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Il Parlamento italiano è intervenuto circa 20 anni fa con una legge organica, la legge 18 maggio 1989, n.

183
“Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo”, ora confluita nel Codice ambientale,
d.lgs. 152/2006, con la quale si è inteso disciplinare una pianificazione di lungo periodo delle complesse attività
di prevenzione del rischio idrogeologico e di manutenzione del territorio.
La riforma della normativa in materia di difesa del suolo operata dalla legge 183/1989 si è innestata su una
serie di normative, senza tuttavia abrogarle, sedimentatesi dall’Unità d’Italia (1861) in poi.
Esisteva, infatti, prima di tale legge, una legislazione sulle acque non organica, ma dispersa in un numero
imponente di testi legislativi miranti a far fronte ad esigenze del tutto diverse e connesse ai processi di
riqualificazione e di sviluppo socio‐economico funzionale al periodo in cui vennero emanate. In particolare si
fa riferimento a funzioni quali le opere idrauliche e di bonifica, la disciplina degli usi delle acque, la
integrazione delle concessioni per derivazione di acque, la sistemazione idrogeologica, le opere per la
navigazione interna.
Il concetto giuridico di difesa del suolo, prima della legge 183, è stato, infatti, usualmente ricondotto a leggi
settoriali riguardanti la distinzione tra acque pubbliche e private, le opere idrauliche, la bonifica, le sistemazioni
montane, l’igiene del suolo e degli abitati.
E’ il caso, in particolare, del Regio Decreto (R.D.) 25 luglio 1904, n. 523 (Testo Unico delle disposizioni di
legge intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie). Questo decreto disciplina innanzitutto le opere
idrauliche intorno alle acque pubbliche che vengono distinte in cinque categorie. Vengono quindi introdotti,
tra l’altro, vincoli di inedificabilità, norme sugli scoli artificiali, norme sull’attività di polizia idraulica,
prevedendo le attività vietate e quelle consentite nelle fasce di rispetto per i corsi d’acqua pubblici. Viene,
infatti, stabilito che nessuno può fare opere nellʹalveo dei fiumi, torrenti, rivi, scolatoi pubblici e canali di
proprietà demaniale, cioè nello spazio compreso fra le sponde fisse dei medesimi, senza il permesso
dellʹautorità amministrativa. Ulteriori disposizioni elencano i lavori e atti vietati in modo assoluto sulle acque
pubbliche, nonché quelli che hanno invece bisogno di uno speciale permesso del prefetto o di
un’autorizzazione ministeriale.
Successivamente, di fondamentale importanza per la difesa del suolo è il Regio Decreto 30 dicembre 1923 n.
3267 detta anche “Legge Serpieri” “Riordinamento e riforma della legislazione in materia di boschi e terreni
montani”. Questa legge ha rappresentato e rappresenta il principale strumento normativo di gestione e tutela
idrogeologica e del patrimonio forestale del territorio rurale e montano attraverso la previsione del “Vincolo
idrogeologico” (che trova applicazione ancora oggi), la regolamentazione delle utilizzazioni boschive, del
pascolo, il controllo dei terreni dagli irregolari sbancamenti, dai dissodamenti, dai movimenti di terra,
dall’apertura di strade e dalle costruzioni. Lo scopo principale del vincolo idrogeologico è quello di
preservare l'ambiente fisico e quindi di garantire che tutti gli interventi che vanno ad interagire con il
territorio non compro-mettano la stabilità dello stesso, né inneschino fenomeni erosi-vi, ecc., con possibilità
di danno pubblico, specialmente nelle aree collinari e montane.
Con il successivo regolamento attuativo (della 523/04) , R.D. 2669/1937 (Regolamento sulla tutela delle opere
idrauliche di prima e seconda categoria e delle opere di bonifica) si è disciplinato il servizio di vigilanza sui
corsi dʹacqua e sui loro tratti classificati in 1ª e 2ª categoria, istituendo specifici ufficiali e guardiani idraulici,
ai quali sono stati attribuiti specifici compiti di vigilanza e di guardia da svolgersi sia in situazioni ordinarie
che durante le emergenze, qualora, ad esempio, non appena un corso dʹacqua accenni a mettersi in piena.
Spetta esclusivamente ai funzionari del Genio civile od ai loro dipendenti regolare il servizio di piena, impartire
ordini e prendere provvedimenti nei casi di pericolo o di rotta. Gli ingegneri di sezione del Genio civile sono
autorizzati a richiedere allʹautorità politica,direttamente o per mezzo dellʹingegnere capo, la forza armata,
quando la reputino necessaria.
Le norme del R.D. n. 523/1904 e al R.D. n. 2669/1937, tuttora vigenti, sono anche richiamate nella Direttiva
del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 febbraio 2004, che reca gli indirizzi operativi per la gestione
organizzativa e funzionale del sistema di allertamento nazionale statale e regionale per il rischio idrogeologico
ed idraulico ai fini di protezione civile.
C’erano inoltre altri 2 R.D, Regio Decreto 13 febbraio 1933 n. 215 “Nuove norme per la bonifica integrale” e
11 dicembre 1933 n. 1775” Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti
elettrici” dicembre 1933.
Con la fine della 2° Guerra mondiale ha inizio una inversione di tendenza nell’attenzione della Pubblica
Amministrazione alla tutela idrogeologica del territorio italiano perché si sono verificati eventi alluvionali e
franosi che hanno causato molte vittime e danni. Ciò ha portato alla luce la necessità di avere una gestione
integrata delle acque.
- Polesine novembre 51 (piena del Po e successiva esondazione) richiama l’attenzione sulle calamità
naturali. A seguito di questo evento viene emanata la legge 184/’52 che riguardava la definizione di
“un Piano Orientativo per tutto il complesso delle opere di difesa nei corsi d’acqua naturali nell’intero
territorio della Repubblica”.
L’attenzione viene quindi posta sul problema della sistematica regolazione delle acque, necessaria per
garantirne un utilizzo più razionale, per combattere l’erosione del suolo e per difendere il territorio dal
pericolo di esondazioni. Vengono inoltre disposte le opere da eseguirsi, il loro costo approssimativo e
le fasi progressive di realizzazione.
Pubblicato nel 1954, tale piano tuttavia divenne operativo con due anni di ritardo e con in impiego di
capitale inferiore al previsto.
Nel periodo tra il 1952 e il 1967, le leggi varate si limitano solo ad autorizzare spese per l’esecuzione di opere
attinenti il “Piano Orientativo” definito dalla citata Legge 184 del 1952.
- Firenze (66): Un evento alluvionale di eccezionale intensità colpisce il Nord-Est, Venezia e Firenze.
A seguito di questo evento, con la legge 632/’67 si istituisce una commissione interministeriale
apposita (Commissione De Marchi) per uno studio a tappeto su tutto il territorio italiano sulla
sistemazione idraulica e la difesa del suolo. Essa, presieduta dal prof. Giulio De Marchi, conclude i
lavori nel 1970. Gli atti di questa commissione posero quindi le basi per una legge allora mancante nel
nostro Paese: una legge nazionale sulla tutela del suolo (che significa anche difesa dei fiumi, e quindi
dai fiumi). La Commissione interministeriale De Marchi fu istituita allo scopo di individuare azioni di
programmazione e operative per risolvere i problemi connessi con la sistemazione idraulica e la difesa
del suolo; evidenziò la necessità di affrontare congiuntamente le questioni relative la difesa del suolo
e l’uso ottimale delle risorse idriche, attraverso una pianificazione capace di integrare esigenze di tutela
e di sviluppo gestite da un unico centro decisionale. La Relazione “De Marchi” richiama la necessità
di attività di vigilanza, di manutenzione e di difesa del sistema idrogeologico.
Che cos’è la polizia idraulica? Per Polizia Idraulica si intendono tutte quelle attività e funzioni poste in
capo al soggetto gestore di un corso d’acqua (naturale o artificiale) affinché, nel rispetto e
nell’applicazione delle vigenti normative, provveda a tutelare e preservare il corso d’acqua stesso e le sue
pertinenze demaniali.

L’auspicata revisione normativa non verrà attuata, e nel corso dei decenni successivi si assisterà ad un
proliferare di interventi legislativi di emergenza che si susseguiranno, purtroppo, a catastrofi ormai avvenute.
Le indicazioni della Commissione interministeriale “De Marchi” trovano attenzione a livello legislativo, dopo
19 anni, nella Legge 18 maggio 1989 n. 183.
- Valtellina (87): dopo l’alluvione del luglio dell’87 si prese coscienza della necessità di una legge
quadro, che normasse il riassetto organizzativo della difesa del suolo. Fu così che nacque la legge
183/’89.
Legge quadro 183/1989: Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo”
Art. 1 (Finalità della legge) La presente legge ha per scopo di assicurare la difesa del suolo, il risanamento
delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e
sociale, la tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi.
Le innovazioni di questa legge quadro sono:
1- Individua nel bacino idrografico l’unità più idonea per realizzare azioni organiche di tutela del
territorio e salvaguardia ambientale;
Il bacino è definito come il territorio dal quale le acque pluviali o di fusione delle nevi e dei ghiacciai,
defluendo in superficie, si raccolgono in un determinato corso d’acqua, ivi compresi i suoi rami
terminali, con le foci in mare ed il litorale marittimo prospiciente (art. 3).
Piuttosto che considerare dei confini amministrativi, visto che i corsi d’acqua non ne sono influenzati,
si organizzò l’Italia in una serie di bacini idrografici, su ognuno di questi fu istituita un’autorità di
bacino;
2- Definisce una nuova struttura istituzionale di coordinamento: Autorità di bacino
- Si tratta di soggetti autonomi di diritto pubblico, a composizione mista, che costituiscono la sede del
coordinamento sul territorio delle funzioni statali, regionali e provinciali nelle materie indicate dalla
L. 183/89
- Per la prima volta si affidano compiti di pianificazione e programmazione ad un ente il cui territorio
di competenza era stato delimitato non su base politica, ma con criteri geomorfologici e ambientali
- Costituiscono un tentativo concreto di superare le suddivisioni amministrative che ostacolavano la
possibilità di affrontare i problemi legati al ciclo dell’acqua e alla difesa del suolo unitariamente e ad
una scala territoriale adeguata.
L’intero territorio nazionale è stato suddiviso in bacini idrografici su diverse fasce di rilevo: nazionale,
interregionale e regionale prevedendo che, in tali ambiti, le attività di pianificazione, programmazione,
individuazione e definizione degli interventi, per tutti i temi inerenti la difesa del suolo, siano effettuate
dalle “Autorità di bacino”.
6 Autorità di bacino di rilievo nazionale: Po, Adige, Alto Adriatico, Arno, Tevere, Liri-Garigliano-
Volturno
16 Autorità di rilievo interregionale: 11 sul versante adriatico, 5 sul versante tirrenico
Tutti i bacini idrografici che non rientrano nelle precedenti categorie sono classificati come regionali
(cfr. Sicilia).

3- Definisce un piano unitario di interventi per l’allocazione delle risorse idriche tra i vari usi, la
salvaguardia ambientale e la difesa dalle piene: piano di bacino;
Il piano di bacino assume: “valore di piano
territoriale di settore ed è lo strumento
conoscitivo, normativo e tecnico operativo
mediante il quale sono pianificate e
programmate le azioni e le norme d’uso
finalizzate alla conservazione, alla difesa e
alla valorizzazione del suolo e la corretta
utilizzazione delle acque sulla base delle
caratteristiche fisiche ed ambientali del
territorio interessato”. Le finalità del Piano di
bacino sono infatti dichiarate espressamente
all'articolo 1 della stessa legge: esse sono
rivolte alle problematiche relative alla difesa
del suolo, al risanamento delle acque, alla
fruizione e gestione del patrimonio idrico per
gli usi di razionale sviluppo economico e
sociale e alla tutela degli aspetti ambientali
connessi.
La pianificazione a scala di bacino consiste pertanto nel perseguire e regolamentare quelle linee di sviluppo
economico e sociale che, sia a livello nazionale sia a livello locale, siano compatibili con l'esigenza
prioritaria di garantire l'integrità delle risorse ambientali interessate (sviluppo sostenibile), tenendo conto
inoltre del recupero delle situazioni ambientali e territoriali compromesse. In riferimento a tali finalità viene
perciò individuato un primo livello di obiettivi (obbiettivi generali), che fa riferimento alle esigenze di
conoscenza del territorio e dell'ambiente, di programmazione degli usi delle risorse, di gestione e controllo e
che assume come non negoziabili alcune variabili-obiettivo, quali la difesa dalle piene, la difesa delle coste e
delle falde acquifere, la difesa dall'inquinamento, il mantenimento di un "minimo vitale" di portata nei corsi
d'acqua in periodi di magra, la difesa delle valenze culturali. Nel dettaglio tali obiettivi si riassumono nei
seguenti punti:

• costituzione di un sistema integrato di conoscenza del territorio e dell'ambiente (fenomeni e processi


naturali ed artificiali), attraverso la realizzazione e la gestione di una rete di monitoraggio ambientale
nell'area del bacino e la messa a punto di un sistema di gestione delle informazioni collegato ed
integrato con il sistema informativo nazionale;
• recupero della naturalità del bacino, attraverso l'allentamento della pressione antropica e attraverso il
corretto e razionale uso delle risorse;
• miglioramento della qualità dei corpi idrici del bacino;
• tutela, valorizzazione e fruizione delle valenze culturali, storiche e paesaggistiche del territorio;
• utilizzazione del territorio e delle risorse del bacino in accordo con i principi dello sviluppo sostenibile,
tenendo prioritariamente conto delle esigenze di difesa dei centri abitati dalle piene, di riduzione del
dissesto idrogeologico e del mantenimento di una dinamica dei litorali e degli alvei compatibile con
l'evoluzione naturale e le attività presenti nel bacino;
• ottimizzazione della gestione del bacino, attraverso la crescita strutturale e funzionale degli organismi
pubblici preposti (amministrazioni pubbliche, servizi tecnici ambientali, enti di gestione) e
l'utilizzazione di corretti strumenti di analisi costi/benefici e di valutazione di impatto ambientale.
Il perseguimento di tali obiettivi prevede la definizione di un quadro conoscitivo alquanto complesso, articolato
intorno a componenti di natura ambientale, economica e sociale, dalla cui analisi emergono bisogni e problemi
prioritari del bacino, consentendo, quindi, di individuare i relativi settori di intervento.

Essendo il quadro conoscitivo in via di continua evoluzione, anche in conseguenza dei risultati delle azioni del
piano, i bisogni e i problemi del bacino sono soggetti a continue ridefinizioni, con ciò caratterizzando lo stesso
piano come uno strumento aperto in continuo aggiornamento. In riferimento al quadro dei bisogni e dei
problemi del bacino e dei relativi settori di intervento, il piano definisce gli obiettivi settoriali specifici, nella
loro scansione temporale (obiettivi prioritari, intermedi e finali). Il conseguimento degli obiettivi del piano (sia
generali che specifici) viene perseguito attraverso l'attuazione di opportuni programmi di intervento triennali,
cui vengono associate le necessarie risorse e gli strumenti specifici (di natura normativa-istituzionale,
finanziaria, tecnico-operativa, gestionale e culturale). L'attuazione del piano ed i risultati dello stesso vengono
infine monitorati per verificarne l'efficacia sul sistema economico nazionale e locale e sull'ambiente.

Il nuovo assetto istituzionale sancito dalla legge 183/89 nel settore della difesa del suolo ha determinato una
prima fase complessa di avvio all’impianto organizzativo cui sono seguite, negli anni successivi alla riforma,
una serie di norme di modifica e integrazione. Successivamente, a seguito degli eventi calamitosi verificatisi
negli anni tra il 98 e il 2000 in Campania(Sarno), Calabria (Soverato) e nel bacino del Po, le attività di
pianificazione nel settore della difesa del suolo hanno subito una forte accelerazione con l’emanazione del
D.L. 180/98 (decreto Sarno) convertito nella legge 267/’98 e successive integrazioni e modificazioni.

Tali norme sono state mirate alla pronta individuazione e perimetrazione su tutto il territorio italiano delle
situazioni di maggiore criticità attraverso la redazione di Piani per l’assetto idrogeologico (PAI). Tali piani,
che sono uno stralcio dei piani di bacino, hanno previsto infatti la mappatura delle zone con diverso grado di
rischio e pericolosità da frana, alluvione, valanga. I PAI inoltre hanno individuato i principali interventi sia di
carattere strutturare, sia non strutturale, per la messa in sicurezza di tali zone, ne hanno valutato i costi e ne
hanno programmato la realizzazione secondo un ordine di priorità.
Il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico (P.A.I.) ha valore di Piano Territoriale di Settore ed è lo
strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le
azioni, gli interventi e le norme d’uso riguardanti la difesa dal rischio idrogeologico.

Valutazione del rischio

A seguito degli eventi che colpirono la Campania nel 1998 è stata emanata la Legge n. 267/1998 e s.m.i (c.d.
Legge Sarno) recante misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone
colpite da disastri franosi nella regione Campania; detta previsione legislativa ha disposto, tra l'altro,
l'adozione, da parte delle Autorità di Bacino di rilievo nazionale e interregionali nonché delle Regioni per i
restanti bacini (ove non si fosse già provveduto), dei Piani Stralcio di Bacino per l'Assetto Idrogeologico
(PAI).
Nel decreto legge 180/98 (decreto Sarno, poi convertito in legge 267/98) e nell’atto d’indirizzo e
coordinamento - DPCM 29/9/1998, vengono distinte quattro categorie di rischio, definito prevalentemente
sulla base del tipo di danno prodotto:
- rischio moderato (R1): per i quali i danni sociali, economici e al patrimonio ambientale sono marginali;
- rischio medio (R2): per il quale sono possibili danni minori agli edifici, alle infrastrutture e al patrimonio
ambientale che non pregiudicano l’incolumità del personale, l’agibilità degli edifici e la funzionalità delle
attività economiche;
- rischio elevato (R3): per il quale sono possibili problemi per l’incolumità delle persone, danni funzionali
agli edifici e alle infrastrutture con conseguente inagibilità degli stessi, la interruzione di funzionalità delle
attività socioeconomiche e danni rilevanti al patrimonio ambientale,
- rischio molto elevato (R4): per il quale sono possibili la perdita di vite umane e lesioni gravi alle persone,
danni gravi agli edifici, alle infrastrutture e al patrimonio ambientale, la distruzione di attività
socioeconomiche.
Nel DPCM Sono stati indicati i criteri ed i metodi per l'individuazione del rischio dipendente dai fenomeni di
carattere idrogeologico e, quindi, per la redazione dei Piani per l'Assetto Idrogeologico attraverso
l'espletamento delle seguenti fasi fondamentali:

1- individuazione delle aree soggette a rischio idrogeologico, attraverso l'acquisizione delle


informazioni disponibili sullo stato del dissesto;
2- perimetrazione, valutazione dei livelli di rischio e definizione delle conseguenti misure di
salvaguardia;
3- programmazione della mitigazione del rischio.

In merito alla valutazione del rischio il citato D.P.C.M. fa riferimento alla formulazione semplificata
(valutazione speditiva del rischio), secondo cui il rischio totale R è dato dal prodotto dei seguenti
fattori: P (pericolosità o probabilità di accadimento dell'evento calamitoso); E (il valore degli
elementi a rischio); V (vulnerabilità degli elementi a rischio). Nello stesso D.P.C.M. vengono
individuate 4 classi di rischio (da R1 – rischio moderato a R4 – rischio molto elevato) e definiti gli
usi ritenuti compatibili con ciascuna di esse.

DIRETTIVA QUADRO SULLE ACQUE (2000/60)

Nel frattempo in Europa subentra la Direttiva Quadro sulle Acque (2000/60) finalizzata ad istituire un quadro
per la protezione delle acque superficiali, di transizione, costiere e sotterranee che:

a) Impedisca un ulteriore deterioramento e protegga gli ecosistemi acquatici;


b) Agevoli un utilizzo idrico sostenibile fondato sulla protezione a lungo termine delle risorse idriche
disponibili
c) Miri al miglioramento dell’ambiente acquatico anche attraverso misure specifiche per la riduzione
degli scarichi di sostanze pericolose;
d) Assicuri la graduale riduzione dell’inquinamento delle acque sotterranee;
e) Contribuisca a mitigare gli effetti delle inondazioni e della siccità.
La Direttiva stabilisce che i singoli Stati Membri affrontino la tutela delle acque attraverso l’unità territoriale
di riferimento per la gestione del bacino : distretto idrografico, area di terra e di mare, costituita da uno o
più bacini idrografici limitrofi e dalle rispettive acque sotterranee e costiere.

In ciascun distretto idrografico gli Stati membri devono adoperarsi affinché vengano effettuati:

• un’analisi delle caratteristiche del distretto

• un esame dell’impatto provocato dalle attività umane sullo stato delle acque superficiali e sotterranee

• un’analisi economica dell’utilizzo idrico.

Relativamente ad ogni distretto, deve essere predisposto un programma di misure che tenga conto delle
analisi e degli obiettivi ambientali fissati dalla Direttiva, con lo scopo ultimo di raggiungere uno “stato
buono” di tutte le acque entro il 2015 (salvo casi particolari espressamente previsti dalla Direttiva).

I programmi di misure sono indicati nei Piani di Gestione che gli Stati Membri devono predisporre per ogni
singolo distretto idrografico e che rappresenta pertanto lo strumento di programmazione/attuazione per il
raggiungimento degli obiettivi stabiliti dalla direttiva.

La direttiva quadro assegna delle scadenze; in particolare:

22 Giugno 2004 Fornire alla commissione la lista delle autorità competenti (articolo 3)

2 Dicembre 2009 Redazione dei programmi di misure in ogni distretto idrografico finalizzati al
raggiungimento degli obiettivi ambientali (articolo 11). Predisposizione e pubblicazione, per ogni distretto
idrografico, del piano di gestione, che comprenda l’individuazione degli obiettivi ambientali per ogni corpo
idrico superficiale o sotterraneo e la sintesi dei programmi di misure adottati per raggiungerli (articolo 13)

22 Dicembre 2015 Revisione e aggiornamento dei piani (articoli 13, 14 e 15).


e ogni 6 anni per gli anni a seguire

Gli obiettivi principali della direttiva sulle acque 2000/60/CE si inseriscono in quelli più complessivi della
politica ambientale della Comunità che puntano alla salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità
ambientale, nonché all'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e che deve essere fondata sui
principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della riduzione dei danni causati
all'ambiente e sul principio "chi inquina paga".

L'obiettivo di fondo consiste nel mantenere e migliorare l'ambiente acquatico all'interno della Comunità,
attraverso misure che riguardino la qualità ambientale integrate con misure riguardanti gli aspetti
quantitativi. La direttiva acque mira ad ottenere la graduale riduzione delle emissioni di sostanze pericolose
nelle acque fino a raggiungere valori vicini a quelli del fondo naturale.

I punti di maggiore interesse della direttiva sono relativi ai seguenti aspetti:

• Bacini e distretti idrografici: la Direttiva 2000/60/CE istituisce un quadro per la protezione delle acque
superficiali interne, delle acque di transizione, delle acque costiere e sotterranee. La norma prevede che gli
Stati membri individuino i singoli bacini idrografici presenti nel loro territorio e li assegnino a singoli
distretti idrografici, (definiti come la principale unità per la gestione dei bacini idrografici) accorpando
eventualmente i piccoli bacini idrografici in un unico distretto, inoltre gli Stati membri devono adottare
disposizioni amministrative adeguate, compresa l'individuazione dell'autorità nazionale competente, per
l'applicazione delle norme previste dalla direttiva all'interno di ciascun distretto idrografico presente nel loro
territorio. Per ciascun distretto idrografico interamente compreso nel suo territorio, ogni Stato membro
provvede a predisporre un Piano di Gestione del Bacino Idrografico di cui il Piano di Tutela delle Acque
rappresenta una parte.

• Obiettivi ambientali: per attuare i programmi di misure specificate nei Piani di gestione e relative alle acque
superficiali, alle acque sotterranee e alle aree protette, la norma prevede la tutela dello stato di tutti i corpi
idrici, superficiali e sotterranei, fino a giungere ad uno stato di qualità “buono” entro 15 anni dall'entrata in
vigore della direttiva. Gli Stati membri devono predisporre, per ogni distretto idrografico, un'analisi delle
caratteristiche del distretto, un'analisi dell'impatto delle attività umane sullo stato delle acque superficiali e
delle acque sotterranee nonché un'analisi economica dell'utilizzo idrico. La direttiva prevede, inoltre, la
definizione di programmi di monitoraggio dello stato delle acque nell'ambito di ciascun distretto idrografico
al fine di valutare lo stato chimico, ecologico e quantitativo delle acque superficiali e sotterranee.

• Politica dei costi per i servizi idrici: la direttiva impone agli Stati membri l'obbligo di adottare misure
adeguate a fare in modo che i prezzi dell'acqua riflettano il costo complessivo di tutti i servizi connessi con
l'uso dell'acqua stessa (gestione, manutenzione delle attrezzature, investimenti, sviluppi futuri), nonché i
costi connessi con l'ambiente e l'impoverimento delle risorse anche sulla base del principio "chi inquina
paga".

• Controllo di sostanze particolarmente inquinanti e pericolose: la direttiva prevede vengano adottate misure
specifiche per combattere l'inquinamento idrico prodotto da inquinanti che presentino un rischio significativo
per l'ambiente. Nell'ambito di tali misure è stato istituito un elenco di sostanze pericolose prioritarie.

Recepimento in Italia: D.Lgs 152/2006: CODICE AMBIENTALE

La direttiva 2000/60/CE è stata recepita in Italia attraverso il decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152. Il
decreto legislativo, con l’art. 64 ha ripartito il territorio nazionale in 8 distretti idrografici e prevede per ogni
distretto la redazione di un piano di gestione, attribuendone la competenza alle Autorità di distretto
idrografico. Nell’attesa della piena operatività delle Autorità di distretto, il decreto legge n. 208 del 30
dicembre 2008, convertito in legge 13/2009, stabilisce che l’adozione dei Piani di gestione avvenga a cura
delle Autorità di bacino di rilievo nazionale, integrati dai componenti designati dalle regioni il cui territorio
ricade nel distretto a cui si riferisce il piano.

Il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che ha riformulato il diritto ambientale, costituisce, nella sua Parte III,
l'attuale "legge quadro" sulla tutela delle acque dall'inquinamento. Si tratta del decreto legislativo che, in via
generale, sostituisce la maggior parte delle preesistenti norme in materia ambientale, mediante la loro
abrogazione. Le materie interessate sono:

− Valutazione di impatto ambientale e valutazione ambientale strategica;

− Difesa del suolo e tutela delle acque;

− Gestione dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati;

− Tutela dell'aria e riduzione delle emissioni in atmosfera;

− Risarcimento del danno ambientale.


N.B. il Codice ambientale ha previsto la soppressione delle vecchie autorità di bacino e l’istituzione di otto
distretti idrografici che coprono l’intero territorio nazionale. Ognuno di tali distretti accorpa pertanto una serie
di bacini;
N.B.2 Gli 8 distretti idrografici sono così definiti: Padano (Po), Alpi orientali, appennino settentrionale (Arno),
appennino centrale(Tevere), appennino meridionale (liri-volturno-garigliano), Sicilia, Sardegna, Serchio che
è un bacino Pilota, anche se non ha motivo di esistere per estensione.

Da Autorità di Bacino ad Autorità di distretto idrografico: CAMPANIA

Con la legge 18 maggio 1989, n. 183, sono state dettate le “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale
della difesa del suolo” e si è provveduto a riorganizzare, complessivamente, le competenze degli organi
centrali dello stato e delle amministrazioni locali in materia di difesa del suolo istituendo le Autorità di
bacino, assegnando loro il compito di assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e
la gestione del patrimonio idrico e la tutela degli aspetti ambientali nell’ambito dell’ecosistema unitario del
bacino idrografico, nonché compiti di pianificazione e programmazione per il territorio di competenza. La
delimitazione di tali Bacini idrografici è avvenuta non su base amministrativa, ma con criteri geomorfologici
e ambientali.

In base ai criteri sopra evidenziati, con la L. 183/89 tutto il territorio nazionale è stato suddiviso in bacini
idrografici, i quali hanno tre gradi di rilievo territoriale:

1. bacini di rilievo nazionale;


2. bacini di rilievo interregionale;
3. bacini di rilievo regionale, per i quali è stata data facoltà alle Regioni di istituire analoghe Autorità
nei bacini interamente compresi nei propri confini territoriali.

La Regione Campania, in recepimento della citata normativa nazionale, con la legge regionale 7 febbraio
1994, ha regolamentato la specifica materia della Difesa del Suolo ed ha istituito, per bacini compresi nel
proprio territorio, le Autorità di bacino regionali ed i relativi organi Istituzionali e Tecnici.

Fino al 14 maggio 2012 le Autorità di bacino operanti sul territorio della Regione Campania erano le
seguenti:

1. Nazionale Liri-Garigliano e Volturno


2. Interregionale del Fiume Sele
3. Regionale della Puglia (con competenza in Campania
per i bacini dei fiumi: Ofanto 3c, Calaggio 3b e Cervaro
3a)
4. Interregionale dei fiumi Trigno, Biferno e Minori,
Saccione e Fortore
5. Regionale Destra Sele
6. Regionale Nord Occidentale della Campania
7. Regionale Sarno
8. Regionale Sinistra Sele

Dal 15 maggio 2012, le Autorità di bacino regionali in Destra Sele e in Sinistra Sele e l’Autorità
interregionale del fiume Sele sono state accorpate nell’unica Autorità di bacino regionale Campania Sud ed
interregionale per il bacino idrografico del fiume Sele.
Dal 1 giugno 2012, l'Autorità di bacino regionale Nord Occidentale della Campania è stata incorporata
nell'Autorità di bacino regionale del Sarno che viene denominata Autorità di bacino regionale della
Campania Centrale .

Il successivo D.Lgs. 152/06 (recepimento della Direttiva sulle acque europea del 2000), in cui confluisce la
183/’98, che viene dunque abrogata, sopprime le Autorità di Bacino previste dalla legge 183/89 ed istituisce i
“distretti idrografici”, ossia aree di terra e di mare costituite da uno o più bacini idrografici limitrofi e dalle
rispettive acque sotterranee e costiere, che costituiscono le principali unità per la gestione dei bacini
idrografici.

N.B. Nell’attesa della piena operatività delle Autorità di bacino distrettuali, la legge 13/2009, stabilisce che
l’adozione dei Piani di gestione avvenga a cura delle Autorità di bacino di rilievo nazionale, integrati dai
componenti designati dalle regioni il cui territorio ricade nel distretto a cui si riferisce il piano (nel caso del
distretto dell’appennino meridionale l’Adb Nazionale di riferimento è il Liri-Volturno-Garigliano)

Segue poi il D.M 294/2016 Il presente decreto, in attuazione del decreto legislativo 152/2006 “disciplina
l'attribuzione e il trasferimento alle Autorita' di bacino distrettuali dal medesimo decreto legislativo, del
personale e delle risorse strumentali, ivi comprese le sedi, e finanziarie delle Autorita' di bacino di cui alla
legge del 18 maggio 1989 n. 183.”

Il 17 febbraio 2017 entra in vigore il decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del
Mare n. 294 del 25 ottobre 2016 in materia di Autorità di bacino distrettuali. Dall’entrata in vigore del
suddetto D.M. risultano soppresse tutte le autorità di bacino di cui alla legge 183/89.

Tale decreto, ai sensi dell’art. 63 comma 3 del d.lgs. 152/2006, dà avvio alla riforma distrettuale ed è
finalizzato a disciplinare le modalità e i criteri per il trasferimento del personale e delle risorse strumentali e
finanziarie dalle vecchie Autorità di bacino alla nuova Autorità distrettuale, tutto ciò volto a garantire la
continuità delle funzioni tecniche e amministrative delle soppresse Autorità di bacino, con il quale si darà
l’avvio operativo ai nuovi enti.

Il nuovo impianto organizzativo razionalizza e semplifica le competenze del settore, con l’esercizio da parte
di un solo ente – l’Autorità di bacino distrettuale – delle funzioni di predisposizione del Piano di bacino
distrettuale e dei relativi stralci, tra cui i Piani di gestione delle acque e del rischio di alluvioni, a livello di
distretto idrografico. Si tratta di una riforma importante e attesa da tempo, che a regime rafforzerà
indubbiamente la governance complessiva del settore.

Il Distretto Idrografico dell'Appennino Meridionale, di cui fanno parte Autorità di Bacino Liri-Garigliano e
Volturno, Regione Abruzzo, Regione Basilicata, Regione Calabria, Regione Campania, Regione Lazio,
Regione Molise e Regione Puglia, ha adottato il Piano di Gestione delle Acque il 24 febbraio 2010 (Direttiva
Comunitaria 2000/60, D.Lgs. 152/2006, L.13/2009, D.L. 194/2009), approvato definitivamente dal Consiglio
dei Ministri in data 10.04.2013.

Il Distretto Idrografico dell'Appennino Meridionale ha in corso di redazione il Piano di Gestione Rischio


Alluvioni (Direttiva 2007/60/CE del 23 ottobre 2007, D.Lgs. 49/2010). Il D.Lgs. 219/2010, art. 4, affida alle
Autorità di bacino di rilievo nazionale le funzioni di coordinamento nell’ambito del distretto idrografico di
appartenenza, nelle more della costituzione delle Autorità di bacino distrettuali.

Il Piano di Gestione delle Acque e il Piano di Gestione del Rischio Alluvione sono stralci del Piano di bacino
distrettuale e per essi trova applicazione quanto previsto all’art. 65 commi 4, 5 e 6 del d.lgs. 152/2006.

Direttiva Alluvioni 2007/60 CE

A seguito sei gravi eventi alluvionali verificatisi in Europa tra il 1998 e il 2002, in particolare quelli del
Danubio e dell’Elba, gli stati membri dell’Unione Europea hanno promosso un’azione comune in tema di
protezione dalle alluvioni. Nel 2007, La Direttiva 2007/60/CE (Direttiva Alluvioni) intende “istituire un
quadro per la valutazione e la gestione dei rischi di alluvioni volto a ridurre le conseguenze negative per la
salute umana, l’ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche connesse con le alluvioni
all’interno della Comunità”. In linea con i principi internazionali di gestione dei bacini idrografici già
sostenuti dalla Direttiva 2000/60/CE (Direttiva Acque), la Direttiva Alluvioni promuove un approccio
specifico per la gestione dei rischi di alluvioni e un’azione concreta e coordinata a livello comunitario.

L’obiettivo finale della direttiva è di dotare gli stati membri di piani di gestione del rischio di alluvioni che
contemplino tutti gli aspetti della gestione del rischio e in particolare “la prevenzione, la protezione, e
la preparazione, comprese la previsione di alluvioni e i sistemi di allertamento”. La direttiva ha altresì
l’intento di promuovere, all’interno delle politiche comunitarie, l’integrazione di un elevato livello di tutela
ambientale nella pianificazione territoriale, secondo il principio dello sviluppo sostenibile.

Il raggiungimento dell’obiettivo passa attraverso tre tappe fondamentali:

• valutazione preliminare del rischio di alluvioni (art. 4);


• elaborazione di mappe della pericolosità e del rischio di alluvioni (art. 6);
• redazione dei piani di gestione del rischio di alluvioni (art. 7).

Il compito di adempiere a queste disposizioni viene affidato ai distretti idrografici previsti dalla Direttiva
2000/60/CE. periodico riesame e l’eventuale aggiornamento dei piani ogni 6 anni consente di adeguare la
gestione del rischio di alluvioni “tenendo conto del probabile impatto dei cambiamenti climatici sul
verificarsi di alluvioni” (art. 14).

Recepimento in Italia: D.Lgs 49/2010

La Direttiva 2007/60/CE è stata recepita nell’ordinamento italiano con il con il D.Lgs 49/2010, tenendo
conto anche della normativa nazionale vigente, in particolar modo del D.Lgs 152/2006 (recepimento italiano
della Direttiva 2000/60/CE). La competenza per la predisposizione delle valutazioni preliminari,
dell’elaborazione delle mappe di pericolosità e rischio e della redazione dei piani di gestione viene affidata
alle Autorità di Bacino distrettuali (art. 3) a norma del D.Lgs 152/2006, in conformità con le attività di
predisposizione dei Piani di Assetto Idrogeologico già svolte. Alle Regioni, in coordinamento tra loro e con
il Dipartimento di Protezione Civile, spetta il compito di predisporre la parte dei piani di gestione per il
distretto idrografico di riferimento relativa al sistema di allertamento nazionale e regionale per il rischio
idraulico ai fini di protezione civile (art.3).

Tuttavia, nelle more della costituzione delle Autorità di Bacino distrettuali, con il D.Lgs 219/2010
(art.4) l’adempimento agli obblighi previsti dal D.Lgs 49/2010 viene temporaneamente trasferito alle
Autorità di Bacino di rilievo nazionale, di cui alla L. 183/1989, e alle Regioni, ciascuna per la parte di
territorio di propria competenza. Ai fini della predisposizione degli strumenti di pianificazione, le Autorità di
Bacino di rilievo nazionale svolgono la funzione di coordinamento all’interno del distretto idrografico di
appartenenza.

Valutazione preliminare

Ha lo scopo di fornire una valutazione dei rischi potenziali. Consiste in un censimento e una descrizione,
sulla base delle informazioni disponibili, delle alluvioni significative avvenute in passato, che hanno avuto
conseguenze negative per la salute umana, l’ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche. Tale
valutazione è propedeutica all’individuazione di zone potenzialmente esposte ad un significativo rischio di
alluvioni (art. 5).

Nel recepimento italiano la data ultima per effettuare la valutazione preliminare del rischio di alluvioni è
il 22/09/2011, fatti salvi gli strumenti già predisposti nell’ambito della pianificazione di bacino in attuazione
di norme previgenti.
La valutazione preliminare intesa dalla direttiva corrisponde sostanzialmente alla prima fase (art. 2.1 e 2.2)
che il DPCM 29 settembre 1998 indica come criterio generale per l’individuazione delle aree a rischio
idrogeologico. Analogamente alla valutazione preliminare, la prima fase del succitato decreto prevede
l’individuazione dei tronchi di rete idrografica per i quali è necessario eseguire la perimetrazione delle aree a
rischio sulla base di informazioni disponibili sullo stato del dissesto: dati e studi raccolti ed eseguiti nel
passato, interpretazione geomorfologica delle osservazioni di campagna o delle foto aeree, informazioni
archiviate dal Gruppo Nazionale per la Difesa delle Catastrofi Idrogeologiche del Consiglio Nazionale delle
Ricerche (GNDCI-CNR), nell'ambito del progetto Aree Vulnerate Italiane (AVI), ecc.

In virtù di questo le autorità competenti preposte all’attuazione hanno preso la decisione a livello nazionale
di non svolgere la valutazione preliminare del rischio di alluvioni, ma di avvalersi delle misure
transitorie di cui all’articolo 11 comma 1 del D.Lgs. 49/2010, avendo già stabilito, prima del 22/12/2010 di
elaborare mappe della pericolosità e del rischio di alluvioni e di predisporre piani di gestione del rischio
alluvioni. Tuttavia è necessario dimostrare alla Commissione Europea che tutti i passaggi previsti nelle
valutazioni preliminari del rischio di alluvioni siano stati considerati nell’individuazione delle
aree potenzialmente a rischio da sottoporre ad attività di mappatura. Detti passaggi, già in gran parte
previsti dal DPCM 29 settembre 1998, sono riportati nelle relazioni dei Piani di Assetto Idrogeologico (PAI),
ad eccezione del catasto degli eventi, ossia una base dati di tipo puntuale, omogenea su tutto il territorio
nazionale, contenente le informazioni sulla collocazione spaziale e temporale degli eventi di piena nonché
sulle conseguenze avverse ad essi associate.

Pertanto Il CNR-IRPI di Perugia, su incarico del Dipartimento di Protezione Civile, ha riadattato il catalogo
AVI ai formati richiesti dalla Commissione Europea per costituire il catasto degli eventi, integrandolo con
ulteriori informazioni relative ai principali eventi alluvionali verificatisi dal 2002 al 2011.

Mappe della pericolosità e del rischio di alluvioni

Per le zone riconosciute potenzialmente esposte a rischio di alluvioni (art.5 ) le unità di gestione devono
predisporre entro il 22/06/2013 mappe di pericolosità e rischio di alluvioni ad una scala non inferiore a
1:10.000 e, in ogni caso, non inferiore a 1:25.000.

Le mappe di pericolosità contengono la perimetrazione delle aree geografiche che potrebbero essere
interessate da alluvioni secondo i seguenti scenari:

• scarsa probabilità di alluvioni o scenari di eventi estremi;


• media probabilità di alluvioni (tempo di ritorno probabile ≥ cento anni);
• elevata probabilità di alluvioni;

indicando per ogni scenario i seguenti elementi:

• estensione dell'inondazione;
• altezza idrica o livello;
• caratteristiche del deflusso (velocità e portata).

Le mappe di rischio devono indicare invece le potenziali conseguenze negative derivanti da alluvioni per
ciascuno dei tre scenari di pericolosità. Il D.Lgs 49/2010 prevedere le 4 classi di rischio di cui al DPCM 29
settembre 1998, espresse in termini di:

• numero di abitanti potenzialmente interessati;


• infrastrutture e strutture strategiche;
• beni ambientali, storici e culturali;
• distribuzione e tipologia delle attività economiche;
• presenza di impianti potenzialmente inquinanti e di aree protette
• altre informazioni considerate utili, come le aree soggette ad alluvioni con elevato volume di
trasporto solido e colate detritiche o informazioni su fonti rilevanti di inquinamento.
L'esistenza nel territorio italiano dei PAI, redatti ai sensi della Legge 183/89, ha fornito un’adeguata base di
partenza, opportunamente aggiornata, omogenizzata e valorizzata, per l’adempimento agli obblighi di cui
all’art. 6. Quindi le mappe di pericolosità e rischio di alluvioni sono state realizzate a partire dai PAI ed in
accordo con gli "Indirizzi operativi" emanati dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del
Mare, con il contributo di ISPRA Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, delle Autorità
di Bacino Nazionali e del Tavolo tecnico Stato Regioni.

Piani di gestione del rischio di alluvioni

Sulla base delle mappe di pericolosità e rischio di alluvioni le autorità competenti predispongono piani di
gestione del rischio di alluvioni coordinati a livello di distretto idrografico entro il 22/06/2015.

I piani di gestione definiscono gli obiettivi della gestione del rischio di alluvioni per le zone in cui possa
sussistere un rischio potenziale ritenuto significativo, al fine di ridurre le possibili conseguenze negative per
la salute umana, il territorio, i beni, l’ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche e sociali,
attraverso l'attuazione prioritaria di interventi non strutturali e di azioni per la riduzione della pericolosità. I
piani dovranno riguardare tutti gli aspetti della gestione del rischio di alluvioni, e in particolare la
prevenzione, la protezione e la preparazione, comprese le previsioni di alluvioni e i sistemi di
allertamento, e tenere conto delle caratteristiche del bacino idrografico o del sottobacino interessato.

Il D.Lgs. 49/2010 dispone che i piani di gestione vengano predisposti nell’ambito delle attività di
pianificazione di bacino del D.Lgs. 152/2006, facendo salvi gli strumenti già approntati in attuazione della
normativa previgente e tenendo conto dei seguenti aspetti:

• la portata della piena e l'estensione dell'inondazione;


• le vie di deflusso delle acque e le zone con capacità di espansione naturale delle piene;
• gli obiettivi ambientali di cui alla parte terza, titolo II, del D.Lgs. 152/2006;
• la gestione del suolo e delle acque;
• la pianificazione e le previsioni di sviluppo del territorio;
• l'uso del territorio;
• la conservazione della natura;
• la navigazione e le infrastrutture portuali;
• i costi e i benefici;
• le condizioni morfologiche e meteomarine alla foce.
DECRETO LEGISLATIVO: E' un provvedimento avente forza di Legge. Il decreto legislativo ha lo stesso
valore della legge ordinaria. Esso è emanato sempre dal Governo (consiglio dei ministri), ma su delega del
Parlamento (che è l’unico ad avere potestà legislativa). Ma perché si fa uso del decreto legislativo? Perché il
Parlamento non emana direttamente una legge? La motivazione è la seguente: lo strumento del decreto
legislativo viene utilizzato quando le materie da disciplinare sono molto tecniche e il Parlamento non ha le
competenze necessarie per trattarle. Queste competenze si ritrovano invece nel Governo, che è un organo
amministrativo. Di conseguenza, il Parlamento emette una legge delega diretta al Governo: in questo
provvedimento vengono stabiliti i criteri, i limiti (anche temporali) e l’oggetto del decreto legislativo da
emanare. Il Governo poi approva il decreto legislativo seguendo le disposizioni della legge delega [3]. In
questo modo viene salvaguardata la separazione dei poteri: è il Parlamento a dettare tutti i criteri per
l’emanazione del decreto, con il Governo che agisce nell’ambito della delega specifica.Si tratta praticamente
di un percorso inverso rispetto a quanto visto per il decreto legge (in cui agisce prima il Governo e,
successivamente, il Parlamento approva). In ogni caso, anche se si tratta di atti governativi, è sempre il
Parlamento che deve confermarli (decreti legge) o che detta i presupposti per la loro emanazione (decreti
legislativi).

DECRETO LEGGE: Spesso l’approvazione di una legge può richiedere tempi molto lunghi, mesi o
addirittura anni (abbiamo visto che deve essere approvata nella stessa formulazione da Camera e Senato).
Spesso però ci sono delle situazioni di urgenza da fronteggiare, che richiedono un provvedimento legislativo
in tempi brevi. Ecco perché esiste il decreto legge: esso è un atto emanato dal Governo in casi di necessità e
urgenza (si pensi ad una calamità naturale, ad esempio un terremoto). Entro 60 giorni, però, il decreto legge
deve essere convertito in legge dal Parlamento, che è l’unico organo che ha potestà legislativa (si parla di
«legge di conversione»). Se ciò non avviene, il decreto legge decade con effetto retroattivo. In pratica, è
come se non fosse mai esistito. Es. Dopo Sarno ‘98

DECRETO MINISTERIALE: Un decreto ministeriale (D.M.), nell'ordinamento giuridico italiano, è un atto


amministrativo emanato da un ministro della Repubblica Italiana nell'ambito delle materie di competenza del
suo dicastero. Quando questo tipo di atto è emanato dal presidente del Consiglio dei ministri prende la
denominazione di decreto del presidente del Consiglio dei ministri. Il decreto ministeriale è di solito generale
e astratto, in quanto pone norme tecniche di dettaglio, o generiche ma relative ad uno specifico argomento,
finalizzate all'attuazione di una data norma di legge.
Le Leggi Ordinarie vengono promulgate dal Presidente della Repubblica previa approvazione dei due rami
del Parlamento. I Decreti Legislativi, adottati dal Governo su delega del Parlamento, sono atti normativi
aventi efficacia di leggi formali.

I Regolamenti dell’U.E., sono direttamente applicati in ambito nazionale, a differenza delle Direttive che ,
per essere applicabili in ambito nazionale, devono essere recepite con un apposito provvedimento.

I Regolamenti governativi sono atti normativi (di grado inferiore), che vengono deliberati
dall’amministrazione competente.

Le Circolari Ministeriali, vengono emanate dagli organi amministrativi, al fine di precisare i criteri
applicativi per la corretta attuazione dei principi legislativi. Esse hanno efficacia all’interno
dell’amministrazione a cui si rivolge.

Strumento operativo nell’ambito del quale veniva definito sfruttamento delle risorse idriche tutela
paesaggistica ambientale 183