1.

RESUMEN INFRAESTRUCTURA
1.1. Uso de los fondos de servicio universal como herramienta para reducir las
brechas de infraestructura en servicios públicos
1.1.1. Metas que debe lograr el Perú para el 2021

Según el Plan Bicentenario, existen 2 ejes estratégicos, una de ellas es el desarrollo regional e
infraestructura, donde se establecen objetivos específicos, indicadores, metas y acciones
estratégicas. Esta parte del trabajo se enfoca en servicios domiciliarios por infraestructura de
red (agua, saneamiento, electricidad, gas natural y telecomunicaciones). Recordando que en el
plan estratégico 2, se dispone mejorar las condiciones de la población, como servicios
adecuados del agua que actualmente se encuentra en una cobertura al 68,6% siendo la meta
por el Plan Bicentenario a un 85%, así mismo mejorar las redes de alcantarillado llegando a un
79% y en cuanto a la electricidad a un 95%.

Cabe mencionar que hay dos servicios más que se debe tener en cuenta para mejorar la
calidad de vida del ciudadano, tales son; las comunicaciones y un acceso a energía barata (gas).
Para ello se implementaron estrategias.
Se hace mayor énfasis al programa de acceso a energía en zonas rurales y accesos de agua
para toda la población, enfocando los subsidios cruzados para las personas que necesiten.

Con respecto al Eje estratégico 5, que es desarrollo regional e infraestructura. Hay tres
lineamientos en esta sección, en donde se hace mención sobre los servicios básicos pero no se
establecen prioridades sobre los tipos de servicios y metas que se deben cumplir. Al no haber
vinculación del desarrollo de la infraestructura con aquellas que sirven para prestar servicios
resulta preocupante.

Al observas estas estrategias, considerar que no haber articulado una política de Estado sobre
el desarrollo de servicios públicos domiciliarios conlleva a plantear acciones poco concretos.

Con respectos a los programas se debe observar que no se tomó en cuenta el desarrollo de
infraestructura de distribución de los servicios básicos, que son las que inciden de manera
directa en los ciudadanos porque es la que permite llevar servicios públicos domiciliarios,
además resulta contradictorio mencionar el gas natural, cuando en el eje estratégico 2 no se
había tomado en cuenta, esto demuestra que no se articularon todos los programas
relacionados a servicios públicos domiciliarios.

Se advierte que existen objetivos específicos de cobertura de agua, alcantarillado y

electricidad. Sin embargo, no existe una Política de Estado que plantee una política de acceso
universal a los servicios públicos de manera transversal. Además de ello, se han propuesto
programas para cubrir el acceso a los servicios públicos, incluido lo referente a las
telecomunicaciones, para zonas rurales (PRONASAR, Agua para Todos, entre otros). No
obstante estos resultan esfuerzos aislados que no aportan al desarrollo de una política
transversal en la medida que esta no existe.

Así mismo respecto al desarrollo de infraestructura, hay metas para la generación eléctrica y
aseguramiento de recursos hídricos. Así como para el transporte y comercialización del gas
natural, pero no se han propuesto metas para el caso de la distribución de agua potable,
alcantarillado, electricidad y telecomunicaciones. Y de manera contradictoria, sí se han
establecido programas para el desarrollo de infraestructura de transporte y comercialización
de gas natural, cuando en la parte de acceso a los servicios básicos no se hace ningún tipo de
mención a estos.

1.1.2. Justificación de las Metas

 Población de 33 millones de peruanos sin pobreza extrema, desempleo, desnutrición,
analfabetismo ni mortalidad infantil.
 Una reducción de la pobreza a menos del 10% de la población total.

Basado en el Plan Bicentenario 2011:56, se puede tener un visión compartida para el siglo XXI,
sobre una sociedad democrática en la que todos los habitantes tienen una alta calidad de vida
e igualdad de oportunidades para desarrollar su máximo potencial, en el plan Bicentenario
2011:10 tiene como primer objetivo nacional a largo plazo, es lograr la vigencia plena de los
derechos fundamentales y de la dignidad de las personas.

Teniendo en cuenta el propósito del Plan, que cuando se habla de servicios públicos
domiciliarios se garantiza a los ciudadanos tener calidad de vida que les permita desarrollarse,
tanto en libre expresión (telecomunicación), vida (agua potable y alcantarillado). En ese
sentido para combatir las brechas sociales de hoy en día, se requiere que haya un trabajo
focalizado en estos servicios públicos, de tal manera que se necesita reorientar el gasto social,
hacia programas habilitadores de capacidades y promotores de desarrollo productivo.
Para alcanzar las metas de reducir la desnutrición crónica y mortalidad infantil por el (plan
Bicentenario 2011:11), se debe ilustrar lo que falta en cifras, para lograr que los ciudadanos
accedan a los servicios públicos.

 Actualmente los hogares que acceden al servicio de agua por red pública es del 93.7%
en las zonas urbanas, 65,7% en las rurales, con un promedio de 87% a nivel nacional,
tal como la tabla 7.
  En caso de hogares que cuentan con electricidad, hay un 99,1% en zona urbana y un
77,7% en las rurales, con un promedio de 94% a nacional. A pesar de estas cifras, la
tarea del estado es reducir las brechas de inversión en infraestructura que existen en
las zonas rurales, el verdadero reto es el área rural.

1.1.3. Cómo gestionar para el logro de la meta para el 2021: El uso de los fondos de
servicio Universal

La propuesta va dirigida exactamente para aquellas zonas rurales, donde potenciales usuarios
no pueden acceder a servicios públicos con las tarifas en zona urbana o aquellos que se
encuentran con dificultad de acceso (alta dispersión geográfica). En tanto los operadores
deben asumir costos muy altos para para instalar las redes de distribución, lo difícil es que no
hay incentivos que lleven a los concesionarios atender esta demanda, en medida de que no
cuentan con condiciones económicas ni técnicas suficientes.

Para ello vamos a mencionar que el Perú cuenta con dos fondos de servicio Universal: El Fondo
de Inversiones en Telecomunicaciones (FITEL) y Fondo de Inclusión Social en Energético (FISE).

Hoy en día el sector de transportes y Comunicaciones viene desarrollándose por el Ministerio

de Transportes y comunicaciones (MTC), el objetivo de FITEL es reducir la brecha en acceso a
servicios de telecomunicaciones en áreas rurales y lugares de preferente interés social,
promover el desarrollo social y económico de dichas zonas, e, incentivar la participación del
sector privado. Dentro de las funciones de FITEL es formular y financiar programas y proyectos
para la provisión de servicios de telecomunicaciones, supervisar el cumplimiento de las
condiciones derivadas de los contratos de financiamiento, realizar coordinaciones y estrategias
para diseñar o ejecutar actividades que coadyuven a la sostenibilidad de los proyectos entre
otros. Además los ingresos de Fiel es i) El 1% por ciento de los ingresos facturados y percibidos
por la prestación de servicios de telecomunicaciones; ii) Un porcentaje del canon recaudado
por el MTC por el uso del espectro radioeléctrico de servicios públicos de telecomunicaciones;
iii) Los recursos que transfiera el Tesoro Público; iv) Los ingresos financieros generados por los
recursos del FITEL; v) Los aportes, asignaciones, donaciones o transferencias por cualquier
título, provenientes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras; y, vi) otros que
se establezcan mediante decreto supremo.

Estas referencias de cómo funciona el FITEL, desde el año 1993 hasta la fecha se ha logrado
conseguir progresivamente una institucionalidad que integra la actuación del Estado (MTC,
OSIPTEL y FITEL) y los operadores privados buscando un mismo fin.
Para el FISE creado en el 2012 con el propósito de llevar energía a las poblaciones más
vulnerables en todo el país a través de tres objetivos: i) La masificación del gas natural para
viviendas y vehículos; ii) La ampliación de la frontera energética utilizando energías
renovables; y, iii) La promoción para el acceso al GLP (balones de gas doméstico) en los
sectores vulnerables urbanos y rurales. En el caso del FISE los recursos económicos provienen
de: i) los grandes consumidores de electricidad; ii) el servicio de transporte de gas natural; y,
iii) la producción e importación de combustibles. De acuerdo a sus normas de creación, el FISE
debe ser administrado por el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), no obstante actualmente
viene siendo administrado por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
(OSINERGMIN), de manera transitoria hasta el 12 de abril de 2017. Resulta importante señalar
que al igual que el FITEL se viene trabajando en su institucionalidad a fin de atender a las zonas
rurales y más vulnerables.

En el caso del agua, se tienen una serie de proyectos, programas y fondos, no hay una en
especial.

Lamentablemente nuestro país se encuentra en por debajo del promedio en el desarrollo ene l
sector, con mayor notoriedad en zona rural, en la figura se muestran series de esfuerzos, pero
casi ninguna con resultados.

A continuación una figura de servicio universal.

En primer lugar, se requiere que se instituya una política de Estado orientada a establecer
objetivos, metas, acciones y programas para que los ciudadanos accedan a servicios públicos
domiciliarios. En segundo lugar, resulta necesario establecer el régimen jurídico del Fondo de
Servicio Universal, señalando el ámbito de aplicación, los principios que van a regir, el rol de las
instituciones públicas señalando sus funciones y su estatuto jurídico (de autonomía del poder
político). Finalmente, es indispensable señalar, cómo se van a financiar todos los proyectos.

Para concluir, se observa que el sector de electricidad y Telecomunicaciones cuentan con

fondos de Servicio, gestionadas por instituciones y traen resultados. Por otro lado en el
Informe de Perú Bicentenario no existen metas respecto a Políticas de Servicio Universal,
respecto a ningún servicio público. Así mismo el acceso a Agua y Saneamiento no cuentan con
una política universal, a pesar de que es un servicio reconocido como Derecho Humano. Pese a
la inversión del Estado, las brechas de infraestructura son altas y aún más en sectores rurales,
son aislados y no hay transparencia. Para finalizar, existen diversos recursos económicos
destinados a infraestructuras en zonas rurales, pero no hay una actuación articulada del
Estado, se duplican funciones, proyectos mal ejecutados, no hay transparencia ni control.

1.2. INFRAESTRUCTURA DEL SECTOR SALUD

1.2.1. Metas

En la figura 1 cabe mencionar que la información con respecto al sector Salud solo incluye la
inversión requerida para el nivel de atención primaria, mas no hospitales, ni establecimientos
de mayor complejidad. El reporte indica que existen 9 746 establecimientos de salud a nivel
nacional, de los cuales el 95% corresponden a nivel de atención primaria.

En la tabla 2 se observa la distribución de establecimientos por departamentos. Los

establecimientos de mayor complejidad, como instituciones especializadas, hospitales, se
concentran más en departamentos como; Lima, La Libertad, Lambayeque, Junín y Piura (INEI
2014)
A pesar del crecimiento en inversión de establecimientos, no es suficiente para la creciente
demanda que existe, así mismo atender las necesidades correspondientes, hay un gran déficit
de infraestructura, faltan hospitales, establecimientos de primer nivel de atención.

La estimación de la brecha de infraestructura hospitalaria para atender la demanda existente y

el potencial incremento de los próximos años se basa en la utilización del indicador “número
camas por 1,000 habitantes”

El Ministerio de Salud poseen el 57% de las camas, y el restante 43% se distribuye entre los
otros prestadores como EsSalud, las sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales, y los
privados (Oxford Business Group, 2014). Los expertos señalan que existe un déficit de 5,000
camas (Diario El Comercio, 2014), de las cuales 4,700 corresponden al sector público (Diario
Gestión, 2014). Se cuenta con 1,5 camas hospitalarias por cada 1,000 habitantes, situación por
debajo del promedio de 1,67 en América Latina (CAPECO, 2012). El número de camas por
habitantes ha permanecido constante desde hace 10 años. Si nos comparamos con países de la
región, se observa que Argentina, Chile y Brasil tienen tasas de 4,7, 2,3 y 2,1 por 1,000
habitantes respectivamente (CEPLAN, 2015).

En el sector privado, si bien las inversiones del sector salud han aumentado, aún existe una
brecha del 40% en infraestructura de salud en el país (Diario El Comercio, 2013). Al año 2014,
la inversión del sector privado en salud había contribuido a cerrar la brecha en infraestructura
hospitalaria en 1,100 camas, lo que representa el 22% del total de la brecha registrada. El
déficit de infraestructura se ve agravado, por la concentración de las capacidades para resolver
los problemas de salud en algunos departamentos del país como se mencionó en la tabla 2.

La infraestructura pública (Ministerio de Salud y Gobiernos Regionales) se encuentran

principalmente en las zonas urbanas del país (90%), y el resto se distribuye en las zonas rurales
y urbano-marginales (CAPECO, 2012). El Ministerio de Salud es el prestador casi exclusivo en
las zonas rurales, donde no existe la oferta de otras instituciones. En estas zonas, la capacidad
de resolución de problemas de salud es muy limitada, y la infraestructura se concentra en los
establecimientos del primer nivel de atención como los centros y puestos de salud.

Al déficit de la infraestructura del sector salud, se suma la falta de mantenimiento preventivo y

correctivo de las edificaciones e instalaciones; así como las limitadas condiciones de seguridad
frente a eventos naturales que generan desastres como los sismos, lluvias intensas e
inundaciones. El 31% de las instalaciones hospitalarias requería intervenciones debido al
estado de deterioro en que se encontraba (Ministerio de Salud, 2006). El 23% de hospitales
tenían más de 50 años de antigüedad, y la infraestructura física de algunos de los principales
hospitales ya ha sobrepasado su vida útil (Ministerio de Salud, 2006).

Las condiciones de seguridad no son las adecuadas en los establecimientos de salud

especialmente en los hospitales, debido que el 27% de los hospitales se ubican en zonas
vulnerables distribuidos en: i) 15% que están situados en zonas inundables; ii) 8% en terrenos
erosionables y; iii) 4% son vulnerables a otros fenómenos como huaycos y deslizamientos
(Ministerio de Salud, 2006).

Cabe destacar que el último gran sismo registrado en el Perú, el sismo de Pisco en 2007, afectó
severamente a ocho hospitales en la región de Ica, y se perdió el 95% de las camas
hospitalarias en la provincia de Pisco (Organización Panamericana de la Salud, 2010). En los
últimos cinco años, el gobierno ha invertido más de 150 millones de soles en el programa de
hospitales seguros ante desastres, para realizar intervenciones de tipo estructural, no
estructural y funcional, y contar con el análisis de vulnerabilidad de 14 hospitales en la ciudad
de Lima con fines de valorar su potencial reforzamiento en el mediano plazo.

La brecha de la infraestructura se agrava por la escasez de recursos humanos, especialmente

del personal médico y especialistas, lo cual no solo repercute en las largas listas de esperas
sino también en el acceso en las zonas rurales y más pobres que son las más afectadas por la
deficiencia en el recurso humano y en la infraestructura de salud. Se debe tomar en
consideración que la disponibilidad del recurso humano es una limitante para la expansión de
la oferta a través de la construcción de nueva infraestructura o la ampliación de servicios en la
existente.

Entonces tomando lo anterior en consideración, se tienen las siguientes metas:

 Cerrar la brecha de inversión en infraestructura en el país

 Mejorar la utilización y calidad de la infraestructura de salud.
 Reducir la exposición de la inversión ante el peligro de desastres generados por
eventos naturales.
 Mejorar la planificación de la inversión en infraestructura de salud.

Se estima que el déficit de infraestructura genera que el 27% de la población no tenga acceso a
salud (Diario El Comercio, 2014). El Foro Económico Mundial señala que un dólar invertido en
infraestructura genera un retorno económico que va de 5% a 25% (Diario El Comercio, 2014).

A través de la facilitación del flujo de las inversiones y de una mayor participación de actores
en el mercado de atención sanitaria, se puede avanzar hacia una mayor oferta para que la
población tenga un mayor acceso a la salud y cuente con servicios de mayor calidad. En tal
sentido, se requiere aumentar la cobertura en infraestructura en por lo menos 40% para que
se tenga servicios de salud más eficientes y con calidad (Diario El Comercio, 2013).

1.2.2. ¿Cómo gestionar el cambio conducente a la meta?

Partimos por reconocer que entre los años 2005 y 2012, la inversión en salud paso del 8,4% al
14% para el Ministerio de Salud, en relación al porcentaje total del gasto, y del 2,4% al 19,1 en
las regiones (Ministerio de Salud, 2015), lo cual también ha continuado incrementándose hasta
la actualidad, y deberá mantenerse con la finalidad de alcanzar las metas propuestas para el
año 2021. Se estima que se requiere duplicar el presupuesto en inversiones en los próximos
cinco años para lograr cerrar las brechas (Diario El Comercio, 2013).

Se requiere considerar nuevos modelos de gestión clínica, que tendrá efecto sobre la inversión
en infraestructura salud, entre la cuales:

 El mayor desarrollo de la atención primaria con un enfoque integral para resolver los
problemas de salud de la población sin tener que recurrir a la cama hospitalaria. Una
 parte de ello, es desarrollar los sistemas de médicos de familia, acompañado de un
buen soporte de capacidades para el diagnóstico en forma ambulatoria, con lo cual se
ofrece a las personas una cercana e inmediata a su problema.
 La cirugía y medicina sin hospitalización que implica una menor utilización de las
camas hospitalarias o limitan su utilización a horas para la realización de
procedimientos. Al disminuir la estancia también se reducen los costos de atención.
 La sustitución de la cama hospitalaria para la atención de personas con enfermedades
crónicas bajo control que requieran cuidados permanentes, por dispositivos médicos
fuera de los hospitales para pacientes agudos, que estén enlazados con la red de salud,
familia y comunidad.

Una parte importante de las acciones para gestionar el cambio, es contar con sistemas de
información actualizados sobre la inversión y utilización de la infraestructura en el sector
salud, que además facilite la evaluación de cómo esta inversión incide en el acceso, la
calidad y la seguridad de la prestación de los servicios a la población.

Finalmente, la gestión del cambio hacia la meta de 2021 requiere el diseño y la

implementación de estrategias para sostener la inversión en la infraestructura pública
como el mayor impulso a las Asociaciones Público Privadas (APP), dinamizar la formulación
de proyectos y la inclusión en los mismos de los beneficios indirectos, y elaborar un plan
nacional de infraestructura que incluya criterios para la priorización de proyectos (Bonifaz
y Urrunaga, 2012).

1.2.3. ¿Cuánto cuesta lograr la meta del Bicentenario?

 Como se mencionó anteriormente, la brecha de inversión en infraestructura de
atención primaria era de 478 millones de dólares (AFIN, 2012).
 Mientras de la brecha de infraestructura hospitalaria expresada como número de
camas ha pasado de 5,000 a 4,000 sustentado en el descrito en los párrafos previos.
Considerando un valor de 130 mil dólares por cada cama para hospitales de mediana
complejidad (CEPAL, 1996), se estima que se requieren al menos 520 millones de
dólares para cerrar la brecha de inversión.
 A ello, se deben sumar los costos periódicos de mantenimiento preventivo y correctivo
de la infraestructura física y equipamiento de los establecimientos de salud. No se
tiene un valor específico para ello por tipo de establecimiento, pero se puede tomar
como referencia que un colegio vale 10 millones de soles y se requiere una inversión
de 400 mil soles en mantenimiento por año (Diario El Comercio, 2015).
1.3. AVANCES EN LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA DEL PERÚ
Se estima que la actual brecha en infraestructura estaría entre 90 y 120 mil millones de dólares
y su reducción puede tomar entre diez y veinte años según se mejoren las condiciones de
institucionalidad, simplificación administrativa, innovación, producción con alto valor agregado
de insumos, productividad y competitividad en comercio exterior.

1.3.1. Metas
1) Lineamientos de infraestructura productiva y desarrollo regional: i) Se plantea
desarrollar la infraestructura física productiva y ordenar el territorio macro regional
para mejorar la competitividad nacional. ii) Planificar la red de corredores económicos
interoceánicos y las vías longitudinales de la costa, sierra y selva. iii) Privilegiar las
asociaciones público-privadas para financiar proyectos de infraestructura productiva y
de servicios. iv) Promover la inversión regional en infraestructura de transporte, riego,
 energía, telecomunicación, hídrico, innovación tecnológica, capital humano y
diversificación productiva. v) Ordenar el territorio nacional, regional, provincial y
distrital.
2) Metas en avance de infraestructura física: Lograr suficiente y adecuada infraestructura
física productiva descentralizada, según la planificación macro regional en los
respectivos espacios transversales. El Plan Bicentenario presenta metas respecto de
canales de riego, potencia eléctrica, kilometraje vial nacional y regional, avance en
competitividad e inversión en puertos. Ver tabla 1 y 2

3) Metas en diversificación productiva y ordenamiento territorial: Actividad industrial

diversificada y con alto valor agregado en los sectores agrario, pesquero, minero y
turístico, concordante con las ventajas comparativas competitivas del ordenamiento
territorial a nivel nacional, regional y municipal. El Plan Bicentenario indica metas
respecto del orden territorial y valor sectorial agregado. Ver tablas 3 y 4.
4) Metas en capital humano e inversión a través de asociaciones público – privadas:
Fomento de las Asociaciones Público-Privadas (APP) de inversión regional, para la
creación de empleo y orientada a la demanda interna y externa. El Plan Bicentenario
indica metas respecto del capital humano y valor sectorial agregado.
1.3.2. Reducción de la brecha de infraestructura para el desarrollo del Perú
 Brecha de la infraestructura física nacional y referencial sectorial

 Innovación, según el Ministerio de la Producción - Produce (2015), se han

creado dieciocho Centros de Innovación Tecnológica, teniéndose planeado
 cuarenta y siete para el año 2015. En la tabla 9, se muestra el directorio de
Centros de Innovación, mostrando los recursos, productos y servicios que
manejan cada institución, adscritos al Ministerio de la Producción.

 Competitividad Internacional

 Competitividad Global
 Competitividad Regional en el Perú

 Factores problemáticos para hacer negocio en el Perú

 Referencia Sectorial

 Transportes: Carreteras, ferrovías, puertos y aeropuertos

  Electricidad

1.3.3. Lineamientos de acción sectorial para alcanzar las metas

1) Lineamientos de Política: i) Impulsar la inversión en infraestructura logístico
productiva, local-regional y público-privada, incluyendo la infraestructura hidráulica
(riego y drenaje), convirtiendo las vías interoceánicas en corredores económicos
transversales. ii) Promover la producción, el desarrollo industrial de producción
exportable y el empleo. Iii) Promover la producción exportable con alto valor
agregado; cadenas logísticas e información para el comercio exterior competitivo e
inversión público-privada en infraestructura de comercio exterior. Iv) Fomentar la
creación, modernización y actualización de la infraestructura de investigación y
desarrollo y el establecimiento de parques científico- tecnológicos-industriales.
2) Modelo Innovador de Financiamiento;
3) Impacto de los conflictos sociales en los proyectos de inversión
 1.3.3. Conclusiones

Para concluir, las empresas y familias ubicadas en las regiones del interior del Perú, son las
que reciben el mayor impacto y las consecuencias del déficit de infraestructura física. La
mayor dificultad surge por el excesivo tiempo de transporte, la inseguridad de la carga y
también de los pasajeros, así como por el deterioro de los vehículos por la baja calidad de
las vías. La mejora en infraestructura de energía y telecomunicaciones, facilitará la
teleeducación y la telesalud en zonas de difícil acceso geográfico. Así mismo, debido a que
existen condiciones adecuadas para el desarrollo del Mercado de Capitales Peruano, se
deben generar mecanismos que faciliten el desarrollo de dicho mercado. Un modelo que
se propone fomentar es la titulización de activos financieros como medio de
financiamiento de proyectos regionales que podrían ser concesionados y de esta manera
contribuir en el aseguramiento de un crecimiento sostenible cercano al 4% del PBI
peruano. También, el análisis efectuado de cuatro casos de financiamiento de proyectos
de inversión en infraestructura en el Perú, indica que la alternativa de emisión de bonos de
titulización de flujos futuros, ofrece menor costo del dinero-tasa de interés, respecto de
otras alternativas de financiamiento otorgados por acreedores globales y recursos propios
de una empresa concesionaria.

2. RESUMEN DE INSEGURIDAD
2.1. Reflexiones para la formulación de Políticas Públicas de seguridad ciudadana en los
gobiernos regionales y locales peruanos al 2021
En la actualidad hay consenso que el principal problema en el Perú, y de urgente solución, es la
inseguridad ciudadana. El crecimiento económico peruano de los últimos años, requiere de
condiciones de estabilidad política y social basadas en políticas de redistribución e igualdad de
oportunidades para toda la población peruana. Por ello, el Estado peruano realiza esfuerzos
que tienen como objetivo mejorar los niveles de seguridad de la población.

Un breve análisis del PNSC muestra inconsistencias entre lo diagnosticado y las actividades a
ejecutarse o la confusión sobre los alcances establecidos en el Plan. Por ejemplo, el primero de
los seis objetivos estratégicos plantea:

 “Disponer de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana articulado y

fortalecido” y establece un conjunto de acciones para lograrlo. Sin embargo,
transcurridos dos años de vigencia de este plan (a setiembre de 2015) y de
trece años de la promulgación de la Ley 279333, que creó el Sistema, es muy
poco lo que se ha avanzado en su institucionalización y por ende, en el logro
de los objetivos de la misma.

El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana - SINASEC, Creaba comités en los diferentes

niveles de gobierno que tiene el sistema político peruano; a saber, nacional, regional,
provincial y distrital. Sin embargo, adolecía de un problema central: no contaba con un
presupuesto para el financiamiento de las actividades allí propuestas.

Otro de los factores que limitaron la institucionalización del SINASEC es la importancia que
cada institución integrante del CONASEC le da a este espacio.

2.1.1. Metas

Por otra parte, según el INEI8 el principal problema en el Perú fue la Inseguridad Ciudadana en
el año 2014. En el cuadro siguiente se observa que la principal preocupación de los peruanos y
peruanas mayores de 18 años es la delincuencia y la falta de seguridad, representando un poco
más del 67% de la población encuestada. Esta cifra es un poco mayor si se le agrega el
porcentaje que muestra preocupación por el pandillaje que fue considerado en el rubro otros,
dado el bajo porcentaje. Los principales indicadores de seguridad (inseguridad) ciudadana son
preocupantes: la victimización en Perú llega al 30.6% (Barómetro de las Américas, 2014), que
es la más alta de la región latinoamericana, cuyo promedio es el 17.3%. Como se sabe, esta
alta tasa de victimización afecta la vida cotidiana de las ciudadanas y ciudadanos, el desarrollo
de las actividades económicas y sociales y compromete importantes recursos económicos del
fisco.

1) A nivel de la formulación de políticas en seguridad ciudadana, se tiene una primera

constatación: a pesar que el diseño del SINASEC tiene un enfoque territorial que
considera la desconcentración en la toma de decisiones y en la implementación de las
mismas, en la práctica hay un manejo centralizado del sistema.
2) Una segunda constatación es que siempre se está comenzando la implementación de
nuevas políticas con cada nuevo gobierno (o con cada nuevo Ministro del Interior). Al
no haber una política nacional, se desconocen los avances de las gestiones anteriores,
perdiéndose aquellos que podrían haberse logrado.
3) En tercer lugar, se observa que aunque la ley del SINASEC otorga un rol central a los
gobernadores regionales y a los alcaldes locales, éstos no siempre asumen el liderazgo
de sus comités de seguridad ciudadana. A veces por falta de conocimiento, por
inexperiencia o por desinterés.
Por otra parte, según el INEI8 el principal problema en el Perú fue la Inseguridad Ciudadana en
el año 2014. En el cuadro siguiente se observa que la principal preocupación de los peruanos y
peruanas mayores de 18 años es la delincuencia y la falta de seguridad, representando un poco
más del 67% de la población encuestada. Esta cifra es un poco mayor si se le agrega el
porcentaje que muestra preocupación por el pandillaje que fue considerado en el rubro otros,
dado el bajo porcentaje.

2.1.2. ¿Cómo gestionar los cambios que conduzcan a la formulación de políticas de

seguridad ciudadana en Perú?
 Un enfoque integral en el accionar estatal deberá incluir, por ejemplo, la
implementación de políticas de protección de toda la niñez, ya que es vital que
en los primeros años de vida se cuente con los cuidados básicos que
garanticen un desarrollo humano en buenas condiciones.
 Un primer aporte se realizó en la formulación del Plan Regional de Seguridad
Ciudadana y Convivencia Social 2013 de Lima Metropolitana. Por vez primera
se hizo explícito las políticas y actividades en materia de prevención de la
violencia familiar, violencia callejera a mujeres, la explotación sexual, entre
otros. Esta Comisión fue presidida por la Dra. Silvia Loli Espinoza, quien fue la
primera gerente de la Gerencia de la Mujer que se creara a fines del 2013.
 Por otra parte, se propone que el SINASEC cuente con un presupuesto a nivel
nacional. Política pública que no cuente con recursos financieros no es política
pública.
2.1.3. ¿Cuánto costaría la propuesta de fortalecer el SINASEC?
 Más que recursos económicos o financieros, se trata de cambiar enfoques y actitudes
en forma conjunta. Es decir, volver a creer que el Estado Peruano es capaz de
solucionar los problemas que aquejan a la población. Recuperar la confianza de la
ciudadanía en las instituciones públicas que están llamadas a brindar, entre otros
servicios básicos, el de seguridad ciudadana.
 Para ello, se debe contar con una política nacional formulada en procesos de consulta
ciudadana, debates locales, debates académicos y en medios de comunicación.
  Para que los CORESEC, COPROSEC y CODISEC puedan dirigir las políticas de seguridad
ciudadana según su competencia territorial deberían contar con un presupuesto anual
total de 1,048 millones de soles, tal como se muestra en la siguiente tabla.

Se trata de un monto referencial que es de significancia variable según el tamaño de la

provincia o el distrito. Si un gobierno regional puede contar con diez millones de
nuevos soles anuales para la formulación, gestión, el monitoreo y seguimiento, las
coordinaciones y la evaluación de políticas de seguridad ciudadana, es posible que
logre articular los esfuerzos de las instituciones señaladas en la Ley 27933 que mejoren
la seguridad ciudadana de su población.

2.2. Delincuencia común y seguridad ciudadana en el Perú: Políticas de prevención

y control
2.2.1. Metas
 Reducir a 20% la victimización por cualquier tipo de delito asociado a la delincuencia
común (robos al paso, arrebatos, cogoteos, hurtos, etc.), con especial énfasis en los
que afectan a las mujeres y menores de edad.
 Disminuir a 60% la percepción de inseguridad ciudadana, especialmente en mujeres y
quienes han sido previamente victimizados, a niveles tales que los ciudadanos no vean
afectadas sus rutinas diarias, sus decisiones de inversión y en general su calidad de
vida.
 Reducir los factores de riesgo criminógenos que afectan a menores de edad (violencia
familiar, consumo de drogas y/o alcohol y deserción escolar).
 Aumentar las oportunidades económicas y sociales de niños, niñas y adolescentes en
situación de riesgo.
 Disminuir la cantidad de robos y hurtos cometidos por menores de edad.
 • Fortalecer los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana promoviendo el liderazgo,
el uso de información de calidad y la gestión orientada a resultados.
 Promover las condiciones para una ciudadanía más informada y participativa en los
Comités Distritales de Seguridad Ciudadana.
 Fortalecer la capacidad de acción local de las comisarías mediante la modernización de
su gestión, el uso de más y mejor información y el desarrollo de competencias para su
personal.
 Mejorar la confianza que la población tiene en la Policía, generando un mayor sentido
de trabajo en comunidad.
 El cumplimiento de estas metas requiere la puesta en marcha de iniciativas diversas,
señaladas más adelante. Pero previamente también requiere de la atención de
carencias y problemas estructurales en una institución tan importante como la Policía
 Nacional del Perú, tales como remuneraciones, personal suficiente, corrupción,
infraestructura y logística en comisarías, educación policial, tecnología e información,
entre otros aspectos señalados también por la Defensoría del Pueblo (2009).

2.2.2. ¿Cómo gestionar el cambio?: hacia una menor presencia de la delincuencia común

Consideramos que la gestión del cambo debe estar basada en un conjunto mínimo de
intervenciones agrupadas en 3 pilares:

i) Gobiernos locales: prevención, información y comunidad.

ii) Focalización en niños, niñas y adolescentes: intervención temprana y
oportunidades.
iii) Policía Nacional del Perú y Comisarías: servicio, información y gestión.

Para concluir, lejos de replicar políticas de mano dura que la literatura y la evidencia empírica
no señalan como positivas, es importante abordar la delincuencia común como el resultado de
diversos problemas de la sociedad. Por tanto, al elaborar las soluciones no debemos fijarnos
únicamente en mejorar la efectividad de la policía. De ahí que además sea necesario fortalecer
el rol y la acción de los gobiernos locales y otros ministerios en particular, en el marco de una
visión de política pública que sancione de manera efectiva pero que también prevenga y
reduzca la posibilidad de incidencia y reincidencia delictiva especialmente en adolescentes. La
generación de información es clave, tanto como el fortalecimiento de la capacidad de análisis
de la misma.

3. ANTICORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA
3.1. Metas del sistema penal anticorrupción
La Encuesta Nacional sobre percepción de la corrupción en el Perú realizadas por el grupo
Ipsos Apoyo ha pedido de la organización Proética, muestra una tendencia muy grave en la
percepción y tolerancia a la corrupción en nuestro país. Se tomará en cuenta tres resultados
siguientes:

 La VI Encuesta Nacional sobre percepción de la corrupción en el Perú (ENPCP) 2010

revela que la corrupción de funcionarios aparece como el principal problema que
enfrenta el Estado y que le impide lograr su desarrollo con un 55%, muy por encima de
otros problemas como la falta de eficiencia de funcionarios y servidores o la falta de
interés de los ciudadanos.
 Relacionada con el favorecimiento a familiares o amigos desde la función pública (1°
situación) y la otra más directa, relacionada con el pago a un funcionario público para
obtener un beneficio indebido o la aceleración de un trámite (2° situación). Estos datos
reflejan lo predispuestos que se encuentran los peruanos y peruanas para aceptar
situaciones de corrupción dentro del ejercicio de una eventual función pública como
desde fuera de ella.
 El 78% de la población consideraba en 2010 que las denuncias eran nada o poco
efectivas. Esta cifra se incrementaría en las siguientes dos encuestas (84% y 87%,
respectivamente).
3.1.1. Metas
  Plan Nacional contra la Corrupción 2012-2016, los objetivos son: i) el primer objetivo,
debe ser abordado desde dos estrategias: en primer lugar, desde la estrategia de
coordinación entre las instituciones involucradas. ii) segundo objetivo, desde el
fortalecimiento de las propias entidades para que cumplan de mejor modo sus
funciones de lucha contra la corrupción. Iii) tercer objetivo, persigue la investigación y
sanción oportuna y eficaz de la corrupción en el ámbito administrativo y judicial.
 El Plan bicentenario: El Perú hacia el 2021: Documento preparado que cuenta con seis
ejes estratégicos: i) Derechos fundamentales y dignidad de las personas, ii)
Oportunidades y acceso a los servicios, iii) Estado y gobernabilidad, iv) Economía,
competitividad y empleo, v) Desarrollo regional e infraestructura y vi) Recursos
naturales y ambiente. Este plan no está enfocado especialmente a la corrupción, pero
coincide con el Plan Nacional contra la Corrupción en el sentido de buscar, entre otros
objetivos, el fortalecimiento de la articulación de las instituciones que administran
justicia para el mejoramiento general de este servicio público.
 Plan de Acción de Gobierno Abierto del Perú: En este Plan, el Perú asume diversos
compromisos específicos en materia anticorrupción dentro del compromiso general de
“Aumentar la integridad pública” (PCM, 2013: 12). Entre ellos destacan: a) fortalecer el
subsistema fiscal y judicial especializado en delitos de corrupción, b) fortalecer el
Consejo de Defensa del Estado a través de la aprobación de una Procuraduría General
Anticorrupción para cubrir cada una de las provincias de los distritos judiciales del Perú
y c) perfeccionar el marco normativo que regula la declaración jurada de ingresos,
bienes y rentas de los funcionarios públicos del Estado, así como d) fortalecer las
capacidades de la Contraloría General de la República para la detección de posibles
actos de corrupción (PCM, 2013: 12).

3.2. Lucha contra la corrupción: hacia una reforma de las instituciones

Perú no es percibido como corrupto a nivel internacional. En el ranking elaborado por
Transparency International, Perú se ubica en el puesto 85 con un puntaje (CPI) de 3,8,
encontrándose por debajo de la media del nivel de corrupción mundial. Sin embargo, Perú
sí es percibido como muy corrupto a nivel nacional, es decir, por los propios peruanos.

Asimismo, esta encuesta revela que el 44% de la población considera a la corrupción y al

pago de sobornos como uno de los tres principales problemas del país. Incluso, esta
percepción es mucho más alta que hace 10 años, donde tan solo el 25% de personas la
incluía en dicho rubro. En relación con las coimas y sobornos, cerca del 20% de la
población reconoce haber participado en coimas, de los cuales casi el 50% afirmaba que lo
hacía para evitar sanciones mayores mientras que el 44% afirma que lo hacía
argumentando que si uno no paga las cosas no funcionan. Además, el estudio revela que
menos del 10% de la población que participó en coimas decidió denunciarlo y que menos
del 50% de la población sabe dónde puede denunciar los actos de coima.

3.2.1. Meta
 Un primer objetivo es cambiar la 340 percepción del país para que al 2021 la
percepción de la corrupción no se encuentre ni siquiera dentro de los 5 principales
problemas que enfrenta el país.
 Un segundo objetivo es fortalecer institucionalmente a la Contraloría General de
la República, al Ministerio Público y al Poder Judicial. Al 2021, se debe demostrar
 que el personal que trabaja en estas instancias es transparente, probo y, además,
hace su trabajo de manera intachable.
3.2.2. Un modelo para explicar la corrupción y las acciones para enfrentarla

Las personas que integran dichas estructuras son autoridades políticas, autoridades
funcionales, funcionarios y empleados en general. Estos sujetos constituyen verdaderamente
“agentes” o “administradores” del Estado y tienen la característica esencial de dirigir,
gerenciar, administrar y manejar bienes, recursos, servicios e intereses que nos son propios,
sino que pertenecen a la ciudadanía en general.

Dado que se han formado dos grupos distintos y que no necesariamente son homogéneos,
entre ellos se puede generar una discrepancia de intereses, que unido a factores como:

 Conducta oportunista de los administradores o agentes, se entiende que dichos

administradores o agentes no van a perseguir necesariamente los intereses que
beneficien a la ciudadanía o colectividad, a menos que exista una buena razón para
ello.
 Asimetría de información, La ciudadanía (principal de esta relación), usualmente posee
un menor grado de información; porque no puede o le es muy costoso informarse.
 Traslado de costos de la corrupción al principal, en esta situación, únicamente mejora
el nivel de bienestar de los administradores, ya que estos no asumen ningún costo o
no realizan ningún esfuerzo adicional que amerite la percepción de dichos beneficios.
3.2.3. Intervenciones para enfrentar la corrupción de acuerdo con el marco teórico adoptado.
 Medidas para enfrentar el comportamiento oportunista, se requieren establecer
medidas que tienen como objetivo concientizar y educar a la población, altos
funcionarios y servidores acerca de la importancia del Estado.
 Medidas para reducir la asimetría de información, Estos mecanismos deberían revelar
las actividades que están realizando los políticos, altos funcionarios y servidores
estatales.
 Medidas para promover la internalización de costos, el objetivo de estos mecanismos
de supervisión y controles es corregir los problemas y desviaciones que puedan
presentarse en casos específicos.
3.2.4. Medidas para enfrentar el problema de acción colectiva.
 Se propone el establecimiento de incentivos positivos (premios). Dado que los
ciudadanos (o sus organizaciones) no pondrán en juego sus propios recursos (por el
Problema de Acción Colectiva).
 Se propone la creación de un fondo que financie actividades de organizaciones de la
Sociedad Civil, orientadas a la supervisión y control de las entidades estatales,
promoción de la transparencia, de la rendición de cuentas y, a la capacitación y
promoción de valores vinculados a la integridad en la gestión pública.

3.3. Institucionalidad para la prevención de la corrupción

3.3.1. Metas
 La meta que debería alcanzar el país hacia el 2021 es la de llegar al bicentenario con su
institucionalidad de prevención de la corrupción totalmente fortalecida y consolidada.
3.3.2. Los ejes de la institucionalidad de prevención de la corrupción

Considerando el momento actual de desarrollo político, económico y social por el que

atraviesa el Perú, consideramos que se debe poner especial énfasis en el próximo quinquenio
en tres aspectos: Personas, Procesos y Vigilancia.

Sugerimos acciones respecto a las Personas, porque sin ellas ninguna política de Estado es
viable. Todo aquello que realiza el Estado tiene personas involucradas alrededor. Incluso los
servicios más dependientes de la tecnología exigen una fuerte presencia de personal. Luego,
hay que focalizarse en los Procesos, en particular aquellos en los que se ha detectado
debilidades estructurales y que, por tanto, son más susceptibles de caer en la corrupción.
Finalmente, la Vigilancia resulta indispensable en una sociedad moderna: hay que facilitar el
involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos.

3.3.3. Conclusiones

Fortalecer y consolidar la institucionalidad de prevención de la corrupción es una meta

tangible y alcanzable para el bicentenario. Proseguir con la implementación de la Ley del
Servicio Civil que instaura la meritocracia en la administración pública peruana; centralizar los
procesos de contratación de obra pública para facilitar su control y supervisión; y modificar la
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para volverla realmente efectiva son
medidas que fortalecerán el sistema anticorrupción desde su misma base: la prevención.