Universidad Andina Simón Bolívar

Maestría en Tributación

Gestión Tributaria vs. Política Tributaria

Alicia Palacios
Andrés Guerra

Abril del 2005

 GESTION TRIBUTARIA vs. POLITICA TRIBUTARIA

I INTRODUCCION

El tratar sobre la gestión y la política tributaria no debe ser desarrollado

como un enfrentamiento, ya que en el país vivimos muchos problemas e
inconvenientes debido a que estas materias son tratadas como temas
separados que dependen de ideas políticas, ideas sectaristas,
partidistas, entre otros, y que han logrado que cada cambio de gobierno
e incluso en el transcurso de un mismo se den cambios en los
lineamientos tanto de la política como de la gestión tributaria.

Si tenemos en cuenta que los temas tributarios llegan directamente a

afectar al pueblo de un país, pues se generan erogaciones de dinero; y,
además que estos mismos generan una de las fuentes más importantes
de ingresos para el Estado, el tema de la gestión tributaria así como el
de la política tributaria se vuelven imperantes para cualquier gobierno y
por tanto para la nación.

En el Ecuador existe una enorme cantidad de impuestos que se utilizan

para mantener un sector público grande, ineficiente, arbitrario y
corrupto. Poco se conoce respecto del destino de los tributos, por tanto
toma cada vez más importancia el manejo público y fiscal que realiza el
Estado para que podamos vivir en una sociedad civilizada y justa.

II IMPORTANCIA

Como se lo ha mencionado en el punto anterior, el tema de este trabajo

no puede ser tratado como una contraposición de puntos de vista,
aunque pueden llegar a darse cuando los objetivos de un gobierno
(políticas tributarias) no estén acordes a los de la Administración
Tributaria (gestión tributaria) .

En cada cambio de gobierno, en el país se viven momentos de tensión e

incertidumbre debido a que no se conocen a ciencia cierta cuales serán
los procedimientos, pensamientos y objetivos que tiene el gobernador
electo, y los aspectos tributarios son sin lugar a duda uno de los puntos
principales y más sensibles tanto para el pueblo como para los miembros
del nuevo gobierno.
En los últimos años habíamos vivido con una Administración Tributaria
que se mantenía constante pese a que existieron varios gobiernos en su
lapso, se creía que los temas tributarios se estaban tratando desde una
perspectiva de mucha imparcialidad y con base en la ley; pero desde el
año 2004 en el país nuevamente resurgen los temores de que la gestión
y Administración Tributaria se conviertan en un botín político destinado a
perseguir a miembros opositores de un régimen.

Si desde mucho tiempo atrás ya teníamos una cambiante Política

Tributaria, por lo menos nos quedaba la seguridad de vivir con una
gestión tributaria constante y efectuada bajo un plan de trabajo en
donde se privilegiaron a personas por su intelecto más no por sobre su
afinidad política, social o económica; actualmente estamos ante un
grave problema no solo para los sujetos que ya pagamos los tributos y
no sabemos si nos cambiarán las reglas de juego por no existir un
continuismo acorde al buen ejemplo vivido, sino también para los
posibles inversores que ante una cambiante Administración Tributaria y
ante un gobierno que cambia su forma de pensar en demasiadas
ocasiones lo único que logra es el repeler a la poca inversión que podría
venir desde el exterior.

III MARCO CONCEPTUAL

Para iniciar con el análisis entre Gestión Tributaria y Política Tributaria,

se efectuará un análisis por separado de lo que cada una involucra.

Gestión Tributaria

El concepto de Gestión Tributaria indica que “el Estado debe cumplir

funciones complejas para la realización de sus fines, tanto en lo
referente a la selección de los objetivos, a las erogaciones, a la
obtención de los medios para atenderlas, pecuniarias o en especie, la
Gestión y manejo de ellos, cuyo conjunto constituye la actividad
financiera.

Constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera

los ingresos, los gastos y la conservación de los bienes o gestión de los
dineros públicos y que si bien la materia sobre la cual se desarrolla es
económica, corresponde a un sujeto político, que es el Estado y a un
objeto de la misma índole. Este vínculo entre lo político y lo económico
ofrece un tema de discrepancia, algunos autores consideran la
existencia de dos estadios o momentos en la actividad, el primero
político y el segundo económico, con predominio de este último, en tanto
otro grupo cree que hay solo aspectos distintos de un todo orgánico.”1

Por su parte la Profesora María Rosa Varela define a la Gestión Tributaria

como la función administrativa dirigida a la aplicación de los tributos
enfocada, entre otras a:

a. La recepción y tramitación de declaraciones, autoliquidaciones,

comunicaciones de datos y demás documentos con trascendencia
tributaria.
b. La comprobación y realización de las devoluciones previstas en la
normativa tributaria.
c. El reconocimiento y comprobación de la procedencia de los
beneficios fiscales de acuerdo con la normativa reguladora del
correspondiente procedimiento.
d. El control y los acuerdos de simplificación relativos a la obligación
de facturar, en cuanto tengan trascendencia tributaria.
e. La realización de actuaciones de control del cumplimiento de la
obligación de presentar declaraciones tributarias y de otras
obligaciones formales.
f. La realización de actuaciones de verificación de datos.
g. La realización de actuaciones de comprobación de valores.
h. La realización de actuaciones de comprobación limitada.
i. La práctica de liquidaciones tributarias derivadas de las actuaciones
de verificación y comprobación realizadas.
j. La emisión de certificados tributarios.
k. La expedición y, en su caso, revocación del número de identificación
fiscal, en los términos establecidos en la normativa específica.
l. La elaboración y mantenimiento de los censos tributarios.
m. La información y asistencia tributaria.
n. La realización de las demás actuaciones de aplicación de los tributos
no integradas en las funciones de inspección y recaudación.

La Gestión Tributaria puede iniciar por dos medios y/o caminos, el

primero cuando el propio contribuyente lo solicita, en este caso se
utilizan como medios la autoliquidación, la comunicación de datos, las
declaraciones efectuadas de los diferentes tributos; y, una solicitud
expresa del contribuyente (sujeto pasivos). El segundo medio por el cual
se puede iniciar la Gestión Tributaria se da cuando de Oficio la
Administración Tributaria inicia sus acciones, en base a las atribuciones
que posee por ley.

1
RUIZ, Rocío. Artículo La Gestión Tributaria. Internet.
Política Tributaria

En la CAN, como parte de las reformas estructurales ejecutadas desde

hace más de una década atrás a raíz del Consenso de Washington
(1990), los países de la región han revisado (frecuentemente) sus
políticas tributarias para tener bases más amplias y tasas marginales
menores (impuestos a renta), a la vez que han fundamentado la
estructura tributaria en el desarrollo de los impuestos indirectos-
sobretodo en impuestos al valor agregado. Paralelamente los ingresos
arancelarios – alguna vez la principal fuente tributaria en algunos países
- han perdido importancia relativa en vista del proceso de liberalización
comercial: la reducción de los aranceles nominales y los acuerdos de
libre comercio.

En general el objetivo de tales reformas era ofrecer sostenibilidad a la

política fiscal y no generar (por impuestos muy altos) una asignación
ineficiente de recursos o desestímulos al ahorro y a la inversión. Uno de
los aspectos sustanciales, que ahora se reconoce que el Consenso de
Washington no abordó, fue cómo hacer los regímenes impositivos más
progresivos: se privilegió el objetivo de alcanzar mayores recaudaciones.

Para el Premio Nóbel Robert Mundell, uno necesita utilizar herramientas

distintas para tareas diferentes. La tarea apropiada para la política
monetaria es detener la inflación. La tarea de la política tributaria es
incentivar el esfuerzo productivo, la inversión y la actividad empresarial.

Los incentivos, según indica Reynolds, podrían venir con base en la

experiencia de países donde han ocurrido milagros económicos. En otras
palabras: Lo mejor sería imponer un impuesto a la renta uniforme a
todos los negocios extranjeros o domésticos, grandes o pequeños,
corporativos o no. No hay lógica económica para establecer impuestos
más altos para las compañías petroleras, ni tampoco para imponer
impuestos menores a compañías pequeñas, ni otorgar depreciaciones
especiales a las compañías mineras solamente. El sistema tributario
tiene que ser tan neutral como sea posible, sin favoritismos.

Todas las inversiones de negocios en plantas y equipos deberían darse

de baja inmediatamente. Las deducciones que no se utilizan (debido a su
escaso beneficio) se trasladan de manera indefinida. Esto es
particularmente importante luego de un periodo de alta inflación, la cual
ocasiona grandes estragos en los métodos contables de la depreciación
y utilidades, además de fortalecer la economía inmediatamente.
De ese modo, idealmente no deberían existir impuestos a las ganancias
de capital o a los activos que producen ingresos, ya que los propietarios
de esos activos ya pagan impuestos a la renta personal o corporativa.

Como mínimo, nunca debe retenerse el impuesto a las ganancias de

capital de los inversionistas extranjeros, ya que en caso contrario los
extranjeros simplemente invertirían en otra parte y el Ecuador perderá la
experiencia que a menudo viene con el capital extranjero.

Un ideal sería poner un techo en el máximo sobre el impuesto a las

importaciones y anunciar que se bajara el techo en fracciones hasta no
más del 10%. Para muestra Chile, que adoptó una política de reducción
de aranceles hasta llegar al 6%. Es decir, los aranceles significan pocos
ingresos para el gobierno y no tienen ninguna relación con el tamaño del
déficit de la cuenta corriente.

El impuesto en los roles de pago de los trabajadores que actualmente

promedia 28% es elevado, y por ende un gran obstáculo para el empleo
eficiente en la economía formal. Es un impuesto que eleva el costo de
contratar trabajadores al empleador, mientras reduce los incentivos para
trabajar entre los empleados.

IV DESARROLLO DEL TEMA

Gestión Tributaria

En el Ecuador, a partir de la creación del Servicio de Rentas Internas en

1997, el País empieza también una Planeación Estratégica que tiene
como objetivo el “Impulsar una administración tributaria moderna,
profesionalizada, que mantenga una relación transparente entre el fisco
y el contribuyente, y sobretodo que asegure un incremento progresivo y
sostenido de la recaudación fiscal”.2

Según Elsa de Mena, ex directora del Servicio de Rentas Internas y de

alguna manera impulsadota del cambio, todo esta planeación se dio y se
da con base a una buena plataforma de tecnología, y adicionalmente
como resultado de un Plan Estratégico.

La Administración definió la gestión tributaria con una visión sistémica

que incluye soluciones emergentes, esto principalmente a la tan
desgastada Dirección General de Rentas que fue la base de partida, y un

2
Tomado del Artículo “La Modernización Tributaria en el Ecuador” de Elsa de Mena, Octubre del 2000.
Internet
sistema integrado de información sin cuya existencia es imposible la
administración de los tributos.

El sistema que actualmente se maneja se basa en los siguientes

fundamentos y componentes principales:

• Todo hecho económico debe ser identificado y registrado por el

SRI, como un crédito o débito bajo el concepto de derechos y
obligaciones del Estado y de los contribuyentes.

• Dado el volumen de registros, la información debe estar

centralizada en una sola base de datos, enlazada en el ámbito
nacional a través de una red de comunicaciones. Se prevé a futuro la
interconexión con otras instituciones tanto del sector público como
del sector privado.

• Como parte de este plan se implantaron y utilizan los llamados

cruces de información acerca de los contribuyentes, siendo de gran
utilidad los datos que proveen los calificados como contribuyentes
especiales. Estos han permito a la Administración contar con fuentes
reales y objetivas de verificación y determinación de contribuyentes
de menor tamaño.

No hay que dejar de indicar que esto ha implicado una mayor carga de
trabajo sobre las sociedades, y personas naturales, no obstante ha
aportado significativamente al desarrollo de una disciplina y cultura
tributaria crecientes, y el proyecto ha mostrado importantes avances
tecnológicos, que sin duda con el tiempo darán mayores frutos.

A continuación de manera breve se presenten los objetivos que tuvo la

aplicación de este nuevo plan:

a. Un efectivo control de las obligaciones del contribuyente, a través de

cuentas individualizadas.
b. Oportunidad de la información acerca de los ingresos netos que
produce la recaudación de los impuestos de responsabilidad del SRI.

Se está alcanzando la consolidación definitiva del programa con la

presentación de declaraciones y anexos por medios magnéticos y
transmisión electrónica de datos, y la explotación del software
financiero. Especial importancia toman ahora estos mecanismos, ya que
proveerán de información relevante para la aplicación de las normativas
de precios de transferencias que deberá ir implementándose de tiempo
en tiempo.

Respecto de la arquitectura informática diseñada y adoptada por la

Administración, está cuenta con una plataforma ORACLE, con flujos de
información a través de Internet e Intranet, en el contexto de un sistema
de redes y comunicaciones a nivel nacional.

Debido a la situación caótica de la Entidad en el campo de sistemas de

información, el implementar las soluciones correspondientes, constituyó
un propósito importante desde el inicio.

Los principales aspectos técnicos sobre los cuales se desarrollo el

sistema, cuyo desarrollo tuvo el carácter de institucional son los
siguientes:

a. Identificación clara del giro del negocio

b. Análisis de los procesos de gestión y de los procedimientos aplicados
c. Requerimientos de hardware, software y personal
d. Diseño conceptual

Es de esta forma como la Gestión Tributaria ha ido mejorando desde la

creación del SRI hasta la actualidad, siendo una institución respetada y
respetable por todos los ecuatorianos, más aún por la institucionalidad
que se había creado, y se espera se mantenga en el tiempo.

El SRI ha logrado en su gestión incrementar los niveles de recaudación

de impuestos hasta alcanzar niveles no imaginados en la década de los
años 90, ha incrementado la base de contribuyentes, tanto personas
naturales como sociedades, se ha consolidado como institución
poseedora de gran cantidad de información, ha logrado emprender
tareas de Auditoría Tributaria con fondo y forma diferentes a las antiguas
fiscalizaciones de la DGR; y como punto principal ha logrado ir
cambiando la “Cultura Tributaria” de los ecuatorianos, acostumbrados a
evadir y eludir impuestos desde nuestros ancestros.

Ahora bien, el camino por recorrer aún es extenso para nuestra

Administración Tributaria, se debe impulsar la formación del capital
humano, con criterios consistentes y reforzando valores que no
degeneren los logros alcanzados y corrompan nuevamente la institución.
De igual manera mucho queda por hacer para mejorar la tramitación y
cumplimiento de deberes formales sin obstaculizar el desarrollo de las
sociedades y negocios a nivel nacional.
Y para hablar de una Gestión Tributaria eficiente, no solo se debe
enfocar y tratar los niveles de recaudación, sino también de la
devolución oportuna, justa y diligente de impuestos, que sin duda va
anexada a una cultura tributaria responsable por parte de los
ciudadanos. Un caso muy representativo de este tema, es Chile, que
presenta una reactivación económica cuando estas devoluciones se
producen y se inyecta capital fresco al mercado.

Política Tributaria

Partamos del concepto de que el papel de la política tributaria en el

desarrollo económico se da a través de la tributación que consiste en
transferir recursos de control privado para que puedan ser usados con
fines públicos, y a su vez el gobierno procurará proporcionar bienes y
servicios públicos, de manera más eficiente de tiempo en tiempo.

La política tributaria de un país busca dar los lineamientos legales para

que un Estado para lograr un modelo de recaudación que cumpla los
objetivos económicos esperados, mediante la creación de leyes y
regulaciones. Dicha política debe cumplir objetivos de desarrollo,
estabilidad y eficiencia.

En el Ecuador si bien se han dado pasos importantes en esta materia, los

cambios han sido recurrentes, lo cual sin duda no contribuye a un
desarrollo creciente de la cultura tributaria de los ciudadanos y dificulta
la Gestión Tributaria aún en sus etapas iniciales de progreso sostenido.

Ecuador tiene una historia muy activa en cuanto a creación y reformas

de leyes se trata, en los últimos años:

• En 1998 se propuso un impuesto al ingreso como base mínima del

impuesto a la renta por la evasión generalizada que existía;
• A finales de ese año se aprobó una reforma que entró en vigencia en
enero de 1999, que introdujo el impuesto a la circulación de capitales
ICC (1%) con la suspensión del impuesto a la renta;
• la tarifa del ICC se redujo a 0.8% a partir del año 2000 y finalmente
este impuesto fue derogado para el ejercicio de 2001.
• Para el 1º de enero del 2000 se incrementó la tarifa del IVA del 10 al
12% y en junio de 2001 entró en "vigencia" un nuevo incremento del
12 al 14%.
• En abril de 1999 se produce un nuevo cambio, se volvió a aplicar el
impuesto a la renta con tarifas más reducidas (la tasa máxima
 marginal del 15%) y para el ejercicio 2000 se incrementó las tasas
(máxima 25%).
• A partir del año 2000 se han publicado y reformado los Reglamentos
de Aplicación y de Facturación que apoyan el Sistema Tributaria en
materia de impuesto a la renta e impuesto al valor agregado
principalmente.
• En el año 2004 se reformó la Ley de Régimen Municipal, sin que en
ella se hayan producido los cambios esperados para que el sistema
adopte una mayor eficiencia.
• Introducción para el ejercicio 2005 del sistema de precios de
transferencia con una normativa poco clara e incompleta.

Para el analista tributario, Fabián Corral, lo que dificulta la consolidación

de una cultura tributaria en el Ecuador, son las excesivas reformas a la
Ley Tributaria.

Dicho profesional señala, y como es de conocimiento de los

profesionales que nos desenvolvemos en el área, en los últimos 10 años
se han realizado 30 cambios sobre la legislación. Esto significa que el
marco jurídico tributario en el Ecuador no es estable. No es procedente
tener cambios legales y reglamentarios tan frecuentes. Esto demuestra
claramente que existe una falta sintonía entre el esquema legal y la
actividad económica empresarial del país.

Por lo menos se han dado dos cambios menores por año, a esto se suma
el hecho de que estas reformas son consideradas como parches, y son
muchas veces impulsadas por determinados grupos interesados en
cambios puntuales y específicos derivados en ocasiones en ciertos
intereses gremiales o empresariales.

La mejora de la Gestión Tributaria por tanto no es suficiente, más que

iniciativas y capacidades del SRI, lo que se debe fomentar como política
de Estado es un cambio de conducta de los ecuatorianos.

Se considera que hay indicios de que se puede establecer una cultura

tributaria, si se cumplen tres requisitos: la existencia de una buena ley,
una institución comprometida para aplicar la ley y una cierta disposición
de los sujetos tributarios (jurídicos y naturales) para cumplir la ley.

Es imperativo contar con una ley más sencilla, mayor apoyo al SRI y una
mejora sustancial en la administración de justicia tributaria que aún es
lenta y falta de tecnología.
Así también, es Estado y los gobiernos deben ser responsables con el
mantenimiento prolongado de una política tributaria que garantice la
recaudación y el equilibrio fiscal en el largo plazo.

V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Se puede concluir que en el Ecuador el trabajo por hacer en materia de

gestión y política tributaria es todavía extenso, no obstante los logros
alcanzados son satisfactorios y constituyen una base fuerte para el
crecimiento que se espera alcanzar.

Los gobernantes y líderes políticos deben ser concientes que el

crecimiento sostenido del país, depende de una política estable y
continua en el tiempo, sin que prevalezcan intereses politiqueros en
cada cambio de presidente, los cuales someten innecesariamente a
retrocesos que debilitan la sociedad y la economía fiscal, y deterioran la
imagen del Ecuador internacionalmente.

Los tributos son la principal fuente de ingresos de un estado y la

recaudación debe ser eficiente y justa, contribuyendo al desarrollo de las
empresas y negocios a nivel nacional. Esto también permitirá que la
cultura tributaria de los ciudadanos crezca y se mantenga, para lo cual
también se requiere que el Estado demuestre el bueno uso de los
recursos de los ciudadanos.