TEMA 1º.

LOS CONTRATOS DEL sector público Y, EN ESPECIAL, LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS.

1. Los convenios de las Administraciones Públicas en general.

a).- Los convenios son una forma más de la actividad de la Administración: actividad bilateral no coactiva, que
busca la consecución de objetivos públicos en aquellos ámbitos en que la colaboración es más eficiente que la
coacción. Los convenios son aquella parte de la actividad de la Administración caracterizada por ser el resultado
de un concierto de voluntades.

b).- Los convenios se clasifican en:

-- Interadministrativos: celebrados entre varías administraciones entre sí (arts. 47 y ss LRJSP)

-- Entre Administraciones públicas y personas privadas. Podemos distinguir estas figuras:

-- Contratos privados de la Administración.

-- Convenios o conciertos de colaboración (ej., conciertos educativos, sanitarios).
-- Contratos administrativos.

c).- Son contratos privados aquellos que la Administración celebra con terceros y por no estár presente en
principio un interés público, se sujetan al Derecho privado.

d).- Son convenios o conciertos de colaboración aquellos acuerdos que, no consistiendo su finalidad en un
intercambio económico (como es característico de todo contrato), tienen por objeto el cumplimiento de una
obligación o reclamación de derechos dentro de una relación de Derecho público previa al propio convenio. Dan
lugar a la llamada Administración concertada, por contraposición a la Administración coactiva clásica, debido a la
constatación práctica de que en determinados sectores de la actuación pública los administrados cumplen con
más eficacia sus cometidos si han tenido ocasión de participar en el proceso de adopción de las decisiones que
les afectan.

e).- Los contratos administrativos son, por encima de cualquier otra consideración, contratos (concepto único
general y común a todas las ramas del Derecho). Muchos de ellos han tenido su origen en contratos civiles (obra
pública, gestión de servicio público, suministros…). Son administrativos al ser su régimen jurídico parte del
Derecho Administrativo, lo que se justifica, a diferencia de los contratos privados, en que la Administración (parte
necesaria en el contrato administrativo) actúa en ejercicio de sus potestades públicas y para el cumplimiento de
finalidades también públicas. Su sometimiento al Derecho Administrativo significa el reconocimiento a la
Administración de importantes prerrogativas frente a la otra parte contratante, que no existen en el régimen
jurídico de los contratos privados. Ese conjunto de prerrogativas es lo que hace del contrato administrativo una
figura especial.

2. La institución del contrato administrativo: orígenes históricos y significado actual.

2.1. NATURALEZA JURIDICA.

--Tras el nacimiento del Derecho administrativo contemporáneo en una primera etapa se negó que el contrato
administrativo fuera un auténtico contrato, principalmente por la desigualdad entre las partes a consecuencia de
los privilegios que en esa relación tenía (y tiene) la Administración pública.

-- En la actualidad, sin embargo, se asume que el contrato administrativo es un verdadero contrato, esa es su
naturaleza. Como señaló Sebastián Martín-Retortillo, no es cierto que en el contrato administrativo no se de la
igualdad o equilibrio propio de todo contrato: esa igualdad (en todo tipo de contratos) no es entre los sujetos en sí
del contrato, sino de las prestaciones y contraprestaciones del mismo, lo cual sí se da en el contrato
administrativo, en el que además de ese equilibrio concurren las restantes notas esenciales del concepto jurídico
de contrato: la conventio in idem (acuerdo de voluntades sobre una misma cosa) y el principio de la lex contractus
(los pactos del contrato son la norma que rigen la relación entre las partes del mismo).
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-- E. García de Enterría, asumiendo la naturaleza contractual del contrato administrativo, manifiesta que sus
rasgos distintivos frente al contrato civil (es decir, la afección a terceras personas, la capacidad administrativa de
su modificación unilateral, y la presencia de intereses públicos) no son obstáculo a esa naturaleza pues:

- el hecho de que la mayoría de sus cláusulas se impongan por la Administración (o por una norma
jurídica) es algo semejante a lo que ocurre en el Derecho privado (contratación en masa, contratos sujetos
a condiciones generales impuestas por una de las partes o por normas jurídicas imperativas) y sin
embargo nadie niega en estos casos la existencia de un verdadero contrato. Lo característico de todo
contrato no es quien define su contenido sino que ambas partes lo consientan. Y el consentimiento del
contratista nunca falta en el contrato administrativo. Muchas cláusulas impuestas por la Administración, por
otra parte, se traducen en ventajas para la otra parte (en adelante, el contratista, por ser ésta la
denominación legal tradicional): cláusula de riesgo y ventura, revisión de precios, etc.

- la potestad de interpretación unilateral del contrato por la Administración, que se traduce en un acto
declarativo que se impone al contratista (por el privilegio de la autotutela), está en todo caso sometida al
control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Son por tanto los Jueces y Tribunales quienes
finalmente resuelven las controversias sobre la interpretación y efectos de los contratos, como en el ámbito
privado.

- la potestad de modificación unilateral del contrato, también atribuida a la Administración (que igualmente
está presente en algunos contratos mercantiles), es un privilegio que no significa reconocer libertad a la
Administración puesto que toda modificación debe respetar el límite legal del mantenimiento del equilibrio
económico del contrato.

- la afección del contrato administrativo a terceras personas (en apariencia en contra del principio civil de
res inter alius acta nec nocet; el asunto acordado entre otros no daña a los demás) no es una verdadera
afección de las que prohíbe ese aforismo. Los efectos a terceros supuestamente del contrato
administrativo lo son en realidad de la finalidad pública a la que el contrato se asocia como simple
instrumento: así, cuando la ejecución del contrato precisa de la expropiación de un bien (ej.,una obra
pública) en el fondo ese efecto nace directamente del proyecto de obra pública como tal con
independencia de si ésta se realiza directamente por la Administración o su ejecución se encomienda a un
tercero mediante el contrato.

-- Constatada la naturaleza contractual del contrato administrativo en todo caso no puede perderse de vista, como
singularidad de la figura, que una de las partes del contrato ha de ser necesariamente una Administración pública.
No puede haber un contrato administrativo entre dos particulares (ej. entre el concesionario de un servicio público
y un usuario del mismo). Cuestión distinta es que, como veremos después, por imperativo del Derecho
Comunitario europeo, la técnica jurídica del contrato administrativo haya trasvasado su ámbito propio y hoy se
hable de contratos del Sector Público (termino más amplio que el de Administración Pública) para aplicar todas o
parte de las garantías de la contratación administrativa a cualquier tipo de contrato en el que esté presente un
poder público o se financie con fondos públicos.

2.2. EVOLUCIÓN.

El origen del contrato administrativo es el mismo que el del contrato privado de la Administración. Cuando en los
comienzos de la Administración contemporánea ésta tenía la necesidad de cumplir alguna finalidad a través de un
contrato, hacía uso de la única regulación existente: la del contrato civil (en el Código Civil) y luego la del mercantil
(Código de Comercio). Con el tiempo, y por razones prácticas, algunos de los contratos que celebraba la
Administración (destacadamente los de obras públicas y gestión de servicios públicos) fueron sometiéndose (en
España, hacia 1846) a la jurisdicción contencioso-administrativa (o, en los países en que no la había, a los
órganos de control propios de la actuación administrativa, como el Consejo de Estado francés) por la mayor
rapidez y comprensión de los asuntos administrativos en comparación con el juez civil.

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Esta peculiaridad procesal produjo con el tiempo la elaboración de normas sustantivas específicas para estos
contratos y que en ellos se empezaran a aplicar las técnicas de actuación administrativas presentes en otras
áreas administrativas, destacando la incorporación del principio de autotutela. Así, podemos señalar el RD de 27
de febrero de 1852, o la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, de 1911, como supuestos
de normas que establecen reglas especiales de Derecho Administrativo para regular aspectos concretos (como,
p.ej., los procedimientos de selección de los contratistas).

Lo anterior fue la antesala de la creación de un régimen jurídico completo de esos contratos de obra pública y
gestión de servicio que tenía la caracterización de ser un régimen especial frente al régimen ordinario del Derecho
privado. Y como régimen especial, se trataba de un régimen jurídico integrado en el Derecho Administrativo. Este
proceso se iría generalizando poco después a todos los contratos que, celebrados por la Administración,
perseguían finalidades públicas y precisaban del ejercicio de potestades verdaderamente administrativas. La
aplicación del régimen contractual privado fue siendo relegada, aplicándose de modo residual a los contratos
privados de la Administración.

--No obstante, a partir de los años 80 del siglo XX, el ámbito de esos contratos privados creció
preocupantemente por dos razones: la abusiva contratación de personal como trabajadores de
Derecho común (Estatuto de los Trabajadores) y la conversión de estructuras administrativas en
organizaciones de Derecho privado. Todo ello con el objeto, en parte, de eludir los controles y
garantías propias del Derecho Administrativo y de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Precisamente la reacción del Derecho Comunitario europeo tiene que ver con la necesidad de
mantener un mínimo de garantías jurídico-públicas aun cuando en el Derecho interno se hayan
puesto en marcha abusivamente procesos de privatización estructural (tras los cuales anida,
muchas veces, una buena parte de la corrupción política).—

La primera regulación general de la figura del contrato administrativo en España (que afectaba al procedimiento,
forma y fondo del contrato) tuvo lugar en el ámbito del Derecho Local, con el Decreto de 9 de enero de 1953, que
aprobó el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales.

En lo que se refiere a la Administración del Estado, el marco jurídico general de su actividad contractual se aprobó
con la Ley del Contratos del Estado (Texto Articulado aprobado por Decreto de 8 de abril de 1965), norma que se
aplicó, además, de modo supletorio tanto a otras Administraciones como a todas las figuras contractuales públicas
o convenios administrativos y otra suerte de relaciones jurídicas analógicas en las que estaba presente la
Administración del Estado y que quedaban fuera del ámbito de aplicación objetivo directo de la Ley. Precisamente
uno de los aspectos más recurrentes en todas las normas posteriores ha sido la definición del ámbito de
aplicación, verdadera clave de la eficacia del sistema de controles sobre la actividad contractual pública que estas
leyes han venido estableciendo.

La Ley de Contratos del Estado de 1965 (LCE), que ha tenido una prolongada vigencia y ha influido notoriamente
en las posteriores, fue objeto del correspondiente desarrollo reglamentario y de modificaciones diversas, entre las
que destaca la operada en 1973.
Pocos años después, la Constitución de 1978 (CE), en su artículo 149.1.18, atribuyó al Estado la competencia en
materia de legislación básica en materia de contratos de las Administraciones públicas. Desde entonces, y en
tanto no se aprobaran leyes nuevas en las que se definiera qué era lo básico, la LCE adquiría el carácter de
legislación básica, si bien previa interpretación de qué aspectos de la Ley tenían materialmente ese carácter y por
tanto debían ser observados por todas las Administraciones que ya existían antes de la CE y las que surgieron ex
novo tras su entrada en vigor. Esa falta de claridad (propia de toda situación transitoria) exigía que no se
prolongara mucho en el tiempo y que el Estado, por tanto, dictara la normativa que definiera con precisión el
régimen básico contractual aplicable a todas las Administraciones.

El primer paso se dio con la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), que declaró que la
legislación estatal en materia de contratos administrativos sería directamente (y no supletoriamente como hasta la
fecha) aplicable a todas las Administraciones Locales. El carácter supletorio de la legislación estatal se redujo así
notablemente (a las CCAA en la parte no básica de la LCE)

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Tras la incorporación en 1986 de España a la Comunidad Europea, el Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de
mayo modificó la LCE para adaptarla a las Directivas CE sobre contratación pública. Desde entonces, todas las
modificaciones de nuestra legislación nacional traen causa, total o parcialmente, de las Directivas comunitarias
que han ido sucediéndose, o de sentencias del TJCE que han cuestionado seriamente alguno de los aspectos de
la legislación española sobre la materia.

La Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), finalmente deroga la LCE
y se instituye en la legislación básica estatal sobre la materia. Esta Ley trató de mejorar el sistema de fiscalización
de la actividad contractual e introdujo alguna figura contractual nueva (el contrato de asistencia), siendo objeto de
desarrollo reglamentario a través del RD 390/1996, de 1 de marzo, que aprobó el Reglamento General de
Contratación.

Le sucedió el Texto Refundido de la LCAP (RDL 2/2000, de 16 de junio), que unificó la LCAP de 1995 con
modificaciones posteriores al tiempo que trató de incorporar a nuestro Ordenamiento las exigencias de diversas
sentencias del TJCE que pusieron de relieve los incumplimientos de la LCAP de determinadas Directivas CE en lo
que se refiere a la publicidad de los contratos. Este TR LCAP de 2000 dio lugar a un nuevo Reglamento General
de Contratación (RD 1098/2001, de 12 de octubre).

La Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguló de modo específico el contrato de concesión de obra pública (la
Administración contrata la ejecución de una obra pública y el pago consiste en el derecho del contratista a la
explotación de la obra mediante concesión, mecanismo que permitía realizar obras públicas sin exigir inversiones
directas de la Administración), lo que motivó una modificación del TR LCAP de 2000.

Nuevas Directivas CE y fallos judiciales del TJCE forzaron a la aprobación de una nueva Ley, sustituta del TR
LCAP de 2000, y que constituye la legislación vigente en España (con distintas modificaciones desde su
aprobación). Se trata de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), Su objetivo es
aplicar el régimen de contratación administrativa, total o parcialmente, a todos los contratos en los que una de las
partes sea una entidad (pública o privada) que actúa en ese contrato con fondos públicos y que persiga con dicho
contrato alguna de las finalidades previstas a tal efecto por la Ley. Se trata de que la conversión de estructuras
públicas en otras de carácter privado (lo que puede resultar a veces necesario o legítimo sin con ello se cumplen
mejor los fines públicos) no suponga una merma del necesario control que sobre el uso de los fondos públicos, o
las actividades a que se aplican, viene estableciendo del Derecho Administrativo desde su origen moderno.

Mediante el RDL 3/2011, de 14 de noviembre, se produce la aprobación del Texto Refundido de la LCSP, para
incorporar a ésta las modificaciones establecidas por la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, especialmente en lo
referente a la captación de financiación privada para la ejecución de obras públicas. Desde esa fecha, el TR LCSP
ha experimentado numerosas modificaciones puntuales.

2.3. CLASIFICACIÓN.

Como un tipo más de los convenios administrativos, los contratos administrativos son susceptibles de ser
clasificados en distintas categorías, sin perder de vista que la libertad de pactos que rige también en este ámbito
(como esencia de la libertad negocial en que se traduce la autonomía de la voluntad del Código Civil [art. 1255 Cc
y 25 TR LCSP de 2011) posibilita la presencia de fórmulas atípicas de contratación.

Precisamente la distinción básica de los contratos administrativos es la de contratos típicos o nominados, por una
parte, que son todos aquellos definidos y regulados por una norma, frente a los atípicos o innominados, que son
aquellos otros que carecen de regulación legal al ser producto directo de esa libertad negocial que tienen
reconocidas las Administraciones públicas.

Por su parte, los contratos típicos o nominados son:

-- De una parte, los regulados por el TR LCSP 2011: los clásicos (por datar de la LCE de 1965) contratos de obra,
de gestión de servicios públicos y de suministros, más los tipificados en los últimos años y que son el de
concesión de obra pública, el de servicios (asistencia y consultoría y el de colaboración del sector público y el
sector privado [art. 19.1. a)],
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-- En segundo término, están los que el propio TR LCSP 2011 califica como contratos especiales, y que son todos
aquellos que tienen su regulación en otras normas, respecto de las que el TR LCSP 2011 tiene carácter supletorio.

-- Y un tercer bloque es el de los llamados contratos mixtos que, conforme al artículo 12 del TR LCSP 2011, son
aquellos que contengan prestaciones correspondientes a otro u otros contratos administrativos de distinta clase,
en los que, dice el precepto citado, «se atenderá en todo caso para la determinación de las normas que deban
observarse en su adjudicación al carácter de la prestación que tenga más importancia desde el punto de vista
económico»

2.4. PRINCIPIOS Y CARACTERES DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.

A. Principios generales de todos los contratos.

Expresados muy esquemáticamente esos principios son:

-- Principio de la conventio in idem, es decir, el contrato es siempre un acuerdo entre distintas personas
sobre la misma cosa.
-- Principio de la ultracitroque o el equilibrio (que no igualdad) de prestaciones entre las partes.
-- Principio de la lex contractus, conforme al cual las partes quedan sujetas a los pactos libremente
establecidos entre ellas, de modo que dichos pactos se erigen en la norma que rige la relación jurídica
surgida entre esas partes a consecuencia del contrato.

Se trata, como se ve, de principios comunes a todo tipo de contratos (esté o no presente la Administración) por lo
que nos remitimos a lo que la doctrina civilista explica sobre estas figuras.

B.- Principios específicos de la contratación en el sector público.

a).- Principios comunes a toda la contratación pública, se trate de contratos privados de los poderes públicos o de
contratos de carácter público. En esencia se trata del principio de legalidad (art. 103.1 CE) y sus consecuencias.
La libertad negocial de la Administración no puede ser ejercida en contra de la Ley y el Derecho, que se
constituyen como límites de esa libertad. Esa libertad negocial queda más constreñida que en el Derecho privado
puesto que la vinculación de la Administración a la Ley y al Derecho es positiva (negativa en el caso de los
particulares) de modo que también los contratos que la Administración celebra son el resultado del ejercicio de
potestades administrativas que, por muy discrecionales que puedan ser en esta materia contractual, son poderes
ejercidos “dentro del Derecho”. Potestades administrativas que, como todas, su ejercicio tiene como condición de
validez el respeto a los principios generales del Derecho.

En el contexto de este principio general hemos de referirnos de modo especial a los que se establecen en el
Derecho comunitario. Los tratados que integran el Derecho originario regularon una serie de principios de
aplicación a la contratación pública: prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones
cuantitativas en el comercio intracomunitario; el derecho al establecimiento, referido al acceso de empresas en las
mismas condiciones que los nacionales, libre circulación de servicios, referido a la posibilidad de ejercicio
temporal de actividades por las empresas en las mismas condiciones que los nacionales. Principios que se
desarrollan o complementan por las Directivas sobre contratos públicos que han ido aprobándose desde
entonces, tipificando los siguientes:

-- Principio de publicidad comunitaria de los contratos públicos que se celebren en la UE a partir de una cierta
cantidad expresada en euros (principio que debe conciliarse con el de confidencialidad , de modo que los órganos
de contratación no pueden divulgar la información que suministren los licitadores en sus proposiciones y los
contratistas deben respetar la confidencialidad de los datos a que tengan acceso en el procedimiento de
adjudicación del contrato).

-- Prohibición de medidas que tengan efecto discriminatorio para los empresarios no nacionales.

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-- Principio de concurrencia (licitación), que impone la apertura de un procedimiento objetivo de selección del
contratista. Este principio impone además la determinación de criterios objetivos para la selección subjetiva del
contratista y para la determinación de la mejor oferta, en base al mejor precio o bien a la oferta más ventajosa.

-- Garantías de los candidatos del respeto a la normativa comunitaria europea, que comprende el establecimiento
en los derechos nacionales de las adecuadas vías de recurso, y la previsión de las indemnizaciones que proceden
en caso de violación de dichas normas en los procedimientos de adjudicación con el resultado de la indebida
exclusión de un candidato. Garantías que el legislador español consideró que estaban incorporadas con carácter
general en nuestro Ordenamiento, especialmente por la LPC y la LJ; pero que tras las condenas en diversas
sentencias del TJCE al Reino de España ha terminado por incorporar un recurso especial en materia de contratos
sujetos a regulación armonizada.

Estos principios del Derecho comunitario europeo estaban, con muy ligeras variantes, incorporados a la
legislación española de contratos incluso antes de nuestra adhesión a la UE. Y en su conjunto vienen a garantizar
el de igualdad, que es el más relevante en la adjudicación del contrato, y el de transparencia. Todas las personas
tienen derecho a la adjudicación de los contratos administrativos y por ello la selección debe garantizar la
adjudicación a la mejor proposición (que es el interés de la Administración) y promover la más amplia concurrencia
de ofertas empresariales. Y para garantizar la objetividad de los poderes públicos se impone la transparencia de
sus actuaciones.

b).- Instrumentalidad de los contratos. Para la Administración los contratos son mecanismos jurídicos de actuación
para el cumplimiento de sus fines, la gestión de los intereses públicos. Lo relevante es siempre en este ámbito el
fin que se persigue, siendo secundario el medio del que se vale la Administración para su consecución. Cuando
exista la posibilidad de optar entre diversos mecanismos (actos unilaterales, contratos, ejecución directa, etc) la
Administración deberá optar por el que mejor permita satisfacer el interés público en presencia. De ahí ese
carácter instrumental del contrato. De lo anterior se desprende que la regulación de los contratos en que está
presente la Administración o, en general, cualquier poder público, es en primera instancia una regulación en
defensa del interés público más que de la Administración, que es un mero ente creado al servicio de dicho interés.
Esta nota es fácilmente advertible en la regulación del TR LCSP 2011 en materia de las llamadas garantías de la
contratación, o de los requisitos de capacidad de los contratistas, etc.)

c).- Relevancia de las formalidades en la medida en que muchas de las contempladas por la Ley precisamente
responden a esa protección del interés público y se traducen, por tanto, en modos de facilitar un mayor control de
la actuación pública desde ese ámbito. Esta importancia de las formalidades está tras la distinción legal de las
fases del contrato público (preparación, adjudicación y ejecución), distinción que como tal permite aplicar la
doctrina de los actos separables (que representa siempre un amarre al control de la jurisdicción contencioso-
administrativa de una parte de los contratos en que están presentes los poderes públicos aunque se trate de
contratos de naturaleza privada, pues de otro modo escaparían a cualquier género de control efectivo. A diferencia
de los contratos entre particulares, los contratos públicos exigen la previa justificación de que al seleccionar al
futuro contratista (lo que por términos generales es una elección enteramente libre en la contratación privada) se
han respetado principios básicos como la publicidad y el procedimiento debidos, la igualdad de oportunidades, etc.

d).- Sometimiento de la actividad contractual pública a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Dicho de modo

sintetizado, los contratos administrativos en bloque, así como la preparación y adjudicación de los contratos
privados de la Administración son materias que, en caso de controversia, deben resolver los jueces y tribunales de
ese Orden y que, al hacerlo, aplicarán las reglas y principios del Derecho Administrativo, lo que se traduce en la
posibilidad de enjuiciar decisiones que, de tratarse de jueces civiles y aplicando el Derecho privado, no serían
susceptibles de enjuiciamiento al estar dentro de la esfera del ejercicio de la libertad personal.

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e).- Sujeción de todos los contratos de la Administración a un procedimiento de fiscalización del gasto: no puede
haber celebración de contrato sin que previamente el órgano administrativo competente autorice el gasto. El cual
verificará también los pagos parciales o totales que deban realizarse a medida que se ejecuta el contrato o se
cumple de modo completo, verificando el correcto cumplimiento del mismo. Fiscalización que también entraña, en
la fase de preparación, controlar si existe necesidad del contrato para la Administración. Esa fiscalización se dirige
por tanto, a la actuación del contratista (antes de efectuarle pago alguno y mediante la verificación del buen
cumplimiento del contrato) y a la propia actuación de la Administración. Baste resaltar que precisamente es en la
contratación pública donde se ha localizado tradicionalmente uno de los focos de la corrupción que tanta alarma
social produce en los últimos tiempos. De ahí la necesidad de contar con un buen sistema de control mediante
funcionarios objetivos, imparciales y adecuadamente capacitados (como lo son los de la Intervención General del
Estado, cuya labor ha evitado en altísima medida la corrupción en el ámbito de la contratación de la
Administración del Estado, lo que no es trasladable a aquellas otras Administraciones cuyos sistemas de control
son menos rigurosos).

f).- Incremento de las exigencias derivadas del principio de la buena fe contractual.

C.- Principios de los contratos nominados.

a).- Estructura tipificada e imperativa de las cláusulas del contrato. Las cláusulas del contrato administrativo las
define unilateralmente la Administración. En el caso de los contratos nominados (y por analogía, en los restantes
contratos administrativos) los instrumentos jurídico-formales que recogen las cláusulas se denominan pliegos de
cláusulas. Estos pliegos recogen cláusulas de dos tipos: cláusulas de naturaleza técnica (que definen los aspectos
no jurídicos del contrato y se refieren al objeto del mismo [v.gr., condiciones técnicas que debe reunir una
determinada obra]) y que forman los llamados pliegos de cláusulas técnicas, y cláusulas de contenido jurídico, por
las que se fijan los derechos y obligaciones de las partes y las restantes cuestiones jurídicas del contrato, y que se
recogen en el llamada pliego de cláusulas administrativas.

Las cláusulas administrativas, por su parte, pueden ser de dos tipos: cláusulas administrativas particulares,
elaboradas para cada contrato en particular, y que son en primera instancia las que rigen en ese contrato; y
cláusulas administrativas generales, elaboradas para, no contratos en particular, sino para clases o tipos de
contrato. Tienen naturaleza supletoria en defecto de las cláusulas administrativas particulares.

b).- El Ius variandi de la Administración contratante, que puede modificar unilateralmente el contenido del contrato
ya perfeccionado y en fase de ejecución, así como decidir también unilateralmente modificar los efectos del
contrato o la resolución del mismo.

c).- Mantenimiento del equilibrio financiero del contrato. Se trata del límite al citado ius variandi puesto que las
alteraciones en el contenido, ejecución o duración del contrato deben respetar el principio general de la
ultracitoque, el respeto al equilibrio prestacional entre las partes, de modo que, p. ej., un incremento de las
obligaciones del contratista (como pueda ser un mayor volumen de obra a ejecutar) debe necesariamente
contemplar un proporcional incremento del precio del contrato para que el patrimonio del contratista no sufra
merma alguna; o una resolución anticipada del contrato lleva aparejada la no obligación del contratista de cumplir
con el contenido contractual aun no ejecutado, además del derecho al resarcimiento por la pérdida del beneficio
contractual dejado de percibir. Cualquier alteración del contrato que no respete el equilibrio financiero del mismo
podrá ser anulada por la jurisdicción contencioso-administrativa.

d).- Potestad administrativa de interpretación unilateral del contrato. Se trata de una manifestación más del
privilegio de la autotutela declarativa de la Administración pública. Ésta puede imponer al contratista, a través de
actos administrativos, su interpretación del contrato, sin perjuicio de que dicha interpretación pueda ser objeto de
recurso. En este sentido la actual normativa sobre la materia, siguiendo las pautas del Derecho Comunitario, ha
establecido un recurso administrativo especial destinado a resolver las controversias (no sólo de interpretación,
sino en general todas cuantas puede generar un contrato en todas sus fases) entre la Administración y los
contratistas o quienes aspiran a serlo. Evidentemente, la última palabra sobre estas cuestiones la tienen los
Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo.

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e).- Ejecutividad de los actos dictados con ocasión del contrato, lo que es corolario de lo anterior, producto de la
presunción de validez y acierto de todos los actos administrativos. Esta ejecutividad alcanza a los actos de
preparación del contrato, adjudicación, ejecución, modificación, interpretación y resolución, y se justifica en la
prevalencia del interés público que hay tras el contrato frente al interés particular del contratista. Obviamente esa
ejecutividad tiene los límites que la ejecutividad en general del acto administrativo establece nuestro
Ordenamiento jurídico.

f).- Principio de riesgo y ventura, conforme al cual el contratista asume los riesgos que puedan menoscabar la
obra ejecutada o el bien a suministrar, hasta su entrega formal a la Administración, o que puedan afectar al
servicio prestado mientras dura su gestión (v.gr., el coste de reparación de vehículos en la gestión privada del
servicio público de transporte por carretera). Ese deber de soportar los riesgos se extiende incluso a los supuestos
de fuerza mayor (no a los de caso fortuito a aquellos en que el suceso dañoso es consecuencia directa de las
instrucciones dadas por la Administración e incluye el deber de reparar los daños ocasionados a terceros siempre
que no sean imputables a esas instrucciones).

g).- Sujeción del contratista al poder disciplinario de la Administración. Se trata de otra singularidad del contrato
administrativo que no tiene parangón en la contratación privada. La Administración tiene la potestad de sancionar
al contratista en caso de incumplimiento como otro elemento más de salvaguarda del interés público subyacente a
todo contrato administrativo. Esta potestad disciplinaria cobra especial relieve en los contratos de gestión de
servicios públicos.

h).- Principio de la mora ex re. La mora (retraso) en el cumplimiento por parte del contratista es AUTOMÁTICA, sin
necesidad de que la Administración requiera al contratista, por lo que los efectos negativos de ese retraso se
producen desde la fecha en que se produce la mora (ej., penalizaciones por retraso en la entrega de la obra
ejecutada).

i).- Inaplicación de la exceptio non adimpleti contractus. En el derecho privado esa excepción significa que el
incumplimiento de una de las partes habilita a la otra para incumplir la obligación que le corresponda. En nuestro
ámbito el contratista no está facultado para incumplir su parte del contrato aunque lo haya hecho la
Administración, tan sólo está facultado para solicitar a ésta la resolución del contrato.

3. Contratos administrativos y contratos privados de las Administraciones Públicas.

3.1.- Distinción.

Conforme al artículo 18 del TR LCSP, los contratos del sector público pueden tener carácter administrativo o
carácter privado, distinción clásica dentro de la doctrina administrativa. Sentada esa distinción básica, para el
legislador son contratos administrativos (art. 19 TR LCSP) todos aquellos que, siendo una de las partes una
Administración pública, se den en ellos alguna de las siguientes circunstancias:

1ª, En atención a su objeto, que se trate de los contratos nominados, es decir, los contratos de obra, concesión de
obra pública, gestión de servicios públicos, suministro, y servicios, así como los contratos de colaboración entre el
sector público y el sector privado. En relación a los contratos de servicios se excluyen algunos supuestos que se
entienden son contratos privados de la Administración y a los que luego aludiremos.

2ª, En atención a su finalidad, los contratos que están vinculados al giro o tráfico específico de la Administración
contratante o destinados a satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica
competencia de aquélla, siempre que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados
conforme al párrafo segundo del artículo 20.1, del TR LCSP o por declararlo así una Ley. Se trata en este caso de
una categoría residual: si el contrato no encaja específicamente en los supuestos estrictos de contrato privado,
entonces se trata de un contrato administrativo por razón de su finalidad.

Y son entonces contratos privados de las Administraciones públicas (art. 20 TR LSCP), en primer término, por
razón del sujeto contratante, los celebrados por los entes, organismos y entidades del sector público que no
reúnan la condición de Administraciones Públicas, conforme al artículo 3.2 del TR LCSP.

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Y cuando se trata de una Administración pública, la calificación de sus contratos privados se realiza en razón de
su objeto, siendo los que se celebren en materia de servicios comprendidos en la categoría 6 del Anexo II del TR
LCSP (se trata de contratos sobre servicios de seguros, bancarios y de inversión), o tengan por objeto la creación
e interpretación artística y literaria o espectáculos comprendidos en la categoría 26 del mismo Anexo, y la
suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos, así como cualesquiera otros contratos que no
puedan ser calificados como administrativos conforme al artículo 19.1 del citado texto legal.

La línea divisoria entre ambas categorías de contratos no es del todo precisa a priori y habrá de estarse a la
casuística real y la solución que al efecto den los Tribunales en los casos concretos en los que no quede clara la
naturaleza de algún contrato en particular.

3.2. RÉGIMEN APLICABLE.

La determinación de la naturaleza de un contrato no es una cuestión meramente teórica sino que resulta precisa
para determinar el régimen jurídico aplicable al contrato (y por ello, parte de derechos y obligaciones de las partes
que no se recogen expresamente en las cláusulas del contrato por derivar directamente de normas jurídicas).

En el caso de los contratos administrativos con carácter general se regirán (art. 19 TR LCSP), en cuanto a su
preparación, adjudicación, efectos y extinción, por el TR LCSP y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente
se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. En
el caso de los contratos especiales (los que son administrativos en razón a su finalidad), antes de aplicarles ese
régimen jurídico general se acude a sus normas específicas (que tienen siempre naturaleza administrativa) y sólo
en defecto de éstas se hace uso de ese régimen general. Como se advierte se trata de aplicar un régimen jurídico
administrativo a todos los aspectos y fases del contrato.

En cuanto a los contratos privados (art. 20 TR LCSP) se regirán:

-- en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, por la presente ley y sus
disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes normas de derecho administrativo o, en su
caso, las normas de derecho privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante.

-- en cuanto a sus efectos y extinción, estos contratos se regirán por el derecho privado.

-- en cuanto a su modificación, serán de aplicación a estos contratos las normas contenidas en el Título V del
Libro I del TR LCSP (arts. 105 a 108)

En estos contratos se da la presencia también del Derecho administrativo en aquellos aspectos que tienen que ver
con el ejercicio de potestades administrativas o con la preservación de garantías en materia de igualdad y
publicidad en defensa no sólo de los contratistas sino también de los propios intereses públicos que están
presentes en este tipo de contratos. En lo demás, que es lo más sustantivo de los contratos desde el punto de
vista de los derechos y obligaciones de las partes, estos contratos siguen el derecho que corresponde a su
naturaleza, el privado.

3.3 JURISDICCIÓN COMPETENTE.

Como corolario del régimen jurídico de los contratos está también el señalamiento del orden jurisdiccional
competente para resolver las controversias que originen.

A este tema se refiere el artículo 21 del TRLCSP, en estos términos:

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1. El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las cuestiones litigiosas
relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos.
Igualmente corresponderá a este orden jurisdiccional el conocimiento de las cuestiones que se susciten en
relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones Públicas y de los
contratos sujetos a regulación armonizada, incluidos los contratos subvencionados a que se refiere el artículo 17
así como de los contratos de servicios de las categorías 17 a 27 del Anexo II cuyo valor estimado sea igual o
superior a 209.000 euros que pretendan concertar entes, organismos o entidades que, sin ser Administraciones
Públicas, tengan la condición de poderes adjudicadores. También conocerá de los recursos interpuestos contra las
resoluciones que se dicten por los órganos de resolución de recursos previstos en el artículo 41 de esta Ley.

2. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en
relación con los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos privados. Este orden jurisdiccional será
igualmente competente para conocer de cuantas cuestiones litigiosas afecten a la preparación y adjudicación de
los contratos privados que se celebren por los entes y entidades sometidos a esta Ley que no tengan el carácter
de Administración Pública, siempre que estos contratos no estén sujetos a una regulación armonizada.

3. El conocimiento de las cuestiones litigiosas que se susciten por aplicación de los preceptos contenidos en la
sección 4.ª del Capítulo II del Título II del Libro IV de esta Ley (arts 259 y 260 sobre titulación de obligaciones y
créditos de los concesionarios) será competencia del orden jurisdiccional civil, salvo para las actuaciones en
ejercicio de las obligaciones y potestades administrativas que, con arreglo a lo dispuesto en dichos preceptos, se
atribuyen a la Administración concedente, y en las que será competente el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo.

Son contratos sujetos a regulación armonizada a los que se refiere el artículo 21.1 aquellos contratos privados
celebrados por entidades del Sector Público que no tienen la consideración de Administración pública pero que
tienen atribuida la condición de Poder Adjudicador. Los contratos subvencionados son una variedad que se
caracteriza por tratarse de contratos celebrados por entidades del sector privado pero con cargo a subvenciones
públicas. Todos estos contratos se ajustan al régimen jurídico previsto para los contratos privados sin perjuicio de
que para ellos puedan dictarse reglas de fondo especiales (arts. 12, 16 y 17 TR LCSP).

4. El procedimiento de contratación: presupuestos, preparación, selección de contratistas, formas de adjudicación

y formalización.

4.1. Presupuestos.

El procedimiento de contratación se corresponde con lo que se conoce como "fase de preparación" del contrato y
finaliza -- cuando es una Administración pública la que contrata (en otro caso se trata de actos privados que
aplican normas de Derecho público)-- mediante un acto administrativo dictado por el órgano de contratación
competente por el que se pone de manifiesto la decisión administrativa de celebrar el contrato, abriendo dicho
acto la fase siguiente, que es la de "adjudicación" (arts. 109 a 111 TR LCSP).

La necesidad de un procedimiento previo a la adjudicación obedece a razones financieras (la verificación de

existencia de fondos suficientes para contratar y la oportunidad de aplicarlos al contrato), así como a la necesidad
de estudiar el contenido del futuro contrato y su relación con el interés público que lo justifica en cada caso. La
fase de adjudicación, por su parte, está orientada entre otros fines a garantizar la libertad de concurrencia.

Los aspectos que deben resolverse con el expediente de contratación son:

-- La capacidad técnica y financiera exigibles a quienes opten a la adjudicación del contrato.

-- La determinación clara y precisa del objeto del contrato.
-- La fijación del precio a satisfacer al contratista o, en general, el régimen económico del contrato.
-- La existencia de crédito adecuado y suficiente y la aprobación del gasto previsto.
-- La aprobación de los pliegos de condiciones técnicas y administrativas que constituyen el contenido del
contrato.

4.2. PREPARACIÓN.
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Por preparación se entiende el conjunto de actuaciones que componen el expediente de contratación y que tienen
su regulación en los artículos 109 a 136 del TRLCSP para los contratos celebrados por las Administraciones
públicas, y 137 de la misma Ley para los contratos celebrados por poderes adjudicadores que no tengan el
carácter de Administraciones Públicas y de contratos subvencionados.

La primera cuestión que la fase de preparación debe determinar es la justificación de la necesidad del contrato
(art. 109.1 TRLCSP), lo cual tiene que ver con la actuación pública a la que el contrato sirve como instrumento.
Esa justificación puede ser expresa pero en muchos casos, como ocurre con el contrato de obra, está implícita en
la propia aprobación del proyecto de obra que pretende realizarse. Sin justificación de la necesidad de celebración
de un contrato no puede iniciarse el expediente de preparación.

Uno de los cometidos del expediente de preparación es la determinación del objeto del contrato con toda la
precisión que resulte necesaria. Acogiendo el criterio tradicional del Código civil, el artículo 86.1 TRLCSP declara
que el objeto de los contratos del sector público deberá ser determinado. Y en su apartado 2 asienta la regla de
que No podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos
de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.
Al respecto el artículo 109.2 TRLCSP exige que el expediente debe ir referido a la totalidad del objeto, hecha la
salvedad excepcional (prevista por el artículo 86.3 TRLCSP) de los supuestos de división por lotes a efectos de
licitación y adjudicación, lo cual sólo es posible cuando dichos lotes sean susceptibles de utilización o
aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto. Asimismo,
añade el precepto, podrán contratarse separadamente prestaciones diferenciadas dirigidas a integrarse en una
obra, tal y como ésta es definida en el artículo 6, cuando dichas prestaciones gocen de una sustantividad propia
que permita una ejecución separada, por tener que ser realizadas por empresas que cuenten con una
determinada habilitación. Pero en todos estos casos de fraccionamiento del objeto, la ley exige que, salvo en caso
de los contratos sujetos a regulación armonizada, las normas procedimentales y de publicidad que deben
aplicarse en la adjudicación de cada lote o prestación diferenciada se determinarán en función del valor
acumulado del conjunto (art. 86.3, párrafo último, TRLCSP), previsión que refuerza la necesidad de evitar
fraccionamientos fraudulentos que pretendan eludir las garantías básicas de publicidad y adjudicación, que
constituyen una barrera frente a la corrupción en el ámbito público.

Parte muy importante de la preparación del contrato es la elaboración y aprobación de los Pliegos Particulares del
contrato (cláusulas jurídicas y técnicas que constituyen la lex contractus en cada negocio) para su inclusión en el
expediente de contratación (art. 109.3 TRLCSP), con la salvedad de los contratos adjudicados mediante el
procedimiento de “diálogo competitivo” en que los pliegos se sustituyen por un documento descriptivo que de a
conocer las necesidades que justifican el contrato y sus requisitos y que se publica con el propio acuerdo de
licitación (art. 181. TRLCSP), siendo luego parte de las ofertas que presenten los licitadores las cláusulas
concretas del contrato propuestas a la Administración.

Y, desde luego, también es parte esencial del expediente la determinación del precio del contrato, (arts. 87 y ss
TRLCSP). También aquí se parte de la regla de los contratos de Derecho privado del carácter cierto que tiene el
precio, sin perjuicio de la posibilidad de revisar los precios pactados (cuando deban ser ajustados, al alza o a la
baja, para tener en cuenta las variaciones económicas que acaezcan durante la ejecución del contrato) o de
modificar el propio contenido del contrato (lo que conduce a un reajuste del precio). El precio, para cuya
determinación deben emplearse los criterios del artículo 88, deberá expresarse en euros, sin perjuicio de que su
pago pueda hacerse mediante la entrega de otras contraprestaciones o se satisfaga en moneda distinta (en los
casos en que legalmente resulte posible). Y debe ser adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato
mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar el
presupuesto de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o
desproporcionados.

En los contratos se podrán incluir cláusulas de variación de precios (algo distinto a la revisión de precios que
surge de la necesidad de actualizar el contrato a los cambios económicos) en función del cumplimiento de
determinados objetivos de plazos o de rendimiento, así como penalizaciones por incumplimiento de cláusulas
contractuales y, por tanto, con un claro cometido de premio o de castigo en atención al modo de ejecutarse el
contrato.
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Como excepción al principio del carácter cierto del precio del contrato está la posibilidad de la fijación de precios
provisionales que no superen límites máximos prefijados (art. 87.5 TRLCSP) en los contratos adjudicados
mediante el procedimiento negociado o mediante diálogo competitivo, cuando por las circunstancias señaladas en
ese precepto resulte complejo o imposible determinar adecuadamente el precio antes de comenzar la ejecución
del contrato. En estos casos el precio definitivo se determinará en función de los costes en que realmente incurra
el contratista y del beneficio que se haya acordado

También es de destacar que se prohíbe el pago aplazado del precio en los contratos de las Administraciones
Públicas, excepto en los supuestos en que el sistema de pago se establezca mediante la modalidad de
arrendamiento financiero o de arrendamiento con opción de compra, así como en los casos en que la Ley lo
autorice expresamente.

Otro elemento de necesaria consideración en el expediente de contratación es la aportación del certificado de

existencia de crédito o documento que legalmente le sustituya, y la fiscalización previa de la intervención. Tras
esta regla está el principio de que la Administración no puede asumir compromisos sin la garantía de que puede
hacer frente a las obligaciones económicas que resulten de los mismos. Y por supuesto, también está presente en
esta previsión el control presupuestario que deriva del propio principio de legalidad, dado que para contratar es
condición necesaria que existan las partidas presupuestarias que legitimen el gasto que comporta el contrato,
partidas que forman parte de la Ley de presupuestos de cada Administración (o norma jurídica que haga las
veces) que vincula a las mismas.

También en el expediente de contratación debe abordarse otro aspecto de extrema importancia: la elección del
procedimiento de adjudicación del contrato (de entre las varias formas legalmente contempladas), justificando la
elección llevada a cabo y fijando los criterios de adjudicación que deban tenerse en cuenta dentro del
procedimiento elegido.

Al igual que en la mayor parte de los expedientes administrativos, el expediente de contratación debe estar
formalizado por escrito en soporte electrónico (arts. 36 y 70 de la LPCAP), estando prohibida la contratación
verbal salvo en los procedimientos de emergencia previstas por el artículo 113 TRLCSP.

Por último, la tramitación del expediente de contratación puede ser de varios tipos. La descrita hasta el momento
es la que se denomina tramitación ordinaria. Junto a ella, el TRLCSP contempla por razón de exigencias
temporales otras dos formas: la tramitación urgente (art. 112) prevista para contratos cuya celebración responda a
una necesidad inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público, regulando el
citado artículo las especialidades de procedimiento correspondientes; y la tramitación de emergencia (art. 113)
prevista para los supuestos en que la Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de
acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la
defensa nacional. estos casos se prescinde del previo expediente de contratación y esta puede ser verbal, sin
perjuicio de que gran parte de los controles y comprobaciones que normalmente corresponden a la preparación
del contrato se efectúan a posteriori. Además, el plazo de inicio de la ejecución de las prestaciones en que
consista el contrato por razones de emergencia no podrá ser superior a un mes contado desde su celebración y si
se excediese este plazo, la contratación de dichas prestaciones requerirá la tramitación de un procedimiento
ordinario. Y también, pero esta vez por la entidad económica del contrato, se establece una tramitación especial
para los denominados contratos menores (los contratos de importe inferior a 50.000 euros, cuando se trate de
contratos de obras, o a 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 206 en relación con las obras, servicios y suministros centralizados en el ámbito estatal) aunque en el
fondo no es correcto hablar de una forma más de tramitación, sino de la ausencia de tramitación dado que son
contratos que se pueden adjudicar directamente (art. 138.3 TRLCSP) y que por tanto no requieren de un previo
procedimiento de contratación.

4.3. SELECCIÓN DE LOS CONTRATISTAS.

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Con carácter previo a esta cuestión debe ponerse de manifiesto que no todas las personas pueden contratar con
las Administraciones públicas o las entidades sujetas al TRLCSP. Como señala su artículo 54, Solo podrán
contratar con el sector público las personas naturales o jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena
capacidad de obrar, no estén incursas en una prohibición de contratar, y acrediten su solvencia económica,
financiera y técnica o profesional o, en los casos en que así lo exija esta Ley, se encuentren debidamente
clasificadas, añadiendo que los empresarios deberán contar, asimismo, con la habilitación empresarial o
profesional que, en su caso, sea exigible para la realización de la actividad o prestación que constituya el objeto
del contrato.

A todos estos aspectos dedica la Ley sus artículos 54 a 84, lo que demuestra la importancia que tienen.
Especialmente los que se refieren a la solvencia (acreditación de que quien quiere contratar con la Administración
cumple unos requisitos mínimos relativos a su capacidad técnica, financiera y de actividad suficientes como para
pensar que llevará a buen fin el contrato) o a la clasificación (un sistema por el que los contratistas han acreditado
previamente de modo genérico su solvencia para determinados tipos de contrato de modo que no se precisa ante
cada adjudicación acreditar las condiciones de solvencia, sino sólo haber obtenido de la Administración la previa
calificación). En los últimos años también ha crecido en importancia la definición de las prohibiciones de contratar
por distintas causas. En su conjunto lo que busca la Ley es la máxima garantía del interés público mediante la
exclusión en los procesos de adjudicación de los contratos de aquellas personas que, por sus personales
circunstancias, puedan poner en riesgo la correcta ejecución de un contrato.

La legislación española tradicionalmente ha establecido distintas formas de adjudicación de los contratos,

variedad que en todo caso se somete a unos principios comunes. Estos son el de igualdad y transparencia (art.
139 TRLCSP: Los órganos de contratación darán a los licitadores y candidatos un tratamiento igualitario y no
discriminatorio y ajustarán su actuación al principio de transparencia), el de confidencialidad (art. 140 TRLCSP,
que se refiere tanto a la que vincula a la Administración [los órganos de contratación no podrán divulgar la
información facilitada por los empresarios que éstos hayan designado como confidencial; este carácter afecta, en
particular, a los secretos técnicos o comerciales y a los aspectos confidenciales de las ofertas] como al propio
contratista [El contratista deberá respetar el carácter confidencial de aquella información a la que tenga acceso
con ocasión de la ejecución del contrato a la que se le hubiese dado el referido carácter en los pliegos o en el
contrato, o que por su propia naturaleza deba ser tratada como tal. Este deber se mantendrá durante un plazo de
cinco años desde el conocimiento de esa información, salvo que los pliegos o el contrato establezcan un plazo
mayor]) y el de publicidad, que se plasma en los artículos 140, 141 y 142 TRLCSP y sobre el que más ha
interferido la normativa de la CE para preservar la igualdad de oportunidades entre todas las personas dentro del
conjunto de territorios de los Estados miembros. La publicidad se traduce en la necesidad de someter a previa
publicación, con la mayor difusión posible (en razón a la entidad económica de los contratos) los anuncios de
licitación para promover así una efectiva concurrencia y competencia y reducir los riesgos de corrupción.

En cuanto a los formas de adjudicación el artículo 138 TRLCSP señala que la adjudicación se realizará,
ordinariamente, utilizando el procedimiento abierto o el procedimiento restringido. En los supuestos enumerados
en los artículos 170 a 175, ambos inclusive, podrá seguirse el procedimiento negociado, y en los casos previstos
en el artículo 180 podrá recurrirse al diálogo competitivo, añadiendo que los contratos menores podrán
adjudicarse directamente, es decir, sin sujeción a forma alguna.

El procedimiento abierto es el que más garantías de transparencia y concurrencia ofrece. Se regula con carácter
general en los artículos 157 a 161 TRLCSP, si bien al hilo de la regulación de los contratos nominados se
establecen algunas reglas específicas para cada uno de ellos, circunstancia que también se da en las restantes
formas de adjudicación. Lo característico del procedimiento abierto es que todo empresario interesado podrá
presentar una proposición, quedando excluida toda negociación de los términos del contrato con los licitadores. Es
decir, la concurrencia a la licitación está abierta a todos cuantos, teniendo capacidad de obrar, cumplan con los
requisitos de solvencia o clasificación que se fijen previamente (y, por supuesto, no existan incompatibilidades o
prohibiciones para contratar que recaigan sobre los interesados), habiendo definido previamente el órgano de
contratación todas las cláusulas que den contenido al contrato. Este procedimiento puede asumir la forma de lo
que bajo la legislación anterior de denominaba adjudicación mediante subasta (la adjudicación se hace siempre
en favor de la mejor oferta económica) o mediante concurso (en que se tiene en cuenta el precio ofrecido pero
también otros aspectos distintos).

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El procedimiento restringido (arts. 162 a 168 TRLCSP) es una variante del abierto pues, como señala la Ley, solo
podrán presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su solicitud y en atención a su solvencia, sean
seleccionados por el órgano de contratación. En este procedimiento estará prohibida toda negociación de los
términos del contrato con los solicitantes o candidatos. Esta modalidad tiene, por tanto, dos fases separadas:
primero, la selección previa de quienes aspiren a participar en el procedimiento de adjudicación, resuelta con
arreglo a los criterios que la Administración contratante haya hecho públicos previamente. Y, una vez efectuada
esa selección, se procede a la presentación de ofertas por los seleccionados (en vez de por cualquier persona
que cumpla con los requisitos previos), momento a partir del cual el procedimiento es prácticamente el mismo que
el del procedimiento abierto. La razón de esta segunda modalidad es posibilitar que la fase estrictamente de
adjudicación sea menos compleja al ser menos las ofertas a valorar.

El procedimiento negociado (arts. 169 a 178) es un procedimiento restringido a los supuestos que tasadamente
contempla el TRLCSP en esos artículos y está investido de menores garantías que los anteriores pues la
adjudicación recaerá en el licitador justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras efectuar consultas
con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios de ellos, teniéndose en cuenta,
además, que éstos contratos sólo serán abiertos a los interesados en general y serán objeto de publicación previa
en los casos del artículo 177. Es decir, es un procedimiento en el que se restringen la publicidad y la concurrencia
y en el que la discrecionalidad de la Administración a la hora de determinar con quién va a contratar es mucho
mayor. Por eso uno de los límites más evidentes al empleo de esta procedimiento viene determinado por la
importancia económica del contrato.

El procedimiento de diálogo competitivo es una variante del procedimiento restringido pues lo describe en artículo
179 TRLCSP (que regula la figura en ese artículo y en los que siguen hasta el 183 inclusive) como el
procedimiento en el que el órgano de contratación dirige un diálogo con los candidatos seleccionados, previa
solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones
susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten
una oferta, estando previsto además que los órganos de contratación podrán establecer primas o
compensaciones para los participantes en el diálogo. La diferencia con el procedimiento negociado es en cuanto
al alcance de lo que es objeto de negociación, pues en el negociado se pueden discutir las condiciones en que se
ejecuta el contrato, pero en el diálogo competitivo se llega incluso a la negociación de la definición del propio
objeto del contrato, lo que a veces entraña la redacción de proyectos por parte de los invitados al diálogo con el
objeto de terminar de definir eso objeto del contrato. De ahí la previsión sobre las primas o compensaciones que
se acaba de mencionar.

Junto a estos procedimientos está la denominada adjudicación directa, que es la ausencia de procedimiento en el
que se den las garantías básicas de publicidad y concurrencia que el artículo 138.3 TRLCSP, como se dijo,
restringe a los llamados contratos menores, así denominados por su escasa importancia económica (de ahí la
necesidad de las reglas destinadas a limitar la división de los contratos con el fin de eludir los procedimientos de
adjudicación de mayores garantías)

Por último, no siendo claro si se trata de un tipo especial del contrato o de un procedimiento de adjudicación
también especial, esta la regulación de los llamados concursos de proyectos (arts. 184 a 188 TRLCSP) que se
definen como los procedimientos encaminados a la obtención de planos o proyectos, principalmente en los
campos de la arquitectura, el urbanismo, la ingeniería y el procesamiento de datos, a través de una selección que,
tras la correspondiente licitación, se encomienda a un jurado. De todos estos concursos sólo se someten al
régimen especial de los citados artículos los concursos de proyectos organizados en el marco de un
procedimiento de adjudicación de un contrato de servicios y los concursos de proyectos con primas de
participación o pagos a los participantes.

Seleccionado el contratista conforme al procedimiento que resulte aplicable ha de procederse a la formalización

del contrato, momento en que se produce su perfección. Esa formalización (regulada por el artículo 156 TRLCSP)
consiste en la firma por el contratista seleccionado y por el representante de la Administración del documento
administrativo elaborado por ésta, momento a partir del cual el contrato comienza a desplegar sus efectos, sin
perjuicio de poder elevarse dicho contrato a escritura pública a solicitud del contratista y a su costa.

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5.- LAS GARANTIAS DE LA CONTRATACIÓN.

El TRLCSP dedica todo un Título (el IV, arts. 95 a 104) a las garantías que deben prestar cuantos opten a la
adjudicación de un contrato celebrado por cualquier Administración pública. Se trata de una de las cuestiones que
siempre ha estado presente en la legislación sobre esta materia dado que se considera necesario proteger al
máximo los intereses públicos que están presentes detrás de todo contrato de este tipo, que se resentirían en
caso de no cumplir el adjudicatario el contrato o perjudicar su celebración participando de modo temerario en los
procedimiento de licitación.

Las notas más destacadas del régimen de garantías (y sin perjuicio de las especialidades contempladas para
cada tipo de contrato) son:

1ª. Diferenciación entre garantías provisionales y definitivas. Las primeras se exigen a todo licitador para poder
ser admitido al procedimiento de adjudicación y tienen por finalidad garantizar la seriedad de la oferta. Las
garantías definitivas se exigen exclusivamente al contratista seleccionado y su función es asegurar la correcta
ejecución del contrato por esa persona.

2ª.- Devolución de las garantías prestadas. Las garantías provisionales se devuelven una vez producida la
adjudicación del contrato a los licitadores que no han resultado adjudicatarios, con la salvedad de aquellos cuyas
ofertas se han retirado anticipadamente de modo injustificado antes de la adjudicación. En el caso del
adjudicatario la garantía provisional se retiene hasta que constituya la definitiva. Por su parte, las garantías
definitivas de devuelven una vez cumplido el contrato a plena satisfacción de la Administración. Durante su
ejecución pueden hacer frente a penalizaciones por retrasos y otras causas y en tales casos se le requerirá que
se reponga la garantía hasta el valor inicialmente determinado mientras el contrato aun no haya finalizado. En
caso de mala ejecución sin que el contratista finalice la ejecución (por resolución del contrato) la garantía es
ejecutada y no se devuelve por tanto al contratista.

3ª.- Modificación de garantías. Esta posibilidad está contemplada para las garantías definitivas en los supuestos
en que se produce la modificación del propio contrato en vigor. Se trata pues, de reajustar la garantía a las nuevas
condiciones impuestas por la Administración. Y al margen de su modificación, la ley también abre la puerta a que
por circunstancias especiales apreciadas discrecionalmente por la Administración, se exijan garantías
complementarias. También, de modo discrecional, cabe la dispensa de la garantía definitiva en determinados tipos
de contratos (nunca en los de obras y en los de concesión de obras públicas [en estos últimos sería posible su
reducción una vez finalizada la obra y para la fase de su explotación]).

El artículo 104 también alude a las garantías en los contratos celebrados por los entes, organismos y entidades
del sector público que no tengan la consideración de Administraciones Públicas. En estos supuestos la exigencia
de las garantías (tanto provisionales como definitivas) deja de ser una imposición legal y quedando a la decisión
de cada órgano de contratación.

6. Los contratos administrativos nominados (obras, servicios, suministros y otros): caracterización legal,
contenido y efectos.

6.1 CONTRATO DE OBRAS

Se trata del primer contrato nominado surgido históricamente y cuya regulación siempre se ha tomado como
régimen supletorio de los restantes contratos. El TRLCSP (art. 6) define obra como el resultado de un conjunto de
trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica,
que tenga por objeto un bien inmueble, siendo entonces los contratos de obra aquellos que tienen por objeto la
realización de una obra en su sentido más amplio, como puedan ser todos los tipos de ejecución que contempla el
Anexo I del TRLCSP o, en general, que responda a las necesidades especificadas por la entidad del sector
público contratante, puediendo ser parte del contrato, cuando así se establezca, la redacción del correspondiente
proyecto.

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Sin perjuicio de las previsiones específicas que para este contrato establece el TRLCSP al hilo de su regulación
general, ese texto legal establece de modo específico un régimen propio en los artículos 121 a 127, 171 y 229 a
239.

6.2. CONTRATO DE CONCESION DE OBRAS PÚBLICAS

Aunque ya conocido desde hace décadas se trata de una figura que ha tenido un auge notorio a partir de la
década de los noventa del pasado siglo como mecanismo de realización de obras públicas a bajo coste para la
Administración, pues tal y como lo concibe el artículo 7 TRLCSP este tipo de contrato tiene por objeto la
realización por el concesionario de algunas de las prestaciones propias del contrato de obras, incluidas las de
restauración y reparación de construcciones existentes, la conservación y mantenimiento de los elementos
construidos o la reforma y modernización de obras preexistentes, y en el que la contraprestación a favor del
contratista consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado del
de percibir un precio.

También sin perjuicio de las previsiones específicas que para este contrato establece el TRLCSP al hilo de su
regulación general, el régimen específico del contrato se encuentra en los artículos 128 a 131 y 240 a 274.

6.3. CONTRATO DE GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS.

Este contrato nominado fue el segundo contrato surgido históricamente dada la importancia que tiene dentro del
sistema de prestación de servicios públicos a los ciudadanos. Dice de él el artículo 8 TRLCSP que es aquel en
cuya virtud una Administración Pública (o una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social, como se ha incluido en tiempos recientes en nuestra legislación), encomienda a una persona,
natural o jurídica, la gestión de un servicio cuya prestación ha sido asumida como propia de su competencia por la
Administración o Mutua encomendante. Aclara el indicado precepto que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales solo podrán realizar este tipo de contrato respecto a la gestión de la prestación de
asistencia sanitaria y no a cualquier otro ámbito.

Por otra parte, y al objeto de afrontar las dudas que se han planteado en ocasiones, se aclara que en los
supuestos de gestión directa de un servicio público mediante la creación de entidades instrumentales (entidades
de derecho público destinadas a este fin, o sociedades de derecho privado cuyo capital sea, en su totalidad, de
titularidad pública) dicha gestión se debe encomendar directamente a través de una simple decisión de la
Administración titular del servicio público, y no a través de un contrato como el aquí definido..

El régimen específico del contrato de gestión de servicios públicos se establece en los artículos 132 y 133, 172 y
275 a 289 del TRLCSP.

6.4. CONTRATO DE SUMINISTRO.

Se trata de la tercera figura de contrato nominado de las reguladas por nuestra primera legislación general en
materia de contratos administrativos (Ley del Contratos del Estado [Texto Articulado aprobado por Decreto de 8 de
abril de 1965]), lo cual es comprensible dado que es el producto necesario de administraciones públicas de gran
dimensión, que son consumidoras de productos de todo tipo necesarios para su funcionamiento. La perspectiva
de la regulación de esta figura es sobre todo garantizar precios de adquisición de los distintos productos por
debajo de los que tienen sus equivalentes en el mercado minorista gracias al gran número de productos que la
Administración adquiere.

Se definen por el artículo 8 del TRLCSP los que tienen por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero, o el
arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles. Se aclara que, salvo los que tengan
por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de
la información, sus dispositivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos (a excepción de los
contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de
servicios), no tendrán la consideración de contrato de suministro los contratos relativos a propiedades incorporales
o valores negociables.

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El régimen específico de estos contratos se contiene en los artículos 173 y 290 a 300 del TRLCSP.

6.5. CONTRATO DE SERVICIOS.

A diferencia del contrato de gestión de servicios públicos (en los que lo sustancial es que la Administración de vale
de un tercero, mediante contrato, para prestar un servicio público a los ciudadanos) el contrato de servicios es un
instrumento por el que la Administración se convierte en receptora de una prestación calificada como servicio.
Esta figura ha empezado ha tener un cierto peso desde los años 80 del siglo XX en que se produce una fuerte
externalización de servicios que antes se daba a sí misma la Administración con sus medios propios (vigilancia y
seguridad, mantenimiento menor de edificios públicos, limpieza, etc). Se definen (art. 10 TRLCSP) como aquellos
contratos que tienen por objeto prestaciones de hacer (en favor de la Administración) consistentes en el desarrollo
de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro. El Anexo II del
TRLCSP contiene un amplio listado de los contratos que se consideran de servicios y se sujetan a la ley, estando
contemplado su régimen específico en los artículos 174 y 301 a 312 del TRLCSP.

6.6. Contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado.

Estamos ante lo que descriptivamente podemos denominar como macrocontrato, en el que concurren aspectos
que parcialmente considerados responden a las otras categorías contractuales pero que por la complejidad de su
contenido y finalidad pretendida requiere un marco especifico definido ad hoc íntegramente para el caso (lo que es
ir mas allá de lo que luego se dirá de los contratos mixtos). En tal sentido advierte el artículo 11 TRLCSP que solo
podrán celebrarse contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado cuando previamente se
haya puesto de manifiesto que otras fórmulas alternativas de contratación no permiten la satisfacción de las
finalidades públicas.

El mismo precepto los define como aquellos contratos en que una Administración Pública (o una Entidad pública
empresarial u organismo similar de las Comunidades Autónomas) encarga a una entidad de derecho privado, por
un período determinado en función de la duración de la amortización de las inversiones o de las fórmulas de
financiación que se prevean, la realización de una actuación global e integrada que, además de la financiación de
inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de
servicio público o relacionados con actuaciones de interés general, comprenda alguna de las siguientes
prestaciones:

a) La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas, y productos o bienes complejos, así
como su mantenimiento, actualización o renovación, su explotación o su gestión.
b) La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
c) La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada
con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el
mercado.
d) Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administración del servicio público o actuación de
interés general que le haya sido encomendado.

El régimen específico se contiene en los artículos 134 a 137 y 313 a 315 TRLCSP.

6.7. CONTRATOS MIXTOS.

Como señala el artículo 12 TRLCSP reciben este calificativo los contratos que contengan prestaciones
correspondientes a otro u otros de distinta clase. Lo importante es que en cuanto al régimen aplicable se
atenderá, en lo que afecta a su adjudicación, al carácter de la prestación que tenga más importancia desde el
punto de vista económico. En cuanto al resto, a las normas que resulten aplicables a los contratos nominados
cuyas prestaciones aparezcan en un contrato mixto.

7. Medios de garantía del equilibrio financiero.

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7.1 El sistema de revisión de precios.

Es uno de los contenidos tradicionales de la legislación sobre contratos administrativos y se justifica por la
necesidad de mantener el equilibrio de prestaciones en contratos que pueden tener una duración suficientemente
larga como para que el valor del dinero (la contraprestación del contratista, en suma) pueda sufrir variaciones
importantes. No obstante la regulación del TRLCSP ha resultado en parte derogada por la Ley 2/2015, de
desindexación de la economía española, de modo que, salvo determinadas reglas básicas que subsisten en el
propio TRLCSP (artículos 89, 93 y 94), el régimen específico de revisión se remite a lo que se determine
justificadamente en el propio expediente de contratación. La revisión de precios sólo puede ser periódica y
predeterminada, señala el artículo 89 TRLCSP, por lo que en ausencia de previsión expresa en el expediente de
contratación, no cabe dicha revisión. Además, se limita los contratos de obra, en los contratos de suministro de
fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas y en aquellos otros contratos en los
que el período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años. La parte del precio que se revisa
no es la totalidad sino sólo la que el propio artículo 89 citado no excluye de la revisión (así, se excluyen partidas
como amortizaciones, costes financieros, gastos generales o de estructura o el beneficio industrial). Además, para
que la revisión de precios pueda llevarse a cabo es necesario que la ejecución del contrato haya alcanzado un
porcentaje que, en términos generales, es del 20% de su importe. Los criterios o fórmulas de revisión, previstas de
antemano en los pliegos del contrato, no podrán variarse a lo largo de su ejecución, y pueden fijarse
discrecionalmente por el órgano de contratación o tratarse de fórmulas tipo aprobadas por el Consejo de
Ministros.

La revisión de precios se aplica aun cuando la ejecución del contrato se produzca con retraso imputable al
contratista (mora del contratista) pero teniendo en cuenta los índices de precios aplicables son los que hubiesen
correspondido a las fechas establecidas en el contrato para la realización de la
prestación en plazo o, si son inferiores, los correspondientes al período temporal de ejecución real del contrato.

7.2. Reequilibrio de prestaciones

Bajo este principio, y sin perjuicio de lo dicho sobre la revisión de precios, se analiza la modificación del contenido
de los contratos (regulada en los arts. 105 a 108 TRLCSP).

Los contratos administrativos pueden resultar modificados bien por así estar previsto en el propio contrato (en
concreto, en los pliegos o en anuncio de licitación), bien por concurrir alguno de los supuestos legalmente
previstos. Fuera de estos casos, si fuese necesario que la prestación se ejecutase en forma distinta a la pactada,
inicialmente deberá procederse a la resolución del contrato en vigor y a la celebración de otro bajo las condiciones
pertinentes (art. 105.1).

Cuando la modificación está prevista en el contrato, se exige que se hayan detallado de forma clara, precisa e
inequívoca las condiciones en que podrá hacerse uso de la misma, así como el alcance y límites de las
modificaciones que pueden acordarse con expresa indicación del porcentaje del precio del contrato al que como
máximo puedan afectar, y el procedimiento que haya de seguirse para ello.
A estos efectos, los supuestos de modificación deberán definirse con total concreción por referencia a
circunstancias contrastables objetivamente y las condiciones de la eventual modificación deberán precisarse con
un detalle suficiente para permitir a los licitadores su valoración a efectos de formular su oferta.
Por su parte, fuera de las modificaciones previstas por el propio contrato, los supuestos legales de modificación
son:

a) Inadecuación de la prestación contratada para satisfacer las necesidades que pretenden cubrirse mediante el
contrato debido a errores u omisiones padecidos en la redacción del proyecto o de las especificaciones técnicas.

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b) Inadecuación del proyecto o de las especificaciones de la prestación por causas objetivas que determinen su
falta de idoneidad, consistentes en circunstancias de tipo geológico, hídrico, arqueológico, medioambiental o
similares, puestas de manifiesto con posterioridad a la adjudicación del contrato y que no fuesen previsibles con
anterioridad aplicando toda la diligencia requerida de acuerdo con una buena práctica profesional en la
elaboración del proyecto o en la redacción de las especificaciones técnicas.

c) Fuerza mayor o caso fortuito que hiciesen imposible la realización de la prestación en los términos inicialmente
definidos.

d) Conveniencia de incorporar a la prestación avances técnicos que la mejoren notoriamente, siempre que su
disponibilidad en el mercado, de acuerdo con el estado de la técnica, se haya producido con posterioridad a la
adjudicación del contrato.

e) Necesidad de ajustar la prestación a especificaciones técnicas, medioambientales, urbanísticas, de seguridad o

de accesibilidad aprobadas con posterioridad a la adjudicación del contrato.

La modificación del contrato debida a alguno de estos supuestos no podrá alterar las condiciones esenciales de la
licitación y adjudicación, y deberá limitarse a introducir las variaciones estrictamente indispensables para
responder a la causa objetiva que la haga necesaria.

Como límites aplicables a todas las modificaciones de los contratos el artículo 105.2 determina que no podrán
realizarse con el fin de adicionar prestaciones complementarias a las inicialmente contratadas, ampliar el objeto
del contrato a fin de que pueda cumplir finalidades nuevas no contempladas en la documentación preparatoria del
mismo, o incorporar una prestación susceptible de utilización o aprovechamiento independiente. En estos
supuestos, deberá procederse a una nueva contratación de la prestación correspondiente.

Toda modificación del contrato entraña la obligación de mantener el equilibrio económico del contrato, por lo que
la alteración de una prestación a favor de la Administración contratante supone la necesidad de reequilibrar la
contraprestación correspondiente a favor del contratista

8. Extinción de los contratos.

Los contratos del sector público se extinguen por dos tipos distintos de causas: por producirse la resolución del
contrato; y por consumación de sus efectos o concurrencia de condiciones fijadas en el propio contrato. Pero
podemos asimilar a éstos supuestos, por el hecho de que el contrato desaparece (formalmente no se ha
extinguido pues no ha llegado a existir), el de la nulidad, de conformidad con el régimen jurídico que les resulte
aplicable. Empecemos por ese último supuesto.

a) Nulidad de los contratos y su declaración (arts. 31 a 50 TRLCSP). La nulidad de los contratos puede producirse
tanto por ser nulos los actos de preparación y adjudicación como por la nulidad del propio contenido del contrato.
La Ley distingue entre causas de nulidad (lato senso) de Derecho Administrativo como causas de nulidad de
Derecho privado. Las de Derecho Administrativo las expone conforme al esquema general consistente en la
diferenciación entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad, señalando en primer término que se aplican los
supuestos de nulidad y anulabilidad previstos por la legislación general en materia de procedimiento
administrativo. Además, se añaden como supuestos generales de nulidad de pleno derecho (art. 32 TRLCSP):

-- La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o profesional, debidamente

acreditada, del adjudicatario, o el estar éste incurso en alguna de las prohibiciones para contratar señaladas en el
artículo 60 del TRLCSP.

-- La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en la Ley General Presupuestaria, o en

las normas presupuestarias de las restantes Administraciones Públicas sujetas a esta Ley, salvo los supuestos de
emergencia.
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--Todas aquellas disposiciones, actos o resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Administraciones
Públicas que otorguen, de forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan contratado previamente
con cualquier Administración.

Al margen, la ley contempla (arts. 37 y ss TRLCSP) causas especiales de invalidez para los contratos con
regulación armonizada, así como los efectos específicos de ese régimen.

Cuando la nulidad deriva de causas de Derecho Administrativo entonces los efectos de su declaración son:

-- Si la declaración de nulidad es de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, implicará la del
mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que
hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte
culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido. También entrará en fase de
liquidación el contrato cuando la declaración de nulidad lo sea del mismo, salvo que afecte sólo a cláusulas cuya
desaparición no impida el cumplimiento del contrato.

-- La nulidad de los actos que no sean preparatorios solo afectará a éstos y sus consecuencias.

-- Si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave trastorno al servicio público, podrá
disponerse en el mismo acuerdo la continuación de los efectos de aquél y bajo sus mismas cláusulas, hasta que
se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio.

En cuanto a la nulidad por causa de Derecho privado la ley se limita a reconocer la posibilidad de su concurrencia
remitiéndose en lo demás en cuanto a su determinación y ejercicio de las acciones correspondientes a esa
normativa.

La declaración de nulidad (por causas de Derecho Administrativo) corresponde hacerla en la mayor parte de los
casos (descritos por el articulo 40 del TRLCSP) a un órgano administrativo especializado (el Tribunal
Administrativo Central de Recursos Contractuales, así como otros órganos con carácter semejante en las
Comunidades Autónomas) a través de un procedimiento especial contemplado por el propio TRLCSP y cuyas
resoluciones pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo.

b) Resolución del contrato. A diferencia de la invalidez de los contratos, la resolución tiene que ver con
circunstancias ajenas al propio contenido del contrato o de sus actos de preparación o adjudicación. El contrato
que se resuelve es un contrato válido (o al menos no ha sido declarado nulo). Las causas tasadas de resolución
son:

-- La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la personalidad jurídica de la

sociedad contratista, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 85.

-- La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento.

-- El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.

-- La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista y el incumplimiento del plazo del inicio de
ejecución del contrato en los de tramitación urgente.

-- La demora en el pago por parte de la Administración.

-- El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales en los pliegos o
en el contrato. Con el matiz de que cuando el incumplimiento sea de la Administración la resolución sólo tendrá
lugar en los casos expresamente previstos por el propio TRLCSP.

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-- La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados o la posibilidad cierta de
producción de una lesión grave al interés público de continuarse ejecutando la prestación en esos términos,
cuando no sea posible modificar el contrato.

-- Las establecidas expresamente en el contrato.

-- Las que se señalen específicamente para cada categoría de contrato en el TRLCSP.

La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su
caso. Cuando la causa de resolución sea la muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual la
Administración podrá acordar la continuación del contrato con sus herederos o sucesores. De otra parte, la
resolución por mutuo acuerdo solo podrá tener lugar cuando no concurra otra causa de resolución que sea
imputable al contratista, y siempre que razones de interés público hagan innecesaria o inconveniente la
permanencia del contrato.

En cuanto a los efectos de la resolución el TRLCSP establece que:

-- Cuando la resolución se produzca por mutuo acuerdo, los derechos de las partes se acomodarán a lo
válidamente estipulado por ellas.

-- El incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del contrato determinará para aquélla, con
carácter general, el pago de los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista.

-- Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, éste deberá indemnizar a la
Administración los daños y perjuicios ocasionados. La indemnización se hará efectiva, en primer término, sobre la
garantía que, en su caso, se hubiese constituido, sin perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del
contratista en lo que se refiere al importe que exceda del de la garantía incautada.

-- En todo caso el acuerdo de resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la

pérdida, devolución o cancelación de la garantía que, en su caso, hubiese sido constituida.

c) Extinción por cumplimiento o acontecimiento de las condiciones establecidas en el contrato.

Conforme a artículo 222 TRLCSP, El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste haya
realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la
prestación. Lo cual exige por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad
dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el
pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características.

Una vez producida la recepción o conformidad, se inicia el plazo de garantía (a fijar en el contrato salvo en
aquellos contratos en que por su naturaleza o características no resulte necesario y así se justifique) transcurrido
el cual sin objeciones por parte de la Administración quedará extinguida la responsabilidad del contratista, salvo
que alguna norma especial establezca otra cosa.

También tras la recepción o conformidad se produce la liquidación del contrato conforme a las reglas propias de
cada tipo de contrato.

9. Cesión del contrato y el subcontrato.

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La cesión de un contrato consiste en el acuerdo entre el contratista y un tercero para que éste se subrogue como
adjudicatario del contrato con todas las consecuencias jurídicas inherentes a esa condición. Como lo señala el
artículo 226. TRLCSP la cesión será posible siempre que las cualidades técnicas o personales del cedente no
hayan sido razón determinante de la adjudicación del contrato, y de la cesión no resulte una restricción efectiva de
la competencia en el mercado, no podrá autorizarse la cesión -- recalca ese artículo-- cuando ésta suponga una
alteración sustancial de las características del contratista si éstas constituyen un elemento esencial del contrato.

En cualquier caso se exige autorización de la Administración adjudicataria; que el cedente tenga ejecutado al
menos un 20 por 100 del importe del contrato o, cuando se trate de la gestión de servicio público, que haya
efectuado su explotación durante al menos una quinta parte del plazo de duración del contrato (requisitos que no
se exigen si el cedente está en concurso de acreedores); que el cesionario tenga todos los requisitos de
capacidad, solvencia o clasificación exigibles y no estar incurso en prohibición de contratar; y que la cesión se
formalice en escritura pública.

La subcontratación está prevista en los artículos 227, 228 y 228 bis TRLCSP. El primero de ellos señala que el
contratista podrá concertar con terceros la realización parcial de la prestación, salvo que el contrato o los pliegos
dispongan lo contrario o que por su naturaleza y condiciones se deduzca que aquél ha de ser ejecutado
directamente por el adjudicatario. La subcontratación exige

-- previsión previa y detallada en la oferta de la subcontratación que se piensa ejecutar si así se prevé en los
pliegos o en el anuncio de licitación.

-- el adjudicatario deberá comunicar anticipadamente y por escrito a la Administración la intención de celebrar los
subcontratos, señalando la parte de la prestación que se pretende subcontratar y la identidad del subcontratista, y
justificando suficientemente la aptitud de éste para ejecutarla.

-- en los contratos de carácter secreto o reservado, o en aquellos cuya ejecución deba ir acompañada de medidas
de seguridad especiales o cuando lo exija la protección de los intereses esenciales de la seguridad del Estado, la
subcontratación requerirá siempre autorización expresa del órgano de contratación.

-- las prestaciones parciales objeto del subcontrato no podrán exceder del porcentaje que se fije en el pliego de
cláusulas administrativas particulares. De no fijarse ninguno, el contratista podrá subcontratar hasta un porcentaje
que no exceda del 60 por 100 del importe de adjudicación.

-- el subcontratista no puede estar incurso en causa alguna que le inhabilite para contratar.

Los subcontratistas quedarán obligados solo ante el contratista principal, que asumirá, por tanto, la total
responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la Administración, con arreglo estricto a los pliegos de
cláusulas administrativas particulares y a los términos del contrato. En ese mismo sentido señala la Ley que los
subcontratistas no tendrán en ningún caso acción directa frente a la Administración contratante por las
obligaciones contraídas con ellos por el contratista como consecuencia de
la ejecución del contrato principal y de los subcontratos.

Finalmente, hay que señalar que existe la posibilidad de una subcontratación forzosa, impuesta en el anuncio o en
los pliegos, con terceros no vinculados contratista, siempre que las prestaciones de la subcontratación no excedan
en su conjunto del 50 por ciento del importe del presupuesto del contrato, gocen de una sustantividad propia
dentro del conjunto que las haga susceptibles de ejecución separada, y se justifiquen por tener que ser realizadas
por empresas que cuenten con una determinada habilitación profesional o poder atribuirse su realización a
empresas con una clasificación adecuada para realizarla.

Tema 2ª. El patrimonio de las Administraciones Públicas.

1. TEORIA DEL DOMINIO PÚBLICO.

1.1. Dominio público y propiedades públicas.

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La institución del dominio público es uno de los grandes pilares sobre los que se asienta el Derecho
Administrativo, al jugar un papel fundamental en la dogmática jurídico-administrativa. Sin embargo, su contenido
es algo impreciso, como lo demuestran los planes de estudio de esta disciplina jurídica: para unos autores, el
dominio público no es sino un título habilitante en favor de la Administración, quien disciplina la actividad de los
particulares sobre este tipo de bienes; otros hablan del dominio público como de un derecho real administrativo,
pues lo predominante es el vínculo entre el bien demanial y la Administración; finalmente se encuentra quienes
destacan el carácter de institución jurídica del dominio público y las peculiaridades propias de su régimen, que
justifican un tratamiento aislado de otras materias.

La categoría del dominio público aparece reflejada por vez primera en el moderno Derecho administrativo en el
Código civil napoleónico. Con ella se pretende hacer referencia al conjunto de bienes de propiedad pública que,
por tal motivo, quedan sujetos a un régimen jurídico especial, distinto del aplicable a la propiedad de los sujetos
privados.

Nuestro Código Civil tomará del francés esa misma figura, pero junto a ella se hará mención a los llamados
"bienes patrimoniales", otra categoría de propiedades públicas que reflejan la propia evolución histórica española.
Bajo dicha categoría se incluyeron aquellos bienes públicos que no pudieran ser calificados como dominio público
al no estar formalmente afectados al uso público, a un servicio público, o al fomento de la riqueza nacional (los
tres títulos de afectación determinantes para el Código). Se trata, los bienes patrimoniales, de un variopinto
conjunto de bienes que están en manos del poder público por muy distintas razones. Y esos bienes son, en
principio, gestionados por la Administración como si se tratara de un auténtico patrimonio privado. Gran parte de
los mismos servirá (y en tanto nuestro sistema hacendístico no evolucione hacia la figura del Tributo como modo
ordinario de obtención de fondos públicos) para, mediante su gestión ordinaria y privada, obtener frutos o rentas
que sirvan para sufragar los gastos de la Hacienda Pública.

Pero, desde el pasado siglo, el régimen jurídico de los bienes patrimoniales, idéntico al de la propiedad privada,
irá paulatinamente acercándose al previsto para el dominio público. Entre otras razones, porque ese cometido
hacendístico señalado irá perdiendo importancia a medida que evoluciona el régimen fiscal, por lo que la única
justificación de que el Estado se mantenga en la posesión de tales bienes sólo puede pasar por destinarlos a
algún cometido público. Y esa finalidad pública que cumplirán esos bienes patrimoniales implicará un cambio en
su régimen jurídico, que cada vez más se aproxima al de naturaleza demanial.

A esto hay que sumar la propia crisis de la Teoría del Dominio Público en Francia. Tras su plasmación en el
Código Napoleónico, a mediados del S. XIX PROUDHON negará que se trata de una propiedad. Más adelante, la
Escuela del Servicio Público, con su concepción monolítica del Derecho Administrativo, pone en peligro el
mantenimiento de la categoría dogmática del Dominio Público como concepto diferenciable de otros. La reacción
institucionalista de HAURIOU reconduce la situación, pero dará lugar a un dogmatismo del que pretende
deducirse un conjunto de notas esenciales conformadoras del régimen jurídico de los distintos bienes de Dominio
Público, común en todos los casos, y que las leyes deben forzosamente asumir. Estos excesos serán enfrentados
por autores como DUVERGER o DUGUIT, que sin abandonar el punto de partida de HAURIOU, relativizaran ese
dogmatismo con formulaciones tales como la Escala de la Demanialidad. Tesis que han tenido gran influencia
entre nosotros.

En efecto, no todos los bienes que integran la categoría del dominio público son idénticos y cumplen los mismos
cometidos. Esto significa que la aplicación integra del régimen jurídico demanial a todos los tipos de bienes no
siempre tiene mucho sentido. De ahí que se haya propugnado el que determinadas clases de bienes demaniales
tuvieran sólo un sometimiento parcial a ese régimen jurídico especial, y en la medida en que fuera necesario de
conformidad con la naturaleza y destino del bien en cuestión.

Las dos circunstancias relatadas, la aproximación del régimen de los bienes patrimoniales al propio de los de
dominio público, y la constatación de que, respecto de éstos últimos, ese régimen no tiene que ser homogéneo,
han llevado a cierto sector de la doctrina a afirmar:

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 a). Que la dualidad de categorías, bienes de dominio público y bienes patrimoniales, como dos tipologías
diferenciadas de propiedades públicas, carece ya de sentido. Frente a la propiedad privada tan sólo debe existir la
categoría de la propiedad pública. Y dicha categoría entraña la presencia de un régimen jurídico especial,
exorbitante del derecho común, bajo el que quedan sometidos todos los bienes de propiedad pública.

b). Ese régimen jurídico único, sin embargo, no se aplicaría en toda su extensión e integridad en todos los
casos. Cada propiedad pública tomaría de ese régimen especial aquellos elementos que fueran necesarios para
proteger la finalidad pública que cumple el bien, y siempre que fueran consonantes con la naturaleza y
características del mismo. Esto es lo que se ha dado en llamar como la "doctrina de la escala de demanialidad",
surgida en el Derecho francés.

El régimen de las propiedades públicas sería el que clásicamente se ha denominado como régimen general del
dominio público, o teoría general del mismo. Precisamente el que será objeto de desarrollo en esta lección. Y ese
régimen único sería aplicable gradualmente a cada uno de los tipos de propiedad pública, requiriéndose en
algunos supuestos la aplicación integra o total, o en otros, solamente tomar algunos pocos de sus elementos.
Obviamente, la protección jurídica (y este es el problema medular) en cuanto al destino público de los bienes no
tiene la misma relevancia si comparamos una playa o un río con, por ejemplo, una mesa de despacho de una
oficina pública.

Esas tesis han tenido cierta influencia en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas (LPAP) que, por vez primera en nuestro Derecho, trata de ser una Ley que integre toda
la regulación general de las propiedades públicas. No obstante, se sigue manteniendo la clásica distinción entre
Dominio público y bienes patrimoniales (o dominio privado, en terminología de la Ley) en el artículo 4 LPAP, si
bien como subespecies de una única categoría general, el patrimonio de las Administraciones públicas (art. 3
LPAP). Esta nueva Ley instituye un régimen general para todos los bienes del patrimonio de las Administraciones
públicas, si bien concretando qué parte del mismo puede aplicarse a los de carácter patrimonial, y bajo el
entendimiento de que las leyes específicas de cada bien de dominio público pueden establecer algunas
especialidades. Es la propia LPAP la que precisamente establece alguna especialidad respecto de alguna
categoría de bienes de dominio público (v. gr., los edificios administrativos).

En suma, un paso importante para dar cabida a esa doctrina sobre la unidad conceptual y de régimen jurídico de
las propiedades públicas, pero incompleto, en la medida en que el mantenimiento de las dos categorías clásicas
fuerza a una doble regulación, en vez de tomar opción decididamente por un régimen general único aplicable de
modo gradual por las leyes específicas para cada categoría de bienes.

1.2. Evolución histórica.

La actual teoría del dominio público es un resultado histórico, el fruto de una evolución cuyos orígenes se sitúan
en el Derecho romano. El gran mérito de éste fue el haber llegado a tipificar verdaderas instituciones que, como
tales, pueden transcender a los sistemas que las crearon. Y algo de esto es lo que ha sucedido con el dominio
público. Un antecedente claro de los bienes de dominio público (o dominicales o demaniales, según se quiera
llamar) lo constituye la categoría romana de las RES PUBLICAE, es decir, aquel conjunto de cosas o RES
EXTRACOMERCIUM HUMANI IURIS, distintas de las RES UNIVERSITATIS y las RES COMUNES OMNIUM. La
categoría de las RES PUBLICAE surge tras un proceso de secularización de las cosas santas (RES SANCTAE) y
se integra por el conjunto de cosas pertenecientes al POPULUS ROMANUS, en cuanto que éste es considerado
el titular del Estado. Para que un determinado bien pudiera ser considerado como una cosa pública era necesario
un requisito solemne: la PUBLICATIO o afectación formal del bien a un destino público, que implicaba el
sometimiento del dicho bien a un tráfico jurídico público.

Desde GAYO aparece una nueva categoría de cosas públicas por motivo del IURIS GENTIUM. Se trata de bienes,
no pertenecientes al Populus Romanus sino a la universalidad de las gentes, y que no precisaban de la formalidad
de la publicatio puesto que eran consideradas cosas públicas por propia naturaleza (el caso de los mares, por
ejemplo). No se trata de una RES PUBLICAE en sentido estricto, dado su origen IUS GENTIUM, pero si
constituyen el antecedente de bienes que en la actualidad se consideran de dominio público (el mar territorial, las
aguas interiores, las ondas de radio...).

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En la Edad Media se pierde la tradición jurídica romana en muchos aspectos, en la misma medida en que se
implanta el Derecho germánico, que regula este tipo de bienes desde una óptica distinta. Es entonces cuando
aparece la llamada PROPIEDAD COLECTIVA o PROPIEDAD EN MANO COMUN. Resalta de esta institución el
que toda la colectividad de comuneros sea titular del bien. Los comuneros pueden renovarse indefinidamente sin
que haya sucesión de derechos o sustitución de titulares, como se exige, por el contrario, en el sistema de
propiedad romana, del tipo de propiedad por cuotas. El pueblo, en el derecho germánico, no es un concepto
transpersonal y diferenciado de los ciudadanos concretos (cosa que sí se daba en la idea de populus romanus),
de forma que todos los sujetos son comuneros de la colectividad. Un producto de esta concepción son las
propiedades comunales subsistentes en el ámbito municipal de la actualidad.

Otra nota importante a destacar y surgida durante la Edad Media es la institución de las REGALIAS, los derechos
propios del Rey, de los que terminará por afirmarse que no son susceptibles de apropiación privada. Se trata,
inicialmente (antes de atribuirles esa imposibilidad de apropiación), de derechos nacidos del DOMINIUM, como
cualquier derecho de un particular, de un dominus. Pero el Rey no es sólo dominus, señor, sino que terminará por
detentar el poder político, estará investido de IMPERIUM, y muchas veces ambas cualidades jurídicas se
confundirán, de modo que pasarán a ser regalias bienes sobre los que el Rey ejercía inicialmente un poder
político o soberano, y no facultades dominicales, bienes tradicionalmente de uso público (los antiguos bienes
calificados como res extracomerciun): los caminos, los puentes, las minas. Como estos bienes por definición no
podían ser objeto de apropiación por nadie, esta característica terminará por aplicarse a las originarias regalías,
los verdaderos derechos privativos del dominus, que verán así reforzada su protección jurídica sin una clara
justificación.

Paralelamente, durante este extenso período histórico surge otra noción relevante: el llamado DOMINIO REGIO,
que guarda también relación con la confusión entre el Imperium y el Dominium. En el proceso de afirmación del
Rey frente a los señores, hay un momento en que el reino se concebía como una propiedad personal del
monarca (por esa confusión citada), pero con el transcurso del tiempo el citado dominio regio es atribuido a la
Corona (una institución soberana, preludio del Estado moderno) y no a la persona del monarca. Al dominio regio
entonces se adscriben las regalías y gran parte de los bienes adquiridos por los sucesivos reyes, sea cual fuere
la forma de adquisición. Con esta atribución en favor de la Corona lo que se esta haciendo es instaurar la regla de
la INALIENABILIDAD del dominio regio, que se trasladará posteriormente a los bienes demaniales. Por otra parte,
con ello se logra la distinción entre el patrimonio de la Corona (luego del Estado) y el patrimonio personal del Rey,
que es un patrimonio privado.

Esta situación es mantenida globalmente durante la Edad Moderna hasta que, con la llegada del
Constitucionalismo, se producen nuevos cambios que interesa destacar. Recordemos que nos situamos ya en
una época en la que se van a producir en España las llamadas desamortizaciones civiles, por las que numerosos
bienes de entidades públicas (la Corona, los Municipios, las Universidades) entran dentro del tráfico privado. Por
otra parte, la titularidad del poder político pasa del Rey a la Nación o al pueblo, sucediéndose también en la
titularidad de las regalías. Es en este tiempo cuando aparece el Código civil napoleónico, que de forma expresa ya
contiene la calificación de determinados bienes como de dominio público. Se trata de aquellos bienes que,
perteneciendo al Estado, se contraponen a los que son de dominio privado. Vemos pues, que el criterio
delimitador de los bienes es el sujeto al que pertenecen (herencia indudable de la Edad Media), por lo que, bajo
esta denominación, se integran bienes de muy distinta naturaleza. Nuestro Derecho, como vimos, introduce un
criterio más, al distinguir entre bienes públicos afectos a una utilidad pública (dominio público) y los que no lo
están. Es, por otra parte, la etapa del constitucionalismo la que produce la sucesión de los bienes públicos del Rey
en favor del Estado y, más adelante, en favor de la Administración (cuando es a ésta, y no al Estado mismo, a
quien se atribuye personalidad jurídica propia, indispensable para ostentar la titularidad de un bien).

1.3. El concepto de dominio público y elementos del mismo.

HAURIOU define el dominio público como "Aquellas propiedades administrativas afectadas a la utilidad pública y
que, por consecuencia de esta afectación, resultan sometidas a un régimen especial de utilización y protección ".
Las notas a destacar de esta definición son:

A. EL DOMINIO PUBLICO SUPONE UNA RELACION DE PROPIEDAD.

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Frente a las posturas que han negado que el dominio público sea una propiedad, cabe hacer las consideraciones
siguientes, de carácter general.

El dominio público está integrado por bienes, cosas o derechos, es decir, objetos sobre los cuales, haciendo
abstracción de su titular, puede fundarse el derecho de propiedad. Esto es claro en los bienes del llamado dominio
público artificial (edificios, carreteras, puertos, cementerios...) y en muchos bienes del dominio público natural
(minas, montes, suelo...). En otros bienes de dominio público natural esta posibilidad ha sido negada
injustificadamente (pensemos en los ríos, el mar), pues en realidad no nos enfrentamos aquí a la imposibilidad de
estar ante cosas u objetos susceptibles de soportar el derecho de propiedad, sino más bien ante el problema de
concreción de los límites de esa cosa, del bien sobre el que recae el derecho, y el de la efectiva protección jurídica
de dicho bien, habida cuenta de su abrumadora extensión. Y tales problemas son además históricos y no
presentes. La técnica al servicio del hombre permite el dominio efectivo de cualquier cosa dentro del planeta; por
otro lado, esos bienes en gran parte han sido "seccionados" a efectos de delimitar los poderes soberanos de los
Estados. Si esas porciones de bienes pueden soportar sobre si el ejercicio de tal poder ¿cómo no admitir en
hipótesis que también pueden soportar el ejercicio de un poder jurídico?.

En efecto, del mismo modo que puede deslindarse 1 metro cuadrado de suelo, o 1 millón de kilómetros cuadrados
de ese mismo bien, para señalar la extensión y límites de una propiedad concreta, puede hacerse lo mismo con
una extensión superficial del mar, o con un volumen determinado del espacio aéreo. Cuestión distinta es discutir,
política y jurídicamente quién puede o debe ser el propietario de esos bienes tan peculiares y si, por tanto, los
mismos pueden introducirse o no en el tráfico económico --como bienes y mercancías de valor económico que
son, dado su carácter escaso--. La extracomercialidad, hoy, no tiene su sentido antiguo (bienes que por su
naturaleza no pueden ser objeto de negocio), sino más bien responde a una opción política en razón a los
distintos intereses en juego. ¿Qué ocurriría si la Administración del Estado decidiera enajenar el mar territorial?
¿Podrían los ciudadanos utilizar las playas libremente, navegar por él u obtener licencias de pesca en los términos
que conocemos?. Todo ello dependería de la voluntad de su propietario. Lo que es indiscutible es que, si el
Derecho positivo deroga la regla de la inalienabilidad, ese mar territorial podría perfectamente entrar dentro del
tráfico privado pues las condiciones actuales en que se desenvuelven las relaciones económicas permiten afirmar
que existiría un mercado para esos bienes.

Son bienes susceptibles de soportar el derecho de propiedad. Pero la opción política predominante en nuestro
entorno jurídico, valorando todos los intereses presentes, es la de asegurar que esos bienes cumplan una utilidad
pública, máxime si se considera la estrecha relación entre esa utilidad pública y la libertad individual y el disfrute
de otros derechos constitucionales. Y esa opción, que no una presunta incapacidad de formar parte del tráfico
privado, es la que determina que la propiedad se atribuya a la Administración, y dicha propiedad se someta a un
régimen jurídico especial que garantice el efectivo cumplimiento de esa utilidad pública. Pues para ese efectivo
cumplimiento no basta simplemente con afirmar, como se ha hecho, que esos bienes no pueden ser objeto de
propiedad privada y que el Estado se relaciona con ellos ejerciendo directamente poderes soberanos, pues de los
mismos no pueden derivar directamente las relaciones jurídicas evidentes que surgen en torno a estos bienes. Del
mismo modo esa tesis supondría negar la titularidad de bienes de dominio público a las Administraciones que no
ejerzan poderes soberanos. Como tampoco basta afirmar que la Administración se relaciona con estos bienes
esgrimiendo un simple título de intervención amparado en facultades de policía, pues se dejaría sin explicación
una gran parte de la casuística propia de los bienes de dominio público: accesiones, la desafectación y
enajenación de los bienes, el régimen concesional, o el derecho del titular a los frutos que derivan de estos
bienes.

Consideraciones como las expuestas llevaron sin duda a HAURIOU a la afirmación de que estamos ante una
auténtica relación de propiedad, en nada diferente a la relación del propietario civil con sus bienes, donde se dan
los tres elementos de toda propiedad: el USUS, el FRUCTUS y el ABUSUS.

Existe un "usus", por ejemplo, en los bienes demaniales afectados a un servicio público (edificios oficiales o
públicos, etc), e incluso, en el demanio afectado al uso general, ya que hay una actuación constante de la
Administración titular sobre el dominio público citado. Esa actividad administrativa sobre los bienes demaniales es
lo que la doctrina y jurisprudencia francesa denominan amenagement generale.

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También hay un fructus en favor de la Administración. Cada día son mayores las rentas obtenidas por el Estado
debidas a las tasas establecidas por ocupaciones o utilizaciones de los bienes demaniales por los particulares.

Finalmente, no cabe negar que la Administración tiene un auténtico derecho de disposición (abusus) sobre este
tipo de bienes. No hay sino que observar técnicas como las mutaciones demaniales, la desafectación, el
otorgamiento de utilizaciones privativas, que manifiestan claramente este derecho. Debe ser constatado que en el
dominio público se dan características --el señorío absoluto, la exclusión de terceros, el derecho de persecución
del bien -- que se predican de la propiedad.

Este planteamiento está asumido por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Públicas (LPAP), que considera el dominio público como una forma de propiedad. De sus artículos 3 y 4 se
desprende que el dominio público forma parte del patrimonio de la Administración, que se integra por un dominio
público y por un dominio privado. El artículo 5, al definir el dominio público, destaca como primera nota que se
trata de bienes de titularidad pública. Es más, este artículo 5 recoge no sólo esta primera nota del concepto de
Haoriou, sino todas las restantes.

B. EL DOMINIO PUBLICO ES UNA PROPIEDAD ADMINISTRATIVA.

Así lo destacan los artículos 3, 4 y 5 LPAP, que en todo momento se refieren a la titularidad de la Administración.

Se trata de una propiedad especial, modulada por las peculiaridades del sujeto propietario: la Administración
pública. Es, además, una propiedad cuyo único titular puede ser una entidad administrativa, lo que no impide que
el bien objeto de tal propiedad pueda ser afectado a una entidad distinta o utilizado por un particular. De los
artículos 339 y 343 del Código civil, se deducía que solamente las administraciones territoriales podían ser
titulares de dominio público, circunstancia que se repite también en el Derecho italiano y francés (aunque este
último comenzó a admitir titularidades demaniales en favor de administraciones corporativas). Esta imposibilidad
de titularidad demanial predicada de los entes no territoriales se extraía también de la Ley de Entidades Estatales
Autónomas y de la Ley del Patrimonio del Estado anterior.

La LPAP, artículos 65 y ss, al regular la afectación y desafectación de los bienes del patrimonio de la
Administración del Estado, parece que se decanta también por esa solución tradicional de nuestro Derecho: las
Administraciones no territoriales no pueden ser titulares de bienes de dominio público, aunque si es posible que
los tengan afectados al cumplimiento de fines propios. No obstante, por Ley puede establecerse que una
Administración no territorial pueda ser titular de dominio público, como así ocurre con las Universidades, desde
1983 (LRU).

C. SON BIENES FORMALMENTE AFECTADOS A LA UTILIDAD PÚBLICA.

La afectación es la característica que justifica que estos bienes sean dominio público. Baste por el momento esta
consideración puesto que más adelante se explicará la doctrina de la afectación con mayor detalle.

D. SOMETIDOS A UN REGIMEN JURIDICO ESPECIAL.

Los bienes demaniales, como consecuencia de la afectación, se encuentran sujetos a un régimen jurídico especial
que, como se verá después, se caracteriza entre otras por las notas de IMPRESCRIPTIBILIDAD,
INALIENABILIDAD e INEMBARGABILIDAD, y por una especial protección mediante la actividad de policía de la
Administración pública.

Esta última característica, que está presente en gran parte del articulado de la LPAP, aparece recogida de modo
sintetizado en su artículo 6.

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2. La doctrina de la afectación.

2.1.- Concepto de la afectación

La afectación es el elemento central de la teoría del dominio público. La idea de destino es patente en el Código
civil (véanse arts. 339 ó 344) y constituye la diferencia entre los bienes demaniales (afectados) y los patrimoniales
(no afectados). Esta afectación tiene como referencia el concepto jurídico indeterminado de " utilidad pública ", lo
que nos conduce a la difícil cuestión de determinar qué se entiende por tal utilidad. El art. 339 del Código civil
establece dos criterios para la determinación de lo que es o utilidad pública:

-que los bienes estén destinados al uso publico.

-que los bienes, no destinados a un uso común, se destinen a un servicio público o al fomento de la riqueza
nacional.

Algunos de los bienes destinados al uso público los menciona el propio artículo 339 del Código civil, que recoge
(en una lista abierta) una pluralidad de ellos, pero de forma asistemática, aglomerando bienes distintos de una
forma un tanto artificiosa. Por lo demás, este cuerpo legislativo tiende a la confusión entre bienes de dominio
público y bienes destinados al uso general, a propósito de los bienes de las entidades locales, cuando los clasifica
en patrimoniales y de uso público (arts. 343 y 344). Lo cierto es que no todos los bienes de uso público son bienes
demaniales ni, en sentido contrario, todos los bienes demaniales son de uso público. De ahí que la Ley
Reguladora de Bases de Régimen Local (al igual que la anterior Ley de Régimen Local) acudan a una
terminología más precisa y hablen de bienes de dominio público afectados a un uso público o a un servicio
público, frente a la categoría de bienes patrimoniales.

Los bienes afectados al uso público son todos aquellos respecto de los que una norma o un acto determinan ese
destino. Hay multitud de ejemplos, a los que aludiremos cuando tratemos sobre las distintas modalidades de uso.

Junto a los bienes de uso público, están los afectados a un servicio público, lo que nos conduce al problema del
concepto de servicio público, que condiciona en gran medida la respuesta que podamos darle a la siguiente
cuestión: ¿Cuáles son los bienes demaniales afectados a un servicio público?. El Texto Refundido de las
Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (aprobado por R.D. Legislativo 781/1986, de 18 de
abril), en su art. 74.2 pretende ofrecernos una respuesta (circunscrita, claro está, al ámbito local) al decir que "son
los destinados al cumplimiento de los fines públicos de responsabilidad de las Entidades Locales". Del texto
precedente puede desprenderse que la mayoría de los bienes de dominio público de las Entidades Locales están
afectados a un servicio público. Pero, el alcance del precepto comentado va más allá, pues del mismo puede
derivarse que la mayoría de los bienes dentro del territorio de una entidad local son bienes demaniales. Todo esto
es consecuencia lógica de la asunción, por parte de nuestro Derecho local, de la concepción francesa (por cierto,
ya superada) de servicio público, que prácticamente se identifica con la totalidad del Ordenamiento administrativo.
Ni que decir tiene que tal interpretación no es admisible. Lo importante es señalar que la legislación local no nos
ofrece una respuesta válida en este punto. La solución pasa por una perfecta definición y acotación del concepto
de servicio público y por la constatación de la existencia de dos elementos esenciales: la relación dominical entre
el bien y una administración pública (lo que excluye la irrazonable conclusión de que los bienes particulares
puedan catalogarse como bienes demaniales afectados a un servicio público) y la afectación de dicho bien a un
servicio público calificado como tal de forma expresa por el Ordenamiento a través del acto formal de la publicatio
del servicio. Es decir, tomando ese concepto en su sentido más estricto.

Como último criterio de afectación a una utilidad pública que cita el Código civil, está el del destino de los bienes
demaniales al fomento de la riqueza nacional, idea ésta que se incluyó en su día en el Código al observar el
legislador la notoria insuficiencia del criterio anterior (afectación a un servicio público). Además, esta idea de
afectación a actividades de fomento tiene la finalidad de dar cabida a otro tipo de bienes demaniales cuyo
encuadre en los grupos anteriores resultaba difícil o imposible (como ocurre con las minas, por citar alguno) para
el legislador de aquel entonces.

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Hoy se trata de una categoría superada, no tanto por el hecho de existir bienes de propiedad pública que si
contribuyen a esa finalidad, sino porque se ha terminado de asumir que la afectación no responde a criterios
materiales (como lo pretendió el Código civil) sino que son producto de decisiones políticas que hace suyas el
Derecho positivo a través de la Ley, que es la encarnación de dichas decisiones políticas.

Los problemas que surgieron en torno al concepto de servicio público (cuando se asumió en su sentido más
amplio) se proyectaron a la doctrina jurídica sobre el dominio público precisamente por la existencia de bienes a
un servicio público. Si ese concepto amplio significaba a la postre que podían quedar afectados a un servicio
público bienes que no eran propiedad de la Administración, entonces la noción del dominio público como una
propiedad administrativa pierde su valor como elemento vertebrador de la teoría de los bienes demaniales. Esto
obligó a la doctrina (fundamentalmente la francesa) a buscar nuevos cauces para la reelaboración del concepto de
dominio público. En este sentido DUGUIT consideró que no hay un único dominio público, pues bajo esta
denominación se integran numerosas categorías de bienes distintas entre sí, que no pueden ser objeto de un
tratamiento común. Desde esta perspectiva formuló su teoría sobre la llamada escala de demanialidad,
admitiendo que unos bienes son más "demaniales" que otros. DUVERGER distingue entre un dominio público
"pleno" (bienes destinados a uso público), y un dominio público afectado (bienes destinados a un servicio público)
donde no concurren todas las notas características del anterior.

Otra vía fue la de introducir correcciones al propio concepto de afectación, identificándolo con el concepto francés,
más restrictivo, de amenagement (de "aménager", entendido como disposer avec ordre, disponer con orden), que
incluiría menos supuestos que los resultantes de la doctrina tradicional de la afectación. Hay quien considera, por
último, que los bienes de dominio público son aquellos necesarios para el cumplimiento de una función esencial y
no una función administrativa cualquiera.

Sin embargo parece que la solución del problema sobre el concepto de la afectación puede estar en la
contemplación de dicho concepto como una técnica jurídica de la cual el legislador puede hacer uso según lo
considere oportuno, conforme a motivaciones materiales muy diferentes. Consecuentemente, cuando nos
preguntamos a qué fines de utilidad pública pueden resultar afectados los bienes de dominio público, habremos
de contestar que a todos aquellos que el Derecho positivo establezca, y con los efectos queridos y señalados por
el legislador. La única afirmación que puede hacerse con carácter general es la de que los bienes de dominio
público son aquellas propiedades públicas afectadas a una utilidad pública, pero no todos los bienes afectados a
una utilidad pública son de dominio público: sólo lo serán aquellos que expresamente designe el Ordenamiento
jurídico como bienes que son propiedad de la Administración.

La LPAP ha dado un paso importante en la línea apuntada cuando en su artículo 5.1 define los bienes de dominio
público como los afectados al uso general, al servicio público, o aquellos a los que la Ley otorgue expresamente el
carácter de demaniales. Desaparece esa tercera categoría residual del Código y se asume que los fines de
utilidad pública a los que pueden quedar afectados los bienes de dominio público son los que la Ley establezca en
cada caso. Resultando que esta LPAP, en el ejercicio de esa capacidad de decisión del legislador, ya determina
dos de esos fines de utilidad pública.

2.2.- El inicio de la afectación.

La afectación es el criterio central del dominio público de tal forma que, desaparecida la afectación, un bien pierde
su cualidad de demanial. Esto último se desprende de la Constitución (art. 132.1), del Código civil (art. 341), del
Texto Refundido de Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local (art. 76) y de la LPAP (art. 69). Dado
pues el carácter esencial de la afectación, refrendado por las disposiciones citadas, vamos a dedicar las
siguientes líneas a su estudio, atendiendo para ello al "iter temporal " de esta institución.

Inicio de la afectación. El presupuesto de la afectación consiste en que el bien a afectar debe encontrarse
previamente en el patrimonio de un ente administrativo. Esta incorporación al patrimonio se produce mediante la
adquisición del bien a través de las formas previstas por el Derecho público (p.ej., mediante adquisición ex lege, o
por expropiación forzosa) o el Derecho privado (compraventa, permuta, accesión...).

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La LPAP regula con carácter general los modos de adquisición de las propiedades públicas. El artículo 15
sistematiza las formas de adquisición, y los artículos 17 y ss pormenorizan algunos supuestos: Inmuebles
vacantes (atribución ex lege, art. 17), saldos y depósitos abandonados (también atribución ex lege, art. 18),
adquisiciones hereditarias (art. 20), a título gratuito (art. 21), prescripción adquisitiva (art. 22), ocupación de bienes
muebles (art. 23), expropiación (art.24), adjudicación en procedimientos ejecutivos o análogos (arts. 25 y 26).

El bien, en consecuencia, es objeto de un derecho de propiedad cuyo titular es una entidad jurídico-pública. Para
el artículo 16 LPAP, la adquisición es a título de bien patrimonial (salvo ley en contrario)

Pero, para que se produzca la demanialidad del bien es preciso que tenga lugar la afectación, el destino del bien
al cumplimiento de una función pública respecto de la cual el bien opera como base material de funcionamiento.
Así lo señala el artículo 65 LPAP.

Esta afectación se venía produciendo de diferentes formas, según se trate del demanio natural o del artificial. En
el primero la afectación generalmente se establece por ley (cabe que sea por una norma constitucional, como
ocurre con el art. 132.2 C.E.) dado que es posible siempre la referencia a un género sin necesidad de acudir a un
acto de señalamiento concreto (el acto de afectación) que diferencie un bien de otros correspondientes a la misma
categoría (así, cuando la norma califica el mar territorial como un bien demanial, lo que implica su afectación
simultanea, basta con ello, con la referencia a un género, para determinar la amplitud del bien demanializado y
afectado). Para el dominio artificial, sin embargo, es necesaria no sólo la previsión legal (impuesta ésta por el art.
132.2 C.E.), sino además un acto concreto de afectación que delimite el bien concreto dada la imposibilidad de
acudir a un género que de por sí atraiga el régimen demanial a todo el conjunto de bienes que comprende. Un
edificio público, de carácter demanial, en nada se diferencia (en cuanto al género o naturaleza) de un edificio
privado; no es la cualidad de "ser edificio" lo que provoca la demanialidad, sino la de ser un edificio propio de la
Administración destinado a una finalidad pública, y de ahí la necesidad de descender al bien concreto mediante un
acto concreto. Pero la distinción entre demanio natural y artificial no debe conducir a equívocos: el demanio
natural se integra en el dominio público no por que la naturaleza del bien lo imponga (como alguna vez ha sido
sostenido), sino por que el legislador así lo ha querido. Lo que ocurre es, simplemente, que a la hora de concretar
materialmente el contenido de ese demanio natural podemos acudir a un concepto no jurídico, a un género, lo que
nos evita el acto concreto de afectación.

La doctrina tradicional del dominio público considera el acto de afectación como un acto administrativo, siéndole
de aplicación, por tanto, todas las características propias de este tipo de actos. En consecuencia podría afirmarse
que la afectación puede ser tanto expresa como tácita, y, desde un punto de vista opuesto, resultaría que la
desafectación (acto contrario al de afectar) reviste esas mismas modalidades. Ocurre, sin embargo, que aceptar la
desafectación tácita conlleva cuestionar la imprescriptibilidad del dominio público, lo cual no es admisible. Sobre
todo si tenemos en cuenta el tenor literal del art. 132 C.E. que considera la imprescriptibilidad demanial como uno
de los elementos esenciales del régimen jurídico demanial.

Nuestro Derecho positivo venía admitiendo tres formas de afectación: expresa, tácita y presunta. La afectación
expresa puede considerarse como el supuesto normal, y aparece como un caso de afectación formal. Queda
recogida esta forma de afectación, por ejemplo, por el art. 81 LRBRL. Y así lo hacía el art. 113 de la Ley del
Patrimonio del Estado. Ambas leyes contemplaban también el caso de la afectación tácita, al igual que lo hace la
Ley de Expropiación Forzosa (art. 9). Finalmente, se hablaba por la doctrina de la afectación presunta en el caso
contemplado por el art. 81.2.b) LRBRL: se producirá la afectación del bien, y su conversión en bien demanial, por
la "Adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicios públicos ".

Sin embargo, más bien se trataba de una afectación expresa ex lege, condicionada al mero transcurso del tiempo,
pues lo que ese precepto establece es una condición jurídica que arrastra automáticamente la consecuencia del
cambio de naturaleza de un bien sin necesidad de un expediente formal destinado a tal fin. Transcurrido el plazo
de los 25 años a que se refiere la LRBRL, la única forma de dejar sin efecto esa afectación es mediante el
oportuno expediente de desafectación.

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La LPAP dedica una parte importante de su articulado a la afectación (arts. 65 y ss). Se puede afirmar que
mantiene esa diferenciación entre afectación de bienes de dominio público natural, por Ley, y de dominio público
artificial, por acto de afectación (así, art. 66.1). Por otra parte, junto a la regla general de la afectación expresa, el
artículo 66 contiene un listado de supuestos de afectación tácita, a los que se suma el previsto por el artículo 73
(adscripción de bienes patrimoniales para fines públicos). Y posibilita la concurrencia de afectaciones en un
mismo bien (art. 68), al tiempo que regula el procedimiento de afectación, por el que los bienes patrimoniales se
convierten en bienes demaniales.

2.3. LAS MUTACIONES DEMANIALES.

Esta rúbrica recoge los distintos supuestos bajo los cuales se produce un cambio en la afectación de un bien,
situación que puede darse desde que un bien público resultó originariamente afectado hasta el momento (si se
llega a dar) en que se produce la desafectación. La doctrina distingue tres categorías de cambios en la afectación:

1ª. Mutaciones demaniales por cambio de sujeto. Tienen lugar cuando hay una sucesión de sujetos públicos en la
titularidad de un bien demanial. Es el caso de la alteración de términos municipales (donde bienes demaniales
situados antes en un término municipal pasan a ser de titularidad del municipio del nuevo término en el que
quedan encuadrados), la fusión de dos municipios en uno nuevo y distinto (el sujeto nuevo que nace sucede en la
titularidad a los sujetos que desaparecen por la fusión), o en general, una reestructuración territorial que genere
un cambio de sujeto titular sobre los bienes de un determinado territorio (caso de la articulación territorial en
Comunidades Autónomas producida tras la aprobación de la Constitución de 1978). También tiene lugar un
cambio en la titularidad sobre el bien cuando una Administración sucede a otra en la titularidad de una
determinada competencia que pueda llevar aparejada, por ejemplo, la prestación de un servicio público al que
están afectados bienes demaniales. Por último, también se da una sucesión de sujetos públicos en la titularidad
de un bien demanial en el caso de las llamadas expropiaciones de dominio público. Esta figura no es admitida
unánimemente por la doctrina, pero, sin embargo es la única que explica ciertos fenómenos que se producen con
cierta frecuencia: expropiaciones por el Estado de grandes extensiones de terreno (que incluyen bienes
demaniales de una entidad local) para, v.gr., la construcción de pantanos; expropiaciones urbanísticas o
concentraciones parcelarias. Las posturas que se oponen a calificar de expropiación tal tipo de actuaciones
entienden que se trata de de un simple cambio de afectación del bien, olvidando que, quien expropia, muchas
veces no es el titular demanial y, por tanto, carecería de la competencia para ese cambio de destino del bien si
previamente no se instituye en titular del mismo (lo que consigue precisamente mediante el instituto expropiatorio).
Cuestión distinta es si en todos estos casos de mutaciones demaniales por cambio del titular puede hablarse, en
puridad, de un cambio en el destino del bien. Dicho cambio, una vez producido el de la titularidad, podrá darse o
no (una dehesa pública destinada al uso común que se convierte en el lecho de un pantano; o en el lado opuesto,
un puerto de titularidad estatal que pasa a ser de titularidad autonómica, pero que sigue siendo un puerto de uso
general) pero no será necesariamente consecuencia del cambio de la titularidad del bien.

2ª. Mutaciones demaniales por cambio de destino. Aquí si hay una verdadera mutación demanial o cambio de
destino del bien. En este supuesto la titularidad del bien no varía, siendo el único cambio producido el de
destinarse el bien a otra finalidad distinta por motivo del interés público. A tal efecto se entiende que la nueva
afectación satisface las necesidades públicas con mayor intensidad o provecho que en su situación anterior. La
invariabilidad del titular es condición necesaria en estos supuestos, dado que ese requisito de la titularidad es el
único que capacita al sujeto para determinar el cambio de afectación. De lo contrario, si se piensa que hay un
cambio de titular, estaríamos ante el supuesto de la modalidad anterior (donde el cambio de sujeto es lo esencial
pues la mutación en cuanto al destino puede o no ocurrir). Estos cambios de destino serán posibles en tanto en
cuanto tengan suficiente respaldo legal pues en no pocas ocasiones el destino de los bienes de dominio público
está predeterminado por la Ley (o incluso por la Constitución). Estos cambios de afectación suelen darse con
mayor facilidad en los bienes de dominio público artificiales (v.gr., áreas de almacén de una estación de ferrocarril
que se rehabilitan para pasar a convertirse en terminal de viajeros).

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 3ª. Mutaciones demaniales por la imposición de afectaciones secundarias. Se trata de aquellos supuestos
en los que un determinado bien demanial, sin perder su afectación originaria, es afectado a otra utilidad o finalidad
accesoria. Ejemplo frecuente es el de las aceras de las vías públicas, destinadas al tránsito peatonal, que pueden
simultáneamente ser afectadas a un uso privativo que no impida esa afectación originaria; ese uso privativo puede
ser la instalación de un quiosco de prensa, la terraza de un bar, o instalaciones asociadas a servicios locales
(dispositivos de depósito y canalización de residuos urbanos, etc.).

La LPAP aborda las mutaciones demaniales destacando las siguientes particularidades:

■ Establece un concepto general de mutación demanial que se corresponde, sin embargo, con las mutaciones
por cambio de afectación (art. 71.1), pues pone el acento en el cambio del destino del bien. En todo caso,
exige acto expreso (71.2) salvo el supuesto de reestructuración orgánica, en que la mutación puede ser
establecida mediante norma. Este concepto general de mutación demanial en todo caso se reconduce al
ámbito de la Administración del Estado (jugando de modo supletorio respecto de las restantes).
■ Como nota reseñable también está la regulación del procedimiento para las mutaciones demaniales (art. 72).
■ Se establece una referencia a los posibles cambios de afectación con ocasión de reestructuraciones orgánicas
(art. 71.3), en que los bienes dejan de estar bajo la dependencia de unos órganos (afección orgánica) para
pasar a la de otros. Si la norma que establece la reestructuración no fija un nuevo destino, entonces han de
conservar el originario.
■ Se regula una modalidad que en parte recuerda a algunos supuestos de mutaciones por cambio del sujeto
titular, en tanto que se posibilita la afectación de bienes estatales a otras Administraciones distintas, para
destinarlos a un servicio público de su competencia, pero sin que se transfiera la titularidad (art. 71.4). Este
supuesto está ya previsto en algunas leyes sobre bienes de dominio público en particular (así, adscripciones a
favor de las CCAA, en la Ley de Costas, arts. 49 y 50).
■ Las mutaciones demaniales por imposición de una afectación secundaria se regulan por el artículo 67 LPAP
como “afectaciones concurrentes"

2.4. La desafectación: CESACION DE LA DEMANIALIDAD.

La demanialidad cesa cuando el bien es desafectado. Esta desafectación se produce de forma distinta según se
trate de un bien de demanio natural o artificial. El demanio natural cesa, bien por desafectación producida
mediante Ley, bien por degradación o desnaturalización del bien (la retirada del mar, la mutación del cauce de un
río, el agotamiento de una mina, la desecación de marismas...). La desafectación del demanio artificial es paralela
a su proceso de afectación, pudiendo ser, en un plano abstracto, expresa, tácita o presunta (aunque admitir la
desafectación presunta equivale a negar la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público). El efecto esencial
de la desafectación es el de hacer cesar la demanialidad de un bien, lo cual no significa la pérdida de su
propiedad por parte del sujeto público titular. Como regla general, el bien pasa a ser patrimonial, salvo en aquellos
casos en que se ejercita el derecho de reversión si el bien accedió al patrimonio público mediante su expropiación
a un particular.

La LPAP, aunque se refiere a la desafectación en general (arts. 69 [concepto y requisitos] y 70 [procedimiento]) sin
embargo regula exclusivamente la desafectación mediante acto formal y para los supuestos en que los bienes
dejen de estar destinados al uso general o al servicio público (nada dice respecto de otras afectaciones posibles).
Lo correcto hubiera sido señalar que esa desafectación es posible cuando el bien dejara de estar destinado al fin
que motivó su categorización como dominio público. Por otra parte, obliga a interpretar de un modo amplio esa
idea de dejar de destinarse el bien a su fin para poder dar cabida a los supuestos en los que el bien, por sus
transformaciones u otras circunstancias, pierde aquellas cualidades que lo hacían apto para cumplir el fin de la
afectación.

Por otra parte, el mismo artículo 69 destaca el carácter expreso que debe tener la desafectación, con la única
excepción de aquellos supuestos de desafectación tácita que aparezcan expresamente establecidos en esa u
otras leyes.

3. UTILIZACION DEL DOMINIO PÚBLICO.

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Como se ha dicho antes, los bienes de dominio público se someten a un régimen especial de utilización y
protección. Corresponde ahora analizar su utilización, a cuyo objeto hay que diferenciar dos posibilidades
genéricas: el uso por la propia Administración titular y el uso por los particulares.

3.1. Utilización de los bienes de dominio público por la Administración TITULAR.

Podemos aludir a tres supuestos diferentes:

1º. Bienes demaniales afectados a un servicio público gestionado directamente por la propia Administración titular.
Se trata de bienes usados por el titular del servicio público (no por los usuarios del servicio) como requisito
indispensable para su prestación (ej., las áreas de un puerto público restringidas al público). En tales supuestos, el
uso del bien forma parte del contenido normal del derecho de propiedad y es una consecuencia lógica de la
afectación concreta. Este uso adquiere así un carácter instrumental, dirigido a la prestación del servicio al que se
encuentra afectado el bien. Esta subordinación del bien demanial al servicio público provoca que la utilización de
dicho bien se encuentre mediatizada por las reglas propias del servicio en concreto. A esta modalidad se refieren
los arts. 87 y 88 LPAP.

2º. Bienes destinados al uso público, a través de las llamadas reservas demaniales. Se trata de aquellos bienes
sometidos normalmente a un uso por parte de los particulares en sus distintas modalidades pero en los que, de
forma excepcional, puede reservarse la utilización exclusiva de la Administración de una parte del bien por
motivos justificados de interés público (así, la Ley de Minas, de 21 de julio de 1973, que en sus artículos 7 al 15),
reserva al Estado la investigación y exploración de determinados yacimientos). La finalidad de las reservas
demaniales varía según los casos: pueden tener su causa en razones fiscales, seguridad nacional, motivos
económicos. Hoy las reservas demaniales se regulan con carácter general por el artículo 104 LPAP y sin perjuicio
de la regulación especial para cada tipo de bien en su respectiva Ley.

3º. Bienes destinados al uso común, en la medida en que la Administración puede concurrir en el uso del bien
junto con los particulares (un coche oficial desplazándose por una carretera). En este caso el uso es en principio
idéntico al que haría cualquier particular, si bien ocasionalmente la Administración puede estar eximida de
observar determinadas condiciones de uso que ha de respetar el ciudadano (ej., límites de velocidad). Por otra
parte, la Administración también hace uso de estos bienes de uso común a título de “vigilante” (ejercicio de las
facultades de policía demanial) y a título de conservador del bien, lo que también modula las condiciones de uso,
que no son las mismas que para los particulares.

3.2. UTILIZACION POR LOS PARTICULARES.

Bajo este epígrafe hay que recoger el uso por terceros y no por el titular del bien. Lo más frecuente es que esta
modalidad de uso sea la llevada a cabo por los particulares (a lo que dedicaremos la mayor parte del epígrafe)
aunque también podemos referirnos con carácter previo al uso por parte de otras administraciones distinta de la
titular del bien. Es el de los bienes demaniales objeto de adscripción a favor de otra Administración pública distinta
de la que tiene la titularidad del bien. Se trata de una concesión impropia a favor de otra Administración (pero
sujeta a un régimen distinto de la concesión para uso privativo), en la que lo característico es en principio el uso
público que motiva la adscripción. Esta figura ha comenzado a aparecer en las Leyes reguladoras del dominio
público posteriores a la CE (así, artículos 49 y 50 Ley de Costas) y hoy la LPAP se refiere a esta figura en sus
artículo 71.4, dentro de la regulación de las mutaciones demaniales, según vimos ya.

El uso de los bienes demaniales llevado a cabo por los particulares puede ser común o privativo, según el carácter
abierto o exclusivo del uso, y normal o anormal, en atención a la conformidad del uso con la afectación principal
del bien (el uso normal es el conforme con el destino o afectación del bien, siendo el uso anormal el que no
guarda conformidad con la afectación señalada). Esta clasificación, tradicional ya en nuestro Derecho (desde que
fuera introducida por la normativa local), queda recogida en el artículo 74 del vigente Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (B.O.E. de 7 de julio).

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El uso común es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso por
parte de un particular no impide el de los demás. Este uso común puede ser general (donde no concurren
circunstancias singulares de utilización) y especial (donde sí concurren, por la peligrosidad o intensidad del uso).
El uso privativo consiste en la ocupación por un particular de una porción de dominio público de forma que limite o
excluya la utilización por los demás interesados. La LPAP mantiene esta clasificación tradicional (art. 85).
Veámoslo con algo más de detalle.

**El derecho Frances distingue entre: (Respecto al uso privativo)

Estacionamiento: Ocupación generalmente temporal que no implica transformaciones irreversibles del terreno. Se
pueden obtener a traves de simples autorizaciones.

Ocupación: Todo aquello sobre dominio público que genera una transformación importante del terreno, que puede
ser reversible, pero generalmente a un alto precio.exigen una concesión de dominio públic

En España:

*Autorización: mero acto de comprobación por el cual la administración entre el derecho a algo, aunque este
derecho ya existía. Es una función de vigilancia.

Es un tramo final de la actividad de comprobación y la constatación definitiva de que esa persona esta en
condición de posesiónn de un derecho. Ej: Que te pidan el carnet de conducir

*Concesión: Es un acto administrativo, que tiene por objeto tranasmitir a una persona un derecho que o bien
pertenece a la administración o bien esta crea expresamente para darselo después a esa persona.

*Licencias: Autorizaciones de caracter reglado. ej: carnet de conducir. Una vez que el sujeto haya superado el
examen, la administacion esta obligada a otorgar ese derecho. Pero la administracion no puede dar una licencia
pro discrecion propia.

a) USO COMUN. Como ya ha sido adelantado, puede ser general o especial. El uso común general es el uso
común propiamente dicho: todos pueden utilizar las calles, plazas, parques, etc, libremente y de conformidad con
la naturaleza del bien, su afectación y apertura al uso público, y dentro del respeto a las leyes, reglamentos y
disposiciones generales, sin que en ningún caso medie una actividad administrativa singularizada destinada a la
autorización previa del uso por parte de un particular. En este sentido, el artículo 86 LPAP.

El uso común especial, por concurrir circunstancias que hacen necesario un mayor control por parte de la
Administración, es aquel al que todos los ciudadanos tienen derecho pero que requiere del cumplimiento de
ciertos requisitos para que la Administración autorice el ejercicio del mencionado derecho. Generalmente este uso
se condiciona a la obtención de una previa licencia o trámite de autorización, como ocurre en el supuesto de las
carreteras, donde su uso mediante vehículos de circulación a motor se condiciona a la previa obtención del
permiso de circulación, como medida de control dada la intensidad del uso de este bien y la peligrosidad que
supone. En tales supuestos el uso debe ser conforme, no sólo a los requisitos del uso común general, sino
además a la normativa específica concreta sobre la materia. Como se ve, la libertad de uso se condiciona de
forma inversamente proporcional a la necesidad de control de dicho uso. Al tratarse de un uso común, la
utilización de un particular de un bien demanial no excluye en términos jurídicos su utilización por parte de los
demás interesados.

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b) USO PRIVATIVO. Como se dijo, consiste en la ocupación o uso exclusivo de bienes de dominio público por un
particular de modo tal que jurídicamente se hace imposible la utilización por los demás. Un ejemplo claro lo
constituyen las concesiones mineras, o las de aguas. Cuando el uso es conforme a la afectación estamos ante un
uso normal; en caso contrario el uso recibe la calificación de anormal. La doctrina francesa clásica distingue entre
ESTACIONAMIENTO y OCUPACIONES. Las ocupaciones se caracterizan por suponer una transformación o
modificación del bien demanial, circunstancia que no concurre en el caso de los estacionamientos. Estos últimos
generalmente se sujetan a licencia previa, en tanto que, en el caso de las ocupaciones, lo normal es establecer un
régimen concesional, y no de mera autorización (como lo es la licencia). Cuando se trata de usos anormales, la
licencia o la concesión están sujetas a una cláusula de precariedad, lo que posibilita a la Administración poder
ordenar la finalización de estos usos sin necesidad de indemnizar a los titulares de los mismos. En el caso de los
usos normales, dada su adecuación al destino del bien, nunca se incluye esa cláusula de precariedad.

Nuestro Ordenamiento no recogía esta distinción doctrinal, al menos en los términos en que acabamos de verla, y
sometía tradicionalmente el uso privativo (normal o anormal) al régimen concesional, reservando las
autorizaciones para el uso común especial Sin embargo, las últimas regulaciones especiales sobre la materia
vienen a coincidir en que aquellos usos privativos que no impliquen transformaciones sean otorgados mediante
simples autorizaciones o licencias, criterio que se ha generalizado con la LPAP (art. 86.2) que permite someter los
usos comunes especiales y los usos privativos a concesión cuando su duración supera los 4 años o cuando
implican obras o instalaciones fijas, rigiéndose por el criterio de la simple autorización los supuestos contrarios
(duración inferior a 4 años, instalaciones desmontables o ocupación sólo mediante bienes muebles). En todo caso
no conviene perder de vista que, conforme al art. 84.3 LPAP, sus previsiones en materia de autorizaciones y
concesiones tienen carácter meramente supletorio respecto de las leyes específicas sobre cada bien de dominio
público.

Por tanto, para la LPAP, artículos 86.2 y 3, el título del uso privativo es la autorización o concesión. No menciona
la adquisición ex lege, que sin embargo sí contempla alguna legislación especial (Ley de Aguas).

Desde el punto de vista de su duración, los usos privativos pueden ser PRECARIALES, INDEFINIDOS,
SOMETIDOS a PLAZO y PERPETUOS. Son usos privativos precariales aquellos otorgados en precario, de forma
que la Administración puede suprimirlos en cualquier momento. Los usos indefinidos son los que no están
sometidos a plazo alguno y, a "contrario senso", existen usos sometidos a un plazo de tiempo determinado (lo que
es la norma general que pretende imponer categóricamente el art. 93.3 de la LPAP, fijándolo en 75 años). Por
último, hay usos de carácter perpetuo que producen la llamada "desafectación por consumación de efectos" o que
fueron otorgados perpetuamente con anterioridad a la Ley del Patrimonio del Estado (la derogada por la LPAP)
dado que ésta prohibió en lo sucesivo tal posibilidad. En el primer supuesto estamos ante la transformación o
desaparición del bien demanial objeto de la concesión, precisamente por ser tal transformación el objeto del uso
privativo (desecación de marismas, terrenos ganados al mar, para la transformación de los mismos en zonas de
cultivo o de otra índole), y donde el bien resultante (el terreno desecado, o el ganado al mar) se traslada al
patrimonio del titular de la concesión.

c) autorizaciones y concesiones de dominio público EN LA LAP. ESQUEMA.

Reglas comunes.

- Principio de otorgamiento discreciona(que sea discrecional no quiere decir que sea en precario, es decir, que
una vez constituid el derecho al uso, desaparezca cuando la administracion diga, sin ninguna consecuencia.
Solamente se otorgan en precario aquellas autorizaciones o concesiones que implican un uso anormal del
dominio público. Pero la precariedad debe estar expresamente mencionada en el título jurídico que se otorga
al ciudadano). No lo dice la LPAP, pero se sobreentiende (lo que desnaturaliza a la autorización, cuyo
otorgamiento suele ser reglado).
- Posible sujeción a condiciones generales o a condiciones particulares (art. 91).
- Supuestos de autorizaciones y concesiones vinculadas a contratos administrativos (art. 91.4).
- Competencia para el otorgamiento (art. 95).
- Procedimiento en régimen de concurrencia (art. 96)
- Contenido: arts. 92.7 y 93.5. Los pliegos concesionales como cláusulas que rigen las autorizaciones y
concesiones.
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- Extinción y reversión de instalaciones (arts. 100 a 103)

Autorizaciones.

- Modo de otorgamiento: directo, régimen de concurrencia, sorteo (92.1).

- Transmisibilidad (art. 92.2)
- Duración (art. 92.3)
- Régimen económico y de garantías (art. 92.5 y 6)
- Revocación (art. 92.4)
- Autorizaciones especiales: arts. 89 y 90.

Concesiones.

- Modo de otorgamiento (93.1)

- Formalización e inscripción (93.2)
- Duración (93.3)
- Régimen económico (93.4)
- Prohibiciones para ser titular de concesiones (94)
- Determinación de las causas de extinción (92.7)
- Cláusula de otorgamiento sin perjuicio de terceros (66.1)
- Necesidad de obtención de otras autorizaciones, permisos o licencias (65).
- Régimen de modificación de la concesión (77)
- Utilidad pública implícita en el otorgamiento (68).

**Los procedimientos de concesión de autorizaciones y demás, siempre tienen que ser abiertos.
El procedimiento se inicia con solicitud de un interesado, la administracion esta obligada a poner de manifiesto la
existencia de ese procedimiento, se abre el procedimiento, para que concurran nuevas ofertas (ver que es lo
que más interesa para el interés público)

3.3. Naturaleza jurídica de los distintos usos. (cual es el alcance de los derechos)

a) USO COMUN.

La tesis más antigua califica este uso como un derecho real, el derecho al uso de un bien demanial. Para concluir
en esta afirmación previamente se partía de considerar el dominio público como una propiedad colectiva donde el
particular, en tanto que se integra en dicha colectividad, es titular de ese derecho al uso. Esta tesis no es
admisible si partimos de la consideración del dominio público como propiedad de una persona jurídica concreta e
independiente, como lo son las Administraciones públicas. Si admitiéramos la tesis expuesta, resultaría que sólo
existe un titular del dominio público (en contra del Ordenamiento jurídico, que atribuye los bienes demaniales a las
distintas Administraciones), o bien, de admitirse varias colectividades, los miembros de una no tendrían ese
derecho al uso de los bienes de otras (un vecino de Madrid, por ejemplo, no podría hacer uso de una carretera
municipal de Segovia). De otro lado, esta tesis no explica la cuestión de las reservas demaniales, ni las
mutaciones demaniales por cambio de sujeto, ni otros temas relevantes que la legislación contempla en materia
de bienes demaniales. De ahí que, la doctrina, elaborase hipótesis distintas que intentasen explicar la naturaleza
jurídica de este derecho al uso.

OTTO MAYER y HAURIOU consideran el uso común general como el simple ejercicio del derecho de libertad
personal, dado que en esta actividad el ciudadano no se enfrenta al control que la Administración ejerce en los
restantes usos (donde se requieren autorizaciones o concesiones). Tal postura ha sido objeto de críticas al
señalarse que el uso puede constituir el presupuesto de hecho del ejercicio del derecho a la libertad personal,
pero no el ejercicio de tal derecho, por lo que el tema de la naturaleza jurídica queda sin definir.

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DUGUIT, influenciando a la doctrina italiana, afirma que el uso común general es parte del contenido de una
relación reglamentaria o situación general, lo que en Italia se califica como "interés legítimo", por virtud del cual la
actividad del particular está en consonancia con el interés general. Esta calificación del uso como interés legítimo,
y no como un derecho, ha sido acogida por parte de nuestra doctrina. La importancia de calificar el uso como un
derecho o como un interés es clara a la hora de determinar si procede una indemnización en caso de la privación
del uso común general, privación que puede tener lugar como consecuencia de una desafectación. Así, parte de la
doctrina, explica que la privación de este tipo de usos no supone indemnización alguna por tratarse de un interés y
no de un derecho. Siendo ésta una opinión bastante generalizada, no puede perderse de vista que la privación del
uso común general no sea indemnizable se desprende, no de la consideración de dicho uso como un interés
legítimo, sino de la universalidad de sujetos que soportan tal privación, pues se trata de una privación general que,
a tenor de la legislación en materia de expropiación forzosa, no es indemnizable.

De ahí que, como postura personal de quien redacta estos apuntes, se debe entender que el uso común
constituye un auténtico derecho subjetivo (y no una mera situación de interés) que se integra en el estatus general
de ciudadano (o mejor dicho, de la persona), pues sólo esta tesis permite establecer límites precisos a las
decisiones administrativas tendentes a retirar algunos bienes de su destino último sin causa de interés público que
lo justifique. También es coherente con el hecho de que las leyes sobre bienes de dominio público en particular
utilicen, --al referirse al título jurídico que se reconoce a los ciudadanos al regularse este tipo de uso-- la expresión
"derecho" y no cualquier otra. Este derecho subjetivo es de origen público, ocasionalmente tiene carácter
instrumental (para el ejercicio de otros derechos, como algunos de carácter fundamental) y tiene carácter
estatutario, al tener su causa y origen en una norma jurídica, lo que explica su carácter personal y su no
transmisibilidad.

Status de la persona(El profesor cree que el uso común se integra aquí, frente a las tesis que hemos expuesto):
Conjunto de situaciones jurídicas acticas que cualquier persona tiene frente al poder público, la parte más
importante de ese status.

b) USO PRIVATIVO.

En lo relativo al mismo la doctrina es unánime a la hora de calificarlo como derecho real. (utilizacion exclusiva y
excluyente, que permite en el cao de que alguien trate de violentarlo el ejercicio de las acciones propias de
protección)Generalmente el uso privativo, por implicar la imposición de una afectación secundaria, entraña un
reconocimiento de derechos que la Administración reconoce a otro sujeto concreto. Como tal derecho es usual
que las leyes se refieran a su condición de inscribible en el Registro de la Propiedad y de transmisible,
circunstancia ésta que explica también la posibilidad de expropiarlo. Los artículos 92.2 (a senso contrario), 97 y 98
LPAP corroboran esta tesis.

4. LA PROTECCION DEL DOMINIO PÚBLICO.

4.1. Significación general.

Del concepto asumido de dominio público resulta que estos bienes se sujetan a un régimen especial de
protección, instaurado para defender y mantener la utilidad pública para cuyo servicio surgió el concepto del
dominio público, así como la integridad del bien. Sólo de esta forma se podría explicar el régimen de facultades
excepcionales del que puede hacer uso la Administración pública dentro de ese régimen. Sus características
comunes, particularizadas para cada tipo de bien por su legislación específica, son las que resumidamente se
exponen a continuación.

4.2. Régimen de inventario y catalogaciones.

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Se trata de un requisito dirigido a que la Administración pública tenga un conocimiento actualizado de los bienes
que integran su patrimonio. En tal sentido se establece la obligación que tiene todo titular de dominio público de
elaborar listas, descripciones o enumeraciones de los bienes demaniales. Esta obligación viene establecida por
los arts. 32 y ss de la LPAP y por la legislación en materia de Régimen Local. Los inventarios y catálogos en
ocasiones se instituyen como registros administrativos (v.gr., registros de aguas, de montes) en los que aparecen
reflejadas todas las situaciones jurídicas que afectan a esos bienes (concesiones, autorizaciones).

4.3. Imposiciones de limitaciones y servidumbres.

Los bienes demaniales suelen imponer limitaciones y servidumbres a los fundos vecinos (a modo de ejemplo, las
impuestas a un fundo colindante con una carretera) con objeto de garantizar el cumplimiento de la utilidad pública.

Lo importante, en este apartado, es diferenciar cuándo estamos ante limitaciones o ante servidumbres. Las
limitaciones no generan indemnización en favor de quien las soporta, en tanto que, las servidumbres, a tenor del
art.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, si determinan indemnización. La doctrina apunta como criterio
diferenciador el alcance de la privación en cada caso, el que se produzca una privación singular o general. En
esta línea, las privaciones generales no dan lugar a indemnización, siendo por ello limitaciones, en tanto que las
privaciones singulares, por implicar una indemnización, entran dentro de la categoría de las servidumbres.

4.4. Facultad de deslinde.

Toda pretensión de deslinde que entre en conflicto con las pretensiones del titular del fundo colindante ha de
sustanciarse mediante un juicio declarativo (art. 384 C.c., en relación a los arts. 2061 y ss L.E.C.), cuyo resultado
es una sentencia en la que se fija la extensión de cada una de las propiedades. Esta obligación impuesta por el
Derecho común no es aplicable a la Administración pública que, por el régimen exorbitante de protección que
estamos analizando, puede proceder por sí misma al deslinde de sus propiedades demaniales, sin necesidad de
concurrir el acuerdo de los propietarios colindantes, y sin necesidad de una previa declaración judicial. Esta
facultad o privilegio es un reflejo del principio de autotutela declarativa en favor de la Administración pública. Esto
no implica que el titular colindante, que esté en desacuerdo con el acto de deslinde, tenga la obligación de
soportarlo; la vía de recurso permanece abierta para el particular en tales casos. El deslinde queda regulado en la
LPAP (arts 41 y 50 y ss), en la legislación Local, y en las leyes especiales. En líneas generales se trata de un
procedimiento administrativo donde se contempla el trámite de audiencia a los interesados, y donde la resolución
que recaiga puede ser objeto de recurso contencioso-administrativo por infracciones de procedimiento o por vicio
de competencia, o bien servir de base para un procedimiento declarativo ordinario ante la jurisdicción civil cuando
se trate de cuestiones sustantivas (lesión de derechos ocasionada por el acto).

4.5. Policía demanial.

inalienabilidad,

Se trata de una manifestación mas de la policía administrativa, lo que en palabras de Otto Mayer se expresaría
como la legítima defensa administrativa. Consiste en la labor de vigilancia que de sus propios bienes realiza la
Administración mediante su aparato coactivo, con el objeto de garantizar el buen estado de conservación de los
bienes de dominio público y su correcta utilización por los demás. Al servicio de la policía demanial la
Administración ejercita sus potestades de vigilancia y sancionadora, al tiempo que puede dictar actos
administrativos que impongan prohibiciones y obligaciones de hacer (órdenes de ejecución).

4.6. Facultad de reintegro posesorio. (o interdicto propuo)

//-La Administración puede dictar una resolución, para la protección de la posesión de una cosa de alguien. Tanto
para bienes de dominio público como bienes de caracter patrimonial.

Pero en relación con los bienes de caracter patrimonial, la administración tiene un año, desde que tuvo
conocimiento de la pérdida de posesión del bien, para dictar la resolución pertinente destinada a su recuperación.

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Si es de bienes de dominio público, no hay plazo alguno.
Cuando coexiste dominio público o propiedades privadas, aquellos problemas que pueda plantear la colindancia,
se resuelven siempre en favor de dominio público. Para asegurar el uso o preservación de dominio públlico, las
propiedades privadas pueden sufrir una merma en su contenido patrimonial efectivo, a través de las llamadas
“limitaciones a la propiedad privada”

servidumbre: Siempre representa un perjuicio patrimonial en una pers o varias. de modo que los sujetos que
sufren la servidumbre, ya no están en situaciones de igualdad ante las cargas públicas que exige la constitución.
Son indemnizables

limitaciones a la propiedad privada: Afecta a todas las pers que se encuentran en X situaciones definidas x la ley.
No son indemnizables.
__

Se trata de la facultad de autotutela posesoria que permite a la Administración recobrar por sí la posesión de los
bienes de dominio público usurpados o ilegítimamente ocupados. En palabras del Consejo de Estado, esta
facultad constituye un interdictum propium dado que constituye una técnica de defensa posesoria sumaria ajena al
problema de la titularidad del bien (como lo es el interdicto civil) con la particularidad de que la Administración no
plantea esa pretensión ante el Juez, sino ante sí misma. El aspecto de más interés en el ejercicio de estas
facultades está en el sometimiento o no a plazo para su ejercicio. La antigua Ley de Régimen Local sometía esta
facultad al plazo de un año. La LPAP (art. 41 y 55 ss) y la LRBRL (art. 82), eliminan la sujeción a plazo alguno
cuando se trata de la recuperación de bienes demaniales, y mantienen el plazo de un año para el caso de los
bienes patrimoniales. Transcurrido dicho plazo la Administración deberá, para recuperar el bien, ejercitar la acción
que corresponda ante la jurisdicción civil, como un particular más.

4.7. Imprescriptibilidad.

Tradicionalmente en nuestro Derecho no se reconocía la imprescriptibilidad para los bienes de de dominio público
de forma explícita, lo que obligaba a realizar interpretaciones forzadas del Ordenamiento con objeto de afirmarla
como nota propia de esos bienes. Así, de los arts. 460.3 (pérdida de la posesión por quedar la cosa fuera del
comercio) y 1936 (prescriptibilidad de las cosas que están dentro del comercio de los hombres), ambos del C.c.,
mediante su interpretación en contrario, se deducía que las cosas fuera del comercio, las res extracomercium,
eran imprescriptibles. Partiendo de ello, y al considerar la doctrina ya pretérita de que los bienes demaniales son
res extracomercium, deducían así la imprescriptibilidad de los mismos. Pero hoy en día se tiene asumido que los
bienes demaniales no se corresponden exactamente con esa categoría de res extracomercium.

En la actualidad, tanto la Constitución (art. 132), como la LPAP (art. 30) y la LRBRL (art. 80), proclaman de forma
expresa la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, lo que evita tener que acudir a interpretaciones tan
forzadas como la que al inicio se ha detallado. Los bienes de dominio público son imprescriptibles, por tanto, por
tratarse de un mandato del legislador y no por otro motivo.

La imprescriptibilidad no es una consecuencia del bien en si mismo considerado, de su naturaleza, sino del hecho
de su afectación a una utilidad pública: es el servicio que presta a esa utilidad lo que justifica que la titularidad del
bien quede garantizada a través de esa característica; Desaparecida la afectación (la declaración de que el bien
ha dejado de prestar ese servicio), con ella se diluye la mencionada imprescriptibilidad y el bien es susceptible de
prescripción adquisitiva una vez hayan transcurrido los plazos legales y restantes requisitos fijados a tal efecto.
Razón por la que, como se dijo, no se admite la desafectación presunta.

4.8. Inalienabilidad.

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Tampoco se trata de una característica que tradicionalmente fuera explícita en nuestro Derecho y que, igualmente,
se incorpora expresamente a través de los artículos 132 C.E., 30 LPAP y 80 LRBRL. Con anterioridad, la
inalienabilidad de los bienes demaniales también pretendía deducirse a partir de las características de las res
extracomercium, las cuales, al estar fuera del tráfico jurídico, se entendía que no podían ser enajenables. No
faltaron, sin embargo, otros intentos de justificación de la inalienabilidad, como el que intenta deducirla partiendo
de los Ordenamientos históricos. Sin embargo, la postura más extendida consistió en deducir la inalienabilidad a
partir del art. 1271 C.c., que excluye como objeto de un contrato las cosas que no estén en el comercio de los
hombres. Partiendo de tal premisa, y considerando que los bienes demaniales están fuera del comercio de los
hombres, se concluye que dichos bienes son inalienables al no poder ser objeto de un contrato traslativo del
dominio. De nuevo nos encontramos ante el falso dogma de la consideración de los bienes demaniales como res
extracomercium, por lo que hemos de repetir algo ya apuntado anteriormente: la imprescriptibilidad es producto no
del bien, sino de la afectación. Este tipo de argumento es aplicable también al caso de la inalienabilidad; los
bienes de dominio público son inalienables en tanto que están afectados, pues la afectación implica un servicio al
interés general, éste último siempre por encima de los intereses particulares. En la medida en que un bien
satisface una utilidad pública debe mantenerse dicha situación por encima del interés particular que representaría
su enajenación. Además, la inalienabilidad no implica la exclusión de un bien del tráfico jurídico: los usos
privativos implican precisamente la existencia de dicho tráfico (lo cual no es incompatible con la idea del servicio al
interés general, que se cumple en estos supuestos a través de la actividad interpuesta de un particular, pues la
Administración no tiene el monopolio del servicio a los intereses generales), pues dicho tráfico no consiste
exclusivamente en negocios traslativos de dominio.

La inalienabilidad no es incompatible con los cambios de afectación, ni con las concesiones demaniales. Y, si el
bien es desafectado, entonces deja de jugar la inalienabilidad como técnica de protección demanial, y por tanto
puede procederse a su enajenación.

En tanto el bien continúe afectado, incumplir la regla de la inalienabilidad trae como consecuencia la nulidad
plena, no subsanable, del negocio jurídico de enajenación del bien, por quebrantamiento legal y por ausencia
absoluta y manifiesta de procedimiento.

4.9. Inembargabilidad.

Esta característica se predica también de los arts. 132 C.E., 30 LPAP y 80 LRBRL. Sin embargo, mientras los dos
institutos antes comentados son exclusivos del dominio público, la inembargabilidad es algo que también se
predica de los bienes patrimoniales, como así lo establece el art. 30.3 de la LPAP. No obstante, en el caso de
determinados bienes patrimoniales de carácter local esta nota se ha relativizado siendo posible practicar embargo
sobre algunos de ellos.

Los bienes de dominio público son: Inalienables, imprescriptibles e inembargables.

5. LOS RESTANTES DERECHOS REALES ADMINISTRATIVOS.

Se trata de todos aquellos derechos de esa naturaleza de los que es titular la Administración y que gravan bienes
ajenos, bien por negocios de Derecho privado, bien por imposición legal (servidumbres administrativas sobre
predios particulares, adscripciones de bienes de dominio público de una Administración en favor de otra, etc). Se
rigen, en lo no establecido por su normativa específica, por la LPAP

6. EL REGIMEN DE LOS BIENES PATRIMONIALES: ESPECIALIDADES. (art. 7 LPAP)

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Con carácter general, al tratarse del patrimonio privado de las administraciones públicas, se rigen por el Derecho
privado salvo en aquellos aspectos en los que la Ley establezca reglas específicas de Derecho administrativo.
Con carácter general ha de acudirse a los artículos 7 y 8 LPAP. Del primero de esos artículos resulta que El
régimen de adquisición, administración, defensa y enajenación de los bienes y derechos patrimoniales será el
previsto en esta Ley y en las disposiciones que la desarrollen o complementen. Supletoriamente, se aplicarán las
normas del derecho administrativo, en todas las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los
correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello, y las normas del Derecho privado en lo
que afecte a los restantes aspectos de su régimen jurídico.

Por su parte, el artículo 8 se encarga de fijar los principios a que se debe someter la gestión y administración de
estos bienes:

a) Eficiencia y economía en su gestión.

b) Eficacia y rentabilidad en la explotación de estos bienes y derechos.
c) Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y
enajenación de estos bienes.
d) Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.
e) Colaboración y coordinación entre las diferentes Administraciones públicas, con el fin de
optimizar la utilización y el rendimiento de sus bienes.

Añadiendo el precepto después que “la gestión de los bienes patrimoniales deberá coadyuvar al desarrollo y
ejecución de las distintas políticas públicas en vigor y, en particular, al de la política de vivienda, en coordinación
con las Administraciones competentes”. Lo anterior entraña que los bienes patrimoniales, aun cuando no están
afectados a una utilidad pública, si al menos cumplen objetivos de interés general (de menor intensidad que los de
dominio público) y eso es lo que justifica que no se sujeten íntegramente al Derecho privado, existiendo sobre
ellos un régimen de Derecho público que afecta a una parte importante de su régimen jurídico (en el que, en todo
caso, no están las reglas de la inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad).

7. TIPOLOGIA DE LOS BIENES PUBLICOS (ESQUEMA).

-- DOMINIO PÚBLICO NATURAL:

7.1 Dominio público marítimo-terrestre. Ley 2211988, 28 julio, de Costas.

7.2 Dominio público hidráulico. RDL 112001, 20 julio, TR Ley de Aguas.

7.3 Minas. Ley 2211973, 21 julio, de Minas

7.4 Los montes de dominio público. Ley 4312003, 21 noviembre (y legislación autonómica propia).

-- DOMINIO PÚBLICO ARTIFICIAL:

7.5. Caminos, vías pecuarias, carreteras. Ley 37/2015, 29 de septiembre, de Carreteras (y leyes autonómicas
sobre la materia); Ley 3/1995, 23 marzo, de Vías Pecuarias (y leyes autonómicas en esas materias).
Puertos. Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre aprobando el TR de la Ley de Puertos del Estado (y
leyes autonómicas).
Ferrocarriles. Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario.
Otros bienes (con normativa dispersa): aeropuertos, dominio público militar, cementerios, edificios públicos, bienes
incorpóreos (espacio aéreo y espacio radioeléctrico).

7.6 EL PATRIMONIO NACIONAL. Ley 23/1982,16 junio.

7.7 Los bienes locales: dominio público municipal (de uso y de servicio público) y bienes comunales. Artículos 79 a
83 LRBRL y Reglamento de Bienes Entidades Locales (RD 1372/1986, 13 junio).

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**Reglamento estatutario: Se aplica a la persona, según donde esté
**Reglamento territorial: Se aplica en tdo el territorio

*Autorización: mero acto de comprobación por el cual la administración entre el derecho a algo, aunque este
derecho ya existía. Es una función de vigilancia.

Es un tramo final de la actividad de comprobación y la constatación definitiva de que esa persona esta en
condición de posesiónn de un derecho. Ej: Que te pidan el carnet de conducir

*Concesión: Es un acto administrativo, que tiene por objeto tranasmitir a una persona un derecho que o bien
pertenece a la administración o bien esta crea expresamente para darselo después a esa persona.

*Licencias: Autorizaciones de caracter reglado. ej: carnet de conducir. Una vez que el sujeto haya superado el
examen, la administacion esta obligada a otorgar ese derecho. Pero la administracion no puede dar una licencia
pro discrecion propia.

TEMA 3. LA POSICION JURIDICA DEL ADMINISTRADO Y SU PROTECCION.

(ESQUEMA)

1. CONCRECION TERMINOLOGICA: CIUDADANO, ADMINISTRADO, USUARIO Y CONSUMIDOR. EL

ESTATUTO DEL ADMINISTRADO

■ Variedad terminológica para referirse al ciudadano en su relación con la Administración. Ciudadano (titular de
derechos frente al poder público); administrado (denota pasividad, sujeción a la Administración); usuario
(destinatario de los servicios públicos de la Administración); consumidor (beneficiario de productos y bienes
procedentes de la Administración o de terceros frente a los que Administración actúa como entidad de control,
protección o arbitral). La pluralidad de términos refleja las distintas clases de relaciones con la Administración.
■ Consecuencia: no hay un único estatus del ciudadano frente a la Administración. Se distingue entre un estatus
general (relaciones de supremacía general) aplicable a todos por el mero hecho de ser personas, y multitud de
estatus especiales (relaciones de supremacía especial), aplicables a grupos de personas por su especial y
más intensa vinculación con la Administración (v. gr., el funcionario, el interno en un establecimiento público
sanitario, el concesionario de un bien de dominio público).

2. TITULARIDAD Y CAPACIDAD JURIDICA DEL ADMINISTRADO.

La titularidad de derechos, intereses y obligaciones del ciudadano frente a la Administración le atribuye a aquél la
condición de interesado en los procedimientos en que estén en juego o se hagan valer esas situaciones jurídicas
(art. 4 LPACAP). Requisito de la titularidad es la capacidad, que en el Derecho Administrativo se reconoce
conforme al artículo 3 LPACAP (según se explicó con el estudio del procedimiento administrativo).

3. LOS ACTOS DE LOS ADMINISTRADOS Y SUS CONSECUENCIAS.

Peticiones y solicitudes. Peticiones (ejercicio del derecho de petición del art. 29 C.E.). Solicitudes: amparadas en
títulos específicos que originan el deber de resolver de la Administración (art 21 LPACAP) y que cumplen los
requisitos del art. 66 y ss LPACAP.

Aceptaciones. Actos formales que dotan de eficacia un acto previo de la Administración (ej. Toma de posesión de
funcionario público).

Recursos y reclamaciones. Actos del administrado por los que se impugna un acto o disposición (recursos) o se
plantea alguna queja específica en la que no se pretende la anulación de un acto o disposición, sino cualquier otro
efecto distinto.

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Renuncias y desistimientos. Abdicación de una titularidad jurídica (renuncia) o de un cauce procesal abierto
(desistimiento).

Requerimientos, intimaciones y declaraciones. Requerimientos e intimaciones: se requiere a la Administración

para que lleve a cabo una determinada acción como presupuesto que la Ley exige al particular antes de que
pueda demandar judicialmente a esa misma Administración para que sea condenada a ejecutar esa misma
acción. Las declaraciones son toda manifestación de voluntad o exposición de hechos que los administrados
hacen ante la Administración por propia voluntad o por venir impuestas por el Ordenamiento.

4. LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN LOS ASUNTOS PUBLICOS.

La participación está recogida por la CE bajo distintas perspectivas (arts. 9.2, 23.1, 105.1) y representa la
posibilidad de que los ciudadanos estén presentes en los procesos de actuación de la Administración en su
condición de tales ciudadanos, al margen de si tienen legitimación para ser parte interesada en los mismos.

La participación exige previo reconocimiento por Ley para los distintos asuntos de la Administración, y puede
articularse a través de distintas técnicas: orgánicas (creación de órganos de participación), funcionales
(participación desde fuera de la Administración, a través de actuaciones concretas que representan ejercitar una
función pública) y cooperativas (cuando la función ejercitada no es pública, sino privada, pero su resultado afecta
a los intereses públicos generales).

5. SITUACIONES ACTIVAS Y PASIVAS DEL ADMINISTRADO.

Situaciones jurídicas pasivas: deberes, cargas y obligaciones.

Situaciones jurídicas activas: derechos, intereses, expectativas legítimas.

Deberes: imponen al administrado la realización de una conducta en beneficio, no de la Administración, sino del
interés generel. Frente al deber nunca hay un derecho subjetivo de la Administración de signo contrario. El
incumplimiento del deber representa la infracción del Ordenamiento y puede ser objeto de sanción, además de ser
a veces susceptible de imponer su cumplimiento coactivamente.

Obligación: es la contrapartida del derecho subjetivo que pueda tener la Administración frente al ciudadano. La
realización de la obligación beneficia directamente a la Administración, y el incumplimiento de la obligación no
supone infracción directa del Ordenamiento, ni da lugar a sanción, si bien puede exigirse el cumplimiento
coactivamente y llevar aparejada esa vía la obligación accesoria de resarcimiento de los daños producidos a la
Administración por la falta de cumplimiento voluntario.

Carga: es aquella acción que se impone al ciudadano como condición necesaria para la obtención de un
beneficio, de modo que el incumplimiento de la carga sólo supone la imposibilidad de obtener tal beneficio.

Derechos subjetivos del administrado: reconocimiento a favor de un sujeto de un poder jurídico de actuación que
se puede hacer valer frente a la Administración, y que para ésta se traduce en la imposición de obligaciones.
Pueden ser patrimoniales (de carácter obligacional [contractual, extracontractual o ex lege], o real) y también no
patrimoniales, como son los personales, los derechos reaccionales o los que garantizan situaciones de libertad.

Interés legítimo. Situaciones de los administrados cuyo reconocimiento representa siempre una ventaja o cuyo
desconocimiento por la Administración entraña siempre un perjuicio. Son derechos subjetivos rebajados pues el
reconocimiento por la norma de una situación de interés legítimo no comporta la paralela imposición a la
Administración de una obligación. La titularidad del interés legítimo habilita para poder obtener la anulación de
aquellos actos ilegales de la Administración en la medida en que esa anulación represente permitir al administrado
el disfrute de esa situación de interés. La pérdida de un interés legítimo (al igual que la de un derecho) es
indemnizable.

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Expectativas legítimas: es la situación jurídica activa más degradada, pues en principio ni atribuyen legitimación
para atacar los actos que las afecten, ni su pérdida entraña directamente indemnización alguna.
Excepcionalmente hoy las expectativas pueden tener un mayor peso por aplicación del principio de la confianza
debida y sus consecuencias indemnizatorias.

TEMA 4º. Las sanciones administrativas.

1. Concepto y significado: Completar.

La potestad sancionadora es algo que existe desde hace tiempo y hay bases históricas en las que no se
diferenciaba en la sanción de carácter penal, es decir había un único poder punitivo, el ius puniendi
ejercido en nombre del rey a veces por el mismo y es lógico que cuando se produce la división de poderes
una parte de ese poder como los restantes estaban en manos del monarca pase a los jueces y tribunales, y
otra parte se lo quedase la administración como sucesora del monarca absoluto. Ello significa que el poder
sancionador de la administración tiene la misma naturaleza que el poder penal que aplican los jueces, pero
con el transcurso del tiempo se ha determinado que al poder judicial se le reserve el castigo de aquellas
conductas mas graves y se le reserven las penas mas importantes que pueden imponer como consecuencia
de las infracción del orden jurídico. Y como reladad correlativa, la administración sancionaría las
conductas menores y en paralelo los castigos que puede imponer son de menor entidad.
- Se trata de dotar de cierta eficacia al aparato represivo del estado, por que no hay nada peor desde el
punto de vista del mantenimiento del orden publico que un sistema represivo ineficaz, y que por tanto no
cumple el efecto disuasorio de su mero existencia, lo importante no es el castigo en si como lograr que los
ciudadanos por el temor respeten el ordenamiento.
◦ Para garantizar esta funcionalidad y no colapsar los tribuales justicia sigue considerándose que la
administración siga sancionando un determinado numero de comportamiento para cuyo castigo no son
necesarias tantas garantías como las del proceso judicial ni tiene una lesión como la de los procesos
penales, siendo además las justificaciones al uso anteriores, hay que considerar que las conductas que
sanciona la administración publica merecen menos reprobación social que las contenidas en el código pena
aunque hay veces que hay zonas de confluencia, hay conductas que tiene doble perspectiva que la sanción
penal y administrativa, y la determinación de que corresponde a un orden u otro se solventa por criterios
….
◦ Junto a ello hay que sabe que la administración constitucionalmente tiene prohibido imponer
sanciones que constituyan privación de libertad, en algunos casos las sanciones que imponen carácter
económico tienen cuantías mas importantes que las que se puedan dar en el orden penal.
◦ En la actualidad, lo que importa a la hora de analizar este poder es la determinación de los limites que
en cualquier caso debe respetar la administración publica cuando trata de imponer sanciones, y esos limites
se manejan en la regulación de los principios jurídicos que rigen en esta materia que es el objeto del
segundo punto del programa.

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 2. Principios del derecho sancionatorio administrativo.

Se extraen del derecho penal.

1º. Principio de legalidad: Tiene una doble dimensión:

a) Principio de legalidad en cuanto a la propia potestad sancionadora. (Art 25 Ley 40/2015)
b) Se refiere al principio de tipicidad, que se contempla por el art 25.1 de la CE y al que se refiere también el
artículo 27, de la ley 40/2015 del régimen jurídico del sector público. Qué significa este ppio? La exigencia
jurídica de que toda conducta sancionable y de que toda sanción aplicable a dicha conducta, esté prevista de
antemano por una norma con rango de ley. Este principio responde al aforismo nullum crime sine lege y nullum
pena sine crime.

PROBLEMA: Es posible que la labor de tipificación pueda también existir en el reglamento? En caso afirmativo,
con qué alcance?. Ello porque la CE estaba estableciendo una reserva material de ley. Reserva constitucional de
ley: Cuando la CE establece que una determinada materia jurídica debe estar regulada por ley.

Reserva de primer grado: Que solo sea la ley la que regule esa materia
Reserva de tercer grado: Que es necesaria una ley, uanque solo sea para dar cobertura al reglamento:
Deslegalización para transmitirla al reglamento
Reserva de segundo grado: La ley debe establecer una regulación material, reconocible como tal, pero sin
perjuicio de que el reglamento pueda complmentar, sin modificarla, esa regulación legal. Esta es la perspectiva del
reglamento de desarrollo de la ley

Conforme a la doctrina del TS: estamos ante una reserva material dd segundo grado: La ley es un instrumento
necesario, pero la regulación de fondo que haga la ley puede complementarse con normas de caracter
reglamentario.

Estamos por lo tanto, ante un principio, desdibujado

2º. principio de irretroactividad de las normas de caracter sancionador. (Art 25 CE) + Art 26 de la ley 40/2015 de
regimen jurídico del sector público: Las normas no se pueden aplicar a supuestoss que se hayan dado antes de la
entrada en vigor de la norma.

PROBLEMA? Cuando la situación se ha prohibido realmente antes?.

Tracto unico: Compraventa.

Tracto sucesivo: Arrendamiento

EJEMPLOS DE TRACTO ÚNICO Y TRACTO SUCESIVO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO:

Tracto sucesivo: Concesión

Tracto unico: expropiación

CARACTERÍSTICAS DE LAS RELACIONES JURÍDICAS.

-Relaciones de tracto único: Tienen un referente normativo concretamente determinado: En las compraventas, lo
no establecido en los contrats, se rige por las normas del CC que estan en vigor en ese momento.

-Relaciones jurídicas, en las que por su propia naturaleza, se asume que su régimen jurídico va a cambiar por el
tiempo. Esto ocurre en el ámbito de las licencias, llamadas licencias de funcionamientos( Una persona esta
autorizada de realizar una determinada actividad, pero con la condición de que esa actividad se adapte en el
tiempo a la normativo que en cada caso se de)

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Esto significa, que por ejemplo, un establecimiento de hostelería, durante el tiempo que esté abierto, se ciña a las
condiciones de seguridad vigentes en el momento que se abre, y no aplique las que, posteriormente en el tiempo,
se vayan creando.

Por lo tanto, cuando hablamos de las normas, desde el punto de vista de su perioro de vigencia, y su posibilidad
de aplicarse retroactivamente, hay que tener en cuenta, el tipo de relación jurídica a las que se van a aplicar.
Porque en función de eso, el concepto de la irretroactividad, tendrá un menor o mayor alcance.

En el ámbito sancionador, la prohibición de la retroactividad signfica que no pueden aplicarse normas

sancionadoras que no estaban vigentes en el momento de la produccion del hecho sancionable, salvo que sean
más favorables. Es decir, se prohibe la irretroactividad impedius (a peor), pero se admite la retroactividad in meior
(ventaja).

Otro problema: El de las dificultades que pueden ofrecer las llamadas infracciones continuadas (aquelas que no
tienen lugar en un momento dado, si no que su producción abarca un periodo de tiempo y entre tanto se modifica
la norma de caracter sancionador).

Debe aplicarse la norma vigente en el momento de que se inicie la nueva conducta, salvo que la nueva norma sea
más favorable.

3º: Proporcionalidad: Principio proclamado por el art 29 de la ley 40/2015. Doble manifestacion:

a) La debida proporcion entre la conducta sancionada y la sanción que se imponga

Principio dirigido al autor de la norma sancionadora, a quien se encarga de tipificar

B) Consecuencia de la técnica con que se tipifican las sanciones, en relación con las faltas: Es decir, si la sanción
elegida es desproporcional, podrá anularse la sanción aunque esté tipificada.

4º: (Es el más incumplido de todos) El principio de culpabilidad: Una de las grandes conquistas del estado del
derecho, es haber asumido la regla básica de que el derech penal, es un derecho objetivo, es decir, se necesita,
además de otras características, la culpabilidad de una persona para poder acusarla.

Es decir, para poder sancionar, igual que para poder condenar, no solo hace falta demostrar la existencia de un
hecho tipificado, si no que la comisión de ese hecho ha tenido lugar culpablemente. Art 28 Ley 40/2015.

-La exigencia de demostrar la culpabilidad, siempre ha brillado por su ausencia. En la actualidad tenemos dos
frentes:

a) Observancia de la conducta
b) Posibilidad de recoocer que la culpa no es solo un elemento intelectual predicable de la persona física,si no
que también existe en el ámbito de las personas jurídicas y conforme a la nueva ley 40/2015 también esa
culpa se puede extender a situaciones no configurables como personas jurídicas, si no a situaciones de hecho
y otra serie de figuras donde no hay persona jurídica pero si sinembargo se da la contradicción de decir que
hay ahí un sujeto implicable.

Por lo tanto, se da la privación del principio de la responsabilidad solidaria en materia sancionadora, se pasa de
un caracter subjetivo a otro objetivo, que ear lo que el TC no quería que se diese

En la práctica, lo que ocurre, es que no se exige a la Administración que demuestre la culpabilidad, para imponer
sanciones.

5º) Art 31 40/2015: Non bis in idem: no puede ser sancionado dos veces por un mismo hecho. TIene una doble
proyección:

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a) Cuando una conducta es susceptible de ser castigada en el orden penal y administrativo. Una vez que uno de
esos dos ordenes, se ha pronunciado, y ha sancionado, automáticamente, ya no puede seguirse la tramitación
en el otro. Se establece la regla de la preferencia del orden penal, en nuestro sistema. Por lo tanto, cuando se
conozca de la sanción penal, se deberá paralizar la sanción administrativa, y deberá atenerse a lo que se
establezca en el orden penal.
b) Dentro del ámbito estrictamente administativo, no cabe castigar dos veces una única conducta. Por lo tanto
cuando ya se ha puesto una sanción administrativa, se pone fin a una serie de actividades administradoras,
que podría intentar llevar a cabo la misma administración u otra distinta

6º. Principio de la presunción de inocencia: es un principio recogido por la CE (Art 25) y que rige en el derech
penal y en el derecho sancionador administrativo. Dicho ppio signnifica que hasta que la persona que le imputa y
le considera culpable, pueda demostar que así es, y así lo declare.

Es decir, es la administracion que pretende sancionar, la que tiene la carga de probar la existencia del hecho
sanionable y la autoría de ese hecho sancionable, dentro de lo cual se deberia demostrar la culpabilidad. (Autoría:
Relación que hay entre el hecho y el sujeto: autor directo, mediato….).

En cualquir caso, mientras no se acrediten esos extremos, no se puede imponer la sanción.

Esto tiene relación importante, con otra potestad administrativa, que es la llamada potestad de inspección:
Cuando se inspecciona no se tiene que avisar, ni notificar, ni el objeto de inspección, si no que hoy en día, si es en
domicilio, se requiere el consentimiento del titular del domicilio, y en caso de oponerse tendrán que solicitarlo
judicialmente.

Pero fuera de esos casos, parece ser que esta potestad supera los limites legales.. Por lo tanto, tiene que tener
unas garantías legales, porque se podría infringir la regla de que nadie puede ser obligado a declarar contra si
´mismo.

RELACIONES:

Orden penal y el derecho admin sancionador comparten unos ppios comunes pero lo característico es que cuando
se aplican en el ámbito sancionador administrativo estos principios se flexibilizan, se aplican con menos rigor.
Como ocurre por ejemplo con las exxigencias de la tipificación:

en derecho penal es impensable que un delito aparezca tipificado complenetado por una norma reglamentaria.

-Tampoco es lo mismo negar una prueba en el proceso penal, que en el administrativo, y ello porque en el orden
penal se observan, como decíamos, als cosas con mayor rigor.

PREVALENCIA DEL ORDEN PENAL SOBRE LA POTESTAD DSANCIONADORA DE LA ADMIN:

-Esta prevalencia se manifiesta a través de dos ideas:

a) aunque un hecho que puede ser susceptible de serinvestigado penal o adminisstrativamente. Desde el
momento en que actúa la jurisdicción penal y esto es conocido por la adminstración, esta debe paralizar sus
actuaciones a la espera de lo que resuelva la justicia penal

b) Todo procedimiento sancionador (Art 77Ley 39/2017 de PRocedimiento admin común de las administraciones
públicas): “Los hechos declarados probados por una ST judicial penal que sea firme, vinculan necesariamente
a la administración en los procedimientos administrativos sancionadores en que deban ser considerados”

c) Dada la amplia variedad de castigos que el ordenamineot jurídico establece, al orden penal se le reservan los
de mayor importancia, y por ello uno de los límites importantes a las sanciones administrativas es que nunca
pueden suponer penas privativas de libertad

4. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
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Antes de la entrada en vigor de la ley 39/2015. Lo Tradicional era que existiera una norma o conjunto de normas
que configurasen un procedimiento sancionador específico para este tipo de actuación administrativa. ESe
procedimiento sancionador, estaba recogido por una parte en a ley 30/1992 (principios básicos y desarrollandose
estos principios por un Real Decreto del año 93, que aprobaba el llamado Reglamento del procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora).

-Este Reglamento era de caracter estatal, y regía por lo tanto en e ámbito de la Administración del Estado y en
aquellas comunidades Autónomas que no hubiesen aprobado su propio reglamento, se aplicaría supletoriamente.

-La disposición derogatoria única de la Ley 30/2015 del PRoced Admin Comun. Entre otras muchas normas
deroga el citado reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y a partir de ahí el sistema que se sigue
no es el más adecuado porque por una parte el procedimiento sancionador hay que buscarlo en el artículos
dispersos de esta nueva ley del procedimiento administrativo común y por otra parte no se sabe muy bien que
ocurre con los Reglamentos autonómicos que han regulado este tipo de proedimientos en su ámbito específico.

La filosofía de La ley no es regular un procedimiento específico para el ejercicio de la potestad sancionadora, si no

al hilo de la regulación del procedimiento común ir fijando especialidades relativas a alguno de esos trámites,
cuando de lo que se trata es de procedimientos sancionadores.

->Es decir, se introduce una dificultar a la hora de saber que norma interpretar en el procedimiento. Se castiga al
ciudadano a través de dicho procedimiento.

Pautas básica del procedimiento sancionador:

a) Se trata de un procedimiento en el que con mayor frecuencia tiene lugar lo que la ley califica como información
o actuación previa al propio procedimiento o lo que antes se conocía como información reservada. (Art 55
Ley): Son actuaciones de indagación no procedimentalizadas, muchas veces de espaldas al propio interesado,
con el objeto de ver si merece o no merece la pena iniciar un verdadero procedimiento administrativo.
También, el procedimiento sancionador es uno de aquellos en los que más sentido tiene la aplicación de las
llamadas medidas provisionales (Art 56) que son todas aquellas que tienden a garantizar que la futura
resolución que se dicte pueda tener eficacia.

Ej: Medida cautelar->Suspensión de funciones de una persona, u orden de suspensión de una determijnada
actividad, interrupción de una obra que se esté ejecutando.

b) el procedimiento es siempre iniciado de Oficio (Art 60 y ss 39/2015), que admite sus tres variedades:

->denuncia
->moción razonada del organo inferior al superior o del organo superior al inferior

Separación entre la fase de instrucción y de resolución, se exige con mayor rigor que ne otros casos: Al igual que
ocurre en el ámbito penal, en el ámbito sancioandor e trata de evitar siempre la contaminación que pudiere darse
entre ámbas esferas y por tanto se regula con detalle cual es el ámbito de actuación de un procedimiento
sancionador: Cuando termina y cuando empieza la actuación del órgano competente para resolver.

->Labor de instrucción: Indagación sobre los hechos. Los hechos que declara probados el instructor del
procedimiento en la propuesta de resolución, en ppio vinculan al órgano que deba resolver, y este no podrá
alterarlos salvo que por causa debidamente acreditada y justificada se entienda que hay una deficiente instrucción
y que el órgano competente para resolver, ordene la realización de nuevas actividades de indagación destinadas a
esclarecer esos puntos oscuros.
El instructor asume la tarea de llevar a cabo el procedimiento desde su inicio, hasta la formulación de su
propuesta: Puede estar auxiliado por otra persona, y en cualquier caso desde el principio también se debe poner
de manifiesto ante la persona contra la que se dirige el procedimiento la identidad del instructor y en su caso del
secretario que se designe, para poder ejercitar el derecho de recusación si concurren las causas legales.

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La decisión administrativas que decide el inicio del expediente, debe designar el instructor y en su caso el
secretario, pero también debe contener algo básico: se debe determinar la identidad del sujeto que se considera
responsable, los hechos que a priori pueden tenerse como infracicones administrativas que van a ser objeto de
indagación, la posible calificación que tengan esos hechos y las sanciones que en caso de confifmarse pudieran
ser impuestas.

Cuando al ppio del procedimiento no es posible determinar estos elementos, esto tiene lugar más adelante,
cuando ya se han llevado las tareas de inspección, a través de lo que se conoce como un “PLIEGO DE
CARGOS , que será el que recoja la acusación dirigida contra el ciudadano

La manifestación de cual es la imputación que se hace, obedece a respetar el derecho a la legítima lefensa que la
persona debe poner en práctica en ese procedimiento. Al igual que en los restantes procedimientos administrtivos,
el ciudadano (administrado incoado), podrá auxiliarse de un abogado sin que se pueda impedir la actuación de
este último en aquellas diligencia en que se considere oportuno. Una de esas diligencias, es la propia toma de
declaración de la persona a la que se pretende sancionar.

La regulación del procedimiento permite el reconocimiento del interesado de los hechos. Y otra circunstancia
peculiar, es que cuando son varios los denunciados o infractores, siel procedimiento se inicia por denuncia de uno
de ellos, la ley prevé la liberación de ese denunciante, de la parte de la sanción que en otro caso pudiera
imponerse = “el premio del chivato”

Si no hay reconocimiento de culpa, el procedimiento necesariamente debe someterse a prueba con los mismos
requisitosque para el procedimiento en general, y una vez practicada la prueba se formula una propuesta de
resolución que es la última actuación del instructor en la que ya se cierrala acusación y tras la cual tiene lugar la
audiencia del interesado para que a la vista de todo lo que hay en el expediente y de dicha propuesta, realice sus
últimas alegaciones.

->esa propuesta vincula al órgano encargado de resolver, aunque este podrá alterar la calificaciónjurídica y las
sanciones aimponer.

Una vez dictada la Resolución correspondiente, el artículo 90 de la ley establece una peculiaridad y es que
mientras no sea ejecutiva esa resolución, existe la posibilidad de interponer un recurso.

->> PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN.

La regulación de la prescripción de uno NOSE y de otro de las sanciones que se impongan a resultas de dicho
ejercicio: Son dos aspectos diferenciados:

Infracciones administrativas:
a) Leves
b) Graves
c) Muy graves.

En función de la gravedad de la sanción el plazo de prescripción es mayor o menor, e problema de la aplicación

de la regulación de la prescripción es el cuando se debe computar dicho plao, porque hay infracciones que son
resultado de una acción perfectamente situada en el tiempo, cuando nos encontramos en infracciones
continuadas, el inicio del plazo de prescripción no podrá tener el mismo criterio que en el caso anterior y a ello hay
que añadir además el problema de:

Desde cuando conoce la administración pública la existencia de la infracción?

No hay que confundir la prescripción del ejercicio de la potestad sancionadora: Imposibilidad que la admin trate
de castigar una conducta despues de que pudo hacerlo y no lo hizo, de lo que es la Caducidad del procedimiento
sancionador: la que se produce en los casos del procedimientos ya iniciados cuando tiene ya lugar una
paralización justificada de esos procedimientos durante un plazo determinado de tiempo.

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La caducidad del procedimiento, solo conduce a la desaparición del procedimiento, lo cual no impide si no se
hubiese consumado ya el plazo que la administración vuelva a iniciar un procedimiento desde el principio,
mientras no haya prescrito la acción.

DIFERENCIA ENTRE PRESCRIPCION Y CADUCIDAD:

Plazos de prescripción son interrumpibles: Y despues vuelven a reanudarse

La cadulidad no admite interrupción

-La prescripción de la acción sancionadora se interrumpe por el inicie de un expediente sancionador pero si ese
procedimiento se declara caducado se entiende que nunca ha existido y por lo tanto ese plazo de prescripción de
la acción sancionadora nunca ha llegado a interrumpirse y seguirá desde el primer día, con lo cual a la
administración se le va minorando la posibilidad efectiva de poder iniciiar un expediente.

-Prescripción de las sanciones ya impuestas, una vez que adquieren firmeza: se produce por la inactividad
absoluta de la administración de modo ininterrumpido, para ejecutar forzosamente las sanciones, cuando no se
cumplan voluntariamente.

5. MEDIDAS SANCIONADORAS ADMINISTRATIVAS.

-en ningun caso cabe imponer penas restrictivas de libertad. Las sanciones administrativas son de caracter
pecuniario (multas) y no pecuniario (son todas aquellas consistentes en decisiones que afectan a la esfera de los
individuos, en tanto que les privan temporal o definitivamente de un derecho cuyo ejercicio les estaba permitido).

Hay sanciones pecuniarias con caracter principal o accesorio.

Junto a las sanciones en sentido estricto, hay dos cuestiones generalizadas ya:

a) Aplicación del principio de la privación del beneficio económico y legítimamente obtenido. (durante el tiempo
en que el negocio fue ilegal)

POr otra parte está la posibilidad de que en el propio expediente sancionador también se determine el importe
económico de los daños y prejuicios que la conducta infractora ha provocado a la administración o terceras
personas. Se trata de un deber genérico de reparación del daño causado que se diferencia de la sanción en su
castigo, y que a su vez también es independiente del beneficio económico y legítimamente obtenido.s

6. La efectividad de las sanciones y su impugnación jurisdiccional: suspensión, "solve et repete", y

"reformatio in pejus”.S

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, SON EJECUTIVOS, TIENEN EFICACIA INMEDIATA, SALVO EN LOS
SUPUESTOS EXCEPCIONALES EN LOS QUE SE ACUERDE SU SUSPENSIÓN MIENTRAS SE TRAMITA UN
RECURSO.

A lo largo de los años se fue forjando la idea de que en el caso de los actos sancionadores, la suspensión, con
que la solicitara el interesado, debería siempre otorgarse no excepcionalmente, si no con caracter general.
SIempre y cuando se confirmara que la sanción acabaría siempre siendo pagada.

En los años mas proximos, se contempla que la no ejecución inmediata de las sanciones, no comportaba
problema para el interés público.

Es decir, si el interés general, no se ve afectado, la persona siempre es “presuntamente inocente”.

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Art 90 Ley 39/2015. En su apartado tercero, ha dado el último paso en esta materia y que supone una
equiparación con el ordenamiento penal. Cuando la administrción dicta una resolución sancionadora, dicha
resolución no podrá ejecutarse mientras no transcurran los plazos para formalizar un recurso ordinario. Si el
recurso ordinario que cabe, es el de reposición, bastará con que el interesado manifieste que tiene laintención de
interponer recurso contencioso administrativo para que la ejecución de la sanción quede en suspenso
automáticamente. Suspensión que se levantará si transcurrido el plazo para ese recurso judicial, este no se ha
interpuesto.

Interpuesto el recurso judicial, la sspensión acordada o vigente en el ámbito administrativo, se mantendrá si

solicitada también la suspensión en vía judicial hay que esperar al pronunciamiento del juez para ver que ocurre
desde ese pujnto de vista:

a) Si el Juez acuerda suspender la sanción hasta que se dicte ST, la suspensión es indefinida y la admin tiene
que aceptar esa situación.

Los actos sancionadores, como cualquier otro acto de la administración, son susceptibles de recurso contencioso
administrativo a resultas de los cuales quedarán anulados, modificados o confirmados, según la suerte que haya
tenido el recurso.

Tanto si se recurren en vía administrativa como en vía judicial hay que hacer dos consideraciones:

Durante bastante tiempo, hasta la aprobacón de la CE; cuando se pretendía recurrir una decisión administrativa
sancionadora o que en general impusiera una obligación de pago, se exigia previamente que se pagara el importe
de esa sanción u obligación, como requisito previo para poder requirir. “Paga primero y luego recurre”(regla
latina) , y esta norma fue declarada inconstitucional.

2º regla latina: LA interposición de un recurso contra una sanción nunca puede tener como resultado el
agravamiento de la sanción que se ha impuesto y contra la cual se reclama. Este es un ppio que en cualquier
caso tiene una aplicación relativa: Hay supuestos en que el denunciante asume la condición de interesado en el
procedimiento sancionador: Si quien recurre no es el sancionado, si no el denunciante, este en su recurso puede
solicitar mayor sanción y de estimarse el recurso, se agravaría la sanción impuesta, sin que esto supiera el
quebantamiento de este principio.

TEMA 5º. LA EXPROPIACION FORZOSA

1. NATURALEZA Y JUSTIFICACION DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA.

La necesidad de regular la expropiación forzosa en el Derecho español no es tanto la de reconocer ese poder en
manos de la administración, si no más bien como garantía del derecho de propiedad, establecer los límites a dicho
poder y las garantías jurídicas en favor de quien sufre sus consecuencias. Esta es la perspectiva con la que
analizar una ley que tiene ya muchos años. (1954) y que aun así sigue vigente. Lo cual implica:

a) Lo avanzada que era esa ley en sus contenidos y lo sigue siendo

b) Tiene una buena técnica legislativa.

Art 1 de la Ley de Expropiación forzosa: señala que se entiende por expropiación toda privación singular de la
propiedad privada y de otros derechos o intereses de contenido patrimonial, acordada imperativamente por el
estado.

Art33.3 CE:
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social,
mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
dispuesto por las leyes.

Expropiación: Técnica de protección del derecho de propiedad.

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EXPROPIACIÓN: Competencia exclusiva del estado. Características:

a) Medio de agresión estatal al patrimonio privado

b) Este medio de agresión estatal es un método muy eficaz para el estado para adquirir la adquisición de
bienes que considera necesarios sin oposición de su titular.

Esta figura a lo largo del sigo XIX, sufrió una importante expansión, porque inicialmente solo se expropiaba la
propiedad y finalmente la legislación asume que se puede expropiar no solo
la propiedad definida como tal por el CC si no cualquier derecho o interés
patrimonial con tal de que sea susceptible de valoración económica
(propiedad intelectual, un título de capitán, los efectos de la ST…)

c) La expropiación vio aumentado su campo en cuanto a la causas que la hacen posible: Inicialmente toda
expropiación precisaba siempre de una causa de utilidad pública declarada
así por una norma y que representaba siempre la realización de actividades
por la propia administración. Es decir: La administración expropiaba para
convertirse ella misma en el nuevo titular del bien en la medida en que esa
titularidad era necesaria para cumplir el fin público de utilidad pública. Pero
con el tiempo se introdujo un segundo bloque de causas expropiatorias, que
es lo que hoy se denomina como el “interés social”.

Lo característico de las expropiaciones o interés social, es que la administración ya no va a ser necesariamente la

que se convierta en titular del bien si no que dicha titularidad puede asumirla
un tercero (beneficiario) que es aquel sujeto que está en disposición de
satisfacer un interés social que el propietrio del bien previamente ha
incumplido.

Este segundo bloque de causas ha tenido umucho impacto en el mundo agrario: Fincas que se mantienen
improductivas por su propietario y se considera un interés social definido
suficientemente en que la situación sea distinta porque la producción puede
aportar relaciones económicas que generan riqueza para ser resdistribuida
socialmente.

De ese ámbito, pasó al mundo urbanístico: Cuando un plan urbanístico determina que en un determinado terreno
que no ha sido reformado, debe existir una edificación de tipo X; surge el
derecho y obligación de el propietario de ese terreno de edificarlo en las
condicione que marca el plan cuando dichas condiciones estén ya presentes.
Ej: Cuando el solar no se edifica se pone en marcha un mecanismo a través
de una figura llamada el registro municipal de solares que consiste en
expropiar a propietario de ese fuero para posterior subasta pública de modo
que otro sujeto asuma la obligación de edificarlo como quiere el plan.

Esta ampliación de causas de exropoación forzososa, necesitó un aley que estableciera unas pautas generales,
que fue la ley del año 54.

La ley diseña un sistema expropiatorio meramente administrativo, ya que durante buena parte del siglo XIX
aunque la administración podía expropiar, el sistema era judicial, es decir, la
admin tenia que ir a juez, que era quien finalmente decidia. Hoy en día esto
no ocurre.

La expropoación forzosa, ha sido objeto de controversia, acerca de cual es su verdadera naturaleza:

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Pero actualmente solo puede concebirse como un acto administrativo de caracter unilateral por el que se produce
una conversión de derechos, la cual es simplemente la titularidad de un
derecho de contenido patrimonial por un derecho de crédito. A cambio de un
bien inmueble que se expropia, se otorga al dueño el valor económico de
dicho inmueble, calculado con arreglo a muy distintos criterios. Esta técnica
de conversión de derechos es coactiva porque en caso contrario dificilmente
la adminstración podría llegar a cumplir con los cometidos que se le asignan
y para los cuales necesita esos bienes.

Por otra parte a lo largo de la historia se han dado justificaciones de todo tipo para que la expropiación forzosa
encajara en los valores jurídicos de cada época. Hay una primera corriente
justificadora que podemos calificar como política y filosófica, que ante la
pregunta de porque el estado puede expropiar ofrece según unos autores u
otros, dos respuestas:

a) El Estado es titular de un llamado Ius eminenti(eminencia): tiene preferencia sobre todos los bienes que
estan dentro de su territorio, de modo originario, de modo que con la
expropiación solo hace que recuperar algo que inicialmente ya tenía a
su disposición

b) TEsis del consentimiento presunto: conforme a la cual existe algo así como un pacto social que permite
suponer que el expropiado ha consentido presuntamente, a la
expropiación de su propiedad en beneficio de la sociedad, realizada por
el estado

Frente a estas corrientes hay otras dogmáticas, que pretenden buscar una respuesta con lógica j urídica, que se
centra en la idea de los intereses en conflicto: En este caso el conflicto tiene
lugar entre los intereses públicos de un determinado bien y los intereses
particulares de sus propietarios que quieren seguir manteniendo su
propiedad. Sobre la base de este principio, se extrae el principio de la
prevalencia de los intereses públicos sobre los privados que en los textos
modernos se va a traducir por una cláusula llamada la “función social de la
propiedad” , la cual justifica la expropiación del bien.

Pero surge otro principio: La igualdad ante las cargas públicas. De modo que quien debe ceder en sus interes,
quien resulta expropiado, y cede su bien en beneficio de todos, sufre un
sacrificio personal que sitúa su patrimonio en condiciones de inferioridad
frente al de las restantes personas que no sufren dicho menoscabo.

Y pr oello el reconocimiento de la posibilidad de expropiación debe llevar aparejada un derecho a la restitución de

ese patrimonio sacrificado, lo que generlamente se traduce en el paco del
valor económico de ese bien. (aunque no necesariamente).

Otra complementaria: Justificación del caracter jurídico positiva conforme a la cual la potestad expropiatoria en
manos de la administración pública, se justifica por tratarse de la decisión de
un legislador, plasmada en la ley. “Se expropiaporque la ley lo dice” por lo
tanto toda slas leyes son legítimas no solo porque vengan del legislador, si
no porque asumen unos principios y valores jurídicos, que son los que se
desprenden de los textos constitucionales.

2. LOS SUJETOS DE LA PROPIEDAD EXPROPIATORIA.

Las personas queintervienen en un procedimiento expropiatorio y conforme a nuestra legislación (art 3 y ss del
Reglamento de expropiación) serían los 3 siguientes:

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1. Sujeto expropiante: es siempre la administración pública que tiene atribuida la titularidad de la potestad de
expropiación. Solamente pueden tener atribuida dicha potestad las
llamadas Adminstraciones públicas territoriales.(Administaciones del
estado, las autonómicas y locales).

Dentro de cada administación pública, seran las normas jurídicas que regulan su actividad, las que determinen
que organos son los competentes para el ejercicio de la potestad. Como
titular de la potestad epropiatoria tiene la carga de iniciar el procedimiento de
expropiación: bien por decisión propia o bien cuando hay un beneficiario, a
solicitud de dicho beneficiario. Tambien tiene la carga de tramitarlo en todas
sus fases. Estamos ante un procedimiento de caracter complejo: es aquel
que se puede dividir el procedimiento en fases independientes, es decir, cada
fase finaliza a través de un acto administrativo verdadero (no un simple acto
de trámite) el cual a su vez es el presupuest para iniciar la siguiente fase.

En este procedimiento hay tres decisiones que son las que caracterizan el mismo:

-La declaración utilidad pública o interés social

-El acuerdo de necesidad de ocupación

- pieza de fijación de justo precio

2. Beneficiario de la expropiación: Sujeto que representa el iterés social para cuya realización está autorizado a
solicitar el inicio de la expropiación. Por lo general el beneficiario no
existe, o mejor dicho, esa condición se presenta en la administración
pública expropiante. Pero cuando estamos ante expropiaciones con un
beneficiario distinto de la administración vale lo siguiente:

a) el beneficiario es el sujeto que aduqiere la titularidad del bien expropiado y como contrapartida más
importante asume la carga de pagar el justiprecio al expropiado. Lo
normal esque este beneficiario existe en expropiaciones por causas de
interés social. Ej: Persona que asume la propiedad de una finca para
explotarla en determinadas condiciones .

Pero cabe la posibilidad que exista un beneficiario en expropiaciones por utilidad pública, aunque en estos
supuestos se da una nota que sería la siguiente: mientras que el beneficiario
por causa de interés social puede ser cualquier personal, si es por causa de
utilidad pública o bien hablamos de concesionario de la administración (quien
tiene la gestión de un servicio público). O en otras ocasiones el beneficiario
es una persona distinta de la administracion, pero es meramente instrumental
al servicio de la misma:

-Cuando la admin constituye una sociedad pública de la que es su único propietario, y la utiliza para act públicas,
pero aplicándose a si misma el derecho privado, porque le puede resultar
más beneficioso.

Responsabilidades del beneficiario:

-Solicitad a la administración expropiante que inicieel procedimiento de expropiación previa justificación de su

procedencia.

-aun cuando la tramitación corresponde a la administración expropiante, es el beneficiario quien debe impulsar el
avance del procedimiento.

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-Le corresponde abonar el justiprecio …. ?

*Importante que figure que se ha adquirido ese bien por expropiación Si esto no figura en el registro de la
propiedad, la reversión nunca podrá ejercerse frente a terceros adquirentes
de buena fé

3. El sujeto expropiado

expropiado tiene que haber siempre. La presencia del expropido en el procedimiento con el respeto a todas sus
garantías es lo que hace válida la expropiación forzosa. La vulneración de
las garantías vicia con la nulidad absoluta, la expropiación.

Expropiado: Quien sufre la expropiación de los bienes y derechos susceptibles de expropiación.

La ausencia de dicha persona en el procedimiento, determina la nulidad de este procedimento. Y la consecuencia

más drástica que la ley establece cuando se da esta circunstancia es que la
expropiación se califica entonces omo una expropiación x vía de hecho. Y
esta persona puede hacer el ejercicio de acciones civiles frente a la
administración. Incluida la vía interdictal (acciones de defensa posesoria) que
en principio no se pueden interponer frente a la administración salvo en este
supuesto. Dicho en otros términos: no respetar el procedimiento supone
privar a la administración del privilegio de tener una jurisdicción propia
(contencioso administativa), de tratarla por igual a cualquier otro sujeto y por
tanto de poder ser demandada ante el juez supremo.

Pueden ser expropiados todo tipo de personas, tanto físicas como jurídicas, públicas o privadas nacionales o
extranjeras.

Aunque todo sujeto reconocido por el derecho puede ser expropiado, debe advertirse que la condición de
expropiado es una condición ob rem (Sigue a la cosa).

Un tercero que recibe un bien que debe ser expropiado, adquiere la condición de sujeto expropiado. Es decir, no
se puede eludir la expropiación: La administraciójn quiere ese bien y no le
importa quien sea su titular.

Por otra parte cada longitud del objeto de la expropiación, la condición de expropiado se adquiere bien como
titular (Derecho de propiedad) del bien sometido al procedimiento, del bien a
expropiar o bien como titular de derechos reales que recaen sobre ese
mismo bien

La expropiación puede ser de un derecho de propiedad, pero tambien de un derecho de arrendamiento, censo,
eufitensis…

Para determinar quien es el expropiado en un proced. la administración deberá dirigirse al Registro de la

Propiedad o en defectoen el catastro inmobiliario o a cualquier otro registro
administrativo (Registro de aguas) o a veces basta que la admin tenga
conocimiento de que es pública y notoriamente titular de ese bien.

Fuera de estos supuestos, cuando una persona sea titular de un derecho que se somete a un procedimiento
expropiatorio y la administración no le ha llamado a dicho procedimiento por
no constar en ninguno de esos instrumentos, lo que tendrá que hacer ese
sujeto es personarse y solicitar que se le tenga por sujeto expropiado en este
caso.
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Como puede advertir una persona que se está dando esta circunstancia?

Cuando se inicia el procedimiento expropiatorio hay un trámite obligado que es la información pública y a través
de la info publica a la que se le da la mayor publicidad posible. A través de
esas circunstancias puede una persona tener conocimiento de que existe un
conocimiento que le puede afectar, no ha sido llamado, y por lo tanto
personarse para que se le tenga como sujeto expropiado en dicho
procedimiento.

Todos los titulares del bien en concepto de propietarios y todas las personas que tenga un derecho real sobre el
bien expropiado en principio tienen derecho a ser indemnizados porque como
dice la ley de expropiación forzosa, con la expropiación, la administración o el
beneficiario, adquieren el bien libre de cargas y gravámenes. La ley en
cualquier caso permite excepcionar en el supuesto de los arrendatarios
urbanos, rústico… pero siempre y cuando el arrendamiento pueda subsistir a
pesar de la expropiación y dicha compatibilidad sea así de clara. Por tanto en
estos supuestos no será necesario indemnizar al arrendador.

SI no es así, en cualquier caso el reglamento de expropiación establece la siguiente regla:

El propietario y los titulares de dcerechos sobre ese mismo bien que no sean los de arrendamiento serán
indemnizados con arreglo a un único justiprecio. (la admin hace una única
valoración, pone una bolsa y dice: os lo repartis entre vosotros). Entre los
afectados decidirán que porcentaje pertenece a la nuda propiedad yq ue
otros porcentajes satisfacen esos otros derechos reales.

Al arrendador le da un justiprecio distinto del que se establece al propietario.

Si desde el ppio no hay un acuerdo, lo que hace una administracón es consignar el valor del justiprecio y decirles:
cuando ustedes lo hayan arreglado, vienen aquí y yo se lo doy. Y si no
tendrán que acudir a un juez civil, o albitraje para que declare que
corresponde a cada uno.

Hay supuestos en los que en los procedimientos confiscatorios compadece el ministerio fiscal, el cual se va a
convertir en representante en primer lugar de aquellos titulares de bienes y
derechos que sean desconocidos como igualmente representante de
aquellos menores de edad o incapacitados, respecto de los cuales no se
haya designado un tutor o persona que los represente y en tercer lugar no
tanto como representantes sino como instancia objetiva para los supuestos
de propiedades en litigio.

Sin perjuicio de que los propios litigantes puedan comparecer en el procedimiento, en la medida en que se
desconoce a priori cual es el alcance efectivo de sus derechos,
corresponderá al MF asumir la representación de ese bien, más que de las
personas, cuya titularidad reclaman.

3. OBJETO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA. Qué se puede expropiar?

El art. 1 de la Ley de Expropiación contiene una cláusula general sumamente amplia. Bajo la cual cabe
prácticamente todo con la exclusión de aquellos derechos e intereses que no
tengan carácter patrimonial. (derechos de la personalidad, derechos del
carácter meramente moral).

-El objeto principal es el derecho de propiedad. Y dentro de este primer apartado, se plantea la disputa sobre si es
posible expropiar bienes de dominio público.

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Hay una primera observación: negar la posibilidad de expropiar un bien de dominio público, mientras mantega su
aceptación, es decir, si esta cumpliendo la finalidad que lo convierte en
dominio público, ese bien debe de permanecer inalterable. conclusión: en la
medida en que hay bienes que son desafectables, dichos bienes jamás
podrán ser objeto de expropiación forzosa.

El segundolugar. En relación alos bienes que si puden ser Desafectados, la expropiación entraña la necesidad de
que se proceda previamente a esa desafectación. Entonces el problema
cambia de perspectiva, y no se trata de si se puee o no expropiar ese bien, si
no si de quien quiere explotarlo tiene capacidad jurídica suficiente para
imponer esa desafectación. En tal sentdo hay que decir: dicha capacidad
pudiera reconocerse en favor de las administraciones superiores frente a las
que les están subordinando, pero nunca a la inversa. Y además dicha
desafectación para proceder a una expropiación debería contar con la debida
cobertura legal.

Por lo cuanto la respuesta no es sencilla.

En relacióna los restantes derechos e intereses, no se plantea ningun problemA: DA igual de quien sea y la
varidad es muy amplia.

4. CAUSA EXPROPIANDI

Toda expropiación debe estar legitimada por una causa precisa y que esté tasada por la ley, la administración no
tiene libertad para entender la causa para poner en marcha la expropiación. Las causas de expropiación deben
responder a los conceptos de utilidad pública o interés social. La causa por otra parte es siempre es ajeno a la
propia expropiación, la causa será siempre un fin público respecto del cual la expropiación es un instrumento, no
es el fin; un medio para la consecución de unos fines; por ello la expropiación debe extenderse solo lo
imprescindible para conseguir el bien (el fin) que se persigue. Si se produce un abuso sería una expropiación sin
causa. La Causa Expropiandi debe existir antes de que se inicie la expropiación (es lo que legitima la puesta en
marcha del procedimiento) y también que dicha causa debe permanecer y en el momento en que desaparezca la
expropiación deja de estar justificada dejando la posibilidad de que el antiguo propietario pueda recuperar su bien
(la reversión).

Las causas de expropiación son todas aquellas que responda a una utilidad público o social. Al principio solo se
expropiaba por un interés público, utilidad pública (ej.: obras púbicas o implantación de servicios). Con el tiempo
se amplía este concepto de utilidad pública (ej.: minería, etc.). En la actualidad la utilidad pública está presente en
casi todos los tipos de planificación administrativa. Ello hace que se amplíen las causas y los objetos. Actualmente
la utilidad pública es todo aquellos que representa el funcionamiento o desenvolvimiento ordinario de la
administración, mientras que el concepto de interés social va referido a los casos en los que se ve incumplida la
función social de la propiedad que la ley ha atribuido previamente a esos bienes. No le corresponde a la
Administración determinar por sí misma cuando un supuesto responde a una causa de utilidad pública o interés
social, la declaración de la concurrencia de la causa de expropiación inicialmente se reserva a la ley.

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La ley puede hacer una declaración de utilidad pública o interés social específica para una expropiación concreta;
más frecuente es la declaración genérica para tipos de operaciones jurídicas que precisen de expropiación y una
vez que existe ésta declaración genérica será necesario un acto concreto de señalamiento en el que se diga que
una expropiación concreta responde a la categoría genérica prevista en la ley y por ende se formula la declaración
de utilidad pública o interés social; otra posibilidades es que en vez de un acto concreto de señalamiento
declaración de utilidad pública o interés social es que esté implícita en otra actuación como en la aprobación de
planes de obras y servicios del estado pero en general es habitual en la planificación administrativa así como en
sectores concretos de actividad.

Esta declaración corresponde al Consejo de Ministro pero de cara a las restantes Administraciones públicas la
competencia se atribuye a los órganos superiores de cada administración.

5. CONTENIDO DE LA EXPROPIACIÓN

Consiste en determinar qué tipo de negocio u operación jurídica es la que nos permite llegar a la expropiación de
un objeto.

Art. 1 del RLEF: 1. Toda la intervención administrativa que implique privación singular de la propiedad, derechos o
intereses patrimoniales legítimos, a que se refiere el artículo primero de la Ley, es una expropiación forzosa a
todos los efectos, y específicamente, a los de exigencia de habilitación legal, de sometimiento a procedimiento
formal y de garantía jurisdiccional frente a la misma.

2. La enumeración de los supuestos de privación singular de la propiedad, derecho intereses patrimoniales

legítimos que hace el artículo primero de la Ley, tiene carácter enunciativo y no excluye la posibilidad de otros
distintos, a los fines de la calificación del párrafo anterior. 3. En las excepciones del párrafo segundo del artículo
primero de la Ley, se comprenden las relativas a ventas forzosas de cualquier artículo objeto de intervención
económica.

Es una lista abierta, cabe cualquier tipo de actuación jurídica. Se define de un modo amplísimo el titulo jurídico por
el que la administración lleva a cabo su actividad sobre el objeto del bien expropiado.(en algunos casos será la
propiedad en otros casos le basta con el arrendamiento, censo, etc.) cabe la privación de plenas facultades o
algunas de ellas conservando el propietario la propiedad; algunas veces la expropiación forzosa busca la propia
desaparición del objeto (ej.: los monopolios, cuando al administración asume los servicios que estaban en manos
de empresas privadas, de libertad de empresa; los fueras de ordenación absoluta).

Hay que diferenciar la expropiación de otras figuras del ordenamiento que son las 3 siguientes:

1. Limitaciones a la Propiedad Privada: la expropiación forzosa es la privación singular de un bien privación que es
deliberada, las limitaciones a la propiedad privada son puras delimitaciones del contenido abstracto de un derecho
genéricamente considerado. (ej.: la zona denominada servidumbre de protección en la Ley de Costas) No son
privaciones singulares. Lo característico es que no generan nunca derecho de indemnización porque el trato es
igual para todos, no hay sacrificio desigual.

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2. Régimen de Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública: tanto con la expropiación como con la
aplicación de régimen de responsabilidad patrimonial el resultado es que la Administración paga dinero a un
individuo y aunque la CE habla de la debida indemnización confunde dos conceptos: la expropiación culmina con
el pago del justiprecio que es lo que vale el bien privado; el pago de la responsabilidad patrimonial es la
consecuencia directa de la reparación de un daño; mientras que la expropiación es un despojo deliberado siendo
el fin de la Administración la privación del bien al propietario en los supuestos de responsabilidad el daño no es el
propósito de la Administración sino que es una consecuencia asociada a una actividad pública.

3. Venta o enajenación forzosa: algunas normas califican venta o enajenación forzosa lo que son expropiaciones.
Los supuestos de venta o enajenación forzosa son aquellos en los que se impone a una persona la transmisión
forzosa de un derecho la diferencia con la expropiación es que esa transmisión no es el resultado de un acto
declarativo de la administración y la administración no se va a encargar de decir lo que vale la cosa que se
enajena forzosamente. El propietario de la cosa tiene poder de decisión, puede decidir si vende o no a la
administración; en la expropiación el sujeto es pasivo.

6. CARÁCTER ESENCIAL DE LA GARANTÍA EXPROPIATORIA

El hecho de que la expropiación forzosa se aun procedimiento administrativo especial regulado, distinto al
procedimiento común, es consecuencia de la necesidad de establecer el máximo de garantías posibles en favor
del expropiado cuando sufre el ejercicio de la potestad expropiatoria que se reconoce al estado en términos muy
altos. El motivo final de la regulación de la expropiación forzosa es asegurar la integridad patrimonial de los
administrado frente la acción directa del estado sobre sus bienes y esa finalidad se va intentar alcanzar
estableciendo limites concretos dentro de os cuales la administración puede ejercitar sus facultades
expropiatorias; dentro del ámbito que da legitimada la expropiación la leyes establece un cauce formal de riguroso
cumplimiento dado que los tramites esenciales del procedimiento expropiatorio tienen el carácter de formas
jurídicas ad solemnitantem, son formas solemnes; en última instancia lo que provoca la expropiación forzosa sea
una transformación de derechos de modo que el derecho de propiedad u otro derecho se va a transformar en un
equivalente económico, la mayor parte de ese procedimiento de carácter solemne va dirigido a lograr que se fije el
valor más justo posible que debe ser satisfecho al expropiado, de ahí que la ley lo denomine justiprecio. La
garantía más importante del procedimiento es que finalmente al expropiado se le entregue justamente el sacrificio
que sufre. En las fases previas la administración goza de una discrecionalidad altísima, mientras cumpla las
formalidades, de modo que la capacidad de recurso es muy reducida, por lo que realmente hay que depurar las
garantías en la fase de determinación del justiprecio ya que la administración no goza de tanta discrecionalidad.
Una parte del procedimiento de determinación del justiprecio no deja a la administración de grandes facultades
pero lo determinante es que los criterios para valorar los bienes son criterios de carácter objetivo por lo que la
administración no puede ser determinante en sus decisiones dado que en última instancia se satisfará lo que un
informe pericial determine. Siendo el justiprecio lo más importante dentro del procedimiento expropiatorio es lógico
que se jurídicamente se configure como una carga, significa que para que la expropiación pueda consumarse
debe previamente pagarse el justiprecio, si no se paga la expropiación no se consume.

7. DERECHO A LAS FORMAS PROCEDIMENTALES

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La ley de expropiación forzosa consagra un auténtico derecho subjetivo a las formas procesales, ante una
infracción de esas formas del procedimiento existe el reconocimiento jurídico de una acción con el fin de depurar
el procedimiento es un derecho de carácter reaccional cuya finalidad es conseguir que la administración cumpla
con los deberes que le corresponde dentro del procedimiento de expropiación bajo pena de nulidad.

Es preciso que la infracción sea un vicio esencial del procedimiento, no basta simple irregularidad forma de
carácter no invalidante. Tienen que ser vicios de carácter sustancial y una vez que se ha producido y es declarado
y se acuerda la nulidad expropiatoria hay que determinar si es posible retrotraer el expediente y subsanar el vicio
para poder proseguir con el mismo o bien si esa circunstancia ya no es posible; la retroacción del procedimiento
no es siempre posible.

Las expropiaciones por vía de hecho: es toda privación de la propiedad particular o derecho de interés patrimonial
efectuado por la Administración fuera de los cauces procedimentales señalados por la ley. Art. 125 LEF: Siempre
que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad
de ocupación y previo pago o depósito (trámites esenciales), según proceda, en los términos establecidos en esta
Ley, la Administración ocupare o intentase ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado podrá utilizar,
aparte de los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar, para que los Jueces le
amparen y, en su caso, le reintegren en su posesión amenazada o perdida. Cuando se vulneran los trates
esenciales la administración queda despojada de sus privilegios, puede ser llevada ante el juez ordinario el cual
juzgará a la administración como si fuera un sujeto más (caben interdictos posesorios, reivindicatorios,
declarativos, vía penal y también por vía contencioso administrativo). Se reconoce una vía de hecho en sentido
estricto, por la simple fuerza de los hechos como aquella expropiación que está respaldad por un acto
administrativo pero que para llegar dicho acto se ha vulnerado todos o algunos trámites esenciales establecidos
en ese procedimiento. Cuando se da la vía de hecho la expropiación es nula de pleno derecho; cualquier otra
infracción distinta de la vulneración de trámites esenciales puede dar lugar a la anulabilidad por lo que se recurrirá
ante el contencioso administrativo.

El derecho al procedimiento también conlleva el derecho a la limitación temporal del procedimiento. Esta
perspectiva temporal en la LEF se traduce en la determinación de los llamados intereses de demora que se
aplican tanto por el retraso en la determinación del justiprecio como en el retraso en el efectivo pago. El
procedimiento con carácter general desde que se inicia la pieza de fijación del justiprecio tiene que tener una
duración máxima de 6 meses a partir el cual la administración comienza a tener intereses de demora; la demora
en el pago es hasta que se realiza el pago efectivo que es la disposición por parte del administrado de la cifra final
del justiprecio pudiendo ser la determinada por el órgano de la administración para tal efecto o por el juez
entrando en demora desde que la administración tendría que haber hecho efectivo el pago del justiprecio
verdadero. En la determinación administrativa del justiprecio supera el plazo legal en dos 2 años se sustituye los
interés de demora en la determinación del justiprecio por la valoración del bien en las circunstancias actuales, la
retasación.

Según algunas STDH ha determinado que no se puede mantener abierto el expediente expropiatorio mucho
tiempo, por lo que se dejaría sin efecto la expropiación.

Junto con la dimensión temporal hay que tener en cuenta el cierre de sistema que es el derecho de reversión;
cuando la administración aun habiendo respetado el procedimiento, estableciendo un justiprecio y pagarlo no
aplica el bien a la causa expropiante o haciéndolo parcialmente quedando partes sobrantes o siendo aplicado deja
de aplicarlo, se posibilita que el expropiado pueda recuperar la titularidad de dicho bien pagando lo que vale ya
que no existe razón alguna para que la Administración siga teniéndolo.

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TEMA 6º. LA EXPROPIACION FORZOSA (II): LA GARANTIA PATRIMONIAL EN LA EXPROPIACION
FORZOSA. EXPROPIACIONES ESPECIALES.

1. EL EJERCICIO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA.

Nos referimos al procedimiento general para las expropiaciones forzosas, para todas aquellas que no
tengan previsto un procedimiento especial.

El procedimiento de expropiación es uno de los llamados procedimientos complejos. Un procedimiento

que dentro de sí tienes varios procedimientos menores pero que en cualquier caso terminan todos ellos
mediante un acto administrativo definitivo. Lo que la ley de expropiación llama expediente expropiatorio
es al expediente relativo a la segunda fase de ese procedimiento complejo que es la de determinación del
justiprecio.

Actos separables: Es la doctrina de la cual viene el procedimiento complejos.

Los actos separables es la posibilidad de que halla en un procedimiento complejo, actos independientes
que pueden ser objeto de recurso y por tanto de control judicial.

1º Fase del procedimiento de expropiación: Es la que va encaminada a determinar la relación de bienes y

derechos de necesaria ocupación. Art 15 y ss DE la ley de expropiación forzosa.

Características de esta fase:

1. El presupuesto para que se pueda realizar esta fase es que se halla producido la declaración de
utilidad pública o interés social que legitime esa expropiación

Aprobación de la relación de los bienes y derechos(Qué es lo que se necesita para llevar a cabo el fin
público que hay en esa declaración) : Se inicia bien de oficio, bien a instancias del beneficiario de la
expropiación si lo hubiera.

-Se hace una relación previa de bienes y derechos que se consideran estrictamente necesarios para esa
expropiación y también quienes son a priori sus titulares.

Esa relación debe hacerla el beneficiario o de no haberlo la propia administración que de oficio inicia ese
procedimiento. Cuando se trata de expropiaciones en los que la relación de bienes y derechos se ha
concretado ya en un plan de obras o servicios específico deberá en todo caso volver a reiterarse esa
relación y al tiempo además determinar quienes son los titulares de los bienes. Lo que no podrá hacerse
en ningún caso en este supuesto es inicialmente hacer referencia a bienes distintos porque ese proyecto
ha sido aprobado con carácter previo a través de un acto administrativo definitivo que tiene carácter
vinculante.

La relación de bienes y derechos se publica en los distintos diarios oficiales que den suficiente publicidad
y generalmente en varios periódicos o diarios de mayor tirada de ese mismo ámbito.
publicación a partir de la cual se abre un periodo de información pública por 15 días.

En ese trámite de información pública como se desprende de su propia denominación puede cualquier
persona presentar alegaciones y las alegaciones pueden ir dirigidas a poner de manifiesto cualquier error
que se aprecie en esa relación o a formular alternativas en cuanto a los bienes que van a ser objeto de
expropiación cuando se puede acreditar que esas alternativas responden mejor a la utilidad pública
previamente declarada que lo que figura en la relación inicial de bienes.

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en los supuestos en que parte de un proyecto de obra aprobado ya previamente, las alegaciones solo
pueden ir encaminadas a poner de manifiesto errores que se manifiesten en dichas relaciones.

Finalizado el plazo de información pública, generalmente la administración estatal, el subdelegado de

gobierno en concreto, debe resolver el expediente a la vista de las alegaciones para aprobar de modo
defintivo esa relación con los titulares correspondientes mediante un acto que se denomina acuerdo de
necesidad de ocupación.

Contra dicho acuerdo cabe recurso de alzada en el plazo de 15 días. Aqui estamos en un supuesto donde
una norma especial aunque sea anterior en el tiempo a la norma general, tiene preferencia aplicativa. No
se aplica el plazo de la ley 39 de 2015, si no los15 días estrictos que prevé esta ley.

Formulado los recursos deberán ser resueltos en el plzo de 10 días. Este plazo de diez días es el que se
tiene que tener en cuenta para aplicar el régimen del silencio administrativo Si a los 10 días no se ha
notificado la resolución expresa de esos recursos, hay que entender han quedado desestimados. Contra
la resolución de esos recursos de alzada, ( la ley establece que en este caso no se pueden plantear un
recurso contencioso administrativo, y esto no es inconstitucional, ya que nada impida que cuando termine
la expropiación, se podrá hacer valer cualquier aspecto en relación a la relación de bienes: es decir no se
impide la tutela, si no que se rechaza).

Mientras no concluya ese procedimiento, no se procede al pago, y por lo tanto no se produce la

expropiación: los efectos negativos de no permitir los recursos.

CONCLUSION: cuando acabe el procedimiento expropiatorio puedes ir al contencioso administrativo,

antes no, y no es inconstitucional.

A lo largo de esta primera fase es cuando hay que solicitar que la expropiación pueda referirse a la
totalidad de la finca de una persona si el resto que le quedara a la luz de la primera relación que se
publica resulta improductivo y por tanto se le deja una propiedad absolutamente autoeconómica al sujeto
que se somete a la expropiación.

La administración podrá aceptar esa posibilidad y por tanto aumentar la expropiación de modo que
abarque la finca completa para evitar ese resto improductivo o podrá decir que no le interesa en cuyo
caso en art 43 de la Ley reconoce a estas personas el derecho a la indemnización por los daños y
perjuicios que se deriven de la expropiación incompleta (no hay que confundir esto con el justiprecio).

DIFERENCIA: todo justiprecio expropiatorio lleva el premio de afección: conlleva la necesidad de

incrementar su valor en un 5% del valor inicialmente determinado, mientras que la simple indemnización
lo es estrictamente del daño que uno acredite y no lleva incorporado el incremento.

Esa indemnización siempre será menor que la expropiación de esa parte del bien en la medida en que
como subsiste la propiedad (aunque no sirva para nada), son menores las facultades que deben ser
objeto de valoración para la correcta compensación.

Por otra parte a partir de la información pública y una vez puesto de manifiesto quienes van a ser
considerados titulares de los bienes y derechos objeto de la expropiación. Esas personas adquieren ya
por ministerio de la ley el carácter de partes interesadas en el proceso. Mientras que los que han
compadecido en el trámite de información pública sin ser titulares de esos bienes y dº, a partir de la
finalización de la información pública desaparecen del procedimiento (no hay que notificarles nada, no
tienen derecho a recurrir el acuerdo de necesidad de ocupación y no tienen derecho a participar en el
proceso conducente a la fijación del valor del inmueble).

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 Tras el acuerdo de necesidad de ocupación tiene lugar la siguiente fase que es la que va encaminada a
determinar el JUSTIPRECIO. A partir de aquí va a haber tantos procedimientos como bienes objeto de
expropiación. Cada finca da lugar a un expediente propio y específico en el que serán parte la admin, el
beneficiario y el propietario/os de ese bien así como otros posibles titulares de derechos reales sobre el
bien. Esto es lo que se conoce como el principio de UNIDAD PREDIAL que se aplica en muchos ámbitos
jurídicos y que aparece también en el ámbito de la expropiación forzosa.

2. EL JUSTO PRECIO Y FORMAS DE VALORACION.

El justiprecio es la máxima garantía que hay dentro del procedimiento expropiatorio y más que el
justiprecio se podría decir la regla del previo pago del justiprecio.

Art 122 de La ley de expropiación establece esta regla la cual significa considerar el justiprecio como una
carga en su sentido jurídico. Es decir como aquella conducta que debe desplegar un determinado sujeto
(el pago de la cantidad fijada), si quiere llegar a adquirir un derecho o que se produzca una determinada
situación jurídica. De modo tal que el incumplimiento de la carga significa que la expropiación no se ha
producido. Por ello también como regla general, la ocupación del bien no puede producirse hasta que se
ha acreditado el pago del justiprecio o en caso de algún litigio, su consignación.

La consideración del justiprecio como carga permite ver una diferencia crucial con una indemnización: La
indemnización siempre es la reparación de un daño que ya se ha producido.

En la expropiación lo que se hace es pagar para que esa merma patrimonial pueda producirse.+
Esta regla del previo pago es la que va a darse en el procedimiento general, pero hay supuestos en que
el pago se produce después de la ocupación de los bienes Ej: las llamadas expropiaciones urgentes, en
las requisas, ocupaciones temporales, expropiaciones legislativas (Ej RUMASA), expropiaciones
urbanísticas.

Qué procedimiento se sigue para llegar al JUSTIPRECIO?

Desde que el acuerdo de necesidad de ocupación es firme, se inicia el expediente expropiatorio (donde
van a valorar los bienes y tal), sin perjuicio de que esa sea la fecha de salida, lo primero que tiene que
hacer la administración es tratar de llegar a un justiprecio por vía amistosa.

La admin se dirige al expropiado y le propone un justiprecio sin necesidad de hacerlo a través de un

procedimiento, si no del modo más informal posible. El precio que suele ofertarse es notoriamente bajo.
(Si la aceptas eres tonto). Pero en esta fase también el expropiado puede hacer una contraoferta.

-La posibilidad de llegar a un acuerdo amistoso, se mantiene abierta aun a pesar de que inicialmente no
fuera posible porque no hay acuerdo y en tanto no se ponga fin a la pieza de fijación del justiprecio a
través del cauce ordinario.

Ese cauce ordinario es lo que se llama fijación contradictorio del justiprecio.

1. La administración formula una valoración, el administrado expropiado debe aceptarla o rechazarla o

proponer otra distinta. Si la admin lo acepta: OK si no lo acepta que es lo natural entonces la cuestión se
traslada a un órgano especializado que es el juzgado provincial de expropiación en los territorios en que
rige la ley de expropiación forzosa u órganos semejantes creados por las CCAA. Estos órganos fijarán
definitivamente el justiprecio.

CRITERIOS DE VALORACIÓN

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El esquema puesto en la ley consiste en fijar una serie de criterios objetivos en relación a los distintos tipos de
bienes que se aplican directamente o como complemento de lo que haya
podido determinar la administración sectorial. Junto a ello la ley añade como
complemento y para afinar el valor que se está calculando, la Aplicación de
Criterios Complementarios de Libre Fijación por los libes interesado. A parte
hay dos previsiones más: en la valoración de los bienes no podrá tenerse en
cuenta las plusvalías generadas por el proyecto de obra que motiva la
expropiación; aquellas mejoras que el propietario introducen en el bien
mientras se tramita la expropiación no serán en principio objeto de valoración
salvo que se demuestren que eran estrictamente necesarias para la
adecuada conservación del bien.
El tipo de bien que más se expropia es el suelo, los terrenos, y estos sea cual sea la causa que motive la
expropiación van a ser valorados con los criterios de valoración que
establece la Ley del Suelo del 2015 y no en base a la LEF. La ley del suelo
señala que el suelo puede ser: suelo rural y suelo urbanizable. Estas
situaciones no corresponden con lo que el derecho urbanístico clasifica el
suelo.

En los planeamientos están los suelos urbanos, suelos urbanizables y no urbanizables. Esta clasificación sirve
para determinar qué facultades corresponden a esos suelos. El título civil de
propiedad sustenta, permite el uso natural de ese bien; cuando se habla de
transformar urbanísticamente el terreno no son el mero hecho de tener la
propiedad sino es el resultado de la clasificación de ese suelo. Suelo urbano
puedes edificar; suelo urbanizable es que ese suelo puede ser urbano y
edificar en él si previamente se cumple con las cargas, entre ellas la
urbanización, que es con cargo a los propietarios, el suelo urbanizable
admite dos categorías: suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no
programado; el suelo urbanizable programado o sectorizado es un suelo que
ya admite su transformación dentro de los plazos que ha determinado el Plan
General; el urbanizable no programado es una reserva que podrá entrar en
suelo urbano con los PAU o a través de los instrumentos de sectorización
pero no es seguro. El suelo no urbanizable es el que se preserva de su
transformación por distintas razones. Partiendo de esta distinción las leyes
urbanísticas partían de que los suelos en función de su clasificación tiene un
valor distinto que está relacionado con las posibilidades de uso que tener el
suelo: vales más el suelo urbano porque no hay que urbanizarlo. Fue un
sistema de valoración hecho para las expropiaciones urbanísticas, las que
están motivadas por razón de los mismos.

A la hora de determinar el valor de esas facultades que se incorporan al suelo, se hace a través de criterios
objetivos pero también a través de criterios reales. Hasta el año 93 se
valoraba el suelo mediante los criterios objetivos; a partir de ese año se hizo
bajo los criterios de valor del mercado; hasta llegar a los criterios objetivos
que tienen en cuenta los criterios de valoración de mercado. La ley mantiene
la idea de que el valor del suelo esta relación directa con las facultades
urbanísticas que dicho suelo tiene.
En el año 2006 se aprueba una nueva ley del suelo (texto refundido del 2015) que parte que el sistema de
valoración que se basa en la facultades urbanísticas que dicho suelo tiene
hace que se infle el valor del suelo ya que incorpora expectativas que no
siempre son reales, por eso el sistema de valoración tiene que basarse no en
la clasificación del suelo sino en la situación del suelo que es el estado real
en el que se haya un determinado suelo que puede ser de dos tipos:
situación rural o en situación de suelo urbanizable. Para la valoración del
suelo establece dos sistemas distintos: el suelo en situación rural se valorara
a través de uno de estos dos criterios:

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1. El método de comparación, cuando sea posible ver cuál es el valor promedio de transacción en el mercado de
fincas análogas. Este método tiene una paliación residual.
2. El método de capitalización de rentas o potenciales; es ver cómo se comporta una renta en un tiempo y la suma
da el valor de la renta en ese periodo de amortización. A esto hay que añadir
el valor residual del terreno que es el valor del terreno a la finalización del
periodo de amortización. La capitación de rentas puede ser real (es la que
acredita el propio propietario. Ej.: un terreno cultivado) o potencial (es una
renta teórica según sus condiciones físicas y de los usos territoriales ej.: un
terreno no cultivado o que lo hace por debajo del valor que la ley le permite,
se elegirá la más alta de las dos).
Bajo este criterio se valoración suelo no urbanizables y suelos urbanizables mientras no haya comenzado el
proceso de transformación urbanística (no es necesario llegara a la ejecución
material). La ley fija unos criterios de indemnización por lo que llama la
pérdida de facultades de transformación de ese suelo.

Suelo urbano: se distingue entre el suelo y lo que hay en el suelo (vuelo, suelo y subsuelo)
El Suelo tiene una valoración independiente y se valorará por el método residual estático, hay que partir del valor
que puedo edificar en ese suelo, es lo que podría ganar descontando todos
los gastos que me comportaría la ejecución de la misma. El valor de las
edificaciones, en el supuesto de que existiría el subsuelo si es particular se
valorará conforme el valor del edificio del suelo (ej.: suelo dotacional); sino no
se valora porque es público. La edificación del suelo solo está legitimada por
las licencias, sin licencia se entiendo que no se ha adquirido por parte del
propietario por lo que no forma parte del propietario. El valor de la edificación
se hará en base al estado de conservación del inmueble, se le paga al
expropiado la misma cantidad que le costaría por adquiere el mismo
inmueble en el mismo estado. La Ley del suelo dice que este criterio será el
de valoración del suelo esté o no motivada por razones urbanísticas.

La LEF establece los criterios de valoración de expropiación de sociedades cuando se expropian los rótulos de
capital, tiene reglas de la valoran de las concesiones
administrativas. La LEF establécela obligación de indemnizar las plantaciones de otros frutos que existan en el
terreno y que no hayan sido aprovechados por el propietario a en el tiempo
previsto para la ocupación.
Hay supuesto que la LEF no recoge: la expropiación de empresas, teniendo que el criterio residual del art. 34.
En materia de justiprecio la LEF señala que las cantidades obtenidas por los distintos criterios se sumarán el
Premio el de Afección que consiste en el 5% del justiprecio fijado.

3 EL PAGO.

Una vez se ha determinado el justiprecio ( se haya pronunciado la admin o el juzgado provincial de expropiación),
la administración, en el plazo legal de 6 meses, debe proceder al pago de
dicho justiprecio. Durante este tiempo no van a correr intereses de ningún
tipo. La forma de pago, dice la ley, será en talón nominativo (cheque), aunque
también a elección del expropiado se podrá satisfacer el justiprecio mediante
transferencia bancaria, pago que en todo caso debe hacerse en euros y que
está exento de los impuestos que en ppio corresponden a actos de parecida
naturaleza. Pero una vez que el justiprecio pasa a formar parte del patrimonio
del expropiado se somete al régimen tributario ordinario

OSEA: El expropiado no tiene que pagar el iva, porque la admin tampoco lo paga.

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En los supuestos en que existe cualquier clase de litigio entre propietarios o en los que el propio expropiado no
está conforme con el justiprecio, lo que hace la administración es consignar
ese justiprecio lo cual tiene a todos los efectos el mismo papel liberador que
tiene el pago directo.

Una vez que se ha producido el pago o la consignación va a tener lugar el efecto más importante de todo el
procedimiento que será la OCUPACION.

Para poder ocupar, hace falta pagar primero: La regla del previo pago.

La ocupación se produce distinguiendo el tipo de bien objeto de expropiación. Si hablamos de bienes inmuebles
que constituyan domicilio de pers físicas o jurídicas o que constituyan local
cerrado no abierto al público, será necesario que concurra el consentimiento
del expropiado para poder llevar a cabo los actos que materializan la
ocupación.

Si no hay consentimiento hay que solicitar una orden judicial de entrada en el domicilio ante el Juzgado de lo
Contencioso administrativo de la provincia en que se halle ese bien inmueble.

Lanzamiento del ilegítimo ocupante: se le coge por cada uno de los brazos (por parte de los miembros de las
fuerzas de seguridad) y se le levanta y lanza fuera de ese espacio, conforme
al ppio de proporcionalidad.

En el caso de otro tipo de propiedades donde no es posible una ocupación física. Ej: si se expropian las acciones
de una sociedad anónima. En cuyo caso la ocupación se limita a un mero
apunto en los correspondientes registros públicos por el cual se entiende ya
referida la titularidad de esos bienes a la administración expropiante.

De la ocupación se levanta un acta (Acta de ocupación) y con ese papel y el justificante del pago o consignación
en el caso de bienes inmuebles se produce la Inscripción (se accede al
Registro de la propiedad). En este registro no solo consta la transmisión si no
que también se pueden inscribir los títulos. Además, también es importante
que figure el hecho de que esa transmisión trae causa de una expropiación
forzosa. Con la advertencia de que mientras dure la posibilidad del ejercicio
del derecho de reversión no podrá haber terceros adquirentes de buena fe.

Frente a esta forma de producirse el pago y la ocupación, hay que mencionar la inversión que tiene lugar en las
expropiaciones urgentes (art 52):

En primer lugar para que pueda existir una expropiación urgente hace falta un acuerdo expreso adoptado por el
consejo de ministros en el caso de expropiaciones de la administración del
Estado o del órgano de gobierno de las administraciones autonómicas u
órganos superiores de las administraciones locales.

El acuerdo de urgencia debe estar suficientemente motivado y puede producirse en cualquier fase del
procedimiento expropiatorio, siempre que nos e haya llegado y ya a la fijación
definitiva del justiprecio en vía administrativa.

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Declarada la urgencia, la primera actuación que va a tener lugar es el acta de ocupación a cuyo efecto se emplaza
a los interesados para que concurran en una fecha y hora determinadas de
modo que en presencia de la autoridad expropiante, del alcalde de la
localidad y de todos los interesados en la expropiación, se levante un acta
en la que se recoja el carácter del bien (sus circunstancias físicas o
jurídicas), cualquier derecho o intereses que puedan confluir en el mismo, así
como aquellas otras circunstancias que sea necesario indemnizar al margen
de lo que es propiamente e justiprecio. finalizado el acto todos firman en la
parte correspondiente.

En ese acta y todas, el afectado tiene derecho a dirigir las alegaciones que crea oportunas.
Una vez levantada este acta previa, se procede a lo que se conoce como el depósito previo, que es una
valoración meramente estimativa de lo que en su día pudo acordarse como
justiprecio asi como la indemnización correspondiente por esta ocupación
urgente que va a tener lugar.

determinado el depósito previo, en el plazo de 15 días se entregará al expropiado, la cantidad ahí consignada, lo
cual permite la ocupación inmediata del bien objeto de expropiación. Una vez
que ha tenido lugar esta ocupación. El procedimiento pasa a la fase de
determinación del justiprecio.

En relación a esta alteración: primero se ocupa y luego se paga, hay una regla especial que establece el art 52 en
relación a los intereses de demora. Y es que sin distinguir entre demora en
el pago y demora en la fijación del justiprecio, en las expropiaciones
urgentes, a partir del día siguiente a la ocupación del bien, comienza a
devengarse intereses hasta la fecha del definitivo pago, ininterrumpidamente.

4. EL RESPETO A LOS PLAZOS: INTERES DE DEMORA EN LA FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO Y EN SU

PAGO Y LA RETASACION

Desde que se inicia la fase destinada a fijar el justiprecio, se dispone del plazo de seis meses para que se
determine definitivamente en vía administrativa dicho valor.

-Fecha de iniciación de esta parte del procedimiento: En principio, cuando la administración emplaza al
expropiado para que presente la hoja de aprecio. No obstante, el TS en los
casos en que con carácter previo ha tenido lugar de modo acreditado una
invitación para fijar el Justiprecio por vía amistosa, será esta entonces la
fecha que se considerará inicio al procedimiento expropiatorio.

Transcurridos 6 meses sin que se haya alcanzado el justiprecio, comienzan a devengarse al día siguiente
intereses. Una vez que se fije el justiprecio, con carácter retroactivo se
determina cuales fueron los intereses devengados ene l periodo comprendido
entre la fecha en que debió terminar el procedimiento y la fecha en que
quedo definitivamente fijado.

Si el juzgado provincial establece una fija determinada y las partes no están de acuerdo y se acude a la
Jurisdicción contencioso admin habrá que esperar a que exista ST firme,
para saber cual es el día a tener en cuenta en el cómputo.

Junto a la demora en la determinación del justiprecio, está también la demora en el pago de justiprecio: dos cosas
distintas que pueden solaparse en el tiempo.

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Una vez que el justiprecio es firme en vía administrativa se abre un plazo de seis meses para pagar esa cantidad
y con independencia de si existe o no recurso contra ese justiprecio. A partir
al día siguiente al plazo de 6 meses comienzan a computarse esos intereses
de demora en el pago, intereses que cuando hay recurso judicial obviamente
se van a proyectar temporalmente también hasta el momento de la ST firme,
si es que la ST aumenta el justiprecio. Cuando se produce ese solapamiento
entre los intereses de demora en la fijación del justiprecio y en el pago, no es
que se calculen unos por un lado y otros por el otro y se sumen, si no que en
el periodo en que hay solapamiento solamente hay una clase de intereses.

sin perjuicio de esta garantía la ley establece que transcurridos cuatro años sin que se haya producido el pago de
la cantidad fijada como justiprecio o bien se consigne dicha cantidad,
procederá la denominada retasación del bien.

Retasación: Valorar de nuevo el bien con arreglo a las circunstancias y valores existentes en el momento en que
se procede a la retasación. Es como se se inicia de nuevo el procedimiento
del justiprecio.

La retasación no es lo mismo que la actualización de un valor.

Valor actualizado: Determinar que vale una det cantidad de dinero teniendo en cuenta el índice de precios al
consumo

Retasar: Ver que vale el bien en su momento actual considerando sus características y demás circunstancias que
están presentes.

porque la ley prevé esta posibilidad? por la simple razón de que el comportamiento del valor de los bienes en el
mercado, es distinta según unos bienes u otros. EJ: A veces tiene más valor
el dinero, a veces una clase concreta de bienes.

5 REVERSION DEL BIEN EXPROPIADO.

la justificación del derecho de reversión la señalan todos los autores en que cuando desaparece la causa
expropiandi no hay nada que legitime el mantenimiento de la expropiación,
en tal sentido la ley en el art 54 (ley de expropiación) entiende que se puede
producir una pérdida de la causa expropiandi en los siguientes supuestos
generales:

-Cuando el bien expropiado no haya sido efectivamente destinado a cumplir el fin que justificó la expropiación
-que habiéndose destinado el bien a ese fin, en un momento dado cesa esa afectación y por tanto el bien se
desvincula del propósito que motivó la expropiación.
-Existencia de bienes sobrantes: la expropiación ha afectado a más bienes de los estrictamente necesarios y por
tanto respecto de los bienes sobrantes puede ejercerse también el derecho
de reversión.

junto a los supuestos generales, hay que citar los supuestos específicos que contempla el art 47 del actual texto
refundido de la ley del suelo de 2015. Los supuestos especiales:

1. Cuando se altera el uso que motivó la expropiación del suelo como consecuencia de cambios en el
planeamiento urbanístico.
2. En los casos en que el suelo hubiera sido expropiado para lo que es una actuación sistemática. en estos
casos procede la reversión cuando hayan transcurrido 10 años desde
la expropiación y no se hubiera llevado a cabo la obra de urbanización

Junto a los supuestos de reversión acabados de explicar, contemplados por ambas leyes. Viene ahora, el análisis
de las excepciones a dichos supuestos:
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Por referencia a la ley de expropiación forzosa dice esta que no cabrá en ningún caso el derecho de
reversión: conforme a la ley de expropiación forzosa.

1. Cuando tras una desafectación simultáneamente se produce la afectación a otro fin de utilidad pública o de
interés social. Pero en estos supuestos el expropiado tendrá derecho a
solicitar la actualización del justiprecio conforme al nuevo fin cuando no
se hubiese nunca ejecutado la obra que motivó originariamente la
expropiación. O sea: la primera expropiación no se llegó a consumar,
pero hay una nueva expropiación y por tanto el expropiado a lo que
tiene derecho es a que se valore su bien (del que ya no tiene la
posesión), como si la expropiación se realiza en ese momento porque
posiblemente haya un incremento de valor por el mero transcurso del
tiempo.

2. También se niega el derecho de reversión: Cuando el bien expropiado quede efectivamente sometido al fin que
motivó la expropiación durante un periodo de tiempo superior a 10 años
desde que se terminó la obra o se implantó el servicio público que dio lugar a
esa expropiación. Aquí podríamos hablar de una consumación del
cumplimiento de la causa que por la amplitud con la que aparece definida
realmente deja reducido el ámbito del derecho de reversión a bastante poco.

Excepciones del art 47 frente a los supuestos de reversión: supuestos en que tampoco cabe la reversión conforme
a la ley del suelo.

Cuando se expropia el suelo y hay un cambio de uso urbanístico, decía la ley del suelo, se puede ejercer
el derecho de reversión. Pero este derecho de reversión no se puede
ejercer en los siguientes casos:

1. Cuando el llamado uso dotacional público es el motivo de la expropiación, y dichas dotaciones se han
implantado efectivamente y mantenido durante al menos 8 años, no
cabe la reversión, aunque se cambie el uso. Tampoco cabe si con
independencia de los 8 años, el nuevo uso que se implanta es también
dotacional público.
2. que la expropiación se hubiera producido para la formación o ampliación de un patrimonio público del suelo
siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de dicho
patrimonio público del suelo. Por ej: se puede constituir un patrimonio
municipar del suelo para que los ayuntamientos dispongan de suelo
suficiente para hacer frente a la construcción de viviendas sociales. Si
los fines son estos, y hay una alteración del planeamiento en ese
suelo, si el uso es compatible con los fines declarados (vivienda
social), no cabe la reversión.
3. Tampoco cabe ejercer el derecho de reversión cuando el suelo se haya expropiado para la ejecución de una
obra de urbanización. Pero si transcurren diez años sin que se haya
producido, si procede la reversión
4. No cabe la reversión cuando la expropiación sea “expropiación sanción”. Supuestos en que la expropiación
tiene lugar por incumplimiento del propietario de sus deberes
urbanísticos, lo que conlleva también el castigo relativo al derecho de
reversión

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5. En general, para cualquier tipo de expropiación urbanística, se excluye también los supuestos en que una vez
se ha producido la expropiación del suelo para usos dotacionales de carácter
público. Cuando existe una expropiación así y posteriormente se produce
una segregación del vuelo o del subsuelo no procederá ejercer el derecho de
reversión sobre esas nuevas fincas resultantes si respecto de ellas también
se mantiene un uso dotacional público. OSEA: Hay algunas fincas, de las
que se puede segregar el vuelo y subsuelo: de una propiedad salen 3.

Junto a los supuestos en que no se permite el derecho de reversión por la legislación urbanística, una
previsión especial que tiene lugar cuando no procede la reversión:
Derecho a la retasación.

2. Cuando el bien expropiado quede efectivamente sometido al fin que motivó la expropiación durante un periodo
de tiempo superior a 10 años desde que se terminó la obra o se implantó el
servicio público que dio lugar a esa expropiación:

En este supuesto en ppio cabría la reversión, pero si no cabe la reversión, lo que los expropiados pueden
solicitar, cuando se ha producido una alteración del uso de ese bien, la
retasación del mismo de conformidad a ese nuevo uso que se quiere
implantar. Se trataría de determinar de nuevo el justiprecio del bien, pero no
a la vista del uso originario, si no a la vista del nuevo uso . Una vez que se
produce la retasación, a lo que tiene derecho el expropiado es a la diferencia
entre ese nuevo valor y el justiprecio en su día señalado pero actualizado a la
fecha de la retasación.

PROCEDIMIENTO.

La ley de expropiación lo regula en el art 54: establece un sistema a plazos:

La regla general es que cuando la administración notifica que se ha producido un exceso de expropiación y hay
terrenos sobrantes o que ha decidido desafectar el bien o que no va a
ejecutar la obra o servicio que justificó en la expropiación, en estos
supuestos dice la ley: El derecho de reversión deberá ejercitarse en el plazo
de tres meses.

Si no hay notificación de por medio el derecho a la reversión podrá ejercitarse cuando conocido de facto que se ha
producido la desafectación o que hay un exceso en la expropiación, no hayan
transcurrido 20 años desde la toma de posesión de esos bienes.

Cuando el supuesto es el de obras o servicios que justificaron la expropiación se podrá solicitar la reversión si
transcurridos 5 años desde la ocupación de los bienes no se ha iniciado la
obra o implantado el servicio. Una especialidad de este último supuesto es
cuando habiéndose iniciado la obra o las tareas para la implantación del
servicio se produce una interrupción superior a dos años.

Transcurridos esos dos años se podrá solicitar la reversión.

Cuál es el plazo que rige en las expropiaciones urbanísticas? El art 47 no dice na.

La regla general que se debe tener en cuenta en las expropiaciones urbanísticas, es que todos los cambios de
uso y eso, tienen el mismo efecto que una notificación puesto que se trata
siempre de decisiones que se publican y en muchos casos se notifican.
Desde ese momento el plazo es de 3 meses. En los otros casos se estará al
plazo a partir del cual por la no ejecución de la urbanización etc, se entiende
que procede la reversión para solicitarla.

Como se ejercita el derecho de reversión?

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Mediante escrito dirigido a la administración titular del bien en el que simultáneamente se solicita el
reconocimiento de la reversión y se presenta la valoración del bien de
acuerdo con los criterios de valoración de la ley de expropiación. A partir de
ahí se abre un procedimiento administrativo cuya primera fase es determinar
si existe o no dº a la reversión y si se ha ejercitado el plazo, para, en caso
positivo, que la administración resuelva cual es el valor que corresponde a
ese bien.

-Una vez que se resuelve el expediente y se determina ese valor, el reversionista deberá proceder a su efectivo
pago en el plazo máximo de 3 meses, con la consecuencia de que si no lo
haces así, el expediente ha caducado.

-(IMPORTANTE) Cuando tiene lugar una expropiación forzosa, (art 55 L.Expropiación) es necesario que en el
registro de la propiedad se haya hecho figurar expresamente el carácter de
bien sometido al derecho de reversión por su origen expropiatorio.

6. LAS EXPROPIACIONES ESPECIALES CON SINGULAR MENCION DE LAS URBANÍSTICAS.

La ley de expropiación regula BAJO ESA DENOMINACIÓN EN LOS ART 59 A 120 MÁS QUE EXPROPIACIONES
ESPECIALES, ESPECIALIDADES DE PROCEDIMIENTO en relación a
determinados tipos de expropiación. (leer art )

Pero junto a las expropiaciones especiales que establece la ley, hay otras expropiaciones especiales que son las
expropiaciones de la propiedad industrial, y las llamadas expropiaciones
urbanísticas.

Estas últimas son el supuesto más frecuente de expropiación forzosa que se produce en España.
Las expropiaciones urbanísticas, responden siempre a las tres siguientes categorías:
1 Expropiaciones sistemáticas
2. Expropiaciones asistemáticas
3. Expropiaciones sanción.

Para ejecutar los planes urbanísticos, la legislación regula una figura conocida como sistemas de ejecución del
planeamiento, también bautizados como sistema de gestión. ( se lleva a la
práctica lo que los planos establecen). Las modalidades clásicas que la
modalidad española ha venido estableciendo son las que distinguen aquellos
sistemas de ejecución de iniciativa privada, de los de iniciativa pública.

La nota común es que la regla general consiste en que la ejecución siempre va referida a ámbitos previamente
determinados y dentro de cada ámbito deben repartirse los beneficios y
cargas del planeamiento de modo equitativo entre todos los propietarios.

1. Expropiación sistemática: Una actuación es sistemática porque esa operación de reparto de beneficios y cargas
se lleva a cabo a través de los tres sistemas de ejecución que las leyes
establecen que implica siempre la presencia de varios propietarios y el
reparto proporcional y equitativo de todos ellos. Entre todos hay que sufragar
los gastos de transformación de ese suelo que después se va a pagar al
ayuntamiento.

Se va a hacer:
a) por iniciativa popular o
b) a través de sistemas de colaboración donde los propietarios ponen el dinero y reciben el resultado de esa
actuación pero la ejecuta materialmente la administración
c) o la admin dice: quítate de ahí, primero os expropio a todos y después ella misma ejecuta lo que dice el
planeamiento y adquiere los derechos que el planeamiento reconoce
en ese ámbito.
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Es un modo de proceder para llevar a cabo las operaciones de distribución de beneficios y cargas de un modo
sistemático en un ámbito territorial suficientemente amplio.

Esta expropiación simplifica todo el procedimiento: de varios propietarios, se pasa a un propietario único, pero la
distribución equitativa de beneficios y cargas se va a conseguir
indirectamente a través del procedimiento específico expropiatorio que se
aplica en estos casos y que se denomina procedimiento de tasación
conjunta. Bajo este procedimiento lo que se valora no es lo que vale
inicialmente el terreno de cada propietario, si no que se valora el metro
cuadrado unitario del suelo, de modo a partir de ese valor que es para todos
y que ya ha incorporado los posibles usos de suelo en ese ámbito,
representa igualar a todas las personas en cuanto al justiprecio que reciben=
Reparto equitativo de beneficios y cargas.

2. Expropiación asistemática: También puede ocurrir que la expropiación esté motivada por lo que se conoce
como una actuación aislada: no se trata de poner en marcha ningún sistema
de ejecución dentro del cual va a tener la distribución de beneficios y cargas,
si no de expropiar para fines precisos que quedan al margen de esas
operaciones. Suelen llevarse a cabo a través del procedimiento general de
expropiación.

3. Expropiaciones sanción: el urbanismo es una función pública. lo que el plan diseña para realizar en un terreno,
no es para satisfacer intereses privados si no para implantar un modelo
territorial concreto. Por tanto una de las premisas básicas del urbanismo es
que los derechos que se atribuyen a los propietarios del suelo son al tiempo
deberes de modo que el contenido jurídico de esos derechos debe llevarse a
cabo dentro de determinados plazos, sobre todo cuando estamos ante
actuaciones sistemáticas en las que el incumplimiento de uno puede
perjudicar a todos los restantes.

TEMA 7- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

1. Sus orígenes y evolución

La idea de que la administración tiene que responder por sus actos, no es tan antiguo. Hito importante: Transito
del monarca absoluto al estado moderno. La mera constatación de que el
ciudadano tiene derechos no solo frente a sus iguales si no también frente a
los poderes públicos, conlleva la determinación de que esos poderes
públicos son responsables jurídicamente frente a cualquier lesión que su
actuación pueda producir sobre los derechos de las personas.

Francia fue el primer país en establecer este concepto moderno de administración pública.
En lo que se refiere a España, el reconocimiento de ese principio sufrió un cierto retraso con respecto a otros
países europeos que siguieron el ejemplo francés.

Por primera vez la Ley de expropiación forzosa, fue la que en su art 121 estableció el actual sistema de
responsabilidad en términos sumamente amplios de modo que las únicas
lesiones que quedaban excluidas de reparación en ese modelo eran las que
se referían a los denominados daños morales. Poco después el propio
reglamento de la Ley de exprop forzosa, corrigió ese aspecto, e incluyó la
agresión al patrimonio moral de las personas como una posible lesión
resarcida.

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Poco después de la Ley de Expropiación, la Ley de régimen jurídico de la administración del estado recoge esa
regulación pero además la amplia para regular la relación que hay entre la
responsabilidad propia de la administración y la responsabilidad personal de
sus funcionarios, permitiendo desde entonces una doble vía que después se
eliminó, en la que cualquier sujeto que se considerase lesionado por la
actividad administrativa, podría elegir entre exigir la responsabilidad al autor
del acto o bien a la propia administración. En 1978 CE y su art 106 recoge la
cláusula general de responsabilidad que ya estaba en la legislación previa
citada, al tiempo que declara en su artículo 149.1.18 que la regulación de
esta materia es competencia exclusiva del estado.

La ley orgánica del poder judicial también hizo algunas referencias a esta figura y en 1992, la ley 30/1992 del
régimen jurídico de las administraciones públicas y del proced admin común,
contiene una regulación detallada de la responsabilidad patrimonial aplicable
a todas las administraciones: establece los ppios del procedimiento especial
para solicitar la responsabilidad y ordenar que todo eso se desarrolle a través
de un reglamento que se dictó poco tiempo después.

Actualmente esta materia esta regulada en la ley 40/2015 del Régimen jurídico del Sector público (art 32 y ss).
Esta ley se limita a recoger ppios materiales que ya estaban en la ley anterior
y se elimina toda referencia a los procedimientos de modo que se aplica el
procedimiento general con alguna especialidad que prevé la ley 39/2015 del
Procedimiento administrativo común de las Admin Pº.

2. LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DEL SISTEMA.

2.1 LA CLÁUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD.

Conforme a lo que ya decía la Ley de expropiación es indemnizable toda lesión antijurídica que los particulares
sufran en su patrimonio siempre que sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos (Art. 16.2 CE). Esa
responsabilidad queda excluida en los supuestos de fuerza mayor.

Art. 32 Ley 40/2015: “los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las admin públicas
correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal
o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de
los daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con
la ley2”

A partir de esta cláusula tan elemental, se va a deducir un régimen de responsabilidad cuyas notas más
características son: AHORA LOS VEMOS EN LOS SIGUIENTES
EPIGRAFES.

2.2 SU CONFIGURACIÓN DIRECTA Y OBJETIVA.

El sistema de responsabilidad patrimonial, no es a diferencia de otros modelos (alemán, americano), un sistema

de cobertura de daños. En el sistema español, la admin no se concibe como
la instancia que cubre los daños provocados por otras personas que son sus
funcionarios. La administración es responsable directamente por ministerio
de la ley de todos los daños que su actuación objetivamente considerada
pueda producir con independencia de quien pueda ser la persona que
denominemos sujeto agente del daño.

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Esta responsabilidad directa es de carácter objetivo: no es necesaria la concurrencia de culpa o negligencia para
que surja la responsabilidad a diferencia de lo que ha sido el planteamiento
tradicional de la responsabilidad extracontractual del derecho civil.

Desde el ppio la ley ha dicho que se responde de toda lesión por el funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos: da igual si la admin ha actuado correcta o
incorrectamente, lo que importa es que la presencia de la admin con su
actividad ha producido una lesión que un ciudadano no tiene porque soportar.
Y por tanto no es necesario demostrar la concurrencia de ese elemento
subjetivo de culpa o negligencia.

Ventajas del sistema de responsabilidad directo y objetivo de nuestro país:

1. Desde el punto de vista procesal hay mayor facilidad: si no hay que acreditar la concurrencia de culpa o
negligencia las exigencias de acreditación para obtener una ST
favorable se reducen, y por tanto se facilitan.
2. Al configurarse como una Responsabilidad directa no se corre el riesgo de que la condena de resarcimiento se
vea frustrada por insolvencia del condenado

-La exigencia directa dirige al patrimonio de la administración que se supone tiene una solvencia universal. Lo cual
es una verdad a medias.
Que haciendo responsable directamente a la admin se cumple el fin último de este régimen jurídico que es
conseguir la integridad de la reparación si el valor del daño ha sido
cuantificado en una determinada cifra, esa es la cifra que hay que pagar a
quien exige la responsabilidad.

2.3. La lesión resarcible como centro de gravedad del sistema.

Bajo esta expresión lo que se quiere poner de manifiesto es que no se indemniza cualquier lesión, si no
exclusivamente los llamados detrimentos patrimoniales antijurídicos.
Estaremos ante un daño patrimonial antijurídico cuando quien lo soporta no
tiene la obligación jurídica de hacerlo. El daño no es consecuencia de una
carga, obligación o deber que el ordenamiento impone al ciudadano, pues en
caso contrario sería imposible que la admin pudiera imponer tales cargas. Ej:
Pago el impuesto sobre la renta y al día siguiente reclamo a la admin por mi
daño patrimonial. Por lo tanto solo se va a resarcir aquellos daños sobre los
que no exista el deber jurídico de soportarlos.

En relación a esto es importante retener que pese a todo, el abanico de supuestos que cabe denominar como
lesiones antijurídicas es muy amplio y la ley se encarga de excluir en todo
caso aquellos daños que sean consecuencia de fuerza mayor. En concreto
“aquellos daños que deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la
técnica existentes en el momento de la producción del daño. La lesión
resarcible conforme al artículo 32 de la ley 40/2015 del Régimen jurídico del
sector público, “ la lesión resarcible debe ser efectiva” Es decir se excluyen
los llamados daños meramente potenciales o hipotéticos. Aquellos daños
respecto de los cuales no hay certeza de su producción. Cuando si existe
esa certeza, aunque el daño no se haya producido todavía, si hay derecho al
resarcimiento. Además, los daños que se indemnizan deben ser aquellos que
son susceptibles de valoración económica. El régimen de responsabilidad
consiste siempre en hacer frente a una obligación de pago no a otro tipo de
obligaciones.

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Dentro del concepto de daños evaluables económicamente se incluye hoy en día los daños morales y corporales.
Como el daño va asociado al sujeto que lo sufre, no tiene la misma incidencia
a efectos de valoración que la pierna la perdamos a que la pierda un
futbolista. La lesión por otra parte dice la ley debe ser individualizable en
relación a una persona o conjunto de personas siempre y cuando dicho
conjunto esté perfectamente determinado, determinación que supone poder,
dentro de ese grupo, individualizar las identidades concretas y precisas a las
que se va a resarcir el daño producido.

Ej: Grupo de personas-catástrofe aérea: pero en el fondo lo que hay aquí es una relación determinada de los
pasajeros con nombres y apellidos que son las identidades a las que va
referido el daño, y por tanto que tienen el derecho a la indemnización.
-Lo que no se va a permitir es la responsabilidad que va referida a grupos indeterminados ( Ej: Una acción contra
el estado por haber permitido la venta de tabaco, y que se indemnizara a los
fumadores)

-en este caos no hay derecho a la reparación del daño en favor de nadie. Y eso es así porque cuando el daño
afecta a todos o afecta a sujetos indeterminados, se reparte por igual, entre
todos, y por ello no hay quiebra del ppio de igualdad ante las cargas públicas,
que es uno de los fundamentos del régimen de la responsabilidad.

2.4. La imputación del daño a la Administración.

Imputad un daño= señalar el patrimonio que va a responder por ese daño.

En el ámbito de la responsabilidad patrimonial, no es lo mismo la imputación a la administración pública, que la
relación de causalidad que existe entre el daño producido y su autor. Esto es
así, porque dentro del régimen de responsabilidad patrimonial, nunca
responden directamente frente a los ciudadanos los funcionarios o
empleados públicos que son los que materialmente llevan a cabo la actividad
pública.

En segundo lugar porque incluso aun si no se considerase esta circunstancia en el ámbito general de la
responsabilidad dentro del derecho, nunca coincide necesariamente la
autoría material del hecho, con la circunstancia que ser el responsable del
mismo.

Ej: En algunas ocasiones, la admin va a responder, no por una actuación que se halla producido en el marco de
su actividad, si no por actos ajenos (provienen de un tercero, pero respecto
del cual, la admin tenía un especial deber de vigilancia o control), así el acto
dañoso se imputa a una pers determinada, pero la admin responde porque
tendría que haberlo vigilado.

Hablando de la imputación, hay que distinguir que en el contexto de la legislación actual hay tres instancias
distintas susceptibles de dar lugar a un régimen de responsabilidad
diferencial. Existe la responsabilidad patrimonial de las administraciones
públicas, pero existe también la responsabilidad patrimonial de lo que se
puede llamar a estos efectos el estado juez (por errores judiciales), y la
responsabilidad patrimonial del estado legislador.

Hay que tener claro, ante un daño, ante que instancia ha de dirigirse la acción de responsabilidad. Lo más normal
es que en materia de responsabilidad hablemos de la que corresponde a la
administración pública, porque los supuestos legislativos o de error judicial
son supuestos más reducidos.

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Dentro de la responsabilidad de la administración, el título de imputación por excelencia es la organización
administrativa, que la actuación que da lugar a un daño, se produzca dentro
de la esfera de actuación de una organización administrativa determinada. Es
más importante esclarecer esta circunstancia que señalar quien es el autor
material concreto de dicho daño.

Dentro del círculo de la organización administrativa, hay que incluir todos aquellos daños que son el resultado de
la actuación de los servicios de esa organización y se excluirían aquellos
daños que se producen en los casos en que esos servicios se gestionan por
un particular a través de un contrato, o son daños producidos por el
concesionario de dominio público, etc.

No obstante, cuando la actuación del concesionario o particular que actúa gestionando un servicio o utilizando un
bien de dominio es consecuencia directa de una orden de la administración,
en tales casos responde la propia administración.

la responsabilidad es de carácter objetivo, es decir tiene lugar tanto por el funcionamiento normal como anormal
del servicio. Es decir, cuando la actuación administrativa se ha desenvuelto
sin infracción jurídica de ningún tipo (es funcionamiento normal) y si existe
una infracción (funcionamiento anormal). Pero la normalidad o anormalidad
no se agota desde esa perspectiva meramente formal puesto que la
administración también es responsable de la actividad meramente material
que lleva a cabo. También hay que evaluar la normalidad o anormalidad del
modo en que se ha desenvuelto esa actividad puramente material.
La responsabilidad cubre tanto el funcionamiento normal como anormal pero en relación al funcionamiento
anormal esa responsabilidad no abarca nunca aquellos daños que son
resultado de la actuación estrictamente personal de los funcionarios o
agentes de la administración. Es necesario para que la administración
responda por el funcionamiento anormal que los daños estén vinculados
siempre al desempeño de las funciones propias del cargo que esa persona
desempeña. Si el funcionamiento es normal, no hace falta valorar si el
funcionamiento es público o personal.

La administración también responde, con independencia de su actuación, tanto por acción como por omisión,
de las situaciones de riesgo que su presencia genera. Ej: La admin sitúa un polvorín de guerra en un entorno muy
próximo a viviendas y como consecuencia ese polvorín explota y provoca
daños a terceros.

Por otra parte también es un título de imputación, aquel que se produce como consecuencia de un
enriquecimiento injusto de la administración. Por ej: Ingresos indebidos en
favor de la admin pº. O cuando la admin percibe un beneficio provocado por
la actividad de un particular, quien ha costeado inicialmente esa actividad,

2.5. La relación de causalidad.

La relación de causalidad es explicar que una determinada acción u omisión es la causa eficiente de un daño
determinado. Es algo distinto de la imputación, pero su establecimiento es
necesario para finalmente llevar a cabo la imputación.

La causalidad es eficiente: debe acreditarse el carácter idóneo de la causa, lo cual en términos teóricos no es
difícil, pero muchas veces en el análisis de la relación de causalidad pueden
surgir aspectos que pueden alterar parcial o totalmente la imputación. Y así la
llamada concurrencia de culpa cuando la causalidad no es referible a una
única persona.

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Ej: Expropiación-intereses de demora: Interés de demora trata de resarcir el retraso en el pago, pero en ese
retraso puede intervenir la admin expropiante que puede retrasarse en el
procedimiento que le corresponde a ella, pero también puede concurrir el
retraso que general el jurado provincial de expropiación. La administración
expropiante puede no ser estatal, pero la del jurado sí, entonces hay dos
admin que son responsables del daño punitivo. Otra cosa es la propia
concurrencia de la culpa de la víctima: cuando en el retraso en aplicación del
justiprecio, puede darse una cierta pasividad de la víctima expropiada que
retrasa todo el procedimiento.

También hay concurrencia de la culpa de la víctima, como la vieja q se pega una ostia en la vía pública al
resbalarse por no estad limpia la acera.

Esto provoca dos defectos:

a) Cuando hay concurrencia de culpas entre distintas administraciones, hay que determinar la parte de
responsabilidad que le corresponde a cada una de ellas y muchas
veces el cauce formal de exigencia de esa responsabilidad. Qué ocurre
cuando hay dos admin?

-Sobre las espaldas del sujeto damnificado no se puede hacer soportar la carga de iniciar múltiples procesos de
cara a obtener la reparación debida. El ppio. de reparación íntegra del daño
exige unidad de proceso y a tal efecto la ley permite que el damnificado se
dirija indistintamente a cualquiera de las administraciones responsables y
además que exija el resarcimiento de modo solidario. De modo que se puede
señalar a una sola administración para que le pague la integridad del daño y
después que esta se entienda con las otras responsables también.

b) Cuando lo que concurre es la culpa de la víctima en tales casos se trata de determinar en qué grado la
concurrencia de esa culpa aminora la responsabilidad administrativa o la
excluye. Lo relevante ante todo es realizar una buena acreditación.

Desde hace algunos años es bastante frecuente que muchas administraciones públicas suscriban pólizas de
seguro para hacer frente a su responsabilidad patrimonial. En un proceso
civil, quien reclama los daños estaría obligado a demandar tanto al autor del
daño como a su compañía de seguros si tuviera contratada una póliza. En el
ámbito administrativo, el damnificado debe simplemente reclamar a la
administración, y si luego esta cuando se inicia el proceso contencioso
administrativo, si se inicia, considera que es necesario que la compañía de
seguros comparezca como demandada, será responsabilidad de la admin.

Por otro lado las militaciones de cobertura que la cláusula que haya suscrito la administración puedan platearse
no vinculan nunca al damnificado, si la cobertura llega a un determinado nivel
la compañía aseguradora estará obligada a cubrir deberá hasta X daños,
pero el resto deberá pagarlo la administración pública.

3. La efectividad de la reparación.

Punto de partidA: RESarcimiento del daño producido:

El Sistema jurídico español no es un sistema de cobertura por lo que se busca es que el daño sea reparado
íntegramente.

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Criterios de valoración de ese daño: art 34.2 Ley 40/2015: régimen jurídico del sector. Conforme a este artículo los
criterios de valoración leales son una mera lista abierta enunciativa puesto
que la ley tan solo alude a algunos de ellos sin perjuicio de cualesquiera
otros que se considere adecuado utilizar.

En tal sentido la ley en ese precepto cita los criterios de legislación fiscal, los criterios de valoración dentro del
marco de legislación sobre expropiación forzosa. y añade “ y demás normas
aplicables. Ponderándose en su caso las valoraciones predominantes en el
mercado.

Es frecuente acudir también a criterios jurisprudenciales para determinar el alcance y el daño. E incluso cabe la
posibilidad de llegar a una valoración a través de datos que la hacen
directamente manifiesta.

Por ejemplo: cuando un plan parcial se desarrolla por iniciativa particular. (son los propios propietarios quienes
elaboran a su costa el proyecto de plan parcial para que evalúe
posteriormente la administración) Y habiéndose aprobado ese plan parcial
posteriormente una ST lo declara nulo. Bajo la hipótesis de que dicho plan no
se hubiese ejecutado, los propietarios tendrán derecho al resarcimiento de
los gatos en que han incurrido para la elaboración de ese plan. Cómo se
acreditarán esos gastos? Mediante las facturas.

Junto a los criterios de valoración al igual que ocurre en materia expropiatoria, cuando la valoración es dudosa, lo
que la jurisprudencia señala siempre es que las valoraciones fiscales son el
mínimo de referencia. Si se trata de valorar un inmueble y se conoce su valor
catastral a efectos del impuesto de bienes inmuebles, ese valor catastral es
lo mínimo que se debe reconocer a esa persona como valor de ese bien.

El segundo aspecto que hay que considerar es que el daño reparable no es tanto a título de daño
emergente(daño que se ha producido de modo efectivo) como de lucro
cesante (lo que deja de ganar)->perdida de beneficios futuros que se
hubiesen producido con toda seguridad de no haber acaecido ese mal.

Cómo se calcula un lucro cesante?

-> Una de las formas, es presentar declaraciones fiscales que determinen un valor de renta que se considera
como beneficio, y a partir de ahí se capitalizará esa renta. Es decir, cuál es el
periodo en que la actividad cesa, y aplicar las ganancias corrientes que se
tenían.

LA mayor parte de las operaciones de valoración son actividades periciales técnicas ,no son los criterios jurídicos
los que conducen a un valor.

El momento al que debe ir referida la valoración del daño:

Art 34 Ley 40/2015 RJ sector Pº:

1º- La valoración ha de ir referida al momento en que se produjo el daño

2º- Ese valor deberá ser actualizado a la fecha de finalización del procedimiento administrativo o a la fecha en que
dicho procedimiento debió finalizar.
3º-Una vez que se ha actualizado ese valor (aplicando el índice de garantía de competitividad) , a partir de
entonces esa cifra comenzará a devengar intereses hasta la fecha del
efectivo pago. El devengo de intereses implica: a una cantidad que se toma
como ppal se le aplica un tipo de interés variable con el tiempo. Será un tipo
de interés simple.

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Hay que diferenciar junto al supuesto normal de acaecimiento del daño en un momento dado, hay otras dos
manifestaciones que son los daños continuados y los daños permanentes.

Daño continuado: sus efectos se prolongan durante un periodo de tiempo y por tanto será necesario esperar a que
dichos efectos finalicen para poder determinar cual es el alcance real de ese
daño. Ej: Accidente-lesiones. Hasta que no se cura, no se determina el
alcance del daño.
Daño permanente: Secuelas. Aquellos daños que en un momento dado se sabe ya que van a permanecer de
modo indefinido y este carácter puede servir para establecer un criterio de
cuantificación del valor de ese daño.

-la diferencia es importante, para saber cuando vence el plazo para solicitar su reparación.

Especialidad introducida por esta ley:

-En el caso de los daños por actos legislativos (responsabilidad del Estado-legislador), solamente serán
resarcibles aquellos daños que en los supuestos en que la responsabilidad
de ese tipo, es consecuencia de la anulación de una ley por el tribunal
constitucional o de una norma de Dº comunitario por el TJUE, serán
exclusivamente los que hayan transcurrido en el plazo de 5 años a las
citadas Sentencias. (más hacia atrás no se reconoce daño alguno
indemnizable). Salvo que las ST establezcan un plazo distinto.

Esto es el resultado de aplicar el ppio. de la jurisprudencia restrictiva, que tanto el TJUE como el TC, aplican para
determinar el alcance de las consecuencias jurídicas de los fallos anulatorios.

-> PAGO. Art 34

En principio está implícito el hecho de que el pago debe efectuarse en euro. Aunque se señala la posibilidad de
que también se pueda pagar a plazos con cantidades sucesivas en el tiempo.
E incluso se puede llegar a la posibilidad de pago en especie (otra clase de
bienes).

Para que esto sea así, la ley exige que haya acuerdo con el sujeto que tiene derecho a la indemnización.
Los intereses de demora que se aplican en este ámbito a diferencia de lo que ocurre en la expropiación, donde la
ley anula el interés legal del dinero, dice la ley que se calcularán de
conformidad con lo dispuesto por la Ley General Tributaria.

4. ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD.

Mecanismo procesal que hay que seguir para obtener una decisión que se pronuncie sobre la pertinencia o no de
indemnizar: 2 vías distintas.

A) Dirigirnos directamente a la administración: Antes había un procedimiento especial en la Ley 40/2015. La

nueva ley renuncian a establecer un procedimiento especial y lo único
que hacen es establecer algunas especialidades en algunos de los
trámites que se regulan dentro del procedimiento administrativo común
en la ley 39/2015. El régimen material de la responsabilidad está en la
ley 40/2015 y lo que tiene que ver con el procedimiento está en la
39/2015 del Procedimiento administrativo común.

El procedimiento para exigir la responsabilidad de la admin pº, es el procedimiento general (es equívoco, según el
profesor) , con las siguientes especialidades:

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1.Cuando se habla del inicio del procedimiento, en los casos en que se inicia de oficio por petición razonada de un
órgano distinto del que debe resolver. Esa solicitud debe de contener una
descripción de los elementos básicos sobre el asunto que se trata de resolver
tales como definición de la lesión que se ha podido producir, personas
afectadas, establecimiento (si es posible) de la relación de causalidad y
posible evaluación económica del daño. Además, también cuando se inicia
de oficio, lo primero que se tendrá que examinar es si ha prescrito o no la
posibilidad de reconocer el Dª a la indemnización. Si no hay prescripción, se
pondrá en conocimiento de los afectados el inicio del mismo, para formular
alegaciones que habrán de determinar la cuantía y demás elementos imp de
la resp. (definición del daño, alcance, administraciones implicadas, relación
de causalidad y la valoración del daño), aportando los docs o informes
acreditativos.

2. Si el procedimiento se inicia a instancia de parte interesada, el art 67, señala que el inscrito de iniciación,
además de señalarse todos esos elementos y conviene señalar cuál es el
plazo del que se dispone para presentar una reclamación de responsabilidad.

El plazo para reclamar es de 1 año. Prescribe. Interrumpible. Ese año se computa desde la fecha del hecho que
motive la reclamación o se manifieste la efectividad del daño.

3. Otra especialidad: la reclamación es consecuencia de un funcionamiento anormal. Los supuestos de

funcionamiento anormal muchas veces la causa eficiente del daño es un acto
administrativo de modo tal que la validez o invalidez de ese acto es lo que
determina si existe o no existe el deber jurídico de soportarlo. Si el acto es
nulo y no existe ese deber y por tanto las consecuencias lesivas de ese acto
antijurídico tienen que ser indemnizadas. En estos supuestos el cómputo del
año de prescripción comienza a contar o bien desde a resolución
administrativa que declara esa nulidad o bien desde la ST judicial que hace la
misma clase de declaración. El plazo se computa desde la producción de la
resolución o la ST.

4. Otro aspecto importante regulado de modo específico es lo relativo a los informes y dictámenes que deben
existir en estos procedimientos (Art 81). Aquí hay que distinguir el informe
que se debe solicitar al órgano administrativo en cuyo ámbito haya tenido
lugar la actuación causante del daño, de el dictamen también preceptivo del
consejo de estado o del órgano autonómico semejante que existiera en el
ámbito de alguna CCAA. Este informe lo exige la ley en procedimientos en
los que el daño tiene una estimación igual o superior 50.000 euros €, o en
los supuestos en que ese dictamen es preceptivo de conformidad con la
propia legislación que regula el funcionamiento del consejo.

Diferencia con la regulación anterior: antes el dictamen era además vinculante a un efecto: Si el consejo de
Estado decía que procede reconocer el derecho a la indemnización de D y P
y además establecía la cuantía específica, la administración estaba obligada
a seguir ese dictamen. ahora el dictamen es preceptivo y no vinculante.

-Reclamaciones de daños por errores judiciales en vez de pedir dictamen al Consejo de Estado, se solicita al
CGPJ. Tras los informes y demás, se debe dar trámite de audiencia tras la
propuesta del acuerdo y una vez realizado todo eso se debe proceder a la
resolución definitiva del expediente.

El plazo establecido para dictar resolución y notificarla es 6 meses transcurrido el cual sin que se haya resuelto el
procedimiento o notificado correctamente , se podrá entender que la
reclamación o el procedimiento culmina con una resolución contraria al
reconocimiento de dicha reclamación.
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Contra la resolución expresa o presunta se podrá interponer recurso contencioso o recurso de reposición xq estas
resoluciones ponen fin a la vía admin.

B) Reclamación asociada a un recurso contencioso administrativo.

Exigencia de responsabilidad de modo indirecto con ocasión de un recurso contencioso administrativo contra un
acto , actuación, disposición general o inactividad de la administración P º.
Se trataría de reclamaciones que podemos constreñir en el supuesto de
funcionamiento anormal de los servicios Pº. Y donde por tanto la acción
ppalmente va dirigida a obtener una ST que diga que ese acto disposición,
actuación, inactividad de la admin son contrarios a derecho

En todos estos supuestos existe la opción de reclamar los daños y perjuicios que sean consecuencia del acto
nulo, en el mismo proceso donde se establece que ese acto es nulo, o bien
una vez conocida la ST y en el plazo de un año, SOLICITAR la reclamación
de D y P a la administración cuyo acto ha sido declarado nulo.

Cuando una persona interpone un recurso Contencioso administrativo, puede formular 3 pretensiones distintas:
-Pretensión de simple anulación (es la única obligatoria en la demanda)
-Pretensión de restitución de la situación al momento anterior en que se produjo el acto anulado
-Pretensión de reparación de los daños y perjuicios que el acto declarado nulo haya producido.

hay ocasiones en que la última pretensión mencionada, es aconsejable no plantearla en ese recurso x la falta de
elementos que permitan determinar de un modo seguro cual es el alcance
del daño.

En estos supuestos de funcionamiento anormal. durante muchos años hubo una jurisprudencia que decía que
cuando estamos hablando del ejercicio de potestades discrecionales no cabe
estimar la responsabilidad de la administración. Hoy no hay esa
jurisprudencia y da igual.

5. LAS ACCIONES DE REGRESO (CÓMO UNA VEZ QUE LA ADMIN HA HECHO FRENTE A LA REPARACIÓN
DE UN DAÑO CAUSADO A UN PARTICULAR, PUEDE A SU VEZ
RESARCIRSE FRENTE A LA AUTORIDAD O AGENTE CAUSANTE DEL
DAÑO)

Antes de la Ley 30/92, nuestro ordenamiento jurídico permitía al sujeto que sufre un daño elegir entre exigírselo a
la administración o exigírselo a la autoridad o agente administrativo.

Después de esta ley, se elimina la acción directa frente al agente Pº o Funcionario y en todo supuesto de
responsabilidad el damnificado deberá reclamarla exclusivamente a la
administración, lo cual es una garantía.

1. Es una garantía porque la administración si que cuenta con patrimonio suficiente para hacer frente a la
posible condena, mientras que lo más probable es que el funcionario
público que actuó sea insolvente
2. Si uno reclama a la administración, la responsabilidad es objetiva. No hay que demostrar la concurrencia de
culpa. Si se demanda al funcionario, si que hay que acreditar esa
culpabilidad.

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Lo que hace la legislación a partir de ese momento, es abrir una vía por la cual acto seguido la administración a su
vez podrá tratar de resarcirse del funcionario público siempre que la
actuación de dicha persona haya sido consecuencia de dolo, culpa o
negligencia grave.

Para proceder a tal exigencia, se abre un procedimiento administrativo, con todas las garantías hacia el
funcionario o agente al que se dirige y dentro del cual la administración va a
fijar la relación de causalidad de ese sujeto con el daño, el grado de
culpabilidad que se le puede imputar y sobre todo la cuantía que se le exige.

Contra la resolución que se adopte en este procedimiento, el funcionario responsable podrá interponer recurso
Contencioso-Administrativo. Cuando se habla de autoridad o agente se
alude a todo tipo de servidor público, es decir, también están incursos en esta
responsabilidad frente a la administración, los que ocupan un cargo de
designación política. Pero esta última vía apenas suele emplearse x parte de
las administraciones públicas.

Junto a esta vía de regreso, La ley de régimen jurídico del sector Pº 40/2015, ha regulado otro supuesto paralelo
que es la exigencia directa de responsabilidad que hace la administración a
cualquier agente o autoridad de la misma, como consecuencia de los daños,
no que se hayan ocasionado a un tercero, si no los daños que causa
directamente a la propia administración. En este caso el proceso es el mismo
que el anterior.

Responsabilidad Penal del Funcionario: Regulación, desde el punto de vista patrimonial, lo es sin perjuicio de las
acciones penales que puedan ponerse en marcha contraun funcionario y de
las consecuencias que dichas acciones puedan tener. Por tanto aun cuando
los particulares no pueden reclamar patrimonialmente de modo directo a los
funcionarios si no que deben hacerlo a la administración, cuando concurra un
delito y sea precisamente ese delito el causante del daño resarcible,
evidentemente se puede actuar directamente contra el funcionario con la vía
penal y depurar la responsabilidad patrimonial por la comisión del delito
también dentro del proceso penal. O sea, no solo va la carcel, si no que
además tiene que pagar los daños que ha producido.

Desde el punto de vista práctico, muchas personas han utilizado la vía penal para conseguir un derecho a una
reparación económica, la tendencia judicial hasta hace poco, era la de
inadmitir a la primera de cambio estas acciones penales dirigidas contra
funcionarios, si existían indicios de que la acción solamente buscaba el
resarcimiento económico.

Hoy en día, la tendencia ha variado: Ahora para el Juez, se admiten a trámite cosas que antes no, porque como
hay tanta corrupción y tal, si el Juez admite estos casos, se lleva prestigio.

6. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR Y DEL ESTADO JUEZ.

Del mismo modo que el poder ejecutivo responde de toda la actuación que hay dentro de ese ámbito político. El
ppio de responsabilidad patrimonial objetiva, se extiende a los restantes
poderes del estado. Lo que ocurre es que como quiera que esos otros
poderes no son personas jurídicas, el único patrimonio responsable con
cargo al cual hacer efectiva la reparación, es el de la Administración del
Estado, puesto que dentro del estado solo ella tiene personalidad jurídica y
patrimonio propio imputable.

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En España el principio de responsabilidad del Estado-Juez se conocía ya desde hacía tiempo y la LOPJ. Todo gira
en torno al error judicial, consecuencias lesivas, y como debe repararse.

El principio, sinembargo, de responsabilidad del estado legislador. Está implícitamente reconocido por el artículo
9.3 de la CE. cuando habla del ppio de responsabilidad y del ppio de
igualdad ante las cargas públicas que recoge el art 33 CE.

No obstante, hasta 1992. A través de la ley 30 de dicho año, no tuvo reconocimiento positivo en el ordenamiento
español.

Y lo tuvo, para limitar los efectos que podían derivar de una ST que poco tiempo antes dictó el TS por la que por
primera vez se reconoce la responsabilidad del Estado Español como
consecuencia de una Ley cuya aplicación produjo daños efectivos de modo
particularizado.

Ese primer supuesto tiene que ver con la aprobación de la LO de adhesión de españa a los TRatados de la
Comunidad Europea.

La consecuencia directa de la adhesión, fue dejar sin efecto, un conjunto de normas jurídicas, que se
consideraban no conformes con dichos tratados. Una de las normas jurídicas
que incurrió en esta situación fue una orden por virtud de la cual se fomentó
de modo muy directo a los armadores pesqueros a la construcción de nuevos
barcos para faenar en aguas internacionales en las que hasta la fecha la flota
pesquera española estaba presente x virtud de acuerdos internacionales.

Entrada de España en la UE, suponía transmitir las competencias pesqueras a la comunidad europea. El
resultado fue que muchas inversiones quedaron frustradas, porque la
Comunidad no daba la aprobación para hacer efectivo esa política

El TS declaró que sobre la base del ppio de confianza legítima, se había producido un daño a los demandantes. y
en aquel momento se condenó al estado español al pago de una cantidad
que superaba los 2000 millones de psts x daños.

La ley que decíamos, incluye la responsabilidad rapido y corriendo, para disminuir la responsabilidad del estado, y
para que de entonces en adelante, el Estado no pudiera ser responsable x un
supuesto como el acabado de citar.+

En la actualidad esto está regulado en la 40/2015(régimen jurídico del sector público): En el art 32: Establece dos
supuestos:

a) Responsabilidad por actos legislativos “de naturaleza no expropiatoria “ que tengan como consecuencia la
producción de lesiones que las personas no tengan la obligación jurídica
de soportar. Pero en los términos en los que la propia Ley así lo
establezca. Es decir, si la ley no establece la posibilidad de indemnizar,
simplemente no hay indemnización.
b) normas legales que resultan contrarias a la CE o normas de derecho comunitario europeo de modo tal que los
actos de aplicación de dichas leyes inválidas si producen algún daño, existirá
el derecho a su reparación desde el momento en que se dicte la ST del TC o
del TJ de la Comunidad Europea, que declaren la nulidad de esa ley.
Además, en los términos temporales que tales ST puedan establecer.

La redacción de este precepto, parece que excluiría, dentro de la responsabilidad del EStado legislador, la que
derive de las leyes o normas con fuerza de ley que provengan de las CCAA.

Al igual que la ley 30/92, esta ley 40/2015, más que tratar de respaldar y regular un derecho de los ciudadanos, lo
que hace es tratar de restringirlo lo máximo posible.
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TEMA 8: EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN POR LA JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA. (ESTE TEMA Y EL SIGUIENTE ES IMPORTANTE)

1. Síntesis histórica.

En la época de la evolució francesa, cambio la forma de contemplan la división de los poderes del estado: La
solución que ofrece Francia al mundo es la del autocontrol por aquello de que
cualquier otra solución significaría una vulneración de ese principio y de ahí
que procesalmente el control adoptará necesariamente la forma de recurso.
No es como en las contiendas civiles, donde el juez, conoce originariamente
de un litigio, sin que quede vinculado de algún modo o tenga que referir ese
litigio a una actuación previa. El recurso, por contra, siempre presupone la
existencia de una decisión ya adoptada respecto de la cual se va a controlar
su ajuste al ordenamiento jurídico. Es decir, no es lo mismo entender de un
asunto por vez primera que revisar dicho asunto. En Francia, pese a todo, se
advirtió que lo del autocontrol no debía consistir en que la propia admin
revisara sus propias decisiones, sino que dentro del ámbito del poder
ejecutivo, existiera un órgano de naturaleza administrativa imparcial y con
una cierta autonomía para que pudiera asumir esa función de resolución de
los asuntos.
Ese órgano administrativo, pero imparcial, se denominó el Consejo de Estado. este sistema que también se
denominó sistema de jurisdicción retenida, se empezó a generalizar en otros
estados cuyo derecho se inspiró en el francés y entre ellos el propio caso de
España.

Durante muchos años y tratando además de copiar esa fórmula francesa, el control último de la actividad
administrativa, se encomendó al consejo de estado: órgano que influenciado
en parte por la inestabilidad política del siglo XIX, no tuvo la imparcialidad
que se juzgaba conveniente, lo cual sumado a otra serie de circunstancias
hizo que en España a mediados del siglo XIX se pasara a otro modelo
distinto de control que es el control judicial. Este control judicial está inspirado
en una concepción de la doctrina de la división de poderes más evolucionada
conforme a la cual los poderes no están separados en los términos con que
se concebía inicialmente esta idea, si no que se trata de poderes
relacionados y en colaboración, con la consecuencia de que uno de esos tres
poderes tiene una clara situación de supremacía sobre los otros dos.

Si el poder legislativo, es el poder superior dentro del Estado, la consecuencia más inmediata será que la
administración como parte del poder ejecutivo queda sometida al poder
legislativo. Esto es la afirmación del principio de LEGALIDAD. (1º
consecuencia).

2º Consecuencia: La administración se somete al poder del estado al que se le encomienda la función de hacer
cumplir las leyes.

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Se sientan las bases en España de un sistema de control diferente, pero solo en cuanto a quien tiene atribuida la
función del control, que va a ser el poder judicial. Pero la técnica procesal va
a seguir siendo la misma, ese control judicial se monta en torno al concepto
de recurso: lo que hace esa jurisdicción es revisar las decisiones jurídicas
previamente adoptadas por la administración. El juez no puede
anticiparse( gran diferencia), con la jurisdicción civil, ni a la actuación de la
administración, ni decirle a esta como debe hacerlo. El juez tiene que esperar
a que dicha actuación exista, se produzca para comprobar si dicha actuación
es o no respetuosa de la ley. Esto viene a significar: “Carácter revisor de la
jurisdicción administrativa”.

En los primeros tiempos de nuestro sistema judicializado, surge un problema: Qué ocurre cuando la Admin no
actúa? Respuestas que se dieron:

1. Técnica del Silencio administrativo: equiparar la falta de actuación con una presunción de actuación que
permitiera poner en marcha el mecanismo de revisión judicial.

El sistema judicial sin embargo, al poco tiempo de implantarse x primera vez, desapareció como consecuencia de
los avatares políticos del siglo XIX español. Con la ley de Santa María, a
finales del siglo, volvió de nuevo a instituirse. Y en el siglo XX, volvió a
desaparecer en algunas fases históricas, en concreto durante la dictadura de
Primo de Rivera y los primeros años del régimen anterior tras la guerra civil.

En 1956 se aprobó la ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa que ha estado vigente hasta 1998. El
significado de esta ley (virtudes) ( los dos primeros párrafos de la exposición
de motivos: LEER PARA EXAMEN).

Esta ley significó lo siguiente:

a) La apertura del recurso contencioso administrativo por la vía de una nueva definición de la legitimación para
interponer. Hasta la fecha, solo podía recurrir contra una actuación
administrativa, el titular de un derecho subjetivo que resultara afectado
por esa decisión. La ley, dando un paso más allá acoge un concepto que
proviene de la doctrina italiana la legitimación por la titularidad de meros
intereses. Cualquier persona, aunque no tuviera un derecho subjetivo
afectado, con tal de que acreditara que al menos un interés directo en el
asunto, podía interponer el recurso contencioso-Admin.

La ley actual habla de interés “legítimo“ .

En la ley del 56 se alcanza incluso la posibilidad de impugnar disposiciones de carácter general.

b) Es una ley que instituye de modo generalizado el control judicial de la discrecionalidad. Esto lo que propició fue
un giro doctrinal importante, sobre el concepto mismo de la discrecionalidad.
Esta, no es la autonomía de la voluntad de la administración ni un ámbito de
decisión libre. Si no que la discrecionalidad es la simple elección de la
solución más justa a un caso concreto de entre varias alternativas posibles.
Elección que debe respetar cualquier PGD que incida en esa decisión.
Los PGD son la norma que regula el ejercicio de la discrecionalidad, y x ello estas decisiones se tienen que
controlar, y esto lo hacen los tribunales.

c) El diseño de un procedimiento sencillo y ágil, a diferencia de lo que era hasta la fecha el proceso inicial.
Inspirado además en el ppio antiformalista que lo que hace es relativizar el
valor de las formas procesales con el objetivo de facilitar que se pueda
producir siempre una ST sobre el fondo del asunto, lo cual es contrario a lo
que era la práctica habitual dentro del proceso civil.

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Por qué la Ley del año 56 adopta este criterio?
-Porque todo recurso contencioso está montado sobre la base de que aun cuando es un particular quien
promueve el recurso para su defensa personal, ese particular es un simple
instrumento para conseguir un fin superior, y es que se asegure que la
administración actúa respetando la ley. Lo que está en juego, no satisfacer
las pretensiones de un tercero, si no que con ocasión de esto, se garantiza la
legalidad de actuación de la admin.

d) La profesionalización de los magistrados que integran esta jurisdicción. Para ser magistrado de algún tribunal
contencioso administrativo, los miembros tenían que haber superado una
oposición especial, siendo ya parte de la carrera judicial. O sea, dos
oposiciones. Se fomentó la especialización a través de reglas especiales de
ascenso en la carrera judicial, y esto hizo de la jurisdicción contencioso una
jurisdicción de calidad.

Esta ley también tenía dos defectos:

1. La inclusión de los llamados actos políticos como actos excluidos del control judicial. Si bien la jurisprudencia
interpretó este concepto de acto político en términos muy restrictivos.
Eran actos procedentes del gobierno o de las máximas autoridades
militares que afectaban a determinadas materias tasadas en la propia
ley, que se consideraba, no respondían a la noción, estrictamente, de
acto administrativo y donde por tanto se justificaba que pudieran quedar
fuera del control judicial.

2. Ejecución de SSTT: de nada sirve dictar buenas SSTT si luego no se cumplen. La ley de aquel año atribuyó la
potestad para hacer cumplir las SSTT a la propia administración condenada
por esas SSTT y no solo eso, si no que le atribuyó la prerrogativa de declarar
unilateralmente la suspensión del cumplimiento de una ST en caso de que el
cumplimiento pudiera producir trastornos al interés Pº.

Hasta el 98 estuvo vigente, de por medio entra en vigor la ST, la interpretación que el supremo y el constitucional
empiezan a hacer de ciertos aspectos de la ley, supone un cmabio en esos
aspectos como pueda ser la del “concepto de acto político” que se restringio
más todavía, hasta el punto que una ST llegó a decir, que esa regulación del
acto político, había que entender estaba derogada por la CE, y por lo tanto
no había límites a esa facultad de control de los actos que provienen de la
administración.

El otro aspecto que también se encargó de corregir la interpretación del TC y del TS, es relativo a la legitimación
para impugnar disposiciones de carácter general. A partir de la nueva
doctrina que se va elaborando, cualquier persona con tal de tener la
legitimación general, puede tanto interponer un recurso contra un acto como
contra un reglamento.

1998: Se aprueba la nueva ley, que en esquema sigue siendo la anterior, aunque le da un vuelvo importante al
sistema de ejecución de SSTT adaptándolo a lo que es la regulación
constitucional de la materia, la potestad judicial no se agota exclusivamente
con dictar SSTT si no con hacer cumplir su contenido. Pero a diferencia de la
ley anterior, vuelve a introducir el concepto de acto político, pero con el
agravante de que ya no hay una sola clase de actos políticos, hay 18 clase
de actos políticos. (porque actos políticos van a ser tanto los del gobierno de
la nación como del gobierno de las CCAA).

2. RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

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2.1 El objeto del recurso.
Ante esta jurisdicción se puede recurrir. Art 1: Fija la clausula general al decir que los órganos de esta jurisdicción
conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación
de las administraciones públicas sujeta al derecho Admin, contra las
disposiciones de carácter general tanto las de rango inferior a la ley o
reglamentos.

En segundo lugar, contra las disposiciones de carácter general, tanto las que son inferiores a la ley y que
llamamos reglamentos como contra los decretos legislativos cuando excedan
los límites de la delegación.

La doctrina ultra vires dice que aquella parte de un decreto legislativo que va más allá de lo autorizado deja de
tener valor de ley y tiene valor simplmente reglamentario y por tanto como
norma con valor exclusivamente reglamentario puede impugnarse ante la
jurisdicción contenciosa. Si tuviera valor de ley no podría (tendría que ir al
TC).

Hay una matización: y es que la ley anterior que tenía una cláusula prácticamente idéntica, decía solo en vez de
“actuación”, “actos administraivos sujetos al derecho admin”. LA nueva ley
amplia ese concepto en la medida en que el recurso no solo cabe contra los
actos propiamente dichos si no contra la inactividad de la administración.

Inactividad: omisión de una conducta administrativa

Silencio: Tiene valor de acto.

OSEA: la ley anterior admitía el recurso contra los actos administrativos expresos, presuntos, implícitos, pero
inicialmente no permitia recurrir contra la simple inactividad material, y mucho
menos contra la inactividad administrativa.

Bajo la ley anterior, para lograr que los tribunales controlaran esa falta de actuación había que hacer una especie
de requiebro consistente en decirle a la admin, mediante una solicitud, que
tenía que llevar a cabo una determinada actuación, de modo que a paritr de
ahí, o bien se generaba un acto expreso denegatorio, lo cual permitía
acceder al recurso y discutir si la admin debía o no observar esa conducta, o
bien se producía un acto x silencio (un acto presunto que permitía acceder al
recurso).

LA NUEVA LEY: al hablar de actividad, permite los recursos contra los actos expresos, presuntos o implícitos, pero
también contra la inactividad de la admin, de modo directo. E igualmente
permite el recurso contra lo que ante se llamaba actividad material, pero que
es la llamada “vía de hecho administrativa”(cuando la admin prescinde de los
procedimientos legalmente establecidos). Y dicta resoluciones de plano, que
habilita también la nueva ley el poder interponer tambien recursos contra
estas SSTT.

->(aqui falta algo) la nueva ley fija una relación tasada de supuestos en los que se considera que estamos ante
administraciones Pº o instituciones asimilables a aquellas para permitir el
control de esos actos.

Una vez que se ha establecido esta cláusula general para definir el objeto, la ley va a establecer una serie de
matizaciones en los artículos siguientes, que permiten matizar cual es el
alcance objetivo.

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Art 2: La referencia a los actos políticos. Señala la ley que no se admite el recurso contra los actos políticos que
provienen de los actos del gobierno de la nación o de los consejos de
gobierno de las CCAA. “cualquiera que sea su naturaleza”. Salvo cuando
dichos actos vulneren derechos fundamentales en cuyo caso el control se
debe no tanto al contenido del acto como al efecto que produce e igualmente
cuando al dictarse dichos actos se hayan vulnerado elementos reglados de
los mismos. MATIZACIONES DEL ART 2:

1º.Por otra parte también se preve en relación a esta cuestión que en cualquier caso se anule o no se anule el
acto político se deberán establecer aquellas consecuencias indemnizatorias
por los posibles daños que ese acto haya provocado al recurrente.

2º. La ley quiere dejar claro que en cualquier caso los contratos administrativos entran dentro de ese concepto de
actividad administrativa y por tanto corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa conocer lo relativo a las cuestiones de contratación que
básicamente resumiendo siempre todo lo que tenga que ver con la
preparación y adjudicación de los contratos sujetos al texto refundido de la
ley de contratos del sector público, y además todo lo que afecta al
cumplimiento y eficacia de los contratos administrativos.

3º Cuestión que cita la ley: la referencia a actos y disposiciones de corporaciones de derecho público adoptados
en el ejercicio de funciones públicas. Significado de esto: Corporación de
derecho público: los colegios de abogado. Lo que pasa es que estas
corporaciones tienen una doble naturaleza: su verdadera denominación es
corporaciones de derecho público de base asociativa privada. Las
corporaciones de derecho público de base asociativa privada, son al tiempo
administraciones públicas corporativas( no territoriales), pero también son
asociaciones. Y una parte de su actividad se rige por el Dº privado (en lo que
tienen de asociación), y la otra parte por el Dº Pº.

También la ley determina cual es el alcance del control judicial de esta jurisdicción en los supuestos de ejercicio
delegado de funciones públicas por parte de particulares.

4º. unificación que en materia de responsabilidad patrimonial, se hace desde el punto de vista procesal: Cualquier
reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida a la administración, bien
sea como consecuencia de su actividad Pº o actividad Privada, deberá ser
objeto de revisión judicial por esta jurisdicción. Y añade la ley “aún cuando en
la producción del daño concurra la actuación de particulares o cuando la
administración tenga esa responsabilidad asegurada”

Artículo 3: lo que hace es dar la vuelta a la cuestión, para decir lo que NO corresponde a la jurisdicción
contencioso administrativa. Lo primero de todo son las cuestiones
expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social.
Aunque esten relacionadas con la actividad de la administración pública. Por
ejemplo: Un acto dictado x el instituto nacional de la seguridad social
(administración), pero esa clase de actos han sido reservados x la ley de
procedimiento laboral, a la jurisdicción social.

Es importante retener que una cosa, es este delinde de órdenes jurisdiccionales, y otra cosa distinta es determinar
cual es la preferencia de jurisdicicones (Bis atractiva). Es decir, en los casos
dudosos, vista la legislación que regula una u otra jurisdicción, no queda
claro a qué orden le corresponde un determinado asunto.

En españa, se reconoce la Vis atractiva a la jurisdicción penal, cualquier asunto que pueda ser susceptible que
pueda ser enjuiciado por esta jurisdicción e inmediatamente produce la
necesidad de inibición de los restantes ordenes jurisdiccionales
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Hay una bis atractiva de caracter parcial: Hay bis atractiva en materia de propiedad privada en cuanto a la
jurisdicción civil, pero si hablamos en materia de contratación o seguridad
cuando está de por medio la administración, la vis atractiva, sigue el camino
inverso.

En segundo lugar: Tampoco corresponde a la jurisdicción contencioso, el llamado recurso contencioso disciplinario
militar. Esta, tiene una jurisdicción propia, y por tanto todos los asuntos que
tienen lugar dentro del ámbito material de esa jurisdicción, se reconducen a
la misma. Hay que decir que esta jurisdicción militar básicamente a lo que se
dedica es a la corrección disciplinaria( cuestiones como los destinos,
ascensos…. son materia contencioso admin-civil, no de la jurisdiccion
contencioso militar).

En tercer lugar quedan excluidos los llamados conflictos de jurisdiccion entre los órganos judiciales y la
administracion pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una
misma administración. Es decir, respecto de los primeros los conflicots que
se plantean entre la admin y los órganos del poder judicial: lo que existe es la
constitución de una sala especial integrada por miembros procedentes de
órganos judiciales de distintos órdenes y miembros de la administración con
la cual se pueda suscitar el conflicto. Sala, que atribuye un mayor peso a los
miembros procedentes del poder judicial.

En cuanto a lo segundo (conflictos entre organos de una misma administración): lo que no puede hacer la
administración contencioso administrativa es resolver directamente el
recurso, cuando dos órganos de una misma administración se encienden
competentes o incompetentes al mismo tiempo, será el superior jerárquico de
esa administración el que resulva. Resuelto el conflicto, esa resolucion se
puede impugnar ante la jurisdicción contencioso administrativa.

BAJADA DE PANTALONES: No corresponde a esta jurisdicción, los recursos que se interpongan contra las
normas forales, fiscales, de las juntas generales de los territorios históricos
de ÁLABA, GUIPUZCOA Y VISKAIA. Porqué lo de los pantalones? porque
esas juntas generales querían que lo que decidieran tuviera rango de ley, y al
final lo consiguieron, se convierten los reglamentos de estas juntas generales
en leyes, para que no puedan ser recurridos por todos: BLINDAJE FRENTE
A DECISIONES QUE DEBERIAN SER REGLAMENTOS.

CUESTIONES PREJUDICIALES: la determinación de las competencias, no excluye la posibilidad de que

prejudicialmente la jurisdicción contencioso administrativa resuelva aspectos
correspondientes a otros órganos jurisdiccionales salvo el penal, en la
medida en que esto sea estrictamente necesario para resolver el recurso.
Teniéndose en cuenta que la cuestión resuelta prejudicialmente , solo tiene
efectos en ese proceso y no vincula en los restantes órganos jurisdiccionales

->Art 25 y ss. en cuanto a la determinación y circunstancias bajo las cuales se puede recurrir contra distintas
categorías de actuaciones administrativas. El art 25 contiene una previsión
general y señala que el recurso se puede interponer primero contra
disposiciones de carácter general (reglamentos), contra actos administrativos
(actos definitivos) pero también contra los llamados actos de trámite
cualificados (los que deciden directa e indirectamente): estos son los que
producen indefensión o perjuicios irreparables para los derechos o intereses
legítimos. Lo mismo da que sean expresos o presuntos.

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En tercer lugar el recurso también puede interponerse contra la inactividad de la administración y en cuarto lugar
contra las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho de la
administración.

a) Recurso contra los reglamentos (disposiciones de carácter general).

-Art 16 y 27-> 2 modalidades:

1. Recurso directo contra una disposición de carácter general que es aquel recurso en que lo único que se
plantea es la validez o invalidez respecto de la ley u otras normas
superiores de una norma reglamentaria. La motivación del recurso puede
ser la falta de adecuación o la infracción por parte del reglamento de los
PGD. Se va a tramitar como un recurso contra un acto administrativo.

2. Recurso indirecto que tiene lugar cuando lo que se recurre inicialmente es un acto de aplicación del
reglamento y el motivo del recurso es que el reglamento es nulo. ( y por lo
tanto también lo es el acto de aplicación dicho reglamento). La razón de
incluir esta segunda modalidad consiste en “la función nomofiláctica” del
recurso. (tener abierta siempre la puerta para poder expulsar del
ordenamiento jurídico las normas inválidas). Este recurso, en ppio, debe
interponerse en el plazo de 2 meses contados a partir del día siguiente de la
publicación completa de la norma. Con lo cual el riesgo de que no se
interponga un recurso directo contra un reglamento nulo, es bastante alto.
Muchas veces no se advierte esa nulidad hasta que el reglamento se aplica.
O sea, el recurso queda abierta, en tanto el reglamento pueda producir
efectos jurídicos mediante los actos correctos de aplicación.

El recurso indirecto se admitirá incluso cuando no se haya impugnado directamente esa norma o cuando
habiéndose recurrido, el recurso directo fuera desestimado. (esa
desestimación no cierra la puerta a una futura revisión)

Problema que plantea esta figura: ¿Qué eficacia tiene la ST que resuelve ese recurso, en lo que se refiere a la
declaración de nulidad de la norma reglamentaria?

-> La eficacia anulatoria del acto es plena.( no hay problema)

(problema) Declaración de nulidad del reglamento en ese mismo proceso: Historicamente se ha planteado si un
tribunal que no es competente para conocer del recurso directo, pudiera por
vía indirecta dictar una ST que representa a la postre resolver algo para lo
cual se es incompetente. La doctrina tradicional decía que la declaración de
nulidad en el recurso indirecto solo iba a tener eficacia interna en ese
proceso, pero no eficacia general. (la admin podría seguir aplicando ese
reglamento a otros asuntos)

Ley del 97, sobre los problemas de esta figura: Establece la técnica “cuestión de ilegalidad del reglamento”:
Cuando un tribunal resolviendo un recurso indirecto aprecia que una norma
reglamentaria es nula, salvo que fuera al mismo tiempo competente para
conocer del recurso directo, en os restantes casos, una vez firme la ST que
ha dictado, tiene que plantear ante el tribunal competente, esa llamada
“cuestión de ilegalidad” de la norma reglamentaria para que a través de un
procedimiento que se conoce como un “incidente de nulidad” y en poco
tiempo se producirá una ST que o bien confirme la ilegalidad del reglamento
o bien declare lo contrario. En ambos casos esta ST si que va a tener ya
efectos generales. En el primer caso, va a tener eficacia erga omnes, y el
reglamento se considerará que no existe.

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-> hay un supuesto en el que se excluye la necesidad de plantear la cuestión de ilegalidad, y es cuando el recurso
indirecto se plantea y resuelve por la Sala 3º del TS. la cual sea o no
competente inicialmente para pronunciarse sobre ese reglamento, podrá sin
embargo efectuar una declaración sobre su nulidad o efectos plenos.

POR QUÉ? Las decisiones judiciales que resuelven la cuestión de ilegalidad siguen el régimen ordinario de
recursos contra cualquier resolución judicial, por tanto, si la cuestión la ha
resuelto una TSJ de una CCAA, esa decisión se puede recurrir en casación
ante el TS. Pero las decisiones del TS, no se recurren en auto-casación, y
por lo tanto puede hacer un pronunciamiento pleno.

-> La estructura del procedimiento C. Administrativo, se ha diseñado pensando en el recurso más frecuente que
es el recurso contra el Acto Administrativo. Cabe decir, que expresamente se
declara que no cabe recurso contencioso administrativo contra los llamados
Actos confirmatorios o reproductorios de otros anteriores.

Para evitar que la firmeza pierda su fuerza judicial, la ley dice que cuando un acto es firme no se puede recurrir
posteriormente el mismo acto por la simple circunstancia de que ha sido
objeto de confirmación x otro acto distinto o ha sido objeto de reproducción
literal por parte de la administración.

3. Recurso contra la inactividad de la administración. Art 29.

-No se puede recurrir toda clase de inactividad, si no estrictamente la que define el art. Cuando la administración
venga a realizar una prestación concreta, como consecuencia de una
disposición de carácter general, que no precise actos de aplicación o de un
acto administrativo previo, o de un contrato o convenio administrativo.
Cuando a partir de cualquiera de estos elementos se constate que la admin
tiene la obligación de efectuar una prestación a favor de una o varias
personas y no lo hace, se posibilita, interponer recurso contencioso
administrativo contra la ausencia de acto. A tal efecto, la ley posibilita, que
potestativamente, los interesados podrán reclamar a la administración, la
prestación debida

-Si se plantea dicha reclamación, se entenderá desestimada en el transcurso de 3 meses quedando abierta la
puerta del recurso contencioso administrativo. La segunda posibilidad que
plantea la ley, que no es inactividad, pero se considera análogo: cuando la
admin debe ejecutar un acto administrativo, llevando a cabo una actuación
material, los interesados igualmente podrán optar entre solicitar a la
administración (cuando no lo ha hecho de oficio que es su obligación), que
lleve a cabo la ejecución de ese acto o transcurrido un mes sin que le hayan
hecho caso al declarante, interponer entonces recurso contencioso
administrativo que en este segundo supuesto se va a tramitar como un
procedimiento abreviado.
4. El recurso contra la vía de hecho.

Actividad puramente material, desplegada por la administración sin que venga respaldada por un título previo
(resolución administrativa cuyo resultado fuera desplegar esa actividad).
Frente a la vía de hecho, el interesado podrá requerir a la administración
para que cese en esa actuación o bien podrá en el plazo de 20 días desde
que se tiene conocimiento de la producción de la vía de hecho, interponer el
correspondiente recurso.

Si transcurren 10 días, y no se obtiene respuesta, se puede interponer recurso contencioso administrativo.

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Junto a la determinación del objeto, cabe mencionar las pretensiones que se van a deducir en relación a dicho
objeto.

El proceso contencioso administrativo se rige por el ppio. de congruencia. (la respuesta judicial que se da a un
recurso debe guardar una correlación lógica con las pretensiones que en
dicho recurso han formulado las partes, pues de lo contrario, si la ST es
incongruente, dicha ST podrá ser declarada nula)

3 manifestaciones de la incongruencia:

-extra petitum: no se puede resolver más de lo que piden las partes

-intra petitum: no se puede resolver menos de lo que piden las partes
-ultra petitum: no se puede plantear algo diferente.

La incongruencia no es la relación del fallo judicial con el recurso si no exclusivamente con sus pretensiones sin
perjuicio de que como una característica propia del C.Adminstrativo, en
algunos casos el supremo haya dicho que deben considerarse los motivos
del recurso en conjunto con las pretensiones para poder aclarar el verdadero
alcance de estas.

Sin perjuicio de ese Principio, la ley habilita a los Juzgados y Tribunales cuando consideren que hay otros
aspectos que no han sido planteados por las partes o que los planteados por
estas lo están incorrectamente, de traslado de todo ello a todos los que
forman parte del recurso, para que se pronuncien, y si cabe puedan matizar o
alterar sus pretensiones a la vista de estos aspectos nuevos. Cuando esto ha
ocurrido, la ST seguirá siendo coherente con las pretensiones, aunque estas
hayan sufrido una variación a lo largo del proceso sin que se viole el ppio de
congruencia, y sin que se viole la exigencia de que las partes no puedan
variar libremente las pretensiones que formularon en su demanda , ni
tampoco el propio objeto del recurso que se fijó con el escrito de interposición
del recurso. Esto supondría la inadmisión del recurso.

Las pretensiones responden siempre a los tres tipos siguientes:

En 1º lugar y siempre: En el recurso se solicitará la declaración de nulidad de la disposición general o acto

administrativo así como de la actuación por la simple vía de hecho. (con la
inactividad esto no tiene sentido). ( no se puede recurrir otra cosa que no sea
la nulidad, es decir, si no quieres que se te anule, no recurras).

2º clase de pretensiones con carácter general: Reconocimiento de una situación jurídica individualizada. Si por
ejemplo se recurre un acto denegatorio de otorgamiento de una licencia, la
pretensión principal es que se declare nulo ese acto, pero además de poco
serviría, si acto seguido no se dice “también quiero que la ST reconozca el
derecho a obtener esa licencia” (Esto es una situación jurídica
individualizada). En el caso de recursos frente a la vía de hecho, esta
segunda clase de pretensiones consisten en que materialmente cese esa
actividad y se repongan las cosas a su estado previo.

En el caso de los recursos frente a inactividad, la primera pretensión que va a aparecer es que se reconozca el
derecho a esa prestación debida.

En el caso de recurso contra disposiciones de carácter general, lo normal, si estamos hablando de recursos
directos, es que ya no se formulen más pretensiones de las puramente
anulatorias.

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3º clase de pretensiones: Es la de la solicitud de resarcimiento de los posibles daños o efectos negativos que
haya producido el acto, la vía de hecho, o la falta de la prestación debida, al
recurrente.

-Recordar la responsabilidad patrimonial: Esto se puede incorporar al propio recurso, o esperar a la ST e iniciar un
procedimiento administrativo destinado a exigir dicha reparación.
________

Las pretensiones, exigen que se hable de un concepto procesal que es “la acumulación“.

Se clasifican las acumulaciones procesales en dos grupos:

1. Acumulaciones objetivas: En el contencioso administrativo, son a su vez, de dos tipos diferentes:

-Acumulación de objetos: Hay esta acumulación cuando el recurso se dirige contra varios actos administrativos,
simultáneamente.

• Una variante de esta es lo que la ley regula bajo la figura de “ampliación del recurso”: es la posibilidad de que
interpuesto el recurso contra uno o varios objetos inicialmente a través del
escrito de interposición del recurso, en un momento posterior, sea preciso
dirigir ese mismo recurso contra otros actos posteriores. El momento
procesal límite para la ampliación es siempre el plazo de presentación de
la demanda. Si vence, ya no se puede ampliar el recurso.

-Acumulación de pretensiones: Consiste en la posibilidad de que en el recurso se puedan deducir pretensiones

distintas en relación a un mismo objeto o acto recurrido.

2. Acumulaciones subjetivas:

Cuando varios recursos que se dirigen contra el mismo tipo de actos, en vez de tramitarse cada uno de ellos por
separado, se decide a acumularlos en un único proceso.

Es subjetiva por que se unifica a varios recurrentes por separado, en un único proceso. Por qué? por el ppio de
coherencia de las resoluciones judiciales, para evitar fallos contradictorios. y
por economía procesal.

Esta acumulación, provocó el problema de si conllevaba la necesidad a partir de ese instante, de unificar, la
actividad de los recurrentes bajo una única representación y bajo una única
representación de entrada.

Aunque el proceso sea único cada parte hará por separado los actos separados que le corresponda (Tantas
demandas como recurrentes, etc. ).

Cuantía del asunto procesal.

Hay que tener en cuenta, en relación al tema del objeto, la llamada cuantía procesal. Esta cuantía se calcula con
arreglo a unos criterios básicos que establece la propia ley de la jurisdicción,
que en general sigue el régimen jurídico fijado por la LEC.

Importancia de la cuantía:

a) Por que puede ser criterio para la determinación del tipo de proceso: Ej: Si no supera los 30.000, se sigue el
procedimiento abreviado
b) La cuantía puede determinar el régimen de recursos contra las SSTT que se dicten en primera o segunda
instancia.

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c) La cuantía determina las costas procesales: Cuando hay condena en costas, y la ST no limita la cuantía que
se puede solicitar por tal concepto, entonces la cuantía del asunto es el
criterio a tener en cuenta para calcular los honorarios del letrado y los
aranceles del procurador, de la parte favorecida por la ST que tiene derecho
a que se le restituyan las costas procesales.

2.2 LOS SUJETOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

a) Órgano judicial
b) Demandante/recurrente: parte que dirige una acción judicial frente a otro sujeto:

-Capacidad procesal:

Facultad para poder ser parte en todo tipo de procesos. Art 18 Ley de la Jurisdicción: Requisito esencial: ser
mayor de edad. Se reconoce también a los menores de edad “para la
defensa de aquellos derechos o intereses legítimos cuya actuación esté
permitida por la ley sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la
patria potestad o la curatela. También se extiende la capacidad de obrar, de
modo instrumental, a supuestos que con arreglo al Dº privado, no se esta
ante verdaderas personas jurídicas. (esto son grupo de afectados, uniones
sin personalidad, patrimonios independientes o autónomos, sin necesidad de
que sean personas jurídicas) Pero para ello es necesario que haya un
reconocimiento legal expreso caso por caso

-Legitimación activa:

Consiste en la relación que hay entre la persona que inicia el proceso con el objeto de dicho proceso. La regla
general (art. 19) es que para interponer recurso contencioso administrativo,
es necesario contar con un título de legitimación, salvo en los estrictos casos
tasados por la ley, en los que se reconozca el ejercicio de la llamada acción P
º. Pero la regla general es la exigencia de un título de legitimación. Ese título
es bastante amplio (están legitimadas todas las personas que tengan un
DºSubjetivo o un interés legítimo que puedan quedar afectados por la
resolución o actuación que se recurre). Es por ello (para garantizar la tutela
judicial efectiva), que se determina el conocimiento de la facultad de una
persona para defender ese Status jurídico propio, frente a la actividad
pública.

Legitimación a través del concepto de interés legítimo ( es más complicado que el Dº subjetivo): Cuando la
legitimación es por un derecho subjetivo, va a confluir con la legitimación.
Cuando se alega un interés legítimo en muchas ocasiones ese interés solo
sirve a los efectos de abrir el proceso. Esta basado en la legitimidad, no en
un derecho propio, pero el resultado de esa defensa se traduce siempre en
una situación de ventaja para el recurrente

Junto al régimen general de legitimación activa, la ley va a establecer reconocimientos específicos por muy
distintas circunstancias, que con los años se han ido acumulando unos a
otros.

regula también la ley, la legitimación de los recursos que pueden interponer unas administraciones P º frente a
otras determinando por tanto los requisitos de legitimación exigibles en esos
casos, y del mismo modo regula la legitimación para recurrir un acto propio
por parte de la administración, mediante el recurso de lesividad. Dentro de
estas especialidades llama la atención 4 cosas:

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1. la posibilidad de que administración y ciudadano puedan ser demandantes simultáneamente en un mismo
asunto como ocurre en materia de contratos administrativos
2. En relación a los recursos que la Comisión Nacional de los Mercados y de la competencia puede interponer
frente a cualquier actuación administrativa cuando dicha actuación es
contraria a los Principios de la Ley de Unidad del Mercado, siendo lo
relevante aquí que en este tipo de recursos, el administrado perjudicado
por esa decisión que recurre la comisión nacional, puede adherirse a
dicho recurso, como parte demandante, dándose un supuesto de un
figura que hasta la fecha se había negado: “coadyuvante activo de la
administración” o codemandante a determinadas personas.
3. Atribución de la legitimación por representación junto a los propios afectados, en aquellas actuaciones
publicas susceptibles de ser recurrida, en los supuestos de demencia de
género y de acoso laboral y sexual. La ley determina que personas,
asociaciones y grupos, pueden interponer recurso contra esas
actuaciones. ( es decir, a parte del propio interesado, estos grupos
también pueden asumir la legitimación)
4. Determinación de las personas legitimadas para interponer recurso contra las resoluciones que dicte el
Tribunal Administrativo del Deporte.

-cuando no existe legitimación: (va referido a los actos que surgen en el contexto de esa relación de mandato,
representación o delegación, salvo que afecte a los actos e intereses
legítimos. )

1. No pueden recurrir actuaciones administrativas, los miembros de órganos de la administración responsable

de dichas actuaciones. Solamente en algunos supuestos, los miembros
de órganos colegiados, podrían recurrir cuando así esté expresamente
previsto por la ley.
2. No pueden recurrir los actos de una admin. Los particulares, cuando obren por delegación o como agentes
mandatarios de dicha administración.
3. No pueden recurrir las entidades de Dº Pº contra los actos de las Admin Pº a las que se vinculan o de las que
dependen. Solamente se admitiría si la norma jurídica de creación de
dichas entidades de Dº Pº configura a estas con un grado de autonomía
suficiente como para permitir la posibilidad de tales recursos. En cuyo
caso no será ya la nota de dependencia o vinculación que al principio se
daba.

-Representación y defensa: Art 23 de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa.

Son dos funciones procesales distintas. El representante es aquella persona con la cual se van a entender las
actuaciones, por tanto, va a presentar todos los escritos del demandante, y a
él se le van a notificar todos los trámites y la propia sentencia con plenos
efectos jurídicos.

La defensa es una actuacion meramente técnica consiste en la dirección jurídica del asunto para lo cual es
condición indispensable ser abogado colegiado.

El sistema que sigue la ley de la jurisdicción es muy simple: ante los juzgados se exige siempre actuar mediante
abogado, que asume la activiad de defensa y potestativamente también se
puede acudir a juicio con un procurador como representante. A diferencia del
procedimiento administrativo, donde la representación la puede asumir
cualquiera. en el contencioso la representación procesal debe hacerse
mediante procurador. Salvo:

-Si no se hace uso de un procurador, entonces la representación recae sobre el propio abogado.

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Ante los órganos colegiados: obligatorio acudir con procurador y abogado. Hay un supuesto en que no se exige ni
la presencia de procurador ni de abogado, se actúa bajo la propia
responsabilidad del demandante: En aquellos asuntos que afecten a
empleados públicos cuyo objeto sea precisamente algún aspecto relativo a la
relación que a tal efecto mantienen con la administración, salvo: cuando el
asunto tenga que ver con la separación del servicio de los funcionarios de
carrera inamovibles. (aquí si que se necesita abogado y procurador)

c) Demandado: es siempre parte demandada y necesaria. Regla general: la administración autora del
acto o actuación que se impugne. con una sola excepcion:
cuando estemos ante resoluciones de los órganos especiales
encargados de resolver los recursos en materia de contratación
pública, la parte demandada no será el órgano que resuelve los
recursos o la administración de la cual depende, si no que dice la
ley “sera parte demandada aquella que resulta perjudicada por
esa resolución” ( o sea, tanto la admin contratante como el
contratista seleccionado o cualquier otra persona que participó en
ese procedimiento de adjudicación del contrato)

También son parte demandada necesaria, las personas titulares de derechos o intereses legítimos que
puedan quedar afectados negativamente si se estimara el recurso. En
este caso la admin debe conocer quienes son esas personas, si no
existe conocimiento, ya no son parte necesaria.

La condición de parte demandada necesaria significa no que su presencia sea obligatoria en el proceso si
no que l o que es obligatorio es que al menos sean llamados al proceso.
Cuando no se les brida esta oportunidad, la ST podría llegar a ser
anulada por dictarse “inaudita parte”

También tienen la condición de parte demandada necesaria , las entidades aseguradores de la

administración demandada solo en los asuntos en que deban esas
entidades deben responder en sustitución de la administración por
aplicación del propio contrato de seguro.

La ley hace explícita una consideración: En los recursos indirectos contra disposiciones de carácter
general también será parte demandada junto a la admin que ha dictado
el acto de aplicación la propia administración autora del reglamento si
fueran distintas.

Art. 24: en el caso de la admin del estado, organismos autónomos o entidades de Dº Pº dependientes de
dicha administración, la representación y defensa conjuntamente se
atribuye a los abogados del estado. En el caso de las administraciones
autonómicas, ocurre lo casi lo mismo: dentro de cada admin autónoma,
en su admin, lo normal es que exista un cuerpo de letrados a los que se
les atribuye la labor de representación y defensa en juicio de su
respectiva admin.

Entidades locales: Pueden tener si quieren letrados propios, que serían quienes asumirían la defensa, o
bien contratar dicha actividad de defensa. La representación sigue los
criterios generales establecidos para la parte demandante.

COSAS PREVIAS AL PROCEDIMIENTO ORDINARIO:

La ley clasifica los procesos C.A en dos categorías:

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a) Procedimiento general (ordinario): Es el que se sigue en los recursos en primera o única instancia. Respecto
a este proceso, hay que tener en cuenta que la ley de enjuiciamiento civil
se aplica supletoriamente.

b) Procedimientos especiales: Respecto de estos, el procedimiento ordinario se aplica supletoriamente y por

tanto la ley de Enjuiciamiento Civil tiene aquí aplicación supletoria en 2º
potencia.

-Procedimiento abreviado
-Procedimiento para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales
-Cuestión de ilegalidad de los reglamentos
-Procedimiento en materia de suspensión administrativa previa, de acuerdos.
-El recurso contencioso electoral
-Procedimiento para la autorización judicial para la entrada en el domicilio
-Recurso para la garantía de la unidad de mercado
-Recurso para la extinción judicial de los partidos políticos
Ley de la jurisdicción, establece unas reglas comunes a toda clase de procesos de esta jurisdicción:

1º. Regla de determinación de la cuantía del asunto.

2º Caracter improrrogable de los plazos: Art 128.1 Estos plazos estan sometidos a la regla de la
caducidad, sinembargo, señala que con la salvedad de aquellos actos
procesales donde no se pueda aplicar, En los restantes casos la
caducidad no opera automáticamente. Es necesario que le órgano
judicial declare esa caducidad y además, pese a todo, se permite la
realización del trámite de que se trate dentro del día en que dicha
caducidad se notifica a la parte afectada.

3º. Periodos inhábiles: con carácter general el mes de agosto es inhábil a todos los efectos y
especialmente en cuanto a los plazos para interponer los recursos. HAy
algunos recursos en los que agosto es tambien hábil: los que tienen
que ver con la protección jurisdiccional de los Dº Fundamentales.
Tambien se puede habilitar en materia del recurso contencioso
electoral.

4º. Las normas que tienen que ver con las medidas cautelares: (129-136): s

5º Tambien lo son las relativas a los incidentes y a la subsanación de defectos en que ha yan podido
incurrir las partes (127 y 128)

6º. Tambien son normas comunes las que regulan el régimen de costas procesales (art 139 Ley)

2.3 iniciación del recurso (procedimiento ordinario )

LA LEY ANTES DE REGULAR LO QUE PROPIAMENTE ES LA INICIACIÓN SE REFIERE A LAS DILIGENCIAS

PRELIMINARES Y QUe tienen que ver con la debida constitución de los
presupuestos procesales. Es decir, circunstancias que deben existir con
carácter previo al proceso para que este sea admisible.

atendiendo a las distintas actuaciones que pueden ser objeto de recurso, pueden existir distintos presupuestos
procesales, que serían:

1. Recurso contra actos administrativos. El presupuesto que debe existir es que el acto haya agotado la vía
administrativa. Habrá que constatar si se ha interpuesto el recurso de
alzada con carácter previo (ya que es una exigencia par apoder acceder
al proceso C.A). (Art 25 Ley de la Jurisdicción)
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2. Recurso de lesividad: El presupuesto procesal será la declaración administrativo de lesividad del acto
administrativo (art 43)

Hay otros supuestos en los que con carácter previo al recurso es posible formular potestativamente, recursos o
requerimientos:
-Recurso de reposición
-requerimientos de anulación de unas admins. a otras
-Requerimientos que el ciudadano puede dirigir a la administración en los supuestos de vía de hecho e inactividad
de la admin

Aquí lo que es un presupuesto procesal es que si se ha optado por esta posibilidad, deberá esperarse a que se
haya respondido al requerimiento o haya transcurrido el plazo para que
dicha respuesta se haya formulado.
si el recurso contencioso se interpone antes de ese plazo será declarado inadmisible por extemporaneidad.

El recurso comienza con:

-Escrito de interposición del recurso. (forma ordinaria de comenzar) (art 45:requisitos y contenido leer): a lo que
debe añadirse la posibilidad de adoptar desde ese momento la adopción de
medidas cautelares e igualmente tambien se puede hacer ya referencia a la
cuantía del asunto. ( porque la cuantía puede determinar el tipo de proceso,
la competencia judicial,

-Otras formas de comenzar dicho proceso:

—Puede comenzar directamente por la demanda.

DIFERENCIA ENTRE LAS DOS FORMAS:

el escrito de interposición tiene por finalidad fijar el objeto del recurso. La demanda fija la motivación y las
pretensiones

Pueden comenzar directamente por demanda:

-El recurso de lesividad y ya con carácter potestativo se pueden comenzar directamente con demanda los
recursos directos contra disposiciones de carácter general y los recursos
contra la vía de hecho o la inactividad de la administración.

Ventaja y desventaja en el ejercicio de esta opción por el ciudadano: (empezar x la demanda)

-Ventaja: te saltas la fase previa
-Inconveniente: se hace a ciegas, sin tener a la vista el expediente administrativo. y por tanto limitando bastante
las posibilidades de prueba que uno puede articular en el escrito e demanda.
(uno no sabe con que te va a responder la admin)

—>ELUDIR EMPEZAR POR LA DEMANDA!!

(GERMAN)

2.3. Iniciación del recurso (procedimiento ordinario). 

• −
•

• 2.4. Tramitación.

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• − Cuya primera actuación va aconsistir en el análisis formal del escrito de interposición efectuado por
lo que son los letrados de la amdisnitracion de justicia, los secretarios judiciales, ese análisis formal no
entra en los aspectos sustantivos del recurso 8si concurre por razón de fondo la legitimación suficiente),
sino si el escrito reúne los requisitos externos que marca la ley y si va acompañado de lso documentos
efectivos. Si e concluye que el escrito formalmente es valido, el letrado de la administración de justicia
dictara una diligencia de ordenación declarando admitido el recurso a tramite, para a partir de ahí lelvar a
cabo la siguiente actividad que veremos. En caso contrario si encuentra algun defecto y este es
subsanable dará al recurrente un plazo de 10 dias para la subsanación (que falte la escritura de poder,
etc). Con la admisión se puede producir a petición de oficio o del recurrente, en cuyo caso seria a su costa,
la publicacon del recurso en los diarios oficiales. Publicacion que el objeto que tiene es garantizar que
todos los interesados posibles tengan la opción de personarse en dicho recurso. 
• ◦ Admitida la iterposicion, el letrado de la admisnitracion de justicia debe emplazar a la
admisnitraciond emandada para que se produzcan dos cosas: 
• Primero que esa admisnitracion demandada se persone en el procedimeinto. 
• Segundo que con independencia de lo anterior remita el expediente
admisnitrativo relativo a ese acto que se recurre. Si en ese momento al órgano
judicial le consta ya la existencia de otros interesados que deban ser llamados al
proceso, podrá hacerlo directamente, pero lo normal y la ley lo configura como una
carga de la propia admisnitracion, es que el letrado de la adminstraicond ejusticia
aprte de decir que le de el expediente y de notificar el recurso es de notificar a todas
las personas parte interesada para que puedna personarse en dicho procedimiento. 
•
• ◦ Tras el emplazamiento, los papeles pasan (los autos) a disposición del orgnao
judicial quien va a asumir la ponencia del asunto, para que se lleve a cabo un nuevo
examen sobre la admisibilidad del recurso pero esta vez ya no es meramente formal sino
que es un examen completo para ver si hay alguna causa de inadmisibilidad de las que
regula la ley que detemrinen el dictado de un auto que declare inadmisible el recurso y se
archive. 
• De no haber causa de inadmisibilidad apreciada en ese momento, se
ordenara dar entrega del expediente al demandante para que formule la demanda. 
•
• ◦ Respecto de la demanda hay que decir:
• En primer lugar, el plazo es de 20 dias desde el emplazamiento, si bien, en la
practica judicial muchas veces cuando el expediente se entrega depsues de haberse
notificado el emplazamiento, el plazo de 20 dias comienza a computarse desde la
entrega del expediente. 
• ≠ Entregado el expediente lo primero que debe hacer el letrado
responsable del asunto es ver si el expediente esta compelto, si se lelga a la
conclusión de que faltan documentos esenciales dentro de ese expediente o
que quien se ha remitido no responde al sunto, se podrá solicitar la
ampliación del expediente lo cual suspende automáticamente el plazo para la
demanda. 
• ≠ La interpretación de la facultad de ampliación del expediente es muy
amplia y cabe también la posibilidad de solciitr no que el expediente se
amplie o que se sustitiuya por el que debe ser sino que se traduzca. 
• Es frecuente solciitar la ampaicion del expediente aludiendo a
objetos que no existen pero consiguiendo un par de días. 
•

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 • ◦ La demanda debe formularse con unos requisitos minimos, con los modelos que nos
ha facilitado, y que con carácter general los cita el 55 de la ley, teniendo en cuenta los que
se pueden deducir del art 60 y del art 40.  En el 60, la necesidad de que en la propia
demanda se haya ya la solicitud de prueba, sino también proponiendo los medios de prueba
al cual atañe. Y el art 40, se extrae la regla de que en la demanda se debe fijar por esa
parte la correspondiente estimación de la cuantia del asunto. 
•
• ◦ Conforme al articulo 128.1, el plazo para presentar la demanda es un plazo de caducidad,
peor la caducidad no surge efectos hasta que sea declarada de modo tal en que el mismo dia en
que se notifique la resolcuion por la cual se entiende que el plazo a caducado cabe presentar el
escrtio de demanda, presentación que se puede postergar hasta las 15h del dia siguiente. 
• ◦ Presentada la demanda y declarada su admisibilidad, se dara traslado de la misma junto
con el expediente en primer lugar a la parte demndada principal que es la autora del acto, la
administración. Posteriormente si hay otros demandados, se les dara traslado de la demanda y de
la contestación de la demanda para que también formulen la suya. 
• ◦ Emplazada la admisnitracio apra contestar a la demanda, lo primero que puede ocurrir es
que dentro de los primeros 5 dias de plazo presente un escrito que se llama alegación previas en el
que puede formular causas de inadmisión del recurso, esto suspende también el procedimeinto, se
debe dar traslado a la parte demandante y a la vista de lo que digan las partes el juez dira lo
conveniente. SI estima las alegaciones previas dictara un auto declarando la inadmisión del
recurso. En caos contrario también mediante auto el juez declarara el rechazo de esas causas de
inadmisión, ordenando que continue el juicio y sin perjuicio de que esa misma parte demandada
pueda insistir en las mismas causas en su contestación. 
• ◦ Igual que el demandante, la parte demandada también puede pedir la amplaicion del
expediente, y el escrito de contestación es un escrito que debe cumplir los mismo requisitos que el
escrito de demanda, en la practica el escrito de contestación suele simplificarse en una parte que
es la relativa a lso hechos haciendo uso de una expresión extendida “se niegan los de la demanda
en tanto en cuanto se aparte de lo que resulta del expediente admsinitrativo”. No olvidar que a favor
de la amdisnitracion hay una presunción, la de legalidad y aciertos de sus presunciones, lo cual
afecta a lso fundamentos también a lso hechos detrás de una decisión amdisnitrativa, y eso
significa que como hablamos de una presunción iuris tamtum, quien tiene que demostrar lo
contrario es la parte demandante, con una salvedad: 
• Eso se invierte en materia sancionadora. Hay dos presunciones, la de
inocencia con la iuris tamtum, hay que categorizar las presunciones. La iuris tamtum
esta en la 39/2015 del procedimeinto común de las (…), la presunciond e inocencia
esta en la constitución, norma superior. 
• La presunción de legalidad definende al letrado que definede a la
amdisnitraicon publica, la parte de la fundamentación jurídica no es tanto la defensa
jruidica del acto como la destrucción del argumento jurídico contrario. 
• La contestación también tiene que hacer la referencia a la prueba y a la
cuantía y esta amteria requiere aludir a y es que el allanamiento es una de las
posibles conductas procesales de todo demandando, allanarse es admitir los
hechos, el allanamiento es posible pero en el contencioso administrativo requiere la
suspensión en el proceso para que el abogado o el representante de la
administración dentro del mismo, plantee la oportunidad del allanamiento al órgano
competente de su administración. Habrá que estar a lo que se decida sobre las
decisiones administrativas, que hay una regla que es la prohibición tajante de la
transacción, por que lo impone el principio de legalidad. 
•
• ≠ Las restantes partes demdnadas no pueden allanarse salvo que alguna de las
pretensiones vayan dirigidas expresamente contra ellos ni pueden alegar en las
contestaciones previas. 
•
• − Tras el periodo de demanda y contestación a la demanda, la fase de prueba: 

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• Prueba propuesta por las partes
• ≠ Las aprtes deben en sus escritos de demanda y contestación hacer referencia a  lso
puntos de hechos sobre lso cuales quieren que se practique alguna prueba y proponer los
medios de prueba pertinentes en relación a esos putos de hechos. Los medios de prueba
que se pueden proponer son lso que regula la ley de enjuiciamiento civil a la que remite la
de lo contencioso administrativa. Tras la contestación a la demanda, y a la vista de su
contenido o de la proposicon de prueba que haya hecho ese scrito, la parte recurrente,
puede porponer para llevar a cabo una adecuada defensa, nuevas pruebas que tengan por
objeto desvirtuar lo que se dice en la contestación a la demanda siempre dice la ley en el
plazo de 5 dias desde que se notifique dicha contestación al demandate. El tribunal lo que
tiene que decir es la pertinencia de abrir o no el periodo probatorio a lo cual, debera analizar
si los puntos de hecho que han propuesto las partes para la prueba resultan contradictorios
entre sí, por que si no hay contradicción la prueba es innecesaria, y además que esos
puntos de hechos sean relevantes para la reoslcion del recurso, relevancia significa que sin
el esclarecimiento de esos hechos, no se puede llegar a una resolcion jurídica adecuada. Si
se entiende que procede abrir el recurso a prueba, la segunda parte de lo que debe deciridr
el juez es la relativa a si los medios d eprueba propuestos puedne o no pueden admitirse.
Por considerarlos idóneos o inidóneos para lograr esa acreditación que se va buscando.
Tras esta declaración juidicial si se aprueba la practica de la prueba, teniendo en cuenta el
24 de la CE, la tutla judicial efectiva, tiene lugar la practica de la prueba en si con un plazo
de 30 dias, practica de la prueba cuya llevanza muchas veces se lleva a cabo de los
representantes de los demandados. EL plazo de 30 dias es generalmente incumplido, tanto
por el órgano judicial como pro las personas o entidades que deben lelvar a cabo las
actuaciones probatorias. La prueba testifical es frecuente, pero teniendo en cuante los
condicionantes que siguen de legalidad y acierto, en mcuhso suntos contenciosos
admisnitrativos es mucho mas acertado solicitar una prueba pericial en la medida en que la
misma va a tener mucha mas credibilidad y por que pone mucho mas en entredicho lo que
haya podido decir la amdisnitraicon. Sin perjuicio de la prueba propuesta por las partes el
articulo 61 faculta al orgnao judicial para ordenar de oficio la practica de las pruebas que
estime necesario. Esta facultad se puede ejercer tanto a la vista de lso escritos de demanda
y contestación cuando el jeuz analiza la solicitu de prueba que esta en ellos como en
cualquier moemtno posterior, antes de que se dicte la sentencia. Es muy frecuente por que
hasta ese momento no se han visto los papeles que en el dia sealado para votación y fallo
para el asunto, el ponen te o magistrado diga que es necesario practicar X prueba
detemrinada. Sea cuando sea el moemtno en que el tribunal haga uso de esta facultd hay
que tener en cuenta dos cosas:
• Que las partes tiene derehcoa a sistir en la practica de aquellas pruebas en
que sea posible (interrogatorios, etc). 
• Cuando la prueba acordada de oficio tiene lugar del trmaite de vista o
conclusiones que en principio es el ultimo momento procesal en el que las partes
intervienen, si se hace después se debe dar un plazo a dichas partes para la
valoración del resultado de dichas pruebas. 
•
• Concluido el periodo de prueba la ultima fase es la de vista o conclusión: 
• ≠ Lo primero, lo prudente aun cuando se puede solicitar concluso el periodo de
prueba, lo prudente es hacer la correspondiente solciitud de vista oral o escrita en el propio
escrito de demanda o de contestacion para que nos e pase el plazo, la ley habilita tres
posibilidades:
• Que tras la vista no se formulen conclusiones escritas, sino que quede
pendiente el asunto de sentencia. 
• Que las partes soliciten una vista oral apra formular por ese medio sus
conclusiones. 

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 • Es la mas frecuente de las posbilidades, que lo que se solicite sea formular
las conclusiones por escrito. 
•
• ≠ La primera relga que cita la ley en su articulo 62, el letrado de la admisnitraiconde
justicia reoslvera esas solicitudes con lo que de comúnmente hayan solicitado las partes, es
decir si todas las partes solicitan que no hayan ni vistas ni conclusiones, no habrá vistas ni
conclusiones. Ahora bien cuando no hay coincidencia, la ley dice que entonces, solo se
acordara la elebraciond e vistas o las conclusiones escritas:
• Priemro cuando lo solicite el demendte aunque se opongan los
demandados. 
• Segundo: cuando habiéndose practicado prueba, una de las partes asi lo
solicite. 
• ∗ Ante el silencio de las partes cabe que el juez o tribual no el
secretario acuerde la celebración de vistas o conclusiones escritas. 
• ∗ La realidad, primero siempre todas las partes piden siempre
conclusiones escritas, rara vez existe la petición expresa de que no se
celebre ni vista ni conclusiones. 
•
• Tercero: cuando alguna de las partes solicita vista, además la vista tiene el
inconveniente de que debiendo constituirse la sala formalmente con la presencia de
sus componente con el letrado y asistencia de las partes, hay que hacer que se
escuche cuando las partes habland e sus asuntos, la ventaja de las conclusiones
escritas es que se pone el sello de entrada pero nada asegura que vayan a ser
leidas. Por tanto casi siempre hay conclusiones escritas, en muy rara ocasión hay
vista oral. 
•
• ≠ EL escrito de conclusiones es un escrito simple, se formula como unas alegaciones
mas, y lo normal es que lo primero se haya una valoraciond e la prueba que se ha
practicado o llamar la atención sobre la ausencia de prueba que ha sido ordenada por el
tribunal pero no ha llegado a los autos, y tras esa valoraciond e la prueba para confirmar los
hechos de la demanda o alterarlos, etc, viene la segunda parte que es ver en que temrinos
se mantiene la fundamentación jurídica. En el bien entendido de que en principio en las
conclusiones nos epueden alterar sustntivamente las pretensiones, si se puede renunciar a
las pretensiones formuladas en la demanda o se pueden alterar cuantitativamente. 
• En materia de conclusiones escrita rige la misma regla de plazo que la
demanda y uan vez que se han admitido a tramite las conluciones el recurso queda
concluido en su trmaitacion y pendiente de sentencia. 
•
• Prueba acordada de oficio por el tribunal
• ≠ Manual. 
•

TEMA 9º. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN POR LA JURISDICCION CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA (ii).

• 1. El procedimiento abreviado. 
•
• Articulo 78 e la ley de la jurisdicción:

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• − EL abreviado es un procedimiento nuevo en este ámbito con anterioridad, en los años 90 todo el
procedimiento contencioso administrativo era por escrito. 
• − Con ocasiond e la nueva organicacion judicial, se consideró que para algunas materias de dichos
juzgados debería introducirse un procedimeitno simplificado de mayor brevedad que el recruso
contencioso amdisnitrativo a imagen y semejanza de lo que eran en la jurisdicción social el procedimiento
laboral. Y surge asi el procedimeinto abreviado. 
• ◦ Las características de este procedimeinto:
• La limitación de dicho procedieminto a unas mateiras muy especificas, siempre
dentro de las que coreesponden a los juzgados princinciales o centrales de los contencioso
amdisnitrativo. En las salas no hay nunca procedimiento abreviado, auqneu muchas veces
el procedimeinto ordinario se tramite de ofrma mas breve. 
• ≠ Las materias detemrinadas:
• El personal relativa a las materias publicas. 
• Los proceidmientos en materia de extranjería. 
• Procedimeintos en amteria de inadmisión de peticiones de asilo
político. 
• Asuntos de disciplina deportiva en materia de dopoaje. 
• En todos aquellos asuntos que sea cual sea la materia a la que
correspondan su cuantia no supere los 30.000 euros. Cualquier otra materia
sigue la tramitación del procedimiento ordinario. 
•
• − El procedimeinto abreviado consiste: 
• ◦ Se inicia mediante la demanda, segundo, la demanda siempre se hace sin tener a la vista el
expediente admisnitrativo (lo que no se tiene a la vista es el expediente que va a tener el juez).
Admitida la demanda a trmaite, se emplaza a la adminsitraicon para que se persone y además
entrege el expediente dice la ley con almenos 15 dias antes a la celebración de la vista para que el
demandante pueda examinarlo. El acto central de este procedimeinto abreviado es la vista oral. Si
lo que la ley buscaba era la celeridad, hoy en día en muchos juzgados d elo contencioso
amdisnitrativo, se sule convocar la vista oral para dos años. 
• La vista comienza una vez que se declara abierto el acto con un resumen de la
demanda o ratificación de la misma. Es importante que el abogado lleve la instructa de la
vista, es un resumen de lo que se piensa decir en la vista que no esta dicho en la demanda. 
• Tras el resumen de demanda ratificacions e da la palabra a la otra parte para la
contestación y en la contestación a la demanda se pueden oponer causas de inadmisión 
• Las cuestiones de inadmisibilidad se resuelven en el momento y si no impiden el
procedimeinto, el abogado de la parte demandada expondrá los motivos de fondo de
oposición a la demanda. 
• Una vez ocurrido esto, el juez preguta si va a haber propuesta y practica de prueba.
• Tras la prueba, la ultima fase es la exposición de conclusiones valorando la prueba o
alegando lo que quieran. En esa fase de conclusiones, es cuando el abogado del
demantante tiene que que hacer la oposcion de la oposición, sacar los argumentos de la
contescion a la demanda y todo ello montaod en el momento. 
• Finalizadas las conclusiones la ley prevee la posibilidad de que el demandante no
syu abogado, pueda hacer las manifestaciones que estime oportunas al juez.
• Concluida la vista, el asunto queda pendiente para sentencia dice la ley en el plazo
de 10 dias pero esos 10 dias no se suelen cumplir. 
• A partir de ahí y una vez que se dicta la sentencia se sigue el régimen de recursos
ordinarios que se ve al final de la lección. 
•

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2. TRAMITACIÓN DE LOS PROCESOS ESPECIALES.

Son todos ellos procedimientos que en atención a su objeto se caracterizan por una simplificación
de lo s trámites con el objetivo de llegar lo más pronto posible a una ST dado que en todos ellos
prima por encima de cualquier otra consideración una respuesta judicial rápida como condición de
eficacia verdadera de dicha respuesta judicial.

Ej: Procedimiento especial: Art 122 bis, regula la autorización judicial, no de entrada en domicilio,
si no la autorización judicial para limitar o excluir a determinados usuarios el acceso a las redes
deinformación. Todo por la modificación de la propiedad intelectual.

3. LA TERMINACIÓN DEL PROCESO.

Dos modos de finalización del proceso contencioso administrativo:

Uno es la finalización mediante sentencia, que es la forma ordinaria de finalización y junto a esto,
existe lo que se denomina terminación anormal, que se produce por desistimiento allanamiento,
satisfacción extraprocesal o conciliación judicial.

REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LAS ST:

requisitos de tiempo: plazo dentro del cual las ST deben ser dictdas, pero la posibilidad que fija la ley de que los
jueces justificadamente, puedan manifestar que seva a cumplir con un plazo diferente de conformidad con lo
regulado por el artículo 67 dela ley.

Por otra parte, están los requisitos de fondo, materia respecto de la cual, en primer lugar, se aplica en bloque, lo
que sobre la ST regula, primero la ley orgánica del poder judicial vigente y en segundo lugar la ley de
enjuiciamiento civil. Por tanto, respecto a la eestructura interna y otros requisitos hay que ir a esas
normas, pero la ley de la jurisdicción añade en su artículo 67, una cuestión importante que se traduce en el
llamado ppio de congruencia. La ST debe resolver el proceso en los términos en que haya sido planteado por las
partes, sin perjuicio de que el propio tribunal puede plantear previamente a la ST la existencia de motivos distintos
que no hayan sido planteado por las partes, para que estas puedan pronunciarse sobre ello.

Otro aspecto importante, de ls ST, viene de la mano del art 24 CE y la doctrina del TC, sobre cómo se deben
motivar las resoluciones judiciales, puesto que una resolución no motivada, o inadecuadamente motivada x
incurrir en arbitrariedad o en error notorio y manifiesto, es una ST nula x infracción del art 24 Ce. El contenido e la
ST en lo contencioso administrativo, puede ser de tres tipos:

1. La declaración de inadmisibilidad del recurso , conforme a las causas tasadas de inadmisión del art 69 de la
ley
2. La desestimación del recurso: (lo más frecuente) y ello se debe a varias razones:

a) Presunción de la legalidad de la actividad pública: por lo tanto mientras no se demuestre en juicio lo contrario,
la actuación recurrida sigue beneficiandose de esa presunción
b) La incompetencia de los abogados
c) La incompetecencia de jueces y magistrados.

3. Estimación del recurso: puede ser total o parcial: se pueden estimar todas las pretensiones formuladas por el
demandante o solamente una parte de ellas.

Dice la ley, “el tribunal estimará el recurso C.A cuando la disposición acto o actuación que se recurren, incurran en
cualquier infracción del ordenamiento jurídico. “ Incluso cuando incurre en la
desviación de poder.
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Consecuencias que se siguen de las distintas posibilidades de la Sentencia:

a) Si la ST declara la inadmisióm e igualmente, si desestima el recurso, dicha declaración solo tiene efectos
entre las partes y supone, cuando sea firme, el archivo de las
actuaciones y la devolución del expediente a la administración
demandada.

Estas SSTT tienen un contenido meramente declarativo y por tanto, se dice, el fallo, se agota en sus mismos
términos, no requieren llevar a cabo más actuaciones para que la St se
entienda debidamente ejecutada.

b) Las Sentencias que estiman el recurso: Las ST que declaran la nulidad de una disposición de carácter general
o de un acto administrativo, producen efectos para todas las partes
afectadas, no solo las personadas.

-Cuando la ST anula una disposición de carácter general y esa ST adquiere firmeza, tendrá efectos de carácter
general, ya no solo efectos de cara a los afectados, si no, que como
disposición de carácter general, desaparece del mundo jurídico y no podrá
ser aplicada en lo sucesivo por la administración. Sin perjuicio de la
subsistencia de las ST anteriores que hayan aplicado ese reglamento, sin
declarar su nulidad, y sin perjuicio de los actos administrativos de la
aplicación de ese reglamento que no hayan sido recurridos por sus
destinatarios en tiempo y forma.

Con carácter general, las ST que declaran la nulidad, también se agotan por si mismas, sin que sea preciso, al
igual que en el caso anterior, proceder a una ejecución de sentencia que de
lugar a actuaciones posteriores.

La estimación del recurso tambien puede suponer la estimación de las pretensiones relativas a una situación
jurídica individualizada. La parte de la ST que estima el recurso en esa clase
de pretensiones solamente tendrá eficacia cuando sea firme entre las partes.
No obstante, de conformidad con los artículos 110 y 111, se puede abrir un
proceso administrativo para la extensión general de los efectos de esa ST a
otras situaciones análogas, lo cua ocurre en dos tipos de situaciones:

a) En asuntos en materia de personal, para evitar posteriores recursos judiciales en masa, que al amparo de esa
ST, pretendan que se aplique la misma doctrina

B) En asuntos de naturaleza tributaria.

Junto a ello, la ST, puede ontener con arreglo a las pretensiones que es posible plantear, un tercer
pronunciamento, que es el relativo al resarcimiento de los daños y perjuicios
que se hubieran causado al recurrente. Y aquí, hay dos posibilidades:

a) Que en virtud de como se haya planteado y desarrollado la pretensión, en el momento de dictarse la ST esta,
determine ya, de modo concreto, la cantidad que debe satisfacerse, en
concepto de indemnización, y quien debe satisfacer esa cantidad
b) Que la ST fije exclusivamente el derecho a ser indemnizado y determine los criterios materiales que deban
aplicarse para determinar dicho derecho, de modo que, en fase de
ejecución de sentencia, se proceda ya a esa cuantificación y
determinación del sujeto condenado, con arreglo a esos criterios del fallo

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A diferencia de las pretensiones de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, el reconocimiento del
derecho a la indemnización, solo y exclusivamente, tiene efectos entre las
partes, no podrá aplicarse estemecanismo de extensión.( ARt 110 111)

Hay que señalar que la ley se cuida de establecer un límite en cuanto al alcance de las SSTT, cuando anulan
disposiciones de caracter general o actos administrativos de contenido
discrecional, en cualquiera de estas dos posibilidades, la ley de la
jurisdicción, dice que la ST no podrá decire a la administación que contenido
deban tener las disposiciones de caracter general o los actos administrativos
que se dicten en sustitución de los anulados.

FORMAS ANORMALES DE FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

Son las que estan arriba(desistimiento, satisfacción extraprocesal, codiliación extrajudicial…), a las que habría que
añadir antes, que es la caducidad del procedimiento.

La regulación de estas figuras( Art 74-77) se estructura sobre la base del llamado poder de disposición de las
partes sobre el proceso:

-Desistir: significa renunciar a la acción, no al derecho que se quiere proteger con esa acción. Aunque muchas
veces, la renuncia a la acción, conlleva (x la reducción de plazos), la renuncia
al derecho. El desistimiento lo puede solicitar: las partes demandantes, debe
existir una facultad expresamente prevista a tal efecto en el apoderamiento
que se hace en favor del procurador o representante procesal, o en su
defecto el propio recurrente debe personarse ante el organo judicial para
manifestar su voluntad de desistir. Cuando es una admin la que desiste
(cuando es parte recurrente), se requerirá además la autorización pertinente
del órgano de esa administración que tenga competencia para ello.

En los asuntos donde son varias las partes demandantes( acumulación de procesos.) el desistimiento de uno no
afecta a los restantes, pero, en sentido inverso, los efectos de la ST, no se
aplicarán a quien haya desistido en el proceso. Puede ocurrir que el tribunal
aprecierazones de interés general para que se llegue al dictado de una ST,
en cuyo caso el proceso continuará aunque esa ST no tendrá efecto sobre la
parte o partes que hayan desistido del asunto.

El allanamiento, se puede decir que es el “contradesestimiento”: si es la parte demandante la que puede renunciar
a proseguir con el recurso, el allanamiento, es el reconocimiento de la parte demandada de que oponerse a ese
recurso no tiene sentido y que debe ser desestimado. el allanamiento debe
ser autorizado por la administración, pero cuando el juez aprecie razones
para a pesar del allanamiento, no invalidar, la disposición, acto o actuación,
que se recurre, sin perjuicio de dar audiencia a las partes, deberá dictar una
ST ajustada a derecho, sin considerar por tanto ese allanamiento que haya
podido realizar el representante de la admin.

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FINALIZACIÓN POR SATISFACCIÓN EXTRAPROCESAL:

Cuando la administración al margen del recurso, satisface las pretensiones que el demandante ha formulado en su
demanda. Ej: tiene lugar cuando lo que se recurre es un acto presunto y una vez interpuesto el recurso C A la admin
dicta el acto expreso, y ese acto expreso es favorable a la solicitud formulada en su día por el interesado.

cuando tiene lugar la satisfacción extraprocesal, cualquier parte del proceso puede ponerlo en conocimiento del
organo judicial con el objeto de que se declare sin más trámite su conclusión y archivo. Quien suele poner de
manifiesto esta circunstancia es el propio interesado, que la puede poner de manifiesto a través de un desistimiento.

Si con posterioridad a la conclusión del recurso por satisfacción extraprocesal, la administración dictara otro acto o
llevara a cabo una actuación tendente a reducir o alegar la pretensión que ya había dado. en tal caso por solicitud del
propio demandante, el recurso judicial se reanuda en el punto que quedo archivado.

FINALIZACIÓN POR CONCILIACIÓN JUDICIAL

Cuando el juez observe que entre las posiciones de las partes existe suficiente identidad, podrá proponer a dichas
partes que acuerden una terminación convencional de dicho proceso judicial sin necesidad de llegar a ST.

La ley se guarda de que nunca acuerde a materias q no afecte a materias sobre la transacción(renuncia a un
derecho).

Los supuestos son aquelos en que se va a discurir es una cuantía económica que se debe satisfacer al demandante.
Caso de recursos en materia de justiprecio, o cuando se trata de reclamación de responsabilidad e indemnización de
D y P dirigida contra la admin.

Si se logra el acuerdo a cuyo efecto se puede pedir la suspensión mientras dure, entonces se firma un conveni
judicial suscrito por ambas partes y homologado por el juez. La homologación del convenio lo que permite es
otorgar a este la fuerza de un título judicial ejecutivo para el caso de que alguna de las partes no cumplimiere dicho
convenio.

El proceso puede finalizar por caducidad: pero aqui encontramos dos tipos de caducidad:
-caducidad del proceso y caducidad del trámite.

La primera no se regula propiamente por la Ley de la jurisdicción, pero a dicha caducidad se puede llegar por la
caducidad de alguno de sus trámites esenciales

4. LAS COSTAS PROCESALES.

Aparecen en el art 139 de la ley de la jurisdicción, materia que ha sufrido distintas reformas negativas desde el
punto de vista de la debida tutela judicial. antes de la redacción vigente, la regla en materia de costas, por los
recursos en primera o ú´nica instancia, era que no había costas para la parte vencida salvo que se apreciara
temeridad o mala fé en la interpocisión del recurso

Regla general: no hay costas en primera o única instancia( no pagas lo del otro, pagas lo tuyo), salvo supuestos de
temeridad o mala fé procesal.
explicación a esta: dado el hecho de la presunción de legalidad de los actos administrativos y que vencer a la
administración en juicio es muy dificil, si encima se interponen las costas al recurrente, el número de recursos
disminuiría y que por ello esa vía se reduce el respeto a la legalidad por parte de la administración.

En 2º Instancia la regla era distinta: QUIEN PIERDE PAGA!

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Fechas en que incrementaron tasas judiciales: tambien se modifica la ley de la jurisdicción para introducir el criterio
clásico del proceso civil, en materia de costas procesales que es el criterio del vencimiento, quien pierde paga
dice la ley “ se impondrán las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, pero permite al
órgano judicial excluir dicha condena cuando aprecie y razone que el caso presentada serias duras de hecho o de
derecho.

En segunda instancia la regla general, quien pierde la apelación paga. Paga las costas procesales, en este sentido es
importante que quien está en la segunda instancia como parte apelada nunca va a tener que soportar el pago de ls
costas, solo se puede condenar al recurrente y cuando pierde. Pero en 2016 se ha introducido una modificación
parcial en lo que se refiere a la segunda instancia para introducir un régimen específico de las costas en el recurso de
casación.

En este sentido, se deja la regla de que el recurrente que pierde paga y el artículo 93.4 de la ley de la jurisdicción
establece un régimen diferenciado en que hay que distinguir dos situaciones:

1º Respecto la ST que puede dictar el propio tribunal que resuelve la casación, en sustitución de la dictada en
primera instancia, actuando precisamente como tribunal de instancia. Ahí deberá pronunciarse sobre las costas en la
primera instancia, de conformidad con la regla vista antes. Además de eso, la ST que resuelve el recurso de casación
y respecto de este recurso de casación, con carácter general declarará que cada parte asuma sus propias costas
procesales, salvo que aprecie que una de las partes ha actuado con temeridad o mala fé, en cuyo caso le podrá
imponer la totalidad de las costas.

Todas las reformas respecto al recurso de casación, va en dirección a reducir las posibilidades de interponer con
éxito este recurso.

En el recurso de casación, lo normal es que la ST se limitesi estima el recurso para simple anulación de la ST objeto
del mismo. Muchas veces el TS o el tribunal de casación, no se limita a la mera anulación de la ST si no que
sustituyendo a ese organo judicial que dictó la primera, resuelve el recurso contencioso admin: doble resolución, la
del recurso de casación y la del recurso contencioso admin original (el primero).

EJ: la sala de lo contencioso admin del tjs dicta una ST. Una de las partes no esta conforme, e interpone recurso de
casación , en función de cuales son los motivos del recursos, podrá ocurrir que el TS diga que esta ST es nula, o
podrá decir es nula y por eso, como este asunto debe resolverse, asumo la competencia judicial originaria y dicto la
ST que se debió dictar en el procedimiento de instancia

La condena en costas puede ser por la totalidad de las costas, que acredite la parte favorecida, o por una parte de
esas costas o hasta una cifra máxima que fije la ST.

5. LA EJECUCIÓN DE ST.

El sistema de ejecución es uno de los elementos que determina si verdaderamente el proceso judicial sirve o no sirve
para algo.

Con arreglo a la ley de la jurisdicción anterior, la potestad de hacer ejecutar las SSTT condenatorias y por tanto que
afectan negativamente a la admin, era una potestad de la propia admin condenada y si dificil era ganar el juicio a la
admin más dificil era todavía que cuando se le ganaba cumpliera fielmente con el contenido de las SSTT. La
administración, entre otras cosas, podía declarar la suspensión de la ejecución por razón de interés general.

Se quería cambiar esto, porque como dice la CE hay que “Juzgar y hacer EJECUTAR lo juzgado”. En la actualidad
hay un claro reflejo de este ppio en los arts 103 y ss que regulan el sistema de ejecución.

Hay que distinguir dos figuras:

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-ejecución de ST firmes: es aquella que se produce una vez que una ST judicial adquiere firmeza, y cuando adquiere
firmeza? Cuando ya no cabe recurso ordinario en el ámbito nacional y también cuando dictada una ST no se recurre
contra la misma. Aqui encontramos

a) ejecución voluntaria: se produce por la actuación propia del condenado en la ST y dentro del plazo legalmente
habilitado a tal efecto. Con caracter general el plazo es de 2 meses desde que la parte obligada x la ST tiene el
conocimiento del caracter firme de la misma.

Regla específica: para ST que condenan el pago de una cantidad, en la que el plazo pasa a ser de 3 meses.

A partir de que se venza el plazo sin que se haya constatado la ejecución voluntaria se puede dar paso a la ejecución
forzosa

b) Ejecución forzosa de la ST: la legitimación para solicitarla, se reconoce a cualquier persona que tenga un
interés en el asunto, haya o no haya sido parte en el recurso. Para garantizar el cumplimiento de la ST

Se trata de un procedimiento muy abierto en el que cabe ejercer todas las pretensiones ejecutivas que a título
enunciativo recoge el artículo 109 de la ley: es decir, muchas veces no basta con decirle al juez, quiero que se
ejecute el fallo sino que ademas se señale quien es la autoridad responsable de su cumplimiento y que además se
adopten medidas positivas para su cumplimiento como pueden ser medidas cohercitivas o poner en marcha el
llamado poder de sustitución del juez de modo tal que diga si usted admin no quiere cumplir lo citado, un tercero va
a ejecutar, pero paga la admin. ( es decir que la admin no pueda eludir el cumplimiento de la ST)

Además, para ello el juez podrá requerir la colaboración de todo tipo de personas y entidades para que se llegue al
cumplimiento efectivo del fallo de la ST.

Otra medida que también es importante, es que si ya en periodo de ejecución, la administración dicta un acto por el
que se produzca el efecto de impedir o dificultar la ejecución de la ST, el juez que la dictó podrá declarar la nulidad
de dicho acto pero sin necesidad de tramitar todo un recurso contencioso administrativo nuevo, si no simplemente
escuchando a las partes y resolviendo lo que proceda.

Hay una prohibición tajante a la admin de suspender la ejecución de la ST, pero en paralelo, lo que si posibilita la
ley, es que se llegue a la declaración de imposibilidad legal o material del cumplimiento de la ST en sus estrictos
términos. En juez apreciará si concurre o no esa causa, Y en segundo lugar en ese caso lo que se produce es la
sustitución del contenido del fallo por una indemnización de la parte favorecida por la ST

Por otra parte la ley posibilida la publicidad de las ST firmes, para facilitar en alguna medida su ejecución.
Arts 110 y 111: Se regula la extensión de los efectos de la ST, lo cual significa que la admin a petición de los
interesados, abra un procedimiento destinado a aplicar a personas que se hallan en circunstancias idénticas, los
efectos que derivan de una ST judicial firme, que en ppio afectaría solo a las partes

Cuando se solicita la ejecución forzosa, que podrá hacerse en cualquier momento, iniciado el incidente de ejecución
siempre es posible finalizarlo a través de un convenio entre las partes, convenio que al igual que antes, deberá ser
subscrito entre las partes y presentado ante el juez para su homologación

-Ejecución provisional de SSTT

La ejecución provisional de sentencias es aquella que puede tener lugar ante Sentencias o resoluciones judiciales en
general que no son firmes. Esto ocurre cuando dictada una sentencia en primera instancia, la parte perjudicada por
la ST interpone el correspondiente recurso, en estos supuestos y para evitar que el empleo del recurso sea para
paralizar el efecto de la ST, se posibilita que la parte favorecida por la ST pida su ejecución provisional. (modalidad
muy especial de medidas cautelares).
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Se regula cuando la ley regula el recurso de apelación, tanto cuando se regula el recurso de casación: Arts 84 y 91.
Esa ejecución provisional consiste en solicitar que se cumpla ya con el contenido de la ST de modo anticipado, para
lo cual previamente el juez debe valorar dos cosas:

1. que esa ejecución provisional no suponga la producción de perjuicios de imposible o dificil reparación a la parte
que soporta esa medida.
2. Debe llevar a cabo una ponderación de los intereses en conflicto: El derecho a la tutela judicial efectiva de
quien recurre o el derecho a que se garantice el contenido útil de la ST de quien ha obtenido ya la razón en
primera instancia. En función de lo que decida, se acepta o no se acepta la ejecución provisional.

Hay que señalar:

1. Que hay algunas materias en las que con caracter general, la ejecución provisional procede siempre, que es en
las SSTT cuyo fallo consiste en la declaración de una obligación de pago a la parte condenada.
2. que el otorgamiento de la ejecución provisional podrá condicionarse a la previa caución suficiente de los
perjuicios que le puede provocar a la parte condenada ,si lleva a cabo lo que dice la st, en el caso de que su
recurso tenga exito y por tanto esa ST quede anulada. Sin esa caución, la ejecución no podrá hacerse nunca.

6 LAS MEDIDAS CAUTELARES

Art 129 y ss que establecen un régimen que es el siguiente:

1. Frente al ppio anterior de que la medida cautelar era excepcional por cuanto que ponía en entre dicho la eficacia
inmediata de los actos administrativos, hoy en día ese carácter excepcional de la medida cautelar, se ha diluido
bastante con la nueva regulación de la ley vigente.

2. Aunque la medida cautelar suele ser la de la suspensión de la eficacia del acto o disposición que se recurre, en la
actualidad cabe cualquier medida que a uno se le ocurra con tal de que no sea contraria al ordenamiento jurídico. O
sea, no hay una lista tasada de medidas cautelares. Pero la más frecuente es la suspensión cautelar, y la otra la
anotación preventiva en el registro de la propiedad de la existencia del recurso o la demanda cuando este pueda
afectar a la titularidad o regímen jurídico de bienes inmuebles

3. Las medidas cautelares también pueden ir condicionadas por la previa caución de los daños que pueda suponer la
no efecución del acto administrativo o en general los quepueda producir la medida cautelar que se adopte

4. La medida cautelar puede solicitarse en cualquier momento del proceso en PRIMERAinstancia, antes de que se
dicte ST, aunque lo normal es solicitarla en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo. O
cuando quien la pide es una parte co demandada o la propia parte demandada, en el momento en que esas partes se
personan ante el órgano judicial.

5. La medida cautelar mantiene su vigencia durante la tramitación del proceso en primera instancia pero también
durante la segunda instancia si esta llega a darse. ademas las medidas cautelares en principio no pueden ser
modificadas durante el proceso judicial salvo que concurra nuevas circunstancias que no se pudieron tener en
consideración por el juez en el momento en que fue acordado

6. Adoptada una medida cautelar o una decisión sobre la medida cautelar, contra dicho auto, cabe interponer recurso
de apelación o de casación segun el caso.

7. En principio, conforme a la jurisprudencia hay una medida cautelar que nunca se acepta que es la “medida
cautelar positiva”, cuando esta consista en que el juez señale que debe procederse a la aplicación delas pretensiones
del demandante, anticipadamente.

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existe una variante que es la de las medidas cautelarísimas urgentes: Cuando existan motivos de urgencia que
indiquen la necesidad de aplicar una medida cautelar incluso antes de interponerse el recurso, podrá solicitarse al
juez que adopte la medida con caracter urgente sin audiencia a las que vayan a ser las restantes partes en el proceso.
Si esto se justifica adecuadamente, el juez puede aprobar esa medida urgente que tendrá caracter provisional hasta la
celebración de una vista que convoque el juez, a la que peudan concurrir todos los que ya estan personados, para
decidir si procede o no mantener la medida.

Criterios que deben seguirse para otorgar o denegar las medidas cautelares:

-Entra la regla Periculum in mora: el peligro por el retraso en el dictado de una ST que resuelva el fondo del asunto
en la medida en que el tiempo necesario para dictar esa ST pueda suponer que dicha ST cuando se produzca no
tenga ningún efecto útil. Este es el criterio en que ademas debe tenerse en cuenta que nunca procederá una medida
cautelar si de ella derivan perjuicios pra los intereses públicos.

Como quiera que la regla del perículum in mora, se traduce a efectos prácticos en que quien pide la medida cautelar
tiene que acreditar que de no darse soportaría perjuicios de imposible o dificil reparación, lo que tiene que hacer el
juez es ponderar esos perjuicios que soporta quien pide la medida si no la obtiene y los perjuicios al interés públicos
que alega la administración. En esa ponderación hay un criterio importante: La entidad de los perjuicios (vaoración
comparativa de quien sufre el perjuicio mayor dentro de sus propias circunstancias)

En esto hay un factor que se suele introducir en esta ponderación de intereses que es la aplicación del ppio “Fumus
boni iuris” (la apariencia de buen derecho): Si uno dice todos los perjuicios que va a soportar, ademas justifica que
su pretension goza de esa apariencia de buen derecho, la medida debe adoptarse. Hay esta apariencia, cuando la
misma resulta manifiesta por si sola, por serinvocada, sin necesidad de tener que dar demasiadas explicaciones.

7. LOS RECURSOS EN EL PROCESO C.A

Se trata de los recursos contra las decisiones que adoptan los órganos judiciales durante la tramitación de los
procesos o su finalización.

1. Las resoluciones judiciales (contra las que se puede recurrir)

-diligencias de ordenación, decretos, providencias, autos y SSTT.

2. Recurso de Apelación: Recurso en el que el órgano judicial que debe resolver puede examinar la decisión judicial
recurrida en todos sus aspectos. Se pueden plantear todas las decisiones que quieras, y se pueden examinar todo, sin
límite. Se pueden revisar tanto los hechos como la fundamentación jurídica.

Recurso de casación: Alcance más estricto. Examina solo el acierto o desacierto a la hora de aplicar el derecho, por
tanto queda siempre fuera de la casación la apreciación de los hechos. Garantiza la correcta interpretación y
aplicación del ordenamiento, y no tanto a dar la última solución a un caso concreto.

Recursos que la ley de la jurisdicción establece:

1. Contra la decisión de los letrados de la admin de justicia.

a) Recurso de reposición: contra cualquier diligencia de ordenación que adopte un letrado o los decretos no
definitivos. Se plantea ante el propio letrado de la admin de J.
b) Recurso de Revisión: solo contra decretos, excepto los decretos que se resuelvan con un recurso de
reposición. Lo resuelve el órgano judicial en el que se inserta el Letrado de la Admin de Justicia

2. Contra las decisiones que adoptan los órganos judiciales propiamente dichos:

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a) Contra las providencias:

Recurso de súplica(como el de reposición, pero frente al Juez): frente a las providencias. Siempre que la ley
no establezca que procede otro recurso. O cuando no quepa recurso alguno. Providencias: decisiones de
trámite que no afectan al fondo del asunto y por ello no necesitan fundamentación jurídica. A veces, en
materia de autos, este recurso es requisito para la interposición del recurso de casación.

Resolución: Forma de auto.(decisión judicial motivada, ahora sí)

b) Recursos contra los autos:

-Apelación: cuando los autos han sido dictados 1º por los Juzgado de lo C.A (resolución: Sala correspondiente del
TSJ de la CCAA ) o 2º los Juzgados Centrales de lo C.a (resolución: Sala de lo C.A de la AN) y siempre que sean
los supuestos de auto tasados en dicho artículo.

-Casación: Se puede interponer frente a los supuestos específicos que cita la ley (art 87). Dentro de esos supuestos
hay que aplicar las excepciones materiales que rigen en materia de casación conforme al art 86. Rigen las mismas
exigencias de admisibilidad que para el recurso de casación contra las SSTT, sintetizado asi:

Para que el recurso sea admisible hay que demostrar el interés objetivo casacional del asunto.

Resolución:

-Si se funda en la infracción de Dº Estatal o Comunitario Europeo, se interpone ante la Sala 3º del TS
S-i se funda en infracción de Dº Autonómico se resuelve por una Sección especial que se ha formado dentro de los
TSJ.

c) Recursos frente a SSTT.

-apelación: frente a SSTT dictadas por los Juzgados Centrales de lo C.A. Se resuelve, según un caso u otro, por el
TSJ o por la AN (sala contencioso.A). Es un recurso a doble efecto:

1 Efecto devolutivo (la competencia para resolver el asunto, no solo el reurso de apelación, se eleva al organo
judicial superior)

2. Tiene el llamado efecto suspensivo: mientras no se resuelva la apelación la ST recurrida no es firme y por tanto
salvo que se pida y obtenga su ejecución provisional, esa ST no puede tener efectos jurídicos

Tramitación:
-Escrito de interposición de recurso de apelación: Argumentos del recurrente fundados. Se presenta ante el016,
contra las sstt órgano judicial que ha dictado la ST, si cumple los requisitos de admisión se da traslado de ese escrito
a las restantes partes para que puedan oponerse al recurso y se manda a la Sala competente para resolverlo.

Con este escrito se puede proponer práctica de prueba, si se trata de aqella que abiéndo sido solicitada en la primera
instancia no haya sido debidamente practicada

-dictada la st, acababa el asunto. pero con la reforma del 2016, resulta que contra las SSTT que resuelven recursos
de apelación cabe recurso de casación.

-Casación: frente a ST en 1º o única instancia dictadas por la sala de lo CA de los TSJ o de la AN y contra las SSTT
dictadas en 2ºInstancia(apelación) de estos tribunales.

Técnica: Es también a doble efecto. Pero estructuralente tiene dos momentos distintos:
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-Fase de preparación: se sustancia siempre ante la propia Sala que ha dictado la ST que se quiere recurrir, a través
de este escrito, en el que se han de cumplir todos los requisitos formales establecidos por la ley , se ha de justificar
la posibilidad de la casación por la razón de la materia o por la no concurrencia de asuntos que lo impidan, pero lo
importante es que se tiene que justificar el interés casacional del asunto, de cara a todos los motivos que se quieran
hacer valer en el recurso de casación. Presentado el recurso de presentación, la Sala que ha dictado la ST hace un
análisis meramente formal de la admisibilidad del recurso. ( no se pronuncia sobre el interés casacional que ha
tenido que ha tenido que justificar el recurrente.

El pronunciamiento es de mero trámite y sirve:

a) pararemitir los autos a la sección especial del administador de justicia

b) Para que las restantes partes se puedan personal en el TS o en la sección especial, como parte recurrido y por
tanto poder formular oposición al recurso de casación en su día.

plazo para que se personen las partes y la recurrente: 30 días. En ese plazo el abogado de las partes recurridas puede
solicitar la inadmisión del recurso de casación. Cuando llega se hace otro análisis de la admisibilidad del recurso
donde se puede revisar todo lo que ha hecho el tribunal de instancia sobre la admisión porque ello no le vincula al
tribunal superior pero en segundo lugar lo que va a mirar es si concurren motivo por motivo los supuestos intereses
casacionales alegados por el recurrente

En este momento procesal pueden ocurrir dos cosas:

1- Que el organo judicial que debe resolver la casación entienda que el recurso es inadmisible
2- Que entienda que el recurso es admisible, por tener interés casacional, pero ese pronunciamiento puede ser sobre
la totalidad de los motivos o sobre parte de ellos. Respecto de los motivos admitidos por tener interés casacional,
puede determinar que aspectos concretos tienen interés, y los que puedan por tanto, alegar, la parte recurrente, en el
escrito de interposisicón.

Admitido el recurso de casación a trámite, se emplaza al recurrente para que formule el escrito de interposición del
recurso en el que se deberá ya fundamentar jurídicamente la cuestión suscitada dentro de ese margen que
previamente ha señalado el órgano judicial.

-Fase de interposición: SE debe ceñir a esas materias, no le puede acompañar documento alguno. Es un escrito de
fundamentación jurídica. Y una vez presentado dentro de plazo, se da traslado a las partes que se hayan personados
como recurridas, para formular reoposición.

contra la ST que resuelve el recurso de casación, solo cabe recurso en el TDH de Estrasburgo.

Posibilidad de revisión de Sentencias firmes: Recurso extraordinario, por el cual se permite alterar o anular
decisiones judiciales que o bien no fueron recurridas en su momento o habiéndolo sido agotaron la vía judicial y
adquirieron por ello plena firmeza.

Frente al PGD de la cosa Juzgada o la seguridad jurídica, Hay supuestos en los que la justicia material exige que
determinadas SSTT puedan expulsarse del ordenamiento jurídico. (art 102), Desde los supuestos de este artículo, se
concluye que de haberse podido conocer las circunstancias que cita ese precepto antes de dictarse la ST que se
revisa, esta necesariamente hubiera tenido un sentido distinto

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