Zelaznik, Javier “Cap.

5 Gobierno”, en Julio Pinto (compilador) Introducción a las

Ciencias Políticas, Bs.As: Eudeba (p.245-251, en el original)
Prf. Pastrana Natalia Historia y Política de la Educación Argentina
CAPITULO 5
GOBIERNO1
La idea de gobierno es central para el estudio de la política. Esto no es casual ya que
ambos conceptos se encuentran estrechamente relacionados: el gobierno constituye el
centro desde el cual se ejerce el poder político sobre una sociedad2. Podría decirse que el
gobierno tiene una “funció n identificadora de la actividad política, [es] el nú cleo
irreductible, sin el cual parece difícil pensar en la dimensió n propia de lo político” 3. Este
artículo, sin embargo, no intenta discutir los nexos entre ambos conceptos. Tampoco
busca rastrear el desarrollo histó rico del concepto de gobierno o de las diferentes
configuraciones en que se cristalizó a través de los siglos 4. Mucho má s modesto, el
objetivo de este artículo es dar cuenta de algunos aspectos del gobierno como fenó meno
político actual. Aunque el énfasis está puesto sobre los modernos sistemas políticos
democrá ticos, muchos de los temas que aquí se discuten son también vá lidos para otras
experiencias histó ricas, o par situaciones no democrá ticas. (p.245)

Tal tarea, sin embargo, está cargada de ambigü edades. Sin duda, una de las cuestiones
que má s enrarecen el aire terminoló gico de la ciencia política es la falta de acuerdo en
cuanto al significado de sus conceptos y, en particular, la imprecisió n y vaguedad con
que se usan5. El origen de tales malentendidos es claro: en la medida en que las
definiciones no son obvias sino que se construyen por un procesos de abstracció n y
generalizació n de determinados elementos de la realidad (los conceptos no son la
realidad en sí misma), la connotació n del concepto dependerá de la subjetividad de
quien lo construya, y del grado de relevancia que le asigne a los diferentes elementos
que lo componen. El concepto de gobierno no está exento de este problema. La primera
parte del artículo está dirigida a discutir tal ambigü edad conceptual.

La referida centralidad del gobierno en los sistemas políticos no implica, sin embargo,
que no pueda estar organizado de diferentes maneras. La segunda parte da cuenta de tal
diversidad tomando como punto de partida ciertas características institucionales del
sistema político. Má s precisamente, lo que se busca es identificar diferentes
configuraciones institucionales que den cuenta de la interrelació n entre las dos

1
Este artículo es una versión modificada de un artículo anterior escrito en colaboración con Hipólito Orlandi. Esta nueva versión está
dedicada a su memoria.
2
Política ha sido definida como “gobierno de la polis”…..
3
Maurizio Cotta: “Los gobiernos”, en Gianfranco Pasquino y otros: Manual de Ciencias Política, Madrid, Alianza, 1988, p. 311
4
Para ello, véase Samue Finer: The History of Government from the Earliest Times, Oxford, Oxford University Press, 1997; y Hipólito
Orlandi:…Las instituciones Políticas de Gobierno, Vol. 1., Buenos Aires, Eudeba, 1998
5
Giovanni Sartori: La Política. La lógica y Método en las Ciencias Sociales, México, FCE, 1987, pp. 56-70
1
instituciones fundamentales que intervienen en el proceso de toma de decisiones en los
regímenes políticos democrá ticos: el poder ejecutivo y el poder legislativo. De esta
manera, elaboraremos la distinció n entre gobierno parlamentario, presidencial y semi-
presidencial.

Tres formas de abordar el análisis del gobierno

Esta secció n analiza tres abordajes alternativos y complementarios a partir de los que
se puede dar cuenta del gobierno como fenó meno político. El primero considera al
gobierno como conjunto de individuos que ejercen el poder de autoridad en un sistema
político, esto es, las autoridades o, mejor aú n, los titulares de los roles que poseen
autoridad. El concepto aquí está centrado en determinados actores individuales o
colectivos que ocupan los puestos de liderazgo político. El segundo abordaje considera al
gobierno como un conjunto de actividades vinculadas al proceso de toma de decisiones
políticas. En este sentido el concepto se caracteriza por hacer referencia a funciones.
Finalmente, desde un tercer abordaje, el término gobierno hace referencia a las
instituciones a partir de las cuales se ejerce la autoridad, má s concretamente, a las
estructuras de toma de decisiones políticas.

El gobierno como conjunto de actores

En esta perspectiva el foco está puesto en el conjunto de personas que ejercen el

poder político y, en consecuencia, determinan la orientació n política de una sociedad.
Para ello, sin embargo, parece má s apropiado emplear la expresió n “gobernantes”. En
tanto actores, el gobierno (los gobernantes) se refiere a los miembros de un
determinado poder: el ejecutivo. Originariamente, su funció n era implementar las
decisiones tomadas por otros actores, sea el rey o el parlamento. Sin embargo, esta
visió n tiene poco que ver con las funciones que actualmente desempeñ an los ejecutivos,
aun en regímenes políticos democrá ticos. Sin duda, el poder ejecutivo no só lo
implementa políticas pú blicas sino que se ha transformado en el centro desde el cual
emana la mayoría de las iniciativas políticas.

En los regímenes democrá ticos modernos, cuando identificamos al gobierno con el

poder ejecutivo lo normal no es referirse a la totalidad de los miembros de dicho poder,
sino só lo al segmento superior de funcionarios políticos cuya permanencia depende del
apoyo popular o parlamentario que logren mantener. Esto incluye al jefe de gobierno, los
ministros del poder ejecutivo, y todos aquellos funcionarios designados por ellos para la
direcció n de las funciones políticas. Es en este sentido que puede sostenerse que el
gobierno “es una red de funcionarios pú blicos íntimamente ligados al ejecutivo, que

2
participan en los procesos de diseñ o y ejecució n de políticas como miembros de dicha
red, y cuya permanencia es inseparable de la del ejecutivo” 6.

El crecimiento de la actividad gubernamental ha sido acompañ ando por el desarrollo

de una burocracia compuesta por funcionarios profesionales de carrera cuya
permanencia en el cargo no depende de la coyuntura política. En muchos casos, en la
cumbre jerá rquica de los ministerios encontramos tales funcionarios que tiene por
misió n “definir las futuras políticas alternativas, y asesorar a los ministros acerca de los
cursos de acció n presentes”7. En esos casos, algunos autores elaboran la distinció n entre
gobierno electo (limitado en el tiempo) y gobierno permanente de funcionarios de
carrera que es el que compone y hace funcionar el brazo administrativo del Estado 8. Este
ú ltimo se halla en subordinació n jerá rquica respecto del primero, pero el gobierno
electo necesita de los funcionarios profesionales para contar con su saber técnico
especializado.

Interesa, sin embargo, má s que esos actores en sí, la cuestió n del poder de autoridad.
El mando efectivo de quienes gobiernan es esencialmente una cuestió n de autoridad de
los titulares del poder. En una primera aproximació n no es una cuestió n de normas, sino
de personas, un poder de autoridad subjetivo. La autoridad puede ser vista como “una
energía espiritual debida a una cierta calidad o valor de la voluntad y de la inteligencia
que permite a una política asumir la empresa del gobierno del grupo, haciéndose
obedecer por los demá s hombres en nombre del orden”9. Sin embargo, el poder de
autoridad es mucho má s que “una energía espiritual”. En los modernos sistemas
políticos el poder de gobierno no es una característica “personal” sino que se encuentra
institucionalizado. De esta manera, el gobierno es el poder de autoridad formalizado en
el orden constitucional y legal (así como en ciertas prá cticas que con el tiempo se
cristalizan), quedando subordinado en su ejercicio, administració n y contralor a ese
ordenamiento.10

En este sentido es posible distinguir entre estructuras de autoridad (las instituciones

que confieren poder) y las autoridades (los titulares de los roles de autoridad),
quedando claro que el poder es del cargo, y só lo pasa a la persona en la medida en que lo
ocupa. Así, el poder de autoridad ya no es subjetivo, no descansan en el prestigio, la
influencia, la reputació n moral, etc. En un gobierno institucionalizado, el acto de los
gobernantes en el ejercicio de sus funciones es objetivo: no es tomado en nombre
propio, sino de la autoridad conferida por el cargo: y la obediencia de sus ciudadanos se
dirige a la institució n de gobierno de la que emana. Por supuesto que las características
6
Enrique Baloyra: “Argentina: transición o disolución”, en AA. VV: Lecciones para Demócratas en Transición, Buenos Aires. Editorial de
Belgrano, 1978.
7
Bert. A. Rockman: “Gobierno”, en Bogdanor, Vernon (ed.): Enciclopedia de las instituciones Políticas, Madrid, Alianza, 1991, p. 339
8
Bert A. Rockman: op. cit., p. 339.
9
M. Hauriou: Principios de Derecho Público y Constitucional, Madrid, Reus, p. 181.
10
Bert. A. Rockman: op. cit.
3
personales son importantes: de ellas depende la extensió n en que los poderes
institucionalizados son efectivamente instrumentados. Puede hacerse uso de todos los
poderes adscriptos al cargo o, por el contrario, pueden usarlos de manera parcial. Sin
embargo, son las instituciones las que marcan los límites de la actuació n de los
gobernantes. De esta manera, la institucionalizació n del poder de autoridad remite a la
idea de gobierno como estructura (como conjunto de instituciones políticas), y reenvía la
noció n de gobierno como conjunto de actores a la teoría de las élites.

El gobierno como conjunto de funciones

La segunda de las perspectivas a partir de la cual es posible abordar el problema del

gobierno es la del conjunto de funciones o actividades que lo definen. En este sentido,
debido a la amplia gama de actividades desarrolladas, resulta escabroso especificar “la”
funció n del gobierno. Son pocas las actividades que en diferentes momentos histó ricos
(y en diferentes puntos geográ ficos) no hayan sido consideradas como propias por parte
del gobierno. De la misma manera, no existe ninguna actividad que haya sido ejecutada
“exclusivamente” por el gobierno.

Sin embargo, es posible superar tal indeterminació n. Etimoló gicamente, el término

gobierno deriva de la palabra griega kybernao, que hace referencia al timó n con el que
se dirige una embarcació n. Podría sostenerse que la direcció n política es, sin má s, “la”
funció n del gobierno. De hecho, los desarrollos de la teoría sistémica y del estructural-
funcionalismo parecen acercarse a ello cuando sostienen que la funció n del sistema
político o del gobierno, es el “logro de objetivos” (Talcott Parsons), la “asignació n de
valores con autoridad” (David Easton) o la “elaboració n, aplicació n y adjudicació n de
normas” (Gabriel Almond y G. Bingham Powell). Lo que está detrá s de esas
elaboraciones, inclusive detrá s de la mera idea de que gobernar es lo mismo que dirigir,
es que la funció n bá sica del gobierno es tomar decisiones políticas, es decir, decisiones
vinculantes para todos los miembros de la comunidad, cuya obligatoriedad está , en
ú ltima instancia, garantizada por la amenaza o el uso de la violencia física legítimamente
monopolizada por el Estado. Como recuerda Weber, estas decisiones surgen de la íntima
subjetividad del político (el gobierno como conjunto de actores), y en este sentido se
caracterizan por la discrecionalidad y por estar sesgada por juicios de valores.

A pesar de la centralidad de la idea de decisió n, para que la idea de gobierno tenga un

significado sustantivo se requiere no só lo que se tomen decisiones, sino también que las
decisiones sean implementadas efectivamente. En este sentido es posible remitirse a la
distinció n clá sica entre decisió n y administració n como tipos ideales 11. La toma de

11
El origen de la distinción puede rastrearse en Woodrow Wilson: “The Study of Administration”, en Political Science Quarterly, junio
1887. Una referencia clásica es Max Weber: Economía y Sociedad, Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 1992. Para referencias
más recientes ver, entre otros, Karl Deutsch: Política y Gobierno, Madrid, Fondo de Cultura Económica, pp. 218-227; Cotta, M.: op. cit.
315-316; Oscar Oszlak: Políticas Públicas y Regímenes Políticos, Buenos Aires, CEDES, 1984.
4
decisiones es la funció n típica del gobierno, mientras que la administració n
(implementació n) es asignada a un conjunto de funcionarios profesionales que
conforman la burocracia pú blica. El desarrollo de la administració n aparece definido por
su cará cter repetitivo, limitá ndose a ejecutar decisiones previamente adoptadas por el
gobierno. Aquí se elimina tanto la discrecionalidad como el espacio para innovació n.
Como recuerda Weber, la administració n se desarrolla “sin pasió n ni pretensió n”,
ateniéndose al expediente. Si bien es el gobierno quien tiene el papel central en la toma
de decisiones, la burocracia pú blica es la que permite que aquéllas sean llevadas
efectivamente a la prá ctica12. Así, la idea de gobernabilidad democrá tica descansa no
só lo en la capacidad del gobierno (electo) para tomar decisiones, sino en su capacidad
para garantizar que la burocracia (gobierno permanente, en el sentido sugerido
anteriormente) las implemente.

Aunque resulta claro que la toma de decisiones es la funció n típica de los gobiernos, es
menos claro cuá les son los aspectos sobre los que éstos pueden utilizar su potestad. Ya
se ha señ alado la dificultad para determinar las actividades específicas y propias del
gobierno, sin embargo, es posible identificar la manera en que, con distinto recorrido de
país en país, fue expandiéndolas durante los ú ltimos añ os.

Inicialmente es posible identifica dos actividades que han sido ampliamente asociadas
al gobierno: “el mantenimiento de la unidad de la comunidad política hacia el interior”
(problema de la custodia de un orden asociativo, de la integració n, incluida la contenció n
de las tendencias de disgregació n, y de la salvaguarda de la paz interna), y “la tutela de la
comunidad política frete al exterior” (problema de la guerra y de la paz externa) 13. La
seguridad, tanto interna como externa, aparece como la base de sustentació n de una
comunidad política, y el gobierno se convierte en garante de las mismas.

A pesar de su importancia, ni siquiera ellas son enteramente de su exclusividad, ya

que histó ricamente es posible encontrar a actores de cará cter privado encargados de
garantizarlas. Ambas só lo se asociació n exclusivamente al gobierno en la medida en que
van surgiendo los modernos estados nacionales. Como recuerda Heller, “los reinos y
territorios de la Edad Media eran, tanto en lo interior como en lo exterior, unidades de
poder político, por así decirlo, só lo intermitentemente e incluso, durante siglos, só lo
excepcionalmente (…) su poder estaba limitado, en lo interno, por los numerosos
depositarios de poderes feudales corporativos y municipales, y, en lo exterior, por la
Iglesia y el Emperador”14. Esta situació n comienza a superarse con el proceso de
centralizació n política que lleva a la creació n del Estado Moderno. Por este proceso, el

12
El carácter tajante de la dicotomía suele ser criticada bajo el argumento de que, en realidad, la burocracia pública excede a su función
meramente administrativa para convertirse en una “arena política” en la que también se deciden políticas públicas. Ver Oscar Oszlak: op.
cit., pp. 15-19
13
M. Cotta: op. cit., p. 316
14
Herman Heller: Teoría del Estado, Buenos Aires, FCE, 1988, p. 142
5
gobierno (el monarca) expropia a los detentadores privados de poderes de autoridad,
unificando tales actividades en un cuadro administrativo profesionalizado que conforma
la burocracia estatal. Así, el monopolio del uso legítimo de la fuerza por parte del Estado,
que marca la exclusividad del gobierno en las actividades de defensa y seguridad
nacional (interna y externa), es só lo un producto histó rico cristalizado, principalmente,
en el Estado Moderno15.

El ejercicio de la violencia por parte de personal especializado para asegurar la

seguridad interior y la defensa (policía y fuerzas armadas, respectivamente) no es má s
que una modalidad de intervenció n posible, ni siquiera tiene por qué ser la principal. En
realidad, tales actividades “está n en la base de una gama muy variada de contenidos
específicos de la actividad de gobierno, que se distribuyen entre el polo negativo de las
acciones de policía y el polo positivo de la previsió n y provisió n del moderno Estado de
bienestar” en cuanto al mantenimiento del orden asociativo; y entre el polo negativo de
la acció n bélica y el positivo de las relaciones diplomá ticas y comerciales en referencia a
la seguridad exterior16. De esta manera queda claro que las dos actividades señ aladas
como comunes a todos los gobiernos no son, sin embargo, ni exclusivas de ellos, ni
necesariamente violentas.

Aunque el proceso de centralizació n política, al que se hizo referencia anteriormente,

lleva a la creació n del Estado Absolutista, la progresiva diferenciació n entre las esferas de
lo pú blico y lo privado enraizada en el proceso de modernizació n social, termina con la
creació n de dos esferas de poder separadas: por un lado la del Estado (la del gobierno
político) y por otro, la del mercado (el poder econó mico). De la conjunció n de ambas
tendencias surge histó ricamente, aunque en diferentes momentos en los distintos países,
el Estado mínimo o liberal. Su nombre ya expresa el cará cter limitado de sus actividades:
la defensa exterior, en su modalidad de Fuerzas Armadas y de estructura diplomá tica, la
manutenció n del orden interno, mediante las acciones de policía y la administració n de
justicia, y la extracció n de recursos de la sociedad para sostener tales actividades
(funció n impositiva o extractiva).

A partir de allí, la caracterizació n de diferentes formas de Estado es considerada como

el indicador que permite observar la ampliació n y diversificació n de las actividades del
gobierno. Durante el siglo XX se ha evidenciado un notable crecimiento de las mismas, lo
que ha llevado a la estructuració n de lo que se conoce, de manera genérica, como Estado
de bienestar. En éste, el Estado adiciona a sus actividades tradicionales otras tales como
la educació n, la asistencia sanitaria, vivienda, la seguridad social, el desarrollo de la
economía, la producció n de bienes, la bú squeda de pleno empleo, etc. En ese proceso
histó rico, sin embargo, lo que ha cambiado no es la funció n del gobierno (la toma de
15
Una descripción analítica de este proceso puede encontrase en Max Weber: op. cit., pp. 91-105. Para un análisis de dicho proceso en el
caso argentino remitirse a Oscar Oszlak: La Formación del Estado Argentino. Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982.
16
M. Cotta: op. cit., p.316
6
decisiones políticas y, eventualmente, garantizar su implementació n por parte de la
burocracia), sino el conjunto de problemas o á reas temá ticas sobre los que el gobierno
pretende ejercer su funció n típica.

El gobierno como conjunto de instituciones

Enfocar al gobierno en términos institucionales requiere diferenciarlo/relacionarlo

con algunos conceptos conexos que frecuentemente son utilizados de manera confusa, o
aun como sinó nimos. Se impone, entonces, una delimitació n del concepto gobierno con
respecto a los de sistema político y régimen político.

El concepto de sistema político, referido a un conjunto de instituciones, grupos y

procesos políticos caracterizados por un cierto grado de interdependencia recíproca17,
posee una controvertida historia. Tal controversia se desata, principalmente, con la
apropiació n del término por una de las perspectivas que se dedica a su estudio,
propuesta originalmente por David Easton18, que se conoce como aná lisis sistémico.
Desde entonces se ha tendido a homologar de manera inmediata al sistema político con
la concepció n eastoneana, esto es, con una particular visió n teó rica y con una
determinada metodología para estudiarlo.

Para este enfoque de aná lisis, enraizado en el conductismo de la segunda postguerra y

basado en la teoría general de los sistemas, un sistema político es, antes que nada, un
conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se asignan valores con
autoridad en un sistema social. Las notas características del enfoque sistémico, desde el
punto de vista de su metodología, son: a) estudio de la política desde una perspectiva
general, que busca precisar las características presentes en todos los sistemas antes que
hacer referencia a casos particulares y, b) la atenció n a los procesos políticos, antes que a
las estructuras. Sin embargo, en cuanto a los fines planteados en esta secció n, es de poca
utilidad una perspectiva que considera que “la estructura es definidamente secundaria,
tanto que só lo de manera incidental y con fines de ilustració n se requiere algú n
comentario acerca de ella”19.

Un camino original es el seguido por Leonardo Morlino, quien aprovecha elementos

del aná lisis sistémico para distinguir los componentes institucionales de los sistemas
políticos20. Así el sistema político está compuesto por tres elementos centrales: 21 en
primer lugar la comunidad política, esto es, el conjunto de individuos activos,

17
Giuliano Urbani: “Sistema Político”, en Norberto Bobbio y Nicola Mateucci (comps.) Diccionario de Política, México, Fondo de Cultura
Económica., 1991
18
David Easton: Esquema para el análisis político, Buenos Aires, Amorrortu, 1992
19
David Easton: op. cit, p. 79.
20
Leonardo Morlino: Cómo Cambian los Regímenes Políticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, pp. 30-46
21
La distinción entre comunidad política, régimen político y autoridades es tomada de David Easton: The Political System, New York,
Alfred A. Knopf, 1952.
7
organizados o no, que componen un sistema político dado22, en segundo lugar, el
régimen político, esto es, el conjunto de instituciones que da soporte al sistema político
(y sobre el que centraremos el aná lisis); y finalmente las autoridades, esto es, los
titulares de roles con autoridad, lo que remite al tema de los gobernantes y aclara el
cará cter objetivo (institucional) de su poder.

Como puede observarse, en este enfoque el régimen político posee un cará cter
diferenciable, por medio de la inclusividad, respecto al sistema político. Morlino, sin
embargo, da un paso má s, y pasa a determinar los diferentes elementos que constituyen
al régimen23. Ellos son:

1. Un conjunto de estructuras de autoridad encargadas de a) tomar decisiones, e b)

implementar las decisiones24.

2. Un conjunto de normas y procedimientos (reglas formalizadas) y reglas de juego

(reglas no formalizadas) que determinan: a) la forma de elecció n o designació n de las
personas que ocupan las estructuras de autoridad, b) los mecanismos a través de los que
se toman e implementan decisiones, c) la forma en que se interrelacionan las diferentes
estructuras de autoridad, y d) la forma en que se relacionan las estructuras de autoridad
con la comunidad.

3. Las ideologías, valores y creencias cristalizadas en las estructuras, normas y

procedimientos del régimen, es decir, los valores dominantes que se encuentran
institucionalizados y que legitiman al régimen político.

Es esta desagregació n de los componentes del régimen político lo que nos permite
identificar al gobierno como conjunto de instituciones. Para ello, es necesario pasar al
nivel de las estructuras de autoridad (el poder objetivado en instituciones) y, má s
precisamente, de las estructuras de toma de decisiones. Queda delimitado entonces el
á mbito del concepto: el gobierno como instituciones forma parte de las estructuras de
toma de decisiones que posee el régimen político de un sistema político dado. Así, de la
misma manera que régimen político no es sinó nimo de sistema político, sino que
constituye una parte de éste, el gobierno es, a su vez, un elemento constituyente del
régimen político, de sus estructuras de autoridad y, má s precisamente, de aquellas
encargadas de tomar decisiones.

Pero no todos los problemas conceptuales está n superados. Es verdad que ya hemos
trazado la línea de conversió n que nos permite diferenciar conceptualmente al sistema,
el régimen y el gobierno; y sabemos también que este ú ltimo está constituido por
22
Ésta a vez incluye 1. Las ideologías, valores y creencias difundidas en la sociedad; 2. Las personas o grupos activos (de carácter no
estructurado); 3. Las estructuras intermedias, en referencia a los paridos políticos y grupos de interés.
23
L. Morlino: op. cit., pp. 40 y ss.
24
Las estructuras de la implementación de las decisiones incluyen las que ejecutan decisiones (administrativas), las que fuerzan a la
obediencia (represivas) y las que extraen recursos de la sociedad (extractivas o fiscales)
8
instituciones encargadas de tomar decisiones. Sin embargo, queda en pie una pregunta
importante: ¿cuá les son las estructuras de toma de decisiones que forman el gobierno? o,
má s precisamente, ¿cuá l es el grado de superposició n e identificació n entre gobierno y
estructuras de toma de decisiones?

En este sentido, es posible encontrar dos perspectivas bá sicas, utilizadas en el estudio

de los sistemas políticos concretos. En la primera, el gobierno designa al conjunto de las
estructura de decisiones, coincidiendo ambas de manera exacta. Esto nos lleva a
conferirle cará cter gubernamental tanto al poder ejecutivo como al legislativo. Por lo
general, cuando se hace referencia a esta perspectiva se habla de “gobierno en sentido
amplio” o “las instituciones de gobierno”. Así, éste es definido como el conjunto de
ó rganos políticos a los que, institucionalmente, les está confiado la toma de decisiones
políticas.

Cabe hacer dos comentarios con respecto a esta perspectiva. El primero es que, de
alguna manera, se acerca al esquema funcionalista en la medida que, partiendo del
principio de que la funció n del gobierno es tomar decisiones se pasa a identificar,
inmediatamente, a las estructura de autoridad que intervienen activamente en el
proceso de toma de decisiones, considerá ndolas todas ellas como pertenecientes al
gobierno. En el límite, ademá s del ejecutivo y el legislativo, el poder judicial (al menos el
ó rgano que lo encabeza) e incluso sectores de la burocracia pasan a formar parte de las
instituciones de gobierno.

El segundo comentario, derivado del anterior, es que la determinació n de las

instituciones de gobierno depende, como es obvio, de los distintos tipos de regímenes
políticos ya que éstos se diferencian, entre otras cosas, por establecer diversas redes
institucionales en el proceso de toma de decisiones. Si se considera, por ejemplo, las
instituciones anteriormente señ aladas, se notará que la afirmació n só lo puede
considerarse cierta con respecto a los gobiernos constitucionales. En muchos otros
regímenes, por el contrario, no existen instituciones legislativas (piénsese en los
regímenes militares de Latinoamérica), y aun existiendo, muchas veces no puede ser
considerados como instituciones que tomen decisiones, como en los casos de los
regímenes de partido ú nico.

En la segunda perspectiva el término gobierno designa a un órgano particular de las

estructuras de toma de decisiones; má s específicamente, lo que el pensamiento liberal ha
denominado como poder ejecutivo25. Desde esta perspectiva, se habla de “gobierno en
sentido estricto” o “el gobierno”. así, éste es un elemento central de las estructuras de

25
Es en éste sentido que se ha señalado que el poder ejecutivo “consiste en aquellas instituciones formalmente responsables para
gobernar una comunidad política; esto es, para aplicar decisiones vinculantes que pueden ser formuladas, en mayor o menor medida,
por las mismas instituciones ejecutivas”. Roy Macridis: “Political executive”, en D. Sills (ed): International Encyclopedia of Social Science,
Vol. II. Macmillan & Free Press, London, pp. 228-234
9
toma de decisiones aunque sin agotarlas, ya que los ó rganos legislativos (parlamentos y
congresos), aun no perteneciendo a las instituciones gubernamentales, está n también
implicados activamente en el proceso decisorio (al menos en los regímenes
constitucionales). Esta forma de identificar al gobierno en términos institucionales se
acerca al primero de los abordajes ensayados en este artículo, en el que se identificaba al
gobierno con aquellos individuos que ocupaban posiciones de autoridad en el poder
ejecutivo (aunque en este ú ltimo, como ya se ha señ alado, el énfasis se coloca sobre
aspectos subjetivos antes que objetivos).

La distinció n entre gobierno en sentido amplio y sentido estricto puede también

rastrearse en el uso que se le da al término gobierno. En su sentido estricto, el término
está ampliamente desarrollado en los aná lisis académicos de Europa continental e
Iberoamérica, y en la opinió n pú blica en general. por el contrario, en el mundo
académico anglosajó n la palabra government tiene un significado má s abarcativo,
referido al conjunto de las instituciones que interviene en la toma de decisiones (y
muchas veces a todas las estructuras con autoridad), utilizá ndose los términos cabinet
(en Gran Bretañ a) o administration (en Estados Unidos) para hacer designar al gobierno
en sentido estricto.

En la medida en que las estructuras políticas está n escasamente diferenciadas, existe

una identificació n entre ambas perspectivas ya que la decisió n está en las manos de un
ú nico detentador de poder. El proceso de modernizació n política, diversificando las
estructuras de autoridad, marca el punto en que ambas empiezan a transitar por
caminos distintos. Mientras una perspectiva queda atada a la funció n de toma de
decisiones y se expande en la medida en que nuevas instituciones se suman a ella
(gobierno en sentido amplio), la otra se aferra a la institució n que originariamente
cumplía tal funció n, que conserva su denominació n aunque ya no cumpla con tal funció n
de manera excluyente (gobierno en sentido estricto).

Tendencia general, en los regímenes democrá ticos , durante la ú ltima década ha sido
la del aumento de poder de los ejecutivos en relació n al de los parlamentos y congresos,
reforzado la idea que asimila el gobierno al poder ejecutivo. Esta tendencia es muy clara
e la mayoría de las nuevas democracias presidencialistas latinoamericanas, pero
también se puede percibir en las consolidadas democracias parlamentarias europeas. Al
parecer, la ambigü edad del concepto no puede ser eliminada totalmente pero, al menos,
puede ser especificada y circunscrita.

10
 LAS POLÍOTICAS EDUCATIVAS COMO POLÍTICAS PÚBLICAS

hay otra definició n menor de programas que la que Easton26 propuso: “Las intenciones
má s generales de las autoridades de las cuales puede ser una experiencia parcial
26
Easton, A Systems Análysis of Polítical Life, Nueva York, John Wiley & Sons, 1965
11
cualquier actuació n o resultado específico”. De lo que hace un ministro de educació n un
día sobre un tema concreto no puede desprenderse necesariamente una orientació n
política definida; hace falta un seguimiento en el tiempo para poder averiguar cuá les son
los ejes específicos y programá ticos que evidencian un denominador comú n en la
actuació n del ministro, es decir, cuá les son los valores y las opciones ideoló gicas que
apoya con su actuació n.

C. Una orientación normativa: las decisiones que se adoptan y que configuran una
política educativa presuponen en los decisores una voluntad orientada a establecer
normas, a aprobar leyes. A menudo, las grandes políticas educativas tienen como gran
objetivo la aprobació n, con el má ximo consenso posible, de una ley de educació n; otras
veces, lo que configura una política educativa es, má s bien, el desarrollo normativo de
una ley.

D. Un factor de coerción: quien adopta una política, para garantizar que se llevará a
la prá ctica, debe estar investido de autoridad suficiente y, por tanto, debe tener
legitimidad para hacerlo. Toda política educativa, pues, implica una autoridad educativa,
ya sea el ministerio central, un departamento regional o un ayuntamiento y, en cada
caso, el alcance de la política será el que delimite la competencia del decisor. El factor de
coerció n presupone que las políticas, ló gicamente, pueden llegar a ser impuestas y, por
supuesto, también resistidas.

E. Una competencia social: finalmente, una política educativa se define por su

competencia, es decir, por afectar a un sector concreto. Los actos y disposiciones
implicados por una política educativa afectan a la situació n, los intereses y
comportamientos de los administradores, es decir, de cualquier persona o grupo
afectados directa o indirectamente por la política educativa: alumnos y profesores, pero
también personal de administració n, familias, titulares de centros privados, etc.

12