TEORIA DEL ESTADO Y SUS TRANFORMACIONES HISTORICAS

INTRODUCCION:

Mabel Thwaites Rey (es abogada recibida de la Universidad de Buenos Aires, con especialización en derecho
político-teoría del estado)

ESTADO: ¿QUÉ ESTADO? (escrito en 1999)

Múltiples significados, diversas caras sobre el Estado.

 El Estado es visto como una COSA, como una suerte de INSTRUMENTO o conjunto de aparatos
desprovistos de valoración y al servicio de quien los utiliza y, por tanto, colonizable, apropiable,
manipulable. O, por el contrario, es percibido como un SUJETO con voluntad propia, lo que implica
concebir a la burocracia con capacidad de acción e intereses absolutamente independientes.

 También se suele hacer referencia a la necesidad de que el Estado resigne funciones en favor de la
“sociedad” y que no intervenga en las actividades económicas, que deben quedar libradas al libre
juego del mercado. POLITICA no debe interferir en LA ECONOMIA.

 Desde otro ángulo, aparece la visión del Estado como el lugar de lo nacional opuesto a lo imperial,
afirmándose la necesidad de la independencia nacional frente a las economías centrales o
desarrolladas.

 Por otra parte, en el debate actual ha pasado a primer plano la noción de GLOBALIZACION, de
MERCADO MUNDIAL GLOBALIZADO, es decir, la importancia de las reglas económicas comunes a todos
los Estados nación, como la privatización, la desregulación, la apertura, y la libre circulación del capital,
que limitan la autonomía de cada uno para fijar sus propias políticas.

¿Pero de qué se habla cuando se formula una separación tan tajante entre POLITICA y ECONOMIA, entre
ESTADO y SOCIEDAD, entre MERCADO MUNDIAL y ESTADOS NACIONALES?

Para “contar” la historia del Estado vis a vis la sociedad es preciso “contar” la historia de la construcción del
concepto Estado y, a la inversa.

Para dar cuenta de la o las TEORIAS del Estado es imprescindible remitirse al contexto histórico de su
producción, lo que implica dar cuenta de la articulación entre el Estado en tanto forma histórica de
dominación y la producción y reproducción de las condiciones materiales de existencia de la sociedad. Esto
significa hablar de formas históricas de Estado capitalista, que se corresponden con los grandes ciclos en el
proceso de acumulación capitalista a escala mundial, a su vez divididos en fases.

Se puede reconocer la existencia, de dos grandes paradigmas: por una parte, las teorías que, apuntan a la
afirmación del orden capitalista existente y que tratan de explicarlo, justificarlos y/o corregirlo, y por otra
parte, las que apuntan a una construcción alternativa.
ESTADO MODERNO

Se hace referencia al Estado moderno que surge con el capitalismo. Herman Heller dirá que el ESTADO es
una “unidad de dominación, independientemente en lo exterior e interior, que actuara de modo
continuo con medios de poder propios y claramente delimitada en lo personal y territorial”.

- Con “UNIDAD DE DOMINACION”: refiere a que el Estado moderno ha logrado concentrar los diversos
centros de poder que caracterizaban a las organizaciones políticas medioevales (“poliarquías”). En la Edad
Media, casi todas las funciones que el Estado moderno reclama para sí se hallaban repartidas entre los
más diversos depositarios: la Iglesia, el noble propietario de tierras, los caballeros, las ciudades y otros
privilegiados. El soberano monárquico del Estado feudal tenía muy pocos derechos inmediatos de
dominación.
- INDEPENDIENTE EN LO EXTERIOR E INTERIOR: los reinos y territorios de la Edad Media eran, tanto en lo
interior como en lo exterior, unidades de poder político sólo interrumpido. Su poder estaba limitado, en lo
interno, por los numerosos depositarios de poder feudales, corporativos y municipales y, en lo externo,
por la Iglesia y el Emperador. También era desconocido, en el medioevo, la idea de una pluralidad de
Estados soberanos, coexistiendo con una igual consideración jurídica. Todas las formaciones políticas
europeas se consideraban sometidas al Emperador.
- CON MEDIOS DE PODER PROPIOS: los grupos políticos de la Edad Media eran defendidos, dominados y
administrados por personas a las que pertenecían, los medios administrativos, ya fuesen de carácter
militar, judicial o de otra clase. La evolución que se llevó a cabo, en el aspecto organizatorio, hacia el
Estado moderno, consistió en que los medios reales de autoridad y administración, que eran posesión
privada, se convierten en propiedad pública y en que el poder de mando que se venía ejerciendo como un
derecho sujeto se expropia en beneficio del príncipe absoluto primero y luego del Estado.

“La nueva palabra “Estado” designa certeramente una cosa totalmente nueva porque, a partir del
Renacimiento y en el continente europeo, las poliarquías, que hasta entonces tenían un carácter
impreciso en lo territorial y cuya coherencia era floja e intermitente, se convierten en unidades de poder
continuas y organizadas, con un solo ejército que era permanente, una única y competente jerarquía de
funcionarios y un orden jurídico unitario, imponiendo además a los súbditos el deber de obediencia con
carácter general” (Heller)
A. EL ESTADO COMO ARTICULADOR DE RELACIONES SOCIALES (dimensión más abstracta, la autora explica
la dominación social a través de una perspectiva marxista, relaciona la dominación social con el
capitalismo. Sostiene que el estado existe mientras exista el capitalismo)

El Estado es una relación social, así como el capital es una relación social. Pero la naturaleza relacional del
Estado está especificada por su rasgo característico: la dominación, por eso decimos que el Estado es la
relación básica de dominación que existe en una sociedad, la que separa a los dominantes de los dominados
en una estructura social (O'Donnell,). En este sentido, no es posible dividir Estado de Sociedad, como no es
posible dividir lo económico de lo político, porque ambos son partes co-constitutivas de una única realidad: la
relación social capitalista. El Estado no es algo externo a la sociedad, o que aparece a posteriori. Está ligado a
la constitución de la sociedad capitalista, porque es el garante de la relación social capitalista. Esto es:

Así como los trabajadores están desposeídos de los medios de producción material, los capitalistas
están desposeídos del uso de la fuerza física. El monopolio de la coacción lo tiene un tercero: el Estado, que
no es solo el garante, o el representante de las clases dominantes, sino que es el garante de la relación global
del capital.Lo que el Estado hace es impedir tanto que los capitalistas compitan entre sí al punto de destruir
el sistema, como que extingan totalmente la fuerza de trabajo. Por eso es que puede entenderse porqué los
trabajadores pueden ver, al Estado como instancia protectora, y los capitalistas individuales como algo
expoliador y limitante. El Estado, como garante de las relaciones de producción, lo es de ambos sujetos
sociales que encarnan esas relaciones -capitalistas y trabajadores. Pero no es un árbitro neutral, es la
representación socialmente organizada del capital total, que lo convierte en el “capitalista colectivo en idea”.

El estado tiene como función principal, garantizar y reproducir las relaciones sociales capitalistas.

Hay distintos tipos históricos de Estado capitalista, que cambiaron al compás de las transformaciones en los
modelos de acumulación y en la estructura social.
Por eso es posible hablar de formas históricas de Estado capitalista, que se corresponden con los grandes
ciclos en el proceso de acumulación capitalista a escala mundial: Así, la etapa de capitalismo de laissez-faire
se expresaría en el Estado liberal, el período de crisis y recomposición, con guerras interimperialistas y crisis
mundiales estaría en correspondencia con la etapa de crisis del Estado liberal e inicio de experiencias
intervencionistas, y la etapa de capitalismo "tardío" "maduro" (o "fordismo" se ligaría al Estado interventor-
benefactor keynesiano.

Cada ciclo histórico, implica:

a. una modalidad de acumulación de capital, que se expresa en determinadas formas de organización del
proceso de trabajo, de división social del trabajo y de procesos tecnológicos,
b. una forma de producción y reproducción de las clases fundamentales y su vinculación orgánica entre sí
(relación capital-trabajo),
c. una determinada forma de Estado. De ahí que lo que se denomina como "crisis de Estado" involucra esta
totalidad.

El Estado capitalista tiene dos tareas básicamente contradictorias. Por una parte debe asegurar las
condiciones que hagan posible la acumulación y reproducción del capital, lo que lo lleva a adoptar las medidas
coercitivas necesarias para que las clases subalternas se disciplinen a la lógica del capital (coerción). Por otra
parte, debe legitimar su dominación para hacerla estable, recurriendo a una serie de mecanismos implican
lógicas propias de la reproducción material, destinadas a garantizar un cierto grado de consenso de las clases
dominadas (legitimación). La contradicción entre ambas funciones genera tensiones y sucesivas crisis cuya
resolución depende, de la fuerza y aptitud de las clases con intereses confrontados para imponer las
soluciones que les sean más favorables.
B. EL ESTADO COMO CONJUNTO DE APARATOS

La otra dimensión de lo estatal tiene que ver con su expresión material: las instituciones en la que se encarna,
las objetivaciones. Estas formas cambian con los cambios que se desarrollan en la estructura material. Y sus
formas de intervención se trasforman a medida que el capitalismo cambia. El estado no es neutral, su propia
estructura institucional se despliega a partir de los resultados de los conflictos estructurales y a su vez da
forma a posteriores conflictos.

Jessop, los aparatos estatales económicos y sus medios de intervención no son neutrales, sino que están
integrados en el movimiento del capital y constituyen un campo de conflictos entre distintos intereses. Esto
significa que la intervención del Estado tiene limitaciones inherentes para garantizar las condiciones para la
acumulación del capital y está siempre sujeta a la influencia inevitable de diferentes luchas de clase y
democrático-populares. También significa que la idoneidad (habilidad) de instrumentos particulares de
política y formas generales de intervención no solamente variarán con cambios en la estructura económica
sino también con cambios en el balance de fuerzas políticas".

Es decir que los "aparatos estatales" son la forma en que se expresa materialmente la relación social de
dominación (Estado en sentido abstracto) y cambian en la medida en que se modifica la relación social básica.

Poulantzas (1978) afirma que "comprender al Estado como la condensación de una relación de fuerza entre
clases y fracciones de clase tales como se expresan, de forma específica, en el seno del Estado, significa que el
Estado está constituido-atravesado por las contradicciones de clase. Esto significa que una institución, el
Estado, destinada a reproducir las divisiones de clase no es (...) un bloque monolítico (compacto) sin fisuras,
sino que está él mismo, debido a su misma estructura, dividido". Y agrega que estas contradicciones de clase
revisten la forma de contradicciones internas entre las diversas ramas y aparatos del Estado.

Por su parte, Oszlak (1984) sostiene que "el origen, expansión, diferenciación y especialización de las
instituciones estatales, reflejan intentos de resolución de la creciente cantidad de cuestiones que va
planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad (...) La expansión del aparato estatal deriva del
creciente involucramiento de sus instituciones en áreas problemáticas de la sociedad, frente a las que
adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominación, que expresan un variable grado de coerción o
consenso".

C. EL ESTADO EN “MOVIMIENTO”: Las políticas publicas

D. El análisis de polícas
públicas como una vía para
ahondar en el conocimiento
del Estado supone
E. considerar que toda política
estatal es esencialmente una
 toma de posición del Estado
frente a
F. una determinada cuestión
socialmente problematizada.
Ello implica que es solo una
parte de un
G. proceso social más
abarcativo que incluye clases o
fracciones de clase,
movimientos sociales, etc.
H.Una “cuestión socialmente
problematizada” es aquella
que por su importancia ha sido
incluida en
I. la agenda de problemas
sociales que requieren una
necesaria toma de posición de
múltiples
J. actores sociales. Es preciso
analizar el periodo previo a su
surgimiento, a efectos de
identificar en
K. qué contexto socio-político
aparece, cuáles son los actores
sociales que la promueven.
L. Se entiende como política
estatal el conjunto de toma de
posición de diferentes
agencias e
M. instancias del aparato
estatal que expresan una
determinada modalidad de
intervención del
N.Estado, en relación con una
cuestión que despierta la
 atención de actores de la
sociedad civil
El análisis de políticas públicas
como una vía para ahondar en
el conocimiento del Estado
supone
considerar que toda política
estatal es esencialmente una
toma de posición del Estado
frente a
Una determinada cuestión
socialmente problematizada.
Ello implica que es solo una
parte de un
proceso social más abarcativo
que incluye clases o fracciones
de clase, movimientos sociales,
etc.
Una “cuestión socialmente
problematizada” es aquella que
por su importancia ha sido
incluida en
la agenda de problemas
sociales que requieren una
necesaria toma de posición de
múltiples
actores sociales. Es preciso
analizar el periodo previo a su
surgimiento, a efectos de
identificar en
qué contexto socio-político
aparece, cuáles son los actores
sociales que la promueven.
Se entiende como política
estatal el conjunto de toma de
posición de diferentes agencias
e
instancias del aparato estatal
que expresan una determinada
modalidad de intervención del
Estado, en relación con una
cuestión que despierta la
atención de actores de la
sociedad civil
El análisis de políticas públicas como una vía para profundizar en el conocimiento del Estado supone
considerar que toda política estatal es esencialmente una toma de posición del Estado frente a una
determinada cuestión socialmente problematizada. Ello implica que es solo una parte de un proceso social
más abarcativo que incluye clases o fracciones de clase, movimientos sociales, etc.

El Estado lo vemos por lo que hace, por la seguridad que ofrece a través de la policía, por la educación, por la
seguridad social, etc.

Una “cuestión socialmente problematizada” es aquella que por su importancia ha sido incluida en la agenda
de problemas sociales que requieren una necesaria toma de posición de múltiples actores sociales. Es preciso
analizar el periodo previo a su surgimiento, a efectos de identificar en qué contexto socio-político aparece,
cuáles son los actores sociales que la promueven.

Se entiende como política estatal el conjunto de toma de posición de diferentes agencias e instancias del
aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación con una
cuestión que despierta la atención de actores de la sociedad civil.

- Hasta acá hay 3 dimensiones sobre el Estado que se interrelacionan entre sí.

Tenemos al estado que es una relación social, que produce la dominación social, entre dominantes y
dominados. Es decir entre quienes tienen el poder y los que no lo tienen. Esas relaciones de dominación para
producirse en una relación política tienen que institucionalizarse, es decir, encarnarse en instituciones.
Ninguna relación de poder se puede expresar o reproducir sin haber sido instituida en ciertos aparatos. Todas
instituciones obedecen o se rigen por determinadas formas que ese poder está constituido.

¿Por qué el Estado es contradictorio? Pensar que el Estado es una relación social de dominación social, en la
que dominantes y dominados pujan, y pensar que esa relación tensa entre dominantes y dominados se
expresa en las instituciones. Puede ayudarnos a pensar porque el Estado a veces no es una institución
coherente, sino que es una institución contradictoria, y que se expresa en la dimensión 3° del autor, que es la
“dimensión de las políticas públicas”, que es el Estado en Movimiento.

El estado no es una institución objetiva y neutral. No es un aparato que trabaja de manera neutral y que va
intermediando o articulando o gestionando de manera imparcial los diferentes intereses del estado.

E. ESTADO, REGIMEN POLITICO Y GOBIERNO

Régimen, sistema y gobierno

Si se trata de entender cómo funciona la realidad estatal, es necesario remitirnos a otros conceptos teóricos
"operativos", como el de régimen político y gobierno. Una distinción entre Estado y gobierno es la que realiza
Miliband. "el término «Estado» designa a cierto número de instituciones particulares que, en su conjunto,
constituyen su realidad y ejercen influencia unas en otras en calidad de partes de aquello a lo que podemos
llamar sistema del Estado”. Se distinguen varios componentes institucionales de este sistema a saber la
administración pública, el sistema judicial, la estructura de seguridad militar y policial. Milliband advierte
sobre el peligro de creer que al asumir el gobierno se adquiere el poder estatal. Porque aunque “el gobierno
hable en nombre del Estado y está investido del poder estatal no significa que controle efectivamente el
poder”.

El Estado está conformado por canos electivos que son los gobernantes, y canos no electivos, que son los de
administración pública que no son elegidos por el voto. Se compone por un conjunto de aparatos estables. Y
los gobiernos no son estables, son electos, es decir los gobiernos están dentro del Estado. Los gobiernos tratan
de cambiar al Estado, de usarlo, pero no siempre es sencillo hacerlo. Por lo que los gobiernos fuertes son
aquellos que pueden movilizar más efectivamente el aparato del estado.

Régimen y sistema político:

Medellín Torre entiende por régimen político se define como el conjunto de normas y procedimientos
permanentes que regulan la organización y el ejercicio del poder político y que estructuran las relaciones
entre el Estado y la sociedad. Es un conjunto de reglas que existen para acceder al gobierno, y para ocupar
momentáneamente el aparato del estado.

El sistema político se define como la instancia que determina las formas y canales de acceso de los ciudadanos
a los cargos públicos: establece las características de los ciudadanos que pueden tener o no ese acceso; define
los recursos y estrategias que pueden utilizar para ganar acceso y establece los mecanismos que aseguren su
adecuado control.

*Podríamos definir al estado como la condensación-materialización de determinadas relaciones sociales, al

gobierno como un espacio decisivo dentro del aparato estatal y al régimen como una estructura formal que
define uno los aspectos centrales de la circulación del poder y la construcción de políticas públicas. De ahí que
no todo cambio de gobierno implique un cambio de régimen. Solo una alteración profunda del modelo de
acumulación.

La práctica política: Las prácticas políticas pueden variar tanto de país en país como en cada etapa histórica. Y
en este plano podemos decir que la forma estatal es la que revierte múltiples formas sobre las características
de funcionamiento del régimen político.
Medellín Torre llama “función gobernativa” que se establece entre la forma de gobierno y el modo de
gobernar. El modo de gobernar hace referencia al campo de acción que la aplicación particular de las técnicas
y tácticas de gobierno le confieren al gobernante para lograr sus propósitos de gobierno. El modo de gobernar
se pone de manifiesto tanto la cultura política e institucional en una sociedad como el proyecto de gobierno.

La cultura política e institucional se expresa a través de 3 elementos: 1) la manera como conversan

gobernantes y gobernados en la definición y gestión de los asuntos políticos e institucionales. 2) la manera
como se disponen las cosas para que un fin puede ser alcanzado y 3) la intensidad con la que se aplican los
recursos del gobierno para el logro de unos propósitos definidos.

El Estado como garante de la relación social recibe su “racionalidad” de preservada, más allá de los intereses
o a pesar de estos. De ahí deviene su apariencia de neutralidad. La materialidad de la producción estatal: qué
hace, cómo lo hace, expresa las contradicciones de la lucha entre intereses básicos opuestos: los capitalistas
por obtener mayores cuotas de plusvalor y los trabajadores por defender sus condiciones de vida.

El desempeño del Congreso variará según se trate de un sistema presidencialista, como el nuestro o
parlamento e incluirá otras variables como la forma de selección de los representantes y la articulación con los
partidos políticos. Cuando se habla del parlamento, también se está haciendo referencia a la relación
gobierno-oposición y a las formulas institucionales para encontrar acuerdos consistentes que garanticen la
gobernabilidad.

F. ESTADOS NACIONALES Y ACUMULACIÓN GLOBAL:

Una característica central del capitalismo es que mientras que desde sus inicios la acumulación capitalista se
desarrolló a nivel global, los Estados nacionales se desplegaron sobre las bases del principio de territorialidad .

La constitución política nacional de los Estados, junto al carácter global de la acumulación constituye la más
importante tensión del capitalismo contemporáneo. Aunque la relación de explotación básica –capital-trabajo-
sea global, las condiciones para ésta se establecen nacionalmente y los Estados soberanos se integran a la
economía política global a través del mecanismo de precios.

La emergencia del capitalismo como sistema mundial en el que se integran cada una de las partes en forma
diferenciada -centro-periferia-, también plantea desde el inicio una tensión entre el aspecto general -modo de
producción capitalista dominante- que comprende a todos sus integrantes en tanto organizador del todo, y el
específico de las economías de cada Estado -nación formaciones económico sociales- insertas en el mercado
mundial.

Por una parte, la relación centro-periferia implica contradicciones constitutivas que diferencian la forma en
que cada economía nacional se integra en la economía mundial, que se expresan al interior de los Estados
nación adquiriendo formas diversas. La problemática de la especificidad del Estado periférico se inscribe en
esta tensión, que involucra la distinta "manera de ser" capitalista y se expresa en la división internacional del
trabajo. De ahí que las crisis y reestructuraciones de la economía capitalista mundial y las cambiantes formas
que adopta el capital global afecten de manera sus tancialmente distinta al centro que a la periferia. La
tensión, entonces, entre lo general capitalista y lo específico periférico está permanentemente presente.
Todos los Estados nacionales se definen a través de su relación con la totalidad de las relaciones sociales
capitalistas. Entender el capitalismo como sistema mundial sirve también para identificar las diferencias
constitutivas de cada Estado nación.

Todos los Estados nacionales se definen, histórica y constantemente, a través de su relación con la totalidad de
las relaciones sociales capitalistas". Sin embargo, aclara que ello no implica que la relación entre el capital
global y los Estados nacionales sea idéntica, ya que éstos son momentos distintos y no idénticos de la relación
global. Por otra parte, la fragmentación del mundo en sociedades nacionales lleva a que cada Estado tenga
una definición territorial específica que implica, por ende, una relación específica con la población dentro de
ese territorio. Y justamente esta definición territorial es la que explica que cada Estado nacional tenga una
relación diferente con la totalidad de las relaciones capitalistas.

Entender el capitalismo como sistema mundial sirve también para identificar la diferencia constitutiva de cada
Estado nación, sus características específicas, condicionamientos y potencialidades. No son capitalismos "en
carrera" sino capitalismos constitutivamente distintos. Pero en tanto que capitalismos, no deja de ser
adecuado analizar cómo se expresa en ellos la relación global básica CAPITAL-TRABAJO: apunta a eliminar toda
ilusión de disolver los antagonismos clasistas en una unidad, el Estado nación periférico, frente al Estado
nación central “dominante”. Porque la contradictoriedad de intereses en el capitalismo, atraviesa la dimensión
CAPITAL-TRABAJO. Rescatar la dimensión que diferencia la “forma de ser” capitalista en un Estado nación
periférico que en uno central contribuye a aclarar una dimensión fundamental para entender el sentido de la
lucha de clases y sus posibilidades de desarrollo en cada Estado
CICLOS HISTÓRICOS DEL ESTADO CAPITALISTA:

A) EL ESTADO EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS:

a) EL ESTADO BENEFACTOR KEYNESIANO Y LAS VISIONES ESTATISTAS: las múltiples manifestaciones de lo

que se conoce como Estado Benefactor (en los países centrales y en los periféricos) a partir de mediados
de este siglo, dió impulso no solo a una presencia activa del Estado vis a vis la sociedad, sino a la
construcción de un entramado político-ideológico favorable a tal intervención y a un discurso correlativo
de carácter "estatista".

Con el término Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) suele hacerse referencia al sistema social desarrollado
en las democracias capitalistas industrializadas después de la segunda guerra mundial y que se mantuvo más o
menos inalterable hasta mediados de los años ’70.

Características: 1) Una intervención estatal en la economía sin precedentes, para mantener el pleno empleo.
2) La provisión pública de una serie de servicios sociales universales, cuyo objetivo es la seguridad social en su
sentido más amplio. 3) La responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida, entendida
como un derecho social y no como un problema de caridad pública para una minoría. Algunas de estas
características son compartidas por las formas de intervención estatal propias del populismo en América
Latina.

La tendencia dominante fue jerarquizar su papel en la regulación de la provisión de bienes y servicios

considerados esenciales para la vida industrial moderna. El interés se desplazó a los estudios que hacían
referencia a los sistemas políticos capaces de vehiculizar un funcionamiento democrático del bienestar. En ese
marco, el gobierno es concebido como el mecanismo más apropiado para garantizar la utilización planificada
de los recursos económicos públicos y privados para alcanzar el bienestar general. Así como árbitro neutral
frente a la conflictividad social y garante activo de la equidad.

El Estado se podía convertir de a poco en socialista, a través del parlamentarismo y el constitucionalismo

social, por la vía de las reformas. De este modo, adquiría una autonomía y una virtual neutralidad frente a los
intereses sociales contradictorios. Precisamente la emergencia del Estado Benefactor fortaleció y desarrolló
estas visiones, al tiempo que el keynesianismo brindó a los partidos la oportunidad de ingresar en el gobierno
con programas que contemplaban las demandas populares.

b) La crisis del EBK y la respuesta del neoliberalismo: Las transformaciones internas de la modalidad
interventora-benefactora desembocaron, a mediados de los ’70 en una crisis caracterizada por la recesión
económica, la inflación y el aumento de la deuda pública.

La lectura más crítica del Estado Benefactor es a partir de la década de los ’80. A) el Estado Benefactor
incrementó excesivamente la burocracia, convirtiéndola en una presión para los gobiernos, por su costo y
poder.
B) los partidos se tornaron maquinarias de ofertas electorales dirigidas al “mercado de votantes”, antes que
en gestores responsables y pragmáticos de la realidad.
C) el Estado se vio obligado a satisfacer necesidades y provisiones que están fuera de su alcance, fomentando
así la pereza y el ausentismo de los trabajadores y debilitando la disciplina del trabajo.
D) los grupos de presión corporativa crecieron de tal modo que al Estado se le ha vuelto inmanejable
demandas imposibles de satisfacer.
E) la extensión de abanico de derechos sociales implicó una expectativa cada vez mayor de la población de
que el Estado los garantizara, a la par que, contradictoriamente, se le requería la reducción de impuestos y el
control de los precios.
La ingobernabilidad planteada por esta situación tenía una única vía de solución: el retorno a las premisas de
Faire: la reducción de las demandas dirigidas al Estado y el establecimiento de una disciplina social basada en
la responsabilidad individual.

B. EL ESTADO EN AMERICA LATINA

a. LAS FORMAS "BENEFACTORAS"

1- Surgimiento y apogeo: Cabe recordar que el Estado capitalista tiene dos funciones básicamente
contradictorias. Por una parte debe asegurar las condiciones que hagan posible la acumulación y
reproducción del capital, lo que lo lleva a adoptar las medidas coercitivas necesarias para que las clases
subalternas se acomoden -disciplinen- a la lógica del capital. Por otra parte, debe legitimar su dominación
para hacerla estable, recurriendo a una serie de mecanismos que no se reducen a lo ideológico, sino que
implican concesiones materiales concretas, que se traducen en gastos sociales destinados a garantizar un
cierto grado de consenso de las clases dominadas.

En los países periféricos, el Estado tiene otra "tarea" que complejiza las funciones anteriores: construir algún
margen de autonomía para sus políticas en el marco de la inserción dependiente del sistema productivo
nacional en el mercado mundial, que por otra parte debe asegurar. De este modo, la posibilidad de construir
una voluntad nacional a partir del Estado, se presenta fuertemente vulnerable a los condicionantes externos.

El "pacto populista" aparece como la respuesta periférica a las nuevas condiciones mundiales en las que el
papel del Estado comenzaba a adquirir una importancia cada vez mayor en la regulación del ciclo económico.
Las ideas keynesianas se difunden rápidamente y son reinterpretadas por los Estados nación periféricos.

En el caso Argentino, se tuvo la posibilidad de “construir” una lógica de accionar estatal con importantes
márgenes de autonomía. La captación de una parte de la renta agraria fue el elemento determinante desde
mediados de siglo: el desarrollo de una industria destinada al mercado interno, la provisión de servicios
públicos a precios relativamente bajos por parte de las empresas estatales, fueron expresiones de ello. Estas
tareas funcionales a los requerimientos del desarrollo keynesiano de la burguesía industrial, redundaron en el
afianzamiento del papel legitimador del Estado y contribuyeron a crear el imaginario “estatista” que entró en
crisis en los ’80. Por supuesto tenía sus tensiones.

La imposibilidad de procesar lo público a través de un régimen democrático evidenciaba tanto las tensiones
ubicadas en el nivel de la sociedad civil como las complejidades presentes en el nivel de la sociedad política.
Esto tiene como consecuencia la debilidad estructural del pacto para darle continuidad a través de las
instituciones democráticas. En toda esta etapa el Estado cumplió un papel fundamental en garantizar la
reproducción capitalista en distintos niveles. Por una parte, proveyendo la regulación básica de la vida en
común. Asimismo, debió garantizar la producción y acumulación del capital, el nivel de actividad y el nivel de
empleo.
EL pacto entre el capital y el trabajo que caracteriza al populismo argentino tiene dos rasgos fundamentales
que condicionan su futuro:

1. Es encarnado por una fracción "modernizadora" de la clase dominante que advierte el imperativo de
adaptar el aparato productivo y el rol del Estado a las nuevas necesidades de acumulación, vía
industrialización sustitutiva de importaciones, pero que es constantemente jaqueada por los sectores
"no modernos" que plantean salidas recesivas clásicas. Las pujas entre ambas fracciones, son
atravesadas por los intereses de las fracciones "externas" de la burguesía, ligadas a la economía
mundial, que empujan el proceso industrializador en el sentido de sus intereses. La ausencia de un
patrón de hegemonía claro impedía armar un proyecto de largo plazo como nación. Lo no resuelto con
relación a la inserción del peronismo en el sistema de poder, y más globalmente la falta de
representación orgánica de los actores de un proyecto industrialista, generaba las tensiones sociales
que llevaron a la crisis del modelo y a las sucesivas intervenciones militares.

2. Las clases populares estaban en proceso de conformación, por lo que no puede hablarse de un pacto
entre clases pre-constituidas al pacto, como en los países centrales. Porque la conformación definitiva
de la clase obrera en tanto que clase, es decir, a través de sus instrumentos políticos -sindicatos y
partidos - lleva la impronta de la intervención estatal. Si en el "pacto keynesiano" la clase obrera
termina subordinándose al capital -por la dinámica propia de la lucha de clases y el efecto
"contradictorio" de las conquistas obreras -, en el "pacto populista" arranca subordinada. Ello no
quiere decir que no haya sido impulsado por importantes luchas, que implicaron un cierto desarrollo
de las organizaciones políticas y sindicales autónomas de la clase obrera, pero ésta no logró imponer
las mismas condiciones que en los capitalismos centrales en materia de extensión y características del
modelo benefactor. Por otra parte, la existencia misma del pacto populista se tradujo en un
importante expansión de la estructura estatal, que entró en crisis a mediados de los setenta.

LAS PERSPECTIVAS TEORICO-POLITICAS LATINOAMERICANAS:

En la perspectiva populista, la construcción estatal otorgaba centralidad al Estado en el proceso de afirmación

de la soberanía nacional, como instancia “neutral” capaz de eliminar las contradicciones clasistas de la
sociedad. El estado nación se convertía así en el punto de referencia simbólico que unificaba los intereses
internos frente a la “dominación extranjera”.
LA OLA NEOLIBERAL:

Se produce así la quiebra definitiva del modelo de acumulación basado sobre la sustitución de importaciones
y, consecuentemente, cambian las modalidades de intervención estatal, aunque las estructuras de los
aparatos institucionales se conservan más o menos en la misma forma. Se inició, de este modo, un proceso de
concentración económica en manos de unos pocos grupos, profundizándose la tendencia a la
transnacionalización de la economía. El Estado cumplió un papel central en esta etapa, orientando las
empresas públicas y su poder de compra para favorecer el crecimiento de ciertos grupos monopólicos a los
que subsidió, debilitando y restringiendo los recursos destinados a gastos sociales. Asimismo, las empresas
públicas fueron utilizadas como instrumentos de una política económica global, fijándoseles tarifas por debajo
de los índices de precios como estrategia antiinflacionaria -descapitalizándolas - y sometiéndolas a
endeudamiento externo, con el objetivo de regular las tenencias de divisas, operación destinada a favorecer la
acumulación de los grupos antes mencionados. A contramano de su prédica liberal-privatista, el Estado acudió
en ayuda del capital privado, como en los casos de quiebras de entidades financieras o, especialmente,
cuando subsidió a los deudores privados al estatizar su deuda externa.

Este cambio en la orientación estatal supuso una renuncia a la función legitimadora en beneficio de la
acumulación, sobre la base del recrudecimiento de la coerción. Porque para emprender una trasformación tan
profunda del papel estatal fue preciso desarticular a los sectores populares, imponiendo el terror dictatorial.

En síntesis, a pesar del ajuste permanente se mantienen las políticas subsidiadoras del gran capital, al mismo
tiempo que se encuentra una inestable resolución del tema de la legitimación: lo electoral abre por una parte
un espacio de legitimación per se, pero por otro, lo irresuelto de las demandas sociales generan importantes
tensiones hacia la deslegitimación.

La reforma del Estado es un proceso amplio que implica redefinir la totalidad de las relaciones sociales
mediadas por el Estado. Es algo más que el corrimiento de sus fronteras con la sociedad. El ahogo de las
provincias, el abandono de las áreas de salud y educación son aspectos claves de esta política reformista del
gobierno.

La privatización de las empresas y bienes públicos obedeció a un motivo clave: la quiebra del Estado, producto
de hacer frente casi durante 10 años a una deuda externa mientras se mantenía las políticas de sostenimiento
a la acumulación de los grandes grupos.

En tanto la transición a un Estado “mínimo” trajo consigo despidos masivos, cierres de empresas, restricciones
en los derechos sindicales, etc.
TAPIA LUIS

EL ESTADO EN CONDICIONES DE ABIGARRAMIENTO (fue escrito en el año 2010, Tapis Luis es un autor que le
interesa el área del multiculturalismo)

Las dos fuentes del abigarramiento

El estado como campo de lucha: la tesis es entender que el Estado como relación social y como conjunto de
estructuras, es el resultado de la lucha política. Una lucha política que se desenvuelve tanto al interior como
del estado como fuera de él.

Hay varias teorías o modos de desarrollar esta perspectiva. El autor va a comentar sobre todo dos.

Marx formulo hacia mediados del siglo XIX que el estado era un tipo de relación social que se caracterizaba
por haber producido la concentración de la política en un conjunto de instituciones separadas que se
presentaban como representante de lo general y operaban para organizar la reproducción ampliada de las
estructuras del modo de producción capitalista, es decir, el estado es pensado como una relación y una
estructura de dominación de clase en particular, que es el resultado específico de la emergencia histórica de
este modo de producción.

Max Weber, también ha definido el estado como un tipo de relación social en la que un grupo de hombres
reclama el monopolio legítimo de la fuerza. Una versión ampliada concibe el estado también como el
monopolio de los medios de administración, que es lo que hace posible que los funcionarios del estado, en
tanto no son propietarios de sus medios de trabajo, obedezcan a las estructuras de mando y de autoridad que
configuran el conjunto de instituciones estatales. Para Weber el estado también es una estructura y relación
de dominación, aunque no necesaria y exclusivamente clasista.

Argumentos desarrollados en el seno de la tradición marxista: La configuración del estado como monopolio de
la política y no sólo de la fuerza, en la perspectiva de Marx es un resultado conexo de la concentración de los
medios de producción como propiedad privada de sujetos que se vuelven, así, una clase dominante, en la
medida en que esa concentración de los medios de producción les permite apropiarse del valor del trabajo de
aquellos que en su condición de desposeídos tienen que vender su fuerza de trabajo.

El estado sería un tipo de estructuras y relación política que corresponde a los territorios en que opera la ley
del valor, esto es, el estado de separación, de concentración y también el de explotación y apropiación del
plusvalor. Una de las connotaciones fuertes del estado moderno en estas teorías realistas es la idea de que es
un monopolio de la autoridad, de la política, de la ley, de la fuerza, también de la administración de lo que en
ciertos momentos va a empezar a llamarse lo público.

La expansión del capitalismo, su implantación o la generación de relaciones capitalistas en la medida en que

transforma las estructuras o las relaciones de producción, sobre todo a través de lo que Marx llamó
acumulación primitiva, expropia la tierra en particular y crea el estado de separación y concentración. Esto
resulta en la destrucción de las formas políticas y de formas sociales de organización y producción de otro tipo
de órdenes sociales. En este sentido, la transformación y destrucción que va produciendo el capitalismo va
creando las condiciones para que efectivamente lo que se configura como estado pueda constituirse como
monopolio de la política en los diversos aspectos señalados: gobierno y administración.
En el seno del pensamiento marxista se introdujo la idea de formación económico-social para dar cuenta de la
existencia de varios modos de producción. Dos versiones sobre esto dicen lo siguiente: Una de ellas sostiene
que básicamente este concepto da cuenta de la existencia de varios modos de producción y de la dominancia
de uno de ellos sobre el resto.

Por otro lado, la segunda versión es utilizada para pensar la unidad de estructura y superestructuras o de
estructuras económicas y relaciones de producción y la configuración del conjunto de las instituciones
políticas, jurídicas e ideológicas que producen y reproducen un orden social en su conjunto.

Sin embargo, el autor considera que estas dos versiones de la noción de formación económico-social
comparten, la siguiente idea. Primero, el análisis está centrado en el nivel del modo de producción y el
concepto sirve para dar cuenta de una articulación asimétrica o dominante en torno a un modo de producción
sobre el resto. En el segundo caso, en el que se utiliza la idea para hablar de la totalidad social, se está
suponiendo que esa unidad está producida por un estado que estaría gobernando una diversidad de modos de
producción pero que no tendría por debajo o paralelamente otro conjunto de estructuras políticas de
gobierno o de autoridad; es decir que se reconoce la existencia y persistencia de una diversidad social sobre
todo al nivel del modo de producción.

Incluso en esta categoría que se usó y se usa para dar cuenta de la diversidad social, se sigue sosteniendo la
idea de estado como monopolio de la política y de la fuerza

La noción de formación social abigarrada sirve para pensar la coexistencia y sobreposición desarticulada de
varios tiempos históricos, modos de producción, concepciones del mundo, lenguas, culturas y diferentes
estructuras de autoridad. En la noción de formación social abigarrada el énfasis está puesto en la idea de la
sobreposición desarticulada.

Es una noción que sirve para pensar el resultado histórico de los procesos de colonización, en los que
efectivamente se sobrepone parte de las instituciones de la sociedad dominante conquistadora sobre los
pueblos, subalternizados. A través de décadas y siglos se produce también el desarrollo del capitalismo en
estos territorios y esto ha implicado un proceso de acumulación originaria.

Un rasgo fuerte del abigarramiento, es el hecho de que persisten estructuras de autoridad o de autogobierno
de varios de los pueblos y culturas que han sido conquistadas. Esto implica que varios territorios de un país
como Bolivia, en el espacio que se reclama ser un estado- nación, no sólo existe existen las estructuras del
estado más o menos republicano y moderno sino que también existe una diversidad de otras formas políticas
de autogobierno, estructuras de autoridad, que son la principal forma en que se relativiza, se reduce o se
cancela la idea del monopolio de la política.

Tapia en simples palabras, sostiene que en Bolivia y se podría decir en América Latina, NO HAY UNIDAD DEL
ESTADO. Que la relación de dominación involucrada en el fenómeno estatal bajo condiciones capitalistas en
América Latina no es una relación unitaria, homogénea, global sino que se trata de un Estado que está
divido/agrietado. El autor va a delimitar la especificidad del Estado en América Latina como un conjunto
discontinuo, heterogéneo de articulación no establecida claramente, cambiante. Donde las lógicas de
dominación, las estructuras de gobiernos están atravesadas por un conjunto de relaciones sociales especificas
en que dichas relaciones se desarrollan en el espacio latinoamericano.
 Para poder desarrollar esta perspectiva Tapia va a recurrir a 3 categorías del Rene Zavaleta. Las mismas son:
formación social abigarrada; estado aparente; estructura de poder patrimonial.

La idea de formación social abigarrada trata de discutir con aquellas perspectivas o abordajes que sumen a la
totalidad social como un conjunto articulado. Donde las funciones, los espacios, los tiempos, las lenguas, las
culturas, se organizan bajo lógicas homogéneas de correspondencia. Lo abigarrado, es que en Latinoamérica
tal correspondencia y articulación de la totalidad social no existe. Lo que sí existe es una sobreposicion de
tiempo, de culturas, de lógicas de dominación de modos de producción, de divisiones sexuales técnicas y
sociales del trabajo. Al modo de un PALIMPESTO (un conjunto de temporalidades como cristalizaciones
condensadas de tiempo histórico, que se encuentran superpuestas dando lugar a todos articulados, que marca
de lo contradictorio e incluso de aquello que no logra subsumirse de modo real a la lógica del capital).

En ese espacio abigarrado el Estado se presenta como un ESTADO APARENTE, es un estado moderno
capitalista, una unidad de dominación tan solo en apariencia.

Un estado aparente, es decir, una estructura estatal que reclama ser un estado nacional pero que sólo tiene
condiciones históricas, sociales y estructurales de correspondencia en algunos territorios del país, que más
bien configuran una especie de archipiélago de territorios en los que se habrían dado las condiciones de
transformación social que hacen posible la institución de una estructura política que se configure como un
estado moderno o el monopolio de la política, la ley y la fuerza.

Zavaleta decía que es un estado aparente en la medida en que no ha sido producido dentro de todos los
territorios del país sino que responde a sólo una parte de ellos, en los que como producto de la implantación
del capitalismo se ha generado una condición más o menos moderna, a la que corresponde y a partir de la cual
se configura aquello que reclama ser estado.

Abigarramiento: tiene que ver con el hecho de que el monopolio estatal está quebrado por la persistencia de otras
estructuras de autoridad que son las que obtienen la lealtad primordial de varios pueblos y culturas, que en principio
responden a otro orden político en tanto es parte de la totalidad social en la que se socializan y constituyen como
sujetos y, así reproducen y desarrollan una cultura diferente a aquella que corresponde a la configuración de un estado
moderno.

En un espacio como Bolivia, uno de los límites a la pretensión del monopolio legítimo de la fuerza consiste
precisamente en la existencia de una diversidad de estructuras de autoridad, por lo general de carácter
comunitario, que son las que organizan y sostienen una diversidad de 36 diferentes pueblos y culturas en
estos territorios. La existencia de esas estructuras de autoridad no significa que en estos territorios nunca
tenga presencia el estado boliviano sino que cuando lo hace, aparece como una estructura paralela y
sobrepuesta con carácter más o menos colonial, en la medida en que operado para extraer trabajo,
subordinar, dominar y muy ocasionalmente para integrar y democratizar las relaciones internas o su
articulación con el resto del país.

Existe una diversidad de formas de vida política, de estructuras de autoridad y autogobierno en el país. En este
sentido, no hay un monopolio completo real y mucho menos legítimo.
La revolución del 52 fundó y organizó un estado moderno en Bolivia, amplió las bases sociales de su
sustentación al reconocer ciudadanía a la población o a los sujetos de las culturas colonizadas que antes no
eran reconocidos con derechos.

Este tipo de abigarramiento implica que el estado boliviano tiene una presencia discontinua en el país, tanto
en términos espaciales como temporales. Sobre todo en aquellos territorios donde existen otras estructuras
de autoridad y autogobierno su presencia ha sido y es más o menos colonial todavía, es decir, una forma de
dominación externa, que en algunos casos se articula a formas de desigualdad y jerarquización interna.

En lo socioeconómico la revolución tuvo dos ejes: la nacionalización de las minas y la reforma agraria. La
reforma agraria no abarcó a todos los territorios del país. Redistribuyó la tierra sobre todo en el altiplano y en
algunos valles centrales del país, pero en buena parte del oriente, la Amazonía y el sur chaqueño de Bolivia las
estructuras de propiedad latifundiaria de la tierra han persistido, y se han visto ampliadas después durante el
periodo de las dictaduras militares y gobiernos neoliberales que pusieron fin al proceso de construcción del
estado-nación en Bolivia.

Por un lado, el monopolio legítimo de la política y de la fuerza está quebrado por la existencia de estructuras
de autoridad y autogobierno de origen comunitario. Por el otro lado, este monopolio está quebrado y limitado
por la existencia de estructuras de poder social y económico de tipo patrimonial.

Esta es la otra dimensión del abigarramiento en América Latina, y Bolivia en particular. La existencia de un
orden social patrimonialista es el principal legado de la colonización. De hecho, este tipo de orden social ha
sido la base de todo el periodo llamado republicano, recién afectado en el momento de la revolución
nacional. Este tipo de orden social atraviesa varios modos de producción.

Esas formaciones sociales abigarradas que dan lugar a estados aparentes son en una buena medida el
resultado de estas estructuras de poder patrimonial. Donde el patrimonialismo es otra marca de la
especificidad latinoamericana. Una marca que alude a la situación colonial, y el modo en que esa situación
colonial fue elaborada; y en particular en torno a la forma en que se organizó en Latinoamérica la distribución
de la tierra y la conformación de un hecho social novedoso al interior de la historia del capitalismo especifico
en AL, que son los LATIFUNDIOS y junto a ello un actor social particular que ha marcado la construcción de las
sociedades y los Estados latinoamericanos que es la OLIGARQUIA.

Rasgos del orden económico-social patrimonialista. El rasgo principal es la propiedad monopólica de la

tierra o la configuración de latifundio, que implica la expropiación a las comunidades humanas y sociales que
previamente la trabajaban y habitaban a partir de otras relaciones sociales.

Otro rasgo de un poder patrimonialista es que el poder social y político es ejercido por los propietarios de la
tierra y sus representantes o empleados. Esto implica que en territorios patrimonialistas no se ha producido el
proceso de separación de estructuras económicas y políticas. Por un lado, hay una concentración de la
propiedad, lo cual acaba configurando una relación social de desigualdad entre aquellos que la tienen y los
que no la tienen, y luego de explotación entre aquellos que la trabajan productivamente y los propietarios.

Esta no separación hace que el poder político siga manteniendo rasgos particularistas y, por lo tanto, se
identifique con el cuerpo individual y colectivo de los propietarios en tanto familia, clase e individuos. Uno de
los rasgos de configuración del estado moderno es que para legitimarse empieza a adoptar y desarrollar cada
vez más un discurso universalista.

Un orden social patrimonialista implica que no hay ciudadanía o igualdad de derechos, a no ser en
condiciones en que de manera paralela se haya configurado un estado o haya un proceso la construcción de
un estado-nación. En estos casos depende del grado de implantación, presencia y poder del estado, de tal
manera que la población de los territorios de latifundio y orden patrimonial pueda reclamar los derechos del
estado nacional y sobre todo reclamar la superioridad de este orden jurídico.

Por lo que, más que tratarse del monopolio de la política y el monopolio legítimo de la fuerza por parte del
estado, se trata de un monopolio ejercido por la clase dominante que complementa el poder ejercido a partir
estructuras patrimoniales, que son las que tienen predominio en los territorios de latifundio y sus áreas
urbanas de influencia, con su participación en las estructuras de gobierno o de estado a nivel del país, a través
de lo cual además pueden redistribuir a su favor más tierras y redistribuir recursos en beneficio de la
reproducción de su poder y de las estructuras que lo configuran en los territorios de su dominio.

Hay dos situaciones que cabe diferenciar en el modo de articulación de las estructuras de poder patrimonial
al estado. Una de ellas tiene que ver con la articulación de la clase terrateniente con el poder estatal. Una
segunda situación se configura cuando esta clase y el bloque económico político dominante pierden el
predominio en la dirección de los poderes estatales, sobre todo a través de elecciones. A esto el auto llama
una coyuntura de autonomía relativa levantada sobre varios ciclos de movilizaciones anti privatización,
organización y articulación de asambleas de pueblos indígenas y procesos de reconstitución de estructuras de
autoridad originaria.

El orden social patrimonial, es una producción de origen colonial. En la medida en que la base
socioeconómica del país mantiene extensivamente relaciones de servidumbre es difícil hablar de la
constitución de un estado moderno en rigor.

Esta situación de persistencia de un orden patrimonial de origen colonial que contiene relaciones de
servidumbre y unas estructuras de gobierno pequeñas y fuertemente centradas en el ejército, hace que la
articulación que caracterizó el vínculo entre orden social y político en Bolivia sea la siguiente : Por lo general,
los dueños o los patrones locales o regionales se convertían en la autoridad nombrada por el gobierno central
como representante de la república o el estado boliviano en esos territorios. Pero podemos pensar más bien
que más que una presencia del estado boliviano, en los diferentes territorios del país lo que se tenía era un
conjunto de estructuras patrimoniales que se vincularon o acoplaron al estado.

Estos territorios patrimonialistas por lo general han requerido la presencia militar del gobierno boliviano para
reprimir las formas de resistencia en los territorios comunitarios o los reclamos a los abusos en las formas de
explotación en el seno de estos territorios patrimonialistas.

Esta es una forma de situación instrumental del estado, en el sentido de que son miembros o las cabezas de
las estructuras de poder patrimonial las que se hacen nombrar autoridad local o representantes del estado
boliviano y utilizan esta articulación para reproducir las relaciones de dominación en su territorio. Esto hace
que uno de los rasgos de una parte del siglo xix haya sido el caudillismo, es decir, que el poder ejecutivo haya
estado en manos de militares.

En el último cuarto del siglo xix en Bolivia se instaura un sistema de partidos, es decir, de competencia entre
fracciones de la oligarquía dominante. Los principales empresarios mineros ya no estarán a la cabeza del
gobierno del país sino representantes directos de los intereses económicos de estos grandes empresarios. No
por eso se puede hablar de una autonomía relativa del estado. Se trata de una faceta se situación
instrumental del mismo, en la que los principales empresarios se han retirado de la cabeza del estado y tienen
a representantes a cargo de la legislación y el ejecutivo en el país.

La revolución de 1952 cancela o desorganiza las condiciones de esta situación instrumental del estado, sobre
todo través de los procesos de nacionalización de las minas, la reforma agraria y la sustitución de los sujetos
gobernantes por una nueva burocracia política proveniente de un partido nacionalista que dirige un proceso
de construcción de un estado-nación en Bolivia por primera vez. En este sentido, hay un proceso de expansión
de las estructuras estatales y una presencia más autónoma del estado en algunas regiones del país.

En el periodo de autonomía relativa del estado que corresponde a la fase de creación del estado-nación en
Bolivia hubo el despliegue del proceso de nacionalización, el montaje de la educación y la salud pública,
extensión del sufragio en términos de ciudadanía universal. El hecho de que haya un sujeto político no
burgués ni terrateniente a la cabeza del estado llega a su fin con el golpe militar dirigido por Barrientos. A
través de la mediación militar vuelven a hacerse presentes los intereses de los terratenientes que no habían
perdido la propiedad de la tierra.

LAS ESTRUCTURAS DE PODER PATRIMONIALISTA EN TIEMPOS DE AUTONOMÍA RELATIVA DEL ESTADO

(Para esto es necesario caracterizar la condición previa de situación instrumental del estado boliviano en las
últimas décadas). Durante los años 70 tenemos una situación instrumental del estado a través de la dictadura
militar. El golpe de estado de Banzer fue apoyado por sectores empresariales y por fuerzas políticas y militares
externas. Hacia fines de los años 70 el régimen dictatorial es puesto en crisis por una ola de movilización de la
sociedad civil, particularmente del movimiento obrero que articula la resistencia. En esta fase de transición,
también se da paso a una nueva faceta de situación instrumental del estado, que se va caracterizar, por el
hecho de que los principales empresarios del país se convierten en los dirigentes de los principales partidos
parlamentarios o crean nuevos partidos a partir del poder económico, como un medio para defender y
promover sus intereses en los espacios políticos de legislación y toma de decisiones en el ejecutivo. Del 85 en
adelante, por 20 años, el estado boliviano se encontraba en una situación instrumental, es decir, que los
miembros de la clase económicamente dominante se convirtieron en la cabeza del ejecutivo.

En esta faceta de situación instrumental se produce un acoplamiento entre las estructuras y espacios de
autoridad estatal y las estructuras socioeconómicas de tipo patrimonialista, se articula un continuum que
consiste en el hecho de que miembros de la clase dominante, terratenientes y empresarios, son las
autoridades del gobierno boliviano desde el nivel local del municipio, ocupar también las direcciones y ser
mayoría en el poder legislativo, en particular del sector económico. Son los que disputaron de manera ritual y
cíclicamente la presidencia del país.

Esta faceta, se ve complementada por otra faceta que he llamado presidencialismo colonial. Se caracteriza
por el hecho de que, por un lado, los procesos de selección de los gobernantes se hace a través de sistema de
partidos y competencia electoral, a través de lo cual buscan su legitimación a partir del voto, por el otro lado,
si bien por un lado aparece como un estado de derecho legitimado a través de procesos electorales, en la
dimensión más efectiva y decisiva funciona como un aparato político para organizar las condiciones legales de
subordinación del país a otras soberanías en el contexto regional y mundial, organizando una situación
neocolonial.

Esta situación instrumental en su faceta del presidencialismo colonial es la que se ha visto cuestionada por
varias líneas y ciclos de movilización, que han puesto en crisis al estado organizado de ese modo y han
producido la sucesión de varios gobiernos hasta la Victoria electoral de un partido político de origen
campesino aunque con proyecto nacional. Así, se han generado las condiciones de una autonomía relativa
del estado, que se caracteriza por el hecho de que ha ganado elecciones y se ha hecho cargo del gobierno un
bloque político y social diferente a aquel que domina la estructura económica, que se ha visto desplazado de
las posiciones del gobierno que ha ocupado durante las últimas décadas.

La emergencia de una coyuntura de autonomía relativa : Por un lado, uno de los rasgos de esta coyuntura de
autonomía relativa es que se ha quebrado el continuum o cadena de poder o ejercicio del poder económico,
social y político que se establecía entre las estructuras del estado boliviano y las estructuras de poder
patrimonialista. Los miembros de la clase dominante han sido desplazados del poder ejecutivo, se han
convertido minoría en la cámara de diputados, han perdido muchos municipios y mantienen todavía el poder
en algunas regiones en el nivel de gobierno departamental.

Este desplazamiento o expulsión de los miembros de la clase dominante, ha implicado un desacoplamiento

entre los dos tipos de estructuras, que revela algunas de las fallas estructurales en la construcción del estado
nacional en Bolivia.

Una vez que el gobierno departamental dejo de ser delegado por el poder ejecutivo y se conforma a partir de
un proceso de elecciones, se empieza a notar lo débil que es el poder estatal en algunas regiones dado que el
gobierno departamental está ocupado por miembros de la oligarquía local y regional, manteniéndose en ese
ámbito el continuum. Esto significa que es en el nivel del gobierno departamental que se sigue dando este
acoplamiento entre estructuras de poder patrimonial y las del estado boliviano en el nivel subnacional, en el
que las estructuras patrimoniales subsumen a las del estado boliviano, eliminándolas.

Esto implica que se ha experimentado una fuerte crisis de los partidos políticos, en particular de aquellos
partidos que fueron dirigidos, organizados o reorganizados por empresarios durante todo el periodo
neoliberal. Esta crisis se ve de manera mucho más clara en el hecho de que luego de la victoria electoral del
MAS (movimiento al socialismo- Evo Morales) en el año 2005, los principales núcleos de oposición al nuevo
bloque social y político gobernante se han articulado a partir de los comités cívicos departamentales.

Los comités cívicos son una forma de articulación en el seno de la sociedad civil, dirigidos a interactuar con el
gobierno y el estado. En la coyuntura actual los comités cívicos se han vuelto el núcleo de organización y
proyecto de la clase dominante, con capacidad de articular a sectores subalternos e intermedios. De hecho
estos núcleos cívicos además de organizar y sostener una oposición en relación al gobierno, han atacado los
núcleos de otra parte de la sociedad civil, a organizaciones campesinas y pueblos indígenas. Esto implica que
hay una fuerte crisis de las mediaciones en el ámbito de la lucha de clases.

Los sindicatos campesinos han organizado un partido que en el mediano plazo ha logrado convertirse en
mayoría electoral y cabeza del ejecutivo. Este desarrollo político electoral ha permitido renovar y, salvar el
sistema de partidos y de representación en el seno del estado boliviano. Es en torno a este eje de sindicatos,
gremios, otras asociaciones y el partido político, que se articula la red de alianzas que está soportando el
nuevo gobierno en el país.
UNIDAD 1: ENFOQUES PLURALISTAS

ALFORD-FRIEDLAND
EL ESTADO Y LA SOCIEDAD EN LA PERSPECTIVA PLURALISTA

El dominio propio pluralista

En el dominio propio pluralista, las unidades constitutivas de las organizaciones y sociedad son los individuos,
cuyas preferencias y valores representan la unidad irreductible a los que deben referirise luego los otros
niveles de analisis.

Las interacciones e intercambios entre los individuos constituyen todas las diversas entidades sociales de la
sociedad moderna. Los individuos, para los pluralistas, se unen a grupos compatibles respecto a sus
preferencias y valores. Por lo tanto las organizaciones (asociaciones voluntarias, grupos de presión,
organismos del estado, partidos políticos, e incluso empresas) no son otra cosa que la representación de los
diversos modos agregados de individuos, de estas preferencias individuales; y subsisten mientras conservan
un apoyo suficiente.

Las múltiples relaciones entre grupos y organizaciones normalmente generan un consenso social a través de la
comunicación de preferencias y valores, de la formación de la opinión pública y de las acciones responsivas de
los líderes.

Con respecto al Estado algunas investigaciones pluralistas se centran directamente en las condiciones y
consecuencias de la conducta democrática. Otras dan por supuesto que esas condiciones existen en alguna
medida en las sociedades clasificables como democráticas porque tienen ciertos rasgos institucionales, y que
el funcionamiento de tales instituciones puede analizarse como si poseyeran propiedades democráticas.

La perspectiva pluralista da por supuesto que los procesos de toma de decisiones en el seno del estado tienen
lugar primordialmente en circunstancias de igualdad y de libertad políticas individuales.

LA COSMOVISION PLURALISTA

Según la cosmovisión pluralista, las sociedades modernas están integradas por un sistema de valores
diferenciado. Es la diferenciación un rasgo característico de las sociedades actuales. De hecho de esa manera
explican los cambios que se dan de manera ordenada y que tienen que ver con una complejización del
sistema.

Los individuos, las conductas de estos son normalmente socializados para qué acepten tanto los valores
sociales como las metas organizacionales. Pero puede ocurrir que se producen casos de conducta desviada,
pero lo normal es que actúen mecanismos de control social para mantener la desviación dentro de límites
qué no amenacen en la integración social. Entonces si aparece la conducta desviada lo que va a aparecer en el
sistema son los mecanismos de control social. Tales controles pueden ser estáteles (la ley) o los propios
controles sociales (la mala mirada del otro). (Parsons)

Cuando la socialización es imperfecta, pueden aparecer tensiones entre individuos, organizaciones, y

sociedades. Tales tensiones pueden resolverse normalmente por medio de la comunicación, o de actividades
de resolución de problemas y reducción de tensiones emprendidas por los líderes políticos. Las instituciones
gubernamentales median en muchas de estas relaciones.

El enfoque funcional, en una perspectiva pluralista, considera a los individuos como roles, institucionalizado
en el sistema social. Entienden a la sociedad como un conjunto de redes y actividades individuales. Por lo
tanto los límites de unidad de análisis son determinados funcionalmente (en función de lo que se quiere
analizar), es la mirada del analista el que define los contornos de ese análisis.
El enfoque político, ve a los individuos como personas que los roles no definen de modo completo. La
multiplicidad de pertenencias grupales contribuye a la individualidad.

EL ESTADO

Las teorías pluralistas no se refieren en absoluto al estado. Obviamente lo van a entender de una forma
diferente a la idea de una estructura monolítica, jerárquica, y centralizada (se podría decir que se alejan de
una mirada Weberiana del estado). En cambio ellos por lo general, no lo llaman estado si no que se refieren
normalmente a la “comunidad política”, el “sistema político”, o el “sistema pluralista”. Esas variadas
designaciones sugieren múltiples fuentes de autoridad, y un gobierno abierto y accesible.

¿Qué va a componer a este Estado?

1. Los valores

La cosmovisión pluralista asumen los supuestos de que el estado esta integrado por los valores, y que es una
institución elegida por los individuos, y funcional para la sociedad. 

Cuáles son los valores más coherente con el orden social y con la estabilidad gubernamental, es una cuestión
considerablemente debatida entre los pluralistas, relacionada con sus posturas políticas liberales o
conservadoras. Los pluralistas liberales tienden a subrayar la importancia de la elección individual, del
derecho a la participación, de la acción del gobierno tendiente a garantizar la igualdad de oportunidades, de
que las decisiones gubernamentales representen a todos los grupos de interés.

Los conservadores tienden a enfatizar la minimización de la “sobrecarga de demanda”, en beneficio del alivio
de la responsabilidad tomar decisiones asignadas a los líderes políticos, manteniendo en todo momento las
demandas políticas dentro de los límites del consenso, y contando con la cultura política como una influencia
moderada y limitante.

Sin embargo, por debajo de este debate el supuesto pluralista común del carácter central de los valores como
una fuente de la integración de la sociedad y el estado. La coherencia de valores en las distitnas instituciones
va a promover la estabilidad de ese estado.

2. Los individuos

Los distintos individuos van a crear la existencia de la Ley. Es decir, La ley es vista como una elección de los
individuos: “el hombre elige deliberadamente imponer coacciones a su propia conducta” mediante un sistema
legal. El  estado “es un agente qué hace cumplir”, necesario a causa de los conflictos entre intereses
individuales. 

Según el supuesto pluralista, las organizaciones y sociedades son construidas por individuos qué eligen creer
qué hay reglas, normas y valores a los que tienen que adecuarse o son persuadidos de que actúen como si los
hubiera y corresponda que crean en ellos.

3. Las funciones

En la perspectiva pluralista, la principal función del estado es servir como mecanismo neutral para agregar
preferencias o integrar la sociedad mediante la corporización de los valores consensuales.

“El estado es la unidad de microdecisión, que hace lo que la sociedad decide”. El estado es más entendido por
ellos como un mecanismo de comunicación; y no tanto como un instrumento de poder.
Según esta concepción, no es realmente importante lo que el estado hace; lo que importa es que los líderes
políticos pueden enfrentar las situaciones cambiantes que tienen que abordar, con flexibilidad, con la debida
consideración de las consecuencias para la estabilidad y el orden. Cuando el estado funciona adecuadamente
para generar un proceso político normal, sus intereses y los de la sociedad son idénticos.

El estado implícito

Para algunos pluralistas, el estado no es más que otra institución “de no-mercado”, que resulta de elecciones
individuales agregadas, sin ningún poder, función o dominio sociales. Este es un concepto implícito del estado.
Se ignora la cuestión de si el estado es o no la institución integradora central, y la de si es o no una
organización coercitiva dominante, o un comité ejecutivo de la clase dominante. Este es uno de los silencios
del pluralismo. En este caso el estado (institución de no mercado) realiza la función que la sociedad necesita.
Las necesidades sociales generales, cuando las acciones privadas no bastan, son satisfechas por la vía de
acciones públicas.

EL CAPITALISMO, LA DEMOCRACIA Y EL ESTADO: LA CONCEPCION PLURALISTA

En la perspectiva pluralista, la economía capitalista es un proceso de modernización, la democracia es vista en

términos de derechos y oportunidades de participación política ampliados, el estado en función de
instituciones políticas desarrolladas.

Las teorías tempranas de la modernización asumen el supuesto de que todas las instituciones cambian,
tendiendo hacia formas más modernas, ejemplificadas por las sociedades occidentales.

La modernización

Entre los pluralistas, “modernización” es un término casi genérico. La teoría de la modernización, al explicar el
crecimiento económico, subraya la diferenciación de las ocupaciones en la economía, como una parte de la
progresiva división del trabajo, con independencia de la forma de las relaciones de propiedad. En el proceso
los valores modernos se difunden ampliamente, generando un crecimiento económico sostenido. Se
establecen redes de comunicación e intercambios sociales no tradicionales: movilidad geográfica, medio de
comunicación social, mercados internacionales. La modernización tiene que ver con el proceso económico
capitalista.

En este proceso de modernización para los pluralistas, lo que se da es un proceso de diferenciación de las
distintas ocupaciones, lo que se denomina como LA DIVISION SOCIAL DEL TRABAJO. Por ende mientras existe
una continua diferenciación de nuevos roles social, estos pasan  a valorarse también diferenciadamente, y son
recompensados con ingresos, prestigio, y autoridad en concordancia con el sentido compartido de la
importancia de su función social. Por eso es que no es una división social del trabajo que tiene en cuenta las
relaciones de propiedad, sino que la misma se da por la complejización que adquiere la sociedad.

La difusión de los valores modernos libera a las personas de las ubicaciones heredadas dentro de una
estructura social tradicional. Sin la amplia aceptación de los valores modernos, no se usaría el equipamiento
más moderno del capital, los gobiernos serian corruptos, y los partidos políticos extremistas.

Entre los valores modernos se cuenta la creencia en el universalismo (todos son iguales ante la ley y en el
mercado), el logro (cada uno debe alcanzar la excelencia individual y ser recompensado por ella), la
orientación de futuro (vale la pena renunciar a placeres presentes en beneficio de ganancias futuras), y la
igualdad y confianza (todos tienen derecho a participar en la toma de decisiones). Sin la difusión de los
valores modernos, sin un sentido de logro y merecimiento individuales, el crecimiento económico será lento o
forzoso e inestable.
Los valores modernos son difundidos por la diferenciación y movilización de la sociedad. La sociedad depende
cada vez más de la elección individual para que se llenen los nuevos roles, que están en permanente
desarrollo. A este crecimiento lo acompaña una mayor competencia, pero también redes más intrincadas de
interdependencia. Los valores modernos hacen que el cambio, la competencia y la interdependencia sean a la
vez posibles y necesarios.

La participación política

La perspectiva pluralista (lo equipara a la idea de DEMOCRACIA) hace hinca pie en el desarrollo histórico del
sufragio universal de los adultos en todas las sociedad de occidente. Tanto las votaciones como ciertas formas
de participación no electoral son posibles en todas las sociedades occidentales. Además los partidos políticos,
sindicatos y diversos tipos de asociaciones voluntarias pueden organizarse con libertad y desempeñar una
parte en la representación formal de los intereses de segmentos varios en la población. Estos derechos a la
participación constituyen la esencia del aspecto democrático del estado.

La participación política requiere para poder ser tal que:

- Los valores modernos que apuntalan a los mercados económicos también hacen posible la expansión de la
participación democrática. LA LIBERTAD DE MERCADO se funda en derechos civiles democráticos y
viceversa. A veces un grupo de interés o un partido puede movilizar apoyo popular suficiente para
persuadir a líderes renuentes de que sancionen leyes a las que se resisten.

- Una respuesta política positiva de los líderes políticos integrara a los nuevos grupos sociales en el sistema
político, si sus valores y preferencias pueden expresarse como parte de la opinión publica mayoritaria o de
una opinión minoritaria legitima. Los valores compartidos por los ciudadanos deben establecer un vínculo
más fuerte que los que los dividen. La modernización es al mismo tiempo una condición necesaria para la
apariencia del estado democrático, y una fuente de influencias patológicas que pueden socavarlo.
Envuelve la creación continua de nuevas necesidades, de nuevas demandas políticas, movilizadas por
grupos de interés y partidos políticos. Consecuentemente se desarrollan nuevas fuentes de tensión, y los
grupos y cuestiones pueden llegar hasta los líderes políticos. TIENE QUE SER ORDENADA Y LIMTIADA.

- El cambio social extremadamente rápido disloca a las personas, las separa de sus comunidades y genera
una tendencia al extremismo. Cuando los líderes establecidos se resisten a las demandas de participación,
es posible que grupos nuevos hagan uso de la fuerza para abrirse camino, generando movimientos
revolucionarios y reduciendo la explosividad de los líderes tradicionales y la alianza de nuevos líderes
potenciales defraudados. A los partidos puede resultarles difícil negociar, a causa del extremismo de su
base política. CONSENSO, NO TIENE QUE HABER POSICIONES EXTREMAS, TIENE QUE HABER POSICIONES
POLITICAS MODERADAS.

Incluso los valores modernos tienen un potencial negativo, porque tienden a ser individualistas y egoístas.
Cada vez más los individuos tratan de maximizar sus ventajas personales a través de los canales de los que
disponen. Pueden ser peligrosos para la cohesión social del estado democrático.

De modo que el aspecto democrático del estado es la consecuencia de la participación popular cuando la
apoya una cultura política que alienta la responsividad de los líderes políticos a las demandas legítimas. La
socialización política también desarrolla el equilibrio adecuado entre el apoyo a los líderes políticos y las
demandas que se les formulan.
El desarrollo político

En un sistema sanamente democrático, el cual requiere de líderes alternativos para que gobiernen; y también
decisiones específicas. Pero no sobre las estructuras básicas del mismo.

Para la perspectiva pluralista, el crecimiento y la diferenciación del estado es un proceso de desarrollo político.
El estado crece gradualmente cuando los lideres públicos y privados responden a las demandas políticas de los
grupos de interés cada vez más diversificados. Se considera que es un conjunto separado de instituciones, que
media entre los grupos económicos de interés, preservando el orden social y brindando apoyo a los valores
centrales de la libertad política y económica.

El proceso de modernización, al crear una compleja estructura económica y social de grupos de intereses
diferenciados, también crea la base para una estructura estatal sumamente diferenciada. Las instituciones
estatales derivan de su capacidad gubernativa de la aptitud para representar las preferencias populares y
agregarlas en políticas que reflejan las preferencias de algunos y los valores de todos. La formulación de la
política tiende a ser al mismo tiempo diferenciado y gradual.

Esta agitación de los grupos y sus demandas puede ayudar a suavizar el conflicto ideologicos fuerte, aunque a
veces conduce a una sobrecarga de demandas.

En el sistema político democrático, la dificultad para definir y procurar el interés público es una fuente central
de tensión. Esta dificultad es problemática cuando pocas personas se benefician mucho con una política
particular, mientras que la mayoría se ve lateralmente perjudicada. Por tal razón, el liderazgo ejecutivo flexible
y responsable resulta importante.

La perspectiva pluralista asume ciertos supuestos sobre las condiciones en las que el estado democrático
puede ser relativamente estable, y la sociedad, gobernable. Primero, se necesita un crecimiento económico
razonablemente coherente y estable (los beneficios de ese crecimiento tienen que distribuirse con justicia). Si
el crecimiento económico se retarda, si el desempleo se vuelve alto, si la inflación se empina abruptamente, se
debilita un conjunto importante de condiciones para la operación de los aspectos democráticos del estado.

Segundo, las personas deber tener acceso a información sobre las políticas a las que se comprometen los
candidatos, sobre las políticas alternativas que el gobierno podría adoptar. Sin información la participación es
ciega y carente de sentido. Tercero, las burocracias deben ser responsivas. Tienen que poder instrumentar las
decisiones tomadas por los legislativos y los líderes políticos responsables. Si los organismos administrativos
quedan aislados de la opinión pública y de los líderes políticos, se socava otra condición para el
funcionamiento eficaz del estado democrático.

Un cuarto conjunto de condiciones es cultural. La cultura política debe ser moderada. Las personas tienen que
estar dispuestas a aceptar las decisiones tomadas mediante procedimientos establecidos, y servirse solo de
canales establecidos para tratar de influir. La democracia exige que los ciudadanos confíen en sus líderes
gubernamentales, confianza está basada en valores compartidos.
CONSENSO VERSUS PARTICIPACION

Dentro del estado democrático, los pluralistas reconocen la existencia de tensión entre el consenso y la
participación. Esta tensión se expresa de muchas maneras: institucionalización vs participación, interés público
vs preferencias privadas, poder vs responsividad, elección social vs valores individuales. La tensión teórica
corresponde a una división del trabajo.

El aspecto más problemático de la modernización social es la tendencia de la participación política a crecer

más rápido que la institucionalización política. Allí donde las expectativas brotan con más rapidez que las
oportunidades que proporciona el desarrollo económico, grupos sociales de movilización reciente se vuelcan a
la participación política. Donde la institucionalización política es débil, resulta difícil que las demandas de
grupos políticos recientemente movilizados se agreguen a través de canales legítimos. En un sistema político
no complejo, la ausencia de puntos de acceso múltiples dificulta políticamente la absorción de los grupos
sociales de movilización reciente.

Donde la institucionalización política es fuerte, l participación política regulariza las relaciones intergrupales,
crea nuevas bases de intereses e identidad comunes, y proporciona nuevas oportunidades para la movilidad
indivual.

Tanto la definición de la tensión esencial del aspecto democrático del estado, que es a que existe entre
conceso y participación, como la postulación de mecanismos que pueden resolverla, son parte de la
cosmovisión pluralista.

Los análisis más empíricos encuadrados en la perspectiva pluralista dan por sentado “la política normal”, es
decir, que se ha acuñado
UNIDAD 2
EL PROCESO DE ELABORACION DE POLITICAS PÚBLICAS
CHARLES LINDBLUM: académico estadounidense. Padre fundador del INCREMENTALISMO. Una corriente de
pensamiento que entiende que la política publica es el resultado de múltiples negociaciones permanentes que
se dan en el proceso de elaboración e implementación. Es un modelo interaccional de la política, se van
negociando desde el momento que sale la idea primera de que política estoy buscando impulsar, se van
estableciendo negociaciones permanentes con actores intraestatales e intergubernamentales y externos al
aparato estatal, que termina de alguna manera configurando la política pública. Este modelo discute de lleno
con otra idea dominante que es el RACIONALISMO.

Lindblum, sostiene que desde el momento que empieza a diseñarse la política, ya hay negociación que
modifica la política. Es decir que no descarta la planificación y el análisis, sino que lo incluye dentro de un
complejo juego de estrategias y persuasiones permanentes para modificar la forma de la política (negociación
que se presenta dentro y fuera del estado).
CAPITULO: “EL JUEGO DEL PODER EN GENERAL”

Con la denominación del "juego del poder" nos referiremos frecuentemente a las interacciones políticas por
medio de las cuales se controla a los demás. Que emprenden los distintos grupos, diferentes elites que juegan
ese juego de poder. Es un juego cruzado de múltiples influencias y transacciones permanentes para configurar
el modelo final o parcial de la política.

LOS DECISORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y LOS CIUDADANOS

En todos los sistemas políticos nacionales, los decisores activos que actúan de modo inmediato y próximo a las
políticas públicas, constituyen una pequeña proporción de la población adulta. Éstos constituyen una élite,
compuesta por jefes del ejecutivo, miembros del Gabinete, miembros del Parlamento, miembros de la
Administración que elaboran las políticas públicas, altos niveles de la judicatura y, en algunos sistemas, altos
cargos militares. La élite de decisores del proceso de las políticas públicas también incluye a los jefes políticos
y a los altos cargos de los partidos que comparten con los funcionarios de la Administración la responsabilidad
de la decisión. Élite = los decisores de políticas públicas.

En todos los sistemas, las personas que participan de alguna manera en el juego del poder para elaborar las
políticas públicas son millones. El mayor grupo de participantes es sin duda el de los simples ciudadanos, que
tienen poca relevancia. Aparte de la emisión del voto, los simples ciudadanos imponen limitaciones a los
decisores de las políticas públicas. Si se trata muy mal a los ciudadanos, la eficacia del trabajo de éstos se
deteriora. Dado que los ciudadanos necesitan alimentación, formación, incentivos etc., las políticas públicas
deben atender estas necesidades.

Hay otros participantes especializados en las políticas públicas que desarrollan papeles que difieren de un
sistema a otro: Entre ellos se incluyen los líderes de los grupos de interés, las agrupaciones de trabajadores,
los periodistas y otros líderes de la opinión pública, los hombres de negocios y los funcionarios locales o de
otras unidades de gobierno subordinadas. Otro grupo, a menudo olvidado, es el de los funcionarios de los
gobiernos extranjeros, que también pueden influir.
EL JUEGO DE PODER SEGÚN LAS NORMAS

Todo el mundo se encuentra bajo el serio peso de normas que limitan su comportamiento. Las normas
legales, nos imponen algunas elecciones e influyen en otras que escogemos libremente. Las normas morales
actúan de un modo análogo. Así como diversas normas de auto-prudencia impuestas por uno mismo. Igual
que las demás normas, éstas varían en sus efectos, algunas son seguidas sumisamente, otras, son con
frecuencia vulnerada. Las normas resultan más o menos influyentes según sea la esfera vital a que afecten. Las
normas de costumbre y de prudencia regulan muy débilmente los comportamientos de los consumidores.

La interacción política en el "juego del poder", se encuentra intensamente regulada por normas. Un sistema
político es en esencia un sistema de normas que especifican los diferentes papeles que han de desempeñarse
-tales como los del jefe ejecutivo, del legislador o del simple ciudadano, por ejemplo- o las normas especifican
quiénes son elegibles y cómo han de ser seleccionadas las personas para desempeñar cada papel. También
especifican lo que a cada actor le es permitido o prohibido hacer en el desempeño de su papel.

Las normas declaradas en la constitución escrita de una nación, pueden no ser aquéllas con las que realmente
opera el gobierno. Estas pueden establecerse sólo para figurar, como en la Unión Soviética, o pueden
transformarse a través de revisiones prácticas y judiciales, como en los Estados Unidos. Aun cuando fuesen
efectivas, las normas constitucionales representan tan sólo un pequeño número de los cientos de miles con las
que el gobierno opera. Muchas de las normas políticas no tienen en absoluto un estatus legal. Algunas son
morales (decir la verdad), otras son convenientes (el legislador no debería ofender a los superiores en el
Legislativo).

La riqueza descansa en las normas: explícitamente, las normas sobre la propiedad privada. Las normas
también permiten a las personas utilizar la riqueza de manera muy diferente, lo que incrementa su influencia
política. Permiten utilizar fondos para obligar a los candidatos a la devolución de favores en contraprestación
por las contribuciones en campañas. Permiten que la riqueza se apropie de las instalaciones de la prensa y de
las cadenas de radiodifusión.

¿Por qué se obedecen las normas?

Los participantes en el juego del poder obedecen las normas por diversas razones. La explicación más común
en las ciencias políticas es que los participantes obedecen las normas porque las perciben como legítimas.
Alternativamente, decimos a menudo que la gente se ve "forzada" a obedecerlas. Esta "fuerza" puede
significar una amenaza de violencia. O puede referirse a un castigo tan severo que no deje otra elección. Como
otra alternativa, a veces la gente establece y posteriormente obedece las normas porque ven las ventajas de
hacerlo así. A menudo nadie puede saber por qué la gente obedece las normas. Hay 2 conceptos, que son
Capacidad de Agencia (los actores tienen capacidad para intervenir en los procesos de elaboración-
implementación de la política tratando de configurarla también. Esa capacidad de agencia se relaciona con 3
acciones que se denominan METODOS DE CONTROL); el otro concepto es el de Autoridad (la misma se
presenta solo cuando hay obediencia de las normas).

1° concepto: COMO SE EJERCE EL CONTROL EN EL JUEGO DE PODER

Se clarifican los métodos de control al resaltar que muchos funcionan a base de premios y castigos. También
se ejercen control sobre los demás modificando simplemente las percepciones que los demás tengan sobre
probables premios o castigos, sin utilizarlos realmente. O puede también hacerlo mediante engaño
inclinándome hacia premios o castigos inexistentes, quizás aquéllos que insinúa poder otorgar aunque en
verdad no pueda.
 1. La Persuasión y el Análisis Partidista

El mejor método para controlar el juego del poder en las políticas públicas es la persuasión fraudulenta y la
basada en análisis honestos de las perspectivas de pérdidas y ganancias. Un participante en interacción
política trata de mostrar a otro que sus propios deseos realmente le beneficiarán también a él, es fundamental
para el juego del poder. Un asesor del Presidente escribe: "La esencia de la tarea persuasiva de un Presidente
con los congresistas y con cualquiera, es la de inducirlos a creer que lo que él quiere de ellos es lo que deben
hacer según la propia valoración de sus responsabilidades, en su propio interés, y no en el del Presidente".

2. Amenazas

Al permitirse que se puedan manejar los premios y los castigos con los demás, las sociedades establecen una
gran distinción entre premios y castigos. Aunque muchas sociedades permiten a la gente premiarse entre sí,
ninguna permite que las personas tengan libertad para amenazar o injuriar a los demás. Las normas en
funcionamiento, en la mayoría de los países, sólo permiten a ciertos altos cargos públicos amenazar o infligir
penas severas tales como la cárcel o la muerte.

En las democracias constitucionales, los decisores de políticas públicas, se encuentran limitados legal y
moralmente, por los perjuicios que puedan infligirse unos a otros en las interacciones políticas. El obstruir el
programa de los demás decisores es quizás la amenaza más importante de un decisor de políticas públicas (los
decisores de política pública buscarán también el controlar a otros por medio de amenazas de perjuicios tales
como la pérdida de trabajo, reputaciones arruinadas, enajenación de amigos y partidarios, pérdidas
económicas y a veces el asesinato).

3. El Intercambio

"El intercambio" refiere al intercambio de beneficios. “Le propongo que haga algo que yo deseo, y a cambio
yo haré algo que Vd. desee.” Las sociedades permiten generalmente que las personas se controlen unas a
otras de este modo, dado que las dos partes se benefician. Por eso, el intercambio es un control omnipresente
en el Juego del poder. Este toma diferentes formas: Favores explícitos: "Vd. me apoya esta vez, y yo le
apoyaré cuando me necesite". Este tipo de intercambio requiere un estricto quid pro quo: cada parte
especifica exactamente lo que quiere que la otra haga.

Reciprocidad: Una forma menos estricta de intercambio crea y provoca obligaciones reciprocas indefinidas.
Un legislador hace un favor a otro, y como consecuencia de ello tarde o temprano puede reclamar su
compensación.

Dinero: La forma más común de controlar por medio de los intercambios es comprando la acción que se
desea. En política, en las campañas electorales, más que ordenarse se compran los servicios del personal, de
periodistas y comentaristas de los medios de difusión. Se pueden también comprar favores políticos legales e
ilegales. En la mayoría de los regímenes, las normas tratan de prohibir que una persona pueda lograr que se
tomen decisiones políticas en sentido contrario al que corresponda mediante el pago a otra persona. Las
normas prohíben la compra de votos, una decisión favorable de un juez, la decisión de un legislador o
funcionario. El resultado es que, las normas hacen que la compra de favores políticos sea clandestina.
2° concepto: LA AUTORIDAD

Ocupa un lugar fundamental o básico en el juego del poder. Dos caminos que la gente emplea al hacer uso de
los diversos métodos de control. En uno se emplean diversos métodos (entre otros la persuasión, las
amenazas, la oferta de beneficios), sobre las personas que se desea controlar. En otro, se emplean estos
mismos métodos sólo de modo ocasional para inducir a las personas a la aceptación de la norma permanente
de obediencia a ellos. En este segundo caso, y solamente en éste, se establece la autoridad: Si cumplo la
norma de obedecerle es porque tiene autoridad sobre mí. En otras palabras, los actores van trabajando sobre
esos métodos de controles, para que eso se cristalice en una norma. Así los individuos obedecemos de manera
naturalizada, normalizada.

La autoridad puede definirse así: X tiene autoridad sobre Y si Y por norma obedece a X. Si X controla a Y
ofreciendo en cada decisión específica un premio, una amenaza, o una limitación física, X tiene control pero
no autoridad sobre Y. Si X controla a Y persuadiéndole del mérito de una orden específica, X tiene control pero
no autoridad sobre Y. Pero si X controla a Y porque ha aceptado una norma de obediencia establecida,
entonces X ejerce autoridad sobre Y.

La autoridad es específica: Incluso siendo un decisor muy poderoso de políticas públicas, el Presidente de los
Estados Unidos sólo tiene una autoridad limitada. Por ejemplo, no puede destituir a los miembros del Tribunal
Supremo.

La autoridad, es una concesión de los que están de acuerdo en obedecer. La norma que establece la autoridad
dirige el comportamiento de las personas bajo control, no de las que lo ejercen. Un líder legislativo, por
ejemplo, no tiene autoridad sobre los legisladores hasta que por medio de la coerción, costumbres, o de
cualquier otro medio, se acepta la norma de obediencia.

Es frágil. Un régimen puede ser derrocado bruscamente si un número suficiente de participantes activos en el
juego del poder simplemente retira su otorgamiento de obediencia. Es decir, la autoridad siempre esta
tensionada, porque como todos los actores tienen capacidad de agencia y establecen los métodos de control
de manera permanente, la autoridad está limitada.

La autoridad es fundamental en el proceso de elaboración de las políticas, porque es fundamental incluso para
el mismo gobierno. Los decisores de políticas se pueden definir cómo aquellos participantes en el juego del
poder con autoridad. Si las normas regulan el juego del poder, la norma clave es la norma de obediencia que
establece la autoridad.

La eficacia de la autoridad

Una vez que Vd. logre que yo acepte la norma obligada, podrá controlarme en miles de ocasiones sin que
tenga Vd. que mover un solo dedo. Por esta razón la autoridad se convierte en un método de control social
eficaz para la acción a gran escala, que de otra manera sería imposible. Todo gobierno permanente, con
amplio poder depende de una gran variedad de normas de obediencia y de la respuesta a la norma de los
funcionarios subordinados a los cargos superiores. A mayor autoridad mayor eficacia de la acción estatal,
porque esto se expresa en una reducción de la cantidad de negociaciones que tienen que hacerse para que la
política publica avance. No se amplía tanto como en los sistemas democratizados, las interacciones para que
una política publica.

Empleo Indirecto de la Autoridad

Los ejemplos son conocidos. En América Latina, el Alto Mando Militar a menudo no tiene autoridad sobre el
Presidente. Pero, dado que tiene autoridad sobre el ejército que es suficiente para deponer al Presidente si lo
desea, puede obligarle a seguir ciertas políticas o a abstenerse de otras.

La Autoridad como Base de Persuasión y de Intercambio

Autoridad y Persuasión. Para algunos el alcance de la persuasión depende de la autoridad. Al Jefe de

Gobierno y a otras Autoridades les resulta fácil dirigir al ciudadano a través de los medios de comunicación. En
algunos sistemas, se reconoce que el potencial de persuasión es una fuente de control sobre las políticas
públicas al prohibir la utilización de los medios de comunicación a cualquiera que no esté en el poder.

Autoridad e Intercambio. La mayoría de los beneficios que pueden ofrecer los decisores de políticas públicas
mediante intercambio dependen de su propia autoridad. Por ejemplo, por su autoridad un legislador puede
ofrecer su voto, en el intercambio legislativo de votos. Un burócrata de alto nivel puede tener autoridad sobre
una decisión que potencialmente beneficie a otro decisor de políticas públicas y puede proponer el
intercambio de favores. La autoridad y los intercambios van estrechamente unidos.

Autoridad y Dinero. El intercambio dinero también depende a menudo de la autoridad. Las normas sobre la
propiedad privada regulan la distribución de la riqueza, lo que determina quiénes tienen más capacidad de
gasto para influir en las políticas públicas.

Entenderemos mejor las interacciones y el control en el juego del poder en la medida que podamos percibirlos
no como una mezcla de controles sino cómo una combinación de persuasión, intercambio y autoridad, junto
con otros métodos menos importantes.

CONTROL MUTUO Y AJUSTE

Los controles que se ejercen por persuasión, intercambio o autoridad en el juego del poder al elaborar las
políticas públicas actúan en todas las direcciones. No se ejercen por orden jerárquico, desplazándose
exclusivamente de arriba a abajo, sino que el control mutuo y el consecuente ajuste entre los participantes se
realiza de arriba a abajo y de abajo a arriba o en el mismo nivel jerárquico. La persuasión claramente actúa en
todas las direcciones. Igualmente se mueven los favores y amenazas políticas. El dinero también entra en el
sistema. El control y ajuste mutuo depende no sólo de la negociación sino de otros muchos conceptos.
CAPITULO: “LA DEMOCRACIA EN EL JUEGO DEL PODER”

En algunos sistemas políticos existe un conjunto de normas efectivas en el juego del poder que exigen que
ciertos cargos públicos deban ser elegidos y retirados de sus cargos según las preferencias de los ciudadanos
sobre los candidatos. Estas normas se completan con otras tales como las que mantienen la libertad de
expresión y de reunión y la amplia posibilidad de los ciudadanos para competir por un cargo electoral. Unas
normas especiales establecen también la autoridad que los cargos electos tienen sobre los demás, incluyendo
la autoridad para nombrarlos o cesarlos. Cuando todas estas normas operan dentro de un sistema, lo
denominamos entonces una democracia. Estas normas democráticas afectan en gran medida al juego del
poder en la elaboración de las políticas públicas. Estas normas dispersan el control de las políticas.

Las normas democráticas, y en realidad las de aquellos sistemas constitucionales liberales, prohíben también
algunas de las formas más violentas de lucha en las contiendas entre los ocupantes y aspirantes a los cargos
públicos. Estas normas prohíben a los líderes desterrar o silenciar a los demás, aunque a veces se infrinjan.

La dependencia del voto de los cargos públicos electos y la de los altos cargo designados por estos, hacen que
la persecución del voto sea fundamental en la política democrática. Esta persecución requiere, entre otras
cosas, grandes desembolsos de dinero para llegar a los votantes a través de la prensa y de los diversos medios
de comunicación, para mantener las organizaciones en las campañas electorales, para cultivar las relaciones
con los líderes de la política y la opinión local, y para acercarse a los ciudadanos. La política democrática
depende del dinero al igual que la política no-democrática.

A mayor democracia lo que ocurre son 3 complejidades:

1. EL NÚMERO REDUCIDO DE DECISORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Aunque el número de decisores de las políticas públicas aumenta con las normas democráticas, este número
es muy pequeño si se le compara con la población total. La influencia directa en la elaboración de políticas
públicas está en manos de una élite de cargos públicos designados en las elecciones y de otros cargos
nombrados por estos. La elaboración de las políticas públicas requiere demasiadas decisiones. Cuando miles
de temas están pendientes de decisión, ni los temas más simples pueden decidirse por votación. Además, las
decisiones de política pública pueden ir más allá del tiempo y competencia de los ciudadanos que las
originaron. En resumen, aunque las normas democráticas aumentan la participación, aun así requieren una
élite de decisores de políticas públicas.

2. AUMENTA LOS ARREGLOS GUBERNAMENTALES

A causa del mayor número de decisores de políticas públicas existentes en los sistemas democráticos en
comparación con los no-democráticos, su elaboración es más complicada en los sistemas democráticos. De
acuerdo con las normas democráticas, los numerosos decisores, aunque sean una pequeña minoría de
ciudadanos, requieren muchos arreglos gubernamentales para lograr la cooperación y el ajuste mutuo. La
vinculación de los decisores de políticas públicas a los deseos de los electores complica aún más este proceso.

En resumen, las normas democráticas a menudo convierten los sistemas de pequeños clanes y oligarquías en
gigantescos sistemas pluralistas de elaboración de políticas difíciles de comprender, de diseñar con resultados
predecibles y para hacer posible la participación eficaz. Los beneficios de la democracia tienen su precio.

3. CON RESPECTO A LA AUTORIDAD

En la elaboración de las políticas públicas en la democracia surge una verdadera gama de complicaciones
como consecuencia de la división y del solapamiento de la autoridad que requiere diferentes funciones
especializadas en los diversos participantes para la elaboración de las políticas públicas, por una parte, e
interferirse entre sí, por otra. El término familiar de “separación de poderes" se refiere a esta especialización
mediante la división de autoridad, así como el de "control y equilibrio" ("checks and balances") se refiere a las
interferencias mutuas por los solapamientos de autoridad.

Estas y otras normas de libertad complican de muchas maneras la elaboración de las políticas públicas. Su
formulación a través de dos Cámaras legislativas en vez de una, por ejemplo, dificulta la aprobación de
cualquier programa. También lo complica el poder de veto presidencial y gubernamental, así como la norma
de los dos-tercios que invalidan dicho veto. La democracia necesita de un mayor juego interaccional, lo cual la
complejiza. Lo que no quiere decir que no sea eficaz.

ORGANIZACIÓN Y COORDINACION

La complejidad de la elaboración de las políticas públicas en la democracia reclama métodos especiales de

organización y coordinación para el ajuste mutuo que no fueron previstos en la constitución.

En el legislativo
Cada legislador tiene que resolver más conflictos y cooperar con más colegas que con los que aún no ha
podido mantener una discusión sostenida. En un año, fueron presentados cerca de 10.000 proyectos de ley y
1500 resoluciones. 435 miembros de la Cámara no pueden manejar tal cantidad de decisiones sin contar con
una organización especial. Su formulación de políticas requiere una maquinaria organizativa adicional;
necesitan un gobierno dentro del gobierno.

El sistema de Comités en el Congreso sirve como uno de los mejores instrumentos de cooperación. En los
comités del Congreso, también se crean subcomités, siendo sus divisiones más o menos paralelas a las de la
Cámara de Representantes.

Tanto la Cámara de Representantes como el Senado delegan gran parte de sus decisiones políticas a los
comités. Con algunas excepciones, la legislación solamente se discute en el pleno de la Cámara de
Representantes o del Senado después de que haya sido considerada por un comité. Tan sólo una pequeña
parte de los miles de proyectos de ley que se presentan en el Congreso sobreviven a los comités. Los comités,
cada uno con su presidente a quién se le ha otorgado una autoridad sustancial, pueden concebirse como un
grupo de legisladores independientes.

El Liderazgo del Ejecutivo en la Elaboración de Políticas Públicas

Las mismas necesidades de organización, delegación, especialización y dirección que hacen que el Congreso
tenga que crear el sistema de los comités, le obligan también a buscar el liderazgo del ejecutivo para
emprender las políticas. Pensando en la necesidad de incluso un mayor liderazgo que el que pueden ejercer
los comités autónomos y sus presidentes respectivos, el Congreso se fija en el Presidente.

La autoridad específica que la Constitución le otorga al Presidente en el sistema americano le hace ser el más
poderoso de todos los cargos públicos. Cuando el Congreso también le otorga la dirección de la formulación
de las políticas, el Presidente consigue también "que los papeles de Rey y Primer Ministro concurran en una
sola persona".

El aumento del poder presidencial en el desarrollo de las políticas proviene en parte de las propias iniciativas
del Presidente. Este utiliza su autoridad indirectamente para intervenir en los asuntos políticos que se
encuentran fuera de su acción directa. Ningún aspecto de la formulación de las políticas esta fuera de su
alcance.

El carácter legislativo de los partidos

Se comprometen entre sí, al menos vagamente, agrupándose en camarillas políticas en cada Cámara, eligen de
entre ellos los que han de cubrir cargos tales como el de líder del partido y el jefe de disciplina, y organizan los
diversos comités de partido para facilitar la cooperación entre los diferentes miembros del partido.

Los partidos ejercen incluso más influencia sobre las políticas. No hay legislador que pueda estar bien
informado más que en un reducido número de temas. "Si tiene alguna duda, siga lo que dice el partido, sea
correcto o erróneo, - y siempre hay algo en lo que se duda."

Consecuencias para el control popular

El diseñador de políticas a menudo intenta exactamente esto: aislarse en cierto grado de las demandas de los
ciudadanos. Análogamente, el diseñador de políticas escoge entre varios roles alternativos, no a efectos del
control popular sino para ajustarse a sus propias necesidades. A pesar de las quejas permanentes que desde
hace tiempo vienen formulando los electores contra los procedimientos del Congreso, su organización interna
se sigue ajustando bastante bien al propio interés de los legisladores.
Aunque tal estado de cosas en el juego del poder no mutilan la democracia, si la debilitan al no corresponder
exactamente con la mayoría de los modelos democráticos del control de los ciudadanos sobre la formulación
de las políticas. Las normas de la democracia entregan importantes poderes y libertades a los ciudadanos,
pero solamente les confiere un control débil sobre las políticas.

CAPITULO: “LA IMPLEMENTACION Y EL JUEGO POLITICO EN LA BUROCRACIA”

Lindbllum empieza a ver que actores juegan en ese juego político: los decisores y ahora se agrega la
burocracia como actor relevante.

La complejidad del juego del poder en la formulación de las políticas se multiplica durante la fase de
implementación. La implementación es la función más importante de la Administración, o de la burocracia. Las
múltiples y diversas agencias responsables de la implementación chocan entre sí o descubren solapamientos
de responsabilidades que abren posibilidades mutuas de cooperación, vigilancia u obstrucción.

Como principio, la administración y la implementación de las políticas pueden considerarse como dos
actividades diferentes. En principio algunos actos administrativos implementan simplemente decisiones de
políticas previas. Si eso fuese así, debemos olvidarnos de ellos al no ser parte de la elaboración de políticas. La
mayoría de los actos administrativos desarrollan o cambian las políticas en el proceso de su implementación.
Por todos estos actos debemos analizar la implementación como parte del proceso de elaboración de las
políticas públicas.

LA IMPLEMENTACION COMO DESARROLLO DE LAS POLITICAS

Especificación Incompleta de las Políticas.

Ningún decisor puede formular completamente su política, pocos son los que lo intentan. Saben que no
pueden elaborar una ley, por ejemplo, que cubra todas las contingencias, todos los casos posibles. Más bien
piden o permiten a los funcionarios que diseñen los grandes elementos de las políticas que ellos tan sólo
empezaron a esbozar.

Criterios Conflictivos para la Aplicación.

Siempre que los decisores de políticas especifiquen, como deben hacer frecuentemente, los diversos criterios
conflictivos con que desean dirigir la aplicación de una política, el desarrollo de la misma queda en manos de
los funcionarios. La multiplicidad de conflictos entre criterios es un fenómeno universal en la implementación
de políticas, que se presentan también en regiones alejados de la democracia. Los incentivos que el sistema de
autoridad crea -por ejemplo, pagos, promociones, prestigio- nunca reemplazan sino solamente suplementan
los incentivos que ya gobiernan el comportamiento del funcionario. En gran medida, las políticas son el
resultado de lo que los funcionarios eligen y no lo que se declaran en las decisiones visibles de políticas.

Directrices conflictivas
Aunque el estereotipo del burócrata se presenta bien situado en una pirámide de cargos superiores y
subordinados que reciben órdenes de un único superior, la mayoría de los funcionarios reciben órdenes de
más de uno.

Competencia Limitada.
A veces los funcionarios no saben que es lo que tienen que hacer en una política, tal como ocurre en el caso de
la política contra el abuso de las drogas. Desconociendo el modo en que han de actuar para frenar el abuso de
las drogas, ordenado por la política, los funcionarios prueban con distintas políticas de su propio diseño, o
simplemente se abstienen de actuar. Ante la imposibilidad de llevarlos a cabo con las políticas ya declaradas,
los funcionarios establecen en cierta medida sus propias políticas.

Recursos Administrativos Inadecuados. A veces los funcionarios no disponen de autoridad y de otros controles
que son necesarios, incluyendo personal y recursos financieros, para llevar a cabo las políticas declaradas. A
veces un Congreso no desea financiar lo que fue autorizado por el Congreso anterior. De nuevo el funcionario
tiene, en cierto modo, que elaborar políticas para elegir las actividades a las que han de asignarse los fondos,
el personal y el esfuerzo que se hará para proseguir una u otra parte de las políticas.

Con frecuencia los funcionarios se verán forzados a participar en el proceso de elaboración de políticas, ya que
no disponen de jurisdicción exclusiva en su política y tendrán que desarrollarlas en interacción con otros altos
cargos. Cada uno de ellos puede imposibilitar las políticas de los demás, y ninguna política excepto la no acción
puede establecerse sin que exista cooperación entre ellos. En estos casos ninguna acción formal del Gobierno
Federal o de cualquiera de los otros participantes podrá establecer una política. Esta se desarrolla por medio
de ajustes mutuos entre todos los participantes, principalmente entre los funcionarios más que entre los altos
decisores de las políticas. Por todas estas razones, las condiciones en que los funcionarios han de implementar
las políticas les obliga a tener que participar en el proceso de elaboración de las políticas.

EL JUEGO POLITICO EN LA BUROCRACIA

La elaboración de políticas quedaría abrumadoramente en manos de la burocracia, dejando muy pocas

políticas a determinar en otro sitio. Aunque el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial establecen algunas de
las más importantes políticas, la burocracia establece la mayoría de ellas, incluyendo las de mayor
importancia.

En el juego político de la burocracia, el funcionario opera con los métodos de control previamente diseñados:
entre ellos principalmente, la autoridad, el intercambio, la persuasión y el análisis. Todos estos controles se
utilizan tanto aisladamente corno en cooperación con otros participantes que se encuentran de acuerdo al
menos en algunas cuestiones. Una práctica importante muy extendida en la política burocrática, a menudo es
la de aliarse con un grupo de interés.

Muchos ven un problema aún mayor: la política burocrática fomenta la fragmentación de la autoridad. Estos la
ven como un desafío tanto para la elaboración racional de las políticas como para el control democrático.
Creen que la división del trabajo en la elaboración de las políticas degenera en una fragmentación excesiva de
las responsabilidades.

Existen diferentes opiniones acerca de cuándo la fragmentación crea una división útil del trabajo y cuando es
excesiva. En el juego del poder democrático, la complejidad infinita de la política burocrática se mezcla con la
complejidad presidencial, del Congreso y judicial en la elaboración de las políticas públicas.

LA CONSULTA Y EL ANALISIS DE POLITICAS EN LA BUROCRACIA

Por último, debemos reconocer que aparte de la implementación, los funcionarios y los burócratas
desempeñan otro importante papel en la elaboración de políticas. A niveles superiores sirven como fuente
principal e inmediata de análisis y consulta para los decisores formales de políticas. Aunque, los cargos por
elección ejercen una influencia más estrecha y más directa sobre las políticas, aun así tienen que apoyarse
mucho en los funcionarios superiores de la Administración en cuanto a la información y consulta sobre
políticas.

CAPITULO: “LA POSICION PRIVILEGIADA DE LA EMPRESA PRIVADA EN EL PROCESO DE ELABORACION DE

POLITICAS PUBLICAS”
Hasta ahora en la historia, una economía de mercado de empresa privada parece ser un requisito para la
democracia. De esta asociación entre el mercado, la empresa privada y la democracia resultan consecuencias
para el proceso de las políticas públicas.

DOS TIPOS DE CARGOS PUBLICOS

Los sistemas de mercado requieren un segundo grupo de "cargos públicos" y por lo tanto otra élite. Se trata
de los directivos de la empresa privada, especialmente a nivel ejecutivo, que realizan funciones públicas
importantes, aunque no como funcionarios del gobierno. Estos inician muchas de las tareas organizativas de la
sociedad: organizan la fuerza del trabajo, asignan los recursos de la nación, desarrollan los programas de
inversión de la nación, e inician las tareas críticas específicas para la producción de energía eléctrica, servicios
de transporte, muchos tipos de entretenimiento, servicios de seguros, vivienda, alimentación, etc. Estas
funciones son públicas en diversos sentidos aunque no sean gubernamentales. Afectan a todos los miembros
de la sociedad.

El empleo, nivel de precios, y tasa de crecimiento dependen de las políticas establecidas en las empresas por
sus directivos. Nadie puede decir que estas decisiones no pueden ser denominadas políticas públicas.

EL CONTROL DE LA EMPRESA SOBRE EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE POLITICAS GUBERNAMENTALES

La relevancia del papel de liderazgo de la empresa privada en el mercado es por consecuencia un control
inusual, en clase y grado, sobre el proceso de políticas gubernamentales concedido a la empresa privada. Este
control se lleva a cabo a causa de las siguientes razones específicas: Muchas de las funciones realizadas por los
directivos de empresa en el mercado son esenciales para la sociedad ya que, si no se realizan, ocasionarán un
amplio descontento y -en el extremo- el desorden.

Los funcionarios del gobierno reconocen esto. También saben que un fallo generalizado de la empresa en la
realización de estas funciones hará caer al gobierno. Una desorganización económica extrema no solamente
acabaría con las autoridades públicas en el poder sino que además rechazaría a todo el régimen o forma de
gobierno. Consecuentemente, los responsables de la política gubernamental muestran una preocupación
constante sobre la actuación de la empresa privada. Aunque el gobierno puede prohibir, no puede ordenar de
manera positiva a los directivos de empresa sobre cómo han de realizar sus funciones. Un directivo de
empresa crea y ofrece puestos de trabajos sólo si de manera voluntaria se decide hacerlo.

¿Siendo esto así, como podría un funcionario del gobierno estar razonablemente confiado de que los
directivos de empresa realizarán estas funciones tan necesarias?: La respuesta es, asegurándose que los
directivos de las empresas privadas consideran ventajoso el realizarlas. Estos actuarán sólo si son inducidos
por los beneficios, ganancias o ventajas que se les ofrece.

En conclusión, para convencer al empresario para que actúe, el gobierno debe darle no todo lo que pide, pero
sí todo lo que necesitan para realizar una operación suficientemente beneficiosa. La formulación de las
políticas públicas consecuentemente están especialmente controladas por las empresas privadas: los cargos
públicos deben escuchar a los empresarios con sumo cuidado; deben descubrir las necesidades de los
empresarios incluso aunque éstos no se preocupen de manifestarse o hablar por sí mismos; deben dar a los
empresarios lo que necesitan para motivar la producción, los puestos de trabajo y el crecimiento: y deben de
esta manera darles el derecho especial de consulta y participación real en el proceso de formulación de las
políticas. Mediante cualquiera de estas vías, el gobierno premia a los empresarios con una posición
privilegiada en el juego del poder de las políticas públicas.

Tipos de control
Los empresarios siempre pedirán más de lo que necesitan y más de lo que espera obtener. ¿Cualquiera que
sea lo que quieran, deberán tenerlo en cuenta los cargos públicos? La prueba de lo que verdaderamente
necesitan está en si, en caso de que no lo consigan, el crecimiento se reducirá, la producción decrecerá y el
desempleo aumentará.

A veces los empresarios amenazan con las consecuencias que podría tener el que las políticas
gubernamentales no atendieran sus demandas. Generalmente, sin embargo, no lo hacen; los cargos públicos
se acostumbran a estar atentos con las necesidades de la empresa.

Las empresas ejercen un control a través de la persuasión, intercambio y autoridad. Su comunicación

privilegiada y frecuente con los funcionarios hace que sea más fácil la persuasión que ellos ejercen que la de
otros ciudadanos. Su control funciona, sin embargo, principalmente a través de varios tipos de intercambios. A
veces el intercambio toma la forma de quid pro quo: una empresa acuerda establecerse en una ciudad
únicamente después de negociar con las autoridades locales concesiones en impuestos. La autoridad formal se
confiere a veces a empresarios y a sus organizaciones, como cuando los funcionarios, se atienen a reglas
especiales que exigen que la reglamentación o los nombramientos sean aceptados por ciertas empresas o
asociaciones.

Control sin Esfuerzo

Es necesario enfatizar que los empresarios generalmente ejercen control sin prestar atención ni esfuerzo.
Simplemente el empresario actúa bajo circunstancias en las que tanto ellos como el gobierno saben que una
actividad continuada depende de indulgencias, beneficios, privilegios e incentivos a la empresa: si los
gobiernos proporcionan ventajas suficientes, el empresario rendirá bien; si no, la economía decaerá. En estas
circunstancias, los funcionarios atienden de manera rutinaria y constante a las necesidades de la empresa.

El privilegio único de la empresa

A ninguna otra categoría de ciudadanos proporciona el gobierno una influencia y participación similar en el
proceso de la formulación de políticas públicas. A ninguna otra categoría de ciudadanos proporciona el
gobierno una influencia y participación similar en el proceso de la formulación de políticas

OTRAS INFLUENCIAS DE LA EMPRESA EN LA POLITICA PÚBLICA

Parece como si dos procesos de control muy separados operaran sobre los funcionarios del gobierno: el
control electoral normal (votos, grupos de interés) y el control empresarial.

Quizás el control electoral sea demasiado débil como para enfrentarse al control empresarial. O los controles
electorales sean de alguna manera regulados o manipulados de tal forma que se apoyen más que enfrentarse
con los controles de las empresas. La principal reconciliación entre los dos sistemas de control se consigue
mediante ajuste del control electoral para hacerle consistente con el control ejercido por las empresas. Las
empresas consiguen ajustar los controles electorales por sí mismas, introduciéndose en los grupos de interés,
los partidos y otras actividades electorales, alcanzando influencias desproporcionadas sobre ellos. Para las
empresas, la actividad electoral, simplemente complementa los controles que ya ejercen por su posición
privilegiada ante el gobierno. Se introducen en las actividades electorales para reforzar su posición privilegiada
ajustando los controles electorales hacia las políticas que les interesa y en las que influyen a través de sus
controles más privilegiados.

Persuasión de los Ciudadanos:

La mayoría de los cargos públicos, incluido el Presidente, garantizan a los ciudadanos su propia preocupación
"por las necesidades de la empresa privada" y al hacerlo muestran a los ciudadanos que, ya que las
necesidades de la empresa deben de cubrirse para garantizar una economía sana, sus propias manos y las de
los ciudadanos están atadas.

Algunos ciudadanos sacarán con acierto o sin él la conclusión de que, si las políticas como éstas deben
aceptarse porque la empresa lo necesita en un mercado libre, o si sería mejor prescindir del sistema. El que
pocos ciudadanos saquen tal conclusión puede explicarse por la tendencia a ver la empresa privada y la
democracia, en realidad, sus propias libertades y empresas privadas como inseparables. Es difícil para un
ciudadano distinguir la democracia de la empresa privada para que se dé cuenta de la posibilidad de que ésta
puede ser un elemento no democrático de aquélla, y observar que las demandas de la empresa obstruyen las
demandas democráticas de los ciudadanos.

Los empresarios utilizan una amplia gama de actividades disponibles para los ciudadanos en una democracia.
Los empresarios se convierten en los ciudadanos más activos y a menudo sus empresas se convierten en las
organizaciones políticas privadas más activas. Individuos y empresas contribuyen a la financiación de las
campañas electorales, ponen sus propias energías para trabajar en partidos políticos y grupos de interés, y se
organizan para apoyar las candidaturas favorables.

La Ventaja Empresarial

Fondos. Su primera ventaja radica en los fondos de que disponen. Ningún otro grupo de interés dispone de
una cuantía comparable: a su lado los recursos de los sindicatos o de otros grupos de interés son muy
pequeños.

Fuentes "públicas" de financiación. Una segunda ventaja radica en la fuente de financiación para actividades
políticas de las empresas. Estos fondos no provienen de los ingresos de los que los ofrecen. La mayoría de los
grupos de interés deben financiar su trabajo con las contribuciones de rentas personales, pero la actividad de
los grupos de interés empresarial no. Las democracias permiten a una categoría de cargos públicos, los
empresarios, el financiar la actividad de sus grupos de interés con fondos "públicos" los ingresos de la empresa
privada, especialmente los ingresos de las sociedades anónimas.

Organización Disponible. Una tercera gran ventaja de los empresarios en la política está en sus
organizaciones, listas para actuar. Los ciudadanos pueden organizar su actividad política sólo si están
dispuestos a pagar un gran precio en tiempo, energía y dinero. Los directivos de empresa no pagan tales
precios. La utilización de sus propias empresas como organizaciones políticas se ha convertido en práctica
común en las democracias.

Acceso. La cuarta gran ventaja de los empresarios en la política electoral proviene del fácil acceso a los
funcionarios que ya disfrutan por su posición privilegiada. Al estar ya inmersos en discusiones frecuentes y
rutinarias con el gobierno, y al ser llamados frecuentemente por los funcionarios para conseguir información y
asesoramientos, cuando los empresarios se vuelven hacia los grupos de interés y a la actividad electoral, las
puertas permanecen abiertas para ellos, los hábitos de conductas están ya establecidos.

CAPITULO: EL PAPEL DE LOS GRUPOS DE INTERES EN EL PROCESO DE ELABORACION DE LAS POLITICAS

PÚBLICAS
Para los empresarios, la actividad de los grupos de interés cuenta solamente como una actividad electoral que
complementa el control sobre el gobierno que consiguen mediante una posición privilegiada. Muchos otros
segmentos de la Sociedad realizan actividades de grupos de interés, como método principal para influir en las
políticas públicas incluso aunque no puedan hacerlo con las ventajas que disfrutan los empresarios.

LA TEORIA DE GRUPOS EN LA POLÍTICA

Los académicos de la ciencia política han tomado prestado de la psico-sociología la idea de que la vida del
grupo modela a todo ser humano. Muchos científicos de la política pensaban que la vida política también debe
ser un producto de la participación en grupo, una idea que dio nuevo impulso a los grupos de interés. "El
grupo base de la política" se convirtió en un término común en la ciencia política.

De hecho el término "grupo de interés" no es totalmente preciso. Alguno de los participantes en proceso de
políticas públicas que realizan la función de los grupos de interés son individuos más que grupos. Equivalentes
en su actividad a los grupos de interés. Podemos identificar los individuos con grandes riquezas u otras fuentes
de influencia en el proceso de formulación de políticas públicas. El estudio de los grupos de interés identifica
ahora a los funcionarios de gobierno, sus asociaciones y sus departamentos o agencias como actores de los
grupos de interés.

Entendemos por actividades de grupos de interés todas las interacciones a través de las cuales los individuos y
grupos privados sin autoridad gubernamental pretenden influir en las políticas públicas, junto con las
interacciones e influencias de los funcionarios del gobierno que van más allá del uso directo de su autoridad.
Los grupos privados, individuos y grupos gubernamentales, juegan un papel indispensable en la formulación
de las políticas públicas. Ellos también provocan dificultades.

LA INDISPENSABILIDAD DE LA ACTIVIDAD DE LOS GRUPOS DE INTERES

Ellos mismos constituyen un ejercicio de libre pensamiento, expresión, petición y reunión; de aquí el ejercicio
de las libertades por el que se estableció. El derecho a reunión implica el derecho a organizarse en grupos, y
en cualquier caso el derecho a expresarse libremente exige los derechos a organizarse y financiarse para
comprar espacio en los periódicos y en el tiempo de emisión en los medios de comunicación.

Una pluralidad de grupos de interés es necesaria para proporcionar información y análisis a los problemas de
políticas públicas. Los grupos de interés privados con muchos miembros surgidos de la ciudadanía crean un
intercambio informativo entre los miembros ordinarios y los líderes del grupo, mejor informados. Cuando la
competición entre los líderes del grupo de interés para conseguir la asociación resuelven sus diferencias de
opinión, la competición educa al ciudadano ordinario al que le interesa enterarse de las controversias.

Formulando una Agenda Política Viable

El número de alternativas de políticas que un gobierno puede perseguir es tan amplio como el número de
ciudadanos. Nadie puede debatir o votar sobre cada una de los miles o millones de alternativas de políticas a
seguir, el número de alternativas debe reducirse a una cifra manejable. Si las políticas tienen que responder
eficientemente al deseo popular, algunas personas, mediante análisis partidistas, deben encontrar beneficios
comunes, preferencias, deseos, intereses o estrategias para atraer las opiniones de un gran número de
personas e integrarlas, para que renuncien a una gran diversidad en favor de una unidad común de muchos de
ellos. Visto de esta manera, los grupos de interés establecen intereses comunes para cada una de las muchas
secciones de la sociedad contra una diversidad imposible y un conflicto de intereses individuales. Sin embargo
no integra a todos los miembros del sistema político bajo una visión común y compartida.

Una Función Especial en el Proceso Interactivo de la Formulación de Políticas Públicas

Una delegación de autoridad a un departamento o jefe de oficina a menudo se convierte en la vía más efectiva
para resolver un tema de políticas. Pero para muchas políticas, los ciudadanos y sus líderes temen que este
jefe de oficina pueda responder a muy pocos de los variados intereses de una ciudadanía dispar.
Consecuentemente, se establece una variedad de instrumentos para obligarle a interaccionar ampliamente
con otros funcionarios y grupos específicos de interés privado antes de que tome una decisión. Se le puede
exigir al funcionario, por ejemplo, que plantee el problema en un comité interdepartamental.

En cualquier caso, la interacción entre una variedad de grupos de interés efectivamente provoca la decisión
que ningún funcionario puede analizar de manera convincente o alcanzar exclusivamente a través de su propia
autoridad.

FUENTES DE INFLUENCIA DE LOS GRUPOS DE INTERES

La actividad de los grupos de interés iniciada por los funcionarios gubernamentales tiene influencia porque los
funcionarios pueden emplear su autoridad indirectamente de muchas maneras.

Persuasión. Los grupos de interés, una de sus principales influencias sobre los funcionarios gubernamentales
es mediante la persuasión. Los grupos de interés a veces desarrollan una gran habilidad para la persuasión
mediante el análisis partidista. El análisis partidista ayuda a explicar la extraordinaria eficacia de algunos
grupos de interés en las campañas electorales, dirigidas no a legisladores o funcionarios sino a los tribunales.

Influencia a través de la Reglamentación. Otra explicación de la influencia de los grupos de interés reside en
la necesidad de buscar soluciones interactivas más que analíticas para los problemas de las políticas públicas.
En cierta medida, la política de los grupos de interés se convierte en una especie de juego en el que los líderes
de los grupos de interés y los decisores de políticas públicas actúan bajo ciertas reglas.

La Entrega del Voto. La influencia de los grupos de interés sobre los cargos públicos, la persuasión y la
participación reglamentaria, se consideran en ocasiones menos importantes que una tercera: la habilidad de
los grupos para influir en las elecciones y conceder el voto. Los cargos públicos temen los votos adversos de
los miembros de los grupos de interés privados que han contrariado. Por otras razones también, el grupo de
interés a menudo encuentra difícil el ejercer influencia a del voto. Finalmente, muchos de los líderes de los
grupos de interés pretenden mantener una relación duradera con los decisores de políticas.
Consecuentemente, no pueden amenazarles. Estos mantendrán buenas relaciones para poder influirles en el
futuro incluso si los decisores de políticas contrarían a los líderes de los grupos de interés en una política
específica.

Apoyo a las Campañas Electorales. Los grupos de interés privado y los ciudadanos ricos pueden financiar
gastos de las campañas electorales de los candidatos. Los candidatos que no encuentran un aliado en al
menos un grupo de interés importante a menudo no pueden llevar a cabo la campaña con éxito por falta de
fondos.

Los Líderes de los Grupos de Interés como Elite. Junto con las tres élites ya mencionadas, famosos, decisores
de políticas públicas y empresarios, podemos designar a los líderes de los grupos de interés como otra élite.
Los líderes de los grupos de interés van desde personas de gran influencia hasta personas muy ocupadas más
que influyentes. Utilizando el término de élite como referido a un grupo reducido de personas con un control
de influencia y poder político muy desproporcionado, la mayoría de los líderes de los grupos de interés
podrían incluirse en la élite.

ASPECTOS PROBLEMATICOS DE LOS GRUPOS DE INTERES

Las Desigualdades Políticas

La desigualdad entre personas se adorna a veces con el argumento de que muchos grupos en los sistemas
democráticos ejercen una influencia más o menos igual de las políticas.

Los grupos de interés no ejercen ni pueden ejercer una misma influencia. Pero por otro lado su influencia no
se corresponde con su dimensión. Los grupos de interés empresariales, como hemos visto, tienen la ventaja
de disponer de una mejor oganización y finanzas que los otros grupos. Aparte de esta gran desigualdad, hay
otras claras. Aunque el voto se reparte de una manera más o menos equitativa, todos los otros instrumentos
de control disponibles para los grupos de interés están distribuidas de manera muy desigual.

La Subordinación del Interés Común al Interés Particular

Una argumentación normal es la queja de que los grupos de interés rechazan el bienestar común al perseguir
sus intereses particulares. Aunque esto es plausible hay que tener precaución. Quizás estrictamente hablando
no existe un interés compartido por todo el mundo, sólo existe una diversidad de intereses particulares.

Estas diferencias marginales de opinión no significan, sin embargo, que no existan intereses comunes como el
de evitar una destrucción nuclear, el evitar el agotamiento de las fuentes energéticas, el evitar una depresión
económica, el reducir cierto tipos de crímenes, el mejorar la educación, o el desarrollar métodos de
reconciliación para evitar guerras civiles. Muy posiblemente la actividad de los grupos de interés enfatizan las
diferencias marginales más que las coincidencias.

Un sistema político que perseguido los intereses comunes excluyendo totalmente los intereses particulares
sería intolerable. La tradición democrático-liberal fomenta la diversidad de intereses, opinión y actividad.
Además, los grupos marginales de la población presumiblemente necesitan oportunidades para perseguir sus
intereses particulares. Además, muchas actividades de los grupos de interés persiguen intereses comunes en
lugar de intereses particulares.

El Veto en el Juego del Poder Democrático

El problema del conflicto entre los intereses generales y particulares nos lleva a menudo a las reglas artificiales
del juego del poder, especialmente las reglas que dispersan la autoridad de veto o de frenar una política. El
Presidente puede vetar cualquier iniciativa del Congreso.

Aparte de los procedimientos complejos de gobierno, las reglas distribuyen la capacidad de veto más
ampliamente. La capacidad de veto adicional descansa ampliamente sobre la autonomía de la empresa
privada. Un sistema de mercado exige que en muchos temas la empresa sea protegida legalmente y pueda
decir no al Estado. La posición privilegiada de la empresa le permite obstruir políticas sobre la polución
ambiental y su deterioro, la escasez de energía, la inflación y el desempleo y la distribución de rentas y
riquezas cuando tales puedan perjudicar al negocio. Ya que el poder de veto está ampliamente difundido, los
grupos de interés convergen en personas que pueden ejercer este derecho. Para avanzar en una política,
tienen que influir en todas las fuentes potenciales de veto. No hay duda de que los grupos de interés
obstruyen las nuevas políticas necesarias para conseguir intereses comunes.

CAPITULO “LA DESIGUALDAD POLITICA”

El control de los ciudadanos se encuentra a menudo obstaculizado, como ya hemos visto, por la política
burocrática y los procedimientos legislativos diseñados para ajustarse a la conveniencia de los legisladores
más que para hacerles responsables ante los deseos de los ciudadanos respecto a las políticas públicas. Otros
obstáculos son los múltiples e impredecibles ajustes mutuos entre los funcionarios y los líderes de los partidos
y de los grupos de interés.

Quizás deberíamos incluir como otro obstáculo más los resultados previsibles de los intentos que se efectúen
para hacer más efectivo el control de los ciudadanos sobre la elaboración de las políticas.

LA DUDOSA NORMA DE LA DESIGUALDAD POLITICA.

Hablando en sentido estricto, las desigualdades políticas no privan a los ciudadanos del control; solamente
implican que algunos ciudadanos ejercitan más control que otros.

La norma no ordena un apoyo universal. Aparte de autosatisfacer los deseos de los grupos favorecidos al
proteger sus desiguales ventajas, como ocurre en las relaciones entre blancos y negros o entre ricos y pobres,
la gente se opone a la igualdad política en otros campos. Ni la igualdad política ni el control popular pueden
ser altamente valoradas por las personas que desean que la elaboración de las políticas se base en una mejor
información y sea más cuidadosamente analizada. Por el contrario, pueden que los ciudadanos mejor
informados y más educados ejerzan una desproporcionada gran influencia en la elaboración de las políticas. Si
desean alguna igualdad política, la desean solamente para el control sobre algunas decisiones, tales como
aquéllas referentes a quién ostentará el cargo público.

Los mismos partidarios de la igualdad difieren sobre el significado de la igualdad política. Aun reconociendo
que la igualdad política no se encuentra aceptada generalmente, y que tampoco es un criterio bien definido
para la elaboración de las políticas, nos proponemos no obstante examinar la desigualdad política.

DESIGUALDADES BASICAS

Aparte de las desigualdades impuestas legalmente, muchos ciudadanos se encuentran poco motivados para
participar activamente en las políticas. Aparentemente, por su propia libre elección, millones de ciudadanos
otorgan efectivamente a otros mucha más influencia que la que retienen para sí mismos.

Las desigualdades en la educación ayudan a explicar estas diferencias. El alto porcentaje de participación
política está correlacionado con una alta familiarización con los temas. Ambas están correlacionados con la
educación: los más instruidos participan más intensamente. Los temas políticos, así como el diseño de las
estrategias para adquirir influencia personal en el juego del poder, se encuentran desesperadamente fuera de
la capacidad de los ciudadanos de poca educación.

La Socialización

En gran parte, la gente participa en el juego del poder porque le han enseñado, adoctrinado o socializado para
hacerlo así. La gente sólo participa si se le ha enseñado a creer que es importante, si se le ha preparado para la
ciudadanía, si se le ha adoctrinado con aspiraciones y expectativas que estimulan más que paralizan, y si se le
ha enseñado apercibirse a sí misma como miembro de la comunidad política.

Un fracaso más amplio de socialización hacia la participación política es la socialización positiva, es decir, hacia
la renuncia o la no participación. Para tener influencia política en el juego del poder se necesita tiempo,
conocimiento de los asuntos públicos, destreza para los análisis partidistas, una lengua y una pluma
persuasiva, un status en la comunidad, socios influyentes y éxito en las relaciones interpersonales.

Las Organizaciones Políticas

Además del voto y de los esfuerzos persuasivos que se realicen sobre amigos y vecinos, si se tiene información
y talento para hacerlo, se requiere una organización para participar en la selección e influencia sobre los
funcionarios públicos. El ciudadano en solitario, no puede hacer casi nada. Los términos "habilidad" y "dinero"
revelan las desigualdades. Ya que muchos ciudadanos carecen de habilidades que ofrecer al grupo de interés.
No saben cómo desempeñar un papel útil en la organización. Otros ciudadanos pueden realizar cualquiera de
las diversas habilidades organizacionales. Estos pueden persuadir, negociar, analizar los temas o exponer
opiniones en los periódicos. También se producen unas grandes desigualdades en cuanto al dinero y las
organizaciones políticas.

Riqueza, Favores y Diferencia

La influencia de la riqueza fluye por muchos canales. Uno es a través de la persuasión financiera, como las
contribuciones a los gastos de las campañas electorales. Otro canal es la compra de favores políticos y así
ejercer el control directamente.

Menos visiblemente y con una frecuencia desconocida, las contribuciones y otros favores pueden comprar el
apoyo legislativo o decisiones administrativas. A menudo y completamente dentro de la ley, el dinero
consolida la lealtad de los afiliados políticos de los partidos y de los grupos de interés. Ya que la gente rica
puede recompensar a otras gentes, habitualmente muchos les confieren su autoridad. Algunos simplemente
aceptan el liderazgo de la riqueza, y muchos permiten ser influenciados ante la perspectiva de favores que la
riqueza puede ofrecerles.

Entre los poseedores de las mayores riquezas, la participación desproporcionada les garantiza ser
considerados como una élite, última élite que introduciremos en el análisis.