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Approfondimenti

La semplificazione dei processi amministrativi

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Negli ultimi anni abbiamo assistito a un notevole sviluppo delle
opportunità offerte dalla normativa in tema di semplificazione
dei processi amministrativi, sia a seguito di direttive dell’Unione
Europea (relativamente, per esempio, alla fatturazione
elettronica) sia di leggi e decreti ministeriali, soprattutto in
ambito tributario e nella disciplina del rapporto di lavoro

L
a normativa italiana in memorizzazione di documenti, management o, come ulteriore
tema di semplificazione previa assegnazione di opportu- evoluzione, content and docu-
44 dei processi amministra- ne chiavi distintive (a seconda del- ment management system.
tivi si sviluppa su tre assi le tipologie documentali da ar- Per conservazione sostitutiva,
portanti a cui general- chiviare) per consentirne una frui- per contro, si intende quel pro-
mente corrispondono altrettante zione rapida ed ordinata: in tale si- cesso che permette di conservare
casistiche progettuali: (i) archivia- stema i documenti risultano cen- documenti in formato digitale in
zione di documenti digitali e infor- siti in un database usato a scopo maniera che non si deteriorino e
matici1, (ii) dematerializzazione, di consultazione/collaborazione. che, di conseguenza, risultino
(iii) conservazione. L’archiviazione comprende an- disponibili nel tempo nella loro in-
Ricordiamo che il processo di te- che le problematiche di gestione tegrità ed autenticità. Il processo
nuta della documentazione car- elettronica dei documenti e di ge- consente di conservare docu-
tacea rilevante a fini amministra- stione del protocollo informatico. menti con una modalità “sostitu-
tivi viene indicato con il termine Essa viene riferita in genere alle at- tiva” della carta e di mantenere la
conservazione tradizionale. Con tività di competenza dell’archivio validità legale dei documenti ed è
il termine archiviazione elettroni- corrente, e, nelle realtà partico- successivo all’eventuale archi-
ca invece si intende il processo di larmente evolute è supportata viazione elettronica. La conser-
catalogazione, digitalizzazione e da sistemi aziendali di document vazione sostitutiva può differen-

1 Distinzione tutt'altro che leziosa se consideriamo, per esempio, il contesto tributario nel quale per documento informatico si
intende "il documento statico e non modificabile, emesso con l'apposizione del riferimento temporale e della firma elettroni-
ca qualificata", in contrapposizione ovviamente al documento analogico, ossia "formato utilizzando una grandezza fisica che
assume valori continui". Più generale, ma sulla stessa linea di contenuto, la definizione fornita dal Codice
dell'Amministrazione Digitale: "la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti". Non esistendo altre
tipologie rilevanti ai fini tributari se non quella informatica od analogica, dobbiamo dunque operare la sottile distinzione rispet-
to al documento digitale, che la stessa normativa (vedi Riquadro 1) definisce come: testi, immagini, dati strutturati, disegni,
programmi, filmati formati tramite una grandezza fisica che assume valori binari, ottenuti attraverso un processo di elabora-
zione elettronica, di cui sia identificabile l'origine.

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Fatturazione
elettronica?
Si attende
l’ultimo
Decreto
attuativo
ziarsi in base alla natura dei do- ed a questo scopo è possibile dalità di assolvimento degli ob-
cumenti trattati (cfr. Delibera CNI- sfruttare le opportunità che le blighi fiscali relativi ai documen-
PA n.11 del 19 febbraio 2004): norme ci offrono in alcuni con- ti informatici e alla loro riprodu-
testi, considerando come stra- zione su diversi tipi di supporto.
•conservazione sostitutiva di do- da da preferire l’introduzione, in Inoltre la legge n. 244 del 24 di-
cumenti analogici, quando si tutti i casi in cui è possibile, del cembre 2007 (finanziaria 2008) ha
provvede a conservare in for- documento informatico nativo, istituito l’obbligo della fatturazione
mato digitale documenti che in e cioè la produzione di docu- elettronica nei confronti delle
origine sono analogici (e.g. car- menti originali direttamente in pubbliche amministrazioni (vedi
tacei), previa loro scansione e di- formato elettronico. anche direttiva 2006/112/CE cir-
gitalizzazione; In ambito tributario - conside- ca la definizione, trasmissione, ar-
•conservazione sostitutiva di do- rando una casistica molto parti- chiviazione e diritto di accesso
cumenti informatici, quando si colare ma allo stesso tempo ri- agli archivi, delle fatture elettro-
provvede a conservare in for- levante sia dal punto di vista or- niche). Dunque per un’ammini-
mato digitale documenti ge- ganizzativo che economico - il strazione la norma rileva sia per
nerati direttamente in detto for- D.L. 20 febbraio 2004 n. 52 ha re- il ciclo passivo che per quello at-
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mato. cepito nell’ordinamento italiano le tivo, se esistente, delineandosi un
disposizioni contenute nella di- quadro di investimenti e di ini-
rettiva del Consiglio dell’Unione ziative progettuali molto signifi-
Il processo di conservazione, a europea n. 2001/115/CE del 20 cativo. Infatti sono identificabili i
differenza di quello di archivia- dicembre 2001 che disciplina la principali processi, e le relative so-
zione, consente la tenuta nel semplificazione, modernizzazio- luzioni informatiche a supporto,
tempo dei documenti ammini- ne e armonizzazione delle mo- che è necessario ripensare in
strativi, circostanza essenziale a dalità di fatturazione previste in tema di semplificazione e de-
fini probatori, di opponibilità ai ter- materia di imposta sul valore materializzazione, quali l’archi-
zi e ai fini del controllo. aggiunto. La novità più impor- viazione, la protocollazione, l’in-
La semplificazione ed ottimiz- tante del decreto consiste nella tegrazione tra gestionale e si-
zazione dei processi ammini- possibilità di emettere o riceve- stema documentale, la conser-
strativi non può in ogni caso pre- re la fattura elettronica, e in tale vazione sostitutiva (vedi Figura 2
scindere dalla dematerializza- contesto con il D.M. 23 gennaio relativamente alla gestione delle
zione della documentazione, 2004 sono state definite le mo- fatture passive). Per quel che ri-

Sistema GUI del Sist. Doc. Cons. Sostitutiva Gestione Ciclo


di Protocollo Passivo
Sistemi Gestionali
Titolario e Massimario

Document DataBase
Management Management
System (DMS) System (DBMS)
Figura 1

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Cons. Fattura
Gestione Ciclo elettronica +
Sostitutiva
Passivo metadati
(xml)

Sistema
di Protocollo evidenza informatica
DVD
protocollo (dati in struttura relazionale)

Document Management System DataBase Management System

documento
informatico
protocollato (pdf) +
metadati(xml)
Figura 2

guarda una possibile strategia di re un indubbio vantaggio dalla de- stemi gestionali ma tali informa-
46 realizzazione della soluzione a materializzazione del documento zioni sarebbero acquisite in un for-
regime, in prima applicazione in entrambi i casi (le fatture car- mato standard e caricate auto-
l’amministrazione potrebbe ope- tacee, una volta completata la maticamente nei sistemi.
rare per ricevere parte delle fatture conservazione secondo le norme,
in maniera cartacea e parte (quel- potrebbero essere distrutte), l’am-
le per esempio di fornitori che già ministrazione potrebbe benefi- f=êÉèìáëáíá=Çá=áåíÉÖê~òáçåÉ
sono attrezzati in tal senso) in ma- ciare anche della trasmissione dei La gestione delle fasi del ciclo di
niera elettronica, e seguire per en- dati contenuti nelle fatture elet- vita del documento (ricezione/in-
trambe le tipologie la procedura troniche in quanto non sarebbe vio, protocollazione, fascicola-
di conservazione sostitutiva (art.4 più necessario imputare manual- zione, assegnazione, conserva-
del DM 23/2/2004). Oltre ad ave- mente i dati delle fatture nei si- zione sostitutiva), è effettuata at-

2 In aggiunta, possiamo considerare i dati semi strutturati (e.g. dati in formato XML) come gestiti in un DBMS, se asso-
ciati a dati strutturati, ovvero in un DMS, se associati a dati non strutturati.
3 La finanziaria 2008 ha introdotto l’obbligo di fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione. Il Decreto del M.E.F.

7 marzo 2008 ha individuato il gestore del sistema di interscambio della fatturazione elettronica. Si è ora in attesa dell’ul-
timo decreto attuativo, che dovrebbe anche definire le modalità standard per lo scambio delle informazioni tra fornitori e
gestore. Nel nostro esempio l’ente gestore interviene tra il fornitore ed il gestionale dell’amministrazione, uniformando i
formati e le modalità di interscambio.
4 A riguardo l’art.5 della Deliberazione CNIPA 11/2004 prefigura una sorta di certificazione di processo nel definire i com-

piti del conservatore, tra i quali compaiono la definizione delle caratteristiche e dei requisiti del sistema di conservazione
e l’organizzazione del contenuto dei supporti nonché nella gestione delle procedure di sicurezza. In aggiunta rileva in me-
rito anche l’obbligo della gestione di un piccolo sistema informativo per tenere traccia delle operazioni effettuate nel tem-
po (per ogni supporto di memorizzazione archivi a e rende disponibili le informazioni circa il contenuto dei documenti, le
copie di sicurezza prodotte, gli estremi identificativi delle persone delegate, etc.).

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traverso vari moduli, come esem- putate manualmente, mentre in un fÇÉåíáÑáÅ~êÉ=


plificato nella Figura 1. In parti- contesto di fatturazione elettronica ä~=ÅçãéäÉëëáí¶
colare occorre considerare un li- è possibile acquisire i dati in ma- Il processo di conservazione so-
vello di base caratterizzato dai si- niera automatica, sulla base di un stitutiva, così come disciplinato
stemi di gestione dei dati, su cui accordo con i fornitori circa il for- dalla normativa, potrebbe dare
è possibile operare una fonda- mato di scambio e con una pre- una sensazione di estrema sem-
mentale dicotomia: gestione dei ventiva personalizzazione del plicità ed assenza di particolari
dati strutturati (i.e. data base ma- software gestionale3. L’integra- problemi: l’apposizione della mar-
nagement system) e gestione dei zione tra il sistema gestionale e ca temporale e della firma digita-
dati non strutturati document quello di protocollo informatico le da parte del conservatore sono
management system2). Questi deve essere tale da consentire di atti che non evocano oramai al-
due sistemi sono alla base delle far transitare il documento infor- cuna preoccupazione dal punto di
operazioni realizzate dai moduli di matico attraverso il processo di vista tecnologico. Prova ne sia il
più alto livello, come per esempio protocollazione e nello stesso fatto che sul mercato proliferano
le varie tipologie di software ge- tempo rendere edotto il sistema da anni diverse soluzioni per la
stionali che utilizzano il DBMS per gestionale dei riferimenti assegnati conservazione sostitutiva sia del
registrare le evidenze informatiche al documento in parola. E’ op- tipo mono-utente che di livello en-
delle operazioni e possono utiliz- portuno notare che quanto rap- terprise.
zare il DMS per rendere disponi- presentato in Figura 2 non pren- A ben guardare però la com-
bili gli eventuali documenti infor- de in considerazione l’eventuale plessità esiste, e non è solo di tipo
matici generati dai dati trattati. esistenza di vincoli nelle sequen- organizzativo, e cioè legata per
Fondamentale importanza rivi- ze temporali, ed il fatto che la pro- esempio ai compiti ed alle re-
ste poi il modulo di gestione del tocollazione del documento in- sponsabilità del responsabile del-
titolario di classificazione nelle formatico ricevuto sia prece- la conservazione - quale compe-
fasi di protocollazione e fascico- dente o successiva all’acquisi- tenze deve avere, quale ruolo
lazione, alla cui strutturazione zione nel sistema gestionale di- deve rivestire nell’Amministrazio-
deve far riferimento il massimario pende dai requisiti stabiliti in fase ne - o alla stesura del manuale
di selezione e scarto da utilizza- di progettazione della soluzione di della conservazione - a quale li-
re in fase di conservazione sosti- integrazione la quale è a sua vol- vello approfondire la descrizione
tutiva (oltre che, ovviamente, nel ta legata alle caratteristiche del si- del processo (e.g. per mezzo del
popolamento dell’eventuale ar- stema informativo di ogni ammi- formalismo dei casi d’uso), con
chivio storico, ove questo venga nistrazione. Una possibilità po- quale frequenza aggiornarlo4. In
mantenuto distinto da quello cor- trebbe comunque consistere nel realtà sussistono anche elemen-
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rente). far transitare il documento prima ti di natura tecnologica che de-
Facciamo ora riferimento alla ge- attraverso il gestionale (acquisi- vono essere presi in considera-
stione delle fatture nel ciclo pas- zione a scopi contabili), in modo zione nella progettazione di una
sivo rappresentata nella Figura 2. che possa automaticamente met- soluzione di respiro aziendale. Si
L’applicativo gestionale ha ne- tere a disposizione le informazio- comincia in primo luogo con la
cessità di registrare i dati princi- ni di base utili per la classificazione considerazione dei formati dei
pali della fattura come, per esem- del documento (e.g. tipologia, documenti nelle varie fasi del ci-
pio, fornitore, data, importo, de- data, fornitore) che verrà poi ef- clo di vita: se la loro formazione
scrizione. Nella classica gestione fettuata dal sistema di protocol- è opportuno che avvenga utiliz-
cartacea tali informazioni sono im- lo e dal documentale. zando prodotti informatici com-

5 Si definiscono come standard aperti quelli che sono riconosciuti dagli organismi nazionali e internazionali preposti (e.g.
ISO - International Organization for Standardization. ISO 19005-1 per il formato PDF/A).
6 A titolo esemplificativo, se consideriamo la tipologia documentale “fatture passive”, dovremo avere innanzitutto una cor-

rispondenza tra la categorie del titolario e quella del massimario, quindi un’informazione sull’eventuale termine tempora-
le per portare in conservazione la categoria (per le fatture sussiste il vincolo quindicinale dalla data di emissione/ricezio-
ne), e da ultimo una modalità di associazione degli opportuni metadati per rendere disponibile lw funzioni di ricerca in re-
lazione al cognome, al nome, alla denominazione,al codice fiscale, alla partita iva, alla data (art. 3 D.M. 23 gennaio 2004).
7 In una diversa partizione logica piuttosto che su un diverso dispositivo di storage rispetto all’archivio corrente, conside-

rato che esistono soluzioni di mercato progettate per assicurare proprietà quali l’integrità e la non modificabilità attraver-
so meccanismi di protezione fisica rispetto alle scritture successive alla prima.

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zione deve essere realizzato con


determinate cadenze temporali e
caratterizzando il documento
con particolari insiemi di meta-
dati6. Dal punto di vista dell’inte-
grazione poi, come già osserva-
to con riferimento alla Figura 2, le
connessioni verso il sistema di
protocollo informatico ed il si-
stema di gestione documentale
devono essere opportunamente
analizzate, sia in termini tecno-
logici (ed in questo contesto le
scelte saranno condizionate dal-
la tecnologia nativamente utiliz-
zata dai due sistemi citati), sia in
merciali di larga diffusione (magari essere aggiornato periodica- termini di processo (i.e. defini-
anche a codice sorgente aperto), mente). Procedendo nell’analisi ri- zione della sequenza delle ope-
per la loro conservazione devo- leviamo che, in base alle infor- razioni, quali: protocollazione,
no essere utilizzati formati a stan- mazioni presenti nel massimario classificazione, archiviazione, as-
dard aperto5, occorre dunque di selezione e scarto ed in base sociazione dei metadati, estra-
decidere in modo univoco quali alla classificazione del docu- zione per la conservazione). An-
formati portare in conservazione mento effettuata utilizzando il ti- che la scelta dei supporti di me-
(elenco destinato in ogni modo ad tolario, il processo di conserva- morizzazione è importante nella
soluzione complessiva, in quan-
AE) Decreto Legislativo 7 marzo 2005 n.82. Codice dell’Ammi- to non sussistendo alcun obbli-
nistrazione Digitale (G.U. n.112 del 16 maggio 2005, e seguenti go normativo, la conservazione
integrazioni in: G.U. n.99 del 29 aprile 2006, G.U. n.82 del 7 sostitutiva potrebbe essere ef-
marzo 2005). fettuata anche nello stesso si-
PI) Decreto del Presidente della Repubblica del 28/12/2000 stema di gestione documentale7,
n.445. Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamen- effettuando per sicurezza anche
tari in materia di documentazione amministrativa (G.U. n.42 del una replica su supporti ottici.
48
20 febbraio 2001).

CS) Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 23 `çåÅäìëáçåá


gennaio 2004. Modalità di assolvimento degli obblighi fiscali re- Per concludere, i fattori di suc-
lativi ai documenti informatici ed alla loro riproduzione in diversi cesso nell’ambito della semplifi-
tipi di supporto. cazione amministrativa sono sen-
CS) Deliberazione CNIPA n.11/2004 del 19 febbraio 2004. Regole z’altro: (i) una visione generale del-
tecniche per la riproduzione e conservazione di documenti su le procedure di lavoro, (ii) l’intro-
supporto ottico idoneo a garantire la conformità dei documenti duzione di supporti informatici di
agli originali - Art. 6, commi 1 e 2, del testo unico delle disposizioni respiro aziendale per la protocol-
legislative e regolamentari in materia di documentazione ammi- lazione e l’archiviazione, (iii) la con-
nistrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 di- siderazione della dematerializza-
cembre 2000, n. 445. zione dei documenti come fatto-
re abilitante alla realizzazione di
FE) Decreto Legislativo del 20 febbario 2004 n.52. Attuazione della processi più efficienti, (iv) un’at-
direttiva 2001/115/CE che semplifica ed armonizza le modalità di tenzione particolare per l’inte-
fatturazione in materia di IVA (G.U. n.49 del 28 febbraio 2004). grazione delle varie componenti
FE) Circolare Agenzia delle Entrate n.45/E del 19 ottobre 2005. della soluzione complessiva, evi-
Decreto legislativo 20 febbraio 2004 n.52 – attuazione della diret- tando di affrontare scorciatoie
tiva 2001/115/CE che semplifica ed armonizza le modalità di fat- che, ancorché vantaggiose dal
turazione in materia di IVA. punto di vista della tempistica, po-
FE) Legge 24 dicembre 2007 n.244. Finanziaria 2008, Art.1, commi trebbero comportare farraginosi-
da 209 a 214. tà e difficoltà d’uso nell’ambito di
uno o più processi.
Ciro D’Urso
Riquadro 1 – Normativa nazionale di riferimento relativa a: problematiche gene- Consigliere Parlamentare
rali, archiviazione e firma elettronica (AE), protocollo informatico (PI), conserva- presso il Servizio Informatica
zione sostitutiva (CS), fatturazione elettronica (FE). del Senato della Repubblica

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