EL PODER Y LAS CONSTITUYENTES

EN LA HISTORIA COLOMBIANA
1886-1992
' > Ricardo Sánchez*

1. CRISIS Y CONSTITUYENTES .I'

En el concierto del constitucionalismo de occidente y de América Latina, la

República de Colombia aparece con una singularidad de estabilidad del régimen
político y de continuidad en sus formas de gobierno, frente a situaciones de
golpes de estado y regímenes militares tan comunes en otros países. La
excepción de un golpe de estado militar en el siglo XX, confirma esta regla.

Continuismo constitucional con reformismo, hasta la aprobación y expedición de la

Carta Política de 1991. Gobiernos civiles, elecciones, corporaciones públicas, y
Rama Judicial. Al mismo tiempo que existencia de estructuras de violencia, atraso
y exclusiones, de crisis dramática de los derechos humanos, comprenden el
paisaje del estado colombiano en grandes pinceladas.

La estabilidad política y el continuismo constitucional con la consiguiente

superioridad de las élites civiles liberal-conservadoras no se han dado al margen
de las crisis del régimen político-constitucional. Han asumido diferentes formas,
incluso dramáticas y sus manera de solucionarse han sido distintas al del golpe de
estado para instaurar regímenes castrenses o dictaduras personales autoritarias.
Tiene razón Alfredo Vásquez Carrizosa cuando afirma que en Colombia puede
hablarse de una crisis permanente del Derecho Constitucional y que el repaso de
nuestra vida institucional ofrece una imagen de permanente inestabilidad.

La vía para manejar y superar las crisis han sido los Acuerdos entre los partidos
que han resultado suprapartldlstas en tanto engloban a la Iglesia, los gremios
empresariales, los periódicos y otros sectores de la organización social.

Uno de los dispositivos de poder que se han diseñado y aplicado ha sido el de la

elección y/o nombramiento de Asambleas Constituyentes para realizar los ajustes
y cambios constitucionales y de poder que las crisis demandan. Este mecanismo
particular, de carácter supra-constitucional, ha sido usado en casos excepcionales
extremos, de aguda crisis en la vida nacional.

Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia

Profesor Titular Universidad Externado de Colombia.
Director del Instituto para PI Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán
Es en este contexto que adquiere plena comprensión la afirmación, verdadero
aforismo, sobre la fidelidad al derecho y el respeto a las normas jurídicas,
recordada por Diego Uribe Vargas.

2. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y LA CONSTITUYENTE DE 1886

La historia de las llamadas Constituyentes en el discurso constitucional que

arranca desde 1886 está íntimamente ligada al nacimiento y desarrollo del
presidencialismo. Precisamente el Consejo Nacional de Delegatarios, la
Constituyente de 1886, aprobó la Constitución Política de Colombia, sustentada
en el primado político del Presidencialismo.

El nuevo régimen político que se instauró con la Regeneración y que se

perfeccionó en las sucesivas reformas constitucionales, especialmente las de
1910, 1936, 1945, 1957 y 1968, es el presidencialismo. No es exagerado afirmar
que las instituciones fundamentales del poder contempladas en esta Constitución,
gravitan en la órbita de este régimen. Es el cesarismo presidencial como sistema
de gobierno.

El Consejo Nacional de Delegatarios fue convocado por el Presidente Rafael

Núñez por Decreto número 594 del 10 de diciembre de 1885 que en su artículo
primero decía:

«Excítase a ios gobiernos de los Estados para que envíen delegatarios

a un Consejo Nacional que habrá de reunirse el 11 de noviembre
próximo, en la capital de la Unión, para deliberar sobre los términos
en que deberá proceder a la reforma de la Constitución.»

Los delegatahos eran dos por estado de filiación: Uno conservador y otro liberal
en sus distintas tendencias y denominaciones. En total 18 delegados. Pero ello
tenía mucho de ficción, en tanto varios de los representantes ni eran oriundos ni
vivían en los Estados que representaban. - ' ,' 'V ; ', . - • . . .

Así, Miguel Antonio Caro, el arquitecto principal de la Constitución, representaba a

Panamá, región que nunca conoció. El samarlo liberal Campo Serrano
representaba Antioquia. José María Samper oriundo de Honda representaba a
Bolívar. Rafael Reyes era de Boyacá y representaba al Cauca. El bogotano Felipe
Paúl representaba igualmente a Panamá. Era una pequeña Asamblea, amarrada
a dedo, la cual tuvo como una de sus funciones inmediatas la elección de
Presidente de la República, lo cual hizo por unanimidad el 9 de diciembre de
1885.

El 30 de noviembre se había aprobado el Acuerdo sobre Reforma Constitucional,

obra de Miguel Antonio Caro. Una validación plebiscitaria se producía por parte de
las municipalidades. El 4 de agosto de 1886 se firmó la Constitución Política de la
República de Colombia por Juan de Dios Ulloa, presidente del Consejo Nacional
de Delegatarios, el cual se convirtió automáticamente en Consejo Nacional
Legislativo y aprobó el 31 de diciembre de 1887 la Ley que validaba el
Concordato, la otra pieza maestra del régimen político que se instauró en 1886.

Se justificó el nuevo régimen por parte de Rafael Núñez con el dilema de

Regeneración o Catástrofe. Lo que se inauguraba era la República Autorítaría
según la expresión del regenerador. Era el estado de paz armada como lo llamó el
señor Caro. La definición de Carlos Martínez Silva fue la de Constitución
Monárquica, desgraciadamente electiva.

Rodrigo Noguera Laborde y Luis Carlos Sáchica han llamado la atención sobre la
importancia de la aprobación plebiscitaria de las bases de la Reforma
Constitucional, lo cual amarraba aún más las decisiones posteriores del Consejo
de Delegatarios. La intervención de Miguel Antonio Caro del 17 de agosto de 1886
que es referida por estos autores señalados dice;

«Los actos políticos que crearon la nueva situación están confirmados

por la municipalidades de la República, que aprobaron los poderes del
Consejo, por el Consejo que los aceptó y especialmente por el artículo
, _ constitucional transitorio.»

El presidencialismo autoritario que creó la Constitución de 1886 hizo uso de una

de las disposiciones transitorias de la Carta, el famoso artículo K:

.1 «Mientras no se expida la Ley de Imprenta, el Gobierno queda

facultado para prevenir y reprimir los abusos de la prensa.»

En desarrollo de este artículo se dictó primero el Decreto 151 de 1888 y luego se

aprobó la Ley 61 de 1888, la famosa Ley de Los Caballos que concedía
facultades al Presidente de la República para: • •^ *.

«Prevenir y reprimir administrativamente los delitos y culpas contra el

Estado que afecten el orden público, pudiendo imponer, según el caso,
las penas de confinamiento, expulsión del territorio, prisión o pérdida
de los derechos políticos por el tiempo que crea necesarios.»

Desde entonces, hemos vivido en distintas oportunidades bajo la fórmula de

«Leyes de Caballo», los Estatutos de Seguridad, Legislación de Orden Público,
Lucha contra el Terrorismo y Defensa de la Democracia.

Alfredo Vásquez Carrizosa en El Poder Presidencial en Colombia escribe lo

siguiente: •'
 «La Constitución de 1886, que era un estatuto enderezado a mantener
el principio de autoridad, parecía subrogada de hecho por la Ley 61 de
1888, puesto que todo el capítulo de las garantías individuales
quedaba a merced del Gobierno... No era un orden de leyes sino de
mandamientos ejecutivos lo que imperaba en el país de 1888 en
adelante. No era la paz lo que prevalecía, sino la guerra.No existían
partidos que adelantaran programas de gobierno y oposición, sino
• banderías enfrentadas, listas para recurrir al uso de las armas. Al odio
»
de unos se oponía el descontrol político de otros. -'

En el debate moderno sobre el significado de la Regeneración, la Constitución del

86, el Concordato de 1887 y las propias personalidades de Núñez y Caro, soy de
los que considera que dicho régimen político y Constitución tuvieron un carácter
autoritario y reaccionario. No sirvió para consolidar la paz. De hecho el siglo XIX
se cerró con la más larga y devastadora guerra civil, la de Los Mil Días. No forjó la
unidad nacional e incluso perdimos Panamá en 1903. Centralizó burocráticamente
el Estado al precio de la opresión de las regiones, provincias y municipios. Llevó
hasta el climax el fanatismo religioso, el odio de los partidos, la censura y la
persecución. Fue un régimen de la intolerancia. Es cierto que tiene su saldo
positivo en términos de propiciar la suspensión en la fragmentación y dispersión
de los recursos del país y del Estado. - » ' ,„. •' \

Una inteligencia como la del señor Caro percibió la gravedad de la obra que él
mismo había creado, sin la conciencia plena de ello. En un estudio del 17 de junio
de 1903, titulado Legislación Presidencial y Jurisprudencia Novísima escribió
juicios severos de este tenor: ., r

«Como muestra del retroceso y trastorno, difícilmente reparable, que ' '
la legislación presidencial ha introducido en la legislación patria, nos
proponemos hoy examinar, en la balumba de decretos ejecutivos
llamados legislativos, lo que a la regulación de prensa se refiere.

Esta es la razón por la cual se han producido ahora conflictos no vistos

antes entre el poder ejecutivo y el judicial: porque ahora, por primera
vez, el poder ejecutivo ha pretendido erigirse en supremo legislador.
Pero al trazar esas líneas no nos propusimos dar un tratado sino una
muestra de gran DESTROZO LEGISLATIVO? . Qué queda entonces? La
legislación presidencial.» _ .
# . ' •

El concepto acuñado por el señor Caro, Legislación Presidencial, resume bien la

sumatoria de poderes y funciones del ejecutivo presidencial hasta nuestros días.

Sinteticemos para efectos de nuestro análisis los siguientes puntos:

1. La Constituyente de 1886 que votó la Constitución Política de Colombia fue un

organismo ad-hoc del ejecutivo que tuvo como propósito central dar vida a un
régimen férreamente presidencialista. •) ^-. _ ,.. ^ ^^ ";.•••••.
 2. Tanto su convocatoha, como su designación, temario y alcances fueron fijados
por el ejecutivo.

3. Fue una institución pequeña, de escasa representación, un cenáculo o concilio

de juristas y jefes de partido.
, ,r f

4. El temario de discusión del Consejo de Delegatarios, las bases de la Reforma

Constitucional del señor Caro fueron refrendados plebiscitariamente por
concejos y municipalidades. > „. j

Presidencialismo, Pequeña Constituyente y Actos Plebiscitarios son tres institutos

jurídicos y políticos fundamentales en la expedición de la Carta Constitucional. En
los que el plebiscito y la Constituyente son instrumentos del ejecutivo, unas
instancias de legitimación del cesarismo presidencial.

3. LA CONSTITUYENTE DEL «QUINQUENIO»

El desangre de la guerra de los tres años y la pérdida de Panamá, además del

atraso, sumieron al país en una grave y profunda crisis. En discutidas elecciones
Rafael Reyes llegó a la Presidencia acusado de fraude por el suceso famoso del
registro de Padilla, protagonizado por el General Juan Manuel Iguarán a favor de
Reyes. El enfrentamiento con el Congreso que le sabotea las iniciativas tiene un
rápido desenlace con la disolución de éste y la convocatoria por parte del General
a una Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa en cuyo seno participaron
los jefes de la guerra de 1899, los generales Benjamín Herrera y Rafael Uribe,
gracias a la Ley de Minorías para la Representación. La Asamblea estuvo
representada por veintisiete miembros a razón de tres por cada uno de los nueve
departamentos existentes. Las tareas de esta Asamblea fueron especialmente
importantes en materia de política monetaria, fiscal y económica. La gestión del
Presidente Rafael Reyes fue de progreso y desarrollo en el orden económico,
monetario y de integración.

Vásquez Carrizosa en la citada obra. El Poder Presidencial en Colombia hace el

siguiente balance:

«Hizo convivir a liberales y conservadores en la Asamblea Nacional y

dejó honda huella en las costumbres políticas nacionales. En adelante
serán frecuentes los gabinetes mixtos, tal como lo entendió Reyes.
Naturalmente, cual ocurre en todo gobierno fuerte y apartado de los
carriles constitucionales, el de Reyes se extralimitó en muchos
campos: decretó extrañamientos y prisiones; suscitó el temor de la
dictadura incontrolada; llevó a la conjunción y el atentado personal del
10 de febrero de 1 906, perpetrado en las goteras de Bogotá, cuando el
Presidente pescaba en su coche de caballos acompañado por una de

•,«-•.',
 sus hijas. A partir de ese instante, empieza el deterioro de la
atmósfera de cordialidad que rodeaba al primer mandatario. El proceso
y la condena al patíbulo de cuatro de los ajusticiados, así como el
fusilamiento en la propia capital, infundieron terror y odio.»

El Régimen del «Quinquenio» fue claramente bonapartista, cesarista. Evolucionó

hacia una dictadura personal con su cortejo de arbitrariedades. Y se convocó
entonces, después de su caída, una Asamblea Nacional Constituyente con base
en el expediente legal de convocatoria de 1905. Era el camino hacia la
presidencia constitucional, de la dictadura pero constituclonalizada, con los
, controles necesarios al juego de los partidos.
i • ' •
El Decreto 126 del 25 de febrero de 1910 lo expidió el Presidente Ramón
González Valencia para convocar la Asamblea Nacional declarando que cesaban
las actividades del Congreso. Entre las características de esta convocatoria se
señala el origen plebiscitario de la misma. En la parte de los considerandos del
Decreto se lee:

«Que una gran mayoría de las municipalidades, en ejercicio de la

atribución que le confiere el mismo artículo 1 del Acto Legislativo ya ,
citado, se ha dirigido al Poder Ejecutivo para solicitar de él la
convocación de una Asamblea Nacional que introduzca en la
Constitución vigente las reformas que de tiempo atrás viene
reclamando la opinión p blica.»

La representación de los delegados se hará a nombre de esas municipalidades. El

Decreto señala por parte del Gobierno el temario que limita la órbita de la
Asamblea. Previamente juristas y jefes políticos habían firmado un acuerdo de
temas de reforma a la Constitución de 1886 con el fin de hacerla verdaderamente
nacional. Era la obra de la generación del centenario. Tenía la pretensión de
introducir elementos de estado de derecho en las instituciones y la Constitución.
La Reforma de 1910 introdujo la elección directa del Presidente reduciendo el
período de seis a cuatro años mediante voto calificado. Se estableció la
responsabilidad presidencial Por actos u omisiones que violen la Constitución y
. las Leyes. Se fijó claramente la supremacía de la Constitución y del control
constitucional por parte de la Corte Suprema de Justicia. Se reafirmó la
presentación para las minorías políticas. Se expidió nuevo régimen departamental.
Se prohibió la pena de muerte. Se institucionalizó el principio de que no hay
impuesto sin representación. La Asamblea de 1910 eligió Presidente, con nuevo
traje constitucional, al Jefe republicano Carlos E. Restrepo. ,^

y ^.

tr' -

•^S.
4. LA CONSTITUYENTE DE LAUREANO Y ROJAS • . ^

Después del 9 de abril en que se asesinó a Jorge Eliécer Gaitán y al mismo

tiempo se derrotó el levantamiento popular, un proceso dictatorial y
contrarrevolucionario se puso en marcha. Laureano Gómez fue elegido Presidente
y el Congreso fue hegemónicamente conservador, debido a la abstención
decretada por el liberalismo. El 20 de julio de 1951 día de la instalación del
Congreso, el Presidente en su discurso propuso la convocatoria de una Asamblea
Constituyente y presentó al Congreso el respectivo Acto Legislativo en que se
creaba la institución y por Decreto N° 1338 de 1952 conformó la Comisión de
Estudios Constitucionales, encargada de elaborar el proyecto de reforma
constitucional. El proyecto de Reforma era de corte corporativo como lo fue la
Asamblea Constituyente. Su filosofía era férreamente dogmática: de ataque al
sufragio universal, a la lucha de clases y partidaria de la supremacía de la iglesia
católica. El 9 de diciembre de 1952 se aprobó el Acto Legislativo que le daba vida
jurídica a la Asamblea Constituyente de 62 miembros así: 16 para Senado, 16
para Cámara, 6 delegados presidenciales, 4 de la Corte Electoral, 2 de la Corte
Suprema, 2 del Consejo de Estado, los expresidentes de la República y 10
delegados de los gremios. La Asamblea de 1952 no tuvo un origen plebiscitario
sino un origen parlamentario, por Acto Legislativo, buscando con ello una
legitimidad claramente legal y constitucional. n ,

La crisis de la violencia de los partidos, la respuesta en campos y provincias a la

violencia desatada desde el gobierno y la pretensión hegemónica de las
propuestas de Laureano Gómez, llevaron al golpe de Estado del 13 de junio de
1953 que subió al poder al General Rojas Pinilla. La Asamblea Constituyente
mediante Acto Legislativo N° 1 de 1953, declaró: ,

«Que es legítimo el título del actual Presidente de la Rep blica

Teniente General Gustavo Rojas Pinilla, quien ejercerá el cargo por el
resto del período presidencial en curso.»

La Asamblea Constituyente también lo reelegirá como Presidente, el 30 de abril

de 1957, siendo un cenáculo a merced de los designios de la dictadura,
volviéndose además Asamblea Legislativa. ,

Lo que vino luego fue el 10 de mayo que dio al traste con la dictadura; la
conformación de la Junta Militar. Ya el acuerdo de los partidos estaba logrado con
la firma de los pactos de Sitges y Benidorm. Y mediante el plebiscito del 1 de
Diciembre de 1957 comenzaba la era del Frente Nacional.

La idea de una Constituyente volverá a estar presente con la propuesta del

Gobierno de López Michelsen de una pequeña constituyente para reformar la
justicia y el régimen departamental. Asamblea compuesta por dos delegados por

•.M
 departamento. El Congreso aprobó el Acto Legislativo que le dio gestación a la
criatura y que la Corte Suprema declaró inconstitucional en mayo de 1978.

5. LA PEQUEÑA CONSTITUYENTE .>

La discusión contemporánea sobre la Asamblea Constituyente tiene como punto

de partida, la propuesta hecha por Alfonso López Michelsen durante su gobierno.
La composición de este cuerpo denominado por el Presidente como Pequeña
Constituyente estaría dada por dos representantes electos por cada
departamento y dos más por las intendencias y comisarías, que constituirían para
el efecto una sola circunscripción electoral y dos por Bogotá. Además, con
asiento, para los expresidentes y los ministros de despacho sin voto. Se trataba
de una cenáculo minoritario bipartidista y cuasipartidario. La comisión redactora
de la propuesta era bipartidista. La iniciativa del senador Juan José Turbay de que
hubiese representación de la oposición fue tajantemente rechazada por López
Michelsen. Las dudas sobre la composición de la Asamblea fueron despejadas
por el Ministro de Gobierno Cornelio Reyes en carta al expresidente Misael
Pastrana en que se señala, que no se trataba de unas elecciones libres:

«Yo me pregunto si esta situación de casi paridad, o de mejor dicho,

de paridad en todas las secciones menos una, se podía obtener con
otra forma de integración de la Constituyente propuesta por el i
Presidente López. Dicho de otra manera, si en una elección libre cabría
una representación igual para el partido conservador.» Í "•^.

La motivación explícita de López Michelsen partía de un diagnóstico de la crisis

del bipartidismo y áreas sensibles del aparato estatal. Sobre lo primero declaró:

«Vamos, en cierto modo a defender el sistema bipartidista,

suministrándole a los partidos temas de actualidad.»

El temario para la Asamblea Constituyente contemplado en el proyecto del Acto

Legislativo, noviembre 4 de 1976, tenía el siguiente contenido; a) La Reforma de
la Administración de Justicia; b) La Reforma de la Administración Departamental y
Municipal de que trata el título XVII y las demás disposiciones relacionadas con
éste, contenidas en otros títulos, entre ellas la de los artículos 5, 6, 7, 199; c) En lo
concerniente al Ministerio Público, Consejo de Estado, Administración de Justicia
y Jurisdicción Constitucional de que tratan los títulos XII, XIV, y XX y las demás
disposiciones relacionadas con ellas, inclusive el articulo 3 del propio proyecto de
acto legislativo a consideración. * '
: " * ' ' , • . .

El Congreso aprobó el Acto Legislativo en mención, evidenciando además la crisis

de esta institución que se declaraba impotente para asumir las reformas
señaladas. La crisis de las instituciones se profundizaba al plantearse la existencia

••••, • V . ' . ' '• > •, .,;-..'V :-^ -

V* • . A • ^K • .' . • "••''.
 de dos poderes constituidos siendo el Congreso relegado al exclusivo, de
legislativo. Era la bancarrota pública del Congreso como cuerpo constituyente.

La crisis nacional entonces fue comparada por López Michelsen como semejante
a la que hizo necesaria la Constitución de 1886 y por ello acuñó el lema de
Institucionalización o Catástrofe parodiando el de Rafael Núñez de
Regeneración o Catástrofe.
t :•'?"" ' ' "'• , •••• • • ' ' •< r lu'
La propuesta de la Pequeña Constituyente tuvo la crítica y oposición de los
expresidentes Lleras Restrepo y Pastrana Borrero. El expresidente Ospina Pérez
la denominó como de salto al vacío. Y Alberto Lleras resolvió exorcizar la criatura
con un discurso de tipo histórico a propósito del centenario de la llegada al
gobierno del Presidente liberal Aquileo Parra. En la oración de Barichara el
escritor Lleras acuñó estas frases demoledoras; ^^

«Para el gusto yo prefiero las gentes a lo Parra y no a lo N ñez... Los

colombianos han vivido absortos ante la malicia picaresca del que
, tenía una explicación para todos, y buscaba su ruta clara, entre
tinieblas.» ,, , .. ,. ;. . •

Y definió a Rafael Núñez como «escéptico y calculador». Su pieza terminaba con

un señalamiento directo: , ;•

«Que la providencia nos vuelva a dar algunos hombres como Aquileo

Parra y tal vez nos preserve de los caminos tortuosos de otras
regeneraciones.» ,r^ • ?' •

El mensaje era contundente, no en vano el diario El Tiempo tituló este discurso en

primera página así:

«Que la Providencia nos preserve de nuevas Regeneraciones.»

El terreno del Gobierno de López Michelsen era movedizo. Tenía la oposición de

la Asociación Nacional de Industriales a su política económica, al mismo tiempo
que las de las centrales sindicales y las izquierdas, que organizaron el Paro
General del 14 de septiembre de 1977. Diversos sectores intelectuales y políticos
propusieron la alternativa de Constituyente Popular y Democrática. La Corte
Suprema de Justicia declaró inconstitucional el Acto Legislativo de la Pequeña
Constituyente en mayo de 1978. " .;^- -^ i

6. CONSTITUYENTE Y NUEVA CONSTITUCIÓN

Al momento de inaugurarse el gobierno del presidente César Gavina las crisis se

acumulan y se expresan de manera concurrente. A la estructura del atraso y de la

.*v
transición hacia la modernidad capitalista que se vive desde hace varias décadas,
se suma o combina nuevas realidades. Los cambios en la economía internacional
hacia la reestructuración productiva y de los mercados, se acentúa en la década
de los ochenta. -• u

El peso de las crisis recesivas cíclicas como la del 74 y la del 81-82 generaron
enormes traumatismos en el discurrir de la economía y de la sociedad, así como
la Deuda Externa.

El neoliberalismo aparece triunfante en las esferas económicas internacionales,

en la realidad de la privatización empresarial, en el desmonte del estado
intervencionista, en la llamada apertura internacional. Al centro de la crisis está el
conflicto, entre el viejo estado intervencionista con sus patronos de protección y
subsidios y la realidad del actual estado neoliberal, articulado con soldaduras a la
economía internacional. Conflicto generador de crisis y violencias sociales y falso
dilema para las alternativas del desarrollo del país.

En el proceso de modernización del país, nuevos poderes fácticos enseñorearon

su existencia. Los grandes grupos económicos con su enorme capacidad de
decisión en la política económica, en el manejo de los partidos y en las decisiones
del poder continúan su proceso triunfal. Se mantiene la interferencia de la
soberanía económica del Estado por parte del Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial con la exigencia de sus políticas neoliberales de ajuste.
•jt'-

Los medios masivos de comunicación, radio y televisión, desplazaron en parte el

papel de los grandes diarios, al periodismo escrito. Se convirtieron, producto de la
tecnología en medios de comunicación masiva con funciones de uniformar la
opinión, en poderes propagandísticos.

Grandes grupos económicos, organismos internacionales y los mass-media,

constituyen los tres principales poderes fácticos legales en la sociedad
colombiana. Que ejercen poder político al lado y en veces paralelo al poder estatal
regulado en la Constitución actual. Tal situación es generadora de crisis y
alimenta la violencia secular en Colombia. .„ :•- •:. -:, > ,

En las últimas dos década hemos asistido a la conformación de nuevos sectores

burgueses y terratenientes producto de la comercialización internacional de la
cocaína. Una nueva acumulación capitalista ha asentado sus reales en la T-f

economía y la geografía nacional Irrigando sus ganancias a diversos centros

financieros a otros países. La ilegalidad del negocio se ha acompañado de la
transgresión no sólo del orden jurídico, de las relaciones internacionales, sino de
todos los valores de convivencia. Se ha acompañado de una violencia feroz e
implacable de todo orden. La sociedad se criminalizó de una manera creciente,
abarcando a todos los sectores del tejido social. Un verdadero Paraestado, con
sus ejércitos privados y asesorado por mercenarios se constituyó en los últimos

10
 veinte años como expresión de este capitalismo salvaje. El sicariato y el
paramilitarismo son apenas los epifenómenos de esta realidad. Las políticas de
guerra y represión además del mantenimiento de la ilegalidad, han contribuido
aún más a la generalización de la violencia, el terror y el crimen. El crimen
organizado, los comerciantes de cocaína, el Paraestado, constituyen un poder
fáctico ¡legal e invisible de carácter decisivo en los sucesos nacionales.

Así las cosas, no hay unidad del poder, ni acuerdo sobre su ejercicio, sino un
fraccionamiento completo de tipo social y de realidades múltiples.

Las guerrillas conocen un doble movimiento. De un lado unos sectores

significativos; M-19, PRT, EPL, Quintín Lame, optan por el desarme y su
incorporación a la vida civil y pública consiguiendo espacios significativos y
jugando importantes protagonismos en los procesos de la nueva Constituyente y
de la política nacional, incluyendo la participación ministerial. De otro lado se
mantiene y se radicalizan las FARC, ELN y los contingentes del EPL que no
aceptaron la incorporación. Fortalecerán sus vínculos ya existentes en la
Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar y mantienen su actividad múltiple de
rebeldía, lucha social, terrorismo y bandolerismo, en una combinación explosiva y
violenta. Como expresión radical de una propuesta y de un proyecto político
perverso y equivocado de revolución. Con su enorme capacidad de perturbación y
presencia en regiones de la geografía nacional.

Donde si no hay poder, porque siempre que intenta organizarse es desarticulado,

manipulado o reprimido es en los movimientos sociales y populares que no
obstante han venido mostrando dinámicas expresiones de movilización y
organización. Las crisis han golpeado en profundidad a los trabajadores y sus
organizaciones durante todo este período. ' i> .^ ^- "

La crisis colombiana también se expresa en la superestructura jurídico-política. Se

da una creciente deslegitimación, crisis de la legitimidad de los poderes públicos,
del Congreso y la llamada clase política, pero también de la Rama Jurisdiccional
imperante y esta llegando al ejecutivo presidencial. Se deslegitimó la vigencia de
la ley y las elecciones se mantienen como ritual consagratorio de la comedia de
los partidos políticos convertidos en maquinarias clientelistas.

La violencia política y criminal se desarrolla de manera intensiva, de región a

región y en todo el país. Masacres, desapariciones, torturas, magnicidios,
secuestros, asesinatos. Colombia ve caer asesinados al lado de miles de
compatriotas a Luis Carlos Galán, Rodrigo Lara, Jaime Pardo Leal, Bernardo
Jaramillo, Carlos Pizarro, Guillermo Cano, Carlos Mauro Hoyos, Hernando
Baquero. *-'^'
••"v ' ... ^ • ' • • • .

La incredulidad campea en todos los sectores y clases sociales. En todos los

estamentos de arriba y abajo se produjo una ruptura del consenso, del

•ya^
'.y.
acatamiento, de la creencia en que se puede seguir gobernando como antes. Por
supuesto que la percepción y conciencia sobre el alcance de esta crisis de
legitimidad, varía de sector o sectores e incluso de persona a persona y se da de
manera confusa en su interpretación en la opinión pública.

Es en el contexto de la crisis y en especial en la de la superestructura jurídico-

política, donde aparece la propuesta de Constituyente.

7. L A SENTENCIA DE LA C O R T E SUPREMA
Y EL D E C R E T O 927 DE 1990 - ; ,,

Se desató en la opinión y en estudiantes universitarios un movimiento a favor de

un cambio político de signo ambiguo y presumiblemente progresista y democrático
que fue canalizado el 11 de marzo con la séptima papeleta a favor de una j ,
Constituyente y el 27 de mayo a favor de una Asamblea Constitucional. ':

El gobierno del presidente Barco dictó el Decreto de Estado de Sitio 927 para que
se contabilizaran los votos por una Asamblea Constitucional. En la parte motiva se
dice: • » • .-Í .n- ,• r^ •<,

«Que el 11 de marzo de 1990 un n mero considerable de

ciudadanos... manifestaron su voluntad para que la Constitución ^*' •: t
Política fuera reformada por una Asamblea Constitucional...»

y la parte resolutiva dice igualmente: >. * .i. : ;, - '^ •/

:.> • *i_J '• - ' ' ., - S

«...vota por la convocatoria de una Asamblea Constitucional...» -. „ Í •'J

Conviene aquí referirnos al fallo de la Corte Suprema de Justicia sobre este

decreto. Para la corporación, el decreto en mención es de contenido puramente
electoral, consiste en contar los votos en favor o en contra de la necesidad de
convocar una Asamblea Constitucional. No se trata de un referéndum o plebiscito
dado su carácter ambiguo, vago e impreciso salvo en el ordenamiento de contar .?
los votos. Se hace una invocación al Constitucional, lo cual constituye un hecho
político que traduce un verdadero mandato de igual naturaleza y sobre el que no
se encuentra ningún reparo de constitucionalidad. Sostiene la Corte que no le
corresponde calificar la conveniencia de la medida que se toma, ni predecir si con
ella se va a superar la crisis o si por el contrario se convertirá en una nueva
frustración y advierte que con lo afirmado no se contrapone ni desconoce el
artículo 218 de la Constitución que se refiere al constituyente secundario en
cabeza del Congreso. . ' • ./ii í - ;.
••'•'--,,, ' , r ^ :.! •.,.: '••. '-^ . *•.. , . .:- '•

Es útil recordar el concepto adverso del Procurador General Alfonso Gómez

Méndez alegando la inexistencia de conexidad entre las razones del estado de

¿'< -• :^f . •• •. .^
 sitio vigente y el propósito del decreto, solicitando por ello, la inexequibilidad o la
inhibición de la Corte si el decreto no correspondiera desde el punto de vista
material a los que se dictan en desarrollo del articulo 121. El procurador alertó
sobre el cheque en blanco que se estaba girando: =i"

'• «En Itimas, esa opinión así expresada podría llevar incluso a
desvirtuar la participación del tan mencionado Constituyente Primario
como quiera que el Congreso o el Ejecutivo podrían integrar un cuerpo
de veinte, treinta o cuarenta personas que entrarían a reemplazar al
pueblo. De esta suerte resulta que lo que se quiere presentar como la ./ '
suprema manifestación de la democracia participativa puede quedar ,
reducido a un cheque en blanco para el próximo Presidente y sus
asesores, veinte o treinta, o cuarenta individuos sean quienes decidan ,
cuál es el camino a seguir para convocar la Constituyente.»

Desde un comienzo fue clara la disputa entre dos concepciones sobre el asunto.
Pequeña Constituyente, tipo Asamblea Constitucional, con amarres y limitada en
su acción. Gravitando en la órbita del cesarismo presidencial, O Constituyente
soberana y democrática como via hacia un nuevo régimen político y una nueva
Constitución. ' : •< - «•,

A mi juicio, el mayor error de las izquierdas y de los espacios populares bajo su

influencia, fue el ultimátum de ligar la propuesta de Constituyente a las guerrillas y
sus dirigentes. El precio ha sido el aislamiento y exclusión por parte del gobierno y
el establecimiento político. Pero es también una autoexclusión y
automarginamiento. *, •. i

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8. EL ACUERDO SOBRE LA CONSTITUCIONAL

- Toda la movida política sobre la Constitucional puede leerse como una movida del
presidencialismo y a favor del presidencialismo. La votación del 27 de mayo fue
una manifestación de la opinión pero en forma de cheque en blanco a favor del
presidente Gaviria. El acuerdo, con el Social-Conservatismo, el M-19 y el
, Movimiento de Salvación Nacional, le entregó la iniciativa al Presidente quien fijó
los marcos del diálogo y los acuerdos. Los partidos y sus voceros fueron
apéndices del régimen presidencial, el cual ha defendido sus propuestas con base
en la votación del 11 de marzo como en la del 27 de mayo.

Se trata de un uso licencioso de la democracia (la expresión es de Maquiavelo).

Estamos ante el cesarismo presidencial como institución y como forma de ejercer
el gobierno. Una especie de forma autónoma de gobierno, una especie de
autoritarismo popular. La utilización más o menos plebiscitaria de la opinión
pública hacia fórmulas de origen presidencial y sin precisión en los alcances no

13

'ñ
 significa necesariamente una decisión democrática. No hay deliberación pública,
ni diversas fórmulas para decidir sobre ellas.

La experiencia histórica enseña desde Napoleón III, pasando por las dictaduras
del siglo XX, que los plebiscitos suelen ser formas de manifestación legitimadores
de los regímenes autoritarios. La excepción la constituyen los recientes plebiscitos
en el Chile de Pinochet y en la Polonia de Jaruzeisky que tuvieron un signo
progresista. El plebiscito del lo. de diciembre de 1957 en Colombia, instauró el
régimen del Frente Nacional, verdadero partido del orden burgués, cuyas
instituciones generaron una violencia de alcances políticos y sociales nuevos,
bloqueando el desarrollo político mediante la exclusión, el monopolio bipartidista
del poder y el presupuesto público, el militarismo del estado de sitio y el chantaje
sobre las conciencias de los colombianos. ;; , ,v

Desde antes de su posesión como Presidente de la República, el 22 de julio

pasado, César Gaviria dirigió mediante carta a Alvaro Gómez, Antonio Navarro e
Ignacio Vélez Escobar, su propuesta de la Asamblea Constitucional con el número
inicial de 50 miembros, 9 de los cuales serían nombrados por el Presidente.
Propuso, igualmente, un período de sesiones que comenzando el 15 de enero de
1991 no coincidían con las sesiones del Congreso, evitando así, la colisión de
competencias en la reforma. Propuso también que su duración no fuera mayor de
180 días. . • V

El 30 de julio el Presidente sugirió a los mismos intertocutores un temario para la

Asamblea de 10 puntos así; 1) Congreso; 2) Justicia y Ministerio Público; 3)
Administración Pública; 4) Derechos Humanos; 5) Partidos Políticos y Oposición;
6) Régimen Departamental y Municipal; 7) Mecanismos de participación; 8)Estado
de Sitio; 9)Temas Económicos; 10)Control Fiscal. La propuesta presidencial
recoge lo fundamental de las reformas constitucionales frustradas de 1979 y 1989.

La propuesta del Presidente Gaviria, al igual que el acuerdo final del 2 de agosto
, con sus interlocutores, tiene como punto de partida el modernizar las
* instituciones.Son 78 materias contadas por el expresidente Lleras Restrepo
divididas así; 10 sobre el Congreso. 11 sobre la justicia y el Ministerio Público. 7
-^
sobre la administración pública. 11 sobre los Derechos Humanos. 4 sobre los
>. • partidos políticos y la oposición. 14 sobre el régimen departamental y municipal. 8
sobre los mecanismo de participación. 2 sobre el estado de sitio. 7 sobre lo
económico y 4 sobre el control fiscal. ,-^

En esta propuesta, se trata de hacer más funcionales y operativas las "^, L ..

*
instituciones. Hay mucho tema para la galería. Se trata de una reforma
constitucional a la Carta y no de un cambio constitucional que implique un nuevo
; régimen político. Es la satisfacción con lo existente que exige algunos cambios
. pero no fundamentales. Es el gradualismo reformista de tipo elitista. Hay que
advertir que no toda modernización tiene necesariamente un signo democrático y

14
 un elan progresista. Hay propuestas que van en contravía de la democratización y
la presen/ación de las libertades. Si bien la parte de la propuesta referida a los
mecanismos para asegurar la autonomía de la Rama Judicial tienen un signo
positivo, lo referente a la situación del poder político y de la justicia es
reaccionario. Hay que decir que la propuesta del acuerdo mezcla asuntos
constitucionales, con asuntos legales y de manejo técnico lo cual dificulta
notablemente su lectura y comprensión. Tal vez por aquello de la crisis del
A constitucionalismo y de la primacía de lo legal reglamentario y ejecutivo.

^f El acuerdo señala que la Asamblea estará conformada por 70 personas. 62 tenía

la de Laureano Gómez y Rojas Pinilla. Se trata de una Asamblea elitista en su
conformación. Setenta personas representando a una Colombia de 35 millones en
sus diversidades geográficas, regionales, culturales, sociales y políticas.
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El argumento presentado por el presidente Gaviria de que las apremiantes
circunstancias que se vivían exige un cuerpo pequeño de 50 y luego de 70 es
^' sofista. Precisamente, la gravedad de las crisis institucionales y del más diverso
orden, exigían que la institución a conformar y la reforma que ella realizara, fuese
genuinamente representativa de la nación y del pueblo. Legítima por el alcance de
esa representación y por los consensos vinculantes de sus decisiones.

El acuerdo coloca la gravitación de la iniciativa de la constitucional en el

• Presidente de la República. El temario con algunas ampliaciones y precisiones es
el suyo. El decreto que pondrá en movimiento la iniciativa se hará por estado de
sitio. La comisión de seis personas para redactar el proyecto definitivo la
nombrará el presidente. El reglamento será elaborado por el presidente y
/ sometido al control del Consejo de Estado.

. Hay un cambio en la actitud del ejecutivo frente al control constitucional de la

Corte Suprema de Justicia. Frente a las reformas constitucionales del Presidente
López Michelsen (la de la pequeña constituyente) y del Presidente Turbay Ayala,
la reacción fue airada por la declaratoria de inconstitucional. Se habló en la época
del gobierno de los jueces para señalar un supuesto desbordamiento de las
funciones de la Corte. En este acuerdo se pide explícitamente un control de
constitucionalidad de la Corte al decreto de estado de sitio. Como se sabe dicho
control es automático. Y se anuncia que el gobierno acatará el fallo
correspondiente de la Corte, cuando de no hacerlo, es el camino de la dictadura
abierta. Además de este control, se deja en manos de la Corte el control final de
constitucionalidad de la reforma . El acuerdo dice sobre esto;

«Una vez aprobado por la Asamblea, dicho texto será enviado a la

Corte Suprema de Justicia para que ésta decida si la Reforma, en todo
o en parte, fue expedida conforme al temario aprobado por los
ciudadanos el 25 de noviembre de 1990.»

15
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También los requisitos de procedimiento del reglamento tendrán el control de la

Corte. Criatura controlada ésta de la Constitucional. El Presidente de la República
es, así, el verdadero constituyente hasta ese momento. Los partidos van a
compartir este poder en la proporción en que el debate político lo asigne.
A , y- -

La pieza maestra del ritual oficiado por el Presidente con el oficioso

acompañamiento de sus interlocutores, era la sanción plebiscitaria del 25 de
noviembre en que los ciudadanos eran llamados a sancionar la convocatoria de la
Asamblea -decidida por cuatro personas-, la elección de sus miembros, la
definición de sus elementos constitutivos -decididos por el Presidente- y el temario
que hemos analizado. ,- it • . .

9. H A C I A LA C O N S T I T U Y E N T E ' , >.
y-, - •'•V

Las elecciones al nuevo cuerpo político y su ratificación se realizaron el domingo 9

de diciembre de 1990. Los resultados cuantitativos fueron menguados e incluso
decepcionantes ya que sólo votó el 25% de las personas con capacidad de votar.
Por el SI; 2.696.826. Por el NO; 71.836. Por el ni SI ni NO; 772.818 votos.
.• • -. ...... - • ,^:- >¿v_.
Desde el punto de vista electoral la criatura nació débil, con una precaria
legitimidad, sustentada en el apoyo del presidencialismo y los Medios de
Comunicación de Masas. Su legitimidad real dependía de su capacidad de
desempeño frente a la obra que había sido convocada y ante la magnitud de la
crisis. ' '"• :, • "^ ; > •

Tuvo que empezar su transformación de Asamblea Constitucional en la órbita y

con los amarres del presidencialismo, como cuerpo técnico-político subalterno al
ejecutivo, a Asamblea Constituyente soberana.
•' :^-' ' 'ir:-' •' • • • • :^- ••... •. ' .
La liberación de las ataduras comenzó con el Reglamento de funcionamiento que
se decidió independiente del presentado por el Gobierno. En el se aprobó el
articulo 46:
•A • ')• 'í , • • ^ -' : .,. '"' - • '

' ' «La Asamblea podrá expedir las normas constitucionales que
considere necesarias para garantizar el trámite y la aplicación de los
actos reformatorios de la Constitución.»

Se procedió a aprobar un acto legislativo derogando los artículos 13 del plebiscito

del l o . de diciembre de 1957 y el 218 de la Constitución de 1886. Dispuso que el
procedimiento reformatorio de la Constitución es el contenido en el Reglamento de
la Asamblea Nacional Constituyente con sus modificaciones y adiciones, al que se
le dio carácter de acto constituyente. < '.. ' '

16
 Igualmente estableció que las actuaciones de la Asamblea en su carácter de
actos constituyentes no sean susceptibles de control jurisdiccional.

La Asamblea existia paralela y simultánea al Congreso electo, el cual por

definición tenía igualmente un carácter constituyente. Ese juego de dos poderes
constituyentes funcionando, era inevitablemente, fuente de conflictos y
confusiones. Para ello se logró un pacto político de los partidos y movimientos
representados en la Asamblea y en el Congreso mayoritariamente y se procedió a
disolver el Congreso electo. . *'^.'^ -.5*^^; . . r- . . / • T -

De esta manera la Asamblea cambió no sólo de nombre sino de naturaleza, de

carácter. Se definió como un poder soberano constituyente. Así las cosas sus
trabajos se enfocaron a discutir, concertar, y redactar, aprobar, y promulgar el
cambio constitucional, el cual terminó no solo siendo una reforma sino una nueva
Carta Política. . - -
•TI"
La legitimidad de la Asamblea Constituyente se fortalecía en el contexto de la
lucha de poderes, al transformarse frente a un Congreso desacreditado e
impotente, en poder constituyente. La otra fuente de su legitimidad la daría el
resultado de sus trabajos. Las bondades de la nueva Carta Política. Una
Constitución moderna; Laica, pluralista en lo cultural, político, ideológico, étnico,
religioso, ambiental. Democrática, con su esencial componente en materia de
Derechos Humanos, además de otras importantes características, fue lo que se
aprobó. -

En medio de sus profundas crisis Colombia tenía una nueva Constitución, un

nuevo derecho para enfrentar creativamente los desafíos del atraso, las
violencias, las exclusiones, la construcción de una Democracia social y política en
el marco del estado de derecho.

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