['piCOS'''. São as prescrições juridicas pr6duzidas pelo Poder Legis-
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It~._.' lativo .•no desempenho regular de sua al.ividade essenciaP14.
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leiro~ e. :lpcS3r do caráter mais reslrito de sua antiga designaç.lio, jA regia a aplicação das nor.
mas jurtdicas t'm geral. St.jam das de direito prh'ado. sejam de direito publico.
:~1~;:.-:por.$tu conteudo. independentemente de sua rorma~. sO podendo ser alterada ou re"ogada
~:' ... -pôr emenda conslilUcional ou pe1~ ato indica~o na Co~stituiçao ..devend? ser afastada a i1u-
105 ASRAHAfI.( Marcus. Curso de dirrifo .financeiro brasilt'iro, 2010. p. 51. . . t,,: . ,.sAo~e.sua transmutação em outro IIPO nonnallVO pelo SImples fato de a leI complementar s.c:r
106 WEISS. Fernando leme. Prindpios tributários t'financdros, 2006, p. 2-45.... -:';:~" ~': ~;.. :' 1 ',: .}tl.9l}Tl~predominanle das normas gerais. ao lado das resoluções do Senado Federal" (As nor-
107 HARADA, Kiyoshi. Dircitofinanceirot' fribuldrio, 1998. p. H. . r"", ~.i~~,~,s ge~is de direito financeiro e de direito lributário. sua nalureza e [unção,ls.d.l. p. 146).
108 Segundo o STF, a Lei n. 4.320. de 17-3-1964, foi -r~cepcionada pela Constiluição com ~~:,l.~'
I~~LESK1. Helio Saul. Novas regras para a gestao e a transpartnda fiscal- Lei de Responsa-
slalllS de lei complemcmarn (ADl.MC 17261DF, ReI. Min. Mauricio Corrta, Pleno, j. em 16:-9; ""::q,q!d~deFiscal, 2000. p. 46.
1998, DJ, 30-4.2004. p. 27). No mesmo sentido, na doutrina: PASCOAL, Valdedr Fernandes. ,;'ÜO NAsCIMENTO, Edson Ronaldo; DESUS. llvo. Gcsrilofiscal rrsponsávcl: teoria e prática da
Dirrito financeiro e controle lXIUno, 2002. p. 10; GAMA JÚNIOR, Fernando Um:!. Fundnm'tn. lii Complementar n. 101 - Lei de Respol)sabíhdJdc Fiscal, 2001. p. 13.
tos de or(omt'nfo publico e direito financeiro. 2009. p. 8.9; NÓBREGA. I.h'ania Ta"õlres. Dinito 111 MOnA, Carlos Pinto Coelho et aI. Responsnbilidadrfiscol, 2000. p. 303.
financeiro. 2005. p. 36.37; SANTOS JÚNIOR, Francisco Alves dos. Curso dt dirci/o financeiro,
Il2 KHAIR. Amir AnlOnio. ui dt Rtsponsnbilidadt Fiscal: guia de orienlllçáo par" as prefeituras.
2006, p. 34; JUND. Sergio. Direito financtiro t: arçamenlo publico, 2007. p. ]6-17; CARVA,
lHO, Deusvaldo. Orçamento e contabilidade pública, 2005, p. 6. DinrS3menlC leciona José de
2000. p. 24; PASCOAL. Valdedr Fernandes. Direito financeiro t (onlmlt ,;(/t'1710,2002, p. lI.
Mesquita L1.ra. para quem a exigtncia conslitucional de lei complcmemar par:! a maléria de 113 FERREIRA FILHO. Manoel Goncah'cs. Curso dt dil'l'i/o consfllllcional, 1996, p. 162.
norma geral d: Direito Financeiro nao trnnsmut:! a I.ei n. 4.320/6'l em lei complcment:lT. No 1)4 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direi/o ltibutáno. 2002, p. 105.
~ntendcr do clllldo autor, como provimento de normas gerais, a Lei n. 4.320/64 ~sc impõe
83
82
Sua aprovação depende da maioria simples do Congresso Nacional (me-
,
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'-:r~.;'!
.
mentos (art. 68, S 12,111, CF)l1B.A razão dessa última proibição, consoante
,
tade mais um dos congressistas presemes à sessão), de acordo com o art. 47 adverte José Paciulh, é "o princípio histórico da manifestação do povo t _
. d ' a ra
1
ves e seus representantes nas Casas das Leis, aprovando ou não as medidas
da CF
Cabem nos casos em que não há no texto constitucional exigência ex- propostas pelo seu Governo"llo.
pressa de lei comp1ementar. Também não são suscetíveis de tratamento por Percebe-se, a partir do exposto, a intenção do constituinte em vedar ao
lei ordinária as matérias de competência c,xc1usiva do Congresso l\'acionzd Poder ~xecutivo o poder de legislar sobre matéria orçamentária, já que é o
(art. 49 da CF), bem como as privativas da Câmara dos Deputados e do Executivo o responsável por gerenciar a maior pane dos recursos públicos,
Senado Federal (arts. 51 e 52, da CF), pertencentes ao âmbito dos decretos como bem destaca Alexandre Barros Castro: "Rigor do legislador constitucio-
legislativos e das resoluçõeslls. É por exc1usão, pois, que se alcança o âm- nal em vedar a delegação no que tange à questâo financeira, demonstra o ri-
g?r e a preocupação do Texto Maior, em coibir excessos e disparates, presti-
bito material da lei ordinária.
Em matéria de Direito Financeiro, o art. 167 da CF enúmera diversos~atos;. glando em ~ecorrê.ncia a célebre tripartição da função estatal, consagrada por
MonstesqUleu: legIslativa, executiva e judiciária; no que, a rigor, bem andou
sujeitos à prévia autorização por lei"ordinária, tais como
a trimsposição~ o
o legislador rnaior"120.
remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programa-
ção para outra ou de um órgão para outro (inciso VI) e a instituição de fundos
8.5. Medidas provisórias
de qualquer natureza (inciso 1X).
As medidas provisórias ~onsliwem inovação da. Constituição Federal de
8.4. Leis delegadas -.~~:0?-
19~8, tendo sido introduzidas em nosso ordenamento em substituição aos
anngos.decretas-Ieis. '
A doutrina clássica, como observa Manoel Gonçalves Ferrei~a, ,.F:illi9~ São atos nonnat:r.'05 com f?rça de lei que podem ser baixados pelo Presi-
"sempre entendeu, e rigorosamente, que nenhum Poder tem o direitQ de abrif{
dente da República em casos de relevância e urgência (art. 62 da CF).
mão de sua função constitucional, ainda que parcial e temporariamente, pas-
. Tais medidas devem ser submetidas de imediato ao Congresso Nacional
sando seu exercício a outTOnl16. (art. 62, caput, da CF), que deverá apreciá-las no prazo de sessenta dias
Essa prática, contudo, veio a prevalecer nas legislaçôes, sendo a "lei delega-
prorrogável uma vez por igual período. Se não convertida em lei nesse pra~
da" (art. 68 da CF) uma demonstração de tal tendência no direito brasileiro. zo, a medida provisória perde a eficácia desde a sua edição, devendo o
As leis delegadas são espécie normativa com idêntica força hierárquica das Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaçôes jurídicas
leis comuns (ordinárias). A diferença entre elas reside, tão somente, na autori-
dade que as elabora e promulga'l7. A lei delegada ê editada pelo Presidente da
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,--" _1l-9-2001)I2'.
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dela decorrentes (art. 62, 3", da CF, com redação dada pela EC n. 32 de
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República, em virtude de autorizaçâo pré\1.a do Congresso Nacional (art. 68,
caput, da CF), expedida mediante resolução, e dentro dos limites nela traçados.
A resolução do Congresso Nacional deverá especificar o conleúdo da de-
118 ~ leis de1egad.as, de modo geral, tem sido pouco utilizadas no direito brasileiro, sobretudo
legação, os termos de seu exercício e a ~ua duração (art. 68, ~ 2£, da CF). em raUlO do_ excessIvo
I Ceate abusivo) emprego das medidas provisórias (art -62 da CF) ,ue,em
q
As leis delegadas não constitue!TI fonte relevante do Direito Financeiro, c~mpa~~ao aque outra espécie nonnatÍ\'a, apresentam a vantagem (para o Poder Executivo) d~
pois não podem versar sobre matéria reservada à lei complementar (art. 68, nao eXlgJ.re_ma previa autorização do Congresso Nacional, que, no caso, somente se manifesta
após a edlçao do ato pelo Presidente da República
~ 1!l, da CF) nem sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orça-
119 PAC1ULLI,Josê. Direitofinanceiro, 1973, p. 17.
120 CASTRO, Alexandre Barros_ Manual de dirello financeiro e tribulário, 2004, p. 35.
121 Nao editado o decn:to legislativo rererido até SEssenta dias após a rejeição ou perdél de eficá-
]] 5 BASTOS, Celso RibeirO. Curso de direito constitucional, 2002, p. 585. cia (por decurso de prazo) da medida provisória, as relaçóes jurídicas constlluid"s c decorrentes
116 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Estado de direi/(l e constituição, 1999, p. 51. dos atos p:ancados durante sua vJgt:ncía conscr\'ar-Sf:-ão por ela regidas (art. 62, S 11, da CF,
117 BASTOS, Celso RIbeiro, Curso dedirciro consfiluciOlWl, 2002, p. 59J. com redaçao dada pela EC n. 32/2001).
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A \'gdação constam e do an, 62, !i I", I, d, da CF (com redação dada pela Em m,uê'ria financeira, de acordo com a CF,cabe às Resoluções do Scn:1do:
cC n, 3;1/2001: -, que proíbe a edição de medidas provisórias sobre matéria a) aUlori:ar operações financeiras externas de-interesse da Uniflo, dos E~-
rdaliY<l a planos plurianuais, diretrizes orçamcm:lrias. orçamento e crédiiOs lados, do'Distrito Federal, dos Territórios e dos ,Iunicipios (art. 52, V),
. dicionais (ressakado o pre\isto no ano 167, ~ 32, da CF) -, le\'a-nos a con- b) fixar, por proposta do Presidente do República, limites globai< P''" o
..:luir não ser a medida pro\'lsória fOnle rele\"ante do DireiLO Financeiro!:!. mOnltl.nteda didda consolidada da Unl:'io, dos Estados. do DistrHO Federal c
Com efeito, a própria exigéncia constitucional (an, 165) de que o pbno dos ,iunicipios (art, 52, VI);
plurianual, as diretrizes orçamentãnas e o orçamento anual sejam tratados ("m c) dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito
lei (cujo espectro não se confunde com medida provisória) significa que o Po- externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municl~
der Legislati\'o dexc, necessariamente, controlar as receitas e despesas públl- pios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público
cas, com o que se pretende impedir que o Presidem e da República disponha federal (an, 52, VII);
delas Ih'l'ememe, já que, como é sabido, é o Poder Executivo o responsá",1 d) dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União
por gerenciar a maior parte dos recursos públicos IH. Evidencia-se, uma "ez em operações de crédito externo e interno (an, 52, VIII);
mais, o propósito constitucional de vedar ao ExeCÚlivo o poder de editar e) es,abelecer limites globais e condições para o montante da divida mo-
normas sobre matéria orçamentária. biliaria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios (art. 52, IX),
Em matéria de Direito Financeiro, a milização de medidas provisórias res-
tringe-se à abenura de créditos extraordinários (art, 167, !i 3", in fine, da CF),
....
8.6. Re;oluções dr Senado '-.
":~
. Resoh.ção (art. 59, VlI, da CF) é a deliberação que uma das Casas do Po-
der Legislalivo da União (Senado Federal e Omira dos DepUlados), ou o ~;.,...;.:.:::.3;. '~,:;):: .~::
pr6prio Congresso N?cional, toma, fora do processo de elaboraçáo das leis e }:'-r:':!-~~': ~.~
sem ser lei,/' .. ', . -~~~~. . " ...••.
As r~luçõesnáo estão sujeitas á sanção presidencial, sendo que sua pro- .•.
_ , "'."
mulgaçaô é. feita pela Mesa :da Casa Legislativa que as expedir, Quando se .\',~.'.:~"~;::J
.~,~
. ',:- '.
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tratar de resolução do'.Congresso Nacional a promulgação é feita pela Mesa do '..I • o. _ "'f. ' ;.:,
~.-
Senado Federal''',' :',.
As resoluções, especialmente as do Senado Federal, têm grande imponân-
da para o Direito Financeiro' .. ,~;".. ;;. :0'~
r ., •• =:'"
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. ' :~.:~~':~'~*.(t!',~.:..
',0',:.. .•.. '-
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122 Na ordem COTlSlilUcionalameri.or ..~era'pe'n:ni.tido aI:?Presidente da Rtpüblica, em casos de
urgtnda ou de interes...~ público relevante, eXPedir 'd~crelos-Ieis sobre finanças püblicas, desde
' ..'
que lal medida nllo implicasse aumento deodespesa (an. 55: 11.da CF/196~, com redação deter-
mmad:l pela EC n. l!69l Na \;gtncia da Constiluiç~o de: 1998, mas llntes da redação dada:lo arT. ",
62 pcl;) EC n. 32/20l11. foram editadas algumas medidas pro\'isónas sobre: matfria orçamentári:'l.
como. por exemplo,,1 \lP n. 1.677-55. de 29-7-1998, que org:miza\'a e disciplina\.a os Sistemas
J
. de Planejamento e Orçtlml":nto Feder31 e de Controle Inlemo do Poder ExeeUli\'o c: d;W3 outras
~I
proddtncias.
] 23 NIEBUHR.joc\ dt }..1cnezt"s. O novo rtgimr conslilucioflnl da medida
]24 BASTOS. Celso Ribeiro. Curso de direito ccnSEitucional, 2002, p. 593.
plO\'iwJia, 2001. p. 105.
i
~
86 87 I
'. ;:'.:;: -- ,~ .
!.
Capítulo IV objeto da garantia, do mesmo modo que a fiança dada paro mantença de al-
m comportamento será restituída tão logo perdido o objeto a que se destl-
~\'a6. Se em determinado pleito há exigência de depósito, ingressa ele nos co.
fres públicos; vencendo, todavia, o litigante particular °
feito, deverão os
\"alores depositados retornar ao seu patrimônio. Se o Poder Público obtém
empréstimo, terá que devolvê-lo à instituição financeira'. Em todos os cas.os
citados, consoante' destacado; b dinheiro ingressa a tituio prccátio c tcmporana-
mente, sem passar'a perten,~e~.?o ~tadoB. Dito de outro modo, há entrada, mas
1. CONCEITO rovisória, pois'os're6irs'9s"'i~i¥~ nos cofres públicos, mas neles não per-
~anecem, devendo o E5_iaiJ~!!~~tuir sellm9ntante a quem de direito' .. _
.Reçeita pública, em sentido amplo, é toda e qualquer entrada de recur~6~-,
Cumpre notar que .0-.~ir$H9p'o~itivo ~ra~n7iJ.? ;e'j~:?~ionou .a .d~fJmçao
(vaí()T<;squ bens) nos cofres púbhcos, seja a que titulo for, isto é, qualquer'
ampla de receita pública ..Cóm deito, embor~ não 113Jauma dehntçao legal ~
que s'êjaarilZãü que lhes dê origem'. .'.",'
..E.m.~~~tido~
~t!ito, consoante o magistério de Aliornar Baleeiro, é a entra<.' ..~
expressa acerca de receita p~bli",!,.¥~nt[elinhas da.Lei, n. 4,320/64 reco. '!
-~t4àr.fS~~'~fq~e> integrando-se n~ patrimô~io público, sem quaisque~ ~-~~l nhecem como tal o ingres~9 ,..d.~J~ç~~~o.sA~N1S~!o?~,a.C?s cofres públIcos, a
I
qualquer título ,que seja, i~4ep~.~d~p.!f~eii.t~~~~~ejÇ.çr.. o ati.v~do patrimÓ~iO
',~~~~c~~es.ou corres~~ndêncla no pass~vo, vem acre.scero seu ~l.~ç{.: público", Essa, aliãs, é a dedução !ógic;a qu~,fm~r,ge ru.. anahse do art. 3- e
novo e POSltlvo2. Nesta acepçao - que-se SItua no plano
cO.~o::~leIl).ent-O qat
do art, 11, !i@ 1º a 4º, da legislação me(lclonáda:cf'semprés,llmos, que para
~j-rgf1'~:~~~:~~~.nças -, toda receita pública é uma mas nem toCi.~~
entrada3,
a Ciência das Finanças são mefos:iI!gresso~; ~~t~gorizam-se como receitas
e[l.~~aªa é, Ema ..receita pública, pois somente se qualifica como receita pú1?,lisi.{;
para o Direito FinanceirolJ.
a~:.~ti~~~~:gt'~~ursos
'Ir - 'r",:"F'
se
__ o •
que efetivedemaneira permanente (definitivaY'~ó~
". ," ._.
• ;'.~'~:~'~lf-';~.~"!.'f(;;,
;'.~;:".,'.
Obsen'a Celso Ribeiro Bastos que, na concepção m.odema de receitas
.
f
p~(ri.qi~JiioA..6.'Çstado, isto é, que não esteja condicionada à sua devolução ou.;:' j,
j:
s~fi~p~fí~SH:~~~r.ixa
patrimonial
4
• .:.' .~:}
públicas; o objeto destas há de recair uni~iPi~~e n~ {Úlheiro, expressando-
-se, pois, em moeda, tendo em' vista qüé as' receit.a~-tonstituem uma .das
i
$e.r:iam~.as,s~JI!.,.meros"ingressos", "entradas de caixa" ou "movimemos:d.e~-;' ",
.' ' ...
;. '., '''''f':'J;;~I" , d ~<
fundos":'às,fséguintes entradas, pois destituídas de caráter definitivo: as cáu~' . grandes divisões do orçamento, o quaL por sua vez, exprime-se ~r.numda-
ções, RariÇâs'f de'pósitos recolhidos ao Tesouro e o produto dos empréstimos des rnonetárias12. Segundo tal concepção, os b.~ns in natu:ra (adqUlndos, por
(internos '~u'~xiêmos) contraídos pelos Estados. A caução que se oferece com<?
garantia da proposta em licitação5 deve ser restituída, uma vez superado o
6 OLIVEIRA, Régis Fernandes de, Receitas pliblicas origindrias, 1994, p. 68.
7 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Reuilas públicas originarias, 1994, p. 65.
8 ATALlBA, Geraldo. AponlamtnlOS de dtncia das finanças, direito firu:mceiro e tributario, 1969, p.
1 OLIVE1RA, Fábio Leopoldo de. Curso expositivo de direito tributa rio, 1976, p. 9. 26.
2 BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à citncia dasfitUlnças, 1996, p. 116. Semelhante t o con- 9 ANDRADE, Sudâ de. Apontamentos de citncia das finanças, 1966, p. 114; BALTHAZAR, Ubaldo
ceilO de Kreceita" adotado por Paulo de Barros Carvalho, mas para fins de tributação (Direito ui. Cesar. Manual de direito tributário, livro 1, 1999, p. 19.
butario, linguagem e mttodq, 2008, p. 729).
la JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito fi~ancriro ~ tributã~~, 1999, p. 56;
3 Bernardo Ribeiro de Moraes emprega a expressão '~enLradafinanceira" para designar a generalida- ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. da. Manual de dirrilo financmo e dlrerto Inbutano, 1998, p. 50,
de dos recursos recebidos pelo Estado (ComptndlO de direito /libuldrio, 1996, v. 1, p. 296). LLAGUNO, [!ame Guadanucci. Direitofinal1ceiro, 1005, p. 92-93. .
4 PEREIRA,josé Matias. Finanças públicas: a polilica orçamentária no Brasil, 1999, p. 35; HARADA, II A Lei Complementar n, 10112000 (Lei de Responsabilidade FísC::l~) també~ .recnepclOnou a
KI)'oshi. DrreilOfinanuiro e tributário, 1998, p. 43; VALÉRIO,Waher Palde.s.Programa de direito finan- definição ampla de receila pública: ao referir-se às ~receltas de operaçoc.s de cred~l~ (art. 12,.s
ceiro efinanças, 1996, p. 86-87; MARTiNS, Cláudio. Comptndio de finanças públicas, 1988, p. 76 e 78. 2º) considerou que os empréstimos públicos, mesmo destituídos de car31er definitivo, categon-
Este úllimo autor, pelas razàcs expostas, sustenta que nem mesmo o empréstimo compulsório, abran- z.am-se ("orno rreenas.
gido na noção de tributo, deve ser incluído no conceao de receita pública Cob.cit., p. 78). 12 BASTOS, Celso Ribeiro Curso de dirtilo fll,,,nceiro e de direito lribulâlio, 1995, p 36. No mes-
5 Lei n. 8.666!93,.llrt. 56, I. mo sentido: TAVARES.André Ramos. Cuml de' dirólO consritucional, 200~, p. 888
146 147
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!,xemplo, mediante expropriação) e os ser"iços pessoais (como, por exemplo, b) receita extraordinária: é a que pro~:êm de fonles ::I.cidentaisJ6, padecen-
o_militar), embora integrando o patrimônio do Estado, não se constituem em do, pois, no dizer de Aliomar Baleeiro, "d~ caráter mais ou menos esporádico,
receitas públicas!.>. ou, pelo menos, inconstame, e não raro, excepcional");, Ex.: empréstimo
compulsóno em caso de guerra externa ou calamidade pública (an.148.1. da
Ressalte-se que, enquanto para o particular a riqueza constüui um fim em
CF) e impostOs extraordinários de guerra (art. ]54,11, da CF).
si, para o Estado a receita é apenas um meio de realizar as finalidades que lhe
são próprias e que se resumem na satisfação do interesse público. A í\tiyidade
estalaI de obtençãO de receilas, consoame exposto no infcio do preseme livro, 2.1.2. Quanto à origem
não se esgota em si mesma, porquanlO o Estado não tem por finalidade ad- Quanto à origem (fome, procedência, proveniência), isto é, leyando-se em
quirir rendas, mas sim, por mt:ío dessa atividade, arrecadar recursos para serem consideração "a natureza juridica da relação que se estabelece entre o Estado
aplicados em nome do "bem comum". . e a pessoa que entrega o dinheiro aos corres públicos"I', temos:
a) receüa originária: segundo a concepção que prc\'alece entre os doutri-
2. CLASSIFICAÇÃO nadares, é assim considerada a reqüa oriunda da e},:ploraçãOeconômica de
Assim como ocorre com as despesas. as reechas públicas também são bens de qualquer natureza pertencentes ao prõprio patrimOnio público (ou
classificadas segundo di"ersos critérios. Temos, destarte: a) classificações dou- mesmo pela sua disposição), obtida segundo regras de direito privado!'. Tam-
bém é denominada "receita do dominio priva~o" (ou "de economia privada"
I
hinários, que são concebidas pelos estudiosos da matéria; e b) classificaÇãO
ou, ainda, "de direito privado"), pois se óriginá dos prOprios bens ou ativida-
i
legal, que decorre das disposições legais, sendo adotada, pois, pelo direito 10 !
póSit!vo brasileiro. des do Estado, da mesma forma que ocorTe c'OJ!1 um panicular :
Dos conceiws expostos diverge parcialin,~nt~ J~sé ~ahon Vitorino Leite,
"vez que nem toda rrecHa originária é ob~iq.~Eo.pr~p't:io,palrimônio do Esta- . ,
2':1•. c:lássificações doutrinárias
~.':.: ,~:, ":",;".\':A,~. ~~._' ".. _ - do, posto que as doações feitas pelos pari!Fú)aié~ ~<?<S!tad.9".e",qu.e pese,
.-,/'~,~ a.u.to.~és.cl~siJicam.as ~eceitas públicas de maneiras diversas, de acordo originarem-se- do patrimônio dos 'pan1~\~I¥~tftãp~'~f~~'d ..~~a,~a;S: le~eitas
...•.
,..••.~-t~.l
.••,.lf~. 4 'J~ •• U..• ~". ".'
c~C?fi\~\.~~g8-~f.I~~?t~~.u:~.l,~f.
~?~lderam.Aludiremos às principais dessas clas- originárias"11. Por esta razão, ronnul/C:~?~~E~~~~~g. q~1?~e}on~dt~ de
s11caçoesl .. \.••...• -.' ..••. . ~y' .
.-irf~~:~f~~f::'::.:':~Xi~~;~.)
à
2.1.1 .•0' Quanto
.". periodicidade
.. i
/?'1:.;;-b.c;,;~~:hJi:,;f .d •.•.,~-,~.J-'.'
~,,<i..lIKt~.'~'i~.;«,j}.,\.r
16 DEODATO AIbt.rto.Manua'd",lnCladasfinaTl(llS.1965:p,'1.}.I\ . .".~ ri.
tiL .' .'.
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" ~~')..ct~~}~''1-
..•J "'t. . . 17 BALEEIRO: Aliomar. Uma introdu,~o lJdtnei~t~j~t€s., 'l~.6,1 rlr6:.~!:J~~,
..,.'.,' ,...
.:"':Quanto ..à'JégÍllãiid~dé ou periodicidade co'm que os recursos ingressam 18 ATALlBA.Gt.raldo. Aponlamentos de dmeia dãsfi"!J'ntd5.'d,ircita /nanccirO" (ribuld~O; 1969. p.
nos:cofres do Es~d9,t'emos:. .. 26, "\;;:~~~j~;)."!:"..ilili.,ú.:.9~I.Jj;,,>
.~.~~rtceit.a ordinária: t"á qliê"j:irovém de fontes permanentes, caracterizan- 19 V1lLEGAS, HtClor B. Curso de fina111.eu.dt:r~cnofinp~P!!?'i ~:'~'~'.f4qo~}.P.t,,(?'~4\~0t?:
Amilcar de Araujo. lnrrodu(dO ao dircilO lribufdna, 1994, p ...•, ;'\'Ii~""'~~,~~~; ~f;. ~!-
do:StC.??'~f:~.~~~~It?~.I~~~~f~;~4
~.p~lo.ra!~:.decomporem
permanente- menLos de di,cira financdro efinant0.5, v. 1. 1966, p. 122; .BASTOS,:.O:.k-P.~~~~£~~~lf!!~
mente o o~.~e~!_q~eM~ti£~~~~i~~!1e£a.~~~o.,qe
,ICMS pelo Estado (art. financeiro e de direifo lribuldrio, 1995. p. 38; VEIGA, dÓViS de Andrade.~D.i~~fi.n~~,,-~.m~•.5p!~.~.
]55,11, da CF) ou de ISS'p!;I9J'1~riiclpio (an.J56, Ill. da CF); 1975, p. 140; FERREIRA,jost Ribamar Gaspar. Curso de dirritofinanuirç,.l~?~.t:P.~'~~~~';
~-
.•..~' .,...~,.
•••."',, '; :r.f':!~.-iIW:~t~":-,
'.
~,' . RA, R~gis Fernandes dt.; HORVATH, Estedo, Manual de direito financeiro. 209k~1~g"~;~f.tl-i
20 MORSEI.L1, Manuel. Compendio de cienria de /0.5finanzas, 1947. p. 44; BAllEIRO.''A,lomar.
---------~ .... '';','' !"':'!'t:?"";",\ '~,,)#.;~::
':..' ,
Uma inrroduç~o d citnda deufinanças. 1996, p. ] 17; ROCHA, Arioslo de Rc.zende. Elemcnlos de
13 Apcs.,r de conceilU:u receila pObli'ó como a "entrada definitiva de dinntiro nos cofres pobli-
dirtiro financeiro efinantas, 1966, \', 1. p. 1"\8; MARTINS, Clâudio. Compt'ndio definantas publicas.
cbs" (grif!!mos), Joztlia Nogueira Broliani cita como exemplo de receilas den\'adas o confisco
, {decorttnte de contrabando. ap~en~o de armas de criminosos etc.) (Receitas publicas e rtceilas 1988. p. 83.
. tributárias, 2005, p. 71-72), 21 I.EITE,JosC Dalton Vitonno. Tema~ de dirtito püblico, 1999, p. 53. Em sentido contrário f o
entendimento de Bernardo Ribeiro de Moraes, que, em posiçao isolada n:l doutrina. concrbt: os
14 MORSELlI, Manuel. Compendio de rieneia de las jinanzas. 1947. p. 43; MARTINS: CláudiO.
Compbldio de finanças püblicas, ]988. p. 84. recursos pJO\'enicntes de doação do pmicular para o Poder Público como receita dcri\'t1da (Com.
~5 BROUANI,]oztlia Nogueira. Receitas públitas e receitas tributarias, 2005, p. 70, ptndw de dircilO IIibutdrio, 1996, \'. I, p. 3(4). .
'.;-..148 149
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1
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receitas originárias: "são aquelas obtidas, em regra, do próprio património do natureza econ6mica2) ou pela utilização de: um bem público16, o preço de
,
Estado, e excepcionalmente, do patrimônio dos particulares, entretanto sem_ ,'endas realizadas ou o aluguel de imóveis locados pelo Poder Público, os ju-
pre alicerçadas em relação juridica de direito privado"". roSpela aplicaçãO de dinheiro disponfvelH, bem como a compensação finan-
O conceito doutrinário transcrito tem a virtude de destacar que o ele- ceira assegurada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como
mento que efetivamente importa para uma classificação juridica das recei- (1 órgãos da adminislração direta da União, pela exploração de recursos mine.
tas públicas é a natureza das relações que se \'erificam para sua Obtenção. rais no respeclivo tenitório, plataforma continental, mar lcnitorial ou zon::!
Tal conceito, no entanto, tem, ainda, o incom'cnieme de fazer referéncia.à
origem dos recursos obtidos pelo Estado. , ;~:;
ª
económica exclusiva (art. 20, 12, infil1<, CF)";
É que alguns autores, como Rubens Gomes de Sousa, entendem qtÍe às .,,
receitas públicas são sempre provenientes do palrimónio particular"A.sSim:'Sétt?x,; ~ 25 Enquanto as taxas (art. 145. li. da CF) - espécie de tributo. e, pois. de receita deriyada - re-
pressa o autor referido: "se encararmos o assunto sob um, pomo de Visú(S;.lH- murit'ram serviços públicos prestados sob regime de direito publico. os preços pUblicos (ou IOriJtl5)
i
lamente' financeiro, veremos que os recursos monetários, que 'C~~tíi~~fu;' n:muneram os serviços prestados sob o regime de direito privaao. os quais, embora mensurnveis.
.I
nã~ ~óc~ti~~enle impostos à aceitação dos p:miculares. caracterizando-se, pois. pela autono.
" l. materialmente 35 receitas públicas, são sempre provenientes do patrimhr;i'~t~_ mia da võn'i~éie.' hi'o t.. pela liberdade de contratar. Exemplos de preços publicos podem ser co. ''J1
.:t. panicular, inclusive quando se trale de receita originária. Assim, no arrenci~~~:: lhidos no seg\iintejulgado do STF: -( ...) 1- Os encargos de capacidade emergencial, de aquisição
J
-.~~
menta de bens dominiais, ou na venda de produtos monopolizados pelb'Es~~
,'.)'.
~.~~,~~Jiiii.()~lric;a. emergencial e de energia livre adquirida no MAE. instituldos pela Lei
10.438102,:nãoj>ossuem natureza tributária. 11- Encargos destituldos de compulsoriedade, ta. '~
.,
.: . , ,ado, o dinheiro que entra para os cofres do Tesouro é dinheiro do partiéú!àt':' '.• , {"'.
•...
rlt' ';"" , . ..
i.ã.o pw .qua1'CO:rrespondem a tatifas ou preços públicos. III - Verbas que consllluem receita on-
,li
arrendatário -ou C'omprador"23.E conclui, emão, o citado autor': "Por esta ra~('~( I
ginâi1a-.i'priyach. 'destinada a remunerar concessionárias. pennissionárias e autorizadas pelos
".!
:':". i zão, o traço característico que realmente importa para"uma classificação )ui1~-~ ~~ eUsibt'do .se.mço, incluindo sua manutenção. melhora e expansão. e medidas para prevenir mo- i'
, ,~
I
_~:radas receitas públicas é a natureza das relações que se verificam, para SUll: .~~••
obtenção, entre o Estado que as arrecada e o panicular que 35 fornece, ui;l~'~-~:'.,
..~eni'~ d~'~. 1\1- O art. 175. 111.da CF aUloriza a subordinação dos rt:feridos encargos ã
..poliü~~Uii[iriJ}g~vemamtntal. V - Inocontncia- de afronta aos princfpios da legalidade, da não +,;
'.afêtaçl.O,da"inôralidade, da isonomia. da proporcionalidade e da razoabilidade. IV - Recurso ex- 'tj "
\'ez que a existência de tais relações entre o Estado e o particular é um el~~ . tmoroinário ~nheado, ao qual se nega pro\'imento~ (RE 5'l1.511/RS. Rei. Min. Ricardo Ltv,:an. ' ••'I.
dOwSk( Pleno,). "em 22-"'-2009. DJe-118, divulg. 25-6-2009, publico 26-6-2009). No mesmo
mento constante em todas as receitas públicas de qualqu~r tipo"2 4
• j:~
sentido: R£ 576.1891RS. ReI. Min. Ricardo lewandowski, Pleno.j. em 22-"'-2009. DJ!-} 18. di-
Assim, deixando de lado a polêmica a respeito de ser a receita públibi •.;
,, Originária oriunda, em regra, do próprio patrimõnio do Estado, e excepcio- ;~-:,. .
vulgo 25-6-2009 ..publk. 26-6,2009,
26 Nesse ;<i"fdo:-CONSTITUCtONAL.
.,
TRtBUTARIO: TAXA: CONCEITO, CÓDIGO DE Mt.
".
nalmente, do património alheio (como sustenta José Dalton Vitorino Leite) .AI; " NERAçAO. 1.<; 9.'314, d, 14.11.96; RfMUNERAçAO PELA EXPLORAçAO DE RECURSOS
MINERAIS: PREÇO PÚBUCO. C..) 11- Lei 9.3 l"t , de 1"'.11.96. art. 20. 11e ~ }2, inciso 11do ~
ou sempre prO\'enieme do património dos particulares (como defende Ru- 32: não se tem, no caso. taxa, no seu exato sentido jutidico. mas preço pllblico decorrente da
bens Gomes de SouSa): õ -que efetivamente importa, consoante se afinnou exploração. pelo panicular, de um bem da União (CF, art. 20. IX. ano 175 e ~~r
(STF, AOI
amerionnente, é a natureza das relações que se verificam, para sua obtenção, 2.5861DF. ReI. Min. Carlos Velloso. Pleno.j. em 16-5-2002, DJ, }2..8-2003. p. 101).
emre o Estado que as arrecada e a pessoa que as fornece. 27 FERRElRA.]ost. Ribamar Gaspar. Curso de direilo financciro. 1979. p. SI-52.
28 NOGUEIRA. Roberto Wagner Uma. Direito financeiro e justiça lribuldrio. 200"t. p. 95.
Pode-se, pois, por tudo quamo foi exposto, definir as receitas públicas ;.
Confira-se. a respeito. o seguinte julgado do STF: ~C..) 2 - Embora os recursos naturais da
originárias como as obtidas em relação ju.Tidica de direito privado, assim enten- platafonna continental e os recursos mmerais sejam bens da União (CF. art. 20. V e IX). a
didas as regidas por nonnas de direito privado. Na categoria das r~ceitas ori- participação ou compensação aos Estados. Distrito Federal e Municlpios no rC'suhado da ex-
ploração de petróleo. xisto beluminoso e gás natural são receilas originArias destes últimos
ginárias se enquadram, por exemplo, a entrada de bens e valores advindos de
entes federativos (CF, art. 20" S 1!!). 3 - É inaplicável, ao caso. o dispOStO no arl. 71, VI da
doaçóes, a herança vacante, o preço pago pela utilização de um setviço de
II Cana Magna que se refere, especificamente. ao repasse efetuado pela União - mediante con-
,.tnio. acordo ou ajuste - de recursos originariamC'nte federais. '" - Entendimento original da
Relatora. em sentido contrário, abandonado para participar das razões prevalecentes. 5 - $c:-
22 Ob. cit., p. 53.

. I gurança concedida e. ainda. declarada a inconstitucionalidade do arts. }!1:. inc. XI e 198. inc.
111.ambos do Regimento Inlemo do Tribunal de Contas da UniãO, alt.m doar!. 25, parte final.
23 SOUSA. Rubens Gomes de. Comprndiode Icgislo,~o IribUldria. 1981. p. 35-36. do Decreto n.-l. de 11 de janeiro de 1991 ~(MS H312/DF. ReI. Min. Ellcn Gracie. Pleno.j. em
24 Ob. Clt.. p. 36. t9.2-2003, D],-'9.12-2003, p. 50):
150 151
--
.~
•••••••••••• ••_.- ~
____
_L
cp,
• __
• •••••••••
~
b) receita derivada: t a que o Estado obtém fazendo-a deri,'ar do patrimônio c) reCCHatransferida: quando os recursos são arrecadados pela pesso::tju-
alheio, atran~s de alO de imposição19. As receitas derh"adas podem ser obtidas ridic::tcompetente para lama. mas a ela não penencem, de\'endo ser repassa-
no setor priv3do. nada impedindo que sejam propiciadas por pessoas jurídicas dos a omras pessoas jurídicas menores):'. Pode ser lribuldtia ou neiouibWátia.
de direilO público}(l (como no (.150 das enlidades públicas imunes, que não se Os :ms. 157 a 162 da CF cuidam da rcpartição das rcai/as ttibullTrías, sobre:l
eximem da cobrança de taxas3! ncm da condição de respons2.\'Cls por impostos qual debruçaremos nossas atenções ao final deste capitulo. O ~ ]" do arl. 20
que lhes caiba reter na fonte - ano 92. S 12, do CTN). As receitas públicas deri- !, da CF, por sua vez, indica um lipo de receÍla transferida não tributária: a par-
\"adas tarnbêm são conhecidas como "receiLas do domínio público" (ou "de I
I
liclpação no resultado da exploração de recursos mineraisJ7:
economia pública" ou, ainda, "de ~ireito público"), pois são obtidas graças à I Apesar da classificação exposta não corresponder à adOlada pelo direilO
i •
autoridade (jus impcrii) inerente à entidade pública, segundo regras de direito positivo brasileiro (que, como adiante.veremos, divide as receitas públicas em
públicoJ2. Em tal categoria se enquadram não só os /libuLOS, mas também as
multas ou quaisquer outras receitas decorrenres do poder de império do Esta-
i:t.~; ~
(orrentes e de capilnl), a Lei n. 4.320/64 a ela faz referencia, jã que, ao definir
"tributo", o qualifica como sendo "receita derivada" (art. 92).
do)), como as rrparaçõts de guelTa, que envolvem nitida coação do \'encedor
sóbre o vencido, embora sob a forma de convençOes e tratados internacionais,
J •• oiIt.
além de, habitualmente, virem autorizadas por lei imema)~.

Ressalte-se que, para o fim de qualificação como receitas derh'adas, o que
11;.
."",\
2,l~:~::t:p~i:;:a~::eceita
d eslina, temos:
pública, isto é, quanlO aos fins a que ela se
efetivamente impona é que os recursos sejam obtidos em vinude do poder de 1

.1' Ip !rio. ~o Estado, sendo secundário o aspecto de ser proveniente do' patri-
l' ..... a) receita geral (ou de aplicaçãO geral): • a destinada a atenàer, de modo
mónio d.e.terceiros. É por lal razão que, como visto anteriormente, as doações
h '_.:-i. "global, indistintamente, ao conjunto das necessidades públicas, sem que haja
feitas peJos paniculares ao Estado, apesar de oriundas dn patrimônio dos

r>';
o) qualquer especificação na lei que a instituiu-JB. Nesta calegoria se enquadram
;;;.'.
:l~ ... '
.p3rlicul~res, são consideradas receitas originárias, já que obtidas em relação i.rt_._' _
jur1dica de direito.privado";
t {.~tád~~t!~~~.~._;e~i~.públicas derivadas cama as .ariundas das transferfncias m~>nelA.
. ..~.qu~~e.~ifoi~(':t.~?l. wtrritivamenle ou ndo: em favor do Estada~ (grifamos) (ab. cil.. p. 303).
--:.:~AS'r;~f~ üinsr~riciãs' ~o e:nquadradas par Rabena Wagner Uma Nogueira na ãmbito das
29 AGUIAR, Afonso Gomes. Direi/o financeiro: a Lei 4.320 comemada ao alcance de lodos. ) 999. ~.~'':~diãs.o..dén;''''~~ (DiUit~financeiro ejusfi,a lribu!tltia, 2004, p. 99).
p. 66; FALCÃO. Raimundo Baerra. Tributaçóo e mudança social, 1981, p. 19.20. .. ú:
..~3j';éF..~~t 2~O,.fi' =t'aSSt:&urada, nos lermos da lei. aos Estados. ao Distrito Federal e aos
30'. MORAES, Bernardo Ribeiro de. Comptndiode dirdfO lributtltia, )996, v. 1, p. 304. .,.'t.; f~.i~iclpi;;;S~ bt.;n.cam~ ?o'Órgãosda administração dire:ta da União. parlicipa,do na resultado da
3Í' As pessoas politicas (União, Estados, Distrito Federal e Municlpios) somente são imunes ~ f,'~plónlç!ó'<li petrólec)'ou'gÃs nalUral, de recursos nldricos paro fins de geraçãa de: energia
c?prança de impostl"lS, consoante dispõe 12 ano 150, VI, a, da CF. . ~ . eit:lrica..e de''oUlras reiu~ 'mInerais na respe:ctivo território, platafarma cominemal. mar
'. '; tirritar{~1 aü.zarÍa ecõ~Omk~ ~CJusiva, au comp{ns.a,da financeira por essa exploraçãa. (gri.
.~
~ '. .
•.., .
32 ~ORSELLI, Manuel. Compendia de ciencia de lasfino.nzm, 1947, p, +1.45.
.
t:r..~J~'{:. ~ ~~i
Ngunsautores.
,
contuda. cansidemrn as rece:ilaS tributarias cama as únicas receitas derivadas
.~~i:nôSHA'pan.idpáé4a .clÍ1'rA~o~~,do.propritlano dô 59\12em que se da a exploração mineral
. /~riêóntra~si'.regulàm:e~tà'd~ ,~IO:,2\n.' 52dá Lei ri: 9.478. de 6.8-1997. sendo equh'aleme.
~}~~:." ~~vt~.i~. tomando, emao, a~J:ms as ~p~~ ~oma sinOnimas. Nesst: stntido: OLIVEIRA. Fa- cOnsÕáiii'e! Ó~diS~sfii~b.;"rt1itidÓ::â Grii. 'pt:rcenúiat"vàiiavel e:ntre 0,5% e: 1% da pradução de
I
:
;~~;
.
fil'~};?. 1?!9.,.~~~I.d,? de. Curso apos1llya de d"tl!D t'ibuttlria. 1976, p. 10-1 J; FERREIRA, jost Ribamar
$$1),:\' . ç;~p'~r.\Curso de direita financeiro, 1979. p. 52; BERJ-lARDES. C. de Alvarenga; ALMEIDA FI-
'.Y1-Q.;J. ~.r~ de. Dirrirofinanctiro efinan(OJ. 1967. p. 58; CASTRO. Alexandre: Barros. Manual
. :t.1:'~"11!r:.!l?fi~a.nuiro.t lribuldrio, .2004. p. 261: .
pe:!róleo ou:gaS 'riàt~!(f~~!t.,?!?:~~:~gf'n~ia
S(rá determinado mtiltiplica"irdõ~~'oe(fúiválente:

leo ou de gáS nalUrál i::Iocain~7p.Vrãdo.dúrant~
N~~d~hãLdo Petrólea - ANP. Conforme a
ria n. 143, de 25~9!1998,:rl-!-;~J2p".'o~v~l.or da'pankipaçao
~1~a.
de:vida aos proprietárias da te:TTa
a'.I% da valume lOtai da produção de petró.
a mts, pe:las seus rcspccti\'os preças de rde:-
.....,;.. ,~ ~4 BA}£EIRO, Allarnar. Uma lntroduçdO d CllnCladasfinanças. 1996. p. 117.' Sobre 3S reparaçOC:s rtnci:ls, definidos e: pUblicados'pela ANP canfarme a disposta na Capllulo IV do Decre:lo n.
de guerra. cama categaria de receitas derivadas. assevera Saul Niche:le 8enem:mn: "já pelas difi~ 2.705. de 3.8.1998. Ress.,lte.se que o~ fcct:r$a$ decarrenli'$ da {amptnsaç~a financeira previs.
~ull0s0s embarnços de ardem ecanOmiül que se: 3nlepOem às lransfertnei:ls unilatcr.lis. já pela la na parte fin:l! do ~ 1~ do art. 20 da CF (regul;;mcmada. nesse jXIrlicular, pt:la Lei n. 7.990.
.irritação polllica que suscil3m. 3S reparaçOcs de guerra, segunda parece, estão reduzidas 312papel de 28.12.1989) sãa considt'rados rw:ifas origintltias. Nesse sentido: BROUAN!, ja:zt.lia No •
de categaria hiStórica sem probabilidades imrdiatas de reaparecimenta no prescnte au na fuluro gueira. Renuncia de rec:eila e a Lei de Re:spor~bilidade: Fiscal. 2002. p. 185.
próximl,)~ (Compindiodt dirrito lribuldrio t. citncia dasfinon((/s. 199i. p. 6;.65). \ 38 RERNARDFS. C. de Ah'3rcnga; ALMEIDA FILHO.]. Barbosa de. DirMmfinrwriro e finanças.
f' ••t
35 Parn Bernarda Ribeiro ck: Mar.l~, .a dO<lçãode dinheiro da panicular paTa I,) poon público t. "1., 1967. p. 55.%; MART[~S. Cláudio. Comprndia definanças p:íblicas. 1988. p. 85; V.A.lÉRIO,Wal-
,!ma rt.eci/a dtrivada- 4;rifamos) (Comptndio de dirtila lr.huMn'a. 1996. v. l. p. 304). Ista porque a •.<
ter Paldes. Pqrama d, dirôto financeira efinar.cas, 1996. p. 103 .
'.
152 153 .,,'
os impostos, cuja receita, por expressa determinação constitucional. não pode < ':\li. Ressalte-se que a destinação do produto da arrecadação de cenas receitas
ser \onculada a órgão, fundo ou despesa (an. 167, l\~ da CF). Com efeito ''Ji~ públicas implica a vinculação orçamentária delas. Como bem observa Tatiana
ressal\'adas as exceções constitucionalmente previstas, os recursos arrecada~ .. f!. Araújo Alvim. "não teria sentido a norma juridica tribUlária prever urna des.
dos por conta dos impostos vão para uma espécie de "grande conta", que fi. '}5: I tinação específica se esta não fosse respeitada pela norma jurídica financeira
nancia as mais variadas categorias de gastos públicos39; -lei orçamentária -. porque na prâlica a finalidade prevista pela COnstituição
b) receita especial (ou de aplicação especial): é a que tem sua destinação I de 1988 não seria atendida"" .
previamente estabelecida na legislação pertinente". É o caso. por exemplo. ". li .Reforçando o entendimento e"'-posto. lemos o parágrafo único do ano 82 da
dos empréstimos compulsórios. em que a aplicação dos recursos provenientes LRF,impondo que os recursos destinados por lei a finalidade especifica devam
j,
de sua cobrança é vinculada ã despesa que fundamentou sua iIisútuição (ali .....• ser aplicados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda
148. parágrafo único, da CF), e da contribuição de intervenção no 'aomini~JC;;;);
. , .. - . '.", ,- que em exercido diverso daquele em que ocorra o ingress011. O atendimento
nOmico(ClDE) incidente sobre as atividades de imponação'ou:coriieroiiiliii_, desse imperativo legal exogiráq~e as receitas \onculadas sejam identificadas por
",' . ". 'r:"~
ção de combustíveis, cujos recursos arrecadados com sua cobrança: somerlte" ... código especifico de Fonte de RecurSos durante todas as etapas de execução do
poderão ser destinados às finalidades expressamente previstaS nQ:t~o. CÓ~:Z:~. orçamento e na transposição das eventuais sobras para exercidos subsequentes.
tituciona! (an. 177. ~ 4", lI, da CF'!). ._
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Também são de aplicação especial as verbas públicas decorrentes'.dâ~.e_. 2.2. Classificaçãolegal
, bração de convtnios, pois devem Ser dirigidas.ao equacionamemd~d1:k~%'_ ~'1'1'
.~.~~,~;~
Baseados em critérios puramente- econômicos, os aUlores da Lei n.
mas, dificuldades e necessidades que justificaram i celebração do ~~o%6' 4.320/64 estabeleceram a divisão das receitas públicas em cqrrent<s e de capi-
legitimaram o repasse de tais recursos1.2.. . . ...f:: ~,':')~:~t:.-
'1
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; '""";1f~
.. tal (art. li)". Esta, aliãs, é a única classificação que impona para fins de ela-
boração do orçamento (ãn. 2", ~ I", lI', Lei n. 4.320/64),
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, ~j LI
!" 1:
., 39 GlAMBlAGl, Fabio; ALJ:M, Ana Claudia. Finanças publicas: teoria e prálica no Bm.i1, 2000~p1r. :j
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,. 44, nota de rodapt n. 9. - ... ~J,"~l:!.:.
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I,
1{) DEODATO, Albt:no. Manual de dtncia dasjinanças, 1965, p. 41; MARTINS, Ch1iudio.;dm~~ n.AoImplica a emissao de um 'cheque em branco' ~o conveniado, pois os valores hão de ~r apli-.
"
" ptndio definonças pública.s, 1988, p. 85; VALt.RIO, Walter Paldes. Programa de dimto jiruinC6~~:f~ odas no eqwcionamento dos problmas que, identificados em estudos previos, permaneceriam
"
- .finanças, 1996, p. }03. . th":! . ~m SOlUça0adequada se o repasse não fosse efetuado. Dal por que. no caso dos autos, o desvio
nã aplicaçãO de \'trbas oriundas de convt;nio caracteriza crime de responsabilidade, mesmo que
"1 O referido ~ ¥ foi acrescentado ao ano 177 da CF pela EC n. 33, de } 1- J 2-200l.
"i2 Confira-se, a respeito. o seguinte julgado do STF: Ml. O acusado firmou. na qualidade de revtnidos, de outro modo. em favor da comunidade. Pensar em sentido contrário autorizaria que
Prefeito do Município de CaucaialCE, conv~nio com o Ministtrio do t..feio AmbienEe para a coo5- admirustradores ignorassem os próprios motivos que impulsionaram a celebração dos convl;-
(rução de açude publico. Obra centralmente deStinada ao abaslecimento de água da populaçao, nios, para passar a empregar verbas recebidas em pollticas públicas outras que, ao seu talante ou
lendo em vista a sua grande capaddade de annazen.ameTuo. As provas judidalmente colhidas vomade pessoal. possam alcançar um maior numero de pessoas, gerar uma maior apro\41ç:ão po-
demonstraram que a verba Cederal recebida pela municipalidade foi empregada, em boa \'trdade, pular, con\'ener.se num mais adensado apoio eleitoral. O que já implicaria de:svio de conduta
na construção de 'passagens molhadas'. O que basla para a configuraç:io do delilo em causa, alt com propósito secamente eleiloreiro.1! dizer: receber vtrbas de convtnio, mas aplicá-Ias em fina-
lidade diversa da pactuada significa elernizar aqueles espedficos problenus que motivaram a ce. :1
mesmo por se lTatar de crime de mera conduta. (...) 7. E o fato ê que a condula imputada ao acu-
s:ldo extrapolou o campo da mera irregularidade õldminislralÍ\'a para alcançar a esfera da ilicilude lebraç:ão do ajuste. Problemas muitas vezes negligenciados pelas administrações locais e que, :,
penal. Acusado que deliberadamente lançou mâo. de recursos publicos para alingir finalidade
diversa., mo\ido por s~ntimemo exc!usÍ\'ameme pessoal. J: ressaltar: a celebraç:io 'de com.tnios
.. :.•. exatamente por"não gerar beneficios t1eilorais aos respeclivos administradores, não (em recebido
a devida prioridade orçamentária. (. ..)~ (Apn 409/CE, ReI. Min. Ayres Brino, Rev. Min. Joaquim r
(em por finalidade o alcance de metas especificas e o atendimento de necessidades pomuais (tais Barbosa, Pleno,j. em 13-5-2010, D)t-120 di\'Ulg. 30-6-2010, public. 12..7-2010).
como as que decom:m da seca na região nordestina). Isto significa o óbvio: amerionnente à cele. .~ 43 AlVlM, Taliana Araújo. Conlribulçõts sociais: desvio de finalidade e seus rencxos no direito
oração de convtnios, são realizados estudos de pollticas públicas para aferiç:io dos problemas financeiro e no direito tributário, 2008, p. 33.
lll:aisscnslveis que a:ingem cada regiao. E ê a partir de tais análises que ~o definidos os \'alores a 44 O agente que emprega irregularmente verbas ou rendas publicas, dando para elas aplicaçãO
ser transferidos, seus destinat:l.rios e as metas a cumprir, pelo que a verba derivada da celebl1lçao ..'; di\'ersa da estabelecida em lei, pralica crime punivcl com detenção, de um a trts meses. ou multa
UC convtnios é de natureza e5SCncialmente \inculada, pois deve ser rigidamente dirigida ao (an. 315 do CP).
cquacionamento dos problemas, dificuldades e necessidades que juStificaram a a\'cnça c legili- 45 Consoante noticia A1beno Deodalo, amerionnente a 1964 as leis orçamentárias adotavam a divi-
ll1al'õ\mo repasse: dos recursos. 8. Por essa maneira de ver as coisas, a celcbtaç<'lo dl:: com-tnios s:'1odas receitas públicas em ornindrias e CXlraOldinán"cn(Manual d,dtncia dasfinanços, 1965, p. 397).
154 I 155
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lidade da instituição dos tributos, que é a de "baslcccr os cofres públicos de

Imp~nde destacar que a Lei n. 4.320/64 TWOforncce os conceilos de
recursos que pcnniwm ao Estado desempenhar as zuh'idades, gerais Oll espe-
receiw corrente e de receita de capital. tendo OplaQO por enumerá-las (mt. ] 1,
cíficas, relacionadas à realização de seus fins, lSto t, que pennilam ao Estado
@@ )2 e 22).
cobrir os gastoS nccessârios à satisfação das necessidades públicasXl,
Toda\ia, por outro lado, o referido conceito legal de tributo apresenta as
2.2.1. Receitas correntes
seguintes impropriedades: a) o tributO não é a única receita derivada existente.
As receitas correntes, no dizer de José Ribamar Gaspar Ferreira, "são as já que há receitas derivadas que não possuem natureza tributária, como, por
que aumentam a disponibilidade líquida do Tesouro'"'. exemplo, as multas"; b) não são todas as pessoas ju!idicas de direito público
Segundo Jair Cândido da Si"'a, são os recursos que "tém caracte!isticas de que podem instituir tributos, já que tal prerrogativa é privativa das denomina-
continuidade no tempo", relacionando-se, pois, com as receitas ordinárias~7. das PCSS0Q5 poli/iras - assim consideradas'as pessoas ju!idicas de direito publi-
De acordo com a Lei n. 4.320/64. são correntes as receitas tributárias, de co com capacidade politica, isto é, poder de legislar (no caso, a União, os Es-
' ..
contribuições, paLrimonial, agropecuária, industrial, de serviços c outras c,
ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de
,~J . tados, o Distrito Federal e os Municípios) -. não a possuindo as pessoas
jluídicas de direito público meramente administrativas (como, por exemplo,
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,
direito público ou privado, quando destinadas a atender a despesas classificá- as autarquias e fundações públicas)"; c)o gênero "tributo" não compreende "
veis em 'Despesas Corremes (an. lI, @ 12). apenas as trés espécies indicadas no ano 9" da Lei n. 4.320/64 (impostos, taxas
e contribuições), como adiante \'eremos; d) ao definir o tributo por sua finali-
•. 2.2.1.1. Receitas tributárias I • dade plimordial (proporcionar recursos ao Estado), adotou critério insuficiente
o:: ' Entre as receitas correntes destaca-se, pel; su~'irríJoí1;ricia": a'-~ceit.a tri- para distingui-lo das demais espécies de receitas, já 'f." tal caraeteristica é co-
,~.~;~~'' ~butária, ássim considerada a que 't. obtida em 'deêóiTência' da instimição e mUl:na todas as receitas públicas, inclusi\'e as não tributárias (preços públicos,
cobr.l~ça" de tributo, o qual, no
dizer de Rubi'ns'Gom'f5'dc:'SoúSa', é-"a-receitá prestações contr:uuais etc.); e) ao definir o tributo segundo o fim por ele objc-
:.\'-tivado, "esqueceu-se" de que existem tributos cujo produto da arrecadaçáo'_
derivada "que o Estado arrecada mediante o emprego Ci; sú'if Soberania, nos
termos fixados em Je~ sem contraprestaçào di~l'~rile~it~q{i;~~ie-:;-t~;e 'c~Jo '" t,destina-se ã manutenção de entidades distintas da entidade instiruidora da exa-
produto 's'e destina ao custeio das finalidades que in'tsãó"'piipriaS;('4r.~~ ',~" .Jção" (dai a existéncia da.paraji.sca1idade, que será adiante analisada); O ao defi-,
Nào-s:earastando de tal entendimento, temos a d~~déóriSl3if{~:de5ôart:
,t--o ••J:lo: ,:-~,",~,"',
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'92'00
"0 '-00 ~ -
'i';;J,nir o tributo segundo o 'fim por ele objeti\'ado, ~ão incluiu a ressalva de que,
u:i n. 4.320/64: "Tributo é a receita derivada, ~,,!lda,~,f;!W2.';~~.~~ .~to falém de visar a arrecadar valores, pode ele servir, também, a fins extrafiscais5~ .
•F:.~:~ ~t; ",- , -
pubhco, compreendendo os impostos, as taxas e contribúi~~ nos'termos da ~~"
j,', ,
...
Consti~ição e ~~ leis \'igent.cs em mau~ria r~~~~~~~~r.t~~~'~ ~~:~~~~~~. ~
.•t.'. >
';,1,." ,
ao custeio de au\'tdades ger.l15ou especificas exerci~~r essas enudad_es". ~.~,.:,"'S}. .;, ." ,~~ROYO, Fernando Pt:rez. Dtrecho firulndtro)' hibutario: pane ge~eral, 2003, p. 42. Ressalte-
., O conceito de tributo conSlante do dispoSitivd,:ir~(:!~hsl~~,p,~~~l~~tt ';í ~.contudo, que o {ato de possulrem como {unçJioprincipal a obtenção recursos para os cofres
J~licos não significa que os tribu(os nlio possam Str utili.z.adoscom outros propósitos, que não
seguintes vinudes: a) realça que os tributos são receiiás'&riViidás,'iá' que âe!';":~ lmí"mcnlmenle arrecadatórios.
,("l:""'~.J.~;.,.~"ú~jI,
, - ••... :l
do poder de império do Estado", sendo obtidos ' Pois;•. se~âi; 5~T~~ ..i.m. precisão t: apontada por Jost: Dalton. Vitorino uüe (Tt~as dt dirtito público, 1999. p,
'correm
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'"V.~,. !'ltf.,
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de direito público; b) eofatiza que somente pessoas jurídicas de dirdlo púl>liCó'LMO_~"~'.'
~ .• " ..
,~,»~.l,
" ,
:52!A~~E,J~st: Oalton Vilorino. Tl'mas de dirti;O público, 1999, p. 54. As ~as jurídicas de di-
possuem a prerrogaliva de instituir (criar) tributos; c) destaca a princi~l.finai,;;:-:. • :público meramente ;Idministrathoas podem, contudo. ser detentoras de ClIpacidadelri!nddria
~':~:~";:-O-'::'~
.•~~:; ~ r..-
I ' ' •.•• ,.•• "-'0,/$
~~Vd, assim entendida a aptidlio de cobrar {ribUlos.
-;;-:.
, ,~.:53'1.ElTE.Jost: Dahon Vilorino. Temas de dr,n/o público, 1999. p, 55.
.~ .?+ 'Aurtlio Pit:mga Seix3s Filho nlio \"t stmido em desfigurar a definição do tributo de sua C3US:l
~~
46 FERREIRA,Jost Rib:ml:lr G:lSpar.CurSI) d. dilrilllfillClIlecito, 1979, p. ~ll, M
"41 SLLVA,JairC!Jndido da. Lein, '9.320/6; cOnlmlada: uma contribuiç:lo P,1r.1:lcbhor:ll;:lO da lei ~~. ou nüo de ser (causalizaçao). que t.:t de fornecer receita para o Estado, em ra2110de 31gunspau.
complemtnlar (~ gg :lrl. 165 da CF), 2007. p. -16. ~;~ cos impostos Icn~m,basicamente. funçao cxtrafiscal. ja que todos os imposlos podem. em maior
""f'I' ou menOr medid:t. St'r usados para fins outros que o de :trrecadaç;\o" (Dimensão jur1dif'".3do tri-
48 SOUSA. Rubens (;nmt:'$dt:'. Celllrt'ndill de k,\is/CI(UO l.ibult1ria, 1981, p, 39c 161.
;;, ~bU10\inculado, 2003, p. 159).
~9 VILlEGAS, Héclor B. Clmo dtfinanzos. derrchofinanriem y lribu/oritl. 2003, p. 152, -;;.~~'
156
HiJ. 157
o Código Tributário Nacional - CTN (Lei n. 5.172, de 25-10-1966)~\, Um dos pontos nucleares da definição legal de tributo consubstanciada na
•
por seu turno, define o tributo nos seguintes termos: "toda prestação pecu- .,
norma do art. 3º- do CTN é o que ressalta a cornpulsoriedade como sua carac~
niária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não
lerística essencial, afastando-o, por conseguinte, da noção de receita pública
constitua sançáo de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante ativida_
originária. A compulsoriedade do tributo reside em que, desde que constitu-
de administrativa plenamente vinculada",
cional a lei que criou a obrigação tributária, descrevendo hipoteticamente os
Decompondo ta] conceito legal - um dos poucos que mereceu elogios da fatos que lhe podem dar nascimento, e desde que ocorridos tais fatos, não se
55
doutrina -, temos as características do tributo enquanto gênero, Passa-se a pode eximir do pagamento o sujeito passivo59.,Dito de outro modo, as obri~
analisar, nas lin~?S qU,eseguem, os traços característicos das receltas tributárias. gações tributárias são compulsórias, pois, uma vez realizado o 'fato previsto
O.art. 32 do'çm~4~;'inicialmente, ser o tributo uma "prestação". É que o na norma jurídica tributária, nasce automaticamente a Telaçã? jurí~~ca 'me-
DireIto Tribut~,~.~',:'~~~-~.W~t~rísticas
de direito obrigacional público pela natu- diante a qual alguém, independentemente de sua vonta:de,.tíca.r~-,adsiriio,ao
rezá das relaçoesq\íê.1igilla, porquanto envolvem um credor (fisco), um deve-
componamento obrigatório de uma prestação pecuniá'ria, 'fl:~nda.q~~ 'contra
dor (que é ocoti'Ú~¥fu\çijy ieSpbn$;\vel)~urha prestaçáo (que é o tributo pago seu interesse60. ',- .
ao, ~.tado),':Por-~.õ~~~~e""~do '6 Direiíà Trib~tário eminentemente obriga- Ao lado da 'compulsoriedade, a expressão "que não constitua sanção de ato
cional - uma vez que f1iSciplinauma bbrigaçáo'(a de dar tnbuto) _, a p,-estação ,_', ilícito" é o outro ponto nuclear da definição legal de tributo constante d.o ªrt: ..3f
, : Pa do CTN. Realçando não ser' o tributo sanção de ato ilícito, o ÇT'N 'at~~'oüld~'
(o tnO'buto.etm ~i m~iniá:
'o'-C~-IlSld"
'dtne~bad?t? °f!eto.
~.0gnifi'" °ébrigaçãOtribdutdánnh'a. 56 .
cara er pecun .nOL9;.uOSI,.C<l'que prestaçáo e i eiro ,A .:y 'i~-!t,.:,'.,,';_:,'.;,,'.~,.:"'.:,;'"
plano as penalidades pecuniárias (multas) do conceito de tributo5~. 5em.:'esti'

obrigaçáo pecuniãrià(ô${ri5n'elári~ré úiiiii 'Ínbd,,1idade de obrigação de dar, -ressalva, a definição constante do art. 3Q do CTN conyiria igualmente. a~.tribil/
que se caracteriza por pr9porcio~f ~~rCredor,'por meio do dinheiro que lhe é :';'~1~., la e ã multa6~. '.'f,:::,~.~
dado, o valor que as respectivas:espéCiês'(dedirih,,;io) possuam como tais". ,'"",'
Apesar d!=. como'-vis1'0:.à~:tJibutQ::k~¥!.~~'ça'(r em dinheiro, a expressão -
"ou cuj9 valor nela se,p9.Ssa~Xpriihir~~,c6n:stante<do.art.32 do CTN, deu a tal >_
"~i?~' Com ,a expressão '~cobrada mediante atividade plenamente vinçúláda~:;. ~-:,.'
afastou~se o (IN da orientação, comum entre os. doutrinadores, de ddinir".o .
tributo por sua finalidade (proporcionar receita ao Estado), tendo preferido
prestação maior Oexibilidàde'.em relação'-à~;súa'":forrna. expressional, pois per- _ ',;:'~~' defini-lo pela natureza da ati\.idade percept-ória da receita63. Sendo o lança-
mire a chamada "dação em pagamerito",'.aainitincio, pois, que o Estado aceite ',;:~~;.
que o pagamento do tributo seja feito coin,be~/eXigindo-se, apenas, a pos-
sibilidade de correspondência em pecúnia58. ~~{:
~:t~r- m~nto (que é a atividade perceptóna do tributo, consoante dispõe ?s arts. 53
59 AIALIBA, Geraldo. Estu.dost pareceres de direito tributário, 1978, v. 2, p. 2}1.

60 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributaria, 1996, p. 2-5.
55 SOUSA, Rubens GomeSoe;-ATALIBA', Geraldo; CARVALHO, Paulo de Barros. Comentários ao
61 Discorda-se, por conseguinte, de julgado do SI] que considerou como tributo a multa aplica-
CódIgo Tributário Nacional: parte geral, 1975, p. 35; COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, Curso de
direito tributário brasi!l':iro, 1999, p. 113. da pelos Tribunais de Contas: RMS ] 5.620IPB, Rel. pl Acôrdão Min. José Delgado, 1! Turma, j,
em 8.6.2004, Dj, 16.8.2004, p, 133,
56 O art. 3~ do CTN reforça tal ideia ao estatU1r ser o tributo uma prestação "em moeda~. A in-
:! 62 Nesse senndo é a liÇão de Gian Antonio Micheli, que assevera: KO tributo, portanto, distin-
serção de tal expressão no conceito legal de tributo apresenta-se, em verdade, desnecessária, pois
gue-se, nas suas linhas instiwcíonais, (. ..) das preslaçôes pecuniárias que a lei comi na com s.an-
já se inclui na palavra ~pecuniáriaw"que, como visto, significa precisamente ~preslação traduzida
em moeda". çóes pela violação de determinadas normas. Nestes últimos casos, o caráler sancionatório da
prestação pecuniária, qualquer que seja a sua designação (multa, ammenda, pena pecuniâria etc.)
57 O termo pecúnia (",dinheiro) advem, elimologicamcme, do vocábulo latino pecus:'peCOris, que
diferencia (ou qualifica ulteriormente) a coatividade do tributo daquela sanção, a qual postula a
significa gado, animal que, ante a sua fácil mobilidade, foi um dos primeiros inSlrumentos de
restaUração da ordem juridica \iolada e, portanto, a precedente violação de uma norma" (Curso
troca no comércio jurídico dos pO\'os primilívos.
de direito tributário, 1978, p. 70), Apesar de distinguir os tributos das penalidades pecuniárias
58 Com a inclusão do inciso Xl no ano 156 do CTN pela Lei Complementar n. 104, de 10-1- (multas), o CTN, em c\idente contradição terminológica, dispõe que o pagame-nto destas pode
2001, somente se admite a dação em pagamento em bens imóveis. Divergindo do texlO legal, Lu- ser considerado objeto da denommada "obrigação tributária principal~ (an. 113, ~ 1'2).
ciano Amaro sustenta ser possível ~que OUtros bens Úílulos públicos, p. ex.) sejam utilizados para 1
63 No entender de Aurélio Pitanga Seixas Filho, t. descanável da definição de tributo;;, fomla de
esse fim, sempre, obviamente, na rorma e condições que a le1estabelecer" (Dir,'jto tributário brasi-
leiro, 2003, p. 378). sua arrecadação por ali\idade administrativa plenamente vinculada (Dimensão jurídIca do tribu-
to vinculado, 2003, p, 159)
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da Lei n. 4.320/64'" e 142. capul. do CTN"') um 2tO administrotÍm vinwlado lOS. (ii) laxas e (iii) contribuições (eslas abrangendo a contribuição de melhoria
(ar1. 142. parágrafo único. do CTN). a lei não permite 30S agentes responsa- e demais contribuições, estas últimas com as mais ,'ariadas denominaçõcsY"";
\'eis pela sua elaboração qualquer margem de liberdade para decidir como c) classifiwçdO qUCld1il'arlidCl, aceilando a cxisttncia de quatro esptcies lri-
agir diante de um caso concreto. Ocorrido, pois, o fato pre,"islo na norma butãri3s: (i) impostos. (ii) taxas, (iii) contribuições de melhoria e (i,,) contri-
jurídica tributária, a Administração não tem OUlro comportamento possh-cl buições (estas com as mais ,'ariadas dcnominações)il'; ou a \'ariame: O) im-
senão o de lançar o tributo. postoS, (ii) laxas. (iii) contribuições (estas abrangendo a contribuição de
Tendo sido analisados, em linhas gerais, 0$ pomos mais relevantes do concei. melhoria c demais contribuições, eSlas últimas com as mais variadas denomi-
to legal de tributo. C2bedestaC2r,como o faz Héctor B. VUJcgas,que a caracteriz2- nações) e (iv) empréstimos compulsórios7l; .
ção jU1ídica do liibuto é imponante por duas razões: a) e5labelece as caractcristi. d) dassificaçdO quinquipartida, que. admite cinco espécies tributárias: (i)
cas comuns a todas as espécies tributárias; b) indica as caracterisucas impostos. (ii) ta""s. (iii) contribuição de melhoria. (iv) contribuições (estas
diferenciadoras do tributo relativamente às demais espécies de receitas públi="". com as mais variadas denominações) e (v) empréstimos compulsóriosi2•
Assim, para reconhecer uma receita tributária, basta confrontar qualquer
caso concreto com o conceito legal de tributo (an. }2 do CTN): se a receita
em questão se adequar ao citado conceito, ter-se-ã tributo; caso contrário, de Barros. Cur50 dr dirtilO IributbJio. ]996. p. 26-36; ROCHA. Afiosto de Rezende. Elemenl05de
tributo não será. .~~
direilo financeiro r fil1ança5. \: 1. 1966. p. 197; ROSA JÚNIOR. Luiz ~m)'gdi~ F..da. Manual.dr di.
reito financeiro c drrrito lribuldrio, 1998. p. 205 e 342; ROCHA, Valdir de 01l,.t'.lf", Dt/ermmaçdo
Tributo; conforme ressalta a domrina, representa um gênero, o qual com-
.~
'~'.
.,.;!.:-
do moncanlt do tributo; quamificaç1io, fixação e a\'alia<;ao.1995, p. 74 e 95.96; SllVA,Jost Afonso
preende vário' espécies e subespécies, sob diferemes denomin.ções, que se da. Curso ~~ '.UI.-ito constilutional poslúvo, 2000, p. 684-68'5:' Para a grnnde maioria dos autores
diitiiiguen. p<ia diversid2de de regimes jur1dicos atribuiveis a cada qual.
~'ff
~~ citados, as demais exaç6c:s de natureza tributária não c~~ituem _esptcies 2utOnomas. mas se
';-),~ã9. há.consenso entre- os doutrinadores no que se refere ao número das
espéli~S'tributárias existentes nem sobre a identificação de tais espécies. sen-
..•
.i;
.
, .'
subsumem, confonne o caso, aos conceitos de imposto,!ax3 ÇlU contribuiçio de melhoria. Nem
lroOS, c(lntudo, pensam assim: t o cnso, por txemplo'1..~e.\ial';ti! ~~ Ol!~e~~ .R~~:l. que lecio~a
não possuírem nalureza tribUlãria os empréstimos comp~~os e ~ conmb~l1\ocs parafiscaIS - I
I
..
I
d<?:~~,!y~l{e.n.[t~lah[o; agrupar as classificações a respeito do tema em quatTO (denominação que emprega para designar as conlrib.~i~¥:~~:(~9;:.ç:i,::.~: 7,4..~.95.96).
corrente.s~fbi {A<'!~1'..•~'1-!1 '.". . . . ,
't'.'.~:
Cile-se, ainda, a !iÇa0 de Jose Afonso da Silva, que nlio r~conl:J:~ ~'!L3tu,re.tatnbulãm. do eJn-
prestimo compulsório, pois o concebe como ~uma fOfl!l.a..~_e~9l't~~~~TI.!fIIP!~I-~~~; d\mto pú-
.~~hYãisifiéqçiJo bipartida;' que admite 2pen2s duas espécies tributárias: (i) ,'.
blicf (grifos no original) (ob. cil., p. 686). ., ' -~' . -.•~ .- . . .
imposlQs. e (ii) taxas6~; , 69 Nesse sentido: ATALlBA. Geraldo. Hipóltst clt indd~nda-l~ldria. 200), p: ~~24~125 e 183;
.. _ ,b) dasSificaçdo tripai'tida,.com a existéncia de três espécies tribu<ári2s: (i) MARTINS. dáudio. Comptndio de jinança5 públi'a5, 1988: p.!~n ?2:94 e-139. :..::,_" ..
.....
..,.M "':.:: __
,
impostoS, (ii)'~. e (iii) contribuição de melhoria"; ou 2 variante: (i) Ímpos-

f{~ sentido: GRAU. Eros Rolxno. ConedlO de uibuto
70 Nes..c;e ';JaiJ~-do'diiri1o tnb\:iidriõ;l975, p. 6e 7. . ~.
: ,~:' f _''.,''
71 Nesse St'ntido: TORRES. Ricardo Lobo. Curso d~d_i#6 ji'n~,qt(ro,' i~~~~~:\~7:, ~21. p'.~
Sustenl;! o citado tlUlor que as contribuiçOC:s M~feri.d~'~e',~;,.:, ~~9. de.\'~ ~._a~.lga~at~~7:~
.'. :.'~:"'_••..~",~ '.~. :. 'J, .
...•~,~.t"""L'~ ... ,. , . - ,L~ ':." :.~ .; ,.- . ¥ .';
lualmen\e às contribuições de melhoria menCIOnadas n~4"J;L...!4~l.lll' ~~u~l-?~o-~
M
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.. n~
64~ Ler~.:.t~7'~~, ar. 5?::'9 ~n~~en.io da ,rtCtita é aio d~ ~pa~çao competente, que verifica a conceito' mais amplo de contribuiçOC:s especiais (ob. cit., p. 3.2~~. t~~~C? ~1a~~~.n.a.d_?_~,t~:
procedt:ncia do crédito fisCale a ~ que: lhe:é devedora e inscreve o dtbito destaM. na Luciano Amaro lambtm adota classificação quadrip3rtida! maS po~ t;n~o?~r!a cçnlt;t~u.~çaR
, .: rf -.', •. ,,:, •. 'f.';.~,~t!;,;,.~ ' , . -, .
65 CTN. ano 142, ,a~l: .Com~tê~Drivativaine.'rile à.au'londade adininist11ltiva constituir o cré. de'melhoria no conceito de laXaS (Dirdto lribulario brasi1riro, 2003, p~81:e~'83).~.:.,~f •....~:~.•
..'.v~n:'.''q'-'1~fl"'::!-:"
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dito lribull\rio pelo lan~~iril~~~6~'~'~!~éhi:fid~~ópr:oc~din.;e;n:; adininistnnivo lendente a veri- 72 Nt:ssc sentido: GOMES, Carlos Roocno de Mirnnda. Manual dr ditrito jiTIfJ~~ro~fi.n~, ~,~(
ficar a ocorr~ncia do fato 'ge~dôi.cfâ~6rg;~c:'~cprr¥nélerite, deie'rminar a matéria tnbUlã,'e1, p. 172; OLIVEIRA, Fábio Leopoldo de. Curso expositivo de dirrito IriOOldrio,1976,~p. 1~_9;)~\~!..~,
calcular o montante do lributo-dêYfdô~ ide~iiJ.ij;'r'.o suj~ito.passi"o e: .sendo caso, propor a apli- Edu:mio Martia.1Fcrreiro. Manual de dirrilo financeiro r tribufdrio, 1999, p. 94:96; FANUÇS!iI..•~ >
~!~ .'
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cação da penalidade cabh-el" ... '. ~ ... ,~.~ -,. . I . , bio. OlTlOdcdirdio lribuldn'obra.<;ileiro, 1971, v. 1, p. 32; MACHADO, Hugo de Brito. Cursóde di~lo
fribulrlrio. 2002. p. 43; MELO. J05t Eduartlo Soares de. Curse dc dirrilo lribtrldrio, 1997, p. 50-83;
66 VILlEGAS. H~Clor B. Curso d~jinanl.QS, durcho financia0 y lribuiario. 2003. p. 152.
LEITE.Jose Dallon VilOrino. Tema.<;de dill.'ilo pUb!im, 1999, p. 193; Hr.RADA, Ki}'oshi. Di1l.il£l jinan-
67 Nesse se:ntido: BECI<ER.Alfredo Augusto. Trorin geral do direito IribuJdrio, 1998. p. 381. Para
ctiroe Irlbutdrio, 1996, p. 194; DIFINI. Luiz Felipe SilveirJ. Manual de dirri/o !ributlirio, 2003. p. 25;
O autor citado. as demais exaçOc:sde natureza lributária nao constituem esptcies aut0'.lom:J$, mas
MARQUES. Mareio $I:\'cro. OQ.i.~ifTco(doconsliruriona/ dos tribulos, 2000, p. 2'i7-249: NOGUEIR..\,
se subsumem. conforme o caso. aos conceilOS de imposto ou I3xa (ob. cit., p. 3AI).
Ru)' 8:Jrbos..,.Cunodcdilrilo lri/Mdrio, 1995. p. J 19 e 155; MARTINS, Sergio Pimo. ~1/lTltlairkdi,ri/o
68 Nesse Stntido: SOUSA, Ruhcns Gomes de. Comptndio de Irgi5fo[110 tribllldrill. 1981. p. 163; tribUfdrio,2002. p. 99; BALTHAZAR.Ubaldo Cesar. Manual de dirdro trib~tdrio.lhm I, Im. p. ~o.
FALcAO, Amilcar de Araújo. FalOgrrador da ooriga(bn lribuloria, ]997, p. 77; CARVALHO. ilaulo 41; SPAGNOL,\Vcnher Botelho. Curso dr ditrilolributdJio, 2004, p. 53.
160 161
'~I
Sob O prisma do Direito Financeiro, o impos!O é o tributo que o Estado
•
I"I'
Por ser o critério aparentemente adotado por nossa legislação tributári'à .-'
(an_ 5. do CTN; an_ 9. da Lei n_ 4_320/64; an_ 145 da CF"), goza do pre;:".-_,_ , percebe a fim de atender de modo global às necessidades públicas gerais",
tigio de grande pane da doutrina pátria a classificação tripanida dos tribu .. ~ __ assim consideradas, consoante leciona Rubens Gomes de Sousa, "!Odas
tos em impostos, taxas e contribuição de melhoria, conforme a situação de ~: aquelas que interessam aos cidadãos indistintamente, sem que se possa de-
falo pre\'ista na norma para ensejar o nascimento da obrigação tributária IClminar o grau de interesse que cada um tenha indi\'idualmente na cxis.
correspondente. t~ncia do serviço ou da atividade pública de que se trate"79. Pode-se dizer,
Somos, todavia, panidários da classificaçãO quinquil'arUda dos tributos, por conseguinte, que o impósto, sob a ótica do Direito Financeiro80, é o
..r.
porquanto admitimos a e>..;sténcia de cinco espécies tributárias: impostos, tributo cuja reçeftà'não.tem'destinação predeterminada, isto é, que alende
,, taxas, contribuição de melhoria, contribuições especiais e empréstimos com. á serViços públÚ:os"!defn~(úr~z.a"geral e indivisÍvelsl, pois estes, dada a sua
pulsórios. Os motivos que juslificam nosso posicionamento serão expostos a '.~I.'., .',' natureiI, não'pe'mihem i'idéé'adação de entradas particularess2. Os impos-
seguir, quando analisarmos cada uma das espécies exacionais. Vejamos, sepa. "'t. . tOS,'eÍità'~e 'outro '~6âoiJ~~rb~éL~jj}.r~obrif ~~ despesas feitas no interesse
raq.amemc,
. . cada uma delas ..
H <-~.. .~ ',. "'L!~;~~i"
••..••.
f~.'i;' ~.'.~ ; •. "','
comum da sociedade: -serrÍ'feh~m conta as vantagens particulares conferidas

, J..J~!.' , "
- a) ImpóSlos .~~ aos contribuintes8J. -I ; .• • • ,
,~_, • _ ". 1.. . ..., •
_ _Imposto é o tributo que tem por hipótese de incidência a descrição de um - ~- Nos impostos, com efeito; oindivíduo.pagà ao Estado não porque rece-
..'\- ,'-. . ~
-~'.fâió'qüalquer não consisteme numa atuação estatal especifica, referida ao con'.,~; I,
beu diretamente, em razãoãô¥~~hi*~?~~'à}qctt'r'vantagem ou contrapres-
r-"'l .. e • ;,~'~~~t~.'(an. 16 do CTN), mas, sim, numa situação de faw que se refere excl~~~ tação específica em bens oú.:se~:~s:.{riá{~lmi>Âr<tue'tem o dever de contri-
i - ..,'~ .~Y:afii~te à pessoa do obrigado e à sua esfera de a-tividade, que se constitui em.~ buir para as despesas de i-n_t,e.reo¥lg~f.iIri't-bÊi~!iCiado, sim, como membro
., '.,.~''',~''.~'Z:<$~~
... ..posição75, enquanto considerada manifestação direta ou indireta dê.•.•.
'O.'"~~.im da comunidade que recebe à~.~ça:~p)jD)i~õ~:iiias não há nenhuma rela .
%. Ij ,-.,.il;~.':2
~~:'r~ -,.,-- ,-".,,,..,
J .•.
-d d
... >if~~ca.~ag. - -b - ( 14 < l° d CF)" O-
a . e conm uu~a art .._ 5,. ~ -, a . l~poStO.!:.
- 'r
por ..~~t ção direta entre Q'qu'c pagoU'ê g~;~~l~s'''é{u~\~êc~Jieü:'A maiona .:los paga- ,.••. :~
J ~ ,. . .~efmldo como um tnbut.o não VInculado, tendo em VIStaque o Estado ~".:',;ff
dores dos impostos, aliás, 's6 te~ '()"b~ri'~ffcio"iridi~etamente,como bem de.
_.~ • ~_. l":
:~~.
"}.;'H. !iiãõtigul=á' na relação juridica que dará ensejo à obrigaçãO tribulária77. . ~-;;:
';'."f I1 :~~;;::.~,,. . ::~ monstra Alberto Deodato- cóm " exemplo d~.s~gíiTança publica: "Sua casa
nunca foi assaltada. Não teve o serViço policial-óy prendeu o assahante. Mas
~:.{~ .~ '\ :i3 '.A~.6r:rons~ancia de
as contribuições especiais e os emprtstímos compulsórios não figul1ilrem :. ~~~;.
, ~, no art. 145 da CF MO serve como argumento para negar a natureza tributaria de tais exações: a .. ~,;'
razão de tal omissão (proposital, diga-se de passagem) f o fato de o referido dispositivo constitu. ::';. i
78 ROCHA, Ariosto de Rezende. Elementos de dirdlO finanuiro e finanças; v. 1. 1966. p. 197:
donal tratar dos tributos que podem ser instituldos por todas as pessoas polllicas da Fedel1ilção. BENEMANN, Saul Nichele. Comptndio dr dir-dro fributdrio r dinda das finanços. 1997. p. 74.
ó que não t o caso dos emprtstimos compulsórios e das contribuições especiais, cuja compelt:n. 79 SOUSA. Rubens Gomes de. Camptndio de Irgisloçt.lofributária, 1981, p. )64. Dal por que.
da t exclusiva da União (ans. 148 e 149, capul, da CF), ressalvadas, quanto às últimas, as COntri-
como \'eremos, a receita de impostos não pode estar \inr.ulada a qualquer item especifico do or-
buições para o custeio do sistema de pR\idtncia dos senidores dos Estados. do Distrito Federal
çamento (an. 167. IV,da CF), ~h-adas as exceções constitucionalmente previstas de impostos
e dos Municípios (an. 149. ~ )2. CF) e a contribuição para o custdo do ser.iço de iluminação
com deslinaçao delenninada.
pública (an. 149.A da CF - anigo introduzido pela EC n. 39. de 19-12-2002).
. 80 O campo da destinaçdo eJeliva das receitas tributarias ~ normatiz.ado pelo Direito Financeiro,
74 Apesar de filianno--nos ã corrente que atriqui nalUTeZJtributaria às contribuições especiais e
consoante exposto no Capitulo 11da presente obra.
aos emprtstimos compulsórios, impende destacar que, para deito de classificação orçam~ntaria,
'81 MORSELLI, Manuel. Compendio de dmeia de lasfinanz.as, )947. p. 9.
deverão ser observadas as disposições da Lei n. 4.320164. que qualifica as contribuições especiais
como receitas correilles: ((ccita de cMlribuiçOes e os empréstimos compulsórios como receitas de 82 GRIZIOTI1, Bem'enuto. Principias de cienda de lasfinanzas, 1949. p. 32: SOUZA, Ruy de.
capilal: operações de utdi[O. Nesse sentido: PASCOAL. Valdecir Fernandes. Direiro financeiro e Cill1cia das finanças: pane geral. 1953. L I, p . .53.
controle exlano. 2002, p. 92. No mesmo sentido, mas referindo-se somente.às contribuições es- 83 SOUZA. Ru)'de. Citr.cia dasfinanças: pane gera\. 1953, t. I. p. 180.
peciais: SANTOS JÚNIOR, Francisco Alves dos. Curso de direitofinanceiro, 2006, p. 106. 84 DEODATO. Albeno. Manual dt cilncia das finanças, 1965. p. 79; BALEEIRO, Aliomar. Uma
75 MICHEL!. Gian Antonio. Curso de dirdlo lrivuldrio, 1978. p. 75. inlrOOuçdolJ citnria das finanças. 1996. p. 253: SAMPAIO. Egas Ros.1. l~ri[uiç&s de cUncia das fi-
76 ATALl8A. Geraldo. Hipótese de incidtncia lributdria, 2001, p. 137. nanças: uma abordagem econOmico-financeil1l, 1991, p. 159; ROSA J1!NIOR, Luiz Emygdio F.
da. Manual de direito finanulro e dirtilO l1ibuldrio. 1998. p. 10; ~ruASSU. Oyama Cesar. Aspecros
77 Figura. outroSSIm, o Estado, como sujeito ativo na relação jur1dica que decorre da ocorrtnci:l
do dirri/o. 1964. p. 87; ANDRADE, Suda de. Aponlamrnlos daitnda das finanças, 1966, p. 52.
I
do fato gttador. e que conSlstl.' na própria ObrigolÇãotnbutãna (art. 113 do CTN).
162
I
163 I,
I
J --------_.;
i
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I.
.r
1! sabe que lerá o seT\'iço e é eSle que, garantindo a propriedade de lodos, ga-
rante a sua também"'ss.
entre os membros da coleti\idàde, mas. enquanto o imposto operfl a divisão
dos encargos governamemais par grupos mais dilatados, que tenham cnpaci.
:1
Em matéria de impostos, ponamo, o p;micular não pode usar como pre-
texto o fato de 05 ser\~ços gerais que o Estado presta â coletividade não lhe
dade econômica de pagã-lo. sem a mínima preocupação de que os indl\'íduos li
i
r.eks im~grados sejam ou não benericiados, a taxa, ao contrário, divide 3
a.lcançarem ou n30 lhe bcnericiarcm diretamente para fundamcmar sua ncga- despesa apenas entre os indh-iduos componentes do grupo limitado dos bc.
uva ao pagamento do tributos,,"'. . . neficiários diretos da atividade estatal (quer usem efetivamente o serviço,
Nos impostos, a inexistência de uma atuação do Estado, referida ao COntri- quer tenham-no ã sua disposição)91.
buime, impede que o falO tributado seja dimensionado mediame a mensura- O poder de polícia, tipificado como pressuposlO consliluCional das laxas, ij
ção da despesa a que o produto de sua arrecadação visa cobrir (o que se dá nos requer a eJclividade de seu exercicio, cQnsubstanciado num agir concreto da 'I
tributos vinculados, como a taxa e a contribuição de melhoria), motivo pelo' Administração. I
qual delennina a CF que as referidas espécies tributárias sejam graduadas se- Ademais, as taxas de polícia somente devem custear o poder especial de
gundo a capacidade dos comrib~intes de concorrer com os gasLOspúblicos policia, iS[Q t, aquele que consista num ato concreto e específico da Adminis.
(an. 145, I')". ª lração, de modo que somente sejam exigidas da pessoa que é alcançada por
um ato de policia de efeitos individuais. O poder geral de policia, por ser
b) Taxas
'. T~~é o lribulo cuja obrigaçáo lem por falO gerador (pressuposto de inp.rcnlr à funç:io normal do Estado, tem o seu custeio satisfeilO pela receita
dos imposlos9}.
falO qu.e dá origem à obrigação lribulária") o exercicio regular do poder de
QUlra n0!3 a ser deslacada.a~rca do poder de policia como [;':0 gerador
p~~f.~~~.O~_a utili~ação efetiva ou potencial de serviços público:" LTuificos e
das taxas é que, não obstan'te ser 'o-Poder de policia u~a atividade que pode
d!'!15f~e~prest~dos ao contribuime ou postos a sua disposiçâo (art. J45,!l,
desenvolver-se preventiva ou reg~i~à~e~~e, 'alienas aquele que é exercido
'.?~~f.~~;
.=.~'taxa se ,apresenta, POls',:como um lnbulo vinculado, assim consi.
prc\'fl1livamenlc dá ao Estado o.4ij~~tó' d7'.so.br~n~ d~..laxas. que a polfs:i::t 'I:
'.. '~~~::~~-2":.~~u~le .c.~jofato gerador seja ~ma atividade especHica do Poder Pú-
.1?l'7'9.t:.C9!1 ulJ1a.conseqtl~ncia desta). E, mais precisamente, um tributo vin-
". .;.. ~g.\á!:!~~~~;.
[efe,ibilidade direta (ao obrigado), pois a sua hipólese de .'. .. ~;:
- .':'~; - .-.~. ' .. '
91 BENEMANN, $aul Nich~It'. Com~~~.$lfFífl;'!J:~~~r.0f'5:.~{rf~l'f;çfm,o[lçO$, 19?7. p. 72.
, .. 'c J~'i.!~~~A~,
é a próprta atuaçâo eSlatal (aIO de polícia ou serviço público) 73. Geraldo Ataliba lamhtm se refert a.~ é:hstin~o:.7S9b a perspectiva financeíra. o Imposto t ~!".
'.::'
.,i;" ;...~~:' .r~l~.~~.::l;r~çhata.menlC referida ao ob~ga_do90,e.!1ão um benefício que esta exigido de lodos os panidpantes dos be.~efféiOs~ai5J.na'do{oú.~ill.idós pelo governo. A taxa
é compensação financeira de serviços e'a[~_~4.~'P~.9,~}pdiVi.d~~lmenie aos usuários". E'
~'.: .. "p'q~~.9:'!:t~r ao admimstrado., "
~<:::. :- . ',:-~~~S_~_~:~~~:1~~~Ao
?ireito Financeiro, a distinção entre taxa e imposto resi-
concluí o saudoso meslTe: "Daf o c.ri\l~ri~J~~::i~#8~~~l~~"t~p_~:i~3d~ contributl\'a de
lodoc; que integram delenninad" sociedade (em o~r.ras,palayr~; o lIm~StO t irstrumemo fina,n-
",. ',' ~ee~_q~e ~mbo~ssão processos de repartição dos custos da alividade eSlalal ceiro de repaníção de encargos gerais JXlr iÓda comímidadef o" erttinó 'dã"wlã é' o cUSIOda ativi-
"~'<'~~~~~~~-;:f!!f;ít~~'~i~~W.~~*~
;t: ~ ,......
,'.~
~.ti'1"J-1'~"~.4.I"-.••.••.•.
<;. .•• ,
,r~',
dade pública. repanido pelos seus diret~ dtsUn£~rios (OS<USUArio~dà:..~~~s
,' •• -c •••1••
,., •••
-' " .•••
póle::~ de intidtncia !rWultlria. 2001. p. 173) ..~n.6",~~'J-:~i,tgL~~~é5l~r~~~,~leC1
públicosY,(Hi~.
t""11$l.'~ .••.
r'~_ .
S-ry:;.~~ ,
laxa. enquanto contraprestação a uma ati\'idade'q~,~;~~~~~!.i~~~~~~»f~~ ~l!.r~!a,~.c:~e
85'DEODAIO'A1!i<'" M" ld.fCI,b)0.l!.1a5
.. ' .
" ,::''':'~tl-t~.~'!'!Y-:t;'~"('.'9.'.!!'~"
da id~~~'~!I!!!.L~.9:l.!â.?,(o
[ruem do enslOO &J:a[uHO,
fingnça5.1965. p. 11. Outro caso emblemático t o
'u.ns ,pag~iyI,'p?r' tx'e~plo, o Imposto de Renda (IR). oUlros usu.
nas universidades públicas
r.uoável equival~ncia que: deve exiSlir entre o CUSIOreal da arua~o'~tafufenda
te e o valor que o Estado pode exigir de cada contribUi~t~;~C,~~~~~~~~~~!e!-~~!
me.mos pertinentes às aliquotas ~ Abase de d.lculo fixadas em lei. ~_¥:~ ....
ao c.onlribum.
o~~é~
~Io,r .44la?'3.:~9: en~al1.
J~
86 M~~.:~~ií~tp!:~i~I~Ú!4~t;'
~9àá:'p"í~.':-''. lo, uh:apassar o CUStOdo sen;ço plcslado ou posto à dispOsi~ó ~ó~ê~~~~~Y~~.~.a:~,dp;~~~,_
:i' .
87 MARQUES, Márd~ St:v~ro. Qassijícaçao constitucional dÓs tributos, 200à. p. 156. assim, a uma situ::ação de onerosidadl.': excessh'a. que descar3etl.':nze essa r~bÇJô de equh'altncia
I
88 CTN. ans, }13. ~ 12• 1H e 115. emIe os f;uorl.':srefcridos (o custo real do Strviço. de um lado. c o \'310r exigido do contribuinte,
l
de ouuo). configurar-se-á. em:l:o, quanto:l. essa mcodalidade de tributo. hipóll.':SCde ofens.1 à cláu-
.,t,
89 Segundo classificaÇão proposl3 por José Ribamar GllSpar Ferreira. as taxas dividem-se em
sula \'edalOria inscrita no art. 150, IV. da COnslilUiç~o da República (ADI.MC.QO 2.551IMG.
R
admini.sl;ativas e compensatórias: as primeiras seriam as exigid3s em razAo do exercfdo do poder

ReI. Min. Celso dI.':Mello. Pleno. j. em 2-4.2003, D), 20-4.2006. p. 5).
de poIíCl~. ao passo que as segundas seriam as que remuneram o CUSlOde serviço público (Curso :~
de dircilO jin(l1Ia:im. 1979, p. ó6-6i). 92 srr: RE 80468/MG. ReI. Min. Antonio Ncder. g rum;:!.j. em 31.3.J981. D). 24.4-1981. p.
3563; RF.735S"i-MG, ikl. Min. Amonio Ncder, Pleno,). em 10-4.1981, D), 10-4-1981. p. 3173;
.90 ATALiBA. GemIdo. Hipóuse de incidlndo lribuldria. 2001. p. 156.
RE 100G331PS. R.r:IMin franci~n Re2Ck. Pleno.). em 21-9.1933. D), 27-10.1983, p. 16702.
164
165
.f
administrativa repressiva, isto t, a que se destina a obstar (paralisar, imp~á.

•I
dade do Estado ou, ainda, do fornecimento de serviços que, embora mensu-
reprimir) o desenvolvimento de atividades paniculares nocivas aos interesSes"" ráveis, são voluntariamente utilizados pelos particulares, isto é, não são coa-
sociais ou públicos, por atuar após a prática da ilicitude, autoriza, quand~~- tivamente impostos â aceitação dos usuáTios95.
muito, a cobrança de multa, mas não de tributo, o qual se caracteriza porrião:{' :1 c) Contribuição de melhoria
ler nalUreza sancionatória (art. 39. do CTN). 'i!'?
COnlribuição de melhoria é o tributo que tem por fato gerador;l valoriza-
Ressahe.se finalmenle que, para fins de tribUlação, não basta o exercício ~ !:." ~ '0 de imóvel particular" em , decorréncia de obra pública (ar!. 145,111, da
ça
do poder de policia, mas o seu cxcrcicio regular, devendo. pois, ser exe( ~:... . .
CF; art. 81 do CTN).
dentro dos limites estabelecidos em lei (art. 77 elc o art. 78, parágràfÓ":'
. . .",..::.:--
ambos do CTN). Se o ato de polícia extravasa os limites da lei, ele,
considerado como fato gerador da taxa, pois é inadmissível qúe:~iJ;' •• 95. BERNARDES, C. de Alvarenga; ALMEIDA FILHO.J: Barbosa de: Direito fin,ancdro t tn~~.
pratique um alO arbitrário e ainda pretenda cobrar do contribuiJ)i~~ '1967 p. 68. Apcsar de o STF jã ler proferido deCisão no sentido de que o quantltatl'o
. ~~brado cios usuãrios das redes de água e esgoto possui qalUreza juridica de taxa (RE 54 J 94/
correspondente à despesa que se causou para a produçào do referjd~;': 0_ PE"- R~I:'~Mi~'.Luiz Galloui. I! Turma. j. em 14.} O. J 963, Dl, 28.11-1963, p .. 1234), pre,'ale-
. Quanto às taxas de serviços, é importante desLacar que nào 'é qual~úe ;sel' ce~ ajurisprude.;'cia que o considera como preço público (tarifa). Nesse sentido: RE 54.4911
viço público que autoriza a instituição e a cobrança de taxa pela sua titil~. PE. Rel.'Min. Hermes Lima, 2! Turma. j. em 15-10.1963. DJ. 17.12.1~63, p. 4447; R~
A CF somente permite a cobrança de taxa em razão de serviço espedJiài~:.~ .

r..>~' 54.9961PE, ReI. Min. Barros Momeiro, I! Turma. j. em 27 -5-1968, D), 28-6.]968, p. 2453,
:;.: .RÊ~ía.6iJSp, Rel.-Min. Leitão de Abreu, 2! Tl:lrma,j. em 24-5-]977. RTl v. 82.03, p. 763;
sivelmente presLado ou POStoà disposiçáO do contribuinte (art. 145, 1I).::;'lfi .. '$. ••••:~lj\õj~Mcli;3371SC. ReI. Min. Celso de Mello, Pleno,j. em 21-6-2002, D), 21.6.2002, p. 96;
O s!,rviço público é específico '- em relaçào ao sujeito passivo -: qli:iiFdo t".,.:.RÉlõ.'.f~i;536fSC. ReI. Min. Carlos Venoso, 2! Turma,j. em-28.6.2005, DJ. 26-8.2005.~.
~";,r5~Ai~K~R~16402lSE. ReI. Min. 'Gilmar Mendes, 2! Turma, j. em 30-9;2008, D)t-222 d~.
embora se encontre mobilizado para servir indistint'ameme a todos., 'lem~
•••• 1Jj" ~. '~'."%1f!ii~'1'Yhb08, publico 21-11-2008; RE-AgR 5-44289/MS, ReI. Min. Ricardo LewandQw~k.I,
tinatáTio certo e esp'ecificado, s~mpre que a sua prest~ção se toma cÓijq;.e ~'~:~f-ii-Tú~f;j;:e:fn 26-5.2009, Dlt.1]3 divulg._18.6_2009, publico 19-6-2009. ? STJ. que 1Il1.
,:~
r
.
,'~"-
menLe necessária. O serviço pllblico,. para ser qualificado
pressupõe que a Administração Pública o presta sabend-o
como e5pe(!ifi.
quem sào o~.e~
i'~._~~
f:~"..-.:.. c;hsag;ou entendimento no stntido de que a cobrança detu.ada pelas conc:essionâ-
.,' .. ~:~~~ '~'~i;o público de água e esgoto possula natureza tribulãria. consistindo em taxa
:': (R8p'i6T.489/SP, ReI. Min.José Delgado. J' Turma.j. em 2.6.1998, DJ, 24-8.1998, p. 24:
~r tribuintes que irão dele usufruir9J. -
Serviços públkos divisíveis são aqueles de utilização rncnsurdvel?'Sã

__• !~ RÉsp ;127~~60IR5,'Rel. Min. Francisco Falcão, I! Turma,~. em 18-10.200], Dl, 12..7-2002, p.
217; REsp.4.80.692/MS, ReI. Min. Luiz Fux, I! Turma.]. e.m 1~.6.2003, D), 30.6.2003. p.
148-' REsp 453.855/MS, ReI.. Min. Franciulli Nello, 2! Turma.]. em 21-8.2.003. Dl, .:?11.
aqueles q':le, embora prestados como um lodo, funcionam em condiçõ~.~t.
2003, p. 299; EDd no REsp 530.808IMG. ReI. Min.Luiz Fux.1~ Tunna,~: em 14-9.200~,.D),
que possam ser individualizados, permitindo que se identifique e se avá.líl.~.'.' 30-9-2004. p. 220; REsp 665.738/SC. ReI. Min. Jos~ Delgado, 1~Turm~,~. em "1.11.200,. D),
.".
" isoladamente do complexo da atividade, a.parcela utilizada individualmente"_,:~ 21-2.2005, p. 114; REsp 690.609/RS, ReI. Min ..José D~lgad~. 1- Turma ..J' :m 28.6-~005, D),
-- .(usuário). A di';sibilidade é, assim, critério de medição, de ine';:. .. ~

pela pessoa 19.12-2005. p. 233; REsp 782.270IMS. ReI. Mm. Teon Albmo Za\'asckl, 1- Tu~a.J. e~ 18.
10-200S, Dl. 7.11-2005, p. 163: REsp 818.649/MS, ReI. Min. José Delgado, 1- Turma,]. em
suração do aproveitamento (efetivo ou potencial), pelos-usuários, do fruLOda 6-"1-2006, D), 2-5-2006, p. 273: REsp 830.375/MS, ReI. Min. Teori Albi~O Zavascki, I! Tur:
';
,. ação eSLatal(serviços públicos). ma, j. em 20-6.2006, Dl, 30.6-2006. p. 191; REsp 848.287/RS. ReI. Mm. Jost. Delgado, 1.-
Turma j. em 17.8.2006, Dl, 14-9-2006. p. 289), acabou encampando o entendimento sedl.
"
A Laxanão se confunde com o preço publico (ou tarifa), que é espécie d,e
j. ado no STF no sentido de que a lal cobrança detém natureza jur1dica de tarira ou preço
receita originária", pois provém da venda ou da locaçáo de bens de proprie- men l . 2 9
i público. Nesse seinidô: REsp'337.965/MG, ReI. Min. EIi.ann <::almon.~! Turma,.j. em .- •
2003, Dl. 20-10.2003. p. 2-44; REsp 802.559/MS, ReI. Mm. LUIZFux. 1- Turma,~. cm 14-8.
93 BALTHAZ.AR,Ubaldq Cesar. Manual dtodireilolribult1rio, livro 1. 1999, p. 57.

.' 2007. DJ, 12-11.2007, p. 162; REsp 887.90BIMS, ReI. Min .. Luiz. F~x, I! Tur:na.]. em .14.8.
2007, Dl, 20.9.2007, p. 246; REsp 866 ..H9/MS. ReI. M~n. L~lz Fux, ,1- Turm.a,]. em
9.}0-2007, Dl. 8-~ 1-2007. p. 181; REsp 856.272/RS. ReI. MlIl: LUI~Fux, 1- Turma/ em l~-
94 As expressocs pr~(o publico e tarifa não são tomadas como sinOnimas por Roocno Wagner 10-2007. DJ, 29-11.2007. p. 198; EREsp 690.609/RS, ReI. Mm. Eliana Calmon, 1- Se~ãO. J.
Uma Nogueira. Para o referido aUlor, apesar de ambas designarem rcmuneraçao de serviço pú. em 26.3.2008. D)t, 7.4-2008. Ressalte-se que as tarifas, por não possufrem nature~a ITIbu~á.
blico inessencial, o preço público refere-se à remuneração feita à autarquia, sociedade de econo- ria. n~o se sujeitam ao regime da eStril3 legalidade (STj, REsp 909.894/SE, ReI. Mm. Denise
mia mista e fundação, ao p3sso que a lanfa stria a rcmuneração feita ao p3rticu13r (iniciath'a pri- Alruda,l! Turma.j. em 3-6.2008, D)e. 18-6-2008).
vada), ntio configurando esta última. pois. espécie de le(eíla originária (Direito financeiro ejusliça
96 Somente a valorização de imó\'eis dI:proprird(ldc privada enseja li cobrança de contribuição de
lribufdria, 2004. p. 96).
melhoria (aJ1s. 2£ e 3£, ~ 3£. ambos do Decreto-Lei n. 195. de 27.2.1967).
I
166 167
= = = ,'•.................... •.
t
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•. ~
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~~~
/ - .
j A cOnlribuição de melhoria, assim como a taxa, é regida pelo princípio da
I
I, lei, da capacid.de mbutária ativa (capacidade de ser sujeito ati,'o de tributos) que
r£'uilnl1lvidadc segundo o qual é exigida em decorrenria de uma comrapresla- • pessoa politica titular-da compet~ncia tributária (aptid.o paro instituir tributos)
ç~o do Poder Público. Difere das laxas, no CnLamo, por ser um tribulO \'incu. faz. outra pessoa (pública ou pri,'.da), que, por \'ontade desta mesma lei, pas", a
dispor do produto arrecadado, em beneficio de suas próprias finalidades"". rara
I.do de 1CJcI;bilidade illdircca (.0 obrig.do), pois a sua hipótese de incidencl.
não é a ~~er:l::uuação estatal (in caSIl, a obra pública), c sim um beneficio que se camcterizar a paraJiscalidade não baSH\ que o tributo sej;l;cobmdo por ente di-
verso daquele que o instituiu, sendo necessário o concurso de outrO fator: que n
..
esta possa trazer ao administrado (a \'alorização imobiliária)9i.
A comribuição de melhoria, como a laxa, opera a di\isão do cUSto da receita assim percebida reverta em proveito da própria entidade que a arrecadah1-l •
• ti,'idade estntal especifica (construção da obm púbhca) apenas entre os indi. Emendemos, toda\;a, estar equivocada a dOUlrina q~e considera como si.
viduos componentes do grupo limitado dos benefici.rios daquela atividade nOnimas as expressões "contribuições parafiscais" e "contribuições especiais",
(proprietários â~imóveis cuja valorizaçáo decorreu d. obra pública)". Are. porquanto estaS últimas podem ou nãa ser 'dotadas de parafiscalidade. Com efei.
ferida exaçào, aliás', rf":m,como limite [o1a1a despesa realizada (CUSlO da obra99) to, o STF,por exemplo, ao julgar o RE 138.284-8-CE, decidiu, por unanimid •.
~ como limite indívíd~al Q' ac:n:~cimo de valor que da obra resultar para cada de, ser irrelevame o fato de a receita da Contribuição Social sobre o Lucro
Imóvel beneficiado (.rt. 81 do CTN). ;::. (instituida pela'Lei n. 7.689, de 15-12-1988) integmr o orçamemo fiscal da
d) Contribuições especiais . União. Vê-se, do exposto, que a referida contribuição n30 ê: dctada de parafis-
; C~~~ribuições especiais são Iribmos cUJo traço caracteristico que lhes dá calid.de Qá que é cobrada pelo próprio ente Instituidor da exação). logo in.cei.
pecuhandade é a vinculação da respectiva receita a finalidades predetcrmina. ~, lável falar-se, no caso, em contribuição parafiscal. O que ImpOrta, segundo o
das, ou seja, a circunstância dr .....•produto obtido com sua arrecadação ser ~~, entendimento esposado pelo STF, é que a receita da referida contribuição se
destinado para emprego em fms especificos (an. 149, (apul, da CF'''') e não' :~~ desline ao hnandamentõ da ~~guridade social.
a q~a Iquer o b"~cllvO101". E o caso, por exemplo, d;ts contribuições a que se
P...ra ,1;..~" Há aqueles que -l?lv~. procurando evitar polêmica - preferem chamar tais
I :¥t.. exações, simplesmente, de "co'Olribuições", sem qualquer ac.ljeti\'o_:t'5.Tal pOSlU •
.. ,'.
~~~~~~.
r~fer; o art 195 da CF, cobradas de empregados, empregadores e autônomcs
S?~~.~}mespecifico de financiar as despesas da seguridade social. ~~~:;,;~.ra lem, contudo, o incOIiv~ilÍe'nte."de p.ão diS.linguir as contribUições do art. 149
i~,,:('d. CF da contribuiçã~ de:'rii;-llii;ri~'(~;;í."45,:lIl,
da CF), esta tJmbém. mega.
.,
it::.f~:.
, :~:f\lgtms autores denominam as comnbUlções espeClais "conmbuiçõcs
',~ra.'iscàis"IO" A paraflSCahdade stgnifica, jundicamente, a atribuição, med,.nte
~~~ .. veimeme, uma "conHib":..uiçãqTf.êomoSeu proprio nome está a indiOlrl~. --~
:ft!,"~.,;;.1"
~~5.er~~:~
?l-;
:q.""''/: ~.l.
<;~~
i" ~,'. . .
9~IRA, R~gis Ft:rnandes de; HORVATH, Estt:\io. Manual de dircitofiTlllnccim, 2001, p. 53.
~~~
::£1%' p. 408-415 Este úhimo ã~t~~;
:\~I~l.::):~~~;~JLi,;'
._.. ""
~oniu~o; ~a~bt:.m emprega. a denominação "contribuições espc- •
'~'~.
.' ~"I'~'.'
':.,;' I 28, l':J~ °
.stntido ~ dispos,to no ~ 22 do Dt:crcto.l.t:i n. 195/67:"A
delerminaçaoda Comnbui.
\: "':"'~
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c"'( b'
131S o . Clt .• p.
342)".
.... I.! ,4~'" t',;.,
.••.• ,I,
;.!. '.~'~z.;~'
' '''''. ,~~ • ""';.
fi;;:'~' ~ ~O:.~~ t..~~~~~ri.?~ar.se.á ratea,nd~,. p~pordonalmente, o CUSto parcial ou lotaI das obras, enlrc :~\
~y:j.
103 ATAllBA, Geraldo. Hipóitst' de lncidtnda tributtlria; 2001 :i:>. 189; CASTRO, Alexandre Bar.
tOs. Manual de dircilO finanécini't tribUtário, 200i:p,'34.S: ~~~;:;;~~( ": ' .' . .~~ ••.
,:, '. tOdos p~,lmÓ\'eISIncJuldos nas respectivas zonas de innu~ncia~
!,~'•••• i
njJ~~~".:"n~~;~:~?,.De~;;t~.L;;{~:".19~/67
explicita o que ~ dev~ emender como .custo da obr:l~, \~<~~
.104 OLIVEIRA. Régis Fe~ildt';:d~;:~,Ó~~!\~.; ~~Çã~~~â.n~al.df direitafinan,~~:2001, p.
~'t)~;":'-.,~!.;
~~~~~"?iq~e:~t:I.e.se f.o,~p~t~,m -a.s despesas de estudos, projelos, fisl;2lização, desapropria. 60. Se o produto arrecadado volta para os cofres: dã pessoa, polllid utular da compettncia tribu-
.:.u!::'- •. ~'~'.' Íária, oc(>rre o fenômeno jurfdico denOJninàdo~"~tfêwràtiVi~àúXilia'r~. Ó agentê a:n:eiadador,
I
~ 1f :çOes,.adrmmstraçllo, execuçao e finanCiamento.. •
"'.;f" ".I. _&õ ~,~,~'7'""'-' - I'
. . I; . neStc caso. como enfatiza Roque Antonio Cin::uza':riAô'~'tlê.ü;ri~bstitúro;; lii~do sujeito
'.
t : ••••~ :!~O?.•. C!- an~'149, repu'
.~mpt:te. exclusivamente à União Instituir coiltnbulçÓC5 SOCIais,de IIlter\'Cll'
' . .:~'~'ati\'o,atuando em nome: c por conla da ressoa ttibui~n-te.(êIt.iSo~.d.'t-4iirifÕ
côro.
'.tiru:oanaf ,ribi.-Idrio,
': .5~?,~ ~~~?,e(7m~~lco e de intercs...-.edas categorias profissionais ('lU econOmiClS.,como instruo . '.•
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.",.1999,p.165-166.notaderoda~n.42).
.
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-::;i;1";.~--i .\ ..••.. ('.,':;, .'
, •.
. ~ ment~desua.atuaçaonasrespecti"asáreas,obser\'3doodisJ>O.Stonosllns.I.,6111 el50 lelll t5('n1 .
prejuu:o do prrvislo no ano 195. ~ 62, relath"ilmcnte às contribuições" que alude ~ dis~ith'O.: ~ • ; ••:, lOS Nesse sentido: MARQUES, Marcio Sc\'ero. OtmijicO[dO ~~'itucion~' dos lribul05, 2000, p.
101 Nes..c;esentido: jA~IM, Eduardo Mmdal Ferreira. Manual de Cltrito financrimc lribuldrio, 1999, ~f :.~ 192 e 224.225 '
p. 96; GL-\MBIAGI,FabiO; ALEM, Ana Cláudia. Finanças públiCas: teoria e prjtica no Brasil. 2000. p. ~f 106 Com o JnIUllOde afastar lal inconveniente, l1.::izFelipe Silveira Dlfml dt:5lgn~ as c;oçOCSdo
44, nOl:!de rodll.~ 9; MARQUES. Márcio Sevcro. Oassijicaçc')oconsll/u(iOl1aldos tributos, 2000, P 2~7. If&.:~~.õlit 149 dll CF Lomo -oulras comnbulçflcs- (Manual de dln1fO,"blllano, 2003, p 49.)O).)a Eduar-
102 ,Ncsse scn~ido: FANUCCIiI, F:íbio. CUfSOde direito tribu[(hio braSildrl'. 197], \'. 1, p. 32: js-~.' do M:lrcl:l! Ferrclfajardim não utIliza denonnn;lÇ<1oalguma paro design::lr um gt:ncfo que engloba.
I
OU~1]RA,Ftibl~ LC('Ipoldode. CU/50 rxpQsilil'o de dircito lribultlrio. ]976. p. 1"19e 171. No mcsmo ria:iS
~>}~.csperlC5 de clmlnbulçOCs rtfcnd:Js no an 149 d:t CE prdrnndo dr:nomin:'t.!:ts ~(onlnbuiçOes
. sentIdo: ROSA)t;~110R, Luiz Em}'gdio r: da. Manual de direito fin.Jfu:eíro e direito fribuldriv, J99$. '~ ~59Cals, JnlcrVenu\ns e corporauvas. (M:;nuQf dr d/feIrafinanUlfOC fnbuldno. ]999. p. 95 96).
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169 N, .~.
......~L";",,.,
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Há, ainda, os que designam as exações do art. 149 da CF de "contri~ú) tribuições sociais; b) contribuições de inteTVenção no domínio econômico; e
ções sociais"I07. Nesse diapasão, Hugo de Brito Machado e Sergio pintó~~ .•. '/.i c) contribuições de interesse de categorias profissionais ou econOmicasl12.
Martins consider~m como espécies de "contribuições sociais" as segulntes~~~~~ t Cabe ressaltar que, de acordo com o voto do Ministro Carlos Venoso no
a) contribuições de imervenção no dominio econômico; b) comribuiçoJs;~ I anteriormente citado RE 138.284-8/CE, as contribuições sociais subdividem-
'~t:
I
do interesse de categorias profissionais ou econômicas; c) contribuições de se, por seu turno, em: a) contribuições para financiamento da seguridade social
seguridade sociapos. Tal classificaçãO,. no cmamo, não se coaduna com a /~. : (art, 195, I, 11e 111,e ~ 42, da CF), dentre as quais se destacam a contribuição
redação do ~ 22 do arl. 149da CF (p~rágrafo introduzido pela EC n. 33, dei r} provisória sobre movimcntc:lção ou transmissão de valores e de crédilos e di-
I
sociai.se de i.nte~vençào
11-12-?,OOl), qu~ ~~:n.~I.?,~:~?,.~.,U~O~.tribuições n.~r r.; reitoS de natureza financeira - CPMF (arts. 74, 75, 84, 85 e 90, ADCT.da CF),
. :I
domfmo econõmICO -, separando;: pOIS,. as duas espéCies eXQoonQlslO9. Se as:" : e a contribuição socia1.sppre o lucro liquido das pessoas jut1dicas ~.CSLL
contribuiçõés :irit~n;eniiv~~?f6~êrr;:~éciCS de contribuições sociais, l~ir.'''''t/ (instituída pela Lei n_ 7.689, de 15.12-1988)"'; eb) COntribuições ,s~ciáis
como lecion~R~.,~~ ~u~~~t~{2j~',~~i~:~~~~:H~Y~~~~f.l~ç,~Idade de o' diSPOSiliV~~ gerais, ~entre as quais se destacam o Fundo de .Garantia .pór T:mp~.df~~~: ..
referido mênci~~ar "~pf~sf.i.I!!~t~';.ás .Últimas, qú~ .j~:. ~tariam abrangida~\~ ço (FGTS), as contribuições "destinadas ãs enudades pnvadas de servIço so-
nas primeiras: Tal classiflcaç.ão"P'9~ui,'ainda, outro in~onveniente: as con";'~\~.:: cial e de formação profissional vinculadas ao sistema sindicaI" (an. 240 da
tribuiçõe;; sóciai;; que não são pertineritesã segurjdade speia! (como, p. ex,; ~~'~. CF) e a contribuição do salário-educação (art. 212:~ 52, da CF)'''. ,
, '.
o salário-educação) não se ehqu~adràírr.en;.nenlÍ{;ifia~d~s
• '-.•...,1:" .•• i..•.•"., ••••....••
• '.''-"'r., !"
categorias ant~j:..
. •••• ,
.'.
__ '.
riormente apontadasl.1o.
Assim, conclui-se que a
:;- :;;\:~:{;r~9~t:7[&H..:~!"m~)~~~:.~-;..' ~~!,'"'
melhorJeitürà'dõ"árt,'H9ída CF, é a que conside...,.','

~>
,
- ._ .•. 1-•• __.••., _:,,,-J .•.•.•,.•• ,~ "','.'t .','-- 112 Nesse sentido: AUtARO, Luciano. Direito lributdrio brasileiro, 2003, p. 52; DlFIN1, Luiz Feli-
Ta como gênero a C3legoria das'~'cóntnDljiÇões~péCi~iS;J}\~;.que, por seu tur-r.~ ~.' pe Silveira. Manual d, dircíto tribu!driO~ 2003, p. 51: SPAGNOL, Wenhet Botelho. Curso dr âireilo
.: •.••• "<I>t ••••••
I
\, ••••,: ..• _ •.r •.••
no, subdividet;>.-se nas tr~m.~~~l~~.z~;f~f";~'!::~~~~~e~~i~positivo

~-" .••• !.t" • -./'/"
a) con:~: ;(
~.
lribuldrio. 2004, p. 67. Semelhante t!'a divisão proposta por Sacha Calmon ~a"arro ~ho. que:
no e~tanto. restringe o rol das cO!,lIribuiç.:ks"sociais àquelas que st: deSlinan: a custear a'segurida.
' -' .' ~::;::,.;',;.,~;.:;~i:~>~~~:.~~~:~:~i~:~.:

' . ~~~~;, de ~cial, ao asseverar que: .No Oireito'Tributllriõ da Constit,uiÇão de 1988. as contribuições es-
peciais são If~S. para financiar os de\'eres do Eslado em tTts areas: a.da sesuridadt social (prt\i •
dtncia. saúde e assiSl.tnoa social), a da inlt:rvençiM no domlnio (COMmico t .social (...) e a da
• 107 Nesse serllido: CA,RVALHO: Paulo de Barros. Cu1}cidt _di~tiio..!rib:'tdriO; 1996, p. )5-)~;'~.!:~~'
:.1 ,
'. DENARI, Zelmo. Curso df din:il~tributário, 1996. p. 107.1 ).'i ..• '-:;,~ :'-,: l:' ""} i. .~-<-:~:~.':' ,. manulcnçdo das tn!idadtS rcpracntalivas das Caltgarias (Coni)micas r dr,Srus "rg~os dt dàssr (contri.
" , . 108 MACHADO. Hugo de: Brito Curso dt dirtilo tribulário. 2002, p. 64 e 36).364; I-.V-RTINS, Y:tJ.;'':
.
buições corporativas: sindicatos, OAB.etc.)" (g:~famos) (ContribuiçOCs cspecia.is. 19?~. p. 781).
'i St::rgioPinto. Manual dt dirtilo tribul4rio. 2002, p. 122. Das trts categorias apontadas pelos 'aulo. $.]i,~' 11) A CSLL tem fundamemo no ano 195. I, c. da CF (inciso com redação determinada pt:la EC
1
l. rtS t-dtrido~, a única que, deti\':trnwtt. conslitui espécie de contribuiçao social I. a das contribui. .:~~J n.20,d<lS-12.1998).' ' ;: '
ç~ para o custeio da seguridade social, como, aliãs, reconhece expressamente o próprio texlO ;..~.;;-á:;' 11"1 Na lenninologia adotada por Wenher Botelho Spagnol, as co~ltribuições sociais espt:cíficas
l~-. constitucional em vigor (an.- J 95, capu/ e ~~ ()S!, ~ e 11 - ~~ 92 e 11 acrescentados pela Emenda ,:~~- para:l sc:guridâde social 5."0 chamadas de. -comribuiç6eS sociais s/rirlO Stnsu., enquanto as contri.
I, Constitucional n. 20, de 15.12-1998).

-
109 Também procede à separnçao das contribuições sociais e interventÍ\'3s o ano 76 do ADCf
~".~,,~:r;;.
,~
~.:
buições sociais gerais silo conhecidas como' ~contribuiç6es sociais 1010 stnSlJ~(Curso dr direito 'rlbu.
ldrio. 2004. p. 67.78). PnraJosé Eduardo Soares de Melo, as contribuiçõe:~ sociais especificas para
a seguridade social (an. 195 da CF) dirertm das contribuiçoe:s sociais gentricas (an. 149 da CF)
(Ato das Disposições ConslÍtucionais Transitórias), introduzido pela EC n. 27, de 21-).2000, .,.::;,;.
I, cujo caput, com a redação determinada pt:la EC n. 56, de 20.12.2007, assim dispõe: ~t: des\in.
culado de: órgão, fundo ou despesa. att. )1 de dezembro de 2011. 20% (vinte por cento) da arTe:
cadaçao da União de impostos. conlribui(MS sociais r di: Inlrrw:n(ãO no domfnio uonOmiro,já insli.
-:i.....t
:::;""I.~,•..',',.,~.. ':.:.
__
porque esus implicariam uma ~parnftscalidade facuhativa~ - pois ~podem ser arrecadadas dirtta-
mente pela Uniao. integrar o seu orçamento fiscal e. depois, pelo mecanismo das transfertncias.
ser repassadas ao órgão ou pessoa criada para administrar o scf\iço~ -, ao passo que aquelas se
I luidos ou .que \ierem a ser criados att!'a rderida dala. seus adicionais e respectivos acrt!'sdmos
legais" (grifamos):
-,;::
~~r
sujeitariam a uma .parafiscalidade obrigatória- (Curso dt dirdlo lribuldrio, 1997, p. 69 e 73). Ape-
sar de concordar que as contribuiçOCs sociais gerais (assim enlendidas as que não se destinam ao
custeio da seguridade social) submetem.se a uma uparafiscalidade facultativa.' e que as contribui.
110 Ress:,!te.sc que. no tntender de Strgio Pinto Manins. a contribuição do salário.educllção t •• ~4 ções SOCiaispar.!. o custeIO da seguridade social n:lo podem integrar o orcamento fiscal da Uniáo,
uma contribuição de intervenção no dominio econOmico (Manual dt dirdto tributário, 2002. p. ~..t: Misabcl Abreu Machado Dtni aponta outra diferença entre tais exações: -A grande diferença está
122). Discordamos de tal posicionamento, llté porque o texlO constitucional é claro ao eStllluir }' ... l'.m que as comribuiçõts sociais em sentido lato não são objeto de qunlquer exceção, sujeitando--se
que o salário.educação é ~contribuição social~ (an. 212. ~ 5!!,da CF).
11 J Empregam tal denominaçllo. denue outrOS, os segUlnll"S doulnnadores: BALTHAZAR,
.~:
Ubaldo CeSlr. Manual dt: dirólo lribuldrio,lhTO i, 1999. p. 79, SI'AGNOI..y •...:nher Botelho. Curo
so d( dirdlO tribuldrio, 2004, p ..67,
;<"
de forma integralllo regime constitucional tnbutário. monnente llOprincfpio da anterioridade da
lei tributária ao exercido financeiro de sua eficácia. enquanto as contribuiçOCs destinadas ao cos-
leiO da ~guridade Social submetem.se a regime consllluciona! próprio" (O PIS, as medidas provi- ~
sórias e o pnncipio da não surpresa. p. 202).
I
I
170 171
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A Emenda ConstilUcional n. 39, de 19-12-2002. introduziu no texto

frisc sc, por imcrcssar tal aspecto 30 Direito Financeiro!!!>,qu.c a ~p~icnção
4
conslitucional o ano 149.A, que autoriza os Municípios e o Distrito Feoeral a

dos recursos pro\"enicmes da cobrança de empréstimos compulsónos e \OmCUI;1-
insliluirem contribuição "para o custeio do scnriço de iluminação pública".
da à despesa extraordinária que fundamentou sua inslituição, consoanle deter.
Passou ti ser constitucionalmente prC\"iSla, como se vê, 1100'a modalidade de
mina o parágrafo único do ano 148 da CF. ...
contribuição, cabendo, a re.speito, a seguinte indagação: qual a situaçiio da
A lei complementar que instituir o empréstimo compulsóno fixará obr~-
referida exação no quadro geral das espécies tributárias?1l5
gatoriameme o prazo do empréStimo e as condições de seu resgale (an. 1),
A COSIP - como vem sendo chamada a referida COntribuição _, segundo
parâgrafo Único, do CTN).
nos parece, não constitui nova espécie tributária autônoma (que se adiciona-
ria àquelas cinco ameriormente referidas), mas configura subespécie de con-
2.2.2. Receitas de capital
tribuição especial, uma vez que, como aquelas, possui como traço caracterfstico
a destinação espeCljica da respectiva reccila (que, no caso, é voltada ao "custeio do '" As receitas de capital, na lição deJosé Ribamar Gaspar Ferreira, "são aque-
seniço dc iluminação pública", como expressamente atesta o texto constitucio- .;t:las que delenninam alter~ções compensatórias no Ativo e Passivo do PatnmO-
nal). Avançando no lema, emendemos que, dentro do universo d~s contribui- i~'~:nio do Estado"'19. .
ções especiais, a COSIF não se enquadra em nenhuma daquelas tres subespé- ~_:~~~.~ Na definição de Jair. Cândido da Silva, s50 os "recur;os que ~spor~dlCa-
CIes mendonadas no capuc do an. 149 da CF - por não se identificar Com os i;.~. mente fazem-se presentes na arrecadação", caractcriz.an o-se, pOIS, pc a sua
.seus o~jeti.vos -, mas se conSlHui numa quana modalidade, posicionando-se aO .~i'" desconlinuidade120 .
lado das COntribuições sociais, inten'cntivas e corporativas1l6. .- ~; o.. Seria o caso, por exemplo, da receita resultante da venda de um imóvel do
Percebe-se, pelo exposto, que o conceito de "COntribuição especial", em: . \ Estado ou a proveniente de um empréstimo feito ao Estado.
.
,.
.
. "boti designe uma espécie do genero tributo, é também ele mesmo um "ton-
ceÚo geflérico, no sentido de que o seu contetido -Compreende as VáriaS~'~pÇ-
\'.l: De acordo com a Lei n.- 4.320/64, são receitas de capita~ as prov~nientes
.l/o.~aà'r~aliz3çàode recursos financeiros anuncias de COr.5UlUl\3o.de.dl\ldns: da
cies exácionais amerionneme rderidas 'I); ~~::; .•..
, t h~~rsãO,em espécie, de bens e direitos; os recursos recebldos de oUlr~s
e) EmprésÚmÇJs compulsórios :;~,;.,o I.
.. R~s,~~ de direito plÍbli~o ou privado, destinados a.alender a despesa~ c1assl-
Empréstimos compulsórios são IrihulOS que podem ser instHufdos_jJClá ~°r1êáveisem Despesas de' Capital e, ainda, o superávH do Orçamento c.ortenle
União, mediame lei complementar, em caso de calamidade pública, de g;,~~ '(?tJ, I I', ~ 2 2).
- externa ou sua iminência (art. .148, I, da CF), ou no caso de investirr:é~~o '~~I, •• .
;{,,;d{~t~
.~
público de caráler urgente e de relevante interes~ nacional (an. 148,':1I, d.à ;2bESTÁGIOS .
CF), os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as cauSas, ~ua 4~ _ ~1""~
criação. Caracterizam-se os empréslimos compulsórios pela exigénci'a c(m5'[i~ :~"!;~~t

.'à'do o ano 139 do Regulamento Geral de Contab~lid~de Pública (De;
tucio;,al de previsão legal de dev~luçãO do montante do tributo ao COntri- ~,f'd""
reto,Ie era I""
n. '1'5..7'S3-.
'.'d"e:-S.~"n
- I 922) que regulamentou ,"o Código de Con.-
buinte, ao fim de determinado pertodo"'. ilfd~ª~f\1bíi9!\6~é~?Úi'.U!gislativo n. 4.536, de 2S-1:;~22), toda rece!la
. ª9J:S."ffi(j&cte':i~{i;;~'íris'estãgiós: a) fixação; b) arrecadaçãO; e c) recolhImento. .
",-ifrW-tsiág;,i:> (le f?,~ÇãO, por' sua vez, segundo o ar!. 140 do c!lado Regula-
115 Panimos do pressuposto de que a "contribui('ao para o serviço de i1uminaç:'lopública~ (ou ~~~ç~w:<ie.râl;-_cõnipreeride a organizaçãO das csumatlvas e os lançamentos dos
COSlp' como vcm sendo designada por 31guns doutrinadorés) possui nalure:t3lribulária.
, I
lJ6 Nesse .sentido. COELHO, Wr:mer Nabiçl'l. C1assifiOlçãodos tipos lnbllu\ri~, 2004, p. 106;
Paulo Robeno Lrrio Pimcma. ComribuiÇl1opara ocusu'io do 5erviço de ilumina('ão publica, p. 105.
. Em sentido comrário ~ o entendimemo de: Márcio Maia dl' BrillO, que concebe a comribui('i'lo dc
~a O campo
da drSlina("o ti"iYo das leceitaS tribulárias, como é: sabido. é ohjcto do inl~reS5(
do Dirdto Financeiro .
,iluminação pública como espécie de con:ribuiç:'lo dc imcrvençao no dom:nio econÔmico (COnlri
.~
119 FERREIRA.Jo~ Rib:lm,ll' G:lspar. Cur~(1de álrrilfl fi"allcciro, 1979, p. 53.
4
:J'"o'~~ .
buiç;'lo p.'ra o cUSteiodo strvl('O de i1umina(':'iopública - natureza jurfdica. 2005. p. 75-80).
o. >:~ 120 SILVA,j<'lllOndido da. L:i 1:. 4.J20/6-f comenta d a: u:na conm 'h u jMoparJ a c1aboraç"oda!cl
.117 MARQUES, Márcio Se\'ero. ClassifíCQ(do (Omlilllrionai dos tribulos. 2000. p. 192.
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~1.~:.
(ompl,,",",,, (! 9'. 'n. 165, c, CF).2007, p. '6.
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110
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mento. Colocando em ordem direta as mencionadas atividades próprias :~
Conrigindo os apontados defeitos na esquematização dos estágios da re-
ceita tal como proposta pejo Regulamento Geral de Contabilidade Pública,
estágio fixação, João Angélico aponta como tais as seguintes: a) proposta orça_ ".;:' entendemos serem dois os eSlágios (rases) pelos quais deve passar uma recei.
mentária; b) conversão da proposta em orçamento público; e c) lançamentol21, :.._~\ ta pública: a) o da previsãO, que compreende a elaboração da proposta orça-
Seriam Irês, assim, os eStágios das receitas públicas, segundo o esquema mentária (ato administrativo) e a conversão da proposta em orçamento públi-
proposto pelo Regulamento Geral de Contabilidade Pública: a) o de fixação co (ato legisla(i\'o)H~; e b) o da realização, que compreende o lançamento, a
(que compreenderia, por sua \'ez, três momentos: a proposta orçamentária, a ,,-t.. arrccadação e o recolhimenw126.'
conversão da proposta em orçamento público e o lançamento); b) o da arre-
,. 3.1. Previsão
cadação; e c) o do; recolhimento. Tal esquema, contudo, contém algumas ',~::
impropriedades. . ;-
AÍ)Iíin~'ira:"de}ã~\ip~re~é!rio'e~l:ii~go da palavra "fixação" para designar o . ;~'. 3.1.1. Noções gerais ..'-~. L" . c;~,'.'..
1
estágio friiêiál'da"R'çeF.ã:1tomo berrFi'essalia

Benedicto de Andrade: "não obs- . '~.l"_
" ' ' .' .,~:f~._It.:
A previsão da receila pública ocorre quando ela é inserida.~.<?,.~~çamento
\t' ., ".-.',
tanle o art. 139 do Regulamento Geral de Contabilidade Pública estabelecer, (art 165, @ 8£, da CF), representando "a expectativa ~e,rcali~açãq ?,~s/~~e.i,:,
como. primeiro eitágicti:la rééeiÚl pública', âjixação, não há, propriamente, i,: . tas estimadas na fase da elaboração do orçamento 12. Prever as receItas
. . '",r.~'~tl:l"'"''--
fixaçãO da receita, er.si~p~~:~~ô~clú~'!ha'elaboraçáo do orçamento seria ~~ \. significa orçar as que possam ser arrecadadas dentro de um periodo~ C,º,rift9,~ ,', .'.:~
, ,.', ,J!.' :,)1 p

impossível fixar, rigidãmente.:1âS!qt3.!llias ..a 'serem arrecadadas na exccução . ~.:.. anle as suas diferentes ongens . 128
._ ,<!
orçamentária, tendó-se'-ehfêoiifa'~ã~rista1;l~Údà~ena tribulação e, mesmo ..na .."~ 1 A previsão da receita corresponde, assim, aos valores que a l~i ?rçà~e~~~~..
arrecadação, das prihciPàlsN?!<fs:'ª~,:r~ceií.'pública" (grifos no original)"'.
conclui o citado'aütÕÍ'.:".?re'riibs~1fçit$f.qúe~\'âééi[anJoo estabelecido pelo Re~
E;~"' l
.~ri, ria consignar,'''pois são esti-mativas de receilas que se OrigiI}~n:'~~1e~*çl,~~~~~'.~'..
,previsão, antes de comporem o.projctO de lei orçamcntáná"119. O-~táii(faã' ,:'
gul~mento Geral deC~~t;biliâade'ipública:-:cbnsiderar aquela fixação como ~::: ' receita pública correspondente à prcvisão, cõmo destaca Heilio Kohàina,
sendo fixação das esrimaliYaS,-'mais'-cori.semánea com o. própl;o espírito do ~
"dev~ ser entendido e configurado com a e-diçáo legal do orçamento que, ali-
- dispositivo regulamentar (grifos n<rorigina!)I;': ~;~
ás, é o documento originârio do início da escrituração contábil da receita do
A segunda impropri-edade reside na dote6unação do conteúdo do estágio :-':-" exercício"J)o, •. l
de "fixação", que, segundo o Regulamento Geral de Contabilidade Pública, '" Ressa1te~se, como dito amerionnente. que as receitas públicas no orça~
compreende a organização das estimalivas, votação do orç.amCnlOe lançamcn~ mento são previstas e não fixadll5, como ocorre com as despesas públicas, Isto
to. Transcrevemos aqui'a Iiçáo de João Angélico a respeito: "A nosso ver, (._.)
não mais se pode admitir a inclusão de atividades pr~prias do período ~stima~
ção da receita entre as operações especificas de realização da receita, Temos para 125 Nesse sentido; SILVA,Uno Manins da. Contabílidadt' govt'mamrnfa/; um enfoque adminis-
nós que, do estágio fixaçãO, a única atividade que se opera efetivamcme dentro 1r31h'o, 1996, p, 94.
do período realização da receita é o lançamento" (grifos no origina!)I". 126 Nesse sentido, entendendo serem quatro os estágios da receita pública (pre\-isão, lançaml."n-
lO, arrecadação e recolhimen~): LEMES. Fábio Nogueír3. Or.;amtntos municipais t' procedimtntos
legislati\'os: orçaml."ntos, procedimentos, le.gislação, 1995, p. 70-71; rAMEZ, ~rlos André Silva;
MORAESJÚNIOR,jostJa}me, Finanças pUblicas,.2007, p. 151. No mesmo senudo: CARVAUiO,
Deusvaldo. Orçamenlo e con/abilidadt' pública, 2005, p, 153.154, O último autor, no entanto, ntl
121 .A,NGt.UCO,joãô. Cor:lcbilidad•.pública, 1994, p. 'i8.
mesma obra, enquadra o lançamento no cSlágio àc prc\-ls.;o da receita públictl (ob. cit., p. 157).
122 ANDRADE, Benedicto de:, Contabilidade pública, 1977, p. 83.
127 PERES, lázaro Borges el aI. Conlabilidade pública, 1996, p. 57.
123 Ob, cit., p. 83, A respeito do emprego })tIo Regulilm~n1oGeral de Contabilidade Pública dll
128 DE PLÁ.C1DO E SILVA, NO(Õc..s de finanças •. dirclIo figa/o [s,d.I, p. 62,
pala\'T<'l-fixação', )0:'10 Angélico apre~ntil outra possivcl explicaçao para [<imo:"Talvez a inten-
ç.ao do legislador fo~ a de empregar o \.ocábulo na acepção de lançamtn/o que é a indi\idualiza' 129 KOHAMA, HC11iO,Contabilidade pública: teoria c pratica, 1991, p. 90, No dizer de Róbison !
çtlOdo contribuinte,Jtxando-lhe sua obribação fiscal para o exercicio" (grifas no original) (Conta- dc Castro. a pre\isão da receita Me a cSlimath'a de qutlntO se espetO!arrecadar durante o exercicio~
bilidade rú!)/ica, 1994, p, 48). (Administraçdo c direi/o financmo c orcamcnldno, 1996, p. 23),
124 COn/abilidade pública, p. 48.
130 KOH.•••• M./I,.. Hí'dio. Contabílrdadt publica: tcoría c pr:ltictl, 1991, p. 91. -I1
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174 175 ,.
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porque na elaboração da lei orçamentária é impossi\'el fi~ar, rigidamente, as Somente será admilida reestimati\'a de receita por pane do Poder legisl:t-
rrechas n serem arrecadadas, ao passo que a capacidade do -Estado para gastar livo se restar compro\'ado erro ou omissão de ordem técnica ou legnl (art. 12,
m
56 depende dele f, sendo assim, tem a despesa pública um Iimile máximo li 1", da LRF).
a ser observado. Diw de Outro modo, os \'alores consign:ldos no orçamento Por expressa detenninnçilo legal, não poderá o montante previsto para as
:l IilUlo de despesa não podem ser ultr:lpnssados (rcssah'adas as hipóteses receilas de operações de crédito ser superior;w das despesas de capital cons-
de despesas extraordinánas - também conhecidas como eXlraorçamcnld- tantes do projelo de lei orçamenloria (art. 12, ~ 2", da LRF).
,ias), como deixa claro o inciso 11do ano 167 da CF: "500 vedados: (. ..) 11 Apreciando o pedido de liminar da ADJ 2.238, o STF deferiu medida
- a re(llização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam caulelar para conferir ao ~ 22 do ano 12 da LRF interpretação conforme ao
os crédi!os orçamentários ou adicionais". ReJalivamente à reeeila ao con- inciso 111do art. J 67 da CF. de modo a explicitar que a proibição não abrange
trário, não fica o'Administrador adsrrilo aos valores constames do ~rçamen- operações de crédilO aUlorizadas mediame créditos suplemenlares ou espe-
la, podendo arrecadar menos que o prC\iSIO (dtficit) ou exceder a previsão ciais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislali\'on".
(superávit), uma vez que as receitas eSlão apenas eslimadas (e não fixadas) O Poder Executivo de cada ente da Federaçoo disponibilizará aos de-
na lei orçamemâria, lendo-se em coma a instabilidade das principais fomes .,
mais Podere; e ao Minislério Público. em \Tinta dias ames do prazo final de
da receita pública 132,
encaminhamcnlO de suas proposlas orçamentárias, os estudos e as estima-
Esta, aliás, é a conclusão que se extrai da leitura do ~ 8" do ano 165 da CF; livas de receitas para o exercício subsequente, inclusive da Rel, e as res-
que 9iz: "A lei orçamemária anual não comerá disposilivo eSlranho à previsão pectivas memórias de cã1culo (art. 12, ~ 32).
da xecc!!a e à fixaçãa da despesa (...)" (grifamos).. . '.. O Poder Execmivo, no prazo de trinta dias 27'; j, publicação do orçamen-
to, será obrigado a desdobrar as receitas previstas e~ metas bimestrais de
3, L2"'A previsão da receita segundo a LRF
"', ~.• . "
arrecadação paia melhor controle da aplicação das receitas (art. 13 da LRF).
De.~c~rdo com "O capul do an. 12 da LRF,as previsões de rfceila.deverão: Quando cabivel, poderá especificar, em separado:
. a):~~s=rvar as normas técnicas c legais ?plicáveis; . 7:ti;:r;~':f~'J-;~i;j'~s!.J./ a) as medidas de combate à evasão e à sonegação fiscal; -
b) considerar os efeitos das alterações na legislação, da variação,dinndice." ~"~.• b) a quamidade c o~ valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida
de preços, do cresciment~ econômico ou de qualquer outr~Jat9~ rcievãm~~; ...: ativa (execuções fiscais);
c) ser acompanhadas de demonslrativo da evolução das ré2eitás' nós iH.; . c) a evolução do montame dos créditos tribulános passfveis de cobrança
tim'os três anos, da projeção para os dois 'seguin.tes àquele a';~ue:':,sé'~ ref~i;:.. na \~a administrativa. .. ,
rem, e da melodologia de cálculo e premissas utilizadas133_ ' O estudo do processo de previsão das receüas públicas, por envolver a ela-
....b~ração da propOSta orçamentária e a conversão desta em lei orçamentária (aLO
, <l~giJ;lativo), será aprofundado no capitulo rcsclVado ao Orçament,o Público .
131 DEODATO. Albcno, Manual de cilnda dasfintll1(as, 1965, p. 39. . /; ;/~, .1r:t,.. -
~>~"!{
•• l-
lJ2-M,ACHADO JÚNIOR,), Tcixeir:l. Adminis/raçtlo orçaml"llll1ria comparada: nrJl.Sil:Éilad~J' '
Uni~,o~, 19.60, p. 76. Assim é que ensin:llino M;'trtins d;'l 511\";'1;MQull.mo a receita publica'; io --fH"4"ÃOI-MC"'2:238io'r: ReI. Min. limar Gah-llo, Pleno.j. em 9.8-2007. DJt-l72 divulg, 11-9-
eSti,r:n.aras receilas prová\"eis de cnda fOIll~, o legísJndor nAo preicnde limilar as faculdades "2008;~publiê. 12-9-2008. Amerionncnte. à lal decisão, o Plenário do STF ha."ia decidido (em
de arrecadação do poder público. O objetivo de c:\lculo dos recursos t fund:lmenlar o mono ~215,-'2'ó62), pOr unanimidade, 'pela suspenS'lo cautelar até o julgamento do ménlO do ~ 2,2do :\rt.
I:mte dos gastos e. por vin. de conscqUl!ncin, chcgnr ao n~\'c1amenlo entre Receitils c Despe. : .ir2~di tRF. Segiíndo 'os 3rgumentos elos panidos polilicos (PC do B. P5B e PT) que aJulzaT3m li
sas. Entrelanlo, 30 conlráno d:ls DrSpl"s,1S,tal prr\'isdo não conSlilUi um limite, cheg:mdo;lo .,.(' "r~fe'rfda'ADI, tal disposilh'o viola O ano 167 da CF. que, no seu inciso 111,~rmite que as ~J.X'r:\.
qual a anrcada{ão dc\'a ser suspcns;'l~ (Ct'lllu/nfidlld.: gm'unolllol/(I/: um enfoque "dminislr:t- {Oes de crtdilo excedam o mC'nlante das de~pe.s:1sde capital quando fo,~m aUlonIadas m:Olanlc
li,'o, 1996, p, 39), crtditos suolementarcs ou espcci:1is com finalidade prcci!Hl, apro\':ldos pelo Poder I.cglslatl\'o ~I
malOti ••;;~olula, O mínimo Marco Aurélio, então Presidentc do STF. ec;clarcceu que n~o ha\'e~3
133 J<Idispunh:l:l rcsprilo a lei n, 4.320/6-( em seu ilrt, 30: "A estim:uh':l da (cceila terá por
conSt"qutncias práucns na suspensao desse dispositivo, pois a ConsliIUi{<'lo prevI! :\ mcsm~ COIsa
'I~.
basc as demonsl(:l{Ól's a que se rcf('rc o :miJ.;\l ;'tnll'riol' ~ :m'CCad:l{:1odos lrI~Sultimos cxerc£cios,
no ,m. 16i, 1lI. mas t um pouco mais llmplll. ao fuzer a rcss:lh'n quanto às despes:!s ;'tu:on~ndas
pejo menos. bem (lllll{) :15drCllllSl:1ndas c/.: onk'lll cOlljunlur:11 c OUI(,IS,que possam afct:;! a
:llCci:lnle crtdilos suplcmcmares espcClllis, Dc acordo com o Tnbunlll, essa rcssnh';; de\'coa lcr
produtividade de cae!:liL1:llCde flTclla~. .,":,
5ido observada pelo te~.to dal.Rf.
176 "",
177
•
3,2, Realização Anteriormente ao lançamemo o crédito não era líquido nem c>..ígívcl,passan-
'~~_,;~:'t do a sê-lo depois do ato de lançamento.
Tal eSlágio ocorre quando t,a receita então, efetivada. o que se dá com a ':~~~~':
Ponamo, embora não sendo conslitutivo do direilo creditício do Estado
enlrada do dinheiro dos cofres públicos. ,'~;<:
(que, como dito, é anterior ao lançamento), é indubilá\'el que o lançamento
São os seguintes os estágios da realização (execução) das receitas públicas: --
individualiza esse direüo, delineando-o concretamente, ao determinar cenos
a) lançamento; b) arrecnd(lção; c) n:'Col~il11eI1l0m.
elementos que, de outra forma, ficariam latentes e incapazes de produzir os
.' ,. seus próprios efeitos. '
3,2: 1. LanÇ'lmento
Especificamente em matérja. de recei,tas tributárias,
são trés as modalida-
.. No dizer de João Angélico, o lançamel1lo"é a indi\idualização e o relacio'" des de lançamento adotadas pelodireito'brasiléfro,'de afia0, por dec!(ll'ação e
[I'
I . .1
~ nàmentciôós:con'iribuintes, discriminando a espécie, O \'alor e o vencimeniol" !,or homologoçãO. . .. ',' . . "
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r~E;
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, i;
ao imposto de' êádâ 'um"JJ6.
;.. :!;.A.6'~c~ntiái;(H3õ:qülC:o:.conceilO Iranscrito deixa transparecer: são objef;f:.. ..
de lâriçar:nerilO Ílão apenas.as'tributos. mas, de igual moçio. qU(lisqucr OUtl-~':~:.c.
Diz-se que o lançamento ae afroo qúãndo"rcitliZadó'poT"lilicialiva
é ..
autoridade administrativa,~ serrl' interven'ção. db;~j~ito'
CTN).
piliivo (~ri~.:'t149
do
da
r~l:~
~
re'nda5 (~êceilàS) -éOtn ~i~né;iriÍeiHo:detenninado em lei, regulal)lcmo ou cori:+~ O lançamento é !,or dec!aràção quando efeLUidó-pe.!a'âúlõridiíde ádininis-
" l! lralo(ãit.,!!taa'teirn.~4i320/64) .' ._' .. ~(' 'trativa co~ base na declaraçãO do sujeito Pí;lssiyobti-~dê".(e~~-i:O~iSte"é[qü.an-
pr' ,
;, :I.
" ',"à'lãhçhi\i'~~fá!d~~~êitá' p~de ser definido, pois, como o ato da TepartiçãÓ~~ ::_
cómpçt~Jú.~~:qÚ'é7têiÚi.~-"ajj}ocedénciado crédito fiscal ,e a"pessoa q~elhe t .~'::" .~
'do um ou outro, na forma da legislação lribulárla;'piiiStJí',ã'ã¥õ'ridãéltà}lini-
nismiti\'a infonnações sobre' ~a{éria de ,fato,'indispensãvêl :à~s1t3'tré,tiv"ação
dc'ved9.rn.:(bk.i.fi'e'o:dé9ilõ~deSla(an. 53 da Lei ri. 4.320/64). J:; .',. (ano 1"t'7' do,CTN) ~ . . ,,... .::,,:,~
".".J,' 'f""
,-'h:~.fF'~,)~,f "-",
••;, •• >
..~~.J~~~:~t1~~?~iff~:~?~ci;~:f~~.eber
~e[enninadâ'recei!a pública n20 surgeco~1. . Já o lançamento por homologação ocorre. no:a~B.it9~ti~~q~~le~.tnbblOs
,
~ .~1~n~.I!tep~?'~;P9;9.~~~~~:l~,~'
~ireito é. prer.xiste~te àquele ala, sendo,'pcl?':~..,~~_ cuja legislaçãO atribua ao ,sujeito passivo o dever de anteapai:6'pá:g~rrien'ló
:::ro:~;::;;:;üiii:,::;:~::,:,~:';:~",~::;::,;:':
::, '::~;:;t
I'
sem prévio exame da aUloridade administrativa, operando-se,o "lançaménto,
,
I
i
no caso, pelo ato em que a referida aUlOridade, tomando'cohheti~ento da
,,
1\
, pre~~;[ente .. Co.~efe.ito; ,!l}~~do lançamento existe, paTa o Esiãdo, um oif. ,i' atividade assim exercidá peJo obrigado, expressamente ~ homologa (an.
,,,t.
;I feitO ~a"n~ccber'üm 'c.rtdiiH'ai~aa iIrquido e, ponamo, inexigfvel, ao quaf 0-' / i 150 do CTN). ...,
., I
rderido ato agrega o~ atributos da liqu'idcl e exigibilidade (adminiStrati\'am'i.\>:~~~:
. . . ~.~.
'{;. 3,2.2, Arrecadação
-,
r! 135 Para José Afonso da Silva, não ocorre no caso das receitas publicas nllo lribUlári:lS, salvo ,;..
", . ,
A arrecadação da receita ocorre no momento em que os devedores com. -
!:,. p3ra as sançOCs pecuniárias (multas), as mesmas Irt:s etapas para sua ex~cuçflo, I: justifica sua
parecem perante os agentes arrecadadores oficiais (repanições públicas) ou .
~. opinião: ~Com deito, não se pode falar em lançllmrn!o em relação fi receita não lIibutária, No autorizados (bancos credenciados, correios etc.) a fim de liquidarem suas
mais das vezes MO existi~ uma fast de fixação dessa receita. Have~, é cerlo, sua om:cadaçt!o que
I obrigações para com o ESladoDa:
é sua percepção deti\'a, seu recebimento e guarda, e sC':urecolhimenlo ( ... ), Rigorosamente só C<lbt.
falar em duas fa$CSnC':ssahipótese Conclui, assim, o refC':ridoaUlor, que ~os arts. 5i li 56 da lti
w
•
É que os contribu)ntes não têm acesso direto ao Tesouro Público, deven-
n. 4.320 sobre o assunlo, naquilo que não sofreram modificaç6cs pelo Decreto.lei n, 200, SÓst do, por conseguinte, liquidar suas prestações perante um órgão intermediário
aplicam àS rC':ceila5tribUlárias~(grifes no original) (Orçame:nlO-programa /lO Brasil, 1973, p. 333),
denominado agenle arrecadador - que, em regra são os bancos autorizados a
136 ANGÉLiCO,João. Contabilidadr publica, 199'!, p. 49.
131 É impon2nte rcssahar que a exigibilidade conferida pelo lançamento ao dirdto creditório
do F.5lado é adrr.ir.istlllli\'a, isto é, com o lançamenlo o sujeilo al1"o passa a Icr o dIreito de exigir
${'ucredito na esfera adminislr2liva, n60 na judicial. A exigibilidade judicial do crCCllC'do Estado 13S CARVAl.HO,José Carlos Olh>tir~ de, Orçamt'nlo publico, 2006. p, 2f.>,...••SGELlCO,joão. Con-
someme surge com outra fonnaliZ3ção especifica que e li in5Cliçào do dtbilo (a que Si" refira o cré. tahilidade ptiblh a, 1994, p, 49. Relativamentc ~s receitas tribut:\rias. quando a legislação não fixar o
dito) em dC\1da c/h'a (vide item"! destc Capitulo). Nesse stll!ido: NOGUEIRA, Ruy Haroosa. ClI/W tempo do png:l!llcnlo, o vencimento do crédilo acone trinta dias d~p..."'I:S da dal3 em que sc-consi-
dl" dirrilO lribuldrio, 1995, p. 228. - deT<l(';5ujrito passivo notificado do lançamento (an, 160, capu:, d('! CT:,,'l.
I
,
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- 179
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. ar~eca~~r recéi !:i..: p:lblicas ou as próprias repartições do GO\'erno com aqud.1

Estado somente surge com a inscrição do débil O (a que se reTirao crédito) em
alnbUlçao (tesouranas, exalarias, POStosfiscais elc.).
dÍ\ida ativa.
Os agentes da arrecadação de\'em fornecer recibos das impo.rtãncias qUL'
A chamada "Oh.ida Ativa" constitui-se em um conjunto de direi!Os e cr.é.
arrecadarem (an. 55 da Lei n. 4.320/64).
ditos de várias naturezns, em fa\'or da Fazenda Pública, vencidos e não pagos
peJos devedores, inscriros em registro próprio.
3.2.3. Recolhimento
A Lei n. 6.830, de 22-9-1980. conhecido como "Lei de Execuções Fis-
o recolhimento da receita é o ato pelo qual os agentes arrecadadores rl"' C1is", assim dispõe, em seu ano 2~,capur: "Constitui Divida Ativa da Fazenda
passam (entregam) diariameme ao Tesouro Público os valores recebidos isto Público oquela definida como tributária ou não tributário na Lei n. 4.320. de
é. o produlO da arre""doção. Dito de outro modo, é pelo recolhimento q~e se 17-3.1964, com as alterações posleriores, que eslalui normas gerais de direi-
efellva a entrada do dinheiro nos cofres públicoslJ9. to financeiro para elaboração e controle dos orçamemos c balanços da União,
dos Estados. dos Municipios c do Distrito Federal".
Como bem observa Heilio Kohama. a arrecadação e o recolhimento d;l~
receitas são "fases que se complementam, mesmo porque, nos dias atuais, (l A DÍ\id(l Alh':!, segundo a Lei n. 4.320/64, pode ser lJibutólia ou não /rj.
dest-nvolvimemo experimentado no setor, com o aproveitamento c imrodu-
Çã~ do, processamento de dados, cada vez mais dificuha a compreCns.10 des-
I
bufória.
Dívida Ativa Tributária. em conformidade com o lf;:xlGlega!, é "o crédil0
I
~s Clapas separadaIT!cme"'-«l. .I da Fazenda Pública dessa n:uurcza, proveniente da obrigaçà~"légal reJali~'a a
;~~ tribUlos e respectivos adicionais c multas (art. 39, .~'2Q.d~ ~i_.~4~T}~O/q4)112.
n
~.:~,.O
. '.recolhimcl).l? ciç [?das .as_receitas (tribUlárias ou não tributárias) (:]f.
..... }~";~,:'.~q:;,t;~j[ri[a_ob~e.rvanda.ao prinCípio de unidade de tcsour;rria: sendo ~. Pressuposto essencial para a camclerização da dívida ariva ~,r,i~':~A~a.~~a 'ri.a~~, .. , .
;~-; rez:'!.do cré.diro, que há dc ser triburáriol1J• ':-,.; '~';;",:'.'!=~:'::'.,:
~~.. ,., '.'.
r:R'
" ,"~_~adâ"qualquer ..f?~er1ta~ã'o'para,Criação de caixas espeqals (ali 56 da
LÇ1.'.n. '~.32?/64)-:::'~.J~;'.iL:i(L~r:::::'
... <~:.-,~.~'.'
-'r'~, .. 'A Di\'ida Ali""Não Tributária. por sClavez: segundo i'~~,1$.fl1;:àf~él~gJ)~
<><-
,:' ~o~'~nte ~~in ~.r~ç~~.~,~ii1~~\(?;~,:~~~~s~:pód~dizer que os recursos estáo
cfeuva:nente: dlspo,nfvels'paráiu'.tIlii:ação 'pelo Poder Púbhc0111
'~~
~.~.::.i:.':.' ,abrangc."os demais créditos da Fazenda Pública .•t21S~,o.~n,'i?~~l:~{.~~fPll,~~~ld~
I.,~., de empréstimos compulsórios, comribuições e.slaodecldas. e~.l)...:.~).,~~~~.~~~",_ç
:".~
' .. '~ ." ,..:
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I
,qualquer origem Ou J~atUrez2, exceto as tributáriàs. foros~!~ud~iifiqK,;a!~~ .
. . ~ij~~-l~r;',l~iJ.,~~~.~{i
,ú';)o.~:::,''''.n,'
4. DíVIDA ATIVA;:,. ".,",'" .•,q'tlk"" .._ t!f... guéis ou taxas de õcupação. CUStosprocessuois, preços.1.:,~~t~&~1;,pf~;~,d;<q~.; :",h
. -_._, '.;;':~;'di:i~~(~t.
..~,.;.\i"~(;~'A,
...,~... . ,~~.' por estabelecimentos })úblicos. indenizações, reposiçõe?,~/~~~W~~B~/.~\~~?~~,: '
Tendo sidQ. e[~tua.dó"o la.nça.me~lç~dã ~r~~eilapública Ctribulá~ia ou não ." ces dos responsáveis definitivamente J'ulgados, bem a"ssirri"o.'s.,:créq.itos
decor"",-
'. .:.:'_c
tributário) e decOrrido" prazo para 'pagam~rltoscm que ele ;e~'~;~ido efelU. Irtt'.
'~;:
~t.
remes de obrigações em moeda eSlrangeira. de sub-rogàçãb:êi~"ljipôteê:a; 'fi~n~
, • ,. ":""f.ll"!JJ'.: ,o'"
" ...
l'>"...
,'o ,
ado, o crédito 'da: Fà%~râ~:P,:íblica sef'l inséiitb ..tb!]\o:Dlvida Ativa (ar1. 39 ço. aval ou outra gara~tio. de contratos em geral ou de'.ôÚ.ti:f',~béb~~~.~9~~
capuc e ~ I". da Lei n:-4?20:~)(~,fi.rii(~~'~~¥!b~Íii.~r:;ua e~e~ui;ã~judiciaL' legais". (m. 39, ~ 2", da Lei n. 4.320/64). "'''''''}''::; _. "
li .O
Isto porque a eXlglbllidade'cb~reiiââ.iJ1;16~lfinç,fmel1io"Oó diféitoÚeditó-
~~ ~a Fazenda Pública.é admjnistr~~~1'.>~~~~~qIlV~:,.!i~ça~~n'~o ;q,~uje,ilO t~..
(:'11:
conceito legal de divida ativa tributália não merece moiorés c'on'sidj,rh
çõC'S:já ó conceito de divido :tIiva não tributária necessita cenos reparos, pois:
a) 'os ~mpréstimos compulsórios (arl. 148 da CF). como exposto anterior-
3t1\'O passa a ler o direito de exigir o CiédilO~i'ril:rutiriéPna'~ê'siifa'admíliislrali_
.. va'. não na judicial. A exigibilidade judiCi~l(ó~.'~;iê'~~j'bÜidade) do crédito do I;~'~ menre, são lributos e. assim, geram dívida ar'iva tribLilárial+4; b) as contribuições
t"'"
r'~:::
, í~
l~, 142 Semr:lh:mte é o conc.cito fornecido pelo Código Tributário NllciolU:1{CTN}, em seu ano 201,
:' 139 BERNARDES, C. de Alvarenga; ALMEIDA FILHO, J. Barbosa de. Dirr.im Jinanuiro
(:!, 1:67, p, 123; PERES, Lázaro Borges el aI. Contabilidade publica, 199b, p. 59,
c {inoo-
. !~ c0I'I//: ~ümstillli didda ath'3 lribulllria a pro\'cnicmc de crédito dcss:! n3lurc7.::, regulannenlc
inseri::!:-}:l:-l'jXIniçAo:ldminislflili\'3 competcnte, depois de esgotado o j)razo lixado, p<lr:lp:lga~
1.0 f~OIiAMA" !icilio, Contabilidade pública: tcoria e pr:ltic:l, J 99 j, p. 93.
J4] PtSCtTELlI Robeno D___. te. m~nto, pd:i lei ou t>Otdecistlo final proferida cm pal('esso regular".
a. r: " Druo}nlidodc publica: um:! abord<'!gcm da adminislltl_
I,'~ '.'
UUl;.iICClO CI :l.
(' o Ilntl.ncc1rapública, 1992, p. 97, tl.;it. ':'. 143 l>~OR!\ES,&rn,udo Ribeiro de.l)i\ojda al11'(1.2004, p. 47.
1..., Nr.s..<:eSc'nudC'; MORAF_Ci, &.:m:ndo Ribeiro de. DIvida a:h'a, 2004, p. 52, nO:<1 27.
; ';1/10 :"~
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!iÜi'.,:"
- ,
f. .14
í. .~ ~I>
A Divida Ativa inscrita goza da presunção de certeza e liquidez (art.
especiais (an. 149 da CF), que são estabelecidas em lei, por serem tributds'~~' .'
32, CQl'ul, da Lei n. 6.830/80)'<6. Tal presunção. no entanto, é relativa,
geram, quando inscritas na repartição competente, dívida aliva /ribtLlária; c) ;~1ih podendo ser derrogada por prova inequívoca, cuja apresentação cabe ao
as cuslas processuais têm nat,ureza jurídica de taxas H5 e assim, quando inSCIÍ_ 1:fi:i-;:.
sujeito passh'o ou lcrceiro a que aproveite (art. 32, parágrafo único, da Lci
las, conslilUeil1 dívida ati\'a tributária. ~ ,.-,.
n. 6.830/80)"'.
A execução judicial da dívida mini tributária c não tributária é feila em
conromlidode com o que dispõe a Lei n. 6:830/80"~. ,.:'.,;;b) ,
Ressalte-se que os créditos que integram a dívida ali\~a não tributária ~'~~:'~.i
AS RECEITAS PÚBLICAS SEGUNDO A LEI DE 5-
(an. 39, ~ 22, Lei n. 4.320/64) não se submetem ás disposições constaniêi':" ~ RESPONSIÚii L1DADE' FISCAL
,
.,
,,,
do. Código Tributário Nacional por não se subsumirem ao conceilõ\jé,'i¥i:..o.
buto:previsLO no art. 32 do CTN. Consequcmemente, o prazo prescriéi~i1ál~'
.
. ".~ 5.1.. Noçoesgera,s "':"":',:-r",':'
:, : •. ~
'-,' ,' .. _
1 ,'.. :~:.~}~~S{t;:~~~:~':;;~:l~:i:
...
,
•._\)rI,:~b~,!.:.,
.;. '.),. :.~I j'!:' t;~.; r/;1i.';'; ~}l!~)~:j-',:i ~l.
fiscal em que se pretende a co~rança pa divida ativa
d~:;'~~~-~}_~~~ nã?-';~~1i~ Segun~? -9}rt. 11 .d~.\~, ,~~~j[~~,~
teq~~~i.t~~;~f5?~~.~is.da~sponsabi-
butâna rege-se pelo dlspost,o no Código CI\'ljl41. ...1.~!i~';t.;:t; lidade na gcStãO fiscal a !~tit~i,~_~ .. pT.e\J.Sâo.eefelIv~.arr~~daçao de lOdos
t' ....' .~ h"..)i*,,~1f;' i U
, , ; .••.
'0' • ' , , ,~'J';f';;~,
~ .4t F:.~.9,ÇF~ção:'..
os lributos da competência cory~~i~u~~j9.1.~~l,:9.9_~n~~
i 077IRJ. M;n 'Morem~ Ah:ts, l~fere~se .da leitura dO.9iSPÇ~W::9j~~i~.~!~.r~~;g~.:~~~..I~~gra:em ~atéria ~J

•..' 7~;{~~~ti~~~' ajU~sprud~nCl:
l.tl-n •••;fu::h,;l:r.n:'" #.'
'1l '~~3il.~~~tlD.fu~~.9:1984,
•
do STF Rp Rei
p 15955, AOI.MC ] 37811:S, Rei MIO Celso de. Mello. PJen~.J em
Pleno,~" ~~~;~
..1)
~~
de receita pública, é a arrcca#qçã,?;};~~ª~J,~J?~:~~:l~?-;:.~r!y~
deverá .ex?loré1T Y
~ 30~)!~~9?~~Pl:.30.5.J997, P 23175, AOI 9~81GO, ReI. Mm. F~ndsco f:tezek, Plen~).:S¥:' " .. adcquadamente a sua base lnbut,ána~'e.,~çol)~qu.....
e-"n~,ÇF-~1?-}e,'~er
capacld~de de ~. :.-
~'.. 9-JV1995;'D),"17-3'=2000, p, 2;ADI-MC J.7721MG, ReI. Min, Carlos Velloro, Pleno,j. em 15*~. ' 'CSlimar qual será a sua rec~l~a,~ q~;:~H~~~~a~~'~K~.p.~p1~n]õ,das.mel~~/!SCals ..:; ,"','."
-~.I:r:~1t~.. i,2?1~!J?j~'~'2E.~,
'i:.~~~. p: "l; ADI 1,1'15,!,B: R;J, Min. Carlos Velloso, ~le~~, j. ~m ~-]0-2092},~;. e a alocação das receitas P?-~~3;S
.91!,c;f~D,l~"Iq~p~J~~êB~!:~:I1]pel!nCla pesse . -,
"1(;:~~,," ":,~:jft!!~i~~~;::.:;44<!PR, ReLMJ~Sydne~s:nches,
Pkno;]em 12-2-200,3,~:' '1:-~lift4r modo, e.sú~em desconronnidade com ~'prÇc;el\9.quçilJ !i¥?jn.;;utul o tnbUlO de .' -.: ..•;.~,
. "'_-;.~.r '146'.,~C::) 2,'A'lii 6.830/80 t o veiculo de execução da dh'icla tribUlária e da nÍlo lTibul~;la ~;ut~: sua compe~éncia; quem irystitui, ~a?, ~?~ ~;--~,~~~~~~?;
Pf.~~~_ê_ q~lem ~nstjtui,. I" ~
-~'.;:y~ ' pre\'ê, mas dClXa de proceder Ji efe~l\.:aarr~ca9açaH;~J~~p~12.s lsençoes que ~.r. :;,r
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•.•.;>:
,~\',J.~
}
d;!:G:~/idtt~~íi~ã:'est.and2'
d~r c'ii.,~.-pÚ.P~f-:Os,~{
ambas atreladas às regras d<lLei 4.320, de. 17193/64, que'disiíi~'~
pli!1a a el3bÇr.ação.c ~,controle dos orç"me.ntos de lodos entes públicos do }>.2ls.3. As dfvidãs "'t~~
n.alurezl!. 'não iributãria' seguem. pOTlanlO, o rito estabelecido pela: ~,6~%1ti' concede, 5C]il pela generosa evasão fiscal que tole~lf)':i'~J' t.'~,' B -' ;r~
:;q.~ ..
..
'. ,,~,'~r'
..••.","r:; ~
6.839/8~~.~~~,.~E~p.6~:689/SP, ReI. Min. Eliana Calmon, 2! Turma, j. em j'1.6.2005:DJ,
15~8:~005: p,'-277). No mesmo sentido: ST], REsp 462.82?/SC, ReI. Min. Eliana Calmon; 2!
(.. ~1t-:;,:
l~
"".'~f
Oesiart~, devem ser adotadas LOda~as medidaS àdI:ll.ni~t:at!vas e Jl.~~J(lals
'neccssánas para que cada ente federado arrecade os tn):mtDs,de sua c,~mpe- >-Ço:: ••
l;r
• . j Turma, j, em )1-5-2004, Dj, )4-6-2004, p. 194. Confira.se, ainda, o seguinte julgado do /,!.lu~ .,enc13 (art 13 da LRF) ', .., ': <,
•. ~t ST]: .-1. Hipóle..<.eem que se alega violaçãO ao ano 2!! da Lei 6.830/80 e ao arL 39 da Lt:i '}';.-.
Segundo dtspõe o parágrafo ~nico do art. II da lRF, aos e~les públtcos
. l~. 4.320/64, ao fundamento de que o municlpio não pode ingressar com açAo de cobranç; ::::t,,~'"
contra o ex'ecutado, uma-\'ez se trata de divida não tributaria. 2. O lermo de empresllmo !l/ que não atenaerem à determinação de prevcr.c arrecada,r lodos os impostos
para financiamento de moradia popular (Tenno de Adesão ao Programa de Urbanização e .:1:1..'
, " Prornoção Hum<lnâ em F:l\'c1as) t contrato de adesão e se amolda à hipótese de crédito não ; ..• :
• tribulário, de\'endo ser inscrito em dl\'ida aliva e executado nos termos da Lei 6.830/80. 3. ~.,i,r~.:,.~,:~.'.t. ,I
Recurso 'especial provido~ (REsp 1l00578/M~, ReI. Min. Benedilo Gonçalves, I! Turma, j. _~ 2010; Ar.Rg no REsp 1 155657/SP, ReI. Min. Benedito Gonçalves, J! Tunna,j. em 17-12-2009,
em 15-9-2009, Dl', 23-9-2009). . --;-:- 1)je, 2.2.2010; REsp 1 I 79478!RS, ReI. Min. Mauro Campbcll Marques, 2! Tunna,j. em, 23-11 .
. ". 147 Nesse sentido é a jurisprudti1Cia do ST]: EREsp 690.609/RS, ReI. Min. Eliana C~lmon, ~. cJ~
2010 D/f 2.12.2010., Ress.1he.se que, segundo o STJ, lambém a ação de repetiçãO de mdebito
I~ Seção, j. em 26-)-2008, Dj(. 7,'1.2008; REsp 9'1S.04"lIRS, ReI. Min, Eliana Calmon, 2! d(~l<lrlfa's<preços públicos) sujeila,~ ao prazo prescnci(l~al estabelecido no Código Civil (REsp
Turma, j. em 20-5-2008, Dje, 11-6-2008;: REsp 890.9561SP, ReI. Min. Carlos Fernando M:I' Il134031RJ, ReI. Mm. Teori Albino 2.av:lscki, I! Seção,J. em 9-9.2009. DJ(, 15-9-2009; AgRg no
\ REsp 1lI96'17IRJ, ReI. Min. Iiennan Benjamin, 2!.Turma,j. em 23-2-2010, Dj(, "1-)-2010),
I thias Uuiz Federal Convocado do 1 RF I! Região), 2~ Turma. j .em 10-6,2008. Dj', 4-8-2008;
:\g,Rg nos EDcI no REsp l08'!240/RS, ReJ. Min, Humberto Martins. 2! Turma,j, em 7-5.2009, J 48 1"\10 mesmo senlido, mas refe:nndo,se apenas à dhida ••11\'3 tributária, é o disposto no (llpul
DJ(. 27-5-2009; R[sp 928.267IRS, ReI. Min. Teor i Albino Z:wascki, I!. Seção, j. em li.-8- do an. 20-1 do aNo
2009, Djt, 21.8.2009; EREsp 101 I 5121RS, ReI. Min. CaSlro Meira. ]! Seção, j em 26-8- , 149 No mesmo sentido, mas rcft'ondo-sc apenas à df\ida alW:l tributá"". é o disposto no parA.
2009. D)(, 18-9.2009; EREsp 10J8060IRS, ReI. M:n. CaSlro MeÍI:l, I! Seção. j. em 9.9,2009, , ' pafo lltllCOdo aTl. 204 do aNo
183~J
0)1',18-9,2009; Rt:sp I056228/Sp' ReI. Min. Eh:ona Cl\1mon.~! lurma,j. em 17.9.2009, DJt, 15C . MOnA, ÚlrlOS Pinto LClClho('t aI. Responsabdidadr fi~col, 2000, p. ~36-237.
)O,Y-2009; REsp J I J 79031RS, Rei.; Mlr:'. Luiz f-\lx, I! Seçà0, j. em 9.12,2009. Djc. P!.2~
•
182
.
=
de sua competência serfl proibido recebcr (r:msferéncíns \'oltlnlári2sl~l. quamcnte faculdades legislativas e adminislr3tivas atribuidas peJa Conslitui-
Dilo de outro modo, a LRF eSlabelece que a insliluição, pre\'i~ão e efeti\'a ção a Estados e MuniCÍpios, acabando por im'adir, nesse p3nicular, esfera de
arrecadação de todos os impostos da competência constitucional do cnte autonomia das unidades da federaç5.o. Assim, não se concebe como possa a
da Federação constitucm requisitos para o recebllllemo cle tl'3nsferénci:ts LRF ob:-ignr direl3 ou indirelamente dctemlinado ('me politico a exercer ple-
voluntáriasl ~2,
nameme sua compelf:ncia tributária15".
O art, 11 da LR~ ao impor a efetiva arrecadaçcio dos tributos insiltuidos A açào negligente na arrecadê1çào de tributo ou renda constitui ato de
por cada pessoa política, em nada il1m'ou, lendo em vista que tal obrigatorie- improbidade adminisutlliva expressamente prc\'isLO no art lO, X, da Lei n,
dade ja consta'"a do Código Tributario Nacional (Lei n. 5 172/66j. Com efei- 8.429, de 2-6-1992, sujeitando-se o agente à pena de perda da funçao públi-
to, o art. 3.Q do CTN, :10 conceituar tribulO, eSlatui que ele é uma prestaçào cal)6, suspensão dos direitos polHicos de cinco a oito anos e pagamento de
"cobrada mediame atividade administrati\'a p/elJamente vinculada" (grifamos), multa de atê duas vezes o valor do dano causado ao erário.
Tal caracteristica é enfatizada no parágrafo único do art, 142 do mesmo di-
ploma legal que caracteriza_a atividade administrativa de lançamento como 5.2. A LRF e o-princípio da anualidade tributária
"\;/lculada e obrigatória, sob pena de responsabilidade funcional" (glifamos).
Ao impor, contudo. "a insliluição (.,.) de lodos os tributos d:l compc!~nci:J O an_ 11 da LRF,como V1stO,indica como requisito essencial da responsa-
constitucional do ente da Federaçao" (grifamos), coagindo os Estados e ~1u- bJlidiltle na gestãL1fiscal a "previsão (. ..) de lOdos os tributos tia compclêncii!
nicfpiçs a, êxerc:erem pl~namente sua competência triburária, o referido art. constitucional do ente da Federação" (grifamos).
11 clã~Rf,.segundo ;:0:;: parece, incorre em flagrame inconst:itucionahdade. Apesar de ni o \1e.i'iriir.õR';Je,deva ser ente.ndido por "previsão", parece-nos
~,p~'falo, como é sabido, O c~ercfcio da compeléncia tributária, no Brasil, é que o legislador procura ~igir que os ~ribUlossejaJ.Tlobjeto de prê\t;a 2Ul,?riza-
t- jacul.t;llLi\'.6::Nada impede que a pessoa politic:l deixe de exercilar, no Iodo ou ç:io na Lei Orç;nnem:hia ~nual (LqA.). S~C~la é, efetivamente, a vontade da lei.
:::'~'" :: em 'pãhe;;:suê1compclêncii lributáriaJ)J, pcrgunta-~c: teria ti LRf resSuScil.ado.p_Yle~,9?,P!inClpio da anualidadrtlibutclria?
1~~:;;"~',
:.,~:,~i1:.~'p~6.
9~criàr ou não tributos é uma decisào discricionária dos Poderes Para que possamos nos p"o'sidôiía:tatér9i.".de !a~qv~~ié:mamcnto, insta que
J' l'':t!'''t' volt'
.•..
'os -:'j-.y, '. ..... '.
ir::~:{:,j*'~~J~,~iy'?:C
Exccütivo, que não se submelc a qualquer espécie de controle, tracemos • inicialmente ,. ,'. cóntomos'jlÍrfdiC'os
",~ H .) .-, •... 7i .. '
db referido princ:ipio juríd1co.
rt.:-~':.": excetq ao da opinião pública. Trata-se, pois, de uma decisão poUtical:S~. _ Pelo principio da ariu.~lid~~e".i'1p:~:i,á'riª,.~~q~e C~iSliu no Brasil dur<Jntc a
f_:',: .. ~:.:'.;;erido'uina opçao politica do legisladordo eme federado, a LRF,ao esta- vigencia da ConstilUiçã;d~ 1946 (?~l.141,'.~ 34"7) - nenhum tributo podia
,',I.". ('('.~~;;'; '.l.:sfJ.! ~"~'"",O-!' •. , ..
~?'~{:.'.
, ': .. ,'
~~i~~\~~'ções ao pleno exercíCio da competência tributária, anulou obli. '. ".:'::~~,;,' tJ'i,~,•..};~.. ô!,~:'..
1',: ~ :~'~"" "1" ;. 155 Nesse: .sentido' FIGUEIREDO, Marcelo. A Lei de Responsabilidade Fiscal- Notas csscnc.iais
,-
L :.' ' 151~ Seguh'd;o'o' STF, por se. tratar de lransfcrencias voluntárias, as restrições impostas pelo pa. e alguns aspCClos d;;.improbidade a~.ll)ini7~rati~a, 20~'"t .~~U~~~L8:
5i~UPENMAC~ER. Betio:!
f1!~~n,:.
I??~i,~:~")
~¥4.i-~.'..:Jr:~i.i!.~'~~.
arre:cadaÇâo de seus
~1 da. LRF .a?s ,entes que: ~ revelem ne~ligenlcs na instituiçâo,
própnos moutos não.são lncompath'els com o
p:'e\'isllo e
160 da CF (ADI-MC
UI.
Treigcr. Lei de Respon~bilidade Fisc::ll,C?~~t.~n:ia.~~~~,t~,r;~j ~!::_~~~~~a c-TCn~~C1a.2001, ~'
20; BRITO, Edvaldo. L~i de Respons.abilida~~' F.~I: '~~m~_t~.r!.~!-~ t~b!,Hária, atTt'C"adaçãode: ln-
.:i~'\~/,';~'i'~~ãiD~MU:
..
:II.mar Galvão, ~Ieno.j: em 9-8-2007. DJt. 172 dh'Ulg. 1149.2008, pubhc.
4
bUlOS e rcmincin de receita, 2001, p, 119. Erii sci'lti4(rcõ~t~ry,'?1J1.~~~,!~lur:'br~ndo inconsti~u4

.' 'f.2_9'ií006),:~~.t;:< . .... . . • .: . ciOllahdade no arl. 11 da LRF: HORVATH, Estc\'l1o:-A Ço~tll~i.~.e:,a Lei .çomplement~r n.
i5i.'~~1it.i'dlci~i~ã de [rarisfeilnchrvoluntária, confira-s,c o teor do capttl do art. 25 da LRf: 1OlnOOO (ALeide Respom .••bilidade risc;;n. Algumas qUe5t~..s..~Q9f:p:16r;'~YER.A, Rcinal.
-Pa~ e(er[B:ci!s~:':~fCo~plementai;ci-ltcndc-se por mms,fertncia volunl:tria a cntrcg:'l de recur- do Ch:wcs, TrihlJlOSe renúncia fiscnl- Lei Complemem.3r 101 :....alei"dii gestãO fiscal responsá\'el,
sos cort~;riiCSóu dê"c~pilljl a otllro"enu: da Federaçao, a [(;ulo de coopentcâo: :lUx£1innu ~s..<;i!';tn- 20m.p.113. .
cia financeira, que não decana de delcm1inação constitucional, legal ou os deslin:tdos <l(l5151l'"lil3 156 OdendeJost Anmmdo da Cost.. que ~ componame.nto negligrnte dt'sc:ito no inciso X do
Único dt'"S:'lúdc~. Par:! fins de aplicação da s:mçáo de suspcnsjo de Iran.sfettncias \'oh:lll:\na:-, an J O dn Lei n, S.429192 n:io deva conSlituir C:lU5:ldemiss6ria, ndmllindo, coniudo. OUlr:J5iY.=
eX(CHlam-S( aquelas relalh'as a açóe< de l'duc:lçAo, saúde c assisitnciil social (art. 15, li 3!!, t!-;/:)
nalid41des, como o dt'ver lq;al de ressarcir ch'ilmcnle os plcjui.o~ (,:!uSlido~ ao Fisco (Contorno
153 CARRAZZA, Roque Antonio, ürso de dilcito constiluci(lnallllbuldlin, 1999, p. 432."137 jurldl(a da imp",bldadt adminis:rarivo, 2000. p. 96).
154 GI{UPENMACHER, Betifla Treigcr, Lei de Responsabilidade Fi~('.l!, comp(,l~nda :riblJl:lrh. 157 CFl-tó, ;,r; 14], ~ 34: MNenhum tribulo ~rj l.~:lgido ou auP,t'n1l'ltln Y'\n que nlti o cSIJoclc-
arfl'cadac~o c renúncia, 2001, p, 13; MORrlRr\ !\:ETO, Diogo de Fi.Çut'lIl'do. ConsidcrD(ikS ),lil(r ,1 ç:;; :lennUr.l se::. cobrado em cad~ cxr:cfcio :-rnJ prédtl autOnlaç~(' .~I~l'l~len:~ri3, rcs..c:;.1J\'3dJ.
/.ri de RL)pon,~abilidadf: Fi~al: finanças rubiir;;.s democr<'Hic3s, 200J, p. 143-j 14.
po,(:r., il ::mb aduaneira e:o imp0:-io bnçr.do PclTmoth'o dr gu{'".a~. ~'..
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Na Constituição de 1967, a anualidade foi restabelecida no art, 150, !i 29,
ser cobra~o, em cada exercícIo, sem prévIa autonzaçâo anual, contJ~a na lei ~ ~'.~
com redação similar ã da Carta de 1946, A EC n, 1/69, no entanto, no\'amen-
orçamentana, Neste contexto deu-se a edição do arL 51 da Lei n, 4,320/64 '
com redação idêntica ao dispositivo conslilUcional referidolS6. 't te retirou esse principio, para a relomada do da aOlerioridadclÓ''' que foi man-
tido na Constituição de 1988 (ort, 150,111, b),
O cilado princípio subordinava a eficácia do alO tributário de cobrança â .
O princípio da anterioridade consiste em eSlatuir que a lei que cria ou au.
prét\'i~ autori~aç.;i.Oor~amentâria: ~m outras)~ala\Tas, a lei matcrial tributária I'
meJ1latributo, ao entrar em vigor, fica com sua eficácia suspensa, até o inicio do
dC\ena prcc:-.lsllf à lei orçamentana, que funCionava como "alO-condição", na
próximo exerCÍcio financeiro, quando incidirá,
terminologia de Léon Duguil. '. ", l
Infere-se, do enunciado supra, que não é a vigência da lei tribulária que
Assim, para que existisse um tributo, era necessária a existência âe~'leH'
fica suspensa, mas tão.somente sua efir.áciaI65. Com cfeilo, ti lei inslituidora do
comum ou a lei propriamente dita, instituidora do tributo (l! lei); e, p~ri{ef6e
tributo poderá até entrar em vigor no mesmo exercicio financeiro em que
fosse posslVcl a sua cobrança, em cada exercício, necessário se tomava a'eXiS"
publicada, mas não poderá ser aplicada, em virwde da suspensão de sua efi-
tência çie autorização ria lei orçamentária (2! lei). Esta autorização devi::iiá'~f;,~ l66
cácia, até que se inicie o exercicio seguinte .
renovada periodicamente., ou seja, todos os anos deveria haver a cdiçâ'o"':à'éf~
ASsim', à 'luz da Constituição-de 1988, a publicaçãO da lei,instituidora do
uma lei - a LOA - que mer:cionasse quais os Iributos que, embora já inSlitu~~:'
tribulo,;'pbderá ser posterior à votação da lei orçamem~ri(l, ma's deverá ser
idos, poderiam ser .cobrados dos sujeitos passivosl59. O orçamento, em outbii,('r
.ãnté.iiçir .a6Jinkio do exercício financeiro em que, deva iniciar-se a sua aplica-
palavras, nflo instituiria tributo nem revogaria a lei 'instituidora de tribliW~{-
êã1il,~:1isI'O~é:'em que ~ pr~tenda começar a exigir (lqüde lributo. (exceção
seria somente um plano que se estabeleceria para a exigibilidade .d~ lj;b{;l~j'l\
feitã aÓs casPs previstos na própria' Constituição Fcde~a] - (1ft. 150, ~ 1º, com
exis,enLc. Limitar-se-ia.?.lei orç~menlária a autorizar o'q'ue prr.exlsiia1óÕ": • :.:~
. féd~ÇJ;õ-dada pela EC n, 42/2003; art, ]55, 9 4", IV,c; arl, 195,'9 6"; art. J 77,
Portanto, se uma lei instit~idora de. um uibulo fosse publicada apói;-r' • ""l.••• :.. • • ,.,. •
'r":H~,,:.;;":.~\ibi!~!c.',_
aprova<,.ãodo orçamento, ~q\lela lei n20 podêria ser aplicad2 no ótercfciÕ.ti: ~ ,'. .
;:.,.t~\jF.. ~
./
n::mceii"Oem que iri2'vigorar lal orçamcnl.ol~l. -" . 'J~:.~. ~ \l~':" •
1M ..CF/67~.an:153, 9 29, com 3. rt'dação delmninada pela EC:1. 1/69: wNenhum tributo selá
Com a EC n, 18JJ965 (an, 2",'lI), o'principio da anualidade trib,;târiri:' e>..igi4?p~:à~,,~1~~tado st.m que a lei o estabeleça. nem cobrado, t'm a:ci" r.xercldo, sem qur; alei
(("àeu lugar ao principio da anterioridade, resinw este, inicialmente, aos {h1~'~. i que Ó hO~.l\'e.T.lnsliluldoou aumemad9 eSleja em vigor ::tICSdo inicio do exercido financeiro {...r.
po~tos inddentes sobre rend~ae patJ~l11ô.niolno'sentido de impedir a exhçã~;~.~~ ~Jt 165 cAMPOS. ~alric.ia Macedo de An01açbr--5sobre o princIpio COll:,I::ucional da amerior;!lade.
n~ mesmo ano de pubh~açao da leI cnadora ou maJoradora do tnbuio162: j~1 tributAria. 2<;>o2,.p. 12. " .
166 No dirdto brasileiro, o e.,erclc:io financeiro coincide com o :mo cidl, conforme .dispõe. o art.
Neste contexto de}l"se a edição do art 104 do CTN, de Igual teorl63 f?~ . 34 da ui n. 4.:320/64: ou ~ja.lem inicio no di:! l~ de janeiro e se ence;-ra no dia 31 de deze~bro
.~:.
:K. "
de cada ano.
167 HAquem suslcnte que o principio da-'anterioridadi tribUIAri3.exige que a \'iglntia da lei que
cria ou aumema o ttibulO se. de: no exerclcio ametior àquele em que se pretenda exigi.lo, Nesse
158 Rtss3he.se que a EC n. 7, de 22.5-1964, assim dispôs. em seu único anigo: "A vigfnda do sentido é a lição de Patricia M:'lcedo de Ú1mpos. p:'lra quem o referido princfpio constitucional
p3rA£r:tfo 34 do ano 141 da Consliluiç1io Federal, na pane em que exige :l pré\;a autorização orça- exige que a lei IribulAri3. "esteja em vigor no exercfcio que anteccd~r ao da ocorrência do fato im-
mentária para a cobranÇ<lde lribulO em cada exercicio, fic.. SU$pc.ns.aaté 31 dc dezembro de 19&'1". poni\"c1lribuIArio (grifamos) (AnOlaçõcs sobre o principio constitucional da amerioridade lri-
w
159 BJUTO, Daniel Leite, Principio da anualidade uibulária, 2000, p. '59; CAMPOS, Pmricia bUlAria. 7.002, p. 12), Entendemos. contudo, que: tal posicionilmr.nlo - que, diga.se de passa. " ,
M:;r:e~o de ..Anolações sobre o prindpio conslitucion:l.! da anteriorid?de tribulária. 2002, p. 13. gemo enCOll1ra.se em consonancia com os comamos do principio ó anu'.rioridade traçados pela
EC n. 1/69 _ e:equÍ\'ocado, porquanto a anterioridade tributAria. COH!>o:mlese dcpreende da lei.
160 "ALCAO, Amilcar de Arnújo. ln!rod\l'~o ao direito lribuedlio. 1994. p. 44,
lura do ano 150, 1I1./l. da CF. impõc unicamente que a publlw(ôO d3. lei inslituidorn do tribulO se
]61 A Consliluiçi!o de 1946 abria ~'xccção à regra geTal, permitindo que as t3rifas :ldu:1ncir:lS e
df no ~xercfdo amerior àquele em que se pretenda exigi-lo, Nesse semido: ROSA JÚNIOR, Luiz
os d{'nominad~s Pimpos!Os de guerra. pudes.~m ser inslituidos após a aprovação do orçamento.
Emygdio F. d:l. Manual de direito financcüo c direitO /libuldrio, 1998. p. 87. Assim. a lei instituidora
entrando em vIgor no mesmo exerclcio da sua criação,
do HiblJto poderá 3.lé enl;-ar em \igOl no mesmo exerclcio financeiro em que ocorra o ratO Impa.
162 EC n. I S/65. :ln. 2~: "'I! vedado à União, l'lr>sEstados, ao DislrilO Federal e :lOSMunicípios: nh'elttibutArio. mas, para ser cobrada em lc1ação:l. este falO. de\"erá tcr sido publicada no exerci.
(. . .) II ~ cobrar i~pOSIO sobre o pauimonio e a renda. com base em lei poslerior à dala inici:tl do cio anterior à sua otorr~ncia (an. 150.111. b. CF). Nesse caso. 3.ki somente podem ser aplicada
cx{'r{'loo financeno a que corresponda~. aos f:llOSimpenl\"eis ocorridos:l panir de SU3cnlrau:,: em vigor, pOl fo:ç~ do principio da inCITO.
163 ? STi; com a Súmula 66, aSSImdct ..• ol1 '"f:. lq;iliim;;. cobrança do lributo que
RS.."'t";lI:tdo: hll,1
ati\'idade rribu~ári:'l (:ln. 150.111. a. da Co.
\'cr :'100 :luIOli7.:ldoapós o orc:am(,nJo. mas ames do inicio do rcspectivo exerclcio fin:mcciro",
187
185 '!
j'
4I __ Hj~
8
•
do tributo deva ser publicada no exercicio financeiro anterior ã-queie no
~.
)'jbseqUtí::r:5 a esse pnr:.rif(I, deverá ~r qual pretenda incidir (princípio da a/lterioridade friblllcl'ria), desobrisou I
que a referida lei fosse publicada anteriormente fi lei orçamentária (princí.
',i
..... ,:neme (p:;Í:il. referência ~o, ;"1', qll~ a ~e~
~ 42, I. b). Contudo, noS eM " j
, , S 8', do 1.1'; an, 2', 9 ~", 111,:"l. 3- e pio da anualidade lribu!drill), Assim, se a previsãO contida no an, 11 da i
receita tribul:'Ina ser inseíid:l ,.'
guiam) no orç:tmento anu:tl f,"
LRF pretendeu significar a rclamada do principio da anualidade tributária, I
ano 51 d:t Lei n. 4.320/64). ,1'/ -:c aUlOriZ;,';ão orçamen'~:J;1 1,:u':1anc- terá o legislador complementar afrontado o textO constitucional, na medida
O STF j:'i decidiu que a c"',') .. ,.;;lidade ::-,~'Jlllária")não ;:,:JI', \'I1',orano que estabeleceu restrição à prerrogativa conslitucional das pessoas políticas \ ~.
de direito público, para cobrar tributo que hou\'cr sido autorizado após o
eadação de tribulOs ("princlllll .. ' -' ;' 17
ordenamemo pátriol6S. , //J emendemos, n3 LOr\ - dI' loJoS os orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro ".
I
A LRF exige a previsão _. ,/l'r'" ,'oal do entr: da Federaç~!r (;111. lI, ca~ lmpcnde que destaquemos, como arremate, que'. com a ediçãO da I
lribulOs da competéncia COII':', •••.•1 •• :~Jertransfc.:réncias volu r;!;; !"i;!', (;tfl. 11, Emenda Constitucional n, 42, de 19-12-2003, não basta que publicaçãO I
put), sob pena de ser proibid" f;,' ./.:
norma. <"mudo, não S'í'Jld,,;I a relO. da lei instituidora ou majoradora do tributo se dê no exercido anterior
àquele em que se pretenda começar a exigir aquele tributo (principio d:l
.\
,\I
parágrafo ul1lco), A eXlsléOl "f . ,;' 1')!jláriaH/),
mada do principio da anwl1lfl.'/'~ £/'1' .c-m moment.O algum que íl 1IMI previsãO antcrioridade tributária "co_mum"), exigindo-se, lambem, que decorram I
I.
Com efeito. o legislador "n/r I,~., ~/!~ilho a su,J cobrança (cu/Oo 1:lzin:n as noventa dias da data em que haja sido publicada a referida lei ("prinCIpio
do mbulO na LOA constituir.' >I;~t:
~ua red,H,:,i(Joriginal): C!.l;IIlJÍl1. ;lpenas. ela anterioridade nonagcsimal"lil), ressalvados, qU:lnto a csta regra, os ca.
sos previstos no próprio textO constitucional (an, 150, S !!l, com red3ç:1o
Conslituições de 1946 e de 1'/', ,t/,,>~dade de recebimento de llíl/l.,fr:rl!.ncias
que tal omissão imphca!'â:l ir(1l" /1' Inf inslituído após a aproV;JIJltl (in orça. dada pela EC n, 4212003),
. vo Iu!1 " , Portamo, se um {fI '/lIITh • "ntrar em vigor no exercl( 10 r i/J;tnCClro '
r'
.
umas
mento. poderá a lei que o inf;iJ'
".
. ' J' ,," ('
• {r;"
I~l.£. que assim I)roceder ((tlI11/(1(1.e~t2rá
~~.,l,_ seguInte (ao da sua public;l(;f1(II.,IJ/ ',{ .(.'i transferências voJuntáriw"

• • '
"
?~;.r,:;,
,RENÚNCIA DE R[CéITA
-
.0' • ..;;
~i}.,
y". •••
, ~ .•• ".lmpossl 'bOI'
~ na d o .de recebrr. ,,<
I, 'VI' • ,,,ssuscitar",
4.I- (.
o referido r' ",ei I""', por- - • ,:; "\
_ Y?:,6:1::': Noções gerais
• Adem3ls,' nao podena 11 (
..'
quanto a Constituição
fi nll /' /JPir
de 1911 .
/J'
tãO somente que a kl lflf;llrUldon-! ,- •.::-.
_' " •• -:,.ê'~
~',,,, ;~..~~:~i:
./:."....••. -
\:t1 ,'~~.*t:_à?(S~r,t)
.-~t::.~i~t~~~
~xpusemos, a regra',em mai.cria àe íeceita pública, é a arn:(Q~
, 1 ••
1, LRF), A "renúncia de receita" C0nstilUl exceção à sobredita
.. .lf1r. Barbos.1, J.t Turma.j, em )1,/1,/.01(/.0)1:.2.]8-....

~iI:~~J~:~ ,:,.1
d1~ respeito aos chamados "incentivos fiscais", que são insiJunv'nros
m ':aÇlolad.o~ pelo ESlado com a finalidade de criar melhores condições para o
, ,:_ 168 STF, RE-AgR4 H249JMG. Rei, 1/,(1' /;;, {/~'"no sen'id", ,"conhecendo, ,II,,,,,,, •.>,,,JD p~n: ,',\"
1 ciIX••h I"
,,~'f'j';fVIO ..
~menlo de cenas regiões geogrãficas ou determinados SelOres da
dl\'Ulg, 12-11-2010, publico 16_11_1(11/) I'f Itrasileiro c Sll;l)iUbslitUíção pelo 1,1111(pUI t~ tl IC. -;:.~"':.}J
..•
, I' d \ 1,"1/11-0 .. 19 -I(II,"i,l, gicardo .•. "'M
~... "PIO 3anuaidadetribuláriadooat ( 1,/f'JlIluiroelrilll1ft1no, 98,p.66: ,.".. '1 '.' '~jf!( .rr;, -
;;",!,
,:~:" rioridade lributária: HAP_-\DA ' Ki),(..t./fi• /11"/' I' "~'I ,:m senlido 1111lrário
j ~ o entcIllIIJOrr,/" (Ir. Danl;LS
O A,';.-ie m•.
"',l"~t
.\.i: r ~,;:.\:.' .. -
,.... Lobo. O orçamenlo na (OJ1Slj(uiç~OJ {l' /I /"/,/I:Jde nao roi :,Ilr~illljdo pelo d;l ,11I!I'rl "" .' '.' .• ';~(~~ ~~'Sti\lido ~ a lição de Pau1cia Macedo de Campos. que. procurando justificar a impos..•• i.
....
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IlCEmo, que preledona: .0 princllAf/
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' ~.nmente
o • /.: ~!l
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:i<~'J ,,I.• Diliaã"de~.dõs EStados,' Municipios c Distrito Federal indulrem o principio da anualidade tributa.
com <SIq"nrumece eficaz. consisll,,1 111I /I/f'I~ como o, «('"n "CC queo ,nlr,IIII , ,'T)~ ~J~ ..
~~~~titu.içoe:~e
r;:,*~'..
"
da ,nu,lid,de (ributâria 2000 p, 7/1, / J.i# ,f ,1"Jr' incid'ne'" d, ,n",lid,de, no" 1,'1''''<1'' "n\que
1SC • ~.:t
, W"'v'. , .." ... ~i~ Org~nicas, ~ilargando o comeúdo do principio da anterioridade
.~utánãe.Oeftefidando o contribuínte;as..~\'era: uÉ que a ConstliuiçM Federal no Brnsil é: a lei
s .•. ,.'''' pod .' cl
/..:,h " ' ,dl/I'/!.
em ser oposlB.como""",,, esp"J'" , , ,,, "".,,, mbulOna lel_""on;amemo ". r,rl
,I (/lVI!ISC '
i":,!:i~~~Ttl'fuiidiõ.i'Cntal: coolendo as dirtúizes básicas aplicáveis a (odos os lribu~os. Assim',qual. I.
iJ,,:,,-a.;:~~~, MO SCJ'ltecnicamente po55Í\'e1a incf{l~" ./flr/110 respecli\';1 (ob, Clt., p. 76-77) . ~~:,.i,.
f-' ,qu.er
•• (e~tatrva
..~ '~". de .~restnngir
•. a aplicabilidade de nonuas conStilucio:1:tis de eficácia plena ou de d,.
..- "~
f;::;~0'"
~,. ,'Ci..' ~, _. - I'
gu'me.'~ e dIZer,depois ô< "",,d, a 'I
I ,/Jl"lI,l
I 1,,,1,,/1"an(<i1O 0\1 ",.camen"ria PC' ",,""",'"
' (I' nossa
,: 'C ' i):': I~riar a ~fiéa~la.de:O~lI:as,mesmo que em prol do contribuinte. serã inconstitucional" (Anolaçl"U:s j'
1
;,
:,f- ". ,169'Ressalte-sc que o J"inC'pio d. ".tI' f' I," I" Eliss.,ncl",Monteiro Freire d, M"""":, ~m --.'- • sohr~ ú princIpio constitucional da anterioridade tributária, 2002, p. 13).
vigente ordem constilucn:tal corno/"I /I,''', I III1.iu-sea n'OlII:;I( a :nidda:de finJUIl 1'1',1 do t:~13In. 171 Anterionnl:nte ao advento da FC :1. 4212003, o denomirmdn "principio da anltriorid:tdc
. • ; •••I' I 'd ' ,oIIl ••eI113 it
a nova OIocm conslitucíO:lU1. a anll"I,/ I I'JIII' fll de 11.'1 corlle (I (10 progr:lJllll '(II~í'fI' J d ' , n~nagf".simaIRfi:!. aphcado. com exc1usiddadc.l1.S contribuiçõcs pa11l o CUSleiOd:l.segundade so.
. .1 If ' I . CF) 1 O t ,((f/~. e 1m
lmponuO, \ ao Execulivo z 2:0rescnl;l'
.' ~I i' I}. , ,;1", I .. De (' rll , permancce llI I'" ,1t;/,~tI'l';' I ~ (G
:l- ' :1<11, à:> qu~is não se aplicava (como ainda não !>C aplica), contudo. O principio da antenoridade
st.f
I Imp amado em dado exr,rcfcill (,4( ,.rlll!I ' l' :,;1 )C. . requer p:f\'i:!~I) ólUlOnZ:1çOll "/'l' 2 6 do comum" (an. 195. !i 62. da CF).
lf (fI/JIf~'
p ementaç:io da dcs •.••.. ~ puoblini q',.... I I; /, .1'Jll:nondadr, p," ,Ver. a resprl1 ,
. r~
ral1lla de náo surpres..1 l:-o.:-f..llAna' ,11"/ '
d,.I,l .
. 189 , I
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Capitulo V. h i,
....•...... k t .• '.,'
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.• r~},;..•~.''''
188
atividade produtiva. Tais incentivos sao a fonna mais usual de o Estado utili- Há quem sustente a inconsliluciona1idade do dispositivo em questão (('\11
• I
zar os tributos com fins extraJiscais, isto é, co~o inSlmmento para imen'en- fundalllcmo em suposta afronta 20 ~ 62 do art.. 150 da CF, que, com a red3~~_~I..)
ção no domínio econômico ou social, sendo secundária Rintenção de simples que lhe foi d8dá peJa EC n. 3, de 17-3-1993, assirn dispõe: "Qualquer sul':.+
arrecadação de recursos fin(lnceirosJ71. dio ou isenção, reduçao de base de c:ílculo, concessào de crédito presurni.~\~,
Concedido um incentivo, é é'\'idcnt.c que (1 ente concedente se. vé ]Jri\.ado anisriR ou remissão, relativos a imposlos, laX85 ou comribuiçocs, só POC::::-:'l
ela som3 daquela reCCiL(\que renunciou - ~aí bbr o an. 14 ch-:LRF em "reser cOílcedido mediante lei específica, federal, est~du8.1 ou municip8.l, C;~~(
núncia de reccil,/', porquanto conduz 3. diminuiç3.o eJ;: <1necldação tributá- reoule eXCh.lSl\'Jmenle as matél:j?.S acima enumeradas OLl o correspondente
b
rial73. Esta evasão de receita, no entanto, é compensada por v{!lios fatores tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, 8 2Q, XlI,l.
corno, por exemplo,' o. desenvolvimento do parque induslrial, absorçao de ,. O dispositivo constitucional relrotranscrilO, além de reconhecera e;.:isttIl-
mao de obra ociosa, a:captaçao de maiores receitas pela renda ou consumo !, cia de várias modalIdades de benefícios fiscais, cada uma com suas particum-
daqueles que passaram a' exercer uma atividade profissional ele. I H ridades que a distinguem das demais, consagrou como ponto cOlT).~m~mre
.'.-.
tboas elas a circunstância que somente poderão ser concedidas medianli: le-i
6.2. Requisitos especifica j 76.
Cumpre-nos destacar que a ress<l.lvaconstante da pane [mal do dispoSiti-

o terna da renúnciade receita foi2i.~~i'pli,~~a_~.0.f,l? art.,.,l~ .daLRF, que o.ige1iS:
vo constitucional uanscnlo refere-se ao ICMS, ~ujas isenções e demais incen~_
1) que a dita renúncia ., est~ja acCn:ripà'nh'adà:."de: ~sürp.ativa do impacto ar-
_.T~' .. :.•• "~ ._.,-,.t.,'".
,~,~.':",
tivos fiscais somen~e poderão ser concedidos (e revogados) mediante deji~-
Ç2mentário-financeiro no .eXercící~ em
cllf,e .:d~,~:a)l)i_~i_2r sua vigência e nos
raçãõ dos ES!8dos e do Distrito. feoer,,1. É que, no CRSOdo. lCMS.,::,.a lei
dois exercícios seguintes; .: _. ,'... . .
ordinâria. (estadual ou distrit2J) n.1Opod'e conceder isenções, como tani~
2) que a renúncia ate~~2"ao 1,.is.pq~l~~;~.~,L~~:~i~ p}r~trizes Orçamenlári"s
não pode conceder incentivos e benefícios risc8.is.. .4. este ponto específi.co",no
(LDO) c a pelo menos um<idas scguiri~f..s',,<;S>:~\9~çô,Çt;,:~
. . ,
enianlo, voltaremos nos?as atençoes mais adiànte.
;1) demoHstr2ção pejo rrOronr.l~le' de 'ejllé .a' r~~Úncja f~i ccnsideréid" n~
Relornando à 2nâJise do tcxlO d? LRF uma ]:irura do seu 8Il. 14 dCL"\'2
cSlinlariv(l de receit::Jda Lei Orç2memária ~~al ....(LOA) e oue n~o ?felaI~ as
- _". ' evidenciado que ele. nã.o padece de.vício de inconstirucionalidarle, porquanto
mel25 de resullados fi.scaispre.vi,si35no anexo próprio Ela LDO;
não ~~olao S 62 do art. 150 da CF Com efeito, a tC n. j 01/2000 n8() (:li.~pen-
b) denlOnSrri1çàO pelo pro]1ollclite de que r.s't~''renúncia de recei\<1 sou a lei -- ou os convenios interestaduais, no
casó do ICMS - como Ji'lko
será. compensada por aumento de feceha prove.n'lenle de elevação de instrumenlo hábil à concessão ou ampliação de incentivos ou benefíciós rIs-
a]íqUQt,2s, ampliaçào da base de cálculo, aumento ou Criação .de tribmo cais - por ela .batizados generid.mente de "renúnc'ía de receita" -, mas aperGs
ou contribuição, C2S0 em que o ;110 que implique renúncia só cntía em consagrou novas exigências para Lanto.
vigor quan_do estlVe.r assegurada a compensação pelo aumento de receita
(an 14,82").
] 76 Confira-se, a respcÍlo, o seguinte Julgado do STF: "A outorga de. qualquer subsidio, iscr."Jo
ou crédito prcsumido, a rcdução da b2.se de c;,;lculo e a concessiio dc anistia ou Tr-misS<io em r.J..J-
172 !.ecion<!, a respeito, José Souto Maior Borges: ..A ali\idadr: hnanccila do Estado, para os céria tributaria só podem ser deferidas mcdiante lei específic" sendo vedado ao Poder LcgislEyo
adeplQs da txtrafisc(llid(lde, é um mélOOo pelo qUill se exerce (I innuência da ação estatal sobre a conferir ao Chefe do Executivo a prerrogativrt cxtraordiniiria de dlspm, norr11ativameme, ~~r,;:
cconomia (regulatory eJJeCI$); \isa alingir escopos ('xnafiscais de lntcrvenclOlllsmo eSI:lt;:dsobrc as tais calcgorias lemálicas, sob pcn<! de ofcns:1 30 postulado nuclear da separaç:io de podercs r de
cSlrmuras SOCIais"(inlmduçõo ao dirciro.(rrwllwro, ] 998. p. 51) nansgre~:-;~oao princípIO da rCS-('f\'aconstitl1conal de compelê:ncia leglsl:w\'3. Precedente .~_D!n
1.296.PE, Rei. lvjin, Celso de Mello (AOl.l-..1C 1247/PA, ReI. Mln. Celso clt Mello, 3~ li.1l1T;i,j
n
173 FANUCCHI, FábIO. Curso de din:'ilo !riburório brasileiro, 1971, v 1, p. J 99.

em 17.8-1995, Dj, 8-9-1995, p. 28354). Confira-se, ainda, o seguinte julg(ldo: .'C..) a Teg,~ Ó
174 BARROS. Luiz Celso de. Cit'n(ia dr.:,jina:lml, 1999, p. 64.
lc"alidadc é eXlcmÍ\"el ~ concessão dc bcncfi(ios fisc<1is,nos lermos do ano ] 50. S (f! d;1 ((':',o:i-
J 75 Tais exigências, consoante o s 3!! do art. 14 d~ !.RF,não se aplic(lm: a) às a!leraç~es d;-;sali- luiçã6, Tra;;';-$cde. sah.aguarda à atividade legió-lallva, que poderia ser rrustrada na hipÓICx .0:
qum2s dos inposlOs previstos nos incisos I, lI, IV c V do an, 153 d? COõlSlilUiçào,na fom1a do J~sun!O de grande Tt:k'.á,lCia ser tralado em tCXlOde eSl<!.lUT'<1 ostcnSi\.amcnic 111cno::rein.;:::;;,c
scu ~ ]"; li) ao c,J:lcei.-lmenlo de débito cujo mOnt;lõlle .~ej,tinferior ao dos respcnivos CUStoS(k (STF, RE-t\glZ.'1 j 'i!.~9/J1.1G,Rcl. Min. JO(lqUlITI r,;"l,bos;"l, 2~ Turm<l,j. cm 3J .!3.2(1l(), lJj,:.2JS di-
CObr<lll(a.
nJlg.l!.-11-2Ull1. pllblic.16-JI-2010).
190
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191
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Assim. por considerarmos correia a análise desen\'olvida pelo autor rcferi~
Estcs noyos requisilos' para a concessão de incentI\'os que importem em do, conclui-se que somente constituirá ato de improbidade adl'linislrali\'a a
renúncia de receita, aliás, devem ser observsdos Qllwiormcnlc àquele mencio- irreoular ccncessli.o de incentivo fisc;"llem caráter não geral, assim entendido
nado peJa Constituição. Dito de OUlromodo, Q/l/CS da elaboraçào da lei e'spccífica o
::l.qudeefeli\'ado, em cada caso, por despacho da autoridade adminiSlrativ2, em
(ou con\'énio. no caso do ICMS) 3 que alude o ~ 6" do ano 150 da CF, cie\'erá requenmento com o qual o intercs5<ldofaça prova do preenchimento das con-
ISI
ser verHicado pelo proponente o atendimento às condições do capul e dos inci- dições e do cumptimentO dos requisitos previsiOs em lei para SU3 concess.,'io .
sos I e 11do ano 14 da LRF,sem o que restará prejudicada a edição daquela.
Resta evidenciada, pelo exposto, a conslitucionalidade do ano 14 da LRF
se contraslado com o art. ]50, ~ 6", da CF
6+ Modalidades
Essa maior dificuldade para conceder incenth'os fiscais inibirá a guerra Voltando nosSO olhar para o "'p"1
do art. 14 da LRF,percebe-se que ele I
não regula todo e qualqucr tipo dc renúncia de receita, mas apenas aqueli1s I,
fiscal entre os Estados e entre os Municlpios. I
Ress::l.lte-seque a concessão de benefícios fiscais sem re.spaldo na LRF não decorrenu:s ua "concessão ou ampliação de inccnt1\'o ou benefício de natureza
caracteriza delito (no conceito de crime)l77, e sim ato de. improbidade admi- t1ibuláliQ" (grifamos).
nistralh'a expressamente previsto n(j 3rt. 10, V1L d3 Lei TI. 8.429, de 2-6- '( o que scri::lum incentivo ou beneficio "de natureZ::llributária"? A resposta,- \
199217", sujeitando-se o Chefe do Poder Executivo que os conceder;l pena de. segundo nos P,,:TCC,deOui do S ]S! do fln, 14 da LRF, assim reàig:do: "A rcnún.
(la l..ompre~lldc :-ll1i~iltl,
remissão, subsidio, crédito prcsumido, concessão de
perda da função pública, suspensão dos dIreitos políticos de cmco a oito anos
e p.~g~mcmo de multa de até duas veLes o valor do dano causado ao erf.lrio. O isenção em Cal<1IC:r não geral, ?1teraç3o de a1íqUOiaou modificação de ba~c de
beneficiário, na silUação exPOSI<l., poderá vir.;;. pt:rJer o incentivo que lhe foi • cálculo que implique redução dbc:imiilad? c~:libmos ou cOll~i1buições,r ou~
~,.
179 tras beneficios que correspondam a tratamcnlo diferenciado" (grifamos).
conçedido, trndo que recolher aos cofres p'ubl1cos o que deixou de pagar .
; .•••• ~ ,~. , •.• , ',:; ••• : ~
, -0!'ngor, como bem obsc.nta Marcelo Flguem~do;\~nao é o agente pubhco,

, " .JI • • '
Pcrcebr.sc, a partir. da leil\l1l1do dlSPOSill\'OuanscriLO. que este procura
çomo. é 'Ctl!i:1l,que cOJ:.cedebeneficios a parlic\lla~es'ou.tercelros. t. a ki que delirnnar? :"br:mg"nci<ldo Cüncciln de 'n::núncla àe recel1<:''',sendo facilmente
, aut6ri7..a li cona:ssão desse ou uaqur.Je 'bcr;elki;;~Nd\,ãmente a lei utiliza da COflSLaladoqlle:el~ é exempliHc:ni\'c,j<'lq..:c esclarece que :lbarca l?ir.bém. além
linguagen1 leiga e popular, Ao que pare~i, ;~~~t~fJ1~r6;r(à.}~;:id~ia'd~a.u.e_so~ daquel~ inslrumento~ mencionados o.:pres~mente - anistia, Jemissão, subsí-
mente a lei pode estabelecer condições mãis .f~~~cl~fís a cêl1ô:; falOSe situa- dio, crédito presumido, concessão de i~enç;lo em caráteí não geral, aiteraçfJo ~,c
ções, em detrimento de sua generalidi1de, em-prbI'deJ"desenvolvi'inei'HOde certo alíquota ou modificação de b:tse de cálculo que importe em [Orná-lo menos
'f' d "152
setor econômico -00. social", E conclui o cúadó~~{ffcj;.;.•~jq.'p~rHo i!TIponame, oneroso _, "OUl~oSbcneffdos que cOITcspond am a tratamento dI erenCHI o .
segundo cremos, é resSílllar que a aUforidade adm{~râiiva -'ou: ageníe públi- Assim, para Hns do an_ 14 da LRf, incentivo de natureza tributária seri~
••• )'. "1-
co, p::l.raUlíllzannos da expressão 1egtll - de\"e uniéámeme verificar"se.os i-equi- aauele que. implica "tr:uti.memo diràenciado". J
sitos pari1concessão desse ou daquele "bcnêflc~o" lcg.àl estão preserites"I80:' :.' , Reiativllmellle ao que possa ser considef::l.do "tratamenlO diferenciado",
, 1- _ .•
_
.. ...•,....~.
~. :.: ~.
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entendemes que. deva ser ~.rderida cxpressão compreendid:1 110 contexto
,.\
" '~""',,
~
,I .:~?~•
.'~í~.::.~-f.cl;\~ •,
A.
i..
das' relações jurídicas trih~[árias, porquanto a norma de (?da parãgrafo
177 No lextO da Lei de Crimes de Respon~,bilid3de Fi$cal (Lei n, 10.028:de'19;1O-2qoO) "nao ..'t
ha.So,nçõcspenais para quem conccd<l Oll receba beneflcios fiscais com inobst:l"\;anéiã da LkE{;~,:
, "I' .(;r. .~",~.:IJ
~: .~
,"
178 Lei n. 8.429192, ano 10: MConslilUiaio de improbidade adminislnl\h'a que cauS<lles:io ao ' ~I~"'-._.::.~~~"181 Ressalte-se que, r"ll'ilinmcnlc às i.sl"ncOCs,a lcilur:'l dOI"DL, 14 d:'l LRF °d'eiX," c1asl:,o,I;,~:
~~
I
erário qualquer a,M ou omis..<;il.o, doloSo'ou cuiposa, que enseje perda p:llrimo:1i;l, a~;o.~ apj~ ,: somem e se aplica àa.~It'I:'IscO:1cedidas "'em C:lrálCrnão gera ". lversa, comu o, . a ' ,
priaç<'lo,mnlbaral:lmenlO ou di1:lpida,áo dos rn,.nsou h:we:cs das emid:ldc<; ldr.ridas no art. l!:l :...,~: Co;1Cess<'iOlic ,'1.:1:.,,13.
a.u". Of'lo siltnció do di.sposilivo referido, de\'erá <I1('ndcr,em qualquer
desl3 Lei, e nO::ldamcllle: C..) VII- conceder bendicio ~dml'lislr:lli\'o 011n!-(:l! sem ti Obsc.'l"\"ân- $~.-' ca~o, :'lOdispO!õ1Ono ar•. l','"d:l LRF,ainda qU:'IlIdofor a anisli:l conc~dida em caráter gcra~ (art.
cia das fOm1t1lid:ldcslegliis ou regulameOlarcs aphc:\\'t'JS tl c~,ptcicM, ';~\" 181, I, do CTN) l':c:-1<1 hiDÓtese, lod:'l\ria,h:wendo írreguJarid:lde, não há (0:':'10se c3rnclCn!a,r a
179 l.ei n, 8.,,:':9192, alI. 5!!:MOcorrendo lesão ao p:nrilllrmio público por a(ão Ollomis~o, dolo- ~t'" prálica de ato de ir"tpl'bidadc :'Idminislrati\'••, pois, t;omo C;-:POSIO, não ter:\ 5idc Oagente público
sa ou culposa, do ngcnle ou de lrrceiro, d:lt-~-A o inH:gl:l1rcssarcime-nlo do da:1o",
180 -FIGUEIREDO, M:lrcdo Probidade admini:,!ratil'tl: comcnt:irios i Lei A,429192 c lrr.i~\lç:'io
J, ~
,t;~.: .
que conceJl'1I (l N-ndlCio, m:'l~ <l 11:1-
j
'~~ 182 t. o CJ!-O, por ,..\e:11pl0, do in<.:iIUlOda sU5f'C1lslln,
!i \'-
complcmrmar, 7(\\)0. p 89
~.: i
~'
'"
. ;
deve ser interpretada

;.
em consonância com a regra do capul do disposilivo -~~',~

,
.'
sivo, por infrações cometidas por este ~nLerioiln('me à vigência d<1lei que a
•
de que mltelSJ. ..'.,. concedeu (arl. 180 do CTN).
Assim, para identificarmos se estamos diallle de um inCClllí\"ode naLUrcza A anistia fiscal é qualificada pelo Código Tribul:irio Nacional (O!~h;(<1usa
tributária devemos fazer o seguimc questionamento: determinado beneficio de exclUSãO da exigibilidade do crédito ,ribut"rio (art. 175,11), que c.'"figuJn
situação diferente daquelas de extinção nl1 crédito (an. 156 d0 CTi\.
está reduzindo (ou eliminando) uma obrigação de conteúdo tributário? Se a
Nos casos de extinção do crédilo tribut:'l.rio, CSlt:chrg<1a se COllSi::uir(por
resposta for afinnati\'a - isto é, se o ESLadQestiver deixando de receber valo.
meio do lançarnemo - art. 142 do CTN), 111:l~ dcix:1 de rxi:,1ir ;l r.mir do
n.::Sa iílulo dr lIihuro -, lraw.r-SC-:1de incellli\'O fiscal (e, pois, subordinado às
momento em que se realiza algum dos fatos cXlimivos clencndos 11(1 :Hl. 1.56
prescrições do m. 14 da LRF); do contrário - isto é, se as obrigações que se
do CTN.
beneficiam do desconto ou exclusão não têm natureza tributária por não se
Na exclusão d6.cr.~4~to'jlib~tário, este nem chegf\ a existir em r.1:ão das
enquadrarem no conceito de tributo do art. 3. do CTN (Lei n. 5.172, de 25.
causas'citadas no ~rt. .175 do CTN (isenção e anislia)IS7. Quando S~WHa de
10-1966)'" -, n20 pode o referido beneficio, igualmente, ser qualificc1do
iscnçã~,.ís.$o.é. $enlp~~ .ve~4~~~iro..Quando se traia de anistia, porém, ê preci-
como um incentivo fiscal.
.,' .
so distinguir, pois tal instilüt.O pode significar causa de exclusflo d~; crédito
Ponanto, se não implicar "tratamento diferenciado" (em matéria tributária)
lributário, mas também pode corresponder, na realidade, a verdad~ir? causa
a concessã6 de determinado benefício não configurará incentivo fiscal (isto é:
extimiva .do crédito tri~~tá~~~ j.~Je~~s~H~te,cÇJmoadvene Pedro Hobeno De-
iribuLm'oj', escapando, por conseguinte, da incidência do"arL ):{ da LRF"'. comain: "concedida a ai1~tia, ..a~inge ~,~ ~âo apenas os créditos tribuulrios,
.i'.: V~jJmos,'pois:'em apenada sfntese, algum;ls des ..f.igtifaStribmárias que se co:-respondentes a pcnahd~des.pecuniárias, já'qefinitlvamcnte con:liluidos,
~ncont~rri.-compreendidas nos aiOS que imp'onem -"renúncia" de receita" e como larnbém aqueles que poderiam. ser cham-ados-de "créditos trl'bulários
qui, 'p~r':~o;seguinle, subordinam~sc ao estatuído no art. 1'1 da LHFI86. Vere.
• •••
em potencial", ou seja.,.a.citi~l~'
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Fóri~p'orydeD~es.
• •.•.••...•• ( ~ , •. . '.' I
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•••
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a •..penalidades pel::uniârias
• •
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;,'.~0}~;~4~}.~~ül1.forma,
•. .' I ._
certos institutos qu.e' nflo constil.ucJT.Iincerllivo (diferi:
'
ainda não objCiO de lançamén'(ó, e"mp0Taa infraç.ão já .tenha ocorrido"lSS. ~
~e,ni.ç;.-pt>r.~xcmplo) ou que configuram incentivo, mas não de natureza fis- De falO, no caso e~l1que'ji ocor~~.u.o lan~me!:lto, o crédito lributário j~
caL.(res\in~Jisão, por exc.mplo) e. que, ponamo, devem ser t1faslados da
incidéi1~í~ 90 ictrori(aào di;Sposilivo legal.
exisre c, sobrevindo anistia, ~ãO será .adcq~ado dizer que esta exclui rI C1édilo
trilnilário. Por outro !ado""no caso do crédil~ t-rÚiiJtário
.- "em pOlerlciaJ", ou ;.1
..~'
j..
,~
..~,f;. scji1, de crédito ainda nãÇ)lançado, embora já or.o"nida a infração tj'Jbut2Jia,
"
tem-se verdadejro caso de exclusão do créàito, porque a p~nalidade~pecuniá-

ria,.alcançada pela anislia, não poderá mais ser objeto de.lançamel1lols9. ::
A anistia é um benefício que visa excluir, total ou parcialmente, o crédito n.
tributário na pane relativa à multa aplicada pelo sujeito ativo ao sujeito pas-
187 OLlVEIRA,Jo~ J:\}'me de Macedo. Código Tributdrio Nacional: comentários, doutrba ejuris.
prudtneia, 1998, p. S17; DECOMAIN, Pedro Roberto. Anotaçócs 00 Código 1iibuMrio Sacional,
]83 BORGES, José SaUlO Maior. A l.ei de Rcspons:'Ibilidadl" FisClll (LRF) e sua inaplicabilidade a
2000, p. 690.
incentivos financciJos estaduais, 2000, p. 96.
18S DECOMAIN, Pedro Roberto. Anolaçlks ao Código Tributdria Nacional, 2000, p. 719.
184 CTN, art. J!': ~TnbUlo ê toda prestação pecuni:\ria complllsória, em Illoeda Ot! cujo valor
nela se J>OSS3 exprimir, que n1\o constilua sanção de :'110 ilicito, instituída em lei c cobmda me. 189 Em sentido contrário e o posicionamento de Hugo de Brito Machado, que nf.o :;dmite a
diame athidadc administnuiva plenamente \inculad;'1". anistil'l em relaçãO a crédito tribUlário já lançado: ~Pcla anislia, o I~gisl:'ldor extingue:; punibilida-
185 E o que ocorre, por exemplo, com os scguin~c~ ir:{"('l\livos:vendas- ou mrsmo do:tçoc~ -de de do sujeitO passivo, infralor da legislaç~o tributária, impedindo a constituição do crtdl\o, Se já
terrenos a preços subsidiados, ohm .••de complememo, cOnStnlç3o de portos, participaçôcs ado. eSI:'!o crédito constiluldo, o legisl:ldor poderá dispensá. lo pela n:missllo, mas não r...:1a anistia.
Fhc(ll: l.ei Compll".
narias (:IC.Nesse ~l1tido: UNO, Pedro. CDmrr.láriDs li/ri di: R(SpOraClbilidClclc. ESI:'Idiz respeito exc\ush'amrnte a J'Cnalidades e hã de: $Cr conc.edida ames da com::wi(!lo do
n1emilr 11.10112000,2001, p. 62. crédito.' (grHos no origin::li) (Curso dI: direito edbulddo, 2002, p. 205). Nesse sentido umbtm é o
186 ° conceito dado pelo legls!:Jdor ao termo renúncia de rcccitl'l (art. I, ó !.RF) r amplo,
nbr<tn£endo rasof dc l."xr1Us.io(i~nçao c anislla, po-r exemplo) c cxtlllç~O dú utuno lributário
entendimento dc F:\bio F,mucchi, que somente admllc a anisli:'l r,lath.amcnle aos ClfCiiC'Slribu.
IlÍrioS em vias de constituição, c n:?loàqueles já constituídos; para estes, leciona o alllC'I.a l('i de.
\'rl"i:1 m('ncion:'lr a outorga de l'fmissd(l (Curso de diwro IribWáriOvmsilcÍ/o, 1971, \.. I. P 196).
(rl"mlss:io, por .(!xe:nplo)
194 195
-~.
.. ---- =. = = =
1 1
__
= =
= =
,
{
•
:\ _concess;'i.ode anistia - diversamente cio que ocorre com as isenções 191.1_, o subsidio é, basic~meme, um auxílio de. caráter econômico cOllCt'dldo
pelo si!éncio do art. ] 4 d:1LRF,dC\'era íltender, em qualquer GISO, (la disposto pelo GO\TmO a cerW clientela, o qual c Irad;cion~lmentc concedido em àllÜ1li-
no referido artigo, ainda quando for a :1nistia concedida em caráter geral (art. ro ou sob a formZlde beneficios. Em termos orçamemários, os subsidios dir•."ws
181, I, do CTN). são \.iabiliz3dos por intennédio de subvenções sociaisl~~e cconómicils;:~.
6,3,2, Remissão 6,3+Crédito presumido
Remissào vem de remir, perdoar. Não se confunde com remição (com ç) Na seara dos impostos plurifásrc:os não cumulati\'os, oco~re, na apur::ç~o
do verbo resgatar. A remissão (com 55) C o perdão da divida. e por isso se do imposto a pagar, a dedução do tributo devido nas operações amcriorl's. Os
dá em delerminadas circunst<'incias prc\'Íst3s na lei, tais como valor dimi- créditos fiscais (dedutivcis) são, pois, Goncedidos para ajustar a tribu{:lç~ioà
nula da dívida, situaçâo difícil que coloca o sujeito passivo na impossibi- (êcnica da não cumulatividade.
lidade de sol\'er o débito, inconveniência do processamento da cobrémça Crédito fiscal presumido (ou simbólico), ao contrário, é aquele que, 11;0
dado o alto custo não compens2:vel com a quantia em cobrança e proba- representando montante do imposto cobrado em operação amenor, objcli\'a
bilidade de não receber, erro ou ignorância escusáveis do sujeito passi\'o, neutralizar o efeito de recuperação ínsito nos impostos não cumulath'os, pelo
equidade etc. qual o Estado se apropria do valor da isenção nas etapas subsequentcs da
Em Direito TriburMio, remir é perdoar ou t=lpagaro débilO fiscal; não é circulação da rneTcadori~I9ó.
pe~doar a conduta ilícita, concretizada na infração penal, nem é perdoar a À guisa de exemplo pode-se citar o art. '19,1, do Decreto-l .•.i n. 288, de
sançã'õ ipli'car;,::oao contribuinte. 28-2-1967 que autoriza o Estado do Amazonás <f c:õnceder crédito fisc011 pre--
o"-Aoc;ofit~árioda anistia fiscal, que se limita à exclusão da infração tribu- sumido do' ICMS nas operações comerciais â~~~[.ó'.êI~a ~~~~ Fr~~c~
de Ma-
lári~'7'à:~~~r11is,sdo-
~l ~ué~'riatên:ninologia do CTN; é uma ~ausil cXlimh'a do naus, igual ao monl,:mte que teri:l sido pago nâ;of;~~.Íf1~_ê~_?:~~;~~s_Es{adÓS da
cré~i16tti~Jíário (a~t:'lS6: IV)!..tem por finalidade liberar o SIJjeilo passivo Uniflo, se íl. re.rneSS:lJe mercadorias p:lra a ZFM. ,?-ã.o, fo~" equ~~~a~e.nte " uma
" .•. \, ....
~..,-,~
•.. ,..•.
.,~~I o-o, .,~,
dq'pagá~~'!1X~ ~o}:r~di}o ~ri~.u~áTio(~rib~tos, JUros de mora, correção ITlO- expon3ção brasllein para o estrangeiro , e, p~.rtãn'ro.;~ãÔf'ro.Àssê:~.~iiia.
• \Il-J :Jír;"'I"):l ;'I'
do p~-
.•,.l:\';I:: I;~j.•'l,
ne[á~.~"\J~i)W~lt~~P?~?A:-}~f~I~t>~~'como "a anistia, é dirigida ao perdãO do gamemo de ICMS (an. 4, g, Decreto-Lei n. 288!.671.,);'b;',;',.~~,.!,'':''';'''\''
;.l".-...\.J"tlJ.1:IJ3"~ t, UJ:'I.,I...
, ?fi.
dtbitg" fir<iYri~]"~ \~g~HdtltÍ"C!ide diretamente sobre a infração ou sobre a
sançãó-;~k:9-pa~'quê ã'pfiméir~" é dirigida ao pagamento do próprio Iribu[Q
_ o' ~"_: ,~.: ."iJ:~,1,:t;~~=:if..;
.•f. r ...
.'t•..:
603.50 Isenção em caráter não geral ,"-\!,'f""~~I'}~::: M;;.".~"rf~i..\'
,..~r-,"ti-- ,.0-:-";. ':.~., ,', "
_ e seuS" c6Tt~etiá'nósl?2.r,-!??l!_':L::~;' •
A domrina clássica define a isenção com~ um iavof-i~~i ê\fn~êdido pelo
\."~~\~:,W;~:;ljr:~,~'
'"~;1~~P-\I:!'
__
'-:; l97
Estado, que consiste em dispensar o pagam.ento d.e um"[ribulO dcvido .
6.3.3'. Subsídio ~t;.
;.
, ',";ll. ;:•••• ,••••1.
Valder do Nascimento,
';.r
• O termo subsídio (do latim subsidium, auxilio, reforço), no dizer de Carlos
,,~~./ •.• ""~j~"1;..1,ç.l.o'lt.... .
~reveIatodas as ações que ..buscam socorrer determina-
, ':''''!'~:?14:;,>Af{~'\~\~;~;
194 Sub\.cnções sociais $fio as transfert:ncias (de recurscs püblicos) deStinadas 2 coorir. des~.'
, ' • -'1': ,~."o ... ,r,:":!. .•.•j/,. o'..,
de: custeio dc instituicõcs públic~S ou privadas de caráter as.sislcnciál"ou -ctllturnl,'"Sl'.:>mfina~id~~;." .
das situações em qu'e o Estaaô-:ê'nrc'ndàimprescindfvel ao cumprimento de seus IUCraliV3 (an. 12 ~ 32,1, Lei n. 4. 320164). •• ',',' " •.•",._) ~ ., ,
;'--:'J ~'~::-. <';._.~:,'.o~',*>.~~"~'A>
'-, .•••••>-,.,~"'~.t' ••-~.~~
desígniOS constitucionais/que é"deXSàtisfaçãodas necessidades públicas"193. 195 Sub\'cncõcs' econômicas são as lran.<;fl'rl:ncins (de ref'"ursos públicos)';~~;i.~ã~d~.~'~~n,~,,:':~~l
" 0.1<' _~;.,-~iF~~~~'i~""',- despesas de custeio de empresas pl'Jblkas ou privad:!.s dc L<lnHcl"'industrial, comct::'iàJ; ag::f;c~l~,~ "1 i
. ~''''..,::'':.;~~f;.":~"i~
..f., -: ..'1 oupasloril(arl.}2.~3e,lI,Lcin.4.3201ó4). ' "~; •• ''''~'.::-''
196 TORRES, Ricardo Lobo. Cuno de dirci~ofinancdro r tlihu:l1rio, 1997, p. 334.
190 Ver item 5.3.5 drsle Capllulo.
197 SOUSA, Rubens Gnmts de. Comptndio de kgisla(ào Inbll/tlrio, 1931. p. 97. Conccih1 ~l":ne-
191 CRETELLAJ(t~IOR,JoSé. ü~,-"odcdireiJOlnbulálio(0I1Siillldo,'la!,1993, p.lIO; OLl\"EIRA. lhanl!' t:. o fornecido por Jo ..•t Jaymc de Mact:do Oliveira, quc apenas dl5C'orda da dcfiniç.\Cl de
Jost Jayme de Maado. C.'Ic!igoTnnulálio Nacional: comcllI:!ri(>s, doutrina Cjurisrrud~m:1õt, J99~, iS(nç;lo como sendo um fa\'or fiscal, "pois O intcresse social que a inspir.l f> bem mais impm1nnte
p. 'lil7. quc o hrnt"Ílcio auferido pelo conlnbuinlc. Muil" vez. cl3 ~ impõe para a1i\iar o rigol d:t lei. que
192 MACHADO. Hu.!,-ode Brito. (I"SO de dilTilo lr:bll;d'~o. 200!. p. 205.206. prc\'t. a lnClotncia mbult.ria p,cncricaml'n:e~ (Código Tnnuldlic l':O':lonol' comcm~rios. dl1lltllll:1e
193 COTllenfdrios à Lá dI' Rrs/""Mb:l.âa.1r Fiscal, p 9b. jUI1~prudr:1cia.1998, r. 5J8).
196 197
..••~
)'1,
•
o fato jUlÍdico (falO gerador) ocon-e, nascendo a obrigação uibutália, operando-
-se, no entanto, por força de norma isentante, a dispensa do debito tributál1019S.
~;lt:: concedida
o disp,)silivo
"cm caráter
legal reuOlranscriLo
ger<11", preferindo,
llão define
ao contrário,
o que seja uma
esclarecer
isenção
como se
De registr:Jr, por outro bdo, R existência de concepção oOllLrinj,ría di- efeli\'a uma isenção de caráter "não geral"' (Oll específico) A doutrina p;ítria,
versa, a qUél] ddine o fenómcno iscmívo como hipótese de n:,o lt1ciuência no entanto, fornece .subsídios p::ua 1l!ll8 correia compreensao da matéria
leoalOl18liric8da
b' '
entendendo como não ocorrente o falo .scraclor da resl)Cc- sob exame.
Il\'(l obngcJ.(.;?\ol<;~ , Pedro Roberto Decomam2J,13 ensina: "/1 isenç2.0 pode ser conccchda em
Qualquer que sej3. a concepção <.xlot9.da, os dei tos d" iscnç8.o são sempre cuáter geri11. Nesse (Z,so, ü bendício aproveita aos seus deslinatários inde-
os mesmos: a não arrecadação do tributo2OO. pendentemente de qualquer decisao prévia de autoridade administrativa. Se
Apa.nJ-sc a isenção da anistia, pois esta diz respeüo 35 penalidades pe"cu- . a jsenç~o abrange, por exemplo, o IPI incideme sobre detenninado produto
niárias (multas) decorrentes da prálic8. de infrações tributárias, aparta~dà-,-se,~..... industrializado, não há necessidade de que o sujeHo passivo requeira à auto-
do lribuLO, que não compreende a sançâo de ato ilícito201. ~ ,; ridade administrativfl. o reconheCImenlo da isençào. Podera deixar de reco-
No que tange às isenções, a leitura do ano 14 da LRF dc.ixa claro que e.s.~~,": lher o tributo a cada oper<lção envolvendo aquele determinado produto: To-
somente se apEca àquelas conccdlc1as "em caráter nao geral" (art. 14, S ] £1)202 .. - davia, se a isençã.o exigir, para que se opere, o atendimento de determinadas
É que, à semeihé1nça da monJ.\.ória (art. 152 do CTN) f.. da ;misLia (art. lBl, ., exigências por pane do sujeito pas.sivo (como í.sençào de imposlo de renda ou "<
CTN), a isenção pode ser concedida em caráter gnal ou específico. ' IP1'a.q~'em realize investimentos em tecnologia" po~ exemplo), o deferimento '~~
E é sobre a noçã.o do que SejaJTl isenções "em caráter geral" - conceito a dÓ'.ben'éfíéi9.:poderá ficar condi.sionado ao prévio eX2,ryte,pdz autorjd<ide ad- .']
p2.rlir do .quaJ, rnedíante sua ncg;tç:'iQ, o an, 14 da LRf chegou ao de isenções. ministI-ariv;,JJO aàlmplemenl~ dc:ss~s condições. É' eX2rame'J1te iss~. o que se 'l
de caráter "n8.o gela]" - que jJêi:,sa'Jnos a tecer 3.5 considú?'çôes que seguem ... peJo capll1 do ano 179 do CTN".
:a:éb:~:pí-'r~.\rist6 ' .~:.:~
PaI n{"o rer, a TcspcilO, íorrnulado a LRF 11m conceito ..p,'óprio, exc1usivc< ' .,;~~/,:.tohêlu]~'sc,''do exposto, que isenç.;1(') geral (ou "concedi dá em c3ráter se ~
- entf'.ndemos deva ser aplic:;da, ~ hipÓtese, (J. àefJniÇAo cons2.g:adtl pelo ctN: I3i''-,~-pa~'~;-"~ti1iz(Jrm05a tcrminoiogi3 3dolacL~ pejo an ] 79 do CTN) é <Jquc1a ~,'
que, fm seu ",n. ] 79, assim êiSP~)C, in v~rbis: "}, isenc?w, qUilndõ l1ào conrcdida 'que,'de.corrcndo diret2.meniC àê!. ki, b~llefici2 CerL::lSpessO<is, cois:-l"~.'",tos ou -"/~
em cnrálcr ,sr:rol., ée-.íe~jv8da, em C:lG2.caso, por deSp~K;'!O di! a1llOridaàe admi- situ8,Çbr.s'2{l-i_.
sem e-xlgir do interessado em de];, uSllfruir tl obsen:;':,n,cia de re- ~. -,' :;J
nislrativa, em reqm'.rimcíJW com o lj'J81 o,inieress",do f3Ç8 prov8- do preenchi- quisitos panicu]arcsiOS. A isenç~o, ll~$SC C35.0, é incondiciollí11, eíc(:~\'ando-se ,,- '~'.;
meniO das condições e do cumpflmf~nro dos requisiiOs previstos em lei Cill
sem inteD--'cnção de qualquer autoridade administrativa c. aprovej.~,!mdo aos ;'~
contrato para sua concessão" (glifamos) ",'. ,,~
/."",-:"
. ,>:,
203 DECOMA1N, Pedro Robcno AnOll1(ÕfS no tó(ii<~o Tlibu(áno NacionaJ, 2000, p. 695,696.
198 Nesse 5enlido' ROS!\JÚNIOR, Lu!:'. Emyr,dio F do.. MCllual de direito fin{!llccil'o e direito tnhu- 204 Confim-se o :>rgu-illte julgado do STF: "A c.-:igéncia consliiueional de lei formal para a \,ticu-
lário, ] 998, p, 611; P[\ES, P. R. TaY31CS, COIl1Ol£(inos ao Código TrlhllidllO ",laLÍo)]"i. 1996, p. 389. laçilo de 1000'nções em matéria nibuuiria 2tua como insuperável obst;icul0 à postulação da p:iTle
199 Nesse senlido' M:-\CJ'LA.DO, Hugo de 13,llO. Curso de d.J'ciro tnnuJGllO, 2002, p 199; DENA- reconenie eiS Que a extenSJO dos benefíClos isencionais, por \1a jurisdicional, encontra limitaç3.o
Rl, Zelmo. (uno de dírciro tributário, 1996, p, 160. absoluta ~~ dogma da sep:uaç:io de poderes. Os magisnados f; Tribllllais - que não dispõem de
rU!1ç~.o kglslal\\'a _ não podem conceder, aindJ. que sob fundamcnto de isonom~a, o benefício da
200 Ccnno.-se, o.respeito, o seguimc julgado do STF: "A concessão di': i.~rr,çào em rn,Hélia tribu-
tária nadu? ;1[0 discricionário, que, fundado em jUíZ0 de conyenienci:l e 0p0rlunidaclc do Poder exc1us:lo do crédilO lribulàrio em favor daqueles a quem o legislador, com "poio em criténos
Público (RE ] 57 ,228/SP), deslina-se - ~~p:lf,ir ur. crit~rios r:!cion:;is, lógICOS e impes5o;-;is eSlabe- HllpessoJ.is, raClOn31S e objeli\'os, não quis contemplar com a \'antagem da isem)o Entendimen-
lecidos de modo legill11l0 C;-]1nomlo.leg;-'.1 - ~ imp1emmiar objclil"Os r,.5131J!Slllticiamc)w qualifi- to di\'erso, quc reconhecesse :lOS m:Jgisuacos es.s~,anômal" função juridica. eCjuivaleria, em últl-
cados UJ- .....

j;R 360~61f}"jC, ReI. j\'lin (riso de Ivlel1o, 2:'.TUl'll1a,j.
pe!J no\" da cx\rJÍisc<llidade" ma an<ílise, <1comTner (1 Pode, Judici~rio em in"clmissÍ\'ellegisbdor positll'o, condiçjo mSióiU-
em 6-]2-2005, D}c-055 él\'ulg. 27-3-2008 jl\:blic. 28-3-2008) rior,;;l eSi<l Que: lhe recusou a própria Lei Fundamenta! do Estado" (ST1~Al./\gR li2 3'-'8fMG,
',ReI. Min. CC'i5ll.àc Mello, l~ Turma,j cm 2-8-1994, D). 24-3-1995, p. 6807). No mcsm'o sp.mi-
\ 20] CARR...V.7..A,
Koque Amonio. ([liSO d~ d;!,.I,O [()r,-\'ituc:cl~a! rn;)II/ôr,(I 1999, p. 563.
do: STF ,A.1-i,g);: 13S }+,YDf, ReLl\-\in. Criso de I\kilo, l~Tl!ni1a.j, em 2,8-199.1-. DJ. 12-5-1995,
!; 202 Em scntido ccnli'~IIO é o entenGimentG c;e ~;et"~lid0 Ck\\'cs Rl\'~I('., P;,[;1 que:1, as \sençbes
j', 12989, 5T1-',Al-.'\gR 360'-!61,0,\G, ReI. Min C['15o de Mello. 2~ Turma, j, ('m 6. j 2-2005, DJc-
em car;ile, gcrallambén devem ser consider;d~is COl1111Il [l(:;lCi" clr~rf((Ua V1ra o.~ rJei<os do ar!,
(X:S din.lig, 27-3-200R, public. 28-3-2008
14 da LRF (Tnbulos e n:otlllCia fiscal- Le: C!'I,'pic:7h':.,:::' j 01 - a lei lh f;,:q~o 1"15(;1:,espO[}S;\I'cl.
/.\'15 1~ T.~Cil.SP. 7'- CâIl1., :\p. 1.93 630. ReI. .1'.11.7.
Carlos ;\ nlorllni, RT 573/161
2002, p. 11-'1).
199
198
=
seus deslin:Hários independentC'mente de requerimento dos imeressados e de da j)remissa de que só pode "renunciar" nalgo - no caso, à receita públic;l _
qualquer ato administrali\'o}(\[>.
aqueiê que figule con10 "titular" do direito renunciado, e levando em consi-
Quando concedida em caráter particular (ou "em caráter não gcrílr, para
deração que as providências dos lI1cisos I e 11 do an, 14 da LRF só podem ser
Ulilizamlos a expressão empregad:l pelo ano 14 da LRF), a isenção é efcti\'ada,
tomadas quando o ente cujo tributo renunciado é o proponcl1lc da medidn,
em cada caso, mediante despacho da autoridade adminismui\'a. em requeri-
conclui-se que o referido ano ] 4 somente se aplica no âmbilO das isenções
l11Ci1!Odo interessado em dcla usufruir, Com o qual eSte comprove o preenchi- "autonómicas", assim entendidas aquelas em que o eme que iseI1la é o com-
memo das condições e requisitos pre\1SIOS em lei (an, ] 79 do CTN)l07, A isen- peteme para tributar2lo.
ção, nesse caso, não tem caráter de generalidadc, beneficiando apenas aquelas I
pessoas que reúnam determinadas caractertslicas, subordinando o deferimento
r ..
i;0',..,-, 6.3.6. Redução de alíquota I
:,.;,.!~.,~ I'
do favor fiscal ao reconhecimento prévio do atendimento daqueles requisitos
por parle da aUloridade administrativa competeme20B,
COI~SOaI1lCinlerprelação do ~ 12 do ano 14 da LRF, as isenções em caráter
Il~~~~:'
.-::"-:--t,:.-
A ;;,líquola é o
convertida em
falOf (relação percentual)
cifra, dará como resultado
.de à gr:-mde7:l do objeto (tnbuto)
que, aplicado à base de cálculo já
uma segunda cifra, a qual conespon-
r.la pre.slação jltriJica tribu:ár.;J., lSIO é, do
,
I
I
ger::!ll1ão são rcmsidcradas, como rCllúnc:a àe receita para l1S I?feit05 du referido
arligo, , li!::.. quantum
dcbcalur da obnga~ão tri.but.ária,. " I. ,
t
I
. O an, 1-4da LRF, segundo entC'lldemos, não iscnçót'S jUlO't;110~
se aplica :)$
I~~,-,.,.
," A redução de :llfquotas r-um I!1cenljV('l q1.lt' OCOl re sobre o modo de (aIC.l-
mas, assim deflJ1ida~ as concedida" peia União n.larin!.111eme a triblllQ estadu- 1 ~~/ •..\lã'r o conteúdo peculIiãrio 00 clevcr iributf.rio, e1eterrninando um2 [emna de
al VOll nlUIlicipai, as quaIS, em princípio, são vedad:lS pelo ieXIO ron.stiJucio~ 1,'Y~~l',":
pagamentO que implica, neces~ariamente, uma rcduç~o do quanlUl1l tríbt'!1'
"...•
;
nal vigente (arl. 151, ]JJ, da CF), mas que, excepGionalmerlle, são admitidas
rio', 'em rcláção
l~~~?; à generalidade dos CO:llribllintcs (ou em relação à situação
t\.i.~~~1.1imp6sj'tiv2'iinedial?mente antcrior)m, Perslslr. o dev~r tributálio, Irdllzindo-
D~ C3S0 dô fin, 156, ~ 3!2, li, da CF09. J: que n3? hj, err. t::!l GIC.O, he:1~fí.:io !-",;.::-;
... ~,'" ,. - ,
,. ':"~.k''-se; tod:1via:o 'quanlum 2 pagar. ~
.riscal,-ne ser:tico especffico da doutlin? do Dm'i,ü T;'ibuI2do, ~en.:iJ.::J r.:::.tc
{'rJlpr~gadCi 1'':10 ano 1'=!'da LRf: ~.t~fij.::,.~
'.:":'O..iriê~nti~-;G"drrtdução'
t~'tk.~":I.'~'~'~.".''''''''-'r' ~
de r1líquOfaStconsoanre
, .
dispót' o ~ ] ~ do
LI 'd
:1rl, !4
I
t:tis:::('(I?L~t~~4f)'9r'clií~â~sc~,Wo:-~hen"àime.ntq.rias
eonl cftito,,5C
14 s6 Ú'Tf. apliração
considerada
àqueles
a "mcns Jegis" da 1.RF;
cases em que o beneficio
nOLl:"cmo..;:
fQr concedido
que" '>cu :nt.
pelo pró-
1-~~jt[.;
ani&O.:pi~
li;1;~~.obedlêntià"ã(ô'a'it,~,r4'da
sua"conce~são .. Nem roda rcduç~c
LRF. .
(ondições e~ta'Je eCl
de allquotas,
i1S
cOnllldo,
naql:e~
deve", I
r
I
prio. ~nte.l1i~W.~(~. e a esta ccncJusão chegai!l0s ao vcrific:1r que o caPUl do i,
~~;""'I"':'Dé.;f~tó~,~a'"ieduçãO":das'allquoras do ICMS pejo Senado Federal, em se .
referido dispositivo emprega? locução "jenúncia de receila". aja, partindo
~~:'tr~ta;;~o"de'oper~ções imelcsraduais e de exportação (~rt, 155, ~ 2", IV, da i:
r,:. ~'..
~h::.v
,';-/;-'~ ~
20~ PA$, P.R liwarcs. Comt"lItários ao Código TributáriD Nacilma!,
',2P7 ',ROSAJÚNIOR, I.uiz ElTl}'gdio F. da. Manual de
]996, P ]92,
direito jinallCcilo
I
e dm:l!O 1I.1':mt'io, ]998,
1~~tf.~.
i"dí!J,::,
GF)"segundo emendemos/não
. '~w~t¥lp({r4baiilo
se subordina às dlspos,çoes do art, ] 4 da LRF,
não configura be~efício fiscal, no seTll~do empregado
di~~ÕSltivo~lcgal, pelos motivos ~'nteri_olmen're:déIiTÍeâdos]'2, '
pelo cilado
£~
i.:.::.ti.-..: p~615,:1~(:!~'
~"'1' em ç dos incisos I e 11
gr;~;~,,~:~
.'::Zoá:STj~ REsp 13.5681Rj, ReI. Min, Ari Pargendlcl', 2~1urma, Dl, 18-12-1995,
~¥.;
Assim, lorrla'nâo'~se
do arl. 14 da LRF s6 pode:fi"c~líérai'BeSsoas
c6i-{sief€fa âo 'que a piütridtnClas
politiC2s' (União, Estados, Dis-
~~}\ ,i~"f0,i~;';?nTI,n", EC n: 42: de 19-12-1003, h"" mais un" hipólese de isenenoh"Mno:n' ~_. tliro Federal e Munklpios),'conciUl'se .que o Senado Federal, ao redum as
t~;t,:
.., .}~u:~.o..fI.!~~~_~I?
texto ~OnSlJIUC'lonal:Ctn o caso do an, 155, ~ 2!!, XII, t, da C~ que pt;rmlli:l:'t kl
t:~~: 'Eo.T!lpkmenlar (dt!. Um:'io) concedc! desonrrtlç'ão comi'lrl:'!. do lCMS n:'lSoperi1t,ocs d,' fxpo:1<içãO, .,.f,'.,•.~.;' ~ .. ~:;:~~~.~ ': .. m""
inclusive de bens prilTI~rios c scmiclaborados c stniços.' 1$10 porque, antenorm: ~,c A te n, - • --o --------- , " 'd
4212003:apcnas os produtos induslnalizados cram eonstitucic':;;llmcl1lc imulics, C:O:''>(1:1!::C eis-
~'*' f~;~}.
21O!\ iy:n~,'io e, pr{'dl':1.'!:I<lnlCInt.ntc,
uma :nribuir;flo aUlOnOmica; :Jll.oiímitar;áo Ir!!islall\"3 ,0)
I1.\;'(,
punha" red:rÇ<1oori,(:lfl:ll do art 155,9 2l?,X, a, da CE lal l:;t'nçl\o heterõno:na_ b';, ..i1::. cfciw POdl."1Hi~Ul:Jmc (COllHO, ~.:idl:J. Calmon Nn\'::rro, IC1<1:í.ompe/rllcia o,anera/ll'a, 1982, p. 52
pela LC n, 87/96 (••rt 3'!, ll) - não mais subsiSll~ em nos.<,o ordt'l1;;.mrnlo, poi:; :ltU:!l!1ll' .•..
'!l" possui ~:st,. dt.lOf,t'n1C do principio de 'lt,l: Q podcr C'ompeleme p;rr(j l:;enl3r t n que detém, antes, li cn:npe-
n:nurf<:a de imunidade Il1bUldlia, por drconcr dircI:l:nrmr do p:t'lpno <1ft. ]55, ~ 2s. \. c, da Cf. ~' •. t~llCl~ p:;ra 1:-lbul:ll'.
que, ("('Im a reda{~() d:J.d.l prla FC n. "1/12003, p:1~01l :: ;'ed:ll n intld~nri:l do irn[l('~':o "S::J.c(;nl
~~ 21l COt.I.HO, S:'l(h •• C.llml.'i1 ~:\\":J.~r,J, r,'oda gcrr./.1u In/JU/a f drf exoneraçào IllhU1Üi.: ~ lY99,
~~\,hr{"opt.l'11ÇOCS qu{"dr.slincm mr.~(";;t1(lriaspar:! o I "il :-,N~ I' ~~,()brl'.
St'rviços m('$t~dr)~:1dl'SII',;,. p.173-174.
:;ho~, :'10 eXlentlr~. '
~;tj.f;',. 211
.MJ,~~, v...r Ilem 6,3,5 (1('.a. C';J!lI:;,).
,
200 f~~:Õ"
;ht;~'
~ff., alíquotas do ICMS, não está, efetiV2rnentc. renunciando à receita, não C~~h.
"~o
"
•
lCr!.or'o,-'orr2.ncia do f3[0 imponíveJ. Ocorrendo o diferimento, 2lribuir-se-á
{.l '-- •
do, destarte, subordinado 2S regras do an 14 da LRf ..~.-~]~ responsabilidade pelo pagamenlo do ](M5 diferido, por exemplo, ao adqui-
rente ou 'deslinaláno dR mc.rcadoria ou 30 lomador do serviço
6.3.7. Redução de base de cálculo . A pámeira caraueríst ica do diferinlenlo cOnS1Slc., pois, em transferir o
A redllção da bClSC de cálculo elo lributo é o inCenii\'o físc3l illcdi<!l1le o qual jJ{iS{UlJCIlIO da obrig8ç;}o t.ributária _para llm_'~:cn.nclllo p.ostclior àquele em que
l::ll obrig<Honedade surgm8., se Ilao [mil dllcndo o mbuto" Com delto, eTn
ti. lei modifiCa (parCl rnenos) sua base Iribul(1\-c!, sej2 pcb ~lpliG1(';lOdr Uf1) '.t:t:
decorrêllcia elo diferimento, o lC1v15, que, na sua ausência, deveria ser pago
]X.'rcellL1l3] de Icducão, sCJ<tpeja e:\c]us,w de qua1qu(', de seus ("CIllCnt~s ,~~
~;!-
~ 11 cerlO estáoio do processo ecoílómico circulatório, relativamente a deter.-
constItUll\'OS 1~-. nU] b
Cumple desLacar que taIS IllodlÍlcaçoes ou reduçocs lmpol l3m, necessa_ -i~ . ,odo
illI1,' 'A olJerar'ào
T
de circulaç~o de mercac10lia ou prestaçao de serviço de
onSIJorle ou comunicação, deverá ser pago em etapa postenor, ou seja, rel~..-.
namente, em desnaLUrar o tllbuto, em dlsLorcer a sua hlpolese de lIlCldcnCla ~ Ir,...
em deIxar de confIgurar-se uma relaçao de. mcrênCl3 ou de penlllrnn3 entre'

1%~~
-~f; llvalllcnte à operaçao ou presi.ação antccedente2H
riment6, adiamento da rcceita215.
Ocorre, portanto, nó di~e-
sua base de cálculo e seu fato ger8,dor, -;~~.
[nl
-
rfífrél
b <,
a ]eois1aç20
o.
eleoe
b
como momento de oagamemo
.
do imposto
diÍerido uma saída posterior, ocorrida numa fase mais próxima do final do
6.3.8. Suspens.ão
'ciclo de comercialíz8ç?io do bem, ou outros evenlOS uns como. o ab<He (das
A suspcnsáo ocorre quandq ;1'legtsl.aç?-o._'~tab~r~~~~qu~ a incidência do '.:" diversas e.spécies de gado) e a perda do bem. .
tribul.O, isto é, da norma impositiva, d~.pe;;deéia"c'~ncr~\iz-aÇão'de evento fu- A segunda característica do diferimento. é a arribuiç30 a urn l~rcclro da
rum e inceno21~ J,lcte-se Cjue n8 hipótesE'. ~k~~U5P:e:~~ao.do-tlibuIOnão se -e")o'ls'lbiJidzde
: "'J . ,
pejo
",
"IJap.timenLO
,.~
00 ilTID()SLO
,
dcvido em operaçot.:s 'aJJtcrio-
conflgura espécie 'de suhstituição, 1ribut31)c; vis~ü .ql~,
Q. ~uj'e;l ~ p2ssí\'0 eSi.á' .[5 , 'af".slando da reSiJeCllva
, relaç?i.o jmích o.:-ributária a(s) pessà2(s) que
'
obrig:->do 2. p8gar o íribu!o no ex8.to m'omen.!o t'm:"q~l~:';'.'jd~cqnsldc.r?que:1 pr:-Hicou(aram) ess('lS lransaçoesll6.
norma imposiliv(l'incidiu. Em O"lr;;.c,)xiia\-Ta.s: e..<;i,fÍ
pagando o lríblll'o c£'\'ido . O diferinw1Ito não irnpona relaTC];:,m~nLoda ocorrt:ncia do falO gfY2clcJ]
por ele própri.o - do ICMS, lTJas em um" di1al2(i1o 112t.j)OG; ÓClp"g?lTJcn-l.Odeste: nl~)l~IO, que
A s:.i~,pens2o seria, assirn, (I lriJ:1lsferência da ohrigaçãe-tribUii':rí? ])&,](1 um fic, poslcrgado, c:'Cll"go do. próyrio conLri.b~Jinr'f ou 'de terccir:, peS1?8, lnve,S-
momemo .posterior 2.o.uele ~rn que a obrigaç;io Jlorma]ménl(~ sUf[,in;1, sem tido na condição de ~ubstituLO Iribui:tri6. Com ~fei[o, no difenme~o n:10 .:ie
alteração, porém, da sujeição passiva ad13;1 íncir1éncia cla norma impositivê., m?.s apenas os efeiLOs.da i:)tidénclC\,
Apesar ~le3 figura da suspens,10 1120se enconlT8.r expressamente mencio- , um dos quais é o pc,gJmento do impostom. .,
nada no 2H. J 4 da LRf, eSl? eb, sem qualquer dúvida, compreendida no Vê-se, destarte, que diferimenro llào cOllfig,H" JllCC11Livofiscal, pois não
conceilo de "ren~ncia de receita", pois constitui benefício que COlTéSponJe a relira as operações anteriores do campo de incidência do ifnposto, n;1Oreduz
tratamento diferenciado; já que, aoi;:mdo a irJciciê.ncia do tributo, 3C2h:1.redu-
zindo (ou eliminando) uma obrigação de conteúdo lnbulário.
214 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de óiró(o financeiro c de direito InbllLáno, 1995, p. 251-262
6.3.9. Diferimento 2] 5 DD\;ARI. de di)'t'íw t,ibutário, 1996, p. 299

Zrlmo. (UI'SO
2J.6 OLlVEIRJ\,joséj:J.)'me de t-.'b::ed0. Código 7iibu((Írio N(lcionni comclltários, dOUlrim. c jt ;.is-

A substituição !rihurária parn trás ou diIuin:frno é a lransferr.nci;;l da res- 998, p, 519
I
,
l';'udEnCla,
2,1":" i"mOO:STEDT,
J
Fema"do A O iC\'f: (():';-lcnt~ri(1s llHCrprcl:lti\'os c criticas, 1972, p. 20J
pons2.bilidade de ClH!'prilllcnto d::s obriga(ôt:s l:-jbui~ri(Js par(1 um3 [;:;s('pos-
NfSSC so;'nlido dispõe a Código Tributário do E;;;ado do ,-\,,;:lZC)['I;,C, (Lei Complementar n 19, de
2',,)-12.199/), an.- 2-'1, copvr "j)<l)""s('-á a direrimenlo qlJ:lndo (1 :ançJ!T1cllto c o pJg:1:1h:THn,dO
iC(>.'I~,incicknl(' sobre deH:rm~r.;JdJ C'I))CT:lçf,o ou pre$t;lç,~o rorcíi adiados f.l3rJ etap:l poslcrlor,
7.r 3 l\'tssc semido dispô,' o C0c!Jgo Tnbulário 00 E~tBd(1 13U ?'m2!cm~s (Lei Com~ic";C:i~l:'[ I, :'111bulr,rio.:-c a responsabiildadc pelo p?g,llTIo;'nto do imposlo diferido "o "dquirenlc 0:; drSi,ln~"l-
19, d..: 2-)-]2-1997), ,,:t, i] .'f);;,-St:.;í;) slIspens:'io rio ijT:i)l1~~OnD: r:1SDc, em que;; iTl::lr1én 'l(l fi- I~r:c G,t m('IC;lCOna, ou :lO L'su:'!:ia do $cn'iço, na com];ç:lo (li' SUjcllo ln~::.;\'o por SIJi)51Ilill(~<'
',:l)" (('li1d I; iOnild:1 a elTill(; ru; ,;:',1, n:i5 hlpóLeses e COlldH,uC~ P,'\ is!;.:;.<':11:cgubn,c'l:c" Yir,CU1.)r10 ~ 1:1:'1':1 poslcrim.'
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a carg3 tribu[jria incictcl1lc sobre pessoa ou objetO nem-<:ria tratamento dife. j
Enqll(l,IHOna isenção o tributo não é pago - seja porque ntlo hotl\'l:;'l inci-
rendado que implique benefício, pois apenas transfere f3ara ct3pa fUlura dn dência da norma imposiLiva (teona modcrna), seja porque hoU\'c. após aque-
circui(lçãO o mamemo do seu pag3mento218, n50 se sujeitando, por canse. 13, a incidência de uma normn lsCmante (teori::i clássica) - na hipôtese da
guimc, aos comandos do art. 14 da LRE Como bem obser\'ll Saeha Calmon restituição de tributo a linI10 de incentIvo, o contribuinte paga o \'alor do
N~:1\"arro Coélho, "diferimento nào é exolleração"; é "técnica de tribUlação" imposto devido que lhe será, Pos{criormeme, restiLUído pelo sujeilo ativo':!11.
(griros no origina!)"'. Nesse sentido é a lição de Ricardo Lobo Torres, que, ao tratar da restitui-
Na previsão de receitas para inclusão 110 orçamento, deverá ser considera- ção de tributos como modalidade de incentivo, assim enquadra a matéria: "A
do o deilO decorrente do difeJimcnLO, sem, comudo, COmputá-lo como re- restituição de tributo a tílulo de incentivo não é, a rigor, um incemivo tribu-
núncia de receila. i?rio ou fiscal, mas um incentivo financeiro, a operar na venente da despesa
e sujeito à prévia inclusão no orçamento. A importância restítufda já não e
"
6.3.10. Restituição de tributo tributo, categoria exclusiva da receila, mas uma preslação de direito público
idê:1tica a qualquer OUlra obrigação do Estado"22J.
Inicialmente, cumpre estabelecer conccilO do que se deva entender por
No mesmo diapasão ê o ('ntcndimeOlo de 5t!ch:JCa!n.,on Navarm Coé.lho•.
"incemivo financeiro", pC.iqU?'IlIO, corno ~ldianIe se percebera, é ncst<l CHega-
que, iraçando um paíalcb el1ire 2. remissão e LI devolução ci~ tributo pago,
ria que se:enquadra a fígur3 da rr...stituiç:'lode tributo.
JrCloníl: "Sob o a~peclo jurídico formal, a irmlSS30 enCOlHia rC[,U]t\ção n()
Enquanto os incemlvos fiSC3is(('U lribu!Jrios) atuam no iniCliar tia reJa-
c?Jnpo do Direito Tributário (rcceila derivad?) t:J.QU<H1to a de\'olução de lri.
cjó~ ti ibutária, antes. POW'miO,de ~ll? f'\:ti:1c5'1 pelo pagamrnlO nu (111(lO
buto pago c regido!pejo DlJei!o Flnanceii'0 ~~ilese OCUp2das d('malS rt'cí"it2s,
modo de extinção das obrigações lributárbs, c. impJk.am -não prestação do da àespf.so. do orçamento e do crédito príb1J(1)" (grifas no original)1H.
"-I"~!" J< .' , :
trib\llQ, no todo ou em pane, os incentivos financeiros alUarij ap6s a extinçáo
......\,~ De f:Ho,<:omo bem obs{'fwnn os amores cití1dos, a devolução de lribll\o?
da:obrigação triblJljr:i1 (consolidada con~('qll{'.nI{'me:1te'a-reç~.ita 're~pecir\'a ULulo d~ incentivo f: prAtica sli.uada!la área c1a administração da d£!.r;.~sc p:ihli.
no p:1iIJmónio público). irnjJlic;mdo a lran5~{'rénC1ade àinh~ir~ do.cJórn!nio (a, m2t(:n? rc[.uhlth pelu Oirello Fin:mceiJo c. po;s, eStranha i:,O Dtr:2:!.:)Tri.
. •• l"~"J"'''''",' ~'t,,\[.
do Estado para o dos parucutarcs220. Tamo es~{'s comá, âq\1t:.I.effi;¥q9fig~ü'~.:,~1 'butf!ri:-J, po;-qu2mo, no di:F:i dt Sacl'!a Ca'lmcn Na.li:.H() CoêlhJH5, "nào t.:n~
medida~ paia r.xccllçãn de uma polflica pública ~StimuI2dói~_"'dâ~'à({{'jdâd~ \ olv€: nenhum clcmr.mo estrutural dt!.obrigação tnbUlárb, Oll S~ St: prdcrc,
econômicas dos paniculares. - ...'I'''':~~'':-
M";~~~.I:~ porque não envolve qualquer aspecto do lributo, quer da hipótese, quer dtl
- . ,<"'1 l5,.1. , •• , i/j
Exemplo de incentivo financeiro ê o da restituição de trlbúto" á' títúlõ"de ,
conseque.ncia
n
Devolver imposto já pago, conclui o cilada amor,' "não afeta a
•
incentivo, as.o;irnconsiderado por implicar o des]oca~é~ll~J~}p:~PÍi!~J~~ci~ obrigação que se fom1Ou e se extinguiu normalmeme com o pagamento".
', .. :.\~il!.'l '; .. "";-~."',~
monetária do Poder Público para o setor privado. É evidente que" dcyõluÇãO
I" t.1" "
a •.. Com efeilO, com o pagamento do tributo, extingue-se o vinculo obriga-
cogitada é aquela de tributo corretamente pago, feita porrazões cXlrafiscais, "l., cional tributário e rende-se espaço às relações meTílmeme financeiras, de 50r-
.'.visaf!.do exonerar o ~ujeilOpassivo do ônus tributário ao::'q~{;üi [orá .suhme- :f.;<O:~.teque as relações dOl<:!vantcinterpostas entre Fisco c contribuinte rCVestem
tido, recompondo o seu p2nim6nio pecuniâri022l. ' ~.. - . _. :~~~álU reLa extratributáriJ2:6, A importância restituída já não é tributo, calegon:1
'.'
218 051] jil decidiu quc: "PaS:lnlen:o difendo c isenção do ICMS sAo InSlitutos difl"rl"llleS que ;..7'22~.Urn dos moti\'os que nllo p<:r:':lItem:l pCl'reil;l distinção cmrc l'! reStituição do uibuw e li
se não confundem" (Ag. 57.065, CIn 30-)1.199" ReI. Min. Pcç:mha M;;ni,ns). ",.Jr~'nção o falO de :I legislação
--f ,'"
f' de ;nn;llli\'os de cenas Esl:ldos detelminM que :I rcstiluiç<1o do
219 COELHO, 5ach;; Calmon N:l\'arro. Trolia gcral do lribulo c da txont:ra(~o Idl/llldtia. 1990, .' ICY.S 5\: ílJl,:ns'muh:mcamr.mc:;o ef'i!\'O,lcco!himento do imposto, o qu(" a tomil praticamrn'c,.
p. 230. iCl!:lltic<l !ll)('tlçâo. •
:no BORGES,J05é SOUIO M:1Ínr A Lei de Responsabilidade fbcal (lRf) l" H.<'!inr.plic,lbiliô.d,,:t I ..
~- 22,$ T()HJa::~., ;.(;"20 Lobo. O ll!'Çl.mCllfo na WIlHilui(j)D. 1995. P 201.
inccn:l\'os financeiros estaduais, 2000, p. 97, t"~r.
, 22'1 (.0tU;O. $.t:h:! C;;l:non N:l\<!;ro. 1coria£.rral dOlrib:llocd:J r'.\t1"C'HI;tl:>I:1.?ultlri::, 1999. p 231.
J?I COtUiO. S.,cha Calmon N:l\':mo. JCM: comptttncia exoncr.l:;\'::, )ÇB2, p. 74. O~ r::f,;;'. 225 (Ot:l!lO~ ~:!ciill C1imonN<lv;I~m.ICM: co:npt.tfnci3 ('x;Jrl!'r.1~1\';,. IÇ~2,p ;4,
m("II1O:-.rnhUlf!rios indevidCtS. pM $CUmmo. ~,' re~tilul\'('is fl"l {orça de kl em r:lZ~Odo prindi,,,l
~2v fie;. ~.::5= ,-"1: :'OU10 Maior ..t., :'1'1 nr t\t"spon~:ll,iljdadt" H:;e;;] (li<.~) ~ SUB inOlphcabilid,;de"
da lep,!iriOldr d:llribut:lç~o.
lnC"n1h'Ll~ l.:-,:,.. l ('1:0::' {,slndun:s, )(\10, p. g.e:,
204
o:clllsi\-(i cl:1receita, Lendo em visi.J que, uma vez misturados os recursos re-
receita deve ser verificado peio proponente anlfliormcnle à elaboraçào da lei
•
específica (ou convênio, no caso 00 lC1vlS).?, que J]ude o ~ 6º- do an_ 150 d<.l.
cebidos pelo ESLacio(entid8.cle tribuL3nLe), já no "Caixa" do Tesouro, perdem
Cf, sem o que rcstarcí. prejudiGlda J edição da lei ('oncessiva!.3O
(l rÓlldo Cjuc lhes conferia a C"lUSJjuric11C("lde sua percepção:'::' A p,mir desse
Com .efeiLo, (l lei (ou o COm"êIlio) uJnc(ssi\-a ele incentivo !"iscai soment.e
inSL,iltc, lOC!L"' gl'lSLoê dcspes(l, assunLO, como (,XPOSlO no início desta obra
lCrJ \"aildade se demonsLrado pelo prOpOllel1l(' que a rcnúnCI" 2rcnde ao dis-
cstr~inh) ~oDirciln Triblll:írio. '
pOSLOna Lei de Diretrizes Orç<li11cnUrias (LOOI (:Hl, 14. copul).
O inccmi\-o finZ1!1Ceiroda rC5liLuição .elo iribuLO poc1t', :1551111, ser defini-
Cabe, pois, nesse passo, tecermos breves considerações ,KcrGl. cl:1s i111-
elo curtH) aquelc 11(1 q1J;d, npôs o PO,{;(UllCJliO elo tribulO, nUl11<l.r(iJ(;'il)Jinnll_
plícJ.ções da previsão da receita Lribm<lTia c. da renúnci,l, fisGt1 n,l ebborJçào
ccira entre o conLribu1J1tc e o F1SCO,ocorre supress~1l' ou .relÍuçào dJ ex8,-
(80. Ou seja. h,\\'crá o p"-gmnenLO do tributo c poslerior relorno da quantia da LDO.
A LDO foi a grande inovação introduzida pela COl1slituiç~o federal de
pag;:; ao panicu]<lr, no todo ou em p2rLC, devendo seI observado que os
..-;, 1988 no sistema orçamentário nacional. Referida lei, segundo o S 2'2 do ctn.
recursos saem do Tesouro não corno imposLo devolvido, mas como despc-
165 do Lexto consütucioní11, tem as seguintes finalidades:
Sé1 do enle lribmante21.b
(1) estabeiccer as meLas e prioridades da Adminis[ração Pública federal,
ConsiderJndo que o art. H d(l LRF 2.plica-se, segundo suas própriJS
incluindo as despesas de capit'a] para o exercício financeiro subseque.nte;
pa12vras, à "collcess80 Ol: arnpJiaçào de incentivo ou benefício de Mlureza
b) ori~nLar a elaboração da lei orçament~lia al1\la};
llibutáliu" (grifillTlOS), conc1Lli-se que o citado dispositivo n?io incide sobre
c) di.spor sobre as a1Leraçoes na legislaçao tribulária231; .
os i~centivos.de n(l.lUrez~ financeira, ?'inda que tenham origem LribULária,
d) estabelecer a política de aplicação dáS ;gências fi~aikeiras oficia]s de
como na hipóiese"'""ôa restiLuição de iributo a LÍtulo de inceillivowl. Por não ~ . . ..... .
IOmenW.
..
1
!,
confj~ur.ar i~CeJlt1\i~.fiscal- mas lir,;mceiTo -, ~scapa a resliluiçao em q\1~S-
No que tange à previsão da recc.it;Hributária e.ªa:Tenú.n~,ia Esc}], a Cons-
Lf.io--dã'inciàência do art. ] 4 da LRF
NàpJ:-é\:i~,3~'
. .
de ~eceita~ p8.';a'inclus?tD ]l.u orÇamenlO, deve 1-8 ser c~nsjdcr?.---
.
tituição deix(l. imj2lícita a necessidade de :,;;' conteÚdos int.~grí1l"itmS LDO "o ~.(.
, ,
est.atuir que a referid(l. lei "disporá sobre as 2..ltcrJ(oes na Jegi..slação lríbul<'!ria" .., ,
. do_ o efeiLo dccorr_enle do br.nefíc,io da n::sliLulÇão de lributo, sem, contudo,
Ê evidente f]ue <:. LDO não se prcsl3;:; previsão do mont(l.nte clt:! receiL1 que -:lf
computá-lo como.renúncia de receil(] .
se pretenda arrecad(l.r em c<J.d8exercício, porquanto esta-função fo'(consLiLu-. -::-:~
>',.' ,
cion(l.JmenLe reservada à Lei Orçamel\Lári;: Anual- LOA (aTl. 16::íf ê sg, da
6-4.
:f, .
Previsão-da
na LOA,
receita tributária e da renúncia 'fiscal na.LDO e
CF); S~\l pape1..;;er-á, Lão somente, o de dispor de forma genériGl. s~.Jre os lrl-
bUlOS que se pretenda criar ou majorar c sob~-c os inceIlLivos que st'.~prelenda
::
" V.ímos que o alendimemo das condições do CClput e dos incisos 1 e lJ elo conceder, sem, no enLanlO, entrar em detalhes ql.l2.11tOaos \'J101('s que serão ~
"
, f1.1l.14 dí1 LRF para a concessào de incentiyos que imponem cm renúncia de arrecadados ou -dispensados
Com o advento da LRF: ficou evidenci"da 2. necessidade de a LDO dispor
sobre 2.renúncia de receita, lendo em vista" redação do ([n. 14, r.apul. Ademais,
227 COÊLJ-lO, Sacha C<Jlmon Na\"arro lCM: compcltnci<l eX0!ler~lli\.J., i982, jl. 75.
228 COÊLHO, S~lCh;l Calmon Nav;:nro lCM: compctêõlCi? exOniTlliva, 1982."p. 75. --_._.~----
229 No me.smo scnlido: BORGES, José SO~lC ~,bor. ,:c.. Lei di: Rcsponsabdidadc Fiscal (LRF) 230 Ver \tem 6 7.(k~le Capítulo
e SWi inaphcabilida.de ?. inCenli\.os rlnanceiros (.SiiH1Ll<lis. 2000, p. 81-99_ Em :,emido [Ol1tr:i. 131 Confira-se. a icspeno, o seguinte Julgado do STF: ...; c.'\prc55~0 'legislação tributaria', conti.
no é o enlí'.ndimé'lllO de Terc.v. Cn5tina Vida! .. ::: ele l:i"lina tr;:msp:ntTle18 a ([Jnfonr",ção s
b no 2£do an, 165, (1:1 ConstÍltllçflo !:edeI"31. \cm sCij(idü Lote, 3br3ngendo (In seu conteúdo
desse b,.or:i. lcnúncia de Il'CC\I:1, posto que apcs:"!, de iJ;n.fl pJgJ!llenlO clt' tributo dn.ido. 5cnl<1n!ico ni'io só a lei tll1 scntido fN ••l"i, ,11,15 q'-!;J]S~,::-r "LO i1cr;1,;lLi\'o ,111torlzado pelo pdncipio
h;i liber:\ç~io de IeCC!l:l no mc,n\aI\lC ela eXJç~o p;;g~ para Grlanci:\iTIc.'110 d3 :1L:'.IU<1dcdo (011- d;J kg:;lid:1dc. <I.Cfl:1r, m:1Jmai', ;:.!ler:1r ;l)iquO\(1 ou b.F( (;~, :\iculo, c:\tinguir niblllo ou cm reLlçi'io
lnh\lime. Di\o f:~\l\f li:1GUZ ('.~oncraçã{llriblll~:!-I:"l, ~iinda que lnJscarat10 rd~, ocorri.'nCI:l (,0 ,: ek fi:cr isenções, Cl.nis\i:1O\~rcrnissfir:l" (.ADI-1\.1C39~°!D;= R-,~l.r,lil1_ Gilmar ""1cndes, Pieno, j
p:,:;,';lC11l0 d2 [:-:~'Ç;-1O, sob? l110d:lli(1<lcic de ise;,,"~;o [tlia! ou p,llciJl v;l[-ifJ\el ~!e ~,coldo (om ,1
~m J ~.8.2008, DJc-14S dh.u!g 6.8-2009, pllblic 7-S-2C'CC)I_De :1co~-docom o <'lcórdã" cilado,:1
P\(~I.b:-\Ona LDO d;lS ,1ltera:J'es na 1cgisl:içjo tnblll<Íri,i d,'I'c ':c b3S,':1l' nos projel0s !cgi~ :,;iI'~)5 em
SllJ (";liif'.SPO:-IGC:'leia com o 1-;JiOl"do tribUlt1 p,lg0.' (ois (:;mn~j:lçiies fi~(;lis à 1\1: c;; Lei Com.
,umil;,(,,1Q no l'od{-'I Lcgisi.ltÍ\.O. -
pk:~1Cn\:1r 11. lO 1/2000:";Jf; H. 2000, p, ')48).
207
206
----------"---_.~~--~---------_._----
-
mar# li. J. I. I. .l
r o' inciso J do IllcsíilO artigo exige (como allCrnati\'a do inciso 11), p:na a COI1-
..1" .;' \ lllt.'uiam à ren1ttz-a.,ãode de'lerminados objetivos ou scr\'iços,
qut:. p\l, d.,' . .,. _ _ .
cess..;o do bcnefíclô. a dcrnOnSlfPlção pelo proponente de que a renúncia não I, : ,'h' de norm3.S peculiares de aphcaçao (an. /1 da Lei n,
I
faclIl,lu;1 ,I ,1•. < \. • •
.\ l' 'l'lldos especiais são na sua essênCIa, somas de recursos fm,m-

nfclara as mcws de resultados fiscais previstas "110anexo proprio d:liei de dll'c- 4 3'll1 t'+1. :-., ,
trizes orçamcnlrlrias" (grifamos). O anexo referido no dispOSHI\"O I..ilado ê ü ", -.- '-'.1'" i"I)osiçãO de determinados obje1i\'oslH.
CClrt':- !'\':- ' :- .1' . ".,
"Anexo de M~tas fiscais", consoante se deprecnde da leitura do inciso V do ~ d ." .,',"1" é considerauo ~xc('çao ao pnnciplo d:'l umdade de IC~
L)" \UIl.l'\:-1 l •• , •
22 do art. 42 da LRF"'. . . .. _, '110 art. 56 da Lei n. 4.320/64, segundo o qual o recolhlJnen-

SOll1~trl.l.pl\'\I..\ . . .
QuanlO à Lei Orçamentária Anual (LO:\), e e\'idcmc que ela den~rá COI11. , 1.... lú'l'ilJ.S das emid3dcs go\'crnarnenttilS sera cenlrahzlido em
lO til !,'l.h ,I. . " . .
preender ;! prc\'ls;io da n.~cci[aque se prelenda arrecadar em cada exerCÍcio . ., .. , I ,rnwndo um lOdo e \'edando a utlhznçao de caIxa espeCIal
um;l ::-1,' \,.11;\:.1. t • ~
financeiro, pois esta - ao lado da fixação das despesas - ê uma de suas prin- par:! elC Ia e::-I'(-' \,.,.,'de receita e , consequcntememe, a sua vlJ1culaçao a uma
cipais - c exclusivas - [unções, consoante dispõe o ~ 82 do an, 165 da Lei deSl't'~l~ ;\. , . . _
Maior, in verbis: "A lei orçamentária anual não comerã dispositivo estranho à r' \ 'Ir:lCteriza.se O fundo espectal, Justamente, pelas reSlnçocs
C('m ('lell<. I. , ..
previsão da receita e â fixação da despesa, não se inclumdo m! proibiçãO a . I.:1:-- I'\ 'f lei especifica sobre rcceitas especifiçndas para , a. constJ[U1~
d C'lcnllUl:1(
autorizaçào p.ara abertura de crédiLOssu?lcmemares e contr~t(iç"lo de opera, _ (CI \,:11:-,.1:-
çno .... 'I' lundos especiais, Estas receitas podem ser ongmadas das
\ • .
çõr.5 de crédito, aiJ~da que por 3.nlecipação de receita, nos termos d,1 le,", .. I 1-- .
allY1L.h1.~ 11 \ ..' 1'1 i I' do Fundo como também pro\'clllcntes de mandamcnlos
.~:~~
11 , , •
No que range à "renúncia fiscal", a necessidade de sua previs:1ü J1J.LOA , ,ti' neeCJciações como os convênios ou de Ir:lI1slciénclas \'o~
~': COllS\llllClOll,n:-. I.. '~ , ~-; -::~
decorre da própria Constituiçào ].cderal, que, no ~ 6f: de :.cu :!.rt. 165, assim JUnI;\nas. -
..
dispõe" "O proj,,::, ('c Lei orçamentária será acompanhado de demonslrativo
, r~gionah2ado do efc'iLO,sobr~ as rcceilas e despesas, decorrcmc d~ isenções,
.aryistias remissões, ,subsfdios e benefícios de natllrr.za fil~:illrejr? tribut:i.ri::J
'ec~edi:kia", .'
I
!r;.'"rI', ,À.,'
, ;1R'~ '
X";)~: nutcll(:l(l e
p d
•
. I .- o como exemplo do mSlituto em questã0 o Fundo de Ma.
'0 c ser' , , ,I
l' '_I"I1\'oJ\'1meI1l0do Ensino FundamemaJ e de Valorização do
l.' , _ . _.
rtt<'~'i, ~A:H~i:;lL\rii.l-H INDEF,instituído pe!a Emend3 Constl111Cl~Oa~~. ~~.'~e).~:.9,~
-', ",
, '
~~ •. 199'6 sendo ln:ulado pe!3 J.e) 11_.9.424, de 24-12-]99b:,,~.r~;o.~~clf::~~ ..~::;

Resiou c\'idcnciaG?,:ç0I119~~,dv~n.19pa LRr; a necessIdade ele il 1.0A dis- " .. ,,' ' , •• r •• I,~~ .t_.••.•f:?J.~,~;',
",~-'2.264,dc27.().1997. :.' :.'t"":,: .•.rf'L;'-~'~:
por ,s0brc a rcnúncía,çl~ rçceita,<)C;,í~do em vista'Q inciso J dr. art. 14 da I.RF . Utn.,u;\St,
" ..11 ' IC.,cr',Sllcas
,. dos fundos financeiros especial5.-res,l
, ..dc ,..
.•• no, fato' de.
exigir (comu alterriâliva do inciso lI),.para a ~oncessãú de benefício ou incen-
th'o, ."a demonstr~ç~o'p.~Lo 'P!~P;Ç.r~Cfl.t~;:,ge.que a renúncia foi considerada na
,serem 111$11111
... :. I1 " 1'01'iei , consoante dcu:nnina
l t.
inciso IX ':uo a'à'"
• y
°
lq7 dá'CF,
_.:.. ' "1''',','~i. .. ,
'd ... tl"lillliç~o de fundos de qualquer namre.za, sem P.!,é~~_a.,a.ut12 ..nza
.._..;: ',~, ~-. :
estimativa dr..receita da lei orçam,enl6ná,:riaAonna do an. 12" (grifamos). que \'L :.1 ~ I .:
ção 1cgISI31IV;1 .
.. , ':\ ;,.':' 1;- O'.J/,;I-:; ,"" " :~
t ',. . '_ . \
-t ~'';
/'.
A Conslituição Federal, no art. 70, com o objetivo de promover o equili~ /\ lei em
t\1l1'~I;iO é a ordinária (art 59, IIl, da CF), já que o texlO consu-'
t
,i.~ :
brio financeiro, estabelecc quc as rcnuncias de receitas scr;io o,bjeto de coo.
~'. - .,I"lll IJil.ratanto lei complemenl2r. Desse
," !UclOna I nau l, r> '
modo, as dehbera~ ~' i~
t'U'
I
trole interno e e;.:tcrno,' tendo em vista que produ,zem os mcsmos resultados ' • ~ ~. " ,
~ ções do LegislllllVO para o flll1 de tnstJ1UlçaO de fundo serao 1Of!\,'i4p',PRr : _~ 'I!:.~ .':-.
econômicos da despesa pública2f.~. .l, I .,";I('lli ';!"~~'
:;. .' ' 'Il'~ dos votos prescnte a malOna absoluta de seus membros '~Y' n
,; m<,)f)ó;i,.,: ,,'l.~~alOTln 5111111:". , _ , :~~><1:
7. FUNDOS ESPECIAIS :',,';;: ,~',:" *.(art. 47 da CI l. - -, 'i'.
c. '.0 textO ((I II'liludonai
.' , no entanto ',:J
exiec lei complcment:u pari: estClbele~ .:.-.•.•
1'J.~
.•••__
"Fundo" (ou "rundo especial", na terminolog,a adotada pela LeI Tl.4.320, de

] 7.3-1964) t, tOllsoa~1te definição legal, "o prodmo 'de reee'ltas espeCIficadas 'ti.."~...:;
:-:; .. r :'l'" 11ll"1;l inslituição e fUl1cionlnnenlo de fundos" (an, ]65, ~ 92,
cer cone IÇ' I.' •. ' .
'. '_~
r
)' , í
232 LRF, ar!. 4~',~ 2~, .0

Saç(l[J ,fa rcr;/ilu f[i d,.
nUõldo~ (grif3n;11~:;
A11l"XO
,,'u ,:, • ~,j

comerá, a1l1à:t: ~.. < \' - drnlO:1Sll(l/I\'() (.IUl '1","(I['v,. , ~"",' r'"
n;:,~gcm de c.\p:ln..:.,J n:ts dr~pcs.:,s {1hng:'lt~ ,:,. ;li' {: t,;," ",:I:l.~
'.,
...
~.",-
....
;;:_~:
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~r~
..
234-;:t~~
1999,p,)}t1.
23S t-lt\l.Ht\ll('
I,r,~;,.
',' l,tllllC.<;
'I !lINlt m,/-h\',,)

( I(UZ
DI!{' 10
J, 'In'lll;1,
ji/lonwro'
d::l (coordREIS,
:l Lei 4-
) ti a!.lkr<lluv
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da
320comentada
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20(,2:..'n~i . p ,",' _ -. & _"
,~,.nTORRES, Rit; ..n.~(I; ,~:" (,U~O de direilo f:'J~, ..• '.1 'c ~":' ••:•.,r " : 997,;' .. mr:;;':õ"'" í.llt1t' "lI, '. ''',~:I i',.::tl~~-!ogucira.I unooc." 0(\, i',--"
208 209
,;J,:. i
11,2' porte, da CF) A eXlgênCla constllucional de lei complementar para lal"J
firn decorre do fato de: caber à referida espécie normativa dispor sobre finanças
públicas (an. 163,1, ci?. Cf). A iel complernelli.8l" em questão, rc.ssJ1tc-se. é da
Uniz\o, pois a compefência paralegisbr sobre Direito Fin::mceiro é concorreilte
r
, ,.,.;!l.'j
_,~rf~"'1
;
Ocorre que o funào especia1mlo é pessoa juridica nem órgi3.o da Adminis-
lrJç;1.o, mas tão somc:me um tipo de gestão ele recursos ou conjunto de recursos
{ui(1,nccims deslinados a serCll1 aplic~àos (']"'n projetos Oll atividades \'inculaàos
<1um ]Jrogr<lma de trabalho parJ cumpnmento de objetivos r::spcciflcos em
,
,
f
«:n, 24, 1, da CF) c, no âmbiLO d<l referida legls!ac;ãO. é cl8quele eme POlilico a um,l :'1re,-;de respoJlsabiliclacle23'l
,llr~buic2o de cSlr:beicccr n(lrl1lJS gfi"<1is (an. 2'-i-,8 J..':'., (1<:, CI~).
i\ll1;dn1Ci~le, as norm(lS gerais sobre fundos cspcci,lis devem ser buscadas
Assim, por não possuírem
CSl;!C desobrigados
pcrslJl1êllid",de Jurídica própri;-;>:L . 05 fundos
ele inscrcvC'l'-SC no C(",ebslm NélCiúIli:i.l de Pcssoa Jurídica
1
I
na Lei n, 4,320, de 17-3-1964 (arLs. 71 3 74). A refenda lei, conJO vis lO allle- ~~~,~ dc,-cndo utilizar o CNF] do órg<1.o « que lX'nLnce2~i,
riormemc2.i~, tem, alualmeme, SlaLlIS de lei complementar, estando atendida, <'"?~~{'~ As e:nLidades aàminislradoras dos fundos especi2is devem prestar conta,
aos órgàos fiscalizadores, dos recursos adminlslrados, pencnccmes aos [un-
por~~!J:;c~~~;:~~~J~S~;~:~:~i~l~~~~a:i~:ndC~J~:S
~s~~~c;a~Q
~\[~I:::z~:~~ri nci palil dos, lendo em vista o àispOSlO no ano 70 da CF (com a redaçào dada pela EC
pecuharidade - reside no fato de serem constituídos de receitas específJcas, .}~ n, 19/98): "Prestará comas qualqu::r pessoa física ou jurídica, pública ou pri-
definidas em lei. Deve ser ressaltada, no entanto, a impossibilJdade de atrí- ::~..:\ \'Jda, que uti1ize, arrecade, guarde, gerencie ou aclm~nistre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a Uniijo H'.spondJ, ou que, em nome desta,
buir ao fund,o especial o produto da arreGldação de impostos, tendo em ViSlR . :~:i.'.'.;,:~,L.::!,.
o disposto no art. 167, IV, d; Cf,- q\le consagrou O princípio dá não aje((jção jw4} assuma obrigações de natureZ<l pecuni;íria"H2.
da receila de impostos "8 árgão,Jundo ou despesa" (grif,lTIlOsj' . :.:f~£~J T~l o.~r)gatoriedade deçnrn:, ainda, ào a.n ,93 do Decreto" Lei n. 200, de
lmpende destacar, ainda, que, de '3cõrdo com o (In. 72 da Lei n, .: f~f;~ll 25-2:.1967', "que dispõe: "Quem quer que: utilize dinheifOs públicos" terá de
justificar seu boln e regubr. eYn'p'rcgo na conrormid2.cle das kls, regu]~mentos
4 320/64, <1apiicaç"2,o das rc~ci.Las orçamemÍfli;$ yillculadas a: fundos e'spe- ..:.'\-\.~
..~::~.:.:.:.L.~
...'~...:.•~,.,~.,..•,.c.',;:'l::~'-.'
e nonnas:emanádos das 3L1\.oridades 3dministr~Hi\'as competentes". ~
clé!.is "f:n-sc.-á at.r?vr.s de dotaçao consign.ada n2 Lei de Orçamento ou em ','~~~"~I
Especitc::',n(-'.r'lle quanto aos funàos especi2.is, ü dever de prestar comas é.
c1'l-diws adíclJnàis". :Assim:-)13 Lei Orça~'icniári;1 l1<l1Jctl (LOÃ) deverá ;e';-
c'xplicilado pelo arL 74 da Lei 11. 'i.320/ó4, ao dispor que: "A iei que mSlituir
ronsign::tda dOiaçáo'pàTi1 (1 ínsi.'il,'\..liç30 e o [uilcion;\JTlenlO de fundos,.cnns6-
rUlldo fspec;ial podera àetcrmin<lr normas peculJa;-cs cle comw!e, prf:stação c
anLe dispõe. °
2[i" 165, S 59., L el?, CF23S.
tomada de contas, sem, de qu;:dquer modo, e.1idir a competência esp~:ciíic, de, ~
N::1o },á necessidade df'. inscrevC1 os fúrlclú5 !lQ C;ldasrro N()cioflCl! de Pes-
soa Juríc1Jca (CNPj). Com ~rCllO,. o an. 7..1-4do RcgllbJY;CJll0 d()"]n~poslO 'de'
Tril)uD31 de
Contas ou órg~o equivalente" . ~}:,' ...
Ress3,lle-se clue o Fundo n::\o é deÚ~~Ho'rde palTin](~njo',porque (~'lnóprio
Re:ndli (Decreio ll. 3.900, cle 26-3-1999) Jmpôe lal obrigatoriedade êlpenas 2S
p~illimónjoH3; não é órgão público, mas é administrado .por um~+'. ~:ssini, O
pCSsof1$Jurídicas em gemi, inclusive às en~lJfes3s individuais
239 i,1ACHADO JÚNIOR, ]. Tei)"eir;l, REIS, Heraldo da Cesta A Lei 4.320 comcnwda,
2.36 Ver i,em 8.2.1 do Capitulo 11.
20021200.3, p. 161.
237 Nesse sentido é o enli':ndimrnto do STF: "A exigénCi<l de pré\ia lei COilWiealfiltU estabele-
240 Confin-se, a respeito, o seguinte julgado do SH: "JUDlClÁRIO. FUNDO E$PEClAL. LEI
cendo condll;-ões ger;ó ])<11'<3.a inStituição dt:: rundos. como cxigé' o ;In . .165, ~ 9~-,11,d~ ConSlilu:-
N. 5.942/99 DO ESTADO DO ESpiRa0 5,\NTO. Ao primeira exame, ccnOil:'l (om a ConStinn-
(;10, está suprida pei:! Lei n. 4.320, de 17 ,03,64,-recepcioil;"\(i:\ pel2 Constiluino com, SIOI!15 de lei
çãl) Federal p;eceito seglJndo o quai o 'Fundo Espcuai do Tribunal de Jusliç:;' ~ dotado de perso-
complem<n(~r" (i\D1-MC 1726!Of, R.~l.\1in, MauJicio Corrê", Plr110, j, em 16-9- ] 998, DI, 30--\-
200~p,27). ,'. l:J)Ü--];lCkjll:idica ( .. .)" (ADj-~,'lC 2.] 23/ES. ReL Min. p,'larco AurélIo. Plero, j. em 6-6-2001, O),
3J -10-2003, P 13)
238 CF: {In. 165, ~ 5-º-: "A icl orC;lmcnl<'iriZl ~Tlu;;l Lorr.prCCn(1.::L\' j - n or;:;1tllClllO rlscZll i.dc;';::ll-
241 l\C'">~es,:Tnido: CRUZ, Flávio da ('<Jera.) et "L C(im('l-;~dlios li Ll'i 11,4 320, 2001, p. 109-110.
le <li)~ !\JL1trc$ d" Uniiio, SeU.I jlllui,)s, órgi'.os (Crl1lltÍ;lcle5 (1J ~UIy,ilj';;L,("L" di ,ri<! c inclirCl:1, 1:1-
c1us:n: fclf-,cl8l:ÔCSmSlltuid,lS c ma,,1 iel"" pelo PC.Lr jJ(IL1ic('.' (,~i~r.1'1-.o,-:), ScgllIlclo ,) ST!~ c :J!: 2.'12 Cormnrlo semelhante é Ci1conll(!dD J1() p?,rég!::fu l;nico do an., ~~9 Ó COiiSlitl;lÇào do Is-
16'j, S 5::!, 1, d:1 C1'/88, ao dCIUIl1i'l:1r que" (1õ'(;ll,lcmo d,_":c ~'IO:\', I L", ~l!nd\)s, só pod~ ,(,feri:- I':do do .'\,n:l:\lnas (com a reGnçjo d:::cL1;)L1a EC n 39/(9).
-se 20: fundos r.XiSIOHtS, ""cJ~ porC"j\~{'2 1\"1e1l5'\f',e;n p,f'5ódrnc:.;1l' de cbdos COilCi('- 243 ;..L\C!i ..'..iX) .ll~NIOR, J. Tci\:(',,';I; F.E15, Heraldo da Cost;] A Lei 4.320 comc/)joa(l,
Ins dI. Aclrninistr~\:~,) P\iblio, se}' p'Jr(lue.'! cria(iio kg~! rie '1: 1 (!, \\: <',',)I'.<::r ;{n:cs d; 2002/20(]3. p. 161.
~1I? COi1S~gil:,(,jO 100 ",~';11l1(~n(")" (;\Dl-~\[C 1.72('1/DF, Rcl !,'1Jn, ~\;:;l,,;l'i() (Y',,',i, Plen,.', j C;:1 244 ,\CUI.-\~" Afi~n.~o(oml's. Diil'iiL' jiI1W]U'i:'(" .1 Lei '1.320 eomentad;l ;HI alr.~nce de torlos,
lbJ}-199d, Dj, '30--1-2004. P 27) 1.99°, p 2b-',
21U 211
t.
dc\'er dc prestar comas não recai sobre o fundo. m:lS sobrt: o órgão ao qual o tos:\ L'ni:\o (arts. 153 c 154). aos Estados (3ft. 155). ao Distrito Fedeml (an.
fundo e \'inculado. 155 c/c Ll 3n. 147, 2:!.-panc) e tl05 i-.1ulllCípios(an. 156), Todas <1Sesferas de
(lQvemo (Uniiio, ESl<1dos,Dislfilo Federal e i-lunicípioc;) têm compcténci:l
8. REPARTiÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS

~omum para instituir wxas e comribuiçõcs de melhoria (afi, 145,11 c 111,d_:l
Cl'). Cabem, aind?, :\ União, os cmpléstimos compulsórios (art. 148 da Cf-)
8.1. Introdução: a discriminação de rendas tributárias c as contribuições especiais (art. 149, caput. da CF)Hi.
A técniGl de allibuição de compelC-ncia [ributárial~\ apesar da \'inude de
Os eilles polflicos, detentores de competência adminislrminl e legislath'a, descentralizar o poder polWco, lem o inconveniente de não se pres~ar como
necessitam de recursos financeiros para dar cumprimcl1lo aos deveres que a instrumento para a minimização das desigualdades económi.cas entre os E~,ta-
Cana Magna lhes impõe. Esta atribuição da renda própria a cada unidade dos e entre os Municlpios, pois, como leciona Hugo de Bnto Machado: ao
federada assegura a autonomia dos entes federados no desempenho das obri- Estado pobre. em cujo território não é produzida, nem circula, nqueza Slgl11-
gações decorrentes do pleno exercicio de suas atribuições. ficativa de nad-1 valeriam rodos os tribulos do sistema"2~9. Por esta razão é
De fato, de n;:telaadiaillari::l.um Estado ou Municípi('l pos<)l'ir um~ alll(\no- CJuese i~zneccs!:3rl() também o SISien!<1
da r~!Janit;ã~ d~~_rec('li?Stri~U~ári~~
mi3 poiitlC3 e administraliva sem n prestTv'ação da sua Qi.l!OJl0mi'ljinQl1ccira.:1 Não analisaremos, f,CSlCli,To. (\ fenômeno da 3Inh:.1IÇ.aO de COl1lpctencl,.,)
qu?j é g,HâlllidA pela Cnnsiitujção de acordo com? 1iSCf"irl':lllnção de lf11.1a..; lribut:'l:;;1S,ror escapar ao campo de esper":'Jlaçiiodo Direito F!n:lJiceiro. mte,
rstabf' ieClda. ressand-o 2preS::l0 DireilO Triblltário;"~. .
h ci;scri:~,.n.lção constitucional das lendas Iributárias é uma éxprcs- Desetr,lcJ\'eremos,.~qui, apenas o lema da repartição das rcccila.s t~iDU.U'i-
.....
são,genérica que compreende a atribuição de compcténcia lribu[ária (t.am- rias, o qual constitui .matérJa. de Direilo Financeiro2~1 - pois são r~laç~es I:::
:4: .•. bém denominada partilha-do poder tributário) e a repartição de rcceitm lCr£,O\Trnamenl3.is, que
dé ri~.o~oa~gum dizeto res~cilC aos co~rnbumtes -
iri1J:t: c1 r il!!:H~.
.:"
, ....
" . Pd(l atri..bui(fjt) de compet~ncia, divide-se entre :1 Umãc. os E~la(k.l." a '
';.'.~. , Di')~rilOFederal, r. 05 Munklpios, parcelas do próprio podeI de. ii'l!'>t:l!:lrP.

-.{ , . COhI2l"tributos. As normas da Constituiç~o que lrmam das c.ompe.léncias
;47
(:1íI.
AI'~:,~.:~;:.;n.:I~ p'a.~ 'i:t:.S~il\~ir
.r.i?~.lrib~iÇÕe." ~~ciJjs rcnc~~cr, f~I~
:reg:a. à Uní:l~
H9, lapUl, CF). I) Pl'6-priOlêXto ~~I\S\l;,-::clO::al~.:mlle ~ue os (\t':1l"l..,C:nl~ m~l1\uam cOl~
'~. . rribulárias autorizam os Legislativos das referidas entidades a criaren;, in Ilib\lição cobrnda de seus'scIVidà;e:S:p~~ ~.cust~io, em. pc~eflcio destes, de StStl:~2S de prc\'l.
d~ncia ("~ssist~ncia social (a.~(.,~4?/ªÍ}.25.~ ..i;~.,~'49 .."'da CF (ililroduzido.p.cl~ ~C n._,~~, d.e
I~f":~,:;...~}
"':.:pbslracio, tribuLOs, bem como a estabelecerem o modo de lançá-los e arre- 19-12.2002) confere comPe:i~ri~i~ 'aOs ~iu~i~fpips c ~oDi~.?~o Federal para institUir con.nbut.
't~.;, ' ..'. .
l" ..":.~:.: cadá-~os, impondo a observancia de vários postulados que garantem os oi- ç<1o p:'Ií:lo cllstelO do ser\'iço de i1umin:l(;A?pública.. . .;. .. I . i
f reÍlos dos con(ribuinles2~6. A CF atribui compcH~.ncia para instituir impos- 248 T.l1 mwmismo de discriminação de rcnd35lri~utârit\S ç.ge~Omm:ldo por J~ }.,3ur1ClOCunl
[
fIScal t
Mrep:miçãoC:lSremcs de ~e'ceiiaM'~F,drr~l.is~l? Jun?r1 ~~ F~j,~~~pq(é2o•.20?1, p,:?ó).
249 MACHADO. Hugo de: Brit9. Cur~o dt ~,irril()Ilibu[tl[i?~~fJO~,'p. ?4 ~i .
~'~;L:,.:::.._ 215. MACHADO. Hugo de. Brito, CUIsodt dirtiJo lribulárin. 2002. p, 38 Nesse sentido ê a
250 Na tcrmirlologia ••dotada ~r Eduardo Bou.allQ,a.c9rri&l~ncia c~ mnltria trib~I;\~;J, sob ~
ponto de V1SI:lllcnÍ£:0, nl'lssui
. . . .,. . "assegura' pessoa de dnello púbh.
duas esptcles: a Impps~n::ª,.Hu~ .. ' . .~ " .
.;.,:.:. .,liçi!9-d~ Diogo' dt: Figm:iredo,Moreira Neto, que di\'lde a discnmiil~ç~o de r~ndas em originó. r- , , "":'- T' t vos n:-
co O dil"('il(i de ;1l.,tiIUlr c arrecadar tnbulos. fiscaliza:r os.co.l~!t1~Ul':1.'~,e \lU Izar os respc~ 1, d
..~. . ria"(qi.ft:- St:. ründa" rio poder impo~ill\'O de tributos) e deri\'arIa (que 5e baseia no dhtito à
sultadoÇ. e II par ;iôpalil'a. que "assegura fi pessoa de direi.lo públi:o:,o .4ircito de J'~I1;dpa~{Jt~
p~ii:t.p'ç~o'dos'prodUlos) (Repartição das receitas tributárias. 19B8, p. 346-3'17), Luiz Emyg-
pr0duto d.l :'!Tu:Cldação de tributos inslilufd(Js c cobrados por out~ (gnros 11~angina) ( {rio
dia d.~ RosaJl1mor parece ieslrin'gir a noç<lo de udiscnminaç;'i() de rcrldas~:'l t~cni(:l da ~dis.
dt di/ril" p~I'!I((l. 2003. p. 57). O esludo da primcir:a, conso:;.me It':cton~ t) .rfcndo :lUlor. e ar
criminação por rOnte~ (;uribuição de compl."ttncia), cons'o:lluc a sc[,uime dcfinição. por de
30 Direito ",.but~rio. ao passo Que o da s.éf-unêa.:lo Direito Financeiro (ob. cil.. p. 58).
forn~cjd~' uPodc.se con!"cituar a discrlmmação de rendas como scndo a dISlrIbul(:'.O Cnlrc n$
emidndes.membros d:l rcdenl:çilo da con,prltncia lnbut.ãria ou impositi\ a. ron$i~:indo, pois, 251 Nrs.<;c!>Cntidl},BASTO:'. Celso RlbeHO, (I.'SD ar di::ilO finallcdro e de {!ird',) rn~jfÓlln ,]995. P
1'6' RO" Jf'N10R. LlJi~t:'n 'gdio F.àa. Ma:llltl;dr:àilâw fimllJwro t dllrirfllr:1n;/t.flll. 1998. p. 260-
em \'('rdadciI3 p:lfulh2 lribmãria" (Mer:u::1 de dm:ilo financeiro e duci!() IIlLl.t(,riO. 1998. r. ..,.).1\ " _. ) .' '6'CARR:~Z2.A Roque
2;). l..;SIC :luto:. <:or.nld~). acaba rcconlH'ccndo:l ~di$C'rill1inaç:'!c por ?r:l(b;lJ' (':"tp:miç;'io de 26I;TORIH:S,Ricardol.~b:,.Cursodl'djlô{(l(I:w'lwmclnl)llrdno.1997.p.l,. " ,
1\'110:11<1. (W~C CC autil(l Ll'llnlludonal lIil'UIII'1.I. 1999. P '1 t 1.~••2. .
rcaltas iribm;'j;; ~,i(O mo um dos cnl(lrios P:H;! qUl >e pl'Ocrd:l;'t dt"('lmdn •.~';l! de lcnd:ls
tribu!:';rias «('b (,l . ?, 2-44 e 260). 252 "I >;'1". \...; C::Cl~1l t: ,~~'I"O' MARTINS tvcs (;.:ndrad~5:ha. Cotneu:ãrio! to C:Jr.'::n"J(ilO (/:l ~r~ll,
. "I .• ~ - •• ,. " ,.. CR;' ','~ ": IC uhlmo
1990, \', f, i :1.;.. ~; : .:J';;'.DJ." Kiyoshi D:'t,;:,l (./,."/;{('I.: ç mim/dl''l. ! 9 .... l) .I.,. t:.S .
,2'16 O HR..\Z7j .. nuquc AllIonio, Cu/&, de dm,llo C:D'1'::.•.•;o'1ull'~blr.:~,~. 19'i.. .',]8,
213 "
,
_ que, contudo, tem sido igualrneme (ratado pelos tributaristas253. o direito de codividir receitas alheias, frise-se, só nasce para a pessoa
política "p8.rticipilnle" quando aque](j que detém a competência para cri"r °
8.2. Repartição de receitas: conceito lributo o faz e desde que nascido in conuelO ° \ribUlO, com 8. ocorrência do
f~LOgerador.- Sem a criação in QDsLmcto do lribuLO e seu real nascimcIllo 1130
Pela rcpm-líçt'lo de rcccl1as o quc se dlyide entre (lS cmid,)(]es feclerad<1s não
r é o poder ele ll1slirulr e cobrar tributos, l1i,iS o proclwo rio (i1TllC1âuçc1o (il) lri-
c.'\iste o direito 5ubJCli\\_l à P:lrllCiP,lÇJO nas receitas tribuljrias25~.
!, l)uto pm uma debs insi.iluíclo c cobrado. '

])3 distribuição de rL:Ceil,lSlribul3rÜ1S cuiebm os ?rLS. 157 a J 62 d::r CF
"
Normalmente, 25 pessoas políticas que arrecadalll tribUlos fic<:In com o 8.3. Critérios de repartição das receitas tributárias
produto dessa atividade, com o que obtém 05 rneios econômicos necessários
ao cumprimento das tarefas a das atribuídas em nível consliLUciontJ.i ou infra- A participação do ente político no prodi.\to da arrecadaçào de tributos
;
constitucional. . pertcnceni.cs a outras csferas de governo acontece de duas maneiras: direta e
. !' Ocorre, porém, que a Constituição, em certos casos, confere a uma ou indircra.
mais de uma das pessoas políticas o direito de partilhar O tributo com aquela A parUlha direla é realizada sem inlermediação, ou seja, O ente político bene-
que o tilulari22. e que promoveu ;1 sua arrecadação. Isso permile que cada ficiado, como agcme arrecadador, aproplia-se, total ou parcialmente, da receita
uma dessas pessoas panicipe do produto da arrecadação de tributo(s). da(s) uibutária mediante transferência orçamentán::., ou recebe direlameme do ente
t, dot8.do de competência tribUlária parte do produto da ~necadaç'i.? por ele fei-
I. outra(s), sem que o contribuinte sej3 infamo.dado 'CO~ li,ma dupla ou tripla
cobranç0 dele2'J4. . . . :_- ta257. É o que se dá, por exemplo, no caso do JPV~A(Imposto sobre a Propriedade
Neste caso, a a:1l0nOmi2 íinanc;eira da entid2de d~ Federáç::io.é ãssegurada de 'Veícu1o.s AutomolOres), cuja: competência impositiva pertence ao} ESl"dos
não pela atribuição de fontes próprias de ariecadàçao', 'COril'O 'no Sistema'da (an. 155, IH, da CF), lTI3550% do produto de SU2 arrecadaç8.o é obrigaloriamen-
atribuição dê compcléncias, ma.s sim peJ"?g;'r'<iDlia' dk 'di~úríbúiÇIiode' pane do -le destínadc: aos Municípios, relallvameme ?os veículos automotores q'ue f( (f 11
produto {l;-TeC3déldop6r cietermin~.d2. unidade par2 OUlra unidade255. 1icenci<ldos em seus u~nitórios (an.. 1?8, 111,da CF).
A rêcniG', de pnrlilha indireta é um pouco mais comp]fxa 5;;0 cri{ldos I!ln-
dúS para os quais s~o ((lrreadas parcelas de receit3s ele certos imporlos que,
(lU10f, em QUlr;"!obr;;, kcíona: "O dcs,inalá;io imediiuo o;'! norm2 orçamentsria ()'.l de Dirciio Fi- . posLeriarmenlf:, s~o rateados proporcionó,lml::nte 'entres os panici]-)~llle:, se-
não é o panicubr, m2S o ;1genLe público, ao passo que o desrin:llário imedi'3to da norma
'lanceiro
gundo critérios previameme estêlbe]eêidos na legis]ação2,58. . ,:~,
tribucária ou de DiJeilo Tnbul:'!rio é o comribuime ou o'respons<ixei tributário" (Prática J(l direito
nivlllclJio ejinonc.eilo: artlgo5 e parecere's, 200~, p. 48). '
A Constituiçao de 1988 adorou ambas as fonDas de repar'tiçho dê""receitas.
253 A ins!Sté~cia dos tribulanslas em estudar a repullção das rrecitas tributarias (partici- .1\. participação dírela é regulada basicamente nos Jrl. J 57 e 158, e a indireta,
pações d?s pessoas políticas no prodUlo 'da ar,êcadaç?i.o das outras) - matéria sabidamente no ano 159"59. ' .'
fin:mceirô. - t;11\'ez decorra da equivocada inclusão do lema no capílulo da Conslituição re-
servado ao Slstei1j3 Tr tbmaria. Melhor serl:; se estivesse enGlTiado no Capít1jlo Il elo Título
VI, que cUld~ das Fir.anças PúbllGis. Nesse sentido: COÊLHO, Sacha Calmon Na\';ufO. Co-
mentários à Consti/uição de 1988: sistema tributã,io, 1996, p. 41 O. Ress,~lie-sc que o Códiúo 256 l\'esse sentido: BASTOS, Celso RIbeiro (UI'50 de direilo finQl1córo e de direilo lnbllttíria, ]995, p.
Trihutário Nacional (Lei n. 5.172, de 25-10-1966) t;1mbém cuida da maréria crr: (Juesrào I1~S 136 De fato, corno bem obscn'a Roque Amônia Ca1',a:23, "se não houver o nascimenlO da relaçãO
arts. 83 a 95, o que pode (O:"lSlilllir um dos motivos (jue'le\"am os tributariSlêls a 'insistir em jurídica mbulána (priliS), não poder:'! sUlgir a rebç,lc jtnídiea flnanceint (postoillS), Esta é logica.
estudar o referido lema mente poslcrior à relação Jutidic:llnblltúia (cuJo nns(Ímeili.O depende do exercício da compcténcia
254 A técnica de distr!bcliçào de receit:lS (disc-rir.lín<lcJo de ,-ench,. ido pmdulo (1:1. :1TT('C1lbção) !1ibut3ri~)" (Curso di' dnólO (onslilll(Í(mallJibutáliO, 1999, p. -'!39)
tc::Ul,co;uudo, o incom'c::nicnle de m:1mer os Eswdos e ns lVlunicipi0s na drpendtncia POlillC1 do 257 ROSAjÚN10R, Ll:i:,- Emygdio F da. M(lnuai de dircilo jillan(ôro c dil-ciw tribulririu, ]998,
govemo íederal, a quem ci1be fazer a partilha d?5 r('uil:lS IribUl:írias mais expreSS1\'as. Nesse senti-
p 26J: TORRES, Ricardo [_obo. (IIrso de direi/o jiIlGllcciro~' IrilJIIlári,,'. 1997, p. 316
do: 1\,lACHADO, Hugo de GrilO Curso de di,'ciro IIlDlIldno, 2002, p. 38. . 258 COELHO, S;1cha C11mon Na\'uw. (I)rIIcnlrín(lS ri COJ]Slí:lIiç(i(J (k J 988: sistema Inbul:'1rio,
~55 .CONT1,josé lvlauríCln. h'âca:ii5mojis((]j rjuJ1,!cs dI' [lr1l'1lC1raçt.o, 2001, p. 37. N<!llÇão
1996, p 1-] O; P.ETTEH, L1f;i.}'E:tejosuf:. Direito fir:dl1lriro. 2006, p. 29 I
I
(k Francisco J~égjs Frot<1 ;'.f<1(',jO. a iI:p3rtiç:io de rcuir3s triburári.'!$ é. Uin;1 d;1S mnnikst~çõrs
259 t\ EC n. 42, de 19-12-2003, acrcscunou ao ,mo ]59 c1?CF <) Inciso lU (do U']JIIr) e <) S ~£, n$
do principio cons;ltllcioll;1[ d? .c()ild~ricd3d(" f)Ji:\-:lc (()nsli!llríL1JW/ f[(1I1('in,i,(). (' 111);\1(.11';(',
qu:,J,!S, ~m nnSS0 sentil, rc!,-ublll hip,'1lCS(,S de p"n:l:--,;, (!:I','!d de lert'ilas lribul3r13S: o iI1C,~O m, em
[;"I,;or dos Eswdosr. elo [)15;r!ll~ Fl'{k~'.11, ré O S -1Q• e;il f:l.\'O, dos />.l\lilieípins.
2007, p. 127)
214 215 I
il
ii
'-',
j
•
8.3.1. Partilha direta em favor dos Estados e do Distrito Federal (CIDE) prc\'ist<l no 3rt. 177. ~ 4.Q, da CF163. Conforme dispõe o cltado il~cisl)
1II do ~n. -159, dc\'cr:i. ser observada a destinaçào é1 que refere a alínc~,.c Jo
O an, 157 da CF lrma da participação dircla dos ES13dos e Distrito Fe-
deral na arrecadação da União.
inciso 11 do rdcrid0 parágrafo, °
que sígniflca que os Estados e o Distrito
Fedcritl de\.erào aplicar os recursos recebidos d3 União no financiamento de
Segundo o djspositi\'0 referido, pertencem aos Eswdos c ilU Distrito •
Federal: programas de infrJc.")tTUtum de transportes.
a) o produto da arrecadação do imposlO da União sobre renda e pro\'cntOS

8.3.2. Partilha direta em favor dos Municípios
de qualquer naturez::t (IR), incidente na fome, sobre rendimentos pagos por
cles1t(l, suas aUlarquias!f>] e pelas fundações que instituírem e m<imi\'crem O ano 158 da CF trata da panicipaçãO direta dos Municípios nas arreca ..
(art. 157, I, da CF); dações da União e dos Estados''''-
b) 20% do produto da arrecadação dos impostos instÍiuídos pela União no Segundo o dispositi\'o referido, pertencem aos Municípios:
exercício da sua competência residual (art. 157, li, da CF). a) o produto da arrrcadação do imposlo da União so.bre renda c proventos
Pertence, lambém, aos Estados, ao DistritO Federal ou ao Território, COI1- àe qualquer natureza (IR), inciclcme na fonte, sobre rendimentos .pa~os, a
fonne a origem, 30% do mOlH3111e da arrecadação do IOF II1cid~me sobre qualquer t!luio, por eles, suas aUlarquias e pelas fundações que II1slltunem c
operaçôes com ouro, quando deíinido em lei como alivD financeiro ou in51 jU- mantkerem:
mento cambial (an. 153, ~ 5., 1, da CF)"'. b) 50% do produto da ?rrcGldac.áo do imposlo da Uni20 sobre ::l proprie-
~De acordu com (l Inciso 111do <'lTl. J '59 da CF (com ~ redação (lad<l j1ei.l EC àr,d(~tr.nitmial rur::i (!TR), relati\.arneme
aos imóveis ne~cs situado.s, cabr'1do
n. 44, de 30-6-2004), tambêm cabe aos Estados e ao Distrito Federal 29% do . ,,'~.. a totalidade: nã hip61ese da opção a que se reícrc o art. 153, ~ 4£, IH, O.l cr: (.0 j.
produto
.. , "
da aTreca,9ação da contribuição de intervenção no dominio econômico : .'~i,:. quai. com v~daçjjo dada pela EC n. 42. de 19-12-2003. -permite nos MUnJ-
.; cfpios optarem, TI.a ícnna da lri. por nscnli::u r. cobrar () 11 R)2t;,5; .
'I{,~ "0_'.' c) 50%.ciõ produt9 ct~ a.i-r('caci~ç,ip do impo5w do Estado sobre a propne.
260 Confii-!l-:se,.2 respeIto. o seguimcjulgado
DF. INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL.
do STF: uAGRAVO'REGIM.El-JT;\l NG AGRAVÔ
LEGiTIMIDADE E COMPETt:NC!A. A(;}.:'''.\'O
! ~:~>
d'ade d~ v~ícú:l~s!.~~l~ln1~i~'F€~'(fpVA)';:idalivamente
aos veículos líccnci~~os
REGIMENTAL AO Ql'AL SE NEGA PROVIMENTO. 1. (' ESl:ldo.Membrc e p'.;rtt' iegltim:J • (~~. em seus tçrril6.rlos; •. : " .":" ~'"
para figur:l.r no pala de açflo de re:sIÍluiçi!iode imposto de renda, por ptrlenar n ele o prodmo • ~\. d) 25%"'do prodlllo'daarrecadação do imposto do Estodo sobre opcraçoes
da ;nrecadaç;'lo '!o in:posto da União sobre a renda e os provcmos dc qunlquer Il,HUleZa, inci- l~*((. re~ativas à ~~r~ut~7~P
.. 7 sobre pr~~aç.ão,de serviços
~~'.I~~~~.~~:~~ de tnms-
dcnte na fonte, sobre pagamentos feilos a servidores. 2. Comprlc ;\ Justiç:'l comum estAdual
processar e julgar 3S C.msas em que se discUlc a repetição do indébilo. Pteceden:es~ (AI-AgR
1;Oi!;:. porte interestadualeintermumclpal ~.de cornumcaça.o (ICMS).
;'~ ' ' .' ;'!' '.,
577.5161PE, ReI. Min. C:\rmen Lúcia, }! Turma, j. em 20-10-2009. D)c-2 18 di\'ulg. 19-11. .~ :jf.;,
2009. publico 20-11.2009).
t.,:-:: 2p.1."Confira.se:, ~ respeito, o seguinte julgado do STF: "CONSTITUCIONAL Fll,ANCEIRO. !'.~.~~- ~'~'2F
263 O ~ 42 do ;'r'::'.j 7:~ (~:~~~Iad~ ~l:~~~n.)~3, àc ] i~.l~.-~~~)
;~fere-se à ODE rc-
~t:tl,
.':.. !~~R:!]LHA
QO PRODU~O ~RRECADADO COM O IMPOSTO SOBRE A RENDA. ESTADOS-
.~~E~W~Ç)S. CONS!ITl;J~ÇAQ ~E 1967. VALOR RETIDO N~ fONTE. PAGAMENTO DE RI:.
l.~i{iJ ç~
laliva às ath;d:tdes'de"imp~~~ç:\~ ~u: com'~.içj,~!*,~~6~ pçlr~Ic.o.c sç.us.d~Jjvados, gás 111l1\lr;11
e
i!!.'C:;.,.
.t..••. i:~!,'. ~b ~'.';~"!.~ll" I!-
seus derivados t' álcool C(l~bUSih'cl.•,.••.:;.f.,'~,~;~.fi,"".-i:\:,;
').:";
f~:";"';fr~',.
~,.. ~~,~,f
..
~c:AO.AOS SER\'IDORES DE AUTARQUIA. A ~ons!l~uição de 1967 não pre\1<!.r~;prc5- !~~~ 264 A Uni.\o (" o Estado n;'lC'podem imPo'?â~'"\~unl~lp'io a de~tin,açao àe recursos e renda!>
i~;~f~":'
.
.' ....t .
< ';.~~.~l1t~. 3 .partit~a com ,?S estados. membros dos \'.2lorcs arrecad:l.dos com o Impos:o. '>obre :I.
Re,nqa retidq n~.rome, incidem: sobre os pagamentos drlundos a scniJores de: autarqUll'l. A cil'-
tlJ.r~ que a este pertencem por àucilO prÓprio:' pài-;cànfi,guritr .inger~nêJa :i!lde"iOa cm tcma de
,~.3t~' exclusi\'o inlC1CSSCmunic'p:ll, arrontando,'assim;o posú.llado da'àulonomia municip:l1 (arl .
!~. '.l . cUt:tSt~nciade as aUlarquia.c; pertencerem fi estntlm2 da Admini511?{"ãoIndireta nJio :tr:;~la a dls-
l~~f' 30,111, da CF). Por :lssim enlender. o STF suspendeu a cficác.ia da Lei n. 12.690. de 18.10.
ti~~o enírc as personalidades jurfdicas c os palrimónills d~~ emidadrs periférica c l:cmr:d. O
,.lr.~.:~;.;<~.~,~,'
.. ... 1999.
do Estado do Pamná, q~lc detciminl!\'3 que os MuniLfpios nplicassem, dirClan?Cntc,
pagamento de rcmuncr.lç:1o pt:la .'lluarqtu:t não se conrul1dc. CllllCllllClSfin:tnceims-OI(J.~lelllá. _ .~'"~ nas áreas illdlgcn:ls locaJiz:tdas rm ~Cll~tcsprcu\'os Icrritórios, p:ul"ela (50%) do ICMS ;1eles
rios, :'10 pagarnelllo de runUnl:"t:l{"Bopelo próprio ESlado-membro. Recurso e>:tl":lo:dlllãno co. ,,"~
.•.'r distribulda (ST~ ADI-Me 2355/PR, Rl'!. ~~ln. Celso de Melio. Pleno. j. em ]9.6-2002. D),
. nhl'cido. mas ao qual:>l' m'y' prO\'imt'lHo~ (RE 2"!8.4471R~, ReI. Min.Joaquim Barbos..1,:~ Tur- :.~~1!
.~,~ 29 6-2007, P 2l}.
ma, j_ cm 24-1 I -2009. DJ••-237 (h\'ulg. 17 -12.2009, public, 18.12-2009). o~""'< d ação d :1d apl'3-I EC n 42I2tX13)
.,~:" 265 AOpç:l(':;quesclt'íl:cO:lI: 1:,3 ~-:",lll.d:1CF(com3t('
262 O Ouro. qU:llldo 0:\0 Jdir:ido em lei como ati\'o fin:ln(ciro ou ill";rum,'nto C'Md'lJi!,~ulci:.l s.-
ã incidt:nr:i:1 do ICMS (:H!. I 55, ~ lS', X, L, da CF). .
""'I~"'' ' ' :' SOmcnte $Cr;tp",;siyei ::;.rn~c
r. .r~ 'flsc;;1.
"\)j'hr:n 11r1Uç!lodo itnl'''SIC ou qU:llq'Jt'r Ol.;m rorma dr rcnÚlln:l
.:.: )\~
216 ~
,-
,-"
'rlc.. 217
r. .As JX~rcchs de l"CC':!L,"\ elo JC'.íS pertencentes 8.0S Municípios (ctn. 158 IV
UntaD, n<1o podendo o ESLJdo dispor sobre o cálculo do valor agregado,
íin5 dr pi'!ridh:'l d{l êlrrccadaç?1O do lCklS2:i9.
para
d" CF(':') S;1(1crcciilé1c!,lS C()!1rOrn~êos seguinles critérios (an. 158, p'lr<l.o;-af~

ünico, (1:1CF): b
A cxprcss80 "vaior 3dicionac1o" foi definida pelo
Q
12 do Cin. 3 da Lei ª
Comp1em(:n\(lr n 63, de 11_j_1990:lTlJ, como sendo o \'alor das mcrcado-
_ :1) lfê'S. quartos, no iHinin"io, Lê prl1jJorç;\o 00 \";11or Clc1icionaclo I1;l,SOpcra-
ri;i.S s:üdas acrescido do v,ilol drt p1'C5\8(:':0 de seí\'íços no seu território
ÇOE'Srcbl i\ ,~s ,1 clrcul<1c,lll cle 11'',;,'' ,-,;clnr~"s e rw P'-CSlZlÇ{}O ele se:ryiços, Teallza-
(,iSlO (~, no lenitó,rio de ((Ida tvlunicípio), decJu:iclo o \'3]01' das lllcrcaclo-
d,'.S (111:3'.'\15 lcrrjiório~;
b) Clt~ um (!1.1?.rlO, ele ClcmrirJ '"c..11ll o que dispuser lei cSldc!ua] ou, no caso ri<ls entradas.
O valor adicionado tem, basicamente, (l. função de detumiilêd. como cach1
dos TerrilÓrtOS, lei fceier;]P'"
ES\8do distribuirá os recursoS do ICMS pertencemes aos seus Municípios. O
De acordo com o inciso 1 cio ;;;"\ 161 da Cf, C1.be 8 lei complementar "de-
Município que mais gera \'alo1' adicionado mais recebe de panicipaçào na
finir valor adicionado P?['(l fins d~l disposto no ano 158, parágrafo único }"
(gri[amos)2Ó8. A elabon.l(8.0 dé'. rekrio<:. lei complementar é .de competência' da arrecadação do lCMS.
Com efeito, 18,75%271 de todo o ICMS arrecadado no Estado é raLeado ela
seguinte form?o:
1) c?odalTIlmicípio rem calculado O seu valor adicionado (média apurada nos
266. Manifestou-se, a respei\o, o STr:: "I -:-\ parcela do imposlo estadual sobre operações rdati.
~'dois ülümos anos, confonne ê ¥' do ano 3 da LC 11" 63/90);
2
.'*"Í
\.~ à circulação de mercadori"s c sobre pr~5lações dcseiYlçOS de InmspNlc intcresl:J.dual c inltr-
rou~icipal e de ~~mUnic.-fç;lo, " que se rê:!w: o art. 158, IV,da ema M:J.gn?,.pertence de pleno 2) o valor adicionado de todos os Mu:'nidpios .sei{so~~dº 'para obter um . ." ,
dlrello ~os Mum,clplOs .. 11=- O rcp:lsse.d" quol;' conslílucion,ilmenlc devida aos Municípios n;\o LOta] (v<110yad.icion3do Latal :àó'Es13do - m~,dia' ap~rad~,nos dois, ú1Limos
p~de ~uJeuar-se a condIção p,.cI.isl<lcm p:""ügram:i.de benefí.cio fiscal de âmbito estaduaL 111- u-
anoS, conforme 8 42 do an, 3Q (\ti LC n. 63/90); .
.mJl~~~,o.que co.n~gura indevida m[erfcr~j1ci::.do Esl"cio no S!','2ma constitucion<11 de rcpélriíção
de receitas i.rjb~~ánas" (RI 572.762/SC, Rd. Min, l~icar.1Cl, é:\\'and~wskí, Plr.n0, j. em 18-'6- .
3) Q valor adicionado do M:unicípio t
(H~ri.dido do 'úlçJl.'l~~al c1b ESLado
2008, DJt:-167, (Jil'ulg. ~-9-7.008, publico 5-9-2001:;), No mesmo srntido: STF, RE-[D.J,77 85~/ sendo o resuharlo i1proporção a que tem dlreilo o.~1~nicípro (Rfl. 3'2, S 32, LC
Se. Rei: ~~in.~llcn Gr3c~e, ~""!\lTlllii,f rI.'; 28+2009, D)e-09-1 di:'ldg 2J -5-2009, pubile. 22-)-
n. 63/90)
200~, 51,: RE-AgR "1F.8J J/~C: ReI. l\lm. RIcardo l.ewanucl\"sk1, l~ TlllU1;;;,j. em 26-5-2009,
Pertence, !ambt:m, ao Município de origem, 70% do l~ont{;me da arrec\-
DJe-1l3 dlvulg.18-6-L009, pubJic. 19-6-2009. ."
267 O STF já dccidi~ que, com b~,e no ài~jJ(1SiOno:m 32,111,da CF, fei estadurtl di$Cipli~ado~2 ,. daç.?l~ do IOF incidenLe sobre operaç6es co.m ouro; quan'do 'definiêÍo em lei
do plano de alocação do produio gerado com a arrecadaçãO do ICMS, nos termos do ano 1)8 IV
,!. como al1\io financeiro ou inslrumenLO ~ambial (art . .l53,:3 S~:',.'l1:di<?~CF)..
,", .
ª 49. do ano
,
li
li
ele o pa,<'lg,afo único, lI, da CF, pode tormr dados pertinentes à slluaç50 SOCIale econômica' le~
De acordo com. o } 59 da CF (acrescentado pela' EC6'1 42, de
gional como critério de calculo. De acordo com o 5TI~ não pode, contudo, a legislnçã"oeSladu;ll,
sob o prelexlO de lcsoh'cr as rJe.sigu:1ld"des sociais e regionais, alijar por com pIela um Municinio 19-12-2003), cabe, ninda, aos Municípios 25% do montanLe' que cabe'a
da panicipnção em taIS recursos (RE 40i.953/Rj, ReI. Min.juaquim Barbas:1, Pleno,j. em 16'-5- cada Estado dos_ recursoS da contribuição da União de intervenç[lo no do-
2007, Dj, 2J -9-2007, p. 21). - minio econômico (CID E) relativa às atividades de importação ou comucia-
268 Conrlri-l-se, a respeito, o seguime julg:J.do do STf: "RECURSO EXTRr\ORDINARIO. TRIBU-
liz?oç:'to de petróleo e seus derivados, gás n3tural e seus derivados e álcool
TARIO E F1NANCEIRO. REPART1ÇÃO DO ICMS. ART. 158, IV E ]61, I, DA CF/88. RESER\i:\
DE LE! COMPLEMENTAR USINA H.IDRELÉTRiCA. RESERVATC)RIO. AREAS AL>\GAD:\S. 1
HidrelélriGl cujo reservatório de ãgu:1 se estende por diversos mUnlcfpios Ato do Sccrel?.rio de ---------_.
r>zenda que dIvidIU a recel1rt do lCMS dC\'lria ~os municípios pelo 'valor adlC'lOnndo' :1purado 269 (oníira-se, a respcito, o seguinte julg<1dodo ST1' .Yiob a resen'a de lt:i complementar rede-
de modo proporciof1:11 às ~n~as compl,)'nelÍ(jas dos municípios <Jbgados. 2. iw:onstituciomii- r~l, prC\isl;\ no :1r,. J 61, I. da ConsliluiçiiO, norma estadual que dispõe sobre o cálculo do \'aior
d3de formal do 210 normativo estadLd c;ue disciplrna o 'valor :lC1iC'ionaclo'.M:1.iéflartsn"',,d.l iJ. :1gL'cg;;ck"))2,a flns dc V-''1t1ha da <Hl'c'c~d;,\f!odo l(}.\S. n05 lerrnos do art. 1.58, iV, e pani.grafo
lei C'Ompkll1~ntar federal. Prcccde;11r~. 3. Estcnder a c\el1nlçÃ()de apuraç;\o do <1dicion~llde único, I, dCl ema Magn:l' (,-\DI 1 "l23/SP. ReI. \'lin,Jo~quim Barbas.:;, Plcno,j, em J6-5-2007, DI
V:a.1Ul, dc moelo a brncf1ciu o~ muniCÍpios rlTIque se situam os rCSrT\';H<)l'iosde ~ELI:1 repl'CSCIl- 8-6-20(17 jl. 28)
l.1 :i.n1(ll!t!lC;lÇãodos cnlénos de H'P r,lçfto das rcccilr,s prc'.!SiOS no :\1i. j "iH li;; ~--:nnstillli(;'\O 270, A LeI C0ll111kmelllar n. 63/90 dI5T~ÓC sobre cril,',il's e pr?:os de uc!.diiO (l;;S p:m:elas do
!lH.or!Sil~llC;onal,dadc materi:l\. Prc("ceic;lles. 4, N;l, forma 00 ;~:lJg{)io, ~ 1'", cl:\ ConslllulÇ;';O prod'J1C'!d<J:lrrl:~mi<lç8odc'impo$l.os de' compelênci~'d'os Estados t de l1al15rertncias por estes
F~d('n;l, ~l rcparaç:'!o dos prejuízos dec{),iTn1CSde alaganKl1io dt :1I"C,1S par:! a conslruçiio de
reccbid~s, pu ,Cl1(CI1tCS 30S Municípios
~llc!rr){.tnc:lS dcve ser feit:l mrdiante put;c'P;U:ilCl ou compc:ns;::;,o f!nanccl1<1 I~('curso o:tr;IOl-
l' .." ., 211 I'r';'(c:l\tl~,11Oblldo pelo produlo de tlês tju:nlC'ô '.i,\. ISS p:;ragrAo ;1l1ico, I, da CF) dos
(d 1l:J1I,) (onhcud\) c impfol'lclo" (R[ 253 ;:0()/I'.j(~, ReI. MlII. U:C:l Gr:J(ic, Pleno, j. t:11l23,9-
25% rio 1(:vIS pCrlr,1CCll\e~<lOS}'lunicíl'ic,s (IH!. 1.')), i\ .. d:l CFi
20tH, J~J, 18-2-1005, p, 6),
219
2i8
~"V"li:!J:I!I.aili.P;:IIII1l1l:g:IlII11111'I:IlIl:;"IIl;lJIq;iI!lII.lIí" •• ""."""'--.--"-~17--...,.--w- -",---w';-;;'~~~'~"".-;-- ~ '-
1 "'~, .'
~ ..
'l, r~..
•
COll1busli\'ePt~. o texto cons! il uciol1:l1 não esc!arcC'-"
contudo. ~e os ~hmi- por intermédio de suas instituições financeiras de car<i.tcr' region31 (<trt. 159. \ ,.~~.
I: c. da CF)"':' - . ! •••',,!
. cipias dc\'crão obser\'ar a deSlin:1çno a que refere o art. 177, S ~1~,11, C, da
CF (Lal como deLermina o lIlciso 111do ml, 159 da CF), Apesar da omissão d) Fundo compensaLório do IPI pela imunidade do IC~1S n3S exportações
de produ lOS industrializados (an. 155. S 22• A. a, CF)"', fonn,do por 10%
em que incorre a Cana ;".lagna, emendemos que os referidos ClllC'S dc\"cm.
nccessnriall1cl1tc, aplicar os recursos recebidos no financiamento de progra-
d<t arrecadação do IP12ii, que serão distribuídos, proporcionalmelllc ao \'alor ~
das exponações de produtos induslrializados. aos Estados c ao Disi.rúo Fede- -.:
mas de infraestrutura de transpones. porquamo o traço caracteriSlico d:15
ral(an. 159,11. da CF)''', os quais repassarão 25% do que receberem aos
contribuições especiais (genero ao qual pertencem as comribuiç6es de i~.
lcr\'cnção no domínio econômico - art. 149 da Cf-) é. juswmente, fi. dcsu- Municípios localizados em seus LCITiLõriOS(arl, 159. S 32. da CF)"'. f,
" Conforme deLermina o S 1" do arl. 159 da CF, o cálCulo dos valores do
nação especifica d,a respecti\'a receila.
FPE e do FPM 'é feilO excluindo"se a parcela da arrecadação do lR penencen" "
le aos Estados, ao Distrito Federal c aos Municípios de acordo com o dispos~ ~
8.3.3. Partilha indireta em favor dos Estados, do Distrito Federal e dos ,
- A p:milha
Municípios
indirela das receitas tributárias é realizada por meio dos seguin-

!,
L
lO nos arlS. 157,1.
relativamentc
e 158, i, da CF. ou seja, lais emes não poderão
cãlculo o valor que Jã lenham
aos rendimentos
recebido do IR por meio da retenção
que tenharn Pí'lgo. ai incluídas
incluir no
na fonLc
as autarquias e
"
~
tes fundos de participação. . fundações que tenham instituido ou que mantellham28.,,~

a) fundo de Participação dos I:Sl3dos e do Distrito Federal (FPE), ímm3- ! ,..~
do por 21,5% do que for 3JTcc:ld:!.do a mulo dos impos;os 5:Jbre a rendi:.- r~ I ~ ~~;:~ . _
prt)vClllOS de qualquer :1?lureZ:'l (IR) r. sobr!' t ..••
dutoc; imJusi.íi:Jiiz:tdo:. or'1) , . - "~- '. ,',
(árt. 159,1, a, da CF);
'I' ~":,-;~:,
I:~'F.tt~276)osé
",,'v"'~' ,'.~-
2:'5. A LLiIl. 7.821, de 27-9.)989, regulamentou 3 ,Ic,rma da allne3 c do il'lcl~ I do ,m. 159 da CF.
r
L:. b) Fundo de Panicipação dos Municipios (FPM), formado por 22.5%
MauricioComi qualifica In\ hipóle.~ como esptcie. de ~panidp:'lç:'io dire:la~(Flârrolis- !
;..~*::::;.trw, fi-;<;(.~I( Jlmd.()~ dl porlicipac~o. 2001. p, 691 No mt'smo scnlido: t-.~ORE1F.A NETO, .I?IOgO dt' I'
~i?arreoHbção dos imrO~fOS sobre a renda c pro\'eJlto~ d~ qua!cl'.:-er na;u- I ..y~.•
,~~-.' Fib"eireci.J, Rcpi'tTtiçãl'ldas rcct"itas t:íbu!:l.r.a!. 1988. p. 351-352. E:n sentido C('llllrãnc.. cnl..:n-
reza (IX) e sobre pr~dut()s indtl~l.rializ,ldos (IPI) (;lli., 159_ l,}.l. da Cf) e ~Y,fl
..
II~~. "':i:':•• ([cnda qc. p.i!1iciPfçào indireia muar-se:, ROSA JÚNIOR, I.l1:ZEn:ygdlO ~ G.L Manual rie dirrillo
.••.. :.i'f:"S,.t ..<-~-~~.", t , ..•• , di' c . I:
/tf!'$;~.r)f;Lry~l1~1rfi!.~ ..~,~~~tá~'?".l.?~~; p. 263; lnRRE~. R:,"';:l/ O Lobo. Curso. r air~iio.trn/ln((lro c'" I:
por 19(. da 2.ifccadação dos referidos i.mpostos federai~, percc'ntU<lI,eSte !
!:!~;~.c;1"J,~:~r;o,'l,9??,;~:~?l,~;-.:"';". . '# •••
i'
que se rã entregue nLé o dia lOdo mes de dezembro de cada ano (an. 159. l~~:.~:'~f.77~,Este' pcrr.cn.túal de :Q%: cons~ame obscry;; Roque t\n/onio 011ra::7.a..Ué SObH'o tolal do l-?l
1, d. da Cf"')"'; ,:r's.;_~;;~~,q~i~h:a~~('~~~~dAdo pela União, inclusive sem se abatt=ro que ela ti\'!"; que distribuir aos
-_. ,c) Fundo das Agencias Regionais de Fomento (FARF), formado por 3% da
2{.1-~~:'f..~1\~;~ de.r~i)il:ip2t!~', em o~edi~ncia ao ano 159, I~da Lei das Lc:is~(Curso dc_di~IO (on.slilll-
;~.~¥,donal tributdno,'1999. p. 4'16). . .
a~ecadação dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza ~J;.:<.,.:;ei"":'{-," .-s, p ( .. '
tS~-(.Jf.):: F8 ..A Lei Complemcllt:tr' n. 61, de 26-12-1989. dispõe sobre: a participação dos Estados e do
o.~!.ésobre produlOS induslrializados (IPI), destinando"se a programas de t.~tt~~:
~ ~isirito Federal no plodlllO da arrccad:lçào do IPI. relati\'alnemc a exportaçõcs. A Lei n. 8.016.
ae
financiamento
.
.;;.:) •••••• ~
ao setor produlivo das Regiões Norte, Nor(1e .••te c Centro.Ocstc
, ,S •
L~:'~~'
l:~~~
8.-"1-1990,dispõe sobre ã entrega das quotas de panicipaçàf) dos Estados e do Distrito Fedeml
'~"a:~ec.ada.ç~o d~'IPI a ~u~~.~o-~r~reoinciso 11do art. 159 da CF.. '< • ii
.."
' •• $'
,.
•
( '.t,~,";' 279M Lei Complementar n.!63.'de" 11.1-1990, dispõe sobre crilfrios e prazos de crédito das
~'.~~'f' parccl?'s do"produlo da .a'IT-etidi'çàOde imPoslOs de compe:tfncia dos Eslado~ e de transfeItncias i~j
'I
:t{ "
~~ ~,~
•
.~I~.COmo\;StO ameri~nneme (hcm 8.3.1 deste Capllulo), o mom:lOtC de rC(Uff.QSda ClDE . ;"'<• porcslesrccebldas,1>enenccn'a:saosMunÚ:fpios .. ;_." _ . .• .- .
.,,
t::'!t ~~. pr:~15ta no art. 177. ~ 4-, da CF, qu~ cabe a cada Estado da Fedc,lIç:'lo, ~ 29% do rrvduto da ar-
. " l--" - -, .-..
280 A ui Complementar n. 62, de 28-12-1989. dispõe sobre cálculo. entrcf.? e controle de hhe-
• ••
!~
t-:~"f:"" {.._~cadação do rcfcri~o IribUIOfederal (art. 159, IH, da CF,com a redação dada pda EC n. 44, de r.tçôes dos lecursos dos Fundos de-PartícipaçM (HE e FPM).' Confira-se,::l respeito. o ~guinle
julgado do 5TF: -A alte!j!ç:'Jodo Eoeficlente:de panicip:lÇl10do municlpio rnedian:c decisão nor- q
:~:.~\t-, 30-.6:2004). Apesar rle O Distrito Federal t:1mbt:m f:l7erjuz ao rl'ferido p('rcenluai, a disposiç:'!o
- do ~ 42.do art. 159 da CF (aclcsccOIado pda EC n ~2, Gt 19- 12-7003) a dc n:1(llcm aplicaç:'lo. mativ? edit3d3 pt'lo TeU n~ metade do e¥rcfcío financeiro viola o principio d.] :mualid:lde extra- ~
porqu2nlO o refcrido enle. como é s.,bido, IUlopode:.c dl\'id;r em f1.tunicrpi(ls,por c>:i'H(,s~'ldlS' ido do :m. 21'1 dI) }{{flllICmOlnlcrno do Tribunal de C0:113~da Uni:'Jor. do :lrt. 91. ~ 39:. de tlrt,
posiç:'io consllIudonal (an. 32, copul, da Cr:) 92 do Código Tríbm:\llo :..JaclOnal~(MS 24,15 J!D~ IM. Min, Joaquim B:nhos:l. Firno,J. r.m 28-
271 Aline:!.acrescentada pela EC n. 5'5. d£'_)0-9-2007. 9-2005, DJ, 1tJ-12-2005, p. 59), No mesmo scmiào; '.Não é !feilO ao T:ibun<ll de Contas da
27"1 A Lei Complemcmar n. 91. de 22-12-1997. disp6c ~bre a fix:l(io dos' cocficicOl(,~do I~un- União rr('l1l10\'l'1rf\'is?to de índices rcfrn.'mes 30 Fundo de Parlicipaçâo dos Municlpios. que de-
do de P:liIidp;;ç:'io dos Municlpio~. \'~m vigcr rlurAnll: tndo o eXl.'rclciofinanu.i'o. p<:l'lI ll<: :"duziI no cu ISO de:>:t:~(STE MS 24.0981
22.1
220
~h:-
I,"
"t:-,
••
Ressalte-se que a Lel Complementar n. 87, de 13-9-1996, que estabelece
'"
110111135gerais sobre o ICMS, a fJnl de compensar as perdas dos Estados, Dis-
9. DISPONIBILIDADE DE CAIXA
trito Feder,ll c Municípios geradas pela desoiluaçüo completê1 das expona_ Dísponibiiidadc ele caixa e <1 soma dos recursos de que pode dispor o ente
(;ÕCS, -inclusive de bens prim:'irios e srrnichbor2dos ou serviços (an. 3~. j])2S1, público, sem qualquer ofensa 2. norlTt;1lid3de d: se_usnegócios, lSLO é, sem
cSi.:dJCkccu. em seu ,1ri. 31. nc)\'o si5l('n~a de panicip3ç?io dos referidos CllLcs :lClrtLlar eliÍículdades fínan:.:eir3.s<1 quern deles UlSPOC
no produto cicl arrecad<1ç~o elo Cllado im}XlSlO cSlJdual, nos lermos Jo An~xo _-\LRF (:in. 43, COri1u) dctcrmín8 que 85 ciispombiliebdcs de c;]iX8 dos
que íntcgl-a <1lnêncion,ld,l lei l'()llípicrm:Jlt,l! êlllCS da FcckL1Çào dC\"l"r80 ser deposiL:lclas conforme I.:SI:>.1x:!ecc o ~ 3':-2
do art.
Por outro lado, a Emend<-1 ConsLitucional de ReVIsão n. J, de lQ-3-1994, 164 da CF, ou SCj:l, em in5titnil,.-õcsrtnanccirCl.soficiais.
criou o Fundo Social de Emergénc13 (:m !Jvor da Uniao. lnici<llmeme, este De acordo com o referido r.hsposití\'o conslíl.ucíonal, 95 ehs!Juníbilidades
fundo vigoraria apé.l1as nos exercícios de 1994 e 1995: Sua vigência, contu- de caixa atenderão ao seguillle:
do, r.em sido alargada, lcndo, inclusive, mudado de nome: mualménte se
chama Fundo de Estabilizaçâo Fiscal.
J a) as da União scrào depositadas no Baxlco Cemral:
b) as dos Estados, do Distrito Federal, elos Municíplos e dos órgãos 011
''\'''1
enlldadcs do Poder Público e das empresas por ele controladas serão depo-
'!
8-4- Proibição de retenção e restrições quanto à repartição sitadas em ins~ituiç6es financeiras oficiais, ressalvados 05 casos previstos
constitucional de receitas tributárias
É vedada (1 rctençâÇl.~u' qualquer' reslriçR~ à ent~ega e ao emprego dos
\ji~1 'em iej283,_
.Assim, ressalya90s os' casos previstos em l("i,não se aàmiie a u:ntraiaçâo
de instituição finan-cfira pr'iva.c!apara receber dísponibilid?des financeiras de
recursos atribuídos constitucionalmenle (3 lítuio de reparriçao ck !"cceilas111-
bUlárias) aos ESlados, ao Distriio Federal e aos Municípios, neles compreen-
didosêciicionals c ;.':':;'.f2scimosreJativos3 imposlOs (arL 160,'cGput, da_CF)
,:~,M
- ;<
. entes públicos.e das cmpre~as por eles .c\Jrit.rol::ldas,consoant( já .decidiu o
STF:' "Á~disp;~jbilidades de caixa dos Estados~membros, dos órgâq:s ou enti-
dades que os irJrêgrJ~ e das empresas por eles controladas deverão ser depo-
Ressalte-se, iOO.1\-'Í<l, que l::d\T.d?çí'ioconsliiuc.i0nal n3.'oImpede 3. Uni:Jo e siLadas em inSlilUi(hr.s financeir2s oficiais, cabendo, ulliGll11f'nle, à União h:-
os Estados de condicionarem? entregá de recursos: a) ao pzg:1menlO de seus .<)
:~#I
defí~l mediante lei de caráier nacional, àeíinír as exceções aULOri;;:~d\~yeloêm.
cn':àiioS, inclUSive de suas 3utarquir..s; P.. b) élO cUJn]x!memo do disposto no 164,'832, d? Co~'s-tiLujÇáO da República. O Estado-mernbro 1120 PLi.ssuiC0111-
2f[. 198, S 22, 1] e lll, da CF, que irn.põe aos ESl3dos, ao Distrito .Federal e aos'
pelência nonnativ2, para, mediante ~lO legisl;;LivoprópriO,! éSI;;beLtr r~ssa_?- _:.
. Municípios?. aplic"ção anual de percentuais da arrecadaçào de CCriosimpos- 'vas à ih~ci~ênciada cláusula geral que 1he impoe a compu]sóflJ. ~t,lf,~z<lç(JO ae '
tos em 8ções e seíviços públicos de 'saúde (an. ] 60, parágrafó único, da CF, l,
com redação determmada pel? EC n. 29, de 13-9-2000)281.
I pa,,,'ç~o
'" d~" H'r~;,a~ tlibulãria~
.0.0 " __ LO
$a1\.0 ("amo rondição ao rccebimenlO
•. • •
de seus, crblilos ou <1
..0
cumprimento dos limites de aplicaç:io de recursos em stl';iços de saúde (Cf, 31UgO ] 6.0, P31á-
gr:l[~ u;]ico, 1 c 11), 2. hlunicípio elll débito COlll n recolhimemo de contribuições vevldenClá-
Df, Rel ~lJn. Cezar ['eluso, Plello,j. em 29-+-200-1-, DI 21-5-2001-. p. 33) No mesmo semido
STF t,,;S 2-f.] 12/DF, l,:e1. Min Sepúh'ed;ll'ertence, Pkno,j. em 9-6-2005, DJ, 5-8-2"005, p_ 6 ~ na S do'-,'o,,'d-<
c~'- _ ",,_ d'" ~eus sf'n-iclore~
, •..._ _ _. Retenção do H'passe da
, parcela do 1(1\'15 :ile,'
, regulanza-
.,'
ção do debito. Legitiimdr.de da medida, em c:onson?:r:na com as exce~'õcs 3?Tn:'.loas pel<l

281 Rc:ss,l!tE::-se
bens prim<lJios
que" desoneração completa do'1CMS nas operações de c;:ponaç:',c,
e semichborados e sen'iços, ln'ada a ekil(1 pela i...C n. 87/96
inclusin: de
(On' IC5p::lldo no ali
I: Con~lltlliç~o Feder,d. 3. Restrição previsla t.'lmbém nos UISOS de conslalação,
Con~:ls do ESt2clO, de gra\T~ irregubridades muniop31.
pelo lnbunal de
na adll1illlslr:lç:io
JnconsillucionalJd~-
155, ê 2!e, .\l!, c, da CF atu,J!melHc l' imunidade r:-ê\'isl:1. Jlf1 Ul. 155, S 2£, X, Q. (LI CF, que, com
de d:l Í1mitação, por (ontr:ni:,r <J regra gcr<ll dm.da
pel<l C;J:la da Repú.blica, não eSla~ldo a hl.
a redação dad?. pela EC n, 42, de ] 9-] 2 .Z003, P;;550\\ " \'ed~r a incidência. do irnpOSI() cs\aduai p6"'=-,, arnp;;rada: 1lllniOllS ci(lusus,'p"l"s snu<!çôes cxccpc.!On.l:s pre\'lSlas DCc!;JlaçW de 1:1-
"sobre operações quc destinem mcrc,dori"s p".r.~ li ('.~;cr;o," e "sobre sCI"':i(,'ús prcsiados a desti- U'I"tltuciona.lid:1de dos sê j2 (' 2-" rio anigo 7.0 d;: C0I1StJiL\IÇ20 do ESlado de Serglfx. Aç:lIl
J!i1i<irios no eXlerior"' Anterior I1lC:He :i EC n. -1-ZI20l1.3, :liX'1:lS os produtos indusi l'l:di:é~idos f.[:1J11 j'1:1~~d~procedente em p~1ne-- (AOI l.J06/SE, Rc1. :-'1iIl. 0",:lurício Corrêa, Pieno. j. em 5-9-
COilSIÜlIciCI1;;lln1fnle inlulws
2002. D), J 3-J.2-2002, P 58).
232 Confir;J.-se, a rc:S]Jello. o scgulnlC julgacJo do STF' ".'IçA0 DiRETA I)E n'~CO:,EnT~- 283 T:d ki cxcepti\.a h,j que ~n êl lei ordin2TÍa redeo:';,], ~k Guátcr. na:lOM,l, cons<l;JHt: i! decidiU
ClOi'0 ..\UDADE. CONSTilUI(.j.O DO ESTADO DE SERGiPE. 10.15. P,\RCl:I_\ !)[\'lD.~. o STE ("li sede cmlcLw :\ni-~,jC 26üO/ES, ReI. Mil!. Filen Gr~.Cle, t'!cno,j. em 7.-1-'1-.,:001. DJ.
AOS MUNICípJOS. 3LOQUr:l0 DO REPASSE FFLO FS:A:-'I~' PCJ5.S1B1LlD.A!Jr'. 1 I: \'(~d,ldo 2.5- h'L~L'L12. P 2-1. :\D!:\tC 2 661/\lA, Rei l\lin. C('l5(1de lv'el10, !)irno.j. tm )-6-2(102, I)). 23-
:ll) E~I;lr]l,1 Impor condk',-,cs P:1I':1el1lrcg:' aos \1ucicir)i(1;; d,15 p.lrce!8s qu,' lhes COri11-,c:iC 11:1 rc- S_)I't'], 1', i-O,
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instilllições fill:lnceirns oficiais, para os fllls ;eferid~s nO.lfl ló'f, ~ 3~. da Car-
l:l Polflica. O desrespeito, pelo ESI:ldo.membro, ~e~SJ rc:;cn'é1 dI.: compcteno<l
Capítulo V
kgislaLh'u. Jnst~ituida em fa\'or (1:1 l)l1J:'io Fedeml, faz instam;::r ~ittl;l~áode in- ~~
cons:itucionalidí1dc formal, que compromete a \'alieb.C!e e a efidcia jurídica~ Orçamento Público
d?lcllocal, que, dcsdando-se do modelo norm:ltl\.o im(T;to no an, 16-!-,~ 3!:',
• da Lei Fundaml'ntal, "em a permitir que as disponiblllcbdcs de caix:1. do Poder
Público estadual scjmn deposil3da::: em enlidades pri';adas intrgralllc:: do Sis-
tema Financeiro Nacional"18.;. .'
•
~o qll~ t<lngc às disponibilidades de caixa re\ali\'<ls aos regimes de pre\'j. 1. CONCEITO
d~nCla SOCial(geral e próprio dos scf\1dores públicos). a lRF determina quem:
A questão do orçamento público é um dos aspectos fundamentais do Es-
a) dc\'e~ElO ficar em coma separada das demais disponibilidades de cada
ente (an, 43, S ]2); tado democrâtico de Direitol, Um Estado sem orçamento, como destaca Ga-
b) serão aplicadas nas condiçócs de me.rcado (art, 43, S ]2); I bticllvo. "não chega até aos admimslrados, seus programas sociais fjcam no
c) T:50 podc:-i'in :>::T aplicadas em iítulo5 da dh.ida públicJ et;ladu:l! e mu. I'", pl~no das imenções políticas, não se LOmam picscrith'o~"2,_
niripal (art. 43, ~ 2º. I);
i
r .; . hi;; clássica r1e.finiçã.o GCA1i0mar Balccirv, orç3mcnto é "o íHO pelo qu.:t1 o
. d) i1ão poderão ser ~phcad::s Em ;leões e Dulros papéis :elati\'c:: js clnpre- j ..):' Puder Legb!:1tivo pre\'t c ,v.ltOIiza:'!;o !?oc:kr Ex{,clllj\'O, por ct:rç pcriodo e f'!TI
r ~',
sas <:ontr0bdi:!Spelo respecli\'o rme.cb Fedciélção (art. 43, @ ]2. 1j265.
e; !lf!n poc'~:;<) Sl:r ?pliradas em empréstimosMaos segUlaà~s'e a'o Poder ..,;,;.~:,pormflJOr, as despesas dc:.Stinadas ao funr:lo:1amemo dos serviços públicos e
outros fms 2,1:'1.:1los pcia pclilica ccon0mit::; U'..lgcr;,.1do pai~, assirr; como a .
Púh1Jeo. i!1c1u:i\'( :~suas empresas controladas (arL'"43, ~ 2'º",11)
, , ,,;II~l;,f,~:-
/~~~:~~'"arrec.ad~ção das rC:'celtas já r.:ri?(i:ls em Jein1.
.•...;.-~, --
Segundo José Ribam:ll" Gaspar Ft"'Jrcir:l, o orçamcnio pú1::-lico consiste
.
; ~':.~.,I}: "(,~lIm;1;i\la e au:orizaçãc de dt.:sempolso de. r[cmsos nna!1ceiro:i, cúm
. ~~'~~:~:)iidk3Ç5.0 dos' plOgr~mas r. rrojelOs ,?P.um gf)Vf"':T,O em que se,r2.\) :lpUC3'
, :;~::f:l~~fdos,deruro de 'J,m pcriodo\ c a e~t1mativ;;.de ub{f~nção,dcs recu,,:sr.S fin~_:t. .•.
• ,"'#~' f • .,.
-------____ ;.":" :~~,:' ,ceiros nece.ssári0S;'no mesmo período, peloc; órg2C'$tOl11petentes;expres.~
:8~ STf;-ADI.MC2:?6llMA, ReI. Min. Cclsode Mello, plcn~~,;m 5-6-2Ó02;Dj; i3-8-2002, p. l'I....:.,:;~#j~_~"~a~s
e.m ••~m documento. segundo :tormas estabelr.cidas"'4, Tal conceito, .
i~~1~l,)2~~~~:. ~1'~:lloo:AD[.MC 2,600IF.5, ReI. Min, ElIcn G.r,~~~é:!Plert~:r
ém 24-4-2002, Dj, .•; ~~! .~~pcsarde.;e pretender completo, omite t! n:Hurcza lêgislatlvá'clo orçi1men-
285 T31Sdw'nnin:lçOcs, con$Oanle escl:'!rece o ~ I!! do 811. 43 da LRF, sio aplicáyels. mdU51\'C. ,::: ilf'1;'
to público. •
;\s dlspomblh~!:I~cs dc caixa \'i~culadas :"IaSfundos espec~~c~Fã. que Si:,referem o~,arts 249 t. . :'.t~f'{r,-
..,.,,'
lo"';' ,
250 da ConSlllUlç"tl (:;mbos acrescemados pela EC n. 20 de 15.P~1998) 0:1 I 2019 da CF -:. ,:~~,\ .•"t~--;"....,. . '.
o
assim eSI:1n:.digido: "~('Im o obj~tivo de :\ssegur:rrecur~?~ P:IT? p~ga~ç~;o d~,\;~O\~~lOsAe :..;.f~~l€~~~¥tr/>:~:---" "" .,'
:1posclll.1don:1c pensocs,concedldas aos res~ccll\'o~ !.cr:ldorcs e seus dependenles~('m ~diçao '~I:{;:l:" '~t".;.il FEIT?St\, Raymuno~ J,:1IaI10R~go. Finanças pubhcas c Inbufaçdo na .c(/n~lJIl!lnlc:198/11988:
'. , _
aos recursos d?s .respct'"ll\'OStesouros.:l. IJmao, os cs{:!d(l~, o Distrilo Fed~ral e os Municlpios 'f'l;'~~ ~':,.~}qo~, p: .13. Para Gabnc: 1\'0, U orç~memo é fundamemal para 3 própna concepçãO de ESlndo.
P?d~r:lO c~~~tlIUlr fundos integr:ldos pelos .recllr!;~s prí.\'\'>"liemcs dc contribuiçÕes. c põ; bens:" ~~,: '%~.~~ o~~mcnto t o meio jlllidiro, nOr,11.1lh'o:p4"10qu~1 o ~si:lclc lomn.~e EsI:ldo~.(Lei~n:amel1lá-
dIreitos e ••11\os de qu:\lqucI naturcza, medlantc leI q\Ji' d":.pon'i sobre :I 11:1IUlc;::a e administra- .,..w;;~
.•... :,.~ rya.3rH.:al:não remess,1 pJr:I SAllÇi\C, no pra70 cOnStllUC10:ial.do proJCIOde leI, 200-:, p.,27).
ç~o desses fundos". J:1() :lrt. 250 d:l CF C$t3cC'locndo llOS.~cgujnlCS lermos: -Com o objelivo 'de x% -Z.1t"':~,>O.l}I!'3pas.sag::m,as.<',{'\'crao <lUW:CIW.::fO: HN~oseria e~:""gwldlJ riizcr, pois, que o Estado:;c cons.
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a~5t'gll:ar rccurs~s p:lr:i () p;lgllmC'ntOdos beneficios cOOct'dido<;!!clo [('giMe &el.11de prl':v:dtn. • '.~. _~t'1J~IHUina prúplülld orç:ilnl'!'Il.;-:", ~!.::-":lr(::mlcnto não h:1Est::du" (ob, (il., p. 27'). . "I
~?J-.:.~ - 2_ Lei On;:iml:~ll;\:ia;l.ll\1:1;1.
(I;'! SoeI;'!].C'm3dll:;'t~:iOSrc~ursos de sua llrrcc:id2ç:'lo, :t Uni:"to.puder:\ c:on~ililUirfumhdntc-
~r~,dn p~r ~e.n5, dllC'1I0Sc :;11\os ~c qualquer nalureZ:l, mcdi:mte lri que disporá ;.ohr :l n:ila- ~~~:"
r.;'!:;rl'rnes~•.: ;J:;í~':.<l.nçflo,
no prazo consliluCI('l;'l:ll,do proje:o dt" lei. p.
2,~. O r.lt:SI:!'\:iIHO:',noU!ta p,I;~C •.,:l. :\>sc\'cra: MO ESlado rC:l1i7aas lle•.. T~"ld:lde~pübfi~:;sy,'r
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.c'.a c :lcmtms~~~.ç;\~ch ssc ~'Jndo . . ~1{:'"
,n~::." do o',:,-",:::~'n:,),Sem :;m ~r(•.lm~n~,)o Esl~do rica impedido de rcalbr as ncccs50id.:lo('spü- "
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28~ L!<F.an. 2-. P:l,:'loseft'llo5 desta 1.('1ComplemClll:'li, cTlte:~c!e'<;c(cmo: (.. ) 11-(;::.il!"~':; C01\-
ITCl~,:h:.s;<:ed:;d~ cuj;; m:li.~ri~do capilRI social com dirrtlO :l \'010 pl'nc:1ÇJ, Ólt'l;l Cl; indllC't:l.
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225
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Seçãe I
Da Previsão e da I\rrecadação
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da nes!,onsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e
eletiva arrecadação de todos os tributos da competência ';~nst;tucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de lransíe,c,ncías votuntárias para o ente que não observe o
disposto no caput. no que se refere aos' impostos.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das
alterações na legislação. da variação do índice de preços:, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator
relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua. evolução nos últimos três anos, da pmjeção para os
dois seguintes àquele a que se referirem"e da melodologiede cálculo e premissas utilizadas.
S 1º Reestimativa de receita por parte do IOoder Legislativo sÓ será admitida se comprovado erro ou
omissão de ordem técnica ou legal.
S 2º O montante previsto para as receítas de .operações de crédito não poderá ser superior ao das
despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária' (Vide ADIN 2.238-5)
S J.º
O Poder Executivo de cada ente c~,locará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público,
no mínimo tnnta dias antes do prazo final para encaminhamento d",suas propostas orçamentárias, os estudos e
as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas
memórias de cálCUlO. . .
/I.rt. 13. No prazo previsto no art. Bº, as receitas previslas serão deSdObradas, pelo Poder Executivo, em
metas bimestrais de arrecadação, com a .especificaçiío, em separado, quando cabível, das medidas de combate
à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuiz.adas para cobrança da dívida ativa, bem como. -:;
ela evolução cio montante dos créditos tributáliospassiveis de cobrança administrativa.
Seção 11
,.Da- Renúnciê, de Receita
A11. 14. A concessão ou ampliação de Incentivo ou beneficio' de natureza tributária da qual decorra renúncia
de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva iníciarsua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo
menos uma das seguintes condições ~Medida Provisória nO2.159, de 2001) (Vide Lei nO10.276, de
20QjJ
I - demonstração pelo proponente de que a renL1ncia)oí considerada na estimativa de receita da lei

orçamentária, na forma do art. 12, 'é de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo
próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
1I - 'estar acompanhada de medidas 'de compensação, no período mencionado nocaput, 1'01'meio do

aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tnbuto ou contribuição.
S 1º A renúncia compreende anistia, remíssão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em

caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de
tributos ou contribuições, e outros beneficios que correspondam a tratamento diferenciado.
S 2º Se o ato de concessão ou Bmpiiaç,3o do incentivo CJubeneficio de que trata o cepu! deste artigo
decorrer da condiçiío contida no inciso 11,o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas
refelidas no menCionado inciso. .
ht.:r:í/www.~anulto.goV.br(C-civil_m/lJ~iS/LCP/LCp1Gí.htnl~~, ~ ',' '1

;:.".
. "\ ,,~'. ,,::.~ "
•
"01/03120'1 ~ Lcp101
S 3º O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das aliquotas dos impostos rrevistos nos inci~Qs L.Jl,He V do 8ft. 153 da Constituição,
na forma do seui'L1..Q; . .
11 - ao cancelamento de débito cujo montant.e seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança,
http://www.planalto.gov.br!ccivjl_~03lLeis/LCh.Lcp101.htm
21/
•
•
inSliLuições financeiras oficiais, p3ra os fins •.deridos no 3rt 164, S 3~, da Caf- Capítulo V
\8 PclíriGI. O dcsrespe;:.o, pejo E5l~clo-membro, dessa rcscn'<l de competência
kgis1<lLi\-a. instituída. em fa\'or da Urll<1o FederaL faz inswurar sÍlu~tç;10 de in-
COll5Lilucio1181lchH.le fornjC11, que compromele (\ \'?licbc1c e <l cfieAciZl jur[c1icas Orçamento Público
cL11ci Lxal, que. des\'ianclo-se elo modelo 110rIT1:11i\'oinscrilo no ,in, J6-1-. S 3~
eb Lei func!J]1lClll<ll, \'c:,1 a permilir que)5 C!isponibilichc:cs de C11X<ldo rllcicr
\,
Publico CSi<-1Gll<li scj;mT ckposüaclas em eI1lidaclcs privadas imcgrallles do SIS-
t lema fInanceiro Na.:ionar2S4
No que t<mgc ?1.s disponibilidades de caixa rebtivas aos regimes de pre\'!- 1" CONCEITO
\; c!ênciê1. social (geral e próprio dos servidores públicos), a LEF determina que2S5: A quesl30 do orç8memo púh!Jco é um dos aspectos rUnd8111{';']t,lÍs do Es-
a) deverão rlGif em canla separada das demais disponibilidades de cada
Lado democrálico de Direito]. Um Ç.sLadosem orçamento, como deslaca Ga-
enle (an. 43, S 1£),
~ briellvo, "1130 chega até aos admmisLI'é1dos,seus programas sociais ficam no
b) serao aplicadas nas condiçàes de merc(ldo (an, 43, 9 1.0.);'
plano das inLenções políticas, não se tornam prescritivos"2.
~ c) não poderão se: aplic~d;;s em'Lítulos Ja~dívid3 pública estadual e rnu-
l r,icip,1 (arl. 43, ê 2", I);
Na clássica definição de Aliomar Baleeiro, orçam ema é "o ~LO pelo qual o
Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certQ período. e em
ií
d) não p~derão ser aplicadas eIT~ações c 'ou.tros papéis rel;Hivos às empre-
sas controladas pejo re.5pe,~tivoente. da Federação (arl: 4~, 9 2.0.,1)286;
pormenor: as despesas destinadas ao runcionamento dos serviços pÚblicos e
outros fins 'aclOlados pela poliliéã econômlc?. 'Ou geral do país, 8.s:".imcono a
e) n?o poderão ser aphcadas em emprésiimos aos scgur;1clos e ao
Ir arrecadaçüo das recrilas já criadas em lei"J,
'Públicu, !nc1usive a sm:s ~mpres:ls cOTJ(T01ada~ ~arl. 43, 9 22, ll)'
I
I:
. SegundO Jose kjbama~ Gaspar Ferreira, o orçamemo público COn~lS[e
n.a "estiml1livel e autorização de desembolso de recursos fi';];o)iCeiros,com
indicação dos programas e projctos de um governo em que serão 3pJica-
\ d~s, dentro de,um período, e a estimativa de obtenç?.o dos renusos rJ;an-
I
I
.
ceiras necessários,'n~ mesmo"periodo, pelos órgãos corppctentes, ex ircs-
l
,
284 STE AD1-MC 2.661fMA, Rel. Min. Celso de Mello, PICr~o,j. em 5~6-2002, Dj, 23-8-2002, p. sas em um documenLO, segundo ,normas estahelefiàas"~.' Tal condito
70. No mesmo sentldo: .'\01-1\1',-::2.600IES, Rel..Min. El1en'Grãcic. P;cno,j, em 24-4-2002, DI apesar de se pretender completo, omite a natureza legislativa 'do orçam~n~
25.10-2002, p, 2.1.
to público.
285 Tais drtnminaçôes, consoante esclarece o ê J 0.do :1fl.;4 3 dn LRF,são Cip!icflveis:induslve,
:is disponibilidades de C~l;\ã vincul;;das aos fundos específicos J flue se rekrem os arts. 2'19 e
250 dii Consl1luiçãO (amb'.'s acre5ccIllados pel~. EC n 20~de 15-12-1998). ° :ll't. 249 oa Cf
~ssim esU redigido' "Com o objeti\.o de ?ssrpur:lr rccllrs~s paro. o pag;;mento de pro\'('mos de
'I '" '; 1 FEITOSA. Haymundo juliaJlo Rêgo. finanças publicas e uibulaçâo na (OJlS(lLliil1lc198711988,
:lposentadoria c pensões concedid?s aos respectivos scrl'.j~res e seus dependemcs, ,:m adlção
2003, p. 13. Para Gabriel 11'0, o orçamento c fundamental para a própri:, con,,:':rção de Estado'
aos recursos dos respectivos l('SOUIOS,a U;li~o, os Est:ldo~, o DistrilO federal e os Municípios
I poderão cO:JSLitUlrfur,dos lnlcgrados pelos ;'Cctlrsos pro\'C:~lentes oe cOnin]-,uiçôec, c por bens,
"O Ol'çamenio é o meio jurídiCO, normativo, pelo qü,ll o ESlado torna-se ESIJdo" (Lei arç:;mentfl-
.1
I direitos c ali,'Os de qualquer nalurez.a, medi;1;-.te lei L]t;CoLsporá sobre" õl~,i.llre2:le ,1drr.lIlLsrr<l-
.-(;<1(.'.d~SSfS flT:'ciC'õ""
jii, o <1,;,250 dá CF cs;:bcc,iocado nos ~~gUlnlcs termos, "C(';n c' llbjciivo de
.<:,ssc,r,ur;ii'rccu;'~;)S p"r:. 0 1',lgJmenlO dos bCllefícios conn:dloos pelll regime ge, d clt',previdên-
ri;;.anual. n;10 remessa pem'. SélllCão,no pl'azo consliEllcional, do projetO de- iu, 200-'-1,p. 273).
NOcl\ra p;,ss"-gem, .,S3eW'f;, o ,H,tar e-ilado. "Não seria exagoado eJi:i:n,pois, que o ES12.do se ("ns-
;itui n;1.própria lei orçamc:nt:imL Sem arçmnenro llão h,i ESL<ido"(c.D. cíl., p. :. ;5)
'.i cia súci21, em :uJil,:50 aü~ recursos ele sua <lrrecad.1(?IO,a L'r,iilo, podcrf, CO~lqliUlr fundo inte- 2 Lei Orç;lJllenl~\ru an'J:11;n~,orf'rnessa para SClnç:ia.no prazo cOlEtituciord dú prG)tlo de !el, p, li
I g,rado por bt: nc., direitos ,: dli\'os dc qu~lql:rr Õl:1Lurc:Z:L 'l1r'dl2nLc lei que disp(luí snhr<:.1 f:;"\lU- 273. O mesmo :lUl,)r, noutra P(l5s~gcm, ;S';C\'CI".1: "O Estado ;'c"llz<]as Ilccessl(l:icks públ;t<ls p()J :1
melO do orçam{'nlt). Sem um OlçilmcnlO o E~l.ldü fica impedido de re<lliz;;.ras nr:ttssiebdes pú-
I reza e adminisl:'Jç,'hJ ,ks;:e furdo",
bllC1Se ctesr.mpcnh:1r Clr<lZão(Ir-SUA exiSltnci:l' (ob, [ii.,]J 274)
"
286 lSf ~rt. 2S!."P8~':;0$ c!CllC.;deSl;l,Li'l CO!;liJle:1l':nt:n' emendc.se cmno: C. ) i) .. i:mpr,'~.1 ,,,n- 1I
3 BALEEIRO, :\liom<ll' Umu ti ciência r!(ls(;nanças, 1996, p 387
trolad:l' ';,:'l, :::d~de cUF m;1iGr1~do c;lpit:!1S()(i:.dcom dirello él\"010 PUl!. i,(,":1, direta [lU il.~dH,:t,,- i:j(/"oâil(1;o
"í!
mente.;1 C1';ICCl:JF",d,~~,l(:jo". 4 FERREIRA, .1(•.';(.RibalTi8; G"-~p:,r Curso de âih'iw Jin(i/1airo. ] 979, p, 33.
224 225
(
,
í' .
o on,:amenlO púbiicoé, ue bLO, a lei que prevê (estima) as receitas e fixa 2. PRINCíPIOS ORÇAMENTÁRIOS
DoS despesas p<J.f3. um determinado período (exercício fin~mceiro)5 É, no dizer
Funcionando o orçamento público como inSirumento de controle das
de Grama. Cesaf ltuassú, "o documento corporificador das find1ic!<ldcs pre-
contas do governo12, deve, por conseguinte, obedecer a regras e princípios
lcnclJdas em um período determinado. sempre ánuo"6.
CS18belecidos. T(lis princípios ZlltlZlmcomo premissas. linhJs noneac1orc.5 de
Também c chamado de Lei de: Meios, Lendo em Y1Sl<.1 que possibi1iu os m~'l(lS
<1(8.0 (1 serem obseryadas na elaborac;ào eiA propoSl:1 mç:ll11Cllló'ri:l
c do orça-
l1eccss~ri()s p<lfa o desempenho dos programas c13 Aclll1imSlLlc;áo Pública";
mento em si \).
As [rJns,;(~'6cs (ín~l1lcejr3s que se repn'scnl,1l11 ]lO orçlIllClllO público di-
Os princípios orçJrncmários não tl'n1 merecido <:pw\'açào unànime da
zem respeito (lOS dispênrlios de recursos (despesas) e aos recursos a serem
doutrina pátna. Aqui analisaremos apenas os de nnior representatividade,
obtidos (receitas). O orçanlento comp6e-sc, assirn, de duas panes distintas: a
dentre os quais se destacam os seguint.es: a) exclusividJde; b) uni\Trsalidade;
referente às despesa..~ e a relativa às receitas, O Poder Legislativo autoriza o
~) e.speéializ.ação; d) programação; e) antenoridade; O anuahdade; g) unida-
plano elas despesas que o Estado terá de efetuar no cumprimento de suas fi-
de; h) não afetaç~o ..
nalidades, bem,como o percebimento dos recursos necessários à efetívaç~o de
tais despesas demro de um período determinado de tempos.
2.1. Exclusividade
Por ser a expressa0 numérica da atividade financeira do Estad09, o orça-
mento púb1Jco deverá "evidenciar <:1 política econômico-financeira e, o pro- Este princfpi,ó -determina que o orçamemo, em regra, não poderá cçmLer
grama ele trabalho do Governo" (a~r 22, Lei TI. 4.320/64). Com~ observa ,dispositivo ~strà'~hô à fijwçào da despesét e à previsão da receita (art. 165, 8
Fernando Leme Weiss, os orçamentos devem deixar claro quais são os pro_o 8º-, l! parti:,' CFYA origem de,s~a vedação, como noLÍcia Aurélio Pitanga Sei-
gralTl2.sde 'governo,. ou. scja,'quais são 8S proPQSl3S mais amplas que serão xasFilhCi;"{oi"(j-:màu hábilO COSlegisladores brasileiros, allleriores 21926, de
deli\'adas através de um (.,)njunl o de 'dot.açoc:sorçmnen.lárias la O orçamento encarúlrem no.text'o 'or."lmentário normas aULonzativas de aumento do fun- L
público pode, poi.s,_~er
_ considerado, no diz.c.rd~ Alberto Deodato, "o espelho cio';.}aÚsiji~~
,pW6üi-~~e-outr?s estranhas ao assunto, que mereceram a denomi- i,
da vida do ES13do e, pelas c'ifras, se conhec'emios.deulhes de seu progresso, naçà.o-d~ éaudás"o'~çamentárjas"l';.
d8 su? cüliura e da,sua c.jvilização~'ll ...::1 Ó" p'nndpi~.~~.ee~clusividade visa, pois, impedir (";introdução e~púria, na
Lei Orç;n1~ntai-íª'Ariual, de fatores ou questoes estranhas à sua pre(~ípua fun-
ção, que é 'a'de f~ât'as.despesas pú'blicas e orçar as recei["s públicas para um
5 Có,RVALHO, Deusvaldo Or"Çamcnloe ronlabilirJade:;~'b1i~ú, 2005, p. 5; MACH/\DO JÚl'\]OR, . .determinado exéi:éftio 'finánceiro1S,
J- Teixeita. Adminislração orçamcl1!ólia wmpOIada: Brasil-Ê,.<;l:ddosUnidos, 1960, p. 76; 1'/ti\SA-
GAO, Mário, Curso de dirt'Íl.Oadmínislmlivo, 1968, p. 91 :
6 lTUASSÚ, Oyama Cesar, Aspcclosdo direito, ] 964, p. 91.';
7 SILVA,Jair Cindido da, VASCONCELOS, Edilson Fclíp~. MOIHlal de cxewção orçamen[ária c 12 HICKS, Ursula K Finanças públicas, 1961, p. 386.
tonlabiJidade públ1ca, 1997, p. 322 ( ]3 P1SClTELLl, Robeno Bocaccio et aI. Coniabilidade: pública uma abordagem da adminisuação
8 fERREIRA FILHO, Manoel Gonç,,]ves. Comen/eilias à Co}1Sliluiçãohrasileira de 1988, ]994. -,r. fll1anci"na pública, 1992, p, 50,
3, p. 141: FERREIRA, Josê Ribamar G<-lspar.Curso de: dl~ei.r'pfinanceiro, 1979, p. 34: ROSA JÚ- ]4 SEIXAS fJLHO, Aurého Pitanga. Limites orçamentários da adminisLraçãO pública, 1993, p
NIOR, Luiz Emygdio F da. Manual de dilfilo jinóncciro c dir~go lnhulrírio, 1998, p. 74. 159. No mesmo sentido: SILVA,Josê Afonso àa. Orcamrn/o-progmma no Brmil, 1973, p. 108,
9 SiLVA, Sandoval Alves da. Djjciros soô;:li~: lelS orçamcrii:ári:ts ,01110 instrum~nto de implc- TAVARES,Andrê Ramos. Curso de direito consriltJCional, 2002, p. 887. Obs('~va () último aulor ci-
tado que, p8r<1que o orçalllento fossc apro",';luo, acabavam as "caudas orçmneIllárias" tamb.ém,
m~~.t.',s.~0!.20.Q7.R.IU, __... .1 ;:
por consequf.ncia, lendo clt sê-lo (ob Cl!-, p, SSl). ]\'0 direito ponuguês, Ci!mo leciona EdU3rdo
,_O, 10 WEiss-, Frr!lan-do l~em.~.P(inrij'!iJ5 uihliâ!ios efinancd~c;s, 2.0('6, p 240.
Manuel H;rHZ( d3 Paz Fenelra, 3S nOnl1aS ele m1lUTcZ"diversa incluídas no orçamento ptib1Jco
11. DEODATO, A:beno, ManuGI de ÔCil{lr! dos finanças, 1965, p. '.i 59 l.h-, i"C"IJlC' ',t ~l(ido: AFT;\-
silo dcnomm:idas "cavaleiros orçamentais' (Ei,Silwr .(Jrwl1çm pübliCús nllma faculdade de direi/o,
UÓN, E!1Tiquc j:I,.. VILA,NOW\, MiTO, Juho. Inrrod[l[(lôn
José, (,~ (;crc(hc, 2()(1-i-. p. 888. f\i'J
2005, p. 140-] 50). Es,r; autorcxcmpliGc(l o í( lIômcno descrito com <) (;',$lJ Ca f"culdade.de Di-
meS)lJ(l '-'rmido e (i ll(;ãú de Marcelo S:tm;xlio S;qu~lr;;, que: ;;S5l:Wl" ".\ impllflf'l[ci,! do orçamen-
róto de Lisboa, Que deve ~ua cXlstê.l1cia;;o 1,'CllfSOao \'.,-:rrOlenlE'em ques:<i:O,"como forma dE'
to púbhv) está no fato de ser uma fid ",oiogr<Jfi" on
i11,mejan",C!I;c {-':.'c'II;')Ill!((l y,-,posto pelo go-
uhrapassar a'. i:1ú'meras dificuldades com que SE'dcft'OnlOlt;; sua cna{:~u" (ob, (il , p, 150).
n:rno, sl::ldo, ponanlo, uma ('},lCllclllZ;'lÇ:i.(l
desta'" (t),ç8mento p''::1,1:,;,) '." a ai~],("8ç;'JO dos pr;n(Í-
15 DE rUf:JDO E SJLVA.Noções £Ir.)~IJ[~n\Úsc ai,'ÓIO]í>cr.:, !s.d l, p. 51
PlOSCOt15([; llcionais econónJico.s, 7.002, p. ; J])
226
..J
r-- - - --- - _. - -'- - ------.--- _._----'--,.~.------------ ---,.--
Enqumlto O principio da exclusividade: pretende evitar a inclusão no orça- •

~Iém das m~térias acima indicadas, :l LOA também poderá conter autori-
zaçao a~ Executivo para: a) abrir crédil.Os suplememares até determinada im. mento de matérias estranhas à sua função, o princípio da universalidade visa
portânc~a; c ~) realizar, em qualquer més do exercício financeiro, operações evitar que as matérias que realmente interessam ao orçamento restem excluí-
de crédno, alJ1da que por antecipação de receila orçamentárial5 (an 165 ª das da referida lei.
O orçamento, segundo a unh.crsalidade, de\.e reunir lodos os elememos
82, 2'partc, da CF;. art. ,2 da Lei 11.4320/64). Iais permiss~es COJ1S1ilU~m il
cxccçocs ao pnnclpJO orçnmentário da exclusividade17• necessários à arliculação doVrograma total dc governo Na parte relaliva {1,
, receita. dc\.em ser incluídos. no orçamento todos os recursoS quc o Poder
2,2. Universalidade Público é autonz<ldo a arre~adar e na parte da despesa •.i.Qdas as dOlações
necessárias ao custeio dos s~~,ços PÚ~liCOS22.
? prin:;pio da universalidade (ou da totalidadelS) delern1ina que todas as Na lição de Sebastião cid Sant'Anna e Silva, o atendimento da universali-
receltas e todas as despesas governamentais devem ser incluídas no orçamen- dade é indispensável para oj~ontrole parlamentar sobre as finanças públicas,
to por seus valores brutos, sem quaisquer deduções (art 62 d L . possibilitando ao Poder Legislativo: a) conheCEr a plicli torlas as receitas e
.• 320/64)'.' D . . a el 11.
,. . 10 . e acordo com csse pnncípio. o orçamemo deve comer LOdasas despesas do governo e dar pré\;a autorização para (i respectiva arrecadação e
rc:elt,as C ,:5 despe~s, refer:me~ aos poderes do Estado, seus fundos, órgãos ia;: realização; b) impedir o Ex~cutivo de realizar qualquer operação de receita e
e ~nlldades rl~ Admll11straçao Dlrcta e Indireta, inclusivc as fundações insti.- ~:. despesa sem a prévia autoriração legislaliva; c) conhecer o exato volume glo-
:::~_.-
.
lUldas C mantIdas pelo Poder Público (art. 165, ~ 52, da CF). "1'":. . bal das despesas projeladas'.pelo governo, a fim de aUlonlar a cobrança dos
"~ ' I 23
~ ..:' trib':1tos es.~rilamcnte necessi~rios para 3tendé-las . . . .' .
yf)' . Peja Lel n. 4.3~~/64, o curnpnmento da regra da unrver",lrdade c e"grdo
16 Ads-"inl,o S~ ~ecOl L; .~f;<J a cOllsllIudonalidade de dispositivo da Lei n 503 de ,.9.2005 d ~. ...• I,
E:.sla .o . de RoraIma (que dlSpunha sob. .C •. "';> d.lTtlnZes
. orçamemán:lS, p.1ra o e'"cldcio' de 2006) , Io e ~e~pH~ltad~nolf~t 32, rclauvamente às rccenas!), e no an 4!!,no
n9.~~~.2_~.~~
I
pernll\lõl:l
.. I com.:ll:!';J.o
I de operaçiio de crédito por :lmccip"'o Y' da TCr('.Il:l,
. por,. Cntcrl d er que lal' dlS
q~ e ~ ::~, :~~~~ta~~eà??eSp'~sas púbh~a_sJ6,havendo, todavia, exc.:ções ao referido pnn-
I~S1!l\"O eg:t é compatfvel com :l.ressalva do ~ 62, do ano 165 da CF (ADI 3 6521RR R I M. Se-
puh'cdaPenence,Pleno,j.cm19-12-2006 D) 16-4- 00") " ',e. Jn._- , ~ .:cfptO, ç!" ar1).bosos aspect~-
dedÇlt. do STj"~' )3 A I . d ,,2 7, p. -0). Confm-sc, :lfCSpt:!tO,:I segullm '-'"'.-. ., _'Cóm'erdto: relailv:1men,e às receitaS, podemos cita" o c?so dos inbutos,
. . .. ; . ,el O orçamento :mu:lJ (mo-regra) pode autorizar genencameme :'lS
,r ." 01-">e- .. f',-:1 cuja
'. ,{~
;..i .•~í'> " ., ., ,
é legítIma 'amda que tenham SIdo cnados ::lp6s o orçamento,
rações de creduo por antecipaç20 de receita (an. )65
apro\'2 iI
=.,'=
d
t:: &)
' ti , o que não a aStíl a ncces<;'ldadc dr=
: o, em ca .a QtSO, por aIO legislativo de inferior hierarquia (ato-condiç..;o) .4 Assi~
~~l~~~~~~ por :te~ip3ç.a~ de receita não basta a autorização genérica c~I~~ida na i~o~~~
I;~'
8:,.:mas
cODran~
'àn(eS'dó'ihício do respeCl".O excrcício [mancmo (Sú';ula 66 do SIF).
~;:tNo"q~nãi1ge aos dispéndios públicos, podemos mencionar as despesas
, ..' ' lSpCI. \.C automação específica em cada operoç<'lo. A inobservll.ncia dc ral ~ r-
r:rahdad~,.al~d~_qu~ n~o \mpliqu.e em enriquecimento ilfcilo do rccoITCme ou prcjurzo p.ara o e~.á-
I ~f~;~;~~C~:1~~:~~~:u~
d;~:;i:t~: ~i~;:;,t' ...",~...'::'~'.:~I;
no mUlllclpa .. car.uenz.a ato dc Improbidade, nos tennos do llrl. li da I.ei n 8429192 li. .
i;::,: ~~::Jn:~~~~~~.bl;~;;';~~~~C;
~; '. ~:t:'~~~~~áe~;',~,~~c~;~d~~,~~:~~e~~~~1~:~0 ~~~~;~s~:~~;~:~~;~~s~I::~::~
I
I, 1,,10, •...•
15tTOMClTa, 2- Tunna,j.
17 Nessescn!ido:
2002 DI 14- -2 STF,AI-AgR
em 19-8-2004. "
Dj, 27.9-1004., p. 30]).
' 366,317/MG, ' Rei. M },l. l' . ,,' .
.. I' orcll''a A \e5, 1-. Turma, J. em 14.5-
.' 'J: ') .002: p. i38 No mesmost:nlldo, na doutrina: TOLEDO }R, Flávio C dc' ROSSI
. .
~. mam n30 fIgurar nos orçamentOs
11 PINTO I;E~EIRA ..~m7~Id:nosli Conslitui(1IO brasileira, 1994, \".6. P SI.

SérgIO Clquer:.. A UI 4.320 no conltxto da lei de Icsponsabilidadtfisl.ol 2005' 2- A. '. '
ara a abcrtl -..•d ,d. I ,. ,p.'. lIUlonZ:Jrno 22 DEODATO! Alberio ..- Mànu"O"dr. ciincia dasjinança~,1965, p. 387
P . ,11_, e cr lIOS sup emenrarcs, no cntender de RIcardo Lobo li ~ -'
nalUrcza dos da d '""" . I _ orres, tem:l. mc:.ma 23 SiLVA, Sebastião de San(Anna c. Apud GIACOMONI.Jamcs. OlçarU!IIO püblico, 1997, P 68.
esr:~s..'1respectl .•..a. pc o que na,) constitui elemento cstr:lnho ao orçamemo" (O . ,., .... -'o r'. ., .
arçmncnlD 1:0 lOlj)ItIIlI(~O,1995. p. 206). 24 Lri n. 4,120/6'1, art. 2.2: ~A lei âé orçamento (onlem:l discriminação da receita e da dcsJX:s,i,
18 T:JldenominaçMéadotadaro~Deu .11(O C :m';] 1110 ( Or(llIllCnloecontC!bilidadc de fomu, a c\.idcncinr a política econOmlcl)-financt:lra e o proj;rnma de: ll':lbalho do governo,
p.28). ., 5\;; pllblicn, 20(l5, w
obedecidos o:>j''1ll1.':)IOS da unid:'lde. univclsa!icl<ldc;I 'lnuaiuJtJdc •
19 FON~OUGT. C1rl?S M. Giuliam. Uen:chojitltlnciclO, 2004,1.1. p. 173' VIlLFll',S Hé. fi

25 lei n. -:.3:_0:04 ;ll!, 3!!, capu!: "A lei de orçamcnto rompre~nd-:rá :.nd:,s as rcceil:1s inc1us\w'
Curso dC)III::'lZm,
dCf(cnojinanciem y rribldonn, 2003, p 129. ' "c.or . as de oper:l(àt'::> •.I.: crédito autoriznd:'ls em lci~. ,.
26 lei n. 4,);'"0.04. arl. 4!!; MA lei dt:' (lrç,-!mcnlo compH'cnder.i IOdJs:t~ c1cspcs.1!õpróprias dos
~?C\~i~.}~~,~(II~~i~d~n~;h.er.S<l.lidt!dc eu rmJt~n:l orç:mwnt:lria exige que l(>das ;;s rrceilas st'pm
órgãos do GO\'CfIlO c da Administração cl'nlralizada, ou que, por i:'Hcrm(CIL" de:es::>c dcv;lm reH-
R I •. ~'" rç. ntá:,a, sem pO~~.lbihdaclc dL qualquer cxdu~o~ (STl~AOI.MC - 9.1Q/DF
. (' . MlIl ulh.\;lr Mend('s, :'leno,j. em 14.8.1.008, DJc- 148 dÍ\lllg. 6.8.:::1109, pllbli<.. /S-2Õ09)~ lizar, obser\':lco o riJSpoSIO no ano 22".
229
228
.,I
2.3. Especialização atingir tais fins e calcular e consignar os recursos humanos materiais e finan-
•
ceiros, para a efeLÍvação dessas açoes"34.
o princípio da especit11izaç5.o (ou da cspccificação27) In<lnda que: J discri-
minJ.ção (125 receitas e das despesas se faça por unid?.de administrativa (an. 13
2.5. Anterioridade
da Lei n. 4.37.0/64) ou, no mínimo, por elemeiltos (em. 15, capuL, da Lei n.
4.320/64Y&, de modo a se poder :":<1lxr CjlJ3nto poder;"i render ou despendêr o princípio da anl'~rioricbc1c (ou da prccedênci(35) orç8.ll1enLária reco-
Gtela. unidade considerac1acs. menda que o orçamento seja aprm'ado antcs do início cio exercícIO financeiro
De J.cordo com este princípio, as receitas e as despesas sso ;J,utori::adJ.s a que servirá35,
i Tal princípio decorre elo disposto no art 35, 8 22, 1lI, elo ADCT da CF, se-
pelo Poder Legislativo, nào em bloco (de modo global), mas ele modo !
preciso e detalhado, conferindo, em decorrência, clareza e comprcensjo gundo o qu?,1 o projeto da Lei Orçamentária Anual da União deve ser devolvido
ao orçamento público (art. 165, ê 6£, da CF), contribuindo para uma me- para ?. sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (ou seja, até
lhor Íiscalização do emprego de verbas públicas e dificultando, assim, o

I o dia 22 de dezembro de cada an037), não sendo, pois, juridicamente possível
,, . desvio dc.lasJo. elaborar orçamento para o mesmo exercício fín::mceiro a que se refira38.
, ':171 Na prática, contudo, não raro isso ocorre, sendo a LOA promulgada e
39
publicada no próprjo exercício financeiro a que servirá ,
!.
,,
2':~g::::~::::~':iPlO, o orçamento eleve ter o conteúeló e a forma de
1í'j Com deito, a LOA que esrima a receila e fixa a despesa da União para o
!'
programação. Isto decorre da própria natureza do orçamP:_t9;.que ~ ~ expres- .... I exercício fmanceiro de 2007 (Lei n 11.451, de 7-2-2007) foi promulgada e
l)ublicada no mesmo exercício financeiro a que se refere (foi publicad.a no
Ií:I,
:,.>.~,._',..,.'..,.•.
são quase completa do programa de cada úni dos,' órgads;:e--enÜdâdes' que _, DOU, 8-2-2007), o mesmo tendo acontecido com a LOA que estima a rCeeiia
constituem o se.Lar públicoJl, Como observa Celso Ribórü" Bastos""mb"dema"- ..-'::<;;! e fixa ~ despesa da União para o exercício ~inanceiro de ~008 (Lei n, 11.6'17,
i, mente li atividade planejadora vai adiante d({~j'ç2ineht'ó\:ÍÚ~iêÜ;';:~2'--''. ','.- "-~:?"I ele 24-3.2008, publicaela no DOU, 24-3-2008 - eelJçao extra).
I'L O princípio
prjmeir~
da programação
lug8T, a formu12ção de obJctivos
impbGl', se~~Jdo ]os't,' Af~h:~~--d'~:sÚ~iá."
e.'~'~tudo" dá~
<i~~' .'-~-~;~~-
;ahenlaLi~;as -da" aà"o .. -':~fi:\
O princípio
cípio da anieriorid?de
da anterioridade
/JibutáriCl,
orçamenrári3
que proíbe
não se confunde
que o tributo
com o prin-
sf'.ja cODrliclo no
rutuw para alcmçar os fins dCl. atividade go~~~~amemal;' importa, em seiuh-' . ,>:t::. 1
I
I:
!'
do lugar, 118. redução dessas alternaLÍvas de ti!!t
número muito ampi~','a_~iri' - ~l~ I
pequeno c, íinalmcnte, na prossecução do' c.u~~o da ação adotada através do ",,<£/ 3'4 KOHAW" Heilio. Contabilidade pública: teoria e p,<Ílica, 1991, p. 5~,
,
!:
!
programa de trabalho"3). ;. ::" . ';:~:r' 35 AdOlam lal denominaçào: SILVA, Uno Marlins d?. Contabilidade govemamental um enfoque
administralivo, 1996, p. 47'; PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direitofinanceiro e controle extemo,
Programar, consoante definição de Heili~ '_~?hama, Uéselecionar objetivos "'oi 2002, p. 21. Há, ainda, quem prefira a 'denominação pnncípio da anleàdtncia. Nesse sentido:
que se procuram alcançar, assim como deterpinar as açoes que pennilam PERES, l.2zaro Borges el a1. Contabilidade pública, 1996, p. 37. Outros falam em principio da an-
tecipação, Nesse sentido: D'AURlA, Francisco, Ciência dns finanças: teoria e prática, 1947, p. 297
36 jAR.ACH, Dino. Finanzas públicas y dCI'fCnO tribl~tülio, 1996, p. 85.
37 CF; <1,t.57, capul: "O Congresso NaClOnal reunir-se-á, ,mualmentc, na Caplwl Federal, de 2
n Tal denominação é :tdo~ada por Geraldo de.Camargo_y!~ig:1) (FlIndamentos do direito financei-
dc fevereiro a 17 de julho e de ]£ de agosto a 22 de dezembro" (grifiln10s) (anigo com redação
ro, i973, p. 248). . ;:;:
d"d8 pela EC n, 5012006),
28 Lei n, 4,320/64, ano '15, 1{I!!: "Emcnàe.-s(: por elemc~!~s o ciesdobramento da despesa com
38 No ?imbíto dos ESi<lnOS,do DístrilO fcJcrill c dos ldu;ncípios, c<lberã às Constituições Esta-
pc~~al:.l1:~l~~i01,.
s_e~vi(,-o~,_Çl_b'il',?.e
()Uli'Os.meios de 4":': '3.esef\'(', :l <1dministíaçfio PllDlica lXlr;l
cuais c :'ls Leis Orgânic"s, rl'speclh';T;nc!1,C,cSI::lbelecer [;]1P1'<\::O.
ante:1 ausência di! lei com ple-
. cünscEuçào dos scus 11;,5". .. ' .
nl[11,;1,1pre\'ista 1'.0inciso I do S 9'"do ;;r!. 165 da Cf
29 VALÉRIO, W<1herPaldcs, Pl'ogmma draireiloji/1iil1 'ri',) f ji'wnças, 1996, p. ]65
39 Nesse caso, consonflre será adiante estudado (item 6 deste Cnpüulo), enqtl:111101'1;10pro-
30 PACIULLJ,Jusé, DiJcito.(Jnancmo, J973, p 15)-156
mulgado o OlçamcnlO do ?.TlO a que se refira, aplica-se aUlGm:llica:nente o orçamento 2;lluior,
l 31 KOHAMA, HeiJ;o. Conlahl!idad,: pública: teoria l: PI8i.ICl, J 99] , p. 58 cilbendo ao Poder Execu[;\'o, p;J,J ad8pt:í-1o às necessidades do <IDO em curso, SOliCl!<]fn~rori-
I 32 i1ASTOS, Cciso h.ibc:iro. Cursu de' direito financeil'o f dc r1ircilo triiJlriário, 1995, p. oS;! z<1çãOlc.gis1.Jtiva para il aben1.nJ de créditos suplemcmares e/nu espeCiais, conforme o C;JSO
I• 3'3 5li.\'A,José .-l.fOllSO d<l CIIl'SOde dirrito mnsri:tiÔOlwl pO.\itin>, 2000, p. 7J Ir «,n. !l')6, s 8'2, da CO.
230 231
- -~
- --- .-~- --~ ----------~--,----------"--....."
---- ------'--,--. -'----,- ,----
,
mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que o instituiu de sua vlg(~ncia, sabido como é Çlue a atividade de o~dem ,é'~onõ~lica, seja •
ou .umentou (an, 150,llJ, b, da CF)", pri\'ada, seja púb1ica. é essencialmente mUllÍ\'el"~6.Com efciLO, como bem
obser\'a José Joaquim Teixeira Rjbeirl~, "o orçamc.mo é sempre um mapa de
2,6, Anualidade pre\'is;1o. As receitas e despesas que dele constam não são passadas, nem ac-
tuais, mas Íuturas, Ora, o futuro é incer;o, e l3nto mais incerto, geralmente,
I
I
As leis têm em regra ca ra-t cr perm:lnCnle, mantendo-se em vig0ralé serem •
quanto mais di?tallle, Torna-se ilusório, portanto, pre\'Cr todo o fl1~uro:dai
. . I .'
;~\'oga.da,spor OUlras lei.s~I,Em alguns casos, toda\'13, a lei pode !cr vigência "
que o orçamento tenha de ~9'nfinar-se a ê1.~l~rmínado'penado: é a Hmi!ação.--'

cmpO~ána e cessará, C11l1l0,por causas ilHlínsecas, como, por exemplo no caso
no tempo"~;, ,
das ,leis orçamemánas ' que , por sua nalureza essenclalmeme
.' transitória são Por trás da ideia da peribdicidade orçamentária - que decorre das limita-
d_esl1~adasa vigorar apenas durante cena período~2, se "aut.orrevogand;" a ções humanas de planejar e antever - encontra-se, no dizer de Geraldo de
tenmno deleH, o
, Camargo Vidigal, "a intuiçio de que as normas financeiras não podem em
O prinCIpio, da anualidade (ou da periodicidade") orçamentária exige que
! odorçarnenlo publIco seja e~aborado c aUlonzado para um delci~:linado peri-
~ o de lcmpo, que denommamos exercícIOfinanceiro, assim cnlendido o pe-
. regra assumir caráter estrulural, vinculando-se' antes a situações de
conjumura"~s ,
i
I
nado.em que se ex~cUla o.orçamento"~. Também
anualidade, os crédl[os adIcionais têm " em átg-ra vig'n'
em
vinud~ do prir.cfpio da
cI'a "dsln'ta ao exerc
'i -
O eXEíCÍciofinanceiro P9,de ou não corresponder ao ano civil. De acordo
com o an, 165. ~ 9º.1. da CF,cabe à lei complemenl?r dispor sobre o exercí-.
, i
'r' _.
CiO,.~n'rancelTo
em que forem abertos.
t;..,.,
:.", ' ..- .' ~••
cio fmancóíO. No Brasil, p~r força do art. 34 da Lei n. 4 320/64, o exerCÍcio
finanu:iro coincide com o an'o CIvil,tend,. em \'ist2 li necessidJ.de de se:repen-
i {\ssim, pelo principio da anualidade orça~e~'i.ári~a": as p-re'~iSÕesdas . sar a cada ano as divCfS2s prioridades soc:.ois'lur o govemo deverá atingir~9.
ed 'b]' d ' ,', .. < lecenas
!, espesas pu Icas evem referir-se sempre' a u"'m.'p!~.'il.
.'
. _
'f' . '
,,'
","
"d' ,,/.',:,"fJ j d
.; ,._9"o_!mrt.Q o
~ JUStl lcallva é que, sendo o Or(2memb' úrrífdotD.~~,'ro;i';-',_;;,,,,''':': '.
'1'"'1';''' '".
e tempo.
wel}t.o que conSIgna
O período anual, como des\aca Geraldo de Camargo Vidigal, "tem a seu favor
coincidir com o ciclo d~s safias e tomar m(lis simples as comparações entre
,
"! preVISoc.s, estas serão tamo mais falhas ou 'irrea.'is!qMt.::;:_;?'If"~1;1ff:::'f'!i
," ..•.- ~
:: ., . _',," u_~~~to ITI~lor.Pf o penado excrcícios"X1.
i
I ' I ';~:,~;,:!~;l';'~;~;;;:;::'''.f' ,I '
AdemaiS, outra i?.zão que fundamcm1. ?: fórmula d:l ~mualidade orçamCI1-
lária consiste em que a prerrogativíi. .de controle, do orça~nemc por parte do
40 Re.ssahe-se quc.-com o ~dv{'nto da Emenda consliluci~;al-~,,-~t;~i'~1:9'-12.2Ó~ . .' 5
Poder Legislativo deve ser realizada do modo mais frequcmc posslvel I,>Pe\0
não apC'llas que a publicação da lei instituidorn ou rnajorador.l'dõ'irib t ,I','~', ". 3, Cinge-seT
cio em que se prc' d ' ' u o seja anterlor:lO exercí- referido principio, o Legislativo deve exercer o controle polt:.ico sobre o Exc.
,~,Wcom lo) ,e~ a começ<lr a exigir aquele lribUlO (piinç'lpi'O "da :mlténoridade iribuljria
f . um ,m~s, .lam tm, que decorT3m nO\'Cnt3 dias d<ldaw de'pubÜ~ÇãÔ- da refer' da lei ~ .
CfPlO~3 3ntenondadc llon3gesimal") (an. 150,111, C, da CF)" ,:i-IÚ >: ' .. )~~J I. f:" I ( ,~nn.
41 l:~ ~e,..'nlrodllç~O!lS normas do Direito Brasilciro',(D~c'ret~-Lei n. !r'.6'57 de 4~9-1942

art. 2-. N"o se dcsunllndo à \'Igfncia temporAria n lei le'j-;1'vj .. , , ' , ' " )= 46 VALJ:RIO, \Valter Paldes, Programa de: direilo financeiro e:finO/Iças, 1996, p, 164. Nesse diapa-
ou revogueM, .' .-f<~~r a.té ~~e outra n mochfique são é a percepç:ío ele Cláudio Martins: "Conferir.lhe (ao ofÇ':lme;lto) o car1ltcr de pC'lm:mt.ncia ou
42 STF.ADI-QO' ,1, •.
\0 ,.,.',41'; ~':.: . ,;<,.;;.,.r-,' ti continuidade pccuhar às leis ordinárias seria dificultar-lhe a fi$calizaç:'.o c imposslbilitar-lhe a
~ " 612JRJ.RcJ.1'-,~m,CclsodeMello.Plcno,j em3-6-1993:DJ;6-5-1994,p~1048~~'l_::'
. revisão, que ns reiteradas mutações da vida nn::lllceim dos Estados exigem ~J3 realizada em pcrl-
4: 5TF, f\Dl 784/5C, ReI. Mm. Moreira Ah'es, Pleno; J. 14-8-1997, D} 26-9-199 "
odos n:'lO muito dilatadas" (Comptndio d, jinanç::s p:lbficas,.1988, p. 216-2 ~7),
Nesses (";'ISOS,como leciona Goffre:do TcllcsJUnior a vi tncb da !C'iter .' ,7, r" 4?,4 ?4.
(Jlticiaít.O na cii'ncia do dirôto 2001 p 204-205) R &1 " . mlOa por a/llodclClmJnaç~o 47 RHlEIRO,Jost Joaquim Tcb:eira. UçÕt's dcjinarças pliblJws, 1997, p. '19.
" . , ' " , CSS.11e-Seque é mCllblvt.l AOl comra Ic' o
ll1~n,ánn qucy exnunu sua efic:\ciajurldico-nonmlliva (5TF AO! 885/DE R I M' N ,~ rç.a- -<8 VID1GAL, Geraldo de C1margo. FU:ld(lmr:1I05 do nirrilc Ji~ancr.jro, 1973, p. 246. O mesmo
\'eJr:l,P1cno.J.emI7-6-1999,D},31-8-1001,p,34), , ,e. lO.• tn aSII- autor 3prorundn, em outro trecho, sua liç~r>: .Os problC'm:J5 ce dnooraçflo Icgislmiva se IOrn3tn
-14 Adot:nn t,,1 dClhlmin:l~'jo: MACHADOJÚNIOR J -r' . . , . b:lst:lnle. rn:lis agudos no cllmpo do Direito HJI.ll:Cciro, dada a owbilidadc e:xtrc.m:l do mCI('\ que t
." nda' B .. t Es d U d ' ' ICI"f.Il<l. Adrm:llslroção OIÇC'lJl"I'O'lrl C!lnt seu objclo. J\ c:J:1ltl,;ró'lhcbdr. que C:ll'llcwriZ:I em rcgra r.s in$lilutos jUrldlC0S, opõe-se. cO' m:Jllo;-
IJ'I096 .p r.lSI - la os ni ,)S J960 P 63' PERES L1. . Bc ' ,,' ,-
Y HA ahd 'fi" d' ,231"0 I£CS cn!! G1n/ablfidadr lniblil(/ n:J. fimmçcim a presença nlllica afa~l:ld:l de elementos conjul'lurai<;" (ob. cit., p, 270.271).
°
pír'l1' " ,I. , " :I, quem pre Ta a e:nominaçrlO principio d: arluidade i\l"<;-.e 'entido"
FI:RREIRA. Comr1iMrios ti Consliluicdo bmsill'im 1004 \' (-
-15 VEI- A CI 'd ' ~. , . ',p, , .
~9 ' " 49 SEIXAS F1UiO, Aurtlio !~mng:J. Umilcsol\'nment:\riO$ da :ldmini:.I",ç:'\C"püblic2, 1993, [1. J 58-
;. ,l" 6\'1$ e Amlrade. Difdlojinanccirnopli(ot1o 197" r 19J.'PACIIIILI J'" 50 VIOIG,\l., Gt"laldo de Climat~IJ, FunnamClH{'S do dircito jinr.nujm, 1973, jl. 246,
)ulanUI/O. 1973, p.156, ' .....,' , '0;><,;, Di/cito
51 S!LV:\, LlllO t.•.hinin$ da CIJ';/clhli:iarle,~o\'("l(lmcn~a':
um cnfnqu!:: ;ldmilli~,tmÜvo, 1996, p. 40.
232 233
1
i
cutivo pela renovação anual da permissão para a arrecadaçAo das receitas e a
~
'~t;i.4
,~¥c
Yf mentário, uma peça orçamenlári{l única agrupando as receiLase despesas do

•
real,ização dos gastos, sendo inconcebível a perpetuidade ou a permanência Estado para um determinado exercício financeiro5! A fllla!ldade da regra se-
da 8urorizaçjo legislativa PU;."L a g(:stólofínanceira52. ria eVi18f.os orçamentos paralelos, visando a facilitar o controle da atividade
Ressalle-se que a circunstância de o P12no )Jlurr8J1U?Jcoexlstir ("om 2 Lei financeira estatajS8.
OrçamenuíriJ Aml(ll- ri.:'a!ld(lde trJ.ZidJ pela Const.iluiç-élo de 1988 - !l,lO reil- Aluslmcnte, com 3. existência de três instrumentos normativos em matéria
ra da anualidade a condição ele pnncípio orç:llllt:Tlt<irio,tendD em \'iSL:l que Cl orçRmcnlária (Plano Plurianual, Lei das Diretrizes Orç~mcntjrias e Lei Or(Zl~
primeiro, nos seus aspcClOS macros, diz respeitD tão SOl1lo:-nlc <1(1 p];.mcj:ll~lcn- mCIlLária AnuJl, eS!8, por seu turno, compreendendo o orçrrlTIcnw fiscal, o
to governamenwl, n80 tenl:n, pois, o Glrátcr din<ímico-operali\'o, próprio elo orçamento de mvesumenlo e o orçmnemo da seguridade social), o princípio
orçamento anual: o plano plurianual nc'ia é oper,llivo por si, c sim por meio da unidade não mais se preocupa com a unidade documental (formal), mas
S3
deste último , Com efeito, o orçamento :mua] é diw opcmlivo, porque é exe- com a unidade de OIientação política, passando a significa~ que os atos legisla-
cutável, ao passo que.u Plano Plurianual não é operativo, mas meramellle I livos anteriollnente referidos devem estar "integrados e harmonizados de
I
L
,~
S4
programático , Mesmo as despesas de capital constantes do Plano Pluri;mual
,I, acordo com os fins públicos propostos"59, Tais leis, ~ito de outro modà,:'~e-
; são executadas ano a ano pelo Orçamento Anua]5s, vem obrigalOJiamente seguir uma mesma diretriz, convcrgind? par~ um mes-
O princípi,o,da tiTIualidade 'orçamentária (ou financeira) não se confunde mo ponto, sendo inadmissível que uma lei contrarie'a outra;;c?mo~7 ~nX~re
da leÍlura do moso I dos 3Q do art. 166 da Constitúição de 1988 ,.'d9 S +"
60
com o da anualid?4e' Ú-ibu.tália, Com a ordem constitucional de 1988 a anu-
~:!
alidade resurrii~',~,s'e:à'~mpó'r ao Executivo a apresentação de projet~ de lei do mesmo dispositivo constitucíonal61, Sem emba~go de'l~:~ve;~r:~s:?t.~~~en- ;--:-'':''':-:
contendo C? progran\~;goverilamental a ser exec'ulado'em dado exercíclO (allu- tos em nos'sa 0Tdem jurídica, a unidade persiste, pois; corno: ob?e,~~:)?~é '.
alidade JinanCeiréoJ:árçd'~n~iúái'fa),' Não 'mais subsjste, em nosso ordenamen- Afonso da Silva, a unidade 'órçarnentária' não "é. doc~~~,~t'a]:.'(~àrm'~lr,_:,mas
lO, o pJinç.í.~.~?-:dà;-4.~¥'àiíâ~.~c ~rlputciriQ, que ir-npedja a cobrança do tribUtO substancial, de Olientação política, de objetivos a s.ererrÍa,t.iÍ!g;í~~~~~~:~'ltt6_.cJe
, . , ,"." - "-.:" ,~; .,J _
que não esliveSse..pre:~'istó:nà leíórçamenráría,: teliào sldosu'bstiluídô desde uma estrutura integrada do sístcrna62,
a EC n. 1, de'196~)"(i CoriúÚ~j:ç'âo de 1967), jJelo princípio da anICli~!idQde
:l:butálici (<ih,' 1.50: n{, 'O, 'dá' CF);-'qu~', 'com"o risto, in?poe unicamente é1 pu-
bJlc.açAoda lei instituidor~!do, tributo no exercjcio anterior àquele em que se 57 FON'ROUGE, Carlos Iv!.Giuh:mi. Dàêd,o finor.riuo, 2004, L I, p, 166;VILLEC;!~S, Hécior B
. pretenda eÀ'ígi'::]o)f,: " Curso 'de finanzas, derecl;d jillanciero )' Lnbtllnrio\ 2003, p, 128-129. Nesse sentido cr:J.o dISposto
no art, 73 da Constituição Brasileira de J9.46
2.7.. Unidade S8 SILVA,José ifonso da, Orçamenlo-Frograma no Brasil, ~973, p, 140
59 BROLlANI,jozélia Nogueira, Fundos, 2004, p, 31.
o princípio da unidade orçamentária, cuja 9bser\'âl~cia é exigida pelo 3rt 60 CF art. J 66 S 3"-: "As emendas ao projeto de lei 00 orçamento anual ou aos projetos que o -
Q
2 da Lei n. 4,320/64., preconizav3, em sua ac:.~j)çâoorigina], que o orçarnen- modifJ'quem sOI~ente podem ser apw\';da caso: 1 - sejam compaliveis com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes orçamentárias", Também merece destaque o S 7"- do art 165 da, CF, que
Lodevcri? ser uno, ou seja, que deveria existi-r'~omente um documento orça-
obriga o orçamento fiscal, e o orçamento de investimento d2.$empresas estalais (art. 165, S 5.'l,1 e
Il, da CF) a serem compatívris com o Plano Plurianual
61 CF, ar!. 166, S ¥: "As emendas ao projeto de lei de dimmes orçament<'irias não poderão ser
~?.TORRES, Ricardo Lobo. O orçamento na consliluição, 1~95, p. 202. aprovadas qwmdo incompatíveis com o pbno plurianual"
5~",~,es5.ç~el}ljdo:N,ASClMENTO;CarJos'Í/alder do. Cllrs6~dc dir6!o jirwnrt'ilO, 1999, p, 7J, H:\- 62 SILVA,José Afonso da. Curso de d!rci[o [{l)lslilucionai positivo, 2000, p. 717. No mesmo senti-
Rt\DA, KlyoshL Dilrilojinancelro'c'lhvu!áTlo: 1998, p. 73, " do, JARDi?\1, Eduardo Marcial Ferrcir,,- ,\1ar;ua! de â,l(Tto finallCfiro f /libuliuio, 1999, p, 31;
54 FERRE1RA,José Ribamar Gaspar. C:nso de dilcito financeiro, 1')79, p, 37. O rdelido autor, ROSA JÚN10!{, Luiz Emygdio F. da ,'dal1lwl de direito Jin!ll1wro C direito Inbu!(]llo, 1998, ~' .86:
C,0ntudo, m (Jbr.l CIlada, atribui o car~ier programiÍtico <lnleriorml:l1le rcfe,ido <la OríOml'nlO PIu. PiNTO FERRE!t(.--\, Comentários ii Com/I/Início brasileira, 1994, \' 6, P 57., Em senudo contran o e
nanuaJ:1c In\'fs/lmcnIOS (art. 23 da Lei n, -1.320/64), que, n<lordeni con.slitudonal allterior cor. a lição de RéglS Fernandes de OlivCInI e ESlcvflO]-\or;ath, que, mrerpret:Jndo o S 5~ do ano ~6,5
I
respOilc1ia20 Plano Plurianual. ' .
da Ci~ entendem a unie12(k orçamen,:iria COli1O' prinCípio fomlal, is;o f, ",1 rCç2 orçamentana
55 PINTO FERREiR./\. Comentários ti COJ;,!i!u:çl)o braslÍrira, 1994, \'. 6, p . .')0. deve ser úniUL c lllll:l só, C\)lliendo todos os t?stoS c receItas" (Manual de dlrflIO_rnW1[flIO, 2001,
56 ROSAJl.A,nOR, Luiz Em)'gdio F.(1:, \1nlllwl de âireilO{illr])](cim l dir(ito triÍJutário, ] 998, P 8i' p.94)
, 234 235
~.,------------ -,------
''>i, _ d
Também pelo prinCIpiO
. d a unidade. ensina~o Helho Koharna os "orç ' I,I
Chaitz Schcrkerkcw11Z. "a rcceila de impostos não pode CS;:lr \"inculada a
qualquer item do orçamenlO, ou se.ja. não se pode cobrar imposto para me- i
memos
fund d e lodos os 6rQã 6 .
I.1
3-
o os aUl nomos que constituem o setol público de\'em l
lhorar o ~iSlemn educacional, ou consertar as estradas. Em casOS como tais,
menteamCnlar~se em uma
e que se a'uste únicaé PdQ'"Hletl orçamemána estruturada uniforme- I\
o por ';<lS oblíquas, estar-se-á instituindo um i libuto vinculado a uma aluação
um m lO o úmco"53 IsLO c
'~ l. 'b - 11
lOr. "pnm evitar a duplicação d f _ . omn umi. segundo o au- estatal, falO proibido pela nossa COílsutui\.:'t0 ftderal' ....9. I
e unçoes ou SuperlJosiç-o I -'d d
realização de mividades c urre Ialas co Ia b orando de a . (e entl A fmalidade dessa \'edação é evitar o "engessamento" das \"crb,ls públiGl5,
r a cs na
II
,
racionalização na utilização dos rec~lrso~"64. < manClra \'3 IOsa para a que impediria o adminis[rad~ Ir público de apl1c,\-kts onde SE'1l10~lrê1n neces-..
sãri:ls, consoanie leciona Régis Fernandes de Oliveira: "O Est:1do deve ler
disponibilidade da massa d<i-ainheiro arrecadado, deStinando-o a quem qui-
2.8. Não afetação
ser, dentro dos parâmetros que
ele ptóprio elege ('orno objetivos preferen~
! i
O principio da não afetação (ou da nã v'
minados recursos úbl" _ .
I - "
. o meu açao) obJetlV<! que deler-
determinados. iSWPé q~C:S ~ao sc~am dIrcciona~os para atender a gastos
dais. Não se pode colocar o Estado dentro de uma camisa de força. minguan-
do seus recursos, para que qs objeti\'os traçados não fiquem ou não venham
I
a que ingressem, se~ diSC~~:i~:~ã;n: ~:a,,1:StlnaçãO esp,~cia~,
de modo
a ser frustrados. Deve haver~disponibilidade para agir"iO.
I
I.
financi" [Od~s as despes?s públicas;'_ udo comum e s"vam para
Assim, com fundamento~n<) principio da não afetaç-ão, o STF H'conheceu
a inconstiwclOJlalidade.: r
No Bra~n, tal princIpio sionifica ue nã d " a) da Lei paulista n_6.55~, de 30-11 -1989, que aurrie-ntóu ern I% a aliquo- "
ceiu c;;;')-a V1'nculad' f' o q o po e ser cnado Imposto cUJ'are.
I
I
__ a a um Im espe ir-' .
o illsiitü!~ (àrt."Úi7--1V da CF)li6 c ICO, pre".menle estabelecido na lei que
A -l'b:'"" 1.!1.rl-: .:.' ~
t<1.do ICMS e GCSll110U
da Caixa ~c.OIlOmica estadual,
a refNida majoraçãO
para
ãiendcr"a. aumcn.to de capitãl
paI(!
financiamento d~:plogr:am3w...habita~jonaFI;
;.'.~;: ... .' - .
•• :: ,..:,
- .,
I
-~
•
.1, . ~pro,l
apena,s os .'_l:~.~}~l:n.. ...67q'É' úestãO ..;..
não
_. •.
atinge as de'maL'•..Q!1~cles
p' .
tnbutánas, m:lS
j
-, ..,E ,cd'
,.Imposto~-,. que : a nnposl .
o, como Vlsto. flnterionnCnlc é o In'b\l'o _______ .___ ;'. "., 'r!':'~:-:' ;.. 6 ••._ .•••••••• ":.\.. •••
d, '.,,=":..;:!::.: •. ':"":..Y'.,' •
glle O__ sta o percebe-a-fi 'd - - ,- - ' "
'f ;1:; ne~êssid~de""!-Ü."":~";:-a. ,"(.red'~ :~,~~~d.er l~dls('..nmmadameme, de modo global,
iPVA. que patrOCinem. façam doaçócs e invcstimcnlos em favor de.a.tIe't~.riÍl f#sõâ5 jurfdicas: 2.
O aio ncnnalivo a,ac:ldo li raculta \~ncul<lç~o de rcceil? de impo~tôs:vcôadã
7
jili'go:lfJ ;.in-'pelo
!": ._.; :Jgg,a~,.t-, •.••..• ~ .•a ministração pública65 . Dai por~ qu e.oserva
b J 50
I !. :/..•
~.,~~
,.~?,,,1.).•..... '
, CISOIV. dn CHl88. lrrcle\"ame se :l deslinaç~c ocorre ames ou depois .da t'.mrnd", da .receita nos
cofn's piJb\icos. 3. Açjo Direla de InconslilUcionahdade julgada' p"foci:dcnfi'p!irn dc"'dararâ' in-~
I • "'_', 'l...:~h":,. lo.}<tf}:l
:~'.i:'l"i;;.~;',:'
I constiluciOtll!lid:u.lc da "\Ticulação do imposiO sobre propriedade. di. \'elêülos 2uiómõtoÍ"CS .:
I lPVA, coouJa lUl LC 26197 elo Distrito l:cdt:rar (AO I 1.7501DF, ReI: Min~ Er9:s}~!iu, P.lwQ,j. em
~3 OKOb'H~MÂ:'H~:ii1~. C;;nl?bilidadc'p;úica: leoria e pratica 1991 p 59
20-9-2006. Dl, 13-10-2006. p. 43). '" .;l"i:,,~l~:{~:~;i, {,; :-!.J{j
)'1 .Cl~.,p.59.1 - ' ,"
65 FONROU.' ,:!\ ,0.'! -,.".\ J~.;< ~.••: 69 SCIiERKERKEWITZ, 1996. p.(' 77.:'.' . • , r.'. -
Iso Chaitz. Sislema'consliluciorlallribut1rio,"., • I' ,.,""
.6 I ,G~ .•~r1os~.Giuliani.Dcrcchojinancil'ro, 20:>4 LI P 174 70 OLlVElRA, Rt':gis Fernandes de; HORVATH, E<;tevão. Mar:ual.de âi~cifo jiil'!ru:óro. 20:Cl1:p:.94 ,
6 STF, AI-A&R.488.016/SP, Rei Min Eros' • " .' - - No mesmo setllido: CONTl,Jost Maurfcio. Direito fincmeciro na Coitstil'Uiçdo dr: J 988, 1998, p. :103. A
67 Co~g;"ndola'I", I d" .i •.• ;:-,._.9~~,,1:~Turma.J.c:n 16•.12-200'1,Dj, 8-4.2005 p 19
... _ nenlmCnlooSTF'á h .' , .. jurisprud~nci:l do STF é firme no sentido dl'. que são inconslitu~~.~l).•.~~'F' .•IW~ gu~ .~~I~~.~!:!J
prodUlo 'da"ârrcc:id.a~ó de'i~;S: 'ÂDi~f'o,1C\'9ic9.n.eceu a C?,nSlil~lc~onalidadc:da vinculaçAo do \'inculaçM d:lS receitas dt impostoS ti órgãos, fundos ali dcspe...<:.as,seja porqu~,d~ilam ~..v~da-" 'i
19."l-1999. Dj, 10-~-.199'9; ADI-MC 21 ')9IMs~~E".~e). Mm. Scpúl\'cda Penencc, Pleno,j. em çilo comida no ano 167, IV, da CF, seja porque rtSlringem a compett:ncin cons(~~?-ci0n.:U,~o._p~e.r
11.).2005, p. 6' ADi 1 145IPB 'R'I' M' - Ca'-'I' el. ~~n. Eros q.:tu, Pleno,j. em 10.5.2000 DI Executi\,1) p:m. to elabornção dns propostas dt.lm orçamemârias: "As resl:iç6es im~s,a9_~1eoc~~ ..' '.
, '.' e. In r os Velloso PIe ' 3 I ' 'J.
p. 20; AOl 3.643/Rj. Rei. Min. ú'rl6s B~ltõ-'p""~':'. ,~
.. ,no.). em. - 0.2002, D),8-11-2002. das compc:(~nc: ••s con~;illlcionais conferidas ao P<:dr.r F_xecuti\"o, tnlre das "- fixa~o'~e politi&s ': " ,~,.~
AgR 5705 I 3/GO Rel u,'n Em"s''r,l:'o"'2'z~'J)~Whh~m ~.11.2006. Dl, 16-2-2007 p 19' RE- p6.blic:ns, lInporl:,:':1 ('m (on:rnried3de ao princípio da independ~ncia e hannonia tl\u-e os Poderes" '~
•. 1". yI'õ1U -Iurma" 16lil 08 " .
publico 27-2.2009; p. 2; AO! 3.01atRN 'Rei.> •. ".J...cn~ .- ~ .0 ,. D)r.-038 di\'Ulg. 26.2.2009. DI-MC-REF 4 .1O~J, 1<c1.Min. C'lrmcn Lúci:J, Pleno. j. em 26-5.2010, D)e-179 divulg:23:9-
(...•.
2010, D)(.120 divulgo 30.6-2010, publi~.
STJ: RMS 20.71 liGO Rei Mio Tco' Alb"
1~r2~~6d~o
z.:' .'
..
!"f~.n.~yrcs ~riLlO. PI~no. j. em 26.5.
10m. smo scr.lldo C a jurifplUd~ncb do
J:ül~. public:. 201.9.1(10).
7l STI; RI: 183.90NSP, ReI. Min. Marco Allrélio, Plcno,j. <:11118-9-1997, D), 30.4-1998, p.18:
,.•.•
~
2007. p. 226. RC~1hc'.sc ~llC nr: Con~litlli:;: r::':~ki. a
li!..rum: . j. em j 3-2-2007. Dl, 1!!.3- Ri: 171.153/SP. Rd. Min. M.\Uricio Conta, 2i Turma,j. em 12.]2-1997, Dl. 2i.2.1998, p. 17:
ii dos os tdbul(l5. rCSS.1h-.1das.15 rxctço(''-, t,,;.1~P ~ UI o p, HlC~PIOd;; não afelaç;lo ~brnngi:'l hJ-
(:m. 62, ~ 2!!, da CFIl967 com red:l';"j -I 'EC p:1 :1S no próprio ICXto (onsl!tuciona! rc\'ogó'ldo
RE 213.739!SP. r::J. Min. Marco Aurelio, Plt'no, j. em 6-5-1998, Dl, 2.10.1993. p. 12: RI:
188.443/Si~ ReI. :.1'::. \1,;.r::o Aurélio, Pkno,j em 6.5-1998, D). 11-9.1998, p. 22: I!E 194,0501
ó8 r: .,~ 0(:1 n. l,dc 17-10-1969)
I
SP, Rei Min ~~o,\'iJ;\ A!"'c~. i!Tunnn, j .•.. m 7.) I. 1999, D), 3-3-2000, p. 89; r<E 199.1I91SP. ReI.
. ConMn-SC,:l rl'spcilO da proibiç:'io de "rc'a :'lo d:'l . ..
SrF: "I. ê inconslimcionnl n lei complem;l l~' çd" '. r~celta d~ Impo"lOs. (I sq~l1inrc Julgado do Min. ilmar Gal\'?o. l~ lt::l1Iii,j. em 9-J-2.000, DJ. 4_8.2000, p. 33; RE-AgR 329.1961S1~ Kd. Min.
d.1dcs espMti\'<l'Õ lTlrdinme conCCs.••.'1o de h':l;~rff ~slr~t.1 que cmt progr:llna de ill( tnti\'o fls ali\'i- C,rlos vdloso. 2~ ll:Irr';:l,: (';",,1 17.9.2002, Dl, 11~ 10.2002, p. 42.
CIO Iscal lIs pessoas Jur!dlcns. cor:tribuinlC"5 do
7.37
" 236
b) da Lei n. 13. 133, de 16-4-2001, do Estado do Paraná, que instituiu o g) do inciso V do S 3" do art j 20 da Constiluiçáo do Estado de Santa
•
Programa de Incentivo à Cultura, vinculando pane ela receita do IClI"lS ao C(ltarina (com a redação dada peja EC n, 14, de 10-11-1997), que vinculava,
Fundo Estadual de Cultura"; por dotação orçamentária, parte da recena corrente do Es[ado a programas ele
c) da Lei gaúcha n. 10.983, de 6-8-1997, que nào <1penas majorou a alí- desenvoh-imento da <lgrícu1Lura,pecuária e 2.bastecimentoll;
quOta do ]C?vlS, mas t.ambém \'1Dculou a destinação da diferença apllrllda ClO h) do art. 134 da ConslitulÇão do ESlado de Rondônia, que c!elcrmin<l-
custeio na :Jrea de segurança pública 00 ESlado/3; j
\'(1 que <l LDO daquele ESlC1dog3r2.l1lissc Jplictlçôes e investimentos POI
d) da Lei gaúcha n, 12.223, de ]-J -2005, que inslitulU o Fundo Paniihado 1 meio de convênios com os r.Aunicípios de, no mínimo, 20% dos recursos
de Comlxlle 25 Desigualdades Soci::Jis e Rl'glOllRis do ESléldo do Rio Grande do . I nestes arrecadados e que coubessem ao Est;1do, exch1Jndo-se o destinado
Sul e autorizava que () valor efctiv(lmcmt depositado a tílulo de cODnibuição +~J à educação e à saúde, disposiçàO que, segundo o STF, vincula receita lri-
'-.t;1
para o Fundo criado pudesse ser deduzido, na forma de crédito fiscal prcsl1mi~
elo, do montante de ICMS a ser pago pelas empresas contribuintes: "As normas ;'~;J butária, em hipótese nào enquadrada nas ressalvas conodas no inc]so IV
do art. 167 da CF".
.,Ij
'~-I
Também com base no princípio da não afetação, o STF, em sede caulelar:
~~~,~~l~d,~;~: ~~~~~~'~t;:r7 : c~i::~~~a~::~:'!a~:~;':~:~~)~~;:~~t~oá~'~:r
suspendeu a aficácia da Lei n. 8.293; de 27-1-2003, do Estado do RlOGrande
sígualdades Sociais e Regionais do Estado do Rio Grande do Sul, compensan- do Norte, que instiLUiú'progr~ma de fomecimemo gratuito de energia elétrica
do-se, em col1t:-apanida, o ~Ialordespendido sob a forma de crédito fiscal pre- ~~.~" financiado com 'parc~Ja df_':3-ITéc,àdação do ICMS79.
sumido, criaram, Jl(l verdade, um mecanismo de redirecionamemo da receita _ -~t:. , :Excepcionando:.3 regá{dà~não af~la,ção, o inciso IV do art. J67 da Consti-
de ICMS para a satisfaçã.o de finalidades especificas e pred~le~inada~, 'proce- :(', tuição de 1988 per:n.ite ~'v1n~i.rla:sãode re~ei~a de imposLOs ri.os seguintes
dlmento incompatível, salvo as exceções expressamente elencadas no art. 167, 'iH casos' , .' ;- .',' , i:, .',__ .
rv, da Cana lvlagn.3, com a natureza dessa çspéçle t'ributâria".7~; . ;::~I
a) a'repartição 'do p'rçf~.u't9.:~ª~aI,T~Cadação dos impostos a que se referem
e) do art. 19., e SCUs_pêL~graros, da Lei ri.: 7.428, de ] 3-5-J 994, com as :f I os arts. 158e 159'ÚÚ. '-,,;,<,.
modificações introduzidas pelo 21T Y! da Lt;J-~_7.539, de 24-J 1-1994, ambas , b) a destinaçãô 'd~"r~'Cl.~is:~:;"'~8;rà' as ações e serviços públicos de s2üde,
d? Município de POrto Alegre,. que íix?v~m;!piso de comp::omclimentQ da ",.1 como determinado peio ~'it,i.98,'s'.2~, da CF;
recrilz correnre com os gaslos com pessoal,- p}U3 efeito de 'reajuste de venci- ;)~i: I c) a destinação de recursos ,para' manUlCnÇJOe desenvolvimeIlto do cnsi--
roemos cle ser\lidores públicos, o que, segundo o STf "imp0rla'- em vincular ~t. í no, como delerminadá pelo arr 212 -da Cpo;
receila de imposto;; com despesa (CF, art. J 67;,' 1'\;)"75; . . ,.!
f) da Lei Comp]eme~lar n. 101, de 29-12')993, do Estado de Sama Cire.- ;, I
rinEa,qdueinstit~ía reajust~ adAUlOmátic~
de vendmenlos dos servidores daque- ,-",/ 77 .STF,ADI1.759!SC, ReI. Min, C,ilmarMe;des,'Pleno,j. em H-Lj-2010,D}c-154 dl\'lllg, 19.8-
Ie Si.J o-membro, vinCUla o ao incremenro da arrecadação do ICMS e a ín- I 2010, public. 20-8-2010.
dice de correção monetária76; ! 78 STf, ADI I03fRO, ReI. Min, Sydney Sanches, Pleno,j. em 3-8-1995, Dj, 8-9-1995, p, 28353.
79 STr: ADI-MC 2.848/RN, ReJ. Min, I1mar Galvão, Pleno, J. em 3-4-2003, Dl, 2-5-2003,.
p. 26. A'inda com rundame~to na não afetação, o STF, em sede cautclar, suspendeu a afic2cia de
72 STf, ADll,529/PR, ReI. Min. Gilmar Mendes, Pleno,j.'em ] 4-6-2007, D}, 6-9-2007, p. 36.
73 STF; RE-AgR 411.à44lRS, Rel., Min. Eros G!3U, 2~ lúri}1tl,j. em 9-1O.2007,Llj, 30-1 1-2007, I
I
vários dispositivos da Con$lituição do Estado do Rio de j:meiro (ADl-MC-~EF 4102/R), Rei
l'vtin. C:ínnen Lúcia, Pleno, j rm 26-5-2010, Djc-179 dinlJg. 23-9-2010, publIco 24-9-2010).
'r . 'p. 109. No mCSm(l selllido: STF;Al.AgR ~63.587/RS, i:l:1.~Min.Ricardo LewandO\vski, P TJtTn;j, 80 CF, an. 212, capu/' "}\ Wniao aplicará, ilOlualmeme, nunctl menos de dezoito, e os Estados,
I
.J. em 23.6-2009; Dje-152 dl\'UJg,.'13-8-2à09, public, 14-8-2009. . i o Distrito Federal e os Mut~icípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de .);
! iml)OSIOS,comprerndH:;a a:pr~\'cl1iel1le de lransfercnci<ls, na manutenção e desc!!vol\"imcrllo
74 ST)~AD! 3.576/RS, ReI. Min. ElIen Gracie, Pleno,j. t:m 22.;] -2(;')6, Dj, 2-2-:2007. P 7 J
do 'ensino" O STF, com fundar.1cl1lo 1,0 princípio da não tlfClaç:1o,declarou a inconstituciona-
75 STJ~ RE 251.238iT<S, RrJ ri Acórdão: l'vlín. NebonJobím, r:é'Th),j. em 7-] J -2nD). Oj, 23-8-
lidade dO:3 22 do art, 202 d?, Constltuiç;1o do Estado do Rio Grande do Sul, bcm como da Lei
2002, p. 71.
[,aClClian 9.72.1, de 16.9.1992, que determlllou a apJj~;H;ã()_mínim:J.de ~5% da receita resul-
76 STF, RE 218.874/5C, ReL Min, Eros Grau, PleüLl, J <:m ;-11-2007, D]e-OJ8 div'"c!g. 31.1- [,:ml;' de impOS[05 na educaçiio c \'jnculdu ';1. dcslinaçào de' ] ()'J(, desses recursos à "manulenç;io
2008. A Resolução Sf n. 43/200J, do Sl:lltldo federal, 5'JSDCndl'U,nos ;ermos dO~!rL 52 ,\, da e CO:1scr\'ilçào das escolas púhlicas estildualS' (ADi 820/RS, r<el Mm. Eros Grau, Pleno, I. C!,1
CF, a execução da LCiComp!rlTlellu.r n 101/93, do ESl;,Jo ~'- ::~r;l~
C~[arina, - , J 5-3-2007, Dje-D36 divulg, 28-2-20l18, pub!it, 29-2-2008).
238
239
,
r "
r!
d) a destinação de recursos para a realização de atividades da adminis.
2.9. Transparência
A lRF (le n. 101/2000) elegeu a ação transparente como um dos pressu- >1 •
tração tributária. como determinado pelo art. 37, XXll, da CF'I; 2 2
postoS da responsabilidade na gestãO fiscal (art. 1 , li 1 ). .
e) a prestação de garantias as operações de crédito por antecipação de I,
.os ""lanos, orçamentos e kis de diretrizes orçamentárias", por sua vez,
receita, pre\Ísl3s no ano 165, ~ 82, da Cf foram indicados pela mesma legislaçãO como "instrumentoS de transparénCla
I
É igualmente permitida a VInculação de receitas próprias gcraebs pelos I

.... ,
I
impos[Qs a que se referem os artS. 155 e 156 da Constiltlição, e dos recursos da gestão fiscal" (art. 48, capuO. 3n5 ,>
. Pode-se di"cr, por con5cgt1inte, que a lRF.consngrou II princip:o da ,lr
'
-
de quc tratam os artS. 157. 158 e 159, I, a e b, c n, da CF. para a preswção de .:'
paréncia orçamentãria, ao det~i-minar que s~ja ilada ampla divulgaçãO, incluo
garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com 85
si\'e em meios eletrônicos de ~ce::ssopúblic0 . aoS referidos documentos,
esta (art. 167, ~ 42, da CF). . É importante observar qu~-a transpárência orçamentária náo consiste ape-
Ressalte.se que a regra da não afetação da receita de impostoS é afastada
s2
apenas nas hipôtcse:s expressamente ressalvadas pelo texto constitucional • nas na obrigatoriedade de di~;';lgação o posteJioli do conteúdo das leis orça-
Não resta configurada ofensa ao prinCipio da não afetação na hipótese de mentárias (PPA, lDO e lOA); sendo assegurada também mediante incentivo
ser \onculado a órgão, fundo ou despesa o produto da participaçãO de um ã participaçãO popular'e reali~aJ;ão de audiências públicas. durante os proces-
ente político na receita de tributo instituído por outrO enle (por exemplo, noS sos de elaboraçãO e discussão das referidas leis (art. 48, p3Tágrafo único, 1, da
casos dos arts. Ij7, 162 da CF). pois. \onculação vedada pelo inciso IV do LRF,com redação dada pela tCn. 131, de 27-5-2009). -
SJ
artigo 167 do lexlO conslilucional refr.re.se a tnbutoS própnos . Em verdade, a .ideia de tta~sparência orçamcntãria deriva do pJiocípio du
Também não ofende o principio da não afeiaçfl.o a nartT'.a que apenas Im. :llIblicidodf.dos atoS adminisiialivos, cxpressam.:ntc previsto no copul do art.
ponha o dever de dl\'ul}'1.ç.ão, pelo Cher<::. do EXCl:Ulivo, do empJcgo dos re- '37 da CF/88, que, 'por "I; \!~z':'decorrcda constatação de que a T',ãc de ,c.r
cursos proveniemes dO 3l:mentO da al1quota de imposlO, desd.: que 11-).0h5j<l ào Estado é eXie~~; ,\r1:>lO q~~-':ósb~ri~ficíárioSde sua atuação são sCf!1pre os
8i
a fix~çãOde pré\'ül destinação desses 1ecursos . administrados., co.m'êfe;;o~"se'~oieiín','~'republicano todo o poder emana do
........ " -...•
, ..,1~" '.,:.'''' ,-
'.~ '
povc (art. 12, p\lrãgrafo Ú'niçô:;da':éF/88):este. como titular do poder, 'em o
dil('ltO de conhccrx tudo!OH~íe-c~n.ceme à Adminisnaçâ-;, bem come; (úr.trO-
BI" CF,"art 37. x....•
Oi as tldmini:;lraçõcs tributArias da União, do:. Es("dos. do Ó'slrillJ Federal e
R
lar passo a pa5Sô~ôex'~~i.~i~'áo'poé'!~~-"'!' ;
dos Munictpios. Midd"dc5 essendais ao funcioname.mo do Estado, e.....• el'ciàa-:; por st:n1corcs de Talr,btm cin r?()\ne'd~'t~ánsp'a;êJ~ciá da gest30 fisC3l,o p?,nigrafo ÚJ:i;:Odo;
carreiras especifica!>,terão recursos pnonu\rins parO!a rC:'lJiZJ('âO de suas sti\1l"!aucs ~ :H•.lllfau de
forma integrada. inclusive com o comparLilhamcnlo de cadastros c de mfOll1l:;Çôe.S flSClis, na
art. 48 da lRF ~~ige'~
i;bH~çãb'k&1p!e\!io'conhecimento e acompanha\llento .
forma da lei ou com'tojo" (inciso õ1crescenlado ptla EC n. 42, de 19_12_2003l
~2 STF,ADll.689fPE, ReI. Min. Sydney Sanches, Pleno,j. em ) 2-3-2003. Dj, 2-5.2003, p. 25,
.~~-.....\'~
....~~~::;~~t:f4.'.~.,'"
ta ,,<LI
~ fi) -
• 83 Nesse sentido la jurisprodt:ncia do STF: ~ACORDO - DJ:B1TO -ICMS- PART1ClPAçAO DO 85 por ~mrio e1etfonico que POssibilite amplo~ál~ipÚb1i~o" entendc-St"~ Internel, sem l.',Xi-
'. MUNIC1PIO. Ine.xl~te ofensa ao inciso IV do :H1igo 167 da CoristÍtuiç"o Feder3I, no que llIilizado g'nci" de c"d"uamenio de u,u'rios ouutili"'"o de séOhas p,ra acesso (ir\. 2', ! 2', tll. De-
~ p_r:o da participaç!o do município no ICMS par:l liquidação de débito. A vincúl:iç?lo "I':dada
du1o erelOo.7.lf\'5,dl"27-5-2010). ,': • ;'J.,-. '.' •. ram d
.•.;pe~o Texlo Constitucional eslá ligad:'l a lributos próprios" (RE 184.I16/MS, ReI. Min MarcO Aurl- 86 Conclui-se.. por conseguint!':, que- não há; n:Osmodelos pollticos que consag :\ e:mocr:t-
lio~-2!.Turma.j. em 7 -11-2000. Dl. )6.2-200], p. 139). ci,. espa,o t'''5Sh'c1 """"do 'o mislério, eo~~n~ej'.d~cid'u o STF::O novO <SI'lUtO pollJiw
!84.~eSsi'_sentido é a jurisprudtncia do STF: "RECURSO EXTRAORDINÁRIO ~\~ATERIA bmsilciro _ qm "je'l' o poder q"' oeulia '- nM lolm o poder que se qculi, - consagrou' publi,
ICONSTlT'JCtONAL COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. TRIBUTARtO. tCMS. cidade dos ;1.10$ (' cl:l~nli\id:lde.c; t'St11:liscomo:~àl6T cônsülucióoahnerlle: as..o:.cgurado.disciplinan-
MAJORAçAO DE ALlQU01A. AUSENClA DE VtNCULACÃO DL RECEtTA DE tMPO'lOS. do-o. com t':>..pressa,css:t1va pai:'! 3S si\llaçOeS dê interesse público: entre os direitos e garan:ias
tNEXISTENCLA DE \~OLAçAO AO ARTtGO t67, tV, DA CONSTtTlJlÇAO FEDERAL. Rc.r.tlR, flmdallll.'lH:lis. A (antl Fl'der:'l\. i10 proclam:u os dircilo~ e deveres indIviduais e co1ctÍ\'os (tort,
7
50 E.'\TRAORDI~:\RI0 CONHECIDO E lMPROVmO. L A Lei p:lI.lliSt39.901. de 311.12.199 . 5'). enune'ou p"cei'o< b;,Ku' , euj" romPletn"o c""",,1 ,é C01OClC"""o ~, oldem d,:mu'
apenas impõs a dh'ulg3ciO, pelo Chefe do Executivo. do cmpleg,o dos recursos pnwcnknlt:S do crt,l(a c•••mO 'J1l\ rcgir~e co pNicr vis!..•d, ou. na !iÇa0 cxprcsc;iva de B09B10, como 'um mondo
aumenlO da aliquClI:lde 17 ptof:'l )8%. previslo no :ne~m(l d:ploln:l. 2. A proibição de ,'mcu\:U;;\11 'd"l d" ",,"erno público em público" (M! 28'101; Rei. pl A,ó<ri'o: M'n; Celso de Mello, Pleno,
dt.' ,ceeila de impostos prcvisla no nrt. 167, IV.da Con~lilui\ãO Federal, impede ~ fixaç;';\)de um~
j. em 12 It-t992, DJ,26'0-t992, p. 10103).
I, . prévia dcslinaç:'.o dl"~o;l"g ICCur~O~,11que não se. \'crilicot1 no prc<".cnlccasoM(RF 5f.i5.535/51; Hei.
Min. Elkll Gmde. Pknú.j. em 1':>.2-2010. DJc-OYI cHn:Jg. 20-5-20W. publ;c 21. ":.IC' lO) 7.41
240
da sociedade, em tempo re3.187, de informações pormenorizadas sobre (I exe- il'.:' Ainda como corolário da ideia de transparência, o parágrafo único do art.
•
:.C.~.,...31
"'~
.•.
,~,
• cução orçamentária e financeira, em meios eletrõnicos de acesso público . 48 da LRF exige a adoção de sistl:'ma inr.egrad089 de 2dministr8ção financeira
Para o atendimento da referida eXlgéncia 1egtll, o ano 48-A da LRF (inclu- " ! e controle, que atenda a padrãO mínimo de qualidade cswbeleeido pelo Poder
ído peja Le n. 131/2009) determina aos entes d;l Federac,')o que disponibili_ , Execuli";'o da Uniã090 e ao disposto no art. 48-.'\ da LRF
zem a qualquer pessoa fíS]Gl ou jurídica o acesso a infonn~lções referentes :lS
dC5pesas e receitas públicas. 3. LEIS ORÇAMENTÁRIAS
Quanto ã despesa, o ciwdo àíSjJositivo exige a divulgação ele todos os o aTl. 165 da Consl!miç2.o de 1988 indica como instrumentos normati~
atos praticados pelas unidades gestoras8B no decorrer da execução' do gas-
\'os do sistema orçamenlário:
lO, no momento de sua realização. Regulam~nlando tal exigência, o art. 72
I) o Plano Plurianual (PPA);
•~ do Decreto 'n. '7.185. de 27 -5-20 1O, determina a disponibilização dos se-' .":- 2) a Lei das Diretriz.es Orçamentárias (LDO); e
guintes dados: ' ,,\
3) a Lei Orçamentária Anual (LOA), que é o orçamento propriamente
a) o valor do empenho, liquidação.e pagamento; dito, o qual, por sua'vez, subdivide-se em três peças (art. 165, S S!:~,da Cf):
b) o número do correspondente processo da execução, quando for O caso~'.-~ a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
c) a classificação orç2mentária, especificando a unidade orçamemáriàf,;- e entidades da administração direta e jndir~l8,;
funçiio, subfunçao,'n,Hur~za da despesa e a fonte dos recursos que ~inanciâ~ b) o orçamento de ínvcsLtmenlO das empresas em que a União, direta ou
ram o gasto; . . c.,.,'" indiretamente, detenha'a maior.ia do cap~lal sócial com direito à votQ;' trata-se
d) a. pesso,a física ou Jl1]~í~ica benefici.á.ria do p~gamento, inclv._sivl( de novidade da aLLlaJConsLituiÇlO;'e . ):
"
I nos desembolsos de opuaçóes independe"(lles da execução orçarrie~~*i\ 'c) o orçan1ento 'da segwidade social. ' 't-
! ,ia, exceto n'o caso .de folh8 de pag~rnentp' de pessoal e de,'bc~efício,~t. Essás três leis (PPA, LDO e LOA), que devem ser integradas enUe si. sào
pre\'idenc-.iá,rio~; .' . ,.:': . '.,' '.-,~ ':.:1~ . de inicia['iv~ do Poder Executivo e são apreciadas pelas duas Casas do Con-
e) ô procedimento Jiçilalório realiz.ado,:]b-eni.como à sua dispensa 6y'~ gresso'Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federa1), na forma do seu
'i ,"',
q
> -. , • -'
.inexigibiJida'de, q1.:-aildóTal' o caso, com, número do. corresponde~~~:: Regime'mo Comum e nos. lermos da Resolução n. 2-CN, de 1995 . .i
processO'; e " ,i . Os fundamentos par~ a elaboração dos instrumentos normativo~~o siste-
f) o bem fornecido ou sen'iço preslado, qqando for O caso'; ma orçamentário brasileiro devem sú buscados na Lei n. 4.320/6~t~'na Lei
Quanto à receita, o ano 48-A da LRF e o-~r~. 7º do Decrclo n. 7.18512010 C;'mplemenlar n, 10112000 (Lei de ResponsabJ1idade Fiscal), que 7êstabeJe:,
exigem a divulgação dos valores de todas as reçeiws da unid?tde gestora, com- 'cem normas gerais de direitO financeiro. Caracterizam-se ambas'por' serem
preendendo 'no'mthimo sua natureza, relativas~: . leis normalivas permanentes, qúalificando-se como:ieis sobre Qs/eis do sistema,
a) previsão; já que todas as outras (PPA, LOO e LOA), que são de caráter temporário,
b) lançamento, quando for o caso; e _l
nelas deverão fundamenlar-se91.
c) arrecadação, inclusl\'E referellle a recursps extr<wrdinários.
89 Por "sistelD;; integrado" entcndr:-sc "as soluções de tecnologia da mfomlação que, no todo ou
'-87.. Por "libe'ra~'áo 'em lemp'ó.j-c3!" rn;c;,~'~~5e
".-,disponibilizaç2o J3S informações, ern meio cle- r,m parte, fllnClonandc em conjunto, suportam a (:xecüçjo orçamenL.íJia, fin"nccira e contábil do
trónico qUe possibiJil~ ?rnplo acesso p~bli~o, até o primeiro dia útil subsequentt à daw. do regis- ente da Federação, bem (omo a geração dos relatórios e demonstrativos previstos n;J.legislação"
I
I
lro mntábJ1 no respeCtivo SISTE1'>lA, ~un preJuíz.o do desempenho e d:'l preSen'<l(20 das r('lin;;s
de segur,ll1(<l operaCional necessáriOS 20 seu pleno luncionamel1lO" (cui, 29., ~ 2"" lI, Decreto n
(~iTt. 2£, S 2º-, I, Decreto n. 7.185, de 27-5-20]0)
90 O Dec;-eiO n, 7.185, de 27-5-2010, dispor.: ~obre o padrào mínimo clr. qualJdade do sistema
I 7.]85, de 27-5.2010).
88 Por "unidade £cslora" entende-se "a ulmiade 01\,::1nlCntári" ou ".c\ml)lístr?liv:J, que T('aliz;) ato~
integradc de ;1dJl1ll1í~'traçã~ financeira c controle, no ~mbilo de C:td;l enit da f'edcraç:;o, nos ter-
de [',CSl~Oorç"m('ntária, fin;mcdr:1 O,l ;J'-;lrir:lOnial,cujo lIlula" i~iYl (,ollõeq\l[:llcía, está sujeito ~ mos do art, "iS, p:H8grafo único, lIl, d" LRF
tomada de con~asanual"(art. 2º, 8 22. IV, ])e[)l'lO n. 7.i8S, de 27-5.;',(10) 91 SILVA,José Afon~o da Curso de dírrl/o (Qn~Ii1I1(I(ln.:ú pUWiI'O, 2000. P 710
247 243
ano do mand,Ho presidencial. cncerrando.se com o fim do primeiro ano do
3.1. Plano Plurianual
mandato da futura gestão, consoante dispõe o ADCT da Conslituição de
3,1,1. Noções gerais 19889;.
Ê execulado, pois. o PPA n05 últimos lrés anos do mandato presidrl1cial
O PIano PIurianual (PPA) é o instrumento legal no qual constarão, de
forma rcgiOl1<l1izada, as diretrizes, os objetivos e as melas d.l AdminislrCu;:5o em curso c no primeiro ano do m:mdato presidencial subsequemc, han~ndo.
destarte, execução entrelaça..u.a, com m:mdfltos prcSjci~ndais' dir1!,~mcs •.cir-'
para as despesas de capiwl c outras delas decorrentes c para as relati\'as aos
programas de duração continuada, conforme previsto no 3rt. 165, 12, da ª cunstância esta de\,tidamenfÊ: justificada por Tupinambã MIguel Castro do , .
Conslituição92. Define o PPA, em oUlras palavras, o planejamento das athida- NascirnenlO: "As administnkões dos governos que se sucedem, notadamente
des governamentais nos próximos quatro anos, tendo subslituído, com maior quando de coloração políticb partidária diversa, muitas vezes significam com-
abrangência, o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos (an. 23 da Lei panimentos esumques, lnic?-ando-se no\'os investimentos e se abandonando
n. 4.320/64), cujas previsões tinham duraç50 mínima de três anos93. .!. os anteriores. Tal maneira de proceder, certamente, traz prejuízL1sà continui-
Confonne sua própria denominação indica, o PPAvigora por mais de um .. ' dade da administração e à própria orientaçào estatal. Com o plano plurianual,
ano, embora não haja afirmação expressa de sua vigência [emporal91 ~ :~ pelo menos no primeiro exetcíciO financeiro do no\'o govemo, há uma orien-
Aliás, o texto c0nsllluc1onal diz caber à lei complemeni:ar dispOl, dentre ?;. [::leão de cOl1tJnuid.ldc_dc in;vcslimcr.to, nâ:) havendo atlucb ::"::Plur3 comum
outros ICm(lS, sobre "a vigtl1(ia, os prazos, a elaboração c a organização do ~~ em LOdoinício de um novo immdato presidenCIal. Além do mais, esta técn;ca
plana plulianual" (griíamos). . .l.~~:~... i!TIped~.que, ao in!ciar un:, rhandato presidf..ncial, não h(l,jaum p.I::<1oprevisto
!al comando, contll(~O,não" cncomra regl1lamenl3do, pcis 2tt a pr~~n" ..,,~, de poliuea governamental 4'. ..
te d~~a não foi editada lei complementar dispondo sobre a vigéncia-dõ'PPA". . :~:t-~...
Ressah~.se que, de aeor10 com o 9 4£ do art. 165 da CF, os pbnos e pro ..
no
H.~, entanto, no Ato das Disposições .Constüucionais TI~~'~itÓ'ri;s .. ...<.j I'~-k~~j: t
gram~s nac!onals, regionais setoriais previslqs no tex[Q constitucional deve-
(A.D~T) da C:onslituição de ] 988, prer:eiio que permile a ~(lnc1Usã6~B'2'qÚ~'b : ';r ~
:,?~!~9'se(daborados em consqn?ncia co"mo PPA99." . ,.; ,...
PPA'tcrn vlgtncia dp quatro anos. Com efeito, dispõe o art . .15, ~.:2~-:jn:do f... ~ :;-;:':i, ,.Vale destacar que nenhujn invcSllmento cuja execução ull:-apassc um.
ADCT qur. o PPA vigora "até o final do primeiro exr.rcírio financeiro do'ri1~n~. r'
~:!!~~::~;é~g:~ídofin;lnceiro poderá Sf.r !I"ii:::iadosem prévia ir;clusac no Plano rlu-
dato presidencial t:>ubsequcme": i . (..:
..i: .'::; ~ -~Gi1ri~\fi.~~I, cu -s~m lei que autorize a inc1usão,lsob pena de crime àe resprmsa- ~
,.,. F..,.•• , 1.•- .' '
Considerando ser de quatro anos o mandato do Presideme da Repiíbli~â ,.~ :;' bilidade (art- 167, 9 1", da CF). Isso quer dizer que os planos ap,O\.ados no
(art. 82 da C:F. com .redação dClcrrninada pela EC n. 16/97), concl~i!~to'p'~"} :r; ~".~i.i<-p.PÂdevem ser cumpridos. no decorrer dos quatro a1"!<?sde SLla'.igencía c
conscguime; ler o PPA a mesma duração96, a contar do inicio dó;s~gl;n'90 . ~~~~' q'We 'os.'outros. porventura esquecidos ou não menciona-d~s, serão obrigaw-
1.:,lJj,1utJ ~i.. :~ :~:i!l1i~~~~~ ~'ubmc(idos à 'apreciaÇãO do Podc'r Legislativo, par:t serem incl1Ji-
....~:': ~ .~ , d-''- PPA'oó
\;~ lt ',.{'. o~no .
• ~i:ir, .
92 Ressalte.se que, consoante dispõc o inciso J do ar!. 57 da Lei n. 8 666193, os ClmtralOS~d;;;i- - ..-: ' ...~
,~~~~;"';' ~,
nislralivos relativos aos projelos cujos produtos estejam contemplados no Plano Pludanual po-
dem ser prorrogados "se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto
':';,~~t~...
_; ~"'''::~'-l'~ . ' )'
.: :~.(: .9?: ~,it:n, por c~emplo, O Presidente Luis Inflcio Lula d:l Silv:l foi empossado (P:U.lseu ~gllndo
no mo con\'ocalóno~. - .' mandai o) emjanciro de 2007 c, dcslartc, a lei 11.11.653. de 7-4.2008 (publioH.la no DOU. 8-4.
93 CAl.AZJ\NS, Enúziu. Leisor\amcn/alia~ /lrasildta.s, 1997, p. 19, CASTRO, Róbison de. t\dmi- ,., 2008), disp6c sobTe o Plnnu Plurianual para o perl0do 200812011.
nls/ra(~oc direi/o financrim c ol'çmllt'11Uirio, J996. p. 66. I "li 98 NASCIMENTO, lupiMmb:\ Miguel C'Slro do. Da lriblllaçüo e d,) orçamo;/", c a nO\,(1(lms,;/lIi-
" {d:l. 1989, p. 19. Nes,.o;c~c1Hi<lo;LIMA, Edilocno Carlos Pontes; MIRANDA. Rogério Boucri. O
94 NASClMr:NTO. Tupinamb:\ Miguel C:l.SlfOdo. Da Idbul(lÇito c do ()!çamento (' a nOla Cansli/lIl-
(dO, 1989, p. :!04. . ¥. .
ti:'
prOlCSSOorçam::mflriO fedem! nrnslleiro, '.('106, p. 323.
99 E<;I:lO sob reserva de irl os p!:'lnos e progrmnas n:lcion:lls, regionais c :'iCIOli:m.? qu~ se refere
95 O di~.posili\'Od:l Lei Complemenl:lr n. IOlnOOO (LRF) que in:l cii5:'Orsobre o PPA foi \'cwdo
íl!:. Q li 4~do:ln. 165 d;>;CF (STl~ADI-QO 2i.'IIR), ReI. t.~in. l';1ulo Brossard. PJcno.j. em 20-10-1994,
pelo Prcsldcllle d:l Repl"lblic:l. .~
96 ~:l hipótese de se~ ;llleT":'ld:l,medl:llllC l'lllend:'l cOn5iiIUcion:l1,ti cur:-lç~o do m:momo prf:'sl-

denClal, lestará r.henlo\). por constguime, o perfodo de \'ig~nci:l:do rPA
~).
ii
;-'J. 2.t2.t99~, p. 3)[96).
100 Clü.r\iANS, Fm1;cio. Lt is o;'"çamr.llId:1(/~ !Jlar.!d'.:ls.1997. p. 22. .'
l;t
244 745 , I~
J
Relativamente ao prazo no qual deva ser enviado o projeto do Plano Pluria- 3,1,2, O PPA segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal
nual ao Legislativo, merece destaque o disposto no art. J 66, g 6!:.,da CF: "Os O dispositivo da LRf que iria dispor sobre o PPA foi vetado peb Presidên-
projews de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamenl3nas c do urçamen- cil1 da República. ESlava ele assim redigido:
lO anuêl.1serão enviados pelo Presidente da Repúbhca ao Congresso Nacional "An, 3<:'.O projeto de lei do plano p]urianuZl.lde G:lda enLe abrangerá os
nos Lermos da lei comp1ement2r a que se refere o 3rt. 165, 8 9~". O S 9~ dO;1,n \ rcspeCli\'os Poderes e será de\'oh'ido para sançao até o encerramcntO do pn-
J 65 da CF,por seu turno, diz ser atribuição d<l1ci comp1cml'l1i.~r dispor, dcntr~ meiro período ela sessão legislaLiva,
outros temas, sobre "os prazos, a E:bboração e r1 organizJçJo do p13no pluria- S l~ Integrará o projeto Anexo de PolíLica fiscal, em que serão estabeleci-
nual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamcntárí3 anu31" (incisO' O. dos os objetivos e metas plurianuais de política fiscal a serem alcançados
A Lei Complementar n. 101, de 4-:;;-2000 (Lei de Responsabilidade FIS- durante o período de vigência do plano, demonstrando a compatipilidade
cal), corno adia"nte ve!e~~s, pretendia regulamentar ambos os chspositivos deles com 8S premissas e objetivos das políticas econômica naciOl~al(de 'de-
constitucionais tranScritos, relativamente ao PPA. senvolvimento sÇ)cial
Todavia, em raz.,ià'do veto. présidencial a6.r~fe~do artigo, continua a vigo- S 2Q O projeto de que lrala o caput será encaminhado ao Poder legislativo
rar o diSposto no art. 35, 82", I} do.ADCTda CF: na esfera federal, portanto, até o dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder
o proj"etodo PPA deve s~r en\J-iádo,yelo,Pre?ideme da República ao Congresso .Executivo"IOJ. ' ,
Nacional até quatro rr:e~esan~.és ci,o,'.~nc.e~~mento,do pnmeiro ano de seu Apesar do veto presidenci2.1 à nonna supramencionada, COnLinuas~n'd6
mandato (ou seja, até o qú 31 de a'gQsto 9?CpJeleano), Qmmto aos Estados e obrigatória a elaboração e aprovação do PPA, p'ar força çl~exigência coris~ítu~
aos Municípios, caberá _às'Constituições Estaduais e à? Leis Org~mcas Muni- ClOnal(art. 165, J e S 12, CF)""' A exigência da eJalioração do PPA;aliãs; é-.
cipais, respectivam:l1tt, ~_ia~:~Jé~e~ t'.3l"pra~~J,'àntea ausência da lei comple- confirmada pela própria LRF,que, reproduzmdo a norma do sI" do.artl67
mentar prevista no inCiso I do 8 92 de/ait,'- i"6:S da Cf da Constituição105, proíbe a LOA' de consignar dotaçac p~ra invçsLjf0~~'~6"'
"Relativam'cnte' ~o'pjdz6~;e~~,.qÚ,~54,~~T~~;Ji4_~\:b'l\~do ~ projeto de ie~ do com duraçao supoior a unl ~moque não eSLejaincluído no PPA ou em lei:q~e
PPA para sançao pre'Si?~n,Cia(fe~p.?~~~IÉ.~~tBl.?\;á'o ao art. 32 da LRF,apli- autoriz.e a sua inclusão (art. SQ, S 52).
i ca-se, no âmbito fedcral',:o".~ispbs~~ !~-ô"~i,f._J5",82Q, 1, do ADCT: o projeLo Inexiste, por OULTO lado, a obrigatoriedade da elaboração de um "Ancx~
]; do PPA deve ser devqlvido'para a_sC!Dçãçt_â~-õ'eÍl'cerramento da sessao le- de Politica Fiscal" do. PPA, ten~o em vista o velO presidencial ao di¥posiLivo
i, gislativa do primeiro ai-i;o"'éiôi'111anclàto

pre~\~e~ci'~í:(ou seja, alé o dia 22 de
dezembro)IOI, Quanto' a65' Esúidos e aos -"~nicípi6s, caberá às Constirui-
referido. A supressão do referido anexo não ocasiona prejuízO aos objetivos
da LRF; se considerarmos que a LDO já prevê um' Anexo de Metas Fiscais, de
ç?es.Estaduais e às "LeisOrgânlcas'MuniCjp~!s: respectivamente, eStabelecer cOnLeúdo mais preciso, como, aliás, destacou o pr~prio Presidente da Repú-
tal prazo, ant'e"a ausênCia da fej'complernentar prevista no inciso 1 do 9 92 blica em sua jusLificação de veto
do art. 165 da CFJO'. .. '~ '
103 O vcto presidencial 20 ano 32 da LRF recebe as criticas de josaphat Marinho, que aduz:
101 CF, ut. 57, caput: "O Congresso Nacional reunir-.s_~~~,;mualmente, na Capital Federal, de 2 "corno execular o orçamenlo, como fiscalizá-lo, se vetado o dispositivo quc regulava a matél1?.do
de fevereiro a 17 de julho e de 1£ de agosto a 22 de df.ij:mbro" (grifamos) (nrugo com ledação orç~,ll1cntoplurianual' Não há o pressupostO para o cstabelecimento da Lei orçamcmária <llHJ<l1
dada pela ,EC n, 50/2006). :-. .., .. - .:: Não at("n~ouo Presidente que um artigo se vinculava necessariamente 8.0 outro e que velado um,
102 De aCOTdo.com a Coristítl1iç~o do estado do Amnzonas (art 157, S 9,l, 1), cabe a uT;1,,1ei era preciso encontHlr a solução para que a lei não ficasse sem um liame, que assegurará a elaboração
comp1emel1lar eSTadual dispor sobre prazos c e!"borJ.ç?,ó dn PPA, De acordo com o art óC! I (12 Lei de Orçamento Anual" (Probkm;)s contemporâneos do orç<1menlopúblico, 2001, p. 92).
<.lo AIO das Disposições (OJlSLílU(ÍOn?IS Transi)(irias (ADCT) da Constiwiç?io Amaz~n-e~5~ 104 MOTTA, Carlo~; Pinto Codho el a1 RcsplJn5abiJidadr fisw1, 2000, p. 321; WEJSS, Ferna:1do
(acrescentado pela EC n. 44, de 15-12-2003), alê';1 (;utrada cn1 \'igor da leI complementar CSI~-
Leme. Plincípins lribuló rios' c finorlcriros, 2006, p. 250.
dlI?.1;mtennrmenle ,erf:rid", o projr.1Odo PPA, p~na vigtncia alé o final do prirnriro exerrir.io
105 CF,8.<"I.167, fi }2: "Nenhum investimento cuja cxeruç~o ultrilpas~e u;r, exercício financeiro
hmmeeiro do m",ndato go\'crn<lmrntal subsequentc, ."el? enc<!l11i!lhadoaté Irés rnr:ses antes do
poder:: Sf'f iniciado sem pré\l8. tnclus~o no plano pluria:1lJ<ll.ou sem lei que aUTOrizea inr!us:lo,
c:nce:-rameI1lOdo pr:mt'ir'o exercício financeiro c ('el'olvido p~,a s:mção ate 0 (nrtrr~m("nto da
sob pcna de (I-ime de respons~li)llid;)de",
scs."ão legislaliv<l
246
I 247
I
J
,_.y __
'fi
__ o - ••
j
~;
..
as empresas públicas e as sociedades de economia mista (art. 169, @ I., li,
,I
I
II 3.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias

da CF)1l0
n
I 3.2.1. Noções gerais Percebe-se, numa leitura do @ 2" do art. 165 da Constituiçáo, que a LDO,
I
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi a grande ino\'açáo introdu:i. como o PPA. também indica as diretrizes, priorid<1des e objeth'os da Admii1is-
da ,pela Constituiçào Federal de 1988 no sistema orçamcl1lário nacional. Re- tr<1çàoPúblic:'l. Dele se distingue, no entamo, pois enquanto a LDO, C0l110
f~nd.a lei, segundo o ~ 2!2do ano 165 do texto constitucional, tem as seouinlCS °
meta? cxpliclia quc o Poder .Executh'o pr~lend~ realizar no exercício finan-
fmahcl:1des: o ceiro subsequcme, na lei do :Plano Plurianual a 'pretel!s:10 é mais ampla, po!s
. a) estabelecer as metas e prioridades da Administraçáo Pública federal, diz respeito a mais de um ex~rcício financeirolll. No dizer de Est~'\"ãõ'HOlTa-
mclumd? as despesas de capital para O exerclcio financeiro subsequeme: th, o designio constitucional' da LDO é dizer como 0 PPA "deverá de ser pOSo
b) onentar a e1aboraçáo da lei orçamentária anual (LOA); to em execução nos vários ~xerCÍcios financei~os que se se'guirem~ como se
c) dIspor sobre as alterações na legislação tributária'''; eSlivesse a desmembrar as ~irell;zcs, objetivos e metas apontadas naquele
o) estabelecer a politica de aplicação oas ag~ncias financeiras oficiais de
fomento. ~
plano em vários excrcicios"l ~2. i fi
A LDO liga os objetivos de médio prazo estabelecidos no PPA com a açiio ' ::
Cabe, ainda, ã LDO:
de C1lrlOprazo da lei orçamcrn,lria anual. Funciofl:1, assim, a LDO cO!flO o elo . ,i~._'::
o a) estipular os limites das propostas orçâmemárias dos poderes (nrt. 99, ~
entre o PPA e a LOA, cOltlp~rlbilizando as diretrizes daquelt: plano à ~stil11~.- H
]-, da CF)'07, do Ministério Público (art. 127: @ 3", da CF'08) e das Defenso.
nas 'pllblicas (an. 134, S 2º, tia ÇP(9); .
li
tiv:l.d;}s dispOnibilidades financeiras para determll1ado rxercício }'. '. . H~
Discute-se no meio doulrinârio se a LDO é U!TI2 lei ánua. Enlrela~t~:.'p~\~ __ ~_~~ .:;,:'''~'
I?) autorizar a concessão d~'q~~lquer \'a);;iigerri"'olJ ::>urncmo dC.remu-
a maioriíl dos autores, não existe la~ dú0~(I,,visto qur.. (lo referida lei: demr~~:-_~;:,:~ _'',= 1:1 .....~;,â...
E ••.. ~;_
ne:~.~â~,a ~riação de cargos/efnp_~.~gq,s.e
funç?_e~ ou~alteração de estrulu-
r:..~~
...
~~rrelras, bem corno ~~~~ipJ.~s*~9~~~~ ..c.~.hlr.at:~:çã.o.depe-ssoaJ, a quaJ- ~urras :unçõbes, serve para di:s~or so.bre,absdes~e<d.i15,1.1~
jIn.ancelTO su
capital p:/:a
o ~~~,r~Oç~~~-'-i(
sequente e para onentar a c a oraçao Q el orçamenlul1Q amlQ:. ::}..
..~~{}I\
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~.
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~ue.r tI.tulo, pelos órgãos e' eiÚi~ã.':~.é(a~~~~.q~hjst~ÇãO direra ou indireta
sela, para cada ano, deverá se;" elaborada uma LDf)lH. '::':.''il
(mcl~slve fun~a(ões instilufda;.~ ,tR~h~~~~
p_e~o-:Póder Público), ressal ...•"das 4 • ~- ,- "l." .•
. :'Zi~':""
~Jt~~'({~~ll'tt}';
..
--------- ....-!~:'~.:.;':,;~~:~\Yt~~~\J;Jf'::.",
106 .A expressão 'Icgislação tributárÍa;/~oritid~'\1"õ il.~~f'db"~rtJ':165 da Const't . ã F d -
110 ócgundo o 51F,' inobservanci,. por determm,da lei, d, norm' conSlitociona: qoC"ê3;',::}~1
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ral tem sentido I
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aIO, a rangen o em. seu.c0T!.te.údà."Sémântico njo~só alei em sentido rormõ11

~as qualquer ala normativo autonzad~ .pel.. "p~\h'cipio-'da iegàiidâde a criar majorar ahe;a;
"
cion' o ,umento das despesas com pessoal a exiSl'nda de ,morilaç'o
169,9 j!l:, 11, CF), -não induz à sua inconstitucionalidade,
cspcetfi" na tOO (an:,
ímp••rlindo apenas a sua execução no .i'
exercido financeiro respectivo. (ADI1.5851DF, Rcl Min. $(púlveda Pertence, Pleno,j. e.m'19.-
..
,•• .'-:l~
':?:. ~
a rq~ola ~u base dc c:tlculo, e.xtinguir'tribúro oitênÍ'~'elá~ãolt;-t.le.fi~âr ise~çocs anistia ou 12.1997, O), 3-4.1998, p. 1). No mesmo senlido. STF, ADI-MC 1.42815C, ReI. Min. Ma~t1c~~ ) ~e
rcmts~~ (5TF, ADl.MC 3.9.49/DP. Rd. Min. Gilmar M~ndii,"PI~r';Ó:/;im '14.8.'2008, ~)e. Co,,'a, Pleno,j. em 1'-4.1996.D).1O.5.1996, p. 15131. • ,,c( . lU
J48 dl\ulg. 6-8-2009, publlc. 7-8-2009). De acordo com o julgado citado a previsão na 1J 1 NASCIMENTO, Tupinambá Miguel Castro do. Da I';PHraçt1o e do orçllnlenlO t a nova Consti- : ~i K'
LDC das ~he~açoes na legislação InbUlária deve se basear nos projetos em' lramitação no li,jÇ~O.1989, p. 206. {g:'6 ~~i'~K ..',~~!
Poder Leglslallvo. .; •. .. ...,";';-~:.-
.•.J.~ ...
.
.-,.
;.
112 HORVÁTH, Estevão. Orçamenlo público e planejamer,to, 1997. p. 131. "'11~ .~~.:,
..'.r.~.;~,.:.~~.~.~t.,'
..." .I,.).',
1"107 PorI entender ser ncccSS:'I.ria.,a panicip'ção do Pod .I)' "'d" t,;."-A. I!.f/'fi
er u leI no na xação (pela LDO) do 113 Nesse sentido: LIMA, EdilbcllO Carlos POntes; MIRANDA, Rogério Boueri. O processo or- 'k ... .
mlllc (e su~ pr~~osla oTÇIment:'iri:l. o 5TF, em algumas oporitmidadé~;:.de"reiiü 'n- sus cnsao çamcnt:'irio redeml brasileiro. 2006, p. 324', NASCIMENTO, Ed::on Ronaldo. Flnanras Ilullficas - :. ;.~t -- •. ! •• . ~.
d." ° .,
cõlU{cl<!fda \'Igfncla de disposiçôes l('gais que fixaram I" .' ~, '~~~I
ImllC percr.ntua
d' r.••.l'I ...,,:...••• P
e partlr.lpaçt.o doJu- Ulli(}o, Esrado5 c Municfpi(ls,i2002. p. 145. \ ~ 'J 1f'~,:~
.:~::~
I~l:\no no ~çamcnlo sem :l inlcrvenção desse Poder. Nesse seníido:"ADI-MC 468/PR Rei ] 14 Nesse sentido: CONTI. José Mauricio. D,l'cilO jinlll1cdro na CDllstilui{do de J 988. 1998. p. -
:,1~11. ~1r1()~ \('11050, Pleno. J em 27-2-1992. D), 16.4.1993, p. 64)0; ADI.MC 81 O/l'R' Rei'
..
.~
B2; PINTO fERREIRA. Comc/1ll1rios â CeJnslillli(ilo brasilrila, \'. 6, 1994, p. 77; NA5C1Mt:N'rO.
,:11n. t:ranclsl:_o Rezek, l'leno;j. em 10~12.1992., Dj, 19.2.1993, p. 2032; ADI-MC 84BIRO: Tupmnmbá Miguel Ü1strO do. Da IltlmlOCeO c do orçamelito r 11nov(\ C01l51i1ui(iIo,1989, p. 206-
~cl. Mm. 5.cpul\'cda PCllcnce, Pleno,j. em 18-3-1993, Dj, 16"1.1993. p. 6431; ADI.MC 1.9111 /.07, No 'mesmo sentido jâ drcintlllJ 5TF: WAordinári:t vlneul1'lçl\O da Lei clt: DirCllhes OIça.
R, ReI. Mlll~ lhnal Gak:'io, Pleno, J. cm 19.1] .199B, D), 12-3.1999, p. 2. ment:\rias a um exercício fin:;ncC'iro determinado define-lhe a nnlllTC2a esscndalmcnlc Ir:tn~l-
lOS P:u:'igra,o acrcscemado pdn EC n. 45. de 8-12.2004 ,ó:i:1, :nr;Jl\lindo"lhe. em con<;equtncia. cfic:\ci3Iempor<t1 Hmir:'ld:'l(:\Dl-QO 6l2!RJ, Rei. Min.
Cd"o ue Mello, Pleno,j. em 3-6.1993, O), 6.5-1994, p. lO,S-l.).
109 P:lr:lgmfo acrescentado peln EC ;'I. 45. de 8-12-2004.
249
248 I'"
.f'1
No âmbito da União, o projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias a) dispor sobre equilíbrio entre receitas e despesas (an, 42, I, a);
•
rI
(LDO) deve ser enviadCJ pejo Presidente da República ao Congresso Nacio- b) dispor sobre critérios e forma de limiwçào de empenho, a ser efetivada
nal até oito meses e meIo antes do encerramento do exercício financeiro (ou nas hipóteses'previstas no art. 92, caput e ê 32, e no inciso II do 9 1.9. do 3rt
sep, até o dia 15 de abnl), conforme art. 35, g 2", 11, do ADCT da Consti- 31, ambos da LRF (art. 4", I, b):
tuiçào de 1988. Quanto aos Estados e aos {v!unicíplOs, (<lber:'!às Constilui- c) dispor sobre o controle de custos e a í"\\'aliaçãodos resL1lladosdos progr<:t-
ções Estaduais e 3$ Leis Orgànicas )'vlunicipals, rcspectÍ\'(1l1lcmc:, estabelecer I11{\S financiados com recursos dos orçamenlOS (an. 4£, l, c);
13] prazo, ante (13usênciJ da lei complementar pre\'isla 110 inciso 1 do 8 92 d) dISpor sobre demais condiç6es e exigénc18s para lransferências de re-
do ano 165 da CF cursos a entidades públicas (art. 4£, lJ, de o ::Irt,25, S ]£') e pri\'aC!as (art. 4.<:',
Na esfera federal, o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) !,J, ele o art 26, caput).
deve ser devolvido para a sançAo presidencial até o encerramento do primeiro Além destas funções, outras tantas encontram-se dispersas por Lodo o
período da sessão legislativa (ou seja, até o dia 17 de juJhO)115, conforme o art, plexo normativo da LRE Assim, ao lado do indicado no art. 4£ da LRF,a LDO
35, g 2", li, do ADCT da Carta de 1988, sem ci que o Congresso Nacional também deverá:
estará impedido de iniciar o seu recesso de julho. Com efeito, consoante dlS- a) orientar a elaboração da lei orçamentária anual (art. 5Q, caput);
p,õ.e o.aEt".~57, ~ 22, da Constituição, a sessão 1cgislativa não será interrompida b) estabelecer a forma de ütilização e o monrante da reserva de contingên-
sém.'~d'~_Vida'aprovaçàodo projet.o de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). ela que constará da LOA e que se' dest,im!-aO,atendimento de passivos contin-
Q~~1-ít'à;~bs Estados e ao's M~nicípíos, caberá às Constituições Estaduais e?s ge.ntes e outros riscos e evento$ fisçais,impreYisto:Úart. 52, lU, b)117;
Leis :Orgânicas Municipais, respectivamente, estabelecer tal prazo, ante a au- c) definir o índice de variação de preços, o.qual-servirá como llmite para
iêr;Ci~'drléi complementar prc\'i~t~ no inciso I do S 92 do art. 165 da CF116. a aLUalização monetária do prinç:ipal:d? ,.d.ívidp.:mo.bilÚriarefinancii3da (art.
52, S 32), sendo vedada, por conseguinte,:a,a.plicação de qUálquer outro índi-
{i,í;A"LI50'segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal ce (ressalvada a cxistênciade r_onDa'preYi:si~-'çjn)~gisJaçâoespecífica);

~~~:J?::'~f'
' "."-.-. - .! d) nó caso específiço. da Unj~o, dis'por a'cerca' da 'demonstração trimeSLral
As'funções_da Lei de Diretrizes Orçamentárias, como vimos, são estabeJe- referc.~lteao impacto ,e custo fiscal' das operações re.ali?adas pejo Banco Cen-
cídàs]J':lo{2Qdo art. 165 da C~nstituiçao d~ 1988 A Lei de ResponsabiÍJda- tral do Brasil (arl. 72,' g 2"); .
.d.G.Pjsc?;.l, ,regulamentando, neste particular; ü\exlo çonslitucional; define as e) eSlabelecer paiâmetros para'a prog~anla'ção"firia~ceira e o cro11ograma
~l~nçôe~.,d?-LPOcom maior especificidade. ,., mensal àe desembolso do Poder Executivo (an. 8£, é.aput); ~,
PelO'lfl.¥ dOaLRF são finalidades da LDO: D indicar as despesas que ~ão s~rão objeto de' 'limitação de empenho,
respeitados os limites para aquelas definidas na LRF (art. 9Q, @ 2.9., in fine);
g) dispor sobre a concessão ou ampliação de incentivo ou be:lefício de
115 Cf; art. 57, wput: uO Congresso Nacional reumr-se.;: anualmente, na Capital Federal, de 2
natureza oibutária da qual decorra renúncia de receita (art. 14, caput);
de fevereiro a 17 dejulhó e de ]£ de agosto a 22 de deze!:nbro" (grifamos) (artigo com redação h) definir o valor da despesa considerada irrelevante, a qual não precisará
dada peja EC n. 50/2006). Na pr~lica, contudo, tal prazo nem sempre e observado. Cite-se, cumprir as determin~ç6es do art. 16 (art. 16, S 32);
como exemplo do afinnado, a Lei n. 11.439, de 29-12-2006 (que estabelece as diretrizes para a
elaboração da LOA de 2007), que foi publicada no Diálio Ófi-ciaI da União da mesma data (Ediçào
Ô definir os perc~ntuais referentes a despesa total com pessoal de cada
extra). De igual modo, cite-se a Lei n. 1 J .514, de 13-8-20.07 (que dispõe sobre as diretrizes para
órgao se diierente dos estabelecidos no art. 20 (art, 20, S 5.9.);
.. <j.l';l3bor(lçãoe. execÚçà'o da LOr\. de)008),- que foi publlc2d<l no DOU, 1'1-8-2007. j) dispor acerca dos casos em que poderá ser contratada hora extra, mes-
I
116 De acordo com a Constituição do Estado do Amazonas (3rt. ]57, ê 9!!, 1), cabe a uma lei mo ocorrendo o excesso de 95% do limite com despesa de pessoal (3rt. 22,
complcmentarestadual dIspor sobre pr"zos e elaboraçjo da LDO. De <lco~docom o art. 60, 11, do parágrafo único, V); ,
'I AlO das Disposições Constituciom,i~ Tnmsitórias (ADCT) da ConstlluiçJ.o Ama::onense (;Jcres-
ccntado pcla EC TI. 4'1, de 15-12-2003), alt a entrada em vigor d<l lei complemenl:u estadual
, anteriOl1m'nle re-ferida, o projeto da LDO scrá enc"ll1mhado ate sete meses do enCerf:'llnemO cio
1~ °
exerCÍcio fmancr.íro e de',olvido paIa s::lnção ;1Eé encerramento ào p:lmciro penado da sessão 117 O vet() presidencial à "línca a do ];]CiSl) 111 co art. SQ da LRF impede o uso d:1 res::r\';J de
i legisla,ívil. contíngencia p.H<\cobenurJ dc restos a pag~\r f.\u.:del1les as dIsponibilidades de caiX.l
f 250 I 251
L "","""
__ "",,,,,,,,.,,,,,,,=,,,~=_=~~_._.-----~-------- ~
;
k) dispor sobre a inclusão de novos projetos na LOA e em créditos adido. d) a evolução do património líquido nos três úllimos exc,':":";-:".':~'::•.~~
nais (an. 45); cando a origem e a aplicaçãO dos recursos obtidos com pri\..i:::,h\';."::. ::'l
I) estabelecer condições para o Município custear despesas de Outros en. hou\'cr
tes públicos (an. 62). e) a' a\'ahação financeira e atuarial dos regimes geroJ de i'';'':\.:':'<:.~~:.i
.
:,1.
'I
Amerionncl1le à LRF,er<la LDO, para a maioria dos Municípios brasilei. cial e próprio dos ser"idores públicos. do Fundo de lImpare' .,,' ..: ..:' :.:'.
ros, apenas um mero indicador de intenções genéricas do go\'erno. Com a (FAT)12I e dos demais fundos públicosJ22 c prog~all1a~eSl<ilJj~.:~' H.ta\!\ .,.1
promulg~ç:lo da LRF,como bem observa Amir Khair, "a LDO den~r<iser um aluarial; ..,~ "',:,,_:..,.\ .' ~. ,.' 1..
verdadeiro instrumento de planejamento e norteador da elaboração da Lei ::.. . d .. ~,.\'\.'\.i.I~.~.1
O demonstralivo da cstiqlativa e compt::nsaçao a renunCi:;'l,~ \ ••
Orçamentâria Anual"1l6, como exigido pelo texto r::onstitucional.
maroem de expansão das dE$pesas obIjgatórias de carâler conlil\i:.d\'
Imponante inovação da LRF é que, anexos à LDO, estarão o Anexo de b !. .' ..••. k','u. I • \ \ ••.
Como se \'~ a LDO e seu' Anexo de Metas FiscaiS repT!~S(ll ..h\ \
Metas fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais, que, desde 2001, devem ser elabora- , To- .• bl' 'd O' 1\ 'l.I\\:h)\\
memo necessário para o pla)1ejamento. a avahaçao e pu ICI a ~ \.. '
dos pela União, Estados, Distrito federal e Municípios com populaçãO supe-
rior a 50.000 habitantes. Aos Municfpios com menos de 50.000 habitantes é financeira dos entes públicoi. 1 '
- - de "leI d e Dnetnzes
A apresentação de proposla . . O rçamenlall. . "\"\1\\\'1
~• . qlll'.
facultada a elaboração dos anexos desde 2005.
não contenha as metas fjsca~ eon.figura infração. administrativa O:'Il\lIil:l~ ~t'1~
Antes de procedermos ã análise de cada um dos anexos ciladas, cumpre
, : . .. .,~. .l o 10') \' Yl I.,"uul..:\
de finanças públicas (an. 5~;.1l; da lei n, 10.028, ue L-. -_l .l,.
ressaltar que, no caso àa União, a mensagem prcsidencial que rncaminhar o
seu projeto de LDOapresemarã, em allexo especifico (an. 4", ~ 4". da LRF): com muha dr. 35% dos ve~c.im." eiHós"a~ua{s dó agente q'ue .1l1l'der \';\l.I~'II.
'. '.'. - ' .' - . I( -~:-: I'J ( :\
a) os objetivos das polilicas monelária, crediríci2 e cam.bial, !Je.m como os sendo o pagamcmo da mull~de ..~~~~~sp~r:sE1~i~~d~de pessoa an.), ~ .
'1" .~ _'
,
:
-'" -;.- parãl!1etTOSe as projeções ::~ ti ~:.eU5principais agregad0s e vanzvcis; ~
<"_~;.7.:-:-':l~
•.r_ .. , b) à~'-rne[aSde inOação, para o exercício subsequcnte. lei 1002812000) ~ 1~'.:'f:/;:1}ii$ii~?~1't.,;-,
:,.~~~I~~:i:1\?J~~iZ~T~;c~!.:./[b~
•~:.•.•
J}',. ~' ..
..::~i-.3;2.2~1.:;;J\nexd de Metas Fiscais
ç~~.~
3.2.2.2. Anexo de Riscos F15~~~~.i~;~2?á.~~it~~-'~'~'."f.k::>'.s"
~ n.i'
..i::: .' .
,t ..•..' •..•
'H'! ,H:,,!'i'I..-:JrJü',"~.rt".
~ ;\'~,'I,{..:,,~:':':~1:.~v.:"-',~
. O Anexo rlL Riscos fiscais oa LDO ''',ará (an;,!", ~;;3":da .LRF):
:.".J.:~",~.:t,~.:.J.< {;.t:,;.Io,'j,':I'~l .~-••.
_ ".i ,~~~:PJ.l_~ex~de.Melo~ fiscaís da LDO deve rã conter (art. 4", ~ 22, da LRF): .'" a) a :l.valiação dos passivos contil1gentt;s.;l.~..:'~";,>.~~ H .•..•4'.
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l;'~.'a) .a~,rnet?s_~nuais,em valores conemes e constantes, relativas a receitas, b) a 3\taliação de outros riscos capazC;-~e
,{,jl~t;";fã •.•:,,~'."'~
âfelar\ci
.cont~'públiCf\~:
~..,q,~.,..•.
.•••.•
,.. ~~')~'::ct,;l)li~
~ .,; :..\;:,. ~esp~~, ~~llad9s nominal1l9 e primánol2o e montante da dívida pública, c) indicação das providências a ,serem tomad.?s,'caso ,o.snSl(. ' '
.,;•....
" ..•.• < •.. 1".''',;:J~j,.~?,.• ~,".",I'.'.
\ ;::.!~~.:::~t::'~para o.e?<~rcf.çlO
..
a que se refenrcm e para os dOISsegull1tes, sendo, na prática,
.
.
crcuzem.
_J , ~I\o
":'{;~;(.~~g,(~r~(!~''',;::~;~',~~'
l~;l .•). '.'~~.- I
".(,""~.. "",,'1 ~I,.)~' .••••. ,r(H.-
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, :< •• .1,,-'.~ melas [nenals;' ~.
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Exemplo desses riscos seria '~'ili7";;enío"das despes~s pCSSOllI'l'l . ge
rt;2r;~i,.;, "~. b) a.~.~:~}~~ã?~?.5'!,TP.r}m_~nt?~~~:~e,tas do ano 3nlerio~; .
\,"~."Y:'Ao<,ft.". \~/ c) dernonstranvo das metas anuaiS,' Instrufdo com memóna e metodologIa
ça de e"entual decisão desfavó~á\;ei à'p;;;f~itur~'~;" piô~eSso'j~d~c11'1"I'OV ';
. . ~ .. d. '-'lIste ~'l!ll fi 1
. I" ,~"I,.. ',.I!' ,);:.J:!-', ,'.'" ,(.", ~ :'.' '": ....c . do por parcela do funcionalismo no qual se~re!yIn Icava.rc:l.l ,. .
ae cãlculoque justifiquem os,~I.
'. <~ ., ••~ ',,,.' , "1. .•••••••••• ,:...
resultados
..". .•.••..
pretendidos, comparando-as com '•.as
~ ••• ,.
não concedido em desrcspeito à lei salarial emyjgor/.j!?ii; .•:!~i:.!l}-'~;d'~':J •
fixadas",.nos".,~tr~ exercfcIOsarüeriores,~ ••.e evidenciando a consistência delas com .' . -. h 'A 'o de Rls(OS
-':"1 •••• ~_< .•• ,;'~~ ••••••• ~., w. , A apresentação de proposta de LDO que não conten a o ne~ .I
as premissas e'os objetivos G<;lpolítica econOmica nacional; .. .' d' "p !,. - Mltlllr1pn s,
..-:.'t~'.;','
'~~'! ,.~ - : .: Fiscais configura infração político.adrnlnlslranva os ,releltoS ,. ~ :
.r ..
. d
sujcna ao julgamento pela Câmara dos verca ores e sa~clO~~, . .
'.' da COll\ ill:flS~l1
..,..
'cl., ,,'J-;;'i.l~l~l.J.';,;'ki.'I';,;~ {.q t '.
ção do mandato (art. 4". Vil, do Decreto.Lei 11.20l/67). .
IIB KHAIR, Amir AntOnio. ui d( Rt.sfansa1Jilidad, Fiscal: guia de orientação parn :15 prefcituf;l$.
2000. p. 21.
119 Resultado I\'omilwl é a dlh:rcnça entre ::~ receit:1s (' a~àrspcsas públicas. lllcluindo fl"ct:1I:l5 e
• , t) k 11.'I.I'JI)il:
dc.c;pcsas financeiras, os drilos da inn",t.;':'o (coneção monetária) e da vari;lçllo ("mbi;ll. !:quiv:'ll,. 121 O FAT é pl("visto 112 Lei n. 7 998. t1e l1.].1900, altcr.lda pela LeI n. 8.01 . t •
• 'li. \.1'1 jl11 '.
ao aumelllo da df, ida públlc:lllquida em um dCICnnin:ll!o período. 122 Ver art. 167. IX. ll:l CF 3Ct:rC:l da Instituição de fundos. Sob::e. os fuml<}~ 1':-1"' l •• ',
120 Rrsullado P/mutilo t ti difcrença cl1lrc as reecilas e as despesas rúblic:ls n.io í:nancc.ras. 7l:l 7A.da Lei 11. 4 320/64.
252
11
l! ~
"
~
li As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à
3- 3-' Lei Orçamentária Anual
r
<r
3.3.1. Noções gerais
seguridade
orçamento
social constarão dos respectivos
da União (art. 195, S 12, da CF).
orçamentos, não integr2ndo o
1
i
I
i\ LOA deverá conter (art. 2£, S 12, da Lei n. 4,320/64):
A Lei Orçamentária Anual (LO:'\.) comerj a discriminaç;l,o da receita e
a) o sumário geral ela receita por fontes c dtl despesa por funções de Go\'erno;
despesZi de forma a c\idcnci:1f 3 política econâmico-fíllê\J1Ceira e o programa
b) quadro demonstrativo da receíl<l. c dcspcs8 segundo 2S calegorias eco-
de lrao.,dho do GmTnlO (are 22 da Lei n. 4.320/64). É com base nas autori-
nôrnlC<\s;
zaçües da LOA que as despesas do exercício sà.o executadas.
c) quadro discriminativo da receita por [antes e respecliva legislação;
Se durante o exercício financeiro houver 3 necessidade de rea1ização de
d) quadro das dotações por órgàos do Governo e da Administração.
despesas acima do limite que está previsto na LOA, O Poder Executivo sub-
I
O orçamento deverá conter, amda, a fixação anual do volume total de ti-
mete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional.
tulas. da 'dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao
De 2cordo com o S 52 do art. 165 da Constituição, a LOA compreenderá:- e..}'" programa: de refonna agrária no exercício (art. 184,' S 42, da CF).
a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos ~t.ô ":," Os 7" do arte 5" da Lei Complementar n. 1Ol/2000 (Le] de Responsabi-
t
c entidades da administração direta e indireta123; :<~;;.~
lidade Fiscal) assim estava ~edigldo: "O projeto de lei orçamentária anual será
°
.b) orçamemo de invesli.me.nto das e.mpres~s em que a uniã.o, direta ou. ..'.~.~.~
.•
".FI:.::.~ ~
en'sãnünhâd'ó ao'Poder Legislativo até O dia quinze de agosto de cada ano",
indlretamente, detenha a malOrIâ do ((3.pilal sOClal com dIrelto a VOlO; .o'. i ~:r~,- . ''''Tódáyi'a;' tendo sido o referido parágrafo velado pelo Presideme d.a Repú-
c) o orçamento da seguridade social, àbrangendo. todas as entidades e 6r- >:'":+~{
blic.a,aplisa-se, na esfera federal, a regra do an .. 35, S 2', inciso lIJ, do ADCT
gãos a ela vinculados, da 'administração direta ou indireta, bem como os fun-' ~~'14W!5~i .d~.,Çf: .~~v~r~'o projeto de LOA ser enviado pelo Pre;;iQente da RepúbliCa ao-
dos e fundações instimídose manlidos pejo Poder Público1H, ' :' :~:~!F"'f~
'.
de cada
O orçamento fiscal e ode investimenlo, ~ompalibilizados com o Plano .',t~''1 '. Congré~só~'Nàcional
~i~
até quatro meses antes do encerramento
'fi~~ns:~it? :('Ou seja, até o dia 31 de agosto). Quant'o aos Estados
exerci-
e aos
Plufl.3.nual, 1e[8.0 entre suas, funções a de re~d~zl[ desigualdades intei'-regio--:.:~~:~< .;
11üri.yc#;f~?',_ ~a~erá ?s Constituições Estaduais e às Lei Orgãnicas M1lilici-
nais, segundo critério populacional (an. 165; 8 79., da CF). ~. ;.~::
pais, resF;t:<:ti.\~amente, estabelecer tal prazo, ante a auséncia da lei comple-
A proposta de orçamer:to'da seguridade ¥~cial será elaborada de forma .~.-
mentar prevista no inciso 1 do 8 99. do art. ] 65 da CF
. integrada pelos ó;-gAos responsávels pela saúdc, pre\'ldência social e assiSLên- :;;'~~~
N~âmbú,o da União, o projeto da LOÃ deve ser. devolvido para ;'.s3nção
cia social, tendo em vista a.~metas e pri,?ri~~d,~s estabelecidas na Lei de Dire- cl~. presidené~al àlé o' encerramento da se~são legislativa (ou seja, até o d'ia 22 de
trize:: Orçamentárias, asseg~rada "a cada áreifa gestão de seus recursos (àn. ..2fl. dezéinbro125), conforme o art. 35, S 2", inciso 1Il, do ADCT da CF 'Q~anto
195, S 2",. da CF). Tem-se, pois, que a eJaboia~ão do orçamenlO da seguridac"1
aos Estaqos e a05 Municípios, caberá às Con'stituições Estaduais e 2S Leis
de SOCIale mtegrada, mas sua execuçao, descentra1Jzada. :,.~.~
Orgânicas Municipais, respectivament.e, tal prazo, ante a auseD-
estabe]ece~
, ..~.
.:; ;;,,,~,
cia da lei complementar prevista no inciso I do 8 99. do art. 165 da Cf126
123- O STF já decidiu qüe o princípio da autonomia uni\;ersilária (an. 207 da CF) não t irrestn- 'i:~
to, mesmo porque não cuida de soberania ouindependência, de forma que as universidades -~.~~
s~b~etem-seà nonna do ano 165, S SI!,I, da CF (ADl.!'.ü~::1.599JUI~ Rel. Mm. M.lllfíClO Corrêa x i
125 CF, art. 57, caput: "~ Congresso Nacional reunir-se-á. anualmente, na Capital Fede,al, de 2
.~}~no,j.em26.-~-1~98,PJ)$:~~,2qOl, p;,430): i: ' de fevereiro a 17 de julho e de ].9.de :1gosto a 22 de àCZLmbro~ (grifamos) (anigo com rcd:1ção
124' Co~fj;;'~~, <"l respeito', o seguinte. julgado do 511< "Progrrtma de Integraçào SOe;"l e de
d"da pela EC n. 50/2006).
Formação d~ Patnmon:Q do Serviàor Público - P1SIPA$EP Medida PrOvisória. Superaç;l(), por
126 De acordo com a Constituição do Estado do Amazonas (art. 157, ~ 92, 0, cabe fi ui'1?lei
s~a com:ersao em leI: da contestaçâo do preenchimento dos requisitos de urgência e rcln'dll-
complementar estadual dispor sobre prazos e elaboração d::. LOA. De acordo com o ano 60, I], do
Cla~ SendO a co~tribu;ÇãO txpreSS<lmente aUlorizad3 pelo arl. 239 da Constituição, 8 ria não se
op~em as restnções COn5lameS do~ 8Tligos 154, J C 195, ~ 4.9.,da mesma Carta. Não compro- Ato d2S Disposições ConstituClQnais Transitórias (ADCT) da COllstituiçáo Amazonense (acres-
meLe;; iIlJlOnOrflla do orçamento (i:-! "egmidade social (Cl~ an, ]65, ê 5£, 1lI)" a;ribuíção, à ccni8do pela EC n. 44, de 15-12-2003), até a entrada em vigor da l~i complementar ~sl,ldua1
Serrelana da J<eCeHaFedera] de ?dmir.istração e hscalização da conlribuição em causa" (ADi ,lnicrior mente rdelida, o projeto da LOA do Es;auo será encam!nh:!do até dois meses do encerra-
1417!DF, ReI. Min. OC12.\'1O Gallotll, Pieno,j, em 2-8-!9S!9, Dj, 23-3 ..2001, P 85) meillO do cxcrcicio financeno (' clcvolvirlo para s:mç3o illé o e;1C(ITamento da sessão legislativa
254 255
i
_'~:4~._
I'
b) a alualização monetária do principal da divida mobiliãria refinanciada
3.3.2. A LOA segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal
não poderá superar a variaçào do índice de preços previstos na LDO, ou em
Pelo ano 5" da LRF o projeto de Lei Orçamemária Anual (LOA) d,,'erá: legislaçãO especifica (art. 5", S 3"); _ .,
a) conler, em anexo, demonslralivo da comp;uibilidadc do orçamento com c) é ,"edado conler crédito com finalidade imprecisa ou com dOlaçao lh-
os objeli\'os c melas definidos no Anexo de ~lela5 Fiscais da LDO (art. 5", 1);
b) ser acompanhado do documento a qlle se refere u S 6" do an, 165 da
ª
milada (art. 5Q, 42)m.
A LRF também proibc a LOA de consignar do:ação para in\'esiiJnen~o çOJ!l
CF - demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as recdtas e despesas, duração supelior a um ano que~não esteja incluído no PP~\~u c~ lc.i u,c.mn~- 5
decorrente da conccssiio de incemi\-os de natureza financeira, tributária e rize a sua inclusão (an. 52, ~ 52), reforçando,.destane, a delcnninaçao constan.
credilfcia (an. 5", 11); le do S ]" do art. 167 da Coosl!tuiçãO'''., . .
c) ser acomp;:mhado das medidas de compensação a renúncias de receita 127 As regras da LRF relativas ~ LOA pretendem conferir maior lransparcncla
e ao aumento de despesas obrigatórias de caráler conlinuado'" (an, 5", 11); ao processo de planejamentoio que facilitará o seu acompanh.am,ento pelo
d) conter a reserva de contingência, percentual da RCL destinado ao •• 0. Legislativo e pela sl'ciedade ciYil, através dos novOS anexos e pnncIpalmente
atendimento de passivos contingentes e OUlTOS gastos imprevislOs (art. 52, maior controle das operações ~e crédil9 e serviço da dh~dal34.
~.
1'.
"
111, b)I29,
Vê-se que, de um moco geral, representa li LOA o inSlmmemo de com- " 4. CONTROLE DE CONsfTlTUCIONALlDADE DAS LEIS
l
ii' li
promisso dos govemantes com a sociedade. É, no dizer, de EStC\'20 Hon'arh,
o p/ano de .~overnojwidicizado13(}
~"
.~
ORÇAMENTÁRIAS
.
. A validade da norma jUridttia, consoante leCIona Hugo de Bnto Machado,
!
Também em razão da LRF, deverá a LOA observar t ••..?'l re~ras: .,.~~;. :'pode seI ident1r!cada lendc-* ~? -vista a obser ..ánC1~ rias normas nas qL1alS I,
a) todas as despesas relativas ã dh~da públic~ bem como as receitas que as ~.çj.•. a'le~,{em fund~mento.'m. l~::'..
atery.9.,~râod('.\7erâo.nela constar (an. 5Q, @ ] '2), e, separadamente, na LOA e nas
leis de créàito tldicional, o refinanciamemo da dívida pública (art. 52, ~ 2.Q:)J31;
~.::-; .~ec)"q~iqe:ra-qdo-se
~:>f;
,!~\.nórjrla tem sempre

,que o otp~.?~D1e~to jur.idico é esc.alonado e que u~a
o seu fun~amento de vahdade em uma nonna supenor,
I
;t....
- ,éóildui-se .'qU:~.as normas infiacon5{llucionais somente valem pela, sua ade-
I.i~
.. q\l~ç~O.c~.m..as:_~?rmasestabelecidas na Const~ltliçãO, A desconforml?ad~ das
127 LRF.'art. 14: "A t:oncessão ou ampliaçJ.o de incenlivo ou beneficio de naturezlItribulária
qual decorra cenímcia de reCl?l1adeverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamenlâ.
da
rio. financeiro no exerclcio cm que deva iniciar sua yigtncia e nos dois seguintes, atender 20 dis.
~r'pi~~b6..0
:~.;:_ normas iri[raconstitucionais em relação tiO disposto no texto conslllUcl0nal
're~Õ~~n~'~o'nhecido como inconstitucionalidade, condição esta de-
;&,~: c~ela'da, via de regra, pelopode.rJu~iciário.. . .
~POSIOna lei de diretrizcs orç:lmentánas e a pelo menos uma das seguintcs condiçocs: C ..) II - es.
tar acompanhada de medidas de compensaÇ<1o, no perlodo mencionado no (OpUl. por meio do fi.,-. . A questàó que se.apr~er~lla, entao, é a segumle, podem as leis orçamentá-
'?-umenlo de reCcil:l, proveniente da e1evaS20 de allquol3s, ampliação da base de c:'i1culo. majora-
ção ou ériação de tribUlo ou contribuição ft
;~F P.~.~:~r~J?jet~.de conl~o)~.Çi~':~ons~ilucion~li~ade? . o
~ . A jurisprudênCia do STE, firmou eOlendlmento de que só é .admlsslvel i

128 UiF. ano 17, (Opu/; ~Considera.se obrigalória de caráter continuado a despes.1 corrente deri. \
;]. ação direiá de...ülconstit"udqnalidade contra ato dotado de abstraçao, genera-
vada de lei, m~did:l provisória ou :110adminislnniv(l normalivo que fixem para o ente a obrigl'lC'ão
legal de sua execuC'ão por um pcrlodo superior a dois exercíciosn• '.' lida de e impess6alidadê:' .." -:' . , !
- r
1~9 O veto presidencial" nlrnea a do inciso 111do fln. 5!! da LRF impede o uso da rcserv:t de I
êontingenda da tOA ptirl'l cobenurn de restos a pngar excedentes :'ls disponibilidades de caixa,
Ímpende que: destaqucmos o qlle dispõe: o arl. 91 du Decre:IO-Lei n. 200, de 25-2.J967, com:l
rcdaç:lO delcnninnd:t pelo Decreto-Lei n. 900/69: k$ob:l denominaç<1o de Reser\";l de Cmuingén. 132_ ccI;:ti. ',67'. ~~:\n
.' :
,:); vl':dados: C..) VII - a concessão ou lllilizaç:\o de crfdilos ilimit:ldos

M
,
I
da, o orç:amenlo anU:l1 p('làerã comer dota~o globnl n:'lo especificamemc destin:lda n dClcm1lO:t. 133 CF. ano 1á7, ~ 12: ~Ncnhum inW'wmcnlo cuja execu(ãn ultrapl'lssc um exercl.cio li,m:ncc~r~
do órgào. unidade OIçamC'ntária. plOgram:'! ou c:1lcgorin econômica, cujos recursos scr:'!o ulili;:;'l' poder.\ ser iniciado sem prcvia inclu$<lOno plano plurianual. ou sem lei que auton;.:e a lOduSlIl,
dos pnra abertura de créditos adicionais ft
)30 HORVATH. ESlr.\.M, Orçamento publico e pi:mejamelllo. 1997, p. J 31,

131 LRF,:tn 52. 9 22: ~O r('hnanci:nllCnlO da di\.ida públicll conSlar:\. scparacir,mcnH' na !ri <.'IÇ:!-
sob prna de crime de lesponc..1bilidade". ,
J 34 KHAIR, Amir Antônio. UI dc Rrspv:ls(I!Jilid(ldc Fiscal: guia dt': orienlaçjo para as pló'fn:ur;:l<;,
2000, p. 22. I
I
mel~l~ria e nas clt Cltdilo a<.!kio:",al-, 135 MACH:\l)O. Hugo tk ~rllo. I Jm'll.l!t~lll((Io ao c.mulo do dirrilo, 2000. p. 76,
257
2~6
Co~ base em tal entendimento, o STF chegou a dar por inadmissível a abstrato, independente do caráter geral ou especifico, concreto ou abstrato de seu
•
proposli.ura de ação direta contrél disposições insenJs na J_OO, porque repu_ objeto" (grifamos)'''.
[acJ~s normas individuais ou de ereilos concretos, que se esgotam com a pro- Em recente decisào, o STF, apreciando a consurucionalidade de medlda
positura e a vOlaçào da LOA. DÍlo de outro modo, por considerar que LDO provisória que determinara a aberlura de créditos extraordinários, assim se
tem objeto delerminado e destinatários cenos, <1pre~entando-se, pois, como manifestou: "A lei não precisa de densldade normatii'8. para se expor ao (on-
le] de efellos concretos,
carente da necess:1ria gcneríJHclade c J.b::;lraç:J.o, emCl1- Lrole abstrato de constituclOnalidade, devido <i que se trata de ato de aplJcaçao
i
! dia o STF que da não estaria sujeita à fiscaliz(lçao jurisc!iCIOllCl.l no controle primeíri<J ela ConsliiuiçJ.o. Para esse lipo de comrole, exige-se densidade nor-
!
I
I:
concentrado de constitucionalidadeJ36,
O STF, no entamo, já reconheceu expressamente a possibilidade de con-
i mJtlva apenas para o ato de nalureza
Ponanto,
infr<llegal"i39.
de acordo com o mais receme posicionamento do STF, por serem
,i
L
~i
trole concentrado de constitucionalidade de leis orçamentárias quando Suas I ::HOS de naLureza legal (alos de aplicação
mentárias
primária da Constituição),
(PPA, LDO e LOA) estão sujeitas ao controle abstrato de sua constitu-
as leis orça-
li normas revelarem contornos gerais e abstratos, em abandono ao campo da eficá-

!] cia concreta 137 ._ cionalidade, ainda que se entenda que os referidos instrumentos normativos são
~
í,
I
Mais recentemente,
possibilidade de controle
o STF, revendo
concentrado'de
s~l;l anterior
constítuc~onalidade
entendimento, admitiu
das normas
a
Or- I destituídos
5.
das características de abstraçào, generalidade e impessoalidadeHo.
çamentárias, independentemente
trato destas, pois entendeu
cípua de flscahzação
do cardte~- g~;af o~ .esp~Cífi~o:'concreto ou abs-
que aquele Tribunal "deve exe~cê~'súa fun'ção pre-
da constitucionalidade. das .leis e.do's aLOS normalivos
I CICLO ORÇAMENTÁRIO
O ciclo orçamentário' é "? 'séquência lógica das etapas desenvolvidas pelo

processo orçamentário:>Hl. Dito de outro modo, corresponde ao período em
quando houver um lema ou uma, c.on.lr"ové~sia .cô~sútuci~~mai suscitada em 142
que se processam as atividades peculiares do .processo orçanlentário . Fala-
~.:! -se em "ciclo" para expressar a ideia de um conjunto de atividades peculiares
---:..:..'ª-;' - '-',:, ao prócesso orçarnentá~o>' que se sucedem no tempo e que se repetem, perio-
136 Nesse scntiào' STF. ADI-MG-2.057/AP, Rel"ht;~. Mauricio 'C~riê.1,' Pl~no, j. em 9-12-
, dicamenle, com as mesmas características e dentro dos mesmos prazos!.,3.
1999, D}, 31-3-2000, p. 50; AD] 2'.lDOIRS, -Re1 pj-Ác;~rdão: Min. Nelson Jobim, PJe.no,j. em
17-12-J999, DJ, ]!l-6.-2001, p, 76; ADl-MC 2.484lD~ ReI. Min,. Ca.r1o,s.Velloso, PI~no,j'. em
19-12-2001, Dl, 14-11-.2003, p. 11; ADl 3.652/RR,_ReJ. Min. Sepul\'eda Pe'ncnce: Pleno, j. em
°
1~-12-2~06, Dl, 16-3-2007, p. 20. Cgnfira-se, a reSPJilO, seguinte Julgado do STF, o qual .138 STF, ADl-MC 4.048/DF, ReI. Min, Gilmar ty1endes, Pleno,j. Em J4-5-2008, Dlc-J57 divulg.
mo adma.e o controle conccntrado (abstrato) de con,~itucionalidade das nonnas que confor- 21-8-2008 public. 22-8-2008; No mesmo sentido: STF,AD!-MC 3.949/DF, ReI. Min. G:flmar Mell"
mam ongmalmeOle o orçamento da despesa (LOA) o~ viabilizam sua alteração no curso do des, Pleno,j. em 14;8-2008, Dje-148 dinIlg, 6-8-2009, public. 7-8-2009.
exercício (~réditos adicion<'tis): "I. Medida provisória: litnites materiais à sua Ulilização: aUlori- 139 STF, ADl-MC 4.049/DF, Rei. Min. Carlos Britto, Pleno, j. em 5-11-2008, Dle-084 divulg.
zações legislativas recJamadQS pela Constituição para £'pnitica de atos políticos ou administra- 7-5:2009, public. 8-5-2009.
tIVOSdo Po~er Executivo e, de modo especial, as qué;dizem com o orçamento da despesa e ] 40 Ressalte-se, todavia, que é incabível ADJ contra lei orçamentária cuja eficácia juridico-
suas alteraçoes no curso do exercicio: consideraçõcs gei'ais. lI. Ação direta de inconstituciona- -normativa tenha se exaurido (STF, ADl-QO 612/Rj, ReI. Mm. Celso de Mello, Plcno,j, em 3-6-
lidade, entretanto, inadmissí\'eI, não obstante a p]<Iu~fbihdade da arguição dirigida COOlra a ;'-.
1993, Dl, 6-5-1994, p. 10484; ADI 784/SC, ReI. Min. Moreira Alves, Pleno,j. 14-8-1997, D),
Mprov ].600/97, dado que, na jurisprudên.cia do STF, 0 se consideram objeto idôneo do con- 26-9-1997, p. 474T4;ADI 885/DI~ ReI. Min. Néri da Silveira, Pleno,j. em 17-6-1999, Dl, 31-8-
trole abstrato de constilllclOnalidade os atos normativd$ dotados de generalidade, o que exclui' 2001, p. 34). No mesmo sentido, mas não se referindo ao caso específico das leis orçamentárias:
os que, malgrado sua forma de lei, veicuJ<Jm aIOSde efc,ilOconcreto, como sucede com as nor- STF, ADI-MC 1.599/UF, ReI. Min. Maurício Corréa, Pleno,j em 26-2-1998, D}, 18-5-200J, p.
-m~~ indj~'i.duais d'e autoriz~1çãOclue côr;formam onginÁlmente o orç:lmento da despes:"! ou via- 430; AD1 2.980/DF, ReL pl Acórdão: Min. Cezar Peluso, Pleno,]. em 5-2-2009, 0)1'.-148 divulgo
blhzam sua alteração no Ctasa do' exercício. m. Ação de inconstitucionalidade: normas gerais e 6-8-2009, public. 7-8-2009, ADl-!v1C 2.333/AL, ReI. Min. Marco Aurélio, Pleno, j, em 11-11-
normas mdlvlduais: c<-líaClC'ri7açiio"(ADI 1. 716/DF, Rel. Min, Sepúlved:l Pertence, Pleno, j, em 200+, D}, 6-5-2005, p. 6; ADI 7S6/DF, ReI. Min. Néri da Silveira, Pleno, j em 15-8-1996, DJ,
19-12-1997, Dj, 27-3-1998. p. 2). 27-6-1997, p. 30224
]37 Nesse sentido: Sn AD) 2.100IRS, nel. pl ACÓld30 MIl1. Neison)obim, PJeno,j. em 17-12- 141 LEMES, Ftcbio Nogurira. OI'(olllenlOs municipais f proadimrlit05 I<'gislalivos: orçamentos.
]999, O), 12~6-2001, p. 76; ADJ-MC 2 535/]1.1T,ReI. tv1ill.Scpuh-eda Pertence, Pleno,j. em 19- procedimentos, .legl~lação, 1995, p. 59
12-2001, D}, 21-11-2003, p, 7; AO! 2,9251D1~ ReI p/ Acórdão Min. Marco AuréliO, Plello,j. cm J 4 2 SlLVA,Lino Manins da Contabiiidade gOl'cnwmcl11aJ: um enfoque administrativo, 1996, p. 79
19-12-2003, Dl, 4-3-2005 )l. 10. 143 SlLVA,José Afonso da. O'-çmncnlo-progl (11M liO B'-Qsil, J 973, jJ. 230-231
258 , 259
i
----_._---~--------~---~~~._-_ ... "il
~=---=-===:::::;:•.==========::::::::========--
Referido ciclo apresema diversas clapas, que se realizam de maneira su- A elaboração da proposta orçamentária, como bem destaca José Afonso d.
cessiv •. São .s seguintes: a) proposto; b) elaboração; c c) execução'''. 'Silva, há que ser realizada pelo ExeculIvo não apenas por ser o único que, cm
O ciclo orçamentário não se confunde com o cxercfcio financeiro, pois razão das próprias funções, lem condições e conhecimcmos para Janto, mas i
~I
porque o orçamento público configura etapa do processo de planejamento, j:
este corresponde a uma das fC1ses do ciclo, ou seja, à execuçao do orçamento,
tendo em \"ista que a fase de preparação da proPOSla orçamentãria c sua con- que se insere nas funções típicas do go\'crno em semido eSlrito. manifcstan~
\-ersão em lei (elaboraç3Q legis!:lti\'a) precedem o cxercfcio financeiro. do-se, pois, como uma das funções do Executl\'oH7. .
O cálculo da despesa e da r~ceita é usualmente feito pelo órgão da Adminis.
Proposta orçamentária tração que tem a seu cargo <is negócios da Fazenda-Pública: Após receber as I
Proposta orçamentária, no dizer de Hei)' Lopes MeireJles, "é o conjunto de
propostas parciais das demais }llildades administrativas, o referido órgão, dc?ois
de analisá. las e, se for o caso, modifJcá~las.consolida.as em uma única peça, que
I
documentos relativos aos planos governamentais, à previsão da receila e à constilUi a proposta orçamemária do Governo a ser submetida à consideração do
i
fi.-..:açãodas despesas, que o Executivo deve enviar anualmcmc ao Legislativo, Poder Legislativo"'. Ressalte-'& que as propostaS dos órgãos do Legislati\'o " do
't'
I
para sua apreciação e \'otaçãonH~.
::';' Judiciatio têm o mesmo tratáinento que as dos órgãos do Executivo e passam ,i.
Nesta faseo Poder ExecUli\'oelabora seu projeto de lei oTÇ2mentária,com base pelas mesmas análises e revi~, para. em seguida. integrarem a proposta gera) -r.
I
no qual sem elaborado o orçamento público. A proposta orçamentária é uma suges- I,
tão c, como tal, pode ser alterada; o orçamcmo, por'suá'\'~.;~~é

a lei já prontaHÓ•
.i~ do Govcmo, que será submel$a à apreciação d~ Poder LegisJati\ o!'l9.
Dispondo especincament!: sobre os órgãos do Poder Judiciário, o ~ 1" do
.
l
.'
,
.1A
~.,!.'.t'l"'"l' ~. i~; art. 99 da CF determina quej,OS"lTibunaiselaborem suas propostas orçarr..>n- !:,
~ ::.~ .• ':;""•• ~'. n,. ,,'.'
J:-rt - tárias dentro dos limItes estip.~lados conjumameme com os demais Poderes
l.44 Há .qu.em mencione uma ~uarta fase: o.conllOl" consubstanc!a~~_~;~~~:J~ tp,irlham~mo.e ~vá-
na Lei de Diretrizes Orçame-q~árias. O mesmo vale para a proposla orçamen-
t
15 I.'.
haçã~ da ~ecuÇ<'io orçament:1.ml. Nl'_<:se'scnlldo: NASCIMENTO, Edson Ronaldo. HnançãS P.t#icas
- UmM., Eslod~ r Municipios, 2002. ~'. 1"ld; GIACOMONI,James: drç.b;;;:~h~o~?iiblicf{1997
SlLVA;.J~sé Af~nso da. O",amenlo-pl'Ograma no Br~il, 1973, p .•233; PE~~;~Zir<?
Co~f~bthdadcp.ilb/lca,1996. p. 38. No mesmo senlldo C o entcndim.cmo de José MauriCio Comi
Bo~.CI
;p~'l80;
aI.
tária do Ministério Público (~h:.127.~ }Q, da CP"')"'.
"
(~m/O finanCCl~D na ConslituiçM dr 1 ~ss:' 19~8, p. 93) c Valdecir Fe~á~9~'PaS£~1 (Dii:iiÍo .finãn~-'
CtlrO c eO~/ln'e exlerno. 2002, p. 28). que Identificam as seguintes fases do pl-oc6so o-rçámcniãii"o: n) pode dispor de eficácia juridica imediata, constituindo. por isso mesmo, uma lcalidade ino\-adora
e1.aboraÇlo; ~) exa~~ e aprovação; c) execução; e d) controle e prestiiÇãõ de contas: No mesmo da ordem posiliva _, a mera proposição legislativa nada mais encerra do que simples proPOSta de \;
fi
r
d.l<l.pas:JoIcclO~a Hellto Kohama, segundo o qual as elapas dcscf)-volvidas pelo"-prõteSSo~oTÇim~ritA- dirello novo, a ser submetida à apreciação do órgão compelente. para que de sua eventual apro,'a-
n? ~o as SC~Ulnles: a) elabornç<'lo; b) estudo e apro\'ação; c) e>:ecuçao;-é'd)'ãvaliáÇá~ '(Conoohilitlai:fi ção possa derivar, então. li sua introdução formal no universo julidico. A jurisprodfnda do Supre-
p~bll(a: lt:ona e pn\nca, 1991, p. 61). Ressalte-se que a fase denomirUidâ'j>CloS"tltS úitfrnos aurorêS mo Trib~nal Federal tem refletido claramente essa posição em tema de controle normalivo abSlr;:/o. .[
c!lados de t./aboraçdo corresponde ~quda que designamos neste Ih;'ó corrio p.rotmta-orçammMIitI, e>,igir;do, ,nos termos do que prescreve o próprio textO consliLUcional- e rCSS3lvaàa a hip6l!se de J
ao passo que a fase por eles nomcaG:i de o:ame (ou aprcciaç1lo du esiudo) e aprovaçl2o equiv,l1ê à 'que íncorlstitudonalidade por omissão _ que a ação direta lenha, c só possa tt:r, como objeto juridica-
chamamos de daoo.raçdo orçammMria. Para Jose Ribamar Gaspal Ferreira. -o ciclo orçamerllãrio m;entê idonco, apenas leis c atos nonnali\'os, rt:drrnis"ou estaduais,j:\. promulgados, editados e pu. r, '
compõe-se das segUl.,ll.leselap:1S: a)elabom.çao; b) execuçl'lo; e c) controle (Cursodc_4i!rilo finanuiro, bliCados~ (ADl4661DF, ReI. Min. Celso de Mello. Pleno,j. em 3~4-l991. D), 10--5-1991, p. 5929).
1979, p. _99). O rcfendo autor, contudo,. entende que a ~elílboraçl'lo do orçaJ!ie~!o. COn:tPrtE~~~ a " 147 SILVA: Jost Aron50 da. Orçamento-programa no Brasil. 1973, p. 235. Nesst: sentido: DE
prcP3~çaO de lima proposta orçamcmána pelo Poder F.x,cutivo, a apresentação dtSta, pelo Poder
Ext:cutIVO ao Poder l..t:gislali\'o, e a Irnnsfonnação da proposta em lei" (ob. CiL, p. lÓi)~.: ;,~,~'j.r;~'.i~~ ~-. f.F"
,'<'.
-,
,~': P:LÁCIDO E SILVA, Noções d, finanças C direilO fiscal, ls.d.l. p. 63.
148 MÂRTINS, Cl:\udio. Complndiodefinança!:pJblica..<, 1988, p. 222.
145 MEIRELLES, Hely Lopes. Finauças municipais, 1979, p. 165.
146 O STF ~1\0 :ldm~lt: o cOlllrole concentrado (absu,lIo) de constitucionalidade
~.
de me.ras p~posi~
,-r~ i49 SILVA.José Afonso da. Orçamenlo-programa no Brasil. 1973, p. 239.
~. ISO' Parágraro acresccnt:ldo pel~ Emenda ConStil\lclonal n. 45. de 8-12.2004. Ressalte •.;>t: I./ue,
çoes no.rm:l~I\'as.(pro~CtOS d~ lci):"O (!ireito conslimcional positivo brasileiro, ao longo de sua evo~ ~... n30 obstante a autonomia in<;litucional que: foi conferida ao Minislério Público pela CF. pc:m1Rnf':~
IUçã~ hlstór:c:'l. jJm:lls 31110nzou - como a nova Constituição promulgada em 19S8lambém não o !.:,.;:.l'. ce lia esfera e~:clusl\"a do Podcr EXCCUlh'o;,) compctfncia para instaur:lr o proce5..<;Qdt. r,}rm::tçIio
admlle - O SI:;IClm de com role jurisdicional ple\'emi\'o de constitucionalid:'ldc, em abSlrtllo. Inexis~ ,:;. das leis orç:lment<lrtas (nrl. 165, (D{lUt, da CP). A C(msliHllç~U autori:a. apenas,:l. elaboração. no
1~,.deSSt:modo, C.lll~0SSt) sislema jurfdico. n possibilidnde de fiscalização nbstT:l\:l prc\'cnth':l da Ic-
):.
~;... fase p/l~.lcgb'Oli\'a, de sua proposta orçamenl,l1ia, qUl' <;er:iencaminhada aO I:>:ecuti\'o. que n sub-
gHlmld~de :.onSll(l~C1~n.1lde meras proposições nomlmi\'a:; pclo Supre.mo Tribunal Feder.J1. AIOS
~~'L mW'rn (10 Poder Lcgislnli\'o (STF, ADJ~MC 5HIDF, Rei. Min, Celso de Mello, f'1c:,o.j. r.m 12..7-
nO~\l\'os 10 fim, mnda em fase de formnç:Jo, com lramilaç:'\o proccdimcm;;lllão concluida, não
enscJ311l e nClll ~ãO margem ao controle c~ncell~rado ou em tese de conslilucinnalid:lde. que: supóC ~. 1991.Dj,18.3.1994.p.SlM).
.~" 151 Tmnbtm fls Defensorias Públicas Esl:ldl!ais llplica~&" o comando exposto, Ct"l1l50:lnlf':dispôe
-. ressah':ld:l~ llS ~llll:l.~~conflgu:ado,as de OõlllS5.10Juridicamente re!cvnntl' - a c;\;slfncia. de espé-
Cies normatiV:lS denmm'as, pe,fw::s e Ilcnb.,d:ls, Ao romrâno do ato nonnativo - que exiSI~ e quc ~ os 21ldo ano ]34 Ó CF: ~AsDefl'nsorias PóbliC1.s ESlnd'Jais ",'to asscgurndas aUlOnor."lia funcional f':
f},f.
261
260
I19,.
I~,
r Se as refendas propostas não forem encaminhadas dentro do prazo esta-
belecido na LDO, o Poder Executivo considerará, par<1 fins de consolidação
Ressalte-se que, por força do 8 69 do (llT 165 da CF, o projeto de lei orça-
mentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre
I
f
da proposta orçamentária anU?J, os v<l.loresapol1udos na lei orçamentária
(LOA) vigente, ajustados de acordo com os limites eSLipubdos na LDO (art.
99, S }~1)2, e art. 127, S 49153, êlmbos clt: CF).
Se 8.5propostas orçamcntúias do PoclerJudiei<irio c do lvlinislério Pllblt-
as receitas e despesas, decorrenle de iscnçàcs, anislias, remissões, subsídios e
benefícios de natureZ(I fimmceu8, tribUlária e creditícia.
A ])ioposta do orçarnemo da seguriebek social (ano 165, 8 5~, lU, da Cf)
será elaborada de forma integrada pelos órgãos respolls:í\'eis pela saúde,
co forem encaminhadas em desacordo com os limites L:slipubdos ll<l LDO previdência social e assislência social, tcndo em vi5t8 ;l,S rnctas e prioridades
o Poder Executiyo procederá aos ajustes necessários para fm5 dê consolida~ estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, asseguTélclaa cada área a
ção da proposta orçamenlári<l Jnual (art. 99, S 4Q15~, e <ln. 127, S 59.155 gestão de seus recursos (arl 195, !i 2", da CF).
ambos da CF). '
A proposta.~orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder 5.2. Elaboração orçamentária
Legislativo; nos 'prazos: estabelecidos nas Constituições e llas Leis Orgânicas A segunda etapa do processo orçamentário envolve a tramitação do proje-
dos Municípios,- divide.:-se, basicamente, em três panes (arto 22 da Lei n. to de lei do orçamento no âmbito do Poder Legislativo até sua .aprovação. A
4320/64):«.- . e1aboraçao orçamentária, no dizer de José Afonso:da Silva; consiste no "con-
»'.~e'~~g~,m',f4~ecconter;í: exposição circunstanciada da situação econõ- junto de atos necessários â concretização d'a.fu~ção :l~gisl~ti~~-otçamentária
rriiCo'~finan'cehã',-'aocurrientadacom demonstraçãD da dívida fundada e fiutu-
do Estado"l057.
ame, saldQ~d~ crtdttos especiais, restos a pagar e outros compromissos finan-
ceirós e~ig~v.~~L~xpoS~ÇãO e justificaçãO da política econômico-financeira do
Grwt~o;:,j~~tifis.~,ÇãQcJareceita c despesa, particularmente no tócame ao or-
lI Elaborar um orçamento, n9ulfO dizer, 'corresponde,à tarlefa.de f~zer a pre-
visão da receita e a fixação da despesa, a íim de serem "as verbas e os gastos
pt:blicos cowdos e autorizados pejo Poder Legislativo ~ntes de "5~a execuçáo
çamento cie-eapitàl,;(t .- . É com 2.e1aboração que a lei orçamemária passa.'a e.xislirjundicamente. A
<
..
b)proJetõ'a;;l~l,'.
c) iabCiase;iJiiEâíi~as(anexos):
' '.: ". ,.. " '0_ ._.V','~' "'.' .'.
..1
'I .
! o.islti1Cia da norma jurídica é identificada por Hugo de Éri,lo~.
Mo:~h~do"tendo
em vista o aspecto formal da norma, e em especial a competência do órgào
'~a.s referi'?~s'~pari,~s~~'.~_~majs
impcnante éo projeto de lei de Ol\amemo que a produziu"15s. Assim, segundo o autor, em se tratando,' por eoxemplo, de
156
consiítú;nd~'ã~~:d.~'~a'i~fü'~tifical~Vase comp~:renles daquele . ' uma lei federal em nosso ordenamento, "podemos dizer que ela existe quan-
do tenha sido produzida pelo Congresso Nacional, com obseivân<;-,~ado pro-
, :-'
cedimento para esse fim estabelecido"J59.
administrativa e a iniciaLiva de sua proposta orç3mentári~ dentro dos limites estabelecidos na lei
de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, S 22" (Parágrafo acrescentado
Os principais aspectos envolvidos na elaboração orçamentária estão disci-
pela EC no 45, de 8-12-2004)'-Confira-se, a respeito, o si.:guintc julgado do STF: "1. A EC 45/04 plinados na própria Constiruiçào Federal, aplicando-se aos projetos de.lerrda~
outorgou expres-:-amen.te autonomia funcional e adminis(~all\'a às defensorias públicas estaduais, tivos ao PPA, LDO, LOA e créditos adicionais o regimento comum das du.as
alem da miClativa para a propositura de seus orçamenlostart. 134, S 2-º-):donde, ser inconstitu-
Casas do Congresso Nacional e, no que não contrariar o disposto na Seção II do
cional a norma local que estabelece a vinculação da Defe.r\soria PúbliCl\ a Secretaria de ESlado, 2.
A norma de aUI~nomia inscrita no art. 134, S 22, da Consliluiç;1o Federal pela EC +5/04 e de cf.- Capítulo II do Título \11 da Cana de 1988, as demais nonnas constitucionais
dCla plena e aplicabiljdade imediata, dado ser a Derensoha Pública um mstrumenlo de efeti\'<l- relativas ao processo Jegis1ativocomum (an. 166, ê 72, da CF).
ção dos direitos humanos" CADl3.569/FE, Rel. Min Scp~l\'eda Pertence, Plrno,j. em 2.4-2007
D]. 11-5-2007, p. 47). ,
152 Palágr3ro "crescentado pela EC n. 45, de 8-12-2004
153 Parágrafo acrescentado pela EC 0.. -'15,de 8-12-200-4 157 SILVA,José .-".fonsoda OrçmncnIO-pH\gr(lma no Brasil. 1973, p. 276. N" definiçãO de José
154 Parágrafo acrescentado pela EC n. 45, de 8-12-2004 ° mesmo \'ale, !lllltalis n1Llllwdis, para Cretelia Júnior, a elaboraçãQ do lexlO legal "é o lrabalho in feri, o proccssus, seguido :'llé a ob-
tenção da norma" (Elemcnlos d~ direito CO:-JS[illl(lG);ai, 2000, p. )89).
a proposta orçameIll<ÍTmcio Poder Legi,];Hivo
158 'tvtA.CHf\DO, Hugo de BrílO. Uma ínlrodu(Go (lC estudo do direito, 2000, po 76
J55 Parúgraro acrcsc-cnt"do pela EC n. 45. de 8-12-2004
156 SILVA,José Afonso da Orçam1'n!o-p/l1,l;rflI1lQ no Brasil, 1973, p. 237. 159 Ob. tiL, p. 760
263
252
.i
J
o processo de elaboração das leis orçamentárias instaura-se, pois, pela

Saliente-se ..que as normas COnStliUClOnaIS,
... nOladamel1le •
as que regulam apresentação do projeto de lei pelo Poder Executivo ao Legislauvo. A reserv"
o p~ocesso leglslau\'o comum e o orçamentário, prevIstaS para a União es- da iniciativa ao Execmi\'o é justificada, segundo Manoel Gonçalves Ferreira
len ~m-se compulsoriamente aos Estadosi60 ao Di<;trito Fcd"T"lll'1 ' Fllho, por duas razões: "Uma é a de que as matérias enunciadas abaixo lo
MUOlClpioS1b2 ' • •...•• e aos
. d ' por serem normas federais de reprodução compulsórias c aulOr rcJerc-.~c aoS incisos do ari. 165 da CFl concernem à manutenção ou à
:
lrR lIl0raS da aplicaçãO
nossa Fe d eração]';),
d o pnnclplO
. . d a simetria
. com o centro
>
que informa
'
execução de seniços
Poder é que k:l11condições
e obras pelo Poder
de assessoria
Executivo.
para preparar
Outra é a de que este
os de\iclos proje
lO
s"I6B.
';
O desrespeito às normas constitucionais de reserva de inidati\'a legishuiva
5.2.1. Iniciativa "traduz \icio jurídico de gra'vi~de inquestioná\'cl, éüja 'oedriéncia rcOete tipica
hipótese de inconstilUcionalid~de fonnal; apta a infirrnar, de modo irremissível,
O process~ legislativo, corno assinala Hilda de Souza, "inSlaura-se a panir
a própria integridade do ato l~gislativo eventualmente editado'.'''. Tal desres-
.
d a apresemaçao de propos".lçoes pc Ios que, em SHuaçôes
. constitucionalmente
peito, por envoh'er usurpaçãoide uma prerrogativa não compartilhada, confi-
pre\~stas e nos limites das competências ali determinados
t!!ncla . para
... 10rna r a InIClatlva
.... de desencacleamento do mesrno"l64
.'
detêm a comp.-
gura defeito juridico insanável to, que não se convalida juridicamente
l l
nem mes- ~
!
mo com a sanção manifestada~pelo Chefe do Poder Executivo : . .1"
A lnlClallVá_ é.' assim
16' o ato n
que d e agra, d esencadeia, inaugura, . instaura o
Assim, norma que cerceiak. iniciativa para a elaboração da lei orçamentá- :1
~r~~es.so legblslauvo 5, mediante a proposta de edição de direito novo Com a
ria colide com o disposto no ~rt.
l 165, lH. da CF/SS"': De acordo . com
. o STF, :i
lnlCIallVa
].) b' o figa-se o Poder Leoi
0.5 I'allVo, d estinatArio da proposta (projeto
. de
eI , a ~u metê-Ia a urna deliberação definitiva.
j.
i ;- ~
.•.,. " .~ .~
I.~l.'.
~ ~. No
fe dcaso d leis. orçamentárias (PPA,eLDO LO)A ,a mlClallva
P da:, < :'
... . é plwativa do
<. da CF.CUl'aplic'"o <SIá""unstn" 's inic;ativ" priv,,"'" do Chefe'do p"der E.<~~u""o ",o
_.. _,o o er ~e:~:u~o ~ar)S. 165. capul, e S4, XXIll''''. ambos da CFj"'. F,de<al na órbi" ,xciusiva dos n,rrilórios
t Federais). consoan" i'. ri"ió;u
. o ..'STF: ADI- ., 'ir,."• ~
MC 724/RS. Rei Mi~. Cels~ de MeI,I?.Pleno. j. e~ 7.5.1992. Di. 2!;V99f.:-p. ,s~,:,A.!)1- •.;'. :. ~ .,
,.
,.
,.'~ '::,;~~~~t~:.tG;l~~;J":::'."P'"
160 CF,.~~.
25,caputY~"'l
- ~5\~.7!}J~J:,r,?':
,:er.~.•. t "
Me 2.3041RS,Re.I.Mm. Sepul\'eda Pene:nee, Pleno'.J- em 4-IO-200Q:.'D),'.9~!~;2Qo.~.,~~~1~;,:--..,~
ADI.MC 2.599JMT. ReI. Min. Mo"l" Alves. Pleno. j. ,m 7.]]-2002, Di; 13:12-2..0°2.,p. 5. ;,.:}i. -~
AOl 2.724/5C, Rcl. Min. Gilmar Mende:s, Pleno. j. em 24-9-2003. O),'2_4_2004",pi,9;
9
..•~ ,
- ~l'
'1"
i/I
I 61 CF~'arL32, ~'/1-;';,J t.~,.
Ctlput:;,~.~~~~,t;~ji~'~:.r~'.~': ADI 2.659/SC. Rd. Mh,. Nclson job;m. Pleno. j. ,m 3.12.2003, Di'6~2:ió04. p.:,22;'., : '
162 CF,art 29. " ,: ..:.\~~&l:-"r.:-
,:.,. ....;..:-.. .,..1,. • ADl2.4M/AP, ReI. Min. ElIen Gracie, Pleno. j. em 11-4-2007, D), 25-5-20Q7, p. ~3; ~DI' •.•.: I:
163 Nes.."-esentido: ooiRã ~,t••(.,' !j~'N'/ ~.: ... 3 809/E5, ReI. MIO Eros Grau, Pirno, J enl 14-6-2007. D), 14-9.2007, p ••30, RE-AgR~ _. rI)',.
-' I ~ t
164 SOUZA, Hilda de 'Pr~" ,.:".'.'-:" R/: ~po~abi"~adtfiscolnos mUllidpios:, 2001, p. 3-1-35. , 361.5731MG,ReI. Mm. Eros Grau, 2! Tunna, J. em 26-6-2007. Dl, 17-8 f 001, P ,87 No ~en~_• ;"\'.,. .f
165 BASTOS C' c; • \,~ " :~,',t:W}~~.~e.I~n.t~J~~~.~essenciais, 1998, p. 83. lido d, quea aphcação do an. 61. ! 1'.11. b. da CF; ""rua á órbha dos T,mlónoS F,dera". " ;.:. ;1:
. ' e.1o R.belro..Curso dt: diftito conslirucional 2002 9 . STF,ADl 2.447IMG. ReI. M;n. joaqu;m Barbosa. PI,n(l:r ,m 4_3..2009,'D],-228 d;vulg.' .-"".. _:~ "
Dm:!toconslitucil"'nal tsqu;niatit;d~ 2005 "'2 'I .. -' , p. 5 6, LEN7..A.Pedro.
va da lei "n;\o f ras~do~p';àcesso I : I : ,1~>?~.:...,t:J;'I hç~o deJosf CrclcllaJúnior. a iniciatj- .
3-12,2009, p"blic. 4-12.2009. O STF,,on,"do. já ch'gou a se man;leslOrno senl;do d, se' de ".:r:. '<','' ; _ I~i ~. ,u-
d d' . tgJs OliVa. t: a sua pré.-hlSt6ria~(grifas .. I) (EI ae
iniciali\'a do Poder Executi\'o a proposta de lei est;;dulll que \fata "'iiiá1tnâ.'trihUlária(AD1- '';'í'f. "~l:"lt1t '\";.
r. f ,i.",.,
'0.'_,' .•
Ias t. lrelloconslifucionall'2000: p", 189) A- . '.Ci "fi'-'lo(:,~,.' , no angina tmen- l W.

açM de agente c,ualltiC:oq:.ü1..< ..: .' ,. . ssl~, .•e n~.Ç)_._~Hado autor o ato de iniciativa:.J! MC 2.345I5C. Rei. Mio. Sydn,y Saoches. Pleoo.j. em 1'--8.2002. D].28-3:2003;p.-62).",'~
rovocai-lhe. d'~' e, sem.tomar
.... " .,pane. _. no . processo.,In Iegran d 0'0 tem a Virllldc.de
o ocsenca camem/?":(ob. cit., p.' 194)..• '~ ,~.- '. '
168 FERREIRAFtUtO. Manoel Gon,alv<s. Com,nr.dos • úmSlilui('O bmsilÚ,. di.j9aá.:~. '3:
'1994 P.140.-";
,,;. ,,' : ~
~.;,;;. ,c, 'r""C,I,~: "
t ....
P
166. bl' O inciso XXIIIdo ,m. 84 da' C'F~.~;~~~"':'! ~....
n rnlmpropne
o
;, ":td""~d'!~.f"n
pu 1C3 en\'la ao ümgrcsso Nacional Plane;Plúria'óuál;' ,.,;~'/)
'". r .
a eaoafirmarqueoP"d
I.'
esl ... d R
.r ente a c-
169 STF,ADl.MC1.39115P.ReI.Min. Celso de Mello. Pleno,j. ,m 1'.).1996. D]. 28.i;.1'9.9'{. . ::.'~~!,':{!,L
.. )~'~" '
\'0 ellcaminha 30 L,'gisbti\'o é Oproit:to ( ) d . em .~ei;lade,.oque o Chefe.do Executi- P.62216." ,1, '
;'Irt.35, ~ 2!!,I, d.) ,;DCT. •• ou proposla o PPA;{aIcom.ocorretamelHcdisposto no 170 STI'ADI-MC805/RS.ReI.Mio. C,lso de Mcllo. Pleoo.j. em 26-11.1992. Di. 8-4-1994. p. , • 'S, -..' • ,:1.':•./
7225: ADl3.930IRO. ReI.~hn. Ric;'lrdolewnndowski. Pleno. j. t'm t6.9.2009. DJ,,-200dh111p,.
167 STF.ADJ J03/RO Rei Mi S.d .
28353; ADI 1.689/PE, 'ReI.'Min~5)'~n:e,)'s~;'In~hes'p~leno,j. em )-8-1995, DJ. 8-9-1995, p. 22-10-2009. publico23.10-2009.
25; AOI 882/MT, ReJ. Min. M:lUricioC~rr~nc p~s, . c.no,J.:m 12.).2003, Dl, 2-5-2003, p. 17 J '511; ADI-MC 776frr5. ReI. Min. Celso de: Mdlo, Pleno. j. em 23_10_1992, D), 15-12-2006,
AOI 2.808/RS. ReI. Min. Gilmar "':endcs a, .eoo, J. em 9-2.2004. Dl, 23-4-2004, p. 6;
1.759/SC, ReI. Min. GlImar Mendes pi ~~eno.J. em 24-$-2006, Dl, 17-11-2006, p. 47; AIJI p. t-O.
172 STF,A01 l.l4-4/RS. ReI. Min. Eros Grau. Plcno. j I'm 16-8-2006, DJ.8-9-1006, p. 33. Por
public.20-8-2010 Noc:l~o..lrls/. ,'.b c o.J. em }4-4-2010, DJl"-154 dlvulg. 19-8.2010, entender lU h;;\'ido :lp:1it:nleviolaçãoao dispOStOno art. 165.111,da CF,qU3ndoatribui;'O Poder
.' v, rlS n uldnas :I inicimh':I t):l . _I
al;\'o n"o é Vh'IHi\':l.do CI- r d P d ' ' I' r:l mst:l.urnç"o{lO IJfOU'SSO
Ice.is-
I ", ."c.e O O erExt'CllIÍ\'0(USs,1!\';;d.l:l.hipótc5edo;;n.(,I,s 1£':11.
265
264
~
,.1
\'iola "3 reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para propor lei orçamen_ Assim, na hipótese de não receber a proposta orçamentária do Executivo
ou a dCSlinaçà,o
tária a norma que disponha,
e.specífica de receitas orçamentárias
diretamente, sobre a vinculação
(an. 165, 11I, da Constituiçâo)"17}.
no prazo fixado nas Constituições
solução é dada pelo art. 32 da Lei n. 4.320/64177.
ou nas Leis Orgânicas dos Municípios,
o Poder Legislativo, nesse
a
!
Diz-se vinculada à iniciativa das leis orçamé'ntári(ls,
projeto de lei pejo Poder EXeCUli\"o ao Poder Legislmjyo é cúgidc, pc.bs Cons-
pois;:l apresentação do caso, considerará
t3, será eb examinada
co~s~
e, mediante
de Orçamento
emendas
vigente. Como propos-
parJ::Jmemares, compalíbilizacla
I
tituições (no caso da Uniào c dos ESl(ldos) c pejas Lets Orgânicas (no caso do com a Lei de Diretrizes Orçamentáriast,,,.
Distrito Federal e dos lvlul1lcípios), em data ou em prazo ct:'rto]~~. As iniciati_ Cabe destacar que, se o Presidente da RE:pública nao exercer SU3. inici3ti\.a
\'35 vinculadas, consoante leciona G~ffredo Telles- Júnior, "5<10 direiros que no prazo constitucionalmeme estabelecido, sua ornissào será punida como Jr
não podem deixar de ser exercidos por seus titulares. Tais inicimivas se acham j crime de responsabilidade, conforme o permite o art. 85, VI, da CF, segundo
\lncuJadas a seus titulares. São dircUos1unção, porque seus titulares têm, si- o arL.10 da Lei.n. 1.079, de 10-4-1950'''.
mu1Laneameme, o direito plivalivo e a obrigaçao de apresemar, ao Poder Legis- Ressalte-se que até a promulgação da EC n. 1, de 1969 (ã Constituição de
lativo, os projetos de lei a que se referem. Ao direito de iniciativa, soma-se a 1967), destinatária da .iniciativa das leis orçamentárias (ISto é, da proposta
obrigaçãO de exercê-lo" (grifas no original)17.5. orçamentária) era a Câmara dos Deputados, onde o projeto respeclívo come-
Ressalte-se, no e~r.anto, que, segundo o STF, tratando-se de projeto de lei çava sua tI:ami~~~ã.o', ,de >cordo com a tradição, que, consoante noticia José
:
de iniciativa privaliva do Chefe do Poder Executivo, não pode o Poder Judi- Afon~o da Silv-Jl~?':'.vem dÓ direito parlamentar inglês, segundo a qual a prio-
j
ciário obrigá-lo ao exercício dessa prerrogativa sua 176. Por conseguinte, mes- ridade paia"a.di~~ú~s}i~(~~'p~ojetos de lei sobre matéria fmanceira pertence à
i
I mo se reconhecida mora do Che~e do Poder Execui.ivo, não pode o Judiciário câmar~.b~u.:;~~~.~:~A.p~r~~r:1a.EC n. 1169, destinatário passou a ser o Congresso
I obrigá-lo a apresentar ° projeto de lei orçamentária . qu~ se ~presêh~a c9.~o.ulli<l: unidade, com suas casas em reunião conjunta
.j para disc~s5~.~.-:e..v~t~,ç~~<d.~ 6:ça~entoIS2, como veremos adiante.
I
,IC. •. _ .••••. ';_: ~
ExecUlivo a imci<lliva da lf'i orçamentária anual, o STF sus-pendeu a encáci<l da Lei n. 1].393, de
I 3-5- 2009, do ~Slado de Santa Catarina,:que trata do can'ccbmento de notificações fiscais, porque , I 5.2,2. Exame prévio dos prôjetos
provoca\>a repercus~ão no orçamento do Estado, diante.da, obrigação impost:l ao Estado de resti-
,1 tuir os valores recolhidos "os cofres públicos, decorrentes das notificações fiscais canceladas
I Uma vez recebido p~lo ,çongresso Nacional o projeto de lei, s~rá ele en-
".,i
. 1
"
,,
,
(ADI-MC 2.345/SC, Rei. Min. Sydney Sanches, Pleno',j. em
1Q-8-2002, D), 28-3-2003, p. 62).
173 STF, ADl 2.447IMG, ReI. Min. Joaquim Barbosa, Pleno, j. em 4-3-2009, D)c-228 divulg .
3-]2-2009, pubhc. 4-12,-2009. No mesmo sentido: STF,.1Dl-l\K-REF 4.102IR), Rel. Min. Cár'
men Lúcia, Pleno, j, em 26- 5-2010, D)e-J 79 divulgo 23-9~2010, public. 24-9-2010. Segundo o
'I I viado a uma Comissão rni~ta permanepte de Senadores E; Deputados, à qual
.., ~
,,
177 Tal dispositivo, em nosso entender, foi recepclOnado pela ConslltuíçãO de 1988. Nesse sen- l'
STF, as normas de reserva da iniciativa legislativa são, por força do principio da simetri:l, de obser-
-jl v!'incia compulsória pelos Estados-membros, inclusive no.cxercício do poder conslitumle dcc01Tcnle
tido: NASCIMENTO, Tupinambá Miguel Castro do. Da Inbutação c do orçamento e a nova Constl-
'i'.
!
(ADl3.644/R), ReI. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j, em 4-3-2009, 0)c-108 divulg. 10-6-2009, pu- tuiÇãO, I 989, p, 218. , .
blic. 12-6-2009; A01 250IRJ, ReI. Min. llmar Galvão, Pleno, j, em 15-8-2002, D), 20-9-2002, p
87; ADI 843/MS, ReI. Min. limar Galvão, Pleno,j. em 8-8-'2002, DJ, 13-9-2002, p. 62; ADI 2481
178 Ressalte-se qu~, mesmo neste caso, poderá. o Presidente da Repúbhca en~lar ~~nsagem ao
Congresso Nacional para propor modificações na proposla de LOA enquanto nao mICJada a vota-
I,
RJ, ReJ, Min. Celso de Mello, Pleno,j. em 18-11-1993, 0J,.8-4-1994, p. 7222; RE-AgR 55-1-.5361
I ção, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta (an, 166, ~ 52, da CF).
Rj, Rel. Min. Eros Grau, 2! Tumla,j. em 9-9~2008, D)e-192 di\1.Jlg. 9-10-2008, publico 10-10-
2008). Por assim entender, decidiu o STF que nOlmas de. Consliluiçào Estadual não podenam
179 Nesse sentido: SILVA,José Afonso da. Orçamenlo-programa no Brasil, 1973, p. 279. O cilado
autor refere-se ã Constituição de 1967, com a red~ção dada pela EC!l. 1169, na qual a maténa era 1
dispor sobre matéria orçamentária, por ser esta restrita à içdciativa do Poder Execmivo (ADI 8201 regulada no art. 82, V1. " li
)q, Rel..Min. !;:ro:"qrau, Pleno,j, em 15-3-2007, D)e-036 divulgo 28-2-2008, publico 29-2-2008)
17"l MORAES, Alexandre de. DirflW cons1ilucionaI, 2001, p. 555; MEIRELLES, Hcly Lopes Fi.
180 SILVA,José Afonso da. Orçamento-programa no Brasil, ]973, p. 279.
]81 A ConstituiçãO de 1967, em sua rednção original, assim dispunha na primeira part~ d~ CQ."
!
nanças mUllIcipai.l, 1979, p. ]68; SILVA,Lino Martins da. Contabilidade g(1wrnamrnw/. um rnío~ pul do art. 68: "O projcto de lei orçamcnlaria
.'lnwJi serã enviado .relo Presi.dente d~ RepubJ;,ca a
que adminisaa;ivo, 1996, p. 58 Cãm:uJ dos Depuwdos até cinco meses amcs do iníciO do exercíoo financeiro seguinte; (. .)
J75 TELLESJÚNIOR, Goffredo illiôação na ciencia do dirCilo, 200], p. 177 ]R2 A ConstitUição de 1967, com a redação dada pr:b EC n. 1169, assim dispunha na.pnmeira
176 /-,1)12.06J/DF, ReL Min, Jlnm Galvào, Pleno, j. em 25-4-200J, Dj, 29.6-2001, P 33: RF:- rême do (OPUI ào art. 68: "O projeto de lei orçamr.Jllária anual ser? r.ll\"lado pelo PreSidente da
AgR 519.292/SP, Rei. Min. C:ulos Britto, F Turma, j. em ]5-)-2007, D), 3-8-2007, p. 82, RepublJca ao Congresso Nacional, para \'otrlç;io conjunta das duas C?sas, até quatro meses antes
RE-AgR 527.622/SP, ReI. Min. Carlos 13rilto, l~ Tu,.ma,j. em 22.5-~()07, Dl, 24-8-2007, P 67.
do miei.) rio exercírio financeiro seguinte; C. )".
266 267
11
j!
"
cornp~le examinar e emilir. parecer sobre os projetos de lei relmivos ao PPA, â É importante salientar que nem todo titular de iniciativa goza do poder de
LDO: a LOAe aos créditos adicionais (art. 166, ~ 12, I, da CF). emenda; lal faculdade é rescn ada aos par1amencarcsIS'.
1
. DI~:)comiSsão t~m OUlrasalribuições elcncada5 no próprio tex[Q constitu- Assim, 3 cláusula constitucional que confere exclusividade ao Chefe do
C1~tlal. ,mas, relauvamemc às leis acerca de matéria orçamentária, dt\'c, num Executh'o para instaurar o processo legislath'o em matéria orçamentária (an.
pnmc~ro momemo, examinar os projeLOs emiados pelo Executivo votando-os J 65, captl!. da CF) não impede os parlamenmes de oferecerem emendas ao
e, ao fmal, emitindo parecer para a sua remessa ao Plenário do C;noresso :-Ja-
H., .-
correspondente projclO de lei.:,É.que o podc[.úe ~mendar -: qU,ei1:1~~çmsti~úi
..:íonal."A atribuirão dessa COlTIlSsao,
. - que f.unClOna como um rniniparlamemo",
" derivação do poder de iniciar p- processo de formação das leis - é prerrogati-
'r'.
"I
como advene Tupmambá Castro do Nascimento, "não dá a seus pronunciava de ordem político-juridica ileferida aos membros do Legislativo, ainda que .,
\
m~nto~ um ,caráter de definith~dade, ou decisório. Trata-se de um órnão mais se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de resen'a de
opmatlvo, VIsto que a deciS<1Ofinal é das duas Casas do Congresso Nac~onar'l84. iniciativa ISS. f
Essa prenogativa instiluci~)J1.al,precisamente por não traduzir corolário
5.2.3. Mensagem aditiva do poder de iniciar o processo de fonnação das leis, pode ser legitimamente
exercida pelos parlamemares)que se sujeilam, -'quanto ao seu exercicio, ape-
O Presideme da República ?oderá encaminhar mensagem ao Congresso
NaCIOnalpara propor modlfJcaçocs nos projetos de lei de PPA, LDO e LOA. Tal nas às resn;çôes impostas, em.1'!.umcruscJau.;uS, pela CF, iSIO é, desde que as
emendas (a) não importem enj:iumento da 'despesa prevista no projeto de lei
~edld~,. c~ntu~o, somente se a~igura possível enquanto não iniciada a VOlílÇão,
la COrn'~O mIsta. da parte cUJaalteração é proposta (ari. 166. ~ 52, ria CF)'''. de iniciativa exclusiva do Pre~dente da Repúl,lica (ressalvado o disposto no
art. 166, ~~ 3. e 4" da CF)''' ..(I:í')guardem afinidade lógica (relação de pertinên-
. ," Por ..lSSo, ~ Chefe do Poder Executivo, que é o titular da iniriativa Jegisla~
~lva em maténa orçamentária (art. 165, capul, CF), goza tanibciJ1 do poder de cia) com a proposição origin~l~"e,(c) traHindo-"se de proje~o~ orçamentários
'. em~~d~~ilidade" ~[é cena momemo, demarcado por aquele instante em que
. o ~eglsl~lJvo começa a exercer as suas atribuiçõesl86 ", -------- ..-...~...•..
,}~:1:~:~~~~~~~:.;;:?::..
.,.. ,
li
187 No processo de e1aboração'dasJe,is.o:rç'amemáriás, to Presidentc da Repúbli~ não goza do
.. ~,Eni ~o de fal pr,errogativa, pode o Executivo re~irnr do Legislali';o o pro-
poder de emenda. mas pode ençaminhar mtnsagt:tn ao c.ongresso Nacional para propor modili-
~
.. ~et? de.'~l o~mentána. reencaminhando-o para apreciação já no exercfcio se- cm;t'>f.snos projetos de lei de PPA, LOO e LOA,'enquanto não iniciada II vmação. na Comissão
. ~.Jfll~t ou seja, no próprio exercfdo de vigência e execução do órçamcnlo.
.
miSI:l, da pane cuja 'aheraçao'~ pro'PQsla (a'rt. 166. 9 j-!!. da CF),
188 STF, ADI.MC 865/MA, Rel...•Min. Celso de Mello, Pleno,j. em 7.10.1993, Dl. 8-4~1994.
\>'..~... .5.2'4.. '.
p 7225 .' 'i :.l~" ' ) "'jl r-'3j :.i .,;, . "
Emendas
-.~...•,.~. .
- ]~9 C~ ano 63, I. Conlirã-~~~ ~'~~p:ei'l?, i'~~i;;í! jul~~dô'.do STF: -Tra.t:mdo-se de'dispositi-
. - Iegls
",.Nopr.o.cesso de elaboração das let.s. emenda é a propo Slçao . Ialiva
. vo que foi introduzido PC!r, e~~nda'do Pod~r L.egisl~ti-.:~_eri,-,.p,roje,1Ode iniciativa exclusiva do
apiese'n~a"da como acessória de outra. Chefe do Poder Executivo. ~,~is"RtW,t,\\:~. ~U~~.~t~}peffP~il;l'lse~
q~e dú~d~, re!evfnte 11 ar-
: ", ~'i.••' - ::.-:,'-:'. ':'; . guiç:'io de sua inconslitucionalidãdé por violação ao.~isposiC;lrib ànigo 63, I. da Constituiç~o
Federal, uma \.('z que não se lhe aplica o diSposlo. no' art. 166; ~~:3~ e 4~.-da mesma Cana M3g-
na" (ADi-MC 2.810IRS, ReJ, Min. Mor'cirfl AlveS, 'Plenó':j:"êm 26.2.;.2003, D). 25-4-2003, p.
33). NoUlro acórdão. assim reSlOU decidido pelo-STF: "'Auminlo'de'desp'esa vedado pelo ~n.
183 ,':Q!be: ai.n~a,.à Comissão mista examinar e cmitir parecer sobre as contas apresentadas :Inu-
almente,pelo 63, I, da ConstilUiçflO Federal, apen:ls qu~ndo se u.':IIa de;projelO' da iniciativa exclusiva do .
"" ..PresIdente da República (an . 166 '" ~ 12 I da CF) esoreospanoseprogramas
b I
naClonalS, e" fi SC31.a Chefe do Poder ExeCUtivo. lnvas:'\O dessa iniciativa somente configurada,' ao primeiro exame,
.' reglOnalS
'.._' e setoriais prcvistos na CF c exercer o acomp:lOhamento
'" 1.--'..•.••
oorça.
quamo ao dispositivo que operou a tr:lnsposição, de um'p~n;"ouiio órgão de dOlaÇaOorçamen.
m~ntana, sem prcJufzo da atuaçao das demais comissões do Congresso Nacional e de suas C1'~C:
cnadas de acordo com o an. 58 da CF (art. 166, ~ 1S!.li, da CF). ~ -, tária (Cf: :lrt. 165. 1II)" (t\Dt-MC 2.072/RS, Rei. Min. OCla\;O Gallotti, Pleno, j. em 17-11-
1999. D), 19-9-2003. p, ]5). O STF já d('(.icliu que ,I norm:l inscril3 no 3r!. 63, J, d~ CF aplica-
1~4 NASCIMENTO, Tupinamb:\ Miguel C'lstro do. Da ll"ibulo(lln I: do Orçall1(1l10(a no\'O CO/l(fI.
1989, p. 217.
Illl(/l(l, . .se no pwccsso legislmi\'o inSllJUrado 110 ~mbito dos ESI3dos.mcmbros. r:'lzfJoprb qU:'lI"n~o se
reveste: dc.lcgitunid:tdc cons(imcional o preceilo que. criutldo de emenda oferecida por parla-
185 Dcacordo com a CF/J967(an.67
m 'fi . " ~3!!) o Prcsidentc da• Repu..bl lca
.. h .
tIO a competfnCla pal,1 mcnt:lr, importe em aumento da despcsa pll,;vi~(:l nos projelos de inid:lIÍ\'a exclusi\'fl do Go-
p por modl lC:l{30 no proJClO de lei orçamcnlári:l, desde que n~o estivesse (ondufda a VOl:l(;,O vern<ldor do E.<;(lldo,rtssl!lv:tdas as emcndas pariame:nlues nos pro)t:IOSc:ç:lmcIl!O\,ios (Cf,:\tt.
d :lqucla pane que se bUSCaV:lllher:lr. . .
166. ~~ 3£e 4!1.t(ADI.MC 1.254/Rj, ReI. Min. Celso de. Mello, Pleno,j. em 14~6.1995, Dl, lS-
lB6 PINTO FERREIRA. Comelltários ti Com/iluição brasikira, 1994, v. 6. p. 111.
8.1995, p. 24394).
268 269
As emendas ao projeto de lei do Plano Plurianual não podem acarretar
•
• (art, 165, I, 11e !li, CF), observem as restrições fixadas no art, 166, ~~ 3" e 4" aumento da despesa revista (art, 63, I, da CF)'''.
daa~ ' â as emendas ao projeto e Lei de Diretrizes Orçamentári<ts somente po-
A~das aos projetos de lei do PPA, LDO e LOA serão apresentadas na derão ser aprovadas quando compativcis com o Plano Plurianual (an, 166, S
~~ta. que sobre e~?s emitirá parecer, e apreciadas, na forma regi-
4', d" CF)
mentt1l, pelo Plcn:'lrio das duas Casas do Congresso Nacional (an. 166, S 22, As cmcnd<t5 ao projeto de Lei Orçamcnuiria Anual ou aos projetOs que a
da CF)"l modifiquem, por su<t\'ez, somcnte podem ser apro\'ad<ts caso (art, 166, @ 32,
A Constituição de 1988 ampliou o poder de emenda dos parlamem"es, da CF):
No sistema conslilucionai anterior, consoante noticia Toshio Mukajl92 a 1) sejam comp,Jlíveis com o PI<tno Plurianual c com a Lei de Diretrizes
Constituição permitia que o Legislativo apenas interviesse de maneira tê~ue Orç<tmentárias;
e pro forma na elaboração do orçamento. No sistema em vigor, os parlamen- I 2) indiquem os recursos neccssários, admitidos apenas os provenientes de
tares poderão, por meio de emendas, alteia r a destinação das despesas, d.e> ,C:<.' 1 ~ação de despesa. excJuldas as que incidam sobre: a) dotações para pesso-
vendo, toda,"a, mdlcar os recursos necessãrios (art.,166, ~ 3º, 11,da CF)J9h,:":~"1 al e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constilu*
, O texto constitucional anterior (art .. 66, ~ 2º, da CF/67, com a redação ',1~:. j
cionais para Estados. Municipios c DiSlTilOFedeml; ,I
dada pela EC n. 1/69) preceituava que: "Somente na cornissã~ mista poderã61~:fl.t 3) sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os !
"d
ser Olercel as emen as.
d'"
..'
' . ,. '<41','.'
. :~-;:;. ~:,.~'If!;;"-'{£~""'
dispositivos do texto do projeto de lei.
<
!
,
Apesar de o têXlO constitucional em vigor não mais tr;1zer a,pa.lavr~''';ó'.}''.:'' , Percebe-se, do exposto, que o Congresso Nacional não tem liberdade am-
mente" _ presenle na redação do dispositivo constitucional rey~ga40 _.,'
l.endemos gue,' ainda hoje, somente é possível a apreserÍta'ção de emehd::/:~~~'<-';{~':
.~ri;-/:~-~.
pla 'de modificar o projeto inicial de orçamento anuaL Isto porque. como
justifica j. Teixeira Machado Júnior: "Por maior que seja a sabedoria dos con- I
c::o~issãO MiSia e não no Plenário do Con'gresso, ao qual foi 'atritlUfdaa,furi;ii:;r:.
ção de apreciar tais emend<ts e não de rcceb}-las19i. ~.!:j~;:~~~.
gres~iSlas, nã'o tÜspõern ~lcs de. equipes de técnicos para uma análise mais
I
'''i~~~iil(
' ." profunda e tão minudentc da proposta inicial, de modo a permitir-lhes uma
reforma lOtal dessa propOSla"196,
- '. ::\1 " "
;~~4~~\ADI-MC 10SOlSC, Rei Min, Cdso de Mel!f' Pleno, j, em 21.9.1994,DJ. de ,1~:,j'l.lt 5.2,5, Discussão e votação
1
!91 Anal":ndo a "da,ao do i 2' do ano 166 da CF.~fonclu;Ivcs Gandra da 5i1,:aMarti;""~u~C~W;
j.
I Tendo recebido o parecer da Comissão mista., os projetos de leis orçamen- !
. pode o n:glmen:o detenmnar ~ue o plano plurianual,~s leis de direlriz~,e a lei Of"Çamemária~~~ ~
Jam exammados ou pelo Plenáno de amoos as Casas ou'~as duas Casas em ~rar.ldo, mas, em f<l;cc', ~!~ .
de ,) Texto não explicitar a forma, caberá ao regimento:tlar sua conformaç.'io" (BASTOS, Qlso ,Ri':- 1; '-:'.
tárias (PPA. LDO e LOA) são enviados ao Plenãrio das duas Casas do Con-,
~esso Nacio~l, a quem compete apreciã-Ios. na forma do Regimento Co.- I
.beiro; lviARTINS, Ives Gandra da Silva. Úlmtnilllios li CÕpslitui(àOdo Brasil, 1990, v. 6, t. 11,p. 275)'.
192 MUKAI, Toshio. AdministraçãO ptlblica na CanslihJ:íl'~o de '1988, 1989, p. 111.
193 Confira-se:' a respeito, o seguinte julgado do S1f: MConstitui atO de natureza concreta' ~ : 1.:-:
emenda parlamemar que encerra .110 somenle deStit;l,~ção de percentuais orçamentários, visto \~'
:' ',' mum (art. 48, n. dc o art, 166. caput. ambos da CF).
I
i
.~
(an. 67, ~ 32, da CF/67 com a redação da EC n. 1169) (BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives
que destitulda de qualquer carga de abSlração e de ê}~unciado nonnativo. 2. A jurisprudtncia
desta Cone finnou entendimento de que só e adIlli~vel ação direta de inconstilucion:llidade Gandra da Sih'a. Comr.nldrios à ConsliluiçtJo do Rrasil, 1990. v. 6, L 11,p. 175), No mesmo sentido:
contra ,ato dqtado de abSlT3ç:1.0.gcneralid(lde e impessoalidade. 3. A ('menda p:nlamcntar de r('a- PINTO fERREIRA. Comenlálios á ConstiluiÇJo brasildra, 1994, \'. 6, p. 98.
Ju.ste de percentuais em projeto de lei de diretrizes orçamentárias, que implique transfrrtncia de 195 Cf, arl. 63: ~Não scrá admitido aumento da despesa pre,ista: I - nos projctosM de iniciativa
recursos entre os Poderes do Estado. upincs ala de deito concreto a im;:lbihz:u o controle abs- exclusiva do Presidente da Repúblic::l, n:ssah'ado o dispostO no art. 166, SS 3!!c .;2 ,
trato. 4. Ação direta nAo ('onhedda~ (ADI.MC 1.0571AP, ReI. t>'lin.Mauricio Corrfa. Plcno,j. em 196 MACHADO JÚNiOR. J. Teixcir3. Adminislra(lo or(anl/:nJ:J1lia r.omllarada: Brasil.Estados
I
9.12.1999, Dl. 31.3.2000, p, 50). Unidos, 1960, p. 36-37. O rde.rido autor noticia que, no Brasil, ~casos houve em que o Congres*
1
J 94 Em sentido contrãrio t o entender de h'es Gandra da Slh'a M:lTtins, p:na quem a retirada da 50 modificou de tal modo a proposta inicial do EXf'cu<i\'o,aumentando as dCSpes.1Se a cstimaliva
palavra ~somcnteM lornou possivel a aprcsentaç:'to de emendas tambem !lO Plenário de cl!da da rccCÍla, que, na rcdação aprovada pelo Congres..<;(),$Criainteiramentc impossl\'ci reconhecer o Ii
uma das Casas ou no Plenário do Conglesso. Também suStCnla seu posidonamento Mpelof:lIo de pensa~ento inicial do Poder Executi\'o~ (ob. dI., p. 36).
não ser final ncm conclusivo (l pa:ccrr d::l Comissão como rH'ldireito conslilUcional :lIllf'nOí
D
,
271
270
[ _o texto constitucional vigente determina que os projetos de leis orçamen- aplicável quando das reuniões conjuntas daquelas Casas. Ademais, conside- •
)tánas sejam apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, mas não rando que as leis orçamentárias possuem prazo certo para sua aprovação pejo
}esclarece se a discussào deve ser em conjul1lo ou sep<lradamente, por cada LegislatiYo (art_ 35, S 2Q, do ADCT), ~apre.£Í3-Ç.~T!.Lu~09_9!Jgi
(uma das _C<lsas.A referida omissào - inexistente no sistema constitucional orçamentária pelas dU2S Casas d9~~o!:gre~9 __~ª~~?!1_~L~~E-1.._a_:'.a_I1~~g~_J!!_~e
anterior19, - ahmema diyergénclas no meio doutrinárioP". proporcl~.~:"~"h?T __ ce}~r!çli19.~jqP_~~E?~_~_lçgL~~:~º
..~~~~ ~~~~~i
2 1
0 ,1 .
Analisando o copw do art. 166 d(l. CF, pondera 1\'t:S Gnndra da Sih-a ~'Ln- ".--ACITS~~lssfiO ê "fase marcadamente oral, quando os argumentos pró e
Lins que, embora a redação "pebs duas Casas do Congresso Nacional" possa COlllra a proposjç3.0 cliscuti~j? sao <lpresei!taciq~-p~l~~ p.arla.mClllarcs.que
permitir a conclusão de que a discussào seja conjuma, e, portanto, do Parla- se inscreverem para expô-lo¥:: de acordo com as.disposi"ções-do regi'mento
menLü como um todo, \o-istoque a Comissào l\'lista permanente ê que prepa- interno"202. --
°
rará relatório, "não se pode excluir interpretação distinta pela qual as duas Em tese, a aprovaçào se ~iará, quantitatívamente, na forma disposta no
Casas decidirão separadamente, a partir de um regimento comum". E conclui regimento comum das duas :Casas congressuais. No silêncio deste, exigirá
o citado autor: "Em outras palavras, o texto constít'..lcional tanto pode permi- esteja presente a maioria absoluta de seus membros - considerado, na opi-
tir que o regimento comum determine votação conjunta das duas Casas ou nião de Tupinambá Castro da: Nascimento, o quorum por cada Casa congres-
votação em separado, a partir de um relatório conjunto"199. suaP03 _ e, para aprovação, a~maioria simples de votos, consoante dispõe o
Em sentido contrário, é o entendimento de Lui;;;Emygdio F da Rosa Jú- art. 47 da CF, que, por n;I.0 cqntrariar qualquer das normas especificas sobre
nior, para quem a votação deve necessariamente ser em conJunto200 o processo legislativo orçame~târio, tem aplicaçao a este20~.
En.tendemos que a razão está com o último autor citado. Com efeito; se a
Câmara dos Deputados e o Senado Federal dispõem cada qual do seu própri-o
.~----- i-
Regime!?-toInterno, assim como das suas próprias competênCJa~ privativas, o 201 FARIA,Sylvio Santos. lniciaçiio_fi!f:1!lccira" 1979, p. 108. O Regimento COinC/J1do Congresso
Congresso N2cional também dispoe de suas próprüs competências (art. _49.. N.~,si'9nal(aprovado pela Resolução n.:-l, de' 1970-CN, com alterações poste~ores), cSl~beJere que
da CF)'e'doseu próprio Regimento (o "Regimento Comum" a que se refere a. a:dm"ara-dos Deputados c o Senado Federal, sob a direção da Mesa deste, reumr-sf'-âo em s::.:ô.o
c~njunta para discutir e votar o orçamdnto (<irt,1-",V). Ressaite-sc que tramita no Congresso Nacio-
CF - aprovado
.
pela Resolução n. 1, de 1970-CN, com alterações posteriores),
. nal al)oposta de Emend? à constitürção (PEC) que altera o regime de trarrulação dos projetos d?s
._,'.-l~is'-hr0amentárias, detennina~do que sejam analisados separadamente pela Qmara e pelo Sena-
do: O texto, do deputado Paes Landim (PTB-PI), estabelece que a votação em cada Casa será feita
197 A CF/57 (com ;l redação dada pela EC 11. J/69) dIspunha que a votação do projeto de lei com base nos.respectivos regimentos internos, que indicarão as comissões temáticas que deverão
orçamentária <"Inualpelas duas C1Sas do Congresso Nacional era em conjunto (art ..66, c.aput). Em d;i'~:'pa.rece; .sobre as propostas. -No referido SIstema, as emendas parlamentares seriam apresen-
sua redação original, a CF/67, trilhando caminho di<'lmetralnie!!te oposto, consagrava a votação t~d~~~n'aS
"co.missões. _
em separado pelas duas Casas, consoante se inrere da leitura do seguinte dispositivo: "Art. 68. O
2'Ó2' S~oUZA, Hílda de. Processo legislativo: linhas jurídicas essenciais, J998, p. 97.
projeto de leI orçamentária anual será eovlado pelo Presidente da República à Cãmarll dos Depu~ , _o,:. L, . _ .
20:3"NASCllvIENTO, Tupinambá Miguel CllStro do_ Da IriblJtação e do orçamento c a no\'a

tados C-')' S IE! A Câmara dos Deputlldos deverá concluir a votação do projeto de lei orçament{:
ria dentro de sessenta dias. Findo esse prazo, se 'não concluída a VOl?çiío, o prOjeto SCt'c\ imediata- Constituição: 1989, p. 2 J 7. Nesse sentido é a lição de lves Gandra ela Silva Martins, que asse- !
mente remetido ao Senado Federal, em sua redação rrimitiv~ e cum as emendas aprovadas~ vera:-,"O-Rue me parece importante é que a maioria de cada Casa aprove a tríplice peça, e não
ape~_~i~;a-m~i-o.~i'a.,_'d~
Parl.1merl1o, q~e poderia implicar, por exemplo, maioria na Câmara e
198 Ressalte-se que, relativamente aos projctos de leis não orçamentárias federais, a discussão e
a votação destes são fritas primeiro por uma C<1sado Congresso Nacional (Câm:na ou Senado, 'mi~ori~ "~o"Se.;a:do. Que ;1. maiorià seja obtida nas duas Casas, mesmo que em Plenário co-
dependendo de quem tenha sido a inici;lli\.;l do processo legislativo - art. 64, caPlll, da CF). murri, {jt'n.po~;'çã~.(la n~va Cart~~ (nASTOS, Celso Ribeiro", MARTINS, lves Candra da Silva.
sendo, depois, os referidos projetos revistos pel;:;outra Casa (art_ 65, capul, da CF)
199 BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, l\'cs Gandr;1 da Silva. Comentários d COJlSliltliçãodo Bm-
f'
íi ;;
Comentários à Constituição
204 Ne~e ~n{id~.:
do Brasil, 1990, v. 6, 1. lI, p_ 276).
ABRA1-L4M, Marcus. Curso de direilo jino;lcriro brasileiro, 2010, p. 52; PAS-
sil, 1990, v. 6, t. 11, p. 257. No mesmo scntido: PiNTO FERREIRA. Com('r11(Íli(l~ il Con~tillllçáO COAL, Valdecir Fernandes_ Direüo financeiro e controle extuM, 2002, p 14: CAM!\ JÚi\'lOR.
brasileira, v. 6, 1994, p. 94. Frrn;mdo Limi1, Fwul(l!)10H<lS de ol-çamenlO publico e direiro.financeiro, 2009, p. 9. l-J;í.quem deren-
da que i1Sleis orçamcnl:iri:l5 lllencionad"s 110art. 165 da CF dC\'am ser prolllulg:tdas como lei
..'..•. II.~.~
200 ROSA JÚNIOR, Luiz Emn;dlO F da. Manual de dilcilo jinanceiro e dircifo ln!Ju!âllO, 1998,
I"'
p- 96. No mesmo sentido: FURTADO,). R. Cald:lS. Elementos de díreito j'inanccim, 2009, p. 124; complerncl1iares. Nesse sr.n~iGo: CALAZANS, Enúzio_ Lei~orçamenrónas inasikíl-a5, 1997, p 22. ;I
NÓ5I(:EGA, Li\":ini;l T,)I"Jres. Da.cilO financeíro, 2005. p. ] 53; CARVALHO, José (;nlo$ Oli\'Cir;~ .. l nl~::i dc ro(i:lpé I. P:U<l '-'5 que p::milham dessa opiJ'ião, o quorum exigido para npro\'aç:'iO do
de. Orçamcnto Clivi;co, 2006, ]l- 88. , •. ;);\;j-:to de lel seria, clllno, <1 :n.liori,l absoluta (an, 69 d;; Cf)
~ {.
~,~~.é:
272 273
.
..
~ ...•
5.2.6. Sanção ou veto o veto será apreciado em sessão conjunta da Câmara e do Senado (art. 57,
• Cemc!uíci<1 a \'ot8ção, e aproyado o projeto de lei orçamcmária, deverá S'32, IV:dê!.CF), dentro de trinta dias a comar de seu recebimemo, só podendo
ele ser enviado ao Execulivo para sanção (an. 66, wl'ut, eb CF) no prazo ser rc.jfitado pejo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em es-
fix:ldo naS Constituições ou l1;1S Leis Orgânicas, A sa.nção é o ato pelo qual o cllJtínio secreto (an. 66, S 4~, da CF).
Chefe do Executivo rn,mifesla sua 8ql11E'scência ao projeto de lei 3pro\"i1do A rejeição do veto pelo LegislaliYo signifiG!.oprovoçcio definiliva do proje-
pelo Poder Legis]alivo. Sanção, no processo 1cgisbli\'o, é o mesmo que conla Equivale à sanção e canse quente promoção do projeto à categoria de lei209,
cordância, anuência, acótaç{io20) dc\'endo ser enviada, para promulgaçãO, ao Prr.sidente da República (art 66,
Decorrido o prazo de quinze dias, conlC1dos da clma do recebimento do S 5", da CF)
projeto, o silêncio do Presidente ela RepúbliGl imponará em ~anção (an. 66,
~ 32, da CF). Percebe-se", do exposto, que a Constiluição Federal confere ao
5,2.7. Promulgação e publicação
silêncio do Chefe do'Executivo significado de uma declaraçào de vontade de
índole positiva (sanção tdeita). . A promulgaçãO é o ato que atesta a existência da lei,,)ncorporando-a à
Se, no entanto" o'Presidente da República considerar o projeto aprovado, ordem jmídica210. Produz dois efeitos básico~: a) reconhece~ os fatos e atos
no todo ou em parte,'in.constitúéfoiúl1 ou contrário ao illteresse público, po- geradores da lei; b) declara que a 'lei está incorporada à ordeniju:rídica, sendo
derá vetá-lo total ou -parcül.irrlent'e206O ) veto é o ato pelo. qual o Chefe do
Poder Executivo negá:sanç~o"aC! projeto de lei (vetá total) ou a pane dele
(veto parcíal)207,obstando a suà:conversão em lei
!
,! -----
presumivelmente válida. - ~;-' ,,',
-Se o projeto aprovado pelo Legislativo é expressamente sanciona.do.pelo
-.-.,
Chefe do Executivo (a~t. 66, caput, da CF), verificando~se a ~ua ~onver~ão em

Havendo oposii;ão"de' \;eto 'a'?~pr~jetü"de lei orçamemíria, segue-se a tra- ,i
I' lei, a promulgação ocorre concomitanlemente à sançâo.
mitação regular sua apr~Ciaçãp.J.1~5.\êrlposAo art, 66 da CJ~ que, por não I
Nahipótese de o projeto ser convertido em lei mediante siriçaót3.dtâ'{3'rl~ .-'
contrariar qualquer ,d~s~nofula5"especíhcas sobre o processo legislativo orça-
mentário, tem aplicaçi6' à"ésie'!"';' .' . ,:1' 66, S 32, da CF), compete ao Presidente da Repúbhca proceder.à pro;';01gà~
Assim, os motivos do .veto':a'ô'projlÚÜ' d'eJ~i orç~mentái-i'a deverão ser co- ção solene da lei.
I
. . ',"' :. - - ". -.' j .
municados ao-Presidque do Sén_ado,F.í::deral'nbprazo de qmU"ema e oito ho- Se o projeto é velado, mas o velO é rejeitado pelo Congresso Nacional,. nãÓ
ras (art. 66, S l.Q,'da CF). -Seo'Chefe do EX~C:Ulivosimpiesmente vetar, sem há sanção, devendo a lei ser promulgada mediante ato solene do Presidente
indícar expressaménte os'motivos de seu 3to,}eciona Pedro Lenza que estare- da Repúbhca (an. 66, S 52, da CF)2lI: -
mos diante.,da ineXistêTlcia dO'velo, o que' p-~ocjuzjráos mesmos efeitos da Se a lei nao for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presiden-
sanção Ú,ãcita)208. te da República, nos casos dos 88 32. e 52.do art. 66 da Constituição, o Presi-
dente do Senado a promulgará,. e~se este não o fjz~r em fgual prazo, caberá
ao Vtce-Presidente do Senado fazê-lo (art 66, S 72, da CF).
205 LENLA, Pedro. Direito canstlluciarw/ esquematizado, 2005, p. 243.
Depois de promulgada, a lei orçamentária é publicada, com o que se
206 Na terminologia adotada por Pedro Lenza, o veto por motl\'O de inconstitucionalidade é
firma a presunção legal de ler ela chegado ao conhecimento de todos,
denominado "veto jurídico", ao passo que aquele que se.dá por apresentar-se o projeto de lei
contrário ao interesse público é chamado de '".eto político" (Direito wnstiwciona/ csqucma1izodo,
2005. p. 243) ".'
---------------
207 O veto parcial somente pode abranger texto integral de artigo, de parágrafo, de muso ou
de alínea (art, 66, 112"', da CF). O v.:'to parcial, consoante Jccion3 Goffredo TellesJúnior (Ini- 209 rELlES JÚNIOR, Goffredo. Inicraçào n(I néncin do direi/o, 2001, p, 180,
(iOÇ{lo na ciência do direi/o, 2.001, p, ]8]) tem dois objrlivos';1) não atr<1.saro processamento 210 BOTTAlLO, Eduardo Domingos. Lições de direito público, 2003, p. 110.
da parte não vetada, pane esta que poderá srr prom(wicla a lei. c ser posta em vigor, indepen- 211 A promulgação da lei, como se \'l? n?o se confunde tom a sanção, p01S mesmo q\Je não
dentemente do process:mlentO da parte vetada; b) submeter a reexame do legIslativo a parte
te;lha havido sanção (expressa ou lácila) do 'projeto de lei, haverá o ato de promulgação, Equi-
vetada do projeto. Observe-se que, havendo velO p:Jrclal, a partI.' nào vetada é tida corno :;d<l-
vocada é, pois, a definIção íOlmulada por Tercio Samp"io Ferraz Júnior. nA promulg:1ç;J:o é O
cion"da (sanção lácila), dispensando sanção express3 (an 66, S 39., CF).
ato de sancion"r fl lei C.Y (lnil"Odução ao ('s/udo do dimlo. técnica, deCIsão, dominação, 2.003.
208 LENZA, Pedro Dir('ilo constitucional fsqucmo/izodo, 2005, p, 7.4),
p 234)
274
275
, I
__,~ >44 _,_ .. .... -'11
r:
•
não podendo ninguém se escusar ao seu cumprimento sob alegação de

Emendemos que razão assiste aos que se miam ti primeira das corremes ex- •
postas, pOiquanto concebemos a promulgaçãO da lei como ato que llteSfQ sI/a
seu desconhecimemo212•
r.xisléncia, o que C\idencia que, quando da prática do referido alO, já existe lei
No caso das normas legais - e, pois, das nonn3S orçamcnli.lrias -, polêmica
que possa ser promulgnda, consoante, aliás, inteligência do amenannente cilado
é a questão sobre o momento em que se consideram cxiSlcmes.
Para alguns, a lei passa a existir com a SQI1(clO, expressa (art. 66, capw. da li 7° do art. 66 da CF'''.
Quanto ã publicaçãO, concordamos com Manoel Gonçah-es Ferreira Filho
CF) ou tãci" (art. 66, ~ 3., da CF), ou com a rejeição do veto (art. 66, ~ 5., da
que a concebe como "condição.:da eficácia do ,H~ nOT!T!3ti\-o"~~.?,e, não,de sua" ~
CF), pois a partir desses momentos já e poss!vel falar em lei, e não mais em
existência. DiIiamos m<lis, alé:~~ pubhcação, como ã concebemos, é, em \'cr-
projeto. É o caso de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, que fundamema seu
dade, condição da própria vig#cia da lei.22~e, consequentemente, da sua efi~
posicionamento nas alegações de que 2 promulgação c"nsiSlC em mera ates-
tação da existência da lei e que o referido ato incide "sobre ato já perfeito e eácia, já que esta depende daquela"'.
acabado", consoante o art. 66, ª

72, da CF, "onde já se menciona como lei o
Ressalte-se que a dcfiniçãoiiJe Manoel Gonçalves
de modo algu,n, incorreta: de Jato, sem a publicaçãO
Ferreira Filho não estã,
da lei, esta não poderá
n21J
ato a ser promulgado . Assim, segundo lal entendimento, o que se promul-
produzir efeito,. Toda\ia, tal impossibilidade decorrerá imediatamente da cir,
ga é Q lei (e não o projeto de lei), ou seja, no momento da promulgação o
cunslância de a lei n~o fer scquQ" c.nlrado em vigor, e e~te fato, sim, terá decor~
projeto de lei já havia se transformado em lei.
rido da auséncia de publicaÇão'.:pois é somente a pumr desta que poderá a I"
Para outros, como Paulo NaderH 'e Marcos Bermudes de Mello2)), é com
o ala da promulgação que a lei passaria a ,existir no mundo juridico.
começar a vigorar2H F ..;
~!:
,
Há, ainda, aqueles que, como Hug0.Ç~, BriloMachaclo216, sustentam que
a lei somente se considera existente com SU~ 'publicação, pois esta é concebi-
218 Apesar de conr:cbcr a promulg~~0:.como -a d!':clarnção ofici:l.!da exisltncia da ld", isto .é.
I, da .como ~to integrante do procC?S~ l,:g~l.~tt{q~I,l':'L, .-::i '.J
como ~n<'-lasolenc pelo qual o Poder p.e(Uti\'o confirmn que a lei cstâ produzida e pronla~, Go-
. ..' ""r.
,.• ',~, ',..' "'lre,"';c
r L ~JI'~;;F.-:a;"l ':
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o,r,'~';.3:L'-"I'
<.~~~~: "-',".> 't
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-
ffredo TellesJl\nior entende que o pr04esso Icgislativo compreende, além do referido ato, a publi-
_________ ' '.1 •
" caçtn dlllei (JnidaçM na citncia dodire~o, 2001, p. 187-188).
212, BAST~S, C~lso Ribeiro. Curso de din:ilO'for.Ürii~.~ri~I;'.2.9.0~:~ p;' 299 ...C~~o .!?em obser.•..a 219 FERREIRA FILHO. to.'lanotlGon~lves. Curso de din:i/o constitucional, 1996, p. 177.
Tercio Sampaio Ferrazjünior, a publica~o destina'-sta'tornar'à lei éi:inhp.cida,o que não significa 220 N~ sentido (;a lição de,Hugo de Brito Mach:1do,que, apesar dt divergir de nos.:,oposido-
que a lei de\'3 deJalo tomar-se conhecida (no sentido.empírico da expressa0): ~O ato de publica- namento, assevera: -Para os que entenderem que a publicaçi\o nao é parte do processo legislativo,
(tio lem po~ função neufralizar a ignorância; mas'~aó'êliml~a."-ia.,Neutrálizar significa fazer com e em consequéncia admitirem que alei uma vez sancionada est:i perfeita e ac:tbndn como ato ju.
que ela n;lo seja lc\'ada em conta, não obstante 'põSsá'~Íàstii-::~"'~séb-Séi1tidô do art, J.!:! da Lei de ridico, é forçoso c(lncluil que a publicidade é uma condiçt:o da \'igtncia da lci~(grifamos) (Uma
Imrodução do Código Civil: 'Ninguém se escu~1 dê. éÜ")i;p'rirá-l~i,!~legando não n conh!':ce.'que introdução ao estudo do direi/o. 2000, p. 84-85).
Ou seja, embõrã- â publica~o sirva para que a lei SC,tOm'econhee'ida, sua função básica t imuni- 221 Entendemos qUI:a elic1lciajurldica da norma nasce, em regra, com sua entrada em vigor.--- -
tar a a\Horidadl: contm a desagregaçilo que' a ignóranC'fi pode-lhe j'mer (afinai; umn autoridade
DizemOS "em regra" porque há situações especiais em que o próprio ordenamento juridico
ignomda é como se nao existisse)" (grifo 0'0 ónginal) (fntrOOuçdd aócslUdo dó direito: ttcnica, deci-
positivo reconhece que, apesar de vigente a normal falta-lhe a capacid:Jde de produzir efeitos
.sào, dominação, 2003, p. 234). A ~Leide Introduçaõ a~ Código Ovil:'a.que ~ refere.o autor cita-
do é O Decreto, Lei n. 4,657, de 4-9-1942, que teve sua denominação alterada para "Lei de int ro- no plano coocmo. I: o que ocorre. por exemplo. no caso da normn que institua ou majore tri-
duçM às normas do Dircilo Brasileiro" pela Lei n. 12.376,de )0:I1~201Ó:~L;'; ,i .' l:~:::":~: buto: ainda que tcnha entrado em vigor na data de sua public:1çllo ou que já \{'nha transcorrido
seu pr:1zo de vacatio it'gls, n~o podcr:' produzir efeito no mesmo ano em que tenha sido publi-
21) fERREIRA FILHO, M:moe!Gonçnh'es. Curso de direito ~o'nSfljuél~~~I, 1996, 'p':,i
76~,No mes-
cada (art. j 50, 1lI, b, da CF) nem antes de decorridos no\'cnta dias contados da referida publi-
mo sentido: LEN7..A,Pedro. Direito cOflslítucion(l/esquematizado, 2005, 'p. 244~'Apesar de o ~ 79-
do an, 66 da CF mencionar a lei como o objcto da promulgaç~o, cabe ressaltar .que'o ~ 52 do cação (art. 150, UI. c, da CF - alinea acrescentada pela EC n. 42, de 19-11-2003). t: interessan-
mesmo anigo menciona o projeto de lei (e não a lei) como o ;1I0:l ser promulgado; ao'i::lisporque: te observar que, lleSles casos, jâ terá havido rt:\'og<lção da legislaçM antelior à nova lei (pois
~Sco \'cto não for mantido, será o projeto cTI\'iado, para pl'OtnulgaçllO,:lOPresidente da' República" cstn jflterá elllrndo em vigor), mas eSin última, contudo, aind:1 n:'io pl)den\ alcançar os falOS
(gíifamos). nel<tdcs('lltos. pois lhe fahnrá o mributo d:1efiulda jurldjea.
214 NADER, P:1ulo. 1111mduÇt'lo (:o cslUdDdo direito, 1997, p. 174 c 289. 222 De acordo com o Decreto-lei 1\. "1.657, de 4-9-19-42 (Lei de Introdução IIsnormas do Ditei-
215 MELLO. M;;rtos Bcrn:lrdes de. Ji-oriado Jato jllrldico: plano da cfic:icia- 1! p:lne, 2003, p. 16. to Bl11silciro),n lei. sah'o disposição cm C(l:)uArio,começa a \;gorar em todo o p:1fSquarenta c
cinco di:ls depois de ofici:llmcnlc publicnda (mt. lE, capul), Nos Estados eStrnnECIT'os.a \1gêncin
216 MACHADO, Hugo de Brito. Uma inlroduçao ao C$tudo do direito, 2000, p. 80-82 c' 127.
da lei hra$:\eira, qt::tndo ndn,itida $un rxt~terrilOrialid:lde. se inicia trts mc.~s dC'poisde ofici31-
217 Nesse srnlido é a liçAode Goffredo TellesJúnior, quc sustenta que it'l n:'!npublicada ofiei,jj.
mcnte n~o é lfi (/niciaçllo /lú citncia do dirri/o, 200 I, p. 189).
°
ll1cme publicaeb (art. 12, ~ }9). petiooo comp~('endido rntre 3. publicllÇ;l(')li:! lei e {}inIcio da
27/
276
, A publicação oficial da lei Dao integra o processo legislaLivo,
passa a existir com a sançao, expressa (an. 66, capul, da CF) ou tácita (art. 66,
pois a lei A execução do orçamento desenvolve-se, pois, em dois planos: a rcaliza-
çcio das despesas e a realização das receitas. A execução do orçamento é de ser
1132, da CF), ou com a rejeiçao do veto (arr 66, 115", da CF), mdependeme_ [e!la com fIel alendmlemo do que ele dlspõe, quer quanto a reCeH<1quer
mente da publicaçao oficial, que apeni1s lorna obligatória a lei já exislenLr: (an.
quanto a despesa227.
32 do Decreto-Lei 11 4657 de 4-9-1942) Sobre a execuçào orçamentúia: interessante é a perspecti\'J de J. Tci.xcira
lvlachado Júnior: >lA exccuç::io do orçamento público está mais illlimamenlc
ligada ao homem do povo do que qualquer OUlr<.l[unç,i.o em 8dminislração
5.3. Execução orçamentária
pública. De faLo,é nessa fase que o governo colel3 o dinheiro dos contribuin-
Publicado o orçamento, passa-se à bse de execução a partir de 1~ de ja- tes, diminuindo, assim; o poder aquisitivo da massa. É também, por outro
neIrO do exercício financeiro a que corresponda. lado, nessa mesma fas~, qu.e a população é afetada pelo dinheiro gasto pejo
A execução do orçamento, consoante leciona Heilio Kohama, "constitui a governo - dinheiro que pode ser gasto em benefício do povo ou pode ser
concretização anual dos objetivos e me.tas delerminados para o seLor público, desviado para obras ~untuárias, de fachada, e,de mil outras maneiras evadido
I
no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos ao real interesse coletivo"228.
humanos, materiais e financeiros"213. A execução orçamentária envolve, as-
~j'm, o conjunto de atividades destinadas à efetivação do plano de governo 5.3.1. Programação financeira ,é,éror(âgralTlade desembolso
consubstanciado no orçamento para alcançar os objetivos propostosW, .
, '" "". ~!' ,~. I. :. .
No dizer de Carlos Roberto de Mi'randa Gomes, a execução orçament'ária . Para executar o orçamento, cu'~p-ri~d~ a~ metas fis~ais estabelecidas na
compreende "os procedimentos ef~t,ivados pela Adm'inistração Pública, quan- LDO, o Pod~r Exe~utivo e¥tabelec,~F?"~e~tr.o'd~ trinta .dias ~pós ~ publicação
to ao orçamento aprovado, tão logo iniciado o exercício financeiro, para dar~ dos orçamentos, a programação finánc"eira 'e um cronograma ~obre o desem-
bolso mensal para a 'execuçào orça~'in'tária' (árt. 82 da LRF)229,
, ,'.,.)he ..0. cumprimento devido, dentro dos linü~es e programação neles adota':'..
A programaçã; jinan~0ra ',\risà"~rD'àrite{dur,ante o exercício financeiro o
..~~~~i seja em relação à receila ~sti~~da e,; d~~esa previsla"225.
. pe :nado mais obje.tivo, portanto, pode-s~ dizer que a execução do orça- equilíbrio entre as receitas arrecadadas e as despesas realizadas, além de asse-
.' ;::[IÍ_en.t.o compreende os meios pejos quais se efetiva a realiz.ação das receitas e I
•j
gurar às unidades orçamentárias, e~ tempo-,útil, a soma de recursos necesscl-
rios e suficientes à melhor ~xecução do"se~'-piograma de trabalhaDO.
i
.,:9~.~ pe~pesas nele previamente autorizadas2,2~.:
;-'."'.:"-' . , .', O cronograma de desembolso é o documento que explicita, em le~os mo~
netários, as necessjdad.es de pagamentos dás uni.dades àrçameI?-~árias.'Signifi-
ca o cronograma de liberações do órgão central para o órgão setorial de pro-
!,
~ua vigência é denomin8do vacario legis, o qual somente iqexistirá nos casos em que a própria lei
'detennina"r que entra em vigor no dia de sua publicação. Durante a vacatia legis, a norma existe, gramação financeira, ou seja, as unidades gestoras23l.
I
mas não é vigente i
223 KOHAMA, Heilio. Contabiliàade publica: teoria e pr~~ica, 1991, p. 64. É.a seguinte a defini-
ção de José Paciulli: "ExecUtar a lei orçamentária é fazer sllbstãncia do que nela se contém" (Dirci- I
lofinanceiro, 1973, p. 163) ~ 227 MEIRELLES, Hely Lopes. Finanças municipais, 1979, p. ]71.
224 VALÉRIO, Walter Paldes, Programa de direito jinanedfo efinanças, 1Y96, p. 176. 228 MACHADO JÚNiOR, J. Teix.eira. Administração orçamcnrária comparada: Brasil-ESlados
Unidos, )960, p, 44
225 GOMES, Carlos Roberto de Miranda. Manual di: d;rci1ofinance{ro efinanças, 2000, i). 269.
226. LAF'ATZA,José JU31)..f.~WigJ, Cwso de dm(ho fina~(ifro espailol, 1997, p. 642. Segundo 229 Ressalte-se que ° art, 82 da LRF remete à alínea c do inciso I do ano 42 da mesma lei
. Eduardo Marcial Fe,rreiraJardim (Manual de dilcl/o jinar,(cifo e tribu/áIlO, ) 999, p. 74), a execução determinando, assim, que as dlSposiçàes deste último artigo sejam observadas e aplicadas n~
cio orçamento compreende quatro estãgios, Oi s;)ber: empenho, liquidaçào, ordenaçào e pagamento program:lção financeira. Entretanto, tendo a referid:l alínea do an, 4!! SIdo velada pelo Presi-
No mesmo semido é a lição de Alexandre Barros Casl!o, que acrescenta, ainda, um (J1limoestá- dente da Repllblica, é esta, por conseguinte, inaplicável ao presente caso
gio, que seria o dos PlwúiôriOS (Manual de dircitofillonaim (ll"ibutário, 2004, p, 161-162), T;lis 230 SILVA,Jair Cândido da; VASCONCELOS, Edilson Felipe. (v/anual de execuçiio orçamentária e
eStágios, em \'\'Tdade, referciT:-se a apenas tJm dos aspec10s d" execução orçamentária, ou seja, na contabilidade pública, ] 997, p, 328.
p:mc rdali\'2 2S despesas pública'; Rebtlvamente as receitas públicns, ('orno expusemos no-c.~pí.
231 Sn.vA, Jair Ondido da; VASCONCELOS, Edilson Felipe, Manual de exfCução orçamentária t:
tulo dedicilGo ao lem>\, a l'xe(ução do orçamento comprecnJe lrés estágios: lallçamrnto, CI ,'cc"!!""
contabihlade rúhlictl, 1997, p. 3 J 8.
('co t rccJihimCl1to.
278 279
--~,-----------------
5.3.2. Verificação do cumprimento das metas e limitação de empenho ESlando suspensa a eficácia do ~ 3Q do ano 9Q da LRF, impedido eSlá o •
Poder Execmivo de limitar as despesas dos OUlíOSPoderes e do Minislélio
O art. 9Q da LRF determina que, ao final de cada bimestre, seja avaliado o
Público.
cumprimemo das melas estabelecidas no Anexo de l>.felasFis~als da LDO
Insla salienlar que a liminar concedida pelo STF na ADI 2.238 náo sus-
para aquele periodo.
pende a eficácia dos Iimiles fixados pela LRF,na medida em que o cumpri-
Se \"criricado que ~ realização da receita não comportará o cumprimento
~n('mo fi programação financeira e ao cro.nogramil. de execução rr.ensal de,
das metas estabeJecid:-.s, o Ministério PúblIco e cada um dos três Pl,dcrcs
desembolso pre\iSiO no ano S~,:capUl, juntamel1te com a \:eriíicação bimestral
promoverão, por ato próprio e nos montantes neccs5.:írios, nos trinta dias
da compatibilização entre a r~~eita realizada "eo c~~pri~nei1to das melas de
subsequemes, limitação de empenho e movímemação financeira, segundo os
resultado primário ou nomin~l çstabelecidas no Anexo de Melas Fi5cais (art.
crilérios fixados pela LDOm (an. 9Q, capul). 9Q), es<ásujeito à fiscalização ~oTribunal de Conlas, por a,ribuição expressa-
A limilação de empenho e movimentação financeira, em ocorrendo o des-
meme delerminada na LRF (arl. .59, I)"'.
cumprimento das melas, é ob1igatória, de modo a constituir um freio à execu-
Ressalte-se, pois, que a IiJninar concedida pelo STF na ADI 2.238 não
ção orçamentária deficiente. suspendeu a eficácia do ~ 2Qfdo art. 9º, o qual, por conseguinte, continua
O rClorno, ainda que parcial, aos objetivos previstos no AnCX0 de Melas plenamente eficaz e obriga cada um dos Poderes e o Ministério público a
Fiscais trará a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados,
promover por alo próprio a limhJção de empenho e movimenwção financeIra.
de forma proporcional às reduções efetivadas (arl. 9", ~ J", da LRF). A omissão em expedir atQ del~rTniI?-andç>li.mii?çã,Ode empenho e movimen-
..~ãO.. serão objew de limitação as despesas que cunstituam obrigações (ação finrmceira configura infração admi~is.t~a~iva'conlnl as leis d~ finanças
cO!l~ti.tu'ciqnaise legais do ente (saúde e educaçãO), inclusive aquelas destina. púbiicas (arl. 5Q, 11, da Lei n. 10.028, de J9:íO~2000), puiüda com multa de
das ao. p.agamenlO do serviço da divida e aquelas ressalvadas pela LDO (an.
9Q,~ 2Q)'.. ..'.
35% dos vencimentos anuais ço
agente q~e lh~ der c~~sa, ~endo u jJ:!gamcn-
- .... ~.:r-,' ~.. ', . lOda multa de sua responsabilidade pessoài(aFl~.-5"~~ú; da Lei:J0.02mOOO) .
.~<~~~B';$9.~q~~s-Poderes Legislativo ~ Judiciário e o Ministério Público não Percebe-se, do exposlo. quáo impor;árilr.i;{~i.bõlaG'ãô.
.- - ". ". dó Anex.o
. de.
pn?"!ov~.~e.m'aJ~:mitação no prazo estabel~cido no capul do art. 9º da LRF,o ~ I\ktllS FiscaIS da LDO de fomia realista-, consciemc'e'.planeja'd;f, Lalcada em
3~-.do~-:srnç>.~rrigoautoriza o Poder Executivo a limitar os valores financeiros dados seguros236, pois, ,do contrário, pod~rá' surtlr:,e.r~ilos' neg<Hivo~,tanto
segUndõ:os,CDtérios fixados pela Lei de Direlrizes Orçamentárias. Ressailc-;e, ao ente público (lendo em vista que as dotações orçamentár~-as ficam limi-
lod~vi/ que o plenário do Supremo Tribunal Federal. no julgamento parcial da tadas) como ao agente que. der causa à infração (tendo em vista as sanções
.ADl2.238, é'1l;'Y--2-200J, suspendeu a eficácia do ~ 3" do arl. 9Q da LRF,a,é pessoais aplicáveis ao caso). •...; .{..•~"~,:': f~l--;,i~'?: " .~.
decisão final de mériro2J3. Os partidos polfticos que ajuizaram a ADI sustentam
que a limitação da movimentação financeira do Legislativo e do Judiciário con-
constitucional da separação dos poderesu4.
tra-riao pri,-",-cfpio
5.3). Relatório Resumido da Execuçã~ Orçamentária
, 'i,~ I'. i, ;.
... "
,} ".' ¥ •• f' .
!
i
O ~ 3" do art. J65 da Constiluição estabelece que: ,'O Poder'i,xeculivo r!
... ", -~~ .... ,
publicará, ,'Ué [rinta dias após o encerrament.o de c;da 'blme~tie~ 'rflat6HÓ' r~:' r
sumido da execução orçamemária". .•."". ':;~~"~ -
232 LRF, art. 4!!: "A lei de diretrizes' orçamentárias atenderá o disposto no ~ 22 do an 165 d3
Constituiç~o e: I _ ~isporá wmbtm s~bre: (...~b) critérios e fonn:l. de Iimil:u;-:\Ode empcnho,:'t ser
cfeti\'<ld:'tnas hipóteses pl<':visl85na alfnea b do inciso li-deste IUligo. no ano 9!!e no inciso 11do ~
~:~~~~.": .. .,
l!ldo<lrl. 3}". fegms par:l a gcsll10 (' a tr:'tnspucncia liscal- lei de Responsabilidade Fiscal, 2000, p. 50). No
233 AOI.MC 1.23B1DE ReI. Min. lIm:u G:llv:lo, Pleno, j. em 9.8.2007, D)(-l72 divulg, i! .9. mesmo s~llIido: MARINHO,Josaphat. Problemas l.omemporaneos do orç<>mcntopúblico, 2001,
2008. pubHc. 12-9-2008. - p.91-92.
234 Nesse sentido é o cntendimento de Helio 5:1.ulMileski, que \1slumbr:1 no ~ 32 do an. 92 d.1 DS MILESKI,Hrlio $.,ul. Nov3s rq;uts paro fi gcstão c 3lranspar~nCl3 nsca!- Lei C!CRespons."
LRF vio!:lç:lo305 :lrIs. 22 c 99 d:l Constillli(:\o, "porque retiro a ;Hllonorn::llin:mccira :ls~gllrl1d::t bihdadc Fiscal,l.OOO, p. 50.
ao Judiciâno, rtlêm de rompel com:l independtncia c :'th:lrmonin etitrc os Pl,deres, com o ,if,ISt:!" 236 KIit\IR. Anm AntOnio. ui de Rr.sp.:msabilidadt fiscal: guia de Oli~nla(;'\o par,l1l5 prcfeituõ.ls,
mento d:'t nUIOllomia adu\illlstr.lli\'o.financcir::J dcstinad:1 .10 Legisl<!th'Oc lia judici:'Jrio" (Nov:lS 2(\(10, p. 25.
280 281
1.
Regulamentando o citado dispositivo conslilucionaFJ7, a Lei de Responsa. e) restos a pagar, detalhando, por Poder e órgão, os \'alores inscritos os
•
• bilidade Fiscal determina que o Relatório Resumido da Execução Orçamentá_ pagamentos realizados e o montante a pagar, .
ria - RREO deve ser emitido não só pelo Executi\'o, mas por todos os Poderes Segundo @ )2 do art. 53 da LRF,o RREO referente ao último bimestre do
e pelo Iv1inistérioPúblico, até llima dias após o encerramemo de cada bimes- exercício deverã, também, ser acompanhado de demonstrativos:
tre, Segundo o nn. 52 dn LRF,de\'erá o RREO conter: a) do atendimento da chamada "regra de ouro" - assim denominada a
]) balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica: recomendação do inciso II! do art, 167 da Constiluiçãol~(I_, conforme o ~
a) receitas, por fome, informando 35 realizadas e a realizar, bem como a 32 do ano 32 da LRF;
previsão atualizada; e
b) despesas, por grupo de natureza da despesa, discriminando a dotação
para o exercícIO, a despesa hql1ldada e o saldo .
:;~'l'
í'~~,'.
b) das projeções atuariais dos regimes de pre\'idéncia social, geral e pró~
prio dos servidores públicos;
c) da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplica-
2) demonstrattvos da execução das ':~r.:I ção dos recursos dela decorrentes,
a) receitas, por catcgona econômICa e fome, especlflcando a previsão ini.:~~,t!;-f
Quando for o caso, deverão ser apresent~das na RREOjustificativas da Ii-
Clal, a previsão 3[Uahzada para o exercícIO, a receIta reahzada no bImestre, a :~~~~. müiÇã'q de empenho e da fruStração de receitas, especificando as medidas de
realizada no exercícIO e a preV1são a realIzar, , .;~:~j~~~.' : c(~H!lbalcà sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fisca-
b) despesas. por calc'gor!a econômica e grupo de nalureza da desp~~Ê~f- o:' liZàç.o e cobrança (art, 53, @ 22, da LRF). ,
"-,'
discriminando a dotação inicial, dotação para o exercicio, despesas empenha;~':1'" J.
->De' acordo com o @ 4£ do art, 54 da LRF,dever.l'o' RREO ser elaborado de
das e liquidadas, no b{mestre e no exercicio; e , . f?nnaP."dronizada, segundo modelo que poderá ser atualizado pelo ,Cpnselho
c) despesas, por função e
. .,
subfunção. . . '
.
q";1 a~,:?~iãO Fiscal, mencionado no ar'.: 67 da LRE Como a LRF não re~ogou a
"
Além disso, deverão.acomi:>anhar o RREOivãrios demonstrativos (art: 53} . ,.Let n: 4.320/64, o Manual de Procedimentos do Tribunal de Contas do'Estado
LRF), dentre ele? os relalivos ti:.' .. .J ' ~.~\J,. ' ...
'1l :~, ;:~~. do:Rio.Grande do Sul sugere a adoção, como'parâmetro para este Relat~rio do
a) apuração da'.réceita corrente líquida.(RtL), sua evolução, assim r..
om~.~r.~ilJ.~,..... -ãp~ó~)2.:da Lei Federal cilada, apenas adaptado às inovações requerida~ na
, . i '"1-t;_::-~i ..
,',..
a previsão~e se.u ~.esempenh'o'.até o final d~ ~xercicio;, ,~i.~\~;?j~>{
: LRF,(art. 52, 1 e li, com exceção do demonstrativo da despesa por função e
b) receitas e despesas previdenciárias a qué se refere o inciso IV do an. 50:~;~', :'. subfu'nção, previs[Q na alínea c do inciso II do citado art, 52)Hl. ,'i
da LRF238; " .. 1. ' 'l:~~~_'...-'i
,-' .~
c) resultados nominal e primário;
d) despesas com juros"';
_.. t
"~
".;
~:;,,:
' :i: 5.3.4: Relatório d'e Gestão Fiscal ~-
Ao final de cada' quadrimeslrc, será emitido e assi~a'do pelos titulares' '
dos Poderes e órgãos'" de todos os entes federados'o Relatório de Gestão
237 A lacuna legal, decorrente da au$tncia de regulamentação do referido'dispositivo constitu. Fiscal - RGF, que deverá conte~ (an. 55 da LilF):
cional, como nOlicia o Senador Jefferson Péres, -,;nha scVdo preenchida por meio de preceitos
delenninativos constantes das diversas leis de diretrizes Ôfçamentárias (LOO) publicadas no pe_
rfodo pós-CF". No entanto. como de.~lac3 o ilustre Sena'dor amazonense, as LDO tl:m carnteT
transitório, com \'igl:ncia limitada no tempo, ao passo qüd disciplina do RREO demanda\"3 ~o es- 240 CF, ano ]67: ~Sáo vedados: (...) 111- a realização de operações de créditos que excedam o
tabclecim~!,.to d~ disposições duradoU!as. abrindo-se esp;iço nas leis de. direlrizcs orçamentárias montante das despes.1s de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou
,; ,;ro,- ••\'.~ ' .. '. ,',':, ,.' s
para q~es\(?c-s.~fçr?,er.~~.r~t~'c.i9~pascom o disposto no ar~!:165. 2!i!,da Lei Maior~ (Proollçdo /rgis- especi:tis com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislath'o por maioria absoluta".
. ,. '. '.',',! ;', ! 'I ! ( ~~.
" ' .1,!Ií_\:a~p..~rccercs- 199ill~ ~mestre de 1998: trabalho, eco~omia e nn:mças, 1998. p. 80).
238 lRF; an, 50: "Alem de obedecer às demais nonnas de contabilidade pública, a e.c;crilUração
das comas públir2s observar:\. as seguintes: C..} IV - .as rcceilas e despes,:'ls pre\'idenciárias serão
I 241 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Manual de'procedimen-
tos para a apli(oçdO da Lei dt' Responsabilidade Fiscal, 2000, p. 174.
a.p:escmadas em demOnStr:llims financeiros e OIçamént<\rios c~pcclficos".

239 Relativamente a este demonstralÍ\'o, o inciso lV do aft. 53 da LRF determina que ele seja
i 242 De acordocam o ~ 2£ do ano 20 dnlRF; emenda-se como órg~o: l-o Ministério Pliblico; 11
- no Poder Lcgislati\'O: a) Federal, as rcspcclh'as ÚlS.1S e o Tribunal de Comas da União; b) Esta-
dual,2 Assembleia Legislativa e os Tribunais de Comas; c) do Distrito Federal, n amara Legisla~
elaborado ~na fonlla do inciso 11do ~rl, "1£". Ocorre que este illtimo dispositivo roi "elado pt'lo th-a e o Tribunal de Contas do Distrito Fedcrai; d) Municipal. a Ornara de Vcn';;dorcs c o Tribu.
Presidente da Repilblic:l, o que, todavia, segundo entendemos, não prejudica a cxígl:ncia da pro- nal de Conl;iS do },'lunicfpio, quando houver; 1II - no Poder Judiciário: ;;) Federnl, os tribunais
vidtnda constante do inciso IV do al1. 53 da LRI:
282 Ij referidos no ;;n. 92 da C0l1Slituiç;'lo; b) Estadual. o Tribunal de Justiça e ouuns, qunndo houver.
283
______ ~_~ ,l... ~--~._-----

------_._---
1
1) comparativo com os limites da LRF dos seguintes momames: -6. O PROBLEMA DA FALTA DE ORÇAMENTO •
, . a) despesa total com pessoal, destacando a despesa com inati\'os e pen-
o tema relativo ao orçamento público comporta um aspecto tormCnloso,
sionistJ.s;
que é o re1ati\'o a c\'cl1tual auséncia de orçamen10243, que pode decorrer da
b) di\.;dos consolidada e mobiliária;
rejei<;ão da proPOSta por parte do Poder Legislmi\'o ou da omissão dcste cm
c) concessão de garamias;
apreciá-In no prazo2H. ,
d) operações de credito, inclusive por antecipação de receita;
Com o fim de evÍiar esse incOll\'enienlc, d~asfºn.;1~la5 têJ!l sid9 ~9P~~d~?,
2) ü';dicação das medidas correlil"s adotadas ou a adotar, se ultrapassado
em \'ários países latinO-ameri!?inos: uns aplicam o sistema de prorrogação
qualquer dos limites impostos na LRE
automática do orçamento em 1;gor, enquanto outros adotam a promulgação,
O RGF relativo ao último quadrimestre do ano deverá, adicionalrnenic,
conter demonstrativos (art. 55, m, da LRF): ., o
como lei, do projeto de orçam~nto que Executivo submeteu oportunamen-
:',I te à consideração do Poder Legislativo e que este não chegou a votar2~5.
a) do montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro;
b) da inscrição, em restos a pagar, das despesas: liquidadas; empenhadas
.. No Brasil, a Constituição!:le 1934 prescrevia: "Será prorrogado o orça-
mento vigente se até 3 de nov~mbro o vindouro nãu houver sido enviado ao
e não uquidadas decorrentes de contratos administrativos ou de convênios Presidente da República para !sanção" (art. 50, @ 52)'''.
em andamento; empenhadas c não liquidadas, inscritas até o limite do saldo A Constituição de 1937 nilo_adotou o sistema da prorrogação do orça-
da disponibilidade de caixa; e despesas não inscritas por falta de disponibili- mento do"exercício anterior, tendo preferido a seguinte sistemática: se o Con-
dade de caixa c cujos empenhos foram cancelados; selho Féqera.PH, no praz~ m~rf~dó, não deliberas:;e <;obreele, seria publicano
'.c)' du cumprimento do disposto no inciso 11do art. 38 da LRF,que exige o te.~to votado peja Câmara d~s Deputaqos; se esta não d~liberassc no prazo
sejam as operações dt crédito por antecipação de receita orçamentária .liqui- que lhe i:abéria,'publicar-se-ia)":texto votado peI~ Consdho Federal; se amo.
dadas au; o dia 10 de dezembro de cada ano; Las'~ Cása's'.nã6~hõuvesser:n ferininªdo a votaçào no prazo prescrito, seria
. d)..do cumprimento do disposto na alinea b do inciso IV do art. 38 da LRF, P.ubliãdôfO'.:biçáfnénto"nô-texYb"dã'p: rePOSta apresentada pelo Governo, isto
'. I .
que proíbe a realização de operação de crédito por antecipação de receita 0:- é, a proposta orça'mentárià do Executivo seria publk::l.da como lei orçamentá-
çamentár1a no último ano de mandara. riado ,~xe~d~lb~{~f'l~
, .
'7i)i~8.:'.
De acordo com o @ 42 do ano 54 da LRF,deverá o RGF ser elaborado de ":. í .•• '
!~. ':..•.
,I : " :
forma padronizada, segundo modelo que poderá ser atualizado pelo Conselho
243 Tal circUnstAnda é denominada por Robeno Wagner Uma Nr:gueira de "lacuna orçamenlá-
de Gestão Fiscal, mencionado no ano 67 da LRE
riaM,sendo que o rd~rido autê.i restringe tal conceito à hip6teso;:de o orçamento não ser \'Olado.
'0 RGF será publicado até trinta dias após o encerramento do perlodo até ó inicio do ano seguime, isto é, 'ço 'aoo"a que se refira. a lei orçamentária em quest~o (Direi/O
a que' corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive pela internet jinancdr9 ejusriça IribuLdria, 2004, p,:,49).
(art. 55, @ 22, da LRF), sob pena de não recebimento ae transferências 244 Quanto" à hipótese de não Lt:f o Poder Executivo remetido os projetos oportunamente ao
Legislati\'o, não rc5ta-dlhida acerca"da solução aplicável: neste caso o Poder LcgislaJivo conside-
. ,
vol~ntárias e proibiçãO de contratação de operações de crédito, salvo rará como proposta alei de orçame.nto.~gente, consoante d~lermina o ano 32 da Lei n. 4.320/64 .
:.~.:.. aq':lel~s destinadas ao refinanciamenw do principal da dívida mobiliária 245 BUCK, A. E. Apud WILGES, llnio JoSt.. 1\'0(&5 de direilo financeiro: o orçamento público,
1995, p. 26. .
',"' .•. (art. 55, @ 32, da LRF).
2'16 Na Con.c;.tiwiçào\'igr.ntc, o prazo pa'ni ~ G:ingresso Nadon31 cm1ar o orçamcnlO ::10 Presi-
"., .• _ A omis~ão em divulgar o RGF, nos prazos e condições estabelecidos dente para So1nç:l.o ou ,'CIO t até 15 de dezembro de cada ano (art. 35. ~ 22,111,do ADCT, de o.1ft.
em lei, configura infração adminislr:Hiva conlra as leis de finanças pú- 57,capul,d" CF)
blicas (art. 52, I, da Lei n. 10.028, de 19.10-2000) ••punida com multa 2'17 Na Constituição de 1937 o Poder Lcgislrllivo era exercido pdo Parlamento Nacional {ano
38, (Opul), o qual er~ composto de duns Câmaras: a C1mora dos Depulodos e o Consrlho F,dera!
de 35% dos vencimentos anuais do agcl1tc que lhe der causa, seildo o (:Ht. 38, ~ I!!). .
pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal (an. 52, @ 12, Lei 248 Drfcndcndo a soluç~o :ldm;:;dllpela Cana do! 1937. De Plácido e Sih-a aSSC\'t'l1l: Mi':rs.<;c p:mi-
11. 10.028/2000). cular, os princlpios instituldQs pela Consüluu;ão vigente IrcJae-u li de 19371 são ma:!' s:llut.lrl'"S.
284 Las
T A Constituição Federal de 1946 enfrentava o problema estabelecendo a É inegável a inconveniência da rejeição da proposta orçamentária, pois,
~
I
• prorrog3ção do orçamento, então em vigor, caso houvesse omissão ou l-ejeição
da proposl3 por parte do Parlamento. ASSlm dispunha o art. 74 da CF/1946:
"Se o orçamento não tiver sido enviado 3 sanç;,'toaté 30 de novcmbro, prorro-
neste caso, ficará a Administração sem orçamento, pois não é juridicamente
possível elaborar orçamento para o mesmo exercício financeiro a que se:refe-
re, até porque as matérias constantes ele projetos rejeitados só poderào ser
Ii
gar-se-á para o exercício seguinlE: o que eSll\TT em vigor" rC8.prcsentadas (constituindo um no\'o projeto) na mesma sessão legislJti\'a se
Já a Conslituição de 1967, em sua rcd<1çào primili\"a, cliamc da hipólese cndos5Jdas pela maioriJ absolul2. dos membros da Casa parlamentar (art. 67
de omissão, estipulava a promulgação autornjtica elo projew como lei (;:nt. 68, da CF). A rcjeiçâo, powmto, só deve ser praticada em situação extrema de
capul., in fine), deixando de normatizar expressamente o casO da rejf.Íçc1o.A proposta distorcida, incongruente e impossível de ser consertada po~ via de
norma permaneceu inalterada, nesse particular, na redação dada à CF/67 pela emendas, dadas as limitações constitucionais para estas252.
EC n. 1/69 (art: 66, caput, in fine). Entendia-se que a dIsposição constitucio- Partindo do pressuposto de que as despesas não podem efetivar-se senão
na1 valia tanto para a hipótese de,nãl? devolução (omissão) como para a de devidamente autorizadas pelo Legislativo (art. 167, lI, da CF), entende~os
rejeição do pr~jeto24~. . que, na hipótese de rejeição do projeto de LOA, a solução para contorna'i, o
A Constituição do Estado de São Paulo. de 1969 dispôs que "rejeitado o problema da ausência de lei orçamentária seria o Poder Executivo prorro@! o
projeto subsistirá a lei orçamentária antenor;~ ~art. 80). O dispositivo foi ques- orçamento do exercício financeiro recém-encerrado e solicitar autorização le-
tionado perante o STF, que o entendeu.;inconstituciona1. Afirmou-se, naquela gis ativa para a a ertura e cre i10Ssuplementares e/ou especiais, confortne o
ocasião, que a solução para o çasq ~.eria,a de:se entender ~ão devolvido o C;S0253.Esta é a solução gue se extraI da leitura do g 8Q do' art. 166 da CF,
projeto enviado ao Congresso Naci9~aJ;-.h~PQ~es~ ~nyquei consoante determi- a~eferido25~. Ape~ar Be tal solução ter o inconveniente de repetir u!-,l1
nação da CF/67, seria o prajelo prorri~lg,!dq.como,jeí.. .
Na Consti.tuiçao de- 1988, res.salte.~.s~.i~~I)-h:ad.rr1-ite
'a rejeição do projeto.
de Le1 de Diretrizes Orça.mentár:iô:s~.':p'q~qu'l.J~ç~a~a, ,ç,xpressamente, que a menle. Consoante leciona o refáido autor, quando o lexto constitucional prescre\'c "os recursos
que C ..) ficarem sem despesas correspondentes n
refere-se a recursos orçamenlários, e havendo
apro"wj.çqo, 40 projeto de WO
,
sessno legisLniva não se:? -.i.~t.e,r~'ªn?~i~a':~~f2J rejeição total do orçamento, "faltariam recursos que ficassem sem despesas correspondenles, pela
(are 57, @ 22)250 . . ". ","" .... inexistê.ncia da estimativa da própria recena (Rcsponsabtlldadr fiscal nos mumcipiOs, 2001, p. 36-
n
Admite, por outro lado, a vigente'C?nstl~u!ção a possibilidade de rejeição ~

.;
37). E conclui: "Destarte, quando o ~ 82 do ano 166, CR, admite abertura de. créàllos adicionais
. suplementares e especiais, de maneira sucesslva, .está-se a dizer que tais créditos sào 9rçamentá-
,,
do projeto de Lei Orçamentária Ãnuar, quanc~.?~noart. 166, S 82, estatui que os >
: 1-
rios e, porque orçamentários, só podem ser abenos em um orçílmento~ Cob. Clt., p. 36~37). .
recursos que, em decorrência de veto, emen~[. ou rejeição do projeto de LOA, 252 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, 200], p. 557: SILVA,josé Afonso da. Curso de
\
ficarem sem despesas correspondentes, p09~~o ser utilizados, confonne o
caso, mediante Cíéditos especiais ou ',suplemêj3tares, com prévia e específica
j
.
direílO constitucional positivo, 2000, p. 721-722.
253 Ressalte-se que são vedadas ao Poder Executivo'a elaboração de lei delegada e a ediç~o de
.
It."
autorização legislativa251. -~
f
medida provisória sobre matéria orçamentária (an. 68, @ J-º-, lll, e art. 62, @ 12, I, d, este último' I
Não impõe a prorrogação de um 'orçame"0~o':'por ve~t;Ç~~ficiente à satisfação das necessidades
~
com a redação dada pela EC n, 3212001).
254 Nesse sentido: SILVA,José Afonso da. Curso de direi10constitucional pOSitivo, 2000, p. 721:
ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdío F da. Manual de direilOjinancciro e direito tributário, 1998, p. 99.
Em sentido contrário é a liçãO de Kiyoshi Harada: USeo Congresso Nacional nào devoh'er o pro-
I,
admimstrativas, \-isto que, deano por ano, e:.sas se m09ifi~m e se alteram, consoante o desenvol~ je\o de lei orçamentária, até o dia 31 de dezembro, cabe ao chefe do Executivo promulgá-lo tal
\oimento dos negócios públicos r. as alterações das naturaisJxigénClas que a própria cwihzação val como enviou ao Parlamento, ignorando eventuais emendas aprovadas ou em dIscussão. Se há um
n
imponqo:J:a"da no\"o ano; o 'orça'men'ro aj:iiesenta novas p,,?ssibilidades e novas imposições (No- prazo para rcceber o projeto, deve haver um prazo para devolve-lo. PrescrevI'. .o art. 32 da Lei n.
',' ]'-' .,. "_.',' ~.
i:'dirci!6 fiscol, [s.d,l, p. '67-68).
çôes de finanças '1.320/64 que se não rcaber (1 proposta orçamentária no p)"(lZO fixado nas Conslttuições ou .nas Los
i 249 ldEIRELLES, Hely Lopes. Finanças municipais, 1979, p. 170; OLIVEIRA, Régis Fernandes Orgânicas dos Municípios, o Poder ICgJslativo considerará como praposta a Lei do OrçamentIJ \'lgt'nle.
de' HORVATH, ESlC\'ão, Mamwl de dit"CItofinanceiro, 2001, p. 109. Logo: pela ;;plicaçjo do pOllcipio da sImelria condUl-se que ri não devoluçãO dopTOJclo até o fi-
25~ Nesse sentido: MORAES, Alexandre de. Direito conslitucional, 2001, p. 556; SILVA,José nal do exercido implicará promulgaçãO, pelo executivo. cio projetO de lei enVIado" (gnfos no
-' Afonso da, Cu rso de direito wl1stifuciol1al positivo, 2000, p. 721. eriginal) (Orçamento an1.Jal- processo legisla\ivo, 2001, p 26). No mesmo sentido: ~abnel 11'0,
Lci orçamentália anual; não remessa pala sanção, no prazo constitucIonal, do projeto de lel,
251 Em semido contrário é o enlender de José Nilo de Castro, que nào vê na disposiçãO do ~ 8!?-
\ do art. 166 da CF a possib\lidadc de se rejeitar integralmente o orçamento, m:lS apcn:Js rarciaí- 2004, p. 296
I 287
I 286
I
lU
.k..
programa passado e lalvez totalmente executado (e os projetos já executados

por base para a realização das despesas públicas o projclo de lei que estn em ,
apreciação pelo Congresso Nacional e Ildo a !ti orçamcntâria do exerCÍciofinan.
esgotaram-se com essa execução)25~,tal tt"anstorno não serã totalmente irre.
ceiro lrc:ém.cnccrrado26C1• I
mov'Ível, porquanto será possível. mediame crédilos suplementares dou es- '.
peciais, conrorme o caso, recompor a programação, ajustando-a às peculiari-

7. VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA
dades do exercício rin<i.nceiroem curso2.56.
A mesma providência pode ser tomada na hipótese de rejeição parcial do De acordo com o orl. 167 d; Consti;uição de 1988,5;0 "edados:
projeto - resolvendo-se o problema como nas demais leis, mediante \.Cto, a) o início de programas o~;:projetos nãó..inéluído~'-'nJ ..le(or,çâmçri\Úra-~ .. : .... '"'o . ,
.'
com posterior promulgação'" - e no caso de não devolução do projeto para anual; -
sanção do Poder Executivo no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis b) a 'realização de despesas ~ a assun\"ão de obrigações diretas que excc-.
2
o.rgãnicas dos MunicípiosH8. dam os créditos orçamenlári~S é"uadicionais ()1;
No ãmbito da União, contudo, o legislador vem adotando, nos últimos c) a realização de operaçõc¥ de
créditos que excedam o montante das
anos, solução diversa, tendo passado a permilir que, enquanto não aprovada . despesas de capital, ressah'adas ~s autorizadas mediante créditos suplementa-
a LOA pelo Poder Legislativo, o Poder Executivo realize execução provisória res ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislali\'o por
de 1/12 avos do projeto de lei orçamentária que está em tramitação no Con- maioria absoluta; I.
gresso NacionaF~9. São os chamados "duodécimos", que, ~~salte-~, tomam d) a vinculação de receita dtHmpostos a órgão, fundo ou despesa. ressal.
da •
vadas a repartiçãO do produto arre,:adação dos impostos a que se rderem '.'
.: :;..r'" . os arts. 158 e 159 da CF, a desttn.çãO de recursos para manutenção e desen- ..!".:... :,'
25.5 SI}-VA,Jost Afon.so da. O"çamtnto.programa no Brasil, 1973, p. 288 e 302.' :'.. .••~.o :,' •. ~
volvimento do ensino, como dcllc-rrninado pelo arF21), na CF. e a prestação
';~,;:W
256 Confira.se. a rtSpeilO. o seguinte julgado do Tribunal dejustiç, u;) Estado.de Goiás: MMAN_ I.. •
..
; DADO DE SEGURANÇA. REjElçAO DO PROJETO DE ORÇAMENTO ANUAL PElA CÂMARA de garantias às operações de crtdiw por antecipação de receita, prC\'isI3Sno
MUNIClfAl. DESPESAS CORRESPONDENTES. NECESSlDA'DE DE CRlÔD1TOS ESPEClAtS . art. 165, @8º, bem assim o dis~05i"ó Í1ó'@4º'dóart. 167 da CF; .
,. , OU SUPLEMENTARES COM PRlÔVIAE ESPECIF1CA AUTOR1ZAçAO lEGisCÁnVÀ'Di,;;i[do c) .3 abertura de crédiLo suJlementar ..ou especial sem prévia autorização
noSSOoT~enam~nlo Constitucional, rtjtllado pela Ornara Municipal o projeto de le:iorçainen-t'á- . ,
ria a~ual. não f possfvel ti promulgaçãO do texto rejeitado pt.lo Executivo;\nem'a aplieaçao da.lei ~ .\ legislativa c sem indicaçãej dos recursOS correspondentes;
anterior. devidameme :nu:llizada monetariameme. uma vez que isto contrariã ({diSPOS'lOnb ~ áJ!
do :mlgo 166. que preceitua a necessidnde de serem utilizados creditos eSpeciais ou'súplemenla-
Tes. que tenham pré\'ia 3U10riz;lÇ:lOlegislaliva. Segurança denegada~ (TJGO. MS 9503-91l01,.,2!
-.
disposiç;'lo pode ser enconlr3d3 nas leis de diretrizes orçameOl:\rias para os exercidos de 2010
ama!" Ovel. Rei. Des.Jo:10 W~I?:.c~ Felix de Sousa.j. em 17-10-2000,'-Dje, 9.t 6.1.1~2l?Ol?).~-" (Lei n. 12.017, de 12-8-2009. ano 68). 2009 (Lei n. 11.768, de 14 8-2008, :m. 69), 2008 (Lei n.
257 OLIVEIRA, Régis Fernandes de; liORVATH. Estev:'io. Manual dt-dírtítoJinancciro. 2001, J .•••. 11.514, de 13-8-2007, ano 72). 2007 (Lei n. 11.'139, de 29-12-2006, art. 75) e 2006 (Lei n.
p.llO.- ••.. 1.;:-':~tl..• '.' .
'{ •..1]) 78, de 20-9.2005, ,,1. 74).
258 Eduardo Marcial ferreira Jardim concorda com a ideia exposta, advenindo, IOdavia. que ~,'." 260 Co~o resultado de tal prática, cnfmiza Eduardo Bastos Furtado de Mendonça, ~rcduz-se
ela. por condicionar a pro\~dfncia à aprovação legislati .•..a. pode. por \'t:zes. obstar a solução do ~ ai~da mais o senso de urgt:ncia que deveria r:onear a questão. fazendo com que o Poder Exeeuti-
assuntO (Manual de direito financeiro t lribuldrio. 1999, p. 73). Por ~sta razão. leciona que.:a forma ~ ';~' 'V'o-"gãnhe folego éXira' na disputa com o Poder Lcg;slaiivo - que ( ...) já seria basl:lnlC desigual
pela qual o beCUlivo poderia com'i\'er com a aust.ncia de um orçamenlO anual. sem .áeixar-i:lê: -~. f,. : • )nêsmo sem' semelhante \'anl3gem compelili\"a~ (A (onslitucionaliza(do das finanças pilblicas no
realizar os seus deslgnios, seria recorrer aos.cré:dilos extraordinários em \irtude da emerg~~da ~ ~~Bhisil.:devido processo orçamentário c democracia, 2010, p. 18).
t
,
manikstamente caraclcriznda. Tal condula dispe:nsa :l rtuloriz:lCc'lolegislaliva pré\'ia, cabendo ao ;.': •. ~6C:i~i'~~.4.320/64, art. 59, capul: "O empenho da despe:sa não podem exceder o limite dos
Parl:lmento verificar llpenns a exiSlência dos requisitos formais que permilem a utiliz:lçao daque- ~.. úiditos c'onced;dos" (Redação dada pela Lri n. 6.397. de 10.12-1976). Nesse sentido: STf, ADI.
les cré:dilOS~(ob. cit., p. 73-74). Rcss.,he-sc que rramila no Congresso Nacional a ProPOSI:l.de MC3521SC. ReI. Min. Celso de Mello, I'lcno.j. em 29-8-1990, DJ. 8.3-1991, p. 2200. Conrtra.
Emenda:\ Constituição (PEC) 127107. determ;n:mdo que, caso o projeto da Lei Olcamenl:\ria se, a respeito, o seguinte julg:tdo do STj: .'Sendo a unh'ersid:lde um ellle integrante da Adminis. I
Anual (LOA) n:\o seja enviado ~ sanção presidencial alé o di" 15 de dezembro, o Orç:nncnto em unção PUblica, eSlll obrig:Horiamenlc vinculada à obscrvll.nci:l dos principios da kg:'lIid:'lde, da
vigor s,cmnutomalicamenll: pronogado. • imprsso:lHdade. da morahdnde. da pubticid:lde. assim como ao disl"",slo no art. 167. n. da Cons:
1
259 ESS.1aUlOrizncão lem sido lnlroduLid:'l nas sucessiv:'ls leis de cliretrizes orçamentári:ls d:l lituiç:'to l:cdcral. que afirma a vedação da 'It':nlizaçi%ode dl.'spcsas ou a :l<;<;uncãode obngaçõcS di-
União, embora:'l CF n:\o indique, como um elos conteúdos da LOO, o de autorizar li: execuçãO rewS que cxccd:lIn os crtdilOS orc"mentáril)s ou adicionais'~ (MS 3. I29!DF. Rei. Min. Anselmo
PfO\;sória do projelo de LOA "ind:l n:lo apro\.ado. Na LDO referente ao exerclcio de 2011 (lei n. $anliO'lgo,3".$tç:'\o,j. ~m 15-11-199B. Dj, F-:!.1999. p. 100).
12.309, de 9-8-2010), por e:\emplo, o lema cm questi\o é: disciplinado no ano 68. Semelhante
289
288 Ilt'
B.
• I) a lransposi'çào,
categoria de programaç8o
o remanejamento ou a transferência de recursos
para ourra ou de um órgào para oULro, sem prévia
de uma dotações
ciais) destinados
orçamentjrias
aos órgãos
(compreendidos
dos Poderes
os crédiws suplementares
LegislaliYo e Judiciário,
e espe-
do Mínis-
•
aULorizaçào legislativa262;
g) a concessào
h) a utilização,
ou Ulílização de crédilos
sem autorização
ilimitados261;
legislznh'3 específica, ele recursos dos or-
lério Público
cada mês, em duodécimos266,
o art. 165,892., da crUi,.
e da Defensoria Pública ser-lhes-~l.o entregues
na forma da lei complementar
até o dia 20 de
a que se refere I
!
!
çamenLOS fiscal e da segl.~ridC\dc sociztl pé'lra suprir necessidade ou cobrir défi- O cálculo dos C!uoclécimos a serem repass.lck"s deve operar-se consiJeran-
ci[ de empresas, fundações e fundos, inclusive elos menCiOllJdos no art. 165, do o montante ela receita efetivada, e n<:'\osobrc \?lor estimado (prCYlsto) na
S 5~, da CF; lei orçamentária, pois nem sempre a plc\'isào mçamemária se concreLiza
i) a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização Nesse sentido j;í se manifeslou O 51], <tO decidir que os duodécimos sáo con-
JegislaLi\'a264; ,;~t~1-j' formados à receita concn':lizada realmente mt?s a Illl;S: "Esse críténo permite o
j) a transferência voluntária de recursos e a concessào de empréstimos, equilíbii'o, de modo que não sejam repassados recursos superiores a arreca-
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e ~:
dação ou com o sacrifício das obrigatórias despesas da responsabilidade do
'. executivo. A liberação ou repasse não [cm por base única a previsào orçamen-
suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo:
inativo e pensionista, (OS Estados, do Distrito Federal' e dos Municípios265.
j I:ária, deyendo ser considerada a receita rea/" (gribmos)2l's.
8. ENTREGA DOS RECURSOS DOS PODERES LEGISLATIVO E

i
JUDICIÁRIO, DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DA DEFENSORIA 266 ~Anorma ins.cri~ano
art. 168 da Constituição rm~Sle-."e de caráter tutelar, concebida que
PÚBLICA foi para.i~p~.di! 9. Execu~i\:o.de ca.us;;r, em desfa\"DTdo Judici:\rio, do Leg\slativo e do Ministério
PúbYico,.~r.n"'est-ado:de:subordjnação nnancei:-;1 que comprometesse, pela gesliio 3rbilr<\ria do 0[-
De acordo com o art 168 da ConslilUlção:deJ988
terminada pela EC n. 45, de 8-12-2004), os'!recursos
(com" redação de- ,.
ç~rrtspondenles às~.
1J çamento'.'.:.'Ót{::~iém.~smo,pela injusta recusa de hberar os recursos nele consignados -. a própria
indep~rtdê-,'lsi.à PQlí~ico-jU1Ídica ~aquelas lnstiruições" (STE MS-AgR-QO r 2c)1IDj~ !{c1. 1\.1in.
Celso de Mel.(o; plçn(),j.-.em 12-4-1991, Dl, 27-10-J 995, P 36331)
:f
'0; 267 Confir~~~e,a respeúo, o seguinte julgado do STF:"INCO;\Srl11JCIONALlDADE Ação dire-
la, An. 137, ~ 2£; clã COIlstlruição do Estado de Rondôm2, com a redação da EC n, 8/98. Dotação
262 O estorno de verbas', que era admitido ameriormenle ~ Constituição de J 934, consistia na orçamentária -dos PÓdei~'Legislalivo, Judiciario, do Ivlinislerio PúblICo e do Tribuno,l de Contas
providência mihzada pela Adminislração parJ razer face à.insuficiéncía de recursos, mediante a Repasse dos recursOs correspondentes. Atribuição à instituição financeira centralizadoro da receila
tr<msre[~ncià das sobr<i.sde determinadas verbas para supri.t as dmaçoes esgotadas ou insuDcicn- do Estado, Inadmissibilidade. Ofensa ao ano 84, Il, da Cf RegT3de observância obrigatória pejos
temente dotadas. Atualmente.-consoame e.•:posto, ê \'edaªa~a utilização de lal processo (an, 167, .Estados. Ação julgada procedente. Precedente. É inconstitucional a noima de ConstilLliçào' esta-
\11, da CF), podendo o Podcl ExeclHivo, na hipótese de ins~ficiêncía de \Trbas, recorrer ao crédi- dual que atribua a instituiç1io financeira ó repasse dos recursos orçamentários desti'naàos aos Po-
to suplementar, depois de pre\~amente autoriZado pelo Poder Legislativo deres Legislativo, Judiciário, ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas" (ADJ 1.914/RO, ReI
263 Tal ve.dação, constante do inciso \In do art. ]67 da tf~ê denominada por Pinto Ferreira Mm. Cezar Peluso, Pleno, j. em 15-4-2009, D)e-148 di\lllg. 6-8-2009, publico 7-8-2009). .No
"pnncípio da quantificaçào dos créditos orçamemários"~ que é assim definido pelo mado dou- mesmo sentido: STF,ADll.901/MG, ReI. Min.llmar Galvão, Pleno,j. em 3-2-2003, D), 9-5-2003,
trinador: "Dev.e.ocorrer a quantificação da soma que o Poder ExeCUlivo eStá autorizado a gas-
p.43.
tar, para perrnJllT a fiscahzação e o controle pelo Poder Lc"gislativo" (Comrr11ários à Constituição
268 SIJ, REsp 189.146/RN, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, lõ!Tum1a,j. em 6-8-2002, DJ, 23-9-
brasdnra, ..1994, v. 6, p, 117). Ressalte-se que tal dispOS1Ç:10constitucional não se dilige apenas
aos créditos orçamentários, mas, de igual modo, aos créd(ths adicionais 2002, p, 228. No mesmo sentido é a seguinte decisão do IJ-GO. Ap. Civ. em MS 110.375-9/189
(200701488799), ReI. Des. Nelma Branco Ferreira Perilo, 3! Om. Cív,, j. em 7-8-2007, DJe, de
~64 Dis?oe o art 165, S 9£, 11,da CF que cabe ti lei coni~lementar estabelecer condiçoes para
. 23-8-2007. Em decisão anterior, no enlanto, o STJ já ha\'ia se manifestado no sentido de que'o
IllSlllU1ÇtlOe funClonamento de fundos. Por n:1.Oter sido ed!!ada, posteriormente :'t Cf:, a lei com-
plementar.3 que se refere o dlspositi\'OI11CnclOnarlG, ~p1lC<l~seo que dlspoe a Lei n. 4.320/64, a
I repasse dos duodécimos deveria corresponder à previsão de receita constante m. Lei Orçamentá-
ria Anual: "L Mandado de segmança impetrado contra v, Acórdão que denegou segurança obje-
'qu31 fouecepcionad<l peb Carl:l Constitucional vigenre. Assim, poderá a lei constituir fundos,
mediante a destinação do produto de determinadas receitas qUI', se vlllcularào a fins ou Ob]f.IÍ\'OS
especificos (an. 71, LeI n. 4.320/64). Na Lei Orçamcnrárin Anual 011 nas leis d~ cn:dil05 adicio-
nais conslgnar-se-á dOltlção para a aplicação das receilas orçamemáriOls vinculadas ao iundo (art.
I
!
[i\":\lldo a liberação de dOlaç;i.o orçamentári:l, ao emendimelllo de que o repasse do duodécimo
do Poder Legisl:ttí\"o pelo ExeClui\'o deve ser proporcional ,1reccila efE'li\'arneme arrec"dac!a, não
podendo ultrap<lssar esse limile, sob pena de compromeler a disponibilid<lde fimnceira do mu-
72 da Lei n. 4.320/64). A.lei que instituir o fundo po(krá detenn:nar normas peculiares de con- I
I
nicipio. 2, O repasse das dOl,l(,ÕeSorçamem,iJias pelo Poder Executivo aos demais Poderes, nos
_.J_ ..
tro!e, prestação e romada de COlll"S (a;[. 74 da Lei n. -i- 320/64). iell110S )Jre\"iSlOSno aTl. 168, d<l Cana 1v1(1gn:l de 1988, J]~O pode nCtlr à mercê da vOlll:lde do
265 Inciso X acrescem;Hio pela EC n. jç, de 4-6-1998
29G
ri_~C_O_'~in_d_'_Pn'.~~
C.'h.,.r,'.c1.0,E." .. '.C.".'I.".O.'.50.1.' ,p.'.",Cd .•, ••,.,.p_O,'.C'l' __ "'~=~~'~==,,".1
-J:2-
1
I
. Ressalie-se que, para os fins previstos no art. 168 da CF, a eorreoa dos e:-.:iste:nciaminimamente decente não pode ser encarado como sem moti\'os, •
I:ec~rsos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por P~der c
orgao será a resultante da aplicação dos percentuais definidos no 3rt. 20 da
I pois garantir a dignidade humnna é um dos objetivos principais do Estndo
Democrático de Direito. Por eSle moti\'o, o princípio da reserva do possivcl
Lei de Responsabilidade Fiscal (lC n. 101/2000) ou aqueles fixados na Lei de não pode ~er 0POSlO30 prindpio do mínimo exislcnciaj"'. E condutu: "Assc-
Diretrizes Orç,unemárias (ltrt. 20, @ 52, d3 LRF). gurar um mínimo de dignidade humana por meio de serviços públicos essen-
ciais. dentre os quais ,1 educnçno e ri saúde, é escopo da República fe~er<lti- ,. ,',:
9. O ORÇAMENTO PÚBLICO E A "RESERVA DO POSSíVEL" \'a do Brasil que n,10 pode ~r condicionado ã- ton\'é'ti~l1tlrl'pdlÚ.lt3' 00';:-;' ' ..
adminislrador público. A om\~sãO injustificada da administração em efcti-
Não há como falar de orçamento público e deixar de mencionar a [coria var as polílicas públicas cons~1tucionalmenle definidas e essenciais para a
q~~ passou a ser denominada "reser.'a do possi\'el", que condiciona a possi. promoção da dignidade hum~na não deve ser assistida passivamente pelo
bllidade da atuação do Estado na satisfação das necessidades públicas (ativi-
Poder JudlciãriO."". ;
dade administrativa do Estado, sua "atividade-fim") à existência de recursos Assim, a cláusula da 'rcsenl(l do possível' - ressalvada a ocorrência de
públicos disponíveis. justo motivo obJetivamellfe aJdivel
Tal conceito é fundamentado na ideia de que o Estado-AdministraçãO não
,. - não pode ser invocada, pelo Estado, ('
com a finalidade de exonet;;n-se do cumprimento de suas obrigações ' ..

po~c cumprir suas finalidades se não dispuser de uma massa adequada de
constilucionais2;). !: . . q
meIOs econômicos e. de~la.rte. as necessidades públicas só podem ser salisfei- Como se vE. a reserva do p~'sstvel não pode ser aprcscn.tada ~om?_alegaçãO ií\
ta~.quando houver dispon~bilidad.e de. recursos, bem como auroriznção na lei genérica, destitutda do..' proVHSTil .inexistência de recursos finance.i!ps:~:~sendo tit
orçamentária para g?~[á-16S.' necessário. pois, que u ente p~blico prove a suposi.a situação de ftil? .ppr qu~.. ~.~. ~~r
Como se vê, a apJ.ic~?i1i.dadedç>. princípio da resen 3 'l ... r Jssíyel requer l
passa em relação às sua:- finançps (insuficiência orçame.nl:'/.," ç:on~ra:~, n~- ., ~/••
a?álise da situação e,co_n~mic~-fin~nçeira do eme público em'olvido269•
se senlido~ o seguinte jul.gado: 'i<\cons.ideraçã? ~c su~er'?u:-~o.~a~.c:~tçr.~~:?~~~~jÚtà~ : :it
,: A r~peir~ ~o .t~I11~,':9;~J}.~~~~',:~~~~9~~~.,',:O.!nd'ivfduo
não pode exigir do descumpnmento da LeI Orça'Í,entãna MUl1JClpalde\'e ser comp~vaÇl~!.l'!'l:,-";'''f'.'" ,jii
Estado prestaçoes supérOuas' ..1'91S'u;to,escaparia do limite do rozoá...e1 não Municfpio paro que s~ja possivel ao órgão julgador proferir decisã<?:~~~.i.\i~~M.':~~f":~ ,R,'
sendo exigível que a soc{êdaac ~iq~'<~o~'
é~e o~us. Eis a correta comp~een- na busca da conciliação entre o dev(J" de prestar do ente público,,~~ ~~a:~ '. '. r~
são do princípIo da reserva do possfvel; ta1.como foi formulado peJa jurispru- possibilidades e as necessidades, sempre crescentes, da populaçãO D:~,ge~a.n~~ .•-:.,. .W
dênCIa gennãnic,l. por. ?~~~Olado;~qu>al.qüerpleito que vise a fomentar uma por vagas T10 ensino pré-escolar". E conclui: "No caso específico dos auto~! na~ ..~~~~:'..' ~
• ~ " .'_ J • " "'. ,.'
. i:. ~. ,:' .-:.:•..•..:,: .', ~:jf::-:':~' . obslame lenha a mumcipalidade alegado falIa dcfvagas e apli0'çãO intoíu~ dos ._:L i~
--------- recursos orçamentários destinados ao cnsino undamental, na d.a PIOVOU;a >
rtnte ao Est~do dt Direil~. 3. Tal repas~:feitó'~I~;~~~t~~~: deve observar as prtvisOes cons-

tantes na LeI Orçamemána A~ual, a fim de garaI'!tir"a independencia .entre os poderes, impedin- questão manteve~se no ca~po das possibilidades"2i3. 'i .' . "~:'{;'
do eventual ab~so de poder por parte do CheCe do Executivo;';4: O quanlum a ser efetivado deve
ser proporcional à receita do eme públicp, até po~ue, não se pode repassar mais do que concre- .. ,.~
tam~nte Coi;mecadíldo. 5. In casu, inexistem jiLstifiç.ãli.•.
~'{ plaús~\'.~i$por pané da autoridade coa_o
270 5TJ, REsp 1041197/M5, ReI. Min. Humberto Martins, 2! Turma,j. rm 25-8-l0n9, Djf, 16.
tora - PreCeilo l~u~iCI~"1, que motivem a insuficit:me.:u:~cadaçât? ,municipal, nAó legitimó'lndo,
desse modo, li dlmmuH;;':'o do repasse dos duodécimos deyid~s à Casa ugislath'a que áC\'t'riam 9-2009.
271 Nesse sentido ~ li junsprudt:ncia do STf.: RE-AgR 4-J 071SI$P, ReI. Min. Celso de Mello, 2!
~orrespondt'r, dcss.'1Calma, às prc\:iSÕt'sorçamcntári~~, '6...p'eçi~Çlobjurgada que configura i1q;a-
Tunm, j. em 22- i 1-2005, DJ, 3.2 .2006, p. 76. No mesmo sentido t. a JllrhpruMncia do 51.1:
hdadr ou .,buso de poder a Celll dlreilo líquido e ceno da imPetrante. 7. Recurso pro\'ido~ (Rl\1S
REsp 81 J ,60SlRS. Rc! Mm. lui..c FU}:, l! Turma. j. em 15-5-2007, D.f, 4,6-2007 p. 3 H.
101811SE. Rd. Mio. Jose, J)dg;~do, I! T~rma,j. em 14-11.2000, D), 5-2.2001, p. 72). De igual
272 SIJ. RE:>p76-1.l1$SIPR, Rd Min, Humberw Manins, 2~ Turma,j, em j!L12-2009, D)c, !O.
modo, lambtm o TJ-GO j:\ ha\1a se m:tmCcslado 00 srntido de que a cota n srr repnsS<'1dndr\'em
corresponder à receita pr~\'lsln nn lei ~rçamClll:lria e nos crtdiws suplemem:ncs c especi"is, st ': 12.~Om),
hou\'er, compro\'adó'l mcd13nte a expedição de documentos oficiais (RcmesS-1Ofiei.,1 3883-21195, 273 51]. Rlisp 510 59S1SP. ReI. Min, João ()t;,\'i~l de Nuronha. r -i"ulrr':\,J em 17-4-2007, O),
ReI. Des. Mauro Campos, 3! Ornara cr\'e1,j I'm 25.4-1996, Dlt', de 31-5.1996). 13-2.2GOS p. 1'm, No mcsmo 5elllldo. ~TJ. Rbp '577.57)/SP, Rei r.':m. Jo~o Ollhio de Noronha.
269. Nesse. ~nrido: 51), AgRg no Ag 1Ol"!339/M5. ReI. Min, Mauro C.'1mpbcll M3rqu('~, 2! Tur.
]! Turmn, j. em }i.-!-2007. D)c, 6.11-200H; HE:.p 474.3611SP, ReI. Min. Hcrnl:m Bcnj:'IInio, 2=-
ma,J. em 21.8-2008, D)t., 24.9-2008. Turma,j. em 'i.6-:o.'9, DJr, 21,B-2l\ ..I',1
293
292
ti
, o princípio da resCr\'a do possível, quando invocado pelo ente público
da Constituição, dispositivo autoaplicável, nao sujeito a intermediação legis-
como justificativa para inadimplemento no pagamento de precatórios, e d(5-
lativa ou administrativa para assegurar o correspondente direito subjeti\'o à
de que devidamente demonstrada a situação econômico-financeira do ente
público envolvido:
a) exclui, segundo o SIJ, a antijuridieid8.de da COndUlél. omissl\'J c, a
indenização.
da reserva
Não cabe invocar, para afastar tal responsabilidade,
do possível ou a insuficiência de recursos. Ocorrendo
o princípio
o dano e I!
i
estabelecido o seu nexo causal com a 3lU8Ção da Aclministr<lçao ou dos seus
fortion, a improbidade adminislTáti\'Ja: "O iI1Cldl!llp1emcnlo do pagamenr'J ;
8gentes, nasce responsabilidade ci\'íl do Estado, caso em que os recursos
I
(l
elê precatórios, por si só, não enseja ação de improbidade admimslrali\"a,
financeiros para a satisfação do dever de indenizar, objeto da condenação,
salvo se houver desvinuamemo doloso do comando constitucional nesse
sentido"214; serão providos na forma elo art. 100 da Constltuiç:'io"27H
Ressalte-se que a partir do m.omemo em que o Estado optar pela inércia
I
b) évita, segundo o SIF, a intervenção federal pelo descumprimento do
pagamento dos precatórios27S. não justificada nem autorizada legalmente no tocante ao desem~e~,h~ de sua
atividade administrativa, estará sujeito ao controle do Poder judlClano.
O STF, todavia, já decidiu que a regra da estrita legalidade orçameptária
Com efeito, o STF hxou entendimento no sentido de que é função insti-
- dfl qual decorre a ideÍa da "resen1a do possível" - não pode ser manipuJada<",
tucional do Poder Judiciário determinar a implantação de políticas públicas
para postergar, indefinidamente, o pagamento ,dos valores devidos pelo.Es'l-i~"
qu'ando os órgãos estatais competentes, por descemprirem os encargos polí-
do por [orça de sentenças transitadas em julgado276. . '. .:,',
tico-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a compro~eter, com tal c~m-
O SI] já decidiu que a reserva do possivelnãopodeserínvocá4~:pêio
ponamento, a eficácia e a integridade. de direÍtos indiV1duais c/ou co]euvos
Estado nas situações previstas no ano 37, S 62, da Cp7i; "O.dever de.ressardr
impregnados de estaturà constit~ciona], ainda que derivados de c1áusu~fs re-
danos, inclusive morais, efetivamente causados:por 'ato dQs ,ag~ntes,:'eStatf:J.~ :>~
vestidas de.conteúdo programático279. _>__
ou pela inadequação dos serviços públicos decorr~ dir~ta'p1entf; ,~y;.:@':'6(~,'
d.ô.~~.
Assim partindo da premissa de que a ideia do Estado de Direito taT?bém
'"
- f, ., . ~ .. ' '" ,
"( -!: .. " ;,'Fr.~:;f.~~;K~~: imputa' a~ Poder ]udiciáriq o papel de ganmle dos direitos fundamenl3is?80,
g; Ag 1122211lSP: ReLp/ Acá,dâD M;n

;S5TJ;oA~~~9nD L~f' Fux, l' Tum,;,Jem 1~~:-~Rc{9g admite-se
mentação
a possibili'dade
peJo. Estado,
de atuação daquele
quando inadimplel1le,
Poder para determinar
de políticas públicas
a Imple-
constitu-
275 Confira-se, nesse sentido, o segui~te"acórdão do STP,'ÇJtn'ERVENÇÃO FEDERAi.:-:f'pfé~~.~; cionalmente previstas, sem que haja íngerêncin em questão que env0i:'e o
tónos jLidJCiais. 3. Não configuração de atUação dolosa e de.ligerada do Estado de São P~ulo"-c'ón{'~'~y
nl1alidade de não pagamento. 4, Estado sujeito a quadro_dem~hiplas obrigaçàes de identica hle~-r7 : ;::
poder discricionário do Poder Executivo281, :f
quia. Necessidade de garantir eficácJa a outras normas constitucionais, como, por exemplo, a conU:
- í
nu idade de prestação de serviços públicos. 5, A ínlervençào,:cbmo medida cxlrema, deve'a1endei~' '-;.:";"_
máxim<l da proporcionalidade. 6. AdOÇãoda chamada relação' de precedência condicionada eí-i"tre . ,<:.'
278 SIj, REsp 1051023/R], Rei p/ Acórdão Min Teon Albino Zavascki, F Turma,j. em 11-] J"
:~
princípios constitucionais concorrentes. 7. Pedido de inler\'e~ção indeferido" (lF 470/Sp' Rd. pl 2008, D)e, 1£..12"2008. No mesmo sentido: STJ,REsp 936.J.42/E5, ReI pl Acórdão Mi~ .. Luiz - rI-
Acórdão: Min. Gilmar Mendes, Pleno,j. em 26-2-2003, Dl, 20-6-2003, p. 58). No mesmo sentido:' Fux, F Turma,j. em 11-11-2008, DJe, 20-5-2009 ,
IF 2.915/Sp, ReI. pI Acórdão: Mm. Gilmar Mendes, Pleno,j, em 3-2-2003, Dl, 28-11-2003, p. 11;
IF 2.915/Sp, ReI. pl Acórdão: Min Gilmar Mendes, Pleno,j,.ern 3-2-2003, Dj, 28-11-2003, p. 11;
279 STF, RE-AgR 367432/PR, ReI. Min.' Eros Grau, 2-"-Turma,j. em20-4-2010, D)r-086 divulgo r-!
13-5-2010, pubhe. 14-5-2010, No mesmo sentido e aJurisprudêncla do SI]. REsp 813.408/RS, "
IF 1.690/Sp' ReI. pl Acórdão: Min ..Gilmar Mendes, Pleno,j. em 26-2-2003, Dl, 20-6-2003, p. 61; ReI. Min. Mauro CampbeH Marques, 2! Turma, j. em 2-6-2009, D)e, 15-6-2009.
IF 139/Sp' ReL p/.Acórdão: Min. Gllmar Mendes, Pleno,j. em 1.9-3-2003, D), 23-5-2003, p, 33; IF 280 STF, HC 91.386/BA, Rei. Min. Gllmar Mendes, 2! Turma, j. em 19-2-2008, DJe-088 divulg
317/Sp' ReI. pl Acórdão: Min. GiJmar Mendes, Pleno,} em 26~3-2003, Dl, 12-8-2003,]J. 109; lF- 15-5-2008 publie. 16-5-2008
AgR2J 17/DF,.Rel. Mi? ElieT"!Gr«cic, Pleno"j. em 9-8-2006, Dl, 29-9-2006. p. 32; IF 311RN, Rel
281 5T~ AJ-AgR 664.053/RO, ReI. Min, Ricardo Lewandowski, 1-"-Turma, j. em 3-3-2009" Dje:
Mui. An\ori"o Villas BQas,.Plénó, j. ern rii-1962, DJ, 16-5-j963, p, 1356; lF 201l\-1G,ReI. Min. 059 divulg 26-3-2009, public. 27-3-2009; SIE RE-AgR :64.143/~Sl~ ReI. ~m El1en Gram, 2-
Nelson Htlngria, Ple'!lo,j.'em 3-5-J954, D), 15-7-1954, p, 9336
Tunna j. em 15-12-2009, D)e-030 dimlg. 18-2-2010, pubhe. 19-2-LOl O; 51,; MS 20.999!DF, Re1.
276 STl~ RE-AgR 472,OOO/5P HeI. hlin.Jmquim Barbosa, 2-"-1iirIm,j. em 14-9-2010, D)c-190 Min. Celso de l\-tcllo, Pleno,j. em 21-3-, D), 25-5-1990, p, 4605. ConGr:l-~e, no nKsm~ s~ntld.o, o
di\'ldg. 7-10-2010, publie. 8-10-2010 seguime acót'diio do STF: "quando se traIa de aç~o popular contra a prálICa de atos ad~lm~tratl\-~s
277 Cf 8ft. 37, ~ fY!:"As pessoasjuridicas de direilo público e as de clneilo pri\'nc!o prestador,E que se repul3m contrários i'1 Carta Magna (lU em fraude a ela.•co~o o~orre ~o C<lSO, n<lQh8 que _e
de serviços publicos responderão peJos danos que seus agellles, nessa Cjualidadc, C<ll!S<lrem a ter- °
pretender que Poder judiciário, cham<lào a Julgá-la, se eSl~p ImISCUll1GO, md,~\'ldam:nte, em as-
ceiros, assegurado o direito de reglc5~0 contra () responsável nos C<lSOS
de dolo ou culp.1~. sunto que er.\"olvejuizo de méTÍ!oou po)ílico que é pnvauvo de outro Poder (RE 2.J0.267/!v1G,
ReI. MIn. MOrtlrn AhTS, ] ~ Tumla,j- em 24-10-2000, D), 15-12-2000, p. !05)
294
--~~_.
---------------
..J
I 295
.. _' .._-- '-_.-- ._------
"I
P.or ~ssim ent~ndcr. tem prevalecido no STJ o posicion:1.memo de que ê
Possl\'el o bloqueIO de \'erhas públicas para garantir o rornecime.rno de medi.
I
,
;
De acordo com o dispOSlO no 3rt. 70, caput, da Cf, o controle da Ad.
miniSlraç~o Pública envolve os <tspf'<;to~da legalidade, legitimidade r eco.
'.:")1ll1cidade. O controle da legalid;ldl' abH"tnge a análisr: da i1! i. i(~l1de .,,1-
'.
camemos pelo Estado2.!l1.
,i ministra~i\'a à luz do plano normath'o que lhe d:'l c.onformaç50, A
i legitimidade (que. como a kg<tlidade, deri\'3 de. icx,legis), além G:I própria
10. CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
I legalidade (conformidade com ,I
lei), contem elementos de ordem ética.
10.1. Noções gera;s i identiHcitndo-sc com a 11l0ra~.idfl.de., p~inc1pios; e_.f~.ü& _a~s::quais se rlL'\'l.
Para ser válido, todo ato do Poder Público de\'e ter fundamento em um3
I, adequar a hipóteSe fática. Qu~:nto à cco~omicid?de, o controle examina as
altern.o:::
_I\"asescolhidas pelo agente púb.lico relatIvamente ao binômio cu<-.
norma jurídica superior. Est?, ramo viSlO no primeiro capitulo. é a base do tofDcneficio, isto é, para verificar-se foram as melhores (com o mínimo de
chamado Estado de Direito. disp~ndio) para a aplicaçãO ~bs
recursos públicos"'.
O Estado, quando atua, dá cumprimento a algum de\'er imposto pelo O controle da legalidade dá- execução orçamentária e"ã a cargo do Pc,"er
.
DireilO. Dessa forma, ele se ...:010c:l sob a ordem jurídica, e a submissão do Legish.li\'o (diretamente ou COfllo auxilio dos Tribunais de Comas) e do :',;-
ESTadoa essa ordem se exprc~sa no princípio da legalidade2SJ. lema de Controle Interno de cid •. Poder e do Ministério Público.
1sso significa que a ati\'id~de administrativa deve ser desem'olvida nos ;. ~
£~..
len~os da 1e~.Dcsalender.:io tal recomendação, a conduta do ageme adminis- ~!.
!= - - .
10,2. Controle interno !.!..
lratlvo ensejará controles diversos, praticados no âmbito de cada um dos
Poderes. em maior ou menor i:llcnsidade c segundo instrumental típico con- Controle intcrno é aquele; qu~.~ ~dminrstraÇãO de. c<loa UTrt dos Podcu;s
soa~te 1ecio~a _:.( f; lio de Sá: "Atuando submetido à Lei, o operador ad~inis- exerce inlern.l _.,;:?olis, isl~}1 ~~re ~_~.t.is
~r_~~'~os'at~s2l:I7
..Diz-::e c011lro1cill-
_.. aatlvo, se a ~nfringe, denagrn u :istema de controle para con.cção do procedi- terno porque reno no ãmblto-gaprópn:rAdrrnmslraçao que tem a seu car[,0 i.
.; ~m.ent.odesvJa~o e, a consequeme responsabilização, como integrantes, do execução orçt=lmentária. É; éo~ó~riJ~ J_e.s(ºD~).~~'Nil6 de Caslro, um "contro-
. ordenamento JUtidICOpreviamcnte posto e instüucionalizado"2&1. le emi:1entcmcnte ltcni~o;'!qS~s~ "co~iràpõ~aóic'ontrole externo, de dosagem
.' 'Controle, em lema de adm::listração pública, ~, pois, a faculdade de Vlgi- poliUca" (grIfos no origina!)" •...•," " C".':"l .'
\f lãncla;.onemação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre Também conhecid~ co~o r.onlroli: .prim'ári'o, letn O COlllrok interno da
-~~:atospraticados por ou"uo, de ronna a veriBcar-lhes a legalidade e o mérir.o cxecucão orçamenlária 'a.seguintes finalidadêS (ar\. 74, CF):
e-,a.ssegura,r~.~onsecução dos htr.resscs coletivos28'. (1) ;';aliar o cumprime~t~:;éiâs'mé'i,is'pteà~as no plano plurianual, a e:\e.
cução dos programas de. go~""ét.TIO c clãs oiçaJíehtos da União~89;
b) comprovar a lega1idªç1ee av.aliar os resultadós, quanto à dicác13 e efici-
i82- N~SSé.striíldo: AgRg n~ REsp 878.4411RS ..Rel. Min. Elian:"l C.,lmon. 2~ Tunna.j. em lü:4"
2~07. DJ}O-4.2907. p, 310; REs.p 835687/RS. ReI. Min. EIi,mll C'llmon. 2! Tunna.j. em 4-12.
e
ência, da gcsião orçamentárG, rinanceira pauimo"nial ~os órgãos e enlidades ,,
da .idministração federal, bem como .".'da aphqção, de. :ocursos públic('; por
2.o01.;D), .1!:Jl-200I .. p, 160; RI:: P 784.2411RS. Rei. Min. Eli:m:l úlmon, 2i' Tunn:l.j. em 8.4-
2008. ~Jc.2.3~:.?O~8.~o._mesmo ~.:ntido: ~2.A negati\'a de fornecimento de um medic3men:o
de. 1uso CH~prcscmd.
1
cnt~t ades de direiw privado;
.', ••..••••• :~., .•.;,.,.
'. ,).'~;
•
/-r .-!. " . .
.. ~I"el,F dI.cuFt 3\lstnch.
, . ~er:l
. risco à ,,;da ou gr.l\'e risc.o ~ ~.:'Iúde.' t .:'1'0 q 11,C 11(1.'51.
\'10 :l.a {lnstl~Ulç.o c era. polS:t '~1,lae:l s.'lúdc 530 be;-lsjurldicos COllSlIHlciollalmrntc tUlcb.
dos e~ ~nmt'lro p~ano. 3."P~r i.~":let€cisAo que determina o fornecimento de me-dic:lmCnIO não -_._--------
eS1~ ~uJrl\:l ;lO mérllo adm~msmlll\'O, OIl5Cj:l. COll\'cnitncia {' opoTlullicl:tdc de CXCCII<:~(Ide &:lstoS 2St' MOTA, Emlli;l/\gui;lr Ponscc<'I d:!. O papel r,oslribuna15 de conl:ts. 2006, p. 94.
rüJIC(l$.
L. 11 mas. dc 2" ,'crd:ldcll1l.
. obstn'ànci:t
I da Irgalid:lClc" (STj, REsJ) A'57".102/RS ' R r.1 'I' }'
I' In. l11nl
. 2&1 GU:\l..l\ZZI, Edu:\rdo Lobo Botelho, Rrgl11i( jrllidiCll d(lS ldbun(/l) ele'comcs, i992. j). H.
lJt:rto \ artlns, - Illrln:l,J, em 7.:0-2t'l)Õ. Dj, 30.10-2006. p. 28-1) 288 CASTRO, !:Jst Nilo dr.Julgontrnto I!r~ (Ol1lt1~ Illunicipais, 1995, p. 15 .
283 Léoll Duguil cnsin:t. que:, ~f\dl1lilindl~ I) [sl:ldo
. '. I I) ,IC d"
como PCSS"'" "I"C.' c
Irclto, c:mnrm:l.- 289 ~O IrxlCl C(,ll~li\llciOl,.:'I1 ncim:i enfo(:odo rrlclí~'SC ao conlrole d:"lUni;'o; C"onwdo, o:. bt.ldos.
b' desse
-S(', .' m(ldo, sua Sll)C1Ç:iO~ :tlç:ld:i d,) direilú ,.......
c ncs..c;escmi,lo -I,', •• de ,',1 11<Ir u u ..
1 os lrC\lt"l$- O DislrilO F\'úcr;,l c l)S !'-luniclpios est:'lo adstritos:'ls lllCsm:'lS regras, conqu:mlo ('111cm"rOl dd:lde
su 1CII\'05, sujC1l0 ~10oirt~ito objeli\'o~ (Frllldnl11fnlOSdo àirrilo. 1996. p. 59). (Of': leis ~u'; lq~t.Ibm seus quadros :tdml,1i~lr:lli\'i)S~ (MARTINS, Fcrr.:l1I<;O Rodngl'c. .•. LL.qllO!c
284 ~Á,I\fr~mt) de.
285 !llC"CS linhas !",I)brecon:role c rcspom ••'1bilizaç:'io }-o
.jÇN~',D.~ ,lo 1_.•lIril~lMl(lj'Uilhw. 2000. p. 120),
MElREl U:S, !leI)' LoJX's. Dimlo nd:nlllislfOfil'o /)lm;kiro, 1993. p_ ;68, '
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144 CURSO DE DIREITO FINANCEIRO
Com o direito 'civil e comercial, ou seja, com

o que se tem por direito privado,
tem as entradas não tributárias, como doação', herança vaqtrtte, legado etc.; ao
lado da formação de titulas executivos próprios advindos de relacionamento com.
o direito comercial, isto é, títulos que podem ser emitidos contra o Estado .. para
91 ENTRADA E RECEITA
pagamento posterior, mediante nota de empenho. O próprio ato de pagamento das

dívidas públicas etc.
SUMÁRIO: 9.1 Entrada e receita - 9.2 A receita pública - 9.3 Classificação
Estreita sua relação com o direito penal, existindo o crime de responsabilidade das receitas - 9.4 Movimentos de caixa - 9.5 Receitas originárias - 9.6
do Presidente da República se descumprir a "lei orçamentária" (ínciso VI do art. 85 Doação - 9.7 Sucessão legítima e testamentária _ 9.8 Herança vacante
da CF). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 10112000) contém todo um plexo de - 9,9 Receitas transferidas (repartição constituéional) - 9.10 A Lei Com-
normas penais introduzido pel.a Lei 10.028/2000, que abriu um capítulo sobre os plementar 10112000 e a receita pública - 9.11 Renúncia de receita: 9.11.1
"crimes contra as finanças públicas", o qual passou a integrar o Código Penal (arts. Noções ge~ais;9.11.2 Requisitos; 9.11.3 Espécies - 9.12 Teoria dos preços.
359-A a 359-H). . . Características,
Desnecessário ser minudente no arrolar todos os yÍnculo~existentes com os

demais ramos do direito. Não se podeolvidar, no entanto, que faz parte de um todo
de princípios e regras a dar-lhe corisequêndas jurídicas específicas . 9..1 Entrada e receita
.{).n.." 6Z..e.u~ 1\' •.Jh!;,-",,> Historicamente, pode-se dizer que o patrimônio público era formado de
terras. A União disciplina o que lhe pertence (art. 20 da CF). Com o correr dos
:~"'ô'.n1".•;:; A... c..;:hv":'" - tempos, para manter seu aparato e atender às necessidades públicas, passou a ter
G) (~f' Cj - ~"""<Y-> .~ necessidade de dinheiro. Como diz Geraldo Ataliba, de "duas formas pode o Estado
obter retursos: auferindo lucros, na venda de bens e serviços, ou usando de seu
poder para exigir o concurso compulsório 'das pessoas sujeitas a seu poder, para as
necessidades públicas".1
Ensina Aliomar Baleeiro que, "para auferir o dinheiro necessário à despes.pú-

blica, os governos, pelo tempo afora',socorrem-se de uns poucos "meiosuniversais:
a) realizam extorsôes sobre outros povos ou deles recebem doaçôes voluntárias; b)
recolhem as rendas produzidas pelos benS e empresas do Estado; c) exigem coati-
vamente tributos ou penalidades; d) tomam ou forçam empréstimos; e) fabricam
dinheiro metálico ou de papel".'
A história fornece-nos exemplos inúmeros de tninsferência de recursos através

de domínio de guerras de conquista. Basta lembrar da expansão grega, do Império
Romano, de Alexandre e seu Império macedônio, de todas as conquistas daldade
Média, do ciclo das Grandes Descobertas, pontificando Espanha e Portugal, com
a exploração éxaustiva da América Latina, das conquistas napoleônicas, em es~
pecial, do Egito, em que fortunas históricas foram transferidas para a França, das
duas Grandes Guerras em que territórios foram repartidos ebens explorados e,
.' ".- .
L Apontamentos ... cit., p, 25.

2, Uma introdução ... cit., p. 115.
Entrada e Receita
147
por fim, nos conflitos contemporâneos, as secessões de Estados (União Soviética,
Iugoslávia etc.), . . Nem todo ingresso. todavia. constitui receita. Há entradas que ingressam provi-
sonamente nos cofres públicos, podendo neles permanecer ou não. Destinam-se a
Na América Latina, os exemplos são fartos. No México, houve a'ma.tança d~
ser devolvidas. Daí as entradas provisórias. Por exemplo: em dada licitação, o Estado
todo um povo, civilizações diversas que ali habitavam. O golpe final foi dado sobre
exige um depósito, como garantia da proposta ou do contrato. O depósito ingressa
Moctezuma, no festival de Tlatelolco. Coriez fê-lo prisioneiro e derreteu todo os ob-
nos cofres públicos, mas, uma vez mantida a proposta ou adimplido o contrato, é ele
jetos de ouro que encontrou. 3 No Peru, houve a conquista por Pizarro, que capturou
devolVldo ao proponente-adjudicatário. Se, todavia, houver inadimplemento, poderá
e executou Atahualpaem 1532e depois fez o mesmo com TupacAmaru. Com a vinda
resultar em imposição de sanção, com decretação da perda parcial do depósito. Aí
dos conquistadores, na América espanhola, Felipe 11tinha necessidade de recursos haverá transformàção do depósito em receita.
e sobrecarregou seus súditos com pesadas transferências em ouro d.ocentro mineiro
de Potosi.i Anota o-autor que <~oseuropeus trasladaram à América os sonhos de suas As fianças igualmente destinam-se à devolução. Diga-se o mesmo dos emprés-
e
próprias utopias fracassadas, estas se converteram em pesadelos, na medida em que timos públicos. Veja-se o disposto no !l8.o do art. 165 da CE Necessitando, pode
o Poder Público realizar operação de crédito para antecipação da receita. Uma vez
o poder colonial se estendeu e, em vez de serem os beneficiários da utopia, os povos J
aborígenes das Américas se converteram em vítimas do colonialismo, despojados obtido empréstimo, como contrato que é, impõe~se seu pagamento. Sendo assim,
de sua antiga fé e de suas terras hereditárias".' vê-se que há relaçõés do Estado que operam ingressos, mas se destinam a paga-
mento posterior. logo, não há ingresso definitivo. Também o mesmo se pode dizer
Em relação à exploração patrimonial dos bens públicos, basta recordar, hoje, dos depósitos. Por exemplo, quando se faculta O depósito para evitar a correção
as grandes empresas estatais e a exploração dos recursos minerais, petrolíferos e monetária do débito. SolUCionada a pendência, se vencedor o contribuinte, é seu
energéticos do país. valor devolvido.
Como diz Raimundo Faoro, as "rendaseconômicas, ao contrário das rendas tri- Ta~bém é p~ovisóriaa entrada do dinheiro arrecadado a título de empréstimo
butárias, sáo o instrumento tradicional da execução da política do Estado. Enquanto c~mpulsório, tal como prevê o art. 148 da CE É compulsório porque o particular
as rendas tributárias, com seu caráter de permanência e continuidade, se destinam às nao pode se recusar a pagá-lo. Todavia, por ser empréstimo, deve ser devolvido, em
despesas ao aparelhamento burocrático, as outras, sempre mal individuadas de sua condições que a lei instituidora previr. Sempre, no entanto, há de ser devolvido. E,
origem patrimonial, prestam-se às aventuras e aos riscos do negócio. Os monopólios, nesta hipótese, o ingresso do dinheiro é provisório.
as companhias privilegiadas e as concessões sustentaram um rumo de exploração
Ao lado das entradas provisórias, há as definitivas, ou seja, as que advêm do
colonial, com métodos revigorados de sistemas decadentes no reino e na Europa".6
poder constritivo do Estado sobre o particular, sejam independentes de qualquer
Quando o Estado investe sobre o patrimônio particular, prestando ou não uma atuação (imposto), sejam dela dependentes (taxa) ou em decorrência da realização
atividade específica, mas sempre exigindo determinada quantia em dinheiro, fala-se de obras públicas (contribuição de melhoria), nos exatos termos do art. 145 da CF,
em tributo. Age valendo-se de seu poder constritivo sobre os particulares. De outro bem como as multas. Pode-se dizer o mesmo das contribuições previstas no art. 149.
lado, poae, no exercício de diversas atividades, cobrar preços, assim denominados TaiSentradas são definitivas. Daí tomarem o nome de receita.
genericamente, que .são pagos desde
.
que alguém
..
utilize um serviço ou atividade
Em suma, há entradas provisórias e entradas definitivas, denominadas receitas.
econõmica (industri~l, extrativa, comercial etc.) do Estado.
Em quadro sinótico, podem as entradas assim ser vistas:
Todo e qualquer dinheiro que ingressa nos cofres públicos, seja a que Utuló
for, denomina-se enirada. Alguns autores falam de ingresso (entradas provisórias),
distinguindo-o da entrada. Utilizaremos as expressões como sinônimas.
'3 .. CARLos FUEN'TB, EI espejo ent~rrildo,p. 158.

4. Ob: cit. , p. 221.
5. Ob. cit.,p. 280. Relato bastante vivo da exploraçàoeuropeiadaAmérica latina dá EDUARDO 9.2 A receita pública
GALEANO em As veias abertas da América Latina.
6.0b.cit.,p.224. ._:: .', Destinando-se determinada entrada a permanecer em definitivo no~-cofres
públicos, tema denominação de receita. .. '. .'.' "
•.•••••••••••••• 1.l.J..I.~.I..I..l.L.!.
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148 CURSO DE DIREITO FINANC.EIRO
Entrada e Receita
" 149.
... I
De Plácido e Silva define a receita pública como "o' complexo de valores do maior proveito fiscal possível em regime de monopólio, tem-se o tipo híbrido
recebidos pelo erário público, sejam provenientes de rendas patrimoniais, sejam preço-imposto.
resultantes de rendas tributárias, destinados a fazer frente à despesa pública".' .
Seligman classificou as receitas em razão da vantagem auferida pelo Poder
Sinteticamente, pode-se dizer que receita é a entrada definitiva de dinhêiroe bens Público. Daí falar em: 1- preços quase privados: vantagem particular como con-
nos cofres públicos. sideração exclusiva, ao lado de interesse público acidental; 11- preços públicos:
Afirma-se que há inúmeras formas de receita. Esclarece Griziotti8 que J vantagem particular menor, mas preponderante, ao lado de interesse público
pode haver doação, proveniente de liberalidade dos particulares ou de outros
entes públicos, inclusive internacionais (ajuda prestada por países mais ricos
a outros, seja em dinheiro, seja em mercadorias, ali!J1entos, remédios etc.). É
J de alguma importância; III - taxas: vantagem particular mensurável, associada
a interesse público ainda mais importante; IV - ~ontribuições especiais: alguma
vantagem particular, associada com interesse público preponderante; e V _ im-
comum tal tipo de receita quando das grandes catástrofes que abalam certas postos: interesse público como consideração exclusiva e vantagem particular
regiões de países. apenas acidenta).9 -
Pode haver o recebimento de bens através de extorsão sobre outros Estados. Luigi Einaudi fala em preço quase privado quando a necessidade é privada,
Quando em estado de beligerãncia, é comum a invasão do territÓriode outro país, mas satisfaz necessidade prevalentemente pública; em preço público, quando
e todos os bens que estão sobre ele - imóveis, rebanh~s,yeículos, safras penden- se provê por meio de ferrovia estatal a satisfação de necessidade individualizá-
tes - ingressam, a título de receita, no patrimõnio do país dominante. Pode haver a vel; em preço político, quando há subsídio por parte do Poder Público, que não
devolução posterior, o que decorrerá das regraide direito internacional. deseja preço elevado; em contribuição, quando provida necessidade comum a
Existe o ingresso através do uso de bens públicos, como, por exemplo, o que se todos, indivisível; em imposto, quando satisfaz necessidades comuns a todos
paga a título de concessão de uso de box de mercado público ou de estacionamento indivisíveis, por exemplo, a segurança nacional. A orientação provém de Ge~
raldo Ataliba. 10
em via pública, de rendas que ingressam pela exploração de estabelecimentos co-
merciais, industriais ou agrícolas do Poder Público. Damesma forma, pode haver . Como se vê, são classificações que levam em conta motivos extrajurídicos.
ingresso de dinheiro através da cobrança de multas pecuniárias, bem como pela Não são estruturadas com base no que ocorre no mundo do direito, mas no mundo
cobrança de tributos. . .. das realidades fáticas. As necessidades são reais e podem ou não estar amparadas
no mundo jurídico.
Em suma, pode haver a entrada de dinheiro por uma série enorme de razões,
em decorrência do gigantismo.do Estado. . Mera notícia histórica das classificações, insista-se.
As classificações, ensina Genaro Carrió, "não são verdadeiras nem falsas, são
9.3 Classificação das receitas úteis ou inúteis; suas vantagens ou desvantagens estão submissas áo interesse que guia
a quem as formula, e à sua fecundidade para apresentar um campo de conhecimen-
Historicamente, autores fizeram classi.ficaçõe~ de receitas com base e~ to de uma maneira mais facilmente compreensível ou mais rica em const:;quências
conhecimentos prévios à noção jurídica. Por mera notícia histórica, faz-se uma práticas desejáveis".11O que importa é a escolha do critério, para que se possa chegar
síntese delas, apanhadas em Aliomar Baleeiro e Geraldo Ataliba. Baleeiro aponta a a uma classificação útil.
classificação de Gaston]êze, que leva em conta a divisão dos serviços. Sehá servi- Vê-se, pois, que o fundamental, na classificação, é a escolha do critério de
ços administrativos de interesse geral, que provocam despesa,mas não produzem discriminação que será utilizado para apartar o objeto de estudo. Não haverá, nun-
quaisquer receitas, temos os impostos. Se há serviços de interesse geral, mas que ca, a certeza da classificação. Para nós, o que vale 'é trazermos uma classificação
aproveitam mais a alguns, havendo tributação especial, temos as taxas. Havendo que seja, ao mesmo tempo, útil e jurídica. A discriminação deve levar em conta o
serviços comerciais e industriais de fim financeiro em regime de"Iivreconcorrência, rigor jurídico.
temos ospreços. Sehá explorações comerciais ou industriais destinadas à obtenção
. i ~...'.
9. Essais sur l'impllt. p. 123 e 55. e 174.

7.. NoçOes definanças e direito fiscal, p. 130. ,i ': - ;',', la. Apontamentos... cit., p.16-18.
8. Principios de la ciencia de lasflnanzas, p. 31. ' 11. Notas sobrederechoy lenguaje, p. 72.
---------- .•. ,...-y .•..•....•....•..

Entrada e Receita
., 151
i
Dai po~ que abandonamos qualquer estudo sobre as classificações de E. R, .
Seligman,12 de Gastonjéze13 e de Einaudi," uma VeZqúe nada acrescentam de útil Federal. Assim, odinheiro ingressa nos cofres públicos de Estados e Municipios não em
na apreciação do fenômeno jurídico financeiro. ' virtude de seu poder constritivo sobre o particular nem por exploração de seuspróprios
bens, mas recebem o dinheiro em decorrência do exercício da competência de outra
Sob o ângulo da periodicidade, os autores classificam as receitas em.extraordi-
nárias e ordinárias. ". entidade política que, por disposição constitucional, o transfere aOscofres de Estados
e Municípios. Veja-se o inciso II do art. 159 da CF,que prevê a repartição entre União,
As primeiras decorrem da iminência ou do caso de guerra externa que motive
Estados e Distrito Federal do produto da arrecadação do IPI. Os Estados-membros, de
o Estado a exigir "impostos extraordinários, compreendidos ou nâo em sua compe-
seu turno, repassarão aos Municipios parte do que receberam (83.° do mesmo artigo).
tência tributária, os quais serão suprimidos. gradativamente, cessadas as causas de
sua criação" (inciso 11do art. 154 da CF). Ocorre o ingresso excepcional de dinheiro I
As classificações não são certas ou erradas-são úteis ou inúteis, na medida em
que servem para identificar melhor o objeto de análise."
para atendimento de situação de absoluta anormalidade no plano institucional. I
As ordinárias são as receItas havidas com regularidade, isto é, aquelas reeeb.idàs No nosso caso, é importante a classificação, para apartarmos as receitas prove-
no desenvolvimento normal da atividade estatal.
Em relação à origem da receita, pode elá ser classificada em originária, derivada
I
I
nientes do patrimõnio particular daquelas advindas do patrimõnio público. Temos
ai a possibilidade de separar as receitas tributárias do denominado preço público,
e transferida. .. . que tem desafiado a argúcia do jurista. O critério qne se vai utilizar é o da fonte. Se
advinda de relação de direito privado, de empresas estatais e do patrimõnio público
A receita originária decorre da exploração, pelo Estado, de seus próprios bens ou é receita originária. Se do público (englobando tributos, guerra de conquista esan-
quando pode exercer atividade sob o que se denomina de direito público disponível. Escla- ções), é reeeitadenvada e a arrecadada por um ente estatal e encaminhadas a outro,
rece Geraldo Ataliba que as receitas são assim denominadas "conforme provenham da tributárias ou não, é receita transferida.
exploração, pelo Estado, de seus instnimentos (bens ou serviços), ou provenham do
uso de seu poder de constranger ossubmetidos à sua força ao concurso compulsório" .15 Sinoticamente, podemos efetuar a classificação das receitas do seguinte modo:
A receita derivada provém do constrangimento sobre o patrimônío do particular. É _ .. MOVIMENTO

o tributo. Divide-se ele em imposto, taxa e contribuição de melhoria, podendo, ainda, " DECAIX'" (eritraeÍ,3"s'
.
o Estado cobraras denominadas contribuições parafiscais, hoje denominadas sociais .'.,."'com destino'
ou de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais .. de saída)
,
ou econõmicas (ver o arl. 149 da CF). alienações - compras _ e~présti~bs: "-"1
Incluem-se como receita derivada a cobrança das sanções e também o perdi- ORIGINÁRIAS =. _ restituições -'cauções __fianças --;-: :,' ::.-;;,~!;
o
não tributárias depósitos _ indenizações _ empréstimo :.;>i

mento decorrente de contrabando, apreensão de armas de criminosos etc. '
(relações comp~l.sórioetc., _' _, :::.:;;::..:'.~~~
de direito
Em suma, as receitas originárias provêm do próprio patrimõnio público do
Estado ou de relação discIplinada pelo direito privado, ao passo que as derivadas
privado e 'de doações'~ legados '- Vac~~te's'o':::.:u~~,t
..'~ tien~
.- , ;direito público de bens públicos - preço - extensãó~~::,.~ ::-':1
advêm do patrimõnio ou' rendas particulares. '.:, ' .. " . .0'.".' ~ .-.: . '.;::, ..: ~ .. : disponfvel) __-c,o.. ~ d~~~oJJ~'1~:-p!.~~çr.iç~o:_~.gu.i~~~\~-:;-.!~.~
Há receitas que denominamos de transferidas, porque, embora provindas do'pa': ,Entrada( , -; RECEITAS (eõTradas' o. 0_. advl~da~ d~ .empresas estatai~';'.~i.~r~~ri:;'~l
trimõnio particular (a título de tributo), não são arrecadadas pela entidade política que ou Ingressos definitivas)
' ,
DERIVADAS =
tributárias e
tributos'ÚnÍpos't~s, taxas, contri~~i'ç~~?~
vai utilizá-las. De acordo com os arts. 157.162 da CF, a competência para instituição . -.'.' _.~.,.., ~,,_. , " , 'outras (relação" de m~el~oriae emprésti~o ~9r:np,u,!~9f!?I:il
do tributo pode ser, por exemplo, da União, só que não se destina a ela o produto da '--"'.J.j'.;: 'O~;~I ,.::~: ,'l:. : ";: de direito .: ":"p~~alld~~~.~~epar~er~~~;~ .. g~::~r~.~~~
arrecadação: tem de transferi-lo seja aos Estados, seja aos Municipios ou ao Distrito .';:) .~., ..tiJ"';"'" - .. ;I .. PI:''b")
..... :'CO.':;I_ .' .p.erd.lmentoe.l.c._ '.,., :'" :: . :,.:.t:
~lJ..'l'.:.i.,i~.~
:11i",
" . a) tributári'às. "'. :'~ -. ~_- ',7 :~- ~.~-r.;..,

b) não tributárias (p~tróleo e o'utrps
12. Ess"aissur l'impOt. t. 11. I~;~':lsf~r~~~~y.-,1 ~ recursos minerais; 'energia elétij'-
,-'.f'.,:I, •.,•...., ...'...;,", ..',."., .•'", ..'" ••. ," ""'<"!""",.' " c)vo/u' ota'rl'as ." '. ,.;; .••.
13. Cours tltmentaire de fjnances publiques. p. 31755. ' . .. ., "'-.'i""'~ ,f' .•• : .~- : ,. ',,:"; ;.•.... :r~I:,,:.\:7~
14. Principi, di sciqlza ddla Jinanza. ;- ..
15. Apontamentos ... cit., p. 26.
16. GENARO A. CARRIÓ, Notas sobre derecho y lenguaje cit., p. 72. " ..;._', ':]
",
.. - .-
Entrada e Receita 1S3
9.4 Movimentos de caixa
exercício do poder de policia decorre de atividade imposta ao próprio Estado. No
Há-entradas que não constituem receitai. Estas; 'to~o se.vh.i', 'sào entrada~', caso, a limpeza do terreno é dever do particular. O descumprimento do comando _
definitivas, Ocorre que há ingressos que se destinam à devolução Ou constituem , : normativo é que enseja a intervenção subsidiária do Estado.
mera movimentação de caixa, Se o Poder Público obtém empréstimo por antecipa-
De outro lado, não se pode falar em preço. Este advém de formação livre da
ção da receita (~ 8,. do arL 165), terá que devolvê-lo à entidade financeira, Logo,
vontade das partes e subordina-se ao direito privado. Não é a hipótese que se analisa.
há a entrada para posterior retorno. Da mesma forma, se em determinado pleito há
exigência de depósito, ingressa ele nos cofres públicos. Vencendo o litigante o feito, Cuida-se, no càso, de obrigação exlege, imposta ao particular, mas "em decorrên-
deverá ele retornar ao patrimônio particular. Vencido na demanda, não pode o Estado cia de uma atividade que a este competia, ou seja, manter o seu terreno em perfeitas
apropriar-se do dinheiro, de vez que possui meios próprios para cobrança, Logo, , , condições de limpeza, de acordo com as exigência.s de higiene e estética urbanas" .18
Tendo a Administração Pública realizado uma atividade supletiva da que

não há ingresso definitivo,
..I.1 incumbia ao particular, sofreu uma despesa que deve ser recomposta. Os cofres
Como leciona Aliomar Baleeiro, "exemplificam esses 'movimeillos de fundos'
ou simples 'entradas de caixa', destituídas de caráter de receitas, as cauções. fianças .1 públicos não podem ficar desfalcados por uma atividade desenvolvida em direção
a determinado particular.
e depósitos recolhidos ao Tesouro; os empréstimos contraídos pelos EStados, ou
as amortizações daqueles que o govf:rno acaso concedel:l; enfim.-,as somas 'que ~e , Como decorre da Corçaprópria da atividade administrativa do Poder Público
escrituram sob reserva de serem restituídas ao depositante ou pagas a terceiro por a possibilidade de interferência na esfera íntima do particular, para iinpor-Ihe um
qualquer razão de direito e as indenizações d~vidas por danos causados às coisas encargo, em respeito ao interesse da coletividade, o Poder Público tem que recompor
públicas e liquidados segundo o Direito Civil"." ' seu patrimônio, que se viu desCalcado pela prestação de uma atividade ao individuo.
Daí resulta que a contrapréstação a tal atividade subsidiária daquela imposta ao
Vê-se, pois, que parte do dinheiro público ingressa para depois sair do patri-
mônio público. Logo, não são receitas, tal tomo definidas, pilrticular é mera indenização do encargo suportado pelo Poder Público. Corno indeni-
zação, tem seu custo previsto em decreto, sem qualquer problema juridico de maior
A classificação menciona a hipótese de indenização. Há casos que não são de realce. É cálculo aCerível administrativamente, independente de previsão legal.
exigência de taxa, nem de cobrança de preço. Suponha-se que alguém possua terreno Observe-se: o comportamento tem que estar previsto em lei, bem como a sanção e
e não olimpe adequadamente, como determina a leL Ao lado de eventual sanção que consequente ressarcimento das despesas. O valor do encargo é aferível mediante mera
pode sofrer, em face de descumprimento de preceito legal, bem como de IPTU acrescido atividade administrativa. E, por consequência, através de mero decreto é possível a
(extrafiscalidade), constrangendo o proprietário ou possuidora mantê-lo limpo, pode fixação do montante de despesa. 19 '
a própria Prefeitura efetuar a limpeza do terreno e cobrar O montante do responsável.

Acrescentaríamos que qualqúer ato administrativo será suficiente para que
Aque título pode fazê-lo? se exija o montante do particular. Evidente está que deve haver pertinência entre o
O Poder Público não goza de força jurídica pára constranger materialmente o valor da cobrança e o serviço efetuado.
propriêtário ou possuidor a efetuar a limpeza do terreno. Como, todavia, não pode Cuida-se do que denominamós execução subsidiária por parte do Poder Público,
ficar impedido de manter ordem na cidade, por imposições sanitárias ou de segurança, diante do descumprimento da obrigação imposta ao particular. Em face darenitênda
deve ter meios para compeli-lo ao cumprimento do comando normativo. no cumprimento do comando legal, executa a Administração Pública o contidó'n~
Não se cuida, no caso que se analisa, de serviço público, ou seja, não se está norma, ressarcindo-se, posteriormente, das despesas havidas.
prestando qualque~comodidade usufruível para o administrado. Nem é exercício do Da mesma forma, ingressam na categoria "indenização" as cobranças que se.
poder de polícia, de vez que não se está condicionando a propriedade do indivíduo. fazem em virtude de alguém colidir e destruir poste público, defensas nas estradas et~,
Daí não se poder falar em taxa. Trata-se, como se vê, de mero movimento de caixa, inexistindo acrésci~.o
Poder-se-ia indagar se não está presente a hipótese de exercício do poder de patrimonial do ente estatal. Daí por que não se cuida de preço, nem de taxa, más dê
polícia, uma vez que há a atividade sanitária (limpeza do terreno). No entanto, o mera indénização (entrada).' ..."
,. Jh
17. Umalntrodução... ciL,p.1l6. 18. V. nosso Limpeza de terreno, taxa ou preço? RDT 44flO e 71.
19. idem, p, 71.
- - - _ __ __ ~ --- - • .........-
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Entrada e Receita 155,
. Em relação ã entrada que se destina a atender aos danos praticados por tercei- de obrigações. Mas em bilateralidade pode-se falar, uma vez que os comportamentos
ros, e, pois. consistente em mera indenização, podemos mencionar o montante da
condenação em ação civil pública (Lei 7.347, de 24.07.1985). Quando da ocorrência
---~~1 são confluentes para a formação de um vínculo.-'
"1 Em relação ao critérío para distinção das receitas, não podemos ficar apenas,
de dano ao patrimônio público, especialment,e ecológico, pode a ação. te~inar na
imposição de condenação ao causador do dano. O montante que for fixado reverterá i na bipartição de direito público e direito prívado.Já, Marco Aurélio Grecco coloca
em xeque a separação.2o
a um fundo destinado à reconstituição dos bens lesados (art. 13 da lei mencionada).
O parágrafo único do mesmo artigo dispõe que, "enquanto o fundo não for regu- , Não pretendemos discutir o problema, diante de sua irrelevãncia para o ques-
lamentado, o dinheiro ficará depositado em estabelecimento oficial de crédito, em tionamento,. Entretanto, não deixamos de admitir que o Estado pode utilizar seu
conta com correção monetária". patrimônio imobiliário de forma a arrecadar dinhei.ro, sem que com isso se dispa de
sua personalidade própria (sujeição do direito público).
Vê-se, pois, que há ingr~so, mas tendente a sair,isto é, destina~seà recuperação
do bem lesado. Logo, não se pode falar em receita, mas em entrada. Daí as bem escritas noções de Ingrosso, ào afirmar que o Estado tem,como
proprietário, uma fonte de entrada constituída de rendas produzidas por seus
As cauções e fianças da mesma forma destinam-se a devoluçãO. A garantia que
bens "através de procedimentos próprios da economia privada (locação de bens
se oferece para proposta em licitação deve ser restituída, uma vez superado o objeto
rústicos ou urbanos, enfiteuse, venda de mercadoria etc.)".21 Acrescenta que as
da garantia. A fiança dada para mantença de algum comportamento será restituída
rendas patrimoniais demandam precisões. "Segundo a nossa teoria, do patrimõ-
tão logo perdido o objeto a que se destinava.
nio do Estado fazem parte também os bens dominiais. Fazem parte, segundo o
Em suma, os movimentos de caixa constituem-se em entradas provisórias, isto sistema acolhido do Código Civil, os bens patrimoniais indisponíveis. Aqueles e
é, ingressam nos cofres públicos por alguma razão jurídica, mas neles não permane- estes (ex.: os minérios, os canais patrimoniais) dando lugar às entradas que não
cem, devendo o Estado restituir seu montante a quem de direito, ou há mera troca de têm caráter jurídico de renda; e de fato chamam-se entradas dominiais. Assim é
valores. Não se pode falar que haja lucro. Se o Estado adquiriu um bem, despendeu mais exato completar a definiçãO corrente sobre dados: entradas patrimoniais de
dinheiro e, pois, contabilmente, não há aumento nem redução patrimonial. Caso haja direito prívado". 22
lucro na alienação, aferido em razão de pesquisa de mercado, tratando-se de "bom"
Para o autor, as entradas originárias sujeitam-se ao direito privado. Ora, para
negócio, pode-se dizer que houve receita. Em tese, todavia, houve mero movimento
nós não será exatamente isso, mas aproximamo-nos da orientação do autor. Em
de caixa. Portanto, não pode dispor das quantias como se suas fossem, uma vez que
verdade, não se cuida de entrada de direito privado, uma vez que não aceitamos
devem ser restituídas tão logo superado o motivo que as ensejou.
falar em locação de bem público, mas em concessão, permissão, autorização etc., e,
pois, todos os vínculos subordinados e regidos pelo direito público. Todavia, embora
9.5 Receitas originárias
presentes o interesse público e a sua indisponibilidade, é preciso aceitar que pode o
As receitas, como se viu, foram divididas em originárías, derivadas e transfe- Estado dispor de seus bens, explorá-los, cedendo-os para uso dos particulares. Não '
ridas. As primeiras decorrem de relação de direito privado ou público disponív~l, os aliena, observe-se, mas permite seu uso oú concede-o. Para tanto, encontra-sé
enquanto as segundas decorrem exclusivamente de direito público. As últimas são no mesmo nível dos partículares. Que diferença pode haver entre estacionar o'veí-
meramente transferidas. cuia em propriedade particular ou na pública? O relacionamento não é o mesmo?
Será que a presença 'do Estado em um dos polos da relação jurídica altera o vínculo
A separação público e privado, no direito, hoje, não tem o alcance de outrora,
jurídic?? Positivamente, não.
mesmo porque surgiram as normas de ordem pública inseridas no campo de direi-
to privado, mas obrigatórias a todos, o que passou a tomar mesclados os direitos. Sendo assím, quando as entradas advêm do patrimõnio do Estado (indepen-
Todavia, como critério orientador do gênio romano, ainda auxilia como arquétipos dentemente de ser disponível, pois assim não podem'ser qualificadas as ruas e pra.
mentais de ra~iocínio.Ajuda no separar as coisas. ças públicas, onde se permite o uso de bem comum do povo), são elas originárias,
Para o efeito aqui desejado, basta afirmarmos que as receitas origináriasadvêm
. de VÍnculo nos termos que serão definidos. Encontram-se os interessados em níy~l 20. Dinâmícada tributação eprocedimento, p. 22-29. '
horizontal de interesses, -apenas ocorrendo relação entre eles caso haja bilateralidade 21. Dirittofinanziario, p. 92.
de intenções. Não falamo~ em contrato, porque nem sempre haverá comutatividade 22. Idem, ibidem.'
"
• • • • •• II..I" •
"
156 CURSO DE DIREITO,FINANCEIRO
Entrada e Receita
157
constituindo-se em preços. Estes, pois, podem advir de .relações obrigacionais de
direito privado ou de direito público. coisa certa e determinada ou uma cifra em dinheiro, sendo, por isso, uma sucessão
causa mortis a titulo singular, assemelhando-se a uma doação, dela diferindo pelo
9.6. Doação de
fato se~ato unilateral e produzir efeitos apenas com o falecimento do de cujuS".23
Pode0 legado (oquese transmite portestamento) sersímplesou "sob condição
A doação tem seu figurino normativo disciplinado pelos arts. 538 a 564 dó CC para certo fim ou modo ou por certo motivo" (art. 1.897).
(Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002), cuidando-sede "contrato emque uma pessoa,
por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra". Há inúmeros problemas relativos ao legado (cadUcidade, tipos etc.) que não
Pode o particular efetuar doação de seus bens ou quaisquer vantagens à Adminis- interessam à matéria enfocada, por cuidar-se apenas da entrada de algum bem' ou
coisa no patrimõnio público.
tração Pública, que dirá se os aceita ou não. Uma vez operando a aceitação expressa
ou tácita, passa o bem a int~grar o patrimônio público, constituindo receita ..
9.8 Herança vacante
Pode ocorrer doação com encargo ou modal, hipótese em que, ao lado da acei-
tação, deve o donatário satisfazer o encargo. Por exemplo, a doação de determinado Outra forma de receita pública originária é a herança vacante. Primeiramente,
numerário para que o Município construa uma escola para deficientes. Haverá doação falecendo alguém e inexistindo herdeiros, nem testamento, a herança é declarada
no interesse geral (art. 553), podendo seu cumprimento ser exigidó pelo Ministério jaCente, depois de um ano (art. 1,820 do CC). Haverá herança jacente quando não
Público (parágrafo único). Haverá revogação da doação nas hipóteses comuns aos houver herdeirolegftimo ou testamentário (art. 1.819 do CC).
demais contratos ou por ingratidão dodonatári? (arts. 555 e 557 do CC). Imagine-se Depois de cinco anos de abertura da sucessão, os bens arrecadados passarão ao
que o donatário, por lei,já que doado um imóvel ao Poder Público, casse titulo de domínio do Municipio ou do Distrito Federal, se localizados nas respectivas circuns-
cidadania honorária ao doador, sob alegação de cuidar-se de pessoa de caráter duvi- crições, ou ao da União, quando situados em território federal (art. 1.822 do CC).
doso. Em tal caso, poderá haver a revogação, deixando o bem o patrimônio público.
HaY!aobrigação de os bens ou dinheiro serem destinados ao ensino universitário
Em síntese, a doação é receita originária de bens ou valores que ingressam no (Dec.-Iei 8.207/45, art. 3.°), nos seguintes termos: "Adquirindo odominio dos bens
patrimõnio público.
arrecadados, a União, o Estado ou Distrito Federal ficam obrigados a aplicá-los em
fundações destinadas ao desenvolvimento do ensino universitário, e o Ministério
9.7 Sucessão legitima etestamentária Público respectivo velará por essa aplicação". Posteriormente, foi determinado que
os bens passassem aos Municípios ou ao Distrito Federal (Leí 8.049, de 1990, que
Outra forma de ingresso originá~io é ~ suceSsão l~gitima (art. 1.829 do CC) e
testamentária (art. 1.857). A Fazenda Pública concorre à sucessão legítima, nos ter- deu nova redação ao art. 1.594 do antigo CC), e, agora, o Código Civil de 2002 dis-
ciplina, em definitivo, a matéria, no arL 1.822.
mos do art. 1.844, que assim dispõe: "Não sobrevivendo cõnjuge, ou companheiro,
nem parente algum sucessível, ou tendo eles renunciadoa herança, esta se devolve
9.9 Receitas transferidas (repartição constitucional)
ao Município ou ao Distrito Federal, se localizada nas respectivas circunscrições, ou
à União, quando situada em território federal" .Os herdeiros necessáriossão aqueles As receitas, como se vê do quadro, podem ser tributárias ou n~o, dependendo
mencionados no art. 1.84,5do CC.Já, para adquirirpor 'téstamento, podem fazê-lo do regime jurídico a que se submetem as atividades. Algumas se denominam transfe-
as pessoas jurídicas (art. 1.857), salvo as de direito público externo, que não podem ridas, isto é, são arrecadadas pela pessoa jurídica competente para a tributação, mas
adquirir (ª 2.° do art. 11 da Lei de Introdução às normasdo Direito Brasileiro). a ela não pertencem, devendo ser transpassadas a outras pessoas jurídicas men~:>res
(Estados e Municípios).
C~mo bem anota Maria Helena Diniz, não se pod~ c~n(nndir herança com le-
gado. A herança, afirma, "compreende a sucessão legal ou testamentária, incidindo Os arts: 157 a 162 da CF cuidam da repartição das receitas tributárias, de forma
na totalidade dos bens do de cujus oU'numa quota-parte ideal deles, embora, com a exaustiva. AoDistrito Federal e aos Estados pertencem o denominado imposto sobre
partilha, o direito do herdeiro fique circunscrito aos bens que lhe forem atribuídos. a renda arrecadado na fonte e também 20% dos impostos que forem instituídos, nós
Dessa maneira, o herdeiro sucederá o auctorsuccessionis emseus direitos, obrigações, termos do arL 154, I (incísos I e II do art. 157). . ..
e até mesmo em seus débitos, desde que não sejam superiores às forças da herança.
Já o legado é típico da sucessão testamentária, recaindo, necessariamente,sobreurria .23. Curso de direito civil brasileiro, v. 6.
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Entrada e Receita 159
Aos Municípios cabe o imposto sobre a renda arrecadado na fonte, em relação
não cumprimento de obrigação assumida com a garantia de outro ente federado.
aos rendimentos por eles pagos, bem como 50% do imposto sobre a propriedade ter,
Aquele que assume obrigação jurídica deve cumpri-Ia. Caso não o faça, deve sujeitar-
ritorial rural, além de 50% do imposto sobre a propriedade de veículos automotores
-se à sanção. Assim funciona o direito~Se o ente federado obteve empréstimo, por
(IPVA) e 25% sobre a arrecadação do ICMS (incisos I.a IV do arl. 158).
exemplo,junto a banco estrangeiro, obtendo aval do Governo Federal e não satisfaz
Do cobrado em relação ao imposto sobre a renda, a União deveentregar"21 ,05% a obrigação no termo, não há como deixar de sustentar que pode este constrangê-lo
ao Fundo de ParticipaçãO dos Estados e do Distrito Federal.e 22,05% ao Fundo de ao pagamento. Por que forma? Pela via judicial somente, ou seria lícito aceitar qu~
Participação dos Municípios (alíneas a e bdo inciso I do arl. 159).A EC n. 55 de 20 de dispositivo constitucional permitisse o recebimento, mediante retenção de recur~
setembro de 2007 aumentou o FPM em 1%, passando a 48% para a receita transferida, ~os que devem ser repassados? Ora, nada impede que a Constituição, em seu bojo,
mediante acréscimo da letra d ao dispositivo. Fixou que o percentual será entregue ._~ estipule a forma de cobrança, dando os meios necessários para receber seu crédito,
no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano. Às regiões Norte, Nordeste --.0 uma vez que honrou compromisso assumido por ente federal menor. O dispositívo~,
e Centro-Oeste, 3% para aplicação em financiamento ao setor produtivo (alínea e). no entanto, apenas admite o condicionamento, não a satisfaçãO do próprio crédito_~
Da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados (IPI), 10% são en- Os demais dispositivos cuidam de normas complementares (art. 161) e.regr~
tregues aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas a respeito da forma de destinação das verbas e respectiva divulgação de dados. De
exportações de produtos industrializados. Os Estados, de seu turno, entregarão aos outro lado, do produto arrecadado em atividades particulares do Poder Público podê
Municípios 25% dos recursos assim recebidos (inciso II do arl. 159, c/é o ~ 3.° do haver, também, a transferência de fundos, o que constituiria a receita não tributária.
mesmo artigo).
Dispõe o ~ 1.° do art. 20 da CF que "é assegurada, nos termos da lei, aos Esiaclos,
Interessarne questão diz respeito ao que estabelece o art. 160, com a redação ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da Administração direta
dada pela EC n. 29/2000, que estabelece a vedação da retenção ou qualquerrestrição da União, participação no resultado da exploração de petrõleci ou gás natural, de re-
à entrada e ao emprego dos recursos atribuídos aos Estados, Distrito Federal e Mu- cursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais
nicípios. Na sequência, estabelece o parágrafo único que "a vedação prevista neste no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica
artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos: 1- exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração".
ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias e II - ao cumprimento Observe-se, aí, um tipo de receita transferida não tributária. A pesquisa e lavra
do disposto no art. 198, ~ 2.°, 11e IlI". O inciso II cuida do repasse de recursos para de recursos minerais dependem de autorização ou concessão da União (~ 1. ° do art.
o denominado Fundo da Saúde, ou seja, recursos destinados a assegurar recursos 176), uma vez que a ela pertencem (art. 176), como propriedade distinta da do solo.
mínimos para recuperação da saúde no país. O inciso I cuida do pagamento dos
créditos da União e Estados. Há duas situações distintas: a) participação ou b) compensação, na forma que
dispuser a lei.
A regra é a vedação de retenção de qualquer recurso. Éque são eles titularizados
Da mesma forma, há o monopólio da pesquisa e da lavra de petróleo e gás na tural
pelos diversos entes federados. Embora a União ou o Estadoarrecade Otributo, a eles
e outros hidrocarbonetos fluidos (inciso I do art. 177).
não pertence, devendo parte do valor arrecadado ser entregue às entidades federadas
menores. Logo, a titularidade do tributo é do Estado ou do Município, dependendo Observa-seque não há serviço público, aqui, uma vez que sdalaem monopólio.
do tipo de imposto. No entanto, a exceção está aberta. .. . . Este Ocorre em relação a atividades dos particulares, no campo econõmico ..Se!,do
assim, da produto de tal arrecadação há participação dos Estados, Distrito Fed~rai
A retenção é inq:mdicionada? Épossível reter o imposto para pagamento de seus
e Municípios, nos exatos termos do ~ 1.0 do arl. 20. . .. "
créditos ou de suas autarquias? Ora, o que está escrito é a possibilidade de Ocorrer
o ~ondicionam~nto da entrega, o que não significa retenção. Pode-s~condicionar Vê-se que não se cuida d~ tributo, mas exploração de atividade econõmica, ,: ,
mediante obrigação de alocação de recursos na prõxima proposta orçamentária, As receitas tributárias serão estudadas em Capltulo próprio. : .,~.
por exemplo.Jamais reter, sem causa constitucional (inciso I .do parágrafo único As receitas transferidas são arrecadadas por uma unidade federativa e repassada
do arl. 160). Poder-se-ia argumentar que há ruptura do pacto federativo? Pode-se a outra, na forma disciplinada pelos arts. 157 a 162 da CE
sustentar que o dispositivo não deveria sequer ter sido objeto de delibáação por
Existem as receitas transferidas obrigatórias, isto é, cujo titular da arrecaâação.
agredir cláusula pétrea prevista no ~ 4. ° do arl. 60 da Constituição? Em verdade, não
não é, necessariamente, o titular do tributo. A este pertence a titularidade,'seja para.
nos parece que assim seja. O que a norma constitucional sinaliza é a sanção para o
permanecer com a maior parte, seja para repassá-lo aos demai~ entes federati:v<?s~d~ '. ~,_
• I
• • •
.
.
. •.
'
160 CURSO DE DIREITO fiNANCEIRO

• • • • I!.III.II. ••
Entrada e Receita
161
acordo com' a partilha feita na Constituiçãq. Não pode reter o produto arrecadado,'
nem deixar de repassá-lo às unidades federadas, salvo para solver débitos com a . 9.11 Renúncia de receita
União, nos exatos termos do@4.odoart. 167.
9.11.1 Noções gerais
Ao lado das obrigatórias, há as receitas transferidas voluntárias, ou seja, receitas
que as entidades menores vão buscar junto às maiores, a título de ajuda"É"o que se A renúncia de receita gera crescente rivalidade entre Municípios e entre Esta-
denomina de transferência corrente. São dotações às quais não corresponde uma dos, os quais abrem mão de parte da receita do ICMS, redundando em confrontos
contraprestação e podem Ocorrer entre as unidades federadas. É o caso da transfe- inconvenientes, mas que compõem o todo federativo. A LC 101/2000 deu grande
rência de um veículo para o Município, tal como uma ambulância, ou da destinaçãá passo na limitação de possíveis conflitos. A renúncia de receita, através de concessão
de recursos para recuperação de vias, para obras de sane~mento etc. ' ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, deve estar acompa-
~': I nhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que dev~
Assim dispõe o @1.0 do art. 20 da CF, "É assegurada, nos termos da lei, aos iniciar sua vigência.
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração
direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás nat~ral, -"' As formas de'renúncia de receita podem levar a odiosas sftuações, normal-
de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos mente em prejuízo do erário ou em detrimento de entidade federativa. Objetivam,
minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zomí evidentemente, melhoria de situações específicas e locais. No entanto, as medidas
econômica'exclusiva, ou compensação 'financeira por essa '~xploração';. . são feitas de forma atr.biliária e sem fundamento legal. Basta a elas o cunho político
irresponsável. Agora, a lei corta quaisquer tentativas de benefício indevido, em detri-
9.10 A Lei Complementar 10112000 e a receita pública mento de outro ente federativo ou mesmo em prejuízo da União ou do Estado, que,
ao final, irá suportar a renúncia mediante repasse de seus recu.rsos. Poder-se-ia ter
É requisit.o esseucial da responsabilidade que o Poder Público institua, preveja a ideia, num primeiro momento, de que renunciar ao direito de ingresso nos cofres
e arrecade "todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação" públicos de qualquer quantia que fosse seria absolutamente prejudicial ao Estado,
(art. 11 da LC 101/2000). Evidente que nada pode ficar de fora. Como é o agente
-I
e, via de consequência, ao interesse público e a sociedade como .um todo.
público responsável pelo destino dos recursos arrecadados, deve ser responsável j Ocorre que importantes estudos econômicos realizados nos Estados Unidos
pela previsão da receita. Como a lei estabelece todos os recursos do ente federativo, I
da América na década de 70 comprovaram a relevãncia e pertinência de uma plane-
deve exercer o poder tributário em toda sua plenitude. Omitir-se na arrecadaçào
também enseja responsabilidade. jada e adequada tax expenditure (renúncia de receita). Constatou-se que através de
-"~I
-, incentivos fiscais, via renúncia de receita, poderiam ter o potencial de produzir os
Há alguns Municípios que, porcomodidade, por excesso de arrecadação ou por mesmos benefícios atingidos com .os gastos."
~I
obter muitas receitas transferidas, deixam de instituir os tributos que lhes competem, ---,j
O texto constitucional traz disposições relativas ao tema. Tem-se que é vedado

não estabelecendo, por lei, a cobrança, por exemplo, do Imp.osto sobre Propriedade
Territorial Urbana. Se for assim, .oparágrafo único do art. 11 veda a "realização de
~j instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem na mesma situa-
ção (art.150, 11,CF), e a necessidade de lei específica para concessão de qualquer
transferências voluntárias para o ente que não observe 6 disposto no'cáput,ilO que --=lH
.-_ ..'-, benefício (art. 150, @6.°, CF). Ademais, cabe aos tribunais de contas fiscalizar a
se refere aos impostos". Não há como c.onfundir a transferência VOluntária com a aplicação das regras (art. 70, CF). .
obrigatória, decorrente de previsão constitucional. A voluntária decorre de repasse
de recursos entre níveis de governo, sem que haja imposição constitucional ou legal. Nas disposições infraconstitucionais, a norma geral regulamentadora encontr'a-
Ocorre quando o governo do Estado remete recursos a determinado Município para -se no arl. 14, @1.0,da LRF,prevendo quais medidas estatais encontram-se abarcadas
que este realize evento cultural, por exemplo. Neste caso, há vedação da remessa. Como renúncia de receita ("a renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, cré-
Logo, as transferências que realiza por determinação constitucional ou legal não são dito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota,ou
passíveis de retençào ou de não envio. modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos .ou
contribuiçoes, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado").
O tema é analisado quando cuidamos da Lei de Responsabilidade Fiscal, sus-
tentando a constitucioualidade da exigência. Há a obrigatoriedade no cumprimento
da norma e respectiva sanção em seu descumprimento. 24. RICARDO LoBO ToRREs, Tratado de direito constitucional financeiro e tributdrio-O orçamento
na Constituição. 3. ed. Rio de]aneiro: Ren~JVar,2003. vol. V;p. 74.
162 CURSO DE DIREITO FINANcE'RO
Entrada e Receita
163
A busca do conceito de renúncia de receita não deve se esgotar no que dispÕe.
o mencionado preceito normativo infraconstitucü?nal,que é_ m~ra~E;nteexempli- em fases, remetendo ao agente sua fiscalização e liberação em parcelas ou vantagens
ficativo. O conceito provoca dúvidas doutrinárias. . .. fiscais:..~is a op~rtunidade de abuso que a lei procura evitar".26
Os requisitos devem estar atendidos quando da edição de lei específica ou,
9.11.2 Requisitos existindo previsão genérica, na edição do ato.
O art. 14 da LC 10112000 contém as disposições legais gerais relativas à matéria, É essencial que o agente público explicite seu comportamento através de con-
e traz como requisitos para a concessão: dutas sérias, induvidosas e não se pode valer de competência estabelecida em lei para
i) A realização da «e~timativado impacto orçamentário-financeiro no exercício a prática de qualquer ato desconforme com o direito. Ao contrário, a permissão ae
em qu"e deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes"; conceder liberalidades tem respaldo consti tucional, mas deve encontrar respaldo na
realidade fática. Os requisitos devem estar previstos na lei, mas existentes quando
li) A necessidade de atenção ao que dispõe a Lei de Diretrizes Orçamentárias e da expedição do ato de execução.
pelo menos uma das seguint~scondições: .
ii.l)aemonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na 9.11.3 Espécies
estimativa de receita da lei9rçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará
O art. 14, da LRF, especifica que não toda e qualquer renúncia de receita,
as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orça-
mentárias" (14); mas somente a "concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária", E na sequência -trazquais as figuras jurídicas estão enquadradas.como
ii.2) estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado renúncia de receita para os seus fins, quais sejam: "Arenúncia compreende anistia,
no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, caso alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução
medidas (art. 14, 2.°.). ª

no qual o benefício somente entrará em vigor quando implementadas as referidas discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam
a tratamento diferenciado",
O texto constitucional prevê a necessidade de lei específica para a concessão
de todo e qualquer benefício (art. 150, ª 6 .• , CF).
Deve-se perceber que tal rol legal é meramente exemplificativo haja vista o
ª
próprio art. 14, l.., assim determina ("e outros benefícios que correspondam a
Os gestores públicos devem prestar especial atenção às disposições acima apre- tratamento diferenciado"). Dessa forma, para fins do que dispõe a Lei de Respon-
sentadas, pois a não observãncia delas implica em ato de improbidade administrativa, sabilidade Fiscal, renúncia de receita compreende qualquer benefício de natureza
conforme dispõe o art. 10, VII, da Lei8.429/1992." tributária que importe num tratamento diferenciado.
Como bem salienta Marcelo Figueiredo, coarigor, não é o agente público, como A legislação prevê casos de exclusão e de extinção. Faremos análise de cada um
é curiai, que concede benefícios a particulares ou terceiros. É a lei que autoriza a dos itens em separado, como segue: .
concessão desse ou daquele benefício. Novamente a lei utiliza da linguagem leiga e
popular. Ao que parece, procura reforçar a ideia de que somente a lei pode estabe- 9.11.3.1 Anistia
lecer condições mais favoráveis ( ... ) a regra é salutar, porquanto, normalmente, a A anistia é benefício tributário que visa a exclusão, total ou parcial, do crédito
lei concede 'benefícios fiscais' é vinculada a algum projeto mais amplo, desdobrado tributário no que toca exclusivamente às multas aplicadas a determinado con-
tribuinte por infrações cometidas anteriormente à vigência da lei que a concede .
25. "Art, 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão aó erário qualquer (art. 175, lI, dc art. 180, do CTN). No referido dispositivo estão previstas duas
ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, hipóteses de exclusão: a isenção e a anistia (ines. I e II do art. 175 do CTN). Ex-
. malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1.0 clusão de crédito não quer dizer nada. A isenção não permite que nasça ó crédito.
desta lei, e notadamente: A anistia extingue-o.
(. )..
.. VII - conceder beneficio administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades
. legais ou Tegiliamehtares aplicáveis à espécie;n 26. MARCELO FIGUEIREDO, Probidade administrativa. Comentarios à lei 9.429/92 e legislação
complementar. 4ed.São Paulo, 2000. p. lU.. ..
• • • • • • • • 1 • .I. .li
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164 CURSO DE DIREITO flNANLEIRO
Entrada e Receita
165
A anistia fiscal é, segundo o Código Tributário Nacional, uma causa de eX"
clusáo da exigibilidade do crédito tributário (art. 175,.11, do CTN), que é hipótese, Não se confunde com a anistia, porque esta se refere às sanções aplicadas por.
legal diversa da extinção do crédito (arl. 156, do CTN). Não seextin~ue o crédito, , infrações cometidas pelo contribuinte, enquanto que a remissãoatinge o débito
porque este adviria de ato do pagamento ou de outra das modalidades. previstas relativo ao valor do tributo.
no arl. 156 do CTN. Aqui, a exclusão provém da lei. Neste caso a desculpa "recai
sobre o ato da infração ou sobre a penalidade que lhe foi aplicada"." A anistia não 9.11.3.4 Subsidio
extingue o crédito, mas dispensa o pagamento das multas decorrentes de infrações I
administrativas. . . . oi o subsídio traduz a ideia de auxílio de caráter eminentemente econômico,
concedido pelo Estado a determinados destinatários, geralmente através da entrega
A anistia pode ocorrer após o lançamento do tribu to? A anistia pressupõe a ocor:
rência de fato infracional. No lançamento, o agente pode detectar infração anterior
I de quantia em dinheiro. Nas palavras de Carlos Valderdo Nascimento, compreende
"todas as ações que buscam socorrer determinadas situações em que o Estado en-
a ele e aplicar sanções. As infrações também podem ocorrer após o lançamento. A
tenda imprescindível ao cumprimento de seus desígnios constitucionais, que é de
exclusão pode ocorrer em qualquer hipótese. satisfação das necessidades públicas". 29
..:.:-
9.11.3.2 Isenção Os instru~entos orçamentários destinados a.cumprir tais [unções são as sup-
venções sociais (arl. 12, ~ 3.°, I, da Lei 4.320/1964) e econõmicas (art. 12, ~ 3.0, lI,
A isenção é privilégio fiscal no qualocorrea suspensão da eficácia da.hipótese da Lei 4.320/1964) ..
de incidência da norma tribútária mediante lei especifica. Ocorre a dispensa do pa-
gamento de um tributo que em principio seria devido. A hipótese ~e incidência está 9.11.3.5 Crédito presumido
na lei. O legislador, por uma série de razões, impede que ela atue. E instrumento de
extrafiscalidade, Constitui-se em técnica que importa englobar diversos créditos que poderiam
ser apurados em um só. Por consequência, a administração tributária renuncia à
Ressalte-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal se atém exclusivamente ãs
apuração efetiva de seu crédito. . .
concedidas em caráter geral, sendo que "aisenção, quando não concedida em cará-
ter geral, é efetivada, em cada caso, por despacho da autoridade administrativa, em
9.11.3.6 Alíquota zero
requerimento com o qual O interessado faça prova do preenchimento das condições
e do cumprimento dos requisitos previstos em lei ou contrato para sua concessão" Isenção confunde-se com aliquota zero. A instituição dela elimina a possibi-
(art. 179, do CTN). Assim, a contrario sensu, as isenções concedidas em caráter lidade de nascimento da obrigação tributária. Como diz Regina Helena Costa, "a
geral não são legalmente consideradas como renúncia de receita, nos termos da Lei alíquota zero é categoria mais singela, pois traduz a redução de uma das grandezas
de Responsabilidade Fiscal. . .. ..
.. 'oc.
que compõem o aspecto quantitativo, restando preservada a hipótese de incidência
trlbutária".3?
A partir daqui seguem-se hipóteses de extinção do crédito tribuíário. Análise
individual será feita.
9.11.3.7 Redução de alíquota .f'.;;
9.II.3.3 Remissão
Na lição de Geraldo Ataliba, a aliq~ota "é aquota (fração), ou parte dag;'àiide~à
A remissão é o perdão da divida que termina por extinguir o crédito tributá- contida no fato imponivel que o Estado se atribui", ou seja, ê o percentual, ou vaIo"~
rio (art. 156, IV,do CTN), neste caso, nas palavras de Paulo de Barros Carvalho, fixo, que incide sobre a base de cálculo para fins de exata aferição da quantia deviª,,~ .
ocorre o perdão "do débito do tributo, abrindo mão do seu direito subjetivo de A renúncia de receita através de redução dealiquota é um incentivo fiscàlq;';~
percebê-lo" ."
incide sobr~ o modo do cálculo relativo ã aferição da quantia tributária devida. A
obrigação tributária persiste, mas ocorre uma redução dos valores devidos. :"./c':':
_ ..•. ..c ._.l.-
27. Curso dedireíto tributario. 22 ed. São Paulo: Saraiva, 201.0. p. ." - •. '>-'-
PAULO
. 571.
DE BARROS CARVALHO,
.i 29.
. .
28. Idem, ibidem.

CARLOS VAlDER 00 NASCIMENTO Comentarios cl Lei de-Responsabílid~.de Fi~cdi.'lt~~Csãg
Paulo: Saraiva, 2009. p. 106. ' . - _.. -..3bA:-~.;.¥~:_-:._;_
30. Curso deDireito Tribuldrio. 2. ed., 2. tir., Saraiva: São Paulo, 2012. p. 298, ite~ 9.2:4;;fp: ..::
166 CURSO DE DIREITO FINA.NCÚRO ..
~1'.. Entrada e Receita
I. . ,
9.11.3.8. Redução da base de cdlculo
.,
9.12 Teoria dos preços. Características
A redução da base de cálculo é o incenti\"O fiscal mediante o qual ocorre a"j'e-
dução, por lei, da base tributáveI"através de uma minoração .do percentual ou pela
Ji São inúmeras as divergências que se colocam nos Tribunais a propósito des-
exclusão de qualquer dos c1ementos que a constitui. . .,'I tes dois conceitos. Todo conceito tem limites, incumbindo ao cientista do direito
diferenciá'los e dar-lhes o conteúdo jurídico que tem, à luz do sistema normativo
9.11.3.9 Suspensão de direito positivo.
O instituto da suspensão, não obstante não constar no rol do art. 14 da LRF, As controvérsias que se instauram, mesmo em face dos conceitos doutrinários,
constitui uma hipótese de renúncia de receita haja vista ser benefício que impõe um levam o Judiciário a verdadeira perplexidade ao cuidar dos temas relativos a tais
espécies.
tratamento diferenciado, pois adia a incidencia do tributo, o que ao fim e ao cabo
termina por reduzir, ou por vezes eliminar. uma obrigação de conteúdo tributário. A taxa é espécie tributdria (inciso 11do art. 145 da CF) e, pois, subordinada aos
A suspensão ocorre quando a legislação específica estabelece que a incidênciarl<i prinCípios e restrições constitucionais. Os preços são convencionais, no tocante ao.
tributo depende da concretização de evento futuro e incerto. Ocorre a transferência vínculo que os vai ligar a atividades próprias do concessionário.
.. "
da obrigação tributária para um momento posterior ao qual ocorreria normalmente, A taxa é tributo vinculado ou dependente de uma atuação estatal. Só pode ser
sem alteração da sujeição passiva. ' ".,. , .- exigida dos particulares "em razão do exercício do poder de polícia ou pela utiliza-
ção, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
9.11.3.10 Diferimento contribuinte ou POStos a sua disposição" (art. 145,11, da CF).
É a transferência da responsabilidade pelo cumprimento das obrigações tribu- Os fatos geradores ou imponíveis da taxa são o exercicio do poder de polícia ou
tárias para uma fase posterior à efetiva ocorrência no mundo dos fatos da hipótese o serviço público.
tributária. Um exemplo é o caso do ICMS no qual por vezes o responsável pelo Cuidando-se de serviço público prestado ao contribuinte ou posto à sua dispo-
pagamento será o adquirente da mercadoria ou o destinatário. siçâo, apenas pode o Poder Público exigir taxa. sempre que o prestar diretamente. O
serviço público tem sido conceituado como uma atividade estatal posta à disposição
9.11.3.11 Transação
do contribuinte ou que lhe é efetivamente prestada, fornecendo-lhe uma comodidade
A transação é figura de caráter de direito privado, mas encontra aplicação no materialmente fruível, sob regime de direito público. É a liÇão de Celso Antõnio Ban-
:,!
direito público. Significa a possibilidade de concessões mútuas (arl. 840 do CC), deira de Mello. Trata-se de serviço público quando o Poder Público age com prerro-
Normalmente aplica-se a relações patrimoniais de caráter privado. gativas próprias de órgão emanador de poder (possibilidade de interferfncia na esfera
jurídica alheia), constrangendo o particular a fazer ou deixar de fazer alguma coisa.
Não se pode, no entanto, repelir sua aplicação no campo tributário ou no de
receitas não tributárias. Ocorre que, em determinadas circunstâncias, o Estado pode É atividade própria do Poder Público. Por força de preceitos constitucionais ou legais,
--.'
ao Poder Público sáo impostos deveres que a ele compete exercer. Se a Constituição
querer livrar-se de inúmeras e intermináveis execuções propostas contra devedores
ou as leis impõem um dever aos órgãos de emanação de poder, tem-se o conceito
inadimplentes. Elas oneram os cofres públicos, obrigam à contratação de mais pro- .
fissionais (procuradores e pessoal administrativo) para cuidar de tais assuntos. Os de serviço público. Este náo é o que, em nível metajurídico, se pretende conceituar.
débitos cobrados, no mais das vezes, são de valores ínfimos e faz o Estado exe~iItar . Busca-se seu conceito em decorrência da indagação, à luz do direito positivo, de qual
a atividade que foi imposta ao Poder Público e que em decorrência dela é fornecida.
com prejuízo. Por vezes, a liberação de acréscimos e do pr6prio débito é inferior ao
que se cobra. Toma a cobrança onerosa, o que é compatível com princípios de boa uma comodidade ao particular. Só assim é que se tem uma visão jurídico-positiva
gestão da coisa pública. Tem, pois, aplicação ao direito público, dispensada até lei que do conceito. de serviço público. Qualquer indagação sobre a real prática do serviço,
estabeleça a respei to, bastando comprovação apropriada ejustificada da onerosidade em desatendimento ou desatenção ao conjunto normativo, será metajurídica e, pois,
da cobrança. Em tal caso, renuncia-se a possível receita, em homenagem à despesa inservíveL Será útil sob outro nível do conhecimento, isto é, sob visão política,_eco-
que sobrecarrega os cofres públicos. . ... nOmica, social, religiosa etc., mas náo sob a ótica específica do direito.
Ademais, tem-se entendido que determinadas cobranças não são uibutárias, o . Assim, quando a atividade é própria do Poder Público, fornecendo comodidade
que mais justifica o encerramento das cobranças fiScais. . ..... r',t aos indivíduos, e é exercida com prerrogativa de poder, tem-se o serviço público. Em
decorrência de tal atividade, pode exigir taxa de serviço.
i
--------------------~-
r
.••
I Lei Orcamentária
~ Anual:
Não-Remessa para Sanção,
I
I
no Prazo Constitucional,
do Projeto de Lei
Ii
j Gabriel Ivo
j
I Mestre e doutorando pela PUC/SP. Procurador do Estado de Alagoas.
!
I
i
Sumário: I A não-votação
- III Solução normativa.

do orçamento.
A Constituição
A importância
orçamento e a não-remessa para sanção no prazo constitucional
vigente
do
do projeto de lei -11 Soluções normativas. A5 Constituições passadas

_ IV A solução
subsistema normativo estadual. A Constituição estadual _ V A
do
I
Constitucionalidade da Constituição Estadual. A solução já se
encontra na Constituição Federal - VI A Constitucionalidade da
Constituição Estadual. Pode o Estado-membro legislar sobre o
aSsunto - VII Conclusão
J A não-votação do orçàmento. A importância cio

orçamento e a não-remessa para sanção no prazo
constitucional do projeto de lei
O orçamento público possui papel relevantíssimo na vida
I
I
do Estado. Não só na vida, tomando como análise, a sua faceta
jurídjca. O orçamento toca os outros lados do Estado, tais como
I o econômico, o financeiro, o social, o político etc.

O orçamento é o meio jurídico, normativo, pelo qual o
I Estado torna-se Estado. Um Estado sem orçamento fenece,
não chega até aos administrados, seus programas sociais ficam
I
no plano das intenções polítjcas, não se tornam prescritivos. A
lição de Lourival Vilanova é oportuna para esclarecer o assunto:
"Sem norma - lej constitucional ou sem lei ordjnária, sem
I
•
#-
274 Aristóteles Moreira Filho, Marcelo Jatobá Lôbo (Coordenadores)

Qu"estões Controvertidas em Matéria Tributária 275
decreto executivo - seja qualquer a espécie exigida, sem ela,

Sendo o Estado a sua ordem jurídica, é por intermédio
"plano nenhum de governo, programa nenhum de desenvolvi-
da lei orçamentária que o Estado atinge as suas finalidades.
mento econômico ou social passaria para o campo concreto
da realização".' Em uma palavra: por meio do orçamento o Estado realiza as
necessidades públicas, que é ajustificação da sua existência'
O Estado realiza as necessidades públicas por meio do
O Estado de Direito põe a idéia de uma paz garantida por
orçamento. Sem um orçamento o Estado fica impedido de
meio do direito. Como ensina o Professor Geraldo Ataliba,
realizar as necessidades públicas e desempenhar a razão de
"toda atividade do estado é regida pelo direito. O estado age
sua existência. É que, ainda seguindo as liçôes de Lourival
Vilanova, "Ninguém governa com o Evangelho na mão, ou na forma do direito e segundo o direito. Portanto, também a
atividade financeira do estado se rege pelo direito"'>
com o tratado de ciência política. Governa com normas,
mediante elas. O que se contesta não é ajuridicidade do poder, Não seria exagerado dizer, pois, que o Estado se constitui
mas é a fonte de sua legitimação, isto é, a procedência das na própria lei orçamentária. Sem orçamento não há Estado.
normas que delineiam as órbitas de competência, e mais, o Outra não é a conclusão de Alfredo Augusto Becker, quando
conteúdo de tais normas, a parcela de vida humana e a porção ensina: "Os Estados, ao se constituírem, são livres de adotarem,
de vida social onde elas incidem. O Estado dessacraliza a ou não, a regra constitucional de, periodicamente, aprovarem,
misericórdia, institucionalizando a assistência como serviço por regra j"rfdica, o Orçamento Público. Quando a Consti-
público".' Assim,o Estado governa, administra, por intermédio tuição de um Estado nã.o exigiu a aprovação periódica do
de uma lei orçamentária. Orçamento, o Estado está constituído por tempo indetermi-
Tendo em vistao teor normativo que o Estado necessaria- nado. Porém, se um Estado, ao se constituir, estabeleceu a
mente exibe, a importãncia da lei orçamentária é vital. O necessidade de, após o decurso de um tempo prefixado, .criar-se
orçamento é.a lei que contém previsão de receitas e despesas, e regra jurídica para aprovar o Orçamento, então, o .Estado
I programa a vida econômicae financeirado Estado, por um certo constituiu-se por tempo determinado: o período orçamentário.
período . .o Estado, conforme observaJosé Matias Pereira,' para O Estado viverá o espaço de um Orçamento".'
I
sobreviver, necessita dos meios indispensáveis ao atendimento E continua o jurista: "Pela criação da regra jurídica que
de sua organização e do cumprimento de suas finalidades. Para aprova o Orçamento Público, o Estado toma, outra vez, cons-
sustentar-se e realizar seus objetivos, precisa de receitas, sem ciência de que existe e, para sobreVIver, impõe à relação
as quais não pode existir. É por isso que o mesmo autor ainda constitucional um novo ritmo vital com o qual, .no futuro,
adverte: "O orçamento, depois da Constituição, apresenta-se continuará existindo".'
como o ato mais importante da vida de qualquer nação".
~ "Para agir; a Política necessita de um instrumento e o Direi!? Positivo é único.instrumento-
criado pela atividade artís1ica do homem - que eté hOJe se mos1rou. eficaz e cap~z~e
I Fundamentos do Estado de Direito. In: Escritos Jurídicos e Filosóficos. São Paulo: Editora oromover e manter o Bem Comum". BECKER, Alfredo Augusto. Teo{/a Geral do Dlfelto
AXJS MVNDI - 18fT, 2003, t. f, p. 418. Tributário. 3. ed. São Paulo, lejus. 1998, p. 220. .
S Apontamentos de Ciências das Finanças, Direito Financeiro e Tributário. São Peula: ReVista
2 Ibid., p. 419.
dos Tribuneis, 1969, p. 33.
3 Finanças Públicas. 520 Paulo: Atlas, 1999. p. 33. 6 Teoria Geral do Direito Tributário, op. ciL, p. 232.
7 Ibíd., p. 232.
An",Olen:"~ MOleIra runo, MarcelO Jalcbá Lõbo (Coordenadore5)
Que5tÕE'5ConlrovE'rtidiJ5 em Matéria Tributária 277
Assim,é em face dessa imprescindibilidade do orçamento,

que a Constituição estabelece um processo legislativo forte- gravíssimas conseqüências que derivam desse comportamento
mente vinculado. Fixa prazo para a iniciativa. No momento omissivo, efeitos jurídicos acentuados pelo caráter essencial-
de discussão e votação, limita a apresentação de emendas. E mente temporário da lei orçamentária, que se rege, dentre
determina o momento do retorno do projeto de lei para a outros postulados de índole constitucional, pelo princípio da
anualidade".lo
sanção. Tudo isto para evitar o perecimento do Estado: um
Estado sem orçamento. A demora na apreciação do projeto de lei orçamentária,
excedendo o prazo previsto na Constituição Federal, fere o
É que a lei orçamentária regula a conduta dos adminis-
tradores no modal permitido. Nenhuma despesa poderá ser dispositivo constimcional que veicula o princípio da anualidade
realizada sem que haja permissão orçamentária, nem acima da lei orçamentária. Iniciado o exercício financeiro sem lei
dos valores orçamentariamente prescritos, conforme o inciso orçamentária, é evidente que a vigência temporal anual fica
n, do art. 167, da Constituição FederaL' Comentando a Cons- diminuída. A lei orçamentária anual não será mais anual. O
timição anterior assim se pronunciava Pontes de Miranda: "Sem conteúdo semãntico do princípio da anualidade não se esgota
DO sentido de que o Poder Legislativo deve renovar,anualmente,
lei que as fixe, não se admitem despesas".' A permissão decorre
da proibição da inexistência do Estado.,Negar a re.'\,""ção de a permissão para a cobrança de tributos ~c ,ealização de gastos.
despesas significao mesmo que obrigar a inexistênciado Estado. Absolutamente. A lei orçamentãria deve ter vigência anual.
A procrastinação ou retardo da apreciação do projeto de
II Soluções normativas. As Constituições passadas
lei orçamentária pelo Poder Legislativo, por qualquer razão
A solução para evitar a anomia orçamentária em virtude
que não impo,ta aqui considerar, poderá resultar numa anomia
da não apreciação, em tempo hábil, do projeto de lei pelo
orçamentária. O fenecimento do Estado. Além de um estado
Poder Legislativo, tem variado ao longo da história constitu-
de insatisfação e mal-estar entre os Poderes e a população.
cional brasileira.
A omissão parlamentar resulta em graves prejuízos e
A Constituição de 1934, em seu art. 50, &5° determinava
sérios inconvenientes à boa gestão dos recursos financeiros e à
a prorrogação do orçamento vigente. A mesma solução era
regular administração dos negócios governamentais. Como
encontrada no art. 74 da Constimição de 1946.A Cana de 1937
adverte o Ministro do Supremo Tribunal Federal Celso de
estabelecia a promulgação, como lei, do projeto orçamentário
Mello, "Essa inércia do Poder Legislativo, que deixa fluir in
originariamente encaminhado pelo Poder Executivo, ex vi do
albis o prazo para apreciar o projeto orçamentário, opera, pelas
art. 72, alínea "d".
! "Art. 167. São vedaoos: A Constituição de 1967, em seu art. 68, fixava prazo
l.1 para que o Poder Legislativo devolvesse o projeto de lei orça-
11 - a realização de despesas ou 2 assunção de obrigações diletas que excedam os créditos
orçi!menrários. " mentária para a sanção. Expirado o prazo, dar-se-ia a sua
~Comentários à Constituiçao de 1967, com a Emenda nO 1 de i 969. 3. ed. Rio de Janeiro:
. FOfenS€, 1987, t. 111.p. 205.
'O VOlo proferido n<l Ação Direta de fncons~ituôonalidade n'" 612-6.
278 Aristóteles Moreira Filho, Marcelo Jatobá lôbo (Coordenadores)
Questões Controvertidas em Matéria Tributária 279
•
promulgação. No regime constitucional passado, Constituição ~2°, inciso IH, do Ato das Disposições Constitucionais
de 1969, a solução era a mesma. Não devolvido o projeto Transitórias, quando promovemos a interação dos três planos
enviado ao Congresso Nacional, resultava na promulgação do
em que se apresenta o Direito,13 que estabelece:
projeto como lei. É que o art. 6611 daquela Carta Magna
estabelecia que no caso da não devolução, para sanção, seria o s2° Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere
o art. 165, 29°, I e lI, serão obedecidas as seguintes normas:
projeto promulgado como lei. Ao comentar o dispositivo, assim
(.--)
se pronunciava Pontes de Miranda: "A data do encerramento
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado
do exercício financeiro é de grande relevãncia, porque, trinta até quatro meses ames do encerramento do exercício financeiro e
dias, antes dela, ou a) o Poder Legislativo remete o projeto, devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa.
emendado, ou não, ao Presidente da República para que san-
Desenhando prescritivamente a importância da lei orça-
cione (promulgue no todo, ou em parte, com veto, ou o vete),
mentária anuai, o dispositivo transcrito estabelece prazo para
ou b) se tem como promulgado, automaticamente".I'
encaminhamento do projeto de lei pelo Poder Executivo e
também prazo para que o Poder Legislativo devolva o projeto
III Solução normativa. A Constituição vigente
para a sanção. Tudo para "vitar a ausência de orçamento.
. A atual Constituição
. não põ',)! ;eu satisfatoriamente o
Melhor: a ausência do próprio Estado.
problema. O seu texto permanente não contempla expressa-
mente a hipótese de não apreciação da proposta orçamentária, A fixação dos prazos não significa uma recomendação
pelo Legislativo, em tempo hábiL O problema, contudo, do constituinte. Está completamente desprestigiada a distinção,
poderá ler solução de lege ferenda por intermédio da lei advinda da doutrina ejurisprudência norte-americanas, entre
complementar prevista no art. 163 e 165, ~9°, da Constituição as cláusulas mandatárias e as cláusulas diTetárias, que considerava
Federal, ao definir os prazós e o procedimento de elaboração as primeiras obrigatórias para o legislador, enquanto as
da lei orçamentária. A Lei Complementar nO.101, de 2000, segundas seriam facultativas, podendo o legislador descumpri-
embora veicule enunciados prescritivos de direito financeiro, las, sem que isto implicasse em inconstitucionalidade. Segundo
não cuidou do tema. Calou-se. Marcelo Neves, "esta distinção foi severamente criticada e
Mas, mesmo que a solução, por falta de tempestiva deli- superada, levando-se em conta a supremacia formal de todas
beração do Poder Legislativo, não esteja expressa no texto as normas integrantes deuma Constituição rígida, que, portanto,
permanente da Carta de 1988, no plano da literalidade textual, independentemente dos seus conteúdos específicos, vinculam
o desate do problema poderá ser retirado do disposto no arl. 35, juridicamente o legislador ordinário"." Thomas M. Cooley,
11 "Art. 66. o projeto de lei orçamentária anual será enviado pelo Presidente da República
I) Para o Professor Paulo de Barros Carvalho, o Direito apresenta-se por meio de três planos:
ao Congresso Nacional, para voraçáo conjunta das duas Casas, até quatro meses antes do
a) o da literalidade dos textos - plano da expressão; b) o dos conteúdos de significação
início do eXErcício financeiro seguinte; se, até trinta dias antes do encerramento do exerdcio
dos enunciados prescritivos - plano das significações, e; c) o do conjunto articulado das
financeir~, o Poder Legislativo nao o devolver para sançáo, será promufgado como lei~.
signific<lções normativas - plano das normas jurídic<ls. Direito Tributário - Fundamentos
11 Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n° " de 1969, Rio de Janeiro:
Juridicos da Incidência. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 57 et seq
Forense,1987, 1. 111,p. 217.
I~ Teoria da Inconstitucionalidade das Leis. São Paulo: Saraiva, 1988, p. 102.
,...."lstt"de$,v,orell<lFtlrl(J, Marcelo ;atot.a lõbo (Coordenadores) I'
Questões ControvertidêSem MatÉ'riaTributaria 281
citado por joséA.fonso da Silva,lõ é peremptório: "Não podemos

I
que sim. A norma de competência regula um comportamento
esperar que se encontrem na Constituição preceitos que o povo
específico: o de produzir regras jurídicas. 17 O aspecto impres-
não tenha considerado de alta importãncia e dignos de figurar
cindível da lei orçamentária é tão forte que sua instituição,
num instrumento que se destina a controlar igualmeme o
criação normativa, não se constitui numa faculdade, e sim,
governo e os governados e a constituir a justa medida dos
numa obrigação.
poderes concedidos, Se forem estabelecidas normas a respeito
O não-cumprimento da determinação normativa implica,
do tempo no qual um poder deve ser exercido, ou do modo
por meio do Duxo da causalidade normativa, a incidência de
pelo qual o seu exercício pode ter lugar, há, pelo menos, uma
outras regras. No caso do não-envio pelo Poder Executivo
forte presunção de que esse tempo e esse modo condicionam
prescreve o art. 42 da Lei na 4.320, de 1964: "Se não receber a
a validade da manifestação do poder",
proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou
O dispositivo, contido nas disposições transitórias da
nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativoconside-
Constituição Federal, prescreve uma conduta a ser seguida
rará como proposta a Lei de Orçamento vigente". Já no caso
pejos Poderes, O dever-ser contido no conseqüente das normas
do não-envio, pejo Poder Legislativo, do projeto para sanção,
jurídicas triparte-se nos modais obrigatório, peT'/71itidoe jJroibido. deve ser promulgado o projeto.
A regra contida na dispu'c'llo transitória qualifica a conduta
Seria um ausurdo, numa aberta ofensa ao princípio da
no modal obrigatório. É obrigatório o envio, pelo Poder Executivo,
separação dos poderes, que pressupõe a isonomia entre eles,
até quatro rneses antes do encerramento do exercício finan-
que houvesse uma sanção no caso de inobservância do prazo
ceiro. E é obrigatório que o Poder Legislativo devolva o projeto
pelo Poder Executivo, e nenhuma conseqüência para o Poder
para a sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Legislativo, que poderia, ou não, cumprir o prazo marcado
A conduta, objeto da norma jurídica, tem sua regulação
constitucionalmente. Visto assim, teríamos uma norma jurí-
exaustiva nos modais obrigatório, proibido e permitido.:6 Dizer
dica para regular a conduta do Poder Executivo, e uma norma
que é jJermitido devolver o projeto de lei orçamentária até o
moral (= mera recomendação) regulando a conduta do Poder
encerramento da sessão legislativa para sanção é o óbvio. Dizer Legislativo.
que é proibido seria um absurdo. É evidente que o modal só
Ao cuidar do texto normativo em análise, assim se mani-
pode ser o obrigatório.
festou o Ministro do Supremo Tribunal Federal Celso de Mello:
Discute-se sobre se o dever-ser inserido na proposição-tese ':A regra transitória, ao assim dispor sobre a matéria, conferiu
(conseqüente) das normas de produção normativa modaliza-se:
triparte-se nos modais proibido, pemzitido e obrigatório. É evidente 17 Norberto Bobbio, ao distinguir normas de conduta e de estrutura, destac" que essas
última:; dispõem um comp0riameniO conducente à produção nor:naliv.3; "Elas náo regulam
o comportamento, mas o modo de regular um comportamento, ou, mais exatamente, o
lS Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3. €'d. São Paulo: Saraiva, 1988, p. 72. comportamento que elas regulam é o de produzir regras". Teoria do Ordenamento Jurío'ico.
Brasília: Ed. UnS, 1990, p. 45. Esta também é prospectiva de Paulo de Barros CaNalha: "as
16 "Exaustivamente, regula-se a conduta em interferência subjetiva (Cassio) num do:; três
de estrutura ou de oroanilação dirigem-se igualmente p21a as condutas in1erpesso2is.
modais.'. V1LANOVA, Lourival. As Estruturas Lógicas e o Sistema do Direito Positivo. Sã')
Paulo; Re...ista dos Tribunais, 1977, p. 38. lPrldo por objete, poré~, os comportamentos refacion2dos à produção de novas unidades
deõniico-jur.ídic2s". Curso de Direito Tributário. São Paulo: Sar2iva, 2000. p. 13,'.
r 282 Aristóteles Moreira Filho, Marcelo Jatobá lôbo (Coordenadores)
•
à inércia do Poder Legislativo apenas um único efeito jurídico:
r
t o da imediata remessa do projeto orçamentário anual, no estado
Continua o Professor: "Ninguém pode governar sem
orçamento. Tanto é que, não tendo sido possível votar o orça-
em que se achar, ao Chefe do Executivo, em ordem a possibi-
mento de 1994, em razão do impasse político-institucional que
litar-lhe o exercícioda prerrogativa constitucional da sanção"."
culminou com o 'impeachment' do presidente da República,
Assim, como assevera o ministro, o Poder Legislativo não
foi aprovado o Fundo de ,Emergência Social, composto basica-
pode fmstrar a prerrogativa constitucional do Chefe do Execu-
mente de vinte por cento da arrecadação de tributos federais,
tivo da sanção. Seria uma fraude à Constituição. A não-remessa
por meio da Emenda Constitucional de Revisão nOI, de I ° de
do projeto para a sanção fere a Constituição, porquanto impede
março de 1994, para vigorar nos exercícios de 1994 e 1995".
que o Chefe do Poder Executivo exercite a sua prerrogativa
Assim, conclui: "Se o Congresso Nacional não devolver
constitucional da sanção e dote o Estado de um orçamento
o projeto de lei orçamentária, até o dia 31 de dezembro,
para que este possa cumprir as suas finalidades.
cabe ao chefe do Executivo promulgá-lo tal como enviou ao
A regra transitória da Constituição Federal refere-se,
Parlamento, ignorando eventuais emendas aprovadas ou em
apenas, à lei orçamentária da União, embora seja extensível
discussão. Se há um prazo para receber o projeto, deve haver
às unidades federadas por aplicação do princípio ela simetria.
um prazo para devolvê-lo. Prescreve o c' t, 32 da Lei nO4.3201
Mas, como a matéria se insere nó rol das competências concor-
64 que se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado
rentes, orçamento, na forma do art. 24, inciso II da Constituição
nas Constituições ou nas LeisOrgânicas dos Municípios,o Poder
Federal, o Estado-membro te;n competência legislativa plena,
Legislativo considerará como pmposta a Lei do Orçamento
na parte em que omissa a legislação fundamental ou de prin-
vigente. Logo, peia aplicação do prinópio da simetria conclui-se
cípios, para dispor sobre o assunto."
que a não-devolução do projeto até o final do exercício impE-
Em artigo publicado na Revista Jurídica Consulex Kiyoshi
cará promulgaçâo, pelo Executivo, do projeto de lei enviado".
Harada, esclareceo assunto:'o "Por derradeiro, cumpre verificar
O prazo para a devolução contido na regra transitória
a providência a ser adotada na hipótese de omissão do Legis-
da Constituição Federal é obrigatório. Anão-devolução no prazo
lativo na apreciação e devoluçã6 tempestiva do projeto de lei
implica na promulgação do projeto de lei.
orçamentária. Na década de noventa era comum o descumpri-
Um ponto é fundamental perceber. O entendimento
mento de prazo constitucional pelo Congresso Nacional".
expressado pelo eminente Ministro do Supremo' Tribunal
Federal, mostrado linhas acima, bem como a promulgação pelo
18 Voto proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nO 612-6. Chefe do Poder Executivo do projeto de lei enviado, têm o
"Os Estados-Membros não ficam adstritos à edição de normas gerais, pela União. Poderão
19
legislar, independentemente da inexistência de normas gerais, sobrE' todas as matérias de

mesmo efeito: a execução,a título definitivo, como lei, do projeto
competência concorrente". LOBO, Paulo Luiz Netto. Competência Legislativa Concorrente de lei não apreciado oportunamente pelo Poder Legislativo.
dos Estados-membros na Constituição de 1988. Revista de Informação Legislativa, n.
101, mar. 1989. p. 100. Com efeito, se a não-devolução no prazo constitucional
20 Orçamento Anual- Processo Legislativo. Revista Jur/dica Consulex, ano V, n. 118, 15 dez.
2001. p. 26. implica na remessa imediata do projeto de lei no estado em
que se encontra, para que o Chefe do Poder Executivo sancione,
.•.••
rislu.eles. rv1o(elra Fir"o, Marcelo Jatobillôbo
o efeito é o mesmo que o da promulgação pelo Poder Executivo.

(Coordenadores)
Questões Controvertidas em Meteria Tributária 285
r
Art. 177. (...)
Até porque o Poder Legislativo pode se reCusar a remeter o 97° Após a aprovação, pela Assembléia Legislat!ya Estad~al, os
projeto no estado em que se encontra para a sanção. projetos de lei de que trata o parágrafo anteno.r devera o ser
devolvidos, para sanção governamental, nos segumtes prazos:
Tudo isso, é preciso que fique evidente, é porque o sistema
( ... )
constitucional não permite, e a conveniência pública repele, uma
lI} - até 30 de novembro, anualmente, o projeto de lei orçamen~
hipótese de anomia orçamentária. tária anual para o exerCÍcio subseqüente.
Conlo se pode obseDTar,o texto constitucional federal já
autoriza ao Chefe do Poder Executivo promulgar como lei o
J á O parágrafo 8° do mesmo artigo estabelece:
projeto de lei orçamentária não apreciado pelo Poder Legisla- S8° A inobservância dos prazos previstos no parágrafo anterior
tivo dentro do prazo constitucional. É por isso que Kjyoshi implicará promulgação dos referidos projetos de lei, nos termos
das normas atinentes ao processo Jegisla~i\'o.
Harada é incisivo: "É fora de dúvida, entretanto, que a Carta
Política assegura ao Chefe do Poder Executivo a faculdade de A Constituição Estadual, no exercício da competência
promulgar a projeto de lei orçamentária anual, na hipótese concorrente, estabelece o prazo para envio do projeto de lei
de omissão do Poder Legislativo"." A omissão estará configu- pelo Poder Executivo e determina o prazo para a de'.olução,
rdda quando restar encerrada a sessão.;,egislativa. pelo Poder Legislativo, do r ,jeto de lei para a sanção gover-
namental. O moda! que regula a coneÍuta do Poder Legislativo,
IV A solução do subsistema normativo estadual. A por meio dos seus agentes, é o obriga/ária. O dispositivo é
Constituição estadual bastante claro, prescreve: "(...) deverão ser devolvidos( ... )". A regra
No exercício da competência prevista no art. 24, inciso não fala em facultatividade ("poderão"), mas em obrigatorie-
IF' e S3°,'" da Constituição Federal, algumas Constituições dade ("deverão"). Não poderia ser diferente.
estaduais têm. legislado sobre o assunto. Tomemos como O Iimi te de 30 de novembro inclui a aprovação e a
devolução do projeto para a sanção. O Poder Legislativo tem
exemplo, para ilustrar o presente trabalho, o que prescreve a
Constituição do Estado de Alagoas. o prazo até 30 de novembro para votar, aprovar e devolver o
projeto para a sanção governamental. A finalidade da regra,
A Constituição alagoana estabelece, em duas oportu-
como já demonstrado, é evitar a anomia orçamentária. O sentido
nidades, a solução para a omissão legislativa. Prescreve o s70
do art. 177: da regra é evitar que o Estado pereça sem um orçamento. Não
cumprido O prazo, o projeto deve ser promulgado, porquanto
exam"ida a fase chamada constitutiva do processo legislativo.
11 Op. cit.. p. 26.
n ,.Art. 24. Compete à União, aos Esta.dos e ao Dislrito Federal legislar concotrentemente sobre:
Ao comentar a Constituição anteriOJ; assim se pronunciava de
C.. ) !vliranda:24 "se tem como promulgado, automaticamente". Ou
11 - orçamento;"
n "Art.24
s3
D
(...)
I
I
Im:,xistindo lei ferjeral sobre normas gelais, 05 Estados exercerão a competência
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades." 1. Comen;ários à Constituiçâo de i967. com a Emenda nO í, de i969. Rio de:-Janeiro:
Forf'nse, 1987.1.111, p. 217.
286 AristótelesMoreira Filho. Marcelo Jatobá Lôbo(Coordenadores)
"'l'F
j
!

•
como em feliz passagem, ainda sob o pálio da Carta passada,
Assim, não devolvido o projeto para a sanção, ocorre a
se manifesta José Afonso da Silva: "Em todos esses casos, a
automática promulgação do projeto de lei. A regra apenas
lei perfaz-se"."
remete ao prazo a ser previsto na lei complementar prevista
O não cumprimento do prazo, por força da causalidade
no art. 165, 99° da Constituição Federal. Mas a norma serve-
normativa, põe fim à atividade de enunciação. A norma da
se da mesma hipótese de incidência e prescreve a mesma
Constituição Estadüal institui uma forma de aprovação e pro-
conseqüência. Hipótese: não remessa pelo Legislativodo projeto
mulgação. Ao Chefe do Poder Executivo cabe revestir em
para sanção. Conseqüência: promulgação automática do projeto.
linguagem competente o fim do processo legislativo. O exau-
A lei complementar mencionada é a Lei Complementar
rimento do prazo confere ao Chefe do Poder Executivo a.
nO10], de 2000 que, conforme já visto, não cuidoú'do assunto.
competência para publicar o documento normativo. A publi-
Destarte, diante do vácuo legislativo, força do art.24, inciso Ir
cação consiste em requis'it~ necessário para ajurisdicização do
e 93° da Constituição Federal, plenamente vigente a norma
instrumento introdutor de normas, e dos enunciados prescri-
da Constituição Estadual que fixa em 30 de novembro o prazo
tivos nele contidos.
de devolução do projeto de lei orçamentária para a ,anção
Em outro dispositivo.a, Constituição Estadual fixa .' governamental.
. ~..' .
mesma regra. Eis.
Art. 181. Serão considerado~' aprovados e promulgados como V A Constitucionalidade da Constituição Estadqal. A
lei os projetos de plano plurianual, de diretrizes orçamentária e
solução já se encontra na Constituição Federal
anual, se, encaminhados pelo Governadçr do Estado, não forem
devolvidos pela Assembléia Legislativa, para a sanção, nos prazos Os dispositi~os da Consti'tuição do Estado de Alagoas,
previstos na lei complementar a que se refere o art. 165, ~9°.da aqui tomada como exemplo, não ferem a Constituição Federal.
Constituição Federal. .
A solução que é encontrada sistematicamente na Constituição
A norma, no que se refere à lei orçamentária anual, é a Federal, encontra-se prevista expressamente na Carta alagoana.
mesma, embora diversos os enunciados. Prescreveo dispositivo Fosse a Constituição Estadual omissa sobre o assunto,
em relação à lei orçamentária anual: "Serão consideràdos apro- estaria, da mesma forma, o Chefe do Poder Executivo autori-
vados e promulgados como lei os projetos ('plurianuaI'), ('de zado a promulgar, como lei, o projeto de lei orçamentária em face
diretrizes orçamentária') e anual (...l". O conectivo "E" e ó da inércia do Poder Legislativo. É que as normas da Constituição
complemento "ANUAL" não deixam dúvidas que se trata da lei Federal seriam aplicáveis. analogicamente, ao âmbito estadual.
orçamentária anual. i As normas constitucionais estaduais apenas imprimem
I
.I eficácia explícita às normas que já se encontram no plano
o ilustre professor refere-se à hipótese "quando transcorre o prazo para a deliberação
,i da Constituição Federal. As regras constitucionais estaduais
25
5em o pronunciamento do Legislativo". Orçamento-Programa no 8ra5if. São Pilulo: RevIstil i compõem um conjunto normativo harmônico com o seu
dos Tríbunills, 1973, p. 290. !
paradigma hierárquico.
QuestõesControvertidasem Matéria Tribut~ria 289
o poder
constituinte decorrente ou estadual tem como
Embora sejam aplicadas ao processo legislativode produção
limite de atuação a observância e a obediência dos princípios
da lei orçamentária "as demais normas relativas ao processo
constitucionais. No presente caso, as duas situações estão
legislativo", cuida-se de um processo especial.
presentes. A Constituição Estadual apenas transporta ao plano
Dada a imprescindibijidade do orçamento, a tramitação
estadual o regime jurídico que brota da Constituiçâo Federal.
do projeto de lei de todas as leis orçamentárias sofi-euma rígida
A elaboração da Constituição do Estado-membro, que
j;revisão constitucional, no escopo de evit.ar a situação de inexis-
não tema participação dos demais Poderes, apenas do Legisla-
tência orçam.entária. Sem lei orçamentária fica o Estado impos.
tivo, deve observar" e obedecer" os princípios da Constituição
sibilitado de realizar qualquer despesa, e impossibilitado de
Federal. Observar e obedecer um princípio constitucional
significa abster-se de emitir regras que com ele sejam incom- atender as necessidades públicas. Nada pode ser pago sem
patíveis ou, de modo positivo, a emissão de regras que venham autorização orçamentária, nem além do valor orçamentaria-
imprimir-lhe eficácia. mente limitado, ex vi do art. 167, n, da Constituição Federal.
(> orçamento condiciona a conduta do administrador no mocIa)
A Carta alagoana, por meio dos dispositivos mostrados,
LLln1prea ConstituiçJo Federal nos dois sentidos. iV{lO emite regra jJmnitido. Ou seja, autoriza a efetuação de despesas. É ato-
contrária à lei maior. Não há qualquer dispositivo n;, r:.-,nstituição condição. Sem orçamento não pode h<lv~r despesa, e sem
Federal que expressamente trate da hipótese de nao apreciação, efetuar despesas a Administração Pública nao presta ser\'iços,
pelo Legislativo, no prazo fixado, de projeto de lei orçamentaria. n50 atende às necessidades públicas. Nega sua própria exis-
Emite regra que imprime eficácia a uma vedação da anomia tência, perece. Sem permissão para a reaJizaçao das despesas
orçamentária. Expressa de modo inequívoco o que se encontra fica quebrada a proibição da inexistência do Estado.
no contexto constitucional e nos prazos fixados no art. 35 do Assim, a vigência temporária das leis orçamentárias,
Ato das Disposições Constitucionais u:ansitórias. especialmente a lei orçamentária anual, deve ser entendida
dentro do arranjo contextual que impõe o processo legislativo
VI A Constitucionalidade da Constituição Estadual. Pode vinculado, tendo em vista a impossibilidade de ausência de lei
o Estado-membro legislar sobre o assunto orçamentária. A temporariedade da lei orçamentária não pode
O Supremo Tribunal Federal tem decido que O processo ser analisada isoladamente, mas em conformidade com oprocesso
legislativo do Estado-membro deve observar os princípios do legislativo vinculado. A Constituiçao tece um sistema em que a
processo legislativo previstos na Constituição Federal." Tal lei orçamentária anual, ao perder sua vigência pelo decurso
entendimento, contudo, quando se tratar de processo de pro- de tempo, imedi;,tamente é substituída por outra que passa a
dução da lei orçamentária deve ser entendido contextualmente. incidir nos fatos previstos a partir de ent50. Não há anomia."
Um segundo sequei' Em nenhum instante o Estado deixa de
76 Art. 25. S 1 ". da Constituiçáo Federal.
n Art. , 1 do ADCT. existir, porquanto cessada a vigência da lei anterior, logo se
25 ADJn nO 216-3 PB. Relator Minislro Francisco Rezek. ADln nO 568-AM, Relator Minbtro
Celso Mello.
•
I
290 Aristóteles Moreira Filho, Marcelo Jatobá lôbo (Coordenadores)

Questões Controvertidas em Matéria Tribulâria 29'
instaura a vigência da nova lei. A vida jurídica do Estado não

A Constituição Estadual, elaborada livremente, sem
sofre colapso.
qualquer interferência do Poder Executivo, pelos deputados
Os Estados-membros, por meio de suas Constituições, estaduais constituintes, pode fixar prazos para a elaboração
podem legislar sobre os prazos para envio pelo Poder Executivo da lei orçamentária anual, e estabelecer sanção para o caso do
do projeto de iei orçamentária, bem como para remessa pelo seu não-cumprimento. As normas constitucionais estaduais só
Poder Leg-jslativopara a sanção. Cuida-se de uma nomw primária perderiam vigência no caso da existência de legislação federal
dispositivÇl. pra, se pode o Estado-membro legislar sobre a dispondo sobreo assunto, ex vi do 94° do art. 24 da Constituição
norma primária dispositiva, pode também editar a norma Federal, porquanto estariam preenchendo campo normativo
primária sancionadora, caso a primeira não seja atendida. Não permitido pela Carta Magna.
sendo assim, a primeira norma ficaria sem sentido deôntico. Seo Estado-membrotem competência para fixar os prazos,
Uma não-competência. ante ausência de legislação federal, tem também competência
O art. 24, inciso n, da Constituição Federal, prescreve para estabelecer a sanção no caso do seu descumprimento.
que compete concorrentemente aos Estados-membros legislar Não fosse assim, estaria negada a competência. A fixação do
sobre orçamento. Já O 91° do mesmodispositivoestabelece prazo consiste na primeira parte da norma, que tem consti-
(llle "no âmbito da legislação concorrente, a competência da tuição bimembre, como lembra Lourival Vilanova: "Dizemos
que há uma relação-de-ordem não-simétrica, a norma sancio-
União limitar-se-á a estabelecer normas gerais". A inexistência
de normas gerais concede a'osEstados-membros a ccmpetênCia !
I
nadora pressupõe, primeiramente, a norma definidora da
conduta exigida. Também, cremos, com isso, não ser possível
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. I considerar a norma que não sanciona corno supérflua. Sem
O ãmbito normativo das normas gerais que pode ser I
I
ela, carece de sentido a norma sancionadora. O Direito-norma,
objeto de regulação pela União está previsto no 99°, do art. 165,
em sua integridade constitutiva, compõe-se de duas partes". 30
da Constituição Federal. Eis: .
Com efeito, se a competência estadual fosse apenas a
Art. 165. (...) fixação do prazo, sem qualquer conseqüênCiajurídica, não seria
99° (...) competência jurídica, e sim uma competência para determinar
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, 'os prazos, a um mero conselho, o que não seria necessário estar previsto
el~boração e a organização. do plano plurianual, da lei de dire~
tnzes orçamentárias e da lei orçamentária anual.
na Constituição Federal. A lição de Lourival Vilanova, outra
, vez, vem a calhar: "Se de uma norma jurídica suprime-se a
A lei complementar que traça normas gerais sobre direito I norma secundária sancionadora da norma primária, fica a
financeiro, a Lei Complementar nO 101, de 2000, não tratou i norma primária desprovida dejuridicidade. Poderá permanecer
acerca dos prazos para a elaboração da lei orçamentária anual, como norma de uso, do costume, como norma social, desjuri-
bem como para a hipótese de desrespeito dos prazos. Ausentes dicizando-se assim"."
as normas gerais, surge a competência legislativa plena dos
Estados-membros. I 3U As E~"trutura5Lógicas e o Sistema do Direito Positivo, op. cit., p. 64.
i
t
31 Causalidade e Relação no Direito. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 113.
e, .'n Ir. Ic. oL "óL .Co"..Jer,~",ort..i
------
"
Que::tões Cor,tro\'ertidas em Matéria Tributária 293
Seria uma competência no m1l11mo inusitada, só

regra quanto ao processolegislativoa ser adotado pelos Estados,
concernente a uma parte da norma jurídica. Sendo a norma
eis que aqui reside um dos pontos importantes da autonomia
jurídica de constituiçáo bimembre, norma dispositivo. e nomza
estadual"."
sa.ncionadora, a competência de cada ente federativo só pode
Os Estados-membros,conforme manifestaçãodo Supremo
abarcar as duas partes da norma que é rigorosamente uma só.
Tribunal Federal, devem repetir em suas Constituições as regras
Competência só para parte da norma, não seria competência
de iniciativas, benl C01110 a norma constante do art. 63. Tais
para legislar sobre norma jurídica, e sim sobre uma outra
preceitos são inerentes ao sistema constitucional brasileiro, e
espécie de norma. Quando a Constituição cria o sistema de
as Constituições Estaduais devem guardar simetria com a
repartição de competências do Estado Federal, demarca para
Constituição Federal. Por isso que a Constituição do Estado.
cada ente federativo a competência para legislar sobre certas
membro não pode cuidar de matéria típica de lei ordinária,
matérias, tendo em vista a integridade constitutiva da norma
porquanto inibe a participação dos demais poderes no processo
jurídica. Ter competência significa edita,' normas jurídicas.
de formação das ieis. Manoe; Gonçalves Ferreira Filho, citado
Supõe a descrição de um fato a que o legislador associa o
Dor Co-mana de Oliveira Moraes, "aponta como princípios
surgimento de um vínculojurfdico, que: não ocorrendo Üllporta
na ocorrência de uma sanção. de observância obrigatória a estrutlira do processo legislativo
. ordinário, a previsão de leis complelnen(ares sobre lkJ<.tLérias
A norma jurídica completa, repetimos, possui est~~utura
específicas análogas às que a Constituição Federal prevê, a de
.dual. Dado o/a.to;r, de7!eser a conduta 'E'. Dada o d"seump,imento de
iniciativa reservada em termos anál0gos àcartâ constitucional". 33
'E', deve ser a sanção 'C'. Competência, portanto, não é editar parte
Tal situação não ocorre quando o processo legislativo é
de norma jurídica, fragmento de norma jurídica, e sim norma.
o da lei orçamentária anual. As disposiçóes da Constituição
A promulgação automática consiste na outra parte da
alagoana, tomada como paradigma, não ferem qualquer dispo-
norma: a norma sancionadora.. As duas partes da norma estão
sitivo da Constituição Federal, posto que a situação não se
dentro do ãmbito da competência legislativado Estado-membro,
encontra prevista, de forma expressa, na parte permanente
prevista no art. 24 da Constituição Federal.
da Constituição Federal. Asituação descrita deve ser observada
Como se não bastasse a competência prevista no art. 24,
dentro das suas peculiaridades. Cuida-se de um processo
inciso TI, da Constituição Federal, as normas da Constituição
legislativo especial: que formará uma lei imprescindível, a lei
Estadual não ferem o processo legislativo previsto na Consti-
tuiçáo Federal. orçamentária anual. Não se trata de uma lei qualquer. Mas
uma lei que é produto de um processo legislativo fortemente
O Supremo Ti-ibunalFederal tem decidido que os padrões
vinculado para que se evite a anomia orçamentária. As decisões
jurídicos federais de estatura constitucional concernente ao
processo legislativo devem ser observados pelos Estados-
;; Município na Federaçãc Brasileira, Rel'da de Direito Constitucional e Ciênâa Política.
membros. No plano doutrinário, Celso Ribeiro Bastos [em se 1993, p. j 86.
São Paulo, n. 2, i3njmar.
I
" O CDn:roJe Jurisdicional da ConstiluclonaJidade do PrOCESSO Legisla/h'o ..SilO Paulo: Dialética,
..expressado: "as autênticas Federações não impõem nenhuma 1988, ~. 66.
I
"
.:.:14 ArIStóteles Moreira Filho, Marcelo latobâ lôbo (Coordenadores)
Questões Controvertidas em Materia Tributária 295
•
do Supremo Tribunal Federal acerca do processo legislativo
Como já ensinara Hans Kelsen, "o sentido jurídico
ordinário, normal, não se aplicam ao processo legislativo
específico, a sua particular significaçãojurídica, recebe-a o facto
especial de produção da lei orçamentária anual, especialmente
I quando se trata de omissão legislativa na apreciação do projeto,
em questão por imermédio de uma norma que a ele se refere
com o seu conteúdo, que lhe empresta a significaçãojurídica,
Não há regra expressa na Constituição Federal sobre o
I
por forma que o acto pode ser interpretado segundo esta
assunto, Ou seja; não devolução pelo Poder Legislativo do
norma"" O Direito, entendido no seu discurso prescritivo,
projeto de lei orçamentária dentro do prazo previsto na Cons- no plano do objeto, tem como finalidade alterar as condutas
tituição, A Constituição do Estado de Alagoas, bem como das pessoas em face de uma finalidade, valiosa, em determi-
qualquer outra Carta Estadual que cuide do assunto, não fere nado momento histórico, É O aspecto pragmático da linguagem
qualquer dispositivo da Constituição Federal. normativa, conforme lição precisa e preciosa de Lourival
Com efeito, é comum nas Casas Legislativas o chamado Vilanova; "Usa-se a p-normativa como um dos outils humains,
voto de liderança, que consiste numa espécie de processo simbó- como um dos instrumentos para'canalizar o processo social da
lico de votação, que permite aos líderes dos partidos emitir conduta humana dentro de vias sociologicamente funcionais,
declaração substitutiva da vontade dos' demais membros do
colegiado Iegio,l,.ti ,'O, No casopos dispositivosda Carta alagoana, I ou axiologicamente valiosas", 36O Direito é posto pelo homem
e tem ,:'Jr.l0 missão modificar o comportamento do próprio
há mais do que uma mera votaçãosimbólica,e simuma autêntica
manifestação da vontade, do mesmo modo quando nãó' é '
apreciada a medida provisória no prazo constitucional. A não
I homem. Não teria qualquer sentido o Direito coincidir com a
realidade," Seria um sem sentido deôntico o Direito reproduzir
a realidade, Se assim fosse, ficaria impedido de alterá-la, O
1
apreóação da proposta orçamentária pelo PÓder Legislativo I Direito reconstrói a verdade por meio das normas jurídicas,
Segundo lição rigorosa de Eurico Marcos Dinii de Santi, "a
consIste num f'!to, Mais, é fato documentado juridicamente,
Não se trata de um acontecimento da ordem do intangível,
Insuscetívelde ser traduzido em linguagem jurídica, O silêncio
I realidade é algo que não, existe para o direito, que constrói
sua verdade sobre os fatos para efeito de realizar seu processo
também comunica,Atividadeou inatividade,palavrasou silêncio, de auto-reprodução, No direito toda verdade é formal. A
tudo isso tem seu valor de mensagem. O silêncio,a imobilidade verdade material é tão-somente apenas um princípio, um
ou qualquer forma de renúncia ou negação é, em SI, uma direito à conduta da autoridade, que orienta o ato de aplicação
comunicação, pois, é impossível não se comunicar,34 do direito"."
)<I "Po~o~t~aspala.vras. não existe um não-comportamento

um Ind~~,~u~
por mUito
. '.
n~opo~enão se comportar.
. d' 'd f
que o In IVI uo se es orce, é-lhe impossível
ou, ainda em
não comunicar.
termos mais simples
Ora, se está aceito que todo .comportamento:
numa SI.,UdÇcOInteraClonal. tem valor de mensagem. ;s10 é é comunicação segue.se
• • que,
Atividade
~natIYldade.palavras ou silêncio, tudo possui um valor de mensagem; influenciam outros e
stes ?utros, por sua vez, não podem não responder a essas comunicações e portanto
tambem es~áocomunicando
u
WATZLAWICK, Pau!; ~EAVIN, Janet Helmick; JACKSON Do~

•
ou II 35
36
37
Teoria Pura do Direito. Tradução de João Baptista Machado.
Amado Ed., 1984, p. 20.
, 977, p. 39,
6. ed. Coimbra: Armênio
As Estruturas Lógicas e o Sistema do Direito Positivo. São Paulo: Revista dos Tribunais,
"A proposiçáo jurídica não vem para reproduzir o mundo, porém para alterar a circunstância
(Ortega) segundo pautas valorativas; digamos, não como representação, mas como
; vontade, se nos utilizarmos das categorias de Schopenhauer". ldib., p. 69.
D. Pragmática da Comunicação Humana. São Paulo: Cultrix, 1967. '
i
I
3B Decadência e Prescrfção no Direito Tributário. São Paulo: Max Limonad, 2000, p. 44.
I
2 .ri. el, ,D j f ~E. 3t L (<. d, J(.
o silêncio do Poder Legislativojuridicamente significa PIS-Importação e Cofins-Importação

aprovação e promulgação do projeto de lei orçamentária. Esta . em Face dos Princípios do
a sua comunicação.
Tratamento Nacional '.
VII Conclusão e da Não-Discriminação do
O trabalho tem a finalidade de deixar evidente a possibi-
Direito Internacional Tributário
lidade do Chefe do Poder Executivo de promulgar e publicar,
corno lei, o projeto de lei orçamentária encaminhado ao Poder
Legislativo, que não tenha sido apreciado dentro do prazo Aristóteles Moreira Filho
previsto na Constituição. O processo legislativo da lei orça- Especialista em Direito lhbulúno pela PUC;SP. Mestmr>,A,? em
mentária deve ser entendido levando em consideração a sua Direito Tributário peia pUC/SP. Professor de Direito Tribt~tá.no em.
importância na vida do Estado. Estado sem orçamento não é cursos d.e graduaçiiQ e jJós-gradUfl.çáo. Advogado.
Estado. Por isso o processo legislativo fortemente vinculado

previsto na Carta Magna. Sumário: 1 Introdução - 2 O financiamento da Segu~idade Sç.~ial
e a Emenda Constitucional nO 42/03 - 3 O PIS-lmportaçao e a.Cofms-
P ')missão do Poder Legislativo, que deixa transcorrer Importaçáo da Medida Provisória n° 164/04 - 4 O r~glme de
o prazo para a deliberação sobre o projeto de lei orçamen- não-cumulatividade co PIS e da Cofins - 5 O PIS e a ~ofms como
tributos inr.identes sobre vendas de mercadurias, servtç~s e .outr~s
tária, não pode ser tratada como questáo intema corporis sem atividades - 6 O tI atamento diferenciado dos bens e serviços I~~or.
amente às empresas s~Je.lt~~
tados diante do PIS e da Cofins relati ..•.
qualquer conseqüência jurídica. O prazo fixado pela Consti- ao regime de cumulatividade dos ~ri~u~o:>- 7 ~ G~TT.e ~ Pf1~CIP!O
tuição não consiste em mero conselho. Cuida-se de norma do tratamento nacional - 8 O pnnclplo da nao~dlscr~mmaçao do
artigo 24 do Modelo OCDE de convenção para ~vltar a dup~a
jurídica que implica na promulgação do projeto de lei pelo tributação internacional - 9 O princípio da iSO~O~I~em m~te:13
tributária - 10 A somatória de sentido dos prlnclplOs: o direito
Chefe do Poder Executivo. subjetivo do contribuinte à alíquota :;emelhante à aplica?a aos bens
e s~rviços de procedência nacional - 11 Conclusões
1 Introdução
O presente trabalho tem como mote a análise do nova
fonte de custeio da Seguridade Social criada pela Emenda
Constitucional n° 42/03, na medida em que sua tributação é
instituída pela Medida Provisória n° 164/04, convertida na
Lei n° 10.865/04, especialmente no que se refere ao reglme
atribuído às empresas sujeitas ao regime cUD1ulativo das refe-
ridas contribuições. I
i
I
lIii CU,50 de OIFiElTO FINANCEIRO BRASilEIRO I MARCUS ABRAHAM ELSEV1ER
•
po~h,,.j afUi reguLtrmente, e se ainda h CiVCrá alguma (lisponibíljdade para investir
ou economizar.
Por sua YeZ, as empresas n:correm à contabíliciClde empresari<l.l, a fim de esti-
mar o seu faturamento, as suas rf'ceitas operacionai" e não operacionais, buscando
programar as suas despesas fixas e \'afiáveis, seus investimentos e o pagamento de
lucros aos sócios.
Portanto, o orçamento é um instrumento usual e necessário tanto na vida
pessoal ou empresarial, como também para o Estado moderno, já que este já não
pode arreCad<lf de maneira arbitdrja
desnecessárja. Conhecer o montante
e desmesurada ou gastar de forma ilimitada
de recursos de que dispõe o Estado e determi-
e Noções gerais
nar a sua destinaçâO, de maneira
instituto.
equilibrada, transparente e justa, é a razão deste
do orçamento público
Trata-s~, portanto, o"orçamento púbÜco de um instrumento de .planejari1ento
e controle financeiro fUl1dam~nl91 no Estado Democrático de Direito que, no.
Direito Financeiro brasileiro de hoje~<contempla a participação conjunta do Poder
Executivo e do Legislativo, tanto na sua elaboração e aprov<lção, como também no
controle da sua execução. Porém, mais do que um dO~~1Jnento técnico, o or~am~nto
público revela as polilicas pú~JiG,~ ,.lotadas pelo Estado ao procui-ai- atender~ às
I necessidades e aos interesses da socied<lde. . .
Ii
rn ar~ o o~'Çamento público ganhar <1estru~llra-nónnativa que;pos-
I ~,,--,-.:J
~
SUl hOJe em ~ia foi necessário
~~J.lrime~ro,
çao de recursos financeiros
um longo e complexo
tivemos as regras para limitar
pelos governantes
processo
a arrecada-
em face dos seus
súditos. Depois, surgiram ;s nor'mas que disciplinavam a aplicação
destes recursos, procurando prestigiar as nece.ssidades e o interesse
N /.,-;..A<A líJV>J'O
público. Como consequência desta evolução 'na área das finanças
\J<:>Jo~;:;
, públicas, tornou-se necessária a criação de uma ferramenta que per-
mitisse ao governante identificar o yolume financeiro de recursos a
ser arrecadado em certo período, a fim de poder determinar onde,
como e quanto se poderia gast,H.
Desenvolve-se, então, ° orç<lmento público como instrumento de
plane}amento financeiro do Estado moderno, que possibilita realizar
a previs<1o das receitas e a fixação da:. despesas em um determinado
período de tempo. Além do aspecto técnico-financeiro, o seu viés
politico, econômico e juríd ico expõem 3S pretensões de realização e as
205
•••
Curso de DIREITO F!NANCEIRO BRASILEIRO I MARCllS ABRAKAM

ELSEVJER !ioções gerais do orçamento público I Capítu!o 9
prioridades e program(ls de ação da administraçao publica perante a coletividade,

conjugando as necessid2des e os interesses dos tI és poderes, seus órg?tos, agentes e
entidades, de maneira harmônica e interdependente.
I
da sua soberaniJ. Este documento ficou conhe:cído como Magna Carta de 12J5.
Nela, havia um dispositivo que condici()nav<.13arrecadação de tributos à aprovaçâo
da Câmara dos Comun5.'
Na Era Mfjderna, a ideia de:]imit<1ç;1C do::;atos dos governantes se desenvolveu,
I
9.1. História do orçamento público especialmente, com: Cl surgimento do constitucionalismo. A Dec!araç30 de Direitos
Inglaterra (Eiil o] Rights), aprovada em 1689, continha similar norma de submis-
(1<J
o s1lrgimento do orçamento público, como instrul1Jento de planejamento, autori- são ao Parlamento para a criação de tributos. A revoluçâo americana de::1776 c a
zação e controle dos gastos públicos ocorre a p2.rtir do desen\'olvimento da idei(i de
que o p8l"rimánio do Estado deveria ser distinto e <1ntónomoem relação ao p<ltrimá- i revolução francesa de P89 foram motivadas, dentre l1utras razões, peb. cobr~lilça
de impostos <lbusívos e por gastos excessivos dos monarcas, influenciando sobre-
I
nio do imperaàor, do rei ou do governante, aliJdo à necessidade de limitar e con-
maneira os ordenamentos jurídicos subsequcntes pela introduç,ão de regras de
trajar a a~recadação e os gastos dos governos que ao lO;lgO do.c:tcmpos abusavam
contF)!e p<lra os governantcs arrecadarem e gastarem os recursos públicos. Neste
deste poder, pois sempre Cjucprecisavam de recursos, submetiam os seus suditos
sentido, leciGna AJiomar Baleeiro que
a contribuições forçadas, muit(ls vncs ));1ra o P<lg,1111cnto de despes:l;, supérfluas,
desnecess:"Í.rias ou extravagantes, que raramente traziam algum benefício par<l a a lenta.,; sccuL!r evolução O<l dCmOCf<lcia, desde a Idade Mér1i<J :lté hoje, é J));1I'C:H.1:l
colei ívidadc pc].] g[;)'Glla] Cü!lql1iSt.l do direito de os con1ribuintcs o1u(oriulrCl1' <l C'Jbr;t)lç,1 de
Podemos dízer que n;'ic. h:1Vi:lurç<lrnCnlc, pliblico Jl:l Antiguidade Clássica, ílJJpfJstos c do (O,:.<.:1,,\>:) dirr-ito de conhecimento d~ causa c escolha dos fins em
époCJ crll rllk "os recuJ"s,," 1(. Estado rOliif.l110 COJljlll,!di(III1-5C com:1 fortuna particu- qtle serf.ü ,.:,)'.". ias. I)a Carta Magna c das rcvoiuçõcs britflnic;J$ do.sécuio XViI
lar ao Imperador".l Naquele icmpo, além da nefasta conflls50 patrimonial, õl :UTCC8- às revoluções americana e (rancc~<1 do século XVIII, há uma Jong<l c peno:;:) luta
par<l conquista ?CSSCS direitos que assinalam a intima coorJcj]aç~o de fcnômcnos
dação de receitas e J aplicaç50 dos recursos eram realizndos de mancir;l :nbllrária
[j":J;lceiros e po!iticos.1
Pf'Jos govern<1ntc'l, que priorizavam os gaslos públicos com ,i$ suas própri:ls vonta-
des, luxos c supérfjuos, além de dtstin<tr grClt1deparcein ao seu exércilo. Somente
Explica Ricardo Lobo Torres que o Estado Orçamentário é
em último lug3r de prioridades estavam as despesas p.:na atender <lS necessidades
públicas e, mesmo ossinl, realizadas de maneira incipiente. DemonstrClr ao povo a particular djmcns~o do Estado de Direito apoiada nas r('ccitns, (;spC'(ia!mente a
o que foi arrecadado e como foram apliGldos os recursos~ estava fora de questão. lributária, como instrumento de rcaHz.ação das despesa~. O Estado Orç;:llncntário
Na Idade Média à- situação era similar. As cobranças excessivas e os gastos surge com o próprio Estado Moderno. Já na époGI da derroc<ld<1 do feudalismo e 11<1
desarrazoados dos governantes geravam constantes revoltCls e descontentamcnto fase do Estado Patrimonial e Absolutista aparece a nccessid:Jde da periódica autori-
zação para l(lnçar tributos e efetuilr gastos, primeiro na lnglaterr<l e logo na França,
do povo. Entretanto, encontramos aqui o início do processo de controle da ativi-
Esp.1/lha e Portugal. Com O advento do liberalismo c d<ls grandes revoluções é gue
dade financeira, ainda que voltado apenas para a arrecadação e não para a despesa.
se constitui plenamente o Estado Orçamentário, gue procma atravÉs do orçamento
Assim foi que, em 1215, os barões ingleses impuseram ao rei João I da lngIClterra,
fixar a receita tributária e patrimonial, redistribuir rend<ls, cntreg:u prestações de
mais conl.1ecido como rei João Sem Terra,2 um documento que limitava o exercício ec!ucaç50, saúde, seguridade e transportes, promover o desenvolv:memo econômico
e equilibrar a economia, b;lsei:l-se no p!anjamento.5
1. Sainz de Bujanda, Fernando. Hacienda y D,~J'e(hr), v. I. Madrid: Institutos de Esludios Polilicos, 196.2, p. 1611.
2. John LackJand, filho mais moço de HCI1r1qlle lI, recebeu esse nome em virtude de Ilno ha\.er sido conlcm-
piado, quando seu pai doou provbrias
privilégios,
Ricardo
chegando
Coração
arbitruiedadcs
continentais
de Leão. Ao assumir
a sell~ irmãos mds vdJw-s. Recebell, entrctanto, enormes
mesmo a plOvocar iniJlliZ;ldcs e meSIll<) guerras cntre scus irmfios, sobretudo
o trono, João Sem Terra logo se demons!;()u
.:::heg:nam a tal ponto ,-/ue provocMam
llpojados por "icmc.'ltos burgueses, obljg:lrõllll-nO
;lS Jib(~Jdadl's fUnd;;;mentais do n;Í],o.
forte H';\çiio dos not1l"es e do dero,
a fir;ll,\f um COnlnlCnto,
com
UJn céspota.
no 11;lal se comprolllcria
Seus ;lLmsos r
o~ quais, rcunidG" c
a rrsr,:i:õlr
II
,
3. !\1agll~ CHIa de )215. Art. XI! - "No seu/age
cOlllisd i:í oI/r
m./)" c1dcsl '!nugh!a;
'lOr
1:II;g.101ll, cxccpt for ransomí'1g ou ••penon,fof
aid slwll [,1' il.'1po~('d 0.'1 OI/r kingdGm,
makillg OUI"e1drsl son
andfor I!lese there shall no! be ICl'i('d ;};o:e tll.'lIl a reawllohil.
donr WI'CCI"'l;'lg (:in! [10111 lhe ci/)' af Lendo::" .
.;. B~.j,~('Írú,i\]iOi":1~;. Unltllnin'dr~çáo ti CiêllcÍi; do, FilJ(iIlÇIl5.
,l
unlcss hy commm,
kni.~.ht, iJ1;dfor onu mal"ryi!1fi:
,11.d. /ulíl,;e mmmer
]5. ed .. Rio de J:li~eíro; Forens~, ]997, f'- 80.

it s/mil be
5. To;) L5, ~ k~ r;]o !..obo_Cuuv d,: Direito Fí:1I1.',ai; <: Tri[lII/tirio. 13. ed., Rio de ;3n,': rc1: fteno,~;, 2006. p. j í J" lí 1.
I
,J
I I 207
•
,{:.~t-.
f
Ilil Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASilEIRO I ~IIARClJS AaRAHltM

ELSEVJER
t\'oções gerais do orçamento público I Capítulo 9
Como embri{'o do que hoje temos como orçamento público, relata-se que no
ano de 1706 a Câmara dos Comuns da Inglaterra determinou, através da H.csolução No Brasil do período colonial 118.0 havia nenhum dispositivo formal sobre a
nQ.66, que caberia ao Executivo a respons<lbiJidade pelas finanças do gO\'-erno, necessidade da elaboração de um orçamento público pelos go,'ernos, cu.;as contas
coordenando a proposta de receitas e de despesas, ficando a cargo do Parlamento se submetiam aos desmandos da metrópole. A partir da Independência, as nossas
aprová-la, inclusive, exercendo o contro1c da execução orçamentária. E, no ano de Constituições passaram a contemplar normas orçamentárias, com uma alternância
1787, foi aprovada a Lei do Fundo Consolidado (Consnlidated F1.Ind Act), que criava sobre a sua responsabilidade entre o Poder Exccuüvo e o LegislatiYo, chegando-se,
um fundo geral para registro c controle de todas as receitas e despesas inglesas. em certos momentos, a concentrar sua elaboração e aprovação nas mãos de um ou
de outro.
Mas somente em 1822 é que foi redigido formalmente o primeiro orçamento na
Inglatcrra.6 Como bem relata Carlos Valdcr do Nascimento,
Aliás, a palavra inglesa "budget", que significa orçamento, tem origem na pito- da Constituição de 1824 até a presente data, o processo orçamentário foi se con-
resca história contada de que o Ministro da Fazenda da Inglaterra da época, toda solidando e se aperfeiçoando ao longo do tempo. Todas as Constituiçóes durante
vez que se dirigia ao parlamento para apresentar o orçamento, abria uma pasta de esse período atribuíram úande Importância ao orçamento, cumprindo destacar as
couro e dela o retirava. A denominação, em frál1Cês, para àquele acessório mascu- seguintes fases de sua evolllçâo: a) há exigência para que um B~lanço geral seja enca-
lino era "bougette" (pequena maleta). minhado à Câmara coJ!l vistas à .organizaçii6 do orçamento geral; b) unificação das
.receitas c despesas mediante lei especifica; c) crbção do Tribunal de ContaI' da Uni~o
A Constituição dos Est('.dos Unidos de 1776 já possuía um dispositivo de con-
trole dos gastos públicos. No seu 8rt. I, seção .9, existe a previsão de que. "Dinheiro
- TCU; d) ir;stituiçâo.do Código de COlltabilid<lde Pública; c) reforma orçam'enta- ,j
ria permitindo, inclusive, o estorno de verbas; f) padronização dos orçamenun da.s
algum poderá ser retirado do Tesouro senão em cons~c;uência da dotação deten.ni-
pessoas de direit.o público; g) criação de 1")i"is.10 de Orçamento do Dcpartílmemo
nada em lei. Será publicado' de tempos em tempos um balanço de receita e despesa Administr<l1ivo do Serviço Público; h) divisão da recelta ordinária e extraordinária e
públicas". E, no item 2 da seção 11) do mesmo artigo I, está determinado que da despesa ordinária de capital; i) instituição de normas gerais de direito financeiro
e tribut~rio, com nova discriminaçâo de renda.'
Nenhum Estado poc;cn.l, sem o consentimento do Congresso, hll1çar impostos ou .
direitos sobre a importação ou ;o exportação S<lh'Cl os <lbsolutamente necessários à Na nOSS<1 Constituição de 1824, a e!<lboraçâo 'do Oíçarncnto era de incuhlbên-
execução de S"uasleis de inspeçiio; O produto líquido ~e lodos os direitos ou impostos ci" do Poder Executivo, e a sua aprovaçâo dependia da análise da Assembleia-Gcral
bnçados por um Estado sobre a impon"ção ou exportação pertencerá "o Tes0l1l"9 (CAm<l'ra dos Depllt~dos e S<;nado). No seu texto, o art. ] 72 dispunha que .
dos Estados Ul.lidos, e todas as leis dessa natureZ,l fi~arão sujeitas à 'revisiio e controle
do Congresso.
o Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orça-
mentos relativos às despesas das suas Repartiçóes, apresentará na C~mara dos
Em 1795, para dar efetividade aos dispositivos acima citados, instituiu-se o Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um Babnço geral da receita e
denominado Comitê de Recursos e Meios (Committce of Ways alld Means), que despesa do Tesouro Nacional do ano nntecedentc, e igualmente o orçamento gera!
iniciou suas atividades no Congresso americano em 1801, Em 1865 este comité de todas as despesas públicas do ano futuro, c da importância de todas as contribui.
foi desmembrado e passou a atuar juntamente com o Comitê de Dotações çâcs, c rendas públicas.
(Appropriations Committee), Porém, somente em 10 de junho de 1921 foi aprovada

AliomJr Baleeiro conta que o primeiro orçamento brasileiro foi votado para o
a Lei do Orçamento e Contabilidade (Budget and ACCOlJ11ting .Acl), que atribuía
exercício de 1831-1832.8
ao presidente a obrigação de enviar anuJlmente ao Congresso o planej<llllellto
orç8.mentário. Alteração relevante veio no texto da Constituição de 1891, qlle passou a
atribuir ,10 Poder Leoislativo
b
a c-om))etência orcamentária.
,
No seu art. 34 havia a
Ó, Pire~, Jusé Santo Dal Bem; MOll<l, \Valmir Fr<lncelillü. A Evolução )-ji,túria no Orçamento PlIOJiCO e SIW
----------
lmporl~ n<:ia para a Sociedade. RevíS/(l Difo(jue: Henex?lo Contábil n. 2, v. 2:', maJO DgO. 2006, p. ] 6-25 7. N~$(iJl1e!ltu. Carlos Valder do. CUTsa de Direito Finm1Ccíra. Rio de Janeiro: forense, ]999, p. 64-65.
8. Baleelro,'/I. liomar. Uma Introdução à CiêlJcia das Finallças. 15. ed., Rio de J a nciro: Forense, 1997, p. 403.
Z08 I
I 209
- -. ------ - - . ~-~'-
Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASilEiRO I MARCUS A5RAHAM ELSEVIER Noções gerais do orçamer,to público I Capítulo 9
seguinte previsào;
fixar a despesa
"Compete
feder,1l ar.ualmente
páv~ti\'amente
e tomar
ao Congresso
as
Nacional
contas da receita e despesa
orçar a receita,
de cada I excluiu da peça encaminhada
monetario c das empresas
às casas legislativas parcelas referentes ao orçamento
públicas est3tais, reduzindo enormemente o \"olume de.
excrcície fillíll1Ceiro", A partir desta Clrta, proml.1lgou-se em 1922, pelo Decreto nl:' recursos financeiros a serem \"otados pejei Congresso. Por outro lado, dmilntc este
4.536, o Código de Contabilidade da União, que trn.i" 80S normas gerais sobre as período Crit=lL1JJ1-Seimportantes estruturas governamentais na área financcir,l e
I
receitas, despesas, b8.lanços e orçamento. orçamentária. O Decreto-lei n"- 200/1967 criou o Ministério do Planejamento e
Por sua vez, a Constituiç.Jo de 1934 devolveu ao Poder Executivo o poder de Coordenação Geral, com a competência de elClborar a programaç~o Oiçamentária e
elaborar O orçamento, cabendo ao Poder Legislativo élprová-Io. Assim, dispôs no a proposta orçamentária anual. E, sob este minislério, foi instituída a Subsecretaria
seu art. 39 que "compete priv<1tivâmente <lO Poder Legislativo, com a s<J.nç£ío do de Orçamento e Finanças, que hoje é a Secretaria de Orçamento Federal (SOF),
Presidente da República:
e no início de cada Legisl<ltura,
qual nesse período,
(...) votar anualmente
somente poderá ser modificada

o orçamento
a lei de fixaç;10 à;:;s Forças Armadas
da receit;] c ch despes8,
por iniciativa
da União,
do Presidente
a j com a atribuiçào
Finalmente,
a Constituição
de órgão ceiltral do sistema orçamentário.
trtlzendo
Federal
mudanças substanciJis ao orçJ.mcnto público brasileiro,
de 1988, dotad2 de capítulo próprio para as finanç<ls públi-
dn República", E no S. J!.' do?rt. 50 .fixava que "o Presidente da RepllbJica cl1viar;.í à cas, contempb uma seção exclusiva p8 r3 o orçamento (;1rt. 165 ao J 69). Veri fiGtlnos,
CiJn<lJ"J dos Deputndos,
propoStil de orç,lmento".
tratou 08 matéria
dentro do primeiro
em seis ;lrtígos cspec]ficas.

e]aboraç:":to do orçamento., crinndo
mês da sess;10 legislativa
N0 Estado Nove, r(;'gime ;1l1tori1Ario li ivido pelo Br;isi 1, :l COllStit

Concentrou
r.,c'".' .;11 rim o denominado
no Podcr
cràill;Íri::,
iç:io de J 937
LI
Executivo
Dcpart;l!llCI1tO
;]
,1
I ,
.!
dentrc ~lSsuas diverst!s inovações, UJ11;1
políticas
O Poder Executivo,
tivos de planejamento
que lI1erece dest;lquC: a democra~;z:1ç~jo das
pub1ic()s, com o reforço da aluaçã(, do Poder Legislalivo, n50 apen:1S pela
c!cvo1Llç.;\()e ;llllpli,lÇão de suas prerrogativas
fll<lS,especialmente,
e pejo equilíbrio de SU,f;ill;;1Ç:llJcom
devido J crj;lç,lo de instrumentos
orç<lmc"t,í; i(j illtegrJdos, constituícios- pcbs
norl11,1-
leis-do pbno
I
Administrativo, que funciollaritl junto à PresidêllciCl da Repúblic<l (art. 67), e a pluri;1I11,l;lJ, ele diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, Outrossim, sob
Câmara dos Deput<1dos e o Conselho Federal (C1S;lS do Poder Legislativo) teriam a a sua égidc, e atendendo às suas normas, é instituída :1 Lei de Responsabilidade
função de votar o orçamento proposto (:'lrt. 71). Entrctalll0, como s,lbcJl;()s, dUl"::tnte Fiscal (Le n Q
101/2000), para gari:lntir maior (r;i.J1sparência, eficiência e controle
esse período, nenhuma das casas legislativas chegou a ser t:fctiv;1n~Cll~-einstahda ! ,lOSgtlstos públicos.
após o fechamento do Ciongresso e, na prÚ1ica, o orçamento público JcderaJ ficOl1
sob o inteiro domínio do Poder Executivo, que legislava por decretos-lei.
9.2. Orçamento público no Brasil após
1946
Com a \'01l-a da democracia
orçamento
criação
inantcve a regra de atribuir
e ao Poder Legislativo
da Lei na 4.320/1964,
titutos jurídicos
norma
do Direito Financeiro
ao Br<J.sil na República
ao Poder
caberia
Executivo
aprová-lo.
geral orçnmentária
de hoje, Outrossim,
Nova, a Constituição
a obrigação
Sob a sua égide,
e um dos principais
de elaborar
neste período
tivemos
ins-
é criada
de
o
a I'I
,
a Constituição Federal de 1988
Importantíssimas
promulgação
mudanças
da Constituição
das peças orçament3ritls
ocorreram no orçatnento público
Federal de 1998. Além <I criação da nova estrutura
- plano plurianual, diretrizes orçamentárias
brasileiro com a
e orçJn1ento
I-
a Comissão Nacional de Planejamento (Decreto n 51.152/1961), para atender
Q
aos fiscal, da seguridade e de investimentos - a pnrUcipação do Poder Legisiativo pas-
ditames da Constitui~:ão "planejamentista", assim apelidada por prever a criaç80 de j sou a ser determinante, garantindo efetividade <lOprocesso democrático nas fillnll-
l.
planos setoriais e regionais (plano nacional do carvão; plano de co]onizaç;'.o; pL:no ças públicas brasileiras.
de defesa contra a seca; plano de aproveitamento do Rio Silo Francisco etc.), com I Sob a égjd~ da Constituição anterior, competia ao Poder Executivo ebborar
importantes reflexos no orçamento.
No período do regime miiitar voltou-se a concentrar excessivamente () orça-
II o Orçamento
u Orçamento
Plurianual
das Empresas
de Investimentos
Estatais (Orçamento
- OPI, o Orçamento
Ses1) e o Orçamento
Fiscal da União,
Monetário,
mento nas mijas do Poder Executivo,
COllstituição de 1967, illém de restringir
r.eduzindo-se o papel 00 Poder Legislalivo.
as prerrog:ltiY<1s do Poder Legishlíivo no
A
I Destes, apenas os dois primeiros eram submetidos 80 Legislativo, senclo que <\quele
I Pod~~r cabia, apenas, votá-lns, uma vez que não lhe cr;} permitido propor altc:'açães
210 I.
locanl.e;] crncndas <lO orça,-nento decorrentes de aumento de de:;pesas (~ l.º, <::rt.65),
I
,, .
f:
j1;;S despc~as (nem em rd3ção ,10valor, Hem quanto à t:SI::éde). Ademais, íigU;'3\'21YJ
I 211
!
r •
, nll Curso
em plano
de DIREITO
paralelo
FINANCEIHO
àquelas
BRASilEIRO
peças
I
orçamentárias
MARClIS ABRAHAM
os conhecidos PNDs
ELSEVlER
_ Plano
Noções gerais do orçamento público I Capítulo 9
social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração

:Nacional de Desenvolvimento, que apresentavam diretrizes gerais para o desen-
f '\"o]'.'imento nacional,
Os Orçamentos
definindo
Plurianuais
objetivos e políticas globais, setoriais
de Investimentos (OPI) tinham
e regionais.9
a abrangência
direta ou indireta,
Poder Público. Finalmente,
bem como os fundos
o Orçamento
e fundações
Monetário
instituídos e mantidos
perde o seu papel dest2cado
pelo
na política fiscal brasileira, deixando de existir como peça autônoma.

para um triênio e tratavam exclusivamente das despesas de capita!. Seguiam as
f diretrizes previstas 110 PND e eram subrnetidos ao Poder Legislativo para exame Assim, percebemos que as peças orçamentárias brasileiras existentes antes
da Constituição Federal de 1988 possuíam alguns traços de semelhança com as
e votação, sem, contudo, poder apresentar qualquer proposta de alteração. O
nossas atuais-leis orçamentárias, porém, se distanciavam destas especialmente nas
Orçamento Fiscal da União estabelecia a programação da Administração Direta
questões relativas a participação do Poder Legislativo, em relação à transparência,
e Indireta, porém, era dotado de reduzida representativid<lde financeira díante do
à integração entre planejamento e execução, e quanto à noção de equilíbrio fiscal.
processo de esvaziamento dos ministérios em favor das empresas estatais que se
apresentava ao longo das décadas de ]970 e 1980. O Orçamento SesI' das empresas
estatais abrangia as empresas públicas (que estavam em franca expansão), socie- 9.3. Conceito de orçamento público
dades de economia mista, suas subsidiárias, autarquias e fundações. Era elabo- - ,j
.Conceitua- se orçamento público como sendo o instrumento de planejamento do
rado peja entâo Secretaria de Controle das Estatais e aprovado pelo Presidente da ! Estado que permite estabelecer a previsão d~s suas receitas e a fixação das suas
República, não tendo, portanto, qualquer participação do Legislativo. Finalmente, - c.i
1 despesas para UJ~1determinado período de tempo.
o Orçamento Monetário, disciplinado peja Lei nl! 4.595/1964, era de competência
Clássica conceituação dada ao jnstituto é a de Aliomar Baleeüo,lO para quem
do Ba~co Centr~l e aprovado pelo Conselho Monetário Nacional. E,,;ta peça dispu-
o orçamento público é
nha sobre a programação da polÍtica moúetária e cambial brasileira,.
Com a Constituição Federal de 1988 o Orçamento Plurianual dá lugar ao Plano o ~t~ pclo. qua.] o Pod~r Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo ",
Plurianual, que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos servi-
metas da adminis!r8çâo pú.bJica para as despesas de capital e outras delas decorren- ços públicos c outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim
t('s e para as rel<ltiv<l.5aos programas de duração continu('lda, Introduz-se ao sistema como a arrecadação das receitas j;5criadas em lei. '
orçamentário brasilei ro uma peça nt;JVaque até então não existia: a Lei de Diretrizes
Para Hector Villegas,J1 o orçamento público é "um ato de governo, mediante
Orçamentárías, que compreende as fietas e prioridades da administr.ação pública,
o qual;e prcveem os. ingressos e os gast?s estatais e se autorizam estes últimos para
incluindo as despesas de _capital para o exercício financeiro subsequente, orien-
um determinado período futuro, que 'geralmente é de um ano",
tando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na
Por sua vez, a Secretaria de Orçamento Federal concebeu a missão do orça-
legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras
mento público como .sendo a de "racionalizar o processo de alocaçâo de recur-
oficiais de fomento. Por sua vez, ° Orçamento Fiscal e o Orçamento Sest do regime
sos, zelando pelo equilíbrio das contas públicas, com foco em resultados para a
constitucional anterior são substituídos pelo Orçamento Anual, que passa a conter
Sociedade" . .t: no Orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos que
três peças individuais, porém, integradas entre si: I - o orçamento fiscal, referente
o Estado arrecada, sendo que nenhuma despesa pública poderá ser realizada sem
aos Poderes da União, seus/undas, órgãos e entidades dD administração direta e
estar fjxada no Orçamento,
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II _ o orça-
Porém, mais do que um ato ou uma peça meramente contábil, utilizada para
mento de investimento das empresas que a União, direta ou indiretamente, dete-
identificar os recursos financeiros a serem arrecadados e programar as despesas a
nha a maioria do capital social com direito a voto; III- o orçamento da seguridade
serem realizadas, o orçamento público é um documento de natureza eminentemente
9. Cruz, Fbl'io. Comentários sobre a Reforma Ori-amçntúia de 1988. Revis!n de Cnnlnbilidad.: "Vista ci' Revisln"
v. 4, n. 1, fevereiro 1992, p. 1(,.22. 10. Baleeiro, Aliomilr. UllIn hll,udllçâo ir Ciência das Finanças. 15_ed., Rio cle J~fJeiro: Forcnsc, 1997, ~. 387. ~
11. ViIleg:ls, }..lt'c!or H, Cunode Fillanzas, Derecho Financiero y Tributario. Buenos Aires: Depalm1l, 197), r.l b,
212 I
I 213
,di Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO I MAl/CUS ABRAHAM
ELSEVJER
y~ ~ffê I~oções gerais do oíçamenlo público I Capítulo 9
I E:'SEVJER
política, urna vez que concretiza e revel<1 as pretensões de realização e as priorida-

9.4. Aspectos do orçamento público
I
des e programas de ação da ildministrJção púbJ ica per2.nte a sociedade, conjugando
as necessidades e os interesses dos três Poderes, seus órg50S e entidades e o seu o orçamento público n50 pode ser considerado <1peilaspelo seu aspecto cOllttíbil,
fUilcionamento harmônico e interdependente.
ao se materializJr em um documento de conteúdo financeiro. Ele contempla outras
Neste sentido, interessante trazer à co12 a mcmol~ável111ensagem do Presidente características que revelam aspectos importantes para a administração pública e
americano Frank1in Delano Rooseve1t, feita ao seu Congresso em 1942: "O Orçamento i para a sociedade.
dos Estados Unidos representa 110550 programa nacional. Ele é uma prc,:isiia de 110550
Assim, podemos dizer que o orçamento público é dotado de um aspecto polí-
plano de trabalho, uma Qntccipaçilo do futuro. Ele traça o curso da Ilação", tico, por expor as políticas públicas estatais, que envolvem, sobretudo, decisões de
Nesse diapasão, segundo Affonso Almiro
c~ractcriZ3-S(;" assim, o orçamento, como um p!;"lno governamental, como um pro-

interesse coletivo, contemplando as pretensões e as necessidades de cada um dos
três Poderes, seus órgãos e entidades, que participam ativamente na sua elaboração, li
aprovação e controle. Este equilíbrio entre os interesses de cada um dos Poderes
grama de administração que se renova, que se ?lua!iza, cada ano, e que enVOlve os
interesses de todos os contribuintes, de todas as classes, de lodos os selores de prodll- reveja a neceSSidade de um jogo político, que nns palnvras de Theotônio Monteiro
çi1o, de loda a naç~o, enfim, sendo, por isso mesmo, um :l10 polítíco por excc!ênci;L 12 de BJrros Filho representa "o jogo de harl1lorna e il1ferd::pC:1Jdência dos Poderes,
especirJimcntc nos f(~í;irncs presirlcllcinis".
Albcrt"o Deodato conceitua orçamento por este aspecto político c n;1o estrit<l- . Como no Brasil a sua el<lDoraçJo é de competência do Poder Executivo e a
rnt'jlk técnico, ao dizer que "o orçamento é, na Sll~"lmais exata expressão, o quadro sua <lprovação é de atribuiç80 do Poder Lcgislo1tiv'"'estes Poderes indepClldcntcs
orgànico da Economia Política. É o espelho da vida ,1,)':':'stado'e, pelas cjf~as, se deveri10 deixar de lado as suas tendências ideoló!51G1S~ unir esforços para nbter um
~onhecem os detalhes de seu progresso, da sua cultura e da sua civilizaç,lo".13Igual documento ele interesse comum, que renita as necessidades da sociedade. :-~
alerta faz Gustavo Ingrosso, afirm,ll1do que "o Orçamento Público nilo pode ser 118., também, um ,-1spectoeconômico, uma 'Vezque a orçamento demonstra ~
reduzido às modestas proporções de um plano cont<Íbilou de simples ato adminis- 1
n dimensão financeira das .atividades do Estndo, ao englob?r todas JS receitas e
trativo. Em vez disso, ele é o maior trabalho da função legislativa para os fins do despesas públicas. O oflramento poderá, de acordo com a política orçnJ11ent;Íria
ordenamento jurídico e da atividade funcional do Es{ado".I~ de cada governo e em certo momento, ser superavitário ou deficitário, .scndo cerlo
Segundo José Marcos Domingues "i) pe-ça fundamental da democraci{l finan- que hoje em dia a maior parte das nações democráticas busca ter um orçnlTIento
I,~
ceira é a lei orçamentári~ anual, a verdadeira costura que, demonstrando a necessária
conexão entre receita e despesa, determina à Administração a re;Jlizaçãodas PolítiC<1S
equilibrado.
I
públicas aprovadas pelo Legislativoa partir de proposta partilhada com o Executivo"Y
Possui, ainda, um aspecto técnico, por ser elaborado e se concretizar através
das normas da Contabilidade Pública e do Direito Financeiro. Apesar de seguir I
Trata-se. portanto, de um documento de conteúdo econômico e político _ ela-
borado segundo -asnormas do Direito Financeiro e conforme as técnicas contábeis
regras rígidas contábeis, e muitas vezes complexas para a sua elaboração, o orça-
mento -público deve permitir a fácil compreensão para o cidadão, que tem direto
I
e financeiras - que se materializa em uma lei originária do Poder Executivo, amdi- interesse na c~mpreeDsão da política orçamentária implementa.da.
sada, votada e aprovada regularmente pelo Poder legiferante.
12. AJmilo. Affonso. Questões de Téwiw

113-114.
13. Deodato, Alberto. Manual
e de Direito Fillaneeiro. Rio de J;lneiru: Edições Financeiras,
de Ciéncia das Finonça.<. 10. ed., São Paulo; Sar~j ..•a, 1967, p. 316.
]4. Ingrosso, Gustavo. ill$tifuzioni di Diril/o Finollziario,
1957, p.
3 v. 1935. Apud. Deod;!lO, Alberto. Mf/II:w! de Ciêlrria

Finalmente, revela um aspecto jurídico, por se materializar através de três leis:
a lei orç,amentária anual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei do plano pluria-
nual. No Brasil, a iniciativa do orçamento é do Poder Executivo, cabendo ao Podtr
Legis13tivo votá-lo e aprová-lo como lci ordinária e, posteriormente, contr01<1ra sua
execllç~o.
I
das Finanças. lO. ed., São P;1ulo; Sarai\';1, 1%7, p. 3Ui.
15. Domingues, Jos'" l\íarcos. O DeSl'io de Finalidade d;}5Contribuições e o sell (0111role TriblJt~riú e Orç~lllrn1~rjo
no Dirci~o Br~,Jkjw. In 1Jomingues, José J,far(Qs ((oord.). Direito Tributário e P(l/Wcas Públicas. S;io Pau!,,:
Editora MP, Laos, F. 300
214 I
! I 215
f lI! Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASILEiRO I M~HUS ASRAHAM
ELSEVIER Noções çeraís do orçamento público I Capítulo 9
•
PUDHCO <l executá-las, sem a obrig<,.ç-ãodo seu cumprimento na integralidade, fie;mclo a
cargo do gestor público a avaliação do interesse e da conwniência. Esta espécie é a
o orçamento público pode contemplar diversas espéció;s, através das quais identifi-
clélssicamente considerada peja doutrina e pela jurisprudência brasileiras.
camos certas características comuns e preponderantes que se destaca 01, permitindo
Por sua vez, em relação à fornw de materialização do orçamento público, que
classificá-las em grupos. Assim, podemos classifiC<,f as espécies de orçamento da
extr<lÍmos do art, 165 da Constituição Federal de 1988, temos: a) a Lei do Plano
seguinte mar.eira: a) pela forma de elaboração: orçamento legislativo, executivo ou
Plurianual, que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
misto; b) pelos objetivos ou pretensões: orçamento clássico Oll programa; c) pela
d<l Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes
l'inwlação do conteúdo: orçamento impositivo ou autorizativo; d) pela forma de
e para as relativas aos programas de duração continuada; b) a Lei de Diretrizes
materialização: lei do plano plurianuaJ, lei de diretrizes orcamentárias e lei orca-
Orçamentárias, que compreende as metas e prioridades da administração pública,
mentária anual; e) pelo conteúdo: orçamento fiscal, de jnv~stjmento e de segu~i-
dade social. incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orienta
a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na ]egislaç.ão
Quanto àforma de elaboração do orçamento temos; a) O orçamento legislativo,
tributária e est~belece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
considerado como aquele cuja elaboração, votação e aprovação são de competência
fomento; c) a Lei Orçamentária Anual, que contempla o orçamento fiscal, de
exclusJva do poder legiferante, restand? ao Poder Executivo apenas a atribuição de
investimentos e ~e seguridade social.
execução. Trata-se de mecanismo típico dos púses que adotam o parlctmentarismo
Finalmente, em :elação 30 conteúdo do orçamento, temos: a) o orçamento
como sistema de governo; b) o orçamento exe~utivo é 8quele cuja e13boração,
fiscal, que contém todas as receitas e despesas referentes aos três Poderes, seus
aprovação c execuçêo ct30 con'centradas somente nas mãos 'do Poder Executivo,
fundo~, ór.gf..,...., e en,tidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
, não havendo concurso entre os Poderes sobre a matéria. f: utilizado pelos goven;os
instituídas ~ mantidas peJo.Poder Público; b) o orçamento de investimento, que se
autoritários, comumente encontrado n~s países não democráticos; c) o orçamento
refere às empresas em que o Estado, direta OLl indiretamente, detenha a maiori;:J do
misto é 3queJe em que o Poder Executivo tem a atribuição ele elaborá-lo e executá-
capital social Com direito a voto; c) o orçamento da seguridade social, que abrange
lo, condicionando-se à sua aprovação e controle pelo Poder Leg'islativo. Este é o
modelo adolndo pelo Brasil.
,l todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
bem como os fundos e fundações instituídos
9a administração
e mantidos
direta ou indireta,
pelo Poder Público.
.,
Já quanto <lOSobjetivos ou pl'Clensões do orçamento público, temos: a) o orça- j
mento clássico é aquele caracterizado por ser uma peça meramente contábil, em
__o, !
- f 9.6. Natureza jurídica do orçamento público

que há apenas a previ.são de rec~itas e a fixação de despesas, sendo desprovido ..... -i
de planejamento paré! as ações e os programas governamentais, não constando os - ----1
-! o debate sobre a natureza jurídica não é pacífico e a controvérsia nesta matéria
objetivos e as metas a serem atingidas; b) o orçamento programa é aquele que con-
ainda é comum. Há entendimentos de que o orçamento público seria uma lei/armai.
templa, ,llém das informações financeiras sobre as receitas e despesas, os progra-
Para outros seria uma lei material. Há quem afirme tratar-se ele uma lei especial.
mas de ação do Estado, peja jdentificação dos projetos, planos, objetivos e metas. --J'; Temos, também, os entendimentos de que se trata de um mero ato administrativo
Este modelo é adotado pelo Brasil, conforme sistematizaçâo prevista no art. 165 ,:
ou ato da administração. Finalmente, encontramos as manifestações intermediá-
da Constituição
!OI/2000.
Federal de 1988, na Lei n!! 4.320/1964 e na Lei Complementar n!!
,f,
j
rias, que englobam aspectos dos vários entendimentos distintos, atribuindo-se ao
Quanto à vinculação do conteúdo do orç<lmento público, temos: a) o orça-

".1
~ orçamento público uma natureza mistn, de lei formal externamente e de ato admi-
nistrativo no seu conteúdo.16
mento impositivo, que impõe ao poder público a obrigação de realizar os progra- I
mas e as despesas previstas no seu texlo, criando direitos subjetivos para o cidadão
.. .4 ,
e deveres Pdf<l o Estado; b) o orçamento 3ulorüativo é (1 peça que contém a pre- ,,
~!
16. Sobre csll kma, rccomendamosa leiturJ do tnlo "O Desvio de FinaJidadedas Contribuições e o seu Controje
visão de receitas e a autorização das despesas, estando o Poder Público autorizado 1 Tributário t On;amenlário!lo Direito Br<'lsiJeim de autoria de José Marços Domingues.
u
In Domingues, José
Marcos (COO[(I.). jlircito Tribuldrio e l'o/ít iClJ5 PúiJ1ica5.São J'a uh Editora MP, 200B, p. 300,
i
I
2i5
! I 217
-)
--_._-----~-------- -- --
------~ ~ -
,,11
Curso de DIREITO FINANCE!RO BRASILEIRO I Mucos ABRAf-IAM
Como sabemos, c orçamento é de iniciativa do Poder Executivo,

ELSEVJER
Com a partj~
r Como antecip~mos,
Noções gerais do orçamenlo público
existem diversas correntes a respeito da matéria.

J Capítulo 9
Antes dl..~
cipação dos demais poderes. Uma veL elaborado, este documento é encamjnh2do ,I
analisá-las, devemos chamar a atenção do leitor de que grande parte dos teóricos
I
ao Poder Legislativo para votação c aprovação Como lei, st.:guindo o rito legislativo
simi!rlr ao das demais leis. clássicos que trataram deste tema o fizeram segundo as carõJ.cterístictls do Sçtl pró-
prio ordenamento jurídico, razão pela qljaJ é necessflrio compreender ti ]ógiGl das
I
Assim, o orçamento público 3proxima-se dJ especi:; (omilJl1 de lei ordinári<1,
StlõlSrazões, conforme o que esttlbelec~:1 o ordenamento juridicc: por eles estlldado
pois este documento nasce ,,1 partir de um projete de lei, pode sofrer emendas,
recebe parecer da comissão orçamentária, é votado e aprovado rom o quorum e, posteric.rmente, anal.-isar âS suas concJusôes à luz do Direito br;lsileiro. Nest<_l
regular de lei ordinária e, ao final, é sancionado e publicado. esteira, sob o foco das receitas, em alguns casos estudados havia a illlposi~';'ro do
princípio da anualidade como cond ição para a cobrança de tributos, o qtl~ ensejaria
Por outro lado, o orçamento público distancia-se das lei::; generic<lS ao rece-
a sua consideração como lei material por influenciar diretamente a dffCCa(i<lçno.
ber um tratamento específico na sua forma e no seu conteúdo, sendo por alguns
Porém, se não houvesse a imposição do princípio da anualidClde, estar-Sl':-l:l diõlnte
autores d.enominado de "lei especial". Há vários argumentos nesta linha de pen~
samentn. Primeiro, o projeto orçamentário possui prazo plóprio p;"jr(l ser er,cami-
de uma lei formal, de conteúdo de mero ato administrotivo. Já pelo bdo da despcS~1,
nhado pejo Poder Executivo ao Poàer Legislativo (s. 2u, art. 35, ADCT). Segundo, o I-- se a sua reali7.ação dependesse
mento público um ;no-condição,
de simples <tutori7.ação orçamcntáriõl,
févestido de lei formal. .A.O passo que
seri:1 ("l
St~ ,1realiza-
orça-
seu conteúdo é limitarlo a dispor sobre receitas e despesJ.S, vcd;'tnrlo-se dispositivos

I
estranhos (s.
8!.!,;"1rt.165 'CPIS8). TClcci;-o, o orçamcnto nJo podt"r seI ol\jcto de Lei ção das despesas públicas fosse vinCllbda aos termos estabelecid?s no Ol\õ1m'?nto,
Delegada nem ele ~.fcdidJ Provisória, exceto para abertura de créditos c;:~r~ordiná- I este seria consider<:do como lIma lei l11ateri.:d.
I
11 Tentaremos, agora, .sinteltzar as posições dos principiais <lUlnrcs estr<lJ1geiros
rõ-~'lt"S.'1 , 3rt. G2, ÇFIR8). Quarto, <1 possibilidade de o orçamento sofrer emendas
que a-nalisaram o terna. Para o alem50 Paul Laband, nem a previsão orçamenl,lria,
é lImitada às con~lções previstas lJa Constituiçio (s. 30, art. 166, CF/SS). Quinto,
nem o controle de contas realizad<'ls tem que yer com legislação. Segundo c1e, estas
o seu prazo é determinado, que é, em regra, de um ano, exaurindo-se Com o seu
pe:-tencem ünicamente à Administr<lção, e a funçãG de Jegisbdor JlJ .lp]"O\ ;1(,.';10
decurso e sem a necessidade de revogação expressa. Diante destas cardcteristicas
especificas, Regis Fernandes de 01ivcjra afirma: "llê ..se, pois, que n/io é uma lei do orç.:J.mento seria uma forma clt' participação popular na AdministL:'lç<l.O e como.
comum. E lima lei diferente".'7 controle Jl1<lis arnpio desta. No seu l'lltcllJimento, o orçamento seri<1 um mero
plano de gestão, pois não possui nenhuma regra jurídica, ordt:m ou -pn ..libição.
De.. qualquer forma, o orçamento púbLico se materializa como uma le;.
j.r
Nas suas palavras, o orçamento "não contém nada mais do que cifms". O jurista
Entretanto, a controvérsia surge no momento da identificação da natureza desta
lei, se formal ou material. ... argentino Giuliani FonrougeiS entende que o orçamento é um ato de tr.l1úcendên-
cia que regula 3. vida econômica e social do país, com significação jurídic1 e n<1o
Esta discussão não é meramente teórica. Possui efeitos pragmáticos. A impor-
meramente cont4bil, sendo uma manifestação integral da legislação, de (aráJ-er
tância de se definir corretamente a sua natureza está nos reflexos dali decorrentes,
único em sua constituição, fonte de direitos e obrigações para a Administr:tç50
que influenciam duas relevantes questões, a saber: a) a obrigatoriedade ou não do
e produtor de efeitos com relaç.ão aos particulares. Afirma o italiano Gustavo
cumprimento dos programas e a realização das despesas nele pre'.'istas pelo Poder
IngfClsso19 que o orç3mento público "é uma lei de olganização, a maior lei entre as
Executivo;.b) o surgimento ou n;)o de direitos subjetivos para o cidadão, a ensejar
leis de organização". Para o francês Leon Duguit, o orçamento não pode ser consi-
a judicialização, não apenas dos programas e despesas previstas na lei orçamentá-
I derado um ato único, devenào ser separ<lda a parte correspondente aos gastos da
rI
ria, mas também dos direitos fund<lmentais e dos direitos sociJis constitucional-
parte referente às receitas. Para este autor, fluanto aos gastos, o orçamento nunca
mente garantidos; c) possibilidade de sua submissão ao controle concentrado de
consti tucion al id<lde. será uma lei, mas sim ato administrativo; e quanto às receitas, onde n~lo existir a
18 Giuliani FOnrOlil!~. C~! los Maria. Derecno Filwncirro_ 3. "d., Buenos Aires: Dep::dll;.-l. ]975, p .. I.
I
17. Oliveira, Regis Fernandes. Curso de Direito Financeiro_ S:IO r.lulo: ReVista dos Tribunab, 20ü6, p. 310 J9: !llgrO~SO, Gusla\'~.Ir:s:ifl.'<io>1í di Di! i!IO Finl!llzj,<rlo, p. 511,Ap:ui GiuJiani Fonrouge, Carlos l\l<1[la. De: 'r/i[1
F'I!rlllâcf/). 3. ed., l~uell()$ Aires: Depnlm<J, i975, p. 143.
, 2i9
dll Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO I MARCUS ABRAHA/.I ELSEVIER ~~1:
ELSF.VJER Noçôes gerais do orçamento público I Capítulo 9
•
regra da anU2.lidade dos tributos, não SCr8 lei em sentido material por n80 criar
direilos nem obrigações, sendo mera operação administrativa, Por sua vez, Gastem as leis tributárias e financeiras, é, Q nosso ver, a que melhor se adapta ao direito
Jhe afirma que "o orçamento jamais scrtÍ uma lei prOpri:1i:"lcnte ditr.". Este outro co/1stitucional brasileiro". Para Kiyoshi Harada15 "o orçamento é uma lei (mur., de
autor francês entende que se tr<l1<,de uma mescla de atos jurídicos reunidos em efeito concreto, estimando as receitas e fixando as despesas, necessárias à execução
da política govcrnamental".
um único documento, devendo ser separado em receitas e despesas, sendo que as
receitas devem ser distinguidas entre as tributárias e as não tributárias. Pela Sua Dessas teorias, podemos extrair que aqueles que consideram o orçamento ape-
teoria, na parte que diz respeito às receitas tributárias, onde hoU\'er a regra da nas como lei formal, afirmam que o seu conteúdo seria o de um ato administra-
anualidade, o orçamento será um ato-condição, mas nos regimes em que ela não tivo, pois este apenas prevê as receitas e autoriza as despesas, realizando a's funções
estiver presente, o orçamento não terá significação jurídica alguma. Já quanto às de previsão e autorização exigidas para a realrzação da atividade da Administração
receitas não tributárias, o orçamento não contém significação jurídica. Quanto às Pública. Já os que entendem tratar-se o orçamento de uma lei material de conteúdo
despesas, o orçamento conte~ia autorizações para realizá-la.s, pelo qual se trataria normativo, afirmam que, uma'vez aprovado, o orçamento traria para ° Estado o
de um ato-condição.20 dever de implementá-lo e o direito do cidadão em exigir a sua realização.
Ainda relatando a posição da ,doutrina estrangeira, destacamos o entendi- Em critica à teoria do orçamento como leiformal, explica José Marcos Domingues
mento do argentino Héctor VilJegas,2.1.que afirma 'que q~l~
a tesê' do orçamento como mero ato administrativo de governo _ en(,ontrou
no B;asil tel:reno fértil - país de tradição autoritária _ foi' i~icialmente concebida
j,
cm relaç.ão ao nosso país, concordamos com a corrente que atribui ao orçamento um na Alemanha por P~ul Laband, com finalidade de legitimnr a superioridade do ."
caráter de lei formal. Com respeito aos rfCLlrSüS, o ~~çamcnto apenas os calcula, mas
j
Executivo sobre ° Parlamento, e que a palavra deste seria apenas lima formalidade
não os cria, já que estes estão :::..i"bdecidos em outras Jeis, com total i~ldepcndên.
qu'e? descumprirn'ento do O.~(:Cltr:entonão teria o caráter de infração jurídica. A teo-
'1.
I
C-ia da ]~j orçamenl"iria. E quanto aos g'astos, a Jej do orçamento tampouco contém
ria, com :eser\'a~ e adaptaçõe~, foi recebida na França por ]eze, Duguit e Trotabas,
normas substanciais, pois se I~mi!a a .autorizá-los, sem obrigar ao poder executivo" a
re<llizá.los. que profe'ssavam a ideia de que o orçamento seria uma autorização legislativél, de
I ~a~lIr~za administrativa, como ato-condição. Mas, conclui, Domingues que
A doulrina brasileira tem a sua própna posição, que pode eventualmente
p;}s.~"cios mais de 200 anos de construçáC? democrática dos cl~is lados do AtJ:'lntico, c
:variar'se c~posta antes ou d~pois da Constituiç?o de 1988, em face da supressão do aJc1f1çacla democratização perene no Brasil, não se compre~ndc bem a que serviria
princípio ela <\Dualidade. Para Hely Lopes MeireJes22 "não importa que, impropria- --i hoje a teoria do .Q~çamento como lei formal, a não ser p;}ra, como na origem, servir
mente, se apelide o orçamento anual de lei orçamel1tária ou de lei ~e meios, porque J para submeter os demais Poderes à preeminência desmedida do Éxecutivo e para
J
sempre lhe faltará
23
11 força normativa e criadora de lei propriamente dita". Alb~rto ,
1 justificar a impune maquiJagemiorçamentária.26
Deodat0 traz em sua clássica obra a consideração de que "os atos orçamentários !
não têm as condições de generalidade, constância ou permanência que dão cunho o Supremo Tribunal Federal, devido ao seu conteúdo político e não norma-
à verdadeira lei; não encerram declaração de direito; não são mais do que medi- tivo, entendia tratar-se o Orçamento Público de um ato de efeito concreto, especí-
das administrativas tomadas com a intervenção do aparelho legislativo". Segundo fico e de caráter individual e não dotado, como a generalidade das leis, de efeitos
Ricardo Lobo Torres24 "a teoria de que o orçamento é lei fonnal, q!-le apenas prevê abstratos, genéricos e impessoais, desprovidos da necessária densidade normativa
as receitas públicas e (wtoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar que os preceitos legais em regra possuem. A partir deste entendimento, afirmava
a Corte Suprema que não seria possível a sua manifestação em eventual questio-
20 Giutiani Fonrouge, Carlos M3fia. Derecho Fi/lfl/lciero. 3. ed., Buenos Aire5: DcpJI m J, 1976. p. J 36-133.
namento sobre a inconstitucionalidade de lei orçamentária. Neste sentido, assim
21. Vil legas, H retor B. Curso de Fimmz(1S, Dure/lO FiI~<1llcjeroy Tri/mlario. Buenos A ires: Dcpalma, 1975, p. 625.
22. MeircJJl.'s, Hcly Lopes Fintlnçns Mlmicípais. S~o Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 160~l6J. 25 Harada, Kiyoshi. Dhcito FillallcP.iro e Tribllldrio. São Paulo; AlIas, 2002, p. 75
23. Deodato, A lberlo. Mar; lIal de Ciência das FinGnços. J O. ed., Sfio PaLtlo: Saraiva, ] ~G7, p. 3]",1. 2G Domingllt:s, José 1\.1::1r(os.O Desvio de Finalidade d,lS Contribuições e (; seu Controle Tributário e Orçn rnentário
24. Torres, Ricardo Lob(). Curso de DireiloFillallcciro e hilJlllário. J 3. ed., Rio de ).llleif(): Renovar, 2006, p 178. no Direito Brasileiro. 1n Domingl!cs, José M<lfcoS (Coord.). Direito Tributário e Politiras PúblIcas. São Paulo:
Edílúra MP. 2008, p. 32. .
220 I
I 221
..,
!lI! CU[;o de DIREITO FINAIICEIRO BRASILEIRO I MA",US ABRA"'/< ELSEV1ER ~t
EI..;:iE\'IER
tjoções gerais do orçamento público I .CapítuLo 9
restou consignado na ernenta da ADI 111< 2.484-;vlC, de re1atori,l do lVfinistro Carlos material e conferir a força impositiva que lhe é inerente no Estado Democrático ele
Venoso, julgJda em dezembro de 2001: "Lei de diretrizes orçamentárias, que tem Direito. Assim, com propriedade 8[irma José lvbrcos Domingues que "é preciso
ob}eto determinado e destin8tários certos, assim sem generalidade 2bstra13, é lei supcrar a teoria do" orçamento-lei-jorl1J(jl, que Hilo .çecompadece com o atual estágio
de efeitos concretos, que n80 está sujeita à fiso.lizClçào jurisdkiol1<11 no controle da DelJJocracia 110 mundo e /lO Paí,".:"
concentrado".
Entretanto, mais rcccnlt:mente, o STF tem mudado sua posição quail10 ;1
possibilidade de exercer o controle de constitucion"licbde das leis orçamcntá-
rias, inclusive nas questões que envolvem o debate accrC(l das políticas públicas na
seara dos direitos sociais e fundamentais. Assim, aquela Corte tem-se nJ.1J1ifestado
no sentido de ser possível submeter às leis orçamentárias (lO controle abstrato de
constit u ciona lid"de.
No julgamer:to da ADT nU 2.925-DF (em 19/]2/2003) o Ministro lvbrco
Aurélio afirmou: "Mostra-se <lCie'luado o controle concentr::leJo de constitucio- .
118jj(i<lde qUJlldo a lei orçamentúriJ revela contornos abstrJtos c ,Hllônomos, em
<lb:-,nciüJ1o ao campo (la cfidciêl concreta." Ao longo d:1 SU;l r\l~ld,lr,}Cl1t(lç5(). che-
gou <1le mt:'Si1lO a dizer LjllC "Se crilcnJenno5 (.{Iocr a gcncra/1Zi7:;rlO, ajaslolído por
completo a possibilic"'I'. -, lo controle concentrado, desde que o ato itnpug1i{~do seja
lei orçamcntária, terminaríamos por colocar a lei orçamentária acima da Carla da
República".
Em igual sentido, o Mini~tro Gi!mar Mendes, no julgclJnento de! J\Dl n 4.018-
Q
Me (em 14/05/2008), ;Jssim se pronuncioü;
o Supremo Tribunai Feder:J.l deve exercer sua função precípua de fiscalizaçJo da

constitucionalidade das leis e dos atos norm~tivos quando houver um tcmelOU uma
controvérsia'constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou
específico, concreto ou abstrato de seu objeto.
Reconhecemos que a doutrina clássica brasileira, à luz do Direito Financeiro

pátrio, que já não contempla o princípio da anualidade como condição para a ;lrre-
cadação tributária e que exige a previsão orçamentária para a realização das des-
pesas públicas, ainda entende tratar-se o orçamento público; a) extrinsecamcnie,
como uma lei formal de llntureza especial, já que este se constitui através de um
processo legislativo típico; b) illtrinsecamente, como ato administrativo, uma ve;&
que o seu conteúdo é de ato concreto e específico, voltado para :l reaJizaç30 das
atividades da administração pública.
27. 1)omingllcs, José M~ '-C{)s. O Desvio de Finaiidade das Contribuiçues e o seu Controle Tribut<Í::o c Orçan~enlari:J
Mas, o falo é que a dúutrjn;~ rnais moderna e a jurlspnldência hnlsileira recente
110 Direilo BI';l.'ileiro.!n Domingncs, Juse ~1ar(0S (COOid.). Dil'f!ito Tributárir- r P(l!itirns PúbiicQ!. Sf,o Paulo:
vêm c?mii1hanGo no sentido de reconhecer 80 orçamellto FlJblico o seu conteúdo Ediior.l MP, 200S, p. 321
222
Elaboração e execução
do orçamento público
--- ,1
-;...--t'===========:-_
.. ;
,
!
j
!~.
.j
r~ ~ orçamento público precisa . ser elabon~do de maneira a cpntem-

~ ~ pIar as reais necessidades da s_ociedade com' as prete~.sôes e
V"~.
possi~jlidade~ de ~'ealização do governante'. Igualmente, ~ sua.
execução deve ser efetivada de forma a atender às SU?S previ-
sões, com o máximo de transp;,uência, eficiência e amplitude. Apesar
de o orçamento público no Brasil ser apenas autorizativo e não impo-
sitivo, como adiante analisaremos, desconsiderar os programas, ações
e despesas ali previstas seria depreciar a sua importância e menospre-
zar o trabalho conjunto do Poder Executivo e do Legislativo na sua
elaboração e aprovação.
Para tanto, o Direito Financeiro brasileiro possui um complexo e
efic<lzslslema orçamentário disciplinando a participação l1<lrmônicae
equiJibr<lda do Poder Ex'ecutivo e do Legislativo, que se traduz em um
legítimo processo democrálico. Tais normas orientam a sua criação,
interpretação, e~ecução e avaliação. Sem elas, correríamos o risco d~
ter um orçamento que não representasse os anseios da sociedade, O.lI
mesmo que não pudesse ser minimamente executado.
I 225
.I'.
_._~--- -
•
--- ..
, .
Curso de DIREITO fiNANCEIRO BRASILEIRO I M,,,us A '''H ",I ELSEVIER Elaboração e execução do orçame~to público I Capítulo 10
I
De nada adiantaria um orçamento público - documento de previsão de recei~ se os princípios fossem simples diretivas teóricas, necessário .seria, então, admilir
tas e autorização de despesas - desprovido de legitimidade e de efetividade. coerentemente que em tais hipóteses é po"ta pelo juiz e não, ;10 contra-
a norma
rio, por este somente <1plicada a um caso concreto, (...) Princípio é, com efeito, toda
norma jurídica, enquanto consider;;,d<1 como determinante de urna ou de muitas
10.1. Princípios orçamentários outras subordinadas, que a pressupõem, desenvolvendo e especificando ulterior-
Como vimos, o orçamento

Administração
parâmetros
Pública
necessários
público
e para a sociedade
a garantir
é um instrumento
brasileira.
a sua efetividade.
de relevante interesse
Por isso, regueI' uma série de
Estes parâmetros
para a
siio o? deno- I mente () preceito em direções mais parliclll<lres

e, portanto,
o Direito
resumem,
moderno
potencialmente,
considera os princípios
(menos gerais), das quais determlJiJ.
o conteúdo,
jurídicos como espécie de norma,
1
minados princípios orçament;irios e financeiros, que inOuenci,lln a elaboração dos ao lado das regras. Portanto, falar hoje em dia de princípios c regras como espécies
projetos das leis orçamentárias e a posterior <1provaç~o peJo Poder Legisbtivo, f2Ci- distintêls de Ilormas é relatar as concepções desenvolvid3s por Ronald Dworkin~
litam a interpretaçâo pejos usuários e interessados c, finalmente, permitem a sua e Robert AJexy,s em que fundamentam formal e materialmente suas diferenças,
execução
O conceito
dia,~ atuais,
Autores
de maneira
ensejou
mais ampla e efícaz,
de princípio
grandes
como JOSE'ph Esser, Jean Boulanger,
jurídico,
cstmlos
a partir
e reflexões
df. meados do século XX até os
no âmbito da Teoria do Direito.
Jerzy VVróblewski, RonaJd Dworkin,
]
., j .
_.--
.....
sem deixar
qlle rCJliz"rJm
argumcntativa
J)iogo
de mencionar
fundamental
par<l permitir
de Figueiredo
também Chai"m Perelman6
papel l~a COJ1".strUç:lQde bases sólidas
a apliGdJiJid<lde da teoriti.8
Moreira Net09 identifica
e Gust<lVO Zagrebelsky,7
e reiaciol)fl as [unções
de Júgica
dos
Karl EJlgisch, \Vilhelm-Cannaris, Genaro Carrió, entre ou['ws, proclamar:lm 1.1 princípios no nosso ordenamento jurídico: F) Punç,r"iqAxiológ;ca: pela gll;11 os
a normativid,ldc dos princípios enl. bases <'-"1"1'"""S, dogmáticas c mctodoJógiG1S princípios definem os valores que inforJJ.J:::n a ordem jurídica vigente; 2~) FlInçüo
J1111itosuperiores 3. das teses até então consagradas, que defendiam uma mera Teleológica ali Finalística: em que os princípios orienram a ordem jurídicJ. em
posição Sllbsidiária,
porém, no Direito Constitucional
numa auxiliar [unção intcgrativ:l
que essa tendência
na 3plieação do direito, Foi,
ganhou prestígio e estabeleceu
'I',..
, .. direçJo
conferem
a determinadas
ordem
finalidades
e coerência
ou objetivos; 3~)Função Sisttlnica: os princípios
ao si~lema normativo; 4~) Função lntegrativa: os
aprofundadas e conscquentes reflexões, com <lutares como Vézio Crisafulli, Robel t
,1
Alexy"Eduardo García de Enterrí(l, José Joaquim Gomes Canotilho, entrE outros,l
É un5nime hodierna mente, entre a doutrina e a jurisprudência, o reconhe- 4. Dworj.;,ill, Ronald. Taking RigIJt.ç Scrfow/y. Call1bridge: Massachusetls: Harvapi University Press, )'J7S;
The Mode! 0/ Rulc.\. Chicago: University o(Chicago Law Review, ]957,
cimento de que os princípios ganharam força normativa no ordenamento.jurídico, 5. AJexy, Robert, Teoria de I(lsDerechos Fundamenlale.l. Madrid: Centro de Estudios Polilieos }'Constilucionalcs,
sendõ dotados de cogência e eficácia,.com aplicabilidade plena e VilKUi<lnte,2 2001. Sistema jurídico, Princípios jllridicos y Raz6n PrlÍfica. DO:>'<1:
Unil'ersidad de AJicante, n. 5, ]988,
6. Pere!rmn, Cha'im, La Lógica jurídica y la Nueva Retórica. l..•.
lJdrid: CÍI'ita~, 1979.
No relato de Paulo Bonavides,3 Crisaful1i, há mais de 50' anos, ao afastar o
l.'.' 7. Zngrebdsky. Gustavo. EI Verccho Dúc.til. Ley, Derechos, ]usticia. Madrid: Trona, J995,
mero caráter programático dos princípios, já afirmava que
r 8. Enquanto os debates sobre a ~crn dos prindpios~ ganl1am rorça e di(IJsão, critic:1s bem construídas testam
r
a sun validnde e necessidade, na prctensiío de identificar o modo mais segulO de gJfantir a sua aplkaç5.o e
efetividade. Assim, re$sah'a Humberto Ávila: "h até mesmo plausível afirmar que a doutrina constitucional
vive, hoje, a euforia cio que be U)nvcncionou cnnmar de Estado PrincipioJógic0. Importa ressaltar, no enlanto,
que not~veis exceções confirmam a regra de que a euforia do novo tcrminou por acarretar alguns exageros
1. Espíndola, Ruy Samuei. Conceito de Princípios Constiluciollais: Elementos Teóricos para uma Formulação
e problemas teáricos que têm inibido a própria efetividade do orden:lmento jurídico,(".) A dislinção entre
Dogmática Constitucionalmente Adequada. 1. ed., 2, tiro São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 27.28.
principios e regras virou moda. Os trabalhos de direito püblico tr<!lun da disti:1çiio, C[)Il1 r,H:\S txceções, COI11<)
2. Para se atingir a atual compreensão, foi necessúio um longo debate, que se estendeu por diversas JinlHls
l." se ela de tão ólwin dispensasse maiores :lprn(undamelllos, Vir;Jram lugar-comum ,d"irmaçõcs, (ellas em tom
j
jurídico-filosóficas, até chegarmos ao que consideramos como a no\'e1 linha pós. positil"ista ou neoconstitucionaJi~ta
categórko, a respeito da distinção entre principios c regras. (...) Será mcsmo que lod;JS as espécies normalivas
da norn1l'.tividadc dos princípios, que confere relevància jurídica aos valores sociais conlempúrâ lleos e aceita o
comportam -se como pri ncípios ou regras? Sed J~ll'smo gUl:' as regras não podcm ser objeto de ponderação? S•.rá
pluralismo metodológico como diretriz hermen( utÍl,.a. Assim, primeiro, tivemos o jusnatural!smo, que encarava .
mesmo que us legras sempre JIlstiluem.obrigaçõcs percmptórias? Será mesmo qu" o con(]ilo entre regr~s só
li
os princípios como meras sugestões morais c éticas, de origem universal. Depois, \'cio o po,.ilivismo jurídico,
~....
.~ercsolve com r, illl"alidad(; de um;). delas ou com a ~berll>ra rie uma ~){ceção 3 Ulil~ de!a~?". (..\l"il:1,Humberto,
que passou a té-Ios como fonte secundária, de cunho mera;nen!e interpret~jj\,o e iJllcgrati\'o. E finalmentc,
T"oria dos Prínr:pio:.. São Paulo. Malhciros, 2003 p. 15),
I.
agora, os princípios ganham foro de norma.
9. j\']orci"l l\'el0, Diogo de Figu,'ircdo. Princípios àa I.icitaçâo. Bole!im de Uâ!,lçnc:: c Con!r"!05 n, 9/95. SJ:o
,. Bonavl,J •.s, P~\llo. Curso de Direito CO!l~lifl/cimlfli. 13. (d., S30 Paulo: M;:,I~tiru';, 1003, 1-'.256.
' , !,;ll,k,: NDJ, 199.5, ~'.. :19
226 I 227
1111 Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO I MAR(US ASRAHAM ELSEVJER ~'(
ELSEVJER Elaboíação e execução do orçamento público I Capítulo 10
•
principias preenchem as lacunas normativas do ordenamento Juridico; 5") Função c) moralidade::.1 Administraçâo Pública e seus agentes devem atuar observando os
NomogelJética: os princípios fornecem as normas maior densidade de conteúdo; 6")
padrões éticos, de probidade. e lealdade com a coisa pública, sob pena de se con-
Funçãoirradirmle: os princípios info,mam o seu valor para todo osistema jurídico; 7J)
figurar crime de responsabilidade (art. 85, V, CF), possibilit8ndo 8 propositura,
Função Provocativa: os princípios estimulam e condicionam a produção de normas
inclusive, de ação popular (art. 5 LXXIIl, CF); d) publicidade: é a exigência da
Q
,
conforme seus valores, bem como a realização de atos concretos para a efetivação
ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública; e) eficiência: a
dos seus comandos; 8~)Função Jl1ibidora ou Limitativa: os princípios impedem a Administração Pública deve agir de modo a produzir o melhor resultado com o
produção de normas ou a realização de atos que contrariem o seu conteúdo. mínimo de recursos e esforços.
Portanto, vemos que muito além da tradicional função interpretativa ou Agora passamos à análise dos princípios orçamentários específicos ou seto-
integrativa, hoje .em dia, os princípios jurídicos são capazes não apenas de guiar riais, que garantem efetividade e legitimidade ao orçamento público.
a correta aplicaçâo do direito a luz dos valores que concretizam, mas também são O princípio orçamentário da legalidade determina que a Administração
aptos a inquinar de vício os atos que forem de encontro ao seu mandamento. Pública realize as suas 'atividades segundo as previsões das leis orçamentárias. A
Os princípios jurídicos1o nos oferecem os fundamentos para a interpretação Constituição Federal de 1988 prevê expressamente em seu ar!. 165 que o Poder
e a aplicação de um comando normativo, indicando comportamentos e con~utas Executivo terá a iniciativa para estabelecer a lei do plano plurianual, a lei de dire-
ideais, Portanto, no caso dos pri ncípios orçamentários, a sua observancia e respeito trizes orçamentárias e Clleiorçamentária anÍJal. Portanto, sed sempre a partir das
impõem ao administrador pÚblico uma atuação de m~garantir o tumprimertl? previsões de receitas e das autorizações de despesas que a Administração Pública
da finalidade do orçamento pÚblico, desde a sua elabora.ção, interpretação e exercerá a sua atividade financeira.
~----------------:--------~---
execução. r i
.:~~a
Pelo J,a~odas r,ec~itas, ;,:"'.~ecadação não est~a fi legislação
~ bem, muitàs deste~ princípios orçamentários derivam de valores cons- j ~amentana C0l110 ocorre com a despesa, ~dicativo do seu volume é fundamen-
titucionais, alguns implícitos e outros expressos. Há também o~,princípios con-
! t~ara uma boa gestão, até por~~_~J?artir do montante financeiro de receitas
sagrados na legislação infraconstit~Jcional, especi<dmente os pre.vistos na Lei n(1 .!
4.320/1964 e na Lei Complementar n2 JOJ/2000. Porém, além dos princípios espe- i
~~
--~
se poderão fixar as despesas a serem realizadas. Registre-se, desde já,
que nem mesmo as receitas tributJrias estâo vinculadas às leis do orçamento, pois
cíficos ou setoriais existentes na legislação o~'Çamentáriae na Const ituição Federal, i o princípio d;J anuaJidJde tributária, que condjcionava a arrecadação dos tributos
o administrador público, na sua a'tivjd~dcorçamentári' ••, deverá seguir,Ylnlbêm, os I a sua previS30 anual no orçamento, não vige' mais no ordenamento jurídico brasi-
princípios gerais que i,nfluencia'nl t9da Cltividageadniinistrativa. --J leiro desde a Constituição de J988.
Assim, na, atividade orçamentária, além dos princípios específicos orçamen-
tários que adiante analisaremos, o Estado deverá pautar-se, também, pelos princí- J Já pelo lado das despesas, estas devem ser realizadas de acordo com o que foi
pios genéricos da atividade administrativa, que expressam os valores do Estado

Democrático de Direito, conforme estabelece o <lrt. 37 da Constituição Federal.
-, previsto e autorizado no orçamento, sob pena de se configurar uma conduta ilícita,
prevista no art. 315 do Código Penal, que tipifica o ato de "Dar às verbas ou rendas %
públicas aplicação diversa da estabelecida em lei". Porém, mais relevante é a limita-;:("
São eles: a) legalidade: na atividade administrativa, só se pode fazer o que estiver -J ção prevista no inciso II do art. 167 da Constituição Federal, que veda "a realização
permitido em lei; b) impessoalidade: a Administração Pública tem o dever de tratar " de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamen-
a todos que com ela se relacionam, direta ou indiretamente, da mesma maneira; tários ou adicionais". Temos, também, o 3rt. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
que considera como "não autorizada, irregular ou lesiva ao patrimônio público" a
10. Paulo Bonavides nos apresenta <ltripartite [unção dos principios jurídicos: a) jllnçiio jUlldamentndom da geração de despesas em desacordo com a lei.
ordem juridica, em qlle as normas que se contraponham aos principias cOllstitucionab perderão sua vigência ou EntretJnto, Jssistimos a casos em que o princípio da legalidade orçamentária
validade, dotando-os de didcia direi iva ou derrogatóri:l; b)fllllção inlerprrlativa, em que os principios cumpririam
papel diretivo, no sentido de orientar o operador do dircllo na aplic<1bilidade d<1sdemais normas juridicas e; a~end~'p~ com outros princípios de igualou superior valor, dando
. ~-------c-~--c----~-~--:c:--:-:-=:-c:-
c)jutlçâo SlIplctiYI1, servindo de instrumento para integr:lr o Direito, suplementando os \'Jlio$ n;£ulatório5 da e~se}o ao seu af<1st<1meJl!Q.!.9.Ek~'pre de maneira motivada e em casos específi-
ordem jurídIca. (Bonal'ídes, Paulo. Curso de Dircílo ConslilllciOllni. 13. cd" Silo Paulo: MJlheiros, 2U03, p.'2SJ)
c~~5_~~~s. Exemplo típico é o do administrador público que lem de realizar
228 I
I 229
-,
1111 Curso de DIREITO FINANCEIRD BRASILEIRO I MAReUS ABRAH," Elaboração e execução do orçamento público I Capítulo 10
ELSEVIER
uma despesa sem dotação orçamentária por força de uma ordem Judicial (p. ex. representa pela necessidade periódica de revisão do plano de gestão do governo e a
decisões judiciais para fornecer remédios ou atendimentos médicos). Seu {'.to dei- necessária aprovação pelo Poder Legislativo. Todavia, entende Regis Fernandes de
xará de ser ilícito desde que demonstrada a impossibilidade de conduta diversa. Oliveira12 que "tal principio hoje está ultrapassado, porque, ao lado do orçamento
O princípio orçamentário da anualidade indica que o prazo de vigência da anua!, há o plurianual".
O princípio orçamentário da unidade detem1Ína que a lei orçamentílri<l sejn
lei orçamentária será anual, de\"endo esta ser elaborada, votada e <lprov8da anu- I
uma só, reunindo todas as receitas c despesas do Estado, a fim de se permitir uma
almente. Portanto, este princípio reflete a periodicidade do orçamento. Assim a
I
Constituição Federal prevê expressamente que os orçamentos seL10 anuais (3rt. 1 análise global, proporcionnndo um controle mais efetiyo. Refere-se, portanto, à
I
forma de um documento uno. Não obstante,
i
165, lU). Por sua vez, a Lei nO 4.320/1964 estabelece que o exercício fiJl<1l1ceiro coin- a Constituição Federal de 1988 prevê a
cidirá com o ano civil (,ut. 34) e que a Lei do Orçamento obedeced, cientre outros existência neste documento de três partes específicas: orçamento
fiscal, de investi-
13
princípios,~ o da ~nualidade (art. 2\]). O fundamento deste princípio é o de obrigar mento e da seguridade social (~5'1, 3rt. 165). Assim, esclarece Ricardo Lobo Torrcs ~
ao Pode~ Executivo a ~e a sua programação de prioridades, ativi. que "o pri/1cípio da unidade já sigllifica a existência de 11m único docume11to,
/1l?O
!
dades e investimentos, além de permitir ao Poder Legislativo controbr com nl(liOf mas a integração jil1alística e a harmonização entre os diversos orçamentos". •
Fi
frequência esta atividade da Administração Pública, o que garante maior legitimi- Entretanto, surge o entendimento de que este princípio estílria esvaziado a par- "r
dade ao processo como um todo. tir do texto constitucional de 1988, dando origem a outro princípio, denominado
£
de princípio dn tot(Jliriade orçamentária, segundo o qual ndmitc-se n existência de
_ Esclnrcça-se que o Princípio da J1/Jualidode Orçrll77cllfâria que es!;í CTn vi!:Jor Í
nao se confunde com o extinto Princípio da Amwlid(/de '1'i'i!Jufrírit?,que condicio- Orçilll1CiÜOSsetori(l;s, desde que,;lo final, eles se consolidem nu:n uocumento que
ll
~
nava a ~lrrec<ldaç3o de tributos ;-1 Sll;l préYi,-l prcvis50 !lO or~.". 11.'11tOanual, já que possibilite ao governo ter lima visão g.cra1 elo conjuntü .~as finanç:.ls públicas. ' I
em comum p<?ssuem apenas prenome. ° Sobre este assunto, imporLlnte lição nos Segundo JJll1es Giacomoni, a concepção da totalidi1de orçament.-lriíl considera os
oferece Hugo de Brito Machado: múltiplos orç,-lmentos elaborados de forma individual - fiscai, de investimentos
e de seguri(1<:lde socid - devendo ser, ao final, consolidados, a fim de permitir o
.Este princípIo vigornva na Constituição de 1946 (<lrt. 141, ~ 34). foi <1bolido pela 15
conhecimento do desempenho global das fin<tnças públicas.
_Emend<1ConstihlCioll<11)1"18, de 1965, e restaurado pclil ComtJtuiç50 de 1967 (art. O princípio orçamentário da universalidade indica que todos os valores,
.150, ~ 28). Com a Emenda nJJ 1, de 1969, °
principio foi m<1isUJJ1n vez abolido, e
independentemente de sua espécie, natureza, procedência o::~inaç~.'~!!jlc
não obstante seja excelente instrumento de fOrl<1lecilllcntodo Poder Lcgisbtivo, n:io .',.
foi restabelecido pela Constituição de 1988. Pelo principio da anualidade, "nenhum e~tar conti?os n<:_5~~~~_.~?~~~~~~1.?~ ... ~rn.pJ~:1J-ii~~global. Ou seja,~
o;çã.-~ deverá prevcr" todas as recei~~elo seu valor total b~em
tributo pode ser cobrado, em cada exercicio, sem que esteja prevista a S03 cobrança
no respectivo orçamento.}J d~ ~e~2.~L~Q2i~_.9kE:.~s..~oder Legislativo li]",:: exata demons-
t;:aÇão das despesas nele autorizadas. Sua previsão encontra-se não apenas no art.
Ocorre que, paralelamente ao orçamento anual, deverá ser elaborado um plano 2Q,q~;Pres~e impôe o respeito ao princípio, mas também nos arts. 42 e ?!!
plurianual (de quatro anos), para estabelecer, de forma regiol1nlizada, as diretrizes, que dispõem que "a Lei de Orçamento compreenderá todas as
da Lei nl.'. 4.320/1964
os objetiyos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital c despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que,
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada por intermédio deles se devam realizar. Todas as receitas e despesas constarão da Lei
(art. 165, I). Em face do instituto, importante referir o princípio da anualidade ape- de Orçamento pelos seus totais, vedndas quaisquer deduções."
nas à lei orçamentária anual, ou, então, devemos dar-lhe uma interpretação n:i.o
literal, englobando no seu conceito a plurianualidade e o valor democrático que ]2 Oliveirn, Hcr is rcrnande~ de. Curso de Di/filo Financeiro. São Pau lo: Reyjs!;'J dos Tribunais, 2006, p. 99.
1:.':Torres, RiC;'J;do f.obu. Cuno de DíreitoFinallreiro e Tributá! iD. J3. ('d., Rio de f:ll1ciro: Renov,,!", 2006, p. 118.
14. Mende~, Gjlm~r Fcrreirn; Coelho, Inocêncio Mártires; BfJn({), Paulo Gu~!a\'O GO,let. Curso de Direito
i I. M~chado, Hugo de Brito. Os Princípios Jurídicos na Comtituição de 1988. 3. cd., 5;1.0 P.mlo: Re\-isla dos Constitucional. 4. cd., São Paulo: $nr;'Jiva, 2009, jJ. 1402
Tribuna.is, 1994, r 82. 15. Giacomoni, /w,es. Ori,~mel1toi'úIJlico. 13 ed., São PnLllo: AII~s. 2005, p. 73.
2-30 I 231
,----,---------------
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-----~-----------,----::--~~="--=.~.~=--~,
-c,,":( •
1 Curso de DIREITO
o princípio
FJNANCEIRO
da univcrsalid2de
BRASilEIRO J MAHUS
diferencia-se do princípio
ASRAflAM
ELSEVJER
da unidade. Enquanto
Elaboração e execução do orçamento público I Capítulo 10
I
este se relaciona com a forma do documento, a universalidade refere-se ao conteú- Porém, existem diversas exceções a este princípio. O texto do inciso IV
do do orçamento. do art. 167 da Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela Emenda
O princípio orçamentário da exclusividade veda que a lei orçamentária trate Constitucional n!l 42/2003, excepciona a não vinculação aos casos da repartição
de qualquer outra matéria que não seja referente a receitas e despesas. Diz o s. do do produto da arrecadaçao dos impostos, a destinação de recursos para as ações e
•
Sll
art. 165 da Constituição que serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para a
realização de atividades da administração tributária, e a prestação de garantias às
a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho ti previsão da receita e ti operações de crédito por antecipação de receita. O ~ 2° do art. 198 da Constituição
fixação da despesa, náo se incluindo lia proibição a autorização para abertura de traz a exceção para a aplicação anual de recursos mínimos em ações e serviços
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por anteci-
públicos de saúde. Por sua vez, o parágrafo único do art. 204 faculta a vinculação
pação de receita, nos termos da lei.
de certo percentual das receitas tributárias (o que inclui receita de impostos) a pro-
grama de apoio à inclusão e promoção social, proibindo, entretanto, a aplicação
Assim, a lei do orçamento anual deverá sé prestar, apenas e exclusivamente, desses recursos no pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais, serviço
para prever as receitas e autorizar as despesas do Estado. da dívida ou a qualquer outra despesa corrente não''"vincLllada' diretamente aos
A função deste princípio é meram.ente pragmática, no sentido de se impossibi- investimentos ou ações apoiados. Já O art. 212 determina a aplicação de percentual
litar a inclusão na lei orçàmcntá ria de matérias estranhas às receitas e despesas, que mínimo da arrecadaçâo de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.
muitas vezes acabavam sendo lllseridas por 'manobras políticas para se implen.len- Quando a Emenda Constitucional n'1 01!l994 criqu o Fundo Social de Eme:-gência,
ta rem práticas populis"tas ou para atender a pressões do poder. A inclusão desse:: para determinado período, fixou a vinculação ao referido fundo de par.-~l.1 1.0
assuntos estranhos no orçamento, prática que não era exclusivamente brasileira, Imposto de R-enda, do Imposto Territorial Rural, do Imposto sobre Operações
era comumente conhecida por "caudas orçamentárias" ou, na eXpressão usada por . Fin"nceiras, e de 20% de todos os demais impostos da União.
Rui Barbosa, "orçamentos rabilongos". Importante esclarecer que o prjncíp~a não vinculação se refere apelJ;]S .<IOS
O princípio orçamcnt';írio da progr:ll1lação revela o atributo de instrL1inc~to . iJ,I!p.9".SJOS..!,

nã~2L~~_!:Exas e às contrjb~es> tributos cujo produto da ~ua
arrccad::lção têm, por sua própria néltureza; -destin<1çâo específica previamente
de gestão que o orçamento possui, devendo apresentar programaticamente o plano
1 JeterminaCTã em lei. ---------- .
de ação do governo para o período a que se refere, integrando, de modo harmônico, .. {
'i as previsões da lei orçamentária, da lei do plano plurianual e da lei de diretrizes i ~ que as contribuições sejam tributos naturalmente vincula-
dos, a Emenda Constitucional n!.! 27/2000 introduziu ao Alo das Disposições
- orçamentárias. Este princípio, também denominado de princípio do planejamento, ,
-1
Constitucionais Transitórias o art. 76, que institui a DRU ~ Desvincl!laç.ão de
revela as diretrizes, metas'e prioridades da Administração Pública, inclusive os 1
Recursos da União (impostos e contribuições), na b"se de 20% da respectiva ane-
II
programas de duraç~o continuada.
O princípio orçamentário ,da não vinculação de receitas impede a vincu- cadaçiio, que acabou sendo prorrog~or emendas const~is posteriores.
l<lção do produto da arrecadação dos impostos a um~ destinação específica, seja Vozes diversas censuraram a EC nO 27/2000 no que .se refere ao comando de
para uma despesa, um órgão ou UJll fundo. O seu objetivo é permitir que o Estado j desvinculação de 20% das receitas das contribuições sociais, uma vez que supos-
tenha liberdade e flexibilidade para aplicar os recursos desta espécie de receita ! tamente violaria a n"tureza do tributo.J6 Isto porque a destinação da arrecadação
pública onde for mais conveniente e necessário, sem estar <ldstrito a uma despesa
previamente
realizando
extraordin~hias.
vinculada, garantindo-se,
ao longo do exercício financeiro,
assim, o custeio .das despesas que se forem
inclusive a,~urgentes,
Evita-se, ademais, a criação de impostos específicos para atender a
determ inados 'interesses politicos que demandam fi nancíamento
imprevistas
próprio.
ou
I
1
}
16. Um exemplo de tal crítica é a feita por Marcelo Ribeiro de Oliveira r: Bruno Noura de Moraes Rego: "Dentro
dasituaç.'io
tucionalidade
trazida, a Emenda CO!lstitucionaln'
ao dctermi !lar a desvinculação
27, de 22 de muço
de 20% da arrecadaç1io
trata tão somente de um problema decorrente da inadvertida c inadequada
pelas COl1i riou ições sociais Icr30, mas principalm<:nte pela dcsconfíguração
de 2000, reveste-se ele Oagrante inconsti-
oriu nela das contriou ições sociais. Não se
destinaçiío que os recursos gerados
do tributo em estudo. A destinaçiio
232 I 1 da arrecadação da contribuição social é condição de sua materialidade e, por cOllsegui nle, de legitimidade pa ra
j I 233
-,,
-;
Curso de DIREITO ffNANCEIRO BRASllE!RO I MARCUS ABRAHAM ELSEVIER ~~r
ELSE\'JER
Elaboração e eXEcução do orçamento público I Capítulo 10
, "'!I
I
I
seria uma condicionante da sua legitimidade, decorrente da leitura do art. 149 da a transferênci<l de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um
!
Constituiçi'io ao dispor que as contribuições sociais serãQ utiliz<1d8s "como instru- órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, a concessão ou utilização de
mento de sua atuação /las respectivas áreas". Noutr,ls palavras, ,15 contribuiçôes creditos ilimit8dos, a utilização, sem <lutoriz<lçao Jegisl<lti\'a específica, de recursos
socizlis, diferentemente dos impostos, possuiriam destinação específiGl e a DRU dos orçamentos fjsc31 e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dffi-
desnaturJ~ia agueb parcela de 20% do tributo arrecadado, que est,-ll'ia desvincu- cit de empresas, fundações e fundos.
lada da respectiva destinação social, incorrendo em possível íncOnMítllciolJ<llidade. H;:í, bmbém, a sua previsão no S-J'! do art. 12 da Lei de ResponsJbilidade Fiscal,
N50 concordamos com a crítica, pois, a nosso ver, l1JO é a dcstin;)çiio do pro- que determina'n obediência 3 limites e condições no que tange a renúncia de receita,
duto da arrecadação que car,lCteriza um tributo, mas sim a sua fin<Jiidade, COl1- geração de despesas com pessoal, da seguridade sociJI e outras, dívidas consolidadn
lõfme dispõe o art. 4!l do Código Trjbutá~i~ Nacional. Entendemos que Se~ll11 c mobiliúriu, operações de crédito, inclusive por antecipaç~o de receita, c.oncess~o
questlõiÚUllento einfê1~R0~-;;t~ã~~(lri; em qualquer múoJla no plano de gJr;mtia c inscrição e111Restos a P<lgar.
da nature~a jurídica do tributo, 111nssim numa possível violação <10 princípio do O princípio orçamentário da publicidade determin;l que, como lei emanada
Federalismo Fiscal, pois, com a DRU, h;weria um processo de ct"ntrnlização de do Poder Legislativo, o orçamento deverá ser divulgado através dos meios oficiais
poder financeiro el11l11Jos da União.17 de comunicaç,lo, inclusive devendo ser publicndo em Diário Oficial (art. 166, ~ 79,
Neste sentido, explica José M<lrcos Domingues!? CJue "o Federalismo Fiscal CF/SS). O art. 48 da LC n!:!lOJ/2000 fala, tnmbém, I?l"::l divulgnçi30 por meios ele-
é um" técnici1 que "isn W1]',1lltir o melhor atendilllcnto ao Bem CL)mum, e nessa trônicos. A finalIdade deslc princípio, portanto, é permitir <]ue todo cid<ld?to tenh;l
medida, é instrumento de ordenaç80 das fin,-HJç:ls púbJiC1S de illOkk ;1 er:scjar n acesso ao seu conteúdo.
i
reaJizaç? .....rio federalismo
tameral: rdirar
político", e a EC nU 2'712000, ao instituir
dos entes federativos parcela de recursos necess;lrios
a l)Hü, vírí~ ex a-
para Jealizar ~xposto.
Este princípio
Entretanto,
acaba sendo
entendemos
confundido
que O
com
princípio
O da transparência,
da publicidade
n seguir
se refere à divul-
,
!
"
as suas atribuições, pass:mdo às ffiJOS da Uni50.19 gaçao do orçamento pelos meios oficiais, para garantir a lodos o livre tlcesso no l
O princípio orçamentário
e a utili~ação de créditos ao montante
da limitação
previsto
condicic'na
no orç3.mento.
i1 rCéllizaçi10 de de5pesas
Decorre do art. 167
seu teor, enquanto
evit8r previsões
o princípio da transparência
obscuras, despesas
relaciona-se
camuf1ad".<i, renúncias
ao seu conteúdo, p:lra
físcais duvidosas, que
II
da Cons.títuiçào Federal, que veda ° inicio de programas ou projetos n,-1.Oincluídos possam el1sej8.r manobras pelos executores para atender a interesses diversos.
!
na lei oi-çamentária anual, a realização de despesas cu a assunção de obrig<lções j ••... Mas não é apenas o orçamento que deverá ser p-ubJicado,}á que a Constituiç30
diretas que excedam os créditos orçamentârios
rações de créditos que excedam o,~montaJ1te das despesas
ou adicionais, a reaJizaç~o
de capital, ressalvadas
de ope-
as 1..••.
e a Lei de Responsabilirlade
sobre a sua execução, permitindo
Fiscal determinam a ampl<l divulgação de um re18tório
um efetivo controle social. Ne!:)te sentido, estnbc-
iI
autorizndas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidnde precisa, Jece o ~ 3º- do nrt. 165 da Constituição que o Poder Executivo publicar<Í, até trinta
.. ,
I
a abertura
sem indicação
de crédito suplementar
dos recursos
ou especial sem prévia autoriznção
correspondentes, a transposição, o remanejamento
legislativa
ou
e
1i" dias após o encerramento
orçamenlária, e será composto,
de cada bimestre, um relatório resumido
como prevê o 3rt. 52 da Le nº- 1Ol/2000 de: I - um
da execução
1,
li
I
bnlanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as: a) receitas
que possa ser exigida". (Oliveira, Marcelo Ribeiro de; Rêgo, Bruno Nour:! de Moraes. As cOlltribuições sociais
I
por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada;
e a inconstitucioll<llidade da Emenda Constifucion<ll n" 27. Revista Dialética de DireIta Tributário, S;io P<luio,
Di<llética, Jl. 58, 2000, p. 64). b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para. o exercício, a
17. AbrahalTI, Marcus. As Emendas Constitucionais Tributárias e o.>20 A/lOS da COlIStituiç(lo F<;r!c/'dide 1988. despesa liquidada e o saldo; Ir - demonstrativos da execução d2.s: a) receitas, por
São Paulo: Quartier
18. Domingues,José
Latin, 2009.
Marcos. Ff'deralismo Fiscal Brasileiro. Revista Nomos, Forlalez<'l, UnlvcrsidaJe Feder<ll do
I categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada f,
,
Ceará, v. 26, j<lll.ljun. 2007, p. ]37-143.
J9. Neste sentido é pertinente a dura critica de José Marcos Domingucs, que cntende que: "Em vcz de d~sccl!t rr.:!Jzar
L para o exercício, a receita realizada no bimestre,
visão a realizar; b) despes:Js, por categoria econômicn
a realizada no exercício e a pre-
e grupo de naturen da des-
i,
tarrfas (o que reduziria o .IW poder polílico-adminiStratil'o), a Ullião obteve Emendas
de/lindos estaduais e nw.nicipais (FSE, FEr, DRU) e procurou mais recurso, não compartilháwís
a larga !íÍbutárin nacional, sobretudo através das contribu;çõe..<J".
que repn:sllralll rC(i,I"So,<
(11:lTne/õtandu
Ir pesa, discriminando dotação inici;c,,],dotaç~o P,H;) f) exercício, despesas tmpenhada
c liquidad::!, no bin:cstre e no exercício; c) despesns, por função e subfunção.
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:"'; O priJjcjpio orçamer:táTic da tecnicidad:e impõe ~o orçamento GUJcterísticas limites e condições no que tange à renúncia de receita, geraçâo de despesas com
n que permitam ao usuário a sua ê.mpla compreensão, resumindo-se em: I - unifor- pessoal, da seguridade soeiel1 e mltras, dividas. consolidada e mobiliária, operações
~ midade ou padronização na apresentaçào dos seus dados, possibilitando ao usuário de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição
~•.
,- realizar comporaç.ões e análises; Ií - clareza na evidcnciação do seu conteúdo; In em ReMos a Pagar. Com igual sentido, o art. 4'l, inciso J, letra "a" da mesma Le né'
~ - especijicnção na classificaçâo e na designação das suas informações, preconi- 101/2000, determina que a lei de diretrizes orçamentárias disponha sobre o eguiJí-
r.._ zando a identificação dt todas as rubricas de receitas e despesas, apresentando-;:\s brio entre receitas e despesas.
J de maneira analítica e detalhada. Embora previsto o equilíbrio fiscal na legislação infra constitucional acima
O princípio orçamentário da transparência obriga não somente a ampla citada, a Constituição Federal de 1988 já não apresenta este princípio de forma
divulgação do orçamento, mas principalmente que as previsões orçamentárias, expressa, como era previsto na Carta de 1967 (art. 66, ~ 3º).2J Se, por um lado a
tanto de receitas, despesas, renúncias ou programas, sejam dispostas de maneira ideia de equilíbrio fiscal é importante para limitar gastos excessivos e desneces-
facilmente compreensível para todos, não apenas para o seu executor, como também sários e coibir gestões irresponsá~eis, por outro, a razão de a Constituição já não
para o cidadão interessado, e, inclusive, para os órgãos de controle e fiscalização. 11 contemplar este princípio é o de não engessar a função regulatória do orçamento na
Pretende, principalmente, coibir a existência de despesas obscuras ou a inclu- .. i economia. Isto porque diz-se que em períodos de recessão se faz necessário o amplo
, são de verbas, programas, projetos ou benefícios fiscais imprecisos ou inexplicáveis I investimento do Estado na econon~Ji<l:em infraestrutura, em .empregos e demais
que, por falta de clareza ou transparência, possam induzir a erro ou serem mani- I,;', areas
, re I evantes para a s?ciedade. Portanto, dependendo das circunstâncias da COl1-
pulados para atender' a objetivos diversos.po originalmente previsto.s e aprovados. ! juntura econômica, o Estado precisará gastar mais ou menos, e este instrumento de
Neste sentido, o ~ 6º do art. ]65 da Constituição .Federal diz qu~. o projeto de lei . j desenvolvimento econômico não se pode submeter a regras rígidas, sob pena' de se ...~
orç8n~r_nlária será acompanhado de demonstrativo regionalizado- do efeito, sobre -I r's,'aziar esta relevante função regulatória e desenvolvimentista.
as receitas e d~spesas,.de~orrente de isençõés, anistias, ~emissões, ?ubSídios e b~ne- .-.-~. ]os~ Afonso da Silva22 explica que
fícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
O princípio orçamentário do equilíbrio f iscal recamen d a que para to d a d es- <l Constituição não contempla o princípio do equilíbrio orç?mentário, , _
i)elo que até
pesa h<lja uma receita a financiá-la,
mentJrios crescentes ou descontrola
a fim de evitar o surgimento
. .
dos, que possam prejudicar
de déficits orça-
as contas públícas
_.
J
j se pode dii'.cr,hojc, que elc clc.sal)(trcccu.De fato, desde a granrle dCllress50 de 1,929,a
tese do orçamento anualmcnte equilibrado passou n sofre~ vigorosa contestação, até
'/ porque se concluiu que conseguir o equilíbrio anual se afigurava coisa impossível,
presentes e futuras. ;-__:.:_:.
_. e porque aspirar a ter nivelado o orçamento anualmcnte, tanto nos anos bons como
O equilíb;io fiscal representa a verdadeira estabilidade financeira e é um dos .._,-- J nos anos maus, originaria grandes flutuações nos progra/11ns governamentais de
pilares do crescimento sustentado do Estado. Isto porque, antes de ser mera equa- ,_~O~ ~ gastos, scguidas de variações muitas vezes perturbadoras nas aliquotas dos.tríbutos,
ção financeira em que se busca uma igualdade numérica ou um "empate" entre --I agravando as fiutuações da nti\'idade econômica priv<lr1a,com todas as implicações.
receitas c despesas, este princípio deve ser encarado corno um conjunto de parâ- __-_:.j A doutrina moderna concebeu outros princípios, com fundamento na análise dos
I metros que confiram às contas-públicas a necessária e indispensável estabilidade, a _....._,-.-1. cid os econômicos, firmando ri premissa básica de que não é a economia que deve
fim de permitir ao Estado a reali/,ação das suas finalidades. 20 . 1 J equilibrar o orçamento, mas o orçamento quc deve equilibrar a economia.
Ir A sua previsão legal encontra-se no ~ ]Q do art. I!! da Lei de Responsabilidade .. 1
f1
Fiscal, que estabelece a ação planejada e transparente para a prevenção de riscos e í
I a correç3o de desvios capazes de afetar

o cumprimento de metas de resultados
Oequilíbrio das contas públicas, mediante
entre receitas e despesas e a obediência a.
20. Figueiredo, Carlos Mauricio; Nóbrega, Marcos. Responsabilidade Fiscal: Aspeclos Polêmicos. Bclo Horizontc.
.'::'_-.'.],
1
.~:
2J. Constituiçiio Federal de 1967 - Art 66. O montante
não pode.r:i ser superiorao
financeiro
o equilíbrio orçamentário
tolal das receitas estimúla$
a execução orçament~ ria demonstrar
da despesa autorizada
para o mesmo período.
a probabilidade
em cada exercício financeiro
(...) S.3~Se no curso do exercicio
de déficit superior
receita estimada, o Poder Executivo dcverâ propor ao Poder Legislativo as medidas ne(ess~rias
a dez por ccnto do tolal da
para restabelecer
Fórum, 2006, p. 138.
236 I --, I 22. Silva, Jose Afomo doI. Cimo rie Direito Consli/I/cional Posilil'o. 9. ed, 5iío Pallb: Malheirtls, ]994, p. 719.
I 237
•••.-.' ~:.
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'i;:,.,:,
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l
1111 Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO I MARCUS ABR"," ELSEVJER Elaboração e execução do orçamenlo público I Capítulo 10
Esclarece Marcos Juruena Villela 50uto23 que não seria razoável deixar para a de dez dias, e apromda por dois terços da Câmara Legislnt'iva, que a promulgará,
Constituiç50 Federal, como norma que tende a ser permanente,
cristaliz,n o refe- atendidos 05 princípios estabelecidos nesta COl1sti!uiçiio".
rido princípio, razão pela qual couhe à norma infracr;mstitucional, a saber, :l Lei Determina o 3rt. 165 da Constituiç;'io que leis de iniciativa do Poder Execlltil.o
de Responsabilidade Fiscal na Gestão Fiscal - Lei Complementar nQ 101/2000 - 3. estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; UI - os orça-
busca do equilíbrio fiscal. mentos anuais. O primeiro seria um planejamento estratégico de longo prazo. O
Entendemos que a ideia de se manter um equilíbrio fiscal, com o balancea- segundo, um planejamento operacional de curto prazo. E o terceiro, a concreti;:3.-
mento entre as receitas c as despesas públicas, é essencial dentro de um sistema ção dos planejamentos em uma lei de realização.
fin~1J)ceiropautado pela responsabilidade. Não observar esta pretensão seria per- O Plano Plurianual é responsável pelo planejamento estratégico das ações
mitir a volta de governantes irresponsáveis que imprimem dinheiro quando pre- estatais no longo prazo, influenciando a elaboração da lei de diretrizes orçamen-
cisam, gastando de forma ilimitada e desordenadamente, sem se preocupar com o tárias (plJnejamento operacional) c da lei orçament:íria anual (execução). Por isso,
interesse público. Este tipo de conduta gera inflação e outros efeitos maléficos na
4- trata-se de uma lei de quatro anos de duração, iniciando a sua vigência no segundo
economia interna e prejudica
na economia mundial.
a inserção, a participação e o relacionamento do país
i-
1-
. ano do mandato
seguinte
presidencial
(~2!l,art. 35, ADCT).
e encerrando
Mas ressalve-se
no fim do primeiro ano do mandato
que, por ser uma lei de progral1l;lç50
de governo, o plano plurianual dependerá, essencialmente, das leis orçamentári<ls
10.2. As leis orçamentárias ~..

';
'
anuai~, as qu,üs deverão concretizar as políticas nela previstas.
i
Diz o ~ lU do art. 165 da Constituiç50 que a lei que instituir o plano pluria- 1
A C;onst)tuição Federt11"e 1938 instituiu DO sistema orçamentário br:1Silciro uma i nual estabelecerá \.:e forma rcgionaJiz.ad<1, 3S diretrizes, os objetivos e as metas (1<1
I
est~tltura de I~is orçâmentárias

de forma integrada e harmônica,
que devem ser elaboradas,
permitindo o planejamento
aprovadas e executadas
e a realiz<lção das
Administraç50
tes e para as relativas
Pública federal para as despesas
<'lOS programas de duração
de Glpital e outras deJas decorren-
continuada. A citada norma se j
atividades financeiras do Estado no curto, médio e longo prazos, p3.ra todos 0$ refere, em primeiro lug2r, às despesas de capital, que incluem os inVestimentos, ;'lS !
Poderes. nos três níveis da federação. inversões financeiras e as transferências de capitaJ.24 Logo depois, ajude 30$ pro.
Em face da simetria das normas constitucionais, as disposições orçamentárias gramas de dur3çáo continuada, entendidos como aqueles cujo prazo de duraç30
estabelecidas no texto constitucional aplicam-se, também, aos orçamentos estadu- ultrapasse um exercício fimmceiro.
ais, municipais e do Distrito Federal. Neste sentido, diz o art. 25 da Constituição
~.'~'"" Como se vê, trata-se de uma lei formal, cujo objeto é, essencialmente, a pro-
~~.
Federal que "05 Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adota-
I gramação global de longo prazo para uma integração' nacional; voltada ao desen- .
rem, observados os princípios desta Constituição".
29 que
No mesmo sentido, afirma o 3rt.
f volvimento
estabelece
nacional
a articulação
e regional. Em se tratando
da sua ação em uni mesmo
da União, a Constituíçào
complexo geoeconômico
Federal
e
o Município
mínimo
Constituição
reger-5e-á por lei orgânica, l'otada em dois turnos,
de dez ditH, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal,
que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos
do respectivo Estado e os seguintes preceitos ...
nesta
com o interstício
COIJ5tituição, na rI 24. Os investimentos
especiais de trabalho,
do capit::Jl de empresas
I - <1ql1isiç.io de imóveis,
são 3S dotações
à aquisiçiio de imóveis considerados
aquisição
para o planejamento
necessários
de instnJações,
que não sejam de caráter
equipamentos
comercial
ou de bcns de capi1al já em utiliz;}ção;
e a execução
à realizaç;io destas últim:ls, bem
de obras, inclusive
e n13i{'fia! pcrmanente
ou financeiro.
(Orno
c conslituição
As inversões financeiras
as destin:ldas
para os programas
JJ - 3quisiçâo de titulos represcntatÍ\'os

ou aumento
mglobam:
do
E, finalmente, o art. 32 prevê que "o Distrito Federal, vedada sua divisão em carit:l] de empresas 01\ entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a oper~.ção não importe ;Jumento
do c"pilal; IH - constituição ou ","umento do c,~pital dc entidades ou c,npresas que vj~em a objetivos comerciais
Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com inter5tícío 171íllimo ou financeiros, inclusive operaçõcs ba ndiri;;s ou dc seguros. As transferências de capital são as dot"ç.ões p2 ra
investimentos ou in,'crsáes fill;>nccir;:lS que outr3s pessOas de direito pllblico ou priv;:lcio dev;]!ll re:'.!iZ:lr,
ind"pel1do.:ntc!l1cntc de contraprcstaç5i'l direta em bens ou serviços, ronstituindo eSS;lStransfcrên,i~s 21!xilios
23. Souto, Marcos Juruena Villcla_ Direito Admini.~trativa da Economia. 3. ed" Rio de Janeiro: LUJl;en Juris, ou cll;o:~ihui.;'),_", segundo deri.,-.::m diretamente da Lei de Orçamer.to ou de lei c5J.lc<:ialmente rllltc'rior, bem
2003, p. 436-327. como ns dt, [~çtJCSp~ ,2. :lmOrl izaç:i:o da dívid;] pública (nrt. 12, Lei nO 4.320/[964).
238 I I 239
Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASilEIRO I MARCUS ABRAHAM
ELSEVIER
•
social, visando o desenvolvimento e a redução das desigu?Jdade:; regionais (art. 43,
Segundo Ric2rdo Lobo Torres, a lei de diretrizes orçamentárias "é, em suma,
CF/38). E os planos e programas nacionais, regionais e setoriais serão elabomdos
um plano prévio, fundado em considerações econômicas e sociais, para a ulterior
em consonância com o plano plurianual (~ 4º, art. 165, CF/S8).
elaboração da proposta orçamentária no Executivo, do Legislativo, do Judiciário e
Esta característica do plano plurianual de ser uma programação de longo do 1vlil1istério Público".26
prazo impõe a regra constitucional de que nenhum investimento cuja execução
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n9.10]/2000) acrescentou outras funções
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no
à lei de diretrizes orçamentárias. O seu art. 4º estabeleceu que a referida lei irá
plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão; sob pena de crime de respon-
dispor, também, sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma
I•
i
sabilidade (~ ]', arl. 167, CF/88).
A Lei de Diretrizes
conteúdo voltado ao planejamento
Orçamentárias, também de natureza
operacional do governo. Assim, enquanto
formal, tem o seu
a lei do
de limitação
ção dos resultados
de empenho; c) normas
dos programas
demais condições e exigências para transferências
relativas
financiados
ao controle
com recursos
de recursos
de custos e à avalia-
dos orçamentos;
a entidades públicas
d)
plano plurianual refere-se ao planejamento estratégico de longo prazo, a lei de diretri- e privadas.
zes orçamentárias apresenta o planejamento operaciona! de curto prazo, para o perí-
Ademais, a Lei de ResponsabHidade Fiscal determinou, no seu art. 4º, a elabo-
odo de um ano, influenciando diretamente a elaboração da lei orçamentária anuaI.25
ração de dois anexos que deverão acompanhar a lei de diretrizes orçamentárias: o
ff Esta lei norteia e conduz a elaboração da lei orçamentária anual, devendo o seu
Anexo de ~etas Fiscais e o ,Anexo de RiscQ$ Fiscais.
projeto ser encaminhado ao Poder Legislativo até' o dia 15 de abril, para viger no
exerCÍcio financeiro seguinte. No Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores cor-
rentes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário
Estabelece o ~ 21' do art. ]65 .~a Const.ituição q.ue
e montante da dívida pú~Jica, para o exercício a que se r!'.'ferirem e para os dois
a lei d~ diretrizes orçamen{á,.~as c~mpreel1derá ~s metas e prioridades da administra- seguintes ($I ]º). Este anexo conterá, também: I - avaliação do cumprimento das
çiio pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse- metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instruído
qllente, orientara a elaboração da lei brçamentária anual, disporá sobre as alterações com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos,
1111legislação tributária c estabelecerá a política de aplicação dns agências fine/l1cciras comparando-as com as fixadas nos três exerCÍcios anteriores, e evidenciando a con-
oficiais de fomento. .
sistência delas com as premissas e os objetivos da política 'econômica nacional; lJI-
evolução do patrimônio líqui.do, também' nos últimos três exercícios, destacando a
Do referido dispositivo, destacamos as suas seguinles funções: a) estabelecer
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; IV _ avaliação
as metas e prioridades da administração para o ano seguinte, conforme constar
da situação financeira e atuarial: a) 90S regimes geral de previdência social e pró-
do plano plurianual, de maneira a indicar a política fiscal que integrará o orçk
prio dos servidores públicos e do Fun'do de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais
mento anual; b) dispor sobre as despesas ele capital para o exercício financeiro
fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; V ~ demonstrativo da
subsequente; c) orientar a elaboração da lei or~amentária anual; d) tratar das alte-
estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das
rações na legislação tributária, uma vez que a sua variação afetará diretamente a
despesas obrigatórias de caráter continuado (~ 2º).
arrecadação de receitas públicas; e) est8beleccr a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento. Já o Anexo de Riscos Fiscais será o documento onde serão avaliados os passi-
vos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando
as providências a serem tomadas, caso se concretizem (~ 3D).
25. STF; "A Lei d~ Diretrizes Orçamentári<ls possui destinação constitucional especifica e veicula conteúdo A Lei Orçamentária Anual destina-se a possibilitar a execução dos planeja-
material próprio, que, definido pejo art. J65. ~ 2 da Carta Federnl, compreende
Q
, as metas e prioridades da
Adnlinislr<lç;IO Pública, inclusive as despesas de capital pnra o exercido financciro suosegucnte. Mais do que
mentos constantes na lei do plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias, e
isso, esse ato estatal tt::m por objt::tivo orientar a elaboração di! lei orçammt6.ria anu,ll c dispor sobre as alteraçiíes engloba: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
na legislação tributária, além de estabelecer a política de aplicação das agêncins fina nceiras oficia is de fomento,"
(ADI 612-QO, ReI. Min. Celso de Mello, julgamento ('11) 03/0G!l993, Plenário, J)f dr 1l6/05/l994)
26. Torres, Ricardo Lobo. Curso de Direito Finn.rtcciro f' Tributário. 13. ed" Rio de J.;lJlfiro: Renovar, 2006, p. 174.
240
I 241
..,.
!Ih Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO I MARCUS ABR'"'' ELSEVIER
I
Elaboração. e execução do orçamento púb'Uco I Capítulo 10
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas ao princípio da simetria das normas constitucionais, suas previsões del"crão ser
e mantidas pelo Poder Público;
em que a Uniáo, direta 0\1
n-
indiretamente,
o orçamento de im'estimellto das empresas
detenho a maioria do capital social com
seguidas nas esferas estadual, municipal e distrital. I
i
Portanto, onde encontramos referência 80 Presidente da República ou ao
direito a voto; TIl - o orçamento da seguridade social, abrangendo todClS as enti- Chefe do Poder Executivo, develllos estender (l regra aos Governadores e Prefeitos.
dades e órgãos a elayinculados, da Jdministração direta ou indireta, bem como os Do mesmo modo, onde estiver previsto Congresso Nacional, Senado Feder,11
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (~5!l,art. 165, CF/88). ou Câmara, dos Deputados, teremos, por extensão, as Assembleia's Legisbtivas,
Tr3ta~se de uma lei <!nua1, cujo projeto deve ser encaminh<ldo ao Poder Câmaras Municipais e Câmara Legislativa.
Legislativo até 31 de agosto de cada para viger no exercício financeiro seguinte.
j;
al10, Pois bem, o art. 165 da Constituição prevê que as leis orçamentárias serâo eb-
É o documento básico e fundamental para a rea]izaç~o da atividade financeira Goradas por iniciativa do Poder Executivo.
do Estado. Nela, temos a previsão de todas as receitas públicas e a fixaç50 de todas;]s j
•I.:........
Este Poder tem o dever - iniciativa vinculada - de elflborar os projetos das leis
despesaspúbJicas, para os três Poderes, seus órgilos, fundos e entidades da adminis- orçamentárias, recebendo previamente as propostas dos demais Poderes e órgãos
tração direta e indireta, inclusive as fundações públicas, inclusive todas as despesas para compatibilização e unificação, tudo conforme estipulado conjuntamente n<1 '/
relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão. lei de diretrizes orçamentárias.
-"
Portanto, tudo referente a receitas e despesas constztrél da Jei orç.1Incnt:1ria anual. Por sua vez, () 3rt. 84 da Con-stituíção.cstapelcee qi..!e,'no Gaso da 1Jniào" Cql!'l.-
Estabelece o ~ 6U do art. ]65 da Constituiç50 que o projeto de lei orçamentá- pctid privativamente ao PresidcntC:' d~l República envi<lI ao Congresso N,lCiol)(1]
ria s~;.,l acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas I. o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as proFost<1S de
e dçspesas, decor '. lte de isenções, anisli(ls, remissões, subsídiOS c beneficios de orçament/) (.. ,..jso XXIII).
natureza financeira, tribut:lria e creditíci(l_ Isto porque sempre que houver ullla De fato, o processo de eJaborJção do orçamento público em nível federal se
renúncia fiscal, ela deverá ser compensada com aumento de receita ou redução de inicia efetivamente na Secretaria de Orçamento Federal,~7 que, após divulgar as
despes;]s. regras gemis do orçamento, coordenará o sistema orçamentário da União, em COJl-
Por sua vez, o art. 9" da Lei de Hesponsabilidade Fiscal prevê que o projeto junto com os demais órgãos dos três Poderes. O projeto de lei orçament<Írl,l será
de ler,~rçament~ria <l11ual,elaborado de forma compatível com o plano plurianual eJaboJ";]do em conformidade com a lei de diretrizes orçamentárias, compreendendo
e cori-i a lei de diretrizes OI:çamentárias, deverá conter em anexo, demonstrativo a fixação dos objetivos para o período considerado, bem como com o cálculo dos
da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas recursos humanos, materiais e financeiros necess'ários à sua execução.2S
constantes do An'exb -de Metas Fiscais, bem comõ demonstrativo dos efeitos de Juntamente COI11 o projeto, o Presidente da República deverá encaminhar
renúncia fiscais, e as medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento mensagem contendo exposição circunstanciada da situação econômico-financeir<l,
de despesas obrigatórias de caráter continuado, incluindo previsão de reserva de
contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita
27. À Secretaria de Orçamento Federal compete; I ~ coordenar, consolidar e supervisionar a e1abor;lção da
corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, para cus- lei de diretrizes orçamentárias e da proposta orçamentária da Uniáo, compreendendo os orçamentos fiscal c
tear pag~mentos imprevistos. da ~eguridade social; 11 - estabelecer a~ normas necessárias à e1aborõlção e à implcJilflltõlÇão dos OrÇ;lmentos
federais sob sua responsabilidade; lU - proceder, sem prejuízo da competência atribuída a outros órgãos, ao
acompanhamento da execução orçi1men!ária; lV ~ ITi11izar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento
10.3. Processo leqislativo d.as leis orçamentárias e ao aperfeiçoamento do processo orçamentário

órgãos setoriais de orçamento;
federal; V - orientar,
VI - exercer a supervisiio
coordenar c supervisionar
da Ca rreira de A nalista de Planejamento
tecnicamente
e Orçamento,
os
Ir
em articul~ção com a Secretaria de PIJnejamento c J 1,ves!imentos Estratégicos, obsen-;H1as as diretrius emanadas
Assim como a Constituição Federal de 1988 apresenta as espécies de leis orça-
do Comitê de Gcst,io das Carreiras do Ministério do Pbnejamento;Orç<lmenlo e Gestão; VII - est.lbelecer a~
mentárias, suas funções e característi.G1S, ela também indica o rito que deverá ser classificações orçament~ rias da receita e da despesa; e VIII - acompan har e avalia r o comportamento da despesa
seguido para a sua elaboração, votação e apr0\'aç~0. Por razões óbvias, a Carta pública e de suas fontes de financiamento, bem como de~eJl\'olver e participar de e.<ludos econômico.fiscais,
voltados ao õ1perfeiÇ"(J(>!11ento
do processo de alo(;"\ç3:o de recUI'ms.
M,agna discorre sobre as leis orçament~rias "penas no âmbito feder;"!!. Mas devido 28. Va~conLe!l(,s, Alexandrc. Orçnmcnto Púúlico. 2. eG., Rio 9(' l ••.n.ciro: Edilora' Ferreil':!, 2009, p. 44.
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242
I 243
j:
nll Curso de DIREITO fiNANCEIRO BRASilEIRO I MARCUS ABRAHAM ELSEVlER
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ELSEVIER
••••
•
documentada com a dem'Ji1stração da dívida fundada e f1uti.E!nte, saldos de cré- Executivo ao Legislativo, e deYerá terminar, preferencialmente, Jogo antes do início
ditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis, bem do exercício financeiro em que vigerão as leis orçamentárias devidamente aprova-
como uma exposição e justificação da política econômica e financeira do GOi'crno das, quando entâo serâo executadas.
e, finalmente, uma justificação das receitas e despesas (art. 22 da Lei nQ 4.320/1964). A apreciação dos projetos ficará a cargo da Comissão Mista permanente de
Esta iniciativa para elaborar os projetos das leis orçamentárias não é igual às Senadores e Deputados, a que ajude o ~ P do art. 166 da Constituição Federal.
demais que conferem a iniciativa para se propor um projeto de lei, pois não se trata A Resolução n2 01/2006 do Congresso Nacional dispõe sobre a referida comis-
de uma faculdade conferida ao seu titular, mas sim de um dever. Por isso, dizemos são, que foi denominada de Comissão j\-'lista de Planos, Orçament0s- Públicos
que o Poder Executivo possui uma iniciativa vinculada de propor os projetos de leis e Fiscalização - eMO, composta de 40 (quarenta) membros titulares, sendo 30
orçamentárias, devendo encaminhá-las ao Poder Legislativo no prazo legal. (trinta) Deputados Federais e 10 (dez) Senadores, com igual número de suplen-
Enquanto não for promulgada a lei complementar para estabelecer, dentre tes. A Comissão Mista possui quatro comitês permanentes, assim distribuídos: I
outras normas gerais orçamentárias, os prazos para sua elaboração e encaminha- - Comitê de Avaliação, Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária; 11 _
mento ao Poder Legislatj~'o, conforme prevê o ~ 9ll do art, 165 Constituição Federal Comitê de Avaliação da Receita; III - Comitê de Avaliação das Informações sobre
de 1988, aplica-se o disposto no art. 35 do ADCT, que define que: I - o projeto Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades GI:aves; IV - Comitê de Exame
,
do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro .f
da Admissibilidade de Emendas. A Comissão Mista tem por competência emitir
do mandato presidencial subsequente, 'será encaminhado até quatro meses antes' f parecer e deliberar sobre: I - projetos de lei relativos ao plano plurianual, dire-. - :
do encerramento do primeiro exercício fi~'anceiro e devolvido para' sanção até o trizes orçamentárias, orçamento anual e créditos adicionais, 2ssim como sobre as
I;
encerramento da sessão legislativa; II - t) projeto de lei de diretrizes orçamentá- contas dos Chefes do Poder E'f: l1.livo, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes
rias será encaminhado até oito meses e rneio antes do encerramento do exerCÍcio Legislativo e Judiciário e do Cheíe do Ministério Público, bem como do Tribunal de
financeiro e devolvido para sanção-até o encerramento do primeiro período-da Contas; II - planos e programas nacionais, regionais e setoriais; III - documentos
sessão legislativa; III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado
até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para -! 'pertinentes ao acompanhamento
cei~a e da gestão fiscal.
e fiscalização da execuçâo orçamentária e finan-
sanç;1o ate o encerramento .~a sessão legislativa. j,

Durante a análise'e apreciação dos projetos, será possível aos congressistas ofe-
E casu não receba a proposta orçamentária no prazo fixado, o Poder Legislativo j recerem emendas aos projetos de leis orçamentárias, que serão apresentadas ná
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente (art. 32, Lei nll 4,320/1964). ~
; Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental,
Após encaminhar os projetos de leis orçamentárias, é permitido ao Presidente ,
j
pejo Plenário das duas Casas do Cqngresso Nacional. As emendas ao projeto'de'l~i
----i-
da República enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação do orçan:ento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser apro-
nos projetos enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja 1f vadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
alteração é proposta (~ 5', art. 166, CF/88), I orçamentárias; II ~ indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os prove-
j
Regularmente elaborados pelo Executivo, os projetos de lei relativos ao plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicio- 1 nientes de anulação
pessoal e seus encargos;
de despesa, excluídas as que incidam
b) serviço da dívida; c) transferências
sobre: a) dotações
tributárias constitu-
para
nais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regi- j cionais para Estados, Municípios e Distrito Pederal; ou III - sejam relacionadas: a)
mento comum (art. 166, CF/88), .
A partir deste momento, a competência para dar seguimento à oiação das leis J
]
com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos
de lei, (~ 2' e ~ 3' do art. 166, CF/88)."
do texto do projeto
orçamentárias passa a ser do Poder Legislativo. É a concretizaç:i'ío da participação ,i

popular no orçamento, através dos seus representantes
O processo de análise e votação dos projetos
longo do prazo p~evisto em lei, que se inicia após o encaminhamento
eleitos.
orçament6rios será realizado
pelo Poder
ao ,
:J
j
29. STF: "O poder de emendar
qualifica-se como prerrog<ltiva
prerrogativa institucional,
projetos de lei - que se reveste de natureza
de ordem político-jurídica inerente
eminentemente
ao exerdcio da atividade
precisamente por não tr~duzir coroJ<hio do poder de iniciar o proces~o de formação
das leis (RTf 361382, 3.'>5 - RT/ 37/l13 - ROA J02i261), pode ser Jegilim<lmente aercida pelos meõnbros do
constitucional
legislativa.
-
Essa
244 I .,
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Ilh Curso de DIREITO fiNANCEIRO BRASilEIRO I M,RCUS ABRA"'"
ELSEVJER (laboração e execução do orçamento público I Capítulo 10
Encerradas as an:ílises, emitido o parecer pela Comissão Mista, os projetos de

paga~ os salários dos servidores públicos, os fornecedores e prestadores de servi-
leis orçamentárias serão votndos pelo Plenário do Congresso Nacion<':J.
ços, as obras etc., constllndo para cada uma d;:ls despesas públicas O valor progra~
Aprovado e decretado pejo Poder Legislativo, o projeto será encaminhado
mado para a sua reaIi7.ação.
ao Presidente da República para a respectiva sanção presidencial, promulg;Jçilo e
Entretanto, durante a ex('cuçiio do orçamento, podem Ocorrer situações em i
publicação no Diário Oficiol. I
que os valores previslos originariamente, constántes na lei orçamentál ia, não sejam !
.t possível, entretanto, que o Presidente da República vete _ tOlal ou parcial-
suficientes para a realização dos gastos, c como a atividade financeira se 'submete I
mente - a proposta orçamentária. Neste caso, será devolvido ao Congresso Nacional I
ao princípio da legalidade orçamentária, que jmpcde a realização de uma despesa
no prazo de 15 dií'ls, com a comunicação dílS razões do veIO, para ser analisado e I
II
pública sem a sua prévia autorização, serão neces~;jrios os créditos adicionais.
vot<ldo no legislativo no prazo de 3D dias. Se o veto for rejcilndo. ser:í devolvido ao
Os créditos adicionais são os valores concedidos para suprir a faha de recur-
Presidente da República para promulgação final. Se o veto for mantido, O projeto
sos orçamentários. Segundo o art. 40 da Lei n!J4.320/1964, os créditos adicionais
será promulgado pelo Executivo sem a parte que (OIvetada.
são as autorizações de despesa não comput:tdíls ou insuficienteme.llIc dotadas na
Se o e.xercício financeiro se iniciar sem que lenha sido <lprovtldo o proJeto de
Lei de Orçamento. Registre-se que O <lIa que abrir crédito adicional deverfl indicar
Jei orç<lmentária, entende-se que a lei orçamentária do ano anterior servid de bJse
a importância, sua c$pécie e a c1tls$ificaçfto da despesa, até onde for possíveJ (art.
provisóna para a realização de despesas, na propúrção de lIJ2 avo') (riuodécimos),
46, Lei nl.! 4.320/]964), e, em regra, ter;\ vigênciôl ~dstrita ::la exercício fina nceiro em
até a SIl;l rcgul<lr <lprovtlção.
que íoram abertos.
Esta regra decorre da interpret;'lç~o du <lrt. 32 da Lei n!!4.320/1964. Como s::Jbe- !
Estes créd.itos ndicionais c!assific:l1n.sc em: 1 - suplemen'o. "es, nestinados i1
mo,~ vige no DireilQ Financeiro,bras.iJeiro o prindpio da Jegalid<lc~ •.:!'f,amcntária,
reforço de dotação orçamentária; Jl- especiais, destinados â oespesas p:na as quais
seg~ndo o qual não podf'rá haver nenhuma despesa sem a devida e regul<lr previsão
legal que a autorize. Ncste scntido, o inciso I do art. 167 da Consliluição Federal
não haja dotação orç.amenl:lria
pesas urgentes e imprevistas,
específica; OI - extraordinários, destinados
em caso de guerra, comoção intestina ou c(l.lnmid;'\de
a des~ .I
1988 proíbe o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçnmentaria
anu'~l. Igualmente, segundo o ar:' 69 da Lei nll 4.320/l964, lodns as despes<ls devem
pública (arl.11. Lei n' 4.320/1964).
A própria lei orçamentária anual poderá aulori7 ..•
1r a abertura de créditos suple- 1
I
cOlistar da lei orçamentária.
mentares, o que normalmente é feito a partir de um percentual d" dotação original,
e, uma vez concedido, acabará por se incorpor;'lr <10 orçamento.
10.4. Créditos orçamentários Tanto os créditos suplementares como os especinis ~;io sempre autorizados
por lei e abertos por decreto executivo (arl. 42, Lei nll 4.320/1964), devendo haver
I
Os créditos orçamentários são os vaJores previstos na lei orçamentária para a rea-
indicação dos recursos correspondentes, a fim de que esta medida excepcional
lização das despesas públic.as. São as dotações de gastos.
não se tor~]e reCOrrente. Estes .recursos correspondentes podem se originar: 1 _ do
Uma vez aprovada a lei orçamentária anual, o administrador público irá iden-
superávit fi~ancejro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; 1]- de
tificar nos crédilos orçamentários o montante financeiro destinado para cada uma
recursos provenientes de excesso de arrecadação; 111- da <lnulaç5o parcial ou total
das unidades gestoras da Administração Pública, para que estas possam realizar as . I
suas atividades regu.larmente. Assim, é através dos créditos orçameniários que se
de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais,
produto de operações de credito autoriz.adas,
autorizados
em (orma que Juridicamente
em Lei; lV _ do
possibi-
I
L~gisJali\'o, ainda que se r.uide de prollOsições conslilUcion:llmcnte
(ADJ 86SlMA, ReI. Min. Ccho dI" Ml."llo), desde que - mpeilnJas
:ujeil,l.S ã cláusula de ,eser\";1 de inicialh';l
as limitações eSlabdeddJs na Consliluiç:io
lite ao poder executivo realizá-las.
Entende~se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo finan~
I
ceiro e Opassivo financeiro, conjugando-se, :Iinda, os s<lldos dos crédit<?s adicionais
da República - as emendas "a":lm('ntar~s (a) não.imporlem em lIumellloda despesa pr('vi.~t.1 nl) projeto de lei.
(b) guudem afinld:lde lógk3 (rd'lçiio de pertinfncia) com a propo~içào onginal e (c) tratanJ~-sc de projctos transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas . .lá o excesso de arrecadação
orçamentários (CF, 3rt, 165,1,11 e 111), obsef\'crn as rcSltiÇÓI'S {jxada~ no ar:. 166, ~~ 3~ e 4~tia C:lrl:l. Política," é O snldo positivo das diferenç.as acumuladas mês a mês entre a arrecfldação pre-
(ADJ J.OSO,Me, ReI. Min. Cd~o Ile Mello, julgamento em 21109/1994, Plen:irio, Dl de 23/0'l170!j4)
viSi;] e a realizada, considerando-sC", ainda, a l'endl~ncia do exercício. A anulação de
-246
247
IIIr Curso de DIREITO fiNANCEIRO BRASILEIRO I MAR,"S ARRAHAM ELSEVIER ~I
ELSEVIER Elaboração e execução do orçamento público I Capítulo 10
•
dotação, total ou parcial, implica o cancelamento de despesa preYiamente autori- . Cidadania ativa é a designação dada para a efetjva e direta participação do
zada. E as operações de créditos referem-se às assunções de dívidas públicas, como CIdadão na vida social e política em determ inada sociedade. Existem diversos meca-
no caso da emissão de títulos. nismos para a participação popular reconhecidos no Estado de Direito. A principal
Os créditos especiais e os extraordinários terão vigência DO exercício finan- é 3 escolha dcs s~us representantes no Poder Executivo e no Poder Legislatiyo por
ceiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos meio do \"oto em eleições diretas. Além dessa forma, temos os processos referentes
últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus ao referendo e ao plebiscito na seara legislativa, as denúncias, audiências e repre-
saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (~2º, sentações na esfera administrativa, e a ação popular e demais medidas processuais
ar!. 167, CF/88).
no campo judiciaL E na área financeira, encontr2.-se o orçamentoparticipativo.3J
É possível a utilização de l'v1edida Provisória para proceder à abertura de cré- Nesta linha, temos no orçamento participatiYo a forma de participaçãu
dito extraordinário, o que somente será admitido para atender a despesas impreyi- popular na elaboração do orçamento público. Seria uma espécie de terceiro cen-
sívels e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade tro decisório de questões orç~mentárjas, que funcionaria' paralelamente ao Poder
pública (S 2', art. 167, CF/88).30 Execútivo e ao Legislativo ..
.1'. concretização da partiCipação popular na elabor~ção do orçamento público
10.5. Orçamento participativo ocorre através da realização de assembleias locais (municipais, regionais ou de
bairros), onde qualquer integrante da cofetividade pode participar dos debates,
Sabemos que a elaboração do orç.amentó é de iniciativa do chefe doPoder Executivo. elegendo-se representante~ ou ,delegados paT<t transmitirem e nego~iarem com o
Sendo ele um representante da coletividade, 'eleit? deIT'ocraticamente peJô voto governo as deJiber~ções assembJeares. Haveria ..3~,Sl.11,uma maior capiJarização na
popular, é de se indagar qual é-o real nível de participaçâo. elo cidadão na criação do identificação das necessidades locais, especialmente nos gr<'lndes centros urbanos,
orçamento público: Estaria a coletividade alijada das escolhas e deliberações orça- o.nde é con~um a Ad!TIi!1istração Pública se distanciar do cidadão.
mentárias pela sistemática da representação, ou haveria algum mecanismo formal Os principais temas de interesse local que são abordados .no orçamento par-
para influenciar di.reta ou indiretamente as deci~ões de onde e como se aplicar os ticipativo. são: saneamento básico, habitação, pavimentação, educação, assistência
recursos públicos? social, sa(](:ie, circulação e transporte, esportes e lazer, ilumina,çào pública, turismo,
j cultur<'l, S<lneamento ambiental e inH1J1cia'e juventude. . ".,!
.1
30. STF: "Limites CQnslitucionais à atividade l<"gislativa excepcional do Poder Executivo na eaição de mcdidJs Podemos dizer que "através do orçamento participativ~ criam-se centros de
provisórias para :lbcrtura de credIto extraordinário. JntcrpretJção do art. J67, ~ 3~ c/c o ar!. 62, ~ I", inciso
l, alínea d, da Constilllição. Além dos requisitos de relevância e urgrnciól (ólrt. 62), a Constituição exige que decisões descentralizados e independentes, para que, através-de conselhos popu-
u abcrturJ do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprrvisivcis e urgentes. Ao lares especialmente criados, haj~ uma efetiva representação da opinião pública
contr<Írio do que ocorre em relação aos requisitos de relevãncia e urgência (.Ht. 61), quc se submetem ól uma
local, oferecendo ao cidadão um canal específico para manifestar suas necessida-
a mpla margem de discricionaricdade por part,: do Prcsidrnte da Repúb!ic~, os requisitos de impn'visibi!idade
e urgencia (ar1. 167, ~ 3Q) recebem densificaçjo normatiVa da Constituição. Os cOMeudos semi\nticos das des, gerando, ao fim, uma maior consciência de cidadania ao povo. Nas palavras
expressões 'guerra', 'comoçáo interna' e 'cóllamidade publica' constituem vetores para a interpretaçáo/aplicação de Regis Fernandes de Oliveira, o orçamento participativo "dá nascimento a dois
do art. 167, ~ 3" c/c o lHl. 62, ~ 1", inciso J, alinea d, da Constituição. 'Guerra', 'comoção interna' e 'culamidade
públ ica' são conceilos que representam realirbdes ou ~itllaçõcs ÍiÍticrls de extrema gravidade e de consequêncius
focos de poder democrático: um, pelo voto; outro, pelas instituições diretas de
imprcvisíveis pa ra a ordem pública e a paz social, (' que dessa forma requerem, com a àe\-icla urgência, a adoção participação".32
de medidas singulares e extraordinárias. A leitura alenta e a análise interpretativa do texto c da exposição de
Entretanto, o fundamento legal para o orçamento participativo é questionável.
motivos da M P n~ 40512007 demonstram q\lt" os creei itns abertos são destinados a prol.cr despeslls correntes,
que não estão qualificadas pela imprcvisibi!jdade ou peIa li rgellda. A edição da 111P nO405/2007 con figurou um Isso porque, não obstante a Constituição Federal contenha um dispositivo prevendo
patente des\'jrt uarncnto dos parâmetros constituciolla is que permitem a edição de medIdas provisórias para 11
abertura de crédilos extraordinr,rios. Medida cautelar deferida. Suspensão da vigência da Lei nO J J .658/200S,
desde a sua publicação, ocorrida em 22 dc ;lbril de 20as" (ADl4.U48-MC, ReJ. Min, GiJmar Melllles,julgamento 31. Torres, Ricardo Lobo. Tmtado de Direito Con.'litucional Financeiro e Tributário, v. v: o orçamento na
em 1410512003, Plenário, DJE de 22/0817.008). No mesmo sentido: ADI 4.049-/\'IC, ReI )Vlin. Cujos Britto, Constituição. 2. eel., Rio de Jal1,;iro; Renovar, 7.000, p, lO!.
julgamento ti)] OS/] J /1008, PJenârio, DJE de 03/05/2009. .~2. OJiveir;l, Regis Ferna neles de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: H.cl'l.<ta dos Tribuna is, 2006, p. 359.
248 I I 249
"'1..
' '.'.":
Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASILE!RO I MARCUS ASRAHAM ELSEVIER " .~: c: . Elaboração e execução do orçamento público I Capítulo 10
a iniciativa popular pClra a elaboração de leis em geral. (art. 61), o art. 165 fixa que, f.
r. Já em nível estadual, citarnos o caso da Lei nº 1l.l79/1998 do Estado do Rio
em relação às leis orç,amentárias,
A norma mais próxima
29 da Carta, que contém dispositi,.os
a iniciaüva
à idci;} de orçamento
que estabelecem
será do chefe ào Poder Executivo.
p::lrticipativo
a possibilidade
encontra-se no art.
de participa_
r Grande do Sul, que disp6c sobre a consulta direta à população
ção de parcela do Orçamento do Estado do Rio Grande do Sul voltada a investi-
mentos de illiercsse regional. Todavia, contra esta lei há uma Ação Declaratória
quanto à destina-
de
ç::'.o popular llas questões jocais. Assim é que o inciso XiI pre,"ê a "cooperação das Ii1constituciomdidade tr<lmitando no STF (ADln n-º-2.037). Questiona-se a inclu-
Jssociaç6es represent8ti\'a~ no planejamento municipal" e o inciso XIlI permite são de uma fase obrigatória de consulta popubr - com efeito vinculante do seu
a "inici;1tiva popular de projetos de lei de interesse específico 00 j\funicíplo, da resultado ao Poder Executivo - no processo de elaboração da lei orç,'.lnentária, Tal
cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do et<lpa, segundo os termos da ADl, não encontraria respaJdo em qualquer norma
j
'r:
eleitorado". geral orçamentária, e, portanto, est<lrÍJ. a usurpar competência privativa de Lei_
Porém, nestas normas constitucionais não há qualquer mençil.o à vinculação Complementar e a violar o <1ft. ]65, ~ 9!l, I, da Constituiçiio Federap4
da atividade de elaboração do orçamento pelo Poder Executivo às propostas popu-
lares. Resta-nos, assim, considerá-las como sugest6es legitimadas pelo interesse
10.6. Orçamento Autorizativo ou Impositivo
público local, sem implicnf obrigaç.:1o do Poder Executivo na incorporação dos seus ....;
].'~ ....
tel mos ao projeto de lei orçamentária. Tema que merece J nossa reflexão é o da ir;;perntividadc da orçamclllo público.
A implementação do orç<1mento particip;l1ivo nprescnta vantagens e desvanta- No Brasi:, c!assic<lmentc se considero que o orçamento possui'n<ltureza mera-
gens que merecem ser ponderadas. Como vanragen:>, pode-se dizer que: a) haveria
L'
-,to mente Qu/orizativa, cuja funçflo é permitir a realiz3ç~0 das despesas públic,ls, sem,
j
UH) fortalecimento da cidadania e da dem"c .1 -i<l deliberativa; b) permitiria esco- '~.' '.'
contudo, obrigar a Administração -:.~"I ca a cumprir as $UílS previsões. Assim, o
lhas ~oJ11unitá.rias conforme suas maiores necessidades; c) traria ao cidadi:1o maior ( orçamento apenas autorizaria a atividade financeira, nao impondo ou' vinculando
tr;msparência do custo/beneficio do orçamento. Já como desvantagens, identifi-
f. a atuaç50 do Estado aos seus termos, que mantém a sua autonomia política em
c3m-se:' a) o enfrJquecimcnlo
pensabllidade;
resses individuais específicos;
das propost;)S, o que nem sempre
da representação
b) uma possível manipulação
c) a exigência
se vislumbra
política
do conteúdo
de conhecimento
nas manifestaç6es
ao demonstrar
co orçamento
técnico para Rnálise
popul:Jres;
a sua dis"
por inte-
d) a
r
!c
rnatéria fin:mceira.
Poder Executivo de flexibilidade
Justifica-se
Neste sentido, afirm:l. Eduardo

zaI ivo, do que decorre a conclusão
tal carac~crística
na execuçJo orç2mr:nt~ria.
Mendonça
pela necessidade
que "o orçamento

de que as previsões de gasto não são obrig:üórias
de se dotar
no Brasil é autori-
o
inexistência de visão globc:d da peça do orçamento, já que o foco será sempre 10calY apenas por terem sido nele previstas". E mais adiante sintetiza: "orçamento 3utori-
. Encontramos em diverso-s paÍse's' a adoção do mecanism-o do orçamento par- zativo, no Brasil, significa o poder de não gastar". 35
tiCjp~tivo em suas cidades. Assim foi com Rosário, na Argentina; Saint-Denis, na A norma que fundamenta o modelo orçamentário brasileiro como sendo mera-
.I'~.:
França; Montevidéu, no Uruguai; Barcelona, na Espanha; Toronto, no Canadá; mente autorizativo decorre da interpretaç50 do ~ 8~do art. 165 da Constituição
Bruxelas, na Bélgica etc. No Brasil há diversos exemplos, como em Vila Velha, no Federal de 1988, que diz que "a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estra-
Espírito Santo; Angra dos Reis, Volta Redonda, Barra Mansa e Niterói, no Rio de .. nho;) previsão da receita e àfixação da despesa". Entende-se que o termo "fixação"
Janeiro; Lages, em Santa Catarina; Porto Alegre, no Rio Grande do Sul etc. Neste não equivaleria a uma obrigação de realização, mas t50 so:nente o estabelecimento
último exemplo, temos no p2:rágrafo único do art. !l6 da Lei Orgânica de Porto de um limite jJara a realização da despesa.
Alegre o seguinte dispositivo: "Ficagarantida a participaçüo áa comunidade, a par~
tir das regiões do Município,
da execução do plano plurianual,
lias etapas de elaboração,
de diretrizes orçamentárias
definição e acompanhamento
e do orçarilento anual":
L 34. A referida ADIn (ncontra"~c no gabinete do ~1inistro Rebtor Crbo de Mdlo. desole Jl/03/20C9, para
33. Torres, Rjç;lldo Lobo. Trr.larlo d( Di ...cito Constiluciol:a!

COlls~i:i.'iç::;o.l. cd_. Rio de Janeiro: RelJo\'3r, 2000, p. 104.
FinoliccÍ1o e jl"i/JllláTiu, v. v: o orcamenlo
.
;)3 ,
..
.•... condu~ã<),
35. Mendonp, Edu:;;.rdo. Da Facl;ld;lde de Gastar ao Dever de Agir: O Esvaziamento Contramajorilário
PoJitic~$ Pllb!ic~s In S~rm('nlo, Da nicl; Sou;,;;'!Neto, Claudio Per('jr~ de. (C(lorck). Dircil(ls Sociais.
ludici~!lZ.;jç:'io (' Direitos Sociais em Espécie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 233"234.
Fundamentos,
de
25U I I
J
251
•
,,11 Curso de DIREITO fiNANCEIRO BRASilEIRO I MARCUS ABRAH'''' ELSEV1ER
•
Como sabemos, a Constituição traz a regra de que, para se realizar uma despesa
pública, esta deverá estar preYista no orçl.mento, sendo certo que não haveria liberdade
prováveis (não são certas e determinadas), Já que a arrecadação de recursos finan-
ceiros pelo Estado depende de uma série de. fatores que podem oscilar em deter~
p3ra eventual alteração dos seus termos (art. 167). Ou seja, o Estado não pode gastar
sem estar previamente autorizado e não pode modificar as previsões estabelecidas"
minados períodos, como se poderia tornar a despesa pública obrigatória. sem se ter
a certeza do seu financiamento? Neste caso, a nosso ver, se a proposta for adiante,
Ocorre que vem ganhando foro de debates a ideia de se tornar o orçamento
será necessário incluir um mecanismo de contingenciamento quando a receita não
público impositivo no Brasil, fazendo com que o Estado esteja obrigado a realizar
se realizar exatamente como originariamente prevista.
as suas predsões.36
De qualquer forma, a característica autorizativa do orçamento não é absoluta.
Na defesa da natureza impositiva do orçamento público, destacamos o enten-
I dimento de José Marcos Domingues, para quem

Há diversas despesas
executadas.
que precisam necessariamente ser previstas e efetivamente
o Poder Exec~tjvo, em face da imperatívidade da lei emanada do Legislativo, a cuJo Vimos no capítulo 7 (item 7.5), que as despesas públicas originam-se de deci-
,I. controle se submete pelo princípio da separação de poderes, nBO pode pura e sim. sões eminentemente políticas, decorrentes de um plano de ação governamental
plesmente descumprir a Lei Orçamentária; ao contrário, deve pedir fundamentada- traçado de acordo com as respectivas convicções políticas, econômicas ou sociais. '.
! mente préví~ autorização
contábiL37
legislativa que corrija eventuais equívocos de estimativa .. Po~ém, identificamos que pa;alelamente às despesas públicas de deliberação polí-
I Se, por um lado, esta ideia retiraria a flexibilidade

necessita para conduzir a sua atividade, mo~m'ente p"ela j"mpossibilidade
que? administrador público
fática de
--- -1
'. :t
!
tica, existem também
~ma vez que estas previsões

as despesas
art. 198; art. 212; art~. 74, 77 e 79 do, ~DCT),
públicas fixadas
criaria"m deveres para o Estado perante

pela ConStituição
consid'eradas' rígidas
(p. ex. S. 2-'\
e inafastáveis,
a coletividade
i se identificar e prever ~om antecedência todas as despesas, públicas; pm outro, '-"'~'.J e dir'eitos subjetiv~s- para o cidadão,
adm!nis.trad~)[ público,' Temos de considerar,
direcionando
também,
e condicional}(~u
como
,1
despesas
atuação
fixas
do
ou ll,. ,
resgataria a credibilidade e a"importância do orçamento c6mo documento fo.nnal .. 1 '.. obrigatórias, as despesas de pessoal e encargos sociais, dos benefícios previdenciá-
I de planejamento do governo, que "muitas vezes sofre diante dos recorr~ntes des- .. _~~~- -i ~'"
rios, dos programas de seguro~desemprego) da dívida pública, contratual e mobi-
cUJ11primentos das suas previsões, cheg~ildo a ser considerado de ~orma pejorativa
l/ária, e dos precatórios.
como uma sjmples "carta de intenções". ,
Pois bem"a partir da constatação de que. a Constituição impõe ao Estado uma
I
Há, ainda, aqueles. que criticam o atual inodelo autorizativo do orçamento ._,_,-,_~
série de deveres que não podem ser desconsid~rados e que geram direitos súbjetivos
por entenderem haver uma redução de importânc'ia rio paj:;el do Poder Legi.slativo -----'.1
. ao cidadão, especialmente nas áreas dos direitos sociais e fundameiltais {saúde,
nas questões orçamentárias. Justificam a afirmação ao mencionar que o Poder ""--_o~-~ ..:.l
•
educação etc.), devemos aceitar que, em parte, o orçam.ento público não é um

Executivo, além de possuir o poder de veto no orçamento, pode simplesmente não " :;
I executar determinadas despesas sem ter de submeter a decisão ao debate. ~ .1
documento
comandos
meramente
constitucionais
autorizativo,
afetam
mas também
tanto a sua elaboração
impositivo,
quanto
uma vez que estes
a sua execução .
Mas uma questão relevante CJuese impõe apresentar contrária ao orçamento __{.f
_-'--'-'-
Ora, se a Constituição não traz meras recomendações ou sugestões, suas nor-
impositivo refere-se ao equilíbrio orçamentário. Se as receitas públicas são apenas _. "'.1
mas representam comandos imperativos a serem efetivamente cumpridos. Assim
J
:(1 sendo, não estaria livre o administrador público para escolher onde, como, quanto
I 36. Um excmplo das diversas propostas de se tornar imposlljvo o orç<lmento público no Brasil é a PEC n~22/~~OO,
e quando aplicar os recursos orçament8rios. Suas decisões devem pautar-se, em
que tcm como proposta alter:H as disposições da Consti~lliçi!.o Fedcral no scntido de ~e tornar obngatonil li
.-.-~,4
program:lção
Constituição
constante na lei orçamentária anual. A referida PEC propõe a inclusão do seguinte artigo ~a
Federal de ]938: ''Ar/. 165.A. A progrr.lllaçrio ((Instante da lei orçalllclllcirin anual é de execuçao
, primeiro lugar, nas prioridades e objetivos que a Constituição
Esta ideia é bem exposta por Ana Paula de BarceiJos,.38 para quem
estabelece.
obrigatória, salvo se aprovada, pelo Congresso Nnciona!, .IOlicilaçiio, de imciatjl'/l t'."([/(lsil'a do Presidente da -.::i~.•..
I
República, para rGlll;;e/amento ou contingencinmellto, 10101(m pnrdal, de do/açrlo". .
-~
37. Domingucs, José M~rcos. O Desvio de Finalidade das Conlribuiçõe.,> e o seu Controle TribLltcirio e Orçamentáno
no Direito Brasileiro. In Domingucs, José Marcos (Coord.)_ Direito Tributário e Polilicns Públic(ls. São Paulo.:
.~-~~:~-38_ BarceJJos, An,1 Paula de. Conslitucionalização das Polílicas Públicas em Matéria de Direitos FUlld:lmentais;
Editora MP, 2003,}l. 34]. o Controle Político-Social e o Controle Jurídico no Espaço Democrático. Revi5la de Direíto do Estado n. 3 (jul.!
. " seI. 2006). Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 23 .
I
i
252 I
I I 253
I
Curso de DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO I MARCLlS AaRAHAM ELSEVIER
I'1 ~ll~ ~ .~t.J•.._
ELSEV1ER
E"laboraçao e execução do orçamento público ,I Capítulo 10
-1
ns políticas públicas el1\"olvern gastos. E com:) não h~ recursos ilir,)itados, será pre- prcvistas, realizando-se as despesas fjxad2s conforme as dotações ali destin2d2s.
ciso priorizar
ela definição
e escolher em quê o dinheiro
genérica de em quê gastar, é preciso
público disponível
'linda decidir
será investido.
como gastM, tendo
Além
!
i
Nesta fase, o.da lim dos órgãos públicos recebe a 5U:: dotação orçamenlári3, no
cm conta os objetivos
recebem a influência
cspecíficos
direta das opções
que se deseje alcançar.
constitucionais
ESS3S escolhas, p(lrtantu,
acel'.:a dús fins qüe d\:vcm
proce~so denominado
cada Un id2.d~ Gestora Adm inistrativa
de tlesccllir<:dização dos crl~ditos orçameniários,
re::Jlize as SUJS
para que
despcs<:ls, na Íorm,a do cronu- !
ser perseguidos em cadtcr prioritário. 1.,
i
grama esta!)eleciào
Para permitir
para cada rubrica.
un13 Jvaliação eficaz da sua cxecuçüo, o ~ 3° do art. 165 da I
I Constituição prevê que o Poder Executivo pcblicad, até trinta dias após o encerra- i
Portanto, entendemos que somente após observar e atender àquelas despesas mento ti"e cada bimestre, rebtório resumido da execuç50 orç8J1lentária.
J f
consiclcra~as como fixas e necessárias - não apenas prevendo'-Js no orç8mento, 1
II
Por sua vez, a Lei de Responsabilid,lde Fisc:11 (Le nt' 101/2000) estJ.bdccc no
como também execlltando-{Is - é que rest8.ria ao adminislri1dor público uma mar- 'i1 seu art. 8D qu~ até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos lermos em que
gem de liberdade para destinar e apliC<if o restante dos recursos financeiros nas j dispuser a lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo estabelecerá:1 progra-
suas escolhas políticas, inclusive podendo até mesmo decidir, em rcbção apenas a mação financeira e o cronograma de execução mensal de descmboLo. . ~
estas, por 1150executá-las. E o art. 9!l da rnesmJ lei deterrnin;l que, se verific,ldo, ao final de um bilne.stre,
Se ainda temos arr<1ig<ldo na tr<ldição orçamcntária brasiJeir<l o entendimento que a rcaU;;:ação da rcceita poderá não comportar O cumprimento das metas de
(le-que r) orçamento público tem IlJtureZ;l meramente autorizativa, é inegável reco- resultado primário ou nomin"l cstabeJccidns !lO Anexo de Metas Fiscais do res-
•
nhecer que est3l110S caminhando - a P,lSSOSLJrgos - para a compreensão de que o pectivo orçamcnto, os Poderes e o Ministério Público F(li1l0VCíAO, por ,llo próprio
8rçamento tem efetivo cadtcr imposilivo, j:í que a lei orçar~r li: íria deve refletir os e nos montantes necessários, nos trinta dias subsf",~. ". ltes, limitação de empenho
COD1;li1dos constitucion:lis que conduzem a Adminislr<lç50 Pública na concreçáo e movimentaç50 financeir8, segunclo os uitérios fixados pela lei de àiretrize:;
das políticas públicas previstas n3 Carta Maior. orça n'lcnt,lrias.
Assim, J limitação de empenho é o mecanismo que ~e utiliza para se impedir
a re,lliL.Jção de determinada despesa caw.a respectiva receita fique píejudicaà~ ao
10.7. Ciclo orçamentário longo do processo de arrecadaç:1o. Porém, no caso derestabcJecimcnto da feceitc:
Dizemos que o ciclo orçamentário compreende o conjunto de etapas que se ini- prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram
cia com a elaboração do projeto de lei, passa pelas anúlises, debates e votaçi)o no limitados dar-se~á de forma proporcional 3$ reduções efetivad,ls (~ V'). Ressalve-se
Legislativo, éúvolve a sua execução e controle -e- se encerra com a avaliação do seu que não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitu-
cnmpnmento. .cionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas <lO pagamento do serviço da
Não podemos considerar o orçamento como uma programaçJo financeira de dívida, e as ressalvadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (~2!!).
um ano âpenas, apesar de ser este o prazo de vigência da lei orçamentária. Isso Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo
porque de é afetado pelo orçamento do ano anterior e inOucpcia o do ano seguinte, demonstrará e avaliará o cumprimente' das metrls fiscais de cada quadrimestre,
criando lima sequência ininterrupta de programas que se ajustam constantemente em audiência pública na comissão referida no ~ l!l. do art. 166 da Constituiç20 ou
de acordo com as necessidades públicas e conforme as políticas estabelecidas por equivalente nas C;:lS:1SLegislativ3.ç est;:;cnais e municipais (0 4º).
cada governantc. j E nu praz.o de noventa dias após o encerramento de oda semestre, o B<.lnco
Já analisamos as etapas iniciais de elaboração e aprovaç:i.o co orçamento i
j
Cen,r31 do Brasil apresellt3rá, êm reunião conjunta das comissões temáticas per.
público no capítulo anterior. Agora passamos à sua execução e aV<lliação, deix3.ndc) tinentes do Congresso Nacion,l1, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas
o controle para o capítulo seguinte. 1, dáS pçiiliclS monetária, creditícia e cambia], evidenci,1Ji(10 o im.pacto e o custo
Pois bem, uma vez aprovad<1, SanÓIJlâda e pubJicJda a lei orçamentáriâ an-,",2.], fjscí.>l de ~;li350perações c os resuJt;]do~ rlernonstrados nos baL-Hlçüs (~S").
o orçamento passa a ser execuLado, concf(:tizando-se os FF)gramas (: ",Ç ~lç6es J:(h~
254 I 255
•
~j"4f~:t-..;;:;;
~~ fi'....,Jb..l-<fr'> .• ~'-U..vJ .<X"> Gõ~"..•N-<>-~
Capítulo I
Espécies Tributárias
Márcio Severo Marques
Mes~re em Direito do Estado pela PUClSP
Professo~ dos Cursos de Gràduação e Especialização da PUC/SP
. ., .Advogado em ~ão Paulo
~ Ó exame das espécies tnbufârias pode ser procedido -em face de um dado'ordena-
1
mento positivo ou do ponto de vista da Teoria Geral do Direito Tributário.
.\ Neste' trabalho v~m_ostratar de examinar e identificar as espécies tributárias a partir
da análise das disposições veiculadas pela Constituição e que outorgam e delimitam a
competência impositiva (ou tributária) conferida às pessoas políticas de direito público
i.nt~~o. Procederemos àclassificação dos tributos, portanto, em face do sistema jurídico
pos!tivo brasileiro vigente.
\. ADVERTÊNCIA PRELIMINAR
Antes, porém;de inicianpos'a investiga'ção ?obre as espécies impositivas, entende-
mos pertinente uma advertência prclimfnar, sobre a utilidade das.cla~sificações, no âmbi-
.to da C'iência do Direito. .
,Assim ,ensina Sacha Calmon Navarro Coelho, ao reportar-se aos empréstimos compulsórios e às contri-
buições:
"A análise dos empréstimos compulsórios e das contribuições parafiscais 011 ditas parafiscais compor-
ta dois níveis. O primeiro é o nível da Teoria Geral do Direito Tiiblltário, quanto ao conceito de tributo e
de SI/às espécies. Neste nível, é sabido, duas escolas pelejam, a dicotômica, para a qual só existem im-
POSIOSe taxas e a tricotômica, que insiste na existência de três espécies: impostos, ta.xas e contribuições
de mcllloda. Neste nível, portallto, cuja teorização foi adotada pelo Código Tributário Nacional, as
comribuições parafiscais e os empréstimos complllsórios terão que ser reduzidos a impostos 011 taxas.
O segUI/do 11l\'e/de análise é ojurídico-positivo. Aqui importa surpreender as disciplinações legais, a
partir da COlIStituiçâo, que regem especificamente os empréstimos compulsórios e as contribuições,
Agora note-se: o que do ponto de vista da Teoria Geral do Direito Tributário é acidental: restiluibi/ida-
de e afetação: do ponto de vistajurídico-positivo éfimdamental, daí que são plasmadas nomlas especí-
ficas para regrar os compldsôrios e as parafiscais, em razào-das causas q/lejustificam a criação dos
primeiros e dosfins que sustentam a existência da segundas .•• (in Comentários à Constituição de 1988,
Forense, 1998, p. 11). ,
Espécies Tributárias. Márcio Severo Marques Curso,de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analiticos em Homenagem ..
38
As palavras s~o utilizadas para referir co~ceito~ de ?~jetos ..Quando qua!ificam um "O grande divisor de águas das classificações.dadas pela doutrina está em que al-
.mesmo conceito, reúnem sob uma mesma deslgnaçao vanos objetos, "Os~Uats possuem guns autores escolhem uma única variável como elemento distintivo, enquanto outros op-
certas característiCas que permitem a sua identificação com aquele concel~o. tam pela utilização de mais de uma variável.
Dessa reunião de objetos sob o mesmo conceito surge a idéia de classificação, como É óbvio que, adotada só uma variável (por exemplo, a característica 'x), os tribu-
2 tos só poderão receber lima classificação binária, dado que a pergunta sobre a existência
ensinam Guibourg, Chigliani e Guarinoni:
de 'x' em dado tributo só admite duas respostas: 'sim' e 'não '.
"...agnlpamos los objetos individuales en conjunto o cZases, y establecemos que un ob- Se a variável eleita/ar a caracteristica y' (diversa da de 'x), cada conjunto terá
jeto pel1encerá a una dase determinada cuando reúna lales o cuales condiciones (..) Asf, en um rol diferente de figuras. Só haverá coincidência em relação às figuras que, cumulati-
distintos idiomas, las pa/abras 'silla', 'chaise', 'sella' o 'chair' designam aproximadamente vamente, apresentarem as características 'x' e y' "..6
un mismo concepto; y este concepto agrupa idealmente una multitud de objetos ... " Essa consideração é relevante porque explica, em certa medida, a divergência exis-
Classificar consiste, assim, em distribuir objetos em categorias distintas (classes), tente na doutrina sobre a classificação dos tributos, que em parte resulta dos diferentes
3
de acordo com as semelhanças - e diferenças - entre eles existentes. .critérios e elementos distintivos adotados pelos diversos autores. para a identificação das
Deveras, as classificações levam em consideração as características dos elementos espécies impositivas.
que compõem o conjunto analisado, e, dependendo do número de c~itério,s ?u elem~ntos No âmbito da Ciência do Direito, as classificações são utilizadas como método para
distintivos adotados pelo intérprete, serão identificadas duas ou maIS especles do genero a apreensão de fenômenos normativos que se submetem a regimesjurídicos distintos. Daí
4
considerado. Daí porque as classificações são, em certa medida, arbitrárias. porque, para efeito de classificação de tributos (normasjurídicas de tributação), interessa
E daí também porque se diz que as classificações podem ser bipartidas ou pluripartidas, verificar as diferenças existentes entre as nonnas que outorgam e delimitam a competên-
justamente.em função do núm~ro de va~áveis consi~eradas para a ident~fi:ação da~ es~~cies. cia tributária conferida às pessoas políticas de direito público interno, que representam
Assim ensma o professor LucIano da SIlva Amaro, com bastante preCIsa0 e coerencla. normas de estrutura, pois a partir delas foram estabelecidos os respectivos regimes jurídi-
cos, tal como positivados, pelo texto constitucional.7
menos lÍteis' ( ..) não é aplicável/lU direito posirh'o nem à Ciência do Dirieto. pois o predicativo lllilidade
2 In Illtroduccion al COJlocimiellto Científico, Editorial Universitaria de Buenos Aires, (985, p. 39. coaduna-se perjêitamellte com o propósito de conveniência científica a que faz alusão Stual't Mil!, mas
3 A lição é do professor Paulo de Barros Carvalho: "Classijicar é distribuir em classes: é dividir os termos cahe apenas às ciências do ser; como as ciencias naturais, cujo objeto da C!assijicaçtio são animais, plan-
segUI/do a OIl!em da extensiio 0//. para dizer de modo mais predm, é separar os objetos em classes de tas 011 minerais. As classifh.'aç'õesdo direitpo positivo, em que não háfenômenos (objetos reais) a ordenai;
acordo com as semelhanças que entre eles existam. mall/endo-os em posiçõesfixas e exatamente deter- visam a constnlir arbitrariamente classes e definições comfil7alidade gemlinamente prescritiva de outor-
minados com relação às demais classes. Os diversos grupos de lima classijicaçdo recebem o lIome de gar regimesjul'Ídicos e definir situaçàesjurídicas específicas. As classificações da Ciência do Direito têm
espécies e de gêneros, sendo que espécies designam os grupos contidos em um grupo mais extenso, en- por objeto de.~creveras proposições prescritú'as do direito positivo. Para nenhuma delas, leva-se em con.
q!lallto gênero éo grupo mais exte/l.w q!/e contém as espécies. A presença de atributos 011 caracteres que sideração o critério de utilidade da classificação. "(in Decadência e Prescrição no Direito Tributário; 2°
distinguem determinada espécie de todas as demais espécies de um mesmo gênero denomina-se 'dife~ Edição Revista e Ampliada, Max. Limonad, São Paulo. 2002. p. 119). Já para Luciano da Silva Amaro, " ...
rellça', ao passo que 'diferença específica 'é o nome que se dá ao conjunto elas qualidades que se acres- os critérios de classificação dos tributos não são certos 011 errados. São mais adequados, menos adequa-
centam ao gênero para a determinação da espécie, de tal modo que é lícito enunciar: a espécie é igual dos, 011 inadequado.\' a) no plano da teoria do Direito Tributário, Ol/ b) 110 nível do Direito Tributário Posi-
ao gênero mais a diferença especifica (...) O gênero compreende a espécie. Disto decorre que o gênero tivo, como instntmento que pennita (OI/ facilite) a idelltijicação das características que devem compor
denota mais que a espécie 01/ é predicado de lIm nlÍmero maior de individuas. Em contraponto, a espécie cada espécie de tributo (no plano teórico 011 num dado sistema jllridico-positivo)" (Conceito e Classifica-
deve conotar mais que o gênero, pois além de conotar todos os atribUlaS que o gênero conota, apresenta ção dos Tributos, in Revista de Direito Tributário n° 55, p. 280).
um plus de conotação que é,justamente, a diferença ali diferença especifica. Dai porque estabelecer o
significado de diferença como aquilo que deve ser adicionado à conotação do gênero, para completar a
conofaçãoda espécie" (IPI - Comentários sobre as Regras Gerais de Interpretação a Tablea NBM/SH-
TlPLTAB, in Revista Dialética de Direito Tributário, n° 12, p. 42 e seguintes). 6 Voltaremos à questão ao final, para evidenciar que independentemente da classificação adotada e do nú~
4 Giuliani Fonrouge, citando Luigi Einaudi, aduz: mero de espécies identificadas pelo intérprete, os regimes juridicos estabelecidos pelo texto constituci-
"Ai considerar los ingressos dei Estado, tuvimos ocasión de senalar las divergencias que se advierten onal não se alteram.
en el campo doctrinal con respecto a S!l clasificación, destacando la relatividad de los diversos crite- 7 A lição é do saudoso professor Geraldo Ataliba:
rios elegidos al efecto. Como dice Eina!ldi. 'toda clasijicación es arbitraria,y no es preciso e.'(agerar 0511 "O próprio sistema constitucional adota uma classificação dos tributos efaz derivarem conseqüências
importancia atribuyéndole más de la que corresponde a un útil instrumento de estudio y aclaración." (in do discernimento que estabelece entre as espécies e subsespécies tributárias. Isto é: o texto constitucio-
Derecho Financiero, vol.I, Depalma, Buenos Aires, 1970, p. 271). Para Eurico Marcos Diniz de Santi, nal consagra uma determinada claSsificação e atribui regimes juridicas diferentes a serem aplicados às
"a proposição segundo a qual 'não há classificações certas ou erradas, mas classificações mais úteis ou espécies tributárias. No próprio texto constitucional estão principias e regras diferentes, peculiares,
5 Conceito e Classificação dos Tributos, in Revista de Direito Tributário, n° 55, p. 279. aplicáveis com exclusividade - e relevantes efeitos - às diversas espécies e subespécies de tributos.
4\
•
Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem ...
Espécies Tributárias. Márcio Severo Marques
40
Sobre a questão ensina o professor Paulo de Barros Carvalho:

2. SOBRE NORMAS DE ESTRUTURA (COMPETÊNCIA) E DE
COMPORTAMENTO (CONDUTA) "... numa análise mais fina das estruturas normativas, vamos encontrar unidades
que têm como objetivo final ferir de modo decisivo os comportamentos interpessoais, mo-
Relembremos lição de Teoria Geral do Direito, segundo a qual o ordenamento posi-
dalizando-os deonticamente como obrigatórios (O), proibidos (V) e permitidos (P), com
tivo, enquanto sistema, regula a própria forma ou modo de produção das normas. ju~ídi-
o que exaurem seus propósitos regulativos. Essas regras são terminativas de cadeias de
cas8 que o compõem. Daí por que, no âmbito deste sistema, podemos encontrar dOIS tipos
normas. Outras paralelamente, dispõem sobre condutas, porém tendo em vista a p'rodu-
distintos de normas jurídicas, em razão da peculiar finalidade a que se destinam.
ção de novas estruturas deôntico-jurídicas. São normas que aparecem como condição
Com efeito, por um lado há normas dirigidas à conduta humana, à disciplina do
sintática para a elaboração de outras regras, a despeito de veicularem comandos disci-
comportamento dos indivíduos em sociedade, nas suas relações recíprocas, as. quais são
plinadores que se vertem igualmente sobre os comportamentos intersubjetivos. No pri-
referidas como normas de conduta ou de comportamento. E por outro lado eXIstem nor-
meiro caso, a ordenação final da conduta é objetivo pronto e imediato. No segundo, seu
mas que veiculam procedimentos e regras para a válida instituição daquelas primeiras
caráter é'mediato, requerendo ~iltra prescriçao que podemos chamar de intercalar, de
nonnas, que são designadas como normas de estrutura 'ou de competêJ?cia
modo que a derradeira 'orientação dos comportámentos intersubjetivos ficará a cargo de
uniétadd qúe serão produzidas sequencialmente. Isso n~o. quer dizer. q.lIe as nonnas de
-~onduia, por tipificdrem deonticamente as relações inteipessoais, prescinda~ de outras
normas, de inferiárnierdrquia, para chegarem efetivamente ao campo~naterial dos com-
portan;entos. sócial-s. Não. Aquilo que se quer expressar é que as regras de que tratamos
Conforme um tributoseconjigllrecomo inserto numa 011 noutra categoria, as conseqüências serão diri-
esgo(G?1tP qualificação jurídica da conduta, orientando-a em termos decisivos e fl- nais. As
gentes. No Brasil, é deftmdamental importância pl'ocederco91 rigor.na l~refa.de ~d.entificaras pecll/ia-'
ridades de cada espécie, porque a rigü!ez do sis~ema cánsiilllciona/ tributário (:l/Hlmina de h~llidade OI'ttr~s co;n ;eu timbre de mediatidade, instituem condições, determinam limites ou estabe-
qualquer exaçãu não obediente rigorosamÚlie aos moldes COJlstilú~io}íaisestritos (...)." (in Hipotese de lece;n' outra conduta que servirá de meio para a const111çcio de regras do primeiro tipo. De-
Incidência Tributária, Revlsta dos Tribunais, 2001",p. 124). ~ . . nomillemos normas de conduta às primeiras e normas de estrutura às últimas. ,1}
No' mesmo sentido lemos em Norberto Bobbio:

'"Existem normas de comportamento ao lado de normas de estrutura. As normas de
8 Referimos a expressão norma jurídica como esq~ema de interPretação,juíZO do intérprete a respeito dos estrlltilra podem também ser consideradas como as "normas para a produ(ã.o jurídica:
comandos veiculados pelo texto legislado, que se apresenta na fonna de antecedente e conseqüente. no quer dizeJ; como as normas que regulam os procedimentos de regulamentaçào jzirídica.
que tange àsua estrutura lógica. É precisa lição do professor Paulo de Barros Carvalho: "A "normajllríd~~
Elas Jião regulam o comportamento, mas o modo de regular um comportamento. ali, mais
ca é a significação que colhemos da leitllra dos textos do direito positivo. Trata-sede algo que se produz
em nossa mente, como resllltado da percepção do mundo exterior, captado pelos sentidos. Vejo os sím~ exatamente, o comportamento que elas regulam é o de produzir regras."
bolos linguísticos marcados no papel, bem como OIlÇOa mensagem sOllora que me é dirigida peta emis~ "'Tornemos agora um ordenamento estatal moderno. Em cada grau normativo en-
sor da ordem. Esse ato de apreensão sensorial propicia outro, no qual associo idéias ou noções para
contraremos normas de condflta e normas de estrutura, isto é, normas dirigidas direta~
fonnar um juízo, que se apresenta,fillalmente, como proposição. Dito de outro modo, experimentamos
as sensações visuais, auditivas, tácteis, que suscitam noções. Estas. agnepadas no nosso inteleclo.Ja~
mente a regular a conduta das pessoas e"normas destinadas a regular a produção de
zem surgir osjuízos ou os pensamentos que, por sua vez, se exprimem verbalmente como proposições. A outras normas. Comecemos pela Constituição. Numa Constituição, como a italiana, há
proposição aparece como o enunciado de um juizo, da mesma maneira que o termo expressa lima idéia normas que atribuem diretamente direitos e deveres aos cidadãos, como as que dizem
ou noção. A nOl7najurídica é exatamente ajuízo (011 pensamento) qtle a leitura do texto provoca em nos~
respeito aos direitos de liberdade; mas existem outras normas que regulam o processo
so espírito. Basta isso para nos advertir que um único texto pode originar significações diferentes, con~
saante as diversas noções que o sujeito cognoscente tenha dos termos empregados pelo legislador. Ao através do quál o Parlamento pode funcionar para exercer o Poder Legislativo, e, por-
emlllciar os juízos, expedindo as respectivas proposições, ficarão registradas as discrepâllcias de en~ tanto, não estabelecem nada a respeito das pessoas, limitando-se a estabelecera manei-
tendimento dos sujeitos, a propósito dos termos utilizados (...). Se pensarmos que a norma é umjuízo hi~ ra pela qual outras normas dirigidas às pessoas poderão ser emanadas."
potético~colldicional (se ocorrer o fato X. então deve ser a prestação }j, formado por várias noções. é
fácil concluir que nem sempre um só texto (de lei, p. ex.) será suficiente para transmitir a integridade
existellcial de uma normajuridica. Às vezes, os dispositivos de um diploma definem uma, algumas, mas
nem todas as noções necessárias para a integração do juizo e, ao tentar enunciá~lo verbalmente, e..-r~
pressando a correspondente proposição, encontramo~lo incompleto. havendo apremência de conslIltar 9 In Direito Tributário, Fundamentos Jurídicos da Incidência. Saraiva. 1998, p. 35.
outros textos do direito em vigor." (in Curso de Direito Tributário. Saraiva, 1999. pp. 7-8).
Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem ... 43
42
É, portanto, com base nessas normas de estrutura que procederemos à classificação

"Quanto à~leis'ordinárias, também elas não são todc:s diretamente d!rigidas Q?S ci-
dos tributos, porque a partir dessas normas foram estabelecidos regimes jurídicos distin-
dadãos' muitas como as leis penais e grande parte das leis de processo, tem a finaltdade
de ofer~cer aos juízes instruções sobre o modo através ~o q~tal.eles deve", produzir as tos, para as espécies impositivas assim identificadas.
normas individuais e concretas que são as sentenças; naa suo normas de conduta, mds 3. SOBRE AS NORMAS CONSTITUCIONAIS DE COMPETÊNCIA
normas sobre a produção de outras normas".IO . .
Verifica-se, assim, a efetiva distinção entre normas de estrutura e normas de com- A Constituição veicula normas de estrutura que estabelecem (i) o procedimento for-
portamento. As primeiras delimitando o conteúdo mate~al (autoridade competente ou mal a ser observado para a produção das normas de tributação (normas de comportamen-
competência da autoridade) e/ou estabelecendo o procedimento formal a ser observado to), (ii) bem como exigências de conteúdo material que delimitam a própria competência
impositiva outorgada às pessoas políticas de direito público interno.
para a válida edição destas últimas. .
Deveras, ao disporem sobre a produção de normas de comportamento, as no~as JU- Iniciamos nosso estudo pelo exame do art. 145 da Constituição, que inaugura o Sistema
rídicas de estrutura podem prescrever exigências formais (concernentes ao procedimen- Tributário Nacional, outorgando à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
to) elou materiais (relativas à delimitação da competência da autoridade) que competência impositiva para a instituição de impostos, taxas e contribuições de melhoria.
condicionem sua válida instituição. Significa dizer que o produtor da norma.de c~mporta- Entendem alguns autores que estas seriam as únicas espécies tributárias autorizadas pelo tex-
mento fica condicionado ao cumprimento dessas exigências, sob pena de mvahdade do to constitucional, de forma que os empréstimos compulsórios e as contribuições se apresenta-
ato normativo editado sem a sua observância. riam como subespécies daquelas. É uma forma de ler a Constituição.
A questão é relevante na medida em que nossa inte?çã~ é proceder à identifica~ão Outra forma é entender que o dispositivo constitucional só referiu essas três espécies
das espécies tributárias a partir das disposições constitucIOnais q~e ou.torgam competen- porque os empréstimos compulsórios e as contribuiçõess não são de competência concorrente
cia impositiva às pessoas políticas de direito público interno. E ISSO Justamente porque entre as pessoas políticas de direito público interno, mas apenas da U~ião (salvo as pró- prias
tais disposições veiculam normas de estrutura, que al~rn do procedim~nt~ formal a ser.ob- exceções constitucionais). Mas tudo depende do sistema de referência adotado.
servado para a criação de tributos, prevêem a necessidade de observancla de determ~na- Seja como for, importa notar que considerar empréstimos compulsórios e contri-
das regras de conteúdo material, ou seja, são n~nnas que p~ermitemobrig~r, mas atendldas buições como (a) espécies autônomas ou como (b) subespécies tributárias, não altera o re-
certas condições (dentro, portanto, de detenmnados parametros, que Clrcuns- crevem a gime jurídico para eles estabelecido pela Constituição, no que tange às normas de
competência tributária).1l estrutura aplicáveis. Analisemo-as, pois, separadamente.
4. OS IMPOSTOS
o inciso I do artigo 145 faz referência aos impostos, sem no entanto apontar as pos-
lO In Teoria do Ordenamento Juridico, Editora Polis, 1991, pp. 45 e seguintes. O professor italiano sempre síveis materialidades. Estas foram expressamente indicadas pelos arts. 153, 155 e 156 do
salientou a relevância das nonnas de estrutura, referindo-as por nonnas imperativas de segunda instân-
texto constitucional, porque foram utilizadas pela Constituição como critério para a re-
cia, assim: partição e discriminação das competências tributárias conferidas à União, Estados, Dis-
"Basta-nos ter chamado a atenção sobre esta categon"a de 'I/ormas para a produção de outras normas ':
12
é a presença efrequência dessas nomws que constituem a complexidade. do ord~na.mento jurídico; e so- trito Federal e Municípios, fonna de assegurar-se o princípio federativo.
mente o estudo do ordenamento jurídico nos faz entender a natureza e a Importancla dessas normas. Do
ponto de vistafonnal, a teoria da normajurídica havia parado na consideração das nonnas como impe~
rativos. entendendo por imperativo a ordem de fazer ou de não fazer.
Se levarmos em consideração também as normas para a produção de outras normas, devemos colocar, de todas as outras normas da ordem jurídica, bem como o de decisões judiciais e administrativas, pode
ao lado das imperativas, entendidas como comandos de fazer 011 de não jazer, e que poderemos chamar ser detenninado pela constituição. A constituição, porém, também tem a atribuição de prescrever posi- .
'imperativas de primeira instância', as 'imperativas de segunda instância', entendidas como comandos tivamente certo conteúdo dos futuros estatutos; ela pode estipular, como o faz, por exemplo, a Constittli-
de comandar, etc. "(idem, ibidem). . ção dos Estados Unidos da América. que 'em todos os processos criminais, o acusado gozará o direito a
11 Essencialmente, a posição de Hans Kelsen é no sentido de enfatizar as exigências formais estabeleCidas um julgamento rápido e público, por umjúri imparcial do Estado e do distrito onde o crime tenha sido
pelas normas superiores, em relação às de inferior hierarquia, sem negar, contudo, a possibilidade de que cometido, distrito que terá sido previamente determinado por lei etc ... 'Este dispositivo da constituição
aquelas também delimitem o conteúdo material destas últimas. Assim escreveu: " . o Direito ~egu.laa determina o conteúdo de leisfuturas concernentes ao processo criminal ...••(in Teoria Geral do Direito
sua própria criação. na medida em que uma noma jurídica determina o modo que ~utra norma e criada e do Estado, Martins Fontes, 1992, p. 129 e seguintes).
e também, até certo ponto, o conteúdo dessa norma ... ". E em outra passagem, deiXOUassentado o se-
guinte: "A constituição material determina não apenas os órgãos e o proces~o de legis~ação, mas tam-
bém, em certo grau, o conteúdo das leis futuras. A constituição pode determl1lar negatlvamente que as
leis não devem ter certo conteúdo, por exemplo, que o parlamento não pode aprovar qualquer estatu-
to que restrinja a liberdade religiosa. Desse modo negativo, não apenas o conteúdo de estatutos, mas o 12 Nesse sentido é a lição do professor J. A. Lima Gonçalves:
45
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Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem ..
Espécies Tributárias. Márcio'Sevel'o Marques
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Daí ~ lição do professor Geraldo Ataliba, 16 no sentido de que os impostos são tribu-
Deveras, 'estes dispositivos (arts .153, 155 e 156)13 indicam a consistência material tos não vinculados, no que tange à consistência material do antecedente normativo, Com
da hipótese de incidência dos impostos cuja instituição foi assim autorizada pela Consti-
suas palavras:
tuição, o aspecto material da nonna de tributação a ser criada pelo legisladqf infraconsti-
tucional,. E em nenhum deles a Constituição fez referência a alguma atividade estatal "". sob a perspectiva jurídica, é suficiente identificar a materialidade da h.i. como
referida ao contribuinte. Com efeito, o texto constitucional indicou signos presuntivos de consistente em umfato qualquer não configurador de atuação estatal, para reconhecer a
riquezal-'l passíveis de serem erigidos pelo legislador ordinário como critério material da
natureza de imposto ao tributo figurado. "
norma tributária, relacionados a fatos e situações vinculadas ao próprio contribuinte, 15 es- "54.3 Seguro para se comprovar estar-se em presença de imposto é o critério de ex-
tranhos a qualquer atuação do Estado a ele direcionada. clusão: se, diante de uma exação, o intérprete verifica que não se trata de tributo vincula-
do, então pode afirmar seu caráter de imposto, Todo tributo não vinculado é imposto."
"O principal critério urilizado pelo constituinte para proceder à repartição de competências impositivas No mesmo sentido são as lições de'Rubens Gomes de Souza, 17 Paulo de Barros Car-
é o material, ou seja, o que leva em conta a materialidade da hipótese de incidência dos diversos impos-
valhol8 e Sacha Calmon Navarro Coelhol9 (dentre outros), qne, abonando o critério ado-
tos possiveis de serem criados. Separam-se, assim, as matérias passiveis de tributação, entregando par-
celas, em caráter exclusivo, às diversas pessoas pofiticas (União, Estados, Distrito Federal e tado pelo professor Geraldo Ataliba, concluíram' serem os" impostos tributos não
Municípios) ..,
vinc~lados, segundo a "consistência m'ateria! da hipótese de incidência'''.
Em matéria de impostos, lodas as competências tributárias, impositil'as estão expressamente previstas Endossamos a posição des'ses autores. Porém também entendemos relevante, com
no texto constituciollal. Algumas delas perfeitamente identificadas por meio da menção das materiali- relação aos impostos; considerar que a Constituição veda éxpressamente a 'vincuiação do
dades das respectivas hipóteses de incidência, como, por exemplo, lias arts. 153, .15) e 156 da Consti-
produto de sua arrecadação, cot:lforme se verifica pela leitura do inciso IV do artigo 167:
tuição. As demais encontram-se albergadas pela chaniada competência residual, a que faz menção o art.
. "São vedados: .... IV ~ A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
f 54, 1, d" Constiluú;ão, e q!/efoi outogado à União.
Essa repartição cOIlstitllcional de competências impositivas é dgida e exausiiva, outorgando a cada' ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os
pessoa politic.a amplos poderes legislativos nos seus respectivos compartimentos. Não pode haver dis- arts, 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para
torção, alteraçcio 011 diminuição desses compartimentos por meio de norma infraconstituciOnal, pois. manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administra-
afetados estariam os princípios da Federação e da Q!ltollomia municipaf, estabelecidos na própria.
ção tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, j 2°, 212 ~ 37, XXII,
COflStitllição. Destarte, só as regras estabelecidas'na própria COllstituição- e: mesnio assim, com os CII-
idados hermenêuticas /leces.~ários (por exemplo, inte"r"prelaçüosistemática do conjunto de preceitos) - e a prestação de.garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas
podem delimitar '(J alcance dessa repartição constituciollal de competencias impositivas" (in Imposto no art. 165, S 8'~ bem como o disposto no S 4:' deste artigo; (Redação dada pela Emenda
sohre a Relida _ Pressupostos Constitucionais, Malheiros, la edição, 2~.Tiragem, .2002, pp, 90/91). Constitucional na 42, de 19.12:2003]"; j 4~_Épermitida a vinculação de receitas próprias
e
geradas pelos impostos a que se referem os artigos 155 e J 56,. dos recursos .4f! que tra-
tam os artigos 157, 158 e J 59, 1,- 'a' e 'b', e lI, para a prestação de garantia ou contra ga-
13 Verdade que os artigos 147 e 154 também veiculam nonnas de estrutura que outorgam competência im- rantia à União e para pagamento de débitos para com esta" (destac,amos). ,
positiva para criar impostos, mas esses dispositivos não indicam expressamente nenhuma materialidade Significa dizer que, ao instituir ou aumentar impostos, o legislador nãó pode estabe-
a ser estabelecida pelo legislador infraconstitucional, ao descrever as respectivas nonnas de tributação. lecer destinação específica para o produto de sua arrecadação, Essa ex.igência constitu-
Implicilamentc, porém, impõem restrições negativas (ao vedar a cumu1atividade eproibir a utilização de
cional é relevante, O Supremo Tribunal Federal, inclusive, assirnjá reconheceu?O
fatos geradores e bases de cálculo próprios dos discriminados pela Constituição - artigo 154) e positivas
(ao apontaras materialidades a serem observadas pela União, em território federal, e pelo Distrito Fede-
ral, relativamente aos impostos municipais - artigo 147). Nessa perspectiva, assim, a referência aos arti-
gos 153, 155 e 156 parece~nos suficiente.
14 Sobre os chamados signos presuntivos de riqueza, Alfredo Augusto Becker explica:
"A praticabilidade e a certeza da incidência das regrasjurídicas tributárias, sempre induziu, e cada vez 16 In Hipótese de Incidência Tributária, Malheiros, 1996, p. 122.
mais, induz o legislador a escolher. como elementos integrantes da hipótese de incidência, signos eco- 17 In Natureza Tributária tia Contribuição para o FGTS, Revista de Direito Público, p. 305 e seguintes.
nômicos (fatos econômicos) 0/1 signosjW'idicos (fatosjuridicos), c/lja existênciafaz presumira existên- 18 In Curso de Direito Tributário, Saraiva, 199\, p. 28 e seguintes,
cia de determinado gênero e espécie de renda ou de capital. 19 In Comentários à Constituição de 1988 - Sistema Tributário, Forense, 1992, p. 10 e seguintes.
É nas vias de acesso à renda e ao capital que surge a multiplicidade das naturezas juridicas dos tributos, 20 "Ementa: IMPOSTO _ VINCULAÇÃO A ÓRGÃO, FUNDO OU DESPESA. A teor do disposto no inciso IV
porque, a exemplo dos arq!tipélagos, apenas, os prolongamentos da renda e do capital emergem no do artigo 167 da Constituição Federal, é vedado vinadar receita de impostos a órgão,fundo ou despesa, A
mllndo jurídico, afim de participarem: 'comofato signo-presuntivo, na composição da hipótese de inci- regra apanha situação concreta em que lei local implicou majoração do ICMs' destinando-se o percentual
dência da regra jurídica de tributação. E a ciência juridica demonstra que estes signos presuntivos são acrescido a um certo propósito _ aumento de capital de caixa econômica, para financiamento de programa
genuinas presunções juris etde jure,é como tal se comportam nafenomenologia da incidência da regra habitacional. Inconstitucionalidade dos artigos 3~4~5':6':7~8"e 9"da Lei n06.556, de 30de novembro de
jurídica e resultante ÍlTadiação de efeitos jurídicos." (in Teoria Geral do Direito Tributário, Lejus, 1989, do Estado de São PaI/lo. (RE 183.906lSP, Rc1ator: Min. Marco Aurélio, Julgamento: 18.09.1997,
1998, pp. 504-505) Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ de 30.04.1998, p. 00018).
15 No presente estudo não faremos distinção entre contribuinte e sujeito passivo da obrigação tributária.
46 Espécies Tributárias. Márcio Severo Marques Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem ... 47'
Daí porque, com relação aos impostos, éntendemos relevante considerar, além" da Estado (ou q,u~m Ih~ faça às vezes) referida ao contribuinte, concernente ao exercício do
inexistência devinculação entre a atividade estatal e o contribuinte, no. que tange à mate- P?~e: d~ poltCIa ou a prestação - efetiva ou potencial- de serviços públicos específicos e
rialidade do antec:cdente normativo autorizado pelas normas de estruqJ.ra veiculadas pela. dIVISIVClS.
Constituição, a ausência de vinculação no que tange ao produto de sua arrecad~ção a uma . . Deveras, o exercício do poder de polícia e a prestação de serviços públicos aos juris-
despesa específica, que é vedada pelo texto constitucional. dl~lO"-ados, sempre ~m busca do interesse público, é tarefa da Administração. E para a re~
ahzaç~o desse. deslderato constitucional, e, pois, o desempenho dessas atividades,
5.ASTAXAS nece~slta angar~ar recur~os, obtidos por meio da cobrança de taxas, que nessa medida são
c~n~~deradas tnbutos vInculados a uma atuação estatal, segundo a "consistência mate-
Essas exigências constitucionais se contrapõem radicalmente àquelas estabelecidas nal do antecedente nonnativo (hipótese tributária),. na esteira do pensamento do profes-
22
para as taxas (que também são de competência impositiva concorrente entre as pessoas sor Geraldo Ataliba. "Definem-se os tributos vinculados como aqueles cujo aspecto
políticas de direito público interno), cujas normas de estrutura são diametralmente dife- material da h.i. consiste numa atuação estatal."
rentes. E sobre a "hipótese de incidência" das taxas, esclarece:
Deveras, inicialmente observamos que a validade da exigência do tributo denomi-
"~9..5 Na taxa, h.i. é o estado prestar tlm serviço, expedir uma certidão, desempe-
nado taxa está condicionada ã sua instituição em razão do exercício do poder de polícia ou
n.haratlVld~de tend~nte a culminar por dar ou manter uma licença, autorização etc., que
pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicoS21 específicos e divisíveis, pres-
llga a alguem, que e pela lei posto na situação de sujeito passivo do tributo.
tados ao contribuinte ou postos à sua disposição, conforme prescreve o inciso II do art.
Do ~u:.se vê, para q!lese configure a ta;r;a,basta a leiprever atuação estatal que te-
145 do texto constitucional.
n~a ref~n~,!ldade a alguem (que poderá ser posto como sujeito passivo do tributo). Este
Indica, portanto, a Constituição, o aspecto material da hipótese tributária das taxas,
tnbuto Ira nascer com a referibilidade (no momento em que a atuação estatal se referir
que devem ser exigidas em contraprestação ao exercício de uma atividade por parte do concretamente a alguém). ,,23
. , Ness~ se~t~do,. as taxas distinguem-se dos impostos porque têm a materialidade da
hlpo~ese tnbutana Vinculada a uma atuação do Estado referida ao contribuintc. São tribu-
tos vlnc~lados, em contraposição àqueles (impostos), considerados não vinculados sob a
perspectIva deste critério (materialidade do antecedente nonnativo), '
2L Serviço público, segundo a professora Lúcia Valle Figueiredo "é (oda atividade materiatfornecidapelo
. No que conc~rn,e à.dcstinayão .do produto de arrecadação das taxas, por outro lado,
Estado, ali por quem eSleja a agir, no exercicio dajilllçào administrativa, se lrouverpermissão constitu-
cional e legal para isso, com ofim de implementaçiío de deveres consagrados cOllstitucionalmente, rela-
Vislumbramos a ~xlgcnc13 constItucl?nal de que seja utilizado para o custeio da atividade
cionados à utilidade pública, que deve se}' concretizada soh regime premlentede Direito Público. "(in estatal que autOrIZOU sua cobrança. E que ao condicionar a exiuência da taxa em contra-
Curso ele Direito Administrativo, Malheiros, !994, pp. 54.55). Para Celso Antônio Bandeira de Mello, p~estação ao exe~cíci.o do poder de polícia ou pela prestaçào de ~crviços públicos, pressu-
"serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade materialjruível direta- poe.o texto constitucional a n~ccssidadc de financiamento da respectiva atividade estatal,
mente pelo administrado, prestado pelo Estado 011 quem Ihefaça às vezes. sob um regime de direito pú- Just1fic~ndo a cobrança do tnbuto para se alcançar tal finalidade, que também deve ser
blico - portanto. consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições e:.peciais - instituído pelo nonnatlvamente estabelecida, implícita ou explicitamente, por meio da lei competente.
Estado em/aval' dos interesses que houver definido CO/110 próprios no sistema normativo", enfatizando . Em outras palavras, assegura o tcxto constitucional que a atividade administrativa
que "só deve ser designado como serviço público aquele COJlcemellfe ti prestação de atividade e como-
l~posta ao ~stado (concernente aos serviços públicos e ao poder de polícia), possa ser de-
didade materialfl1l.ível diretamente pelo administrado. desdeql/e tal prestação se conforme a um deter~
vldamente lmp.lement~da. e ~usteada pelo produto de arrecadação das taxas, finalidade
mit!ado e especifico regime: o regime de direito público, o regime juridico-administrativo. "(destaque
do autor) (in Curso de Direito Administrativo, Malheiros,.i993., p. 306).
para qual autOrIza sua InstitUição: custear a atividade estatal, referida ao contribuinte. De-
Há controvérsia na doutrina acerca da natureza jurídica da contraprestação devida pela prestação de ser- v~ras, se se reconhece que há finalidade específica para o tributo tal finalidade há de estar
viços públicos, se seria taxa ou preço público. Entendem alguns que tal contraprestação teria sempre na- VInculada à destinação do produto de sua arrecadação.24 '
tureza jurídica de tributo. Outros adotam como critério ° próprio regime jurídico a que se sujeita o
serviço público, de forma que, quanto aos serviços que só podem ser prestados efetivamente pelo Esta-
do, a remuneração seria por meio de taxa, enquanto naqueles preslados por meio de delegação, via pre~
ços públicos ou tarifas. E ainda outros há, por fim, que entendem que O critério a ser adotado para efeito
de identificar a remuneração como taxa ou preço público diz respeito à facultatividade ou compulsorie- 22 In H~~tese de Incidência Tributária, Malheiros, 1996, p. 129.
\ dade da utilização do serviço. O assunto reclama estudo específico e mais aprofundado, o que extrapola- 23 In Hlpotese de Incidência Tributária, Malheiros, 1996, p. 130.
ria aos propósitos do presente. Assim, deixemos apenas registrado nosso entendimento, no sentido de 24 Sob~e e~s~ v~ncula.~ão (do produto de arrecadação das taxas à despesa específica do Estado que ensejou
que ê o regime jurídico a que esteja sujeito o serviço público que irã definir a natureza jurídica da respec. sua mst~tul?ao), altas, o professor Rubens Gomes de Souza já expressara seu pensamento, utilizando-se
\
tiva contraprestação. deste cnténo para apartar e sta espeCIC
"t 'b "d os Impostos,
fi utana
. .
enfatIzando .
a necessidade de que. relatl-.
I
\
• Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem .. 49
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Espécies Tributárias. Má,:cio Severo Marques
48
Verifica-se, assim, que as taxas diferem-se dos impostos. não apenas porque têm (1) Nesse sentido, o ~specto material da hipótese tributária (o antecedente normativo),
nas contribuições de melhoria, consiste em "auferir (obter) valorização imobiliária"; de-
a materialidade do antecedente normativo (hipótese tributária) vinculada ao exercício de
uma atividade estatal, referida ao coptribuinte, mas também porque (ii). o produto de sua corrente de obra pública.
Exige o texto constitucional, portanto, que tenha havido uma atuação por parte do
anecadação tem destinação específica pré-estabelecida pelo texto constituCional, para o
Estado, concernente à realização da obra pública; e que desta obra pública tenha resultado
custeio dessa atividade. . valorização de imóvel, para que ao respectivo beneficiário possa ser imputada a obriga-
Em síntese, é o exercício de uma atividade estatal referida ao contribuinte que auto- 26
ção tributária relativa à contribuição de melhoria.
riza a cobrança da taxa, impondo, por outro lado, a destinação da receita decorrente de sua
arrecadação ao custeio desta atividade. Distingue-se dos impostos. portanto, porque não já que ela apenas acentuou que a contribuição de melhoria deve decorrer de obras públicas~, continua-
há uma atividade ou situação do particular submetida à tributação, porque prescinde de mos entendendo que, sem a valorização dos imóveis circ~nvizinhos, seus proprietários nào podem so-
uma manifestação de riqueza para que seja autorizada sua cobrança, e, finalmente, porque frer validamente este gravame, Do contrário, bastaria que houvesse uma obra pública para que os
proprietários dos imóveis a ela adjacentes fossem compelidos a pagar o tributo, que revestiria, assi.m"a
tem destinação específica. natureza de um adicional do IPTU (...) ou do ITR (...), confonne estivessem localizados, respectivamen-
te, na zona urbana ou rural. Sua base de cálculo seria, simplesmente, o valor do imóvel urbano (a mesma
6. AS CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA do IPTU) ou do imóvel rural (a mesma do ITR)," (in Curso de Direito Constitucional Tributário, Revis-
ta dos Tribunais, 1997, p. 328). No mesmo sentido também já se manifestara o professor Geraldo Atali-
Com relação às contribuições de melhoria, tal como nos impostos e,nas t3;xasa com- ba: "56.9 É de sua- natureza tomar por critério a valorização causada. A obra pode,custar milito e
cal/sal' diminuta valorização, POlle C/lstar pOllCOe causar enorme valorizaçá;. O gdbarito da contri-
petência tributária também foi repartida entre União, Estados, Distrito Federal e Municí-
\ pios. E segundo a dicção do incis~ In do. ,artigo 145 d~ Constituição, só podem ser
bllição de melhor!lJ,é semPre a valorização, não importando o 'custo da obra. Se este for posto como cri-
tério do tributo, estar-se-á desvirtuando-o, com interposição de critério de taxa e não de contribuição
I exigidas em decorrência de obra pública. ',' . de melflOria" (in Hipótese de Inddência Triblltária, Malheiros, 1996, p. 151), Verifique-se, ainda, Ruy
\ Mas não é qualquer obra pública que autoriza a criação d.estaespé~ie impositiva, se~ Barbosa Nogueira (in Curso de Direito Triblltário, Saraiva, 1990), Paulo de Barros Carvalho (in Curso
de Direito Tributário, Saraiva, 1991) e Aires F. Barreto (in Base de Cálculo, Alíquota e Princípios Cons-
não aquela que cause valorização imobiliária, confOf!l1eentendimento assent~ na doutri-
titl/cionais, Revista dos Tribunais, 1987).
5
na e najurisprudência.2 O professor Sacha Calmon Navarro Coelho assume posição diversa. Entende existirem duas espécies de
\ I
contribuição de melhoria, tendo em vista as origens históricas do tributo, A primeiril, exigida em face da
realização de obra pública provocadora de mais-valia imobiliária. c a segunda, cobrada em razão de be-
neficios gerados aos imóveis lindeiros à obra pública realizada, tomando por base ~e c<ílculo o custo
-_._---------------------------------------~----- desta obra. Ncsse sentido, explica: "... exi,l'tem.doL\'tiPO,I'possiveis decolllribllü;ào de melhoria. com ba-
\i vamente aos serviços publicos, fossem eles divisíveis ~ mensurávei"s, para que pudessem legitimar a co-
ses de cálculo diferentes. A baseada no critério 'valorizaç'ào', li..mdopor objetivo captar a mai,\'-valia
imohiliúria decorrente de obra pública e aJwulúda no critério 'custo', que objetiva recuperaras gastos
brança de taxa: "O crit'ério daJinalidade a que se destinam as taxas tem entretanto utilidade para dis- estatai,l' com dada ohm pública benejiciadora de imóveis sitos em sua área de influencia. t1 ConstiJlli~
tingui-las dos impostos: o elemenlO de distinçlio está em que as taxas se destinam a remunerar serviços
\. ou atividades pliblicas divisíveis e mensllráveis, ao passo que os impostos, como vimos G 44), remune-
ram os serviços ou atividades pliblicas indi~'isiveis e não mensuráveis, POI' isso serviços 011 atividades
ção vigente reza que as pessoa,l' puliti<:a.l".em comum, podem cohrar cOl1lrifmiç'ão de melhoria decor-
rente de_obra pública (que, 'eviâelltemellte, fizerem). l()davia, mio adianta que tipo de contribuição
ad%ll, se a recllperaâora de custos ali se a captadora de mais-valias imobiliárias. UIIS entendem que é
divisíveis entendem-se aqueles que podem ser individualizados e destacados do complexo dos serviços preciso esperar uma lei complementar para verificar a opção do legislador. mas existem correntes dOll~
. trinárias renegadoras da necessidade de lei complementar na espécie, por entenderem que a competên-
\
e atividades gerais do Estado; e, justamente porque são divisíveis, tais serviços e atividades são tam-
bém mensuráveis, isto é, pode ser medida a quantidade utilizada por um contribuinte individualmente, cia triblttária das pessoas politicas é plena, cabendo~/hes escolher como. quando e quanto haverão de
Em resumo, se'1'iç'os ou atividade pública divisível e mensurável é aquele que, por sua natureza pró- . cobrar a titulo de contribuição de melhoria dos proprietários de im'óveis beneficiados elou valorizados
pria, permite que se identifique e avalie, isoladamente do conjunto, a parcela utilizada individualmente pelas obras que realizarem, Estamos entre os que assim pensam ,.. "(in Comentários à Constituição de
pelo contribuinte, e por conseqllência permite que se calcule o montante do tributo devido em cada 1988 - Sistema n.ibutário, Forense, 1998, pp. 76-77, destacamos).
caso em jimção dessa parcela individualmente IItilizada. " (in Compêndio de Legislação Tributária,
Resenha Tributária, 1975, destacamos),
26 Questão interessante diz respeito ao momento em que deve ser instituída a contribuição de melhoria, se
antes ou depois da realização da obra pública da qual decorre a valorização imobiliária. De acordo com o
artigo 82 do CTN, há necessidade de publicação prévia do memorial descritivo do projeto, orçamento do
A Constituição de 1967 estabelecia expressamente que a contribuição de melhoria só poderia ser arre- custo da obra, detennínação da parcela deste custo a ser financiada pela contribuição, delimitação da
25 zona beneficiada e detenninação do fator de absorção do beneficio da valorização para toda a zona ou
cadada dos proprietários de imóveis valorizados por obras públicas, Nesse sentido o texto constitucio~
nal de 1988 não é tão explícito, mas entendemos que, mesmo implicitamente, exige.se a valorização para cada uma das áreas diferenciadas nela contida. Além disso, detennina o CTN seja fixado prazo para
impugnação dos interessados e regulamentado o competente processo administrativo, a par de outras
imobiliária para a legitimidade da cobrança das contribuições de melhoria, acompanhando o entendi~
menta do professor Roque Carrazza: "Apesar do laconismo da atual Constituição acerca do assunto- disposições.
\
• Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem ...
50 51
Verifica-se, assim, que tal-como as taxas, as contribuições de melhoria também es- destinação específica para o produto de arrecadação das contribuições de melhoria. De-
tão vinculadas a uma atuação estatal, referida ao contribuinte, no que.conceme à consis- veras, enquanto para as taxas a Constituição exige que a receita percebida tenha destina-
tência material da hipótese tributária. ção específica. concernente ao custeio da atividade estatal que legitimou sua instituição,
Segundo o professor Geraldo Ataliba, conforme esta atuação estatal sej~ direta o~ com relação às contribuições de melhoria tal exigência constitucional simplesmente não
indiretamente (mediante uma circunstância intermediária: a valorização imobiliária) re- existe, razão por que o produto de sua arrecadação pode ser livremente utilizado pelo
ferida ao contribuinte, estar-se-ia diante da espécie impositiva denominada taxa ou da- Estado.2s .
quela designada contribuição de melhoria. Com suas palavras: Com efeito, no que tange à destinação do produto de arrecadação das contribuições
de melhoria, não se exige do legislador ordinário previsão nonnativa nesse sentido, como
"59.2 Assim, confonne a referibiliade (...) - ou modo de conexão entre o aspecto acontece com as taxas. Assim, os recursos provenientes da cobrança de contribuições de
material e o pessoal- seja direta Oll indireta, teremos uma taxa ou uma contribuição. Em melhoria - assim como nos impostos - serve para cobrir despesas gerais do Estado, não
outras palavras: segundo a atuação estatal, posta no núcleo da h.i., esteja referida direta especificadas e tampouco referidas ao contribuinte. Sua atuação - dele, Estado - é livre
ou' indiretamente ao obrigado, poderemos discernir a taxa da contribuição ..... - no que concerne a aplicação desses recursos, ao menos segundo as nonnas constitucio-
"59.4 A h.i. da contribuição é uma atuação estatal indir.etamente (mediatamente) nais que disciplinam este tributo.29
referida ao obrigado ('atuação estatal obliquamente vinculada ao contribuinte " segun-
doAiresBarreto ...,pág.73).,,27 7. OS EMPRÉSTIMOS COMPULSÓRIOS
Na visão do professor Geraldo Ataliba, portanto, as taxas seriam distintas das con-
Diferentemente dos impostos, das taxas e das contribuições de melhoria, os emprés-
tribuições de melhoria porque naquelas a materialidade da hipótese tributária estaria vin-
timos compulsórios são de competência tributária exclusiva da União, confonne dispõe
culada a uma atividade estatal diretamente referida ao contribuinte, enquanto nestas expressamente o art. 148 da Constiruição da República.
últimas tal rcferibilidade seria apenas indireta.
Analisando o dispositivo constitucional verificamosque não há indicaçãodas materiali-
Entendemos que há efetiva distinção entre a hipótese tributária das taxas e das con-
dades passíveis de serem adotadas pelo legisladorcomplementar,para efeito de instituição
tribuições de melhoria, por força das próprias normas de estrutura que fundamentam a va-
dos empréstimos compulsórios. No entanto, por força do princípio federativo (art. l° da
lidade dessas diferentes espécies impositivas.
Consti tuição), pode-se afirmar que a União, no exercícioda competência que lhefoi outorga-
Isto porque a base de cálculo (i) nas taxas, corno visto, é o custo da atividade desem-
da pela art. 148em questão, não pode utilizar-sede materialidadesde tributosde competência
penhada pelo Estado (ou quem lhe faça às vezes), (La) concernente ao exercício do poder impositiva das demais pessoas políticas de direito público interno.
de polícia ou (i.b) à prestação - efetiva ou potencial- de serviços públicos (específicos e
Assim, ao instituir empréstimo compulsório, deverá valer-se de alguma das materiali-
divisíveis), enquanto (ii) nas contribuições de melhoria é a valorização imobiliária decor-
dades dos tributos de sua própria competência impositiva,ou entãodeverá adotar materialida-
rente de obra pública. Esta diferença, relativa ao aspecto quantitativo da nonna tributária~
de nova para a nonna de tributação, que não tenha sido prevista pela Constituição.
deriva da própria divergência entre as materialidades de uma e outra espécie impositiva:
Seja como for, fato é que as normas de estrutura que fundamentam a validade dos
na primeira, a atividade exercida pelo Estado referida ao contribuinte; na segunda, o be-
empréstimos compulsórios não exigem a vinculação da materialidade da hipótese tributá-
neficio por ele auferido, em decorrência da atividade - obra pública - realizada pelo
ria a uma atuação por parte do Estado, referida ao contribuinte, como acontece no caso
Estado.
das taxas e das contribuições de melhoria. Daí podermos afirmar que os empréstimos
Mas se por um lado ambas as espécies têm a materialidade do antecedente normati-
compulsórios são tributos em relação aos quais não se exige a previsão legal de vincula- .
vo vinculada a uma atividade do Estado referida ao contribuinte (seja direta ou indireta-
mente a ele relacionada), por outro lado não vislumbramos exigência costirucional de
Ainda que seja controvertida a aplicação desta previsão do CTN para todas as pessoas políticas de direi-
to público interno (pois como nós, há os que sustentam que essa norma tem força de lei ordinária da
28 Desde que, por óbvio, seja atendido o interesse público, nos termos da lei.
União, e não de lei complementar de nonna geral), entendemos que de toda fonna a contribuição de me-
29 Dizemos ao menos porque, diferentemente dos impostos, não há vedação constitucional expressa no que
lhoria deve ser instituída antes do início da obra pública e da consequente valorização imobiliária, sob
diz respeito à vinculação da receita decorrente da arrecadação de contribuições de melhoria ao custeio
pena de violação ao princípio da irretroatividade da lei tributária.
de despesas específicas do Estado. O tex.to constitucional nada dispôs nesse sentido, mas não impede
que a legislação infra constitucional venha a fazê.lo. Nossa classificação de tributos, todavia, utiliza-se
das normas de estrutura estabelecidas pela Constituição, razão por que podemos considerar sem destina-
27 In Hipótese de Incidência Tributária, Malheiros, 1996, p. 129. ção específica, o produto de arrecadação dessa espécie impositiva.
Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem ... 53
•
.52
postos não exigem - pelo contrári~, vedam - a vinculação do produto de sua arrecadação a
ção da materialidade do antecedente n~rmativo a uma atuação por parte do Estado, referi- uma específica despesa do Estado, enquanto nos empréstimos compulsórios, a validade da
norma de tributação depende exatamente da previsão legal (abstrata e hipotética, portanto)
da ao contribuinte.
Nesse sentido, os empréstimos compulsórios se aproximam dos imposto.s, caracte- da aplicação dos respectivos recursos no custeio das despesas extraordinárias (ou investi-
rizando-se como tributos não vinculados, sob a perspectiva da consistência mat,erial do mentos relevantes) que motivaram - legitimando - sua exigência dos contribuintes,
antecedente normativo. Mas há ainda uma segunda diferença que aparta os empréstimos compulsórios dos
Porém, as normas de estrutura que autorizam a criação dos empréstimos compulsó- impostos. É que as normas constitucionais de estrutura que fundamentam a validade da-
rios determinam exigências ao legislador complementar que não são impostas ~ ao legis- queles primeiros impõem outra exigência ao legislador complementar, que também coo-
lador ordinário - para a legítima instituição dos impostos, para a partir daí diferençar os diciona a validade da norma de tributação que veicula esta espécie impositiva: imputar ao
regimes jurídicos aplicáveis a estas distintas espécies tributárias. Estado o dever de restituir ao particular, ao cabo de determinado período, o montante que
De fato, os empréstimos compulsórios são tributos previstos pelo texto constitucio- foi por ele recolhido ao erário, a titulo de empréstimo compulsório.
nal para hipóteses excepcionais, em que a gravidade das circunstâncias fáticas (do mundo Verifica-se, assim, que diferentemente das disposições constitucionais previstas
fenomênico, onde se realizam os eventos sociais) exige do Estado recursos extraor- diná- para a válida instituição de impostos, com relação,aos empréstimos compulsórios a Cons-
rios, necessários para suprimir a situação de anormalidade que autorizou sua cobrança. tituição.exige previsão legal (i) da vinculação do produto de sua arrecadação (ao custeio
Exatamente para a cobertura dessas desp~sas é que foi outorgada ao legislador comple-
das despesas .extraordinárias que autorizaram sua instituição), bem como (ii) da'restitui-
mentar competência impositiva para a institUiçao deste tributo. ção do respectivo .montante ao contribui~te~ após determinado período, exigêri- cias estas
Essas circunstâncias fáticas, por outro lado, embora não integrem a norma de tribu-
que condicionam a própria validade da norma de tributação que vier a discipliná-los.
tação,30 estão de toda forma diretamente relacionadas às despesas extraordinárias e ao in-
vestimento público que autorizam a instituição do ~mpréstimo compulsório; tanto assim
que há determinação constitucional expressa concernente à destinação'do'produto de sua 8. AS CONTRIBUIÇÕES
31
arrecadação, conforme estabelecido pelo.parágrafo único do referido art. 1'48. Deveras, As contribuições, finalmente, estão previstas pelo arts, 149, l49-A e 195 da Consti-
na hipótese do inciso I a receita do empréstimo compulsório deve ser aplicada no custeio
das despesas extraordinárias resultantes do estado de calamidade pública, guerra externa tuição.
O "caput" do art. 149 outorga competência tributária exclusiva à União para a insti-
ou sua iminência; e na hipótese do inciso H, o produto dessa arrecadação deve ser destina-
do a cobrir o investimento público 'de caráter urgente e relevante interesse nacion.al, que tuição de três (sub)espécics distintas de contribuição: (i) sociais (aqui incluídas aquelas
destinadas ao custeio da seguridade social, previstas pelo art, 195 da Constituição); (ii) de
autorizou a exação.
Verifica-se, assim, a primeira diferença existente entre esta espécie tributária e os intervenção no domínio econômico e (iii) de interesse das categorias profissionais ou
impostos, já que o produto de arrecadação destes últimos não pode estar vinculado a ne- econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas.
nhum órgão, fundo ou despesa pré-estabelecidos, por força do disposto no ~ 4' do art. 167 O ~ 10 deste dispositivo legal, contudo, excetua a regra da exclusividade (da União]
do texto constitucional. De fato, as normas de estrutura que autorizam a criação dos im- referida pelo "caput", ao facultar - mediante a outorga de competência impositiva - Esta-
dos, Distrito Federal e Municípios a instituição de contribuições destinadas ao custeio de
sistemas de previdência e assistência social de seus servidores. O ~ 2°, por sua vez, autori-
za algumas materialidades passíveis de serem adotadas pelo legislador infraconstitu- cio-
nal, inclusive mediante a indicação das respectivas bases de cálculo. Deveras, autoriza a
30 Explica o professor Roque Carrazza, que essas circunstâncias fáticas, descritaS pelos incisos I e II do ar~
tigo 148 do texto constitucional (calamidade pública; guerra externa ou sua iminência; e investimento
instituição de contribuições sobre a importação de bens e serviços do exterior e, outros-
público de caráter urgente e relevante interesse nacional), representam pressupostos para a legitima ins- sim, aponta como bases de cálculo possíveis o faturamento, a receita bruta, o valor da
tituição dos empréstimos compulsórios, mas não integram a respectiva nonna de tributação. Nesse sen- operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro. E os ~~ 3° e 4°, por fim, não tratam
tido, escreve em seu Curso: "Evidentemente, as despesas extraordinárias (...), decorrentes de
calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência, e os casoS de investimentos públicos de cará-
de materialidade e nem de base de cálculo.
ter urgente e de relevante interesse nacional não podem tipiJlcar a hipótese de incidência de qualquer Observa-se, assim, que com relação ao referido art. 149, tal como nos impostos, o
empréstimo compulsório. São, sim, os pressupostos necessários á criação 011 aumento, por meio de lei texto constitucional não exigiu vinculação do antecedente normativo ao exercício de uma
complementar, deste tributo ... "(in Curso de Direito Constitucional Tributário, Malhciros, 1997, p. 334, atividade estatal referida ao contribuinte, no que tange às materialidades e bases de cálcu-
destacamos).
3l Dispõe o parágrafo único do artigo 148 da Constituição: "A aplicação dos recursos provenientes de em- lo indicadas.
préstimo compulsório será vinculada à despesa quefundamentoll sua instituição."
54 Espécies Tributárias. Márcio. Severo /~larqlle$ Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem ... 55
Por outro .lado, este dispositivo constitucional estabelece a finalidade para a qual aut~ri- condicionam a validade da norma de tributação à previsão legal de destinação específicl
za a instituição das contribuições (especificando, assim, a destinação do produto de sua arre- para o produto da respectiva arrecadação. Em outras palavras, exige-se do Estado sua atu
cadação). qual seja, como instnuncJ?to de atuação do Estado na~ respectivas áreas, o que ação nas áreas de interesse das categorias profissionais ou econômicas, autorizando-lhe 1
implica exigência de destinação específica para o produto de sua arrecadação". instituição de contribuição para o custeio de tal atividade, mas condiciona-se a validade
Com efeito, a contribuição de intervenção no domínio econômico é instrumento le- do tributo à edição de norma jurídica que estabeleça destinação específica para o produt<
gal para gerar recursos destinados a cobrir despesas incorridas - ou a serem incorridas - de sua arrecadação.
pelo Estado em virtude de sua ingerência na economia (essa é a razão de sua instituição).
Com relação às contribuições sociais, a hipótese não é diferente. Neste caso, 1
Daí a necessidade de previsão legal de destinação específica para o produto de sua arreca-
Constituição indicou expressamente as materialidades e bases de cálculo daquelas desti
dação, que deve ser aplicado no custeio dessa atividade, concernente à sua intervenção na
nadas à seguridade social (artigo 195),35silenciando-se quanto às demais contribuiçõe:
economia, para implementação e efetivação de gastos e/ou investimentos pertinentes a
sociais (como, v.g., o salário-educação). E todas essas materialidades e bases de cálcul<
setores específicos do mercado. Ou seja, o tributo visa prover o Estado de recursos neces-
indicadas pela Constituição são desvinculadas de qualquer atividade estatal referida a<
sários ao custeio de sua atuação em determinada atividade econômica, para efeito de dis-
cipliná-la e adequá-la à situação político-econômica-social do país.32 contribuinte.36
As contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, por outro Por outro lado, exige o texto constitucional destinação específica para o produto de
lado, servem como instrumento de atuação do Estado nas respectivas áreas. Há também, arrecadação das contribuições sociais. O salário educação (artigo 212,95°) destina-se a<
portanto, previsão de uma certa atividade estatal relacionada ao produto de arrecadação financiamento do ensino público fundamental. com fonte adicional de custeio. E as con
do tributo, concernente à sua - dele, Estado - atuação nas áreas de interesse das catego- tribuições do artigo 195, de seu turno, têm a finalidade específica de custear a seguridade
rias profissionais ou econômicas, bem como a indicação de que tal atividade seja custeada sociaL37
por esta espécie de contribuição, finalidade pela qual foi autorizada sua instituição. J3 No que concerne à previsão constante do parágrafo único do artigo 149, a Consti
As normas de estrutura desta segunda sub(espécie) tributária, portanto, não diferem tuição não indicou a materialidade das contribuições de competência impositiva do:
daquelas previstas para primeira: enquanto não exigem vinculação da materialidade do Estados, Distrito Federal e Municípios, porém exigiu destinação específica para o produ
antecedente nonnativ034 ao exercício de uma atividade estatal referida ao contribuinte,
I.
35 "Art. 195. A segul'idadesocial serájinanciadapol' toda a sociedade, deforma direta e indireta, nos ter
mos da lei, mediante recursos provenientes dos Ol"r,.'amento.\' da (/fliào, dos Estado:., do Distrito Federa
32 À guisa de exemplificação, citamos o tributo denominado Adicional de Frete para Renovação da Mari- e dos Municipios. e das seguintes contribuiçrJes sociais: l-do empregador. da empresa eda entidade I
nha Mercante (AFRMM), instituído como instrumento para o custeio da intervenção do Estado nas ati- ela equiparada na/arma da lei, incidentes sobre: a) aJolha de .mlúrios e demais rendimentos do traba
vidades de navegação mercante, para incremento e desenvolvimento da marinha - mercante - e a lho pagos 011 creditados, a qllalquer título, à pessoajisica ql/(: llte preste serl.1iços, mesmo sem víJlCl//
indústria de construção e reparação naval brasileiras. Esse tributo foi considerado pelo Supremo Tribu-
empregatício; b) a receita ou ofaturamento; c) o II/cm; [[ - do trabalhador e dos demais segurados dI
nal Federal como contribuição de intervenção no domínio econômico. Verifique-se a seguinte decisão:
previdência social ... ; IlI- sohre a receita de concursos de prognósticos; IV - do importador de bens I
"RECURSO EXTRAORDINÁRIO N" 165.939 - RIO GRANDE DO SUL; RECLAMANTE: SUPRAR-
serviços do exterior. ou de quem a lei a ele equiparar. "... j 8"0 produtor. o parceiro. o meeiro e o arren
ROZ S/A INDUSTRIA E COMÉRCIO; RECLAMADA.. UNIÃO; EMENTA.. CONSTITUCIONAL TRI-
BUTÁRIO - ADICIONAL DE FRETE PARA RENOVAÇÃO DA MARINHA MERCANTE - AFRNfM: datário rurais e o pescador artesanal. bem como os respectivos conjuges. que exerçam suas atividade,
CONTRIBUIÇÃO PARAFISCAL OU ESPECIAL DE INTERVENÇÃO NO DOMiNIO ECON6MfCO. I em regime de economia/omitia!; sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade socia
- O ADICIONAL DE FRETE PARA RENOVAÇÃO DA MARINHA JfERCANTE -AFR,l"fM -é uma con- mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção efarão jus ao,
tribuição parafiscal ou especial, contribuição de intervenção 110 domínio econômico, terceiro gênero beneficios nos termos da lei. " (redação de acordo com a Emenda n° 20/98).
tributário, distinto do imposto e da taxa (C.F., art. 149)./l ~ oAFRAlM não é incompatível com a norma 36 No inciso f, a incidência do gravame é autorizada sobre a rolha de salários (e demais rendimentos do tra
do art. i55, j 2~IX, da Constituição. Irrelevância, sob o aspecto tributário, da alegação no sentido de balho pagos ou creditados a qualquer titulo, à pessoa fisica que lhe preste serviço, mesmo sem víncull
que o Fundo da Marinha Mercante teria sido extinto, lia/arma do disposto no art. 36, ADCT /li ~ R.E. empregatíció), sobre a receita ou o faturamento, e sobre o lucro, fatos absolutamente alheios a qualque
não conhecido .•. atividade estatal referida ao contribuinte. No inciso Il, sobre o salário de contribuição do trabalhador, e
33 Referimo-nos aqui, a título de exemplo, âs contribuições - criadas por lei - destinadas aos órgãos de no inciso m, sobre a receita de concursos de prognósticos, circunstâncias que também não serelacionan
classe, para efeito de controle da atividade dos profissionais a elas vinculados (OAB, CREA etc.). com nenhuma atuação por parte do Estado, relacionada ao contribuinte. E finalmente, sobre a importa
34 Aliás, com relação às contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, sequer ma- ção, circunstância também estranha a qualquer atividae estatal.
terialidades foram indicadas pela Constituição, razão por que se pode afinnar, sem margem de erro, que 37 Em razão dos critérios adotados para procedennos à classificação dos tributos, entendemos que a cir
não há exigência constitucional de vinculação do antecedente.nonnativo ao exercício de uma atívidade cunstância das contribuições destinadas à seguridade social sujeitarem-se a regime jurídico diferenci~
estatal referida ao contribuinte (o que não significa ausência de vinculação em relação ao produto da res- do, em relação ao princ1pio da anterioridade, não é suficiente para identificá-Ias como espécie tribután
pectiva arrecadação, que como visto destina-se ao custeio da atividade do Estado). autônoma.
56 Espécies Tributárias. Márcio Severo Marques
Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem .. 57
to de sua arrecad.ação: o custeio dos sistemas de previdência e assistência social de seus

9. REGIMES JURÍDICOS DIFERENCIADOS ESTABELECIDOS PELAS
servidores. NORMAS DE ESTRUTURA
Finalmente, resta examinar o art. 149-A, introduzido pela Emenda nO 39, de
19.12.2002, que autoriza a instituição pelos municípios e pelo Distrito Federal de contri-. Entendemos que a identificação das espécies tributárias deve levar em consideração
buição para custeio de iluminação pública, facultando sua cobrança na fatura de cO.,:sumo as diferentes exigências impostas pelas normas de estrutura previstas na Constituição.
de energia elétrica. Neste caso o texto constitucional não indicou a materialidade possí- que informam e delimitam o exercício da competência impositiva outorgada às pessoas
vel, mas obrigou que o produto arrecadado seja destinado especificamente ao custeio de políticas de direito público interno.
iluminação pública.38 Conforme visto, quanto aos impostos não há exigência constitucional de vinculação
Observa-se, assim, que no que tange às contribuições. embora não exista - do ponto da materialidade do antecedente nonnativo ao exercício de uma atuação estatal referida
de vista constitucional- vinculação da materialidade do antecedente normativo ao exer- ao contribuinte. O mesmo se diga em relação aos empréstimos compulsórios e às contri-
cício de uma atividade estatal referida ao contribuinte. há exigência - constitucional- de buições, em relação aos quais também não há exigência de tal vinculação.
destinação específica - legalmente prevista - para o produto da respectiva arrecadação. Mas distinguem-se estes últimos daqueles prime'iros. porque para os impostos não
como condição de validade dessas espécies impositivas.J9 há exigência de previsão legal de destinação específica para o produto da respectiva arre-
cadação. enquanto que para os empréstimos compulsórios e as contribuições a previsão
legal desta destinação de receita aparece como condição de validade da norma tributária.
Há outra diferença que. por sua vez. aparta os empréstimos compulsórios das contri-
buições: é que no caso dos 'primeiros a validade da norma de tributação também está con-
dicionada à previsão legal de restituição do montante arrecadado ao particular. ao cabo de
38 A nosso ver a circunslânciada Constituição ter autorizado a cobrança da contribuição na fatura de ener- determinado período, o que não se exige em relação às contribuições.
gia elétrica, não significa que seja o próprio valor da fatura a base de cálculo do tributo. Aliás, entende* Essas diferenças. atinentes às nonnas de estrutura dos impostos, empréstimos com-
mos que a exigência do tributo na fatura de energia elétrica só seria válida se a lei previsse outros meios pulsórios e contribuições, permite a perfeita identificação destas três espécies tributárias,
para a cobrança do tributo daqueles que não se utilizam da rede de energia elétrica, pois segundo pensa-
em relação às quais o princípio da anterioridade confirma a existência de regimes jurídi-
mos devem ser contribuintes desta espécie impositiva todos aqueles beneficiários da atividade estatal (o
cos distintos.4o •
que não será o caso se a contribuição vier a ser cobrada apenas na fatura de energia elétrica). Sobre a
qw,:stão, ensina Hamilton Dias de Souza: Com efeito, por um lado. apenas trê~.dos sete impostos previstos pelo artigo 153 da
"Como se observou, as contrihuições têm como seu pressuposto ali callsa um beneficio. real ou presu- Constituição estão sujeitos ao princípio da' anterioridade,41 além dos extraordinários (pre-
mido. que o sujeito passivo uI/fere em razão de determinada ativida;le estatal. Quando se trata de bene- vistos pelo artigo 154, Il). Dependendo. pois, da (sub)espécie de imposto de que se trate,
ficio concreto e individualizado, este é o assim chamado faro gerador da obrigação tributária. Qllando, estará ou não sujeito ao princípio da anterioridade. conforme a materialidade da hipótese
entretanto, o beneficio é referido a um grupo de pessoas, deve a lei escolher critérios para partilhar, en- tributária descrita pelo legislador infraconstitucional.
tre as pessoas do gI1IPO,a totalidade do encargo. "
E em seguida adverte: Com relação aos empréstimos compulsórios, apenas quando instituídos com funda-
"No fimdo, entretanto, o fato gerador das contribuições tem uma configuração toda especial. pois não mento de validade no inciso 11 do artigo l48 (investimento público de caráter urgente e re-
é. como nos impostos, condição necessária e suficiente ao surgimento da obrigação. por supor a exis- levante interesse nacional) estarão sujeitos ao primado da anterioridade. No caso de
tência de um especial interesse (beneficio) do sujeito passivo em certa atividade estatal. Assim, o pres- despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública. guerra externa ou sua imi-
suposto ou causa da obrigação é esse beneficio, embora se tome como parâmetro, referencial oufato de nência (inciso I do artigo l48). portanto, tal anterioridade não precisa ser obs~rvada.
exteriorização algo que ocorre no mundofenomênico, semelhante aos impostos. Na verdade, para que
ocorra a obrigação é necessário que se verifiquem, concorrentemente. não só o beneficio referido. mas
também o fato abstratamente previsto na norma. Nesse sentido. pode-se dizer, como Miguel Reale, que
'ofato gerador não atua como mera causa da exação, como acontece com os impostos. mas sim como
cQ!lsa qualificada pelafinalidadeque lhe é inerente. "(Contribuições Especiais, in Curso de Direito Tri- 40 Para nós o princípio da anterioridade traduz-se em norma jurídica de estrutura, que impede o termo inici-
butário, Saraiva, 2000, pp. 502-503).
ai de vigência da norma tributária. A anterioridade, nesse sentido, corresponde ao período de tempo em
39 Não entendemos que a exigência constitucional de previsão legal de destinação específica do produto de que a norma jurídica, Veiculada por lei oficialmente publicada, ainda não entrou em vigor (período entre
arrecadação das contribuições, ao custeio de certas atividades exercidas peio Estado, seja suficiente para a publicação e o início da vigência da nonnajurídica), e portanto não pode incidir, para efeito dejuridici-
caracterizar o tributo como taxa. Isto porque, nesta espécie impositiva (taxa), a atuação estatal corres- zar fatos (tomando-os fatos jurídicos).
ponde ao próprio fato tributado (aspecto material da hip6tese tributária), enquanto nas contribuições a 41 E isto porque, nos termos do ~ 1°do artigo 150, este princípio não se aplica ao imposto de importação, ao
atividade estatal não diz respeito à materialidade do antecedente normativo, relacionando-se apenas à imposto de exportação, ao imposto sobre produtos industrializados e ao imposto sobre operações de cré-
aplicação do produto de sua arrecadação. dito, câmbio e Seguro, ou relativas a titulos ou valores mobiliários.
58 Espécies Tributárias' Márcio Severo Marques Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem ... -59
Por outro lado, fundamentando-se o empréstimo compulsório no inciso II do art. blico interno, logramos identificar cinco especles impositivas distintas, no sistem<
148, deverá atender à anterioridade, ainda que o legislador. complementar adote materia- ,.,. positivo brasileiro vigente, para tanto utilizando-nos de critérios informados pela própri<
lidade de imposto que não esteja sujeito ao disposto no'art. 150, IH, "b" da Çonstituição.42 Constituição.
Também há diferença quanto ao procedimento formal a ser observado pelo legisla- Entendemos que a exigência constitucional de previsão legalde vinculação do aspectc
dor infraconstitucional para estes tributos, pois enquanto todo e qualquer "empréstimo material da hipótese de incidência tributária ao exercício de uma atividadeestatal referida ac
compulsório está condicionado à sua instituição por meio de lei complementar, os impos- contribuinte é critério relevante e imprescindívelpara a identificaçãodas espécies impositi-
tos podem ser instituídos por meio de lei ordinária (exceção aos de competência residual vasoEste critério foi magistralmente expostopelo saudoso professorGeraldoAtaliba~além d~
da União, que também sujeitam-se a quorum qualificado). consagrado pela doutrina nacional e estrangeirapara a classificaçãodos tributos(vinculados e
No que tange às contribuições, a regra do art. 150, 11,"b" do texto constitucional não vinculados a uma atividade estatal referida ao.contribuinte).43
também não se aplica a todas elas, mercê do disposto no S 60 do art. 195 da Constituição. Todavia, pensamos que a consideração de apenas um elemento distintivo (uma va.
Quanto às destinadas à seguridade social, só podem ser exigidas após o prazo de noventa riável: a exigência de previsão legal de vinculação - ou não- do aspecto material do ante-
dias da data da publicação da lei que as tiver instituído ou modificado. cedente nonnativo a uma atividade estatal referida ao contribuinte) não é suficiente ac
Por outro lado, no que diz respeito às taxas e às contribuições de melhoria, as nor- intérprete para discernir os diferentes tributos autorizados pelo texto constitucional brasi.
mas de estrutura estabelecidas pela Constituição apresentam exigências radicalmente di- leiro.
versas das previstas para os impostos, empréstimos compulsórios e contribuições, pois há Dessa forma, impõe-se a consideração de outras variáveis, (a) para apartar os im-
determinação ~ constitucional- expressa de vinculação da materialidade do antecedente postos dos empréstimos compulsórios, e estes, das contribuições, assim como (b) para
normativo a uma atuação do Estado referida ao contribuinte, como condição de validade distinguir as taxas das contribuições de melhoria.
da respectiva exação. Neste caso, o fato autorizado à tributação (aspecto material do ante- Assim, como a Constituição, ao outorgar e delimitar a competência impositiva atri-
cedente normativo) diz respeito a uma atividade exercida pelo Estado, seja para efeito de buída às pessoas políticas de direito público interno, condicionou a validade de determi-
tributar o próprio custo (valor) desta atividade, seja para o de tributar o beneficio dela de- nados tributos à previsão de destinação específica para o produto da respectiva
corrente, auferido pelo particular. arrecadação, e, com relação aos compulsórios, exigiu ainda a devolução do respectiva
E entre taxas e contribuições de melhoria, a distinção constitucional resulta da cir- montante ao contribuinte, ao cabo de detenninado período (empréstimos compulsórios),
cunstância de que apenas as primeiras condicionam-se à destinação específica do produto também utilizamo-nos destes critérios para a identificação das espécies tributárias.
de sua arrecadação para o custeio da atividade exercidade pelo Estado, referida ao contri-
A nosso ver, portanto, três são os critérios ou variáveis a serem considerados para
buinte. As contribuiçõe$ de melhoria, embora também só possam ser exigidas em decor-
efeito de classificação dos tributos, segundo as nonuas de estrutura que outorgam compe-
rência de uma atividade estatal, não estão vinculadas quanto ao produto de sua
tência impositiva às pessoas políticas de direito público interno, no sistema positivo bra-
arrecadação.
sileiro, porque três são os elementos distintivos necessários à identificação das espécies
impositivas sujeitas a regimes jurídicos diferenciados.
10. OS CRITÉRIOS DE CLASSIFICAÇÃO ADOTADOS E A IDENTIFICAÇÃO
DAS ESPÉCIES IMPOSITlVAS Deveras, por um lado há tributos em relação aos quais a Constituição já pré estabe-
leceu a vinculação da materialidade do antecedente normativo ao exercício de uma ativi.
Em razão da verificação de regimes jurídicos diferenciados estabelecidos pelas nor- dade estatal referida ao contribuinte, e, outros, em que esta vinculação absolutamente não
mas de estrutura que outorgam competência tributária às pessoas políticas de direito pú- existe, conforme a lição pioneira do professor Geraldo Ataliba. Eis a primeira variável
adotada como critério para a classificação dos tributos, já endossada e consagrada pela
doutrina nacional e estrangeira: a exigência de previsão legal de vinculação da materiali-
dade da norma de tributação a uma atividade estatal referida ao contribuinte.
42 Supondo-se a hipótese de investimento público de caráter urgente e relevante interesse nacional, em que
a União invoca o inciso li do artigo 148 da Constituição para criar empréstimo compulsório incidente
sobre operações com produtos industrializados (materialidade de imposto que não está sujeito ao artigo
150, m, "b" do texto constitucional), prevendo a destinação específica para o produto de sua arrecada-
ção, assim como a devolução do respectivo montante ao particular, ao cabo de detenninado período. 43 Verifique-se, entre outros, Rubens Gomes de Souza, in Compêndio de Legislação Tributária, Resenha
Neste caso, o tributo só poderia ser exigido no exercício subsequente ao da publicação da lei que o insti- Tributária, 1975; Alfredo Augusto Becker, in Teoria Geral do Direito Tributário; Hector ViIlegas, in
tuiu, porque tendo fundamento no artigo 148, II do texto constitucional, estaria sujeito ao princípio da Curso de Direito Tributário, Revista dos Tribunais, 1980; Dioo Jarach, in Ofato lmponível, Revista dos
anterioridade. Tribunais, 1989 .
.'
, ,
• Curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem ...
61
•
Es-Pécies Tributárias' Márcio Severo ,Harques
60
•
Por outro lado, como pudemos verificar, há tributos autorizados pela Constituição
11. CONCLUSÃO
cuja validade está condicionada à previ~ào legal de destinação específica ~o produto de Pela análise das nonnas de estrutura que informam e delimitam a competência im-
arrecadação ao custeio de despesas determinadas do Estado. Outros tributos, no entanto, positiva outorgada às pessoas políticas de direito público interno adotando os critérios de
não têm esta vinculação pré estabelecida pelo texto constitucional, hipótese em. q~leo classificação propostos, logramos identificar as espécies imp~sitivas autorizadas pelo
Estado é livre para uti1izar-se desses recursos segundo sua conveniência. Eis aí o segu-odo texto constitucional, em relação às quais foram estabelecidos regime jurídicos diversos.
elemento distintivo adotado como critério para a classificação dos tributos: a exigência de Esses critérios consideram três variáveis distintas, para efeito de classificação dos
previsão legal estabelecendo a vinculação - ou não - do produto de arrecadação do tribu- tributos, a saber: (i) a exigência de previsão legal de vinculação da materialidade do ante-
to a uma despesa específica incorrida pelo Estado. cedente normativo ao exercício de uma atividade estatal referida ao sujeito passivo, (ii) a
Há ainda, por fim, uma terceira variável a ser considerada para a identificação das exigência de previsão legal de destinação específica para o produto de arrecadação e (iH)
espécies impositivas, consistente na exigência de previsão legal de restituição ao contri- a exigência de previsão legal de restituição do produto arrecadado ao particular, ao cabo
buinte do montante arrecadado, ao cabo de determinado penodo, que verificamos condi- de período de tempo determinado. .
E aplicados esses critérios, identificamos as cinco espécies impositivas autorizadas
cionar a validade dos empréstimos compulsórios.
pelo texto constitucional: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições e em-
E considerados estes três critérios, aplicamo-os para a identificação das espécies
préstimos compulsórios.
impositivas, assim: Graficamente, para melhor compreensão dos critérios adotados e espécies identifi-
cadas, a classificação constitucional dos tributos formulada pode ser representada da se-
(a) tributos cuja validade (a. I) não está condicionada à.previsão legal de vinculação da
guinte maneira:
materialidade do antecedente normativo ao exercício de uma atividade estatal referida ao con-
tribuinte; (a.2) não está condicionada à previsão legal de destinação específica para o produto de
sua arrccadação. que é vedada; e (a.3) não está condicionada à previsão legal de devolução do
Exigência Constitucional de Previsão Legal de: I
montante arrecadado ao contribuinte. ao c<lbo de determinado período: os impostos; Tributos
(b) tributos cuja validade (b.1) está condicionada à previsão legal de vinculação da mate- Júelttifi£'uúos \ ~
lU Critério 2" Critério I 3" Critério I
rialidade do antecedente nonnativo ao exercicio de uma atividade estatal referida ao contribuinte;
(b.2) está condicionada à previsão legal de destinação específica para o produto de sua arrccada- vinculação entre a destinação espedlica I restituição do montante i
materialidade do para o produto arrecadado do 1
ç,lo; e (b.3) não está condicionada à previsão legal de devolução do montante arrecadadu ao
antecedente nonnativo arrecadado contribuinte, ao cabo de I.
contribuinte, ao cabo de dctenninado período: as taxas;

e uma atividade estatal dt.:tcnninado período
(c) tributos cuja validade (c. I) está condicionada à previsão legal de vinculação da ma~
terialidade do antecedente normativo ao exercícío de uma atividade estatal referida ao contríbu~ referida contribuinte
inte; (c.2) não está condicionada à previsão legal de destinação específica para o produto dc sua não não
lmnostos não
arrecadação; e (c.3) não está condicionada à previsão legal de devolução do montante arrecada- sim não
Taxas sim
do ao contribuinte, ao cabo de detenninado periodo: as contribuições de melhoria;
Contribuições de melhoria sim nãq I não
(d) tributos cuja validade (d. I) não está condicionada à previsão legal de vinculação da
materialidade do antecedente normativo ao exercício de uma atividade estatal referida ao con- Contribuições não sim I não.
tribuinte; (d.2) está condicionada à previsão legal de destinação especifica para o produto de sua Emnréstimos comnulsôrios não sim I sim
amecadação; e (d.3) não está condicionada à previsão legal de devolução do montante arreca~
dado ao contribuinte, ao cabo de determinado período: as contribuições; e
(e) tributos cuja validade (e.1) não está condicionada à previsão legal de vinculação da
materialidade do antecedente nonnativo ao exercícío de uma atividade estàtal referida ao con-
Esta classificação, a nosso ver, conforma-se às disposições constitucionais que dis-
tribuinte; (e.2) está condicionada à previsão legal de destinação específica para o produto de sua ciplinam o Sistema Tributário Nacional, revelando-se útil na medida que autoriza o intér-
arrecadação, e (e.3) está condicionada à previsão legal de devolução do montante arrecadado ao prete a verificar a legitimidade das normas de tributação editadas pelo legislador
contribuinte, ao cabo de determinado período: os empréstimos compulsórios. infraconstitucional, mediante o exame de sua conformação às normas de estrutura que
fundamentam sua validade.
São essas, a nosso ver, as espécies impositi~as autorizadas pelo texto constitucional,
para as quais foram estabelecidos regimes jurídicos diferenciados: impostos, taxas, con-
tribuições de melhoria, contribuições e empréstimos complllsórios.
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"Instituto Br<mtlefro de Es\udos TlibulárioS
A RELAÇÃO ENTRE A LEI COMPLEMENTAR E A LEI ORDINÁRIA
Gabriel Ivo
Procurador de Estado de Alagoas
Professor da Universidade Federal de Alagoas
Mc>1rcc Doutor pela PUClSP
I -INTRODUÇÃO
É assente na doutrina que a lei complementar tem como características o quorum de

maioria absoluta que exige para ser aprovada, bem como a sua matéria, que deve ser sempre aquela
expressamente prevista na Constituição Federal. Por meio de interpretação não se alarga o conteúdo
a ser designado à lei complementar, delineado na norma que regula a sua criação. Assim, dada a
criação de lei complementar, deve a sua aprovação ocorrer por maioria absoluta e o seu conteúdo
deve ser aquele expressamente previsto na Constituição Federal. Na ausência de indicação, ou na
forma genérica, "conforme à lei", "segundo a lei", "na forma da lei", o instrumento introdutor apto
para veicular a matéria é a lei ordinária.
A lei ordinária, que deve ser aprovada pOr maioria simples, tem como campo temático
o resíduo material. O que não for matéria de lei complementar cai no campo da lei ordinária. Sendo
assim, entre elas, a lei complementar e a lei ordinária, não há hierarquia, senão campos normativos
distintos. Ambas, a lei complementar e a lei ordinária, retiram fundamento de validade da própria
Constituição Federal. 1 Por isso seria uma contradição de termos dizer que de uma eventual
inadequação de uma lei ordinária em face de uma lei complementar decorreria uma ilegalidade. Não
há ilegalidade de lei. Ou a lei é conforme à Constituição, ou com ela entra em colisão. Um conflito
entre instrumentos primários introdutores de normas resolve-se de dois modos: (i) se os instrumentos
forem aptos para dispor sobre a mesma matéria, tem-se a revogação, que é tema de direito
intertemporal; e (li) se forem de campos normativos distintos, tem-se a inconstitucionalidade formal.
Assim, a lei ordinária que invadir campo temático da lei complementar é

inconstitucional. Inconstitucional formalmente, pois não .poderia veicular aquela matéria. O vício
formal não só decorre de VÍcio no processo legislativo, mas também da matéria prevista na
Constituição para cada instrumento introdutor de normas. Já quanto a lei complementar que tratar de
assunto de lei ordinária, tolera-se a constitucionalidade. Uma análise formalmente mais rigorosa não
1 Segundo MICHEL TEMER, "a leitura do 3rt. 59, m, iodica que as leis ordioárias encontram seu fundamento de
validade. seu ser. no próprio Texto Constitucional,. tal qual a... lcis complementares que encontram seu engate lógico na
Constitnição. ponanlo, não há ltienuqnia entre a lei complementar e a lei ordioária". Elementos de Direito
Constitucional, Malheiros editores, São Paulo, 2008, p. 149.
Rua Bahia, 1282 - Higienópolis - CEP.: 01244-001 - São Paulo/SP - Fone/Fax: 11 3665-6445
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)nstltuto Brasilefro de Estudos Tribulérios
poderia assentir com tal raciocínio, mas considerando-se que o quorum da lei ordinária foi até
ultrapassado, permite-se. Entretanto, para que o legislador infiaconstitucional não altere a norma de
estrutura contida na Constituição Federal, convertendo matéria de lei ordinária em matéria de lei
complementar, é pacificado, na doutrina e na jurisprudência, que não será inconstitucional a lei
ordinária que dispuser em sentido diverso do que estatui um dispositivo de lei complementar que não
trata de assunto próprio de lei complementar, e sim de lei ordinária.'
É que a lei complementar não altera, e nem poderia, a norma de estrutura contida na
Constituição Federal, que situa no campo da lei ordinária determinado assunto. O enunciado
enunciado, mesmo contido numa lei complementar, conserva o regime de lei ordinária Melhor, por
não ter havido alteração da norma de estrutura contida na Constituição Federal, não está impedido o
legislador ordinário de exercer a sua competência. Embora o legislador complementar tenha
legislado sobre o assunto, ele permanece no campo da lei ordinária O Supremo Tribunal Federal
entende que em tal situação o dispositivo pode ser revogado por outro dispositivo contido numa lei
ordinária
As normas de estrutura são as que determinam qual instrumento introdutor é

competente para veicular .enunciado prescritivo com um específico conteúdo. O enunciado
enunciado, que deveria ser veiculado por um instrumento introdutor de inferior hierarquia, em face
do seu fundamento de validade previsto na Constituição, não muda de status, até mesmo no caso de
hierarquia, por ter sido expressado por um instrumento introdutor de superior hierarquia O
enunciado enunciado, que deveria ser conduzido ao mundo jurídico por uma lei ordinária, quando
veiculado por uma lei complementar pode ser modificado por uma lei ordinária
Mas seria correto afirmar que a lei ordinária revoga a lei complementar? O Supremo
Tribunal Federal no RE 419.629/DF, Dl de 30.6.2006, fala expressamente em revogação.
EMENTA: I. Recurso extraordinário e recurso especial: interposição simultânea:

inocorrência, na espécie, de perda de objeto ou do interesse recursal do recurso
extraordinário da entidade sindical: apesar de favorável a decisão do Superior Tribunal
de Justiça no recurso especial, não transitou em julgado e é objeto de RE da parte
contrária.
n. Recurso extraordinário contra acórdão do STJ em recurso especial: hipótese de
cabimento, por usurpação da competência do Supremo Tribunal para o deslinde da
não será inconstitucional a lei ordinária que dispuser em sentido diverso do que estatni um dispositivo de lei
2 "( ••• )
complementar que não trata de assunto próprio de lei complementar. O dispositivo da lei complementar. no caso, vale
como lei ordinária e pode-se vcr revogado por regra in."'l"ida em lei ordinária". GllMAR FERREIRA MENDES e
PAUW GUSTAVO GONhT BRANCO, Curso de Direito Constitucional 8" edição, Editora Revista dos Tribunais,
São Paulo, 2013, p. 874.
Rua Bahia, 1282 - Higienõpolis - CEP.: 01244-001 - São Paulo/SP - Fone/Fax: 11 3665-6445
•
questão. C. Pr. Civil, art. 543, ~ 2°. Precedente: AI 145.589-AgR, Pertence, RTJ
153/684.
1. No caso, a questão constitucional - definir se a matéria era reservada à lei
complementar ou poderia ser versada .em lei ordinária - é prejudicial da decisão do
recurso especial, e, portanto, deveria o STJ ter observado o disposto no art. 543, !l '2:', do
C. Pr. Civil.
2. Em consequência. dá-se provimento ao RE da União para anular o acórdão do STJ
por usurpação da competência do Supremo Tribunal e determinar que outro seja
proferido, adstrito às questões infraconstitucionais acaso' aventadas, bem como, com
base no art. 543, !l 2°, do C.Pr.Civil, negar provimento ao RE do SESCON-DF contra o
acórdão do TRF/la Região, em razão da jurisprudência do Supremo Tribunal sobre a
questão constitucional de mérito.
m. PIS/COFINS: revogação pela L. 9.430/96 da isenção concedida às sociedades civis
de profissão pela LC 70/91.
1. A norma revogada - embora inserida formalmente em lei complementar - concedia
isenção de tributo federal e, portanto, submetia-se à disposição de lei federal ordinária,
que outra lei ordinária da União, validamente, poderia revogar, como efetivamente
revogou.
2. Não há violação do princípio da hierarquia das leis - rectius, da reserva constitucional
de lei complementar - cujo respeito exige seja observado o âmbito material reservado
pela Constituição às leis complementares.
3. Nesse sentido, a jurisprudência sedimentada do Tribunal, na trilha da decisão da ADC
1, 01.12.93, Moreira Alves. RTJ 156n21, e também pacificada na doutrina
(destacamos)
A Lei n° 9.430, de 1996, revogou isenção tributária concedida pela Lei Complementar
n° 70, de 1991. A norma revogada concedia isenção de tributo federal e submetia-se a disposição de
lei ordinária Assim, segundo intelecção do Supremo Tribunal Federal, a norma revogada - embora
inserida formalmente em lei complementar - concedia isenção de tributo federal e, portanto,
submetia-se a disposição de lei federal ordinária. qoe ontra lei ordinária da União, validamente,
poderia revogar, como efetivamente revogou ..
11- CONCEITO DE REVOGAÇÃO
Uma primeira questão que se coloca acerca da revogação consiste 00 seu conceito. O
que é revogar? A revogação atinge a validade ou a vigência da norma? A revogação consiste numa
mudança dos sistemas jurídicos por subtração de normas, o que é uma típica característica dos
sistemas dinâmicos. Mas um ponto sempre enseja controvérsias doutrinárias quando se cuida de
apontar o sentido da revogação. Quando há revogação, o que acontece com a norma revogada? Cessa
a Slla validade, deixando ela. assim, de pertencer ao sistema jurídico? Ou, como dizem outros, a
Rua Bahia, 1282 - Higienópolis - CEP.: 01244-001 - São Paulo/SP - Fone/Fax: 113665-6445
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IBET __"""""'''!''-''''''~'''i''*?
__,~""fi:~~~._,~""'
lnstitulo Brasileiro de Estudos Tributários
revogação faz cessar a vigência? A impossibilidade de a norma incidir e assim ficar destituída de
eficácia?
HANS KELSEN, na Teoria Geral das Nonnas, afirma que por revogação deve
entender-se a abolição da validade de uma nonna - que está em validade - por outra norma. Para
KELSEN, validade é igual à existência e regularidade. Valer é existir juridicamente. O sentido da
existência de uma nOnDajuridica é a sua validade. São válidas as normas produzidas regularmente.
Diz KELSEN que a norma revocatória não determina, como as demais, uma conduta como devida.
Mas põe fim ao ser-devido de uma outra conduta prescrita na nonna então válida, que passa, com a
revogação, a ser inválida,' a não mais pertencer ao ordenamento juridico. A norma revocatória, na
expressão de HANS KELSEN, não estatui um dever-ser, mas um não-dever-ser. Afirma
textualmente o autor: "A nOnDaque suprime a validade de urna outra. a qual fixa uma determinada
couduta como devida. não pode ser confuudida com uma norma que estabelece como devida a
omissão dessa conduta; ela nem estabelece como devida uma conduta nem a omissão de uma
conduta. Ela não fixa o dever-ser de uma conduta ou de sua omissão, mas o não-dever-ser de urna
5
conduta ou da omissão, que numa outra norma é fixado como devido".
Para TÉRCIO SAMPAIO FERRAZ JÚNIOR, revogar significa retirar a validade por
meio de outra norma. Conforme afirma, "a norma revogada não vale mais, não faz mais parte do
sistema. Não fazendo mais parte, deixa de ser vigente. Revogar é, pois, fazer cessar interrompendo,
definitivamente, o curso de sua vigência". Como se pode perceber pelas afirmações do mencionado
autor, afetada a validade da norma, sua vigência, como consequência, também perde o seu curso.
Ma.~tal situação, como quase tudo no âmbito da Ciência do Direito, tendo em vista o
seu caráter eminentemente conceptual, dista de ser um consenso. Outros autores afirmam que a
revogação não corta a validade, porém a vigência. Vigência significa a possibilidade de incidência da
norma válida. dada a concreção no mundo social do seu suporte fático. A norma revogada continua
sendo válida, mas destituída de vigência, o que inibe, de forma definitiva, a sua incidência quando os
fatos por ela previstos acontecerem no mundo fenomênico. JOSEF AGUlLÓ afirma
peremptoriamente que "la derogación de una norma no implica su pérdida de validez".6 No mesmo
, A ausência de vigência impede tanto a eficácia legal, que.é a força para transformar o suporte fático em fato jurídico,
bem como a eficácia jurídica. que é aquela que decorre do falOjurídico após sua entrada no mundo jurídico." (grifanios)
4 GREGÓRIO ROBLES, ao tratar das normas revocatórias, diz que "Ia fWlCiónde este tipo de normas no es regular
ninguna acción.. sino que se limitan a 'suprimir' otra norma o normas ya existentes y que forman parte deI sistema. La
norma derogatoria o derogante elimina a la norma derogada" _ Teoria dei Derecho (fundamentos de teoria
comunicacionaJ dei dereclJo), volume l, editorial Civitas, Madrid, 1999, p. 189.
5Teoria Geral das Normas, tradução de José Flon:ntino Duarte. Sérgio Antonio Fabri.. Editor. Porto Alegre, 1986. p.
134.
6 Sobre la Derogación _ Ensayo de Dinámica Jurídica, Fontamara. México, 1999, p. 99.
Rua Bahia, 1282 - Higienópolis - CEP.; 01244-001 - 5ão Paulo/5P - Fone/Fax; 11 3665-6445
•
sentido, aduz LUIS MARIA DIEZ-PICAZO: '"La derogación constituye, como es notorio, el modo
más frecuente - si bien no el único - de cesación de la vigencia de las leyes, radicando su esencia en
un cambio de la voluntad deI legislador" .7
A disputa que se instala entre as duas correntes tem suas razões, porquanto alguns
problemas podem ser apontados. A crítica desferida contra a posição que defende que a revogação
atinge a validade das normas jurídicas menciona a ultra-atividade da norma revogada como um óbice
intransponível. Sendo a validade a existência específica de uma norma jurídica, como explicar que
uma norma não pertencente ao ordenamento jurídico continue sendo aplicada aos casos acorridos
durante o período em que era válida, antes de haver sido revogada?
A mesma crítica é manejada contra os que defendem a revogação como perda da

V1gencia Como aplicar uma norma que não é mais vigente e, portanto, ineficaz? E mais: se a
revogação apena~ retira a vigência, permanecendo a norma válida no sistema jurídico, há um outro
problema a ser superado: sendo revogada a norma revogadora, a norma revogada recobra a sua
vigência, já que ela continua pertencendo ao ordenamento jurídico? Ora, se a norma revogadora
apenas impede, obstruindo, a incidência da norma que se revogou, seudo ela, a norma revogadora,
revogada, nada impediria a incidência da norma tida como revogada. A revogação teria então o
efeito de suspender a vigência da norma, porém nada poderia fazer quanto à retomada dessa
vigência, caso viesse a ser um dia revogada. Uma outra questão a ser considerada, caso se tome a
revogação como perda da vigência, seria a revogação de uma norma durante o período de vacatio
legis. Como possível revogar uma norma não vigente? No período de vacatia legis uma norma não
tem vigência; poderia, então, haver revogação?8 Qual seria, nesse caso, o objeto da revogação? A
validade ou a vigência?
As dificuldades apresentadas são percebidas por PAULO DE BARROS CARVALHO,

que diz: "muitos são os autores que apontam a ab-rogação como o preciso instante em que a validade
desaparece, deixando a norma de estar incluída no ordenamento do direito positivo. Como explicar,
então, que a norma ab-rogada continue sendo aplicada para situações de fato anteriores à sua ab-
rogação? Estariam os órgãos aplicando regras que não pertencem ao sistema?".9 O próprio Professor
7 La Derogación de las Ley •• , Editorial Civitas, Madrid. 1990, p. 33.
8 A possibilidade de revogação de uma norma não vigente é relatada, citando exemplo, por MARCOS BERNARDES DE
.MELLO: "(... ) é mesmo possível que uma norma jurídica deixe de existir sem ter sido vigente. sem. que isso implique
qualquer contradição. Hasta que tenha sido revogada antes de iniciar-se a sua vigência, como aconteceu com o Código
Penal baixado pelo Decreto-I.ei n. 1.004169". Teoria do Falo Jurídieo - plano da existência, 12" edição, Editora
Saraiva, São Paulo, 2003. p. 78. Mais recentemente, o art. 374 do Código Civil (Lei n° 10.406, de 10.1.2002) foi
revogado antes de entrar em vigor.
9 Direito Tributário _ Fundamenlos Jurídicos da Incidência, I? edição. editora Saraiva, São Paulo, 2008, p. 61.
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"InstitutoBrasllefrode E~ Tribull!lfios
responde a sua indagação negativamente, e complementa dizendo que o "conceito de ab-rogação

como forma de cortar-se a validade da norma é que precisa ser repensado".IO E adiante aduz qne "a
regra ab-rogada permanece válida no sistema até que se cumpra o tempo de sua possível aplicação.
Vencido o trato de tempo, pela ocorrência dos fatos extintivos que a legislação prevê, agora sim
poderemos falar em desaparecimento da validade. O sistema 'S' não conterá mais a norma 'n "'. 11
Diante de tal situação, a revogação poderia atingir tanto a validade como a vigência
das normas. A revogação retira a vigência da norma jurídica revogada para o futuro. Acontecem os
fatos previstos na sua hipótese de incidência, mas ela não incide para juridicizá-Ios, porquanto
desprovida de vigência, de força para disciplinar as condutas. No entanto, continua vigente para ser
aplicada aos casos que surgiram no lapso temporal anterior à sua revogação, numa espécie de
vigência residual. Agora, quando a revogação tem lugar no período conhecido como vacatio legis,
apanha a própria validade, que também é atingida quando for extinto o período de tempo da ultra-
12
atividade, ou seja, a vigência para o passado.
Assim, uma norma teria, conforme o caso, vigência plena, compreendendo o passado
e o futuro, que retrataria a inesgotabilidade da incidência toda vez que os fatos por ela previstos
acontecessem, e urna vigência parcial, apenas para o passado, no caso de revogação, e futura, no
. -'
caso de vlgenCla nova 13
m - A REVOGAÇÃO E INSTRUMENTOS NORMATIVOS DISTINTOS
A revogação pode ocorrer entre instrumentos introdutores de normas diversos. Um

instrumento normativo de hierarquia superior, que fundamente a validade do inferior, pode revogar
urna espécie normativa que se encontre em patamar inferior. A Constituição Federal, por exemplo,
como tem a função de fundamentar a validade,14poderevogar orna lei. A unidade do sistema jurídico
estabelece que todas as normas que o compõem estão ligadas entre si, em relações de coordenação e
subordinação, e são todas elas reconduzíveis ao núcleo originário, que fixa o critério de validade.
10 Idem, ibidem, p. 61.
li Idem, ibidem, p. 6I.
12 "( ••• ), sempre que a norma jurídica seja ab-rogada, sem ter adquirido vigência, ou quando a vigência foi extinta após
intervalo de tempo que impeça sua aplicação, nesses casos a ab-rogação opera diretamente sobre a validade, agora sim,
expulsando-a do sistema Eis hipóteses em que a ab-rogação não incide sobre a vigência, atingindo diretamente a
validade". PAULO DE BARROS CARVALHO, Idem, ibidem, p. 61.
13 PAULO DE BARROS CARVALHO, idem, ibidem, p. 61.
14 "as norma,: pertenccm ao sistema jurídico porque foram postas por um órgão c/ou fato costumeiro previsto direta ou
indiretamente no núcleo normativo originário". MARCELO NEVES, Teoria da Inconstitucionalidade das Leis,
Editora Saraiva, São Paulo, 1988, p. 25.
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'tns1l1JJtoBrasileiro da EstucIDs Trtbulãtkls
A Constituição, em face da sua posição hierárquica, possui força ativa e passiva em

relação aos demais instrumentos íntrodutores de normas. A força ativa consiste na capacidade de um
instrumento normativo criar novas normas jurídicas e modificar as já existentes. Assim, um
instrumento superior pode modificar qualquer outra norma jurídica que emane de um instrumento
normativo de hierarquia inferior. A força passiva consiste na capacidade de cada instrumento
introdutor de resistir em face de outros instrumentos de hierarquia inferior. Uma norma jurídica
somente pode ser modificada por outra norma jurídica que emane de um instrumento normativo
superior ou igual, em face do critério cronológico. Nas palaVras de IGNACIO DE OITO, "a esa
eficacia derogatoria que la norma superior tiene sobre la inferior se la denomina fuerza activa, y se
denomina fuerza pasiva a la resisteucia que la norma superior tiene frente a la inferior y que consiste
en la nulidad de ésta cuando contradiga a aquélla". 15 Destarte, duas normas têm o mesmo nível
hierárquico quando podem revogar-se entre si, quando possuem força ativa, porém não força passiva
Quando a questão se move para a competência com relação a uma determinada

matéria, é preciso que se façam alguns esclarecimentos, porquanto peculiaridades surgem que aletam
diretamente a revogação. A competência estabelece que determinada matéria sÓpode ser versada por
um específico instrumento íntrodutor de normas, como é o caso da lei complementar aqui tratado.
Uma primeira questão que se coloca está relacionada com a repartição de

competências em face da forma federal de Estado, no caso o brasileiro. A federação, que consisti' na
maneira como o direito em um determinado Estado é produzido, cria, dentro do sistema total,
subsistemas. Cada subsistema só está subordinado hierarquicamente à Constituição; a relação que se
forma entre eles é de competência. A~sim, a revogação só ocorre dentro de cada subsistema. Não
entre eles. Aqui, o princípio da competência disciplina as relações que se estabelecem entre os
diferentes subsistemas dentro de um ordenamento jurídico. A revogação é intrassistemática, não
intersistemática.
Assim, um enunciado prescritivo veiculado por meio de instrumento normativo (uma

lei) da União não revoga dispositivo contido em lei estadual. O mesmo ocorre com a lei estadual em
relação à lei municipal.16 Mesmo no caso da legislação concorrente, onde existe uma articulação de
matérias, e não propriamente uma separação, a revogação não se dá. É que, mesmo nessas situações,
a matéria a ser legislada não é a mesma Por isso, impossível a revogação. Na hipótese do ~ 3° do art.
24 da Constituição Fedeml, em que inexistindo lei federal sobre normas gerais podem os Estados-
"Derecho Constitucional, sistema de fuentes, editorial Aliei, Barcelona, 1991, p. 89.
16 '''{ •••) pela conjugação do princípio federativo e de que consagra a autonomia municipal. deriva o reconhecimento da
isonomia das pessoa "i constitucionais como corolário inevitável que se afirma com indestrutível certeza no contexto
juridico brasileiro". PAULO DE BARROS CARVALHO, Corso de Direitu Tributãrio, 23' edição, editora Saraiva, São
Paulo. 2011, p 205.
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lns1ituro Brasi\.efro de Estudos Tribulál'ios
Membros exercer a competência legislativa plena para atender às suas pecnliaridades, a solução do li
4° do mesmo artigo não consiste em revogação, senão em mera suspensão de vigência enquanto
perdurar a lei federaL Sendo esta revogada, o instrumento normativo estadual tem a sua vigência
restaurada, que estava impedida por força da lei federal sobre normas gerais.
Sob o regime constitucional passado, PONTES DE MIRANDA entendia que era

hipótese de revogação, não de suspensão de vigência. Segundo o autor, "a lei central exclui a lei
local, não só na sua incidência, como no seu ser mesmo. Por isso, a lei federal, qne ab-rogou, ou
derrogou, a lei local, pode ser, por sua vez, ab-rogada, ou derrogada, sem que volva à vida a lei
estadual que aquela ab-rogara, ou derrogara. Quando a lei federal ab-roga outra lei federal, que por
sua vez ab-rogara ou derrogara lei estadual, restitui ao Estado-membro a competência de legislar, e
não a lei mesma". 17 A lição não cabe sob os auspícios da atual Constituição, porquanto a situação
não habita o sítio da revogação. A lei federal sobre normas gerais encobre a lei estadual, impedindo a
sua incidência. A revogação da lei federal tira o manto que encobria a lei estadual, fazendo surgir,
outra vez, sua vigência. Vale aqui a lição, em tom de advertência, de JOSÉ AFONSO DA Sn..v A:
"Note-se bem, o constituinte foi técnico: a lei federal superveniente não revoga a lei estadual nem a
derroga no aspecto contraditório, esta apenas perde sua aplicabilidade, porque fica com sua eficácia
suspensa. Quer dizer, também, sendo revogada a lei federal pura e simplesmente, a lei estadual
recobra sua eficácia e passa outra vez a incidir". 18
Outro ponto que merece atenção é com relação à lei orçamentária Dada a
pecnliaridade do seu processo de formação, tendo em vista a importância da matéria que veicula, é
vedado à lei orçamentária, embora seja uma lei ordinária, revogar dispositivo de uma outra lei
ordinária cujo conteúdo não se insira no âmbito do denominado princípio da exclusividade, que
determina que a lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e fixação da
despesa. Do mesmo modo, não pode uma lei ordinária que não tenha sido aprovada por meio do
procedimento da lei orçamentária alterar uma lei orçamentária 19posse possível a alteração, o
17 Comentários à Constituição de 1967, com a emenda n" 1 de 1969, tomo lI, Editora Forensc. Rio de Janeiro, 1987,
pp.178/179.
18 Curso de Direito Constitncional Positivo, Malhciro8 editores, São Paulo, 35' edição, São Paulo, 2012, p. 504. Em
sentido diverso, mantendo, de certa forma, a lição de PONTES DE MIRANDA, é o pensamento de PAULO LUIZ
NliTIO LÔBO: ''0 advenlO de normas gerais implicará a imediata revogação da legislação estadnal que com elas seja
incompatível ou cumulativa Não é hipótese, contudo, da aplicação da regra lex posterior derogat priori, ou de
inconstitucionalidade, mas de simples revogação pelo caráter necessatiamente secundário e traosit6rio da regra
suplementar que fixou seus próprios pressupostos. mercê da inexistência das normas gerais". Competência Legislativa
CoMOrrente dos Estados-Membros na Constituição de 1988, Revista de !nformação Legislativa, Senado Federal, nO
101, Brasilia,janJmarde 1989, p. 100.
19 "EMENTA: Revogação de di'positivos da lei orçamentária estadual (Lei n° 259-89), por outra lei de iniciativa
parlamcntar (Lei n° 294-90). também do Estado de Rondônia
- Relevãncia do fundamenlO jurídico do pedido, perante os artigos 165,ll1 e 1666, ~ 3", ambos da Constituição J;o'ederal.
- Urgência caracterizada Medida cautelar deferidà' (Ação Direta de Inconstitucionalidade nO411-5 - Rondônia),
RelarorMinistro Octávio Gallotti, D.J. 2.4.93, Emenrário n° 1698-2.
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orçamento poderia no curso do exercício financeiro ser totalmente modificado, o que resultaria numa
aberta fraude à Constituição. A Constituição Federal, no que toca à lei orçamentária, portanto,
estabelece uma reserva material, porquanto fIxa quais matérias podem por meio dela ser
normatizadas, bem como cria um processo especial de elaboração.
IV - O CASO DA LEI COMPLEMENTAR E DA LEI ORDINÁRIA
No que conceme à lei complementar e à lei ordinária, alguns aspectos de

relacionamento merecem observações. Conforme já mostrado linhas acima, a lei complementar se
afasta da lei ordinária por dois motivos: (i) material, e; (ü) formal. O primeiro deve-se à
circunstância de que determinadas matérias só podem ser veiculadas por intermédio de lei
complementar - é a reserva da lei complementar. O segundo está relacionado à forma de aprovação
da lei complementar, que não se contenta com maioria simples, exigindo maioria absoluta.
Em face da situação mostrada, duas situações podem decorrer- Outro instrumento

normativo primário, como uma lei ordinária, não pode veicular validamente, por meio do enunciado
enUnciado, matéria reservada a lei complementar. Mas o contrário não ocorre. Um documento
normativo do tipo lei complementar pode regular qualquer matéria, não somente a colocada sob sua
reserva. Tal situação, no entanto, não implica que no futuro aquela matéria propriamente de lei
ordinária, mas contida no enunciado enunciado de uma lei complementar, não possa ser tratada por
meio de uma lei ordinária. A lei ordinária não fIca paralisada ante a lei complementar nesses casos.
Aqui vale a distinção entre enunciação enunciada e enunciado enunciado. Embora a enunciação
enunciada veicule um documento normativo do tipo lei complementar, o enunciado enunciado nele
contido permanece de lei ordinária por força das normas de produção normativa (fundamento de
validade).
Assim, a lei ordinária futura não estará, rigorosamente, revogando disposição de uma
lei complementar, mas, tão só, revogando um enunciado prescritivo com regime de lei ordinária,
contido, em face da situação narrada, numa lei complementar. Não pode a lei ordinária revogar a lei
complementar, ou seja, a norma concreta e geral que se constrói a partir da enunciação enunciada.
Pode, todavia, revogar o enunciado enunciado, sem ferir o princípio da competência. O instrumento
normativo competente para fIxar quais são as matérias que devem ser reguladas por meio de lei
complementar é a Constituição Federal, por meio das suas normas de estrutura. Não o legislador, por
intermédio de lei complementar. A inclusão em lei complementar de dispositivo cujo conteúdo deve
ser, por deterruinação constitucional, de lei ordinária, não o transforma em matéria de lei
complementar.
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Mas, mesmo no caso do enunciado enunciado, o conteúdo do instrumento normativo,

realmente se trata de revogação? Qual o sentido de revogação que se deve aplicar? E, no caso da
revogação da lei revogadora, a lei revogada restaura a sua eficácia, ou seja, a sua vigência?
A solução passa pelo sentido de revogação. Todos os sentidos de revogação até agora
mencionados no presente artigo têm sempre a marca da definitividade, seja afetando a validade ou a
vigência No caso da lei complementar e da lei ordinária, aqui estudado, podemos falar num outro
sentido de revogação, uma que afaste a vigência temporariamente. É que a edição da lei ordinária
que teve sua competência usurpada pela lei complementar revoga a vigência da lei complementar
enquanto ela, a lei ordinária, se mantiver vigente. Revogada, a disposição - enunciado enunciado -
da lei complementar recobra a sua vigência e passa, a partir desse momento, a regular deonticamente
as condutas para as quais está vocacionada 20
Assim, teríamos:
LC---- ••LO ----.-.. LOrLCv

LCs/v
LC = lei complementm"
LO = lei ordinária
l£slv = lei complementar sem vigência
LOr = lei ordinária revogada
LCv = lei complementar vigente
TI.tempo I;T,ctempo 2;T,.tempo 3
20 Poderíamos dizer, com base na distinção que alguns aulores fazem entre ordenamento jurídico e sistema jurídico, que a
norma revogada não estaria no sistema existente em determinado tempo, mas permaneceria no ordenamento jurídico. O
ordenamento jurídico seria, portanto, o conjunto que contém uma sucessão de sistemas. A criação ou supressão de
enunciados prescritivos promove mudanças no sistema jUIÍdieo. O sistema jUIÍdico do tempo t" que experimentou
mudanças, não é exatamente o mesmo do t,. H por isso que alguns amores dizem que a cada alteração normativa surge
um novo sistema jurídico, e que a sucessão de sistemas jurídicos é que consiste no ordenamento jurídico. A relação da
norma jurídiea seria com sistema jurídico vigente em determinado momento; já a relação dos diversos sistemas com o
passar do tempo seria com o ordenamento jurídico. Mas. embora aceitemos uma mudança em cada alteração no sistema
jurídico, não seguimos essa linha teórica Tomamos sistema jurídico como sinônimo de oroenamenlO jurídico. A
quantidade de sistemas momentâneos. sempre que houvesse o acréscimo ou diminuição de um enunciado prescritivo,
seria infinito tendo em vista a descentralização estática que ocorre quanto aos órgãos eompetentes para produzir
enunciados preseritivos. Ver EUGENIO BUL YGIN, Tempo y Validez, AnáIisis L6gieo y Derecho, Centro de EstUdios
Constirucionales, Madrid. 1991. p. 197_ No me.,mo sentido TÁREK MOYSÉS MOUSSAU.EM, Revoga9io em
Matúia Tributária, editora Noeses, São Paulo, 2005, pag. 130 e 85_ -
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No exemplo mencionado no início do presente texto, a revogação da lei ordinária

acarretaria o retomo da vigência da lei complementar. A ausência da isenção perduraria apenas
durante o período de vigência da lei ordinária. É que a lei complementar em discussão somente teve
a sua vigência encoberta pela vigência da lei ordinária. Não saiu do mundo jurídico. Permaneceu
válida, apeuas não vigente.
v - CONCLUSÃO
No domínio da teoria do direito, a palavra revogação é utilizada para referir-se à
retirada da validade de um instrumento normativo por outro, sendo também usada no sentido de
retirar a vigência, para o futuro, de uma norma. No caso da relação da lei complementar com a lei
ordinária, aqui descrito, tem-se outro sentido de revogação: a revogação transitória. Aquela que
perdura no trato de tempo em que a lei revogadora, no caso uma lei ordinária, permanece vigente. A
vigência da lei ordinária impede a vigência da lei complementar. Revogada, a lei complementar que
estava com sua vigência inibida readquire todo o seu vigor normativo. No caso apresentado acima, e
que toma o lugar apenas de exemplo, a revogação da lei ordinária restauraria a isenção. E não se trata
de repristinação, embora esta também mereça elucidação.
Assim, na situação discutida no presente artigo, a lei ordinária superveniente não

revoga o instrumento introdutor de normas - norma concreta e geral decorrente da enunciação
enunciada _ denominada lei complementar.21 E, conforme mostrado, também não revoga, no sentido
de definitividade, os enunciados enunciados nela contidos, apenas suspende ou encobre a sua
vigência. E suspende a vigência não exatamente por sua sucessão no tempo, mas por força da norma
de estrutura contida na Constituição que situa a matéria no sítio da lei ordinária. A norma de
estrutura sustenta a lei ordinária. Não seria possível falar de revogação no sentido de definiti vidade,
pois se fosse assim a revogação da norma revogadora não restauraria a vigência da norma revogada.
Até porque a norma revogadora não pode ser revogada.
Como já advertira HANS KELSEN,22 o direito atua no campo semântico da

possibilidade. De nada adianta o direito incidir sobre a necessidade e a impossibilidade. Se a norma
prescreve o que factualmente é impossível, ou se prescreve o que é factualmente necessário, carece
21A enunciação normativa produz os enunciados prescritos. Os enunciados prescritivos dividem-se em: a) enunciação
enunciada e b) enunciado enunciado. Esses enunciados compõem o documento normativo. Da enunciação enunciada
construímos uma norma juridica concreta e geral, o instrumento introdutor, como por exemplo a lei. Assim, a lei também
é uma norma. A partir dos enunciados enunciados construímos demais normas, que significam o conteúdo da lei. Tais
normas podem ser gerais e abstratas, individuais e concretas etc.
22 Teoria Pura do Direito, 6" edição. tradução de João Baplisla Machado, Armênio Amado editora, Coimbra, 1984. pp.
30 e 143.
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. . •
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. 'lT'lstituto BraslleUo de Estudos Triblllérios
de sentido semântico.23 Tem apenas estrutura sintática, mas não pode tocar a conduta alterando o seu
cursO.24 Pois bem, regulando o impossível o direito não cumpre com sua finalidade, que é tipificar o
fático. A norma revogadora é impassível de ser revogada. porquanto não mais existia no mundo
jurídico. O exaurimento da sua eficácia já havia cortado a sua relação de pertinencialidade com o
sistema jurídico. Assim, ao revogar o inexistente regulou o impossível, o que consiste num sem-
sentido deôntico. Nada prescreveu.25 No caso da relação da lei complementar com a lei ordinária a
lei complementar restaura a sua vigência. Restaura porque a lei ordinária não era uma norma
propriamente revogadora - definitividade-, pois sendo nma norma revogadora não poderia ser
revogada e assim restaurar a vigência da lei complementar, conforme aqui é defendido.
No mundo das palavras devemos ter cuidado com seus sentidos. Revogação, como
outra qualquer palavra, pode assumir muitos sentidos. Por isso a importância de definir o sentido
empregado, o que nem sempre acontece na linguagem do direito, seja a prescritiva ou a descritiva.
Mas a linguagem é assim mesmo, vaga e ambígua. l~so tem o seu lado bom, pois permite economia
de palavras. Mas proporciona certas contusões. Só não podemos fugir da linguagem. Ela sempre nos
alcança de forma inapelável.
23o Professor PAULO DE BARROS CARVALHO,desvela essa cara<:lerísticado direilo que consiste num limile
ontológico de toda e qualquer regra jurídica: "O antecedente da norma jurídica assenta no modo ontológico da
possibilidade, quer direr, os eventos da realidade tangível recolhidosterão de pertencer ao campo do possível Se a
hipótese fizer a previsão de fato impossível.aconsequência, que prescreve uma relação deôntica entre dois ou mais
sujeitos. nunca se insLalará. não podendo a regra ler eficácia sociár. E complementa: "'Estaria comprometida no lado
semântico, tomando-se inoperante para a regulação das condutas intersnbjelivas. Tratar-se-ia de um sem-senlido
deônlico,ainda que pndesse satisfazera critériosde organi2açãosintática".Direito Tributário • fundamentos Juridicos
da iDcldêncla,op. CiL,p 27.
'4 LOURlVAL VILANOVA, As Estrutnras Lógi•••• e o Sistema do Direito Positivo. Editora Noeses,São Paulo. 2005,
p.72.
25Como anota EURICOMARCOSDINlZ DE SANTI. "a., norma.'jurídica,. necessariamente.incidem sobre suportc
faclualmentepossível.Importa alirmar. condntase silBaÇÕeS
jurídicas impossíveisnão são alcançadaspelo direilO.É um
limite semântico".Lançamento Tribntário, 2"edição.editoraMax Umonad, São Paulo. 1999,p. 40.
Rua Bahia, 1282 - Hi9ienópolis- CEP.:01244-001- São Paulo/SP- Fone/Fax:11 3665-6445

•
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
_ CF, artigos: '165, 9!l5º a 8º e 35,

- CF, artigos: 165, SI., 167, Slº e _ CF, artigos: 165, S2º, 169 e 35,
S2ºdoADCT; SZºdoADCT.
35, S2º do ADCT;
- Instrumento de planejamento _ Instrumento de planejamento _ Estima a receita orçamentária e

estratégico - orienta a elaboração de curto prazo; elo entre o PP A e fixa a despesa orçamentária para
aWA; o exerácio financeiro
da LOO, da LOA e dos Planos e
Programas Ntu:ionais, Regionais e subseqüente;
Setoriais; _C~oPrincipal(CB-
A LOA deverá estar
- DURAÇÃO: 04 anos - a partir a)Estabelere as metas e compatível com o PPA e com a

do segundo ano do mandato do prioridades da administração, LOO;
Chefe do Executivo até o final do incluind o as despesas de capital,
primeiro exercício do mandato para o exettÍcio subseqüente. - Conteúdo Principal (CF)
subseqüente. ATENÇÃO: o PPA
não coincide com o período do b)OrientaJ:á a elaboração da - 03 sul>-orçarnentos:
LOA; Orçamento Fiscal
mandato, procurando evitar a
Orçamento de Investimentos
descontinuidade dos programas
em curso; c) Disporá sobre as alterações na Orçamento da Seguridade
legislação tributária; Sorial
Conteúdo Principal:
_ A LOA será acompanhada 'por
estabelece, de forma d)Fixará a poütica de aplicação
REGIONALIZADA, das agências oficiais de um. de'monstrativo
fumento(Caixa, BNB, BB, ete.); regionalizado do efeito, sobre as
receitas e despesas, decorrente
Diretri.zes, Objetivos e Metas
e)Autorizará o aumento de de renúncias de receitas e
remuneração de servidores, a subsídios (CF, art. 165, g6º)
Para
criação de cargos, alteração nas
carreiras, bem como admissão e - O pF e o OL compatibilizados
- Despesas de Capital
- Outras delas d«o<ren_ contratação de pessoal a com o PP A, têm o objetivo de
_ Prog. de du.ação continuada qualquer título (Exceção: reduzi. as desigualdades
Empresas Públicas e Sociedades regionais, segundo critério
de Economia Mista). populacional (CF, art. 165, SSº);
Todo investimento que
ultrapassar mais de um ,exercido
ATENÇÃO: a autorização do A LOA poderá conter
financeirQ -,devêrá-;esfaÍ', previsto
aum.ento da remuneração ou autorização para abertura de
no PPA, oU incluído por meio de
para a criação de cargo na LOO crédito suplementar e para
lei, sob pena de crime de
não supre a necessidade da contratação de operações de
responsabilidade;
edição de lei posterior específica crédito, ainda que por
antecipação de receita (CF, 167,
_ O PP A poderá ser alterado ao concedendo o reajuste ou
SSº);
longo -de sua vigência pór wna criando o cargo)
LEI ESPECÍFICA; exercício
_ Lei de iniciativa privativa do - Vígênda: 01
_ A lei do PPA é de iIúciativa Chefe do Poder Executivo; financeiro;
privativa do Chefe do Executivo.
_ Lei de iIúciativa privativa do
Chefe do Executivo. Poderá ser
•
específica; alterada ao longo de sua
• Prazos para envio e aprovação vigência por meio dos chamados
doPPA CRÉDITOS ADIOONAIS;
~Prazos para envio e devolução
UNIÃO: enviado pelo Chefe do daLDO:
Poder Executivo até quatro - Prazos para envio e devolução
meses antes do encerramento do - UNIÃO: enviado até oito meses
12 exercício financeiro do e meio antes do encerramento de
mandato (até 31 de agosto); e cada exercício financeiro (até 15 - UNIÃO-enviado até'04 meses
devolvido pelo Legislativo até O de abril); e devolvido até o antes do fim de cada exercício
encerramento da sessão encerramento do primeiro financeiro (até 31 de agosto); e
legislativa (CF, arL 35, 92., m do período da sessão legislativa devolvido até o encerramento da
ADCT); (CF, art. 35, 920,II do ADCT); sessão legislativa (CF, art. 35,
92", I do ADCT);
ESTADO DE ALAGOAS: - ESTADO DE ALAGOAS:
enviado pelo Governador até 15 enviado até 15 de maio; e
de setembro do primeirodevolvido até 15 de julho (CIj, - ESTADO DE ALAGOAS -
exercício financeiro do mandato; art. 177);"' ,. ,., enviado até 15 de setembro de
e devolvido pelo Legislativo até cada exercício financeiro; e
o último dia do exercício. ATENÇÃO: A sessão devolvido até o último dia do
financeiro (CE, art. 177). legislati-oa não será exercício financeiro (CE, art.
intetlo;;,j1idá '-":sein
0'- a 177).
apro-oaçiíoda IDO (CF, art.
57,92.).
CRÉDITOS ADICIONAIS
• Legislação. Ver artigos 165, ~; 166, capute~"; 167, lI, III, V, VII; 167,992" e 3" da C.F.
e artigos 40 a 46 da Lei 4.320/64;
• São novas autorizações orçamentárias, aprovadas dwante o exercício financeiro, e
destinam--se à realização de despesas não orçadas ou insuficientemente dotadas na Lei
Orçamentária Anual Decorrem de ERROS DE PLANEJAMENTO ou SITUAÇÕES
IMPREVISTAS;
• Como qualquer matéria orçamentária, as leis que solicitarem créditos adicionais são de
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Espécies de Créditos Adicionais:
~;);~Ú~~",
.,;."~:;;/l"'::i';j:',,>~:,,.:,-:';.-:
'i,::::'!ii~;:"!;,/:';."',-'" - .., .:'-" .-
Objetivo: reforçar despesas Objetivo: despesas não- Objetivo: despesas urgentes

orçamentárias (dotações). prevista. no orçamento; e imprevisíveis, como, por
reforço antiíativo; exern lo: erra, comoção e
• •
Autorizados por LEI e calamidade pública;

Autorizados por LEI e abertos por DECRETO;
abertos por DECRETO; Não precisa de autorização
legislativa prévia;
A LOA pode conter- Vigência:
autorização parar a abertura Abertura: na União:
de créditos suplementares; • Regra Geral: até O fim do MEDIDA PROVISóRIA; nos
exercício financeiro em que Estados (DF) e Municípios:
Vigência: limitada (sempre) foi autorizado (31/12); DECRETO ou MP, se houver
ao exercido financeiro em previsão (CE ou LO);
que foi autorizado (31/12); • Exceção: pode ser
pronogado, se houver saldo VJgência: similar à dos
Improrrogável; na dotação em 31/12 e se a créditos especiais;
lei autorizativa tiver sido
Necessidade de indicar promulgada nos últimos 04 - NÃO há necessidade de
FONTE DE REOJRSOS. meses do exerácio. Neste indicar FONTE DE
caso, por meio de decreto, o RECURSOS, mas os
saldo é incorporado ao excessos de arrecadação
orçamento seguinte. verificados destinam-se à
sua cobertura.
• Necessidade de índicar
FONTE DE RECURSOS.
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.......
i;$'lI~~~~~~l);;::. ':àc~()tmlN.ÁlÚQS..
• Fonte de Recursos para abertura de Créditos Adicionais - Para a abertura
dos créditos SUPLEMENTARES e ESPEQAIS, o Chefe do Poder Executivo é obrigado
a indicar a fonte de recursos (v. CF, arts. 166, 96º e 167, V c/c art. 43, 99 da Lei 4.320/64).
Fontes:
I' -Superávit FinaneeÍro (saldo do exercício anterior);
2' - Excesso de Arrecadação (anecadação maior que a pIevisão);

3' - Anulação de Despesas (dotações);
4' - Operações de Crédito (empréstimos novos);
5' - Recursos do Art. 166,~.da CF (situação de superávit orçamentário).

'10112016 ConJur - Retrmpectiva 2015: O ano da redescober1ado Direito Financeiro
...Consultor Jurídico
CONTAS À VISTA
Retrospectiva 2015: O ano da redescoberta

do Direito Financeiro no Brasil
29 de dezembro de 2015, 8hOO
Por Fernando Facury Scaff
Costumo definir o Direito Financeiro como o ramo

do Direito que estuda "como o Estado arrecada
recursos e os distribui, como gasta e se endivida, e
como tudo isso é organizado e fiscalizado". Essa
. definição, que uso em sala de aula, corresponde aos
clássicos âmbitos de estudo dessa matéria: receita,
federalismo fiscal, despesa, crédito, orçamento e
fiscalização financeira. Pela própria definição,
verifica-se o quão ancestral é o estudo dessa
matéria. De modo singelo, poder-se-ia dizer que
nasce com a Magna Carta, que em 2015 completou
800 anos, o que registrei nesta ConJm:, bem como o
fez Heleno Torres. Contudo, estudos históricos
podem apontar registros anteriores a esse, nas fórmulas fmanceiras de
controle de gastos públicos ou em rudimentos de orçamentos públicos na
Grécia clássica. Na verdade, isso se perde na memória dos tempos, pois o
homem, como ser político, desde sempre teve presente a disputa entre a
manutenção dos recursos nas mãos dos indivíduos e quanto estes deveriam
pagar para ter um governo, de preferência, um bom governo, que trabalhasse
em prol de todos.
No Brasil, durante a ditadura militar, poucos se atreveriam a discutir com o

governo a melhor forma de usar os recursos públicos ou mesmo como
controlar esses atos financeiros. Penso ser esse um dos motivos pelos quais,
nos últimos 50 anos, houve a predominância dos estudos de Direito Tributário,
2710112016 Ca1Jur - Retrospectiva 2015: O aro da redescoberla do Direito Financeiro •
costela apartada do Direito Financeiro. A discussão fracionada da relação
Fisco-contribuinte era mais palatável ao regime de então do que o debate
jurídico-político sobre o uso dos recursos públicos como um todo. Isso se
manteve de forma inercial com a redemocratização.
Todavia, em 2015, isso foi profundamente modificado. O Brasil redescobriu o

Direito Financeiro de forma até mesmo espetaculosa, pois nunca o debate
sobre esse assunto foi objeto de tanto destaque na mídia e no coração e nas
mentes dos brasileiros. Temas como pedaladas fiscais e decretos que
determinavam gastos sem apreciação do Poder Legislativo se tornaram a base •
de (mais um) pedido de impeachment presidencial. Opiniões técnicas
divergentes ecoaram por toda a imprensa, sejam daqueles que (1) defendem
ter ocorrido as tais pedaladas. como José Maurício Conti, para quem isso pode
até "dar cadeia"; (2) sejam os que entendem que as mesmas não ocorreram,
como Ricardo Lodi Ribeiro; e até os que entendem que, (3) mesmo que tenham
ocorrido tais pedaladas, elas não dão ensejo ao impedimento presidencial,
como opinam Celso Antonio Bandeira de Melo e Fábio Konder Compara to,
Gilberto Bercovici e André Ramos Tavares. Com todo esse debate, até mesmo o
Tribunal de Contas da União foi destaque na mídia, com a votação unânime de
um parecer pela rejeição das contas da presidente Dilma (registre-se: todos os
julgamentos do TCUsão por unanimidade, o que, por si só, já me deixa com a
pulga atrás da orelha), atestando a existência de pedaladas, o que foi saudado
:pmjosé Maurício Conti.
O tema foi para o proscênio da política, mas o Direito Financeiro permaneceu

no background, alertando que o TCUnão julga as contas do presidente da
República, mas apenas opina sobre as mesmas. Quem as julga é o Congresso
Nacional. A comparação entre os incisos I e 11 do artigo 71 demonstra isso de
forma cristalina, ladeado pelo artigo 49, IX,todos da Constituição da Repúblíca.
Heleno Taveira Torres, que assumiu em setembro de 2015 a cátedra de Direito
Financeiro da USP,apontou isso de forma inconteste, em diversas
manifestações escritas e televisivas. O debate permanece inconcluso,
transferido pelo Congresso para 2016.
Por falar em Congresso, 2015 foi um ano de muita atividade financeira por
parte desse poder. Em março, foi promulgada a Emenda Constitucional 86, que
criou o Orçamento Impositivo à brasileira, no qual se pretende que as
emendas parlamentares - apenas elas -, mesmo que paroquiais, sejam
'I01r.!016 ConJ<r - Retrospectiva 2015: O ano da redesCXlber1ado Direito Financeiro
impositivas. E em abril foi promulgada a Emenda Constitucional 87. por meio

da qual foi dado mais um passo para acabar com a desigualdade na repartição
das receitas do ICMSnas operações interestaduais. Aliás, esse foi o único
movimento do Congresso em 2015 no âmbito da guerra fiscal que assola as
relações tributárias interestaduais brasileiras. Foi aprovada também a PECda
Bengala (EC88), segundo a qual a idade para a aposentadoria compulsória dos
servidores públicos passou a ser de 75 anos.
Registre-se ainda que o Congresso Nacional desarmou algumas bombas que

haviam sido colocadas no caminho da economia nacional. Uma delas foi a
manutenção do veto ao aumento do funcionalismo do Poder Judiciário, que
pretendia reposição de perdas salariais em valor superior a 70%. Outra foi a
modificação da Medida Provisória 685, que criminalizava o planejamento
fiscal, duramente criticada por esta coluna. e que se transformou na Lei
13.202/15, sem os abusos apontados.
A comunidade tributária foi fortemente abalada com as modificações

realizadas no Carf, sob ataque na operação zelotes, que acabou por trazer
enorme indefinição sobre o funcionamento daquele órgão julgador
administrativo, que só conseguiu fazer uma única rodada de julgamentos no
segundo semestre de 2015, deixando muitas lides sem definição.
Ainda no âmbito da perspectiva de receitas públicas, vários projetos foram

apresentados no correr de 2015, tais como o do Regime Especial de
Regularização Cambial e Tributária, que aguarda os necessários vetos a serem
apostos pela presidente, bem como o da recriação da CPMF,que aguarda
definição do Congresso - tudo ficou para 2016. Todavia, o Poder Executivo
adotou posição temerária, organizando leilões de infraestrutura visando
cobrir o déficit público, o que foi uma mudança paradigmática, pois até então
a proposta era a de menor tarifa ao usuário.
Essa falta de rumo culminou com o envio ao Congresso de um Projeto de Lei

Orçamentária Anual apontando um déficit nas contas públicas de mais de R$
30 bilhões. Todavia, no apagar das luzes de 2015, foi aprovada a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual para 2016, com previsão
de gastos superiores a R$ 3 trilhões e um superávit primário de R$ 24 bilhões.
Foram inseridas as receitas com a CPMF,mesmo sem a aprovação congressual
específica. Vamos esperar para ver se a execução orçamentária de 2016
27/0112016 ConJIK - Retrospectiva 2015: O ano da redescoberla do Direito Financeiro •
confirma essa previsão. De todo modo, tudo indica que os valores a serem
pagos de juros serão superiores aos de vários gastos sociais, como vem
acontecendo no país ano a ano e foi apontado por esta coluna.
Felizmente a prorrogação da Desvinculação de Receitas da União não foi

aprovada até o recesso parlamentar - espera-se que não ocorra e que as
vinculações existentes para o financiamento dos direitos sociais não venham a
sofrer cortes em razão de eventuais instabilidades políticas e econômicas no
país, pois se configuram em uma espécie de estatuto mínimo para o
financiamento dos direitos sociais, o qJle foi apontado por Fábio Konder
Comparato e Élida Graziane Pinto.
R.etirando o foco da União e passando aos estados e municípios, viu-se a

pindaíba generalizada desses entes federados. Vários deles estão parcelando o
pagamento do funcionalismo público e criando novas fontes de receitas, seja
por meio do aumento do ICMSou do imposto de transmissão por heranças ou
doações, ou criando taxas sem-pé-nem-cabeça, como a Taxa de Fiscalização de
Recursos Hídricos, combatida no STFpela Confederação Nacional da Indústria.
em petição de Gustavo Amaral. Outro malabarismo nas finanças públicas
desses entes subnacionais ocorreu com a Lei Complementar 151/15, que
permitiu o uso dos depósitos judiciais para pagamento de precatórios em
atraso, o que por si só, já seria um escárnio, denunciado em duas colunas que
fiz nesta ConJur (Depósitos judiciais, litigância tributária e a "regra de ouro"
financeira e Depósitosjudiciais. litigância tributária e a "regra de ouro"
financeira - parte 2) e por Igor Santiago. Todavia, olhando bem, a prática
financeira dos estados é muito pior que o permitido pela referida Lei
Complementar 151/15, sendo suficiente ver o que o TJ-RJdeclarou em nota
oficial, ao mencionar que liberou cerca de R$ 7 bilhões em depósitos judiciais
que estavam sob sua guarda para que o governo do estado do Rio de Janeiro
pagasse aposentados e pensionistas, o que é um escândalo. Valha-nos quem em
uma situação dessas?
O Supremo Tribunal Federal teve sua composição plena recomposta em junho,

com a nomeação de Luís Edson Fachin para o cargo de ministro, o que foi
saudado com grande esperança pela academia brasileira, que pressionou
fortemente o Senado para sua aprovação. Esse mesmo tribunal inovou a
jurisprudência brasileira ao adotar a tese do Estado de Coisas Inconstitucional,
aplicando-o ao sistema carcerário brasileiro. Maurício Conti saudou a decisão
r ~(JUlr.lLJ16
Ccn,h.•. - Retrospectiva 2015: O ano da redescober1a do Direito Financeiro
em coluna específica. Já Lemo Streck não cansa de atacar esse julgado,

argumentando que esse tipo de decisão se caracteriza como ativismo judicial e
subtrai democracia ao povo, que elege parlamentares para decidir sobre as
políticas públicas a serem executadas. Penso que as críticas de Lenio são
pertinentes, e que, havendo norma inconstitucional, esta deve ser assim
declarada, mas um estado de coisas não pode ser declarado inconstitucional-
isso desnatura completamente a jurisdição constitucional, que deve ser
obedecida e preservada. Já imaginou se o STF declara inconstitucional ()
Estado de Coisas no Congresso Nacional? Pensando bem, talvez não fosse uma
má ideia ... (atenção: essa frase é apenas uma tentativa de piada - não a levem
a sério, por favor).
Um capítulo específico nesta retrospectiva deve ser dedicado às questões

envolvendo os aspectos financeiros da corrupção no Brasil no ano que se
encerra. Infelizmente, isso tem que ser feito, ano a ano, como constato ao reler
as colunas em que fiz as retrospectivas de 2012, 2013 e 2014. A pauta deste ano
foi a operação "lava jato", que se iniciou em março de 2014, entrou 2015 com
sua sa fase e hoje se encontra na 22a fase, a já famosa catilinárias (segue link
para um bom resumo da operação "lava jato", que está no calcanhar de
políticos, como o presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, e que
não tem nenhuma previsão de acabar. Por meio do sistema de delações
premiadas, que, no Brasil, se tornaram prova, e não começo de prova (o que é
discutido com bastante ênfase pelos criminalistas, dos quais destaco apenas
uma coluna de Jacinto Coutinho e uma notícia desta ConJm:), várias empresas e
pessoas físicas se comprometeram a reembolsar à União os recursos havidos
de forma supostamente ilegal. Apenas uma das empresas se comprometeu a
pagar R$ 1 bilhão. Haja cofre ...
Por outro lado, o mensalão mineiro fez sua primeira vítima, com a condenação
criminal de um ex-senador e ex-presidente do PSDBem primeira instância, e,
em outro front, o financeiro, objeto desta coluna, uma empresa multinacional
se comprometeu a pagar R$ 60 milhões para se livrar de um dos vários
processos em que é acusada de praticar suborno durante do governo Mário
Covas, em São Paulo.
Aguardemos os próximos capítulos desta triste novela criminal que se

desenrola defronte de nossos estupefatos olhos.
Z710112016 ,•.... CooJ ••• - Retrospectiva 2015: O ano da re:!es<:<lber1ado Direito Financeiro •
Enfim, O calendário de 2015 acaba, mas o imbróglio político-jurídico-financeiro
em que o Brasil está metido não tem data para terminar. Não se sabe quem cai
primeiro nesta queda de braço entre o presidente da Câmara, Eduardo Cunha,
que possui um trust no exterior e não o declarou às autoridades competentes,
o que deveria ter sido feito, e a presidente da República, cujas contas
receberam parecer contrário do TCUe se encontra ameaçada de impeachment
em razão das pedaladas acima comentadas.
Por causa disso tudo, o Brasil teve sua classificação de bom pagador rebaixada
pelas agências de classificação de risco; a moeda nacional desvalorizou cerca
de 50% no ano, voltando a valer R$ 4 por dólar, mesma cotação do período da
crise de outubro de 2002 (sem computar a inflação); caiu o ministro da
Fazenda, Joaquim Levy, e foi feito um remanejamento na equipe, passando o
ministro do Planejamento, Nelson Barbosa, a ocupar esse lugar; a
popularidade da presidente Dilma encontra-se nas profundezas abissais nas
pesquisas de opinião; e há um calote generalizado do governo nas empresas, o
que foi objeto de análise jurídica neste espaço.
Enfim, 2015 foi um longo ano em que se fez um curso intensivo de Direito
Financeiro, com direito a amplo contraditório entre a doutrina e com
jurisprudência administrativa e judicial para se debater por muito tempo em
sala de aula.
Escrever esta retrospectiva neste ano tumultuado me trouxe à mente um curto

poema, escrito em 1927 por Vladimir Maiakóvski, intitulado E então, o que
quereis?:
Fiz ranger as folhas de jornal

abrindo-lhes as pálpebras piscantes.
E logo
de cada fronteira distante
subiu um cheiro de pólvora
perseguindo-me até em casa.
Nestes últimos vinte anos
nada de novo há
no rugir das tempestades.
Não estamos alegres.
é certo,
, • L7IOT12016
ConJur - Retrospectiva 2015: O ano da redescober1a do Direito Firerx:eiro
mas também por que razão

haverlamos de ficar tristes?
O mar da história
é agitado.
As ameaças
e as guerras
havemos de atravessá-las,
rompê-las ao meio,
cortando-as
como uma quilha corta
as ondas.
Penso que deva ser dessa forma que devemos encarar 2016, rompendo ao
meio as ameaças e as guerras; atravessando-as como um navio corta as ondas.
Essa é a minha sugestão a todos.
Aos leitores deste espaço, em especial os que repercutem esta coluna nas redes
sociais, meu muito obrigado. Agradeço também aos colegas acima
mencionados que, involuntariamente, me auxiliaram a escrever esta coluna a
partir de suas colunas. E agradeço também aos amigos, alunos e ex-alunos que
me refrescaram a memória dos eventos de 2015. Sou, de todos, um grande
devedor.
Fernando Facury Scaff é advogado e sócio do escritório Silveira, Athias,

Soriano de Melo, Guimarães, Pinheiro & Scaff - Advogados; professor da USP e
livre docente em Direito pela mesma universidade.
Revista Consultor Jurídico, 29 de dezembro de 2015, 8hOO

r •
d1'~ c:fT~ c%ed-aI 658

COORD. DE ANÁLISE DE JURISPRUDÊNCIA
D.J. 30.06.2006
EMENTÁRIO N° 2 239.4
PRDlEIRA 'l'UEtMA.
23/05/2006
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 419 _629-B DISTRITO FEDERAL
RELATOR MIN. SEPÚLVEDA PERTENCE

RECORRENTE(S) SINDICATO DAS EMPRESAS DE SERVIÇOS
CONTÁBEIS ASSESSORAMENTO PERíCIAS
INFORMAÇAo E PESQUISAS DO DF - SESCON-DF
ADVOGADO (A/S) ANA PAULA PELOSO E SILVA MATOS E
OUTRO (A/S)
RECORRENTE(S) UNIÃO
ADVOGADO (A/S) PFN - LÚCIO CÂNDIDO DA SILVA
RECORRIDO (A/S) OS MESMOS
EMENTA: 1_ Recurso extraordinário e recurso especial:

interposição simultânea: inocorrência, na espécie, de perda de
objeto ou do interesse recursal do recurso extraordinário da
entidade sindical: apesar de favorável a decisão do Superior
Tribunal de Justiça no recurso especial, não transitou em julgado e
é obj~to de RE da parte contrária.
~I. Recurso extraordinário contra acórdão do STJ em

recurso especial: hipótese de cabimento, por usurpação da
competência do Supremo Tribunal para o deslinde da questão. c. Pro
Civil,. art_ 543, ~ 2°. Precedente: AI .145. 589-AgR,. Pertence, RTJ
l53/6~4. /. .
1. No caso,. a questão constitucional - definir se a
matér. era reservada à lei complementar ou poderia ser versada em
lei .,;Ordinária - é prejudicial da decisão do recurso especial, e,
po~~anto, deveria o STJ ter observado o disposto ne art. 543, S 2°,
dc{C. PI. Civil.
2. Em conseqüência, dá-se provimento ao RE da União para

anular o acórdão do STJ por usurpação da competência do Supremo
Trib~nal e determinar qu~ outro seja proferído, adstrito às questões
infraconstitucionais acaso aventadas, bem como" com base no art.
543, ~ 2°, do C.Pr.Civil, negar provimento ao RE do S£SCON-DF contra
o acórdão do TRF/la. Região, em razão da jurisprudência do Supremo
Tribunal sobre a questão c~nstitucional de mérito.
111. PIS/COFINS: revogação pela L. 9.430/96 da isenção

concedida às sociedades civis de profissão pela LC 70/91.
STF 102.002
l _
•
I
RE 419.629 DF
659
1. A norma revogada - embora inserida £ormalmente em lei

complementar concedia isençâo de tributo federal e, portanto,
submetia-se à disposição de lei federal ordinária, que outra lei
ordinária da União, validamente, poderia revogar, como efetivamente
revogou.
2. Não há violação do princípio da hierarquia das leis -

rectius, da reserva constitucional de lei complementar cujo
respeito exige seja observado.o âmbito material reservado pela
Constituição. às leis complementares.
3. Nesse sentido, a jurisprudência sedimentada do

Tribunal., na trilha da decisão da ADC 1, 01.12.93, Moreira A1.ves,
RTJ 156/721, e também pacificada na doutrina~
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os

Ministros da Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, sob a
Presidência do Sr. Mini.stro Sepúlveda Pertence, na conformidade da
ata do julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de
votos, em dar provimento ao recursq extrao!dinário da União Federal
e negar provimento ao do Sindicado das Empresas de Serviços
Contábeis, Assessoramento, Pericias,. Informação e Pesquisa do DF,
nos tenmos do voto do Relator.
maio de 2006a
D~~RELATOR
--
2
STF 102.002

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, GABRIEL IVO

Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Alagoas

DISCIPLINA: DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO I.

A disciplina direito financeiro, vista como parte da ciência do

O Direito Financeiro, do ponto de vista da ciência, estuda o que se

Tendo em vista que o tributo consiste na principal receita pública,

O conteúdo do programa também leva em consideração que os graduados

o programa tem particular preocupação promover uma interconexão

III - DINÂMICA DO CURSO:

o curso compõe-se de aulas expositivas e sem~nar~os. Os seminários

No transcorrer do semestre serão efetuadas duas (02) avaliações

O critério de correção das provas e trabalhos é a coerência interna

BALEEIRO, Aliomar. UMA INTRODUÇÃO À CIÊNCIA DAS FINANÇAS, editora

BASTOS, Celso Ribeiro. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, editora

BORGES, José Souto Maior. INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO, editora Max

FILHO, Carlos Alberto de Moraes Ramos. Curso de Direito Financeiro,

FURTADO, J. R. Caldas. Direito Financeiro, editora Fórum, Belo Horizonte.

HARADA, Kiyoshi. DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, editora Atlas, São

MARTINS, Ives Gandra da Silva, NASCIMENTO, Carlos Valder do

NASCIMENTO, Carlos Valder do. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO. Editora

OLIVEIRA, Regis Fernandes. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO, editora Revista

SANTI, Eurico Marcos Diniz de (coordenador). CURSO DE DIREITO TRIBUTÁRIO

TORRES, Ricardo Lobo. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, editora

TORRES, Ricardo Lobo. TRATADO DE DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E

TORRES, Ricardo Lobo. TRATADO DE DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E

TORRES, Heleno Taveira Torres. Direito Constitucional Financeiro - Teoria

1. DIREITO FINANCEIRO, LINGUAGEM E MÉTODO

2. ASPECTOS GERAIS - atividade financeira do Estado

01. RE 571241 AgR /

02. RE 181475 - RIO GRANDEDO SUL.

03. AOI 3089-DISTRITO FEDERAL.

04. AOI 442-SÃO PAULO-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALmADE

05. AOI 2903-PARAÍBA-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

vício da inconstitucionalidade. A edição, por determinado Estado-membro, de lei que

06. ADI 2344 QO-SÃO PAOLO-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

07. ADI 3098-SÃO PAOLO-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

08. SS 3679-GRANDE DO NORTE-AG.REG.NA SUSPENSÃODE SEGURANÇA

09. ADI 1926-PERNAMBUCO-MCAÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

9.11.95, Rezek; ADln Me 1.772-MG, 15.4.98, Velloso). 11. Legitimas em principio a

10. ADI 442-sÃo PAOLO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

11. ADr 2903-PARAÍBA-AÇÃO DIRETA DE INCONS'1'I'rOCIONALrDADE

12. ADI 2344 QO-SÀO PAOLO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALrDADE

INFRACONSTITUCIOID\L - INADMISSIBILIDADE EM SEDE DE CONTROLE NORMIITIVO ABSTRATO _

13. ADI 3098-SÃO PAULO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

14. SS 3679-GRANDE DO NORTE-AG.REG.NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA

15. ADI 1926-PERNAMBUCO-MC AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

aparentemente desarrazoada, a limí tação das custas judiciais a 5% do valor da

seria a mais adequada. Qual o sentido do seu parecer? E quais os

CampusA.C.Simões- BR104- Km96 - Tabuleiro dos Martins- Maceió-Alagoas-CEP 57.072-970- Fone(082)

DAS RECEITAS PóBL:rCAS

4. RECEITA PóBI.ICA - RECEITAS ORIG:INÁlUAS

02. RE 209.365 - sÃO PAULO - RECURSO EXTRAORD:INÁRl:O.

03. ADI 2586-DF-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

exato sentido juridico, mas preço público decorrente da exploração, pelo

04. RE 447S36-SANTA CATAlUNA-EMB.DECL.NO RECORSO EXTRAORD:mÁRrO.

05. AOI 2S86-DF-AÇÃO DIRETA DE INCONSTI'l't1CIONALIDADE.

campusA.C.Simões- BR104- Km 96- Tabuleiro

da respectiva "NOTA FISCAL DE SERVIÇOS", poderá a â.utoridáde fiscal competente

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"Taxas de limpeza pública e de segurança. Leis municipais ( ).. Acórdão que os

4. Quais são as espécies tributárias? Qual critério diferençador informa

8. Os empréstimos compulsórios são tributos vinculados? Em que sentido?

'. o; Para fma?cist~s .~!,~ft~jç~,~tJi9m8;1f?,W',rt;:1:1tW}?~,S

,Anlônio Bandeira de. e,mO de Direito Administrativo.