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CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE; sentenza, 07-03-1996, n.

causa C-
192/94
***
L’efficacia diretta delle direttive fra certezze (comunitarie) e fraintendimenti (nazionali).
I. - Il caso, in breve: la società Corte Inglés conveniva in giudizio la signora Blàzquez Rivero per
ottenere il rimborso delle rate residue del finanziamento concessole per il pagamento del
corrispettivo di un contratto di viaggio turistico, rimborso dalla cliente interrotto a causa
dell’inadempimento delle obbligazioni contrattuali da parte dell’agente di viaggio. Il giudice adìto,
rilevato che l’art. 11, par. 2, della direttiva 87/102, (ritenuto) applicabile al caso sottoposto al suo
esame, non era stato attuato dal legislatore spagnolo; e considerata, d’altra parte, preclusa la
possibilità, per giustificare il comportamento della convenuta, di ricorrere all’interpretazione
conforme del diritto interno, poneva ai giudici di Lussemburgo un quesito pregiudiziale diretto a
stabilire se fosse possibile applicare il ridetto art. 11 nei rapporti fra privati. Con la pronunzia in
rassegna la corte ribadisce il proprio orientamento contrario al riconoscimento dell’effetto diretto
orizzontale delle direttive inattuate (cioè la loro invocabilità nei rapporti interindividuali) che, pur
aspramente criticato da più parti, sembra insuscettibile allo stato di modifiche e/o ripensamenti. E
prova di ciò si rinviene sia nell’iter processuale del giudizio, sia nell’apparato argomentativo della
decisione.
Per quanto riguarda il primo aspetto appena evocato, è sufficiente rilevare che la corte si è
premurata di inviare al giudice spagnolo la pronunzia Faccini Dori (pubblicata pochi giorni dopo la
trasmissione a Lussemburgo dell’ordinanza di rinvio), certa in tal modo di chiudere ogni
discussione. Così non è stato perché il giudice a quo, pur di sottrarsi alla (altrimenti) inevitabile
adozione di una decisione sfavorevole alla convenuta, non ha esitato a percorrere una strada ictu
oculi senza sbocchi, rappresentata dall’utilizzazione dell’art. 129A del trattato in chiave
genericamente «integrativo-rafforzativa» dei mezzi di tutela del consumatore, così da far breccia nel
muro eretto dalla corte. Peraltro, è appena il caso di osservare che lo stesso giudice spagnolo era
parso consapevole della improponibilità della propria tesi, prospettata, infatti, senza troppa
convinzione.
Sotto il secondo dei profili in precedenza indicati, la pronunzia in epigrafe sembra scandire una
soluzione di continuità, anche semantica, rispetto alla sentenza Faccini Dori, riproducendone
pressoché pedissequamente la parte motiva (della quale non sono peraltro ripresi i riferimenti
giurisprudenziali che avevano indotto DANIELE, cit., 40, ad ipotizzare che la corte si stesse
orientando a riconoscere efficacia diretta solo alle direttive in materia pubblicistica), articolata sulle
seguenti proposizioni: a) una direttiva non può di per sé creare obblighi a carico di un singolo e non
può quindi essere fatta valere in quanto tale nei suoi confronti; b) la giurisprudenza che ammette
l’efficacia verticale, fondata sulla natura cogente attribuita alle direttive dall’art. 189 (natura
cogente che esiste) esclusivamente nei confronti dello Stato, tende ad evitare che «uno Stato possa
trarre vantaggio dalla sua trasgressione del diritto comunitario»; c) estendere tale giurisprudenza
all’ambito dei rapporti tra i singoli significherebbe riconoscere alla Comunità il potere di emanare
norme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a carico di questi ultimi, mentre tale
competenza le spetta solo laddove le sia attribuito il potere di adottare regolamenti o decisioni; d)
ove il risultato prescritto dalla direttiva – costituito nella specie dall’attribuzione al consumatore del
diritto di agire contro il finanziatore nell’ipotesi di inadempienze del fornitore o del prestatore di
servizi – non possa essere conseguito in via ermeneutica (ricorrendo al canone dell’interpretazione
conforme di cui alla sentenza Marleasing) (1)), il singolo potrà rifarsi agendo nei confronti dello
Stato per ottenere il risarcimento dei danni derivatigli dalla mancata attuazione della direttiva. Ciò,
naturalmente, a condizione che questa abbia come scopo la attribuzione a favore dei singoli di diritti
il cui contenuto sia individuabile sulla base delle disposizioni della direttiva medesima, e che
sussista un nesso di causalità tra l’inadempimento statale e il danno subìto».
II. - L’indirizzo della corte ha suscitato critiche e perplessità sulle quali, peraltro, non è possibile
qui soffermarsi (2).
Basti richiamare le riflessioni di Tesauro il quale, dimostrato come gli argomenti utilizzati dai
giudici comunitari dovrebbero, in realtà, portare ad escludere anche l’effetto verticale (cioè
l’applicabilità delle direttive nei rapporti tra i soggetti privati e le autorità dello Stato inadempiente),
rileva la vistosa contraddizione in cui cade la corte allorquando, attraverso il ricorso
all’interpretazione conforme, finisce per conseguire risultati analoghi a quelli prodotti dal
riconoscimento esplicito dell’efficacia diretta orizzontale (3).
Condivisibile o no, comunque, l’orientamento dei giudici di Lussemburgo non sembra destinato
per ora a mutare, come dimostra il (già sottolineato) significativo comportamento tenuto dalla corte
nel corso della vicenda risolta dalla decisione riportata; d’altra parte, non va trascurato il fatto che,
in occasione della causa Faccini Dori, la quasi totalità degli Stati membri invitati a presentare le
proprie osservazioni, si è schierata apertamente per la soluzione poi prescelta dalla corte.
Essendo quindi per ora chiaro e consolidato, l’indirizzo giurisprudenziale in parola dovrebbe
trovare compiuta ed immediata applicazione nell’ordinamento interno, vincolando sia i giudici che
le amministrazioni. È noto infatti, che la Corte costituzionale ha da tempo riconosciuto la «diretta
applicabilità» anche delle statuizioni delle sentenze interpretative della Corte di giustizia
pronunciate sia in sede contenziosa, sia in via pregiudiziale (4).
Si è poc’anzi usato il condizionale, tuttavia, poiché non sono mancate, nella nostra giurisprudenza
più recente, decisioni in aperto contrasto con la posizione assunta dalla corte di Lussemburgo. In
particolare, deve essere ricordata Cass. 3 febbraio 1995, n. 1271 (5), in cui si afferma che «le
direttive comunitarie, una volta rimaste inattuate dopo la scadenza del termine assegnato per la loro
attuazione, devono ritenersi direttamente applicabili (con relativa disapplicazione delle contrastanti
norme interne), nei limiti (come precisato dalla Corte di giustizia) in cui le loro disposizioni siano,
da un punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, senza che un diverso
regime di efficacia sia configurabile relativamente ai rapporti tra privati» (6).
A soluzione analoga a quella apoditticamente attinta dalla pronunzia testè richiamata, è pervenuta
Pret. Milano 14 novembre 1991 (7), che si segnala perché esibisce una motivazione dalla quale
traspare, senza possibilità di equivoci, la piena consapevolezza e la volontà del giudice di
discostarsi dalla tendenza restrittiva della Corte di giustizia. Si legge infatti nella sentenza che «la
limitazione dell’efficacia diretta ai soli casi attinenti ai rapporti tra i privati e l’amministrazione
statale operata anche da una pronuncia della Corte di giustizia (26 febbraio 1986, causa 152/84,
Marshall) configurerebbe una disparità di trattamento tra i cittadini a seconda della natura pubblica
o privata della controparte ed inoltre non appare fondata su sostanziali differenze strutturali in
quanto, come sostenuto dalla dottrina o si considera in ogni caso esclusa l’interferenza diretta della
direttiva sugli ordinamenti giuridici interni, oppure si deve ammettere che tale inferferenza, qualora
si verifichino le citate condizioni di applicabilità e di mancato adempimento dello Stato nel termine
prescritto, esplichi pienamente i suoi effetti nell’ordinamento giuridico. Ora, poiché la sussistenza
dell’efficacia diretta è ormai pacificamente ammessa dalla Corte di giustizia e dalla Corte
costituzionale si ritiene che tale principio vada applicato indipendentemente dalla natura pubblica o
privata dei soggetti tra i quali verte il rapporto giuridico disciplinato dalla direttiva comunitaria».
III. - Non diversamente dalla giurisprudenza ora evocata, anche una autorevole dottrina, di matrice
privatistica (8), sembra non tenere in debito conto l’orientamento della Corte comunitaria in
subiecta materia, anche forse sull’onda dell’eccessivo entusiasmo per quella che, come acutamente
rilevato, sembra essere diventata la parola d’ordine del momento: «verso un diritto privato europeo»
(9).
Certo, la dottrina può ed anzi deve assumere posizioni critiche nei confronti di orientamenti
giurisprudenziali ritenuti non condivisibili, proprio allo scopo di propiziarne l’abbandono. Altro è
però deformare il senso e la portata di tali orientamenti. E purtroppo non può tacersi che si
registrano ormai assai frequentemente interventi che, pur parzialmente diversi nei contenuti, hanno
però un denominatore comune: che si tratti di improprietà e/o di confusioni definitorie o piuttosto di
inesatta percezione della portata e della forza vincolante della giurisprudenza comunitaria, essi
testimoniano l’esistenza di un approccio non sempre e non del tutto corretto del mondo giuridico
italiano allo specifico tema dell’efficacia diretta (e, più in generale, ai rapporti fra norme Ce e
ordinamento interno) che, per un eccesso di approssimazione, rischia di accreditare la Corte di
giustizia di un orientamento opposto a quello realmente seguito.
IV. - Un’ultima riflessione: il dibattito sviluppatosi sul tema dell’efficacia diretta costituisce un
chiaro sintomo dell’esistenza di uno stato di disagio diffuso di fronte alle posizioni restrittive
assunte dalla Corte comunitaria, con l’avallo, è bene ribadirlo, della quasi totalità degli Stati
membri.
Lo stesso tentativo «disperato» del giudice a quo, nella vicenda di cui alla odierna pronunzia di far
leva su una disposizione chiaramente inidonea allo scopo, come l’art. 129 A, per superare lo
sbarramento della corte, conferma l’imbarazzo dei giudici nazionali nel non poter sfruttare appieno
le potenzialità di tutela individuale offerte dall’ordinamento comunitario. Ed un’altra faccia del
medesimo fenomeno (oltreché, talvolta, frutto di approssimativa valutazione dei principî enunciati
dalla corte) sono le ormai frequenti «ribellioni», consapevoli o meno, di giudici nazionali al diktat
della corte di Lussemburgo, che, per i suoi effetti obiettivamente discriminatori, sembra essere
sempre meno tollerato da chi è chiamato a dirimere controversie in cui sono in ballo i diritti dei
singoli.
In tale situazione, non è detto che i giudici interni non abbiano i mezzi per provocare un revirement
nella giurisprudenza della corte, e comunque per esercitare sulla stessa forme di pressione tali da
indurli a ritornare, prima o poi, sulle proprie posizioni.
Sotto questo profilo, viene innanzitutto in evidenza la possibilità di ricorrere a nuovi rinvii
pregiudiziali, più articolati e meglio motivati, che rappresentino a Lussemburgo la difficoltà, per i
giudici nazionali, di (continuare ad) uniformarsi ad un indirizzo che, indipendentemente da
considerazioni di altra natura, crea squilibri e disparità di trattamento di non facile accettazione. Del
resto, una tale opzione ben si armonizzerebbe con la politica della corte tesa a valorizzare la
collaborazione dei giudici nazionali, che in questi anni sono stati sempre più coinvolti
nell’applicazione del diritto comunitario quali giudici decentrati di quel diritto, in una sorta di
cooperazione circolare destinata ad operare proficuamente ad entrambi i livelli ed in entrambe le
direzioni (10).
Qualora, pealtro, la Corte di giustizia dovesse restare insensibile alle istanze provenienti dai giudici
nazionali, non potrebbero a priori escludersi conseguenze, per quel che riguarda il nostro
ordinamento, sul piano costituzionale, attesa la dubbia compatibilità dell’esclusione dell’efficacia
orizzontale delle direttive con il (fondamentale) principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost.
Nel qual caso, potrebbero invocarsi le enunciazioni di Corte cost. 18 dicembre 1995, n. 509 (11),
che ha sostanzialmente subordinato l’esercizio del sindacato della Consulta sulla compatibilità del
diritto comunitario con i principî fondamentali dell’ordinamento costituzionale al previo
esperimento, da parte del giudice remittente, di un rinvio alla Corte di giustizia per richiedere «il
controllo di validità della norma contestata in relazione ai diritti fondamentali che pure fanno parte
del diritto comunitario». Il giudice nazionale, cioè, potrebbe sollevare dinanzi alla Corte di giustizia
una sorta di questione di «costituzionalità comunitaria» del principio della limitazione verticale
dell’efficacia diretta delle direttive per violazione del ripetuto principio di uguaglianza (sicuramente
compreso tra quelli di cui la lett. F del trattato di Maastricht impone all’Unione europea il rispetto);
e, in caso di risposta negativa, riproporre analoga questione alla nostra Corte costituzionale. A sua
volta, quest’ultima, ove non volesse spingersi fino all’estrema conseguenza della declaratoria di
incostituzionalità (12), potrebbe, come ha già fatto (13), emanare una (specie di)
«pronunciamonito», una decisione cioè, operante sul piano della persuasione e dell’indirizzo
interpretativo, che, pur archiviando le censure del giudice a quo, riconosca il diritto fondamentale
dei singoli ad avvalersi, anche nei rapporti interprivati, delle direttive inattuate, ed inviti quindi la
Corte di giustizia a tenerne adeguato conto, riconsiderando l’indirizzo sin qui seguito (14). Certo, la
ricostruzione qui prospettata rischia di essere, per molteplici ragioni, poco più di una esercitazione
scolastica; ciononostante sembra preferibile, di fronte ad una situazione che non soddisfa, (tentare
di) individuare soluzioni alternative, piuttosto di fingere che il problema non esista o, peggio, che
abbia avuto tutt’altra soluzione.

(1) Corte giust. 13 novembre 1990, causa 106/89, Foro it., 1992, IV, 173, con nota di L. DANIELE,
che ha affermato l’obbligo per i giudici nazionali di interpretare le norme vigenti, siano esse
precedenti o successive alla direttiva in considerazione, in maniera (quanto più è possibile)
conforme alla direttiva medesima.
(2) Per una rassegna delle posizioni registratesi sul tema, riassuntivamente, CALÒ e DANIELE,
cit., passim.
(3) Diritto comunitario, Padova, 1995, spec. 116-119.
(4) Si vedano, in particolare, Corte cost. 23 aprile 1985, n. 113, Foro it., 1985, I, 1600; 11 luglio
1989, n. 389, id., 1991, I, 1076 e 18 aprile 1991, n. 168, id., 1992, I, 660, con nota di L. DANIELE.
Sul tema, in dottrina, v. DONATI, Diritto comunitario e sindacato di costituzionalità, Milano, 1995,
spec. 92-95 e 154-155, testo e note, ed ivi per ulteriori riferimenti.
(5) Foro it., Mass., 179-180, e, in extenso, in Nuova giur. civ., 1995, 837, con la citata nota di
CALÒ. Sull’obbligo di rinvio gravante, ex art. 177, 3° comma, sulla Cassazione, quale giudice di
ultima istanza, cfr. TESAURO, op. cit., 208-210; altri spunti in G. AMOROSO, La giurisprudenza
costituzionale nell’anno 1995 in tema di rapporto tra ordinamento comunitario e ordinamento
nazionale: verso una «quarta» fase?, in Foro it., 1996, V, 73, 90-95.
(6) Conclusioni di identico tenore a quelle formulate da Cass. n. 1271 del 1995 si rinvengono in
Trib. Catania 8 luglio 1992, Foro it., 1993, I, 2970, confermata dalla ripetuta sentenza della
Cassazione, che omette completamente di considerare il problema dell’effetto orizzontale (sul
quale, va ricordato, la corte di Lussemburgo aveva già preso posizione, nel senso poi ribadito dalla
sentenza Faccini Dori, con la pronunzia Marshall del 26 febbraio 1986, id., Rep. 1986, voce
Comunità europee, n. 204); nonché in Conc. Roma 22 agosto 1991, id., Rep. 1991, voce Vendita, n.
70 e 24 giugno 1991, Resp. civ., 1993, 187, con nota di BALZARINI, che hanno ritenuto dotata di
efficacia diretta orizzontale la direttiva 85/577, senza tuttavia motivare la decisione assunta.
(7) Foro it., 1992, I, 1599, con nostri richiami ed osservazioni.
(8) È in particolare il tema delle clausole abusive, la cui disciplina comunitaria è stata di recente
recepita dal nostro legislatore, ad offrire gli esempi più eclatanti di quanto appena osservato.
Secondo DE NOVA, Le clausole vessatorie, Milano, 1996, 6, «nei confronti dello Stato italiano
inadempiente, il consumatore può chiedere al giudice nazionale di applicare la direttiva, nei
contratti in cui sia «professionista» lo Stato medesimo (efficacia orizzontale), e può chiedere al
giudice nazionale la condanna dello Stato al risarcimento del danno che gli è derivato dalla presenza
di clausole vessatorie in contratti in cui «professionista» è soggetto diverso dallo Stato (efficacia
verticale)».
Per ROPPO-NAPOLITANO, Clausole abusive, voce dell’Enciclopedia giuridica Treccani, Roma,
1994, VI, 6, «secondo una nota regola giurisprudenziale, le direttive sono suscettibili di
applicazione immediata se, per analiticità e univocità, posono offrire regole di giudizio per la
soluzione di casi concreti anche senza il medium di un atto di recezione. Dall’esposizione finora
condotta risulta che sono sufficientemente precise e univoche sia le norme che indicano l’ambito e i
presupposti di applicazione della direttiva, sia le norme che definiscono le clausole abusive.
Definito e immediatamente azionabile, almeno nei suoi effetti «minimi», appare anche il sistema di
tutela individuale-successivo, di naturale competenza dell’autorità giudiziaria, a differenza dei
rimedi di tipo generale-preventivo, la cui attivazione richiede necessariamente agli Stati membri
l’individuazione delle istituzioni a ciò preposte. La diretta applicabilità della direttiva nel diritto
italiano non esclude l’urgenza di un atto legislativo di attuazione».
Di diversa natura sono le considerazioni di JANNARELLI, Le tecniche di attuazione giudiziale del
diritto comunitario al bivio: il caso del lavoro notturno femminile, in Giur. it., 1996, I, 1, 110, il
quale, commentando Cass. 2275/95 sulle vendite fuori dai locali commerciali (che ha negato
l’efficacia orizzontale della direttiva n. 85/577) e Cass. 1271/95, citata in precedenza, osserva che
«in entrambi i casi, la Cassazione, lungi dal procedere sulla strada di una possibile autonoma
interpretazione della legislazione nazionale, suggerita dalla stessa Corte di giustizia, ha preferito,
operando un self-restraint, porsi al rimorchio della Corte di giustizia... In tal modo, al di là
dell’indubbia diversità circa gli esiti delle due sentenze (posto che nel primo caso si è negata la
possibile attivazione della effettiva tutela del consumatore in termini di esercizio del diritto di
recesso, viceversa, nel secondo, si è sostenuta la disapplicazione della norma di diritto interno
relativa al divieto di lavoro notturno femminile), si è finito con il rimuovere o, più probabilmente,
con il non percepire nella sua complessità il problema fondamentale di politica del diritto circa gli
strumenti adeguati da utilizzare per assicurare effettività al diritto comunitario alla luce dei suoi
diversi contenuti e, soprattutto, dei diversi valori cui rispondono gli interventi normativi della
Comunità».
Viziate da una svista «geografica» appaiono, invece, le considerazioni di SCANNICCHIO, Vendite
fuori dei locali dell’impresa, diritto di recesso ed effetti delle direttive comunitarie nei rapporti tra
privati, ibid., 102, il quale, esaminando «l’idea del Conciliatore di Firenze di rinviare la questione a
Bruxelles...» e rilevando come «la considerazione dell’ordinamento interno e di quello comunitario
come un complesso unitario da parte dei giudici ‘‘interni’’, ha cessato di costituire una rarità e
sempre più spesso avviene direttamente senza neanche chiamare in causa la giurisprudenza di
Bruxelles», sembra ignorare che la sede della Corte di giustizia (cui verosimilmente si riferiscono
gli incisi riportati) sia a Lussemburgo e non a Bruxelles.
(9) Così PARDOLESI, in AA.VV., Saggi di diritto privato europeo: persona, proprietà, contratto,
responsabilità civile, privative, Napoli, 1995, 5-6.
(10) A. TIZZANO, La tutela dei privati nei confronti degli Stati membri dell’Unione europea, in
Foro it., 1995, IV, 20.
(11) Foro it., 1996, I, 784, con nostre osservazioni; sul tema, più in generale, v. TESAURO, op. cit.,
203-204.
(12) Sul punto, v. le considerazioni di A. BARONE, in Foro it., 1996, I, 787.
(13) Ci si intende riferire a Corte cost. 21 aprile 1989, n. 232, Foro it., 1990, I, 1855, con nota di L.
DANIELE, con la quale la corte, per la prima volta trovatasi nella condizione di esercitare la
«riserva» di sindacato sulla costituzionalità del diritto comunitario, ne ha fatto piuttosto (oggetto di)
una rivendicazione teorica, evitandone poi la concreta applicazione ai fini della decisione. Chiamata
infatti a pronunciarsi sulla compatibilità con l’art. 24 Cost. dell’art. 177 del trattato, quale
disposizione che consente alla Corte di giustizia di limitare l’efficacia ex tunc della dichiarazione di
invalidità di un regolamento comunitario fino al punto di renderla inoperante nel giudizio a quo, la
Consulta, dopo aver riconosciuto l’avvenuto recepimento nell’ordinamento comunitario dei principî
fondamentali comuni agli Stati membri, ha affermato la propria competenza a verificare «attraverso
il controllo di costituzionalità della legge di esecuzione se una qualsiasi norma del trattato, cosi
come essa è interpretata ed applicata dalle istituzioni e dagli organi comunitari, non venga in
contrasto con i principî fondamentali del nostro ordinamento costituzionale o non attenti ai diritti
inalienabili della persona umana. In buona sostanza quel che è sommamente improbabile è pur
sempre possibile; inoltre, va tenuto conto che almeno in linea teorica generale non potrebbe
affermarsi con certezza che tutti i principî fondamentali del nostro ordinamento costituzionale si
ritrovino fra i principî comuni agli ordinamenti degli Stati membri e quindi siano compresi
nell’ordinamento comunitario». Sulla base di tali premesse, la corte, pur avendo riaffermato il
carattere di principio fondamentale del diritto alla tutela giurisdizionale sancito dall’art. 24 Cost. e
la incompatibilità con questo dell’ipotesi di una sentenza emanata in un giudizio incidentale che non
si applichi nel giudizio principale (così contraddicendo sue precedenti decisioni in cui aveva
disposto l’irretroattività piena della pronuncia incidentale di incostituzionalità) ha trovato modo di
dichiarare la questione inammissibile per irrilevanza sul rilievo che la controversia dinanzi al
giudice a quo «non fosse quella che aveva provocato la declaratoria di invalidità pronunciata dalla
Corte di giustizia».
(14) Sul punto cfr. i rilievi di DONATI, op. cit., 188-192.