Jordi Bonet Pérez

salud.24 Tampoco la CEACR de la OIT renuncia, por su parte, tanto a

mencionar las disposiciones del PIDESC como a hacer referencia a las
opiniones del CDESC; a modo de ejemplo, se le señala al Estado Plu-
rinacional de Bolivia, al formularle una observación respecto al cumpli-
miento del Convenio nº 102 relativo a la seguridad social (norma míni-
ma) (1952), que:

«Los Estados, como Bolivia, que son signatarios del Pacto Interna-
cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), tienen
igualmente la obligación, según las observaciones generales formuladas
en 2007 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de las Naciones Unidas (CDESC), de elaborar una estrategia nacional
para poner plenamente en práctica el ejercicio del derecho a la segu-
ridad social, y asignando a estos fines suficientes recursos presupues-
tarios y de otro tipo a nivel nacional. La Comisión considera que la
necesidad de elaborar dicha estrategia nacional se deriva de la respon-
sabilidad general del Estado, establecida por el Convenio núm. 102, de
garantizar la permanencia y el buen funcionamiento del sistema de  segu-
ridad social».25

En idéntico sentido, la CSE contiene una remisión expresa en mate-

ria de seguridad social —artículo 12,2— a la actividad normativa de la
OIT, de manera que los Estados Partes se comprometen a mantener «el
régimen de seguridad social en un nivel satisfactorio, equivalente, por
lo menos, al exigido para la ratificación del Convenio internacional del
trabajo (número 102) sobre normas mínimas de seguridad social».26 En
consecuencia, parece lógico que el CEDS se haga eco también de la

sobre poblaciones indígenas y tribales (1989) y al Convenio nº 182 sobre las peores
formas de trabajo infantil (1999).
24. CDESC, «Observación General nº 14 - El derecho al disfrute del más alto nivel
posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socia-
les y Culturales)», Documento E/C.12/2000/4, párr. 15 (Nota 14), párr. 27 (Nota 19) y
párr. 36; se mencionan el Convenio nº 155 sobre seguridad y salud de los trabajado-
res y medio ambiente de trabajo (1981), el Convenio nº 161 sobre los servicios de
salud en el trabajo (1985), y el Convenio nº 169 sobre poblaciones indígenas y triba-
les (1989).
25. OIT, «Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones (artículos 19, 22 y 35 de la Constitución)», Informe III (Parte 1A),
Conferencia Internacional del Trabajo, 101ª reunión, 2012, Documento ILC.101/III/1A,
p. 935.
26.  La CSE revisada se remite, en cambio, al Código Europeo de Seguridad Social.

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 Reflexiones sobre la aplicabilidad de las opiniones y decisiones de los órganos de expertos…

práctica de la CEACR respecto a la aplicación del mismo27 —sin per-

juicio de que no sea un hecho privativo del derecho a la seguridad
social tal y como este se prevé en la CSE/CSE revisada—.28 A la inver-
sa, la CEACR también tiene presente, por ejemplo, que «el Comité Euro-
peo de Derechos Sociales consideró, en 2010, que la situación en Espa-
ña no está de conformidad con la Carta Social Europea, en razón de
que el salario mínimo es manifiestamente desigual».29 El tratamiento de
la internormatividad a través de la interpretación respectiva de los tra-
tados internacionales interrelacionados30 puede considerarse coherente,
y en principio debe serlo en la práctica de los órganos de expertos
internacionales, con los artículos 31 a 33 —en especial del primero—31

27. ECSR, Conclusions XX-2 (2013), Greece, Article 12, disponible en: http://hudoc.
esc.coe.int/eng?i=XX-2/def/GRC/12/2/EN (consultado por última vez el 2 de febrero de
2016).
28. Sirva como ejemplo la mención de las decisiones de la CEACR al evaluar el
cumplimiento del artículo 3 CSE/CSE revisada (derecho a la seguridad e higiene en
el trabajo), señalando el CEDS que: «Appraisal is not only based on information
included in the report but also on the observations of the ILO Committee of Experts
on the application of the many ILO conventions in the field» (European Social R ights
Committee (ESRC), Digest of the Case Law of the European Committee of Social Rights,
Strasbourg, Council of Europe, 2008, p. 207).
29. OIT, «Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Reco-
mendaciones (artículos 19, 22 y 35 de la Constitución)», Informe III (Parte 1A), Confe-
rencia Internacional del Trabajo, 102ª reunión, 2013, Documento ILC.102/III/1A, p. 935.
30. Es decir, la necesidad de traducir, a través de la interpretación de las normas
jurídicas propias de un tratado internacional, el vínculo consecuencial existente entre
su objeto de regulación y el de otro tratado internacional —por ejemplo, las reglas
jurídicas sobre un DESC dentro de un tratado internacional general respecto a su
regulación jurídica internacional en otro tratado internacional—, sobre la base de la
mutua conexión sustancial, a los efectos de favorecer o no menoscabar la efectividad
de la regulación jurídica internacional del otro tratado internacional debido a la apli-
cación del propio tratado internacional.
31. «1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que
haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuen-
ta su objeto y fin.
2. Para los efectos de la interpretación de un tratado. el contexto comprenderá,
además del texto, incluidos su preámbulo y anexos: a) todo acuerdo que se refiera
al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebra-
ción del tratado; b) todo instrumento formulado por una o más partes con motivo
de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente
al tratado.
3. Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta: a) todo acuerdo ulte-
rior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus
disposiciones; b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por

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 Jordi Bonet Pérez

de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23

de mayo de 1969 (CVDT), que reflejan reglas comunes, de carácter
consuetudinario, sobre la interpretación de los tratados internacionales.
Aun cuando a priori estas reglas jurídicas constituyan a single fra-
mework for treaty interpretation,32 y sin que ello afecte de manera
significativa a lo previamente comentado, debe señalarse que, desde la
OIT, se ha pretendido que la interpretación de los Convenios de la OIT
presenta sus particularidades respecto a las reglas interpretativas ge­ne­
rales,33 ya que exige dar mayor relevancia a los trabajos preparatorios
de los mismos.34
A tenor de lo hasta ahora expuesto, la posibilidad de que, como
consecuencia del binomio especialidad/generalidad, en sus dos vertien-
tes, surjan antinomias normativas no se antoja a priori demasiado fácil;
aún más si, como es perceptible, los órganos de expertos independien-
tes tienden a buscar pasarelas de mutuo conocimiento y convergencia
interpretativa, no solo cuando existe una remisión expresa de las nor-
mas generales a las normas especiales en razón de la materia.
Llegado el caso, empero, cabe decir que los tratados internacionales
que aquí se examinan tienden a dejar de lado —no a desterrarlos de
plano— los criterios de solución de conflictos normativos más corrientes
que se infieren de las normas secundarias del Derecho internacional
general (por ejemplo, ley posterior deroga anterior o prevalencia prefe-
rente de la regla especial sobre la general) por otro criterio sustentado
en el principio pro homine o, si se quiere, en el ámbito de la OIT, en
el principio pro operario: la aplicación de la norma más favorable.
Este criterio es reconocible en el artículo 19,8 de la Constitución de
la OIT:

la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado; c) toda
forma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes.
4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de
las partes».
32. G ardiner , R., Treaty Interpretation, Oxford, Oxford University Press, 2008,
p. 6.
33. Pues el artículo 5 CVDT admite que existan «normas pertinentes», incluidas
las relativas a su interpretación, de una Organización internacional respecto a su tra-
tado constitutivo o a los tratados adoptados en su seno.
34. United Nations Conference on the law of treaties, «Summary records
of the plenary meetings and of the meetings of the Committee of the Whole. First
session (Vienna, 26 March-24 May 1968)», Document A/CONF.39/11, pp. 36-37, párrs.
5 y 12).

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 Reflexiones sobre la aplicabilidad de las opiniones y decisiones de los órganos de expertos…

«En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio

o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un
convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia,
costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más
favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación».

También en el artículo 5 del PIDESC:

«2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los

derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en
virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de
que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado».

Finalmente, en la misma dirección se pronuncian de manera unifor-

me el artículo 32 CSE y el artículo H CSE revisada:

«Las disposiciones de la presente Carta. no afectarán a las disposi-

ciones de Derecho interno ni a las de los Tratados, Convenios o Acuer-
dos bilaterales o multilaterales que estén vigentes o puedan entrar en
vigor y conforme a los cuales se concediere un trato más favorable a
las personas protegidas».

Probablemente, este criterio de solución de conflictos normativos

parezca a priori innecesario para abordar otro tipo de problemas jurí-
dicos: no deja de ser más que posible que, sobre el mismo objeto a
regular, no exista una identidad de trato o de aproximación entre las
disposiciones aplicables de los tratados internacionales objeto de análisis;
en consecuencia, sin existir formalmente una antinomia, puede suscitar-
se una aparente sincongruencia normativa que sugiera soluciones jurí-
dicas no coincidentes, según sean los criterios interpretativos empleados.
No obstante, una adecuada interpretación internormativa, que ofrezca una
solución técnico-jurídica pertinente a estos supuestos, debe modelarse
también conforme a la norma más favorable.
Un ejemplo puede ser el del tratamiento jurídico internacional de
la extinción del contrato de trabajo por decisión del empleador duran-
te el período de prueba:

— El Convenio nº 158 sobre la terminación de la relación de traba-

jo por iniciativa del empleador (1982), de la OIT, establece un
régimen jurídico de protección del trabajador ante esta situación,
entre cuyos elementos su artículo 11 incluye un «plazo de prea-
viso razonable o, en su lugar, a una indemnización, a menos que

103
 Jordi Bonet Pérez

sea culpable de una falta grave»; no obstante, el artículo 2,2 del

mismo establece que es posible excluir esa garantía o la totalidad
de las garantías previstas respecto a trabajadores en período de
prueba «siempre que (…) la duración [del período de prueba] se
haya fijado de antemano y sea razonable —letra b)—.
— El artículo 4,4 de la CSE/CSE revisada dispone el derecho de todo
trabajador a «un plazo razonable de preaviso en caso de  termi-
nación del empleo». Para el CEDS, esta garantía para el trabajador
se aplica también «during the probationary period»,35 partiendo
que, ya en 1979, el Comité de Expertos Independientes que exa-
minaba el cumplimiento de la CSE —y antecesor del CEDS—
entendió que el preaviso de la terminación del contrato durante
el período de prueba podía ser breve pero que debía existir.36

Puede apreciarse cómo la forma de abordar las garantías de la ter-

minación de la relación laboral durante el período de prueba por
voluntad del empleador es distinta: el Convenio nº 158 admite que se
pueden prescindir de todas o de parte de las garantías relativas a la
terminación de la relación laboral en función de que la duración del
período de prueba esté fijado de antemano y sea razonable —por lo
que se puede prescindir del preaviso respecto a la extinción-; la CSE/
CSE revisada mantienen que, aunque sea razonable que su duración
sea temporalmente limitada, no puede prescindirse del preaviso de ter-
minación de la relación laboral durante el período de prueba.
La solución jurídica internormativa, desde la perspectiva de un Esta-
do Parte de ambos tratados internacionales —Convenio nº 158 y CSE
o Convenio nº 158 y CSE revisada—, no parece demasiado difícil en
orden a que las autoridades estatales que deben aplicar las normas
jurídicas internacionales respeten el pluralismo normativo reflejo de su
propia voluntad político-jurídica, si tienen adecuadamente presentes los
elementos hasta ahora mencionados, incluida la norma más favorable:
entender que se puede prescindir de todas las garantías relativas a la

35. ESRC, op. cit., nota 28, p. 47. Se parte de la idea de que, aun cuando la razo-
nabilidad de su duración deba apreciarse caso a caso, el mejor criterio para su apre-
ciación es el del tiempo al servicio de la empresa, entendiendo que parece razonable
exigir «one week’s notice for less than six months of service» (ibíd.).
36.  Committee of I ndependent E xperts, Conclusions VI (1979), United Kingdom,
Article 4§4; disponible en: http://hudoc.esc.coe.int/ (consultado por última vez el 15 de
febrero de 2016).

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 Reflexiones sobre la aplicabilidad de las opiniones y decisiones de los órganos de expertos…

extinción de la relación laboral durante el período de prueba, si este

cumple las condiciones del Convenio nº 158, excepto la del mantenimien-
to del preaviso en función de la duración del período de prueba, tal y
como exige la CSE/CSE revisada conforme a la interpretación del CEDS
—obteniéndose una solución jurídica susceptible de no vulnerar ningu-
no de los dos tratados internacionales—.

2.2. La internormatividad en materia de DESC y la

responsabilidad del Estado jurídicamente obligado:
el caso español

Dos cuestiones es preciso abordar de manera general y luego, par­

ticularmente, desde la perspectiva del ordenamiento jurídico español:
la incidencia de la coordinación entre el Derecho internacional y el
ordenamiento jurídico interno sobre la efectividad de los tratados inter-
nacionales en materia de DESC; y la relevancia jurídica interna de las
decisiones y opiniones de los órganos de expertos internacionales.

2.2.1. La incidencia de la coordinación entre el Derecho

internacional y el ordenamiento jurídico interno sobre
la efectividad de los tratados internacionales en materia
de DESC

Hay cuando menos dos reglas de oro dentro del Derecho de los
Tratados para delimitar la responsabilidad del Estado respecto a sus
compromisos jurídicos internacionales de carácter convencional: prime-
ra, que los tratados internacionales que le vinculan deben ser cumpli-
dos de buena fe (artículo 26 CVDT); y, segunda, que, como establece
el artículo 27 CVDT, un Estado Parte «no podrá invocar las disposicio-
nes de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un
tratado». Estas normas jurídicas internacionales vinculan a todos los
poderes públicos del Estado.
Estas premisas deben ser tenidas en cuenta para examinar cómo deben
obrar los Estados Parte de un tratado internacional para garantizar su
adecuada ejecución. Así, conforme al principio de armonía interna y exter-
na al que alude Benedetto Conforti,37 la formulación constitucional y/o

37.  Conforti, B., «Notes on the Relationship between International Law and Na­tional
Law», International Law FORUM du droit international, Vol. 3, 2001, p. 20.

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 Jordi Bonet Pérez

la legislación interna sobre cómo se incorpora el Derecho internacional

al ordenamiento jurídico interno, las reglas jurídicas que determinan su
aplicabilidad interna y el conjunto de normas jurídicas que desarrollan
las normas jurídicas internacionales en el ámbito interno deben ser res-
petuosas con ese principio, garantizando la coordinación formal y mate-
rial del ordenamiento jurídico interno con el Derecho internacional: «The
legislator must take, or must allow the executive to take, all the measu-
res which are needed in order to integrate the content of the treaty».38
Si se focaliza esta cuestión en el caso español, puede resultar un
impedimento relevante para esta coordinación la constatación del CDESC,
en las por ahora últimas conclusiones finales respecto a un informe de
España:39 «a excepción del derecho a la educación que está incluido
dentro de los derechos fundamentales protegidos por la Constitución,
los derechos económicos, sociales y culturales solamente son conside-
rados por el Estado parte como principios rectores de la política social
y económica, de la legislación y de la práctica judicial». Esta afirmación
no resulta del todo acertada: por ejemplo, el artículo 28 y el artículo
35 de la Constitución española (CE) reconocen, en el mismo Capítulo
II del Título Primero en que se encuentra inserto el derecho a la edu-
cación, respectivamente el derecho a la libertad sindical y el derecho
al trabajo, de manera diferenciada de los principios rectores de la polí-
tica social y económica del Capítulo III. Lo más sustantivo, empero, es
que, aun cuando la dimensión constitucional conferida a la mayoría de
los DESC pueda lastrar tendencialmente la efectiva aplicación de los
tratados internacionales en materia de DESC, no es menos cierto que
un desarrollo normativo de los DESC configurados constitucionalmente
como principios rectores de la política social y económica que fuese
acorde con los tratados internacionales vinculados a España posibilita-
ría un nivel de coordinación suficiente.
A tenor de esta precisión, puede más concretamente partirse de la
constatación de que los tratados internacionales de derechos humanos
—como puedan ser los tratados generales y específicos que reconocen

38. Teniendo presente, eso sí, que «there are rules in the treaties (the non self-
executing rules) which cannot be applied within the domestic legal order, since they
necessarily demand additional measures, like, among others, the creation of special
organs or procedures» (Conforti, B., op. cit., nota 37, p. 20).
39. CDESC, «Observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales. España», Documento E/C.12/ESP/CO/5, párr. 6).

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