Articulo Gravar Las Pensiones Altas PDF

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Contraloría General de la República • Edición 330 • Agosto 2010 • ISSN 01204998

Contenido
Editorial 5
Informe
especial
La financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud 9
Emergencia social en salud: de las contingencias regulatorias
a la desilución ciudadana 18
Alcanza el dinero para la salud? 36
Gravar las pensiones altas:
un imperativo moral y fiscal 42
Política
y gestión pública
Gestión y administración pública
Reflexiones sobre las cifras de pobreza y el ingreso 53
Efectos de los TLC en la contratación estatal 57
Evaluación de las transferencias del sector eléctrico
a las CAR y a los municipios 66
Política ambiental
La seguridad jurídica agropecuaria en el plan de desrrollo 81
Análisis
de coyuntura
económica, social
y fiscal
Gobierno Santos y expectativas macroeconómicas 93
Finanzas públicas y potencialidades de los tributos del suelo 103
Nuestra portada
330 . ECONOMÍA COLOMBIANA

Editorial
La crisis financiera
de la salud
La política fiscal siempre pasa por lo que los ingenieros industriales

suelen denominar un problema típico de optimización con restricciones.
La función objetivo es la maximización del impacto y beneficio de la
inversión sobre el bienestar general y las restricciones dependen, por un
lado, de los limitados recursos financieros y, por otro, de características
propias de la inversión que se desplegará.
En el caso colombiano esta idea relativamente simple requiere de

una implementación ponderada y muy cuidadosa por varia razones:
1. Déficit fiscal. Si bien es cierto que en el pasado más reciente se

ha realizado un esfuerzo en la racionalización del gasto y la inversión
pública, el déficit agregado del gobierno aún preocupa y dista mucho de
estar en niveles considerados sanos o al menos manejables.
2. Desequilibrio y competencia por recursos. Si bien Colombia no es

una excepción en cuanto a que la inversión en infraestructura y la lla-
mada inversión social compitan por recursos escasos, si lo es en que un
tercer elemento aumenta y exacerba la difícil distribución de recursos.
Se trata, por supuesto, de la financiación del gasto militar vinculado
al modelo de Seguridad Democrática implementado en el pasado más
reciente.
3. Financiación y crecimiento de los pasivos laborales pensionales

con cargo al gobierno, particularmente los que se derivan del sector
de educación (magisterio) y, por supuesto, los vinculados a las fuerzas
armadas.
4. Las transferencia del gobierno central a los gobiernos regionales,

tanto municipales, como distritales y departamentales, propias del mo-
delo de descentralización regional colombiano.
5. La crisis y desfinanciación del sistema de seguridad social, en par-

ticular en lo referente a la salud.
Este último aspecto, denominado genéricamente “la crisis del sector

salud” en su etiología se entrelaza con el intento del Gobierno por crear
el Sistema de Seguridad Social Integral, que nace con La Ley 100 de
1993, que incrementó en 10% los impuestos a la nómina, modificó el
sistema pensional y creó el Sistema General de Seguridad Social (SGSSS)
cuya finalidad es regular el servicio y crear las condiciones de acceso a
la misma en todos los niveles.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 330

Editorial
Esta Ley ha generado un aumento en las acciones

de tutela presentadas en contra del Estado por con-
cepto de medicamentos o procedimientos quirúrgi-
cos que no están incluidos en el Plan Obligatorio de
Salud (POS), pero este intento por mejorar el servicio
a la salud se convirtió también en un factor influyen-
te en el gasto público.
La Emergencia Social declarada el 23 de Diciem-

bre de 2009, que tenía el propósito de obtener recur-
sos adicionales para cubrir los servicios que no están
incluidos en el POS a las personas favorecidas por
sentencias judiciales y cubrir con los compromisos
del proceso de unificación de los planes de Salud
del Régimen Contributivo y Régimen Subsidiado, fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional al
definir que no hubo motivo coyuntural para declarar
el estado de excepción.
Por estas razones, en esta oportunidad hemos de-

dicado el informe central de nuestra revista al análisis
de la situación fiscal del país, haciendo un especial
énfasis en las dificultades financieras que afronta el
sector salud, desde la óptica institucional y externa
a partir de unos aportes que confiamos contribuyan
a profundizar sobre la realidad de la inversión social
en Colombia.
Julio César Turbay Quintero

Contralor General de la República

Editorial

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Informe especial
Informe
Especial
Informe especial
La financiación
del Sistema de Seguridad
Social en Salud
Jorge Enrique Espitia Zamora
Resumen: Dentro de las fuentes de financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud hay dos
rubros sumamente importantes: las transferencias intergubernamentales y las contribuciones de
los trabajadores y empleadores. Las primeras sufrieron un cambio sustancial al eliminar el pacto
fiscal de 1991 que señaló que dichas transferencias estarían ligadas a los ingresos corrientes de la
Nación, mientras que las segundas se han visto afectadas por la evolución que ha tenido el empleo
de calidad frente a la informalidad como al número de afiliados al régimen subsidiado. Ahora bien,
el Plan B del gobierno nacional para hacer frente a la caída de la emergencia social, el Proyecto de
Ley 280 de 2010 de Cámara, es tan sólo un respiro para el sistema, en la medida en que busca que
los recursos frescos de la emergencia, que la Corte Constitucional mantuvo vigentes hasta el 16 de
diciembre se vuelvan permanentes.
Palabras clave: Seguridad social, estado social de derecho, impuestos, gasto primario, bienes pú-
blicos esenciales.
Uno de los debates que suscita el actual Sistema de Seguridad Social en Salud
en Colombia se asocia a la financiación. Diferentes aproximaciones al problema,
entre ellos los que ha realizado la Contraloría General de la República (CGR), han
advertido dos situaciones de gran envergadura que han impactado negativamente
las fuentes que financian al Sistema: i) las reformas implementadas en las trans-
ferencias intergubernamentales, hoy Sistema General de Participación (SGP) y en
el espíritu del Constituyente de 1991, lo que se denominaba el Situado Fiscal y la
Participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, y,
ii) el comportamiento del empleo.
El primero financia cerca del 50% del Régimen Subsidiado de Salud; mientras
que el segundo, la razón original de los sistemas de seguridad social de salud a
nivel mundial, corresponde a la evolución de los aportantes directos, pues todo
trabajador así como su empleador aporta de manera directa al sistema, en el caso
colombiano.
Cabe recordar que la base sobre la cual se liquidan los aportes a salud está con-
formada por el salario del trabajador más comisiones, horas extras y recargos. No se
tiene en cuenta el auxilio de transporte, ni los pagos que el trabajador y empresario
hayan pactado como no constitutivos del salario, tales como las bonificaciones
* Director de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría General de la República.

Informe especial
otorgadas por el empresario por mera liberalidad; la tarifa que hoy se aplica a dicha
base es del 12,5%: 4% aporta el trabajador y 8.5% su empleador –la empresa.
Ahora bien, respecto al primer punto, hay que decir que un cambio en la liqui-
dación de las transferencias intergubernamentales necesariamente iba a afectar los
recursos que financian la provisión de bienes y servicios esenciales como son la edu-
cación, la salud y el saneamiento básico, tal y como rezaba el Pacto Fiscal de 1991.
En la medida en que las transferencias a las entidades territoriales estaban ligadas
a los ingresos corrientes de la Nación, el gobierno nacional siempre alegó que este
mecanismo de liquidación generaba pereza fiscal en las unidades subnacionales;
mal uso en su manejo, además de ser una de las principales causas del resultado
fiscal deficitario del gobierno nacional, el cual no podía cerrarse vía mayores ingre-
sos tributarios pues toda nueva reforma fiscal que buscara incrementar el recaudo
conllevaba un incremento del gasto vía las transferencias intergubernamentales.
“En otros escenarios me he referido ya a la necesidad de introducir correctivos de
fondo en el sistema de transferencias intergubernamentales... Tales correctivos re-
quieren no solo la revisión de la ley 60 sino, muy probablemente, de la Constitución
... Me siento en el deber de reiterar que la acelerada expansión de las transferencias
ha contribuido en buena medida a gestar el déficit exponencialmente creciente del
presupuesto nacional y que, de continuar así, se hará insostenible .....” Foro-Salmón
(Marzo 20 de 1996) Ministerio de Hacienda”
Este último elemento dentro de una perspectiva de corto plazo era comple-
tamente cierto, sin embargo, esta situación no iba al infinitum pues en algún
momento se deberían alcanzar las coberturas universales y, de ahí en adelante los
crecimientos deberían ligarse al índice de costos sectorial, es decir, crecer en térmi-
nos reales. En otros términos, tal falacia buscaba prolongar en el tiempo el derecho
del acceso de todos los ciudadanos a los servicios esenciales de educación y salud.
Finalmente, perdieron los ciudadanos pues el cambio se dio, se desligaron tempo-
ralmente las transferencias intergubernamentales de los ingresos corrientes de la
Nación y el gobierno nacional aprovechó para incrementar sus ingresos tributarios
vía nuevos impuestos (impuesto al patrimonio, por ejemplo) y de esta manera au-
mentar su gasto discrecional, pues no se dio un ajuste significativo en las finanzas
de la Nación (Gráfico 1).
Gráfica 1
Evolución de los ingresos tributarios
y gastos del GNC
Fuente: Confis. Cálculos propios.
10 330 . ECONOMÍA COLOMBIANA

Informe especial
Con la modificación de la regla de liquidación que se definió en la Constitución

de 1991, los gobiernos subnacionales no iban a participar de los cambios introduci-
dos en el frente tributario a nivel nacional. Este sólo hecho, así como el incremento
en el recaudo fiscal dado el buen comportamiento de la economía en estos últimos
años, llevó a que la diferencia entre el Sistema General de Participación y la liqui-
dación contemplada en la Constitución de 1991 ascendiera a cerca de 12 puntos
porcentuales del PIB durante el periodo 2002-2009 (Gráfico 2).
Gráfica 2
Evolución de las transferencias
intergubernamentales 2002-2009 (% del PIB)
Fuente: DNP y CONFIS. Cálculos propios.

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ECONOMÍA COLOMBIANA . 330 11

Informe especial
Foto: www.eltiempo.com
Respecto al segundo aspecto en cuestión, el tema Dentro de las características de los afiliados al Ré-
del empleo, se abordó a partir de las encuestas de cali- gimen Subsidiado durante el periodo 2003-2008 no
dad de vida 2003 y 2008 que permiten cruzar la varia- se observan cambios significativos desde el punto de
ble de interés con la afiliación al Sistema de Seguridad vista de género (Cuadro 7). Por edades se observan
Social en Salud, mediante un solo instrumento. Un diferencias en las tasas de crecimiento de los afilia-
primer elemento a destacar de este cruce se relaciona dos. La población se dividió en tres grupos: i) meno-
con el aumento de la cobertura. En 2003 la cobertura res de 5 años; ii) entre 6 y 65 años; y, iii) mayores
fue del 62% (afiliados / población) y en 2008 este inde 65 años; donde los grupos i) y iii) presentan las
dicador alcanzó un valor del 86% (Cuadro 1). mayores probabilidades de enfermarse. Las respecti-
vas tasas de crecimiento durante el periodo fueron:
Un segundo elemento, es que la participación de 132%, 104% y 81%. Llama la atención que la tasa de
los afiliados al régimen contributivo disminuyó en el crecimiento de los afiliados con estudios universitarios
período, dada la dinámica de crecimiento de cada uno sea muy superior (223%) a los de secundaria (142%),
de ellos (Cuadro 2). La tasa anual de crecimiento pro- primaria (79%) o a los que reportan que no tienen
medio de los afiliados al sistema subsidiado (12,8%) educación (72%).
fue 2.8 veces más grande que la del sistema contribu-
tivo (4,6%) durante el periodo 2002-2008 (Cuadro 3),
lo cual refleja uno de nuestros problemas estructurales Con base en lo anterior, resulta completamente
en el campo económico y social como es la generación necesario y apremiante que la sociedad colombiana
de empleo de calidad y el grado de informalidad de comience a pensar y repensar el nuevo Sistema de Se-
nuestra economía la cual supera el 50% (Cuadro 4). guridad Social en Salud si se quiere cumplir con el
mandato constitucional, cual es el de proveerle a los
En tercer lugar, si bien el régimen contributivo ha ciudadanos el servicio de salud base que permita for-
disminuido, lo que resulta más problemático para el sis- talecer el capital humano que necesita el país para
tema es que las personas que trabajan y cotizan direc- lograr un desarrollo sostenido, equitativo e incluyente,
tamente es cada vez una proporción menor del total de o de lo contrario, la actual cobertura no dejará de ser
afiliados. En otras palabras, el número de trabajadores sino un simple indicador, pues cuando el ciudadano
formales que cotizaban al sistema en 2008 (23,16%) era requiera ser atendido por el sistema de salud éste no
una proporción menor a la que había en 2003 (28,98%) lo podrá hacer por falta de recursos o quizás sea aten-
(Cuadro 5), sin presentarse cambios significativos, des- dido de manera mediocre que lo único que le provee al
de el punto de vista estadístico, en la proporción entre ciudadano es una muerte lenta pero segura; y ese no
asalariados e independientes (Cuadro 6). es el objetivo de un Estado Social de Derecho.

Informe especial
Hay que tener presente que la relación entre cotizantes directos (trabajadores y fa-
miliares beneficiarios) y población subsidiada presiona de una u otra forma las finanzas
del gobierno nacional. Si año a año se disminuye la población que trabaja formalmente
y cotiza al Sistema de Seguridad Social de Salud, y adicionalmente se aumenta la po-
blación atendida, entonces, hay necesidad de que la Nación provea mayores recursos
para atender a dicha población; de ahí que esta situación sea una de las principales
fuentes de presión del balance fiscal para la Nación en el corto, mediano y largo plazo,
pues el Estado Social de Derecho reconoce que la salud es un bien público esencial que
el Estado debe proveer.
El “Plan B” del Gobierno para hacer frente a la caída de la emergencia social, esto
es, el Proyecto de Ley 280 de 2010 de Cámara “Por el cual se definen rentas de destina-
ción específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generado-
ras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se
redireccionan recursos al interior del sistema de Salud y se dictan otras disposiciones”
es tan sólo un respiro para el Sistema, en la medida que busca que los recursos frescos
de la Emergencia Social, que la Corte Constitucional mantuvo vigentes hasta el 16 de
diciembre se vuelvan permanentes. Sin embargo, las discusiones de fondo del Sistema
como es el cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008 (Recuadro 1), los problemas
de control, regulación y seguimiento, quedan pendientes para ser consensuados con
el nuevo gobierno.
En este orden de ideas, el Plan B se puede calificar como un paño de agua tibia para
enfrentar todos los problemas estructurales que el sistema presenta y que han quedado
en evidencia durante todo este periodo de discusión de la Emergencia Social. El proyec-
to del Gobierno “apunta más a lo financiero, pero se necesita una reforma importante
que exige la participación de todos los actores. ¿Qué mejor momento para construir un
modelo que traiga equilibrio y salud para los colombianos?”, comentó Rodrigo Córdo-
ba, Director de la Asociación Colombiana de Sociedades Científicas.
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Informe especial
Cuadro 1
Afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud
ECV 2003 ECV 2008

Afiliados al SSS en Salud 25.370.151 37.889.869
Población Total 41.184.072 44.045.832
Cobertura 61,60% 86,02%
Fuente: ECV DANE. Cálculos Propios.
Cuadro 2
Régimen de Seguridad Social en Salud
ECV 2003 ECV 2008

Contributivo 15.933.568 18.390.848
Subsidiado 9.436.583 19.365.729
No sabe, no informa 0 133.292
Total 25.370.151 37.889.869
Contributivo / Total 62,80% 48,54%
Cuadro 3
Afiliados al Régimen Contributivo y Subsidiado de Salud
Contributivo Subsidiado Total Afiliados Contributivo Subsidiado Total Afiliados
2002 13,165,463 11,444,003 24,609,466 53% 47% 100%

2003 13,805,201 11,867,947 25,673,148 54% 46% 100%
2004 14,857,250 15,553,474 30,410,724 49% 51% 100%
2005 15,533,582 18,581,410 34,114,992 46% 54% 100%
2006 16,029,505 20,107,223 36,136,728 44% 56% 100%
2007 17,006,391 21,606,812 38,613,203 44% 56% 100%
2008 17,234,265 23,601,000 40,835,265 42% 58% 100%
Fuente: Ministerio de la Protección Social
Cuadro 4
Proporción de informalidad según tamaño (Hasta 10 y hasta 5 trabajadores)
Serie período móvil
Concepto 2006/2007 2007/2008 2008-2009 2009/2010

Nov – Ene Nov-Ene Nov-Ene Nov - Ene
Total 13 áreas
Ocupados Informal T5 50.6 50.4 51.4 52.0
Ocupados Informal T10 57.1 56.0 58.3 49.3
Ocupados CON Seguridad social 41.5 42.1 42.7 41.7
Ocupados SIN Seguridad social 58.5 57.9 57.3 58.3
Fuente: DANE - Gran Encuesta Integrada de Hogares

Informe especial
Cuadro 5
Proporción de Cotizantes Directos en el Sitema
ECV 2003 ECV 2008

Contributivo - Cotizantes 7.353.022 8.776.646
Contributivo - Beneficiarios 8.580.546 9.614.202
Total Contributivo 15.933.568 18.390.848
Cotizantes / Total Contributivo 46,15% 47,72%
Total Afiliados SSSS 25.370.151 37.889.869
Cotizantes / Total Afiliados SSSS 28,98% 23,16%
Cuadro 6
Cotizantes según Posición Ocupacional
Concepto ECV ECV ECV ECV

2003 2008 2003 2003
Cotizantes Asalariados 4.727.111 6.064.098 64% 69%
Cotizantes Independientes 2.382.371 2.511.673 32% 29%
Cotizantes Sin Remuneración 243.540 200.875 3% 2%
Total 7.353.022 8.776.646 100% 100%
Cuadro 7
Afiliados al Régimen Subsidiado por Sexo
ECV Porcentaje ECV Porcentaje

Nov – Ene Nov-Ene
Cotizantes Asalariados 4.727.111 6.064.098 64% 69%
Cotizantes Independientes 2.382.371 2.511.673 32% 29%
Cotizantes Sin Remuneración 243.540 200.875 3% 2%
Total 7.353.022 8.776.646 100% 100%
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Informe especial
Resumen de las decisiones adoptadas

(SENTENCIA N° T-760 de 2008).
A continuación, la Sala hará un resumen de las decisio-

nes adoptadas en cada uno de los casos concretos (8.1.) y,
posteriormente, un resumen de las órdenes con relación a
los problemas jurídicos generales atinentes a las fallas de la
regulación.
8.1. Resumen respecto de los casos acumulados
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre el

acceso a los servicios de salud de calidad y de manera oportu-
na y eficaz garantizado por el derecho fundamental a la salud
en el orden constitucional vigente, toda persona cuenta, entre
otros, con los siguientes derechos constitucionales,
(i) Acceso a servicios. Toda persona tiene derecho a que

la entidad encargada de garantizarle la prestación de los ser-
vicios de salud, EPS, autorice el acceso a los servicios que
requiere y aquellos que requiere con necesidad, incluso si no
se encuentran en el plan obligatorio de salud; obstaculizar el
acceso en tales casos implica irrespetar el derecho a la salud
de la persona. El acceso a los servicios debe ser oportuno, de
calidad y eficiente.
(ii) Protección especial a niños y niñas. Los derechos a

acceder a un servicio de salud que requiere un niño o una
niña para conservar su vida, su dignidad, y su integridad así
como para desarrollarse armónica e integralmente, está espe-
cialmente protegido….
(iii) Concepto del médico adscrito y externo. Por regla

general, el médico que puede prescribir un servicio de salud
es el médico adscrito a la EPS.… Toda persona tiene derecho
a que su EPS valore científica y técnicamente el concepto de
un médico reconocido y vinculado al Sistema de Salud que
considera que la persona requiere un servicio de salud….El
concepto del médico externo no podrá ser automáticamente
descartado por la EPS, sino que es necesario una valoración
de su idoneidad por parte de un médico adscrito a la EPS (de
manera directa o mediante remisión del interesado) o del Co-
mité Técnico Científico, según lo determine la propia EPS.
(iv) Acceso sin obstáculos por pagos. ‘Los pagos mode-

radores no pueden constituir barreras al acceso a los servicios
de salud para las personas que no tienen la capacidad econó-
mica de soportar el pago del mismo’.
(v) Acceso al diagnóstico. Toda persona tiene derecho a

acceder a las pruebas y exámenes diagnósticos indispensables
para determinar si requiere o no un servicio de salud.
(vi) Allanamiento a la mora. Cuando una EPS no ha hecho

uso de los diferentes mecanismos de cobro que se encuentran

Informe especial
a su alcance para lograr el pago de los aportes atrasados, se

allana a la mora y, por ende, no puede fundamentar el no re-
conocimiento de una incapacidad laboral en la falta de pago
o en la cancelación extemporánea de las cotizaciones.
(vii) Protección a las enfermedades catastróficas y de

alto costo. El acceso a los servicios de salud oportunos es es-
pecialmente garantizado cuando se trata de una persona con
una enfermedad catastrófica o de alto costo; no se les puede
dejar de atender ‘bajo ningún pretexto’, ni pueden cobrársele
copagos.
(viii) Acceso con continuidad a la salud. El acceso a un

servicio de salud debe ser continuo, no puede ser interrum-
pido súbitamente….
(ix) Información, acompañamiento y seguimiento. Toda

persona tiene derecho a que las EPS o autoridades públicas
no obligadas a autorizar el servicio de salud pedido, adopten
las medidas adecuadas para, por lo menos, (1) suministrar la
información que requería para saber cómo funciona el siste-
ma de salud y cuáles son sus derechos, (2) indicar específica-
mente cuál era la institución prestadora de servicios de salud
que tiene la obligación de realizar las pruebas diagnósticas
que requiere y una cita con un especialista, y (3) la acompa-
ñar durante el proceso de solicitud del servicio, con el fin de
asegurar el goce efectivo de sus derechos.
(x) Prohibición de trasladarle a los usuarios cargas ad-

ministrativas y burocráticas que le corresponde asumir a la
EPS. …una EPS irrespeta el derecho a la salud de una persona
cuando le obstaculiza el acceso al servicio, con base en el
argumento de que la persona no ha presentado la solicitud al
Comité Técnico Científico. El médico tratante tiene la carga
de iniciar dicho trámite.
(xi) Acceso a los servicios de acuerdo al principio de

integralidad. Toda persona tiene derecho a acceder integral-
mente a los servicios de salud que requiera. …. En el mismo
sentido, las inclusiones y exclusiones del POS deben ser in-
terpretadas conforme a un criterio finalista, relacionado con
la recuperación de la salud del interesado y el principio de
integralidad.
(xii) Libertad de elección de EPS. Toda persona tiene

derecho a elegir la EPS que se encargará de garantizarle la
prestación de los servicios de salud, con las limitaciones razo-
nables que imponga la regulación.
Fuente: Tomado de la Sentencia N° T-760 de 2008

Informe especial
Emergencia Social en Salud:
de las contingencias regulatorias
a la desilución ciudadana
Jaime Ramírez Moreno*
“Gestionar la política económica se parece más a gobernar un gran barco que a conducir un au-
tomóvil. Un automóvil cambia casi inmediatamente de dirección cuando se gira el volante. En
Cambio, los barcos cambian de dirección mucho después de que el capitán haya ajustado el timón,
y una vez que el barco comienza a girar, continua girando mucho tiempo después de que el timón
haya retornado a su posición normal. Un principiante probablemente gire excesivamente el timón
y cuando se de cuenta del error, reaccionará excesivamente girándolo en sentido opuesto. El re-
sultado puede ser un rumbo inestable, con el principiante respondiendo a sus errores anteriores
haciendo correcciones cada vez mayores”(1)
La actual coyuntura en el sector salud está determinada por dos elementos bá-
sicos: de un lado por la consideración del gobierno nacional de declarar la
emergencia social y por otro, el vencimiento de los términos para la actualiza-
ción y unificación de los planes de beneficios entre el régimen subsidiado y el
régimen contributivo, establecido por la Corte Constitucional en la sentencia
T-760 de 2008.
En este ensayo de coyuntura sectorial se considera que la declaratoria de la emer-

gencia, no sólo fue un desacierto político y económico, sino que se hizo mostran-
do hechos corrientes y continuos como hechos inesperados que ponen en riesgo
la estabilidad del sistema en el corto plazo.
Como conclusión general se afirma que los hechos que configuran la declara-
toria no tienen la dimensión y que el impacto considerado en la emergencia se
encuentra sobredimensionado. Por el contrario, el verdadero reto del sistema lo
constituye la unificación equitativa de los beneficios incluidos en los planes obli-
gatorios de salud, tal como lo ordena la Corte y la unificación de las condiciones
de operación en un solo régimen de afiliación universal.
La emergencia no sólo ha sido un brusco proceso antidemocrático, sino que está

originando consecuencias negativas sobre las expectativas de los ciudadanos,
aseguradores y prestadores de servicios de salud y ha aumentado la incertidumbre
sobre la viabilidad institucional y económica del sistema de salud colombiano. Lo
que se inició como una medida salvadora se ha convertido en el principal riesgo
sobre la estabilidad y sostenibilidad en el SGSSS.
*Economista, Doctor en Economía y gestión de la salud. Profesor Asociado. Facultad de Ciencias

Económicas y Administrativas. Unidad de postgrados en administración de salud Pontificia Universidad
Javeriana

Informe especial
Foto: www.ciudadaníaexpress.com
La emergencia no sólo ha sido un brusco proceso antidemocrático, sino que está

originando consecuencias negativas sobre las expectativas de los ciudadanos,
aseguradores y prestadores de servicios de salud y ha aumentado la incertidumbre
sobre la viabilidad institucional y económica del sistema de salud colombiano. Lo
que se inició como una medida salvadora se ha convertido en el principal riesgo
sobre la estabilidad y sostenibilidad en el SGSSS.
Principales instrumentos de organización y gobernabilidad

del sistema.
La relación entre las instituciones y los mercados parten del reconocimiento de las
fallas de la organización pública y de las imperfecciones de los mercados de ser-
vicios del cuidado de la salud tales como la selección adversa, el riesgo moral y la
selección de riesgos, haciendo que la asignación de recursos a través del mercado
no siempre garantice los procesos de optimización. En tal sentido, se necesita una
acción pública deliberada, como la afiliación obligatoria, el Plan Obligatorio de
Salud y la Unidad de Pago por Capitación dando origen a un complejo sistema de
instrumentos de gobernación y administración de los sistemas de salud que cons-
tituyen una mezcla de sistemas públicos de seguros con participación de agentes
privados, especialmente de entidades promotoras de salud y de clínicas privadas
Los nexos que gobiernan las relaciones entre las instituciones y los agentes de
mercado están determinados mediante la definición del Plan Obligatorio de Sa-
lud (POS) y de un sistema de capitación global denominado Unidad de Pago por
Capitación (UPC). Las relaciones entre los agentes están definidas a través de un
sistema complejo de precios y de contratos basado en incentivos al comporta-
miento de los agentes en condiciones promedio de calidad.

Informe especial
Plan obligatorio de salud
El Plan Obligatorio de Salud represen-

ta en conjunto de riesgos y prestacio-
nes medico asistenciales cubiertos y
entregados por el sistema a los ciuda-
danos, para la definición de las cober-
turas de servicios y tecnologías. Es un
instrumento que permite establecer
una relación formal y contractual en-
tre el sistema y los aseguradores, para
la definición del valor de la afiliación
obligatoria, denominada la Unidad
de Pago por Capitación, es un punto
de referencia para la contratación de
servicios entre aseguradores y presta-
dores y finalmente permite compren-
der las relaciones entre prestadores y
afiliados, para la autorización y con-
validación de los servicios cubiertos y
no cubiertos.[2]
La unidad de pago por capitación
La Unidad de Pago por Capitación

es un valor fijado administrativa-
privados por cada uno de los afiliados. Mantener un
mente por el Consejo Nacional de
equilibrio razonable entre las necesidades de la pobla-
Seguridad Social en Salud (CNSSS),
ción, incorporadas en el POS, los derechos de afiliación
hoy Comisión Regulatoria de Salud,
y las expectativas de los agentes públicos y privados se
como remuneración a las EPS por la
constituye en el principal reto de la gestión y la regula-
delegación de funciones públicas del
ción en los sistemas de salud modernos que introducen
aseguramiento. Representa el valor
incentivos a la eficiencia en contextos de responsabili-
monetario pagado por la afiliación
dades públicas en donde el comportamiento de los ciu-
individual a los aseguradores en fun-
dadanos está condicionado por la obligatoriedad de la
ción del riesgo cubierto en el POS por
afiliación.
edad, sexo y región. [3]
Consecuencias de las reglas y las fuentes
El sistema de cuantificación de la de financiamiento
UPC se realiza mediante la operación
sencilla de dividir los recursos totales En el desarrollo real del sistema se fue configurando una
de cada régimen entre el número de estructura institucional de relaciones entre las reglas de
afiliados totales en cada uno de los juego y los agentes que determinan la configuración
segmentos del sistema. de lo que podríamos denominar el pluralismo no con-
vergente; compuesto prácticamente por la convivencia
El valor de la UPC en el régimen con- segmentada de por lo menos 10 grandes regímenes ins-
tributivo y subsidiado se ajusta anual- titucionales: el régimen contributivo como un sistema
mente con base en un promedio entre de seguro tradicional bismarckiano para los asalariados
la tasa de crecimiento de los ingresos de contrato laboral; los regímenes de excepción con
de los cotizantes, el nivel de inflación regímenes especiales de cotizaciones y mayores cober-
y los gastos ajustados por grupos de turas de servicios incluidas en el Plan de beneficios; el
edad y sexo de los afiliados de los ser- régimen subsidiado como un sistema de transición entre
vicios médicos del período anterior. los servicios asistenciales de salud y el seguro obligatorio
y, adicionalmente, un régimen residual de asistencia pú-
Este sistema de capitación permite blica, denominado inicialmente régimen de vinculados y
la transformación de las cotizaciones posteriormente, por fuerza de la Ley 715 de prestación
obligatorias en afiliaciones individua- de servicios para la población pobre no atendida con
les y garantiza el pago a operadores subsidios a la demanda (PPNA)

Informe especial
Fuentes de recursos para seguros y servicios personales y poblaciones cubiertas

Fuentes de recur- Pesos Poblaciones/ Percapita Fuente de datos
sos para seguros y
gastos personales
de servicios de sa-
lud 2009
Total regimen con- 17.290.000 649.278 Balance de com-
tributivo pensación fosyga
Total Regimen Sub- 6.649.880.055.621 23.805.000 273.971 DNP, MPS, Balance
sidiado de Compensación
2009
Total Población po- 2.055.000.000.000 2.656.122 773.684 DNP
bre No afiliada. In-
cluye coef . No POS
para regimen subsi-
diado y contributi-
vo (no reglamenta-
do Ley 715
Gasto de Bolsillo de 8.080.730.300.637 44.978.000 179.660 ECV 2008 y ajus-
los hogares tado por inflación
2009
Regimenes excep- 2.640.702.905.412 1.226.878 2.152.375 Calculado con base
tuados en los aportes de
1,5 a solidaridad
2009 y con base en
ECV 2008 ajustado
2009
Seguros privados: 2.544.669.141.843 2.135.501 1.191.603 Calculado con ECV
Póliza de hospita- 2008 y ajustado por
lización o cirugía, indice causado de
Contrato de me- inflación 2009
dicina prepagada,
Contrato de plan
Total 44.978.000 774.415
Fuente: Cálculos propios con base en MPS, DNP y ECV 2008

Informe especial
La relación entre las fuentes de recursos y las poblaciones

cubiertas, definen una estructura de reglas de juego basadas
en el principio de la proporcionalidad y no en la igualdad y la
solidaridad. La proporcionalidad establece que los individuos
de acuerdo con su capacidad de pago, se pueden clasificar, de
tal suerte que dependiendo de la estructura y monto de sus
aportes por cotizaciones, recibirán beneficios diferenciados.
La proporcionalidad dificulta la aplicación mancomunada de

los recursos, dificulta la compensación y la solidaridad y hace
poco probable la aplicación del principio de igualdad. Al ob-
servar las cifras de las fuentes de financiamiento y su relación
con las poblaciones se evidencia una gran disparidad entre
el disponible percápita, desde montos cercanos a $2.000.000
en algunos regímenes especiales hasta un disponible percá-
pita promedio para subsidios plenos y parciales de $273.970
pesos, pasando por el promedio en el régimen contributivo de
$649.278,16 para la financiación del POS y las prestaciones
económicas.
Si se incorporan los recursos de gasto de bolsillo y los re-

cursos de los seguros privados de pólizas de hospitalización
y medicina prepagada y se calcula un promedio percápita
de disponibles de recursos, la sociedad colombiana contaría
con un monto cercano a $ 774.000; cifra que está por enci-
ma del valor de la unidad de pago en el régimen contribu-
tivo, indicando opciones probables de financiamiento de la
cobertura universal, alrededor de los beneficios contempla-
dos en el plan obligatorio de salud del régimen contributivo,
mostrando que desde el punto de vista económico, las seg-
Foto: www.edicionesmedicas.com

Informe especial
mentaciones poblacionales hacen ineficiente la existencia de planes y pro-

gramas con coberturas distintas en una sociedad que tiene una población
pequeña, comparada con las necesidades de los grandes números, requisi-
tos básico de los seguros no sólo públicos sino también de los privados.
Argumentación central de los hechos que originan

la declaratoria de emergencia.
El punto central de la argumentación de la emergencia por parte del Mi-

nisterio de la Protección Social, lo constituye la afirmación de que existe
un crecimiento abrupto y acelerado de la demanda de servicios y medica-
mentos no incluidos en los planes obligatorios de salud y una falla en el
flujo de recursos; lo que originaría cierre de hospitales públicos, quiebra de
instituciones prestadoras de servicios de salud y entidades promotoras de
salud, inviabilidad financiera de entidades territoriales, cesación de pagos
al talento humano en salud y demás proveedores, así como la consecuente
parálisis de la prestación de los servicios de salud, con lo cual se afectaría
de manera grave el goce efectivo del derecho a la salud para todos los ha-
bitantes del territorio nacional”.
El impacto de las tutelas en las fuentes de financiamiento y en la disponi-
bilidad de recursos.
Dejando de lado, por ahora, el tema de los hechos inesperados, el total de

las tutelas y recobros por CTC pagados en el régimen contributivo, repre-
sentan solo el 5,06 del total de las fuentes y el 12,7% del total de recursos
del régimen contributivo. En el régimen subsidiado las tutelas pagadas con
la cuenta de solidaridad, representan solo 0,4% del total de las fuentes y el
1,93% de los recursos disponibles del régimen subsidiado, sin contar con
las deudas de la Nación a la cuenta de solidaridad. No se entiende como
estos montos ponen en grave riesgo la estructura financiera del sistema y
menos aún cuando los saldos de períodos anteriores acumularon recursos
para pagar éstas reclamaciones.
Fuentes de recursos para seguros y servicios personales y poblaciones cubiertas

Recursos disponible Pesos Poblaciones Percapita Participación de Participación
por fuentes las cartera en el de la cartera en
total con IPS el total con IPS
Pública privadas
Total regimen contribu- 12.860.667.742.120,90 17.290.000,00 649.278,16 4,69% 12,7
tivo
Total Regimen Subsidiado 6.649.880.055.621,19 23.805.000,00 273.970,54 0,4% 1,9
Total Población pobre No 2.055.000.000.000,00 2.656.121,56 773.684,47
afiliada
Gasto de Bolsillo de los 8.080.730.300.637,36 44.978.000,00 179.659,62
hogares
Regimenes exceptuados 2.640.702.905.411,82 1.226.878,44 2.152.375,34
Seguros privados: Póliza de 2.544.669.141.842,88 2.135.501,00 1.191.602,88
hospitalización o cirugía,
Contrato de medicina pre-
pagada, Contrato de plan
complementario,seguro
estudiantil, ambulancia,
etc)
Total 34.831.650.145.634,20 44.978.000,00 774.415,27 5,06%

Informe especial
¿Son los Servicios de tutelados innecesarios?
Los estudios realizados por el Ministerio de la Protección Social y por la

Defensoría del Pueblo [5][6] muestran que en su inmensa mayoría están
asociados a diagnósticos correspondientes enfermedades graves como
lo evidencian los siguientes cuadros y gráficos.
Capítulo CIE-10 Valor recobrado % % Promedio

Acum por recobro
($)
Tumores(neoclapsias) (COO-D48) 201.949.722.765 33,32 33,32 382.618,31

Enfernedades del sistema osteomuscular
y del tejido conjuntivo (M00 -M99) 66.337.685.598 10,95 44.27 293.347,86
Enfermedades del sistema nervioso (G00-G99) 55.415.663.720 9,14 53,41 210.535,44
Enfermedades del sistema circulatorio (100-199) 51.555.406.806 8,51 61,92 198.650,65
Enfermedades endocrinas, nutricionales, metabólica 74.324.747.542 7,81 69,73 252.884,19
Cietas enfermedades infecciosas y parasitarias 35.287.621.658 5,82 75,55 257.502,46
Factores que influyen en el estado de salud y
contacto con los servicios de salud 17.760.410.370 2,93 78,48 230.969,64
Enfermedades del sistema respiratorio 16.255.381.121 2,68 81,16 179.276,07
Signos síntomas y hallazgos anormales clínicos de
laboratorio no clasificados en otra parte 16.031.045.418 2,65 83,81 215.173,16
Enfermedaddes de sistema ginetourinario 15.404.175.407 2,54 86,35 195.750,26
Enfermedades del sistema digestivo 14.943.776.155 2,47 88,81 215.173,16
Enfermedades de ojo y sus anexos 10.436.520.123 1,72 90,54 142.850,57
Trastornos mentales y de comportamiento 10.389.808.414 1,71 92,95 141.206.16
Traumatismos envenenamientos y algunas otras
consecuencias de de causas externas 9.359.953.904 1,54 93,79 350.101,14
Enfermedades del oido o de la apófisis mastoides 9.013.492.858 1,49 95,28 1.019.049,50
Ciertas afecciones originadas en el periodo perinatal 8.969.446.884 1,48 96,76 348.017,18
Enfermedades de la sangre, organos hematopoyéticos
y transtornos que afectan el mecanismo de inmunidad 6.495.798.438 1,07 99,00 331.824,60
Enfermedades de la piel y del tejido subcutáneo 3.690.261.630 0,61 99,61 227.456,95
Causas externas de morbilidad y mortalidad 1.363.375.152 0,22 99,84 414.525,74
Embarazo, parto o pueperio 981.201.356 0,16 100,00 286.900,98
Fuente: Ferro , R. Eugenio. Análisis médico y Epidemiológico Descriptivo de los Recobros por Tutelas y Medicamentos No POS presentados al
Fosyga entre los años 2002 a 2007.MPS. 2007
Entre los principales hechos que explican la presencia de las tutelas y de

las reclamaciones, se encuentra, en primer lugar, la indefinición de las
coberturas del Plan Obligatorio de Salud y falta de actualización integral
de las tecnologías usadas en los tratamientos por lo menos en los últi-
mos 20 años tal como lo evidencia el siguiente diagrama.

Informe especial
Gráfico
Fuente: Ferro , R. Eugenio. Análisis médico y Epidemiológico Descriptivo de los Recobros por Tutelas y Medicamentos No POS presentados al
Fosyga entre los años 2002 a 2007.MPS. 2007
Entre los principales hechos que explican la presencia de las tutelas

y de las reclamaciones, se encuentra, en primer lugar, la indefinición
de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud y falta de actualización
integral de las tecnologías usadas en los tratamientos por lo menos en
los últimos 20 años tal como lo evidencia el siguiente diagrama.
Gráfico 2.2
Fuente: Ministerio de la Protección Social. Programa de Apoyo a la Reforma de de Salud Diseño y Ajuste del POS. 2007

Informe especial
El Plan Obligatorio de Salud tomó como punto de

referencia las coberturas de los servicios establecidos
en el Decreto 1650 del Instituto de Seguros Sociales,
mencionado explícitamente en el artículo 162 de la
Ley 100 y en el acuerdo 08 y en la resolución 5261
de 1994. Sólo hasta los inicios del año 2001-2002 se
empezaron a hacer ajustes en las coberturas median-
te la actualización de los manuales de medicamentos
y la incorporación marginal de nuevas tecnologías
como, por ejemplo, las inclusiones recomendadas en
las guías de VIH-Sida y enfermedad renal crónica en
el año 2006.
En segundo lugar, gran parte de los servicios tu-

telados corresponden a tratamientos y medicamentos
incluidos en el POS indicando la presencia de fuertes
barreras de acceso en cirugías, exámenes diagnósti-
cos, tratamientos y citas médicas y evidenciando el
desbalance entre las tecnologías actuales y disponi-
bles en medicamentos y tratamientos tal como lo in-
dican los estudios de la Defensoría del Pueblo.[7]
Gráfica 2.3
Contenido General de las tutelas (Pos y no Pos)
Fuente: Defensoría del pueblo La tutela y el Derecho a la salud 2006-2008.
Merecen especial atención las tutelas por cirugías,

que se originan en un 74,8% en el POS y dentro de
estos el 85% en el contributivo; en los medicamen-
tos, la mayoría de las tutelas y recobros por Comités
Técnicos Científicos (CTC), se originan por fuera del
POS en un 76%

Informe especial
Gráfica 2.4
Contenido POS y no POS en medicamentos
Gráfica 2.5
Tutelas en tratamiento

Informe especial
Las tutelas por tratamientos siguen el mismo patrón de concentración

en el POS y el régimen contributivo. Llama poderosamente la atención
la existencia de tutelas por citas médicas como una clara expresión de la
existencia de barreras de acceso y de oportunidad de la atención para los
afiliados a los seguros
Como conclusión general, los distintos estudios de tutelas y recobros se

concentran en el ámbito de necesidades de salud asociadas a diagnósticos
graves que afectan la salud de los afiliados y no afiliados al sistema. La
característica que determina las tutelas en procedimientos y medicamentos
son de orden tecnológico, lo cual está representando el atraso sistemático
en la actualización y contenidos del POS. Excepto en casos excepcionales
no se trata de eventos asociados con demandas inducidas por los médicos
o de riesgo moral de los usuarios.
¿Son las tutelas por servicios POS y No POS hechos abruptos

e inesperados?
Los registros de las tutelas y los estudios muestran que la utilización

de los servicios no-POS son un fenómeno que se presenta desde 1999 y
que se incrementa progresivamente a través del tiempo. La Defensoría, la
Corte Constitucional, las EPS y el propio Ministerio tenían conocimiento
detallado del fenómeno.
Gráfica 2.6
Fuente: Defensoría del Pueblo “La tutela y el Derecho a la salud “2006-2008.
La progresión de las tutelas y recobros vía CTC es un hecho conocido por el

ministerio de tiempo atrás hasta el punto de que la sentencia de la Corte lo con-
sidera como un hecho que vulnera el derecho a la salud, donde las ineficiencias de
los operadores del sistema se transfieren al sistema judicial. En tal sentido, la Cor-
te considera que debe ser el mismo sistema y sus propias instancias, tales como
los comités técnicos científicos, las que estudien y aprueben las reclamaciones
de sus afiliados, trayendo como consecuencia un cambio en la composición de
las reclamaciones, donde a partir de 2008 las autorizaciones vía CTC se vuelven
más importantes que las tutelas [8]. Esto prueba que no son los jueces quienes
inducen la demanda sino que son servicios de salud necesarios para enfrentar las
enfermedades de la población.

Informe especial
Gráfica 2.7
Fuente: Ministerio de la Protección Social. Sostenibilidad del Fosyga (subcuentas de compensación, solida-
ridad y promoción) Balance global de compensación y ajuste de la UPC 2010.
Los problemas de liquidez y la cartera de los hospitales
Los problemas de liquidez y la cartera de los hospitales, mencionada como un

hecho inesperado y nuevo en los decretos de la emergencia, han sido una constan-
te en el sistema. Los estudios sobre la red de hospitales públicos y los documentos
Conpes 3204 de 2002[9] y 3447 de 2006[10], así como el reporte de deudas de
los hospitales públicos realizado en el año 2008[11] muestran que existen varias
fases y desarrollos del problema. En una primera fase se consideró que los hospi-
tales públicos gastaban más que sus ingresos y en una segunda y tercera que el
déficit corriente venía disminuyendo, que se diversificaron las fuentes de finan-
ciamiento y que el problema fundamental lo constituía la cartera, especialmente
de las deudas del régimen subsidiado, contributivo y los departamentos[12]. Los
siguientes gráficos ilustran en forma contundente esta situación
Gráfica 2.8

Informe especial
Gráfica 2.9
En Septiembre de 2008 se confirma que las deudas en el sistema son recu-

rrentes y se originaron no por falta de recursos sino por problemas de flujo y por
incumplimiento de las normas de contratación y pago en el régimen contributivo,
subsidiado, departamentos y municipios.
Cartera mayor a 60 días por ventas de servicios de salud de las IPS públicas de
Total general con corte a 30 de septiembre de 2008
Cuadro 3
Cálculo deuda paripassu de la Nación con el Fosyga - 1997 -2008
Valor total catera De 60 a 180 De 181 a 360 Mayor 360 Total> 60 % deudor
Tipo deudor 292.125,20 180.533,32 234.574,76 707.233,28 0,40

R. Contributivo 59.308,16 30.461,22 69.171,20 158.940,59 0,09
Departamentos 124.917,34 116.054,78 192.033,05 433.005,17 0,24
Municipios/Distritos 38.392,52 51.647,27 62.361,69 152.401,48 0,09
SOAT-ECAT 20.965,44 20.440,61 66.576,28 107.982,32 0,06
Otros deudores 46.225,46 63.915,27 113.181,05 223.321,77 0,13
Total general 581.934,13 463.052,47 737.898,03 1.782.884,62 1,00
% x edad 0,33 0,26 0,41 1,00
Fuente: Dirección General de Calidad de Servicios - MPS - Información reportada por las IPS públicas en cumplimiento del Decreto 2193 de
2004
La Asociación Colombiana de Clínicas y Hospitales considera “que la cartera

ha continuado creciendo, que su antigüedad se incrementa y que los deudores
principales son en orden, las EPS del régimen contributivo, con el 34%, el Estado
(Fosyga, departamentos y municipios) con 24, 4% y el régimen subsidiado con
18,8% y que el monto de las deudas se encuentra en términos absolutos en 3,57
Billones de pesos [13] [14].

Informe especial
Es sintomático el hecho de que en la enumeración de las deudas no aparezcan

las correspondientes al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con la Subcuen-
ta de Solidaridad que asciende a 6.1 billones de pesos.
¿Qué tanto representa la cartera dentro de las fuentes de financiamiento?
Al calcular la participación de la cartera reportada por los hospitales públicos

y por los privados, con las fuentes de financiamiento, estas representan el 10,45%
del total de los recursos transados en el sistema, de los cuales el 5,22% está con-
centrado en hospitales públicos y el 5,23% en hospitales privados.
Recursos disponible Pesos Poblaciones Percapita Participación de Participación

por fuentes las cartera en el de la cartera en
total con IPS el total con IPS
Pública privadas
Total regimen contribu- 12.860.667.742.120,90 17.290.000,00 649.278,16 4,69% 12,7
tivo
Total Regimen Subsidiado 6.649.880.055.621,19 23.805.000,00 273.970,54 0,4% 1,9
Total Población pobre No 2.055.000.000.000,00 2.656.121,56 773.684,47
afiliada
Gasto de Bolsillo de los 8.080.730.300.637,36 44.978.000,00 179.659,62
hogares
Regimenes exceptuados 2.640.702.905.411,82 1.226.878,44 2.152.375,34
Seguros privados: Póliza de 2.544.669.141.842,88 2.135.501,00 1.191.602,88
hospitalización o cirugía,
Contrato de medicina pre-
pagada, Contrato de plan
complementario,seguro
estudiantil, ambulancia,
etc)
Total 34.831.650.145.634,20 44.978.000,00 774.415,27 5,22% 5,23%
Las deudas del sistema con los prestadores no se presenta por falta de recursos
sino por el incumplimiento del gobierno nacional y local en el giro de los recursos
derivado de una deficiencia técnica y política en el sistema de cofinanciación de
la UPC por fuentes de financiamiento (FOSYGA, SGP y recursos propios muni-
cipales y departamentales) que han originado la existencia de más de 25.000
contratos anuales entre municipios y EPS del régimen subsidiado con distintos
porcentajes de cofinanciación. En forma complementaria las EPS del régimen
incumplen sus obligaciones financieras de garantizar la existencia del capital de
trabajo y del margen de solvencia fijado por la ley y por los ineficientes procesos
de auditoría de las cuentas médicas.
Vistos en conjunto, ni los hechos mencionados en la declaratoria de emergen-

cia y en los decretos posteriores, ni las reclamaciones de eventos pos, ni la cartera
representan un riesgo inminente que se manifieste en el “cierre de hospitales
públicos, quiebra de instituciones prestadoras de servicios de salud y entidades
promotoras de salud, inviabilidad financiera de entidades territoriales, cesación de
pagos al talento humano en salud y demás proveedores, así como la consecuente
parálisis de la prestación de los servicios de salud” como considera el gobierno
Los hechos más importantes mencionados en la declaratoria no son contin-

gencias impredecibles y reflejan principalmente las consecuencias asociadas al
no cumplimiento de las funciones de financiamiento, la deficiente gestión del

Informe especial
decir por fuera de la reglamentación

vigente y por fuera de toda consi-
deración acerca de las necesidades
de la población. La gran innovación
burocrática la constituye la defini-
ción de los “prestaciones excepcio-
nales en salud” (Decreto 128) y la
creación del Sistema Técnico Cien-
tífico en Salud, que regula la auto-
nomía profesional y define aspectos
del aseguramiento del plan obliga-
torio de salud [15].
Las innovaciones burocráticas em-

piezan por definir primero el residuo,
lo excepcional para aquellos servicios
que cumplan las características de
necesidad, pertinencia, priorización,
excepcionalidad, razonabilidad, sub-
sidiariedad y finitud.
Foto: www.facatativa-cundinamarca.gov.co
Posteriormente, en otro arranque
de originalidad burocrática hacen ex-
plícitos los criterios para la definición
del POS como “El Plan Obligatorio de
Salud corresponde al reconocimiento
del núcleo esencial del derecho a la
salud, que pretende responder y ma-
terializar el acceso de la población
afiliada a la cobertura de sus nece-
aseguramiento y la inoportuna prestación de servicios, sidades en salud, teniendo en cuenta
todos ellos derivados de la gestión y de la imposibilidad la condición socio-económica de las
de unificación de los planes de beneficios, que la Ley personas y la capacidad financiera
100 se había impuesto como meta para el 2001. del Estado… En todo caso prioriza la
promoción de la salud, la prevención
La característica fundamental que define el principal
de la enfermedad y las atenciones de
problema lo constituye la asociación directa entre cober-
baja complejidad, , la medicina y la
turas de riesgos y servicios que discriminan a los afiliados
odontología general y admitirá el acce-
en función de las condiciones socioeconómicas que afec-
so al manejo especializado o de media-
tan claramente el uso de los servicios y la aplicación de
na y alta complejidad cuando se cuente
principios de igualdad y solidaridad tal como lo ha consi-
con la evidencia científica y costo-efec-
derado la Corte Constitucional en diferentes sentencias.
tividad que así lo aconseje” [15].
Las intervenciones de emergencia: Lo primero que salta a la vista es

riesgos regulatorios y desilusión ciudadana que la nueva definición del Plan Obli-
gatorio de Salud está en contravía de
Dos contingencias marcan la coyuntura de la actual los elementos constitutivos del Plan
crisis: de un lado, la sentencia T-760 que insiste en la Obligatorio definido en la ley 100,
necesidad de proteger el derecho a la salud y de unificar artículo 162, que considera que “per-
los planes de beneficios y, de otro, la declaratoria de mitirá la protección integral de las fa-
emergencia, que considera que los hechos asociados a milias a la maternidad y enfermedad
la crisis lo constituyen los crecimientos inesperados en la general, en las fases de promoción y
demanda por servicios no POS. fomento de la salud y la prevención,
diagnostico, tratamiento y rehabilita-
El punto medular, para el control de las contingen- ción para todas las patologías, según
cias inesperadas en el NO POS, lo constituye una “nueva la intensidad de uso y los niveles de
definición” de los servicios por la vía administrativa, es atención y complejidad”.

Informe especial
De igual forma, por la vía burocrá- fico en Salud” que invaden la totalidad de competencias e
tica, se introduce en forma inapropia- instancias del SGSSS definidas por la ley 100, 1122 y 715”.
da el concepto de costo efectividad y
las condiciones socioeconómicas de Consideran los reformadores de emergencia que deben
los pacientes para las atenciones de administrar la pertinencia del método científico de la salud
mediana y alta complejidad en con- y la estandarización generalizada de las prestaciones. Un
travía de la definición del plan obli- Comité Técnico Científico hará lo que la sociedad no ha
gatorio actual que incluye el con- podido realizar en los siglos de desarrollo de las ciencias so-
cepto de enfermedades catastróficas ciales, médicas y de la salud. Es entendido que el ámbito de
como mecanismo para la protección las necesidades y las prestaciones presentan en la definición
financiera de los hogares, razón cen- de los diagnósticos un nivel de incertidumbre muy amplio
tral de los seguros en general y de los y que la variabilidad en los resultados de las intervenciones
de salud en particular. clínicas son el pan de cada día en los sistemas de salud.
Al hacer una comparación entre El propósito deliberado de estos decretos es cam-

los criterios para definir una presta- biar la relación natural de confidencialidad entre la au-
ción como “excepcional” y los cri- tonomía del médico y el consentimiento informado del
terios para definirla como parte del paciente, defendido en la sentencia y en la literatura,
“Plan Obligatorio de Salud” son, en por una relación entre el paciente y el burócrata todo-
términos generales los mismos. Salta poderoso.
a la vista como elemento de diferen-
ciación la condición socioeconómica, La dimensión de los mencionados decretos termina
contrario al criterio de la Corte y la en la creación de una doble institucionalidad en el sis-
extraña definición de subsidiariedad, tema sobre los servicios POS y No POS. De igual forma,
que en la ley 100, 60 y 715 se refieren constituyen una triple institucionalidad en el ámbito
a los procesos de complementación financiero creando en forma centralizada el FONPRES
de los diferentes niveles de comple- y el Encargo Fiduciario para administrar los recursos del
jidad de los servicios de salud y no a régimen subsidiado.
la cofinanciación por parte del usua-
rio. En la misma forma, lo razonable Es curioso que los más incumplidos para girar, el
no parece ser lo que se está dispuesto FOSYGA, y especialmente el Ministerio de Hacienda, que
a compartir en los acuerdos sociales, le debe al sistema 6 billones, administren la mitad de los
como soñaba Rawls, sino la extraña recursos. En condiciones de déficit fiscal creciente y sin
ambigüedad de la relación costo-be-
neficio.[16]
La diferencia es de orden burocrá-

tico, en el plan Obligatorio se definen
con ajuste a la ley y a procedimientos
democráticos. En los “servicios excep-
cionales”, a un procedimiento auto-
crático por el Ministro de Protección
social, el de Hacienda y el Director del
DNP. Lo que no ha podido hacer el
sistema lo harán en forma individual
los representantes científicos del
gobierno nacional. El resultado será,
como en todo sistema de centraliza-
ción burocrática, la arbitrariedad de
las decisiones, la congestión en las
reclamaciones, las listas de espera y el
incremento masivo de las tutelas.
Foto: www.javeriana.edu.co
Para profundizar sus errores con-

ceptuales y la discriminación en contra
de los usuarios del sistema, los decretos
constituyen un “Sistema Técnico Cientí-

Informe especial
fuentes cercanas para cubrirlo, el gobierno central se cias del sistema y a restringir el uso de los servicios,
convertirá en el mayor riesgo para la sostenibilidad mediante copagos, cuotas moderadoras y sistemas de
financiera del Sistema de Salud. revisión interminables. Lo que empezó a través de la
emergencia con el llamado a solucionar los problemas,
Las fallas en el flujo de recursos son ocasionadas se convertirá en la profundización de los problemas,
por un sistema virtual de fondos sin personería Jurí- trayendo como consecuencia efectos regresivos para
dica, sin planta de personal y sin procesos de gestión la demanda y uso de los servicios, la operación del ase-
de los recursos, con juntas directivas que representan guramiento y la prestación de los servicios, contrarios
la burocracia directiva del sector tanto en el Fosyga al espíritu del SGSSS y al derecho a la salud.
como en los fondos municipales y departamentales
de salud. En estricto sentido las deudas del FOSYGA Desde el punto de vista institucional, se rom-
con las EPS y entre estas con los hospitales y clínicas pe con el concepto de diferenciación de funciones
no obedecen a inexistencia de recursos, sino al in- y de agentes del SGSSS y convierte a los ministerios
cumplimiento de las regulaciones sobre contratación de Protección Social, Hacienda y al DNP en adminis-
y pago de los fondos y los aseguradores tradores de las funciones de financiamiento, asegura-
miento y prestación de servicios cuando en el sistema
Los problemas derivados de la falta de recursos, tal están definidos como instrumentos de dirección para
como lo muestran los estudios de las Universidades Na- la formulación de políticas en salud. Los decretos sólo
cional, Antioquia, Javeriana y Fedesarrollo se asocian mencionan procesos y procedimientos normativos y
con la necesidad de lograr el cumplimiento de las metas burocráticos y las políticas que son de su competencia
de la cobertura universal y la unificación de los planes no aparecen explícitamente en el ámbito de las solu-
de beneficios, ámbito que no hace parte explícita de los ciones propuestas por el Gobierno. De igual manera
objetivos de la emergencia en la medida en que ningún las nuevas formas de gestión ministerial vulneran los
decreto está orientado a solucionar éstos problemas. conceptos de autonomía y las competencias desarro-
lladas formalmente para la CRES.
La segmentación en las fuentes de financiamien-
to y sus aplicaciones, la progresiva informalización El compromiso de la universalización de la afi-
de la economía, la rigidez y disminución de los re- liación y la unificación de los planes de beneficios
cursos, ocasionada por la Ley 715, y la mala apli- se fue desdibujando en los decretos y sólo quedó la
cación de los recursos son problemas estructurales vana promesa incumplida por 16 años de que el go-
que no podrán resolverse solamente con los recursos bierno realizará estudios para ajustar el plan de be-
residuales de los impuestos sobre los consumidores neficios en función del perfil epidemiológico y todas
de licores, cerveza y los juegos de suerte y azar , sino las demás restricciones mencionadas en los decretos.
como un cambio en la composición global de todas
las fuentes y en una recomposición de las aplica- Como conclusión general, ni las reclamaciones de
ciones y uso de los recursos, empezando por pasar tutelas y recobros, ni la cartera de los hospitales, tan-
del sistema asistencialista del subsidio a la UPC-S en to en su impacto como en su composición, afectan
el régimen subsidiado al concepto integrador de los en forma grave la estructura financiera del sistema.
subsidios a las cotizaciones y a la unificación de los El verdadero reto financiero lo constituye, como lo
servicios de salud incluidos en el POS. ordena la Corte Constitucional en la sentencia T-
760, la unificación de los planes de salud en función
El resultado factual de la segmentación de po- de las necesidades de la población y no en virtud de
blaciones sin reglas convergentes, llevará a que los discriminaciones regresivas asociadas con la capaci-
nuevos recursos sirvan para el pago de las ineficien- dad de pago de los pacientes y afiliados.

Informe especial
Bibliografía
[1] Mankiw, Gregory. Macroeconomía editorial Anthony Boss. Barcelona, 2007.
[2] Ramirez Moreno, Jaime. El Plan Obligatorio de Salud, Continuidad y Cambio

en el POS. Documento de trabajo 2009. Unidad de Posgrados en Administración en
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2009. Pp 16-21
[3] Ramirez, Jaime. Melo Carlos. Balance global de compensación y ajuste de la

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[4] República de Colombia Decreto 4975 por el cual se declara el Estado de Emer-
gencia Social. Dic. 23 de 2009
[5] Ferro, R. Eugenio. Análisis médico y epidemiológico descriptivo de los recobros

por tutelas y medicamentos no pos presentados al Fosyga entre los años 2002 a
2007.Ministerio de Protección Social. 2007
[6]. Chávez Libardo Evaluación Clínica y Económica de los Recobros realizados al

FOSYGA por Tutelas, periodo 2005-2006. Ministerio de Protección Social, Dirección
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[7]Defensoría del Pueblo. La Tutela y el Derecho a la Salud 2006-2008. Bogotá, 2009.
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compensación, solidaridad y promoción) Balance global de compensación y ajuste de
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[9] Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Salud, Ministerio de

Hacienda y Crédito Público.: Política de prestación de servicios para el sistema de se-
guridad social en salud y asignación de recursos del presupuesto general de la nación
para la modernización de los hospitales públicos Documento Conpes 3204 de 2002.
[10] Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Salud, Ministerio de

Hacienda y Crédito Público.. Estrategia para el mejoramiento de la gestión financiera
de la red hospitalaria pública: enfoque de cartera Documento Conpes 3447de 2006.
[11] Ministerio de la Protección Social Dirección General de Calidad de Servicios.

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2004 Bogotá, 2008.
[12] Banco Interamericano de Desarrollo. BID, Colombia: Una década después de

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[13] Asociación Colombiana de Clínicas y Hospitales 22° informe de seguimiento

de cartera Junio, 2009.
[14] Asociación Colombiana de Clínicas y Hospitales. Carta al Ministro de la Pro-

tección Social Diciembre, 2009
[15] Ministerio de Protección Social. Decreto. 131 de 2010 Por medio del cual se
crea el Sistema Técnico Científico en Salud, se regula la autonomía profesional y se
definen aspectos del aseguramiento del plan obligatorio de salud y se dictan otras
disposiciones. Bogotá, 2010.
[16] Rawls, Jhon. Liberalismo Político. Conferencia V. La idea de un consenso

traslapado p. Fondo de Cultura Económi

Informe especial
Alcanza el dinero
para la salud?
Oscar Bernal MD, PhD.*
Para responder la pregunta del titular con SÍ o NO, debemos analizar las necesi-
dades en salud, la manera como se está invirtiendo el dinero, los costos actuales
y los mecanismos para hacer un uso más racional de los recursos.
El presente artículo es producto de una revisión sistemática de diferentes análisis

del sistema de salud colombiano y de las propuestas para su modificación.
Actualmente hay un gran déficit. El monto de éste es de -6,1billones de pesos.

Según la ANIF, el déficit, entre 2006 y 2010 pasó del -2,1 del PIB, al -2,8.
El gasto en salud en Colombia es alto. Colombia ha aumentado sustancialmente

su inversión en salud; pasó del 3,4% del PIB, en 1993, a 7,3%, en el 2006. Este
gasto es más alto que el de la mayoría de los países latinoamericanos, incluido
Chile (5.3%) que cuenta con un sistema evaluado muy positivamente y menor
que el de Estados Unidos (15.3%) que no es necesariamente un modelo a seguir
en términos de acceso a servicios de salud y equidad.
Causas estructurales del déficit

El aumento de la informalidad que lleva a una reducción del número de cotizan-
tes al régimen contributivo es una de las causas estructurales. Según cálculos de
la ANIF, si la informalidad se redujera, el déficit llegaría a -4,3% del PIB para
el año 2038 y, si continúa su tendencia, el déficit sería de -6,2% del PIB.
El aseguramiento ha tenido un aumento marcado en los últimos años, debido

al incremento del régimen subsidiado, que pasó de tener 7 millones de asegu-
rados en 1997, a 11 millones en el 2001 . El contributivo, en cambio, se ha es-
tancado, lo que va en contra de la hipótesis inicial de la Ley 100, que esperaba
que dos tercios de la población estuvieran afiliados al sistema, para garantizar
su estabilidad.
* Profesor de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo y de la Facultad de Medicina de la Uni-

versidad de los Andes.

Informe especial
Cuadro 1
Porcentaje de afiliación de acuerdo al régimen Colombia
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Subsidiado 23.61 27.13 27.69 28.36 36.71 43.32 46.32 49.19 50.59
Contributivo 35.23 32.68 31.86 32.99 35.07 36.31 37.67 38.91 38.77
Fuente: Datos de “Así vamos en salud”

Foto: www.edicionesmedicas.com
Los grandes avances en la medicina nos han aportado mejor calidad de vida y
posibilidad de vivir más tiempo. Esto, acompañado de unas tecnologías y medi-
camentos más costosos y de una población como la colombiana, que envejece,
implica un aumento de los gastos en salud a nivel mundial. Según la OMS, entre
2000 y 2005, el gasto del sector aumentó su participación en el PBI mundial, al
pasar del 8,0% al 8,6%
Los problemas funcionales

El gobierno decretó la emergencia social pues temía la quiebra inminente de EPS
y hospitales y argumentó, como causa principal, el aumento abrupto de los reco-
bros por medicamentos que no están en el Plan Obligatorio de Salud (NO-POS).
Este argumento ha sido muy controvertido, ya que los gastos han tenido una
tendencia al aumento en los últimos diez años. El mismo ministerio, en su De-
creto 1122 del 2007 ya detectaba este problema.
Asumir que el pago por tutelas es la causa del déficit es erróneo, ya que el total de
pagos por tutela representó, en el 2008, el 12,7% del total de recursos del régi-
men contributivo y el 1,93% de los recursos disponibles del régimen subsidiado.
Las tutelas representan una parte del problema, sin embargo, la lentitud en
el flujo de dinero, los abusos en los recobros y el déficit en los entes pagado-
res como el Fosyga, explican gran parte del mismo. Según ACEMI, el Fosyga

Informe especial
debía a las EPS 617.000 millones Como lo diagnosticó la Corte adapta dependiendo de edad,
en el 2008 y, para junio del 2010, Constitucional en su sentencia T- sexo y región geográfica. La EPS
se estaría en riesgo de tener que 760 de 2008 , uno de los graves no tiene ningún compromiso de
suspender servicios. problemas es la falta de claridad demostrar calidad en su atención,
sobre los servicios incluidos en el ni se le paga conforme a los re-
El aumento marcado de tutelas POS. Un ejemplo demostrativo es sultados o los servicios prestados.
en el sector salud debe verse que la cirugía para catarata está Esto genera un incentivo a limitar
como un síntoma que demuestra en la lista de procedimientos in- acceso, fragmentar y dificultar la
una grave enfermedad en el siste- cluidos en el POS, pero el lente atención. Un ejemplo de ello ha
ma y no como su causa. Debemos intraocular no lo está. Por lo sido la fragmentación del progra-
mencionar que el 52% de las tu- tanto todos los pacientes se ven ma de tratamiento de pacientes
telas ha sido por servicios inclui- obligados a interponer una tutela con SIDA en la Universidad Jave-
dos en el POS, lo que da cuenta para recobrar su visión. riana porque, al ser muy exitoso,
de un problema en los sistemas atraía pacientes con esta enfer-
de control hacia las EPS, ya que si Las EPS reciben un monto fijo medad de alto costo.
no cumplen con los compromisos por cada persona afiliada (UPC)
adquiridos deberían recibir una que se ha venido actualizando Aunque decíamos que los me-
clara sanción. pero no recalculando, el cual se dicamentos y la tecnología han
aumentado de precio, también es
cierto que se pueden establecer
políticas para garantizar calidad
a precios competitivos en el mer-
cado internacional. Según la Fe-
deración Médica Colombiana, la
liberación de precios en enero de
1999 ha llevado a un incremento
de los mismos en Colombia. Por
ejemplo, el precio del Kaletra,
un medicamento utilizado para
el tratamiento de pacientes con
SIDA, es de U$ 3000 en Colom-
bia, U$ 1029 en Brasil y U$1094
en Perú. Este mismo análisis debe
hacerse para los implementos mé-
dicos como las prótesis.
¿Cómo hacer para que

el dinero alcance en salud?
Se necesita una política de salud
que no sólo incluya la prestación
de servicios, sino que involucre
al gobierno y a la sociedad en su
conjunto. Esto se ve claro en la
interrelación entre política labo-
ral, tributaria, ambiental y salud.
Un sistema de prestación de servi-

cios basado en la atención prima-
ra de salud, que acerque los ser-
Foto: www.estrategiaynegocio.net
vicios a la persona, los integre y

aumente la capacidad de toma de
decisiones de los centros ambu-
latorios, no sólo nos facilitaría la
vida y aumentaría la satisfacción
de los afiliados, sino que reduciría
costos al sistema.

Informe especial
El sistema de salud no debe promover la informalidad. En-

tre otras medidas, se puede crear un subsidio parcial a las
personas vinculadas al régimen contributivo que no alcan-
zan a pagar el total de su cuota, en vez de afiliarlo al régi-
men subsidiado.
La vinculación y los servicios prestados por el sistema de

salud no deben depender del monto de cotización, para lo
cual se debe buscar un sistema mixto de financiamiento,
sino de un plan único de prestación de servicios, depen-
diendo de las necesidades del paciente.
Se debe promover una reforma laboral y fiscal que impulse

la formalidad y evite la elusión de impuestos. No es con-
veniente limitarse a buscar el dinero para cubrir el déficit
actual; en ese sentido, es deseable concentrar las nuevas
leyes en el aumento de impuestos y en el mejoramiento de
flujo de dinero.
Reconstruir el Ministerio de Salud y mejorar su papel rec-

tor, regulador y de control; aumentar su capacidad interna
para hacer análisis basados en evidencia científica; contar
con un sistema de información integrado y actualizado, así
como con reglas de juego claras para todos los actores.
Simplificar el sistema y aclarar las funciones de cada actor y

sus responsabilidades es una tarea urgente ya que cada vez

Informe especial
Foto: www.radiosantafe.com
hay más departamentos, comités, centros, normativas y menos claridad

en la toma de decisiones.
Los planes obligatorios de salud, que actualmente son una lista de

medicamentos y procedimientos, deben transformarse en un acuerdo
social sobre las enfermedades que puede cubrir el sistema, a partir de
guías de prevención y manejo clínico acordadas con los profesionales
de la salud.
El pago a las aseguradoras debería tener en cuenta el perfil epidemio-

lógico de los pacientes, pago diferencial para enfermedades de alto
costo, para así evitar que se incentiven las barreras de acceso. También
deberían incentivarse económicamente las EPS con menos tutelas, me-
jores programas preventivos y detección temprana de enfermedades.
Hay que abrir un debate transparente sobre el papel de las EPS, como
promotoras, administradoras privadas de un seguro público o como
verdaderas aseguradoras privadas que asuman pérdidas y ganancias
como lo propone la Asociación Colombiana de Clínicas y Hospitales.
Los hospitales también podrían ser pagados por el manejo de pacientes

según su patología, para que les sea más rentable disminuir las compli-
caciones en el tratamiento.
Las medidas para el control de precios, tomadas recientemente por el

gobierno, como la congelación de precios de algunos productos e im-
portaciones paralelas, son pasos todavía tímidos. Es fundamental una
política más clara de control de calidad y precio como lo recomienda la
Federación Médica Colombiana.

Informe especial
Conclusiones
Podemos afirmar que el dinero NO alcanza en el actual
sistema de salud y con los problemas de corrupción y
flujo de dineros del país. Podemos afirmar que SÍ alcan-
zaría, si se hacen los necesarios ajustes estructurales.
Más que grandes revoluciones, donde el debate se cen-

tre en si debemos o no cambiar la ley 100, debemos
evaluar los problemas actuales y cómo mejorarlos.
Se debe realizar un proceso de concertación y deba-

te nacional sobre por qué no alcanzan los recursos,
cómo se puede hacer un uso más racional de lo que
hay, cuánto se necesitaría para cubrir las necesidades
de salud de todos los colombianos y cuáles serían los
límites del sistema.
Bibliografía
Clavijo, Sergio. Social Security Reforms in Colombia:
Striking Demographic and Fiscal Balances. IMF working
paper March 2009.
Baron, Gilberto. Cuentas de salud de Colombia 1993-

2003
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OMS. alcanzar la equidad sanitaria actuando sobre los

determinantes sociales de la salud, Comisión sobre De-
terminantes Sociales de la Salud, WHO/IER/CSDH/08.1,
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Ramírez Moreno, Jaime. La emergencia social el salud:

de las contingencias regulatorias a la desilusión ciuda-
dana, Universidad Javeriana
ACEMI. Situación actual y retos sistema de asegura-

miento de la salud en Colombia 2008.
Defensoría del Pueblo. La tutela y el derecho a la salud

período 2003-2005
Corte Constitucional. Sentencia T – 760 del 2008.
Federación Médica Colombiana. Reflexiones sobre la

política farmacéutica nacional. 2010.
Andia Tatiana. Pasado, presente y futuro de la regula-

ción de precios de medicamentos en Colombia. Obser-
vamed 2010.
ACHC. Propuesta desde el sector hospitalario para las

campañas presidenciales 2010-2014.

Informe especial
Gravar las pensiones altas:
un imperativo moral y fiscal
Luis Alberto Sandoval Navas*

Elizabeth Bernal**
Resumen: El gasto público en pensiones muestra un crecimiento exponencial en los últimos años,
como consecuencia de diversas políticas, entre otras, las de subsidiar las pensiones más bajas, en
porcentajes que pueden alcanzar el 80%; el régimen especial de las fuerzas militares, aunada al
incremento sustancial del pie de fuerza; y la exención de las pensiones de hasta 50 SMLM de que
estás gozan; todo lo cual amenaza, no sólo la sostenibilidad misma del Sistema Pensional Público,
sino la del gasto público en general. Por ello, resulta absolutamente injustificada su exención en el
desproporcionado monto en que se determinó en la ley, por cuanto es revelador de capacidad de
pago, como se puede establecer de una comparación internacional.
Palabras clave: impuestos, gasto público, pensiones, salarios, exenciones.
Recientemente el país se vio convulsionado por los efectos de la declaración, por

parte del gobierno nacional, del Estado de Emergencia Económica y Social (De-
creto 4975 del 23 de diciembre de 2009).
Para justificarla, el Gobierno argumentó que “el número de recobros presentados

al FOSYGA por eventos No POS se incrementó de un número de 835.000 en
2007, que implicaron un valor pagado de $626 mil millones a precios de 2007, a
un número de recobros presentados del orden de 2.000.000 por un valor pagado
de $1.85 billones con corte a 2009”, y que “de acuerdo con el reporte de 32
departamentos y 4 Distritos, en el último año, el déficit corriente por prestación
de servicios de salud, más que se duplicó (sic)frente al año anterior, pasando de
$409.187 millones en 2008 a un valor estimado de $885,237 millones en 2009,
con un crecimiento de 116%; situación que se ha deteriorado en los últimos me-
ses y las estimaciones para el corte del mes de diciembre de 2009, según reporte
de los mismos, arroja que el déficit corriente proyectado se incrementará en un
129%”.
En otras palabras, se adujo, como detonante de la crisis, el aumento “imprevisible”

del gasto público destinado a la salud, de aproximadamente $476.000 millones,
frente al cual se propuso, por una parte, una mini reforma tributaria destinada a
financiar dicho déficit (consistente, en esencia, en el aumento de los impuestos a
* Abogado de la Universidad Nacional de Colombia; Especializado en Derecho Público y Tributario:

Estudios de Doctorado en la Universidad de Salamanca; Asesor de la Contraloría Delegada para Eco-
nomía y Finanzas Públicas.
**Abogada Universidad Javeriana.

Informe especial
las cervezas y gaseosas y a los juegos de suerte); a la par que una dramática re-
ducción y restricciones de acceso al POS, que el propio Gobierno, presionado por
las masivas protestas de médicos y usuarios -todas coincidentes en descalificarla-;
se ha encargado de matizar con posterioridad a la declaratoria.
No obstante, tal déficit parece una nimiedad frente a la inminente crisis del se-
gundo gran componente del Sistema de Seguridad Social: el Sistema Pensional
Público, que amenaza, no sólo su propia existencia (al menos, como se conoce
actualmente); sino, el resto del gasto público, e inclusive, la misma estabilidad
macroeconómica.
En efecto, en el presupuesto de la vigencia fiscal de 2010 fue aprobado un gasto

público en pensiones de $23.1 billones, de un monto total $148,3 billones; con
lo cual, dicho gasto creció, con respecto al del año anterior, en $2.6 billones
(como se muestra en el siguiente cuadro), lo que representa el 24,7% de los in-
gresos corrientes presupuestados para la misma vigencia.
Gráfica 1
Gasto Público en Pensiones en comparación con el total
del Gasto Público GNC 2009-2010
Fuente: DPP-MHCP
En términos nominales, esto significa que el Gobierno tendrá que destinar $3.1
billones más este año (que es lo que espera recaudar con la venta de ISAGEN)
al pago de las mesadas; lo que, a su vez significa, disminuir el monto del gasto
social y de las inversiones, con lo cual, a su vez, aumenta la regresividad en el
gasto.
De esta manera, el gasto público en pensiones mantiene su tendencia como el

gasto de crecimiento más acelerado. Pero, no sólo en términos presupuestales;
también en términos del PIB, el GPP ha crecido exponencialmente, hasta alcan-
zar, en la actualidad, el equivalente del 4,3% del PIB, después de incrementarse
en 15,2% (!) con respecto del año anterior, como se muestra en la siguiente
gráfica.

Informe especial
Gráfica 2
Pago pensiones a cargo del GNC (% PIB)
Fuente: DGMP
Lo más grave es que, en el corto y, como máximo, en el mediano plazo, este gasto
se incrementará aún más, como consecuencia de la Política de Seguridad Demo-
crática, que supuso un significativo aumento del pie de fuerza, el cual aumentó
en 32%, entre 2002 (primer año de Gobierno del Presidente Uribe) y 20061, y,
cuyos miembros –además- están sometidos a un régimen pensional especialísi-
mo: se pensionan con apenas 20 años de servicio, sin importar su edad, y con un
monto promedio del 80% de un miembro activo de la fuerza pública. Esto signi-
fica que, en apenas doce años, se estarán pensionando los primeros incorporados
en virtud de esta política.
Esta es una de las razones por las cuales,

según José Fernando Isaza2, el pasivo
pensional de la fuerza pública aumenta,
cada año, en un 1,7% del PIB. Para el
mismo analista, en 2027, la población
pensionada aumentará en más de un
80%, considerando únicamente el incre-
mento del pie de fuerza de 2002 a 2010
que fue de 132,8303.
Siendo esto así, resulta absolutamente

desproporcionado e injustificable que,
además, la legislación tributaria actual
consagre la exención total del impuesto
sobre la renta para las pensiones de has-
ta cincuenta salarios mínimos mensuales
(equivalentes a $25.000.000 mensuales,
o aproximadamente USD$12.500 men-
suales o USD 159,918 anuales).
1 Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, Min Defensa, 2007.

2 Isaza, José Fernando. Rector de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Artículo “Todos felices 3
con la reducción de las tasa de Interés” Columna 142851, Diario EL Espectador.
3 LOGROS DE LA POLÍTICA DE CONSOLIDACIÓN DE LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA – PCSD
Dirección de Estudios Sectoriales Grupo de Información Estadística Ministerio de Defensa, Fe-
brero 2010

Informe especial
En efecto, según se dispuso en

el numeral 5 del artículo 206 del
Estatuto Tributario, las pensiones
“A partir del 1o de enero de 1998,
estarán gravadas sólo en la parte
del pago mensual que exceda de
1.000 UVTs”.
En marcadísimo contraste, el Le-

gislador dispuso, en la misma nor-
ma (numeral 10), que en el caso
de los asalariados (trabajadores
Foto: tomada de www.iprofesional.com

activos) la exención sería del 25%
de su ingreso, pero limitada a 240
UVTs.
Esto significa que, en Colom-

bia, cuyo Estado se proclama
como social y “de derecho”, un
pensionado (de la edad que sea)
que reciba mensualmente hasta
descomunalmente desigual, resulta ser absolutamen-
$25.555.000, es decir, Cincuen-
te injustificado. Veamos:
ta Salarios mínimos mensuales,
no paga ni un sólo peso de im- Toda renta, entendida como un ingreso susceptible
puesto sobre la renta, a pesar de de producir un incremento neto del patrimonio (art.
que semejante monto equiva- 26 E.T.), supone, normalmente, unos gastos. Deci-
lente aproximadamente a doce mos “normalmente” porque, como también es sa-
mil quinientos dólares mensuales bido, puede suceder que se reciban rentas en forma
(USD$12.500): extraordinaria; esto es, en forma ocasional; y sin que
se incurra en gastos (o sin que estos sean propor-
1° No tiene relación de causalidad
cionales a la renta), e inclusive, sin que medie, ni si-
con la actividad generadora de
quiera, actividad alguna; como cuando se recibe una
renta y es, además, absolutamente
herencia o legado, o un premio de lotería (ganancias
desproporcionado;
ocasionales).
2° Es claramente revelador de ca-
En todos los demás casos, lo normal es que, en desa-
pacidad de pago, aquí y en cual-
rrollo de la actividad productora de renta, se incurra
quier país del mundo;
en una serie de gastos, que, sin embargo, y para efec-
tos de que se reconozcan fiscalmente, deben ser ne-
3° Recae sobre rentas altamente
cesarios, normales y proporcionales a la actividad que
subsidiadas con cargo al presu-
los genera, conforme se dispuso en el artículo 107 del
puesto público4, en perjuicio del
Estatuto Tributario, en los siguientes términos:
Gasto Público Social; y,
“ART. 107. Las expensas necesarias son deducibles.
4° Al recaer sobre rentas altamen-
Son deducibles las expensas realizadas durante el
te subsidiadas; respecto de un
año o período gravable en desarrollo de cualquier
monto desproporcionadamente
actividad productora de renta, siempre que tengan
alto, y por lo tanto, revelador de
relación de causalidad con las actividades producto-
capacidad de pago, la exención
rasde renta y que sean necesarias y proporcionadas
de las pensiones dispuesta por
de acuerdo con cada actividad”.
el legislador, se constituye en un
verdadero beneficio, que además
profundiza la inequidad y regre-
sividad, no sólo del Sistema Tri- 4 Los pensionados del régimen de prima media, creen que
butario, sino –y sobre todo- en el ahorraron lo suficiente para lograr el beneficio que les otorgó
gasto público; todo lo cual con- el sistema, en contra de toda evidencia financiera que sitúa los
subsidios de una pensión típica del Seguro Social entre 78% y
lleva a que dicho trato, además de 90% del beneficio recibido.

Informe especial
Es claro, entonces, que la deducción (detraer de los doctrinariamente se ha dado en denominar el “mí-
ingresos una porción por razones técnicas) se predi- nimo exento”, “mínimo vital”, “existencial” o “de
ca del desarrollo de una actividad, en la cual ha de subsistencia”8; como reconocimiento del “costo” de
ser necesaria y (más importante) proporcionada a la producción de esa renta (salarial o de trabajo), por
actividad. razones de técnica y justicia9, consagrada en todas
las legislaciones del mundo (únicamente para los
Ahora bien; mientras que en el caso de los trabaja- asalariados, porque en el caso de los jubilados, lo
dores activos, la referida (y mal llamada) “exención”5 que se reconoce, en algunos casos, son descuentos o
del 25% de los ingresos (que en realidad correspon- bonificaciones en base).
de a una “deducción”, y más exactamente, a una
“deducción técnica”6) sí tiene relación de causalidad Así las cosas, mientras que el “mínimo exento” en
con la actividad generadora de renta (en la medida cabeza de los trabajadores activos se fijó, por vo-
en que corresponde al reconocimiento, por parte del luntad del Legislador, en $2.230.412 mensuales, y se
legislador, del “costo” mínimo en que debe incurrir encuentra plenamente justificado por razones de téc-
todo trabajador para percibir su renta (salarios): un nica fiscal y de justicia; en el caso de los pensionados
trabajador debe, necesaria y obligatoriamente, incu- no se justifica porque su “exención”, no sólo no tiene
rrir en gastos de desplazamiento para ir al trabajo; relación de causalidad con la renta devengada (en la
alimentarse para estar en condiciones de trabajar; ca- medida en que no deben incurrir en dichos costos,
pacitarse; pagar salud para estar en condiciones que como condición para recibir su mesada pensional);
le permitan desempeñarse; pagar vivienda; etc.) y re- sino que es absolutamente desproporcionada, en el
sulta ser proporcionada a sus ingresos, razón por la monto de $24.550.000 mensuales, pues este resulta
cual se encuentra plenamente justificada; en el caso ser casi doce veces más el monto mínimo de des-
de los jubilados no, por cuanto estos no requieren cuento reconocido a quienes verdaderamente sí in-
incurrir en dichos costos, como condición sine qua curren en costos.
non para devengar o recibir esa renta. Es decir, al
pensionado le pagan mensualmente su pensión inde- Por vía de ejemplo, un trabajador activo, cabeza de
pendientemente de si está o no en condiciones físi- familia y con dos hijos, que devengue $3.500.000
cas de recibirla; o de si está debidamente capacitado; mensuales, y que pague arriendo y otros gastos para
o de si desplaza o no fuera de su casa, e inclusive, si percibir su salario (desplazamientos, vestuario, capa-
ni siquiera sale de ella en todo el mes, etc. citación, alimentación) tiene derecho a excluir de su
Dicho en términos fiscales: en tanto que la “exención”

(en realidad, “deducción” o “descuento en base”) de
los trabajadores activos tiene relación directa de cau- 5 El problema de la denominación equivocada y la confusión
salidad con su actividad generadora de renta, y por de los diferentes conceptos minorativos se debe al escasísimo
ello es “deducible” de su base gravable (la sumatoria avance de la teoría fiscal en el país. Mientras que en España,
y, en general, en toda la Europa continental, se distingue cla-
del ingreso laboral); en el caso de los pensionados ramente entre los “beneficios” fiscales (como privilegios o in-
no, y menos en semejante monto, razón por la cual centivos) y las demás “minoraciones”, y, específicamente, con
tal “exención”, además de evidente e injustificada- las “reducciones” o “deducciones” en base ( “exclusión” por
motivos técnicos o de justicia), en Colombia se incluyen, dentro
mente desproporcionada, se constituye en realidad de la categoría genérica y bastante amplia, como “exenciones”,
en un verdadero “beneficio”, o, más exactamente, en no sólo los “beneficios” fiscales, los cuales, además, suelen “ca-
un “privilegio” para sus beneficiarios, además –reite- muflarse” indistintamente en cualquiera de las cuatro grandes
categorías minorativas, e inclusive, dentro de las minoraciones
ramos-, absolutamente desproporcionado. técnicas como los “costos” y “ deducciones” (como por ejem-
plo la deducción de las donaciones, muchas veces por a veces
En efecto, en el caso de los trabajadores activos, ese por un monto mayor que su valor real); sino los cuatro tipos
de minoraciones, a saber: 1) Ingresos no constitutivos de renta
costo (alimentación, comida, vestuario, desplaza- ni de ganancia ocasional; 2) Costos y deducciones; 3) Rentas
mientos, capacitación, vivienda, salud, recreación), Exentas; 4) Descuentos Tributarios. Sobre este tema puede con-
aunque en muchos casos puede ser mayor7, se es- sultarse “La Reasignación de la carga Tributaria en Colombia”
M. Ortiz; L.A. Sandoval; O. Quiroga; Contraloría General de la
timó legalmente en el 25% de su ingreso laboral, República, Bogotá, 2002.
siempre que el monto resultante no sea inferior a
6 Velarde Aramayo, María Silvia; “Beneficios y Minoraciones en
95 UVTs (art. 383 E.T.) que equivalen a $2.230.412 Derecho Tributario”; Editorial Marcial Pons; Madrid; 1997; pg.
mensuales o $26.759.500 (1.090 UVTs) anuales; ni 49.
mayor de 240 UVTs mensuales, es decir $5.892.000 7 En la Legislación colombiana no se establecen tratos diferen-
mensuales. ciales, como en otras, para los solteros; o lo padres cabeza de
familia; o los casados.
Corresponde, entonces, dicha “exención” (o “deduc- 8 Op. Cit. Pg. 79.
ción”) mínima, de $2.230.412 mensuales, a lo que 9 Op. Cit., pg. 85.

Informe especial
base de tributación, a título de costo (“mínimo exento”) el 25% de su salario

($875.000) o (en este caso) el “mínimo exento nominal”, es decir, la suma de
$2.230.412 mensuales, con lo cual estaría obligado a tributar sobre los restantes
$1.269.588. En marcadísimo contraste, un pensionado, que no debe incurrir ne-
cesaria y obligatoriamente en ninguno de esos costos, y que reciba más de veinte
veces esa suma, no tributa absolutamente nada.
Ahora bien, aceptando que el legislador “goza de un amplio margen de configu-

ración normativa”, no puede ser que éste se utilice para exencionar totalmente
del pago de impuestos a individuos que devengan, inclusive, más que un Congre-
sista ($21.045.638 en 2009), que son el paradigma del privilegio en Colombia. No
resulta ni justo, ni equitativo, ni proporcional, y ni siquiera racional.
Para tener una mejor idea de lo increíblemente desproporcionada e inequitativa

que resulta la exención para los pensionados en Colombia, resulta relevante seña-
lar que en Estados Unidos (la mayor economía y el país más rico del mundo), la
“deducción estándar”10, a la que equivale el “Mínimo Exento” de Colombia, fue
fijada, para el año gravable 2009, en la suma de USD$5.700 (aproximadamen-
te USD$12.000, al año, o USD$1.000 mensuales) para los trabajadores activos
solteros o separados; en USD$11.400 para el casado que presenta la declaración
conjunta (o $23.000.000 anuales), y USD$8,350 ($17.000 anuales) para el padre
cabeza de familia que es muy similar al “mínimo exento” nominal colombiano.
10 Internal Revenue Servive, Catalog Number 51807X, page 174.

Informe especial
En ese mismo país, todo monto anuales, que a su vez equivalen a

que supere dicha “deducción es- USD$160.000). Si este monto no
tándar”, que equivale aproxima- es demostrativo de capacidad de
damente a $11.400.000 anuales, pago ¿qué puede serlo? ¿cómo
se encuentra gravado con el im- justificar o pretender que una
puesto de renta, a una tarifa mar- exención semejante, sobre una
ginal del 10%, para los “ingresos renta subsidiada hasta en más de
tributables” de entre USD$1 y un 80%, precisamente con im-
$8.350, monto a partir del cual puestos, no pague absolutamente
la tarifa marginal se incrementa nada, si –además-, una porción
al 15%, 25%, 28%, 33%, y 38%, cada vez mayor del presupuesto
según los rangos en el que se ubi- público debe destinarse a su pago,
quen dichos ingresos. en detrimento de otros gastos?
De otro lado, de acuerdo con una Por otra parte, en Chile12 las pen-
reciente investigación publicada siones se gravan como ingresos
el año pasado, realizada con base de segunda categoría, o “rentas
en datos del IRS11 (el Servicio de del trabajo”, en virtud del artícu-
Rentas de los Estados Unidos), lo 42 N° 1 de la ley del impuesto
un ingreso anual de USD$66,532, de renta (L.I.R). Sin embargo, las
es decir, aproximadamente personas cuyos ingresos anuales
$135.000.000 (ciento treinta y sean menores de U$D 11,650.71,
cinco millones de pesos), que no están obligadas a pagar dicho
equivalen a menos de la mitad de impuesto, y cualquier monto su-
lo que se gana al año un pensio- perior a este se grava con una tasa
nado con exención absoluta de progresiva que va del 5% al 40%.
impuestos, ubica a su beneficiario
dentro del 25% con más ingresos En México, a partir de febre-
en USA, la Nación más poderosa y ro de 2010, se modificó el régi-
rica del planeta. men tributario y de pensiones del
IMSS y del ISSTE, disponiéndose
El mismo informe (realizado, que las superiores a nueve sala-
como se señaló antes, con base rios mínimos, es decir, mayores
en las estadísticas del IRS) mues- a U$D1.239.77 mensuales13 de-
tra que, en los Estados Unidos, un berán declararse para el pago del
ingreso anual de USD$113,018 impuesto sobre la renta (ISR).
(equivalentes a $227.000.000,
que siguen siendo inferiores al lí- De otro lado, en el Reino Unido, la
mite de $318.500.000 totalmente pensión básica del Estado se con-
exentos de impuesto por el le- sagra como ingreso gravable, no
gislador) ubica a la persona que obstante, al igual que en las de-
los reciba dentro la llamada “elite más legislaciones, también existe
top”, que corresponde al 10% de un monto de ingreso no gravable
las personas con mayores ingresos con el impuesto de renta, que la
en ese país. ley inglesa denomina “personal
allowance” o ingreso Personal li-
Ahora bien, si una persona bre de impuestos (equivalente al
que recibe un ingreso anual de mínimo exento), el cual varía se-
USD$66,532, es decir, aproxima-
damente $135.000.00, se con-
sidera rica en Estados Unidos, y 11 How Your Income Stacks Up”; by
tributa ¿por qué en Colombia, un Kevin McCorm ally, December 23, 2009
, Kiplinger Washington Editors, Inc.
país infinitamente más pobre, se
exenciona del pago de impuestos 12 Artículo 137, Ley del Impuesto a la
Renta, Mexico
no sólo en ese monto, sino hasta
13 “PENSIONES: ISS, COLAPSO INMI-
casi el triple de ese valor? (1.000 NENTE”; Revista DINERO; EDICIÓN
UVTs equivalen a $318.500.000 DEL 20-10-2009.

Informe especial
gún la edad: por vía de ejemplo, para personas menores de 64 años, en 2010, equi-
vale a $USD9,996.21; para personas entre 65 y 74 años es de USD$14,650.8.
De esta manera, el mínimo exento de los pensionados colombianos resulta ser abso-
lutamente desproporcionado para su nivel de ingresos, inclusive si fuesen percibidos
en un país rico, como se muestra en el siguiente cuadro:
Gráfica x
Ingreso exento del impuesto de renta (salarios/pensiones)
USD (anual)
Como se ve, Colombia concede un beneficio tributario, a favor de las jubilaciones,

que supera, en más de 7 veces, el monto exento en países como Estados Unidos y el
Reino Unido, dos de las más grandes potencias económicas del mundo.
Lo más grave, sin embargo, es que, si bien resulta absolutamente desproporcionado

e inequitativo el trato dado por el legislador a sujetos que se encuentran en una
condición similar, es decir, entre “pares” (por recibir ambos rentas laborales); esa
inequidad y desproporción resultan aún mayores cuando la comparación se realiza
entre “impares”; es decir, con los demás “ciudadanos” que ni siquiera tienen el privi-
legio –literalmente- de tener un empleo o –aún más- de que este haya sido formal,
de manera que permita devengar una pensión.
De mantenerse el trato descomunalmente privilegiado dado por el legislador a favor

de unos pocos pensionados (presupuestal y tributariamente), se compromete grave-
mente la sostenibilidad, no sólo del Sistema Pensional Público, sino de las finanzas
públicas, en detrimento, tanto de los mismos pensionados, como de los demás ciu-
dadanos, especialmente los más vulnerables.
De hecho, analistas especializados han planteado que “En Colombia se debería tomar
cuanto antes una medida similar (a la que se tomó en Chile) para frenar el ingreso de
cotizantes al régimen de prima media, tanto los traslados como los nuevos afiliados
que está promoviendo el Gobierno. No es sostenible la entrega de subsidios para
el pago de pensiones a ninguno de los dos. El pasivo pensional, que podría llegar
de nuevo a un orden de magnitud del 240% del PIB, llevaría a un déficit fiscal del
orden de 6% o 7% del PIB, que resultaría insostenible y amenazaría la estabilidad
macroeconómica del país”14.
14 “PENSIONES: ISS, COLAPSO INMINENTE”; Revista DINERO; EDICIÓN DEL 20-10-2009.

Informe especial
Y es que, como se señaló en un

reciente informe “En Colombia
hay una gran pirámide que pide
a sus afiliados una contribución
mensual, para luego pagarles
una suma que puede llegar a ser
10 veces mayor. Los pagos a los
afiliados viejos se hacen con los
aportes de los nuevos y la pirámi-
de necesita que entren cada día
muchos nuevos más. Los gastos
anuales de este sistema ya se acer-
can a $20 billones, pero como la
plata no alcanza, el Gobierno los
subsidia en cerca de 80%. La pi-
rámide se llama régimen de prima
media y la administra el Instituto
de Seguros Sociales (ISS), es fi-
nancieramente inviable y amena-
za la estabilidad macroeconómica
del país15.
La comparación entre el ISS y

una pirámide financiera no es
exagerada. De hecho, en rigor, la
pirámide del ISS ya colapsó, pues
desde 2004 no tiene reservas para
atender las obligaciones de sus
pensionados y, por lo tanto, cada nuevo afiliado representa un cargo
directo al presupuesto de la Nación.
Los $16 billones que el Gobierno gasta en el subsidio a las pensiones

superan en tamaño los ingresos anuales por concepto de IVA y se acer-
can al monto que el Gobierno transfiere a las regiones para inversión
en educación, salud y saneamiento básico. Así, la financiación de las
pensiones cierra el espacio para utilizar recursos públicos en inversión en
educación e infraestructura. En otras palabras, en la práctica, Colombia
está escogiendo sostener su pasado en lugar de construir su futuro”.
En sentido similar, Ricardo Bonilla, Profesor asociado y coordinador del

Observatorio de Coyuntura Socioeconómica (Ocse) de la Universidad
Nacional de Colombia, ha manifestado en diversas oportunidades que
“La urgencia del momento es la de promover una política redistributiva,
eliminando los subsidios que reciben las pensiones elevadas, concen-
tradas en personas del 20% más rico de la población y pagadas por el
Estado.
Las pensiones son importantes y deben cubrir a la población de la terce-

ra edad que se comprometió con el proceso productivo y la construcción
de país. La pensión es un reconocimiento a ese aporte durante toda una
vida de trabajo y debe salvaguardarse en beneficio de trabajadores que
15 “El subsidio a las pensiones elevadas debe desaparecer”; en UN Periódico del 23-05-
2005.

Informe especial
no tienen acceso a otro tipo de ingresos luego de con lo cual, el porcentaje “exento” de impuesto se-
su retiro. La pensión no puede ser un mecanismo de ría de (al menos) el 37%.
profundización de la desigualdad social ni una forma
de disfrute de rentas cobradas al Estado, a costa de Esto significa que seguirían totalmente exentas de
la inmensa mayoría de colombianos excluidos de la impuestos las pensiones de hasta $2.693.000 y me-
seguridad social. En Colombia, menos del 20% de la nos (que, se reitera, devenga el 85% de los pensio-
población de la tercera edad está pensionada, y de nados), y que, aún en el caso de quienes devenguen,
ellos, un grupo muy pequeño recibe pensiones eleva- por vía de ejemplo, $25.550.000 (que es el monto
das con subsidios extravagantes. Eso es inequitativo máximo actualmente exento), esa exención sería de
y debe eliminarse” . $5.893.000 (25%), más $3.066.000 (valor del apor-
te obligatorio a salud), para un descuento total de
De manera que es absolutamente injustificable que $8.959.000 (pesos de 2010) lo que conllevaría un es-
el legislador, haya dispuesto excluir de impuestos a tricto acatamiento de los postulados constitucionales
unos pocos privilegiados cuyas pensiones se pagan desconocidos en cambio por la norma acusada.
con cargo al presupuesto público, en un monto igual
o mayor al que se gasta en salud y educación, con lo En conclusión, no resulta justo, y mucho menos equi-
que se genera una doble inequidad: por una parte, se tativo (concepto más tangible) que en el país más in-
subsidian sus rentas con impuestos, en perjuicio del equitativo de Latinoamérica16 (a su vez, la región más
gasto público social; pero por la otra, se exencionan inequitativa del mundo), ciudadanos que reciben una
esas mismas rentas, ya subsidiadas, del pago de im- renta subsidiada hasta en el 80%, no paguen ab-
puestos que a su vez deben destinarse, cada vez más, solutamente nada de impuestos, a pesar de que un
al pago de sus mesadas. porcentaje creciente de los mismos debe destinarse
al pago de sus mesadas. Por las mismas razones, el
Esto en cuanto a los pensionados por el Estado. Pero referido tratamiento fiscal desconoce claramente los
exactamente lo mismo sucede con aquellos que deri- principios constitucionales según los cuales el Estado
van sus pensiones del Régimen de Ahorro Individual, está obligado a “promover la prosperidad general” y
pues, como se sabe, en dicho régimen (al igual que “la prevalencia del interés general”, y no el de unos
en el Régimen de Prima Media con prestación defi- pocos, así como “la vigencia de un orden justo” (ar-
nida) el aporte pensional se considera tributariamen- tículo 1° de la Carta Política, que también resulta
te como un “ingreso no constitutivo de renta ni de manifiestamente contrariado por la norma acusada).
ganancia ocasional” (por cuanto tiene el carácter de
“ingreso diferido”, que sólo se realiza si se cumplen Finalmente, ¿cómo aceptar este gasto como “social”,
las condiciones de hecho previstas en la ley para el si, como lo señaló el profesor Eduardo Lora “Las pen-
efecto), incluyendo el ahorro voluntario que haga el siones son el gasto “social” más regresivo: en Co-
trabajador, hasta por el 30% de su ingreso laboral lombia 80% del gasto en pensiones va al 20% más
anual bruto (inciso 2° del artículo 126-1 del Estatuto rico de la población y solo 2% va al 40% más pobre.
Tributario). En otras palabras, en ambos regímenes, Con un déficit del sistema público de pensiones que
tanto el aporte obligatorio, como el ahorro volunta- crecerá año tras año hasta superar el 5% del PIB, los
rio de hasta el 30% del ingreso del trabajador está recaudos adicionales de impuestos tenderán a tener
exento del pago de impuestos. Luego, no es cierto un efecto crecientemente regresivo?”.
que los pensionados “ya fueron gravados” sobre esos
ingresos cuando eran trabajadores activos, como lo Y si bien gravar las pensiones altas, otorgándoles el
sostienen algunos. mismo tratamiento que a las rentas salariales, no re-
suelve los problemas estructurales del Sistema Pen-
Por supuesto, esto no significa que la propuesta sional, sí contribuye, por lo menos parcialmente, no
radica en que absolutamente todas las pensiones, sólo a atenuar su impacto fiscal, sino –y sobre todo-,
incluyendo las mínimas y menores, que son las que a reducir la gravísima inequidad entre trabajadores y
reciben la inmensa mayoría (más del 85% de los pensionados, desarrollando los postulados constitu-
pensionados), sean gravadas, y menos, en su tota- cionales que deben orientar, tanto la acción legislati-
lidad. Por el contrario, de ser eliminada la exención va, como la gubernamental.
establecida en la ley, todos los pensionados, inclu-
yendo aquellos que reciben pensiones altas, queda-
rían cobijados por la “exención” general del 25%
prevista para las rentas laborales (que no puede ser
menor de $2.333.000 mensuales), así como por la
posibilidad de descontar de la base impositiva el va- 16 Ximena Peña, ”El país más desigual de América Latina”,
lor del aporte obligatorio a salud (que es del 12%), citada por Rudolff Hommes, en Portafolio de 29-11-2009.

Foto: Tomada de www.flickr.com/Autor: L.U.Z.A.
Política
y gestión
pública
Política Ambiental
Política y estudios de género

Gestión
y administración
pública
Reflexiones sobre las cifras
de pobreza por ingreso
Martha Yanira Castañeda*
Según el premio Nobel Amartya Sen, la pobreza puede concebirse como privación
de capacidades básicas y no sólo como falta de ingresos. El analfabetismo, la falta
de capital de trabajo, el trabajo infantil, la ausencia de participación política, se co-
nocen como trampas de pobreza: es decir, los que son analfabetas, o no disponen
de activos, o tienen pocos años de escolaridad, o no participan en la vida política,
difícilmente logran superar su pobreza.
Existen distintas formas de concebir la pobreza. En nuestro país se utilizan diversas

estadísticas que no son necesariamente excluyentes y que nos permitirían acercarnos al
conocimiento de la pobreza en la perspectiva de Amartya Sen. Contamos con medidas
tales como la población bajo la línea de pobreza (LP) y bajo la línea de indigencia (LI),
el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), el Índice de Condiciones de Vida
(ICV), el Índice de Desarrollo Humano (IDH), el Índice de Pobreza Humana (IPH), el
índice de SISBEN que permite clasificar la población en 6 niveles. También disponemos
de indicadores sociales como la tasa de desempleo, las tasas de analfabetismo y de
inasistencia escolar y la población sin acceso a salud, entre otros.
El gobierno actual ha basado sus políticas de lucha contra la pobreza en el cre-

cimiento económico y en la asistencia social (aunque la referencia no ha sido muy
explícita se sigue considerando que la educación es un instrumento fundamental de
lucha contra la pobreza, de acuerdo con las orientaciones del Banco Mundial).
En año pasado, el país conoció las estimaciones de pobreza e indigencia, de las

que se carecía desde el año 2006. El DANE y el Departamento Nacional de Planea-
ción (DNP), por mediación de la Misión de empalme de las series de empleo, pobreza
y desigualdad actualizaron las cifras para Colombia.
Tales estadísticas muestran que entre 2002 y 2008 las tasas de pobreza e indigen-
cia disminuyeron. Estiman para 2008, la primera en el 46% (20 millones de personas)
y la segunda en 18% (8 millones de personas), aunque hay un repunte de ésta última
en 2008. Revelan también que la desigualdad de ingresos, medida con el coeficiente
de Gini, se mantuvo durante dicho período igual que antes: 0,59. Según el Director del
DNP, la reducción en la pobreza se explica por el crecimiento económico, la disminu-
ción en los precios de los alimentos y el programa de gobierno Familias en Acción.
* Funcionaria de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector Social.

Gráfica 1
Incidencia de la pobreza por ingreso 2002-2008
Fuente: Informe DANE_DNP sobre pobreza, Agosto de 2009
Gráfica 2
Incidencia de la indigencia por ingreso 2002-2008

En los medios se ha cuestionado la cifra y la comparan

con la población en SISBEN. Como se dijo anteriormente
cada una de las medidas de pobreza cuenta con una me-
todología distinta que mide dimensiones de la pobreza
diferentes, particularmente en el índice de SISBEN, que
organiza a los individuos de acuerdo con su estándar de
vida y tiene en cuenta, entre otras variables, el acceso a
servicios públicos, asistencia escolar y condiciones de la
vivienda. Así, para 2008 y según DNP se contabilizan en
nivel I, 18.103.837 personas, cifra por debajo de la inci-
dencia de pobreza por ingreso oficializadas recientemen-
te; en nivel I y II que es la población objeto de la política
social, se cuentan 29.552.837 personas, cifra muy supe-
rior a la reportada por pobreza por ingreso.
Sin embargo, y aunque no conocemos el detalle de la

metodología empleada por la Misión para medir la po-
breza por ingreso, el contraste de las cifras oficializadas
con las estadísticas de seguridad alimentaria, en particu-
lar con las relativas a la población en indigencia (aquella
población que no cuenta con el ingreso para adquirir una
canasta básica de alimentos), indica que la tasa de indi-
gencia puede ser más alta que la del reporte oficial. Es
obvio que quien no tiene acceso a los alimentos muere de
inanición y que quien accede a ellos pero con niveles ba-
jos en nutrientes básicos se considera desnutrido y lejos
está de poder desarrollar a plenitud todas sus capacida-
des y por tanto mejorar sus condiciones de vida.
Según la Encuesta de Calidad de Vida 2008, el 35% de

los jefes de hogar manifestó que sus ingresos no fueron
suficientes para cubrir sus gastos mínimos en el último
mes previo a la encuesta (lo cual afecta a 17 millones de
personas); el 21% de los hogares alguna vez se quedó sin
alimentos por falta de dinero (10,6 millones de personas);
en el 15% de los hogares un adulto sólo comió una sola
Foto: tomada de www.flickr.com
vez al día o no comió por falta de dinero; en el 22% de

los hogares algún niño o joven del hogar comió menos de
lo acostumbrado por falta de dinero; en el 14,5% de los
hogares algún niño o joven se quejó de hambre pero el
hogar no compró alimento por falta de dinero; en el 9%
de los hogares algún niño o joven se acostó con hambre
porque no alcanzó el dinero para el alimento; en el 8% de
los hogares algún niño o joven sólo comió una vez o dejó
de comer todo un día por falta de dinero. Ahora bien, si en un hogar una
sola persona deja de comer por falta de dinero para adquirir el alimento,
este hogar es pobre por ingreso aquí y en cualquier lugar del mundo.
Según lo dicho, no todo es bueno como lo indican los descensos de las

cifras de LP y LI, ni son convincentes las razones dadas por el Gobierno para
que haya disminuido la pobreza por ingreso: el primer argumento en contra
es que si bien hubo crecimiento económico, la participación del ingreso de
los asalariados en el PIB se ha reducido, pasando de representar el 34,5%
en 2002 a constituir el 31% en 2007. La situación evidencia que durante
este lapso el crecimiento económico ha favorecido más a los ricos que a los
pobres. Por su parte, el coeficiente de Gini mencionado sigue mostrando
una distribución del ingreso extremadamente polarizada.

Gráfica 3
Coeficiente de Gini 2002 -2008
Aunque el descenso en el precio de los alimentos favorece la disminución de la

indigencia, la segunda razón atañe al hecho de que el valor de la canasta básica
de alimentos (LI) parece estar subestimado, ya que el 12% de los hogares en los
cuales un joven o niño se acostó con hambre, porque el dinero no alcanzó para
los alimentos, gastó en alimentos por persona más de $112.000, que es el valor
aproximado de la línea de indigencia. El tercer argumento tiene que ver con el
subsidio entregado por el programa Familias en Acción que, aunque valioso y
meritorio, no es suficiente para salir de la indigencia: el 40% de los hogares que
lo recibe manifestó que en el último mes en el hogar alguna vez se quedó sin
alimento por falta de dinero; en el 30% algún adulto comió sólo una vez al día o
dejó de comer todo un día por falta de dinero; y el 16% de los hogares que recibe
dicho subsidio manifestó que algún niño o joven se acostó con hambre porque
no alcanzó el dinero para adquirirlo.
Las evidencias relacionadas

anteriormente llevan a concluir
que al parecer las políticas de
lucha contra la pobreza en sus
diferentes dimensiones quizá
no sean suficientes y/o no son
eficaces y/o están mal orien-
tadas, dado que no han logra-
do garantizarle a un número
significativo de personas el
primordial satisfactor de la ne-
cesidad de subsistencia, como
es el alimento, con el riesgo
adicional de que estos hogares
pueden ver afectada su digni-
Foto: Juan Fernando Plazas
dad: la encuesta muestra que

el 12% de los hogares hizo
“algo” que hubiese preferido
no hacer para conseguir los
alimentos.

Política
y administración
Efectos de los TLC
pública
en la contratación estatal
Nelson Rojas Velandia
Resumen: El gobierno nacional en desarrollo de su política exterior en materia comercial ha

negociado y suscrito diversos TLC con diferentes países, con el fin de fomentar el intercambio
comercial, generar empleo, promover el desarrollo económico y reducir la pobreza. Este artículo
busca establecer los efectos que en contratación estatal pueden tener dichos acuerdos, en cuanto
a obligaciones que generen eventuales demandas contra el Estado y las posibles situaciones que
originen esa clase de controversias.
Palabras clave: pratado de Libre Comercio (TLC), Estatuto General de Contratación – (EGC), con-
tratación estatal, controversia y defensa.
La globalización trajo consigo una serie de cambios en la estructura misma del

Estado que se comenzó a adecuar a una apertura económica, en donde se debilita
el concepto de frontera y se fortalecen los bloques de producción y de consumo.
El modelo económico proteccionista mediante el cual se establecían elevados
aranceles y se prohibían algunas importaciones para proteger la industria local
terminó fomentando el contrabando, por lo cual se dio paso a un esquema de
apertura económica propicio para las industrias que tenían vocación exportado-
ra. La contratación estatal no fue ajena a este proceso, la ley 80 de 1993, mas
conocida como Estatuto General de Contratación (EGC) introdujo cambios de
fondo en la forma de contratar por parte del Estado, al desarrollar figuras como
el contrato de concesión, que facultó a empresas del sector privado para entrar a
cumplir funciones que el Estado venía ejerciendo directamente, a través del con-
trato de obra pública. De otra parte, se permitió pactar la cláusula compromisoria
en los contratos estatales, mediante la cual fomentó la utilización de mecanismos
de solución directa de controversias, sin tener que acudir a los jueces locales, por
ser este último un camino más largo y dispendioso.
La implementación de los Tratados de Libre Comercio (TLC), se presenta una

vez se surten los trámites de aprobación ante el Congreso de la República y de
revisión ante la Honorable Corte Constitucional, y después pasa a sanción por
parte del Presidente de la República; sólo desde ese momento el texto del tratado
pasa a formar parte de la legislación interna.
* Abogado y Profesional en Comercio Internacional de la Dirección de Estudios Sectoriales Con-

traloría Delegada para Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo
Regional.

Dinámica de la contratación estatal. como norma sigue siendo la carta de navegación que
deben seguir las entidades públicas para el desarrollo
La Contratación Estatal es la herramienta más im- de su política de compras, la cual debe ser evaluada
portante que tiene todo gobierno para cumplir con en términos de la eficiencia y eficacia con que se
sus objetivos, planes, políticas y en especial alcanzar utilicen los recursos públicos, garantizando una rela-
la concepción de interés público que persiguen, en ción armónica entre los derechos del Estado y los del
nuestro caso la búsqueda del bien común1, filosofía contratista. Los problemas recurrentes en el ejercicio
que ha cambiado con la evolución misma del Estado, de la contratación estatal se pueden clasificar en tres
antes de 1991 nos regía la Constitución de 1886 que áreas:
predicaba una democracia representativa acompaña-
da por un Estado de derecho en donde la partici- 1) Por deficiencias de las entidades para identifi-
pación de los ciudadanos se restringía a la elección car las necesidades de la población que deben aten-
de sus gobernantes, sin que el ciudadano del común der o para el cumplimiento misional que dentro de la
llegará a participar en sus decisiones. No se privile- estructura del Estado deben cumplir;
giaba el amparo de los derechos sociales o colectivos
y el Estado atendía directamente las necesidades de 2) Por debilidades en la gestión de la administra-
sus asociados a través de diferentes figuras, como el ción que se refleja en falencias como: a) fallas en la
contrato de obra; es por esto que la filosofía de las planeación de los proyectos, b) deficiente elaboración
normas que regían la política pública de contratación de términos de referencia y pliegos de condiciones, c)
estatal se orientaban a establecer requisitos y proce- objetos imprecisos en los contratos, d) tardías o erró-
dimientos dentro de un proceso administrativo2. neas liquidaciones de contratos, e) Mecanismos insa-
tisfactorios de resolución de conflictos, f) imprecisa
La Constitución de 1991 modificó la estructura distribución de los riegos inherentes a los contratos y
del Estado, adoptando una democracia incluyente, g) sobreprecios en ofertas o compras, y en especial,
en donde se implementaron los mecanismos de par-
ticipación ciudadana, se elevaron a rango constitu- 3) Por la no aplicación del EGC debido a la ten-
cional derechos de la niñez, la vida, al debido proceso dencia a utilizar mecanismos de contratación de ca-
y se instauraron acciones públicas como la tutela, así rácter excepcional, entre ellas la urgencia manifiesta,
como las acciones populares y de grupo, las cuales contratación directa y el uso de regímenes de dere-
pueden ser instauradas por cualquier persona, para cho privado, como una forma de hacerle “bay pass”
el ejercicio y defensa de estos derechos individuales al estatuto, lo que ha llevado al Estado a enfrentar
y colectivos. controversias contractuales que se originan en la in-
observancia del EGC. Este fenómeno es el que algu-
En materia de contratación estatal se implan- nos tratadistas han denominado la “huida al derecho
taron los mecanismos de participación ciudadana a administrativo”4.
través de las veedurías en los procesos licitatorios y
de ejecución de los de contratos. La razón de estos Finalmente, dentro de esta dinámica se debe te-
cambios, más que a un debate filosófico obedeció a ner en cuenta que los TLC se constituyen en un ele-
una necesidad generada en los problemas de orden mento generador de responsabilidad para el Estado,
económico que trajo consigo la globalización, por toda vez que en materia de derecho internacional,
cuanto el Estado no disponía de los recursos nece- cuando se suscribe y ratifica un tratado, su contenido
sarios para satisfacer las necesidades de la sociedad; pasa a ser parte de la legislación interna del país y
es por esto que el –EGC-, más que un instructivo de de paso se incorpora al bloque de constitucionali-
procedimientos, lo que hizo fue dictar pautas en ma- dad; situación que amplía el espectro de obligaciones
teria de las políticas y principios que se deben seguir contractuales del Estado, no solo a los términos del
en la materia, abriendo el espacio a la participación contrato estatal y a los deberes que estipula el EGC,
privada mediante algunas figuras contractuales, entre sino además a los compromisos adquiridos en el co-
ellas el esquema de concesión. De ahí que al referirse rrespondiente tratado.
a los fines de la contratación estatal estableció:
“... las entidades buscan el cumplimiento de los

fines estatales, la continua y eficiente prestación de 1 Constitución Política de 1991, Artículos 1° y 2° de la.
los servicios públicos y la efectividad de los derechos
2 Decretos 150 de 1976 y 222 de 1983, entre otros.
e intereses de los administrados...3“
3 Congreso de la República, Ley 80 de 1993, Artículo 3°.
4 Ver. Cordero, Silvia del Paz, - “La huida del derecho adminis-
Después de 17 años de su sanción, el EGC modi- trativo: Últimas manifestaciones, aplausos y críticas”. - www.
ficado y adicionado por sus decretos reglamentarios, cepc.es

Responsabilidad social y legal de los agentes del Estado

La política de contratación estatal debe orientarse no sólo a obtener
del contratista el suministro de bienes o servicios dentro de los están-
dares de calidad y precios del mercado, sino además a que colaborare
con la entidad pública que está llamada a cumplir con el fin social
del Estado, atendiendo los principios de eficiencia, economía, equidad,
transparencia, responsabilidad y valoración de los costos ambientales,
sin desconocer el interés legítimo del contratista a obtener una utilidad.
Sin embargo, esta política debe adecuarse a la realidad de un mun-
do globalizado en el cual los esquemas proteccionistas de la economía
dieron paso a los acuerdos de integración económica5 y recientemente
a los TLC, que propician la entrada de multinacionales a los procesos
licitatorios, las cuales no necesariamente operan dentro de un mercado
de competencia perfecta.
Es por esto que el nominador6 de la entidad pública, que a su vez

hace las veces de ordenador del gasto y en consecuencia está en la
obligación de velar por la adecuada ejecución de la política de con-
tratación de la entidad, debe tener en cuenta que el mercado al cual
salga a buscar el suministro de los bienes o servicios que requiere, es de
carácter oligopólico7 donde fácilmente se pueden estructurar cárteles8
que pueden decidir qué se produce, en qué temporada y a qué precio se
comercializa un producto o servicio.
5 Comunidad andina de Naciones ó la Unión Europea.

6 Que elige y nombra en un empleo ó comisión, en este caso el representante legal de la
entidad ó el responsable de la contratación.
7 Pocos vendedores para satisfacer la demanda del producto o servicio.
8 Convenio entre varias empresas similares para evitar la mutua competencia y regular la
producción, venta y precios en determinado campo industrial. – Real Academia Española
de la Lengua-.

En cuanto a la responsabili-
dad legal del Estado colombiano,
es importante que los nomina-
dores de las entidades del Estado
que ejecutan los procesos con-
tractuales con recursos públicos,
tengan claridad sobre las even-
tualidades que en desarrollo de
la gestión de la administración
dan origen a las controversias
contractuales. Para entenderlo es
oportuno precisar las diferentes
maneras en que actúa el Estado,
esto es, por medio de:
1) Hechos administrativos:
Son acontecimientos que su-
ceden por acción de la admi-
nistración pública. Ej. El cum-
plimiento de los requisitos de
tiempo y edad para acceder a
una pensión.
2) Operación administrativa:
Ocurre cuando se presentan ex-
cesos de la administración en la ejecución de sus decisiones Ej. Al disolver una
manifestación pública.
3) Vías de hecho: Es el caso de las arbitrariedades que se presentan cuan-

do un funcionario expide un acto administrativo sin tener la competencia
para hacerlo o desconociendo los procedimientos establecidos para ello.
4) Acto administrativo: Es la expresión de la voluntad “unilateral” del

Estado que tiene efectos jurídicos, y
5) Contrato estatal que se define como:
“... todo acto jurídico generador de obligaciones que celebren las enti-
dades a que se refiere el presente estatuto, previstos en le derecho privado
o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de
la voluntad”9
El común denominador de todos ellos es que son realizados por el

Estado y que producen efectos jurídicos, lo cual los hace susceptibles de
ejercicio de derecho de defensa por parte de los afectados.
En el caso especifico del contrato estatal, el camino a seguir es agotar

las instancias en sede administrativa, utilizando los recursos de reposición
y apelación, como requisito previo para llegar al la jurisdicción conten-
cioso administrativa a través de la acción contractual o en su defecto
convocar a un tribunal de arbitramento; y ahora, en virtud de los TLC,
solicitar al gobierno que utilice los mecanismos de solución de controver-
sias previstos en ellos.
9 Congreso de la República, Ley 80 de 1993, Artículo 32.

De otra parte, es importante tienen elementos comunes, como lo, siempre que se le garantice el
mencionar que en el trasegar dia- son que el Estado no puede apli- equilibrio económico y financiero
rio de la contratación estatal, una carlas sin que previamente se haya del mismo, de lo contrario se in-
de las causas más recurrentes y tratado de lograr un acuerdo con curriría en enriquecimiento sin
que dan inicio a las controversias el contratista11, se deben adoptar causa a favor del Estado.
contractuales, tanto en las fases mediante un acto administrativo
de planeación, como en la ejecu- motivado12 y contra ellas sólo pro- Por su parte, la cláusula de ca-
ción de los contratos, se origina cede el recurso de reposición en la ducidad, al contrario de las facul-
cuando el funcionario suprior, vía gubernativa. En el evento en tades unilaterales, sí se constituye
en este caso el nominador, de- que la administración no cambie como sanción hacia el contratista
lega funciones de manera infor- de opinión, el contratista pue- y se origina en el incumplimien-
mal a subalternos que no tienen de acceder a la vía judicial, que to grave y directo en la ejecución
la competencia o eventualmente consiste en acudir a los tribuna- del contrato que conlleva a su
la capacidad para proferir cier- les administrativos utilizando la paralización, no requiere acuerdo
ta clase de actos administrativos acción contractual. Sin embargo, previo entre las partes, por lo que
que se surten dentro del proceso si el contratista no soluciona los la entidad sólo debe notificar su
contractual. En consecuencia, el problemas que dieron origen a la decisión al contratista. El efecto
nominador debe delegar sus fun- utilización de las facultades uni- de esta facultad es la terminación
ciones a través de un acto admi- laterales ó no ejerce su defensa, y liquidación del contrato, y lo
nistrativo motivado en el que se la entidad puede y debe obligarlo que sigue, por parte de la entidad,
indiquen de manera expresa las a reconocer y pagar las indem- es hacer efectiva las pólizas que
facultades que se están entre- nizaciones y compensaciones a ordena el EGC o el contrato. Adi-
gando, haciéndolo en favor de un que haya lugar; por el contrario, cionalmente el contratista debe
funcionario de inferior jerarquía y si el particular ejerce su derecho enfrentar una sanción de cinco (5)
entregándole sólo lo delegable, es y sus pretensión prospera, es a años para contratar con el Esta-
decir que no puede ir más allá de la entidad estatal a quien le co- do13, la cual se extiende a los so-
las funciones propias que le han rresponde ajustar las condiciones cios cuando se trata de personas
sido asignadas.10 contractuales para garantizarle al jurídicas, caso en el cual el con-
particular el equilibrio económico tratista puede ceder la ejecución
Así mismo, se debe tener cla- del contrato, en caso que este se del contrato a un tercero, previo
ridad sobre los poderes que en vea afectado. consentimiento de la entidad14.
materia de contratación estatal
le otorga a las entidades públi- Si bien es cierto, la facultad de Por tratarse de actos adminis-
cas el EGC, esto es, las cláusulas interpretación unilateral se pre- trativos que no requieren acuerdo
excepcionales, que clasificaremos senta cuando existe discrepancia previo entre las partes, la entidad
en dos bloques; por un lado las del análisis del contrato entre la sólo está obligada a notificarlos
facultades de interpretar, modifi- entidad y el contratista, la misma al contratista, que puede ejercer
car y terminar unilateralmente los no permite a la administración su derecho de defensa agotando
contratos, al igual que someterlos cambiar por vía de interpretación, la vía gubernativa, como paso
a la ley colombiana, esta última la naturaleza jurídica del mismo; previo a acudir ante la Jurisdic-
en desuso como se explicará más lo anterior, además de constituirse ción Contencioso Administrativa,
adelante; y por la otra, la de ca- en una vía de hecho, implicaría la los jueces, ejerciendo la acción
ducidad que se constituye como pérdida de la seguridad jurídica en contractual.
una sanción al contratista. el desarrollo de la política de con-
tratación estatal.
Las facultades unilaterales de
interpretar, modificar y terminar Entre tanto, la facultad de 10 Constitución Política de Colombia
unilateralmente los contratos no modificación unilateral es la que Artículo 211 y Ley 489 de 1998.
son de carácter sancionatorio, de permite a la entidad pública va- 11 Obviar este paso se constituye en
hecho la administración las toma riar el contrato para adicionar o una vía de hecho que puede generar
para evitar la paralización o la suprimir obras, trabajos o sumi- un litigio que de entrada será perdido
por parte del Estado.
afectación grave de los servicios nistros contratados. Si la variación
12 Es decir que se explican detallada-
públicos a cargo de la entidad es mayor al 20% del valor inicial mente las razones por la que se tomó
contratante y para garantizar la del contrato, el contratista puede esa medida.
inmediata, continua y adecuada renunciar a su ejecución; pero si 13 Artículo 8° Ley 80 de 1993.
prestación de los servicios públi- es inferior a dicho monto la en- 14 Inciso 2º, Artículo 41 de la Ley 80
cos. Estas facultades unilaterales tidad puede obligarlo a ejecutar- de 1993.

En cuanto al sometimiento a la ley colombiana, se debe precisar que

si bien es cierto esta facultad existe en virtud del principio de la titula-
ridad de la ley, en realidad está en desuso por dos razones; de una parte
porque el mismo EGC de manera expresa prohíbe a las entidades vedar
la utilización de tribunales de arbitramento para la resolución directa de
las controversias contractuales, toda vez que de esta manera se obtiene
una solución más rápida de las controversias.
“Las autoridades no podrán establecer prohibiciones a la utilización

de los mecanismos de solución directa de las controversias nacidas de
los contratos estatales. Las entidades no prohibirán la estipulación de la
cláusula compromisoria o la celebración de compromisos para dirimir las
diferencias surgidas del contrato estatal.”15
De otra parte, porque nos encontraríamos frente a un choque de

normas, en este caso la del EGC y lo acordado en los TLC suscritos y
ratificados por Colombia, que como ya se explicó, pasan a hacer parte
de la legislación interna, entrando a prevalecer sobre el EGC.
Aunado a lo anterior, en cuanto a la revisión que realice la Honorable

Corte Constitucional de los TLC negociados por Colombia, el máximo
tribunal puede realizar el control de su competencia desde tres puntos
de vista:
1) Que realice una revisión absoluta del tratado, consistente en revi-

sar todo el texto del tratado contenido en la ley que reciba del Congreso
de la República y contrastarlo contra todo el texto de la Constitución.
En este caso el fallo que emita podría ser de declaratoria de inexequi-
bilidad parcial del tratado16, debido a las implicaciones en subsectores
de la economía que hayan salido perjudicados en la negociación, lo que
daría al traste con el tratado, toda vez que ningún gobierno aceptaría
modificaciones a los términos estipulados en el texto aprobado por los
equipos negociadores,
2) Que la corte adopte la línea, según la cual las relaciones interna-

cionales del país están en cabeza de la rama ejecutiva del poder público
y solo se remita a revisar el cumplimiento de las formalidades del trata-
do, por lo que el fallo sería la declaratoria de exquebilidad, y
3) Que debido a las implicaciones que en materia de bienestar tenga

el TLC objeto de estudio, la corte opte por verificar tres cosas: a) que
las decisiones tomadas en las negociacioones no fueron tomadas ino-
pinadamente y que por el contrario se basaron en cuidadosos estudios.
b) que el Congreso de la República analizó otras alternativas; pero en-
contró que eran menos eficaces en términos de protección del derecho
al trabajo y c) que al realizar el control de constitucionalidad verifique
que la medida no es desproporcionada, es decir que la protección del
derecho al trabajo no es excesivo frente a los logros en términos de
fomento al empleo.
Esta última posición, fue la que adoptó la Corte en la Sentencia C-

038 del 27 de enero de 2004, al declarar la exequibilidad de la ley 789
15 Artículo 69 Ley 80 de 1993 e incorporado en el Estatuto de Mecanismos Alternativos de

Solución de Conflictos - Decreto Extraordinario 1818 de 1998, artículo 227.
16 Que es contrario a la Constitución.

de 2003, mediante la cual se adoptó la reforma laboral17. El problema

de esta alternativa radicaría en que la corte deja abierta la posibilidad
de revisar hacia el futuro los efectos de los TLC, en especial en materia
de empleo, lo cual podría entenderse como una posible inestabilidad
jurídica para el cumplimiento del acuerdo, como al efecto sucedió con la
petición de la Procuraduría General de la Nación a la Corte Constitucio-
nal para que declarase la inexequibilidad de la mencionada norma, ante
los pobres resultados que ha generado en creación de empleo.
Efectos de los TLC en la contratación estatal.

Para entender las implicaciones de los acuerdos comerciales en la
contratación estatal, es necesario precisar que los TLC son acuerdos de
integración económica que suscriben dos o más países con la finalidad
de promover el intercambio comercial, donde sólo se contempla la libre
movilidad de dos factores de producción, el capital a través de los mo-
vimientos financieros18 y de la tierra, en este caso de sus productos, es
decir la libre movilidad de mercancías y servicios19, evento en el cual no
se contempla la libre movilidad del factor trabajo, por cuanto lo que se
negoció fue un simple acuerdo comercial y no un acuerdo de integra-
ción económica como sucedió en la UE20.
En el caso del TLC con los Estados Unidos, el texto negociado adop-
ta medidas que ya se encuentran en el EGC, como son el respeto al
debido proceso21, transparencia22, trato nacional, mediante el cual los
Estados se comprometen a brindar al proveedor de la contraparte un
trato no menos favorable que el que otorga al mejor de sus nacionales;
y reconoce el principio de No Discriminación, que prohíbe a la entidad
pública exigir condiciones adicionales o rechazar a un contratista por el
simple hecho de ser foráneo, es decir, que se garantiza el pie de igualdad
de los proveedores al momento de licitar23. Dentro de los temas inclui-
dos en el mencionado tratado, que podrían obligar a hacer ajustes en la
regulación en materia de contratación estatal encontramos:
1) El plazo no menor a 30 días para la presentación de las ofertas,

siempre que se hayan publicado previamente en medio electrónico, en
caso contrario el plazo será de 40 días.
2) La creación del Comité de Contratación Pública24, el cual se constitu-

ye como una autoridad independiente para revisar las impugnaciones, y
3) La estipulación de límites o umbrales para aplicación del TLC

cuando se trate de compras de entidades del nivel central del gobierno
así: a) para contratación de bienes y servicios USD $64.786 millones b)
17 Fedesarrollo – Análisis de coyuntura económica legislativa No. 15 – marzo 2006.

18 Capítulos de Inversión y servicios financieros.
19 Que es contrario a la Constitución.
20 Unión Europea.
21 Constitución Política de Colombia, Artículo 29 y Ley 80 de 1993, Artículos: 22 - Re-
gistros de proponentes, 57, 58 y 59 Sanciones a servidores públicos que infrinjan las
normas del EGC.
22 Congreso de la República, Ley 80 de 1993, Artículo 23.
23 Ibíd., Artículo 20, sobre la reciprocidad.
24 Texto aprobado del TLC con los Estados Unidos de Norte América, Capítulo 9 Contra-
tación Pública. Artículo 9.15 Comité sobre contratación pública. Pág. 16.

para contratación de servicios de construcción: USD $7.4

millones si se trata de entidades norteamericanas pertene-
cientes a los Estados de la Unión Americana que suscriben
el Tratado, estos son los Estados de California, Florida,
New York y el Distrito de Columbia y USD $8 millones si se
trata de empresas colombianas.25.
El sistema de contratación en Estados Unidos es diferen-

te al nuestro, en la medida en que en ese país la contrata-
ción se estructura en fases que van desde la presolicitud, la
solicitud, el análisis de la propuesta, el anuncio de adjudica-
ción y finalmente la administración del contrato. No se exi-
ge presencia comercial pero si existen listas de proveedores
calificados y especificaciones técnicas para los productos y
los contratos se pueden adjudicar mediante procedimientos
simplificados, con licitaciones cerradas y programas de com-
pras consolidadas, entre otros.
Finalmente, en cuanto al tema de resolución de con-

flictos, se debe entender que los TLC operan como una
instancia a la que sólo pueden acudir “las partes que lo
suscribieron”, es decir los Estados. De manera que si un
contratista llegare a sentirse vulnerado en sus derechos, no
podría acudir directamente, por ejemplo al capítulo 21 del
TLC con los Estados Unidos en defensa de sus intereses,
por cuanto en virtud de ese tratado el Estado Colombiano
es el único facultado para hacerlo, y además porque el em-
presario ya cuenta con un camino expedito para defender
sus intereses, acudiendo a los tribunales de arbitramento
pactados al momento de suscribir el contrato ó en su de-
fecto agotar las instancias judiciales ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa a través de la acción contrac-
tual. Lo que si puede hacer el empresario es incoar a su
gobierno, en nuestro caso el colombiano, para que agote
el mecanismo de solución de controversias previsto en el
tratado que se surte en tres etapas:
1) Consultas: cuando considere que algún hecho, ope-

ración, vía de hecho, acto administrativo o contrato contra-
venga lo estipulado en el tratado y en consecuencia, vulnere
los intereses de uno de sus ciudadanos o empresas. En esta
etapa se busca una solución directa entre las partes y el pla-
zo es de 60 días desde la radicación de la solicitud.
2) Intervención de la Comisión Ministerial: agotada la

primera etapa y sin que se haya logrado acuerdo alguno,
cualquiera de las partes puede solicitar la conformación
de la comisión, que se reunirá dentro de los 10 días si-
guientes a la petición y que a su vez podrá convocar a
asesores o técnicos que manejen el tema de la controver-
sia, acudir a los buenos oficios y buscar la conciliación
entre los gobiernos y formular recomendaciones, en un
plazo no mayor a 30 días.
25 Texto aprobado del TLC con los Estados Unidos de Norte América, Capí-
tulo 9.1, Anexo, Compras del sector público, Sección A. (Borrador sujeto a
autenticación de las partes y aprobación de los respectivos congresos).

3) Si a pesar de haberse agotado las anteriores Conclusión:

instancias, las partes no logran resolver el problema,
cualquiera de ellas puede solicitar que se establezca el Los TLC ampliarán el espectro de obligaciones
panel arbitral que estará facultado para: a) rendir un contractuales del Estado al permitir que no sólo se
informe preliminar en que se emitan las conclusiones llame a las entidades ante un tribunal de arbitramen-
o determinaciones; en esta etapa las partes pueden to o ante los jueces, sino que también el Estado co-
formular observaciones o solicitar aclaraciones, y b) lombiano puede ser llamado a responder por posibles
redactar un informe final con las recomendaciones errores de sus entidades en las instancias de solución
que deben ser acogidas por las partes. de controversias que prevén dichos acuerdos.
En el evento que la parte afectada incumpla el Bibliografía

dictamen o laudo proferido por el panel arbitral, el
empresario afectado puede solicitar una compensa- Normas consultadas: Constitución Política de Co-
ción económica. Aquí es donde podría salir multado lombia, Decreto 150 de 1976, Decreto 222 de 1983,
el Estado; la multa debe ser mutuamente aceptada, Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007.
según lo estipulado en el punto 7 del artículo 21 del
TLC con los Estados Unidos, correspondiente a solu- Documento “La defensa del interés público en la
ción de controversias. contratación pública no es un dilema moral” María
Margarita Zuleta González.
“... La comisión podrá decidir que la contribución
monetaria se pague a un fondo que ella misma es- Fedesarrollo – Análisis de coyuntura económica
tablecerá y que se utilizará bajo su dirección, en ini- legislativa No. 15 – marzo 2006.
ciativas apropiadas para facilitar el comercio entre las
partes...´26” Presentación: El Mercado de Contratación Pú-
blica de Estados Unidos: Oportunidades y Desa-
En consecuencia, ante la eventualidad de un liti- fíos para Colombia Texto aprobado del TLC entre
gio contractual, una entidad del Estado podría verse Colombia y los Estados Unidos. – Trade – Legal &
abocada a indemnizar a un contratista extranjero vía Consulting.
laudo arbitral o sentencia judicial y de manera adi-
cional el Estado colombiano colateralmente también
podría sufrir un detrimento patrimonial originado en
la controversia contractual, en virtud de lo acordado
26 Texto aprobado del TLC con los Estados Unidos de Norte
en el capítulo 21 de solución de controversias del América, Capítulo 21. Solución de controversias, Artículo 21.16
TLC, en el caso de los Estados Unidos. – Incumplimiento – suspensión de beneficios-. Pág. 10.

Gestión
y administración
pública
Evaluación de las transferencias del
sector eléctrico
a las CAR y a los municipios
María Carolina Hernández Villegas*

Valeria Saldarriaga Sola**
Diego Alejandro Cháves Martínez***
Resumen: La Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la Contraloría

General de la República (CGR), suscribieron un convenio de cooperación y apoyo contra la corrup-
ción. En el marco de dicho convenio, la PGN desde su función preventiva y la CGR, en el ejercicio de la
revisión a la gestión ambiental de las entidades del Estado, se propusieron realizar la evaluación de
las transferencias del sector eléctrico (TSE), consideradas como una de las principales rentas con que
cuentan las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y los municipios para la gestión ambiental
en Colombia: su monto para el periodo 2004-2006 es de aproximadamente $0.327 billones que se re-
parten en $0.196 billones para las CAR y $0.131 billones para los municipios. Según la Ley 99 de 1993,
esta transferencia tiene una destinación específica para la protección y conservación de las cuencas
hidrográficas que surten las diferentes hidroeléctricas, para conservar ambientalmente las zonas de
influencia de las termoeléctricas y para saneamiento básico, pero, como se verá a través de este docu-
mento, no todos estos recursos están siendo destinados en lo que señala la ley. .
La Ley 99 de 1993 busca responsabilizar a quienes causen un impacto negativo al

medio ambiente, a través de instrumentos legales, administrativos y económicos, que
generen recursos para la mitigación de los daños ambientales y para el fortalecimiento
de la capacidad de gestión de las autoridades ambientales. Por esta razón el artículo
45 de dicha ley es explícito en indicarle a las empresas generadoras de energía, ya sean
centrales hidroeléctricas o termoeléctricas la obligación de transferir un porcentaje de
sus ventas brutas, 6% y 4% respectivamente, repartido entre las corporaciones y los
municipios situados en su zona de influencia. Tales recursos deben ser ejecutados por
estas entidades como compensación al medio ambiente por la actividad de generación
energética, es decir, en actividades de protección, conservación, mitigación y, en gene-
ral, la defensa de la cuenca aportante o la zona de influencia directa. Se hace entonces
indispensable, analizar cómo ha sido la gestión de las entidades ejecutoras y cuál ha sido
el uso dado a los recursos transferidos por concepto de generación de energía.
* Economista, Magister en Gestión Ambiental. Asesora, Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y
Ambientales, Procuraduría General de la Nación.
**Economista, Magister en Economía. Asesora, Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambienta-
les, Procuraduría General de la Nación.
***Economista, Especialista en Evaluación Social de Proyectos. Profesional, Contraloría Delegada para el
Medio Ambiente, contraloría General de la República.

Transferencias a las corporaciones

Las corporaciones disponen de diferentes fuentes de financiamiento
tanto para su funcionamiento como para la ejecución de proyectos encami-
nados a cumplir las funciones que les ha asignado la ley. Algunos de estos
recursos cuentan con una destinación específica, como es el caso de las
transferencias del sector eléctrico.
Entre el 2004 y el 2006, como se observa en el cuadro 1, las 33 corpo-

raciones autónomas regionales tuvieron ingresos por $2.6 billones a precios
corrientes, siendo las fuentes más importantes los recursos de capital y la
sobretasa al impuesto predial que, en promedio, representan el 42,8% y el
28,8% respectivamente. Las TSE se ubican como la tercera fuente de recur-
Foto: tomada de www.nacionesunidas.org
sos más importante, con el 7,7% que corresponde a $0.196 billones.

68
Cuadro 2
Participación de las TSE frente a los demás recursos de las Corporaciones 2004 - 2006
Años Tasa TSE Venta de Tasa Tasa Tasa Tasa Tasa Explota. Aportes Rentas Licencias Multas Otros Recusos
Predial Bienes y Aprov. Retrib. y uso de Material de Recurso de carbón y contrib. contraactua. y permisos sanciones ingresos de
servicios Forestal Compens. agua arrastre Hidrobiolog. y otros capital
2004 35,8% 8,5% 4,1% 0,1% 1,8% 0,5% 0,0% 0,0% 6,4% 2,9% 0,3% 0,1% 0,1% 2,1% 37,3%
2005 25,4% 7,4% 3,8% 0,6% 1,4% 0,4% 0,0% 0,0% 1,5% 5,3% 5,8% 0,3% 0,4% 0,7% 47,0%
2006 25,2% 7,1% 3,8% 0,5% 1,6% 0,6% 0,0% 0,0% 2,4% 5,5% 7,9% 0,4% 0,1% 0,7% 44,2%
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), Informes de las corporaciones autónomas regionales 2004, 2005, 2006.

La corporación que más recibió ingresos por TSE, fue Cornare con
$31.923.888, ubicada en el oriente del departamento de Antioquia, se-
guido por Corpoguajira, la Corporación Autónoma Regional del Atlán-
tico (CRA) y Corpoguavio con $17.129 millones, $16.374 millones y
$15.431 millones respectivamente.
Cuadro 2
Recursos recibidos por las corporaciones por concepto
de TSE 2004 -2006
(Precios corrientes - miles de $)
Proyecto 2004 2005 2006 Total

CORPOCESAR 0 112 0 112
CORPOAMAZONIA --- 0 249 249
CORPOURABA --- 183 78 261
CORPORINOQUIA 21 254 0 275
CRQ 0 0 327 327
CDMB 98 137 115 350
CORALINA --- 199 413 612
CORTOLIMA 398 397 0 795
CARDER 331 329 212 872
CARSUCRE 0 101 853 954
CORPONOR 706 466 0 1.172
CSB 0 0 1.679 1.679
CVS 923 1.082 354 2.359
CAM 0 2.456 264 2.720
CORPAMAG 0 0 3.101 3.101
CARDIQUE 207 204 3.360 3.771
CRC 1.180 1.971 2.043 5.195
CDA --- 0 5.210 5.210
CORPOCALDAS 2.091 2.672 535 5.298
CORPOBOYACA 1.279 1.727 2.504 5.511
CAS 419 657 4.953 6.030
CORPOCHIVOR 4.377 4.000 0 8.377
CORMACARENA --- 0 9.659 9.659
CORPONARIÑO 0 184 10.369 10.553
CVC 2.557 2.987 5.567 11.111
CAR 6.334 5.011 2.695 14.040
CORANTIOQUIA 6.993 7.064 190 14.247
CORPOGUAVIO 7.007 8.425 0 15.432
CRA 6.115 9.668 591 16.374
CORPOGUAJIRA 666 236 16.227 17.129
CORNARE 14.372 17.527 25 31.924
TOTAL 56.075 68.049 71.576 195.699
Fuente: MAVDT, Informes de las Corporaciones Autónomas Regionales 2004, 2005, 2006.
La CGR, mediante la evaluación a la línea de gestión denominada

Transferencias del Sector Eléctrico [incluida en el Plan General de Au-
ditoria (PGA) para las vigencias 2004 al 2006] revisó la gestión de las
corporaciones que reciben estos recursos, arrojando algunos resultados
en torno a su manejo.
Se encontró que en relación con la administración de las TSE, las

CAR tienen muchas falencias, debido a que algunas corporaciones no

cumplen con lo establecido con el artículo 45 de la ley 99, donde se

especifica que estos recursos deben ser destinados a la protección del
medio ambiente, a la defensa de la cuenca hidrográfica y al área de
influencia del proyecto, y sólo el 10% del total puede ser utilizado para
gastos de funcionamiento.
Es justo reconocer que en la revisión hecha en el proceso audi-

tor a las autoridades ambientales, se advierte que durante los últimos
años Corpochivor1 Corporinoquia2, CAS3, Corpocaldas4, Corpoguajira5,
1 Informe de auditoría gubernamen- CDMB6 y Corponariño7 han avanzado durante el periodo de análisis en
tal con enfoque integral Corporación la formulación de los Planes de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca
Autónoma Regional de Chivor – Cor-
pochivor. Vigencia 2005. Abril 2006, Aportante (POMCA) para las hidroeléctricas y los Planes de Manejo del
Contraloría General de la República Área de Influencia (PMAI) para el caso de las Termoeléctricas, debido
Pág. 45. a la priorización de la que han sido objeto. Así mismo, se observó que
2 Informe de auditoría gubernamen- algunas corporaciones como la CVC8 ó la CAR9 para el año 2005 no
tal con enfoque integral Corporación destinaron estos recursos de manera oportuna, generando rezagos en la
Autónoma Regional de la Orinoquia
- Corporinoquia. Vigencia 2004. Abril ejecución de los planes.
2005, Contraloría General de la Repú-
blica Pág. 48. En el tema particular de los POMCA, la CGR y la PGN tienen algunas
3 Informe de Auditoría gubernamental observaciones. A pesar de que los POMCA son un instrumento de plani-
con enfoque integral Corporación Au- ficación diseñado para avanzar en la gestión integral del recurso hídrico,
tónoma Regional de Santander, Vigen-
cia 2004, mayo de 2005, Contraloría toda vez que permite analizar de forma sistémica el ciclo del agua, el
General de la República Pág. 32. uso del suelo, las externalidades negativas de las diferentes actividades
4 Informe de auditoría gubernamental humanas que utilizan el recurso hídrico, la oferta ambiental local, entre
con enfoque integral Corporación Au- otros aspec¬tos, sólo 37 cuencas en el país cuentan hoy con POMCA
tónoma Regional de Caldas – Corpo-
implementados, lo que representa un área de 3.633.113 de hectáreas y
caldas, Vigencia 2004, abril de 2005.
Contraloría General de la República 194 cuencas han sido declaradas en ordenación cubriendo 17.320.262
Pág. 32. hectáreas. El reducido avance que ha tenido su implemen¬tación, de-
5 Informe de auditoría gubernamen- muestra la baja apropiación del mismo y, por ende, de su impacto en la
tal con enfoque integral Corporación conservación y manejo del recurso hídrico10.
Autónoma Regional de Guajira – Cor-
poguajira, Vigencia 2005, mayo 2006.
Contraloría General de la República Persiste una débil articulación institucional que impide dinamizar
Pág. 27. este proceso de plani-ficación y, por tal razón, no se cuenta con infor-
6 Informe de auditoría gubernamen- mación actualizada que permita ajustar los planes, programas y pro-
tal con enfoque integral Corporación yectos. Se requiere, por lo tanto, mejorar el conocimiento en aspectos
Autónoma Regional para el Desarrollo
Sostenible de la Meseta de Bucara-
sociales y económicos (comportamiento poblacional, educación, tenen-
manga. Vigencia 2005, Contraloría cia de la tierra, uso del suelo, distribución predial, actividades econó-
General de la República mayo de 2006. micas), cartográficos (mejoramiento de la escala, predial, catastral, áreas
Pág. 44.
homogéneas) y ambientales (oferta, concesiones, vertimientos, tasas,
7 Informe de auditoría gubernamental calidad)11.
con enfoque integral Corporación Au-
tónoma Regional de Nariño –Corpona- Sin embargo, la deficiente información de la oferta de agua en el
riño. Vigencia de 2005, mayo de 2006,
Contraloría General de la República país se explica porque no se tiene una red de monitoreo de la calidad
Pág. 48. del agua de las fuentes abastecedo¬ras; no se cuenta con un inventa-
8 Informe de auditoría CVC Op. Cit. rio actualizado de usuarios que permita determinar la demanda real y
9 Informe de Auditoría gubernamen-
los vertimientos puntuales que proporcionarían la información reque-
tal con enfoque integral, Corporación rida para precisar las relaciones causa – efecto; se siguen construyendo
Autónoma Regional de Cundinamarca pozos para la explotación de agua subterránea sin que previamente
– CAR. Vigencia 2004. Junio de 2005.
Contraloría General de la República.
exista un permiso para ello; se otorgan concesiones sin contar con la
Pág. 79. información necesaria; persiste una baja cobertura en la instalación de
10 “La calidad del agua para consumo
medidores de caudal a usuarios, así como la ocupación de bienes de uso
humano en Colombia” en Informe al público y áreas en riesgo12.
Congreso sobre el Estado de los recur-
sos naturales y del Medio Ambiente
2007-2008. Contraloría General de la
Se siguen presentando dificultades relacionadas con la deficiente ca-
República, pág. 217. pacidad técnica y operativa de las corporaciones, el débil avance tecno-
11 Ibíd., pág. 217.
lógico, la ausencia de información cartográfica y temática a escalas de-
talladas, desarticulación de los diferentes instru¬mentos de planeación,
12 I Ibíd., pág. 218. bajo nivel de participación, deficiente armonización de los instrumentos

Foto: Andrea Artunduaga Acosta • Gru
de planificación, y constantes cambios de los profesionales responsables en los

municipios, departamentos, corporaciones y demás instituciones responsables,
generando rezagos en los procesos.13
En cuanto a la ordenación de cuencas aportantes, una dificultad de fondo para

su implementación efectiva, lo constituye la extensión de las cuencas. En el caso
de grandes cuencas, ni siquiera los esfuerzos nacionales han permitido consolidar
el ordenamiento por las diferencias de intereses entre las administraciones terri-
toriales, las autoridades am¬bientales con jurisdicción y los sectores productivos
y de la sociedad civil en general. En este sentido, buena parte de los esfuerzos se
han encaminado a la ordenación de cuencas de menor extensión (microcuencas),
las cuales son las principales aportantes de las hidroeléctricas de este país. Es de
especial importancia que desde el nivel nacional se establezcan lineamientos para
el ordenamiento de tales espacios, de tal suerte que contribuyan y agreguen en
el mediano plazo a la solución de los problemas regionales, pues de lo contrario
la decisión se encaminará a la atención de problemas del orden local que poco
13 Ibíd., pág. 218.

impacto han tenido en el ordena- zonia17, son los procesos jurídicos con las generadoras,
miento ambiental del país y en la argumentando en la mayoría de ocasiones, el no ser
conservación de los bienes y ser- sujeto pasivo para el cobro de dicha transferencia.
vicios ambientales14.
En cuanto a la destinación de estos recursos,
En lo relacionado con el ma- existen casos concretos como el de Cornare, don-
nejo financiero de la TSE, algu- de la transferencia financian la estrategia de “Sos-
nas problemáticas identificadas tenibilidad Ambiental para la Competitividad” PAT
están asociadas a que algunas 2004-2006 “ no acatando lo establecido la Ley 99
CAR cuentan con recursos por de 199318 y el de Corpochivor en el año 2004, donde
este concepto sin ejecutar; así
mismo, existe un vacío normativo
asociado a la destinación de los
rendimientos financieros gene- 14 “La Planificación y el ordenamiento ambiental del territorio”,
rados cuando la transferencia es en Informe al Congreso sobre el Estado de los recursos Natura-
les y del Medio Ambiente 2006-2007. Contraloría General de la
manejada a través de esquemas República, Bogotá, pág. 267.
fiduciarios, situación que debería
15 Se define como Autogenerador, aquella persona natural
ser consultada en los altos tribu- o jurídica que produce energía eléctrica exclusivamente para
nales. Así mismo, se encontró que atender sus propias necesidades. Por lo tanto, no usa la red
muchas corporaciones hacen uni- pública para fines distintos al de obtener respaldo del Siste-
ma Interconectado Nacional y puede o no, ser el propietario
dad de caja con estos recursos, no del sistema de generación. Tomado de: http://www.eeb.com.
los destinan de manera oportuna, co/?idcategoria=1155.
sus presupuestos no corresponden 16 Informe de auditoría gubernamental con enfoque integral,
con las transferencias recibidas y, Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - Corporino-
por último, hay desconocimiento quía. Vigencia 2004. Abril de 2005. Pág. 48.
frente al número y producción de 17 Informe de auditoría gubernamental con enfoque integral a
los autogeneradores de energía en la cuenta, Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de
la Amazonía - Corpoamazonía. Vigencia 2004. Mayo de 2005.
las diferentes regiones15. Contraloría General de la República Pág. 39.
18 Informe de auditoría gubernamental con enfoque integral

Otro problema recurrente, que modalidad abreviada. Corporación Autonóma Regional de los
enfrentan autoridades ambientales Ríos Negro y Nare - Cornare. Vigencia 2005. Mayo de 2006,
como Corporinoquia16 y Corpoama- pág 47.
Foto: tomada de www.absolutcaribe.com

la corporación no tiene un control exacto sobre la territoriales dicen haber recibido más
forma como se están invirtiendo los recursos de la recursos ó porque Acolgen reporta
TSE y no puede garantizar que el porcentaje corres- haber entregado más de lo que dicen
ponda con el establecido por el artículo 45 de la ley las entidades territoriales.
99. Adicionalmente se observa que de ésta cuenta
bancaria se realizan giros para el pago de una parte En cuanto a la primera observa-
de la nómina de la corporación así como pagos de ción Bucaramanga, Ibagué, Miranda,
pasantías y viáticos19. Patía, Riofrío, San Pablo, Sonsón, Tá-
mesis y Villavicencio, tienen empresas
Finalmente, las corporaciones no poseen indica- generadoras de energía que no están
dores ambientales sobre el estado actual de las cuen- vinculadas a Acolgen, por lo tanto,
cas abastecedoras, o las zonas de influencia de los $1.892 millones recaudados entre el
proyectos, que permitan tomar decisiones sobre la 2004 y el 2006 no se tienen en cuen-
priorización de acciones de mitigación o protección ta al comparar y observar los datos
en la zona, como quiera que la generación de ener- de la asociación. En cuanto a la se-
gía depende de manera directa de las condiciones de gunda observación, más adelante se
oferta en cantidad y calidad del recurso hídrico de la revisaran las posibles causas para que
cuenca que abastece la generadora. ocurra esta situación.
En esta tarea, y en virtud de la actual fase de im- En el cuadro 3, se señalan los mu-
plementación de los diferentes POMCAS, se considera nicipios que muestran en su reporte
necesario que las corporaciones trabajen de manera haber recibido $50 millones de más21
conjunta con las empresas generadoras para empe- comparado con lo reportado por las
zar a consolidar información ambiental que permita empresas asociadas en Acolgen. El
conocer el estado real de las cuencas. Aquí es indu- municipio que presenta la diferencia
dable que se debe pasar de evaluar como indicador más significativa es San Carlos (An-
de gestión la formulación e implementación de los tioquia), que declaró recibir $3.008
POMCAS y PMAI, a analizar el estado ambiental real millones más, de lo que la asociación
de las cuencas y de las zonas de influencia y si se ha dice haber entregado. Esta diferencia se
observado un mejoramiento durante el periodo en puede deber a que el municipio no está
que se han recibido e invertido la TSE en las diferen- separando los recursos de acuerdo a su
tes regiones. origen, o por algún error en los proce-
dimientos contables, o por que la em-
presa de energía no reportó el valor real
Transferencias a los municipios de su transferencia por los mismos mo-
De los 191 municipios reportados por la Asocia- tivos que el municipio, ó diferencias en
ción Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica la temporalidad de la causación; pero
(Acolgen) como receptores de la TSE, 130 respondie- el problema real que evidencian estas
ron la encuesta diseñada por la PGN y la CGR20. Adi- inconsistencias es la falta de claridad en
cionalmente, 14 más respondieron y declararon no el manejo de los recursos.
recibir TSE debido a que no tienen ninguna cuenca o
embalse en su corregimiento.
Los municipios que diligenciaron la encuesta re-

19Informe de auditoría gubernamental con
portan recursos por $130.772 millones, sobresaliendo enfoque integral regular a la Corporación
como el que recibe más TSE San Carlos (Antioquia), Autónoma Regional de Chivor – Corpochi-
seguido por Buenaventura (Valle del Cauca) y Caroli- vor. Vigencia 2004, Mayo de 2005. Pág.
41.
na del Príncipe (Antioquia), los cuales representan el
21.18% del total. También se destaca que 39 muni- 20 De estos 130 municipios, 9 de ellos re-
portaron empresas de energía adicionales
cipios superaron en la sumatoria de los tres años los
que no se encuentran asociadas en Acol-
$1.000 millones. gen.
Además de las encuestas a municipios y CAR, se 21 Valor tomado por considerarse significa-
tivo para realizar actividades importantes de
solicitó la información sobre TSE para los años 2004 mejoramiento de las cuencas y protección
a 2006 directamente a Acolgen. Al comparar las ci- de las zonas de influencia, sin desconocer
fras de la asociación con las encuestas, se encuentran que con montos inferiores también pueden
desarrollarse tareas estratégicas favor del
diferencias importantes ya sea porque las entidades medio ambiente con contrapartidas.

Cuadro 3
Diferencia de TSE, de más de $50 millones de pesos entre Acolgen
y los Municipios, a favor de los Municipios 2004 – 2006
Municipio Departamento 2004 2005 2006 Total
San Carlos Antioquia -2 3.161 -152 3.008

Concepción Antioquia -61 346 -10 274
Santo Domingo Antioquia -63 265 -8 194
San Rafael Antioquia -89 215 27 154
Granada Antioquia 0 147 0 148
San Vicente Antioquia -122 286 -23 140
Caldas Antioquia 52 45 9 106
Rionegro Antioquia -117 287 -68 103
Guarne Antioquia -98 237 -41 98
San Roque Antioquia -14 107 -1 93
Marinilla Antioquia -86 177 -8 83
La Ceja Antioquia -35 120 -26 60
Ventaquemada Boyaca 1 20 62 83
Palestina Caldas 379 207 366 952
Chinchina Caldas -64 411 411 757
Samaná Caldas 95 341 97 532
Villamaria Caldas -13 242 291 520
Pensilvania Caldas 29 125 17 171
Manizales Caldas 5 55 60 119
Purace Cauca 19 197 56 272
Suarez Cauca 36 -21 48 63
Tierralta Cordoba 166 -98 46 115
Gachetá Cundinamarca 856 -23 3 836
Junín Cundinamarca 48 -22 141 167
San Cayetano Norte de Santander 67 10 -3 74
Santa Rosa de Cabal Risaralda 3 131 159 294
Santuario Risaralda 69 123 56 249
Cimitarra Santander 10 100 -33 76
Buenaventura Valle del Cauca 416 -278 543 681
TOTAL 1.490 6.911 2.023 10.423
Fuente: PGN – CGR, con base en información suministrada por los Municipios y Empresas Generadoras de
Energía

Igualmente, existen diferencias enormes entre los resultados que presentan los
municipios y Acolgen. Por ejemplo el caso de El Peñol (Antioquia), donde se observan
datos que difieren en $1.198 millones y Carolina del Príncipe (Antioquia) que reporta
en la base de datos de Acolgen $6.277 millones y a la PGN y CGR reporta $5.332 mi-
llones, lo cual por las razones expuestas anteriormente ameritarán desarrollar entre
la PGN y la CGR acciones conjuntas para iniciar una investigación a fondo.
Cuadro 4
Diferencia de TSE, de más de $50 millones de pesos entre Acolgen

y los Municipios, a favor de las Empresas Generadoras de Energía
2004 - 2006
Municipio Departamento 2004 2005 2006 Total
Marsella Risaralda 0 243 203 446

Guadalupe Huila 285 0 -1 284
Tausa Cundinamarca 131 -1 50 181
Guatavita Cundinamarca 32 1 133 167
Tocancipá Cundinamarca 3 20 78 101
Guasca Cundinamarca 49 80 -29 101
Almeida Boyaca 38 34 0 72
El Peñol Antioquia 1.440 -334 92 1.198
Carolina del Príncipe Antioquia 249 251 444 945
Entrerrios Antioquia 46 103 146 296
Guatape Antioquia 285 -252 82 116
Santa Rosa de Osos Antioquia -33 30 82 79
Don Matias Antioquia 22 -4 46 64
San Pedro Antioquia 23 -22 58 59
Fuente: PGN – CGR, con base en información suministrada por los Municipios y Empresas Generadoras de
Energía
22 Entendido mejoramiento ambiental como las obras en acueductos y alcantarillados urbanos y rurales,
tratamiento de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos. Parágrafo 2, artículo 45 de la
Ley 99 de 1993.

Inversión en medio ambiente por parte de los municipios

De los 130 Municipios que hicieron la encuesta, 47 (36.2%), no hicie-
ron ninguna inversión en actividades de saneamiento básico mejoramiento
ambiental22 en los tres años en cuestión; sólo el 46,9% invirtió durante los
tres años en este rubro, aunque por la información entregada no se puede
conocer si fue el monto reglamentario. El restante 16,8% invirtió uno o dos
años en el tema ambiental. Lo anterior demuestra que menos de la mitad
de los municipios que reciben este tipo de recursos tiene un claro conoci-
miento y compromiso con la asignación de estos.
Cuadro 5
Inversiones en actividades de mejoramiento ambiental

de los municipios
2004 - 2006
Inversión en Medio Ambiente No. Municipios %
Ningún Año 47 36,2%

Los tres años 61 46,9%
2004 3 2,3%
2005 0 0,0%
2006 6 4,6%
2004 - 2005 5 3,8%
2004 - 2006 3 2,3%
2005 - 2006 5 3,8%
TOTAL Municipios 130 100%
Fuente: PGN – CGR, con base en información suministrada por los Municipios
En cuanto a la destinación de las inversiones, solamente los siguien-

tes municipios reportaron el mismo valor de TSE recibidas como lo in-
vertido en diferentes proyectos (es decir el mismo valor de la fuente
y el uso): Abejorral, Bucaramanga, Altamira, Buenaventura, Chocontá,
Copacabana, Gachancipá, Ituango, La Capilla, La Dorada, Madrid, Mar-
quetalia, Morales, Paicol, Patía, Sabaneta, Saladoblanco, Samacá, Sama-
ná, San Agustín, San Roque, Sésquile, Soacha, Suaza, Támesis, Tunja,
Turmequé, Valencia, Villavicencio y Yotoco. El gasto total de estos Mu-
nicipios suma $19.945 millones de pesos, donde el 8,18% se invirtió en
temas de la cuenca o de la zona de influencia, tal como lo indica la Ley
99 de 1993. La mayor parte de estos recursos se usaron para el pago
de déficit fiscal y financiero y para agua potable y saneamiento básico
con un 38,68% y 12,47% respectivamente, lo cual explícitamente va en
contravía de lo dispuesto por la ley.
Los datos de los 100 Municipios restantes no coinciden con las TSE
reportadas. Un 13% de estos recursos se destinó para el medio ambiente
y la cuenca correspondiente, 24,73% se destinó a agua potable y sanea-
miento básico y un 11,5% a otros gastos, llamando la atención la alta
destinación para gastos de funcionamiento y construcción de vías. En
total, todos los municipios dieron cuenta de $98.824 millones de pesos,
y $31,947 millones quedaron sin explicación, cuestión que la CGR y la
PGN investigarán más a fondo.

Gasto en saneamiento básico vs. cobertura de acueducto

Para conocer el nivel de incumplimiento de la ley por parte de los mu-
nicipios al asignar estos recursos a actividades diferentes a las que allí se
establecen, se obtuvo el porcentaje de esta inversión sobre los recursos de
TSE con la cobertura de acueducto23. Esta sección del trabajo al igual que
el análisis de la destinación de los rubros, se dividió en dos secciones: por
una parte, el grupo de los 30 municipios que declararon el mismo valor de
recursos recibidos con la destinación y los que presentan unas cifras disimi-
les entre sí, es decir aquellos municipios en los cuales las cifras reportadas
como recibidas en la TSE es diferente a la que muestran como invertidas.
Al analizar el cuadro 6, se encuentran municipios como La Dorada, con

0% de inversión y cobertura de 95,3%, o en caso contrario Copacabana,
con 100% de inversión y cobertura de 95,1%, los cuales en principio po-
drían destinar los recursos de TSE en actividades diferentes a saneamiento
básico, aunque se haría necesario conocer el estado ambiental en la juris-
dicción del municipio.
Cuadro 6
% de Inversión vs. % Cobertura de Acueducto 2006

En municipios sin discrepancia en la información.
Municipio % de inversión en Saneamiento % de cobertura

básico y Medio Ambiente de acueducto
con recursos de TSE
Ituango 0% 52,92%
Morales 0% 63,59%
Abejorral 0% 64,92%
San Roque 0% 66,39%
La Capilla 0% 71,50%
Yotoco 0% 86,08%
La Dorada 0% 95,30%
Bucaramanga 0% 96,90%
Samaná 1% 62,06%
Paicol 3% 50,53%
San Agustín 6% 79,39%
Buenaventura 8% 76,12%
Samacá 32% 81,13%
Sesquilé 34% 77,22%
Suaza 43% 54,47%
Turmequé 61% 87,02%
Gachancipa 77% 91,77%
23 Se ha tomado para efectos
Tunja 90% 97,59% de esta evaluación la cober-
Valencia 100% 48,54% tura municipal del servicio
Marquetalia 100% 62,94% de acueducto, por tener una
Altamira 100% 76,23% mayor información y de mejor
calidad, así mismo no se toma
Saladoblanco 100% 77,41%
la cobertura del servicio de
Tamesis 100% 80,51% alcantarillado para no “casti-
Soacha 100% 83,65% gar” a los municipios con los
Patia 100% 84,69% menores niveles históricos de
Choconta 100% 85,72% cobertura en la prestación de
este servicio. Finalmente, dada
Villavicencio 100% 89,61% la deficiente información am-
Madrid 100% 94,20% biental municipal, se reconoce
Copacabana 100% 95,08% que es difícil generar algún
Sabaneta 100% 98,70% tipo de análisis comparativo
que incorpore los avances en
la protección y conservación
Fuente % de inversión: PGN – CGR, con base en información suministrada por los municipios.
del medio ambiente en cada
Fuente cobertura acueducto: Sistema Único de Información de Servicios Públicos. uno de los municipios, que
permita conocer su situación.

También existen casos como el de Abejorral y Morales

con una inversión del 0% y 1% en actividades de sanea-
miento básico y protección ambiental, respectivamente, y
una cobertura de Acueducto de 65% y 63,6%, la cual en
principio se considera baja al contar una fuente tan impor-
tante de este tipo de recursos, siendo más significativa para
el caso de Morales, que percibió durante los años analizados
en este estudio $ 1.123 millones. Otros municipios como
Paicol, Samaná y Suaza, presentan una situación similar, lo
cual amerita una revisión a su gestión.
Para el segundo grupo de análisis, es decir aquellos

municipios en los cuales los montos recibidos por TSE no
coinciden con las cifras de gasto reportadas, se presenta
una situación similar al ítem anterior, donde los porcenta-
jes de inversión en cobertura de acueducto son precarios;
allí sobresalen los municipios de Almeida (Boyacá), Chivor
(Boyacá), Concepción (Antioquia), El Peñol (Antioquia), Ga-
chetá (Cundinamarca) y Junín (Cundinamarca), con bajos
niveles de destinación de recursos de TSE para actividades
de saneamiento básico y mejoramiento ambiental y paradó-
jicamente una baja cobertura en acueducto, lo cual genera
algunas reflexiones.
El dinero que por este concepto reciben las CAR posi-

blemente no está generando el impacto que el legislador
persiguió en su momento. Si bien muchos de los municipios
han afrontado durante los últimos años déficit fiscales es-
tructurales, que ha implicado en muchas ocasiones prioriza-
ción de recursos para inversiones en salud, educación, vías,
por no mencionar gastos de funcionamiento, no es menos
cierto que la destinación de estos recursos tiene un propósi-
to específico y es la preservación de las cuencas o las zonas
de influencia de las generadoras eléctricas y cobra una ma-
yor importancia al ser uno de los pocos recursos municipales
con un claro fin ambiental. Por esta razón es necesario llevar
a cabo una labor de sensibilización y seguimiento para el
adecuado uso de este recurso.

Cuadro 6
% de Inversión vs. % Cobertura de Acueducto 2006

En municipios sin discrepancia en la información.
Municipio % de inversión en Saneamiento % de cobertura Municipio % de inversión en Saneamiento % de cobertura

básico y Medio Ambiente de acueducto básico y Medio Ambiente de acueducto
con recursos de TSE con recursos de TSE
Cajibio 0% 32,82% Chinavita 87% 77,25%

Miranda 0% 63,34% Guateque 87% 87,84%
Siachoque 0% 76,32% San Cayetano 88% 82,68%
Riofrío 0% 84,43% Purace 89% 53,95%
Santuario 0% 85,73% Cimitarra 90% 62,51%
Piendamo 0% 86,96% Tibirita 91% 62,73%
Yarumal 0% 87,83% Ventaquemada 92% 85,47%
Chinchina 0% 95,54% Pensilvania 92% 57,82%
Chía 0% 98,35% Miraflores 94% 80,25%
Gama 1% 32,01% Sopo 95% 95,52%
El Peñol 3% 59,47% Santa Rosa de Cabal 95% 90,99%
Belmira 9% 55,81% Machetá 99% 52,60%
Angostura 9% 68,32% Jambaló 100% 25,90%
Santo Domingo 13% 88,65% Sotará 100% 34,10%
Junín 13% 44,43% Teruel 100% 61,13%
Santa Rosa de Osos 14% 64,96% Manzanares 100% 61,91%
Silvia 16% 63,25% La Plata 100% 65,11%
Entrerrios 16% 75,58% Tarqui 100% 66,16%
Chivor 20% 56,83% Sonsón 100% 67,13%
Gacheta 21% 33,16% San Antonio 100% 67,47%
Guatavita 22% 74,90% Jenesano 100% 71,62%
San Vicente 23% 70,64% Isnos 100% 72,88%
Ubalá 24% 14,59% Guadalupe 100% 75,69%
San Carlos 24% 85,08% Viracachá 100% 75,88%
Guarne 25% 80,02% Villapinzón 100% 76,57%
Almeida 28% 62,83% Nataga 100% 78,68%
Sutatenza 31% 39,79% Fomeque 100% 79,35%
Tierralta 32% 41,22% La Calera 100% 80,01%
Granada 33% 26,23% Pitalito 100% 80,25%
Tibana 33% 70,09% Barbosa 100% 80,27%
Umbita 34% 66,08% Cucaita 100% 84,43%
Sibaté 37% 96,07% San Pablo 100% 86,67%
Carolina del Príncipe 39% 92,62% Nemocón 100% 86,96%
Suarez 40% 89,99% Tabio 100% 93,94%
San Rafael 43% 59,67% Facatativa 100% 94,50%
Abriaquí 43% 58,32% Caldas 100% 94,61%
San Pedro 45% 82,48% Rionegro 100% 95,67%
Concepción 46% 55,33% La Estrella 100% 95,84%
Guatape 47% 95,74% Funza 100% 95,92%
Cucunuba 50% 78,68% Tocancipa 100% 96,11%
Guasca 52% 83,85% Palmira 100% 96,41%
Tausa 61% 63,42% Manizales 100% 97,37%
Marinilla 67% 94,73% Boyacá 100% 97,59%
Cienaga 67% 78,85% Cajica 100% 98,70%
Don Matias 75% 73,50% Marsella N.C 75,34%
Ibagué 80% 96,22% Bojacá N.C 86,80%
Pachavita 81% 63,43% Palestina N.C 88,25%
La Ceja 82% 92,07% Villamaria N.C 93,83%
Subachoque 84% 88,41% Itagui N.C 97,58%
Gigante 86% 87,01% Bogotá N.C 98,68%
Fuente % de inversión: PGN – CGR, con base en información suministrada por los municipios.
Fuente cobertura acueducto: Sistema Único de Información de Servicios Públicos.

Conclusiones para ésta última. La incoherencia

en las cifras sugiere que existe una
En el caso de las corporaciones, patente informalidad en el control
aunque existen importantes desa- de estos recursos, entendida como
rrollos, se hace necesario seguir tra- la ausencia de un adecuado segui-
bajando en la formulación e imple- miento y verificación.
mentación de los POMCA y los PMAI,
elementos de planificación esenciales La PGN y la CGR, consideran que
para la adecuada orientación de los se debe avanzar en lo concerniente a
recursos, evitando su destinación medir el impacto real de estos recur-
para actividades propias del funcio- sos sobre las cuencas abastecedoras
namiento, tales como el pago de pa- y sobre las zonas de influencia, apo-
santías y viáticos, que según el artí- yados en una adecuada información
culo 45 de la ley en mención, sólo geográfica y en indicadores generales
se puede destinar a este fin máximo y específicos que permitan conocer
el 10% de la transferencia y asociado el estado real de los ecosistemas, así
a actividades propias de proyectos de como las modificaciones e inversiones
conservación. en las diferentes regiones.
Así mismo, debe clarificarse la re- Todos los problemas menciona-

glamentación relacionada con el ma- dos son de alta preocupación, en pri-
nejo de las transferencias que no han mer lugar, porque el medio ambiente
sido invertidas y se administran junto no está siendo atendido de la manera
con otros recursos de la entidad y los en que se debería; como se mencio-
rendimientos financieros asociados a nó menos del 50% de los municipios
éstas. Además, las corporaciones tie- están invirtiendo en este rubro como
nen que adelantar el proceso de cobro corresponde. Es necesario prender las
coactivo sobre aquellas entidades que alarmas no sólo por los daños irrepa-
no realicen ó adeuden los pagos. Es rables al entorno, sino también por la
imperiosa la necesidad de realizar un falta de compromiso de los munici-
inventario de los autogeneradores de pios a cumplir la ley. Lo que lleva al
energía que correspondan a cada cor- segundo punto.
poración. Si las CAR adelantan estas
dos actividades podrían aumentar Si bien hace 15 años se imple-
el nivel de ingresos disponibles para mentó la ley 99, donde se creaba
la gestión ambiental de las cuencas esta importante renta, ni las corpo-
aportantes. raciones, los municipios o las empre-
sas de energía, han emprendido un
En el caso de los 130 Munici- trabajo conjunto que permita acabar
pios evaluados, en su gran mayoría con toda la problemática descrita en
evidencian un desorden en la pla- este estudio y que permita una ade-
neación y manejo de recursos que cuada gestión con esta transferencia,
no permite definir claramente en en términos de eficacia, eficiencia y
que invirtieron los $130.772 millo- resultados concretos que dejen sa-
nes, que manifiestan haber recibido. tisfechas a las partes interesadas y a
Por un lado, las cifras reportadas no la ciudadanía: este el gran reto que
concuerdan con las de Acolgen y, queda por delante para todos los in-
por otro, son muy disímiles frente a volucrados.
lo declarado en el rubro de gastos .
Estas diferencias podrían ser expli- Finalmente y en aras de darle con-
cadas en la medida en que muchos tinuidad al ejercicio de control y se-
municipios no están desagregando guimiento a la destinación de la TSE,
de acuerdo a su origen los recur- la PGN y la CGR esperan actualizar
sos que reciben, ya sea por procedi- este documento para el periodo de
mientos contables ó diferencias en análisis 2007-2009, buscando revisar
la temporalidad de la causación, con si se tuvieron en cuenta las observa-
menos probabilidad de ocurrencia ciones aquí señaladas.

Política
ambiental
La seguridad jurídica
agropecuaria
en el plan de desarrollo
Liliana Rodríguez Sánchez*
Resumen: Normas de carácter estatutario que fueron expedidas principalmente para garantizar
la estabilidad de los derechos de los empresarios y/o inversionistas del sector agropecuario tales
como la Ley 1021 de 2006 y la Ley 1152 de 2007, si bien es cierto, se corresponden con el propósito
manifiesto en la Ley 1151 de 2007 de generar seguridad jurídica, la inobservancia de la Constitu-
ción Política de Colombia en su expedición condujeron a su declaratoria de inexequibilidad, hecho
que da cuenta de que el fin no justifica los medios.
Palabras clave: Seguridad jurídica, competitividad, productividad agropecuaria, derechos, inver-

sionistas
La Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo

2006-2010” presentó la seguridad jurídica como uno de los factores a través de
los cuales el Gobierno pretendía aumentar la competitividad de la producción
agropecuaria y así consolidar el crecimiento del sector. Una seguridad jurídica
definida por la misma Ley como aquella que “… brinde al ciudadano trabajador,
empresario o inversionista un marco estable de derechos y un margen razonable-
mente predecible de los pronunciamientos jurisprudenciales”.
Nuestro propósito es el de revisar dos de las principales normas y reglamen-

tación generadas para el sector agropecuario durante el periodo 2006-2010 te-
niendo presente que la Ley 1151 de 2007 incluyó como objetivo para facilitar
las transacciones y las inversiones en los mercados agropecuarios, contar con
un marco legal oportuno y estable mediante la racionalización de la producción
normativa mediante la simplificación de la normatividad vigente y el control en
la expedición de normas jurídicas.
Presentamos inicialmente la descripción general de las leyes analizadas, su

respectiva reglamentación y los argumentos de la Corte Constitucional a partir de
los cuales sustentó las declaratorias de inexequibilidad de la Ley 1021 de 2006
* Ingeniera de Producción Agroindustrial, Magíster en Ambiente y Desarrollo y Especialización en aná-

lisis de Política Pública, funcionaria Dirección de Estudios Sectoriales, Contraloría Delegada para el
Sector Agropecuario.

y la Ley 1152 de 2007. En una segunda parte, el artículo hace alusión a la

declaratoria de exequibilidad condicionada por parte de la Corte Constitu-
cional a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 en relación con
la consulta previa.
Principales normas expedidas para el sector agropecuario

2006-2010
A pesar de que la Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto
de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,(
Incoder), y se dictan otras disposiciones” y la Ley 1021 de 2006 “Por la
cual se expide la Ley General Forestal” constituyen normas independientes
a la Ley 1151 de 2007, como se expone posteriormente, éstas se ocupan
de derechos cuya seguridad se pretendió garantizar aún contrariando la
Constitución Política de Colombia1. A continuación se hace una descripción
general de las normas referidas así como de su respectiva reglamentación.
1 Se precisa que aunque la expedición de Ley General Forestal antecedió la del Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010, en la Ley 1151 de 2007 se previó explícitamente su reglamentación.
Foto: tomada de www.gettyimages.com

El Estatuto de Desarrollo Rural al sector rural y agroindustrial a quienes no respondan a los cri-
la internacionalización de la eco- terios establecidos para la asig-
La Ley 1152 de 2007 constitu- nomía sobre bases de equidad, nación y de obligar a indígenas y
ye un claro ejemplo del propósito reciprocidad y conveniencia na- afrocolombianos a convertirse en
del Gobierno de racionalizar la cional, para lo cual “… la política ejecutores de proyectos con lógica
producción normativa mediante de desarrollo rural debe orientarse empresarial2.
la simplificación de la normativi- a potenciar las capacidades pro-
dad vigente cuando señala como ductivas y de decisión empresa- Agrega el autor que la Unidad
uno de sus objetivos “Organizar, rial, mejorando la rentabilidad y la Agrícola Familiar (UAF3) utilizada
actualizar y armonizar en un es- competitividad, con el fin de ele- como criterio para la redistribu-
tatuto único las normas relacio- var los ingresos, generar más em- ción de la tierra poco aporta a la
nadas con el tema de desarrollo pleos, diversificar oportunidades, solución, máxime cuando los go-
agropecuario en el medio rural…”. reducir la pobreza y las desigual- biernos mismos han argumentado
En efecto, las leyes unificadas tra- dades, y para facilitar el acceso de que no habría tierra para todos
tan de temas tan diversos como los pobres a la propiedad de la tie- de redistribuirse bajo éste como
régimen y adecuación de tierras, rra, los instrumentos de inversión, criterio universal por lo que revi-
renta presuntiva, subsidios para financiación, tecnología y demás virlo sólo muestra la intención de
compra de tierras y adecuación de servicios” (SALGADO, 2007). redistribuir marginalmente. Igual-
tierras, aparcería, estatuto general mente, el Estatuto de Desarrollo
de pesca, baldíos, reforma agraria, Sin embargo, aunque el Esta- Rural contempla la constitución
desplazamiento forzado, convi- tuto de Desarrollo Rural manifiesta de la Unidad Agrícola Empresarial
vencia, mujer rural, administración como propósito el de obtener un como un área de tierra a titular en
de bienes incautados, procesos de mejoramiento sustancial en la ca- zona de baldíos a personas natu-
asignación de tierras a comunida- lidad de vida de los productores rales o jurídicas que demuestren
des negras e indígenas y plan de rurales, la norma fue controvertida ante el Ministerio de Agricultura
desarrollo, entre otros. desde que se encontraba en trámi- la necesidad de dicha tierra para
te en el Congreso de la República desarrollar un proyecto que ge-
No obstante, el acceso a los de Colombia justamente porque nere riqueza, empleo o protec-
factores de producción y especial- los mecanismos previstos para lo- ción medioambiental en la región,
mente el uso del suelo y la tenencia grarlo, en algunos casos, atentaría siempre y cuando se hayan adqui-
de la tierra aparecen priorizados contra la autonomía de pueblos rido previamente las mejoras y de-
cuando se señala la determina- indígenas y afrocolombianos. más bienes a los actuales posee-
ción de organizar, actualizar y ar- dores. De esta forma, en procura
monizar particularmente las nor- Parte de los argumentos plan- de generar estabilidad jurídica
mas referidas “… a los programas teados en su momento y que Car- para los inversionistas extranjeros
de reforma agraria y el mejora- los Salgado (2007) resume en su
miento del acceso a la tierra, a los documento “Análisis crítico del
programas de riego y adecuación proyecto de ley de desarrollo Rural 2 Afirma Carlos Salgado que “La pro-
de tierras, y a las actividades de en Colombia” tenían que ver con: puesta de reforma agraria por la vía de
desarrollo tecnológico” (subraya- i) que se llamara de desarrollo ru- mercado que estuvo en boga en los
años noventa utilizó estos mecanismos
do fuera de texto). Igualmente, la ral y sus definiciones se centraran de subsidio y proyectos productivos y
Ley 1152 de 2007 propone como en el tema de la tierra; ii) la au- ambos fracasaron, así como la política
objetivo la planeación prospecti- sencia de articulado referido a la misma”.
va del desarrollo rural tendiente a estructura productiva, al tipo de 3 El Artículo 80 de la Ley 1152 de 2007
lograr un adecuado uso del suelo cultivos seleccionados, a funcio- establece: “Se entiende por Unidad
para las actividades agrícolas, pe- nes productivas de las regiones y Agrícola Familiar (UAF), la empresa
básica de producción agrícola, pecua-
cuarias y forestales, y promover el territorios, a estrategias de abas- ria, acuícola o forestal, cuya extensión
uso y manejo del territorio rural to alimentario, al manejo de los permita con su proyecto productivo
que será objeto de ocupación, te- recursos y la política de comercio y tecnología adecuada generar como
mínimo dos salarios mínimos legales
nencia, posesión y propiedad para exterior; y iii) la selección y elegi- mensuales vigentes, permitiendo a la
fines de producción con cultivos bilidad de los proyectos para acce- familia remunerar su trabajo y dispo-
de pancoger y productos básicos, der al subsidio para la compra de ner de un excedente capitalizable que
coadyuve a la formación de su patri-
según reglamentación que expida tierra aparecían sujetos a la pre- monio. La Unidad Agrícola Familiar no
que el gobierno nacional. sentación de proyectos producti- requerirá normalmente para ser pro-
vos por parte de los beneficiarios, ductiva sino el trabajo del propietario y
su familia, sin perjuicio del empleo de
Todo lo anterior, según la dando a entender una presunta mano de obra extraña, si la naturaleza
norma analizada, busca adecuar intención implícita de excluir a de la producción así lo requiere”.

4 Decreto 2984 de 9 de agosto de 2007

del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural-MADR. Subsidios para tierras de
desplazados: El Gobierno fijó las reglas
para el otorgamiento de subsidios de
adquisición de tierras a favor de la po-
blación desplazada. Según el Decreto,
la entrega de esas ayudas se efectuaría
previa apertura de convocatorias dirigi-
das exclusivamente a esta población. Esa
norma también facultaba a Acción Social
para entregar subsidios de adquisición
de tierras de manera excepcional.
Decreto 4984 de 28 de diciembre de
2007 del MADR. Subsidios para tierras
de campesinos: El Gobierno estable-
ció las condiciones para la entrega de
subsidios de tierras a los campesinos y
trabajadores agrarios en condiciones de
pobreza o marginalidad. Podían aspirar
a esta ayuda las personas mayores de
18 años que estén en los niveles 1 ó 2
del Sisbén, que deriven la mayor parte
de sus ingresos de actividades agrope-
cuarias, pesqueras y/o forestales y que
no tengan penas privativas de la libertad
pendientes de cumplimiento.
y locales, al garantizarles los derechos de propiedad, se lesionan los de- Resolución 227 de 17 de enero de 2008
rechos de las comunidades indígenas y afrocolombianos (RODRIGUEZ, de la Superintendencia de Notariado
y Registro. Venta o transferencia de
2008, 61). títulos de tierras a desplazados: La Su-
perintendencia de Notariado y Registro
En palabras de otros actores la Ley 1152 de 2007, considerada por reglamentó el artículo 127 que les or-
dena a los notarios y registradores de
los expertos como la norma agraria más regresiva de las expedidas en los instrumentos públicos impedir cualquier
últimos sesenta años, resultaba negativa porque: i) Permitía “legalizar” acción de enajenación o transferencia
las tierras despojadas a familias desplazadas, ii) Impedía la legalización de títulos de propiedad de predios y te-
rritorios abandonados por causa de la
de tierras a comunidades indígenas y negras, en los municipios en los violencia.
que el Plan de Ordenamiento Territorial no contemplara estos progra- Decreto 230 de 30 de enero de 2008 del
mas, iii) Estimulaba a los propietarios de predios ociosos, al considerar- MADR. Terrenos baldíos: Reglamentó lo
relativo a la administración, tenencia y
los improductivos y como tal en vez de extinguirles su dominio, permitía disposición de terrenos baldíos naciona-
a la Nación adquirirlos, iv) Limitaba la constitución y delimitación de les y estableció los procedimientos para
Zonas de Reserva Campesina y propiciaba la constitución de Zonas de la adjudicación, reserva, reversión y re-
cuperación de estas tierras.
Desarrollo Empresarial, haciendo los terrenos baldíos fácilmente entre- Decreto 639 de 4 de marzo de 2008 del
gables a los empresarios rurales sin límite en el área a adjudicar, v) MADR. Extinción de dominio a bienes
Restringía la adjudicación de terrenos baldíos a los campesinos que los rurales no explotados económicamente:
Faculta a la Unidad Nacional de Tierras
ocupan, vi) Introducía el inequitativo mecanismo de las convocatorias Rurales para adelantar, de oficio o a
para acceder a los subsidios para compra de tierras, y vii) Distribuía las petición de cualquier persona, el pro-
antiguas funciones del INCODER, en más de diez entidades, incluida la cedimiento de extinción del derecho de
dominio de cualquier predio rural con
UNAT. Así, se garantizaba acceso a la tierra al sector empresarial a costa aptitud para el aprovechamiento agrí-
del mismo para el campesinado. cola, pecuario, forestal o pesquero que
deje de explotarse económicamente por
3 años continuos.
A pesar de las manifestaciones en contra de la expedición del Decreto 640 de 4 de marzo de 2008 del
Estatuto de Desarrollo Rural dado su contenido, el 25 de julio de 2007 MADR. Adquisición directa de inmuebles
fue aprobada la Ley 1152 de 2007 cuya publicación se realizara en el rurales improductivos: Estableció el pro-
cedimiento para la adquisición directa de
Diario Oficial N 46.700 de la misma fecha, momento a partir del cual bienes inmuebles rurales de propiedad
se daba vía libre para la reglamentación de la norma, proceso que se privada calificados como improductivos,
concretó mediante la expedición de diferentes decretos por parte del medida que busca estimular el mejora-
miento de la productividad y la estabili-
Gobierno Nacional4. dad de la producción agropecuaria.
Decreto 768 de 12 de marzo de 2008
No obstante, el 18 de marzo de 2009 la Corte Constitucional del Ministerio del Interior y de Justi-
cia. Dominio de tierras de desplazados:
mediante Sentencia C-175 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) de- El Gobierno les ordena a los notarios y
claró inconstitucional la Ley 1152 de 2007 por no haber realizado bien registradores de instrumentos públicos
la consulta previa a las comunidades indígenas y las afrocolombianas impedir cualquier acción de enajenación
o transferencia de títulos de propiedad
violando de esta manera la Constitución (artículo 1, 2, 3, 7, 9, 13, 93 y de predios y territorios abandonados por
330) y el Bloque de Constitucionalidad en lo que tienen que ver con el causa de la violencia.

Convenio 169 de la OIT (artículo 53 inciso 4) de la misma manera que se

estableció con la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley Forestal
1021 de 2006 mediante Sentencia C-030 de 2008.
La Ley General Forestal

A pesar de que la Ley “Por la cual se expide la Ley General Forestal”
es anterior a la Ley 1151 de 2007, se relaciona con el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010 en la medida en que la reglamentación de la Ley
Forestal se incluye como una de las metas para contar con un marco
legal oportuno y estable que facilite las transacciones y las inversiones
en los mercados agropecuarios.
Se debe recordar que el propósito de la Ley 1021 de 2006 era “…

establecer el Régimen Forestal Nacional, conformado por un conjunto
coherente de normas legales y coordinaciones institucionales, con el fin
de promover el desarrollo sostenible del sector forestal colombiano en
el marco del Plan Nacional de Desarrollo Forestal. A tal efecto, la ley
establece la organización administrativa necesaria del Estado y regula
las actividades relacionadas con los bosques naturales y las plantaciones
forestales” (Artículo 1).
Las principales controversias tuvieron que ver, como lo señalaron

en su momento varios ex ministros de Medio Ambiente (2006), con
que del texto de la Ley se podía deducir que las políticas forestales se
centrarían principalmente en el fomento de la extracción y producción a
gran escala de maderas de los bosques naturales de Colombia ignorando
los servicios ambientales, económicos, sociales y culturales que prestan
esos bosques.
En síntesis, manifestaron los ex ministros (2006) que “La Ley Fores-

tal fomenta la explotación a gran escala de la madera de los bosques
naturales a través de diversos tipos de medidas: a) crea una serie de
incentivos económicos para promover la explotación maderera en los
bosques naturales de Colombia, b) remueve una serie de “talanqueras”
que la legislación y la política ambiental anteriores contenían y que
sirvieron para desincentivar la explotación forestal en bosques públicos
naturales, c) desincentiva la conservación de bosques naturales en pre-
dios privados y promueve su explotación comercial; d) reforma el arreglo
de las instituciones públicas responsables de la política de bosques de
tal manera que se privilegia la explotación maderera de los bosques na-
turales en detrimento de su conservación”, lo anterior, contrariando la
estabilidad del patrimonio natural nacional y el respeto de las realidades
de los habitantes de los bosques.
Sin embargo, a pesar de la oposición existente al proyecto de ley

durante su trámite en el Congreso de la República, el 20 de abril de
2006 se expidió la Ley 1021 de 2006 y cuya única reglamentación tiene
que ver con el Decreto 2300 de 12 de julio de 2006 relativo a: i) la ins-
titucionalidad y competencias frente al Certificado de Incentivo Forestal
que fueran transferidas de las Corporaciones Autónomas Regionales al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y ii) el registro ante el Insti-
tuto Colombiano Agropecuario de las plantaciones forestales y sistemas
agroforestales de carácter productor.
Es en desarrollo del Decreto referido que el ICA, mediante Re-

solución 2321 de 22 de agosto de 2006, adoptó las disposiciones para

el registro de plantaciones forestales y/o Sistemas Agro-

forestales de carácter productor, disposiciones que fueron
posteriormente modificadas a través de la Resolución 2822
de 18 de octubre de 2006, de acuerdo a lo mencionado en
los considerandos de la norma “… con el fin de brindar un
marco claro y de seguridad a los usuarios que permita una
prestación del servicios ágil y oportuno”.
No obstante, la declaratoria de inconstitucionali-

dad de la Ley 1021 de 2006 sería posterior a la aprobación
de la Ley 1151 de 2007, toda vez que el 23 de enero de
2008, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-030 de
2008 manifestó que dicha norma se aprobó sin consultar a
comunidades afrocolombianas e indígenas.
Sin embargo, la prioridad del Gobierno en regla-

mentar la actividad de reforestación comercial es tal que al
conocerse la decisión de la Corte sobre la inexequibilidad de
la Ley 1021 de 2006, el MADR lideró el Proyecto de Ley 001
de 2008 que planteaba, entre otras cosas, que una vez regis-
tradas las plantaciones comerciales o sistemas agroforestales
ante dicho ministerio, la vocación o condición de aprove-
chables de las tierras comprendidas en tales plantaciones no
podría modificarse y, por ende, ninguna autoridad podría
impedir el aprovechamiento comercial de dichas plantacio-
nes lo que incentivará cambios de uso del suelo y deterioro
de ecosistemas (RODRIGUEZ, 2008, 61).
Cabe precisar que uno de los propósitos del pro-

yecto de ley referido era adoptar medidas jurídicas mí-
nimas tendientes a definir las competencias en cuanto a
condiciones de registro, control y aprovechamiento de las
actividades relacionadas con las plantaciones forestales
comerciales y agroforestales, planteándose como justifi-
cación que en otros países se brinda a los inversionistas
reglas de juego claras que les garanticen la plena autono-
mía para aprovechar sus plantaciones en el momento en
que sus procesos industriales lo requieran (RODRÍGUEZ y
SARMIENTO, 2009, 10).
Así, tras surtirse todo el trámite del proyecto de ley

en el Congreso de la República, el 8 de enero de 2010 se ex-
pidió la Ley 1377 “Por medio de la cual reglamenta la acti-
vidad de reforestación comercial” cuyo contenido introdujo
modificaciones al texto para segundo debate al Proyecto de
Ley 001 de 2008 e incluso al texto del Proyecto de Ley 286
de 2008. Algunas de las diferencias identificadas son:
* Se incluyó un cuarto parágrafo al artículo 3 de la norma

mediante el cual se propende por la promoción y estímulo
a la asociación de pequeños productores para el desarro-
llo, aprovechamiento e industrialización de las plantaciones
forestales, mediante transferencia de tecnología, acceso al
crédito de fomento y aplicación del Certificado de Incenti-
vo Forestal (CIF). Dicho parágrafo precisa que el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial conservará su
competencia en materia ambiental.

Foto: tomada de www.nacionesunidas.org
Esta medida, si bien es cierto se presenta como Menciona que mientras se expide la ley anunciada
aporte a la asociación y productividad de los peque- se aplicarán los requisitos y condiciones consagrados
ños productores, igualmente podría incentivar aún en la Ley 139 de 1994 relacionados al acceso del
más los cambios de uso del suelo, el deterioro de los certificado referido.
ecosistemas y, la explotación comercial de las reser-
vas constituidas por la sociedad civil, en principio Al respecto, se tendrá que estar muy pendiente
con fines de conservación. Por ello, resultaba funda- de las propuestas que se realicen sobre el particular
mental no sólo precisar el ámbito de aplicación de la con el fin de prevenir males mayores o corregir los ya
ley sino también de la existencia de una zonificación existentes si se tiene en cuenta que el texto aproba-
forestal sin que a la fecha se cuente con alguno de do en primer debate de la Cámara así como el texto
los dos. propuesto para el segundo debate, preveía que en
ausencia de una zonificación de las áreas con aptitud
* Se agregó un parágrafo transitorio mediante el forestal en el país, el MADR asumiría la competencia
cual se anuncia que en un año a más tardar de ende informar las zonas potenciales para adelantar el
trada en vigencia la Ley 1377 de 2010, el gobierno desarrollo de actividades de reforestación comercial,
nacional presentará al Congreso de la República un aspectos relacionados directamente con el ordena-
proyecto de ley que establezca claramente las con- miento territorial cuya potestad atañe a los entes
diciones objetivas que permitan la selección de los territoriales así como a las autoridades ambientales
beneficiarios del CIF, en condiciones de igualdad. respectivas, pero que al parecer, en desarrollo del lite-

ral b del artículo 4 del Decreto 1498 de 2008, dicho Ministerio ha asumido
(RODRIGUEZ y SARMIENTO, 2009, 114).
* Se varía lo relativo al registro al definir que todo cultivo forestal o sis-

tema agroforestal con fines comerciales nuevo o existente para el momento
de la expedición de ley se registrará ante el MADR si el cultivo forestal es de
diez hectáreas o más, o ante las Unidades Municipales de Asistencia Técnica
Municipal o quien haga sus veces en casos de cultivo de menor extensión.
Agrega que realizado el registro de las actividades forestales o sistemas
agroforestales con fines comerciales, no podrá modificarse o establecerse
restricciones o limitaciones al aprovechamiento de las actividades o siste-
mas aludidos; en consecuencia, ninguna entidad pública podrá impedir su
aprovechamiento comercial.
En general, preocupa que en cumplimiento del Decreto 1498 de 2008

y ahora de la Ley 1377 de 2010 se hayan registrado y se continúen regis-
trando plantaciones forestales comerciales máxime si éstas, en ausencia de
un control eficiente de las áreas protegidas o de conservación por parte
de las autoridades competentes para ello, han sido establecidas afectando
ecosistemas estratégicos y cuando se prevé que una vez realizado este pro-
cedimiento ninguna autoridad podrá modificar o restringir el aprovecha-
miento de las mismas. Esto, sin mencionar que el reporte proyectado para
ser entregado anualmente a las autoridades ambientales respecto a dichos
cultivos sólo tendrá carácter informativo si éstas pierden toda posibilidad de
actuación una vez que hayan sido registrados ante el MADR (RODRIGUEZ
y SARMIENTO, 2009, 115).
En este mismo sentido preocupa lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley

1377 de 2010 según el cual “las prácticas de aprovechamiento y moviliza-
ción de los productos de las plantaciones forestales comerciales y de los
sistemas agroforestales comerciales no requerirán autorización por parte de
la autoridad ambiental y corresponderá al MADR su reglamentación” dado
que podría promover el tráfico ilegal de especies del
bosque natural. Lo anterior, a pesar de que en el artí-
culo 6 de la norma se prevé la implementación de un
Sistema de Control que en teoría permitirá garantizar
el debido aprovechamiento de las plantaciones co-
merciales forestales y de los sistemas agroforestales5,
pero que frente a la disminuida capacidad institucio-
nal de las autoridades nacionales, regionales y locales
para asumir este tipo de labores no es mucho lo que
se puede esperar en aras de la protección tanto de
los bosques naturales como de sus valores naturales,
sociales y culturales.
5 El artículo 6 de la Ley 1377 de 2010 establece que

el MADR implementará un Sistema de Control que
permitirá garantizar el debido aprovechamiento de los
productos de las plantaciones comerciales forestales y
de los sistemas agroforestales sin perjuicio de las fun-
ciones de evaluación, seguimiento y control establecido
en otras entidades públicas. Dicho sistema establecerá
mecanismos de identificación de los productos prove-
nientes de las plantaciones forestales comerciales y de
los sistemas agroforestales con tales fines, e incluirá
métodos de control desde el registro de las personas
naturales o jurídicas que se dediquen a esta actividad,
su aprovechamiento, movilización y comercialización, el
cual deberá adoptarse por los titulares de los registros.

* Se incluye un parágrafo en el artículo 4 según el cual “Sólo podrá ser

titular del registro aquel que goce de algún derecho real sobre el predio
que le permita usar y gozar del mismo, al igual que el poseedor regular del
inmueble, o el tenedor que lo ostente en legal forma”. En el mismo artículo,
otro parágrafo precisa que el registro de las plantaciones protectoras-pro-
ductoras se efectuará ante el MADR o ante la entidad delegada por éste; el
de las plantaciones con fines de conservación por las Corporaciones Autó-
nomas Regionales de conformidad con el Decreto 1791 de 1996 o la norma
que lo modifique o sustituya.
Esta es la parte de la Ley que revela de manera explícita el propósito de

proteger los derechos de propiedad de la tierra como una de las formas de
dar seguridad jurídica a los inversionistas, la cual complementa el artículo 29
de la Ley 1151 de 2007 relativo a la constitución de Unidades Agrícolas Em-
presariales como áreas de tierra a titular en zonas de baldíos a personas natu-
rales o jurídicas para el desarrollo de proyectos. No obstante, tal disposición,
además de inconveniente sería inconstitucional ya que no sólo promueve el
desmonte6 sino que al referirse en forma general a las zonas de baldíos sin
exceptuar las tierras ocupadas por las comunidades negras cuya protección
se establece en el artículo transitorio 55 de la Constitución, las tierras baldías
ocupadas por comunidades negras y aún no adjudicadas se destinarían a
zonas de desarrollo empresarial7 desconociendo derechos adquiridos y desa-
rrollados en la Ley 70 de 1993 y 160 de 1994 (RODRIGUEZ, 2008, 61).
* El artículo 7 relativo a la protección de bosques naturales y ecosiste-

mas estratégicos indica que “No podrán establecerse cultivos forestales o
sistemas agroforestales con fines comerciales en bosques naturales, áreas
forestales protectoras, áreas de manejo especial o cualquier otra categoría
de manejo, conservación o protección que excluya dicha actividad, así como
ecosistemas estratégicos, tales como páramos, manglares, humedales”. Sin
embargo, se retiró la parte que señalaba que “Tampoco podrá eliminarse el
bosque natural para el establecimiento de actividades agrícolas o activida-
des pecuarias”.
Aunque esta disposición manifiesta la prohibi-

ción de establecer cultivos forestales o sistemas agro-
forestales con fines comerciales en bosques naturales
y demás áreas con funciones de conservación o pro-
tección para cuyo manejo se excluya dicha actividad,
no prohíbe explícitamente la explotación del bosque
natural con fines comerciales hecho que preocupa
si se tiene en cuenta que la norma estimula en su
articulado el aprovechamiento forestal comercial.
Además, da a entender que por la vía de la regla-
mentación dichas áreas podrían ser susceptibles de
explotación. Lo anterior sin mencionar que al retirar-
se del texto la prohibición de eliminar bosque natu-
6 Ver más en RODRÍGUEZ y SARMIENTO, 2009, 116 y 117.

7 Según el artículo 18 del Acuerdo N° 28 de 1995 del Incora
“... las áreas donde se encuentren establecidos, o puedan esta-
blecerse predios con condiciones de optima y eficiente explotación
económica, uso adecuado de los recursos naturales y con sostenibi-
lidad ambiental, que generen empleo en el municipio cuya fragmen-
tación implique deterioro en los volúmenes actuales o potenciales
de producción, unidades de empleo y generación de ingreso, serán
adoptadas como zonas de desarrollo empresarial con el fin de pro-
teger y promover la inversión de capital privado ...”.

ral para establecer actividades agrícolas o actividades La Corte, en razón de la definición de Colombia
pecuarias, da la señal de vía libre para la ampliación como república democrática, participativa y pluralista
de la frontera agrícola por la vía del desmonte en (Artículo 1 C.P.) y del reconocimiento de la diversidad
detrimento del patrimonio natural de la nación. cultural como valor constitucional y fundamento de la
nacionalidad colombiana (Artículos 7 y 70 C.P.), reafirmó
En general, el texto de la Ley 1377 de 2010 por la protección al derecho de participación de los pueblos
la cual se reglamenta la actividad de reforestación indígenas del país en las decisiones que los afectan.
comercial no hace alusión alguna a las tierras bal-
días, a las tierras incluidas dentro de los resguardos En el caso concreto de la Ley del Plan Nacional de
indígenas ni a las tierras de los territorios colectivos Desarrollo 2006-2010, la Corte Constitucional encon-
de las comunidades negras, como sí lo hacía la pri- tró que varios de los programas, proyectos y presu-
mera versión del Proyecto de Ley 001 de 2008 para puestos son susceptibles de incidir de manera directa
dejarlas excluidas de manera explícita del ámbito de y específica sobre grupos indígenas y comunidades
aplicación de la Ley. De esta manera, se puede enten- afrodescendientes que residen en sus zonas de apli-
der, que dichos territorios –en aras de la seguridad cación. En tal medida, sí existía una obligación estatal
jurídica de los inversionistas- podrían verse sujetos específica de realizar consulta previa y con pleno cum-
a los desarrollos empresariales referidos, razón por la plimiento de los requisitos constitucionales precisados
cual como parte del proceso de aprobación de la ley por la jurisprudencia constitucional y al no haberse
debió llevarse a cabo la consulta a las comunidades realizado constituye un vicio de inconstitucionalidad8.
indígenas y tribales previsto en el artículo 6 del Con-
venio 169 de la OIT. Sin embargo, la Corte consideró improcedente
declarar inexequible en su integridad la norma, pues-
En efecto, a pesar de que los ponentes para se- to que contiene numerosas y diversas disposiciones,
gundo debate manifestaron en su momento que por con distintos grados de generalidad, en relación con
tratarse específicamente de una reglamentación en la las cuales no existía ese deber de consulta, por ser
que el articulado propuesto no excluía a las mino- totalmente ajenos al ámbito de protección consti-
rías étnicas ni regulaba los bosques naturales y que se tucional de esas comunidades. Igualmente, la Corte
adelantaron todos los esfuerzos para concertar dicha precisó que las labores consultivas del Consejo Na-
normatividad con las minorías étnicas, se debe reiterar cional de Planeación en el que pueden tener asiento
que la consulta previa constituye una obligación cons- esas comunidades, no suplen la consulta obligatoria,
titucional que debe acatarse siempre que se involucren directa y específica a los pueblos indígenas y tribales
decisiones que puedan afectar a las comunidades indí- sobre decisiones que les atañen.
genas y afrocolombianas. A continuación, se presenta
un ejemplo de cómo la Corte Constitucional se pro- No obstante, el magistrado Jaime Araujo Rentería
nunció en este sentido frente a la Ley 1151 de 2007. expresó su salvamento de voto, argumentando que el
vicio de inconstitucionalidad constatado por la Corte
afectaba la validez de toda la Ley y, en su criterio, debió
La consulta previa y el Plan Nacional declararse inexequible en su integridad.
de Desarrollo
Al igual que para el caso de la Ley General Fo- En general, llama la atención que en disposicio-
restal y el Estatuto de Desarrollo Rural, la Ley 1151 nes tan relevantes para las comunidades indígenas y
de 2007 por la cual se expidió el Plan Nacional de afrocolombianas como la Ley 1021 de 2006, la Ley
Desarrollo 2006-2010, fue sometida a una Acción 1152 de 2007 e incluso la Ley 1151 de 2007 se haya
Pública de Inconstitucionalidad, por no haberse rea- omitido la aplicación de un mandato constitucional
lizado consulta previa con los pueblos indígenas de como es el consultarlas en las decisiones que puedan
conformidad con el Convenio 169 de la OIT. afectarlas, máxime cuando tal omisión, en procura de
la competitividad, podría beneficiar principalmente
Así, la Corte Constitucional en Sentencia C-461 a los inversionistas al generar un marco legal que
de 2008 (M.P. Doctor Manuel José Cepeda Espinosa) pretende garantizar la seguridad jurídica.
declaró exequible la Ley 1151 de 2007, en el entendi-
do de que se suspenderá la ejecución de cada uno de 8 Un ejemplo de lo anterior podría encontrarse en el artículo 29
los proyectos, programas o presupuestos plurianuales de la Ley 1151 de 2007 relativo a las Unidades Agrícolas Empre-
sariales según el cual se constituyen como “... un área de tierra
incluidos en la misma que pudieran incidir directa a titular en zonas de baldíos, a las personas naturales o jurídicas
y específicamente sobre pueblos indígenas o comu- que demuestren ante el Ministerio de Agricultura, la necesidad
nidades afrodescendientes, hasta tanto se realice en de dicha tierra para desarrollar en ella un proyecto que gene-
re riqueza, empleo o protección medioambiental en la región,
forma integral y completa la consulta previa específi- siempre y cuando se hayan adquirido previamente las mejoras y
ca exigida por el bloque de constitucionalidad. demás bienes a los actuales poseedores”.

Bibliografía
Congreso de la República de Colombia. Ley 139 DE 1994 “Por la
cual se crea el Certificado de Incentivo Forestal y se dictan otras dispo-
siciones”
Congreso de la República de Colombia. Ley 1021 de 2006 “Por la

cual se expide la Ley General Forestal”

cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”

cual se expide el Estatuto de Desarrollo Rural”
Congreso de la República de Colombia. Ley 1377 de 2010 “Por me-

dio de la cual se reglamenta la actividad de reforestación comercial”
MADR y MAVDT. Decreto N° 1498 de 2008 “Por el cual se reglamen-

ta el parágrafo 3° del artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2 de
la Ley 139 de 1994”
RODRIGUEZ S, Liliana. La Reforestación comercial y la conservación

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RODRIGUEZ S, Liliana y
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Foto: tomada de www.mundofinanzas.com
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ral en Colombia. Consultado
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&x=20154785 el 10 de mayo
de 2010.

Foto: Andrea Artunduaga Acosta . Grupo de Diseño CGR
Análisis
de coyuntura
económica, social
y fiscal
Análisis de coyuntura económica
Análisis de coyuntura
económica
Gobierno Santos
y expectativas
macroeconómicas
Nicolai Rossiasco1
Miguel Montoya2
Resumen: De acuerdo con lo que aquí se ha considerado como las variables macroeconómicas y
sociales relevantes, se evalúa lo propuesto por el nuevo Gobierno en estos aspectos y se plantean
algunas inquietudes. Las metas son las de alcanzar un crecimiento económico del 6%, reducir la
informalidad al 25%, aumentar el empleo en 3 millones, reducir el déficit fiscal a la mitad del ac-
tual y bajar el endeudamiento, asegurando la sostenibilidad de la deuda. El crecimiento económi-
co dependerá en gran parte de la inversión privada, ya que el esfuerzo fiscal con las restricciones
actuales es insuficiente para cumplir en gran parte con los programas propuestos, por lo cual la
producción va a seguir estando atada al ciclo de la producción mundial, al comportamiento de los
commodities y al flujo de inversión extranjera en los proyectos mineros. Dado que es muy incierto
el efecto de la reforma de las regalías y el recaudo vía mayor formalización del empleo, es muy
probable que finalmente se apruebe una reforma tributaria para aseguraría la sostenibilidad de
la deuda, con un menor impuesto a la renta y un aumento de la base en el IVA, manteniendo los
privilegios al capital del gobierno anterior. La evolución de la pobreza y la desigualdad dependerán
del impacto de los programas complementarios a familias en acción y finalmente de los pocos
efectos redistributivos del crecimiento económico. Las precarias condiciones del mercado laboral,
las cuales posiblemente mantendrán, y la inequidad tributaria, que se ocasionalmente se podría
acentuar, compensarán las posibles ganancias en formalización, por lo que espera, por el bienes-
tar de la población, que la apuesta por una mayor formalización y un mayor empleo se alcance.
Palabras clave: modelos económicos, macroeconomía colombiana, política fiscal, reforma

tributaria.
Una vez pasadas las elecciones y las promesas de campaña, la administración

Santos asume la presidencia con la responsabilidad que le imponen las necesi-
dades económicas más apremiantes. El propósito de este documento es el de
reflexionar sobre la evolución de las condiciones macroeconómicas que podrían
esperarse de dicha administración. No obstante, este ejercicio se concentra en lo
que consideramos las necesidades más apremiantes de la economía colombiana
en los próximos años, como son el crecimiento económico, la política fiscal y
la deuda pública, el mercado laboral y el desempleo, y la pobreza y la desigual-
1 Economista, Especialista en Gerencia Financiera y maestro en Gerencia Internacional y Negocios

internacionales. Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas.
2 Economista, Maestro en Teoría y Política Económica. Funcionario de la Dirección de Estudios Ma-
croeconómicos, CGR

dad, lo cual se complementa con Al respecto la nueva administración contempla una serie de políticas
lo que podría esperarse de la po- sectoriales para estimular la competitividad, el empleo y la producción.
lítica monetaria que acompañará Específicamente se plantea una política focalizada en infraestructura
la evolución de dichas variables. (ampliación de la red vial), agricultura (transformación al campesino en
Es innegable que existen otras “farmers” ó “Juan Valdez”), vivienda (interés social), minería e innova-
variables prioritarias, que escapan ción (ciencia y a la tecnología).
y hacen aun más restringido este
trabajo, como la determinantes de La meta es alcanzar un crecimiento de la economía del orden del
la productividad, la competitividad, 6%4, y la apuesta para lograr esa meta, según Juan Carlos Echeverry,
la formación de capital humano y Ministro de Hacienda del nuevo gobierno, es el de construir 1’500.000
toda la variedad de elementos y viviendas, avanzar en servicios urbanos, donde estarían 3 de cada 5
políticas sectoriales que interac- empleos, y ahorrar regalías. Se espera que el sector de la agricultura,
túan con los aspectos macro, por con políticas específicas destinadas a promover el sector rural y las ex-
lo cual solo cabe reiterar que es un portaciones, crezca al 10 por ciento en la década, a lo cual se unirían
ejercicio limitado pero que no obs- la educación y telecomunicaciones, que también crecerían. Otro sector
tante, motiva o contribuye a una al que le apunta el Ministro es al de los servicios urbanos: comercio,
discusión más amplia sobre el fu- finanzas, salud, hoteles y restaurantes, los cuales representan 3 de cada
turo de la economía colombiana. 5 empleos en una economía moderna.
En gran parte este programa es una continuación de la política de

Crecimiento económico crecimiento económico aplicada en la última administración, lo cual
La producción de bienes y ser- tiene como marco principal la política de seguridad democrática, la cual
vicios experimentó un fuerte retro- se concibe como base de la confianza de los inversionistas nacionales y
ceso en 2008 y 2009, mientras el extranjeros, y por esta vía, como el principal determinante del empleo.
crecimiento económico esperado En este orden de ideas el crecimiento económico bajo esta administra-
para el 2010 es aún bastante in-
cierto, esto a pesar de la recupera-
ción del último trimestre de 2009 y 3 Al primer trimestre de 2010 la economía creció 4.4% frente al primer trimestre de
el primer trimestre de 20103, debi- 2009.
do al aumento del desempleo y la 4 Aun no se sabe si es un promedio de los ocho años de administración, ó la meta de los
exigua recuperación del consumo. últimos años del segundo periodo de gobierno.
Foto: tomada de www.absolutcolombia.net - Juan Valdez café ®

ción dependerá en gran parte de la inversión

privada, ya que el esfuerzo fiscal con las res-
tricciones actuales es insuficiente para cumplir
con los programas ya señalados, lo cual va a
estar atado al ciclo de la producción mundial y
al comportamiento de los commodities, acom-
pañado con una inversión extranjera directa
-IED- dirigida a los proyectos mineros ya traza-
dos hasta el 2015,
Las exportaciones continuarán siendo un

factor importante en el crecimiento económico
y por tanto se seguirá insistiendo en los trata-
dos de libre comercio. No habrá muchos cam-
bios con respecto al TLC con EE.UU (además
este ya fue aprobado por el congreso colom-
biano) y tampoco con relación al TLC con la
Unión Europea, el cual pese a las críticas en
el sentido de que se aceptó todo lo impuesto
por los europeos, ya se aprobó, y no es muy
probable que sea modificado por la nueva ad-
ministración. Aunque el tema político seguirá
teniendo injerencia en las relaciones comercia-
les con Venezuela, es posible que por razones
pragmáticas se adelanten esfuerzos para me-
jorar las relaciones con dicho país, aunque si se mantiene la postura de la
antigua administración, no se le dará mucha importancia a restablecer o
revivir con vigor la Comunidad Andina.
Es importante que el nuevo Gobierno atienda las sugerencias del Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) y compatibilice de alguna manera su
programa en el sentido en que, los países de América Latina que cuenten
con los mejores mercados domésticos y logren sostener bloques de comercio
regionales atractivos, tienen las mejores perspectivas. Como lo ha señalado
este organismo multilateral, mayores niveles de crecimiento económico de-
penderán de los logros en productividad. Y para esto no solo se requerirá de
mayores niveles de inversión y de medidas para atenuar la apreciación de la
tasa de cambio derivada de la economía minera en los próximos años, sino
de políticas encaminadas a reducir la informalidad, disminuir la inequidad
tributaria, y mejorar la distribución del ingreso, lo cual no está muy claro
hasta ahora en los pronunciamientos realizados por las nuevas autoridades,
lo que solo se validará con más consistencia en el Plan Nacional de Desa-
rrollo presentado por la nueva administración.
La política fiscal y la deuda pública

Las finanzas públicas representan un aspecto clave en la economía del
país, por el efecto que genera en la estabilidad macroeconómica, por su
incidencia en la economía política de la tributación y la focalización del
gasto, así como por su impacto en la distribución del ingreso. El déficit del
Sector Público Consolidado -SPC- ascendió en el 2009 a $13.1 billones
(2.7% del PIB), lo cual estuvo asociado esencialmente al déficit del Gobier-
no Nacional Central -GNC (4.1% del PIB). Para el 2010 el Gobierno prevé
un aumento del déficit para el SPC (3.7% del PIB) el GNC (4.5% del PIB)
aunque en un marco de mayor crecimiento económico y un menor ritmo
del gasto (cuadro 1)

Cuadro 1
Balance Fiscal SPC
Miles de millones $ % PIB
2009 2010 2009* 2010**
Sector Público No Financiero -13.515 -19.510 -2,6 -3,8
Gobierno Nacional Central -20.473 -23.585 -4,1 -4,5
Sector Descentralizado 6.958 4.075 1,5 0,8
Balance cuasifiscal del Banrep. 619 - 0,0 -
Balance de Fogafín 890 901 0,1 0,2
Costo de la Restructuración Financiera -1.117 -499 -0,2 -0,1
SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO -13.123 -19.107 -2,7 -3,7
Fuente: MHCP
* cifras preliminares
** Proyecciòn
La caída de los ingresos tributarios en 2009, debido a la crisis económica y la

política tributaria de exenciones y descuentos, condujo a un aumento del déficit
del GNC, a un balance primario negativo (ingresos menos gastos sin intereses de
la deuda), y a una deuda bruta del orden del 38.3% del PIB, lo cual representó
un aumento con relación a los años anteriores, que plantea así retos importantes
para la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo.
La política fiscal de Santos en este sentido tendría como objetivo alcanzar

unas finanzas públicas sostenibles, para lo cual se espera alcanzar un superávit
primario del orden del 1.0 al 1,5% del PIB que representa un déficit para el GNC
por debajo del 2% del PIB. Para lograr esto, se realizaría una reforma a las rega-
lías que aportaría 1% del PIB5, a lo cual sumaria un aumento del recaudo por el
crecimiento económico (0,6% del PIB), la estrategia de formalización del empleo
(0,9% del PIB), el desmonte de algunas exenciones (0,4% del PIB) puntos y el
control sobre la evasión (0,3% del PIB). De acuerdo a lo sostenido en la campaña,
no se acudiría a un aumento del IVA o del impuesto a la renta, aunque se haría
una reforma tributaria, disminuyendo tarifas, pero ampliando la base y eliminan-
do algunas exenciones.
Adicionalmente se diseñaría una regla fiscal encaminada a ahorrar una parte

del boom minero-energético, reducir con estos ingresos el endeudamiento, pre-
venir la enfermedad holandesa y permitir una política fiscal contracíclica en el
futuro.
En cuanto al tema de la salud, se planea una reforma estatutaria, con un en-

foque integral que aborde las competencias, los ingresos, los costos y la eficiencia
del sector.
Por tanto, el nuevo Gobierno presentaría una reforma tributaria para elevar
los ingresos y llevaría a cabo una racionalización del gasto, el cual tendría que ser
compatible con el gasto anunciado en los sectores generadores de empleo como
el de vivienda, infraestructura y ciencia y tecnología, y claro está, con la pre-
5 Debido a la bonanza petrolera y minera, las exportaciones por ese rubro pasarán de 5.000 millones
a 70 mil millones de dólares” En Regalías se pasaría de 6 billones a 14 billones de pesos en el 2014
(1% a 2% del PIB).

servación del gasto en defensa. Dicha reforma tributaria Tal vez los puntos más críticos
reduciría levemente los privilegios al capital, aunque lo se encuentren en la reforma a las
compensaría con una reducción del impuesto a la renta, regalías, el recaudo por formali-
y elevaría la base del IVA, posiblemente con una simpli- zación del empleo y la estructura
ficación de tarifas, acercándose más a la conformación tributaria. La aprobación de la re-
de un impuesto plano. forma a la regalías podría tardar
más de un año, además de que
En esencia, dejaría gran parte de los estímulos a la no es seguro un aumento de la
inversión para mantener la confianza inversionista que producción de petróleo, mientras
creó la administración que le precedió (zonas francas, la reforma tributaria propuesta
pactos de estabilidad tributaria, etc). Continuando con podría no vislumbrar un cambio
la política aplicada desde el 2002, el recaudo se haría que vaya contra la ineficiencia
descansar más en los impuestos indirectos y menos en del recaudo, la inequidad al inte-
los directos, ya que esta estructura tributaria, según la rior de los contribuyentes, y mu-
teoría que lo sustenta, es la más conveniente para orien- cho menos reducir drásticamente
tar los incentivos impositivos al objetivo de generar em- exenciones, deducciones y privile-
pleo y desarrollar los mercados, ya que los impuestos gios al capital. Estos generan un
indirectos tienen una menor distorsión en las decisiones gasto tributario de alrededor de
del sector privado en cuanto la asignación más eficiente $8.0 billones, con el agravante de
de los recursos. que no han sido necesarios para
estimular la inversión, pero a juz-
La deuda pública se estabilizaría y a partir de 2015 gar por los planteamientos de la
empezaría a reducirse, no obstante, seguiría estando su- nueva administración, no se prevé
jeta a las oscilaciones del ciclo mundial de los negocios su desmonte.
y a las fluctuaciones de las tasas de interés internas y
externas. El orden institucional bajo el que se desenvol- El recaudo por la formaliza-
verá la gestión de la deuda no cambiará, por lo que la ción de 3 millones de empleos se-
estrecha relación con los mercados de capital domestico ría discutible en la medida en que
e internacional seguirá siendo un aspecto básico para el no hay unos incentivos tributarios
Ministro de Hacienda. que disminuyan el costo relativo
del trabajo frente al capital que
diseñó la administración anterior,
además que las condiciones de la
contratación laboral seguirán ge-
nerando empleo a cuenta propia y
precariedad laboral que sumados a
la elevada desigualdad en materia
de salud y educación no permitiría
fácilmente el alcance de una meta
tan ambiciosa, y por tanto un re-
caudo por este concepto como lo
prevé el nuevo gobierno.
Por tanto, para asegurar la

sostenibilidad fiscal se haría ne-
cesaria la reforma tributaria, que
como ya se señaló descansará en
un aumento de la base del IVA y la
reducción de tarifas en el impues-
to a la renta, lo que sin embargo
Foto: tomada de www.jumilla.com
estará sujeto a amplias discusio-

nes debido a la economía política
de la misma, esto es, el impacto
sobre la distribución del ingreso,
lo cual se ¨compensará¨ con todos
los programas de reducción de la
pobreza.

Mercado laboral y el desempleo

La evolución del mercado laboral se ha convertido en una de las mayores
preocupaciones de la política macroeconómica, debido a que tras la crisis eco-
nómica la tasa desempleo nacional pasó del 11.5% en 2008 al 12.8% en 2010,
mientras la tasa de desempleo en las trece áreas metropolitanas en este mismo
periodo, pasó del 11.6% al 13.4% (grafica 1), con el agravante de que aumentó el
desempleo en los jefes de hogar y que el empleo generado se centró en categorías
ocupacionales asociadas al rebusque y la informalidad
Gráfico 1
Tasa de desempleo %
Fuente: DANE
En la administración de Santos la política para reactivar el empleo descansaría

en los programas ya mencionados, de los cuales se destacarían el plan de vivien-
da de interés social, y el de infraestructura, los cuales jalonarían los sectores de
servicios y comercio que generan empleo masivamente (más de 60 % del empleo
total).
La meta para 2014 es la de generar 2.5 millones de empleos formales, re-

ducir la tasa de desempleo por debajo del 9% y formalizar 500 mil puestos
de trabajo. La conversión de empleo informal a formal se dará promoviendo el
emprendimiento, con un acompañamiento durante los primeros tres años a las
Pymes para que se formalicen y apoyando la generación de empleo con políticas
directas sobre sus costos, reduciendo procedimientos y tramites, otorgando be-
neficios tributarios a las nuevas empresas que generen empleo, y proveyendo a
los empleados que se formalicen, entrenamiento del Sena y puntaje para acceso
a subsidios de vivienda.
De otro lado se promoverá la educación, en especial la formación técnica y

tecnológica que ayude a conseguir trabajo, se duplicaran los cupos en educación
superior a través de créditos subsidiados de largo plazo. Adicionalmente, se es-
tablecerán las condiciones para la contratación de jóvenes de acuerdo a su pro-
ductividad y entrenamiento, y bajo el programa de Empleo en Acción, se brindará
trabajo a la población urbana más pobre a través de la cofinanciación de proyec-
tos de infraestructura urbana. Para evitar que 300 mil bachilleres salgan cada año
a engrosar las filas del desempleo, se otorgarán becas-crédito blandas y a largo

plazo. Así mismo, se contempla crear el Jornal Escolar, un subsidio para

que los campesinos manden sus hijos a estudiar.
Exceptuado estos programas de ¨choque¨, en general seguirá pri-

mando la premisa de que la confianza inversionista, esto es, la continua-
ción de la seguridad democrática y el mantenimiento de gran parte de
los privilegios al capital, representan la fórmula para reactivar el empleo,
mientras en lo que respecta a la reforma laboral de 2002, que aportó
poco a la creación de empleo, no se prevé su desmonte.
En general sigue predominando la visión neoclásica del mercado

laboral basada en la economía de oferta, dando prelación al capital para
estimular la demanda de empleo, con algunos programas de ¨choque¨
como los descritos, los cuales sin embargo, descansan en gran parte en
el rol que el sector privado pueda desempeñar. Si el sector servicios es
el que concentra gran parte del empleo, es vital extender el programa
de Empleos en Acción a este sector, promoviendo su productividad. En
cuanto a la educación, si bien son importantes los créditos subsidiados
y la ampliación de los cupos, también es vital asegurar la calidad de la
misma para los sectores de más escasos recursos, y ampliar el presu-
puesto a la educación pública, lo que implica recomponer el gasto, lo 6 En los últimos años ha existido una
cual dadas las circunstancias de sostenibilidad, se torna complicado de baja elasticidad entre el crecimien-
to económico y el desempleo. Es así
ejecutar. como en los años de mayor producción
(2007 y 2006 con crecimientos 7.7%
Pese a los programas de “choque” para contrarrestar el desempleo, y 6.9% respectivamente) la tasa de
desempleo se redujo tan solo al 11.2%
en el corto plazo este seguirá dependiendo de la confianza inversionista,
y al 12.2%. Es decir, que con un creci-
muy atada a los ciclos de los negocios, por lo cual es necesaria la ejecu- miento esperado del 2.5%, la tasa de
ción de los programas señalados, e inclusive, de programas alternativos desempleo nacional tan solo se redu-
ciría en 0.57%, lo cual tampoco tienen
más agresivos para enfrentar el fenómeno, máxime si como se ha evi-
un gran impacto en el tasa de desem-
denciado, el crecimiento económico ha sido insuficiente para atenuar el pleo de las áreas metropolitanas. Ros-
desempleo6. siasco, Radziunas y Montoya (2010)

En cuanto a la informalidad, que ya ronda el ción que se explica fundamentalmente por la reduc-
60% de la ocupación7, la apuesta de la nueva ad- ción de la inflación.
ministración es reducirla al 25 %, lo cual luce muy
ambicioso. Los programas de informalización de la En la presidencia de Santos la justicia social y
economía colombiana, aunque son bien intenciona- la inclusión, y por consiguiente, las metas del mile-
dos, requieren universalizar la educación de buena nio, dependerán de la justicia y seguridad. Es decir la
calidad, mejorar el acceso de las Pymes al crédito y causalidad va de la continuidad de la seguridad de-
la tecnología, disminuir la precarización del empleo mocrática y la confianza inversionista, pasando por
que se indujo con la reforma laboral de 2002. Esto la competitividad, hacia la cohesión social. En otras
no se aprecia con claridad, dado que se insiste en la palabras, la pobreza se eliminaría primordialmente
acción de un Estado promotor y sujeto a las premisas con el crecimiento económico, y paliarse mientras
del mercado, tal como en la anterior administración, este se configura, con programas como el de familias
sin una ejecución, hasta ahora, más activa como ge- en acción, Jóvenes en Acción, el Empleo en Acción,
nerador de empleo. la Red Juntos, y las Mujeres en Acción.
No obstante, como se ha evidenciado en los últi-

Pobreza y desigualdad mos anos, la reducción de la pobreza no lo hizo con
Al cierre de 2008 la pobreza ascendió al 46% de la magnitud con la creció el producto, por lo que es
la población nacional, siendo más alta en el sector de prever que esta variable, si sigue reduciéndose, lo
rural (65.2%), mientras la indigencia se ubicó en el hará a un ritmo muy lento, mientras la desigualdad
17.8%. La concentración del ingreso por su parte se
elevó al 0.59, según el índice de Gini, lo que signifi-
ca que el crecimiento económico presentado entre el 7 Para empresas de menos de 10 trabajadores y por categoría
2004 y el 2008 solo benefició a los estratos sociales ocupacional. En las 13 áreas metropolitanas y para empresas
de menos cinco trabajadores la informalidad es del 51% DANE,
más altos8. Para el 2009, pese al estancamiento del Boletín de prensa. Abril 10 de 2010
producto, el aumento del desempleo, y la reducción
8 De esta manera el aumento del ingreso per cápita, del que tan-
del ingreso per cápita de los hogares, la pobreza se to se mostró satisfecho el gobierno de Uribe, no se distribuyó de
redujo al 45.5%, mientras el Gini bajó al 0.58, situa- manera uniforme entre las diversas capas de la población.

estará sujeta al débil impacto de ciclo económico y

los programas mencionados. Cabe mencionar que se
preservarían programas asistenciales como el de fa-
milias en acción, el cual ha tenido una fuerte crítica
debido a que perpetuán la condición de pobreza y
no tienen un aporte en el crecimiento económico de
largo plazo.
En aras de la discusión, si bien estos programas

son un alivio a la elevada pobreza a la que está sujeta
la población colombiana, las medidas efectivas para
reducirla descansan no solo en un mayor crecimiento
económico, sino en un modelo efectivo de inclusión
que reduzca la concentración del ingreso, universa-
lice la educación y salud de buena calidad, y posi-
bilite el empleo digno que constituya la base de un
mercado domestico solido, y por esta vía, converger
a lo que vislumbra la nueva administración, esto es,
un crecimiento del 6% basado en la productividad
y la formalización del empleo. En este sentido una
reforma tributaria inequitativa y que descanse en im-
puestos indirectos, podría no favorecer el recaudo, ni
la distribución del ingreso.
Política monetaria e Inflación

Ni en la campaña ni en los últimos pronuncia-
mientos se ha dejado entrever ningún cambio sobre
la autonomía del banco central, establecida esta en la
constitución del 91, ni se ha hecho reparos al esque-
ma de inflación objetivo seguido por el emisor desde
el 2001, lo cual en gran parte se explica por el poco
impacto de la inflación, que en 2009 finalizó en un
nivel histórico del 2%, debido principalmente, a la
caída de la demanda agregada que provocó la crisis
económica global. No se prevé un cambio sustancial
en la forma de concebir la política monetaria, por lo
que no se presentarán demasiados reparos cuando
haya que aumentar las tasas de interés de interven-
ción para enfrentar los aumentos de la inflación en el
futuro. Estas seguirán siendo determinadas, si no hay
un cambio de paradigma, en función de la brecha del
producto y la desviación de la meta de inflación con
relación a la observada.
La inflación de alimentos seguirá siendo afecta-

da por los efectos climáticos y las fluctuaciones de
los precios internacionales de las materias primas. En
materia cambiaria se tendrá que enfrentar la eventual
enfermedad holandesa provocada principalmente por
la IED en minería, que podría provocar revaluación y
un efecto negativo en las exportaciones. Como ya se
señaló, la regla fiscal evitaría la acumulación de divi-
sas y una desmedida disminución de la tasa de cam-
bio, y es muy posible que el endeudamiento externo
público se modere para no acentuar el fenómeno.

Conclusiones
De acuerdo con lo que aquí se ha considerado como las variables macroeco-
nómicas y sociales relevantes, se evalúa lo propuesto por el nuevo Gobierno en
estos aspectos y se plantean algunas inquietudes. Las metas son las de alcanzar
un crecimiento económico del 6%, es decir por encima de la media histórica de
la economía colombiana del 5%, reducir la informalidad al 25%, disminuir el
desempleo al 5%, aumentar el empleo en 3 millones, elevar el recaudo sin in-
crementar las tarifas aunque ampliando la base, reducir el déficit a la mitad del
actual y bajar el endeudamiento asegurando la sostenibilidad.
Para obtener estos resultados se afianzará aun más la política de seguridad

democrática y la consecuente confianza inversionista, se creará una regla fiscal
con una reforma a las regalías y se impulsarán los sectores de vivienda, infraes-
tructura y servicios. Se adoptarán una serie de programas para reducir la informa-
lidad y se implementaran otros que pueden considerarse como una extensión del
programa de familias en acción (empleos en acción, mujeres en acción, etc)
Dado que es muy incierto el efecto de la reforma de las regalías y el recaudo

vía mayor formalización del empleo, es muy probable que finalmente se apruebe
una reforma tributaria, con un menor impuesto a la renta, un aumento de la base
en el IVA manteniendo los privilegios al capital del gobierno anterior.
En cuanto al gasto público no habría cambios sustanciales, por tanto se forta-

lecería así el gasto en defensa, recomponiéndose el resto del gasto para tratar de
cumplir con las promesas de campaña en vivienda de interés social y en infraestruc-
tura. Al final se aseguraría la sostenibilidad de la deuda, dado el sesgo ortodoxo de
la nueva administración, aunque a costa de un menor empleo y formalización con
relación a las metas propuestas.
Los programas de “choque” para enfrentar el desempleo en el corto plazo

están sujetos a las restricciones presupuestales y a los resultados de la evolución
de la seguridad democrática en la confianza inversionista, así como del efecto de
la educación y los otros programas para aumentar la productividad en el sector
de servicios y agricultura. La evolución de la pobreza y la desigualdad dependerán
del impacto de los programas complementarios a familias en acción y finalmen-
te de los pocos efectos redistributivos del crecimiento económico. Las precarias
condiciones del mercado laboral, las cuales se podrían mantenerse, y la inequidad
tributaria, que se podría acentuar, compensarían las posibles ganancias en for-
malización, por lo que espera, por el bienestar de la población, que la apuesta
por una mayor formalización y calidad de vida se alcance. Si bien los programas
contemplados son un alivio a la elevada pobreza, no sobra insistir que las medidas
efectivas para reducirla no solo descansan en un mayor crecimiento económico,
sino en un modelo efectivo de inclusión que reduzca la concentración del ingreso,
universalice la educación y la salud de buena calidad, y posibilite el empleo digno,
generando un círculo virtuoso entre crecimiento y bienestar, con un crecimiento
sostenible del 6%, acompañado de mayor productividad y la formalización del
empleo.
Mientras tanto, como sucedió en los ocho años anteriores, la economía co-
lombiana seguirá estando atada a los ciclos de la economía mundial y a las fluc-
tuaciones de las tasas de interés domesticas y externas, a lo cual debe añadirse
que, sin un cambio de paradigma, lo que no parece que la nueva administración
desee, la inflación objetivo seguirá fijando la política monetaria y la respuesta a
los intrínsecos dilemas en la misma fundamental macroeconómica. El modelo es
confiable, la ejecución del mismo necesita entonces, mucha estrategia, política y
voluntad económicas.

Análisis de coyuntura
económica
Finanzas públicas
y potencialidades
de los tributos del suelo
Jorge Iván González*
En el país se han menospreciado las potencialidades de los impuestos al suelo.

Esta actitud coincide con el desconocimiento de la geografía económica. Krug-
man (1991) indaga por las razones que han tenido los economistas para minus-
valorar la dimensión espacial. Para él la explicación es sencilla pero contundente:
si se incorpora la geografía en el análisis económico se pone en tela de juicio el
paradigma convencional. Amplio los argumentos de Krugman.
Primero, porque en lugar de rendimientos decrecientes del factor, habría que

con-siderar los rendimientos crecientes derivados de la aglomeración. El misterio
de las vecindades, como decía Marshall (1920) se expresa en el hecho de que
agen-tes que compiten entre sí terminan acercándose en el espacio. Los compe-
tidores son vecinos.
Segundo, en lugar del equilibrio habría que suponer escenarios de desequili-

brio. Las razones por las cuales la población se distribuye de determinada manera
en el territorio son heterogéneas y sus consecuencias son impredecibles.
Tercero, la pretensión de cientificidad de la disciplina económica pasa a un

segundo plano, en un escenario en el que la interdisciplinariedad ocupa el primer
lugar. La dinámica de los asentamientos humanos se explica por motivos de muy
diversa naturaleza, y por esta razón debe recurrirse a la sociología, la filosofía,
la antropología, el urbanismo, etc. Y en este diálogo de disciplinas la economía
tiene que renunciar a su afán positivista.
Cuarto, es muy compleja la tensión entre, de un lado, los intereses de los ur-
bani-zadores privados y, del otro, el afán que tiene la administración de ordenar
el es-pacio público de la mejor manera posible. Lo ideal sería que la ciudad se or-
gani-zara de tal manera que la gestión del suelo creara condiciones propicias para
los negocios privados, y que en el mediano plazo sucediera como en un juego de
su-ma positiva: la ciudad gana y los privados también ganan. En la práctica no
suce-de así, y en las grandes ciudades del país es evidente que la gestión pública
del suelo todavía no logra imponer su criterio frente a las presiones de los urba-
nizadores privados. Las administraciones locales todavía no se atreven a utilizar
los poderosos instrumentos que ofrece la ley 389 de 1997.
* Profesor Universidad Nacional

Quinto, la hacienda pública se naturales. Y que si los hubieran

ha sesgado hacia tributos como incorporado habrían cambiado
renta e IVA, sin prestarle suficien- todas las consideraciones previas
te atención a fuentes de recursos sobre las elasti-cidades del pro-
muy dinámicas como los pre-dia- ducto con respecto al capital y al
les y las plusvalías. trabajo.
“Finalmente, si queremos mi-

Una explicación al desprecio rar hacia adelante deberíamos
por los tributos al suelo incluir en nues-tra ecuación el
tercer factor - los recursos natu-
La desidia actual por los tri-
rales -, y analizar hasta dónde se
butos al suelo es extraña porque
modifican nuestras conclusiones.
la teoría económica de los siglos
Sería necesario, además, estudiar
XVIII, XIX y principios del XX,
las implicaciones que ello tiene en
siempre le dio mucha importan-
las leyes de la renta” (Cobb y Do-
cia a la riqueza derivada del suelo.
uglas 1928, p. 165).
Marshall (1920) reconoce la im-
portancia del espacio y del suelo
Habría sido mejor entender la
en el análisis económico, y pone
incidencia de los recursos natura-
en primer plano las bondades in-
les en el producto final. Este ejer-
trínse-cas de las vecindades.
cicio no se hace por dificultades
analíticas y de información. Al
El descuido por las potenciali-
considerar de manera explícita los
dades del suelo y de los recursos
recursos naturales, es factible que
naturales se co-mienza a presen-
la función de producción deje de
tar de manera notoria en la pri-
tener rendimientos constantes a
mera mitad del siglo XX. El punto
escala. Incluso, es posible que los
de quiebre fue la función de pro-
rendimientos del factor ya no sean
ducción de Cobb y Douglas. Este
decrecientes. Cobb y Douglas no
artículo célebre, que se publicó en
proponen ninguna hipótesis so-
1928, asocia el producto al capi-
bre lo que podría suceder, pero
tal (máquinas) y al trabajo. En la
es factible que los rendimientos
presentación de estos autores se
de la función cambien de manera
pierde la distinción que hicieron
sustantiva y que nos acerquemos
los clásicos entre los factores de
a las percepción de Krugman y
producción primarios y secunda-
de Marshall. A pesar de este re-
rios. Para los clásicos los factores
conocimiento explícito que hace
primarios son los recursos natu-
Cobb y Douglas de la importancia
rales y las personas. Las máqui-
de los recursos naturales, la tradi-
nas son un factor de producción
ción posterior de los economistas
secundario, porque la producción
no conservó esta preocupación, y
de máquinas requiere la combina-
todo el problema de la función de
ción de recursos naturales (suelo,
producción se redujo a la combi-
agua, petróleo, aire, etc.) y de tra-
nación de máquinas y personas.
bajo. Al dejar de lado los factores
primarios, se le restó importancia
El tema de los recursos natu-
a los recursos naturales.
rales también es relevante desde
la perspectiva del cambio climáti-
Aunque el artículo de Cobb y
co. Si las medidas de mitigación
Douglas marcó la ruptura, debe
y adaptación al calentamiento
tenerse presente que los autores
glo-bal son exitosas, se logrará
eran conscientes de las implica-
garantizar un crecimiento soste-
ciones que se derivan del hecho de
nible. Los costos ele-vados que
no considerar los recursos natura-
tienen estos programas podrán ser
les como un factor de producción.
financiados con la riqueza gene-
Al terminar el artículo advierten
rada por el suelo.
que no incluyeron los recursos

Las potencialidades de los prediales y de las plusvalías

Si los municipios aumentan los ingresos asociados al suelo, se mejora el balance
fiscal del sector público. Los municipios todavía tienen un margen amplio para su-
bir los prediales, tanto urbanos como rurales. El predial que se paga en el campo es
muy pequeño. Apenas es del 2 por mil efectivo. En las ciudades ha ido mejorando
el recaudo por predial, pero se puede ir más lejos, especialmente haciéndolo más
progresivo, de tal forma que la tarifa vaya aumentando a medida que se incrementa
el número de metros cuadrados. En cuanto a los prediales rurales, la primera tarea
es actualizar los avalúos catastrales. El Instituto Agustín Codazzi debe ser fortale-
cido para que pueda cumplir su labor de manera adecuada. La desidia frente a los
avalúos rurales expresa un menosprecio político por el tema distributivo.
El aumento de los prediales rurales tiene dos ventajas. Por un lado, crea condi-
ciones propicias para mejorar la distribución de la propiedad de la tierra. Colombia
presenta una concentración de la tierra escandalosa, con coeficientes de Gini supe-
riores a 0.84 (Machado 2003, p. 122). Y, por otro lado, la tributación rural estimula
la productividad. La tierra tiene que producir para pagar el predial. Por esta vía se
reduce la ganadería intensiva y otras formas ineficientes de uso de la tierra.
Y en cuanto a las plusvalías, se trata de un poderoso instrumento de finan-

ciación que, desgraciadamente, en Colombia no se ha explotado. El poco cobro
de las plusvalías expresa muy bien la poca importancia que se le ha dado a las
fuentes de recursos asociadas al suelo y a la gestión urbana. En las finanzas de
Bogotá y de las grandes ciudades del país todavía no se refleja una opción clara
por estas modalidades de financiación. Las entidades públicas que desarrollen
acciones urbanísticas pueden captar plusvalías, que deberían convertirse en la
principal fuente de ingresos de las grandes ciudades del país.
Preocupa que en las proyecciones financieras de las grandes ciudades, los in-
gresos por plusvalías no sean relevantes. En algunos sitios porque nunca las han
cobrado, y en el caso de Bogotá porque la administración distrital no considera
que las plusvalías puedan ser una fuente de recursos importante.
Las acciones urbanísticas que generan cobro de plusvalía son de tres tipos:
la in-corporación del suelo rural al de expansión urbana, el cambio de uso y el
mayor aprovechamiento del suelo. También podría cobrarse cuando se realizan
obras públicas, siempre y cuando no se haya recurrido a la contribución de va-
lorización. Los recaudos distritales por concepto de plusvalías son ridículos. En
parte existen dificultades normativas pero, sobre todo, falta la convicción política
y la confianza en el instrumento. El cobro de plusvalías ayudaría a financiar obras
tan importantes para el Distrito Capital como el metro 1/, la descontaminación del
río Bogotá, el manejo de lixiviados, el reciclaje a gran escala en el relleno Doña
Juana, la protección del medio ambiente, etc.
La apropiación estatal de la renta del suelo

Los recursos derivados de la renta del suelo siempre fueron muy atractivos.
Ge-orge era partidario de un impuesto del 100% a la renta diferencial. Consi-
deraba injustos los beneficios derivados del mayor valor de la tierra. En su opi-
nión, la to-talidad de este excedente debería ser del Estado. Walras (1926) iba
incluso más lejos. En su opinión, la competencia perfecta es posible si y sólo si
el Estado es propietario de la tierra, que es el principal factor de producción. La
competencia exige que todos los que participan en el mercado tengan las mis-
1 / El gerente del Metro, Camilo Zea, ha insistido en la conveniencia de financiar parte de la

obra con partici-paciones en plusvalías.

mas condiciones. Al abolir la propiedad privada del Tratando de superar las dos difi-
suelo, se elimina una de las mayores distorsio-nes a cultades mencionadas, Jaramillo di-
la competencia. ferencia dos ti-pos de renta urbana:
las primarias que están ligadas a la
Destaco dos caminos que hoy se han derivado construcción, y las se-cundarias que
de la reflexión clásica sobre la renta del suelo. El tienen relación con las actividades o
primero, de origen marxista, lo representa muy bien usos urbanos. Las rentas pri-marias
Jaramillo (2009). El segundo, de orientación margi- se dividen en: primaria diferencial
nalista, ha sido expresado por Vickrey (1977). tipo I, primaria diferencial tipo II, ren-
ta absoluta. Y las rentas secundarias
La aplicación de la teoría marxista de la renta del en: diferencial de comercio, diferen-
suelo a las ciudades tiene dos dificultades. La prime- cial de vi-vienda, de monopolio de
ra está relacionada con el tipo de bien. En los aná- segregación, diferencial y de mono-
lisis de las rentas absoluta y diferencial, el bien que polio industrial.
produce la actividad agrícola es claro e identificable.
En cambio, de la aglomeración se derivan muchas La lógica marginalista es muy
clases de bienes. En la producción agrícola el bien sencilla. La renta es el diferencial de
es claro. Los bienes que produce la ciudad son múl- precio debido a la dinámica de la
tiples. Al no poder identificar con precisión el tipo aglomeración. Sea D la dinámica de la
de bien, la determinación de las diversas formas de aglomeración (acciones urbanísticas
renta es muy compleja. La segunda dificultad tiene de todo tipo, asentamientos urbanos,
que ver con la propagación de los rendimientos en- etc.) y R la renta, entonces, .En la
dógenos. La ciudad es atractiva en su conjunto. No perspectiva de George, toda la renta
sucede lo mismo con cada hectárea de tierra, en la del suelo agrícola debería ser del Es-
que es posible establecer las especificidad de fertili- tado (local o nacional). Puesto que la
dad frente a la hectárea vecina.

dinámica urbana es mucho más com- extensión que se le dé a las categorías. A medida que se
pleja que los procesos agrícolas, no amplía su contenido, el cierre debe realizarse a un nivel
tendría sentido decir que todo el valor superior, conjugando una mayor cantidad de fuentes.
agregado en la ciudad es del Estado. La siguiente desagregación piramidal ayuda a entender.
Por esta razón, las normas vigentes
en el país regulan la participación en
plusvalía, definiendo el tipo de acción
urbanística y, además, determinando
el monto de dicha participación, que
puede oscilar entre el 30% y el 50%.
Es tan importante la financiación vía
plusvalías que Vickrey propone el lla-
mado teorema George-Hotelling-Vic- Las variables conservan la lógica marginalista. A la
krey: los servicios de la ciudad se fi- izquierda están los ingresos expresados como tasas o ta-
nancian con las rentas derivadas de la rifas, y a la derecha las modalidades de servicios i. El
dinámica de la aglomeración. Existe, conjunto de servicios ofrecidos es S = {s1, s2, s3, ..., sn}.
entonces, un equilibrio entre la renta Los si pueden completarse con diversos tipos de servicios
marginal y los servicios que ofrece la (infraestructura de redes, de vías, parques, hos-pitales,
aglomeración. Si S son los servicios, descontaminación del río Bogotá, etc.). En el lado de
la identidad sería . En otras palabras, los ingresos inclui-mos las tarifas (Tr), las plusvalías (pl),
la ciudad genera los recursos que le la valorización (V), los prediales (Pre), los impuestos na-
permiten financiar sus propios servi- cionales (Tn) como la renta y el IVA. La inclusión de
cios. Podría decirse que la ciudad es los tributos nacionales es fundamental porque una parte
auto-sostenible. muy importante de los servicios que ofrece la ciudad
se pagan con recursos nacionales2/. En las identidades
La interpretación de los dos lados
de la ecuación del equilibrio de Vic-
krey es sus-ceptible de discusión. El
número de servicios puede ser muy 2 / Desde una mirada más general, y con una perspectiva que supe-
ra el teorema GHV, debe tenerse presente que el gasto público que
amplio (infraestructura vial, acueduc- realiza la Nación en Bogotá es muy significativo. En el 2004, como
to, alcantarillado, vías, saneamiento, porcentaje del PIB de Bogotá, el gasto de la Nación en Bogotá fue
etc.) y, entonces, el cierre financiero de 24.63%, y el gasto del Distrito fue de 7.56%. Ello sig-nifica que
el gasto de la Nación en Bogotá triplica el que realiza el Distrito. En
también obliga a extender considera- 1990 los porcentajes respecti-vos eran 20.73% y 4.15%. El desarrollo
blemente el lado de las rentas. de la aglomeración bogotana es incomprensible sin la participación
de las finanzas nacionales. El gasto al que hacemos incluye las trans-
ferencias y los recursos nacionales que se gastan en Bogotá como, por
En González et alt. (2009) propo- ejemplo, la policía, los salarios y los gastos de operación e inversión
nemos pensar los cierres financieros de las seccionales del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, del
en función de la amplitud de las cate- Sena, de la Universidad Nacional, ministerios e institutos ubicados
en el Centro Administrativo Nacional (CAN), etc. Estos funcionarios
gorías renta y servicios. El equilibrio públicos del orden nacional consumen en Bogotá y estimulan la eco-
financiero está re-lacionado con la nomía de la ciudad. Sobre este tema, ver Idhb (2008).

pirami-dales únicamente se contemplan los ingresos y los servicios que

están directa-mente asociados a la dinámica de la aglomeración.
Conclusión
Las finanzas públicas han dejado de lado las potencialidades de los
tributos al suelo. El tema no se ha abordado de manera sistemática
ni siquiera en Bogotá, donde por lo menos se han cobrado algunas
plusvalías. La relación entre las fi-nanzas nacionales y locales debería
comenzar examinando las potencialidades de las rentas del suelo. El
atraso de los prediales es la mejor expresión de una sociedad que toda-
vía no se moderniza.
La tributación rural es claramente pre-liberal. En el tiempo sería

muy anterior a George y Walras. En la ciudad todavía no se recono-
ce que la modernidad pasa por un predial progresivo y por aumentos
considerables en la participación estatal en plusvalías. Este camino le
permitiría a las grandes ciudades del país financiar proyectos ambiciosos
de infraestructura y de servicios y, sobre todo, lograr que el derecho a la
ciudad, invocado en la última reunión de UN-Hábitat, sea una realidad
para todos los colombianos.
Referencias bibliográficas
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American Economic Review, vol. 18, no. 2, mar., pp. 139-165.
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Directora Oficina Comunicaciones y Publicaciones

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones CGR

Carrera 10 No. 17-18, piso 19, Bogotá D.C.

Contraloría General de la República • Edición 330 • Agosto 2010 • ISSN 01204998

 330 . ECONOMÍA COLOMBIANA

La política fiscal siempre pasa por lo que los ingenieros industriales

En el caso colombiano esta idea relativamente simple requiere de

1. Déficit fiscal. Si bien es cierto que en el pasado más reciente se

2. Desequilibrio y competencia por recursos. Si bien Colombia no es

3. Financiación y crecimiento de los pasivos laborales pensionales

4. Las transferencia del gobierno central a los gobiernos regionales,

5. La crisis y desfinanciación del sistema de seguridad social, en par-

Este último aspecto, denominado genéricamente “la crisis del sector

ECONOMÍA COLOMBIANA . 330 

Esta Ley ha generado un aumento en las acciones

La Emergencia Social declarada el 23 de Diciem-

Por estas razones, en esta oportunidad hemos de-

Julio César Turbay Quintero

 330 . ECONOMÍA COLOMBIANA

ECONOMÍA COLOMBIANA . 330 

Jorge Enrique Espitia Zamora

* Director de Estudios Macroeconómicos de la Contraloría General de la República.

ECONOMÍA COLOMBIANA . 330 

Fuente: Confis. Cálculos propios.

10 330 . ECONOMÍA COLOMBIANA

Con la modificación de la regla de liquidación que se definió en la Constitución

Fuente: DNP y CONFIS. Cálculos propios.

ECONOMÍA COLOMBIANA . 330 11

12 330 . ECONOMÍA COLOMBIANA

ECONOMÍA COLOMBIANA . 330 13

ECV 2003 ECV 2008

Fuente: ECV DANE. Cálculos Propios.

ECV 2003 ECV 2008

Fuente: ECV DANE. Cálculos Propios.

Contributivo Subsidiado Total Afiliados Contributivo Subsidiado Total Afiliados

2002 13,165,463 11,444,003 24,609,466 53% 47% 100%

Fuente: Ministerio de la Protección Social

Concepto 2006/2007 2007/2008 2008-2009 2009/2010

Fuente: DANE - Gran Encuesta Integrada de Hogares

14 330 . ECONOMÍA COLOMBIANA

ECV 2003 ECV 2008

Fuente: ECV DANE. Cálculos Propios.

Concepto ECV ECV ECV ECV

ECV Porcentaje ECV Porcentaje

ECONOMÍA COLOMBIANA . 330 15

Resumen de las decisiones adoptadas

A continuación, la Sala hará un resumen de las decisio-

8.1. Resumen respecto de los casos acumulados

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre el

(i) Acceso a servicios. Toda persona tiene derecho a que

(ii) Protección especial a niños y niñas. Los derechos a

(iii) Concepto del médico adscrito y externo. Por regla

(iv) Acceso sin obstáculos por pagos. ‘Los pagos mode-

(v) Acceso al diagnóstico. Toda persona tiene derecho a

(vi) Allanamiento a la mora. Cuando una EPS no ha hecho

16 330 . ECONOMÍA COLOMBIANA

a su alcance para lograr el pago de los aportes atrasados, se

(vii) Protección a las enfermedades catastróficas y de

(viii) Acceso con continuidad a la salud. El acceso a un

(ix) Información, acompañamiento y seguimiento. Toda

(x) Prohibición de trasladarle a los usuarios cargas ad-

(xi) Acceso a los servicios de acuerdo al principio de

330 . ECONOMÍA COLOMBIANA

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