Approfondimenti

La semplificazione dei processi amministrativi

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Negli ultimi anni abbiamo assistito a un notevole sviluppo delle
opportunità offerte dalla normativa in tema di semplificazione
dei processi amministrativi, sia a seguito di direttive dell’Unione
Europea (relativamente, per esempio, alla fatturazione
elettronica) sia di leggi e decreti ministeriali, soprattutto in
ambito tributario e nella disciplina del rapporto di lavoro

L
a normativa italiana in
tema di semplificazione
44 dei processi amministra-
tivi si sviluppa su tre assi
portanti a cui general-
mente corrispondono altrettante
casistiche progettuali: (i) archivia-
zione di documenti digitali e infor-
matici1, (ii) dematerializzazione,
(iii) conservazione.
Ricordiamo che il processo di te-
nuta della documentazione car-
tacea rilevante a fini amministra-
tivi viene indicato con il termine
conservazione tradizionale. Con
il termine archiviazione elettroni-
ca invece si intende il processo di
catalogazione, digitalizzazione e
memorizzazione di documenti,
previa assegnazione di opportu-
ne chiavi distintive (a seconda del-
le tipologie documentali da ar-
chiviare) per consentirne una frui-
zione rapida ed ordinata: in tale si-
stema i documenti risultano cen-
siti in un database usato a scopo
di consultazione/collaborazione.
L’archiviazione comprende an-
che le problematiche di gestione
elettronica dei documenti e di ge-
stione del protocollo informatico.
Essa viene riferita in genere alle at-
tività di competenza dell’archivio
corrente, e, nelle realtà partico-
larmente evolute è supportata
da sistemi aziendali di document
management o, come ulteriore
evoluzione, content and docu-
ment management system.
Per conservazione sostitutiva,
per contro, si intende quel pro-
cesso che permette di conservare
documenti in formato digitale in
maniera che non si deteriorino e
che, di conseguenza, risultino
disponibili nel tempo nella loro in-
tegrità ed autenticità. Il processo
consente di conservare docu-
menti con una modalità “sostitu-
tiva” della carta e di mantenere la
validità legale dei documenti ed è
successivo all’eventuale archi-
viazione elettronica. La conser-
vazione sostitutiva può differen-

1 Distinzione tutt'altro che leziosa se consideriamo, per esempio, il contesto tributario nel quale per documento informatico si
intende "il documento statico e non modificabile, emesso con l'apposizione del riferimento temporale e della firma elettroni-
ca qualificata", in contrapposizione ovviamente al documento analogico, ossia "formato utilizzando una grandezza fisica che
assume valori continui". Più generale, ma sulla stessa linea di contenuto, la definizione fornita dal Codice
dell'Amministrazione Digitale: "la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti". Non esistendo altre
tipologie rilevanti ai fini tributari se non quella informatica od analogica, dobbiamo dunque operare la sottile distinzione rispet-
to al documento digitale, che la stessa normativa (vedi Riquadro 1) definisce come: testi, immagini, dati strutturati, disegni,
programmi, filmati formati tramite una grandezza fisica che assume valori binari, ottenuti attraverso un processo di elabora-
zione elettronica, di cui sia identificabile l'origine.

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ziarsi in base alla natura dei do-
cumenti trattati (cfr. Delibera CNI-
PA n.11 del 19 febbraio 2004):
•conservazione sostitutiva di do-
cumenti analogici, quando si
provvede a conservare in for-
mato digitale documenti che in
origine sono analogici (e.g. car-
tacei), previa loro scansione e di-
gitalizzazione;
•conservazione sostitutiva di do-
cumenti informatici, quando si
provvede a conservare in for-
mato digitale documenti ge-
nerati direttamente in detto for-
mato.
Il processo di conservazione, a
differenza di quello di archivia-
zione, consente la tenuta nel
tempo dei documenti ammini-
strativi, circostanza essenziale a
fini probatori, di opponibilità ai ter-
zi e ai fini del controllo.
La semplificazione ed ottimiz-
zazione dei processi ammini-
strativi non può in ogni caso pre-
scindere dalla dematerializza-
zione della documentazione,
Sistema GUI del Sist. Doc.
di Protocollo
Titolario e Massimario
Document
Management
System (DMS)
Figura 1
ed a questo scopo è possibile
sfruttare le opportunità che le
norme ci offrono in alcuni con-
testi, considerando come stra-
da da preferire l’introduzione, in
tutti i casi in cui è possibile, del
documento informatico nativo,
e cioè la produzione di docu-
menti originali direttamente in
formato elettronico.
In ambito tributario - conside-
rando una casistica molto parti-
colare ma allo stesso tempo ri-
levante sia dal punto di vista or-
ganizzativo che economico - il
D.L. 20 febbraio 2004 n. 52 ha re-
cepito nell’ordinamento italiano le
disposizioni contenute nella di-
rettiva del Consiglio dell’Unione
europea n. 2001/115/CE del 20
dicembre 2001 che disciplina la
semplificazione, modernizzazio-
ne e armonizzazione delle mo-
dalità di fatturazione previste in
materia di imposta sul valore
aggiunto. La novità più impor-
tante del decreto consiste nella
possibilità di emettere o riceve-
re la fattura elettronica, e in tale
contesto con il D.M. 23 gennaio
2004 sono state definite le mo-
Cons. Sostitutiva
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Fatturazione
elettronica?
Si attende
l’ultimo
Decreto
attuativo
dalità di assolvimento degli ob-
blighi fiscali relativi ai documen-
ti informatici e alla loro riprodu-
zione su diversi tipi di supporto.
Inoltre la legge n. 244 del 24 di-
cembre 2007 (finanziaria 2008) ha
istituito l’obbligo della fatturazione
elettronica nei confronti delle
pubbliche amministrazioni (vedi
anche direttiva 2006/112/CE cir-
ca la definizione, trasmissione, ar-
chiviazione e diritto di accesso
agli archivi, delle fatture elettro-
niche). Dunque per un’ammini-
strazione la norma rileva sia per
il ciclo passivo che per quello at-
45
tivo, se esistente, delineandosi un
quadro di investimenti e di ini-
ziative progettuali molto signifi-
cativo. Infatti sono identificabili i
principali processi, e le relative so-
luzioni informatiche a supporto,
che è necessario ripensare in
tema di semplificazione e de-
materializzazione, quali l’archi-
viazione, la protocollazione, l’in-
tegrazione tra gestionale e si-
stema documentale, la conser-
vazione sostitutiva (vedi Figura 2
relativamente alla gestione delle
fatture passive). Per quel che ri-
Gestione Ciclo
Passivo
Sistemi Gestionali
DataBase
Management
System (DBMS)
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Cons. Fattura
Gestione Ciclo elettronica +
Sostitutiva
Passivo metadati
(xml)

Sistema
di Protocollo evidenza informatica
DVD
protocollo (dati in struttura relazionale)

Document Management System DataBase Management System

documento
informatico
protocollato (pdf) +
metadati(xml)
Figura 2

guarda una possibile strategia di
46 realizzazione della soluzione a
regime, in prima applicazione
l’amministrazione potrebbe ope-
rare per ricevere parte delle fatture
in maniera cartacea e parte (quel-
le per esempio di fornitori che già
sono attrezzati in tal senso) in ma-
niera elettronica, e seguire per en-
trambe le tipologie la procedura
di conservazione sostitutiva (art.4
del DM 23/2/2004). Oltre ad ave-
re un indubbio vantaggio dalla de-
materializzazione del documento
in entrambi i casi (le fatture car-
tacee, una volta completata la
conservazione secondo le norme,
potrebbero essere distrutte), l’am-
ministrazione potrebbe benefi-
ciare anche della trasmissione dei
dati contenuti nelle fatture elet-
troniche in quanto non sarebbe
più necessario imputare manual-
mente i dati delle fatture nei si-
stemi gestionali ma tali informa-
zioni sarebbero acquisite in un for-
mato standard e caricate auto-
maticamente nei sistemi.
f=êÉèìáëáíá=Çá=áåíÉÖê~òáçåÉ
La gestione delle fasi del ciclo di
vita del documento (ricezione/in-
vio, protocollazione, fascicola-
zione, assegnazione, conserva-
zione sostitutiva), è effettuata at-

2 In aggiunta, possiamo considerare i dati semi strutturati (e.g. dati in formato XML) come gestiti in un DBMS, se asso-
ciati a dati strutturati, ovvero in un DMS, se associati a dati non strutturati.
3 La finanziaria 2008 ha introdotto l’obbligo di fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione. Il Decreto del M.E.F.

7 marzo 2008 ha individuato il gestore del sistema di interscambio della fatturazione elettronica. Si è ora in attesa dell’ul-
timo decreto attuativo, che dovrebbe anche definire le modalità standard per lo scambio delle informazioni tra fornitori e
gestore. Nel nostro esempio l’ente gestore interviene tra il fornitore ed il gestionale dell’amministrazione, uniformando i
formati e le modalità di interscambio.
4 A riguardo l’art.5 della Deliberazione CNIPA 11/2004 prefigura una sorta di certificazione di processo nel definire i com-

piti del conservatore, tra i quali compaiono la definizione delle caratteristiche e dei requisiti del sistema di conservazione
e l’organizzazione del contenuto dei supporti nonché nella gestione delle procedure di sicurezza. In aggiunta rileva in me-
rito anche l’obbligo della gestione di un piccolo sistema informativo per tenere traccia delle operazioni effettuate nel tem-
po (per ogni supporto di memorizzazione archivi a e rende disponibili le informazioni circa il contenuto dei documenti, le
copie di sicurezza prodotte, gli estremi identificativi delle persone delegate, etc.).

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traverso vari moduli, come esem- putate manualmente, mentre in un fÇÉåíáÑáÅ~êÉ=

plificato nella Figura 1. In parti-
colare occorre considerare un li-
vello di base caratterizzato dai si-
stemi di gestione dei dati, su cui
è possibile operare una fonda-
mentale dicotomia: gestione dei
dati strutturati (i.e. data base ma-
nagement system) e gestione dei
dati non strutturati document
management system2). Questi
due sistemi sono alla base delle
operazioni realizzate dai moduli di
più alto livello, come per esempio
le varie tipologie di software ge-
stionali che utilizzano il DBMS per
registrare le evidenze informatiche
delle operazioni e possono utiliz-
zare il DMS per rendere disponi-
bili gli eventuali documenti infor-
matici generati dai dati trattati.
Fondamentale importanza rivi-
ste poi il modulo di gestione del
titolario di classificazione nelle
fasi di protocollazione e fascico-
lazione, alla cui strutturazione
deve far riferimento il massimario
di selezione e scarto da utilizza-
re in fase di conservazione sosti-
tutiva (oltre che, ovviamente, nel
popolamento dell’eventuale ar-
chivio storico, ove questo venga
mantenuto distinto da quello cor-
rente).
Facciamo ora riferimento alla ge-
stione delle fatture nel ciclo pas-
sivo rappresentata nella Figura 2.
L’applicativo gestionale ha ne-
cessità di registrare i dati princi-
pali della fattura come, per esem-
pio, fornitore, data, importo, de-
scrizione. Nella classica gestione
cartacea tali informazioni sono im-
contesto di fatturazione elettronica
è possibile acquisire i dati in ma-
niera automatica, sulla base di un
accordo con i fornitori circa il for-
mato di scambio e con una pre-
ventiva personalizzazione del
software gestionale3. L’integra-
zione tra il sistema gestionale e
quello di protocollo informatico
deve essere tale da consentire di
far transitare il documento infor-
matico attraverso il processo di
protocollazione e nello stesso
tempo rendere edotto il sistema
gestionale dei riferimenti assegnati
al documento in parola. E’ op-
portuno notare che quanto rap-
presentato in Figura 2 non pren-
de in considerazione l’eventuale
esistenza di vincoli nelle sequen-
ze temporali, ed il fatto che la pro-
tocollazione del documento in-
formatico ricevuto sia prece-
dente o successiva all’acquisi-
zione nel sistema gestionale di-
pende dai requisiti stabiliti in fase
di progettazione della soluzione di
integrazione la quale è a sua vol-
ta legata alle caratteristiche del si-
stema informativo di ogni ammi-
nistrazione. Una possibilità po-
trebbe comunque consistere nel
far transitare il documento prima
attraverso il gestionale (acquisi-
zione a scopi contabili), in modo
che possa automaticamente met-
tere a disposizione le informazio-
ni di base utili per la classificazione
del documento (e.g. tipologia,
data, fornitore) che verrà poi ef-
fettuata dal sistema di protocol-
lo e dal documentale.
ä~=ÅçãéäÉëëáí¶
Il processo di conservazione so-
stitutiva, così come disciplinato
dalla normativa, potrebbe dare
una sensazione di estrema sem-
plicità ed assenza di particolari
problemi: l’apposizione della mar-
ca temporale e della firma digita-
le da parte del conservatore sono
atti che non evocano oramai al-
cuna preoccupazione dal punto di
vista tecnologico. Prova ne sia il
fatto che sul mercato proliferano
da anni diverse soluzioni per la
conservazione sostitutiva sia del
tipo mono-utente che di livello en-
terprise.
A ben guardare però la com-
plessità esiste, e non è solo di tipo
organizzativo, e cioè legata per
esempio ai compiti ed alle re-
sponsabilità del responsabile del-
la conservazione - quale compe-
tenze deve avere, quale ruolo
deve rivestire nell’Amministrazio-
ne - o alla stesura del manuale
della conservazione - a quale li-
vello approfondire la descrizione
del processo (e.g. per mezzo del
formalismo dei casi d’uso), con
quale frequenza aggiornarlo4. In
realtà sussistono anche elemen-
47
ti di natura tecnologica che de-
vono essere presi in considera-
zione nella progettazione di una
soluzione di respiro aziendale. Si
comincia in primo luogo con la
considerazione dei formati dei
documenti nelle varie fasi del ci-
clo di vita: se la loro formazione
è opportuno che avvenga utiliz-
zando prodotti informatici com-

5 Si definiscono come standard aperti quelli che sono riconosciuti dagli organismi nazionali e internazionali preposti (e.g.
ISO - International Organization for Standardization. ISO 19005-1 per il formato PDF/A).
6 A titolo esemplificativo, se consideriamo la tipologia documentale “fatture passive”, dovremo avere innanzitutto una cor-

rispondenza tra la categorie del titolario e quella del massimario, quindi un’informazione sull’eventuale termine tempora-
le per portare in conservazione la categoria (per le fatture sussiste il vincolo quindicinale dalla data di emissione/ricezio-
ne), e da ultimo una modalità di associazione degli opportuni metadati per rendere disponibile lw funzioni di ricerca in re-
lazione al cognome, al nome, alla denominazione,al codice fiscale, alla partita iva, alla data (art. 3 D.M. 23 gennaio 2004).
7 In una diversa partizione logica piuttosto che su un diverso dispositivo di storage rispetto all’archivio corrente, conside-

rato che esistono soluzioni di mercato progettate per assicurare proprietà quali l’integrità e la non modificabilità attraver-
so meccanismi di protezione fisica rispetto alle scritture successive alla prima.

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zione deve essere realizzato con

determinate cadenze temporali e
caratterizzando il documento
con particolari insiemi di meta-
dati6. Dal punto di vista dell’inte-
grazione poi, come già osserva-
to con riferimento alla Figura 2, le
connessioni verso il sistema di
protocollo informatico ed il si-
stema di gestione documentale
devono essere opportunamente
analizzate, sia in termini tecno-
logici (ed in questo contesto le
scelte saranno condizionate dal-
la tecnologia nativamente utiliz-
zata dai due sistemi citati), sia in
merciali di larga diffusione (magari essere aggiornato periodica- termini di processo (i.e. defini-
anche a codice sorgente aperto), mente). Procedendo nell’analisi ri- zione della sequenza delle ope-
per la loro conservazione devo- leviamo che, in base alle infor- razioni, quali: protocollazione,
no essere utilizzati formati a stan- mazioni presenti nel massimario classificazione, archiviazione, as-
dard aperto5, occorre dunque di selezione e scarto ed in base sociazione dei metadati, estra-
decidere in modo univoco quali alla classificazione del docu- zione per la conservazione). An-
formati portare in conservazione mento effettuata utilizzando il ti- che la scelta dei supporti di me-
(elenco destinato in ogni modo ad tolario, il processo di conserva- morizzazione è importante nella
soluzione complessiva, in quan-
AE) Decreto Legislativo 7 marzo 2005 n.82. Codice dell’Ammi- to non sussistendo alcun obbli-
nistrazione Digitale (G.U. n.112 del 16 maggio 2005, e seguenti go normativo, la conservazione
integrazioni in: G.U. n.99 del 29 aprile 2006, G.U. n.82 del 7 sostitutiva potrebbe essere ef-
marzo 2005). fettuata anche nello stesso si-
PI) Decreto del Presidente della Repubblica del 28/12/2000 stema di gestione documentale7,
n.445. Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamen- effettuando per sicurezza anche
tari in materia di documentazione amministrativa (G.U. n.42 del una replica su supporti ottici.
48
20 febbraio 2001).

CS) Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 23 `çåÅäìëáçåá

gennaio 2004. Modalità di assolvimento degli obblighi fiscali re- Per concludere, i fattori di suc-
lativi ai documenti informatici ed alla loro riproduzione in diversi cesso nell’ambito della semplifi-
tipi di supporto. cazione amministrativa sono sen-
CS) Deliberazione CNIPA n.11/2004 del 19 febbraio 2004. Regole z’altro: (i) una visione generale del-
tecniche per la riproduzione e conservazione di documenti su le procedure di lavoro, (ii) l’intro-
supporto ottico idoneo a garantire la conformità dei documenti duzione di supporti informatici di
agli originali - Art. 6, commi 1 e 2, del testo unico delle disposizioni respiro aziendale per la protocol-
legislative e regolamentari in materia di documentazione ammi- lazione e l’archiviazione, (iii) la con-
nistrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 di- siderazione della dematerializza-
cembre 2000, n. 445. zione dei documenti come fatto-
re abilitante alla realizzazione di
FE) Decreto Legislativo del 20 febbario 2004 n.52. Attuazione della processi più efficienti, (iv) un’at-
direttiva 2001/115/CE che semplifica ed armonizza le modalità di tenzione particolare per l’inte-
fatturazione in materia di IVA (G.U. n.49 del 28 febbraio 2004). grazione delle varie componenti
FE) Circolare Agenzia delle Entrate n.45/E del 19 ottobre 2005. della soluzione complessiva, evi-
Decreto legislativo 20 febbraio 2004 n.52 – attuazione della diret- tando di affrontare scorciatoie
tiva 2001/115/CE che semplifica ed armonizza le modalità di fat- che, ancorché vantaggiose dal
turazione in materia di IVA. punto di vista della tempistica, po-
FE) Legge 24 dicembre 2007 n.244. Finanziaria 2008, Art.1, commi trebbero comportare farraginosi-
da 209 a 214. tà e difficoltà d’uso nell’ambito di
uno o più processi.
Ciro D’Urso
Riquadro 1 – Normativa nazionale di riferimento relativa a: problematiche gene- Consigliere Parlamentare
rali, archiviazione e firma elettronica (AE), protocollo informatico (PI), conserva- presso il Servizio Informatica
zione sostitutiva (CS), fatturazione elettronica (FE). del Senato della Repubblica

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