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SPADOLINI E LA FINE DELLA DINASTIA DC A PALAZZO CHIGI*

di

Federico Savastano
(Dottorando di ricerca in Diritto pubblico, comparato ed internazionale
Sapienza – Università di Roma)

28 agosto 2013

Sommario: 1. Le divisioni della Democrazia Cristiana e il terremoto P2. 2. Modalità di


svolgimento delle consultazioni e l’emersione dell’ipotesi laica. 3. Composizione del Governo
e fiducia delle Camere. 4. Problemi di convivenza e crisi di governo. 5. Spadolini II, ovvero il
lampo del governo fotocopia. 6. Le nuove consultazioni di Pertini: Spadolini bis o elezioni. 7.
Il governo fotocopia e la fiducia intervallata dalla tragedia. 8. La lite delle comari rompe gli
equilibri. 9. Considerazioni conclusive: Pertini e Spadolini tra governo del Presidente e
articolo 92.

1. Le divisioni della Democrazia Cristiana e il terremoto P2.


Quarto governo della VIII legislatura, trentanovesimo della storia della Repubblica, il
Governo Spadolini ha rappresentato per diversi aspetti un momento di svolta nella storia
politica repubblicana.1

*
Il presente articolo rientra tra i lavori inviati in risposta alla Call for papers di federalismi sulla formazione dei
governi ed è stato sottoposto ad una previa valutazione del Direttore della Rivista e al referaggio dei Professori
Vincenzo Lippolis e Giulio M. Salerno. L’autore ringrazia Davide Giacalone, Capo della Segreteria del
Presidente Spadolini dal 1981 al 1982, per l’incontro concessogli, e Padre Francesco Occhetta, Direttore de La
Civiltà cattolica, per il prezioso archivio messo gentilmente a disposizione.
1
Sul tema si veda G. Ascheri, Giovanni Spadolini: prima presidenza laica, Roma, Editalia, 1988.

federalismi.it n. 17/2013
Innanzitutto si è trattato del primo governo, in trentatre anni di storia repubblicana, a non
essere presieduto da un membro della Democrazia Cristiana. In seconda, ma non meno
importante, battuta il Governo presieduto da Giovanni Spadolini è stato il fulcro della
transizione dal principio della solidarietà nazionale alla stagione del Pentapartito, che vedrà
tra i suoi protagonisti esponenti politici del calibro di Bettino Craxi.
Entrambi questi fatti non potevano che verificarsi in un contesto di straordinarietà, e tale si
configurava il periodo storico nel quale si determinarono.
Siamo infatti nel 1981: l’Italia è ancora un Paese in cui la memoria della vicenda di Aldo
Moro è viva tanto nella politica quanto nel sentire comune della cittadinanza. La Democrazia
Cristiana, spina dorsale dell’arco costituzionale, vive un momento di forte divisione interna,
mentre un terremoto di dimensioni ciclopiche sta per abbattersi trasversalmente sulla vita di
tutti i partiti politici.
Il Governo Forlani che si dimette il 26 maggio del 1981 è un governo che arriva al capolinea
in condizioni disastrose: lo scandalo del petrolio, l’immane tragedia del terremoto che ha
distrutto parte della Campania e della Basilicata, il terrorismo che non accenna a placarsi
neanche dopo la vicenda Moro, con i sequestri d’Urso, Cirillo e Taliercio. Ma ad essere fatale
al governo Forlani non sarà nessuna di queste gravi vicende: sarà invece, di per sé più che
sufficiente, la questione della Loggia Massonica P2.
Non è necessario in questa sede ripercorrere la storia della P2 e di come vennero
progressivamente alla luce tutti i dettagli che riguardavano tanto i suoi scopi quanto
soprattutto i suoi iscritti. Sarà sufficiente ricordare come la lista degli appartenenti alla loggia
segreta fu rinvenuta a marzo e fu pubblicata da Forlani solo il 21 maggio. Cinque giorni dopo
salì al Quirinale per presentare le sue dimissioni: tra i 953 nomi della lista c’erano il Ministro
del Lavoro Foschi ed il Ministro per il Commercio con l’estero Manca; il sottosegretario alla
Difesa Bandiera, quello agli Esteri Belluscio e quello ai Beni culturali Picchioni; i senatori
Stammati e Pedini e molti altri parlamentari DC, PSDI, PLI, tra i quali il segretario PSDI
Longo e il capogruppo PSI alla Camera Labriola.
Forlani tentò una ristrutturazione ed un rilancio della sua azione di governo: il 26 maggio
convocò un vertice dei segretari dei partiti di maggioranza. Il rifiuto di Craxi di partecipare al
vertice fu un chiaro segnale per il Presidente del Consiglio: la maggioranza che lo sosteneva
non c’era più. Nel corso del Consiglio dei Ministri si varò un Decreto Legge che attuasse la

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cosiddetta fase due della politica economica di austerity portata avanti dal governo, che
consisté in tagli alla spesa di 2500 mld e rincari di luce, telefono e ticket medicinali.2
Uscito da Palazzo Chigi, l’on. Forlani si recò immediatamente al Quirinale per presentare le
dimissioni al Presidente della Repubblica Sandro Pertini.
Craxi aveva intuito che, al di là di ogni strascico giudiziario, le conseguenze politiche dello
scandalo P2 avrebbero potuto segnare un cambiamento epocale nella vita del Paese. C’era
però bisogno di saperne approfittare agendo con i tempi giusti e nei modi più appropriati. Il
primo dato evidente per il segretario socialista era il configurarsi della possibilità concreta di
porre fine alla dinastia DC succedutasi alla Presidenza del Consiglio dall’inizio dell’era
repubblicana. Affinché ciò potesse verificarsi bisognava agire in fretta, e così il Governo
Forlani fu abbandonato nella convinzione che a succedergli sarebbe stato, se non un
socialista, quantomeno un laico.

2. Modalità di svolgimento delle consultazioni e l’emersione dell’ipotesi laica.


Già dal pomeriggio del 26 maggio il Presidente Pertini si mise a lavoro per la formazione del
nuovo governo. Le consultazioni furono molto veloci e si conclusero il 27 in serata,
consentendo l’attribuzione dell’incarico di formare il nuovo governo già la mattina del 28
maggio. L’incarico venne conferito nuovamente all’on. Forlani, il quale accettò con riserva,
convinto della possibilità di trovare un nuovo accordo che gli consentisse di tornare a Palazzo
Chigi.
Ma proprio il nodo della presidenza del Consiglio si rivelò il più intricato: come detto, infatti,
i socialisti erano determinati a strappare la presidenza alla DC, convinti che il momento fosse
propizio per poterne approfittare e mandare un proprio esponente a Palazzo Chigi. La DC da
parte sua era ben consapevole che sarebbe presto arrivato il momento di dover cedere il
testimone, ma era altrettanto determinata a non farlo proprio in quel momento storico in cui
un passo indietro avrebbe significato l’ammissione davanti all’opinione pubblica sia di
colpevolezza per gli scandali e i gravi problemi del Paese, sia di incapacità di governo.
I primi giorni di crisi delineano uno scenario dal quale le possibilità di giungere ad una
soluzione sono molto scarse. La divergenza tra DC e PSI su un punto cruciale come quello
della figura che dovrà presiedere il nuovo governo non lascia intravedere una soluzione rapida
della crisi.

2
Cfr. G. De Rosa, La loggia massonica P2 e la crisi del Governo Forlani, in La Civiltà Cattolica, 1981, I, quad.
3144, pp. 586-597.

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La scelta di puntare nuovamente su Forlani viene poi particolarmente criticata dai socialisti,
secondo i quali gli annosi problemi che l’Italia sta attraversando hanno dato vita ad una
“esigenza di rinnovamento e di cambiamento che non si può soddisfare col ritorno ad una
formula di governo simile alla precedente”.3 Al di là della formula il chiaro significato delle
parole di Craxi era che i socialisti non avrebbero appoggiato nuovamente alcun governo a
guida democristiana.
A rendere ancora più difficile la soluzione della crisi c’era il fatto che né la Democrazia
Cristiana né il Partito Socialista volevano in alcun modo valutare l’ipotesi di tornare alle urne:
l’opinione pubblica avrebbe interpretato una fine anticipata della legislatura come la
conseguenza di un mancato accordo tra DC e PSI, che sarebbero perciò state ritenute
responsabili e avrebbero corso il rischio di un calo di consensi.
E’ in questo clima che emerge la figura di Giovanni Spadolini. Forte della sua vittoria nel
Congresso del PRI che lo ha portato alla segreteria del Partito, il Senatore Spadolini si offrì
come mediatore tra i due partiti maggiori. La sua azione sembrò anche destinata ad essere
coronata dal successo quando, ai primi di giugno, Craxi si mostrò possibilista circa
l’eventualità di concedere la fiducia a Forlani in cambio di un impegno della DC ad accettare
il principio dell’alternanza alla direzione del Governo.
Nel frattempo tra le ipotesi alternative che si erano fatte più prepotentemente largo per la
soluzione della crisi vi era quella di puntare su una presidenza laica, ossia non DC, che non
fosse riconducibile al PSI. Il nome che subito venne associato a questa ipotesi fu proprio
quello di Giovanni Spadolini: il segretario del PRI infatti da una parte offriva garanzie alla
DC, dall’altra poteva soddisfare il desiderio di cambiamento espresso dal PSI, ponendo fine
alla dinastia DC di Palazzo Chigi e, allo stesso tempo, costituendo un importante tassello di
avvicinamento alla possibilità di una presidenza socialista.
Il 9 giugno è il giorno in cui tramonta definitivamente l’ipotesi di un nuovo governo Forlani.
Spadolini pone con decisione a Forlani la condizione di fare chiarezza sulla questione P2,
facendo luce sulla vicenda davanti all’opinione pubblica, dando prova di trasparenza e
avviando le procedure necessarie allo scioglimento della loggia.
Porre al centro della trattativa la questione P2 significava tagliare le gambe alla nascita al
possibile esecutivo Forlani. In tal modo, infatti, sarebbe venuto meno l’appoggio del PSDI, il
cui Segretario Longo figurava tra gli iscritti alla loggia. Inoltre Forlani si trovava anche
nell’impossibilità di avviare le procedure di scioglimento: con il D.P.C.M. 7 maggio 1981,

3
Queste parole di Bettino Craxi verranno tradotte e interpretate da L’Avanti del 1° giugno 1981 in un chiaro
manifesto politico teso alla conquista di Palazzo Chigi da parte del PSI.

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infatti, l’allora Presidente del Consiglio Forlani aveva istituito una Commissione di tre saggi
il cui compito specifico era quello di accertare se concorressero i presupposti per ritenere che
la P2 fosse un’associazione segreta in violazione dell’art. 18 della Costituzione e se avesse
fini diversi da quelli dichiarati. La Commissione era formata da giuristi del calibro di Vezio
Crisafulli, Aldo Sandulli e Lionello Levi Sandri e, sebbene si rivelerà velocissima nella
conclusione dei propri lavori, il 9 giugno ancora non era in grado di consegnare una relazione
finale. Relazione che Forlani doveva aspettare prima di procedere ad una qualsivoglia azione.
Così il 10 giugno il Presidente incaricato, che due giorni prima era stato invitato da Pertini ad
accelerare la chiusura delle trattative, si presentò proprio dal Capo dello Stato per rinunciare
al mandato, sciogliendo la riserva in maniera negativa.
Pertini si convinse che non fosse il caso di perdere tempo con ulteriori consultazioni e, in data
11 giugno, conferì l’incarico di formare il nuovo governo al Senatore Giovanni Spadolini.4
Non gli diede alcun limite, se non la sollecitazione a fare presto nella formazione del nuovo
governo.
L’Italia assistette così ad una delle peggiori sconfitte democristiane in 35 anni di storia
repubblicana, sancita dal comunicato del 12 giugno con il quale la direzione del partito
espresse la disponibilità a contribuire alla formazione di un Governo con i partiti di
democrazia laica e socialista che possono concorrere ad una comune piattaforma politico-
programmatica.5

3. Composizione del Governo e fiducia delle Camere.


Il 18 giugno, dopo essersi assicurato anche la non belligeranza del PCI, Spadolini sciolse la
riserva, dichiarando che avrebbe completato la formazione del governo dopo le
amministrative del 21 giugno (che peraltro videro un’avanzata socialista).6
Il 28 giugno il governo è formato, con 15 ministri DC, 7 PSI, 3 PSDI, PRI e 1 PLI. Ministro
dell’Interno è Virginio Rognoni (DC), Esteri a Colombo (DC) e Giustizia a Darida (DC); i
ministeri economici vengono divisi tra DC (Andreatta al Tesoro), PSI (Formica alle Finanze)
e PRI (Giorgio La Malfa al Bilancio); la Difesa al socialista Lagorio; la Pubblica Istruzione al
democristiano Bodrato; la DC prende anche Agricoltura (Bartolomei), Poste e
4
Sull’impatto nel sistema politico della presidenza laica si veda, tra gli altri, L. Curini, P. Martelli, I partiti nella
Prima Repubblica. Maggioranze e governi dalla Costituente a Tangentopoli, Roma, 2009, p. 139.
5
Cfr. G. De Rosa, La loggia massonica… cit. p. 592.
6
Berlinguer affermò che avrebbe assunto un atteggiamento diverso rispetto a quello avuto nei confronti dei
precedenti governi Cossiga e Forlani. Questo perché Spadolini era un laico e aveva preso una posizione chiara
sulla vicenda P2. Berlinguer chiarì comunque come la nostra opposizione sarà diversa soltanto se [Spadolini]
realizzerà due condizioni. E cioè: un Governo composto di ministri scelti per competenza, efficienza, onestà e
fedeltà alla Costituzione, e con un programma serio e credibile, ne Il Corriere della Sera, 18 giugno 1981.

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Telecomunicazioni (Gaspari), Industria (Marcora), Marina mercantile (Mannino), Beni
culturali (Scotti) e Turismo (Signorello); al PSI vanno le Partecipazioni statali (Gianni De
Michelis), il Commercio con l’estero (Capria) e i Trasporti (Balzamo); al PSDI Michele Di
Giesi il Ministero del Lavoro e sempre al PSDI vanno i Lavori pubblici (Nicolazzi); al
liberale Altissimo la Sanità; i Ministri senza portafoglio sono 4 DC, 2 PSI e 1 PSDI.
Nasce così la stagione del Pentapartito, con un governo formato dal Partito Repubblicano, la
Democrazia Cristiana, il Partito Socialista Italiano, il Partito Socialista Democratico Italiano e
il Partito Liberale.7

La composizione del governo non fu cosa facile. La tradizione dei governi di coalizione
voleva che ci fosse una spartizione dei ministeri tra i partiti, e che fossero questi ultimi ad
indicare i nomi dei Ministri. Spadolini aveva sempre manifestato una certa repulsione per
questo modus operandi, e da subito dichiarò l’intenzione di voler formare lui il governo.
Ovviamente non gli venne consentito: riuscì comunque ad imporre una soluzione intermedia
per cui i partiti gli fornirono una rosa di nomi tra i quali lui poté scegliere quelli più graditi. Il
Senatore giustificò questo piegarsi al cosiddetto manuale Cencelli adducendo ragioni di
opportunità politica: dopo aver tolto alla DC la Presidenza del Consiglio non si doveva fare
l’errore di insistere andando anche a violare i suoi equilibri interni, rischiando così di far
ricadere il sistema nell’instabilità.8 Inoltre, sosteneva il Senatore, seppure le rose fornitegli dai
partiti non furono molto ampie, rappresentarono comunque un importante passo avanti verso
la regolarizzazione delle istituzioni e l’emancipazione del Governo dalla tutela dei partiti. 9
La squadra di governo fu completata il 3 luglio con la nomina di 57 sottosegretari, scelti
sempre secondo il citato criterio di spartizione delle cariche.
Il 7 luglio Spadolini si presenta al Senato per chiedere la fiducia. Parlò circa un’ora e mezza.
Per accontentare la DC dichiarò subito che il suo governo si poneva in linea di continuità con

7
Sul contesto storico e sul pentapartito si vedano: I. Montanelli – M. Cervi, L’Italia degli anni di fango (1978-
1993), Rizzoli, 1993; G. Pasquino, La politica italiana. Dizionario critico 1945-95, Bari, 1995; G. Galli, I partiti
politici italiani (1943-2000), BUR 2001; S. Colarizi, P. Craveri, S. Pons, G. Quagliariello (a cura di), Gli anni
Ottanta come storia, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2004; L. Curini, P. Martelli, I partiti nella Prima
Repubblica. Maggioranze e governi dalla Costituente a Tangentopoli, Roma, 2009;
S. Colarizi, Storia politica della Repubblica 1943-2000, Laterza, 2007
8
Per manuale Cencelli si intende una formula di lottizzazione delle cariche politiche basata sul principio della
divisione per quote di elettorato. Il manuale nasce nel 1967 negli ambienti DC e regolava la spartizione delle
cariche ispirandosi al modello utilizzato nei consigli di amministrazione delle imprese. Dapprima utilizzato
all’interno della Democrazia Cristiana per regolare i rapporti tra le correnti, divenne un metodo prezioso con
l’avvento dei governi di coalizione. Sul tema si veda l’intervista a Massimiliano Cencelli, ne L’Avvenire, 25
luglio 2003 e, per una più ampia trattazione, R. Venditti, Il manuale Cencelli. Il prontuario della lottizzazione
democristiana. Un documento sulla gestione del potere, Editori riuniti, 1981.
9
Intervista di Eugenio Scalfari al Presidente del Consiglio Giovanni Spadolini, ne La Repubblica, 7 agosto 1981.

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il precedente governo Forlani. Per ricordare ai partiti le loro responsabilità dinanzi
all’opinione pubblica chiarì subito come il suo governo non sarebbe caduto per crisi
extraparlamentari, ma se avessero voluto farlo dimettere avrebbero dovuto sfiduciarlo in
Parlamento.10 Con lo stesso vigore spiegò ai senatori come quello da lui presieduto non
sarebbe stato un governo a termine o di transizione, ma una vera e propria nuova formula di
governo.
Il programma era articolato intorno alle cosiddette quattro emergenze:
1. L’emergenza morale: trasparenza sul caso P2, aumento delle competenze della Consob
per riordinare il mercato borsistico, riforma dell’istituto dell’Inquirente per porre fine
alla giustizia politica, nessuna contrattazione con sindacati che non abbiano
provveduto all’autoregolamentazione del diritto di sciopero;
2. L’emergenza economica: stipulare con i sindacati un patto contro l’inflazione, taglio
della spesa pubblica al di sotto dei 37.500 miliardi di lire, nessuna nuova spesa senza
copertura reale;
3. L’emergenza civile: risanamento della giustizia, nuove leggi sui “pentiti” per
rafforzare la lotta al terrorismo;
4. L’emergenza internazionale: credere nel ruolo attivo dell’Europa, condanna delle
invasioni di Afghanistan e Cambogia.11

Il 9 luglio il Senato concesse la fiducia al Governo Spadolini con 182 voti favorevoli e 123
contrari. Alla Camera il voto giunse l’11 luglio, con 369 voti favorevoli e 247 contrari. Si
trattava della più ampia maggioranza mai registrata da un governo dalla nascita della
Repubblica.
Le mozioni di fiducia approvate in Parlamento presentavano anche un elemento di novità
rispetto al passato: esse infatti contenevano i punti essenziali del programma di governo
enunciato dal Presidente Spadolini, derogando così la prassi dell’approvazione per relationem
che presentava uno scarno rinvio alle dichiarazioni programmatiche del capo del governo.12
Il primo governo Spadolini, che tutti pensavano fosse destinato a durare pochi mesi, restò
invece in carica fino al 23 agosto 1982.
10
Sulla parlamentarizzazione delle crisi si veda V. Lippolis, La parlamentarizzazione delle crisi, in Quaderni
costituzionali, 1981.
11
Cfr. G. De Rosa, Il governo Spadolini di fronte alle quattro emergenze, in La Civiltà Cattolica, 1981, III,
quad. 3146, pp. 191-199
12
Si usava la formula La Camera (o il Senato), udite le dichiarazione del Governo, le approva e passa all’ordine
del giorno. La possibilità di approvare le mozioni di fiducia motivandole per relationem fu considerata anche dal
Costituente, che decise deliberatamente di non escluderle e considerarle valide (cfr. Ass. costituente, Resoconto
stenografico, 24 ottobre 1947, 1531). Sul tema si veda G. Renna, La mozione di fiducia, in R. Dickmann, S.
Staiano (a cura di), Funzioni parlamentari non legislative e forma di governo, Giuffré, 2008, pp. 89-94.

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Due furono gli elementi alla base di questa lunga durata: l’appoggio incondizionato che il
Presidente della Repubblica Sandro Pertini aveva più volte mostrato di concedere a Spadolini,
e l’abilità di quest’ultimo nel gestire i momenti di tensione tra i componenti del suo governo,
riuscendo ora a trovare una mediazione in prima persona, ora a riportare il dibattito in
Parlamento.

4. Problemi di convivenza e crisi di governo.


Il primo Governo di Spadolini cadde a causa della legge di bilancio, o meglio a causa dei
contrasti che scoppiarono tra DC e PSI in merito alla politica economica del governo.13 In
particolare uno degli episodi chiave fu la cosiddetta lite delle comari, il vero colpo di grazia
sotto il quale cadde lo Spadolini I.
Tre furono in particolare i motivi di contrasto tra DC e PSI in merito alla politica economica
del governo.14 La prima delle questioni era quella legata alla scala mobile, osteggiata dal PSI.
Il secondo punto – quello centrale – consisteva nel fatto che i socialisti non volevano
partecipare alle politiche di austerity che il governo Spadolini – e la DC – erano intenzionati a
portare avanti. I sacrifici richiesti dal governo alle tasche degli italiani furono infatti ingenti:
aumento dei ticket, aumento delle aliquote IVA, dei contributi INPS, telefono, luce,
assicurazioni ed equo canone. La situazione si fece alquanto paradossale: il PSI non voleva
rendersi responsabile davanti all’elettorato della stangata economica, per non correre il rischio
di perdere voti a favore del PCI. La DC condivise sin da subito la linea di austerity da
adottare, e il 30 giugno fu chiaro che non si sarebbe riusciti ad addivenire ad un accordo.
Vista la situazione Spadolini mise in campo l’arma che gli aveva consentito di superare
diverse prove difficili nel corso del governo: data l’impossibilità di mettere d’accordo i
ministri, sottopose direttamente al Parlamento un documento con il quale lo stesso –
approvandolo – avrebbe espresso il proprio appoggio alle misure economiche proposte dal
Presidente del Consiglio. Il documento – sul quale Spadolini pose la questione di fiducia – fu
approvato in Senato con 164 voti favorevoli e 108 contrari. Il colpo di genio riuscì e si
riuscirono a superare i dissapori del Consiglio dei Ministri. Anche l’opinione pubblica non
reagì male a quanto accaduto: non si rendeva conto della pesantezza delle misure in questione,
si andava verso l’estate, che notoriamente la distrae dalle vicende politiche e, soprattutto, il

13
Cfr. G. De Rosa, Il Pentapartito in difficoltà: verso la crisi?, in La Civiltà Cattolica, 1982, III, quad. 3170, pp.
173-182.
14
Cfr. G. De Rosa, La difficile navigazione del Governo Spadolini, in La Civiltà Cattolica, 1982, I, quad. 3161,
pp. 484-494.

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giorno in cui i telegiornali parlarono della vicenda – l’11 luglio 1982 – era il giorno della
vittoriosa finale dei mondiali di calcio di Madrid.
Il terzo fattore che portò alla crisi fu la lite delle comari tra i Ministri Andreatta e Formica,
che scoppiò tra l’aprile e il maggio del 1981 e si protrasse fino a costituire la causa della crisi
del secondo governo Spadolini, e che pertanto in tale sede verrà trattata.
Superare lo scoglio dell’11 luglio consentì a Spadolini di sopravvivere, ma non a lungo. I
sindacati scelsero la linea dura, con l’appoggio – o meglio su indicazione – del PCI che poté
cavalcare l’onda manifestando la sua risoluta opposizione.15
A questo punto si profilava un nuovo passaggio parlamentare bollente. Il 31 luglio infatti il
governo varò 4 decreti legge in campo economico: due furono ritenuti privi dei caratteri di
necessità ed urgenza dalla Commissione Affari costituzionali della Camera; uno – quello
relativo all’imposta sugli affari petroliferi – fu clamorosamente respinto dall’aula di
Montecitorio con 223 voti contrari e 198 favorevoli, a causa dell’assenza della gran parte dei
deputati socialisti e di qualche franco tiratore DC.
Il decadimento del decreto Formica fu interpretato dal PSI come un fatto politico decisivo:
Craxi chiese le dimissioni di Spadolini e dichiarò il ritiro della delegazione socialista dal
governo.
Il 7 agosto, di concerto con il Presidente Pertini, Spadolini presentò le dimissioni del suo
governo.16

5. Crisi di governo o crisi rientrata?


L’apertura della crisi formale cui Spadolini fu costretto poneva le proprie radici – dunque –
nell’apertura del contrasto DC-PSI, culminato con i franchi tiratori DC che fecero decadere il
decreto Formica.
All’indomani del voto parlamentare in questione, il Presidente Pertini tentò di dissuadere i
socialisti dal ritiro dei propri ministri: l’apertura della crisi era infatti a suo dire evitabile, dato
che ad essa non avrebbero potuto seguire che le elezioni anticipate.
La formula del Pentapartito retto da Spadolini, per quanto instabile, sembrava essere infatti
l’unica che potesse garantire governabilità al Paese. Craxi si rese conto ben presto dell’errore
commesso: per quanto l’origine della crisi fosse dipesa dai franchi tiratori DC, era stato pur

15
L’Unità, 1° agosto 1982.
16
Una dettagliata cronaca istituzionale degli eventi di questo periodo è rinvenibile in P. Calandra, I governi della
Repubblica. Vicende, formule, regole, Il Mulino, 1996, pp. 355-390.

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sempre lui a determinarne l’apertura formale con il ritiro dei ministri, e la cosa sarebbe stata
pagata in termini elettorali, per l’impatto che avrebbe avuto nell’opinione pubblica.
Quando Pertini accettò le dimissioni di Spadolini lo fece controvoglia, costretto dalle tensioni
del momento che impedivano a DC e PSI di superare le divergenze. Avrebbe voluto rispedire
alle Camere il Governo, ma non se la sentì di farlo dal momento che lo stesso si sarebbe
presentato in Parlamento dimezzato, essendo orfano dei ministri socialisti.17

6. Le nuove consultazioni di Pertini: Spadolini bis o elezioni.


Così Pertini accettò le dimissioni ma già l’11 agosto concesse il reincarico a Giovanni
Spadolini. Non sarebbe stato infatti possibile trovare un equilibrio diverso rispetto a quello
garantito dal leader del Partito Repubblicano: l’alternativa era tra lui e le elezioni.
La situazione fu subito chiara: De Mita si era immediatamente dichiarato favorevole al
reincarico, mentre Craxi, che aveva iniziato a mettere in dubbio la possibilità di continuare
l’alleanza a cinque, tentennava prima di essere costretto a cedere, pur rilanciando il dibattito
sulla necessità di riforme istituzionali.
Anche le consultazioni si erano svolte nello spirito non tanto di individuare una figura a cui
conferire l’incarico, quanto ad interpellare i partiti nella scelta tra reincarico a Spadolini ed
elezioni anticipate.
Indipendenti di sinistra, socialdemocratici, liberali, repubblicani, gruppo misto del senato e
Südtirol Volkspartei si erano opposti fortemente alle elezioni anticipate, che avrebbero
rimandato ulteriormente la soluzione degli annosi problemi che il Paese stava fronteggiando;
Galante Garrone e Anderlini, presidenti dei gruppi della sinistra indipendente alla Camera e al
Senato si espressero in favore della composizione di un governo “veramente nuovo” che non
fosse vittima delle pressioni e dei veti incrociati dei partiti e delle loro correnti, e che pertanto
fosse composta da tecnici.
Longo, segretario del PSDI, si espresse invece in favore della ricostituzione di un governo
pentapartito che riconfermasse la maggioranza sulla base di un accordo programmatico
limitato – sposando di fatto la politica dei piccoli passi che verrà teorizzata da Spadolini;
anche Blasini, coordinatore del PRI, non poté che esprimere al Presidente Pertini il pieno

17
Sui poteri del Presidente della Repubblica in merito alla nascita dei governi e allo scioglimento delle Camere
si veda B. Caravita, Il Presidente della Repubblica nell’evoluzione della forma di governo: i poteri di nomina e
di scioglimento delle Camere, in Scritti in onore di Franco Modugno, ESI, Napoli, 2011, pp. 473-498; E. Cheli,
Il Presidente della Repubblica come organo di garanzia costituzionale, in AA.VV., Studi in onore di Leopoldo
Elia, Tomo I, Milano, 1999;

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appoggio del suo gruppo parlamentare all’ipotesi di un secondo esecutivo guidato dal
segretario repubblicano; sulla stessa scia i liberali di Zanone.
Contrari al reincarico e favorevoli alle elezioni anticipate si dichiararono soltanto Giorgio
Almirante, segretario del Movimento Sociale Italiano, ed Emma Bonino, che peraltro in sede
di consultazioni propose provocatoriamente al Presidente Pertini di affidare l’incarico di
formare il governo a Marco Pannella.
Alla fine delle consultazioni il Presidente Pertini lasciò intendere di voler far passare la notte
che “avrebbe portato consiglio”, salvo poi alle 19 dare l’ufficialità del conferimento
dell’incarico al Presidente del Consiglio in carica.

7. Il governo fotocopia e la fiducia intervallata dalla tragedia.


Il 23 agosto Spadolini varò il suo secondo esecutivo, riconfermando in blocco quello
precedente. La cronaca, con una formula felice e indovinata, parlò di Governo fotocopia,
evidenziando la mancanza assoluta di cambiamenti. L’unica modifica riguardò la nomina di
Vittorio Olcese come sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, in luogo di Francesco
Compagna, scomparso il 24 luglio mentre nuotava a Capri.
La riproposizione di una fotocopia dell’esecutivo precedente rese chiaro come in realtà – a
dispetto dell’apertura formale – si trattò semplicemente di una crisi rientrata.18 Il deprecabile
voto dei franchi tiratori DC, infatti, non voleva essere un atto di sfiducia politica nei confronti
del governo, ma così fu interpretato – strumentalmente – dal PSI, che ritirò dunque i propri
ministri facendo cadere il governo, salvo poi fare dietro-front una volta resosi conto
dell’isolamento politico nel quale stava rischiando di cadere e della possibile sanzione da
parte dell’opinione pubblica.
Se non cambiò la composizione del governo, qualche mutamento si ebbe nel programma.
Spadolini – parlando sapientemente di novità nella continuità – ripropose alle Camere gli
stessi punti sui quali aveva concentrato l’attenzione del governo l’anno precedente. Ad essi
però aggiunse una maggiore attenzione per la questione delle riforme istituzionali, divenuta
ormai sempre più urgente. Approfittò anzi della caduta e risalita del suo esecutivo per porre il
problema delle riforme con maggior vigore, rendendone consapevole anche l’opinione
pubblica. La cosa piacque molto ai socialisti e a Craxi, che sul tema avrebbero incentrato la

18
Sulla crisi del primo governo Spadolini si veda G. De Rosa, Un’inutile crisi di governo, in La Civiltà
Cattolica, 1982, III, quad. 3174, pp. 516-524.

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loro futura campagna elettorale. Il metodo proposto da Spadolini era però diverso dallo
strappo proposto dai socialisti.19
Il segretario del PRI infatti non amava espressioni come Seconda Repubblica, ma proponeva
un cammino fatto di piccole riforme che avrebbero dovuto cambiare e migliorare la
Costituzione senza stravolgerla. La cosiddetta politica dei piccoli passi, tanto per riprendere
una delle consuete e fortunate formule che tanto di moda andavano nella cronaca istituzionale
degli anni Ottanta.
Con la formazione di un governo esattamente uguale al precedente, il voto alle Camere si
configurava assai singolare: si parlò addirittura di rinvio alle Camere non della composizione
ma solo del programma del governo. Il Governo incassa la fiducia della Camera con 357 voti
favorevoli e 247 contrari. Il 3 settembre veniva nel frattempo assassinato il Generale Carlo
Alberto Dalla Chiesa e tanto l’opinione pubblica quanto la politica concentrano la loro
attenzione verso uno dei più dolorosi omicidi di mafia che si potessero ricordare: il giorno
dopo, nel disinteresse generale, il Senato concedeva la fiducia al governo con 177 favorevoli e
115 contrari.

8. La lite delle comari rompe gli equilibri.


Se il primo governo Spadolini durò più di quanto non fosse lecito aspettarsi, il secondo
nacque in un clima di tensione che rendeva assai improbabile una lunga durata. Se da una
parte, infatti, restavano valide tutte le condizioni che avevano garantito la lunga permanenza
in carica del governo (su tutte l’appoggio di Pertini e la capacità di sintesi e di mediazione del
Presidente del Consiglio), dall’altra proprio la mancanza di novità nel secondo esecutivo
portò al riproporsi – peraltro in modo sempre più acuto – delle ragioni che avevano
determinato l’apertura della crisi formale.
Quarantesimo governo della Repubblica, quinto dell’VIII legislatura e secondo della storia a
guida laica, l’esecutivo Spadolini II restò in carica per soli 100 giorni: il contrasto insanabile
tra Formica e Andreatta, che era stato solo una delle cause della caduta dello Spadolini I, fu
capace da solo di affondare anche il secondo governo guidato dal segretario repubblicano. Le
divergenze tra il Ministro del Tesoro e quello delle Finanze iniziarono – come accennato – già
nel corso del primo esecutivo in cui si trovarono a dover collaborare. Alla base di tutto c’era il
discorso della separazione di bene tra il Tesoro e la Banca d’Italia. Iniziò a quel punto uno
scambio di reciproche accuse e offese che si protrasse fino a novembre: in particolare si

19
Cfr. G. De Rosa, Crisi di governo e prospettive politiche del Paese, in La Civiltà Cattolica, 1981, IV, quad.
3179, pp. 490-500.

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ricorda quando Andreatta bollò come nazionalsocialiste le proposte di Formica, il quale
rispose con una famosa frase che diede poi il nome all’episodio delle comari.20
L’11 novembre Giovanni Spadolini rimise il proprio incarico nelle mani del Presidente
Pertini, il quale inizialmente rifiutò nel tentativo di voler rimandare alle Camere il Presidente
del Consiglio. Il 13 il dibattito parlamentare diede evidenza all’impossibilità di addivenire ad
un accordo alle condizioni che ormai avevano resi saturi i rapporti tra le forze di governo.

9. Considerazioni conclusive: Pertini e Spadolini tra governo del Presidente e art. 92.
L’esperienza dei governi Spadolini ha rappresentato un momento di cruciale importanza per
la vita istituzionale italiana. Essa ha presentato elementi di novità rilevanti, ha rappresentato
un cambiamento nel sistema politico istituzionale e ha avuto il grande merito di attrarre
l’attenzione sulla questione delle riforme istituzionali necessarie in Italia e sul problema
dell’attuazione di alcune previsioni costituzionali.
Il primo governo Spadolini può configurarsi per certi aspetti come un esempio di governo del
presidente: la situazione di ingovernabilità nel giugno 1981 era tale, e tali erano i problemi e i
traumi che il Paese non riusciva a superare, che solo l’individuare una figura come quella del
senatore repubblicano poteva riuscire a garantire un governo. Per quanto DC e PSI
appartenessero alla maggioranza, la tensione tra i due partiti – il primo dei quali era restio a
cedere la presidenza del consiglio, mentre il secondo aveva la dichiarata ambizione di
ottenerla – non avrebbe consentito una soluzione che non fosse di compromesso. Spadolini
rappresentò il coniglio tirato fuori dal cilindro del Presidente Pertini, che era ben consapevole
del fatto che prima o poi la DC avrebbe dovuto cedere Palazzo Chigi, ma che tale cessione
non avrebbe potuto aversi direttamente in favore di un socialista.
Pertini scelse dunque Spadolini, la figura che allo stesso tempo poteva rappresentare la
continuità e la novità, la trasparenza, la risolutezza e la capacità di mediazione. Serviva uno
con queste caratteristiche, che garantisse il primato DC, soddisfacendo il PSI, che assumesse
un atteggiamento chiaro e risoluto sulla vicenda P2, apparendo, come era, moralmente pulito
all’opinione pubblica ed inattaccabile da parte degli altri partiti. Il comportamento di Pertini
fu impeccabile in questo frangente: dopo aver verificato – e palesato – l’impossibilità di un
nuovo governo Forlani scelse Spadolini prima come mediatore tra DC e PSI

20
In risposta al Popolo che lo aveva definito un commercialista di Bari esperto in fallimenti e bancarotta, Rino
Formica riferendosi ad Andreatta disse Se un professore che ha studiato a Cambridge e si è specializzato in
India perde le staffe e usa un linguaggio da ballatoio vuol dire che abbiamo una comare come Lord dello
Scacchiere. Questa fu poi ripresa dai giornali che coniarono l’espressione lite delle comari per definire la
contrapposizione tra i due ministri.

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nell’individuazione di una valida formula di governo, e dopo lo individuò come perno della
stessa.
L’abilità di Pertini nel far ricadere la scelta sul senatore repubblicano salvò il Paese da nuove
elezioni, e si pose come una mediana tra l’accordo partitico e l’esercizio di un potere effettivo
del Presidente della Repubblica, riconducibile all’autonomia della sua sfera decisionale.
Il Governo Spadolini rappresentò inoltre l’inaugurazione della stagione del Pentapartito,
formula che, con qualche discontinuità ed in diverse articolazioni, accompagnerà il Paese fino
alla fine della Prima Repubblica, consentendo l’avvento dei governi socialisti e tramontando
solo nel 1992 insieme al tradizionale sistema dei partiti che aveva caratterizzato la vita
politica italiana dal dopoguerra.21
L’altro grande lascito del governo presieduto da Spadolini riguarda la capacità avuta nel porre
al centro dell’agenda politica la necessità di riflettere sul tema delle riforme costituzionali. Lo
stesso Spadolini aveva provato ad insistere sul rispetto dell’art. 92 della Costituzione, ai sensi
del quale è il Presidente del Consiglio a dover proporre i ministri al Presidente della
Repubblica e non – come avveniva per prassi consolidata – il partito di maggioranza, o peggio
ancora la contrattazione tra i partiti che la compongono. L’attenzione sulle riforme, condivisa
e particolarmente apprezzata dal PSI, fu posta da Giovanni Spadolini soprattutto in occasione
del varo del suo secondo esecutivo, quando enunciò un decalogo di emergenze cui il Paese
doveva far fronte e spronò al rinnovamento della Costituzione in uno spirito di adattamento
della stessa ai tempi che erano cambiati; il tutto da farsi senza rivoluzione e in ossequio della
famosa politica dei piccoli passi.
Non fu un caso che neanche un anno dopo dalla caduta del governo Spadolini, lo stesso
Parlamento che lo aveva sostenuto – prima dunque delle elezioni che avrebbero portato
Bettino Craxi a Palazzo Chigi – decise di istituire la Commissione Bicamerale per le riforme
istituzionali, che poi – dato lo scioglimento anticipato delle camere – avrebbe avuto modo di
riunirsi solo nel corso della IX legislatura prendendo il nome di Commissione Bozzi con la
quale è passata alla storia.22

21
L’ultimo governo di Pentapartito è il Governo Andreotti VI, che resta in carica fino al 12 aprile 1991, quando
gli succede il Governo Andreotti VII che, al contrario del precedente, non ha più l’appoggio e non presenta più
membri del Partito repubblicano.
22
La Commissione presieduta dall’on. Aldo Bozzi du la prima di tre bicamerali sulle riforme istituzionali
istituite tra gli anni Ottanta e Novanta. Composta da 40 tra deputati e senatori, operò a cavallo tra la VII e la IX
legislatura e concluse i suoi lavori nel gennaio 1985. Gli atti delle sue sedute e dei suoi lavori sono consultabili
sul sito della Camera dei Deputati, così come la relazione sintetica sull’attività della Commissione.

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Bibliografia:
1) G. Ascheri, Giovanni Spadolini: prima presidenza laica, Roma, Editalia, 1988;
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3) P. Calandra, I governi della Repubblica. Vicende, formule, regole, Il Mulino, 1996;
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di scioglimento delle Camere, in Scritti in onore di Franco Modugno, ESI, Napoli, 2011, pp. 473-498;
5) S. Colarizi, P. Craveri, S. Pons, G. Quagliariello (a cura di), Gli anni Ottanta come storia, Rubbettino,
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6) S. Colarizi, Storia politica della Repubblica 1943-2000, Laterza, 2007;
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9) G. De Rosa, Il governo Spadolini di fronte alle quattro emergenze, in La Civiltà Cattolica, 1981, III,
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10) G. De Rosa, La difficile navigazione del Governo Spadolini, in La Civiltà Cattolica, 1982, I, quad.
3161, pp. 484-494;
11) G. De Rosa, Il Pentapartito in difficoltà: verso la crisi?, in La Civiltà Cattolica, 1982, III, quad. 3170,
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12) G. De Rosa, Un’inutile crisi di governo, in La Civiltà Cattolica, 1982, III, quad. 3174, pp. 516-524;
13) G. De Rosa, Crisi di governo e prospettive politiche del Paese, in La Civiltà Cattolica, 1981, IV, quad.
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14) G. Galli, I partiti politici italiani (1943-2000), BUR 2001;
15) M. Gervasoni, Storia d’Italia degli anni Ottanta. Quando eravamo moderni, Marsilio, Venezia, 2010;
16) P. Ginsborg, Storia d’Italia 1943-1996. Famiglia, società, Stato, Einaudi, Torino, 1998;
17) S. Lanaro, Storia dell’Italia repubblicana, Marsilio, Venezia, 1992;
18) G. Mammarella, P. Cacace, Il Quirinale. Storia politica e istituzionale da De Nicola a Napolitano,
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19) R. Martucci, Storia costituzionale italiana dallo Statuto albertino alla Repubblica, Roma, 2002;
20) M.S. Piretti, Le elezioni politiche in Italia dal 1848 a oggi, Roma, 1996;
21) G. Renna, La mozione di fiducia, in R. Dickmann, S. Staiano (a cura di), Funzioni parlamentari non
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22) R. Venditti, Il manuale Cencelli. Il prontuario della lottizzazione democristiana. Un documento sulla
gestione del potere, Editori riuniti, 1981.

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