RIASSUNTO “LINEAMENTI DI DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA”

INTRODUZIONE
CAPITOLO 1: L’UNIONE EUROPEA E IL SUO DIRITTO
-La nozione di Unione europea
Non si può dire con certezza cosa sia o cosa dovrebbe essere l’Ue --- in effetti, l’Ue è
stata ed è segnata in modo straordinario da caratteristiche così originali e peculiari da
non consentire di assimilarla né alle tante organizzazioni internazionali né ad alcun
altro modello di unioni tra stati storicamente realizzato.
Neppure la formalizzazione dell’espressione nei trattati ha risolto il problema,
pertanto si può dire che ancora oggi la nozione di Ue si presenta in termini tali da
giustificare l’espressione di nozione “meravigliosamente ambigua”.
Se si volesse ricorrere ad una formula poco tecnica ma efficace, si potrebbe dire che
l’Ue è un’entità che non si può definire come federale ma è che è più federale delle
precedenti comunità e ha i mezzi per diventarlo ancora di più.
L'unione si presenta come una sorta di esercizio di ingegneria costituzionale, volto a
definire via via l'impianto istituzionale più appropriato per assicurare la convivenza
tra stati che hanno accettato di condividere una parte importante della loro sovranità e
al tempo stesso non vogliono perdere la propria individualità in un superstato
federale. E’ stata preferita una scelta di libertà dai modelli, una scelta cioè che
salvaguardasse il carattere originale ed evolutivo di quel processo e lasciasse aperte
tutte le opzioni nell'ingegneria istituzionale che auspicabilmente deve marcare, nelle
forme via via praticabili, il progresso verso un'integrazione sempre più spinta.  
Si è preferito evitare di irrigidire l'unione in uno schema predefinito, si è trattato di
una scelta che ha permesso al processo di integrazione di subire le più profonde
evoluzioni ed al tempo stesso di mantenere una condizione di almeno apparente
continuità.
Il sistema ha mantenuto, almeno all’apparenza, una continuità formale e sostanziale e
una carica identitaria.
Si tratta di un processo dinamico e di un’evoluzione continua verso un traguardo
indefinito. Il processo d’integrazione si è sviluppato in una direzione univoca, quella
del suo continuo consolidamento.

-Il diritto dell’Unione europea

Alle origini quello che oggi chiamiamo diritto dell’Ue era il diritto delle Comunità
europee o diritto comunitario e si risolveva essenzialmente nello studio degli aspetti
giuridico-istituzionali delle 3 comunità allora esistenti. Ma già allora il processo di
integrazione non si esauriva nelle predette comunità, perché gli stessi progressi
favorirono lo sviluppo di altre forme di cooperazione, che pur non collocandosi
formalmente all'esterno delle comunità in senso stretto, potevano essere riconducibili
a detto processo, in quanto finalizzate ai medesimi obiettivi ed anzi propedeutiche a
suoi ulteriori sviluppi.
A seguito degli incessanti progressi della costruzione europea, nonché dei vari
passaggi formali ad essi conseguenti, quelle comunità hanno assorbito quasi tutti i
fenomeni che ad esse si erano venuti ricollegando in conseguenza della loro crescita,
per poi sfociare, con il Trattato di Lisbona, nell’Unione europea, anche se ancora
restano modalità di cooperazione tra gli stati membri che non rientrano formalmente
nel diritto dell’Ue, ma che ad essa si ricollegano.
Il diritto dell’Ue si è quindi ampliato e conformato in parallelo con quei progressi sia
quantitativi sia qualitativi: oggi si può quindi dire che il diritto dell’Ue ha ad oggetto
lo studio degli aspetti giuridico-istituzionali di quest’ultima, ma più in generale si
presta ad includere lo studio di tutte le forme e gli strumenti giuridici volti a
realizzare il processo di integrazione europea.

-La sua autonomia

L’Ue ha faticato per affermare la propria autonomia e la propria identità --- il
problema si è posto in primo luogo rispetto al diritto internazionale: infatti all’inizio il
diritto delle comunità europee era considerato una branca di questa disciplina in
quanto le comunità si presentavano come organizzazioni costituite da e tra stati
attraverso accordi internazionali; tuttavia lo sviluppo del processo di integrazione e la
specificità degli enti ad oggetto hanno portato ad ampliare il rilievo della materia
all’interno del diritto internazionale e poi a singolarizzarne lo studio. In questo modo
è evidente che l’Ue presenta tratti simili a quelli di un’entità statale piuttosto che di
un’organizzazione internazionale e che tende a fondarsi su principi e regole più vicini
a quelli di diritto interno che del diritto internazionale ---- infatti l’Ue è dotata (al pari
di un’entità statale):
 di una propria struttura giuridico-istituzionale
 di una propria costituzione
 di un suo insieme di valori
 di un corpo di principi formali e materiali
 apparati organizzativi
 processi decisionali
 un sistema di garanzie soprattutto giurisdizionali
 competenze estese nei diritti interni.
L'articolazione dei suoi rapporti con i soggetti privati appare più simile a quella degli
ordinamenti statali. Tra le sue tante peculiarità, il processo di integrazione ha una
chiara vocazione a penetrare la sfera interna degli Stati membri.
L'idea di un’unione che opera il più vicino possibile ai cittadini vuole per l'appunto
esprimere quella vocazione a superare lo schermo degli Stati membri o perlomeno a
ridurne il ruolo di mediazione nei rapporti tra l'unione stessa e i cittadini.
In ogni caso il collegamento con il diritto internazionale è rimasto in quanto le
istituzioni europee traggono pur sempre origine da un trattato internazionale, hanno
come fondatori e protagonisti entità statuali e operano come attori della comunità
internazionale che a quel diritto restano soggetti, anche se tuttavia il loro studio è
autonomo --- proprio per questi motivi il diritto dell’Ue si è trovato a dover
rivendicare una sua autonomia anche rispetto al diritto degli stati membri.
L'unione opera in direzione del diritto interno di quegli stati; il diritto dell'Unione
interferisce con ormai praticamente tutte le branche del diritto interno, si parla infatti
della cosiddetta europeizzazione delle diverse branche del diritto interno.
Va tuttavia precisato che ancora oggi il diritto dell’Ue regola autonomamente e
compiutamente le materie oggetto della sua competenza --- più spesso esso si limita
ad interferire, attraverso il filtro del legislatore nazionale, sulle corrispondenti
branche del diritto statale, imponendo l’adozione di specifiche norme uniformi o
conformando quelle esistenti a regole e principi comuni: secondo alcuni questo
avrebbe conseguenze sulla stessa autonomia e identità del diritto dell’Ue in quanto
questo diritto si scioglierebbe all’interno di quelle discipline e quindi verrebbe
nazionalizzato (questa conclusione appare infondata in quanto il fatto che la
disciplina di determinate materie si presenti sotto forma di disciplina nazionale e sia
destinata ad operare e ad imporsi all’interno degli stati non significa che essa sia
sottratta alla presa del diritto dell’Ue o che si appropri di quest’ultimo ---- in realtà
accade l’esatto opposto, nel senso che è il diritto dell’Ue ad attrarre quella disciplina
nella propria orbita, conformandola e penetrandola con il proprio sistema e i propri
principi).
Detta disciplina non trae solo diretta origine da una normativa europea, ma resta per
tutta la sua esistenza condizionata da quella origine quanto alla sua stessa
sopravvivenza.

Le principali fonti ufficiali di cognizione del diritto dell'Unione sono: per la

legislazione, La Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea (GUUE); per la
giurisprudenza, la raccolta della giurisprudenza della Corte di Giustizia e del
tribunale dell'unione.

CAPITOLO 2: ORIGINI E SVILUPPI DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE

EUROPEA
-Il processo di integrazione europea: dalle origine all’Atto unico europeo
Con la fine della Seconda Guerra Mondiale si fa strada in Europa la convinzione
della necessità di una nuova dimensione politica tra gli stati, ispirata a una diffusa
cooperazione tra di essi da realizzare attraverso la creazione di una serie di enti
internazionali operanti in campi diversi e con geometrie differenti. Nel decennio
successivo alla fine della 2° guerra mondiale fioriscono queste iniziative, alcune di
queste, pur se insediate in Europa, si spingono oltre i confini continentali, vedendo la
partecipazione pure di paese non europei, come ad esempio nel caso della Nato. Altre
nascono con carattere paneuropeo: l’Organizzazione europea di cooperazione
economica, l’unione europea occidentale o il Consiglio d’Europa.
Accanto a queste iniziative, cui non era certo estranea la volontà di una
contrapposizione al blocco sovietico che in quegli stessi anni stava espandendo la sua
influenza sull’Europa orientale, si fa anche strada l’idea di una collaborazione più
stretta da porre in essere tra solo alcuni paesi europei, capace di portare a
un’integrazione tra di essi a partire dai rispettivi mercati ed economie.
Questo primo passo del processo di integrazione tra stati europei viene realizzato nel
1952 con l’entrata in vigore della Comunità europea del carbone e dell’acciaio,
trattato firmato da 6 paesi (Italia, Paesi Bassi, Francia, Germania, Lussemburgo,
Belgio); 5 anni dopo gli stessi 6 stati firmarono a Roma i Trattati istitutivi della
Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea per l’energia
atomica (Euratom) --- attraverso queste 3 comunità prendeva le mosse un progetto
unitario, volto nella sua prima fase, a dar vita nel territorio dei 6 stati a un mercato
comune basato sulla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei
capitali e caratterizzato da condizioni di concorrenza non falsate.
Vi erano quattro istituzioni principali: due organi di governo e due organi di
controllo. Questi ultimi con natura e funzioni omogenee nelle tre comunità,
consistenti, per il Parlamento europeo, nell’esercizio di un controllo politico e di
poteri consultivi nel quadro del processo decisionale, e per la Corte di giustizia, nella
funzione di controllo giurisdizionale; in modo differente si atteggiavano i compiti
delle altre due istituzioni. Nella CECA l’istituzione detentrice del potere normativo
ed esecutivo era affidato all’alta autorità, mentre si trovava in una condizione
formalmente secondaria il consiglio speciale dei ministri degli stati membri. Nella
CEE e nella CEEA il centro di gravità del sistema era rappresentato dal Consiglio,
mentre alla commissione era riservato un ruolo di impulso normativo e di controllo,
ma non paragonabile a quello della sua omologa della CECA.
Ciò non ha impedito che l’apparato istituzionale delle tre comunità abbia finito per
unificarsi progressivamente nei suoi elementi costitutivi.
Al momento della firma dei trattati di Roma venne ad essi allegata una convenzione
relativa a talune istituzioni comuni, che unificava il parlamento europeo, la corte di
giustizia e il comitato economico e sociale.
Con il trattato sulla fusione degli esecutivi, furono istituiti un consiglio e una
commissione unici delle comunità europee e vennero unificati il sistema di
finanziamento delle attività comunitarie e la struttura di bilancio.
Venne successivamente istituita la corte dei conti delle comunità europee in
sostituzione dei precedenti analoghi organi delle tre comunità.
L’art. 138, par.3, TCEE prevedeva che si dovesse passare da un Parlamento europeo
composto di rappresentanti dei parlamenti nazionali da questi stessi designati, a un
Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli stati membri. Tale obiettivo venne
raggiunto per la prima volta con le elezioni del 1979.
Negli anni ’80 prende il via un vero e proprio processo di riforma del sistema il
primo passo viene compiuto con l’Atto unico europeo del 1986 che dà luogo per la
prima volta a una revisione significativa dei trattati originari, orientata in 3 direzioni:
 1. semplificazione della presa di decisione del consiglio sostituendo l’unanimità
con la maggioranza qualificata come regola di voto per le deliberazioni in
alcuni settori
2. riconoscimento per la prima volta al parlamento europeo di un ruolo più
incisivo nella formazione degli atti della comunità
3. adozione di una prima forma di cooperazione politica in materia di politica
estera attraverso la formalizzazione, sotto la denominazione di consiglio
europeo, dei vertici semestrali (che i capi di stato o di governo avevano
cominciato a tenere fin dagli anni ’60).

-Il Trattato di Maastricht e la creazione dell’Unione europea

Passo significativo del processo di integrazione europea si è avuto con la firma nel
1992 del Trattato sull’Unione europea (TUE) entrato poi in vigore il 1° novembre
1993, il quale ha comportato una profonda mutazione della costruzione iniziata nel
1957 in questo quadro le Comunità europee, senza perdere formalmente le loro
identità, diventano parte costituente dell’unione europea, accanto a 2 nuovi settori di
cooperazione tra stati membri (quali la PESC per quanto concerne politica estera e
sicurezza comune e la GAI per quanto riguarda la cooperazione in materia di giustizia
e affari interni), governati dallo stesso apparato istituzionale creato dai trattati
originari, ma sulla base di regole e procedure diverse tra loro. Il processo di
integrazione europea viene così ad identificarsi con questo uovo edificio, l’unione
europea, che si regge su tre pilastri; viene ad affermarsi un modello basato su 3
pilastri:
1) primo pilastro è il pilastro comunitario, composto dalle Comunità europee
2) secondo pilastro composto dalla PESC
3) terzo pilastro composto dalla GAI
La comunità economica europea in questo nuovo modello vede attenuata l’esclusività
della sua originaria caratterizzazione economico-commerciale, tanto da vedersi
ridenominata in comunità europea; inoltre nel relativo trattato (TCE) per la prima
volta viene inserita la nozione di cittadinanza dell’Unione, quale status comune a tutti
i cittadini degli stati membri (che si aggiunge alla cittadinanza nazionale) e vengono
ad ampliarsi le competenze della Comunità in materie quali l’istruzione e la
formazione professionale, le reti transeuropee, l’industria, la sanità, la cultura… e
vengono a rafforzarsi le materie già di competenza quali coesione economico-
sociale, ricerca e sviluppo tecnologico, politica sociale, ambiente.
Viene introdotta la procedura di codecisione con il parlamento europeo, procedura
che dà a quest’ultimo un ruolo paritario con il consiglio nel processo di adozione di
taluni atti comunitari. Sempre all’interno del TCE viene creata l’unione economica e
monetaria.
Nel 1997 viene perfezionata l’architettura del nuovo modello con il Trattato di
Amsterdam con cui i principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti dell’uomo
e delle libertà fondamentali, oltre che dello stato di diritto, vengono consacrati come
valori fondanti l’Unione (art. 6, par. 1), una cui violazione grave e persistente da
parte di uno stato membro può aprire la strada a sanzioni nei suoi confronti da parte
del consiglio (art. 7); inoltre si procede per la prima volta alla semplificazione dei
trattati attraverso l’abrogazione delle disposizioni obsolete e alla rimunerazione degli
articoli, oltre che ad una parziale “comunitarizzazione” del terzo pilastro (il GAI), in
parte viene trasferito nel TCE, assoggettando ai meccanismi e alle regole di questo, la
materia dei visti, asilo e immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile.
Viene infine prevista la possibilità che gruppi di stati membri siano autorizzati dal
consiglio ad avviare tra di essi cooperazioni rafforzate in un determinato settore o
materia, utilizzando le istruzioni, le procedure e i meccanismi previsti dai trattati.
C’è stato un aumento de numero degli stati membri, si è passati dai 6 stati fondatori a
15: regno unito, irlanda, danimarca, grecia, spagna, portogallo, austria, finlandia e
svezia.

-L’allargamento e il cammino verso il Trattato di Lisbona

Nel 1989 la caduta del muro di Berlino e la conseguente dissoluzione del blocco
sovietico, avevano aperto la prospettiva di un ulteriore ampliamento dell’unione,
concretizzatasi con la decisione del consiglio europeo del 1997 di avviare il processo
di adesione di dieci nuovi stati (Cipro, Lettonia, Estonia, Lituania, Malta, Polonia,
Repubblica ceca, Slovenia, Slovacchia e Ungheria).
Si manifestò la necessità di riesaminare le disposizioni dei trattati concernenti la
composizione e il funzionamento delle istituzioni.
Il riesame realizzato con il trattato di nizza, entrato in vigore il 1° febbraio 2003, sarà
tutt’altro che globale.
Al termine di un percorso negoziale deciso con la Dichiarazione di Laeken del 2001
che ha visto coinvolti rappresentati dei governi, dei parlamenti nazionali, del
parlamento europeo e della commissione, nel 2004 viene firmato a Roma il Trattato
che adotta una Costituzione per l’Europa, che aveva lo scopo di sostituire i trattati
in quel momento in vigore.
Il disegno formale per realizzarlo è quello di dare vita a una nuova unione europea,
che riassuma nel quadro di un’unica entità giuridica, i tre pilastri, con la sola
eccezione della CEEA, oggetto di specifiche modifiche ad opera di un protocollo
allegato al trattato costituzionale.
Lo strumento giuridico è quello di un nuovo e unico Trattato, composto da 448
articoli e diviso in 4 parti (la prima disciplinante i principi, gli obiettivi e le regole
generali di funzionamento dell’Unione, la seconda la Carta dei diritti fondamentali
dell’unione, la terza le norme di dettaglio sulle politiche ed il funzionamento
dell’unione e la quarta le disposizioni generali e finali, riguardanti le procedure di
modifica e di entrata in vigore del trattato, cui fanno da cornice una serie di
protocolli).
Mentre l’unione si appresta a passare a 27 stati membri (aderiranno Bulgaria e
Romania), l’entrata in vigore del Trattato costituzionale viene bloccata da due
referendum negativi in Francia e Paesi Bassi, che ne bocciano la ratifica.
Dopo due anni di incertezza il progetto di trattato costituzionale è formalmente
abbandonato, ma i suoi contenuti divengono la base di partenza di una nuova
conferenza intergovernativa.
Il 13.12.2007 si è avuta la firma del Trattato di Lisbona, il cui processo di ratifica è
stato tortuoso in quanto l’Irlanda in un primo momento aveva posto il veto con un
referendum tuttavia a seguito di rassicurazioni da parte dei capi di stato e di
governo in ordine ad alcuni aspetti di particolare rilevanza per il paese in un secondo
referendum il paese ha dato il via libera alla ratifica del Trattato, che è entrato in
vigore il 1.12.2009.

-Dall’attuazione del Trattato di Lisbona al referendum britannico sulla Brexit

Con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, era aspettativa diffusa che negli anni
immediatamente successivi l’unione europea si sarebbe potuta concentrare
principalmente sull’attuazione di questo trattato.
Tra la fine del 2009 e l’inizio del 2010 vengono nominati il nuovo presidente eletto
dal Consiglio europeo, l’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di
sicurezza in questo modo consentendo al Consiglio europeo e alla Commissione, di
cui l’alto rappresentante è membro con rango di vicepresidente, di iniziare ad operare
nella pienezza della composizione e dei poteri loro attribuiti tuttavia proprio in
coincidenza con l’entrata in vigore dei trattati, l’unione viene investita dalla grave
crisi finanziaria ed economica scoppiata negli stati uniti nel 2008; ciò costringe l’Ue a
modificare una parte della sua agenda di lavoro:
 da un lato, prevedendo la messa in campo di strumenti di solidarietà finanziaria
nei confronti degli stati più colpiti, in modo da evitare che la stessa crisi metta
a rischio la stabilità della zona euro;
 dall’altro lato, attuando una revisione dei meccanismi di coordinamento delle
politiche economiche e di bilancio degli stati membri.
Per queste ragioni a partire dal 2010 il Consiglio europeo prende la leadership del
processo di riforma della c.d. governance economica europea, negoziando parte delle
misure da adottare questa riforma viene realizzata modificando il quadro
applicativo previgente degli artt. 121 e 126 TFUE; a crisi economica e finanziaria
non ancora risolta, l’unione si trova a fronteggiare un’altra crisi dovuta al numero
sempre crescente di richiedenti asilo e di migranti economici. Nessuno stato membro
se ne è o se ne sente immune. Ciò non solo finisce per rendere più difficile la ricerca
di soluzioni comuni da parte delle istituzioni dell’unione, ma induce molti governi a
rimettere in discussione principi fondamentali del processo di integrazione
europea, quali la libera circolazione delle persone e l’abolizione dei controlli alle
frontiere interne in questo quadro ecco quindi che si sono affermate posizioni di cd
euroscetticismo, se non addirittura favorevoli all’uscita dall’unione. Non può
meravigliare il fatto che il Regno Unito abbia indetto nel 2016 un referendum che ha
visto la vittoria dei SI per l’uscita del paese dall’Ue, i cui negoziati per il recesso sono
in corso.
Mentre in questi anni l’unione ha visto l’adesione di un nuovo stato membro, la
Croazia, e altri paesi dei Balcani hanno chiesto e ottenuto lo status di candidati o di
potenziali candidati all’ingresso nell’unione, si prospetta ora, per la prima volta, il
recesso da essa di uno stato già membro.

PARTE PRIMA: L'ORDINAMENTO GIURIDICO DELL'UNIONE

EUROPEA
CAPITOLO 1: PROFILI GENERALI
-Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona
Il Trattato di Lisbona ha confermato, insieme alla gran parte delle novità contenute
nel trattato, il venir meno della Comunità europea come entità giuridica a sé stante e
la conseguente riconduzione del nucleo principale del processo di integrazione
europea alla sola Ue il risultato è stato raggiunto senza una sostituzione integrale
dei Trattati esistenti con un unico trattato, ma attraverso un’ampia revisione del
Trattato sull’Unione europea e del Trattato istitutivo della Comunità europea: in
particolare il primo trattato mantiene la sua denominazione ma accoglie al suo interno
i principi e le regole generali di funzionamento dell’Ue mentre invece il secondo
viene a chiamarsi Trattato sul funzionamento dell’Ue che contiene la disciplina
specifica dei settori in cui l’Ue esercita le sue competenze e degli strumenti e
modalità attraverso i quali tali competenze sono esercitate.
Il quadro che ne risulta è quello di due trattati, di pari valore giuridico, che regolano
congiuntamente un’unica entità giuridica, l’unione europea, che assorbe in sé la
personalità giuridica della comunità europea succedendole nei rapporti giuridici
preesistenti. Si tratta di due trattati che, benché formalmente distinti, compongono un
complesso normativo unico. L’operatività di ciascuno dei due dipende strettamente
dalle norme dell’altro.
All’interno del nuovo TUE sono collocati principi fondanti e le regole di base
dell’Ue accanto agli obiettivi generali ex art. 3, in cui sono stati integrati quelli
specifici della soppressa comunità, vengono enumerati i valori comuni agli stati
membri su cui si fonda l’Ue (ex art. 2) che sono:
- il principio del rispetto dei diritti fondamentali della persona umana, sanciti
nella Carta dei diritti fondamentali, alla quale, pur se non inserita nel trattato,
l’art. 6 TUE riconosce il medesimo valore giuridico di questo
- il principio di democrazia cui sono dedicati gli artt. 9-12 TUE

Nel TUE è altresì dato conto sia del sistema delle competenze dell’Unione e del loro
rapporto con quelle degli stati membri sia delle istituzioni che ne compongono il
quadro istituzionale; un’apposita norma descrive l’istituto delle cooperazioni
rafforzate. Vi sono inoltre una serie di disposizioni che riguardano l’acquisto e le
vicende dello status di membro dell’Ue e un lungo articolo che disciplina le modalità
di modifica dei trattati. Altri articoli sono dedicati all’azione esterna dell’Ue e in
particolare alla politica estera e di sicurezza comune. Per gran parte della materia il
TUE si limita alla sola enunciazione degli obiettivi da perseguire e delle
responsabilità generali del consiglio europeo, lasciando al TFUE il compito di fissare
i contenuti specifici e le modalità concrete dell’azione da svolgere, salvo la disciplina
della PESC che viene invece dettata in modo completo dal TUE anche per quanto
riguarda i dettagli operativi la scelta è legata alla volontà di marcare la specificità
della PESC.
A parte questa eccezione, si evince come sia il TFUE ad organizzare il
funzionamento dell’Ue e a determinare i settori, la delimitazione e le modalità di
esercizio delle sue competenze (secondo quanto prescritto all’art. 1 paragrafo 1) ed è
al suo interno che, dopo alcuni articoli introduttivi dedicati ai criteri di funzionamento
del sistema delle competenze dell’unione, ai principi cui si conformano le politiche e
le azioni di questa, e alla cittadinanza dell’unione, sono contenute le disposizioni che
individuano i contenuti dei diversi settori di competenza della stessa Unione e ne
disciplinano concretamente l’esercizio.
Completano il TFUE:
o un gruppo di articoli concernenti gli aspetti dell’azione esterna dell’Ue diversi
dalla PESC regolano aspetti specifici del funzionamento sia delle istituzioni
descritte nel TUE sia di taluni organi che compongono il quadro istituzionale
 dell’Ue, disciplinando altresì gli atti attraverso i quali le istituzioni agiscono e
le procedure che presiedono alla loro adozione
o un gruppo di articoli concernenti le disposizioni istituzionali e finanziarie
riguardano in particolare il finanziamento dell’Ue e la disciplina di bilancio.

-L’architettura dell’Unione tra metodo comunitario e metodo intergovernativo

Il Trattato di Lisbona ha comportato una semplificazione del sistema giuridico ---
Prima di Lisbona, l’unica semplificazione era stata realizzata con il venir meno della
CECA il 23 luglio 2002 a seguito dello scadere, previsto dall’art. 97 TCECA, dei
cinquant’anni dalla sua creazione. Con il sopravvenire a suo tempo dell’unione
l’architettura del sistema restava basata su 3 trattati, ciascuno istitutivo di una diversa
struttura giuridica: la CE, la CEEA e l’Ue (quest'ultima non si era semplicemente
aggiunta alle comunità, ma ne costituiva allo stesso tempo il contenitore all'interno
del quale erano ad esse affiancate due nuove forme di cooperazione, i già ricordati,
secondo e terzo pilastro create dallo stesso TUE: la PESC e la cooperazione
giudiziaria in materia penale di polizia. Proprio queste nuove forme di cooperazione
avevano fatto venir meno l’omogeneità che, fino a quel momento, aveva
caratterizzato il funzionamento del sistema).
Questo si trovava ad essere organizzato su metodi di azione impostati secondo
principi, regole, procedure e strumenti differenziati in ragione dei settori di
competenza in gioco:
 da un lato il metodo intergovernativo, il quale opera nei due settori di
cooperazione disciplinati dal TUE e fortemente dipendente dalla volontà dei
governi, perché basato sul potere decisionale del solo Consiglio da esercitare
all’unanimità e con atti privi di efficacia diretta sui diritti nazionali oltre che
sottratti ad un effettivo controllo da parte della Commissione e della Corte di
giustizia;
 dall’altro lato il metodo comunitario, caratterizzato da un processo
decisionale in cui giocavano un ruolo non secondario anche interessi diversi da
quelli dei governi dei singoli stati membri  e dal quale scaturivano norme
soggette al controllo e alla interpretazione della corte e al contempo suscettibili
di essere fatte valere direttamente dai cittadini anche nei confronti di norme
nazionali contrastanti.
Il sistema giuridico che ha governato fino al Trattato di Lisbona il processo di
integrazione europea è stato per lo più descritto come un sistema allo stesso tempo
frazionato in più enti giudici separati e distinti (le due comunità e l'unione), ma anche
articolato in tre pilastri (quello comunitario, più la PESC e la cooperazione
giudiziaria penale e di polizia) e operante secondo due metodi di funzionamento
diversi (il metodo comunitario e quello intergovernativo). Con l'ulteriore particolarità
che mentre la separatezza formale delle due comunità veniva meno all'interno del
primo pilastro, l'unicità dell'Unione si scomponeva nel secondo e nel terzo pilastro in
ragione delle specificità dei due settori di cooperazione ad essa riconducibili; settori
di cooperazione che venivano a riunificarsi sotto l'insegna di un comune metodo di
funzionamento, quello intergovernativo.
In ogni caso, il sistema creato dai trattati era comunque caratterizzato da una forte
unitarietà già prima del Trattato di Lisbona --- questo si poteva evincere dalle
disposizioni dei trattati allora vigenti: per espressa previsione del suo Trattato
istitutivo l’Unione era fondata sulle Comunità europee, integrate dalle politiche e
forme di cooperazione instaurate dallo stesso trattato; unici ne erano i principi e
valori che la guidavano; i settori di cooperazione disciplinati dal vecchio TUE e le
politiche ed azioni della Comunità concorrevano tutti alla realizzazione degli obiettivi
indicati nell’art. 2 TUE; l'unione era chiamata dallo stesso Trattato a rispettare e
sviluppare il patrimonio giuridico comunitario quale progressivamente consolidatosi
nell'applicazione dei trattati (il c.d. acquis comunitario); l’apparato istituzionale era
unico e assicurava la coerenza e la continuità delle azioni svolte nei diversi pilastri;
gli orientamenti politici generali dell’azione delle istituzioni erano fissati dal
Consiglio europeo in relazione al sistema nel suo complesso; unica era la struttura di
bilancio, basata su di un bilancio generale e una procedura di adozione unica;
l’adesione di nuovi stati membri, oltre ad essere disciplinata da una procedura unica,
poteva aversi solo all’unione quale inclusiva delle comunità; una procedura unica ea
ugualmente prevista per la revisione dei trattati istitutivi di queste ultime e
dell’unione.

La corte di giustizia aveva rafforzato ulteriormente l’idea di una unitarietà sostanziale

del sistema, grazie ad una giurisprudenza caratterizzata dal filo conduttore di una
coerenza sistematica dei trattati.
Già prima del 2009 le Comunità europee potevano essere in sostanza considerate
parti integranti di un unico ente quale l’Ue, al cui interno esse e i 2 settori della GAI e
della PESC delimitavano diversi ambiti materiali di attività, nei quali l’azione
dell’unione si svolgeva per mezzo delle stesse istituzioni, ma secondo regole e criteri
di funzionamento differenti (metodo comunitario e metodo intergovernativo).
Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona l’unitarietà sostanziale del sistema si
traduce altresì in una unità anche formale del quadro giuridico di riferimento il
processo di integrazione viene quindi ad identificarsi, per il venir meno della CE, con
l’Ue e nonostante alla base di questa vi sono ancora 2 trattati, questi costituiscono un
complesso normativo unico, la cui collocazione in due separati strumenti giuridici
risponde alla volontà di differenziare le norme che lo compongono in ragione della
funzione assolta nella disciplina del sistema, ma non comporta alcun frazionamento.
La PESC rimane soggetta a norme e procedure specifiche, anche se queste vengono
inserite in un sistema giuridico UNICO fondato sul TUE e TFUE, e ai cui principi e
criteri interpretativi risultano quindi, in mancanza di diversa previsione, pienamente
soggette. La PESC si configura non più come un pilastro separato, ma come uno dei
settori di competenza dello stesso ente, l’unione, nel cui ambito le istituzioni di
questa agiscono secondo norme e procedure specifiche.
La riunificazione del sistema dell’ue attraverso il trattato di lisbona si è realizzata
all’insegna del metodo comunitario come metodo di funzionamento dell’unione nel
suo complesso, ciò non significa che il metodo intergovernativo sia venuto meno, in
quanto trova espressione nelle regole in materia di PESC, le quali continuano a
caratterizzare in tal senso il funzionamento di questa competenza dell’unione; esso
riappare nella realtà della vita istituzionale, sia attraverso la prassi applicativa di
alcune novità istituzionali di Lisbona, sia dalla legittimazione che gli viene fornita da
teorizzazioni non certo disinteressate dell’importanza del ruolo dei governi nazionali
nella governance dell’Europa, da parte di taluni leader politici europei. Inoltre non si
deve dimenticare il ruolo della cooperazione intergovernativa realizzata in materie cd
di confine. Ci si riferisce a quelle iniziative avviate dagli stati membri al di fuori del
quadro formale dell’unione in materie non ancora attratte dalla competenza
dell’unione, ma allo stesso tempo funzionali ad un avanzamento del processo di
integrazione europea. La cooperazione intergovernativa può finire per preparare il
terreno alla successiva comunitarizzazione delle materie che ne sono oggetto; tali
materie istituzionalizzano la cooperazione.

-Caratteri generali dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea

Se la comunità si è dissoluta nell’ue, il suo sistema giuridico è diventato il sistema
giuridico dell’Ue e il cd metodo comunitario, da metodo di funzionamento di un
pilastro, è diventato il metodo di funzionamento dell’Ue ciò fa sì che all’Ue sia
applicabile (come detto dalla Corte di giustizia nel 2014), come già in precedenza
affermato nel 1963 dalla Corte di giustizia: in questa sentenza la Corte aveva
sottolineato come il TCE andasse al di là di un accordo che si limita(va) a creare
degli obblighi reciproci tra stati contraenti, concludendo che la comunità costituisce
un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a
favore del quale gli stati hanno rinunciato, anche se in settori limitati, ai loro poteri
sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non solo gli stati membri ma anche
i loro cittadini (la corte rivendicava la novità dell’ordinamento giuridico
comunitario); nel 2014 la Corte ribadisce questa giurisprudenza sottolineando come
questa sia dotata di un ordinamento giuridico di nuovo genere, avente una sua
specifica natura, un quadro costituzionale e principi fondativi che sono suoi propri,
una struttura istituzionale particolarmente elaborata nonché un insieme completo di
norme giuridiche che ne garantiscono il funzionamento.
Il sistema è basato sull’attribuzione alle istituzioni di questa di competenze su settori
rilevanti della vita nazionale, competenze che quelle istituzioni sono chiamate a
 esercitare non all’indirizzo esclusivo degli stessi stati membri, ma, nella maggior
parte dei casi, direttamente in capo ai cittadini di queste; gli atti normativi adottati
dalle istituzioni dell’ue, e più in generale le norme di questa, raggiungono o sono
suscettibili di raggiungere i soggetti interni agli stati senza bisogno di o
indipendentemente dall’intermediazione del diritto nazionale. In molti settori
attribuiti alla competenza dell’Ue tale competenza non è solo normativa ma anche di
amministrazione diretta in capo ai privati in altri termini spetta alle stesse
istituzioni dell’Ue la gestione di una determinata materia e il controllo sul rispetto
delle relative norme da parte degli amministrati.

La diretta efficacia del diritto dell'Unione sulla situazione giuridica soggettiva dei
singoli si accompagna ad un'altra caratteristica di questo diritto, consistente nella
supremazia delle sue norme su quelle dei diritti nazionali. La norma statale
contrastante, sia essa successiva o anteriore, cede dinanzi alla norma europea e non
può essere quindi applicata dai giudici nazionali nell'ambito di una controversia
giudiziaria in cui una parte abbia invece ritenuto di invocarla.
Il privato non è il destinatario materiale di norme prodotte all'esterno dello stato, ma è
soggetto a pieno titolo dell'ordinamento cui quelle norme appartengono. L'individuo
partecipa alla formazione del diritto dell'Unione attraverso il canale istituzionale del
parlamento europeo, che ne esprime la rappresentanza a livello di processo
decisionale. L'individuo può essere protagonista in prima persona del controllo
giurisdizionale sul rispetto del diritto europeo. Grazie all'efficacia diretta, egli può far
valere dinanzi ai giudici nazionali norme di quel diritto; allo stesso tempo egli ha
accesso diretto ai meccanismi giurisdizionali previsti dai trattati quando i suoi diritti
siano lesi dalle istituzioni da questi create.
Il sistema giurisdizionale rappresenta l’ulteriore elemento distintivo della costruzione
europea rispetto alle classiche forme di cooperazione istituzionalizzata tra stati --- la
particolarità di quella costruzione sta nel fatto che le vere note distintive sono:
o   da un lato le caratteristiche del sistema giurisdizionale: le istanze giudiziarie dell’Ue
non sono accessibili solo agli stati ma anche agli individui; esse non giudicano solo
del comportamento degli stati, ma anche di quello delle istituzioni; esse non si
limitano a constatare l'eventuale illegittimità degli atti delle istituzioni, ma ne
dichiarano anche la nullità;
o   dall’altro lato la sua funzione nell’ordinamento: in particolare la funzione di garanzia
dell’uniforme interpretazione e applicazione del diritto che il giudice europeo è
chiamato ad assolvere, in particolare attraverso il meccanismo del rinvio
pregiudiziale da parte dei giudici nazionali ex art. 267 TFUE, meccanismo che
costituisce la chiave di volta del sistema giurisdizionale dell’Ue (dialogo da giudice a
giudice); infatti l’uniformità di interpretazione e applicazione del diritto appare
indispensabile in un ordinamento che abbia come destinatari diretti anche gli
individui
La portata del diritto dell'Unione Non Può variare da uno stato all'altro, senza che sia
messa in pericolo la sua efficienza e l'applicazione uniforme che esso deve ricevere
nell'insieme degli Stati membri e nei confronti di tutti i destinatari delle norme.
Ulteriore elemento distintivo dell’ordinamento Ue rispetto ai tradizionali sistemi di
cooperazione tra stati è l’accentramento in capo alle istituzioni dell’Ue della reazione
alle violazioni del diritto: infatti di fronte ad una violazione degli obblighi derivanti
dal diritto Ue la reazione è affidata alle stesse istituzioni e ai meccanismi previsti dai
Trattati, o, quand'anche venga da un altro stato membro, quella reazione è comunque
canalizzata attraverso di essi.
In ogni caso è fatto divieto per gli stati membri, anche laddove una di quelle
istituzioni rimanga inerte, di porre unilateralmente in essere provvedimenti correttivi
o di difesa destinati ad ovviare alla trasgressione altrui.
Tantomeno essi possono giustificare il mancato adempimento da parte loro degli
obblighi imposti dai Trattati con la circostanza che altri Stati membri trasgrediscono
del pari i loro obblighi o abbiano provveduto con ritardo ad adempierli. Ma
nell'ordinamento dell'unione, del resto, non vi è interdipendenza tra gli obblighi
incombenti ai vari soggetti, per cui l'adempimento degli obblighi imposti dal Trattato
o dal diritto derivato agli Stati membri non può essere soggetto a condizione di
reciprocità.
Da un lato l'unione non può essere considerata come uno stato. Dall'altro lato, gli stati
membri rimangono al centro del sistema, cui partecipano come enti unitari, senza che
emergano con una propria autonomia a livello dell'ordinamento dell'unione le proprie
ripartizioni interne.
In ogni caso sono gli stati responsabili del corretto adempimento degli obblighi
imposti dal diritto dell'Unione ed è in capo ad essi che è sanzionato l'eventuale
inadempimento, anche se l’inadempimento risulti dall’azione o dall’inerzia delle
autorità di uno stato federato, di una regione o di una comunità autonoma dello stato
membro interessato. L'ordinamento dell'Unione non è dotato di strumenti diretti di
correzione delle possibile antinomie con l’ordinamento nazionale, dato che la corte
può sì sanzionare l'eventuale antinomia, ma non annullare la norma nazionale che ne
è causa. Dell'apparato degli Stati l’unione è costretta a servirsi per l'esercizio della
funzione coercitiva e di applicazione del diritto, mancando essa di strumenti propri a
questo fine.

-Il ruolo degli stati membri. L’acquisto e le vicende dello status di membro
Fin dalle origini il processo di integrazione nasce con la vocazione ad ampliarsi versi
tutti gli stati europei --- questo ha portato ad avere oggi un Ue composta da 28 stati
membri e altri paesi che hanno intenzione di entrare a farne parte. Questa vocazione
si riflette in una clausola che fissa la procedura di adesione di nuovi stati membri:
l’art. 49 TUE dispone infatti che ogni stato europeo che rispetti i valori di cui
all’art. 2 TUE e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro
dell’Ue: alla luce di questa disposizione le condizioni per aderire all’Ue sono le
seguenti:
 essere uno stato nel senso del diritto internazionale
  appartenenza all’Europa: questa condizione è essenzialmente geografica, nel
senso che l'appartenenza anche di una sola parte del territorio di uno stato al
continente europeo può essere sufficiente, se, quell’elemento geografico è
accompagnato da fattori storico-culturali che corroborano la natura
sostanzialmente o prevalentemente europea di quello stato e della sua società
 rispondenza ad una serie di requisiti politici che si ricollegano a valori sui quali
la stessa Ue è fondata: si intende la necessità che lo stato aspirante a diventare
membro Ue risponda ai criteri di democrazia e di rispetto dei diritti
fondamentali della persona umana. Il consiglio ha affermato che questa
condizione può dirsi soddisfatta quando il paese candidato abbia raggiunto una
stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di legalità, i
diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze

Il consiglio europeo ha stabilito ulteriori criteri di valutazione della condizione

politica di cui all’art. 49 TUE: si tratta dei Criteri di Copenaghen, che aggiungono:
·    una condizione giuridica: consiste nella capacità di assumere e far fronte al
complesso degli obblighi connessi all’appartenenza all’Ue (c.d. acquis comunitario)
·    una condizione economica: riguarda l’esistenza nello stato candidato di un’economia
di mercato funzionante e basata sui principi della libera concorrenza
Il soddisfacimento delle condizioni indicate nell’art. 49 TUE viene verificato nel
corso della procedura di adesione (disciplinata dallo stesso art): questa si avvia
formalmente con la presentazione della propria candidatura da parte dello stato
richiedente, candidatura sulla quale il Consiglio chiede alla Commissione di
esprimere un parere per decidere (previa approvazione del parlamento Ue) se
dichiararne l’ammissibilità; in caso positivo la fase istituzionale della procedura si
chiude e si apre quella del negoziato di adesione, che si svolge tra gli stati membri e
il paese candidato ed è di regola accompagnato da un processo di assistenza al
progressivo adeguamento di quest’ultimo agli standard giuridici ed economici
richiesti, così da consentirgli di far fronte agli obblighi derivanti dall'acquis
comunitario fin dal momento dell'effettivo ingresso nell'Unione.
Il negoziato tra gli stati membri e il paese candidato è diretto alla conclusione del
Trattato di adesione, un accordo internazionale, che viene sottoposto alla firma di
tutti gli stati contraenti ed entra in vigore una volta ratificato da tutti loro secondo
quanto disposto dalle norme costituzionali; nell’Atto di adesione, accordo ad esso
collegato, sono definite le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti dei Trattati
su cui è fondata l’Unione.
L’adesione comporta, con l'acquisizione dello status di membro dell'unione, la piena
integrazione del nuovo stato nel sistema istituzionale e giuridico dell’Ue, con
conseguente applicazione del diritto dell’Ue allo stato e ai territori sui quali lo stesso
esercita la propria giurisdizione --- in assenza di una norma che lo consenta, i diritti
discendenti dallo status di membro non possono essere limitati o sospesi degli altri
Stati membri o dalle istituzioni, anche a fronte e come reazione a una violazione da
parte di uno stato di obblighi ugualmente collegati a quello status. Un'eccezione è
costituita dall’art. 7 TUE, il quale dà la possibilità all’Ue di sospendere alcuni dei
diritti (ivi inclusi quelli di voto) di uno stato membro che ponga in essere una
violazione grave e persistente dei valori fondanti l’Ue, previsti dall’art 2 TUE: il
procedimento per arrivarvi prevede una prima fase di accertamento dell’esistenza di
questa violazione, la quale viene votata dal Consiglio (ma senza la partecipazione al
voto dello stato accusato) a maggioranza di 4/5 dei membri su proposta motivata di
1/3 degli stessi o della Commissione o del parlamento europeo, e previa approvazione
di quest'ultimo, che constati l'esistenza di un eventuale rischio di violazione grave da
parte di quello stato dei valori di cui all'art. 2 TUE; decisione che potrà essere
seguita, in caso di persistenza dei comportamenti constatati, da una nuova decisione
presa all’unanimità e del Consiglio europeo, destinata a fare stato dell’esistenza di
una violazione grave e persistente dei valori dell’Ue, non più di un rischio --- questa
seconda decisione consentirà al Consiglio di decidere di sospendere, a maggioranza
qualificata, alcuni dei diritti derivanti allo stato membro in questione
dall’applicazione dei Trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del governo
di tale stato membro in seno al Consiglio, il quale stato continua in ogni caso ad
essere vincolato dagli obblighi che gli derivano dai trattati.
Per evitare il ricorso a questa procedura, è stato previsto che sia il Consiglio sia la
Commissione possono introdurre informalmente dei meccanismi preliminari di
dialogo strutturato con gli stati per far fronte a minacce sistemiche dello stato di
diritto; in particolare la Commissione nel 2014 ha previsto la possibilità di inviare ad
uno stato in cui si presentino quelle minacce un parere e anche una raccomandazione,
il cui mancato rispetto potrà dar luogo alla procedura ex art. 7 TUE.

Dopo Lisbona i trattati prevedono, per la prima volta, anche la possibilità di un

recesso dall’Ue. In precedenza, infatti, attraverso la previsione formale della durata
illimitata dei trattati, questi non disciplinavano in alcun modo l'ipotesi dell'uscita
dall'unione di uno stato membro. In realtà questo silenzio non comportava
l'impossibilità giuridica del recesso, visto che la Convenzione di Vienna sul diritto
dei trattati lo consente, anche in assenza di una clausola esplicita, quando vi sia stato
un mutamento fondamentale delle circostanze che hanno spinto ad aderire ad un
determinato trattato, ovvero quando vi sia il consenso di tutte le parti di questo.
Tuttavia ora con l’art. 50 TUE, la possibilità del recesso dall’Ue è diventata esplicita
e lo è diventata nella forma di un recesso unilaterale; l’articolo disciplina una
procedura complessa, la cui prima fase si presenta come una procedura di recesso
negoziato. E’ previsto che laddove uno stato notifichi al Consiglio europeo la sua
intenzione di lasciare l’Ue, si avvia un negoziato tra lo stato e l’Ue per la conclusione
di un accordo tra loro, volto a definire le modalità del recesso e le future relazioni
dello stato con l’Ue; in ogni caso dopo 2 anni dalla notifica al Consiglio europeo il
recesso diventa comunque effettivo anche in assenza di accordo. Fino ad allora,
comunque, lo stato in questione rimane membro a pieno titolo dell'unione, ma non
partecipa alle deliberazioni e alle decisioni riguardanti l’accordo di cui sopra.
L'art. 50, par. 3, TUE, nel prevederlo come sbocco di uno stallo della fase negoziata,
aggiunge anche che il Consiglio europeo, d’intesa con lo stato membro interessato,
 può decidere all’unanimità di prorogare il termine dei 2 anni al fine di proseguire il
negoziato.
Il recesso è immaginabile rispetto allo status di membro nel suo complesso. Non
sarebbe ipotizzabile il ricorso alle previsioni di tale articolo, per invocare la
legittimità di un sedicente recesso da una parte soltanto dei trattati, o degli obblighi
previsti.

-Segue: l’applicazione differenziata del diritto dell’Unione agli stati membri. In

particolare, la cooperazione rafforzata
Lo status di membro dell'Unione Europea comporta l'applicazione integrale allo stato
interessato dell’acquis comunitario, del complesso, cioè, delle norme e dei principi
ricavabili dai trattati, dalla prassi delle istituzioni e dalla giurisprudenza della corte,
nonché dagli atti di varia natura adottati in applicazione dei trattati o che ad essi si
ricollegano.
Il sistema dell’Ue è basato su un principio rigoroso di applicazione generale e
uniforme del suo diritto: questo non esclude che tale principio possa conoscere
deroghe ed eccezioni, a condizione che le stesse siano direttamente previste o
comunque consentite da norme dei trattati o di altri atti di diritto primario. Questo è
anzi del tutto normale nel caso dell'adesione di nuovi stati membri, per i quali
l'applicazione integrale e immediata dell’acquis comunitario può risultare in taluni
casi impossibile o particolarmente difficile; rispetto ad essi l'atto di adesione prevede
in genere una serie di deroghe a norme e atti puntuali dell'unione, che hanno carattere
transitorio, proprio perché dirette a consentire, seppur con gradualità, la piena
integrazione dei nuovi stati membri nel sistema dell'unione.
Inoltre i trattati contengono un certo n° di disposizioni che danno luogo a forme non
necessariamente temporanee di applicazione differenziata di norme del diritto dell’Ue
o che comunque aprono la strada a una possibilità di questo genere e a riguardo le
ipotesi previste sono diverse:
Ø una deroga di tipo territoriale è quella ex art. 355 TFUE, che esclude l’applicazione
integrale dei trattati a talune isole o zone di sovranità del Regno Unito e della
Danimarca contigue alle coste europee; invece prevede un regime speciale per altri
territori situati fuori del continente europeo pur essendo parte integrante di alcuni
stati membri o mantenendo con gli stessi relazioni particolari
Ø altra deroga è quella per cui si esclude l’applicazione di normative dell’Ue o di interi
settori di competenza della stessa nei confronti di interi stati membri: infatti un
apposito Protocollo ha sancito la non applicabilità alla Polonia e al Regno Unito della
Carta dei diritti fondamentali dell’unione; Il cosiddetto spazio di libertà, sicurezza e
giustizia, l'insieme delle disposizioni del TFUE, cioè, relative alle politiche dei
controlli alle frontiere, l'asilo e l'immigrazione, nonché la cooperazione giudiziaria in
materia civile e in materia penale e la cooperazione di polizia, dalle quali sono
rimaste fuori, sulla base di una serie di protocolli allegati ai trattati, tanto il Regno
Unito e l'Irlanda, che la Danimarca. Quest'ultimo Stato membro gode poi, sempre per
via di protocollo, di una deroga generale anche per quanto riguarda le decisioni e le
 azioni dell'Unione che hanno implicazioni in materia di difesa, alla cui elaborazione e
attuazione esso non partecipa.
Si tratta di ipotesi che danno luogo a una limitazione dell'applicazione a specifici o
singoli stati membri di normative dell'Unione di portata generale, motivata per lo più
da problemi di carattere politico o ordinamentale unicamente riguardanti gli stati
interessati. Con l’incremento dei membri dell’Ue si è però prospettata anche
un’esigenza diversa, ossia quella di consentire a gruppi di stati membri, di fronte alla
difficoltà crescente di trovare le maggioranze necessarie in seno al consiglio per
avviare iniziative normative evolutive in taluni settori di competenza dell'unione, di
dar vita a tali iniziative in un numero più ristretto di stati, mantenendole però
all'interno del sistema dell'Unione e dei meccanismi istituzionali e giuridici su cui si
basa il suo funzionamento:
§  quest’esigenza ha trovato risposta con l’introduzione nei trattati dell’istituto della cd
cooperazione rafforzata, che consiste nella decisione di un gruppo di stati membri
di realizzare tra di essi, ma nel quadro dell’Ue e avvalendosi delle sue istituzioni e
applicando le disposizioni dei trattati, un obiettivo dei trattati che non possa essere
conseguito dall’Ue nel suo insieme per la mancanza delle necessarie maggioranze in
Consiglio.
Nelle ipotesi di applicazione differenziata precedentemente esaminate si ha uno Stato
membro che, grazie alla deroga concessagli, si sottrae, con il consenso degli altri,
all'applicazione della normativa comune. Invece, nella Cooperazione rafforzata, un
gruppo di stati dà vita a una normativa pur sempre dell'unione, ma speciale, perché
più avanzata, che continua a convivere con la normativa comune, la quale resta di
applicazioni per gli Stati membri non partecipanti alla cooperazione rafforzata.
L’iniziativa di instaurare una cooperazione deve essere presa da un gruppo di almeno
9 stati e il suo oggetto deve rientrare nei limiti delle competenze dell’Ue, ma non
riguardare una competenza esclusiva di questa; essa non solo deve rispettare i trattati
e il diritto dell'unione, nonché le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati
membri che vi partecipano, ma non può recare pregiudizio né al mercato interno né
alla coesione economica e territoriale, o costituire un ostacolo o una discriminazione
per gli scambi tra gli stati membri o provocare distorsioni di concorrenza tra questi
ultimi.
L’avvio di una cooperazione rafforzata deve essere autorizzata dal Consiglio a
maggioranza qualificata, sulla base di una proposta della Commissione preparata su
richiesta del gruppo di stati che intendono procedervi, e previa approvazione del
parlamento europeo.
Se l'iniziativa riguarda i settori della pesc, il Consiglio delibera all'unanimità sulla
base dei pareri rilasciati dall'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la
politica di sicurezza e dalla commissione per le rispettive competenze.
L’art. 20 par. 2 TUE prevede che la decisione di autorizzazione debba essere adottata
dal Consiglio in ultima istanza, quando, cioè, sia chiaro che non vi sono possibilità di
realizzare con un'iniziativa dell'Unione in quanto tale l’obiettivo perseguito dalla
cooperazione rafforzata. Spetta al Consiglio verificare in concreto la sussistenza di
questa condizione, che è chiaramente diretta a evitare che il primo insuccesso del
 negoziato in seno al consiglio possa condurre all'installazione di una Cooperazione
rafforzata, senza che si faccia un serio tentativo di trovare un compromesso tra gli
stati membri che consenta all'unione di procedere nella sua interezza. La verifica
richiesta al consiglio non è evidentemente agevole, ed è facile che essa sia influenzata
da considerazioni più che altro politiche.
Il TFUE prevede dei casi in cui l’autorizzazione di una cooperazione rafforzata va
ritenuta concessa de jure; l’ipotesi è disciplinata in alcune norme del TFUE che
prevedono, per i settori della cooperazione penale e in materia giudiziaria penale e di
polizia, che laddove non sia possibile procedere all’adozione di un atto per la
mancanza di un accordo in Consiglio europeo, investito dello stesso sulla base del cd
freno d’emergenza o in ragione della mancanza di unanimità in Consiglio, almeno 9
stati membri possono informare il parlamento, il consiglio e la commissione della
loro intenzione di instaurare una cooperazione rafforzata sulla base di quell'atto: in tal
caso la cooperazione si considera concessa automaticamente, senza verifica della
condizione dell'ultima stanza.
Una cooperazione rafforzata deve consentire l'adesione di qualsiasi altro Stato
membro che desideri unirsi al gruppo iniziale al momento del tuo avvio ovvero in un
momento successivo, purché il nuovo stato partecipante soddisfi le eventuali
condizioni di partecipazione stabilite nella decisione di autorizzazione. Nel caso in
cui l'adesione avvenga in un momento successivo, spetterà alla commissione
verificare che tali condizioni siano soddisfatte e adottare le eventuali misure
transitorie necessarie a consentire l'applicazione degli atti già approvati nell'ambito
della cooperazione rafforzata, che lo Stato aderente è tenuto ad accettare nella loro
integralità.
Una volta instaurata, la cooperazione rafforzata funzionerà attraverso le istituzioni,
gli strumenti e le procedura previste dagli articoli dei trattati che costituiscono la base
giuridica della materia oggetto della cooperazione, fermo restando che solo gli stati
partecipanti potranno partecipare al voto sulle deliberazioni prese dal Consiglio nel
suo quadro. E’ tuttavia previsto che, fatta eccezione per le decisioni che hanno
implicazioni militari o che rientrano nel settore della difesa, il consiglio possa
decidere, all'unanimità degli Stati partecipanti, di applicare il voto a maggioranza
qualificata o la procedura legislativa ordinaria a deliberazioni per le quali, in base ai
trattati, sarebbe necessaria l'unanimità e l'utilizzo della procedura legislativa speciale.
Gli atti adottati nel quadro di una cooperazione rafforzata devono essere fondati sulle
pertinenti basi giuridiche dei trattati e costituiscono diritto dell’Ue, ma vincolano solo
gli stati membri partecipanti e non sono considerati parti dell’acquis che deve essere
accettato da un nuovo Stato membro che aderisca all'Unione.

§  i trattati prevedono anche 2 ipotesi specifiche di cooperazione rafforzata direttamente

disciplinate al loro interno:
Ø la cd cooperazione strutturata permanente è disciplinata dall’art. 42, par. 6 TUE
che contempla in materia di missioni che l’Ue può essere chiamata ad effettuare, nel
quadro della politica di sicurezza e difesa comune, per garantire il mantenimento
della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza
internazionale. Tale articolo e il successivo art. 46 TUE prevedono che, non appena
gli stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari
abbiano notificato al consiglio e all’alto rappresentante la loro intenzione di
partecipare a tale cooperazione, il consiglio provveda a istituirla con decisione presa a
maggioranza qualificata. Una volta istituita, essa è aperta all’adesione di altri stati
membri che rispondano a quei criteri, fermo restando che, a differenza della
cooperazione rafforzata generale, la partecipazione è reversibile: è possibile sia la
sospensione della partecipazione di uno stato che non soddisfi più i criteri richiesti,
che il recesso volontario.
Ø cooperazione in materia di eliminazione dei controlli alle frontiere comuni
oggetto dell’accordo di Schengen del 1985. Nata al di fuori del sistema dell'Unione
come Cooperazione di puro diritto internazionale tra alcuni stati membri, essa è stata
integrata nei trattati proprio a titolo di Cooperazione rafforzata, autorizzata
direttamente dal protocollo n. 19 allegato al trattato di Amsterdam, che definisce nel
dettaglio anche la posizione del Regno Unito, dell'Irlanda e della Danimarca, i quali
sono gli unici stati membri non partecipanti. La particolarità della posizione di questi
ultimi sta nella circostanza che ad essi è consentito non solo di aderire, quando lo
vorranno, a questa specifica cooperazione, ma anche di partecipare all'elaborazione o
di accettare singole misure adottate nel quadro della cooperazione, sulla base di un
meccanismo che è stato definito di opting in.
All'ipotesi della cooperazione rafforzata istituita direttamente dai trattati viene da
alcuni ricondotta anche la disciplina dell'euro, che, non è applicabile a tutti gli stati
membri. L'adozione della moneta unica è infatti condizionata al rispetto da parte
dell'economia di ciascuno di essi di determinati criteri fissati dall'art. 140, par. 1,
TFUE e ulteriormente specificati nel protocollo n. 13 sui criteri di convergenza; e,
allo stato, non tutti i paesi soddisfano tali criteri, rimanendo fuori dalla cosiddetta
zona euro con lo status di stati con deroga. La posizione di questi stati non è però
formalmente frutto di una loro scelta deliberata, ma dell'esito negativo della verifica
sul rispetto da parte loro dei criteri di convergenza che il consiglio è tenuto a dettare
almeno ogni due anni. Mentre una vera deroga è stata concessa ai soli Regno Unito e
Danimarca, dando però così luogo a un'ipotesi non di vera e propria Cooperazione
rafforzata, ma di più generica applicazione differenziata. Per ambedue questi stati,
infatti, due protocolli ad hoc, i numeri 15 e 16, escludono espressamente l'obbligo di
adottare la moneta unica.

CAPITOLO 2: IL QUADRO ISTITUZIONALE

-Profili introduttivi
Ai sensi dell'art. 13 paragrafo 1 comma 1 TUE l’Ue dispone di un quadro
istituzionale che mira a promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi
interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli stati membri, garantire la coerenza,
l'efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni. Di questo quadro
istituzionale in primo luogo ne fanno parte le istituzioni previste nel comma 2, ossia
Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione europea, Corte di
Giustizia dell'Ue, Banca centrale europea e Corte dei Conti.
La formulazione dell'articolo legittima tuttavia un'accezione più ampia di quadro
istituzionale, tale da ricomprendere indistintamente tutte le istituzioni e gli organismi
operanti nell'ambito dell'unione. L'apparato organico dell'Unione si è andato
strutturando nel tempo in modo assai più esteso e articolato di quello fotografato ora
dal par. 1, comma 2, dell'art. 13. Alle istituzioni delle originarie comunità europee si
sono progressivamente affiancati ulteriori organi, di diverso livello e funzioni, nati
non solo sulla base di decisioni prese a livello di Trattati o di previsioni esplicite di
questi, ma anche di decisioni autonome delle stesse istituzioni dell'Unione.
Quando si guarda alla complessità del sistema istituzionale dal punto di vista non solo
quantitativo ma anche qualitativo, se ne ricava una conferma ulteriore della
peculiarità dell’Ue in rapporto ai tradizionali enti composti da stati. All'interno di
questo sistema si riflettono varie forme di rappresentanza, nonché la pluralità delle
funzioni proprie dell’unione:
 per quanto riguarda il primo profilo si può notare che la composizione
intergovernativa è lontana dal costituire la caratteristica dominante degli organi
appartenenti al sistema. Almeno per quelli principali quella caratteristica si
trova unicamente nel Consiglio europeo e nel Consiglio; viceversa, benché
quasi tutti nominati pur sempre dai governi degli Stati membri in quanto tali o
in quanto membri del Consiglio Europeo o del consiglio, gli altri organi del
sistema si caratterizzano per una composizione formalmente indipendente dagli
stati, nel senso che i loro membri non rappresentano il governo del paese di
appartenenza bensì fanno parte dell'organo a titolo personale. Ferma restando
questa caratteristica, la composizione di questi altri organi assume forme
diverse, che sono espressione di diverse rappresentatività: infatti l'apparato
organico dell’Ue affianca ad organi come la Commissione o la Corte di
giustizia (la cui indipendenza dagli stati membri è messa unicamente a servizio
dell'interesse in quanto tale dell'Ue) altri organi per i quali quella caratteristica
è funzionale al fatto di esprimere interessi e istanze nazionali diversi da quelli
governativi. Accanto all'organo a rappresentanza popolare (il Parlamento
Europeo) si hanno ad esempio organi rappresentativi delle istanze del
decentramento (il comitato delle regioni), o degli interessi di categoria (il
comitato economico e sociale), o finanche delle banche centrali nazionali (la
Banca Centrale europea).

L'elemento peculiare non sta solo nel fatto che attraverso questi organi gli
interessi e le istanze corrispondenti godono all'interno dell’Ue di una
rappresentanza in prima persona, non mediata cioè attraverso il canale
governativo. Ma si può notare come il compito degli organi in questione non si
esaurisce nella mera rappresentanza di quegli interessi e istanze a livello del
sistema istituzionale, in quanto, viceversa, contribuiscono al funzionamento di
quel sistema, talvolta arrivando ad assolvere a tale livello funzioni analoghe a
quelle proprie, sul piano nazionale, delle istanze da essi rappresentate. Un
esempio è rappresentato dalla Banca centrale europea, che è organo tecnico
sottratto al controllo o agli indirizzi delle altre istituzioni e degli stessi stati
 membri, cui è affidata la funzione di governo della moneta all'interno
dell'Unione economica e monetaria, funzione che esercita in uno schema di
reciproca indipendenza dalle situazioni politiche, analogo a quello di regola
operante nei sistemi nazionali.

 per quanto riguarda il secondo profilo, la varietà di competenze e poteri che

l'Ue si è vista assegnare si è riflessa in una crescente complessità del suo
sistema istituzionale, che ha comportato l'allontanamento dell'Ue dai canoni
istituzionali tipici degli enti composti da stati. Al suo interno infatti si trovano
funzioni tipiche degli stati e allo stesso tempo l'esercizio di quelle funzioni è
ripartito tra più organi.

Il potere normativo non è strettamente riservato all'organo intergovernativo ma è in

buona parte condiviso da consiglio e Parlamento europeo nel quadro di un triangolo
istituzionale che riserva un ruolo essenziale alla Commissione; analogamente avviene
per il potere esecutivo, esercitato nelle sue diverse accezioni tanto dal consiglio che
dalla commissione. La funzione giurisdizionale inizialmente era concentrata nelle
mani di un solo organo giurisdizionale mentre oggi risulta organizzata sull’operato di
più istanze e gradi di giurisdizione. Dopo il primo affiancamento, negli anni 80, del
tribunale di primo grado, ora tribunale, alla corte di giustizia, si è aggiunta ora la
possibilità di creare Tribunali specializzati incaricati di conoscere in primo grado di
talune categorie di ricorsi proposti in materie specifiche e le cui decisioni sono
impugnabili dinanzi al tribunale.

A tutto questo fa eccezione il settore della PESC, che mantiene anche nel quadro dei
nuovi Trattati le caratteristiche istituzionali che lo hanno contraddistinto fin dalle
origini e rispetto a questo l'apparato istituzionale dell'Ue interviene in misura
essenziale sia per quanto riguarda il punto di vista quantitativo sia per quello
qualitativo: ad esempio si evince come Parlamento europeo e Commissione risultano
relegati in ruoli marginali e allo stesso modo la Corte di giustizia non dispone, se non
limitatamente, di competenze rispetto al settore della PESC. Tutto ruota intorno al
ruolo delle istituzioni composte dai governi, il Consiglio europeo e il consiglio.

-Principi di funzionamento del sistema istituzionale. L’equilibrio istituzionale e la

leale collaborazione
Nel sistema istituzionale dell'Ue la nozione di istituzione è qualificabile come
denominazione riservata ai soggetti di cui all'art 13, par. 1, comma 2 TUE --- tuttavia
nel quadro odierno alcuni tratti comuni alle istituzioni originarie sono venuti meno e
nel panorama istituzionale dell’Ue sono entrati a far parte nuovi organismi che sono
assimilabili alle istituzioni.
Non è ad esempio più da loro condivisa, come in passato, la caratteristica di non
vedere la propria nomina dipendere da un'altra istituzione.
In ogni caso nelle attribuzioni conferite a ciascuna istituzione, da esercitare secondo
le procedure, condizioni e finalità previste dai trattati, si riflette l'equilibrio
istituzionale voluto dai  redattori di questi: infatti come si evince da una pronuncia
degli anni ‘90 della Corte di giustizia, il Trattato della Comunità Europea ha
instaurato un sistema di ripartizione delle competenze tra le varie istituzioni della
Comunità secondo il quale ciascuna istituzione svolge una propria specifica funzione
nella struttura istituzionale della comunità e nella realizzazione dei compiti che le
vengono affidati; il rispetto dell'equilibrio istituzionale comporta che ogni istituzione
eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni. Esso
impone che possa essere sanzionata qualsiasi eventuale violazione di detta regola. In
questo quadro l'equilibrio istituzionale disegnato dai trattati costituisce una garanzia
fondamentale non solo delle prerogative delle istituzioni in quanto tali, ma anche,
attraverso quelle prerogative, della posizione di tutti i soggetti di diritto, stati membri
o soggetti individuali, poi si indirizza l'ordinamento. Quell'equilibrio è da considerare
violato sia quando un'istituzione affidi l'esercizio delle proprie prerogative ad altri,
delegando poteri discrezionali che implicano un'ampia libertà di valutazione, se
quando essa voglia invece estendere le proprie attribuzioni a discapito di quelle
spettanti alle altre istituzioni.
Nel quadro delle rispettive attribuzioni, ciascuna istituzione gode di un potere di auto-
organizzazione che le altre istituzioni e gli stati membri sono tenuti a rispettare, anche
se tuttavia questo potere di auto-organizzazione incontra un limite nel rispetto
dell'equilibrio istituzionale e delle norme dei trattati, come ad esempio ha affermato
negli anni ‘80 la corte che ha ritenuto che il potere del Parlamento europeo di
garantire il proprio buon funzionamento e lo svolgimento delle sue procedure non
può spingersi fino al punto di vanificare le disposizioni dei trattati che attribuiscono
ad altri la competenza a decidere di aspetti del proprio funzionamento.
L'altro principio che governa i rapporti tra istituzioni è quello di leale cooperazione,
che è dettato nell'art. 13 paragrafo 2 TUE e che trova origine nella giurisprudenza
comunitaria: questo principio impone il dovere di rispettare le reciproche attribuzioni
e autorizza anche la messa in atto di procedure che permettono di assicurare il buon
svolgimento del processo decisionale, pertanto la violazione di questo obbligo
giustifica una lesione delle prerogative dell'istituzione responsabile, ad esempio
consentendo l'adozione di un atto da parte del consiglio senza attendere il parere del
Parlamento europeo qualora quest'ultimo ne ha ritardato ingiustificatamente
l'emanazione. La Corte ha anche concluso per l'invalidità di un atto del consiglio
adottato in violazione di un accordo interistituzionale da lui concluso con la
commissione, proprio perché un accordo del genere è espressione dell’obbligo di
Cooperazione tra le istituzioni e la sua violazione si configura come una violazione di
quell’obbligo.

-Sistema istituzionale dell’Unione e parlamenti nazionali

Le istituzioni dell'Unione a carattere marcatamente politico sono tenuti a confrontarsi
anche con i parlamenti nazionali. L'art. 12 TUE prevede che questi sono oggi
chiamati a contribuire attivamente al buon funzionamento dell'unione. A tal fine i
trattati coinvolgono formalmente i parlamenti degli stati membri in una serie di
procedure dell'Unione --- A parte il ruolo che essi esercitano nel quadro del controllo
sul rispetto del principio di sussidiarietà disciplinato dal Protocollo n° 2, si tratta nella
maggior parte dei casi dell’esplicita previsione di una loro informazione diretta da
parte delle istituzioni dell'Unione responsabili di determinate procedure,
accompagnata dall'obbligo di quelle istituzioni di sospendere la procedura per un
tempo sufficiente a permettere un’eventuale reazione dei parlamenti nazionali. E’
altresì prevista l'associazione di questi al controllo politico sulle 2 agenzie dell'Ue che
operano nei settori della cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia, e alla
valutazione sull’attuazione delle politiche dell'Ue nello spazio di libertà, sicurezza e
giustizia. Inoltre i parlamenti nazionali possono direttamente bloccare, senza la
mediazione dei rispettivi governi, decisioni delle istituzioni.
Questo coinvolgimento dei parlamenti nazionali è una novità, dato che l’idea sulla
quale è stato finora modellato il sistema istituzionale dell’unione è quella di una
rappresentanza unitaria degli stati attraverso i rispettivi governi: sono sempre stati
questi ad esprimere la posizione del relativo stato in seno all'Unione; viceversa con il
nuovo modello i parlamenti nazionali sono chiamati ad esprimere le proprie
posizioni autonome e, di conseguenza, un controllo politico diretto su aspetti del
funzionamento dell'Unione.
Tuttavia si può constatare come il coinvolgimento in queste forme comporta una
modificazione della valutazione finora invalsa dell’assetto istituzionale dell’unione in
quanto tale. Infatti è inevitabile ricordare come fino a questo momento principio
cardine è stato quello per cui a livello dell'Unione i cittadini partecipano all'esercizio
del potere attraverso il Parlamento europeo e l'art. 10 TUE ancora oggi sancisce
questo principio; la scelta fatta dal Trattato di Lisbona di affiancare formalmente i
parlamenti nazionali al Parlamento europeo nell'esercizio del controllo democratico
su alcune attività dell'Unione non appare coerente con il principio di cui all'art. 10
ma, anzi, rischia di mettere in discussione la piena legittimità del Parlamento europeo
a rappresentare i cittadini degli stati membri all’interno del sistema istituzionale.

-Le istituzioni politiche

Particolare rilievo rivestono le istituzioni politiche che sono il Consiglio europeo, il
Consiglio, il Parlamento europeo e la Commissione --- Questa loro carattere è
motivato non solo dall’impronta politica che contraddistingue la loro composizione,
ma anche dalle funzioni che le stesse assolvono all’interno del sistema istituzionale.
Ciascuna di queste istituzioni partecipa al processo decisionale dell'Ue e ciascuna
orienta attraverso le proprie specifiche funzioni, la vita e gli indirizzi politici dell’Ue,
pertanto il rapporto che esiste tra queste istituzioni ha conformato l'effettivo assetto
istituzionale dell'Ue e gli equilibri di potere al suo interno; in passato, quel rapporto si
giocava all'interno dello schema Consiglio-Parlamento europeo-Commissione,
quali organi rappresentativi degli stati membri, dei popoli dell'Unione e dell'interesse
generale dell'Unione. Il rapporto tra queste istituzioni si è costruito all'insegna di un
equilibrio tra la componente governativa (il consiglio) e la componente non
governativa (parlamento europeo e commissione). In questo aspetto il Consiglio
europeo prima del Trattato di Lisbona occupava una posizione peculiare in quanto,
pur facendone sostanzialmente parte, non era annoverato tra le istituzioni dell'Unione,
nè operava come una di loro: era sottratto ai controlli e ai limiti, e più in generale alle
regole che governano l'agire delle istituzioni e il rapporto tra di esse; inoltre le sue
deliberazioni non si traducevano in voti o in atti formali: il Consiglio Europeo si
presentava come un'istanza caratterizzata da grande informalità, in cui i capi di stato
o di governo, insieme con i rispettivi ministri degli esteri e il presidente della
commissione, definivano in comune gli orientamenti politici e le linee di sviluppo
dell'Unione, e all'occorrenza componevano i contrasti che ostacolavano o bloccavano
l'azione del Consiglio. Con il suo inserimento tra le istituzioni dell'unione, il
Consiglio europeo ha subito un'evoluzione che si ripercuote sugli equilibri
complessivi dell’assetto istituzionale, anche perchè la trasformazione in istituzione ha
comportato una modifica delle regole di funzionamento per i seguenti motivi:
 in primo luogo quando il Consiglio europeo è chiamato al voto la sua
composizione finisce con quella del Consiglio, pertanto l'Ue si trova ad avere 2
organi a composizione intergovernativa formalmente distinti, ma
sostanzialmente identici. La rappresentanza dei governi a livello dell'Unione
cessa di essere unitaria, per dare invece rilievo formale al suo interno,
attraverso la previsione di una sede istituzionale distinta per i capi di Stato o di
governo e per i ministri, all'articolazione gerarchica degli esecutivi nazionali.
 in secondo luogo la riorganizzazione della rappresentanza dei governi si
ripercuote anche sull’equilibrio istituzionale che ha fino a questo momento
governato il processo di integrazione europea.  Quell'equilibrio appare oggi
spostato a vantaggio della componente governativa. Sdoppiata in due
istituzioni solo apparentemente dissimili, ma formalmente separate, questa è
allo stesso tempo parte (attraverso il consiglio) di quel triangolo istituzionale e
(attraverso il consiglio europeo) istanza ad esso esterna e sovrastimata.

-A) Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo riunisce i capi di stato o di governo degli stati membri insieme
al presidente della commissione --- ai sensi dell'art. 15, par. 1, TUE a questa
istituzione viene attribuita una competenza generale a dare all'Unione gli impulsi
necessari al suo sviluppo e definirne gli orientamenti e le priorità politiche generali.
Inoltre i trattati assegnano a questa istituzione compiti più specifici quali le decisioni
istituzionali di maggior sensibilità politica per la vita dell'Unione:
 è il Consiglio europeo che propone o nomina le cariche più rilevanti non
affidate direttamente alla competenza degli stati membri
 è il Consiglio che decide di aspetti importanti della composizione e del
funzionamento di altre istituzioni, quali la ripartizione tra gli stati membri dei
seggi al parlamento europeo o la modifica del n° dei membri della
commissione
 è il Consiglio che ha la responsabilità principale in materia di revisione dei
trattati o di modifica di alcune delle relative disposizioni
 è il Consiglio che prende decisioni di rilievo politico per la membership
dell’Ue
Con il Trattato di Lisbona viene attribuito al Consiglio europeo il compito di trovare
tra gli stati membri l’accordo necessario a sbloccare una decisione del Consiglio
dell’Ue oppure il compito di mediare tra la posizione della maggioranza e quella di
uno stato minorizzato.
Non solo il Consiglio Europeo continua a giocare il tradizionale ruolo di arbitraggio
politico anche al di fuori delle ipotesi e dei meccanismi regolati nei trattati. Ma
sempre più spesso esso tende a discutere direttamente al suo livello dossier legislativi,
indipendentemente dall'esistenza o meno di un contrasto su di essi in seno al
consiglio.
Sul piano formale, questi interventi del Consiglio europeo hanno valore
essenzialmente politico: questo fa sì che non sia di per sé automatico che la posizione
assunta dai capi di stato o di governo trovi poi seguito a livello di processo
decisionale (Questo risultato sarà evidentemente probabile, in ragione della comune
composizione governativa, quando il destinatario dell'intervento del Consiglio
Europeo è il solo consiglio, e nella misura in cui spetti a lui solo tradurre in atti
formali l'eventuale compromesso raggiunto dai capi di Stato o di governo. Quando il
processo decisionale coinvolge anche altre istituzioni, come ad esempio il parlamento
europeo nel caso della procedura legislativa ordinaria, vi dovrà essere anche il
consenso di quest’ultimo affinché ciò avvenga); quando invece l’intervento del
Consiglio europeo è fondato su una disposizione dei trattati, questa gli ricollega
conseguenze formali che si ripercuotono anche su altre istituzioni; ad esempio ai
sensi dell’art. 48 TFUE il coinvolgimento del Consiglio europeo da parte di uno stato
membro che ritenga che una proposta in discussione nel quadro della procedura
legislativa ordinaria lede aspetti importanti del suo sistema di sicurezza sociale ha
l’effetto di impedire il proseguimento di una procedura decisionale di cui sono
protagonisti anche il parlamento europeo e la commissione: Una volta adito il
Consiglio Europeo la procedura legislativa è sospesa per poter essere poi, in caso di
mancata pronuncia dello stesso Consiglio Europeo entro 4 mesi, definitivamente
interrotta.
 con l’inserimento del Consiglio tra le istituzioni, questo viene ad essere
pienamente un’istituzione, portando a termine il programma iniziato negli anni
‘60, quando i capi di stato o di governo dei 6 stati membri Cee avevano iniziato
a riunirsi, al di fuori dei normali meccanismi della comunità. Il Consiglio
Europeo viene definitivamente inquadrato nel contesto dell'integrazione
europea dal Trattato di Maastricht che ne fa l'organo che dall'Unione l'impulso
necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali

Se l'acquisizione dello status di istituzione fa uscire il Consiglio europeo

dall'ambiguità in cui si è trovato in precedenza, tuttavia non viene meno la
distinzione preesistente tra questo e il consiglio --- formalmente mentre del
Consiglio fanno parte i soli governi degli stati membri, il Consiglio europeo è
invece composto da capi di stato o di governo degli stati membri, dal suo
presidente e dal Presidente della Commissione, pertanto si evince come la
cerchia dei membri de jure del Consiglio europeo è più ampia rispetto a quella
del Consiglio, ospitando anche il presidente dello stesso Consiglio Europeo e il
presidente della commissione. Dall'altro lato, ferma restando la natura
 intergovernativa del Consiglio europeo in quanto i capi di stato o di governo
sono rappresentanti dei governi degli Stati membri, questi partecipano intuitu
personae o ufficii. E’ non a caso esclusa la possibilità di un capo di stato o di
governo di farsi sostituire da un ministro.

 Ulteriori novità introdotte dal Trattato di Lisbona è quella per cui la Presidenza
del Consiglio europeo non è più assicurata dal capo di stato o di governo dello
stato membro cui spetta per rotazione la Presidenza del Consiglio, bensì da un
presidente eletto dallo stesso Consiglio europeo a maggioranza qualificata
che ha un mandato che dura 2 anni e 1/2 ed è rinnovabile 1 sola volta;
inoltre la nomina a presidente è incompatibile con un mandato nazionale
pertanto laddove il soggetto venisse scelto tra gli stessi membri del Consiglio
europeo deve dimettersi da capo di stato o di governo, tuttavia in astratto è
invece ipotizzabile che possa essere eletto alla presidenza del Consiglio
europeo il presidente della Commissione, senza che costui sia obbligato a
lasciare l'incarico ricoperto. Al presidente del Consiglio europeo in primo
luogo spettano le funzioni legate alla preparazione e gestione dei lavori
dell'istituzione in quanto costui assicura la preparazione e la continuità delle
riunioni, guida il dibattito e facilita il compromesso tra i membri, rappresenta
l'istituzione davanti al Parlamento europeo, al quale riferisce dopo ogni
riunione, e assicura la rappresentanza esterna dell'Unione per le materie
relative alla PESC. L'esercizio di queste funzioni da parte dei primi presidenti
eletti ha dato conto di una loro interpretazione estensiva rispetto a quanto
sembra trasparire dalla lettera della norma, in particolare talvolta il presidente
si è sostituito alla Commissione nei compiti di riflessione e preparazione di
iniziative legislative.

 il Consiglio europeo si riunisce a Bruxelles 2 volte a semestre, ferma

restando la possibilità di riunioni straordinarie su convocazione del suo
presidente. In passato non erano previste modalità di voto attraverso cui si
formava la volontà del Consiglio europeo, ma proprio perché l'efficacia delle
sue deliberazioni non era affidata a un carattere formalmente vincolante delle
stesse la regola era che queste fossero prese in ogni caso per consensus, ossia
la decisione era considerata raggiunta senza esercizio formale di un diritto di
voto, quando il presidente constatava dall'andamento della discussione che non
c'erano obiezioni da parte di nessun componente del Consiglio stesso, ivi
compreso il presidente della commissione, che contribuisce alla formazione
della volontà collegiale; anche dopo la trasformazione del Consiglio europeo in
istituzione dell'Unione dotata di un suo formale potere di decisione,
l'assunzione delle sue delibere rimane in via generale subordinata alla regola
del consensus, infatti secondo l'art. 15 paragrafo 4 TFUE il Consiglio
europeo si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i trattati dispongano
diversamente; nei casi in cui invece è previsto che il Consiglio europeo debba
adottare atti formali i trattati gli impongono il ricorso a regole di voto formali.

Il Consiglio europeo può essere chiamato a votare, a seconda di quanto

stabilito dalla disposizione dei trattati sulla cui base esso delibera,
all'unanimità, a maggioranza semplice o a maggioranza qualificata.
L'unanimità si forma anche in presenza dell’astensione di uno o più membri del
Consiglio europeo; la maggioranza semplice si applica alle delibere che
riguardano il suo regolamento interno o per le questioni di procedura; la
maggioranza qualificata si basa su un sistema di voto che tiene conto del peso
relativo di ciascuno degli stati membri.

L’art. 235 paragrafo 1 comma 2 TFUE prevede che quando il Consiglio

europeo delibera mediante votazione, il Presidente e il presidente della
commissione non partecipano al voto, nonostante questi 2 soggetti siano
comunque membri a pieno titolo del Consiglio europeo, pertanto in questi casi
la volontà del collegiale finisce per identificarsi con quella dei governi degli
stati membri, finendo per annullare ogni differenza con il consiglio.

 in passato non era nemmeno stabilita la forma che dovevano assumere

le deliberazioni del Consiglio europeo, in quanto le determinazioni
assunte da questo erano cumulativamente contenute nelle conclusioni
della Presidenza che il Consiglio europeo adottava alla fine dei suoi
lavori. Tuttavia ci sono stati dei casi in cui si è preferito individualizzare
una certa decisione consacrandola in uno specifico atto, al fine di darle
un particolare rilievo politico; ora il ricorso a uno strumento formale,
nello specifico a quello della decisione, gli è imposto dagli stessi trattati
tutte quelle volte in cui il Consiglio Europeo è chiamato a prendere
delibere formali in adempimento di una specifica disposizione di questi.
Anche dopo il trattato di Lisbona quello delle conclusioni rimane lo
strumento ordinario di manifestazione della volontà del Consiglio
europeo, tuttavia le conclusioni non appaiono più formalmente come
conclusioni della presidenza ma come conclusioni dello stesso consiglio
europeo:
Ø da un lato il Consiglio ha perso il carattere di mera conferenza tra
governi, per assumere quello di vera e propria istituzione che esprime
una volontà unitaria distinta da quella dei suoi componenti
Ø dall'altro lato il suo presidente non esprime più la volontà sovrana di una
presidenza statale ma è il portavoce dell'istituzione che presiede.
Mentre le conclusioni difficilmente possono considerarsi produttive di effetti
giuridici formali, dagli altri atti del Consiglio europeo deriveranno gli effetti
giuridici previsti dalla norma dei trattati che abilita questa istituzione ad
adottarli: si può trattare di effetti di carattere meramente procedurale, come
 quando ne risultano attenuate le condizioni di voto in base alle quali il
consiglio può a sua volta adottare una determinata delibera, o di effetti
esortativi tipici di una raccomandazione, come ad esempio quella che il
Consiglio europeo può indirizzare agli stati membri affinché questi adottino
una decisione conforme alle rispettive norme costituzionali, che istituisca una
difesa comune dell'Unione, o si può anche trattare di veri e propri effetti
vincolanti, come ad esempio quando viene richiesto di pronunciarsi con una
decisione. In ogni caso gli atti del Consiglio europeo sono impugnabili davanti
alla Corte di giustizia, secondo quanto previsto dall'art. 263 TFUE.

-B) Il Consiglio
Il Consiglio rappresenta il centro di gravità dell'equilibrio istituzionale dell'Unione e
a tal proposito l'art. 16 paragrafo 1 TUE sintetizza il suo ruolo sottolineando che il
Consiglio esercita la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita
funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite
nei trattati. Si può dire che esso concentra una serie di attribuzioni e funzioni che lo
caratterizzano come titolare del potere legislativo e di quello esecutivo. Si evince
quindi come il Consiglio sia lo snodo istituzionale attraverso cui passano tutte le
decisioni formali su cui si muovono la vita istituzionale e l'azione quotidiana
dell'Unione; altri organi o istituzioni lo affiancano talvolta nell'assunzione delle
decisioni e altre volte ne condividono la titolarità. In ogni caso è il Consiglio il
protagonista principale dell'esercizio del potere decisionale a livello dell'Unione, in
quanto:
 è compito suo, in collegamento con il Consiglio Europeo di cui prepara i
lavori, fornire all'Unione gli indirizzi politici e definirne gli orientamenti
generali
 spettano al Consiglio le decisioni istituzionali non riservate al Consiglio
europeo
 è al Consiglio che, insieme al Parlamento europeo, fa capo l'attività
legislativa
 è in seno al Consiglio che viene assicurato il coordinamento delle politiche
economiche generali degli stati membri
 è il Consiglio che attraverso la funzione di conclusione degli accordi
internazionali dell'Unione e la gestione della politica estera comune
detiene la titolarità effettiva del potere estero

Il Consiglio è formato da 1 rappresentante di ciascuno stato membro a livello

ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello stato membro che rappresenta e ad
esercitare il diritto di voto; il Consiglio, che si riunisce di regola a Bruxelles dove ha
il suo segretariato, vede modificarsi la sua composizione di volta in volta a seconda
degli argomenti all'ordine del giorno delle sue riunioni. Per dare ordine ai lavori e
all'alternarsi dei ministri nel corso delle diverse sessioni del consiglio, queste sono
convocate sulla base di ordini del giorno omogenei per materia: si hanno in questo
modo sessioni del Consiglio composte dai ministri dell'agricoltura, dei trasporti, del
lavoro o da quelli delle comunicazioni. L’elenco delle diverse formazioni in cui il
Consiglio può riunirsi viene deciso dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata,
salvo che per le formazioni affari generali e affari esteri che sono previste
direttamente al livello dei trattati dall’art. 16, par. 6, commi 2 e 3, TUE, che ne
stabilisce anche le funzioni:
 il Consiglio Affari Generali assicura la coerenza dei lavori delle varie
formazioni del Consiglio, prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne
assicura il seguito in collegamento con il presidente del Consiglio europeo e la
Commissione
 il Consiglio Affari Esteri elabora l'azione esterna dell'Unione secondo le linee
strategiche definite dal Consiglio europeo ed assicura la coerenza dell'azione
dell'Unione

Nella prassi in virtù della composizione variabile si suole avvalersi di denominazioni

che richiamano le diverse formazioni in cui il Consiglio può riunirsi, come ad
esempio il Consiglio agricoltura e pesca; queste denominazioni stanno a significare
che ci si trova davanti a composizioni fisicamente diverse dalla stessa istituzione,
pertanto rimane comunque ferma l'unicità del Consiglio in quanto istituzione. È
frequente che, per ragioni di urgenza e di calendario, decisioni in una data materia
che non richiedano una discussione da parte dei ministri siano formalmente adottate
da una formazione competente per altra materia. Invece non costituisce vera e
propria formazione del Consiglio, benché sia composto dai Ministri delle
Finanze, l'Eurogruppo che oggi è stato ufficializzato in un apposito protocollo
allegato ai Trattati, che tuttavia si limita a prevedere che i ministri degli stati membri
la cui moneta è l'euro si riuniscono a titolo informale insieme alla Bce e alla
Commissione per discutere questioni che attengono alle responsabilità specifiche che
condividono in materia di moneta unica. Invece le cosiddette conferenze dei
rappresentanti dei governi degli Stati membri vengono convocate laddove si tratti di
prendere decisioni, quale la nomina dei membri della corte di giustizia, che per il
Trattato spettano ai governi degli Stati membri di comune accordo.
La scelta del rappresentante da inviare a ciascuna riunione del Consiglio è rimessa al
singolo stato membro, purché quel rappresentante abbia livello ministeriale. Questo
comporta che al Consiglio possano partecipare non solo i ministri ma anche
sottosegretari di governo o anche membri dei governi di entità infrastatali, fermo
restando che la loro volontà impegnerà in ogni caso il governo dello stato membro in
quanto tale.

A parte la ricordata articolazione orizzontale informazioni, il consiglio prevede anche

un’articolazione verticale a forma di clessidra, che è destinata a facilitare lo
svolgimento dei suoi lavori:
 alla base della clessidra ci sono i gruppi di lavoro, che sono specializzati per
materia e sono composti da funzionari degli stati membri cui è affidato l'esame
tecnico dei singoli dossier
  la preparazione delle deliberazioni del Consiglio viene poi ulteriormente
perfezionata in seno al Comitato dei rappresentanti permanenti degli stati
membri a Bruxelles, il COREPER, a cui compete una valutazione anche
politica dei nodi rimasti aperti a livello di gruppo tecnico. Dopodiché spetta al
consiglio a livello di ministri prendere la deliberazione finale.

Ciascuna delle istanze preparatorie riproduce nella composizione e nelle

procedure di funzionamento il livello ministeriale; tuttavia in quanto
articolazioni interne del Consiglio sono prive di una propria identità e di un
potere deliberativo autonomo, come ad esempio il Coreper, sebbene il TFUE
gli riconosca il potere di adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal
regolamento interno del Consiglio. Al di fuori di questa limitata ipotesi, infatti,
rimane ancora valida l'osservazione fatta dalla corte di giustizia, secondo cui la
funzione di esecuzione dei mandati affidati dal consiglio non autorizza il
coreper ad esercitare il potere decisionale, che spetta, in base al trattato, al
consiglio. Il COREPER canalizza il lavoro di un numero elevato di gruppi di
lavoro specializzati verso le formazioni ugualmente settoriali del Consiglio, ma
nel contempo non si presenta come un'istanza specializzata in quanto è
composto nelle sue due articolazioni dagli ambasciatori degli stati membri
presso l'Unione (COREPER II) e dai loro aggiunti (COREPER I), pertanto si
evince come quest'organo rappresenti lo snodo che permette di assicurare nei
limiti del possibile la coerenza generale dei lavori e delle decisioni del
Consiglio.

Il Consiglio è presieduto a turno dagli stati membri come previsto dall'art. 16, par.
9, TUE, sulla base di un sistema di rotazione che viene disciplinato da una decisione
del 2009 del Consiglio europeo che è stata adottata a maggioranza qualificata; altresì
per quanto riguarda i suoi meccanismi di dettaglio questi sono previsti da una
decisione del Consiglio del 2009, approvata a maggioranza qualificata:
 la prima decisione prevede una presidenza per gruppi predeterminati di tre
stati, che salvo diverso accordo se ne ripartiscono l'esercizio per 18 mesi,
all'interno dei quali ciascuno stato esercita a turno la presidenza per 6 mesi con
l'assistenza degli altri 2 e sulla base di un programma comune; ciascun gruppo
è composto secondo un sistema di rotazione paritaria che tiene conto della
diversità degli stati membri e degli equilibri geografici dell'Unione.
 la seconda decisione concerne la composizione dei gruppi e l'ordine di
successione tra loro, che ad oggi è stata fissata fino al 2020
La novità introdotta con il Trattato di Lisbona consiste nel fatto che al sistema
descritto fa eccezione la Presidenza del Consiglio Affari Esteri, che è sottratta agli
stati e spetta all’Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica
di sicurezza; questa regola si estende anche alla fase preparatoria della formazione
del consiglio, in quanto la presidenza dei gruppi di lavoro o comitati coinvolti nella
preparazione delle decisioni del Consiglio in materia di politica estera e di sicurezza
comune è affidata ai rappresentanti dell'Alto rappresentante, fatta eccezione per il
COREPER, la cui presidenza rimane nella responsabilità del rappresentante
permanente dello stato membro che esercita la presidenza di turno del Consiglio
Affari Generali. Il consiglio è assistito da un apparato amministrativo, il segretariato
generale, al cui vertice è posto il segretario generale nominato a maggioranza
qualificata dallo stesso consiglio.

Prima dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, laddove una norma del trattato o
un atto delle istituzioni che affidavano al consiglio il compito di prendere una certa
decisione non indicassero una modalità di voto specifica e diversa, il Consiglio
deliberava a maggioranza semplice. Oggi la regola di voto è quella della
maggioranza qualificata, mentre la maggioranza semplice rimane la regola in linea
generale applicabile per l'adozione del regolamento interno e in generale per le
decisioni di procedura; per quanto riguarda l’unanimità questa è prevista per le
decisioni politicamente più sensibili: si tratta delle decisioni da prendere nel settore
della PESC, risultando anzi qui la regola di voto residuale in caso di mancata
previsione di una regola diversa; salvo i casi in cui il TUE consente al Consiglio di
votare a maggioranza qualificata decisioni da prendere nel quadro della PESC se un
membro del Consiglio dichiara che, per specificati e vitali motivi di politica
nazionale, intende opporsi all'adozione di una decisione che richiede la maggioranza
qualificata, non si procede alla votazione; anche laddove l'Alto rappresentante non
trovi una soluzione per lo stato accettabile, il Consiglio a maggioranza qualificata
potrà investire della questione il Consiglio europeo, che si pronuncerà all'unanimità.
L’astensione del rappresentante di uno stato in seno al Consiglio non è di ostacolo al
raggiungimento dell'unanimità, ma questo comporta che l'atto per il quale il
rappresentante si sia astenuto non possa essere applicato al relativo stato. Tuttavia
quando il Consiglio delibera all'unanimità nell'ambito della PESC è prevista
un'eccezione in quanto se uno stato accompagna la sua astensione con una
dichiarazione formale di non voler essere vincolato dalla decisione del Consiglio,
questo stato non sarà destinatario degli obblighi da questa posti ai sensi dell'art. 31,
par. 1, comma 2, TUE (si tratta della cd astensione costruttiva): questa previsione è
diretta ad evitare che gli stati non disponibili ad impegnarsi in un'azione dell'Unione
in quest'ambito si trovino necessariamente costretti ad impedire che questa agisca,
non avendo altra alternativa che il voto contrario. Va precisato che il TUE pone un
limite numerico alla possibilità di avvalersi dell'astensione costruttiva: quando gli
stati che vi fanno ricorso rappresentano almeno 1/3 dei membri del Consiglio
che totalizzano almeno 1/3 della popolazione dell'Unione, la decisione del
Consiglio non è comunque adottata.

-Segue: la maggioranza qualificata in sede di Consiglio europeo e di Consiglio

La maggioranza qualificata si fonda su di un sistema che tiene conto delle diversa
grandezza degli stati membri.
In passato questo avveniva mediante un sistema di cd voto ponderato, ai fini del
raggiungimento della soglia della maggioranza qualificata a ciascuno stato membro
spettata un n° di voti previsto direttamente nei Trattati e che era commisurato al suo
peso economico e demografico, combinato con delle regole di equilibrio politico. Su
un totale di 352 voti, la maggioranza qualificata si considerava raggiunta con 260 voti
favorevoli, fermo restando che 1 membro del Consiglio europeo o del consiglio
poteva chiedere che, quando il Consiglio europeo o il Consiglio adotta un atto a
maggioranza qualificata si verifichi che gli stati membri che compongono tale
maggioranza qualificata rappresentino almeno il 62% della popolazione totale
dell’Ue. Qualora tale condizione non sia soddisfatta, l'atto non è adottato.
Oggi con il Trattato di Lisbona viene previsto un meccanismo di doppia
maggioranza, ove si prevede che la maggioranza qualificata viene raggiunta con una
maggioranza di stati membri che rappresentino una certa maggioranza della
popolazione dell’Ue; tuttavia fino al 31.3.2017 questo modello di voto coesisterà
(solo per il Consiglio) con il precedente sistema, perciò fino a questa data uno stato
membro potrà chiedere che il Consiglio adotti una certa decisione con il voto
ponderato anziché con il meccanismo della doppia maggioranza; oggi il meccanismo
della doppia maggioranza prevede che la maggioranza qualificata sia raggiunta
quando una delibera del Consiglio europeo o del Consiglio ottiene il voto
favorevole di almeno il 55% degli stati membri (questo 55% deve comprendere
almeno 15 stati membri che rappresentino almeno il 65% della popolazione residente
nell’Ue; tuttavia la minoranza di blocco deve comprendere almeno 4 membri del
Consiglio europeoo del Consiglio, in quanto in caso contrario la maggioranza
qualificata si considera raggiunta anche se quelle soglie non sono rispettate).
Laddove il Consiglio europeo o il Consiglio debba deliberare non sulla base di una
proposta della Commissione è richiesto il voto favorevole di un n° più elevato di stati
membri, la cui soglia minima deve essere del 72%. A differenza dell'altro sistema,
tuttavia, l'aggravamento si ha qui anche quando la delibera non è proposta,
evidentemente nel quadro della pesc, dall'alto rappresentante dell'Unione per gli
affari esteri e la politica di sicurezza. La percentuale più alta di stati membri finisce
per essere quella di regola applicabile nel caso di votazione a maggioranza qualificata
del consiglio europeo, dato che, tranne che in un caso, questo non delibera mai sulla
base di una proposta della commissione, e, quando lo fa su proposta dell’alto
rappresentante, esso vota all'unanimità per disposizione dei trattati.

Si deve inoltre evidenziare il cd Compromesso di Lussemburgo, con cui i governi

degli stati membri nel 1966 hanno previsto (non formalizzandola in un vero e proprio
atto) la possibilità di un rinvio dell’adozione a maggioranza di una delibera del
Consiglio per il caso in cui uno stato membro invocasse il pregiudizio di propri
interessi importanti. Nella prassi questo compromesso era visto come una sorta di
diritto di veto, impedendo che si procedesse a maggioranza qualificata anche nei casi
in cui questa era formalmente prevista nei Trattati (va constatato che questo potere di
veto non è stato quasi più invocato a partire dagli anni ’80). Nulla esclude che la
presidenza e la maggioranza del consiglio possano decidere di dar seguito, non
passando immediatamente al voto, a una richiesta in tal senso di uno Stato membro
che faccia leva sul pregiudizio che una certa decisione del consiglio potrebbe avere
per propri interessi molto importanti. D'altra parte, è prassi costante e indipendente
 dal compromesso del lussemburgo, che in seno al consiglio, evitando di mettere in
minoranza stati membri, si cerchi il consenso più largo intorno ad ogni decisione,
anche quando i trattati ne prevedano l’adozione a maggioranza qualificata.
Oggi poi sono previsti nei trattati e in atti delle istituzioni meccanismi diretti a tener
conto di particolari difficoltà che possono incontrare singoli stati membri di fronte a
decisioni a maggioranza del Consiglio:
o   alcuni di questi meccanismi operano in relazione ad alcuni specifici settori in modo
analogo al cd Compromesso di Lussemburgo: ad esempio nel settore della sicurezza
sociale nonché in materia di cooperazione giudiziaria in materia penale e della PESC
uno stato membro che lamenta la lesione di propri interessi fondamentali può
appellarsi al Consiglio europeo contro una proposta di atto legislativo dell’Ue:
azionando il cd freno di emergenza.
o   è stato inoltre introdotto un meccanismo di carattere generale ai sensi del quale in
presenza di una quasi minoranza di blocco il Consiglio è tenuto a proseguire le
discussioni alla ricerca (entro un tempo ragionevole) di una soluzione soddisfacente
che tenga conto delle preoccupazioni espresse dagli stati membri che si oppongono
ad una sua delibera. Scaduto questo tempo ragionevole, il consiglio potrà passare al
voto.

-C) Il Parlamento europeo

Il parlamento europeo è l’istituzione attraverso cui il principio di democrazia ha
modo di esprimersi a livello dell’ordinamento dell’Ue, infatti questa istituzione è
composta da rappresentanti dei cittadini degli stati membri che vengono eletti a
suffragio diretto e ai sensi dell’art. 10, par. 2, TUE i cittadini sono direttamente
rappresentati, a livello dell’Ue, nel parlamento europeo.
Il principio democratico di cui Parlamento Europeo è espressione, si riflette nelle sue
competenze. Ciò è vero innanzitutto per la sua partecipazione al processo decisionale
dell'unione, del quale è uno dei protagonisti.
Tuttavia si può osservare come il grado in cui il principio democratico risulta
effettivamente realizzato non è uniforme nel sistema dei Trattati --- infatti il livello di
coinvolgimento del parlamento europeo nello stesso processo decisionale dell’Ue
varia notevolmente in quanto può avvenire attraverso una semplice consultazione
sulle proposte degli atti del Consiglio, fino ad arrivare ad una vera e propria
condivisione del potere normativo insieme al Consiglio mentre invece per quanto
riguarda il settore della politica estera e di sicurezza comune ha un ruolo assai
marginale in quanto l’art. 36 TUE prevede che l’Alto rappresentante dell’Ue per gli
affari esteri e la politica di sicurezza consulta regolarmente il parlamento europeo sui
principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza
comune e della politica di sicurezza e di difesa e lo informa dell’evoluzione di tali
politiche.
Sempre l'alto rappresentante provvede affinché le opinioni del Parlamento Europeo
siano debitamente prese in considerazione.
Il carattere democratico-rappresentativo del parlamento europeo si esprime anche in
un generale ruolo di controllo politico che i trattati gli riservano in varie forme e nei
confronti delle altre istituzioni:
 di questo controllo è destinataria la Commissione in quanto il parlamento da un
lato partecipa alla sua nomina e dall’altro lato ha un potere di censura nei suoi
confronti.
 inoltre il parlamento o singoli suoi membri possono rivolgerle interrogazioni.
La Commissione presenta ogni anno al parlamento una relazione generale
sull'attività dell'unione, nonché relazioni riguardanti specifici settori di attività.
Un ruolo di interlocuzione politica diretta è previsto poi anche nei confronti di
altre istituzioni o organi, infatti può presentare interrogazioni e
raccomandazioni al Consiglio e all’Alto rappresentante (in particolare l’Alto
rappresentante è tenuto ad informare regolarmente il Parlamento degli sviluppi
intervenuti nei settori della politica estera e di sicurezza comune; analogo
obbligo è posto in capo finanche al consiglio europeo, che è previsto debba
presentare all'assemblea una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni).
 il parlamento esercita altresì il suo potere di controllo attraverso lo strumento
dell’inchiesta e del Mediatore europeo:
Ø l’inchiesta consiste nella possibilità di costituire (d’ufficio o sulla base di
petizione rivolte al parlamento stesso da parte di 1 o più cittadini dell’Ue
o persone fisiche o giuridiche residenti in uno stato membro)
commissioni di inchiesta che sono incaricate di esaminare denunce di
infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto
dell’Ue.
Ø il Mediatore europeo è un organo permanente che viene nominato dal
parlamento stesso e che è competente ad esaminare, su richiesta, casi di
cattiva amministrazione imputabili a istituzioni o organi dell’Ue.
 il parlamento partecipa direttamente al procedimento di formazione e
approvazione del bilancio Ue.

L'art. 14 TUE stabilisce che il numero dei membri del Parlamento non può essere
superiore a 751 (750 più il presidente): i membri sono ripartiti tra gli Stati membri in
modo da far riflettere a livello di deliberazioni del Parlamento il diverso peso di
ciascuno stato. Il criterio di ripartizione è unicamente quello demografico, nel senso
che il numero dei parlamentari che spetta a ciascun paese membro è direttamente
commisurato alla popolazione dello stesso, anche se il TUE specifica che all’interno
del parlamento la rappresentanza dei cittadini è garantita in modo
degressivamente proporzionale, con una soglia minima di 6 membri e un tetto
massimo di 96; pertanto in base alla proporzionalità degressiva agli stati membri con
una popolazione più elevata vengono assegnati più seggi rispetto agli stati di minori
dimensioni, ma questi ultimi ottengono un numero di seggi superiore rispetto a quello
che avrebbero sotto il profilo puramente proporzionale, con la conseguenza che un
parlamentare europeo di un paese più popolato rappresenta più cittadini di quelli
rappresentati da un suo collega di un paese meno popolato.
La ripartizione dei seggi oggi viene lasciata a una decisione del Consiglio europeo
che deve essere presa all'unanimità, nel rispetto del principio di proporzionalità
degressiva, su iniziativa e approvazione del Parlamento europeo.

La corrispondenza più o meno diretta tra seggi al Parlamento e popolazione di uno

stato membro non comporta che la rappresentatività dei parlamentari europei si fondi
strettamente sul principio di nazionalità: infatti secondo quanto previsto dal Trattato
nulla esclude che su di un seggio che spetta a uno stato membro possa essere eletto
un cittadino di altro stato membro o che all'elezione della quota di parlamentari di
uno stato partecipino cittadini di altri stati. Gli artt. 20, par. 2, lett. b), e 22, par. 2,
TFUE riconoscono ai cittadini degli stati membri il diritto di elettorato attivo e
passivo alle elezioni europee anche in stati diversi dal proprio. La Corte di Giustizia
ha ammesso che l'elettorato al Parlamento Europeo possa essere legittimamente
attribuito da uno Stato membro anche a soggetti privi della cittadinanza dell'unione.
Le elezioni europee si svolgono sulla base delle regole previste nell'atto del 1976
relativo all’elezione dei rappresentanti nel Parlamento europeo a suffragio universale
diretto, regole che spettava al consiglio approvare all'unanimità su proposta e previo
parere conforme del Parlamento europeo, e successiva ratifica da parte degli Stati
membri, conformemente alle loro rispettive norme costituzionali. Secondo quanto
originariamente previsto dal TCE, l'atto avrebbe dovuto stabilire una procedura
elettorale uniforme. L'impossibilità di arrivare a un accordo al riguardo ha permesso
solo che una modifica successiva dell'atto indicasse alcuni principi elettorali comuni
tutti gli stati membri, consistenti in alternative lasciate alla scelta degli stessi stati:
 gli stati possono optare per un sistema a scrutinio di lista o con l’uninominale
preferenziale con riporto di voti di tipo preferenziale
 gli stati possono consentire o meno il voto di preferenza secondo le modalità
da essi stabilite
 gli stati possono costituire circoscrizioni elettorali o prevedere altre
suddivisioni territoriali, pur senza pregiudicare il carattere proporzionale del
voto
 gli stati possono prevedere oppure no una soglia minima, non superiore al 5%
dei voti espressi, per l'attribuzione dei seggi

Al di fuori di queste indicazioni la procedura elettorale rimane disciplinata in

ciascuno stato membro dalle disposizioni nazionali, ad esempio in Italia è prevista
una soglia di sbarramento al 4% dei voti validi espressi per l'ottenimento di seggi da
parte dei partiti che partecipano alle elezioni; il regime delle incompatibilità dei
parlamentari europei è disciplinato a livello europeo attraverso l'atto del 1976, cui
possono però aggiungersi incompatibilità di origine nazionale disposte dalla
legislazione dei singoli stati membri.

Il Parlamento europeo viene eletto per 5 anni e all'inizio di ogni legislatura provvede
a nominare tra i suoi membri il Presidente ed un certo numero di vicepresidenti che
rimangono in carica per 2 anni e 1/2 al fine di consentire un avvicendamento in
queste cariche dei diversi gruppi politici; infatti i membri del Parlamento, il cui
statuto è fissato con regolamenti adottati dallo stesso Parlamento, si accorpano per
gruppi politici, per la cui costituzione sono richiesti sia un numero minimo di
componenti sia la provenienza degli stessi da più di uno stato membro sia l'esistenza
tra loro di affinità politiche. I membri del Parlamento beneficiano di immunità ai
sensi del Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell’Ue: in forza di questo
protocollo i parlamentari non possono essere ricercati, detenuti o perseguiti a motivo
dei voti o delle opinioni espressi nell'esercizio delle loro funzioni e nei limiti
dell'esistenza di un nesso tra le opinioni ovunque espresse e le funzioni parlamentari;
inoltre per la durata delle sessioni del Parlamento europeo i membri beneficiano sul
loro territorio nazionale delle immunità riconosciute ai membri del Parlamento
nazionale e sul territorio di ogni altro stato membro dell'esenzione da ogni
provvedimento di detenzione o da ogni procedimento giudiziario e inoltre l’immunità
li copre anche quando si recano al luogo di riunione del Parlamento o ne ritornano.
Essa può essere revocata in taluni casi dallo stesso Parlamento Europeo.
L’attività dei parlamentari si divide tra le Commissioni parlamentari e la sessione
plenaria, alla quale spetta il potere deliberativo: l'esercizio del potere deliberativo
avviene a maggioranza dei voti espressi, salvo che non sia diversamente stabilito dai
Trattati (ad esempio regole differenti sono previste per l'approvazione di una mozione
di sfiducia nei confronti della Commissione in quanto è richiesta la maggioranza di
2/3 di voti espressi e la maggioranza dei membri che compongono il Parlamento
europeo, nonché per esprimere il parere su una domanda di adesione di un nuovo
membro in quanto in questo caso è richiesta la maggioranza assoluta dei membri).
I lavori parlamentari si ripartiscono tra Strasburgo, dove si tengono nell'arco dell'anno
le 12 sedute plenarie ordinare, e Bruxelles, dove si svolgono le riunioni delle
commissioni e dei gruppi politici e alcune brevi sedute plenarie supplementari. Il
segretariato è installato per la gran parte a Lussemburgo.

-D) La commissione
La Commissione costituisce un'istituzione che ha un ruolo essenziale, in quanto in
essa si sommano più competenze rispetto a tutti i settori di attività dell'UE eccezion
fatta per il settore della PESC, dove funzioni di sua spettanza nel quadro delle altre
attività sono invece assolte dall'alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di
sicurezza:
 in primo luogo alla Commissione spetta un ruolo determinante nell'attività
normativa dell'Unione, che da un lato si esprime nella partecipazione alla
formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento europeo e dall'altro lato
nell'adozione di atti normativi propri
 per quanto riguarda la partecipazione alle decisioni altrui questa è
conseguenza diretta del potere di iniziativa legislativa che i trattati
riconoscono in via esclusiva alla Commissione; in particolare questo potere è
condizionante dell'avvio del procedimento di adozione di un atto, tranne rari
casi, il consiglio e il Parlamento non possono deliberare se non a partire da una
proposta della commissione, ma lo è anche del successivo svolgimento di quel
 procedimento, in quanto in base all'art. 293 TFUE il Consiglio non può
discostarsi dalla proposta della Commissione se non votando all'unanimità,
anche laddove sia prevista la maggioranza qualificata per l'adozione di quel
determinato atto e inoltre l'art. 293 TFUE prevede che la Commissione può
modificare in ogni momento la propria proposta iniziale, in questo modo
comportando che essa svolge un ruolo attivo nello stesso negoziato in seno al
Consiglio in quanto contribuisce al formarsi di una maggioranza qualificata
 la Commissione dispone di un potere normativo diretto; anche se i trattati
attribuiscono formalmente in casi estremamente limitati questo potere, in realtà
la Commissione finisce per disporne in maniera più ampia in virtù del ricorso
frequente che gli atti adottati dal Consiglio e del Parlamento europeo fanno alla
delega alla stessa Commissione dell'emanazione di successive misure generali
di integrazione o applicazione degli atti in questione.
 i Trattati attribuiscono alla Commissione un potere generale di esecuzione del
diritto che la Commissione è chiamata a esercitare sia sul piano
dell'applicazione amministrativa degli atti dell'Ue, subordinata a una delega da
parte del consiglio e del parlamento, sia su quello della vigilanza rispetto alla
corretta osservanza delle norme dell'Ue da parte dei destinatari delle stesse ---
in particolare per quanto riguarda il secondo compito questo si concretizza da
un lato nel potere di portare davanti alla Corte di Giustizia uno stato membro
inadempiente agli obblighi posti da quelle norme e dall'altro lato consiste nel
potere di sanzionare direttamente i comportamenti contrari al diritto dell'Ue di
soggetti privati e degli stati stessi.
 alla Commissione spetta in linea di massima la rappresentanza dell'Unione
sulla scena internazionale nei settori diversi dalla PESC, sia sotto il profilo
della negoziazione degli accordi con stati terzi sia quello della gestione
successiva degli stessi, in particolare per quanto riguarda la presenza
dell'Unione negli organismi da questi creati.

La somma delle competenze finisce per dare alla commissione una responsabilità
determinante nell’orientare l'azione legislativa dell'Unione. Si può constatare come la
Commissione sia a sua volta organo politico che cumula in sé poteri di iniziativa
normativa, di gestione di politiche, di vigilanza sul rispetto delle norme, di
programmazione delle attività, pertanto si pone come motore del processo di
integrazione europea, il cui interesse generale è chiamata a rappresentare e garantire.
E questa peculiarità ne fa uno degli elementi identificativi della cosiddetta
sovranazionalità di quel processo.
Il ruolo assolto dalla Commissione nel sistema istituzionale spiega perché essa venga
definita dai trattati come espressione e garante dell'interesse generale dell'Unione ----
infatti la Commissione è organo di individui in quanto, sebbene proposti dai governi
degli stati membri ed in funzione del possesso della cittadinanza di uno di questi, i
suoi membri dal punto di vista formale non sono rappresentanti dello stato membro di
cui hanno la cittadinanza e dal quale il loro nome è stato indicato, ma sono membri a
titolo personale dell’istituzione, infatti dal punto di vista formale costoro esercitano le
 loro funzioni in piena indipendenza e non accettano istruzioni da alcun governo,
istituzione, organo o organismo e dovrebbero essere scelti in base alla loro
competenza generale e a loro impegno europeo e alle garanzie d’indipendenza
che offrono. L'effettivo possesso di questi requisiti da parte dei candidati rientra nella
piena valutazione politica delle istituzioni che presiedono alla nomina; tuttavia la
mancanza dell'uno o dell'altro di essi è stata eccepita dal presidente designato della
Commissione per opporsi a una determinata candidatura proposta da uno stato
membro. Sulla stessa base è avvenuto che il Parlamento europeo abbia espresso un
giudizio di inadeguatezza su un singolo commissario proposto dal Consiglio,
costringendo così quest'ultimo a sostituirlo prima della sottoposizione della
commissione, nella sua interezza, all'approvazione dello stesso parlamento. È anche
vero, però, che nelle valutazioni al riguardo del presidente della commissione e del
Parlamento Europeo sembrano aver giocato un ruolo più i primi due requisiti, che
quello relativo alle garanzie di indipendenza offerte dal singolo candidato.
In origine la procedura di nomina della commissione era articolata su 2 elementi
principali:
 era identica per tutti i membri, tanto che il presidente era designato tra di essi
solo successivamente alla loro nomina, sulla base della stessa procedura
utilizzata per la nomina
 la nomina era di spettanza esclusiva dei governi degli stati membri che
procedevano con una decisione presa di comune accordo.

L’evoluzione successiva è stata ispirata a 3 linee direttrici del tutto diverse:

1. il passaggio a una procedura di nomina di carattere istituzionale e non più basata sulla
volontà dei soli stati membri
2. la separazione e differenziazione della procedura di nomina del presidente da quella
usata per gli altri membri
3. l’implicazione crescente del parlamento europeo nella procedura

L’attuale procedura infatti prevede un’articolazione in 3 fasi (art. 17, par. 7, TUE):
1. nella prima fase si procede alla designazione del Presidente, il cui nome deve
essere proposto a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo al Parlamento
europeo, che deve eleggerlo a maggioranza dei suoi membri; se il Parlamento
europeo non approva la proposta del Consiglio europeo, il Consiglio europeo
deve ripresentare una proposta entro 1 mese
2. nella seconda fase l'obiettivo è l'individuazione degli altri membri della
Commissione: spetta al Consiglio, in accordo con il presidente eletto, adottarne
l'elenco sulla base delle proposte presentate dagli stati membri, tenendo conto
dei requisiti di competenza e di indipendenza previsti dal Trattato
3. nella terza fase la Commissione nella sua interezza è sottoposta
all’approvazione del parlamento, per poi, in caso di voto positivo del
parlamento, essere formalmente nominata a maggioranza qualificata dal
Consiglio europeo.
Invece l’Alto rappresentante (membro della commissione e uno dei vicepresidenti),
viene nominato dal Consiglio europeo ed è soggetto solo al voto di approvazione che
il parlamento europeo è chiamato a dare sulla commissione nella sua interezza (nella
terza fase).
Il parlamento ha caricato di significati politici l’investitura parlamentare della
commissione: in particolare nel disciplinare nel suo regolamento interno la procedura
di elezione del Presidente designato e di approvazione della commissione è stata
formalizzata la prassi di procedere ad audizioni pubbliche dei singoli candidati: il
presidente designato vi viene invitato a fare una dichiarazione e a presentare i suoi
orientamenti politici al parlamento ai fini di una loro discussione in seduta plenaria ed
altresì i candidati commissari sono invitati a comparire innanzi alle commissioni
parlamentari secondo le loro prevedibili competenze per formulare una dichiarazione
e per rispondere alle domande. Quest'ultima previsione consente nei fatti al
parlamento un'approvazione anche individuale dei futuri commissari, permettendogli
di ottenere la sostituzione del o dei candidati rispetto ai quali la sua valutazione sia
risultata negativa. Laddove il presidente designato non procedesse, di concerto con il
consiglio e lo Stato o gli stati membri interessati, a tale sostituzione, l'approvazione
che il parlamento è chiamato a dare della commissione nel suo insieme sarebbe a
rischio. Ciò si è verificato nella prassi, costringendo al ritiro di alcune candidature o a
un cambiamento del portafoglio previsto per un determinato candidato.

In occasione delle ultime elezioni europee il Parlamento è riuscito a imporre anche

la necessità di un collegamento diretto tra il presidente della commissione e la
maggioranza politica che si è affermata nelle elezioni europee; al riguardo i
Trattati prevedono che la proposta iniziale del nome da presentare al Parlamento
europeo per la sua elezione debba essere formulata dal Consiglio europeo tenendo
conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver effettuato le consultazioni
appropriate; tuttavia con una risoluzione del 2012 che esortava i partiti politici
europei a indicare ciascuno il proprio candidato alla presidenza della commissione il
Parlamento ha finito per indirizzare la scelta del Consiglio europeo verso il candidato
Junker del Partito popolare europeo, uscito vincitore dalle ultime elezioni.

I membri della Commissione sono 28, incluso il presidente e l’Alto rappresentante

per gli affari e la politica di sicurezza, e rimangono in carica 5 anni; il loro numero
perciò corrisponde al numero degli stati membri; tuttavia l'art. 17 paragrafo 5 TUE
era arrivato a prevedere che a partire dal 1.11.2014 il numero dei commissari avrebbe
dovuto corrispondere ai 2/3 degli stati, sulla base di una scelta degli stessi da operare
in base a un sistema di rotazione paritaria tra gli stati membri che consenta di
riflettere la molteplicità demografica e geografica di questi; tuttavia vi sono state
delle resistenze e il Consiglio europeo è stato indotto a ritornare a una piena
corrispondenza numerica tra i membri della Commissione e gli stati membri in
quanto l'articolo in questione precisa che lo stesso Consiglio europeo, deliberando
all'unanimità, può comunque decidere di modificare la composizione della
Commissione rispetto al numero di due terzi degli Stati membri indicato in prima
battuta dall'articolo in questione.
Per quanto riguarda la durata del mandato dei commissari questa è fissata in funzione
di quella quinquennale della legislatura del Parlamento europeo: l'obiettivo è di
stabilire un collegamento temporale tra la durata delle 2 istituzioni e questo spiega il
motivo per cui la sostituzione di uno o più membri, come dell’intera
Commissione, possa avvenire solo per la parte restante del mandato del
commissario/i sostituto/i.
Salvo l'ipotesi di decesso, la cessazione anticipata dal mandato di uno o più dei
membri della Commissione può avvenire:
 per dimissioni volontarie
 d'ufficio: la cessazione d'ufficio può essere decisa dalla Corte di giustizia su
istanza del Consiglio (a maggioranza semplice) o della stessa Commissione
quando un membro non risponda più alle condizioni necessarie all'esercizio
delle sue funzioni o abbia commesso una colpa grave, in quanto si sia reso
responsabile di una violazione degli obblighi professionali che il trattato gli
impone a tutela dell'indipendenza dell'istituzione; vengono altresì qualificate
come dimensioni di ufficio anche quelle rassegnate da un membro della
Commissione su richiesta del presidente: l’articolo le configura come un atto
dovuto.
 la cessazione anticipata dal mandato può anche interessare la
Commissione nel suo insieme; questo può derivare dall’approvazione di una
mozione di censura da parte del Parlamento europeo, in quanto in questo caso è
stabilito che la Commissione deve abbandonare collettivamente il suo
mandato; tuttavia la cessazione anticipata per l'intera commissione può anche
derivare da una decisione volontariamente assunta dal collegio dei
Commissari. In questi casi è previsto che la Commissione dimissionaria
rimanga in carica fino alla sua sostituzione per assicurare la gestione degli
affari correnti

Il requisito dell'indipendenza richiesto ai membri della Commissione non entra

in gioco solo ai fini della selezione delle loro candidature, ma si riverbera anche
sui loro comportamenti successivi alla nomina; ai sensi dell'art. 17 paragrafo 3
comma 3 TUE l’indipendenza dei membri della Commissione si concretizza in un
obbligo degli stessi di astenersi dal sollecitare o accettare istruzioni dai governi
nazionali nonché dall’agire autonomamente in modo incompatibile con le loro
funzioni o con l'esecuzione dei loro compiti, servendo nella loro azione interessi
nazionali e non generali. E a tale obbligo corrisponde l'obbligo degli Stati membri di
non cercare di influenzarli nell'adempimento del loro compiti.

Per quanto riguarda l'organizzazione interna della Commissione, sede a Bruxelles, il

presidente della commissione gode di una posizione autonoma e preminente
rispetto agli altri membri del Collegio, infatti:
  spetta formalmente al presidente decidere e modificare la distribuzione dei
portafogli tra i membri della Commissione
 spetta al presidente definire gli orientamenti nel quadro in cui la Commissione
esercita i suoi compiti
 decide l'organizzazione interna
 nomina i vicepresidenti

Quanto agli altri membri, essi operano sulla base di una ripartizione di deleghe
conferite dal presidente, analoga a quella che si ha tra i portafogli di un esecutivo
nazionale. A ciascun commissario fanno poi capo, in funzione della delega ricevuta,
una o più direzioni generali a competenza settoriale.
Le decisioni imputabili alla Commissione devono essere comunque approvate dal
Collegio dei Commissari nella sua interezza, il quale delibera a maggioranza del
numero dei suoi membri; il funzionamento della Commissione è ispirato al principio
di collegialità, ossia i membri della Commissione sono tra loro uguali nella
partecipazione alla presa di decisione, le decisioni sono prese in comune e quindi tutti
i membri del Collegio sono collettivamente responsabili sul piano politico delle
decisioni che vengono prese.

-L’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza

L'art. 18 TUE disciplina la figura dell’Alto rappresentante dell’Ue per gli affari
esteri e la politica di sicurezza (questa figura va precisato che era già stata prevista
fin dai tempi del Trattato di Amsterdam, prevedendo che il Segretario generale del
Consiglio svolgesse anche le funzioni di Alto rappresentante); con il Trattato di
Lisbona l’Alto rappresentante viene ad avere un rilievo e caratteristiche diverse, nel
trattato originario e gli era definito come il ministro degli Affari Esteri dell'Unione,
mentre in precedenza questa figura era una stretta emanazione del Consiglio ed
esauriva la sue funzioni nell’ambito della PESC (limitandosi ad assistere il Consiglio
nelle questioni riguardanti tale settore, in particolare contribuendo alla formazione,
preparazione ed attuazione delle decisioni politiche e conducendo all’occorrenza, a
nome del consiglio e su richiesta della presidenza, un dialogo politico con i terzi),
oggi invece, pur rimanendo strettamente collegato al consiglio e al Consiglio
europeo da cui è nominato, è anche membro della Commissione europea (di cui è
uno dei vicepresidenti secondo quanto previsto dall’art. 18 paragrafo 4 TUE),
pertanto riveste un doppio ruolo:
·    quello di Alto rappresentante
·    quello di vicepresidente
In questa duplice veste egli diventa responsabile dell'intero ventaglio della
dimensione esterna dell'Unione. L’Alto rappresentante viene nominato dal Consiglio
europeo a maggioranza qualificata con l’accordo del presidente della Commissione (e
con la stessa procedura può essere revocato) ma al contempo la sua nomina viene
approvata dal parlamento europeo nel quadro dell’approvazione della Commissione
nella sua interezza; egli e perciò anche soggetto all'audizione dei singoli membri della
commissione da parte delle commissioni parlamentari competenti.
In caso di approvazione di una mozione di censura del parlamento europeo nei
confronti della Commissione, l’Alto rappresentante è tenuto a dimettersi unitamente
agli altri commissari dalle funzioni ricoperte, ma rimane in carica per le funzioni che
assolve nell’ambito della PESC.
Le dimissioni rimangono comunque subordinate a una delibera a maggioranza
qualificata del Consiglio Europeo.

-Le istituzioni di controllo: la Corte di giustizia dell’Unione europea e la Corte dei

conti
Accanto alla generale funzione di vigilanza svolta dalla commissione, il sistema
istituzionale conosce anche forme più specifiche di controllo sul funzionamento
dell'Unione; infatti l'art. 13 TUE prevede il controllo giurisdizionale esercitato dalla
Corte di Giustizia dell’Ue e il controllo contabile esercitato dalla Corte dei Conti.
In particolare la Corte dei conti è l'istituzione incaricata del controllo esterno sui
conti dell'Unione, delle cui istituzioni, organi e organismi esamina le entrate e le
spese; questo controllo riguarda tutte le spese effettuate nel quadro delle attività
dell'Unione, eccezion fatta per quelle operative che derivano da operazioni che
hanno implicazioni nel settore militare e della difesa, salvo che il Consiglio non
decida all'unanimità di porle a carico degli stati membri.
La Corte dei conti è composta di 1 cittadino per ciascuno stato membro che, benché
nominato su proposta di questo, ne fa parte a titolo personale, essendo tenuto a
esercitare le sue funzioni in piena indipendenza e nell'interesse generale dell'Unione;
oltre ad offrire garanzie di indipendenza i membri devono provenire dalle istituzioni
di controllo esterno dei rispettivi paesi o comunque essere dotati di qualificazioni
specifiche per la funzione da ricoprire. Costoro vengono nominati per 6 anni,
rinnovabili, dal Consiglio che delibera a maggioranza qualificata previa
consultazione del Parlamento europeo, e sulla base delle proposte presentate da
ciascuno Stato membro; nel quadro di questa procedura il Parlamento europeo
procede a una audizione dei singoli candidati sui quali esprime una valutazione di
rispondenza ai criteri che il Parlamento stesso ha fissato in modo autonomo con una
propria risoluzione del 1995 ed il parere del Parlamento rimane tuttavia non
vincolante per il consiglio, né da esso si sentono necessariamente vincolati gli Stati
membri da cui provengono le candidature.
La fine anticipata del mandato di un membro può avvenire nei seguenti casi:
 morte
 dimissioni volontarie
 a seguito di decadenza dichiarata dalla Corte di giustizia, su richiesta della
stessa corte dei conti, in quanto sono venuti meno i requisiti necessari o vi sia
stata violazione dei propri obblighi istituzionali. Il sostituto è nominato per la
parte restante del mandato.

La Corte dei Conti, con sede a Lussemburgo, nomina al suo interno un Presidente che
rimane in carica per tre anni eventualmente rinnovabili; inoltre la Corte dei Conti
adotta un proprio regolamento interno che è soggetto all'approvazione a maggioranza
qualificata da parte del Consiglio.

La Corte dei Conti svolge la sua missione sulla base di una duplice funzione:
 funzione di controllo, con riguardo a questa funzione la Corte dei conti
compie un esame delle entrate e delle spese delle istituzioni e degli organi e
organismi dell'Unione, che ha ad oggetto sia la legittimità sia la regolarità delle
une e delle altre sia la sana gestione finanziaria; a questo fine può svolgere
indagini necessarie presso i locali delle altre istituzioni, di qualunque
organismo di gestione delle entrate e delle spese dell'Unione e di qualunque
persona fisica o giuridica che riceva contributi a carico del bilancio della stessa
e a loro volta questi soggetti sono tenuti a trasmettere alla stessa Corte ogni
documento o dato utile allo scopo. Al termine di ciascun esercizio la Corte
redige una relazione annuale sull'esecuzione del bilancio, che include una
dichiarazione di affidabilità che attiene alla affidabilità dei conti e alla
legittimità nonché regolarità delle operazioni sottostanti. Alla relazione
generale si aggiungono relazioni specifiche riguardanti taluni organismi
dell'unione, quali, in particolare, le agenzie. In ogni caso la Corte può in ogni
momento presentare le sue osservazioni sui problemi particolari sotto forma di
relazioni speciali
 funzione consultiva, questa funzione si manifesta mediante pareri che la Corte
può produrre di propria iniziativa o su richiesta di una delle altre istituzioni
dell'Unione; in 2 casi questa richiesta è obbligatoria in quanto espressamente
previsto dai Trattati e questo comporta che la mancanza del parere rende
illegittimo l'atto per la cui adozione sia previsto (questa illegittimità può essere
fatta valere davanti alla Corte di giustizia dalla stessa Corte dei Conti)

-Gli organismi monetari e finanziari: a) la Banca centrale europea

All'interno del sistema istituzionale vi sono alcuni organismi che operano nel settore
monetario e finanziario che sono caratterizzati da un'ampia indipendenza o autonomia
nell’assolvimento dei compiti e nel perseguimento degli obiettivi loro assegnati, si
tratta della Banca centrale europea e della Banca europea per gli investimenti (del
resto, con il Trattato di lisbona, almeno la BCE, ha formalmente assunto lo status di
istituzione dell'Unione): ambedue le banche sono dotate di una propria responsabilità
giuridica in forza dei trattati; ambedue dispongono di risorse e di un bilancio propri,
nonché di loro organi decisionali ai quali spetta assicurarne l'amministrazione e la
gestione e inoltre, ambedue, nell’assolvimento dei rispettivi compiti, operano in una
posizione di autonomia dalle altre istituzioni: a riguardo la BCE è in grado di
svolgere in modo indipendente la sua funzione di governo della moneta e altresì la
Banca europea per gli investimenti è in grado di agire in piena indipendenza sui
mercati finanziari, alla stregua di qualsiasi altra banca; tuttavia la Corte di Giustizia
ha sottolineato che entrambe le banche non perdono però il loro carattere di
organismi dell'Unione e del suo sistema istituzionale in quanto hanno il compito
di contribuire alla realizzazione degli scopi dell'Unione e la loro particolare
condizione di autonomia è strettamente funzionale e limitata a quanto necessario
all'assolvimento dei loro compiti, restando entrambe soggette alle norme e ai
principi che disciplinano il sistema istituzionale e alle misure generali adottate dal
legislatore europeo, nonché al controllo della Corte di giustizia.

Per quanto riguarda la Banca centrale europea, questa costituisce il nucleo centrale
del Sistema europeo di banche centrali (cd SEBC) che ha l'obiettivo di garantire la
stabilità dei prezzi e di sostenere le politiche economiche generali dell'Unione; il
sistema europeo di banche centrali, di cui fanno parte le banche centrali nazionali
della zona euro, è infatti diretto dagli organi decisionali della BCE, ai cui indirizzi ed
istruzioni le banche centrali devono attenersi; la composizione e il funzionamento
della BCE sono disciplinati dalle norme dei trattati e del protocollo sullo statuto del
SEBC e della Bce.
La Bce prevede i seguenti organi:
 il Consiglio direttivo della Bce è l'organo al quale spettano la definizione
degli indirizzi generali del SEBC e della politica monetaria dell'Unione nonché
l'esercizio delle funzioni consultive che il trattato attribuisce alla banca;
comprende i membri del comitato esecutivo e i governatori delle banche
centrali degli Stati che aderiscono all'euro. Ogni membro del Consiglio dispone
di un voto e le decisioni sono prese a maggioranza semplice, salvo sia
diversamente disposto dallo statuto (tuttavia per alcune decisioni si applica ai
governatori delle banche centrali nazionali un sistema di voto ponderato
calcolato in base alle quote del capitale della Bce sottoscritte da ciascuna banca
centrale)
 il Comitato esecutivo ha il compito della gestione corrente della banca e
dell'attuazione degli indirizzi di politica monetaria decisi dal Consiglio
Direttivo ed è organo permanente che è composto da un presidente (che è
anche il presidente della Bce e del Consiglio Direttivo), da un Vicepresidente
ed altri 4 membri che sono nominati di comune accordo, per 8 anni non
rinnovabili, dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata su
raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento europeo
e del Consiglio direttivo della Bce; di regola il Comitato decide a maggioranza
semplice con il voto decisivo del Presidente in caso di parità
 fino a quando non tutti gli Stati membri faranno parte dell'euro il Consiglio
Direttivo e il comitato esecutivo saranno affiancati da un Consiglio generale
che è composto dal Presidente e dal vicepresidente della Bce e dai governatori
delle banche centrali di tutti gli stati membri, deputato ad essere l'istanza di
consultazione tra gli stati aderenti e non all'euro, in particolare con riguardo ai
tassi di cambio tra questo e le monete degli altri stati membri

La Bce ha le funzioni di una banca centrale di emissione in particolare può emettere,

unitamente alle banche centrali nazionali, le banconote della moneta unica. La sede è
stata fissata Francoforte di comune accordo tra i governi degli Stati membri. Inoltre la
Bce esercita i seguenti poteri:
 il potere di adottare atti normativi
 il potere di svolgere una funzione di controllo sull'esercizio di competenze
altrui, dovendo essere consultata per parere su molte deliberazioni che
spettano al Consiglio nonché sui progetti di norme nazionali che gli stati
vogliano adottare in materie che riguardino le competenze della banca
 in altri casi spetta poi a questa un potere di iniziativa legislativa nei confronti
del Consiglio
 il potere sanzionatorio nei confronti delle imprese che violino agli obblighi
imposti dai regolamenti e dalle decisioni da questa adottati

Compiti essenziali sono assegnati anche al Consiglio (il quale, attraverso il proprio
presidente, può Partecipare alle riunioni del consiglio direttivo della banca, nonché
sottoporre emozioni alla delibera dello stesso) e alla commissione. In particolare
spetta al Consiglio il ruolo centrale per quanto riguarda il coordinamento delle
politiche economiche degli stati membri nell'ambito del quale detiene un potere
decisionale e di indirizzo sia un potere sanzionatorio nei confronti degli stati membri
per quanto riguarda eventuali situazioni di eccessivo disavanzo pubblico (potere che
esercita su impulso esclusivo e determinante della Commissione).

-b) La Banca europea per gli investimenti

La Banca Europea per gli Investimenti è l’organismo finanziario dell'Unione che
ha il compito di contribuire a uno sviluppo equilibrato del mercato interno,
finanziando, mediante la concessione di prestiti e garanzie, progetti diretti alla
valorizzazione delle regioni meno sviluppate o all'ammodernamento o riconversione
di imprese ovvero progetti di interesse comune per più stati e dei quali questi non
sarebbero in grado di assicurare in via autonoma l'integrale finanziamento; ha sede a
Lussemburgo, è disciplinata dalle norme dei trattati sia da un proprio statuto
contenuto in un protocollo ad essi allegati e inoltre è dotata di un proprio apparato
organico e amministrativo che ne assicura la gestione politica e operativa.
Al vertice dell'apparato si trova il Consiglio dei governatori, che è composto da un
ministro per ogni stato membro (in generale il ministro delle finanze), che ha il
compito di fissare inoltre le direttive generali delle politiche di credito della BEI e di
decidere gli aumenti di capitale; le delibere vengono prese di regola a maggioranza
semplice dei suoi membri o laddove sia espressamente stabilito con maggioranza
qualificata prevista dai trattati per il Consiglio dell'Unione (con l'eccezione di talune
deliberazioni per le quali è richiesta l'unanimità).
La concreta concessione di crediti e garanzie e la gestione operativa della BEI sono
assicurate da un Consiglio di amministrazione che è formato da 26 amministratori
(e 16 sostituti) che sono nominati a titolo personale dal Consiglio dei governatori per
un mandato di 5 anni eventualmente rinnovabile, in ragione di un amministratore per
ciascuno stato membro e uno per la Commissione e sono responsabili solo dinanzi
alla Bei; il Consiglio di amministrazione, salvo non sia diversamente disposto, vota
con maggioranza di 1/3 dei membri che devono rappresentare almeno il 50% del
capitale sottoscritto ed è affiancato da un Comitato direttivo che si occupa della
preparazione delle sue decisioni e dell'ordinaria amministrazione; questo comitato è
formato da un presidente che presiede anche il Consiglio di Amministrazione e da 8
vicepresidenti è nominato per 6 anni dal Consiglio dei governatori su proposta del
Consiglio di Amministrazione.

-Gli organi consultivi: a) il Comitato economico e sociale

Ai sensi dell'art. 13 paragrafo 4 TUE il parlamento europeo, il Consiglio e la
Commissione sono assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato
delle Regioni che esercitano funzioni consultive; tuttavia all'interno dell'Unione non
sono gli unici organi cui sono assegnate funzioni consultive in quanto i trattati ne
prevedono altri, come ad esempio il Comitato per l'occupazione o il Comitato per la
protezione sociale, e altri ancora ne sono stati creati con autonome decisioni delle
istituzioni;.
Laddove i trattati espressamente prevedano l'obbligo dell'istituzione competente ad
adottare l'atto di ottenere previamente il parere, seppur non vincolante, di un dato
organo consultivo, la mancata consultazione di questo è suscettibile di rendere
illegittimo l'atto per violazione delle forme sostanziali. Ciò detto non si discute che il
Comitato economico e sociale ed il Comitato delle Regioni occupino un posto a sé
stante e non molto lontano da quello riservato alle istituzioni; a differenza di tutti gli
altri organi consultivi la composizione e il funzionamento del Comitato economico e
sociale nonché del Comitato delle Regioni sono disciplinati direttamente nei Trattati e
inoltre:
 solamente questi hanno una composizione strettamente non governativa
 solamente questi godono di un’effettiva autonomia regolamentare e finanziaria
 sono i soli ad avere competenze ampie e non limitate a uno specifico settore di
attività dell’Ue

Con riguardo al Comitato economico e sociale, questo è organo consultivo

rappresentativo della società civile, in particolare nei settori socio-economico, civico,
professionale e culturale; in particolare riunisce rappresentanti delle
organizzazioni di datori di lavoro, di lavoratori dipendenti e di altri attori
rappresentativi di quella società civile, anche se ora è previsto che la natura della
sua composizione deve essere riesaminata a intervalli regolari dal Consiglio, per
permettergli eventualmente di modificarla, con decisione che va presa a maggioranza
semplice su proposta della Commissione, di fronte a un’eventuale evoluzione
economica, sociale e demografica dell’Ue; nel rappresentare questi interessi i
componenti del Comitato ne fanno comunque parte a titolo personale (infatti il TFUE
prevede all’art. 300 paragrafo 4 che costoro non sono vincolati da alcun mandato
imperativo, essendo chiamati a esercitare le loro funzioni in piena indipendenza
nell'interesse generale dell'Unione). Ciò vale a maggior ragione nei confronti degli
stati membri, su proposta dei quali essi sono nominati. I membri sono 350,  la cui
ripartizione tra gli stati membri è decisa all'unanimità del Consiglio. Ed anche in
questo caso essa è basata sull’assegnazione a ciascuno stato di un numero di membri
più o meno commisurato alle dimensioni demografiche dello stesso. Si va così, nella
composizione attuale, dai 24 membri spettanti a Francia, Germania, Italia e Regno
Unito, ai 5 attribuiti agli stati più piccoli Cipro, Lussemburgo e Malta.
I membri sono nominati dal consiglio a maggioranza qualificata per un mandato di 5
anni, rinnovabile, che, seppur commisurato alla durata della legislatura europea,
prende il via, per consuetudine, l'anno successivo a quello del Parlamento Europeo e
della commissione. Il Consiglio delibera sulla base delle proposte formulate dagli
stati membri ed è tenuto a consultare solo la Commissione, il cui parere, seppur
obbligatorio, non è vincolante. Il margine di discrezionalità del consiglio rispetto alle
proposte provenienti dagli Stati membri è ridotto.
Spetta al Comitato designare tra i membri il suo Presidente ed adottare il proprio
regolamento interno; il regolamento in particolare prevede che il Comitato si articola
in 3 gruppi di membri, che rappresentano rispettivamente i datori di lavoro, i
lavoratori dipendenti e le altre componenti economiche e sociali della società civile
organizzata; il Comitato a sua volta è organizzato in 6 sezioni specializzate che sono
competenti per i principali settori di azione dell’Ue attinenti alla missione del
comitato.
L’attività del Comitato consiste nella formulazione di pareri su proposte di atti
specifici o su tematiche generali di competenza dell’Ue; i pareri possono essere
formulati su iniziativa del Comitato stesso o su richiesta del parlamento europeo, del
Consiglio o della Commissione. In alcuni casi è previsto che le istituzioni siano
tenute a consultare il Comitato PRIMA dell’adozione di loro atti; quando ciò è
previsto, e fermo restando il valore non vincolante del parere del comitato, la sua
mancanza è motivo di illegittimità dell’atto adottato senza richiedere o attendere il
parere; rispetto a quest'ultima ipotesi il Parlamento europeo, il consiglio e la
commissione hanno la possibilità comunque, quando lo considerino necessario, di
imporre al Comitato un termine, non inferiore a un mese, per la formulazione del
parere, superato il quale l’atto può essere adottato anche in assenza dello stesso.
I settori in cui il TFUE richiede la consultazione obbligatoria del Comitato
economico e sociale sono molti, coprendo praticamente tutto il ventaglio del mercato
interno, ivi compresa l'armonizzazione delle legislazioni, nonché i trasporti,
l’occupazione e la politica sociale, la sanità pubblica…

-b) Il Comitato delle regioni

Il Trattato di Maastricht ha previsto il Comitato delle Regioni e con la sua creazione
si è dato voce alle collettività politiche locali permettendo a queste di rappresentare la
loro posizione senza dover ricorrere alla mediazione degli stati; questo comitato
infatti è composto dai rappresentanti delle collettività regionali e locali degli stati
membri i quali non sono vincolati da alcun mandato imperativo e sono chiamati a
esercitare le loro funzioni in piena indipendenza nell'interesse generale dell'Ue,
sedendo formalmente nel comitato a titolo personale. Tuttavia si deve constatare il
rapporto che esiste con l'istanza regionale o locale di provenienza in quanto questa
riveste un valore formale--> infatti i membri del Comitato delle Regioni devono
essere titolari di un mandato elettorale nell'ambito di una collettività regionale o
locale, o politicamente responsabili innanzi a un'assemblea eletta (sempre a livello
regionale o locale).
Se tale qualità viene meno in corso di mandato, essi cessano automaticamente di far
parte del comitato e devono essere sostituiti da un nuovo membro per la restante
durata del mandato.
I membri di questo comitato sono 350, ai quali si aggiungono altrettanti supplenti,
nominati gli uni e gli altri per 5 anni sulla base di una procedura e di una ripartizione
tra gli stati membri anch’esse identiche a quelle previste per l'altro comitato. Pertanto
spetta ad ogni stato membro designare i propri candidati al Comitato delle Regioni
(ad esempio in Italia sono previsti i 24 membri titolari del Comitato che sono ripartiti
attraverso un meccanismo previsto da un Dpcm del 2015 prevedendo 14 membri
titolari per le regioni e province autonome, 3 per le province e 7 per i comuni), così
come spetta a ciascuno Stato membro determinare la proporzione, all'interno della
quota di membri assegnatagli, tra i rappresentanti dei diversi livelli del
decentramento.
Per quanto riguarda l'organizzazione interna del Comitato la disciplina ricalca quella
del comitato economico sociale in particolare per quanto riguarda la nomina del
presidente, l'adozione del regolamento interno e lo svolgimento dei lavori per
commissioni specializzate; tuttavia i membri del Comitato delle Regioni si
aggregano per gruppi politici che corrispondono ai principali orientamenti
presenti anche nel Parlamento europeo.
La funzione consultiva del Comitato delle Regioni è esercitata secondo quanto
previsto già per il Comitato economico e sociale, pertanto questo organismo viene
consultato dal Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla Commissione nei casi
previsti dai Trattati o qualora ciò sia ritenuto opportuno dalle istituzioni; in
particolare quando la consultazione è imposta dai Trattati l'atto che viene adottato
senza richiedere o attendere il parere del Comitato è illegittimo, salvo che le
istituzioni non abbiano previsto un termine di almeno 1 mese per l'emanazione del
parere; il comitato può infine, quando lo ritenga utile, formulare pareri di sua
iniziativa. Con riguardo alle materie oggetto della sua consultazione, questa è
obbligatoriamente prevista in un numero minore di settori rispetto al Comitato
economico e sociale, è previsto che qualora questo organismo debba essere
consultato in base ai trattati, il Parlamento, il Consiglio o la Commissione devono
informarne il Comitato delle Regioni affinché questo a sua volta posso formulare su
quella determinata questione e un proprio parere quando  ritenga che vi siano in causa
interessi regionali specifici.

-Le agenzie europee

Nel corso degli anni vi è stato l'affiancamento alle istituzioni e agli organi consultivi,
di ulteriori organismi, nati non solo sulla base di decisioni prese a livello dei trattati o
di previsioni esplicite di questi, ma anche di decisioni autonome delle stesse
istituzioni dell'unione. Tra questi un particolare rilievo ha assunto la creazione,
attraverso atti del consiglio, o del Consiglio e del parlamento, di cosiddette agenzie
europee. Le agenzie europee, che oggi sono circa 40, hanno come tratto comune il
fatto di configurarsi come organismi specializzati dotati di personalità giuridica e di
una certa autonomia organizzativa e finanziaria, incaricati di assicurare una migliore
attuazione di atti e normative dell'Ue che riguardano materie tecnicamente
complesse, fornendo assistenza alle istituzioni sotto forma di pareri e
raccomandazioni o esercitando compiti di ispezione oppure adottando decisione
individuale nei confronti dei soggetti dell'ordinamento.
Ciò non deve far credere che le agenzie europee siano del tutto assimilabili alle
agenzie o autorità indipendenti. Se ad esse le accomuna la funzione regolatoria o
esecutiva che sono chiamate a svolgere in settori specifici di competenza dell'unione,
non può dirsi altrettanto del carattere di indipendenza, visto che nella struttura
gestionale delle agenzie europee sono di regola formalmente rappresentati tanto gli
stati membri che la commissione europea. Esse rappresentano così nel sistema
dell'Unione più l'espressione di un decentramento della funzione amministrativa in
capo ad organi tecnici, che una volontà di sottrarre l'esercizio di quella funzione al
condizionamento del potere politico.
Questo fenomeno ha assunto notevole importanza a partire dagli anni ‘70 e nel corso
del tempo ha visto mutare il suo inquadramento giuridico; fatta eccezione per le
ipotesi espressamente previste dai trattati come ad esempio l'Europol e l'Eurojust e
l’Agenzia europea per la difesa, alla istituzione di agenzie europee si è proceduto
per lungo tempo per mezzo di regolamenti del Consiglio fondati sulla clausola di
flessibilità di cui all'art. 352 TFUE, secondo la quale quando un'azione delle
istituzioni risultava necessaria per raggiungere nel funzionamento del mercato
comune uno degli scopi della Comunità, senza che il Trattato avesse previsto i poteri
di azione a tal scopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta
della Commissione e dopo aver consultato il parlamento europeo, poteva prendere le
disposizioni del caso.
Prevaleva la convinzione che nei trattati non vi fossero altre basi giuridiche, neppure
implicite, per creare organismi dotati di una autonoma personalità giuridica. A partire
dagli anni 2000 il legislatore europeo ha optato per una diversa scelta prevedendo che
gli atti istitutivi di agenzie europee fossero costantemente fondati sugli articoli
del TCE che riguardano la materia oggetto dell'attività dell'agenzia da istituire
(sembra essere quindi prevalsa l'idea che, almeno laddove le funzioni conferite a tali
agenzie non eccedano i poteri d'azione attribuiti alle istituzioni dagli articoli relativi
al rispettivo settore, esse possano essere considerate come meri strumenti di
attuazione della corrispondente politica comune; questa posizione è stata condivisa
dalla Corte di giustizia che ha ritenuto corretta la base giuridica del regolamento
istitutivo dell'Agenzia europea per la sicurezza delle reti e dell'informazione avendo
come base l'art. 114 TFUE); anche se si può constatare che alcune norme inserite dal
Trattato di Lisbona hanno dato di fatto cittadinanza alle agenzie all'interno del
sistema istituzionale dell'Unione, in quanto ai sensi degli artt. 15, 16 e 228 TFUE
nonché l'art. 41 Carta dei diritti fondamentali è stabilito che le istituzioni, gli organi e
gli organismi dell'Unione sono tenuti a rispettare il principio di buona
amministrazione, mentre gli artt. 287 e 325 TFUE assoggettano gli stessi al sistema
di controllo finanziario e di audit dell'Unione e non vi è dubbio che tra gli organismi
rientrino le agenzie.
Deve essere poi considerato che tra gli organi sui quali la Corte di giustizia è
chiamata a esercitare un controllo giurisdizionale di legittimità oggi vengono altresì
ricomprese le agenzie, sull'interpretazione e validità dei cui atti possono essere
sottoposte alla corte anche questioni in via pregiudiziale da parte dei giudici
nazionali, come sono possibili eccezioni di illegittimità ai sensi dell'art. 277 TFUE.
Ad esempio, come si può evincere da una causa del 2013, ove è stato affermato che
l'attribuzione sempre più frequente alle agenzie del potere di adottare decisioni
giuridicamente vincolanti e destinate a produrre un effetto giuridico nei
confronti di terzi è possibile, a condizione che questo potere rimanga nell'ambito
di una funzione esecutiva di scelte normative comunque operate dal legislatore,
ma da attuare attraverso valutazioni tecniche complesse. (Diverse sono invece le
agenzie esecutive, che sono state create sulla base di un regolamento del 2003 e che
sono organismi comunitari investiti di una missione di servizio pubblico, le quali
sono incaricate di compiti legati alla gestione di programmi finanziari operanti sotto
la responsabilità della Commissione nelle diverse politiche dell'Unione; esse sono
istituite direttamente dalla commissione, sotto la cui autorità agiscono, con decisione
presa sulla base di una procedura di comitato, che ne fissa la durata e ne stabilisce la
struttura e l'organizzazione interna in conformità a quanto previsto da detto
regolamento. La loro sede è obbligatoriamente presso una delle sedi della
commissione o di uno dei suoi servizi).

-L’apparato amministrativo dell’Unione

L'apparato amministrativo attraverso cui opera il sistema dell'Ue è composto da circa
55000 dipendenti distribuiti tra le diverse entità (istituzioni, organi e organismi) che
lo compongono, per un costo complessivo pari a circa il 6% del bilancio generale
dell'Unione; va poi considerato che la più della metà del personale è inquadrata nei
ruoli della Commissione europea, in quanto la Commissione è la vera
amministrazione dell'Ue, poiché è l'unica fra le istituzioni il cui personale non è in via
principale diretto a servire l'istituzione di appartenenza, ma svolge anche un compito
di funzioni verso l'Unione nella sua interezza e verso gli stati membri.

Il rapporto di lavoro del personale di ruolo dell'Unione è regolato da uno statuto

unico che viene adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio previa consultazione
delle altre istituzioni interessate e questo statuto disciplina diversi aspetti di quel
rapporto:
 diritti e doveri
 procedure di assunzione
 condizioni di lavoro
 trattamento retributivo e pensionistico
 regime disciplinare
Lo statuto delinea anche la struttura delle carriere dei dipendenti dell'unione. Accanto
ai funzionari e all'altro personale di ruolo le istituzioni si avvalgono entro una certa
misura anche di personale contrattualizzato a tempo determinato nonché di esperti
nazionali distaccati (cd END) che sono funzionali delle amministrazioni degli stati
membri distaccati presso la Commissione per un limitato periodo di tempo ai fini di
esperienza e di scambio di conoscenze; l'insieme di queste diverse figure
professionali viene incardinato nel Segretariato generale delle diverse istituzioni o
organi e organismi, al cui vertice amministrativo si trova un Segretario generale (nel
caso della corte di giustizia, il cancelliere). I segretariati generali sono organizzati in
direzioni generali a carattere settoriale e servizi di natura orizzontale, a loro volta
suddivisi in direzioni composte da unità.
Fatte salve alcune specifiche deroghe, l'accesso alla funzione pubblica europea
avviene normalmente mediante concorsi interistituzionali organizzati da un
ufficio unico di selezione del personale e i vincitori sono assunti dall'autorità
investita del potere di nomina di ciascuna istituzione.
I principali requisiti di base per accedere alla funzione pubblica europea sono:
 la cittadinanza di uno stato membro
 la conoscenza approfondita di una lingua ufficiale e di altra lingua nella misura
necessaria alle funzioni che si è chiamati a esercitare

L’autorità investita del potere di nomina deve selezionare i funzionari unicamente

nell'interesse del servizio e senza alcuna considerazione della nazionalità, anche se la
multinazionalità dell'Unione si riflette anche sulla composizione del suo apparato
burocratico, tanto che lo stesso statuto prevede che i funzionari devono essere
reclutati su una base geografica più ampia possibile in modo che all'interno delle
istituzioni siano rappresentate tutte le nazionalità e tutte le culture.

Con riguardo ai diritti e ai doveri dei dipendenti, lo statuto vincola i funzionari a un

dovere di indipendenza nei confronti sia degli stati sia degli interessi privati nonché
l'obbligo di riservatezza rispetto alle informazioni delle quali vengono a conoscenza
nell'esercizio delle loro funzioni, obblighi che si prolungano dopo la cessazione dal
servizio; ulteriori obblighi gravano sull'apparato amministrativo dell'Unione, anche
sui suoi componenti, come conseguenza della previsione di cui all'art. 298 paragrafo
1 TFUE secondo cui nell'assolvere i loro compiti le istituzioni, organi e organismi
dell'Unione si basano su un’amministrazione europea aperta, efficace ed
indipendente; oggi i principi cui deve conformarsi l'amministrazione dell'UE vengono
enunciati nella Carta dei diritti fondamentali che all'articolo 41 fa riferimento al
diritto a una buona amministrazione come diritto di ogni persona che entri in contatto
con l'apparato amministrativo dell'Ue. A tale diritto si ricollega quello di ogni
persona di potersi rivolgere all’apparato amministrativo dell'Unione in una delle
lingue ufficiali di questa, ricevendone risposta nella stessa lingua .

-Il regime linguistico delle istituzioni

L'uso delle lingue incide sulla fluidità e sulla compattezza dell'accesso al diritto e alle
istituzioni dell'Ue condizionando pertanto il rapporto con questa dei cittadini degli
stati membri e l'ampiezza effettiva della loro posizione giuridica. Si può constatare in
particolare che il tema delle lingue investe contemporaneamente sia il rispetto
dell'identità nazionale degli stati membri di cui la lingua è elemento essenziale sia
quello dell'identità europea dell'Ue, che vede nella sua diversità linguistica uno dei
valori fondanti: questo spiega perché il funzionamento dell'Unione è organizzato
intorno a un generale principio di piena parità delle lingue ufficiale di tutti gli
stati membri, a tutela del quale i trattati hanno posto l'argine del consenso
unanime degli stati in seno al consiglio quale condizione per eventuali modifiche.
Fin dall'origine un articolo dei Trattati istitutivi stabiliva che il testo di questi facesse
ugualmente fede in ciascuna di tali lingue; con le successive adesioni ci si è limitati
ad aggiungere all'art. 55 TUE le lingue ufficiali degli stati nuovi, fino ad arrivare alle
attuali 24 lingue in cui i trattati sono ufficialmente redatti. Questo vale anche per gli
atti presi in applicazione dei trattati:
 da un lato l'indispensabile pubblicità che va assicurata almeno a quelli che
hanno portata generale può essere garantita esclusivamente dalla loro regolare
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Ue in tutte le lingue ufficiali
 dall’altro lato la Corte di giustizia europea più volte precisato che essendo
gli atti redatti in diverse lingue la loro interpretazione comporta un
raffronto tra le diverse versioni linguistiche in quanto a tutte le versioni
linguistiche va riconosciuto in via di principio lo stesso valore; con la
conseguenza che, in caso di divergenza tra le stesse, va ricercata
l'interpretazione basata sulla reale volontà del legislatore e sullo scopo da
questo perseguito, alla luce di tutte le versioni in questione .

Per quanto riguarda l'uso delle lingue nelle e da parte delle istituzioni, i trattati nulla
dispongono e si limitano a rinviare per la sua definizione a un atto del consiglio da
prendere all'unanimità senza l'intervento di altre istituzioni; oggi il regolamento
1/1958 riconosce quali lingue ufficiali e di lavoro delle istituzioni tutte le 24 lingue,
anche se per l'uso delle lingue all'interno delle istituzioni si limita a rinviare ai
regolamenti interni delle istituzioni prevedendo che le istituzioni possano determinare
le rispettive modalità di applicazione del regime linguistico generale. Il ricorso
crescente a un regime linguistico semplificato rispetto a quello generale è dovuto
all'aumento del numero degli stati e delle lingue ufficiali, con il conseguente,
sproporzionato aumento dei costi amministrativi e delle difficoltà per assicurare
traduzioni e interpretazioni in tutte le lingue; anche se in ogni caso la giurisprudenza
Ue sembra aver circoscritto entro confini specifici il possibile ricorso a regimi
linguistici ridotti, infatti sulla base dei ricorsi presentati dall'Italia la Corte e il
tribunale hanno escluso che limitazioni delle lingue ufficiali possano risultare
giustificate quando applicate a rapporti esorbitanti la vita interna delle istituzioni, e
comunque, anche rispetto a questi ultimi, hanno subordinato a determinate condizioni
la libertà delle istituzioni in materia.
-Le finanze dell’Unione e in particolare l’adozione e l’esecuzione del bilancio e il
controllo sulle frodi
Le spese di funzionamento dell'apparato istituzionale dell'Ue, così come quelle per
l’attuazione delle sue attività e delle sue politiche, sono finanziate attraverso un
sistema di risorse proprie che è stato introdotto nel 1970 in sostituzione di un
precedente sistema basato su contributi finanziari obbligatori versati dagli stati
membri secondo una chiave di ripartizione stabilità nei trattati; il passaggio ad un
sistema di risorse proprie ha risposto a un'esigenza di maggiore autonomia finanziaria
delle stesse dagli Stati membri; il termine risorse proprie non significa che queste
scaturiscano da prelievi fiscali o da altro tipo percepiti direttamente dall'Unione, in
quanto restano imposte riscosse e prelievi operati dagli stati membri e da questi
trasferiti interamente o in una percentuale fissata al bilancio dell'Ue. Tuttavia il loro
ammontare preciso è frutto di un'imposta fissata direttamente a livello europeo e di
percentuali predeterminate di un’imposta armonizzata a quello stesso livello (Iva) o
di un parametro universalmente accettato di prosperità degli stati membri quale
quello del reddito nazionale lordo; circostanza che fa sì che la discussione in materia
tra gli stati membri verte ora sul volume complessivo delle risorse destinate
all'Unione.
Nel quadro di questo sistema di risorse proprie gli stati membri si sono comunque
mantenuti un potere esclusivo sulla definizione della natura e delle dimensioni
delle risorse proprie; ai sensi dell'art 311 comma 3 TFUE le disposizioni relative al
sistema delle risorse proprie dell'Unione, ivi comprese l'istituzione di nuove categorie
di queste e la soppressione di categorie esistenti, sono adottate dal Consiglio con
decisioni prese all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione
del Parlamento europeo, che entrano in vigore solo previa approvazione da parte di
tutti gli stati membri.

L'insieme delle entrate derivanti dalle risorse proprie confluisce unitamente alle spese
previste per ciascun esercizio finanziario nel bilancio annuale dell'Unione; si tratta
di un bilancio generale e unico per tutta l'Unione che deve essere finanziato
integralmente tramite risorse proprie e deve dar conto di tutte le entrate e le spese
previste per quel determinato anno facendo in modo che queste risultino in pareggio:
l'obbligo del pareggio comporta che il bilancio dell'Unione riguardi di fatto solo le
uscite, visto che il plafond delle entrate è prefissato attraverso il sistema delle risorse
proprie e in ogni caso questo bilancio corrisponde al 2% circa del totale dei bilanci
nazionali degli stati membri.
L’adozione del bilancio avviene all'interno di una procedura legislativa speciale che
parte dalla proposta della Commissione e vede il confronto del Consiglio e del
Parlamento con responsabilità finale del Parlamento europeo; questa procedura è
disciplinata dall'art. 314 TFUE che prevede tempi stretti su scadenze che se non
vengono rispettate comportano un’approvazione tacita da parte dell'istituzione inerte:
la finalità è quella di evitare l'avvio di un nuovo esercizio finanziario annuale senza
che ci sia un bilancio debitamente adottato in quanto questo comporterebbe che l'Ue
operi sulla base del sistema dei dodicesimi di cui all'art. 315 TFUE.
L’esecuzione del bilancio generale dell'Unione spetta alla Commissione, ferma
restando la responsabilità delle singole istituzioni o dei singoli organi organismi per
l'esecuzione delle singole sezioni di bilancio che li riguardano direttamente, La
commissione vi provvede conformemente alle procedure fissate nel regolamento
finanziario.
L’esecuzione data al bilancio dell’Ue è oggetto di un doppio controllo esterno:
 controllo contabile, il quale spetta alla Corte dei Conti che lo esercita a
posteriori secondo quanto previsto dall'art. 287 TFUE; è un controllo che
concerne la legalità e la regolarità delle entrate e delle uscite nonché il rispetto
del principio di sana gestione finanziaria
 controllo politico, esercitato dal Parlamento europeo, che è chiamato a dare
atto alla Commissione dell'esecuzione del bilancio e a deliberare lo scarico di
bilancio, dopo che la Commissione abbia presentato al Parlamento e al
Consiglio i conti annuali dell'esercizio trascorso; il Parlamento ha interpretato
la procedura di scarico di bilancio sia come un  adempimento tecnico di
chiusura dei conti sia in chiave di giudizio politico sull'operato della
Commissione (a riguardo si può ricordare che il Parlamento ha rifiutato di
concedere lo scarico con motivazioni più politiche che di bilancio. Benché una
decisione del genere esprima una critica politica forte nei confronti della
commissione, da essa non discendono le stesse conseguenze di una mozione di
censura).

A tutela delle finanze dell'Ue il Trattato prevede l'obbligo sia dell'Ue sia degli
stati membri, in quanto beneficiari diretti o indiretti di fondi europei, di
contrastare la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari
dell'Ue; a questo fine l'Unione ha creato l'Ufficio per la lotta antifrode che, pur
avendo la veste formale di servizio della commissione, opera come organismo
indipendente incaricato di indagare e contrastare ogni attività illegale che rechi
pregiudizio alle finanze dell'Ue, sia che la stessa si realizzi all'interno dell'apparato
istituzionale dell'Unione sia che si produca a livello nazionale; nel caso di indagini
all'interno di uno stato membro questo ufficio agisce mediante coordinamento con le
autorità nazionali e le informazioni ottenute possono essere trasmesse alle autorità
giudiziarie dello stato. Gli stati membri sono destinatari di un obbligo di contrastare
qualsiasi frode o attività illegale che rechi pregiudizio agli interessi finanziari
dell'unione. L'art. 325 TFUE, integra questi due obblighi simmetrici con un obbligo
comune di coordinamento e cooperazione delle rispettive attività.
Indipendentemente dall'obbligo di coordinamento con l'Unione l’art. 325 TFUE
impone agli stati membri di adottare nella loro attività di contrasto le stesse misure
previste per combattere le frodi ai danni dei propri interessi finanziari; si tratta del
principio di assimilazione nella tutela degli interessi finanziari europei e
nazionali, che la Corte di Giustizia ha ricavato dal principio di leale collaborazione
con le istituzioni imposto agli stati membri dall'art. 4, par. 3, TUE: questo principio
comporta che le autorità nazionali devono procedere nei confronti delle frodi contro
le finanze dell'Unione con la stessa diligenza usata nell'esecuzione delle rispettive
legislazioni nazionali e in particolare applicando a quelle frodi sanzioni che sotto il
profilo sostanziale e procedurale siano analoghe a quelle previste per condotte
meramente interne ma simili per natura e importanza, purché tali sanzioni abbiano un
carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva.
Inoltre l’art. 325 TFUE prevede anche la possibilità del consiglio di adottare misure
specifiche (anche aventi carattere penale) al fine di pervenire a una protezione
efficace ed equivalente degli interessi finanziari dell'Unione in tutti gli stati membri.
Inoltre, l'art. 86 TFUE stabilisce che per combattere i reati che ledono gli interessi
finanziari dell'Unione il consiglio possa istituire una procura europea, competente per
individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati che ledono tali interessi.

CAPITOLO 3: LE FONTI
-Profili introduttivi. Il diritto primario e il diritto derivato
L'ordinamento giuridico creato dai Trattati istitutivi è organizzato intorno a un
sistema di fonti e questo sistema risulta più ampio di quello della coppia diritto
primario-diritto derivato:
 in primo luogo questi 2 termini sono espressione di una realtà complessa in
quanto il diritto primario non si esaurisce nei Trattati istitutivi in quanto tali e il
diritto derivato, pur quando inteso con riferimento esclusivo alla produzione
normativa basata su previsioni espresse dei trattati, si identifica comunque con
un complesso di atti vari per caratteristiche ed effetti
 in secondo luogo il sistema creato dai Trattati annovera altre categorie di fonti
che arricchiscono quel sistema in un modo che appare più consono alla
complessità dell'azione di governo che l'Unione è chiamata a svolgere.

Alcune di queste ulteriori fonti erano previste fin dall'inizio nel testo dei Trattati,
come ad esempio gli accordi internazionali che possono essere conclusi con stati terzi
che i Trattati istitutivi affermavano essere vincolanti per le istituzioni e per gli stati
membri. Altre scaturiscono da un processo di graduale arricchimento
dell'ordinamento, frutto da un lato delle successive modifiche dei trattati originari,
dall'altro lato dell’elaborazione giurisprudenziale della corte di giustizia, come nel
caso dei principi generali del diritto dell'Unione, inizialmente evocati da sentenze
della corte, hanno poi trovato consacrazione formale nell'art. 6 TUE.

E’ dato infine constatare la presenza di una serie di fenomeni o provvedimenti

paranormativi che rappresentano pur sempre elementi importanti di condizionamento
dell'assetto e del funzionamento del sistema giuridico creato dai Trattati.

-I Trattati: il loro carattere costituzionale

Al vertice di questo sistema di fonti ci sono i Trattati istitutivi, che, se per la loro
origine sono atti di diritto internazionale, quando li si consideri dal punto di vista
dell'ordinamento cui hanno dato vita, essi assumono natura diversa; il TUE e il
TFUE unitariamente considerati costituiscono l'atto fondante dell'Unione e allo
stesso tempo l'atto che disciplina da un lato le competenze dell'Unione e le sue
procedure di funzionamento e dall'altro lato disciplina i principi e le regole
materiali di base su cui è modellato l'intervento delle istituzioni nei diversi
settori di loro competenza, pertanto le norme contenute nei trattati sono norme
sovraordinate rispetto a tutte le altre norme dell'ordinamento, in quanto i
procedimenti produttivi di queste ultime traggono la loro idoneità a farlo, e i relativi
limiti materiali, delle norme dei trattati.
La collocazione dei trattati al vertice del sistema delle fonti da questi create spiega il
fatto che si sia parlato degli stessi in termini di Costituzione del relativo ordinamento;
a tal proposito si può constatare che la Corte di giustizia in più di un'occasione ha
affermato che il Trattato istitutivo della Comunità economica Europea, sebbene sia
stato concluso in forma di accordo internazionale, costituisce la Carta Costituzionale
di una comunità di diritto affermando altresì che l'assimilazione con una Costituzione
si spinge fino al punto di suggerire che la possibilità di revisione dei trattati
incontrerebbe un limite nei principi fondamentali della comunità, i quali non
toglierebbero modifiche, pur se queste venissero adottate in conformità al
procedimento di emendamento previsto dagli stessi trattati.
L'assimilazione ha un peso più politico, che formale. Ai trattati istitutivi manca la
stessa struttura di una carta costituzionale, dato che lungi dal contenere solo i principi
strutturali e materiali dell'ordinamento cui danno fondamento, essi ne disciplinano fin
nei dettagli i settori di competenza e le relative regole di funzionamento. È vero che
la costruzione in due testi separati dei trattati usciti dal Trattato di Lisbona prefigura
per la prima volta, nel TUE, l'esistenza di un trattato base del processo di integrazione
europea e quindi di un nucleo di norme del diritto primario sul piano logico superiori
alle altre, dato che il Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea ha fin
dall'intitolazione una funzione servente ed è per di più caratterizzato da una rigidità
attenuata rispetto al TUE, in ragione delle differenti regole che rispettivamente
presiedono alla loro modifica. Sul piano normativo i due trattati hanno pur sempre
uguale valore giuridico e costituiscono allo stato attuale, un complesso normativo
unico, all'interno del quale sarebbe difficile subordinare l'interpretazione delle norme
dell’uno a un principio di conformità con le norme dell'altro.
E’ però indubbio che la tendenza a vedere nei trattati istitutivi un fenomeno
costituzionale ha il merito di cogliere e sottolineare le peculiarità che caratterizzano
questi trattati in rapporto ai normali accordi internazionali.
Questo in primo luogo è vero per quanto riguarda il modo in cui le norme dei Trattati
vanno interpretate: la giurisprudenza della Corte di giustizia ritiene che della funzione
che queste norme svolgono rispetto all'ordinamento cui hanno dato vita, ai fini della
loro interpretazione le considerazioni di carattere sistematico hanno finito per
prevalere nella maggior parte dei casi sul dato testuale; anzi la Corte più di una volta
ha sacrificato la lettera della norma alla necessità di salvaguardare o affermare
principi o valori dell'ordinamento (a riguardo la Corte ha specificato che ogni
disposizione di diritto comunitario va ricollocata nel proprio contesto ed interpretata
alla luce dell'insieme delle disposizioni del suddetto diritto, delle sue finalità, nonché
del suo stadio di evoluzione al momento in cui va data applicazione alla disposizione
di cui si tratta).

Quanto poi alle suddette limitazioni che incontra il potere di emendamento dei
trattati, anche qui l’affermazione del carattere costituzionale degli stessi esprime una
parte di verità. E’ vero che, a differenza di ciò che normalmente avviene nel diritto
internazionale, gli stati non sono liberi circa il procedimento da seguire per arrivare a
quelle modifiche; la Corte di Giustizia ha affermato che il trattato CEE non può
essere modificato se non mediante una revisione da effettuarsi ai sensi dell'art. 236
TCEE, ora art. 48 TUE. La Corte quindi può essere chiamata a pronunciarsi sulla
correttezza o meno del modo con cui sono stati utilizzati i procedimenti di revisione
dei trattati nell’approvare una modifica degli stessi, ma può anche comportare che,
laddove le se ne offre l'occasione, essa potrebbe trovarsi nella condizione di non poter
riconoscere come validamente attenuate, dal punto di vista dei trattati, eventuali
modifiche decise dagli Stati membri attraverso i normali metodi di ricambio del
diritto internazionale. La corte ha già escluso la possibilità di riconoscere effetti
nell'ordinamento comunitario a prassi pur unanimemente e costantemente seguite
dagli Stati membri in deroga a norme del TCE.
Con riguardo al procedimento attraverso cui si può realizzare una modifica dei
Trattati, l'art. 48 TUE in primo luogo prevede una procedura di revisione
ordinaria, in base alla quale quando uno stato membro, il Parlamento europeo o la
Commissione presentino una proposta di revisione dei trattati e il Consiglio europeo,
previa consultazione del Parlamento europeo e se del caso della Commissione (e
della BCE, quando la proposta riguardi modifiche istituzionali nel settore monetario),
esprima a maggioranza semplice il proprio parere favorevole, è convocata una
convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di stato o
di governo degli stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione salvo
che ciò appaia inutile in ragione dell’entità ridotta delle modifiche proposte; in caso
di modifica ridotte infatti è prevista la convocazione direttamente di una conferenza
intergovernativa tra gli stati membri sulla base di un mandato fissato dallo stesso
Consiglio europeo; altrimenti spetterà alla convenzione elaborare quel mandato nella
veste di un progetto, sulla base del quale la conferenza intergovernativa predisporrà
l’accordo di modifica dei trattati, che entrerà in vigore una volta ratificato da tutti gli
stati secondo le rispettive procedure costituzionali.
Accanto a questa procedura ordinaria l’art, 48 TUE disciplina anche 2 procedure di
revisione semplificate:
 la prima procedura riguarda proposte di modifica di disposizione della parte III
del TFUE che non comportino un’estensione delle competenze dell'Unione
 la seconda procedura riguarda l'eventuale passaggio dall'unanimità alla
maggioranza qualificata di decisioni del Consiglio nel quadro del TFUE e del
titolo V del TUE o dalla procedura legislativa speciale a quella ordinaria per
l'adozione di atti legislativi nel quadro del TFUE
Spetta al Consiglio Europeo decidere all'unanimità su tali modifiche su consultazione
del parlamento europeo, della commissione ed eventualmente della BCE, nel primo
caso, previa approvazione del Parlamento Europeo nel secondo. E nel primo caso la
decisione del consiglio dovrà ricevere l'approvazione degli Stati membri secondo le
rispettive procedure costituzionali per entrare in vigore, mentre nel secondo essa
entrerà direttamente in vigore a meno che il parlamento di uno Stato membro non si
opponga entro sei mesi. Rispetto alle procedure di revisione semplificata è facile
immaginare un controllo della Corte di giustizia in ordine al modo in cui si sia
proceduto a una modifica dei Trattati e rispetto allo stesso contenuto della modifica;
la Corte deve poter esaminare la validità della decisione presa dal Consiglio europeo
sulla base dell'art. 48 e la stessa Corte ha avuto modo di precisarlo con riferimento
alla procedura di cui al paragrafo 6, sottolineando che nel suo ambito la Corte è
tenuta a verificare da un lato che siano state seguite le regole procedurali previste dal
paragrafo 6 e dall'altro lato che le modifiche decise riguardino solo la parte terza del
TFUE.

-Segue: i Trattati e le altre norme di diritto primario

Con il ricorso al termine trattati si fa uso di un’espressione sintetica che serve ad
indicare in realtà un complesso di atti piuttosto vasto. Accanto ai 2 trattati che oggi
costituiscono l'asse portante dell'Ue esiste tutta una serie di altri atti a questi
ricollegati che continuano ad esplicare la loro efficacia in relazione ai trattati attuali;
in primo luogo si deve pensare a quegli atti internazionali scaturiti nel corso degli
anni dal ricorso al procedimento di emendamento formale, previsto oggi dall'art.
48 TUE; oggi poi i Trattati istitutivi sono affiancati da una serie di protocolli a
questi allegati, all'interno dei quali si ritrova la disciplina di alcuni aspetti del
funzionamento dell'Unione non regolati o contemplati per vie generali dagli stessi
trattati. In molti casi si tratta di discipline che hanno un rilievo primario e
l'inserimento di queste in un protocollo è dovuto alla volontà di non appesantire il
testo del trattato e contemporaneamente di facilitare l'eventuale successiva
integrazione della disciplina dettata dal protocollo, come ad esempio si evince dal
protocollo 7 sui privilegi e sulle immunità dell'Unione Europea oppure ai Protocolli
sugli statuti di alcuni organi e istituzioni dell'Unione o al protocollo sull'applicazione
dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.
Altre volte invece il ricorso allo strumento del protocollo è dovuto in ragione del
carattere transitorio della disciplina dettata, carattere che è solo apparente o parziale
talora, come ad esempio nel caso del protocollo sull'integrazione di Schengen che
oggi è diventato il protocollo 19 sull'acquis di Schengen integrato nell'ambito
dell'Unione Europea, e in altri casi effettivo, nel senso che il relativo protocollo è
destinato ad esaurire i suoi effetti in un periodo più o meno determinato.
Inoltre sempre più spesso lo strumento del protocollo viene utilizzato per introdurre
nel sistema discipline ad applicazione differenziata senza formalmente intaccare la
portata unitaria dei trattati principali e del diritto dell'Unione: è il caso dei vari
protocolli adottati contestualmente al Trattato di Amsterdam e rinnovati oggi dal
trattato di lisbona, volti a consentire a singoli stati membri una posizione differenziata
dagli altri rispetto a taluni settori di attività dell'Unione.
Quale che sia la finalità le norme di questi protocolli hanno lo stesso valore giuridico
delle norme dei trattati ai quali si ricollegano, come espressamente sancito dall'art. 51
TUE che li dichiara parte integrante del trattato. E lo ha fin dall'inizio ricordato la
corte di giustizia, parlando di una loro efficacia imperativa uguale a quella degli
stessi trattati.
Alla nozione di trattati quali fonti di diritto primario vanno poi ricondotti anche
gli atti di adesione, attraverso cui hanno acquisito lo status di membro i diversi stati
che nei momenti successivi si sono aggiunti a quelli in origine fondanti la Comunità
Europea; infatti la procedura di adesione di cui all'art. 49 TUE sfocia in un accordo
internazionale tra gli stati già membri o gli stati aderenti, destinato a fissare gli
adattamenti istituzionali resi necessari dall'ingresso di uno o più nuovi stati membri
nonché le condizioni per l'ammissione e le eventuali deroghe alle norme esistenti che
permettono di tenere conto di problemi specifici dello stato aderente.
Le norme corrispondenti dell'atto di adesione integrano i Trattati istitutivi, dei quali
condividono l'originaria natura giuridica di accordi internazionali; il fatto che queste
norme siano direttamente riconducibili alla volontà degli stati comporta che vada
riconosciuta natura di diritto primario anche a quelle tra di queste che, nel quadro
delle condizioni per l'ammissione del nuovo stato membro, comportino
eventualmente modifiche ad atti di diritto derivato; infatti sebbene le disposizioni
modificate siano contenute in atti di quest'ultima natura, quelle di modifica sono
comunque parte dell'accordo di adesione, con la conseguenza che queste non possono
essere considerate alla stregua di un atto del consiglio ma disposizioni di tipo
primario che possono essere sospese, modificate o abrogate solo attraverso i
procedimenti contemplati per la revisione dei trattati originari.

La diretta riconducibilità a una volontà formale espressa dagli stati quali soggetti
sovrani comporta che vadano riportate alla nozione di trattati anche quelle
integrazioni degli stessi che sono avvenute sulla base di procedure semplificate, che
sfociano in una manifestazione di volontà degli stati in quanto tali; in particolare ci si
riferisce all'istituzione del sistema delle risorse proprie comunitarie o all'introduzione
dell’elezione a suffragio diretto del Parlamento europeo; mentre in passato questo
tipo di procedura aveva un’applicazione diffusa nei trattati, con il Trattato di Lisbona
è rimasta confinata solo all'art. 42 paragrafo 2 TUE che dispone che laddove il
Consiglio europeo decida all'unanimità il passaggio a una difesa comune europea,
esso raccomanderà agli stati membri di adottare una decisione in tal senso
conformemente alle rispettive norme costituzionali; in tutti gli altri casi la procedura
risulta basata su una impostazione diversa, ad esempio l'art. 311 TFUE stabilisce che
il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa speciale, all'unanimità e
previa consultazione del Parlamento europeo, adotta una decisione che stabilisce le
disposizioni relative al sistema delle risorse proprie dell'Unione. Tale decisione entra
in vigore solo previa approvazione degli stati membri conformemente alle rispettive
norme costituzionali. Il fatto che, pur rimanendo la necessità di un’espressione
favorevole di volontà da parte dei parlamenti nazionali, l'atto finale della procedura
sia qui la decisione del consiglio, porta a inquadrare la stessa più come una misura di
attuazione dei trattati, che come un procedimento semplificato di integrazione o
modifica del diritto primario.
Infine si deve considerare che quando ci si riferisce ai Trattati, questi sono
accompagnati da una serie di dichiarazioni che riguardano specifiche parti o
norme degli stessi o aspetti ad essi connessi; queste dichiarazioni non hanno valore
normativo ma secondo quanto affermato dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei
trattati fanno pur sempre parte del contesto del trattato in occasione della cui
adozione sono state formulate, pertanto nei limiti in cui siano riferibili all'insieme
degli stati membri costituiscono strumenti di interpretazione delle norme a cui
direttamente si riferiscono: la Corte di Giustizia ha riconosciuto questa possibilità
anche in riferimento a una dichiarazione unilaterale di uno stato membro nel caso in
cui la stessa sia servita a chiarire da parte del suo autore una questione
particolarmente importante per gli altri stati membri ai fini del formarsi del loro
consenso alla conclusione del trattato ui la dichiarazione si accompagna.
Discorso a parte va fatto per la carta dei diritti fondamentali dell'unione, proclamata
congiuntamente da parlamento, consiglio e commissione il 7 dicembre 2000 a
margine del Consiglio Europeo di Nizza. Nata con un intento ricognitivo dei diritti
fondamentali il cui rispetto era imposto dall'Unione da una norma del TUE l'art. 6, e
quindi destinata a fungere, alla stregua di una dichiarazione allegata ai trattati, da
mero strumento di ausilio in sede di interpretazione e di applicazione di quella
disposizione, con il Trattato di Lisbona essa ha acquistato, alla stregua di un
protocollo, valore formale di diritto primario. Il nuovo testo del par. 1 dell’art 6 TUE
dispone che essa ha lo stesso valore giuridico dei trattati.

-Segue: gli effetti delle norme di diritto primario sui soggetti dell’ordinamento
La collocazione dei trattati e delle altre norme di diritto primario al vertice
dell'ordinamento dell'Unione comporta che essi abbiano come destinatari tutti i
soggetti di questo. La Corte di giustizia ha affermato che in un ordinamento che
riconosce come soggetti non solo gli stati membri ma anche i loro cittadini è del tutto
concepibile che dal Trattato derivino diritti soggettivi per i singoli, e ciò non soltanto
nei casi in cui il trattato espressamente li menziona ma anche come contropartita di
precisi obblighi imposti dal trattato ai singoli, agli stati membri o alle istituzioni
comunitarie; questo non significa che tutte le norme dei trattati siano suscettibili di
produrre effetti direttamente in capo a persone fisiche o giuridiche, in quanto l'origine
internazionalistica di queste norme implica che le stesse siano per lo più strutturate
avendo come modello destinatari di natura statuale. La possibilità di ricavarne diritti
direttamente in capo ai privati dipenderà dalla rispondenza della norma considerata a
determinate caratteristiche che ne evidenzino la capacità di esplicare in concreto
quegli effetti, nel senso di creare per i singoli situazioni giuridiche soggettive che
possano essere invocate davanti ad un giudice nazionale.
Fin dalla citata sentenza la Corte di Giustizia ha indicato le caratteristiche di questi
diritti nella chiarezza, precisione, completezza e carattere incondizionato della norma
invocata e in particolare si faceva riferimento all'odierno art. 30 TFUE che riguarda i
dazi doganali e le tasse di effetto equivalente, che poneva un divieto chiaro e
incondizionato che si concreta in un obbligo per gli stati di non fare, al quale non si
ricollegava alcuna facoltà degli stati di subordinare l'efficacia all'emanazione di un
provvedimento di diritto interno; in altri casi il carattere incondizionato di norme di
quel trattato è stato riconosciuto dalla Corte in relazione all’avvenuta scadenza del
periodo transitorio che quelle norme avevano concesso agli stati membri per
liberalizzare un certo settore, nel senso che solo a partire da quel momento i relativi
divieti imposti agli stati da tali norme sono divenuti invocabili dai singoli davanti ai
giudici e agli organi nazionali.
Ma le norme dei trattati, come possono attribuire loro diritti, possono anche
prevedere nei confronti dei privati degli obbligh: è il caso ad esempio dell'odierno
art. 157 TFUE che prevede il principio della parità di retribuzione tra uomo e donna
per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore: questo principio si deve ritenere
applicabile non solo alle pubbliche autorità, ma anche a tutte le convenzioni che
disciplinano in modo collettivo il lavoro subordinato così come nei contratti tra
singoli. Analogo effetto diretto orizzontale è previsto per il divieto di discriminazione
per motivi di nazionalità in materia di lavoro subordinato e di prestazione di servizi
che la Corte di Giustizia ha ritenuto operare anche nei confronti di associazioni od
organismi non di diritto pubblico.

-I principi generali di diritto. In particolare il principio del rispetto dei diritti

fondamentali e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Con riguardo ai principi generali di diritto, della loro esistenza viene fatta menzione
nel TUE dove si stabilisce che i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e
risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli stati membri fanno parte del
diritto dell'Unione in quanto principi generali; nel TFUE si fa riferimento ai principi
generali comuni ai diritti degli stati membri nel quadro della responsabilità
extracontrattuale dell'Unione, la quale può essere fatta valere conformemente a detti
principi.
La categoria dei principi generali del diritto è frutto dell'elaborazione della Corte di
giustizia che ha consolidato nel tempo l'esistenza di una serie di principi propri
dell'ordinamento creato dai Trattati, in taluni casi mutuandoli da altri sistemi giuridici
e in altri casi ricavandoli da norme degli stessi trattati considerate espressione di un
principio generale che vale anche al di fuori del loro specifico campo di applicazione,
in altri ancora ricostruendoli come principi di per sé inerenti al sistema giuridico
dell'Unione intesa come una comunità di diritto.
Il ricorso ai principi generali (come ad esempio quelli della leale collaborazione tra le
istituzioni e con gli stati membri, di rispetto dell'equilibrio istituzionale, di certezza
del diritto, del legittimo affidamento o di rispetto dei diritti quesiti) si è rivelato
necessario di fronte al carattere generale o parziale di molte parti e regole di
funzionamento del sistema giuridico dell'Unione; pertanto questi principi sono serviti
a consentire una più compiuta ricostruzione di un dettato normativo che altrimenti
sarebbe stato troppo generico o incompleto, nonché sono serviti a rafforzare una certa
interpretazione di disposizioni del diritto dell'Unione che si prestavano a più
significati e inoltre sono serviti a costruire ulteriori parametri di legittimità del
comportamento delle istituzioni o degli stati membri: con particolare riguardo a
quest'ultima funzione, essa si è espressa in particolare con riferimento al principio di
tutela dei diritti fondamentali della persona umana, rispetto al quale i trattati nulla
dicevano fino all'introduzione nel TUE dell'art. 6; all'inizio la Corte aveva escluso la
possibilità di censurare l'eventuale violazione di diritti fondamentali da parte di una
delle istituzioni, legittimando le valutazioni critiche di alcune corti costituzionali e la
loro conseguente rivendicazione della competenza ad esercitare loro stesse un
controllo con riguardo agli atti comunitari ma successivamente la Corte di Giustizia
ha mutato la propria posizione: infatti l'idea della giurisprudenza della Corte di
giustizia è stata quella che i diritti fondamentali costituiscono parte integrante dei
principi generali di diritto di cui la corte garantisce l'osservanza e nel garantire la
tutela di questi diritti la Corte è tenuta a ispirarsi alle tradizioni costituzionali comuni
agli stati membri e non potrebbe quindi ammettere provvedimenti incompatibili con i
diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle costituzioni di tali stati.
Il richiamo esplicito ai diritti fondamentali quali garantiti dalla CEDU e che
risultano dalle tradizioni costituzionali comuni ha confermato la natura formale
di parametro di legittimità di questi diritti nel sistema dell'Unione prevedendo
che l'Unione rispetta i diritti fondamentali; per certi versi questo rispetto si impone
non solo da parte degli atti di diritto derivato ma inoltre rappresenta anche un criterio
ermeneutico al quale conformare l'interpretazione delle norme contenute negli stessi
trattati; la tutela diritti fondamentali infatti secondo la giurisprudenza della Corte di
giustizia rappresenta un legittimo interesse che può giustificare una limitazione degli
obblighi imposti dal diritto dell'Ue anche quando derivino da una libertà
fondamentale garantita dai trattati. Tuttavia la Corte ha osservato che questa
limitazione di principio va conciliata con le esigenze relative ai diritti tutelati dai
Trattati, rispetto ai quali l'esercizio dei diritti fondamentali deve essere conforme al
principio di proporzionalità.
Per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali nell’applicazione dei Trattati,
la Corte ha affermato l'obbligo di questo rispetto da parte degli atti delle istituzioni ed
ha valutato la compatibilità di tali atti con i diritti fondamentali, ma ha anche
precisato che il limite che deriva da quell'obbligo si pone anche nei confronti dei
comportamenti delle autorità nazionali quando queste agiscono in attuazione del
diritto posto in essere dai trattati; inoltre la Corte ha osservato che gli atti adottati nel
quadro del TUE devono essere interpretati dal giudice nazionale in maniera tale che
siano rispettati i diritti fondamentali e che sia accertato che l'applicazione delle
misure prese sul piano nazionale nell'attuazione di tali atti non sia tale da determinare
una violazione dei diritti fondamentali contemplati dall'art. 6 TUE.
Per quanto riguarda invece l'individuazione concreta dei diritti fondamentali che
devono essere rispettati la Corte ha individuato come fonte cui ispirarsi sia le
tradizioni costituzionali comuni agli stati membri sia la CEDU e gli altri strumenti
internazionali di cui siano parte gli stati membri e in questo modo la Corte di giustizia
si è pronunciata sul rispetto nell'ambito dei trattati ad esempio del divieto di tortura o
di trattamenti inumani o degradanti nonché con riguardo al diritto ad un processo
equo, del diritto di difesa e ad una tutela giurisdizionale piena ed effettiva, della
irretroattività delle norme penali, e del diritto all’uguaglianza; infatti la Corte ha
precisato che i diritti fondamentali non vanno intesi come prerogative assolute e
devono essere considerati in relazione alla funzione da questi svolta nella società,
pertanto è possibile operare restrizioni all'esercizio di questi diritti purché queste
restrizioni rispondano effettivamente a finalità di interesse generale perseguite
dall'Unione e non si risolvano in un intervento sproporzionato ed inammissibile che
pregiudicherebbe la stessa sostanza dei diritti in questione.

-Segue: la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e l’adesione alla

Convenzione europea dei diritti dell’uomo
L'Unione nel 2000 si è dotata di uno strumento autonomo di rilevazione dei diritti
fondamentali, adottando una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea;
questa carta, congiuntamente da Parlamento, Consiglio e Commissione, si presentava
come strumento formalmente privo di valore vincolante, che ritraeva tuttavia un
indubbio valore interpretativo dal fatto che fosse comunque ricognitivo di diritti già
consacrati altrove in forma giuridica (al suo interno si trovano tutti i diritti sanciti
dalla CEDU, nonché i diritti proclamati dalla Carta sociale europea del 1961 (e della
Carta sociale europea riveduta del 1996), oltre che i diritti attorno ai quali risulta
costruito lo status di cittadino dell'Unione); tuttavia al contempo tutta una serie di
questi diritti sono stati formulati in modo non pienamente coincidente con quello
usato da queste fonti e inoltre è stata fatta menzione di una serie di nuovi diritti: la
Carta dei diritti fondamentali è suddivisa in 6 capitoli (più uno di disposizioni finali)
che sono dedicati ai temi della dignità, della libertà, dell'uguaglianza, della
solidarietà, della cittadinanza e della giustizia (si mescolano diritti individuali
classici, diritti collettivi e principi) --> si può evincere come la forma presentata dalla
carta volesse esprimere una lettura di questi diritti condivisa dalle istituzioni politiche
dell'Unione. Negli anni successivi sono stati frequenti i cenni che la giurisprudenza
ha dedicato alla carta, benché priva di formale efficacia vincolante, quale ulteriore
testo di riferimento accanto alla cedu ed alle tradizioni costituzionali comuni, per la
ricostruzione dei diritti fondamentali operanti in quanto principi generali di diritto
all'interno dell'ordinamento creato dai Trattati .

Con il Trattato di Lisbona la Carta dei diritti fondamentali ha acquisito efficacia

vincolante, in quanto il nuovo testo dell'art. 6 paragrafo 1 comma 1 stabilisce che
questa carta ha lo stesso valore giuridico dei trattati; se prima le sue norme
fungevano da ausilio all'integrazione della cedu e degli altri strumenti di tutela dei
quei diritti, ora la carta diventa il vero catalogo dei diritti fondamentali dell'Unione ed
è il primo documento di riferimento per l'individuazione del parametro su cui va
commisurato l'effettivo rispetto di questi diritti da parte dei soggetti che ne sono
vincolati e ai sensi; l'art. 51, par. 1, Carta dei diritti fondamentali questi soggetti sono
le istituzioni, organi e organismi dell'Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà,
come pure gli stati membri, seppur, questi ultimi esclusivamente nell'attuazione del
diritto dell'Unione. Pertanto i suddetti soggetti ne rispettano i diritti, osservano i
principi e ne promuovono l'applicazione secondo le rispettive competenze e nel
rispetto dei limiti delle competenze conferite all'Unione nei trattati.
Inoltre secondo una sentenza del 2013 i diritti fondamentali garantiti
nell'ordinamento giuridico dell'Unione si applicano in tutte le situazioni disciplinate
dal diritto dell'Unione, ma non al di fuori di esse --- con questa pronuncia la corte ha
ribadito che non può valutare una normativa nazionale che non si colloca nell'ambito
del diritto dell'Unione e per contro una volta che siffatta normativa rientra nell'ambito
di applicazione di tale diritto la Corte deve fornire tutti gli elementi di interpretazione
necessari per la valutazione da parte del giudice nazionale della conformità di questa
normativa con i diritti fondamentali di cui la Corte di giustizia europea garantisce il
rispetto; dall’applicabilità dei diritti fondamentali alle normative di diritto interno che
danno attuazione al diritto dell'Unione di conseguenza deriva che nel caso di conflitto
tra disposizioni di diritto interno e diritti garantiti dalla carta il giudice nazionale
incaricato di applicare nell'ambito della propria competenza le norme di diritto
dell'Unione ha l'obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme.
Nel confermare l'inapplicabilità della carta ai casi in cui la normativa nazionale non è
volta a dare attuazione al diritto dell'Ue o rispetto a situazioni giuridiche puramente
interne, la Corte ha tuttavia affermato che anche in questi casi non viene meno la
tutela dei diritti fondamentali dedotta in giudizio, ma cambia lo strumento su cui va
parametrata quella tutela: per esempio, dato che tutti gli stati membri hanno aderito
alla CEDU i giudici nazionali saranno comunque tenuti a verificare la compatibilità
con la CEDU delle legislazioni nazionali che non ricadono sotto la sfera di efficacia
della carta.

L'art. 6 paragrafo 1 comma 3 TUE e art. 52 paragrafo 7 Carta dir.fond. prescrivono

che nell'interpretare ed applicare le sue disposizioni si deve tener conto delle
spiegazioni che fin dall'inizio accompagnano senza valore ufficiale il testo di questa:
queste richiamano i principali riferimenti interpretativi utilizzabili, nel caso tuttavia di
diritti che trovano corrispondenza in diritti garantiti dalla CEDU o desunti dalle
tradizioni costituzionali comuni agli stati membri si deve ritenere che il loro
significato e la loro portata siano uguali a quelli propri di quei diritti corrispondenti e
che in armonia con questi vadano definiti; questo tuttavia non preclude che secondo
quanto previsto dall'art. 52 paragrafo 3 Carta il diritto dell'Unione conceda una
protezione più estesa; per contro l'art. 53 contiene una clausola di salvaguardia
dello standard di protezione eventualmente riconosciuto, nel rispettivo ambito di
applicazione, dal diritto dell'Unione, dal diritto internazionale e dalle
convenzioni internazionali delle quali l’unione o tutti gli stati membri sono parti
e in particolare dalla CEDU e dalle costituzioni degli stati membri;  l'articolo in
questione consente alle autorità e ai giudici nazionali di applicare gli standard
nazionali di tutela dei diritti fondamentali ma tale applicazione non deve
compromettere il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla corte,
né il primato, l'unità e l'effettività del diritto dell'Unione, in particolare per quel che
riguarda l'uniformità dello standard di tutela dei diritti fondamentali definito dall’atto
dell'Unione di cui si tratta.
Limitazioni ai diritti e alle libertà riconosciuti dalla carta sono possibili, ai sensi
dell’art. 52, par. 1:
 purché le stesse siano previste dalla legge e non pregiudichino il contenuto
essenziale di quei diritti e di quelle libertà
 devono rispondere ad effettive finalità di interesse generale perseguite
dall'Unione o ad una reale esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui
 non devono risolversi, considerando lo scopo perseguito, in un intervento
sproporzionato e inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza di tali
diritti. La possibilità di ingerenze o restrizioni ai diritti fondamentali è dunque
condizionata al rispetto tanto del principio di legalità nella scelta della base
legale, che del principio di proporzionalità nell'esercizio da parte del legislatore
della sua discrezionalità politica quanto al bilanciamento dei diritti e delle
libertà cui confermare la norma di legge.

Sebbene l'art. 52 paragrafo 1 Carta sia formulato in termini generali ed appaia

destinato a trovare applicazione rispetto a tutti i diritti sanciti dalla stessa carta, la
Corte di Giustizia richiamando la CEDU ha evidenziato l'esistenza tra quei diritti di
alcuni, come ad esempio il diritto alla vita e il divieto di tortura o di trattamenti
inumani e degradanti, che non tollerano alcuna restrizione.
L'art. 6, par. 1, comma 2, TUE avverte che le disposizioni della carta non estendono
in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei trattati istitutivi. I diritti
riconosciuti nella carta che corrispondono a diritti previsti nei trattati devono essere
esercitati alle condizioni e nei limiti da questi stabiliti (art. 52, par. 2, carta).
Il Protocollo 30 allegato ai Trattati limita apparentemente l'applicabilità della
Carta dei diritti fondamentali al Regno Unito e alla Polonia; questo protocollo
stabilisce che sia la Corte di giustizia sia i giudici di questi paesi non possono
giudicare della conformità di norme o pratiche degli stessi alle disposizioni della
Carta e che tra queste disposizioni quelle relative ai diritti sociali non creano diritti
azionabili davanti a un organo giurisdizionale applicabili alla Polonia o la Regno
Unito, salvo nella misura in cui questi 2 Paesi abbiano previsto tali diritti nel
rispettivo diritto interno; tuttavia la portata derogatoria di questo protocollo è stata
smentita dalla stessa Corte di giustizia che ha rilevato come il suo stesso preambolo
riconosce che l'art. 6 TUE dispone che la carta deve essere applicata e interpretata
dagli organi giurisdizionali della Polonia e del Regno Unito rigorosamente in
conformità con le spiegazioni allegate alla stessa carta, pertanto si deve ritenere che
questo protocollo non rimette in questione l'applicabilità della carta al Regno Unito o
alla Polonia ma si limita ad esplicitare il contenuto dell'art. 51 della Carta relativo
all'ambito di applicazione di quest'ultima ma non esonera questi 2 paesi dall'obbligo
di rispettare le disposizioni della Carta, né di impedire ad un giudice di questi stati
membri di vigilare sull’osservanza di tali disposizioni.
Inoltre l'art. 6 TUE ha previsto l’adesione dell’Ue alla CEDU, colmando una
lacuna nei Trattati; un passo del genere è particolarmente significativo non ai fini di
una maggiore vincolatività delle norme della cedu per l'unione, visto che le istituzioni
vi risultano comunque già obbligate attraverso la carta, ma per il fatto che l'adesione
comporta la sottoposizione dell'Unione al sistema di controllo previsto dalla cedu.
Questo significa che con l'adesione la Corte europea dei diritti dell'uomo di
Strasburgo potrebbe essere chiamata, sulla base di ricorsi individuali o di altre parti
contraenti della CEDU, a pronunciarsi sul rispetto da parte dell'Unione delle norme
della CEDU, rafforzando il controllo già esercitato dalla Corte di Giustizia e il livello
di protezione dei diritti dell'uomo nell'Unione.
Sebbene la CEDU preveda già la possibilità dell'Ue di aderirvi, questo passo richiede
la conclusione di un apposito accordo dell'Unione con le parti già contraenti che nel
disporre l'adesione apporti alla CEDU le modifiche necessarie a consentire la
partecipazione a questa di una parte che ha natura diversa da quella statale, delle altre
parti contraenti, sulla quale il sistema della CEDU è stato costruito.
Dal lato dell'Unione l'accordo è chiamato in particolare a garantire come richiesto dal
protocollo 8 che siano preservate le caratteristiche specifiche dell'ordinamento
giuridico dell'Unione e che l'adesione non incida né sulle competenze dell'Unione, né
sulle attribuzioni delle sue istituzioni; il protocollo indica la necessità che
nell'accordo di adesione siano definiti i meccanismi necessari a individuare il corretto
destinatario, tra l’unione e gli stati membri, di un ricorso alla Corte EDU in quanto
potrà essere chiamata a pronunciarsi sulla conformità di norme dell'Unione alla
CEDU sia quando la violazione derivi direttamente da un atto dell'Unione, sia quando
deriva da un atto di uno stato membro posto in essere in attuazione delle norme di
diritto europeo: l'obiettivo è evitare che la decisione su chi sia il responsabile tra gli
stati e l’unione sia lasciata interamente alla Corte EDU; inoltre la fondatezza di
questa e di altre preoccupazioni ha trovato conferma nel parere negativo formulato
nel 2014 dalla Corte di giustizia con riguardo alla compatibilità del progetto di
accordo di adesione negoziato dalla Commissione e sul quale quest'ultima aveva
chiesto un parere consultivo alla Corte; secondo la Corte questo progetto non
riusciva a garantire la salvaguardia delle caratteristiche specifiche e dell'autonomia
del diritto dell'Unione e in particolare della Carta dei diritti fondamentali. Ciò non
solo perché esso non avrebbe permesso di evitare che l’interpretazione di norme di
quel diritto e della stessa carta potessero essere messe in discussione da un organo
esterno all’unione quale la corte EDU, ma anche perché, trattando l'Unione e i suoi
Stati membri nei loro reciproci rapporti alla stregua di tutte le altre parti contraenti
della CEDU, non avrebbe escluso la possibilità che alcune controversie tra costoro
potessero essere portate davanti alla Corte EDU violando così l'art. 344 TFUE che
obbliga gli stati membri a non sottoporre le controversie relative all'interpretazione e
all'applicazione dei trattati a giudici diversi da quelli dell'Ue. Senza contare che
l’accordo in questione avrebbe finito per affidare in via esclusiva alla corte EDU il
controllo sul rispetto dei diritti fondamentali da parte degli atti in materia pesc, che
sono invece sottratti alla competenza della Corte di Giustizia.

-Il diritto internazionale. In particolare gli accordi internazionali dell’Unione

 In linea con l'affermazione enunciata in uno dei primi articoli del TUE, secondo la
quale l'unione contribuisce alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto
internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni unite,
ulteriore fonte di norme per l'ordinamento dell'Unione è data dal diritto
internazionale, in particolare dagli accordi internazionali che possono essere
conclusi dall'Unione con stati terzi o organizzazioni internazionali sulla base delle
procedure previste dall'art. 218 TFUE nonché nelle decisioni che possono essere
adottate dagli organi paritetici che operano eventualmente in seno a questi accordi;
infatti la Corte di Giustizia ha affermato che le norme del diritto consuetudinario
internazionale vincolano le istituzioni e fanno parte dell'ordinamento giuridico
dell'Unione, condizionando l'interpretazione di atti delle istituzioni anche in
senso eventualmente limitativo.
Con riferimento specifico agli accordi internazionali la Corte di Giustizia ha precisato
che dal momento in cui entrano in vigore sul piano internazionale gli accordi conclusi
con paesi terzi diventano parte integrante dell'ordinamento; si tratta di una
conseguenza automatica dell’entrata in vigore infatti ai sensi dell'art. 216 paragrafo 2
TFUE un accordo vincola le istituzioni dell'Unione e gli stati membri operando
nell'ordinamento dell'Unione per il solo fatto di essere stato concluso alle condizioni
indicate nei trattati; quanto è stato detto per i trattati vale anche con riguardo alle
decisioni adottate da organi operanti nel quadro di un accordo, nel senso che queste
esplicano effetti nell'ordinamento dell'Unione dalla data della loro approvazione da
parte dell'organo paritetico, senza che vi sia bisogno dell'emanazione di atto da parte
delle istituzioni europee, infatti in virtù del loro collegamento diretto con un accordo
di cui costituiscono l’attuazione, gli atti provenienti dagli organi istituiti con un
accordo internazionale del genere e incaricati della sua attuazione fanno parte
dell'ordinamento giuridico comunitario.

Il fatto che l'efficacia nell'ordinamento dell'Ue dell'accordo internazionale non

dipenda da un atto delle istituzioni tuttavia non esclude che l'atto con cui il Consiglio
decide la conclusione dell'accordo possa contenere norme di attuazione specifica di
singole disposizioni convenzionali e talvolta può avvenire che una decisione
dell'organo di un accordo venga recepita in un atto delle istituzioni--> questa sarà la
conseguenza del fatto che una certa disposizione convenzionale o una certa decisione
non appare in grado di esplicare in pieno la propria efficacia nell'ordinamento
dell'Unione in mancanza di un’integrazione da parte di norme di questo:
a) dal fatto che un accordo con un paese terzo (o una decisione adottata nel suo
quadro) diventi parte integrante dell’ordinamento dell’Ue, vincolando le
istituzioni e gli stati membri non consegue che le sue disposizioni possano essere
invocate in giudizio da parte dei singoli; e tanto meno ciò dipende dalla natura
dell’atto con cui l’unione ha approvato la conclusione di quell’accordo. Questa
possibilità è stata invece condizionata dalla Corte di Giustizia alla rispondenza della
disposizione invocata agli stessi requisiti che giustificano l’esplicazione di effetti
diretti di norme dei Trattati o di direttive e decisioni: infatti questa disposizione deve
porre un obbligo chiaro e preciso, la cui esecuzione o i cui effetti non risultino
 subordinati all’adozione di alcun atto ulteriore; va però precisato che la Corte ha
previsto la necessità, nel caso di disposizioni di origine convenzionale, di esaminare
le stesse alla luce dell’oggetto e dello scopo nonché del contesto dell’Accordo di cui
fanno parte.
Quest'ultimo test potrebbe anche portare a negare alla radice la possibilità di
riconoscere effetti diretti alle disposizioni un accordo benché le stesse sembrino, per
il loro tenore letterale, soddisfare i criteri dell’incondizionalità e precisione
dell'obbligo posto.
Nonostante la maggiore incisività e puntualità della sua struttura normativa, la Corte
ha ritenuto di confermare rispetto all'accordo istitutivo dell'Organizzazione mondiale
del commercio il giudizio a suo tempo espresso con riguardo all'accordo generale
sulle tariffe e il commercio affermando che tenuto conto della loro natura e dalla loro
economia, gli accordi dell'organizzazione mondiale del commercio non figurano in
linea di principio tra le normative alla luce delle quali la Corte controlla la legittimità
degli atti delle istituzioni, salvo che attraverso l'atto contestato l'Unione non abbia
inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell'ambito dell’OMC o lo
stesso Accordo rinvii espressamente a precise disposizione degli accordi OMC.
L’oggetto e lo scopo di un accordo, così come il suo contesto, possono tuttavia anche
portare ad affermare, rispetto ad una disposizione dello stesso che non contenga alcun
obbligo chiaro e preciso idoneo a regolare direttamente la situazione giuridica dei
cittadini, la necessità di interpretare, nei limiti del possibile, le norme interne in modo
conforme alla disposizione convenzionale: la corte ad esempio afferma questa
conclusione con riguardo alla Convenzione di Aarhus del 1998 sull'accesso alle
informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla
giustizia in materia ambientale in quanto la Corte ha affermato che il giudice
nazionale è tenuto a interpretare nei limiti del possibile le norme processuali che
riguardano le condizioni che devono essere soddisfatte per proporre un ricorso
amministrativo o giurisdizionale in conformità sia degli scopi della convenzione sia
dell'obiettivo di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti dall'ordinamento
giuridico dell'Unione al fine di permettere a un'organizzazione per la tutela
dell'ambiente di contestare in giudizio una decisione adottata a seguito di un
procedimento amministrativo contrario al diritto ambientale dell'Unione

b) gli accordi conclusi con paesi terzi o organizzazioni internazionali sono

subordinati ai trattati in quanto l'esercizio delle competenze internazionali
dell'Unione deve avvenire nel rispetto delle regole materiali e procedurali in
questi stabilite; nei limiti delle competenze che le sono riconosciute dai Trattati la
Corte può quindi essere investita della questione della compatibilità di un accordo
con il diritto primario; questo può avvenire sia prima della conclusione dell'accordo
sulla base di una richiesta di parere consultivo sia dopo la conclusione dell'accordo
nel quadro di una delle competenze di legittimità che spettano alla corte; la corte ad
esempio ha annullato la conclusione di un accordo in materia di concorrenza stipulato
con gli Usa dalla Commissione in quanto si è ritenuto che la Commissione fosse
incompetente a contrarre impegni internazionali per conto della Comunità Europea.
 Ai sensi dell'art. 216 paragrafo 2 TFUE il rispetto degli accordi con stati terzi e delle
decisioni di organi da tali accordi previsti costituisce un limite di legittimità degli atti
di diritto derivato che può portare all'annullamento di questi e che in ogni caso
implica l'obbligo di interpretare gli atti in maniera conforme a detti accordi. Tuttavia
la Corte di Giustizia ha subordinato l'eventualità che un atto delle istituzioni possa
essere oggetto di annullamento per contrasto con un obbligo internazionale
dell'Unione, alla circostanza che la norma internazionale della cui violazione si tratta
presenti i caratteri che ai sensi della giurisprudenza ne fondano l’invocabilità in
giudizio. Ciò è stato affermato non solo con riferimento alla possibilità che
l'incompatibilità dell'atto delle istituzioni con la norma internazionale venga invocata
da un privato, ma anche quando tale incompatibilità sia fatta valere da uno Stato
membro.

c) non sono parte integrante dell'ordinamento giuridico dell'Unione, nel senso che
non costituiscono diritto dell’unione, gli accordi internazionali conclusi tra gli
stati membri o tra stati membri e stati terzi:
Ø con riguardo agli accordi conclusi tra gli stati membri l’ipotesi si pone
solo per quelli successivi all’acquisto dello status di membro visto che
gli accordi precedenti che riguardano materie per la cui disciplina sono
successivamente intervenuti i Trattati devono considerarsi
implicitamente abrogati in toto o in parte in virtù del principio della
successione nel tempo tra accordi incompatibili conclusi tra le stesse
parti contraenti; tuttavia anche per gli accordi successivi questi
rimangono formalmente estranei al diritto dell’Ue anche se
eventualmente stipulati sulla base di una disposizione dei Trattati come è
accaduto in passato per le cd convenzioni comunitarie previste dall’art.
293 Tce con riguardo a una serie di materie concernenti la cooperazione
giudiziaria civile, nonché con riguardo al Trattato del 2012 che ha
istituito un meccanismo europeo di stabilità. La corte ha escluso la
natura di diritto dell'Unione anche per accordi conclusi tra gli stati
membri in una sede istituzionale come quella del consiglio e riguardanti
materie strettamente connesse con il funzionamento dell'Unione.
Ø con riguardo agli accordi stipulati tra gli stati membri e paesi terzi, questi
possono trovarsi comunque ad incidere indirettamente sul diritto Ue se
sono conclusi da uno stato membro PRIMA dell’ingresso nell’Unione; a
riguardo la Corte di Giustizia ha affermato che alla luce delle regole del
diritto internazionale generale l'applicazione del Trattato non pregiudica
l'impegno dello stato membro interessato di rispettare i diritti degli stati
terzi derivanti da una convenzione anteriore e di adempiere gli obblighi
corrispondenti; fin dalla sua versione originaria, l'art. 351 TFUE dispone
in conformità a quelle regole che le disposizioni dei trattati non
pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse,
anteriormente al 1° gennaio 1958 o, per gli stati aderenti, anteriormente
alla data della loro adesione, tra uno o più stati membri da una parte e
 uno o più stati terzi dell'altra. Ciò comporta che una norma dell'Unione
possa essere resa inoperante da una convenzione internazionale che
imponga allo stato membro che l'ha conclusa obblighi, il cui
adempimento può essere ancora preteso dagli stati terzi che ne sono parti
contraenti, anche se va precisato che questa conseguenza si produce solo
se e nei limiti in cui il rispetto degli obblighi dell'Unione interferisca con
il puntuale adempimento di questi ultimi.
Pur salvaguardando gli impegni internazionale in precedenza assunti con paesi terzi
da uno stato membro, l'art. 351 TFUE impone allo stato membro di eliminare nei
modi possibili le incompatibilità che esistono tra gli impegni e i trattati;
l'individuazione di questi modi spetta allo stato membro interessato, ma ad esempio
quando la via negoziale non riesca a portare alla modifica dell'accordo con il paese
terzo lo stato membro è tenuto a procedere alla denuncia di questo accordo.
A determinate condizioni da accordi precedentemente conclusi da tutti gli stati
membri con paesi terzi può derivare un vincolo diretto in capo all'Unione o perché è
lo stesso trattato a porre un obbligo di rispetto dei principi perseguiti da tali accordi, o
per un effetto di sostituzione dell'Unione nei diritti e negli obblighi che spettano agli
stati membri ai sensi di quegli accordi.

-Gli atti normativi tipici di diritto derivato

Nell'ordinamento creato dai trattati operano, in posizione subordinata a questi, una
serie di fonti di diritto derivato frutto dell'attività normativa delle istituzioni.
Ai sensi dell'art. 288 comma 1 TFUE vengono elencati diversi tipi di atti di cui le
istituzioni si possono avvalere nell'esercizio dell'attività normativa, prevedendo che
per esercitare le competenze dell'Unione le istituzioni adottano regolamenti,
direttive, decisioni; per il fatto di rispondere a dei modelli predeterminati nei trattati,
questi atti vengono comunemente indicati come gli atti tipici del diritto derivato.
Prima del Trattato di Lisbona la categoria degli atti tipici era più ampia in quanto
ricomprendeva alcuni tipi di atti che il Trattato sull'Unione europea di allora metteva
a disposizione delle istituzioni nei due settori della cooperazione in materia di politica
estera e difesa comune e la cooperazione in materia penale di polizia--> si trattava di
atti anche se omonimi di alcuni di quelli contenuti nell'art 288 avevano comunque
differente natura rispetto a questi in quanto si trattava di strumenti di un'azione
meramente politica o operativa dell'Unione anziché di atti produttivi di norme
giuridiche, o comunque producevano differenti effetti sugli ordinamenti giuridici
degli stati membri in quanto, anche laddove diretti a stabilire normative destinate ad
operare all'interno di quegli ordinamenti, il Trattato sull'Unione europea ne escludeva
esplicitamente ogni efficacia diretta. In ogni caso la loro operazione non era
suscettibile di reazione da parte dell'unione attraverso i meccanismi comunemente
applicabili alle violazioni degli atti comunitari.
Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona questi atti sono venuti meno in quanto
è stata estesa a tutti i settori di azione dell'Unione la tipologia che prima operava nel
Trattato istitutivo della Comunità Europea ma gli effetti di quegli atti adottati prima
del Trattato di Lisbona sono stati fatti salvi fino a quando gli stessi non siano
 abrogati, annullati o modificati in applicazione dei nuovi Trattati; al contempo però
dopo un primo periodo transitorio a questi atti sono stati estesi, ma con l’esclusione di
quelli operanti in ambito PESC, i comuni meccanismi di controllo sulla corretta
applicazione del diritto dell'Unione da parte degli stati membri, di conseguenza il
mancato rispetto di una decisione o il mancato recepimento nell'ordinamento interno
di una decisione quadro vigenti nei settori della cooperazione giudiziaria penale o di
polizia possono essere oggetto di una procedura di infrazione e di condanna da parte
della Corte di giustizia nei confronti dello stato inadempiente.
Pur mantenendo la tipologia degli atti di diritto derivato a tutti i settori di attività
dell'Unione, i nuovi Trattati innestano su quella tipologia un’ulteriore
caratterizzazione degli atti delle istituzioni-->infatti gli atti enumerati nell'art. 288
TFUE assumono diversa natura a seconda della procedura con cui vengono adottati:
o   ai sensi dell'art. 289 paragrafo 3 TFUE quando vengono adottati sulla base di una
procedura legislativa i regolamenti, le direttive e le decisioni hanno natura legislativa
o   ai sensi dell'art. 290 e 291 TFUE quando questi atti sono emanati su delega di un atto
legislativo o in esecuzione di un atto giuridicamente vincolante dell'Unione, questi
atti assumono rispettivamente la veste di atti delegati o di esecuzione integrando di
conseguenza tali qualificativi nella propria intitolazione
o   resta tuttavia possibile l'eventualità di atti normativi adottati al di fuori di queste
ipotesi o di una procedura legislativa che, pur senza essere ascrivibili alle categorie
degli atti delegati o degli atti di esecuzione, non rivestono formalmente carattere
legislativo (casi del genere costituiscono la regola nell’ambito della PESC, dove è
espressamente esclusa l’adozione di atti legislativi)
Il carattere legislativo di un atto non sta ad indicare di per sé una determinata
collocazione di quell'atto nella gerarchia delle fonti dell'ordinamento dell'Unione; al
di fuori della specifica relazione che può porsi tra 2 atti in ragione di altri profili, un
atto non legislativo non è subordinato a un atto legislativo, anzi può accadere che atti
legislativi risultano subordinati ad atti non legislativi. Così come vi sono anche
ipotesi di atti ugualmente legislativi tra i quali sussiste un rapporto di natura
gerarchica.
L'attribuzione di un carattere legislativo a un atto appare in realtà legata, nel sistema
dei trattati, non tanto ad un’esigenza di rafforzamento del rango gerarchico dello
stesso, quanto alla volontà dei redattori degli stessi Trattati di sottoporre una parte
dell'attività normativa delle istituzioni a determinate regole in tema di trasparenza
della stessa e di rapporto con le prerogative dei parlamenti degli stati membri. I
progetti di atti legislativi, così come gli atti intermedi che portano alla loro adozione,
devono essere infatti direttamente trasmessi ai parlamenti nazionali; gli stessi progetti
sono soggetti alla procedura di controllo sul rispetto del principio di sussidiarietà; gli
atti legislativi possono essere impugnati direttamente dai parlamenti nazionali dinanzi
alla Corte di Giustizia per violazione di quel principio; le sessioni del consiglio
dirette alla loro adozione sono aperte al pubblico, così come devono essere a questo
accessibili i documenti inerenti alla relativa procedura di adozione.
Indipendentemente dall' ulteriore caratterizzazione o meno come atti legislativi, gli
atti di cui all'art. 288 comma 1 TFUE si differenziano tra loro per le caratteristiche e
gli effetti che questo stesso articolo gli attribuisce, e che esprimono un diverso modo
di operare di ciascuno di essi nei confronti dei soggetti destinatari e degli ordinamenti
degli Stati membri; la scelta tra regolamento, direttiva e decisione si basa sulle
diverse caratteristiche di ciascuno di questi atti e alle volte questa scelta è operata
direttamente dai Trattati, nel senso che è lo stesso articolo dei trattati sul quale si
fonda la competenza ad agire dell'Unione in una determinata materia che stabilisce
attraverso quale strumento la competenza dell'Unione debba essere esercitata mentre
invece altre volte la scelta è rimessa al legislatore attraverso la generica previsione
che una determinata azione debba realizzarsi con l'adozione di disposizioni ovvero di
misure; la scelta è condizionata in primo luogo dalla maggiore o minore rispondenza
delle caratteristiche specifiche di ogni atto al contenuto e agli obiettivi dell'intervento
normativo di cui si tratta e in particolare quando la scelta è rimessa al legislatore,
questa deve tener conto anche dei principi generali del sistema in quanto ai sensi
dell'art. 296 TFUE qualora i trattati non prevedono il tipo di atto da adottare le
istituzioni lo decidono di volta in volta nel rispetto delle procedure applicabili e del
principio di proporzionalità (qualora sia possibile una scelta tra più misure
appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva; in passato si è ritenuto che a parità
di altre condizioni, le direttive dovrebbero essere preferiti ai regolamenti e le direttive
quadro devono essere preferiti a misure dettagliate; il fatto che lo strumento della
direttiva preveda una riserva di competenza a favore del legislatore nazionale,
lasciandogli un certo grado di flessibilità nella sua trasposizione nell'ordinamento
interno, ha fatto ritenere questo tipo di strumento più consono del regolamento ai
principi di sussidiarietà e proporzionalità).

-Segue: il rapporto tra gli atti normativi tipici

Gli atti di cui all'art. 288 comma 1 TFUE si differenziano tra loro per le
caratteristiche e gli effetti che a ciascuno di questi l'articolo riconosce: mentre il
regolamento ha portata generale ed è obbligatorio in tutti i suoi elementi, oltre che
direttamente applicabile negli ordinamenti degli stati membri, la direttiva vincola gli
stati membri per quanto riguarda il risultato da raggiungere ma lascia loro la
competenza per quanto riguarda la forma e i mezzi per raggiungere tale scopo, deve
essere recepita in un provvedimento nazionale per esplicare appieno i suoi effetti
nell'ordinamento di ciascuno Stato; invece la decisione è obbligatoria in tutti i suoi
elementi e può avere carattere individuale o generale e, in dipendenza di questo
carattere, è direttamente efficace oppure no all'interno degli stati membri.
Da questa diversità di caratteristiche ed effetti non consegue un rapporto
gerarchico tra i diversi tipi di atti; non sono rari del resto i casi di disposizioni dei
trattati che abilitano esplicitamente le istituzioni a fare indifferentemente ricorso a
uno qualsiasi degli strumenti normativi previsti dall'art. 288 per disciplinare una data
materia; nulla esclude che una decisione modifichi o possa derogare a un
regolamento oppure che un regolamento possa derogare a una direttiva. Questo non
significa che tra gli atti adottati dalle istituzioni non possa esistere un rapporto di tipo
gerarchico; tale rapporto dipenderà non dalla forma degli atti utilizzati, è ben
possibile infatti che un rapporto di quel genere venga a stabilirsi anche tra due atti
dello stesso tipo, ma da altre circostanze:
 una di queste circostanze può essere la particolare funzione cui, per espressa
previsione dei trattati, un determinato atto delle istituzioni assolve; un'ipotesi di
questo tipo si presenta nel caso di quelle disposizioni dei trattati che
attribuiscono alle istituzioni il compito di provvedere direttamente attraverso
atti di diritto derivato ad integrazioni o modifiche del diritto primario; questi
atti, il cui contenuto può essere vincolato o lasciato alla discrezionalità
dell'istituzione o delle istituzioni competenti, in alcuni casi sono adottati
definitivamente dalle istituzione mentre invece in altri casi una volta adottati
vedono subordinata la loro entrata in vigore alla previa approvazione o ad una
sorta di silenzio assenso dei parlamenti nazionali; ma anche in quest’ultimo
caso si tratta pur sempre di atti di diritto derivato, visto che l’atto finale della
procedura rimane l’atto dell’unione; benché subordinati ai trattati dovendo
ovviamente rimanere nei limiti di quanto previsto dalla clausola di questi che
ne costituisce la base giuridica, tali atti recano disposizioni che integrano
sostanzialmente il diritto primario. Essi si presentano come atti normativi
rinforzati o supralegislativi, perché evidentemente sovraordinati agli altri atti di
diritto derivato anche di identici carattere e forma.
 una di queste circostanze può essere anche derivante da quelle disposizioni dei
trattati che attribuiscono nei fatti carattere ugualmente supralegislativo, in
ragione della funzione che lo stesso è chiamato ad assolvere nel quadro del
funzionamento dell'Unione, a un atto delle istituzioni che si presenta come atto
di mera applicazione di quelle istituzioni; un esempio è dato dal regolamento
comitologia del Parlamento europeo e del Consiglio del 2011 che stabilisce le
regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli stati
membri nell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla
Commissione: il regolamento prevede delle procedure standard da richiamare
nei singoli atti di base nel momento in cui gli stessi attribuiscono alla
Commissione quelle competenze e in ragione di questo i principi e le norme da
questo stabiliti devono essere rispettati al momento dell'adozione degli atti che
conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione. Con la conseguenza
che sarebbe da ritenere illegittimo l'atto di base che si discostasse da quanto
prescritto nel regolamento comitologia, ricorrendo a modalità di esecuzione
diverse da quelle lì disciplinate
 altra circostanza in cui può prodursi un rapporto gerarchico tra atti di diritto
derivato si ricollega alle ipotesi del conferimento di competenze di esecuzione
di un atto adottato ai sensi dei trattati o dell'attribuzione di una delega
all'esercizio di competenze normative; prima dell'entrata in vigore del Trattato
di Lisbona questa ipotesi era riconducibile solo al meccanismo della
comitologia; oggi invece questa ipotesi ricade in parte sotto l'applicazione
dell'art. 290 TFUE (in base al quale un atto legislativo può delegare alla
Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che
 integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell'atto
legislativo) ed in parte nell’attività di esecuzione degli atti delle istituzioni,
disciplinata dall’art. 291 TFUE. Ma che si tratti di una competenza normativa
delegata o di una competenza di esecuzione, il suo esercizio troverà un limite
nell'atto delegante o nell'atto cui va data esecuzione.

In particolare l’art. 290 TFUE lo specifica per l’ipotesi di delega di

competenze normative, precisando che l'atto legislativo delegante deve
delimitare esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della
delega di potere e precisando che gli elementi essenziali di un settore sono
riservati all’atto legislativo. La Corte di Giustizia aveva osservato che la
legittimità del conferimento di competenze di esecuzione è da ritenere
subordinata alla condizione che i punti essenziali della disciplina la cui
attuazione viene delegata siano precisati nell'atto di base, e quindi stabiliti in
modo conforme al procedimento decisionale contemplato dai Trattati per
l'intervento delle istituzioni in quel determinato settore; con la conseguenza che
gli atti di attuazione successivamente emanati non potranno evidentemente
derogare a quei punti essenziali o andare al di là degli obiettivi generali
essenziali della normativa di base.

 un rapporto gerarchico quale quello che si stabilisce tra un atto di base e l'atto
preso in sua attuazione si presenta anche al di fuori delle ipotesi di cui all'art.
290 e 291 TFUE; ci sono casi in cui gli stessi trattati configurano l'esistenza di
un rapporto di quel tipo tra 2 atti, indipendentemente dal conferimento
puntuale da parte del primo di una competenza ad emanare il secondo in sua
attuazione; ipotesi di questo tipo si riscontra nella previsione di cui all'art. 75
comma 2 TFUE che stabilisce che il Consiglio su proposta della Commissione
adotta misure per attuare l'insieme di misure di contrasto al terrorismo, che
l'Unione può prendere conformemente a una procedura legislativa ordinaria;
nonché nel settore della PESC, ove all’art. 31 paragrafo 2 TUE è stabilito che il
consiglio può adottare a maggioranza qualificata decisioni relative
all'attuazione di una decisione che definisce un’azione o una posizione
dell'Unione approvata da lui stesso all'unanimità. Il ricorso a una procedura
non legislativa per l'adozione dell'atto di esecuzione in tanto si giustifica, in
quanto lo stesso rimanga nei limiti di quanto previsto dall'atto da attuare.

E’ stato affermato dalla corte che un atto particolare o individuale non potrebbe
restringere o limitare gli effetti di un atto normativo di carattere generale, senza
perturbare il sistema legislativo dell'Unione e rompere l'uguaglianza dei privati
dinanzi alla legge.

-Segue: il regime comune agli atti normativi tipici

Gli atti normativi tipici dell'Unione sono soggetti a un regime comune per quanto
riguarda determinati requisiti di forma e la loro entrata in vigore:
in primo luogo l’art. 296 comma 2 TFUE pone un obbligo di motivazione; la
motivazione va intesa come una formalità sostanziale, la cui omissione o
insufficienza comporta l'invalidità dell'atto poiché il suo scopo è quello di mettere in
grado i destinatari di apprezzare le ragioni che hanno indotto le istituzioni ad agire e
gli eventuali vizi che inficiano la validità dell'atto, nonché di permettere alla corte di
giustizia di esercitare il suo controllo di legalità; il dispositivo di un atto è
indissociabile dalla sua motivazione, perché questa è indispensabile a determinare la
corretta interpretazione dello stesso dispositivo. La sufficienza della motivazione va
valutata in rapporto alla natura dell'atto di cui si tratta, in quanto la necessità di
motivazione varia a seconda che si tratti di decisioni generali di carattere normativo o
di decisioni cui manchi tale carattere, per le quali in linea di principio la motivazione
deve essere più dettagliata; tuttavia la Corte ha ritenuto determinanti nella valutazione
del rispetto dell'obbligo di motivazione il contesto normativo e quello di fatto in cui
l'atto viene adottato mentre invece non può considerarsi capace di integrare la
motivazione di un atto un’eventuale dichiarazione adottata al momento dell'adozione
dell'atto in questione in quanto la motivazione di un atto comunitario deve figurare
nell'atto stesso; e ciò tanto più quando la dichiarazione provenga da una sola delle
istituzioni da cui è emanato l'atto.
Parte integrante della motivazione è l'indicazione della base giuridica dell’atto che
contribuisce a fornire elementi essenziali per una migliore comprensione della portata
e della validità dell'atto stesso; la menzione dell'articolo dei trattati su cui
quest'ultimo è fondato dà conto della sussistenza e dei limiti della competenza delle
istituzioni ad adottarlo, dell'effettivo rispetto del procedimento richiesto per
l'adozione, nonché della riconducibilità dell'atto alle finalità e all'oggetto di
quell'articolo.
L'applicazione di un atto delle istituzioni è subordinata a una pubblicità preventiva
che ne condiziona l’opponibilità ai soggetti dell'ordinamento--> infatti la Corte di
Giustizia ha affermato che il principio di certezza del diritto esige che è una
normativa dell'Unione consenta agli interessati di conoscere esattamente la portata
degli obblighi che questa impone loro in quanto i soggetti dell'ordinamento devono
poter conoscere senza ambiguità i propri diritti e obblighi e regolarsi di conseguenza.
E ciò può essere garantito esclusivamente dalla regolare pubblicazione della suddetta
normativa nella lingua ufficiale del destinatario sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione
europea. La pubblicità degli atti in realtà è assicurata con modalità diverse a seconda
del tipo di atto adottato dalle istituzioni. L'art. 297 TFUE impone la pubblicazione
sulla Gazzetta Ufficiale nel caso degli atti legislativi nonché dei regolamenti, delle
direttive indirizzate a tutti gli stati membri e delle decisioni che non designano i
propri destinatari, mentre per le altre direttive e per le decisioni che non rientrano in
una delle categorie di cui sopra L'articolo prevede che sia sufficiente la notifica ai
loro destinatari. Se nulla di diverso è specificato nell'atto, questo entrerà in vigore il
ventunesimo giorno dalla sua pubblicazione o dal momento dell'avvenuta notifica.

-A) I regolamenti
Ai sensi dell'art. 288 comma 2 TFUE il regolamento ha portata generale, è
obbligatorio in tutti i suoi elementi ed è direttamente applicabile in ciascuno degli
stati membri--> pertanto si tratta di un atto che ha natura essenzialmente normativa; si
tratta dell’atto che meglio concretizza il trasferimento di competenze dagli stati
membri alle istituzioni dell'Unione in quanto attraverso il regolamento la normativa
adottata viene a sostituirsi integralmente, nel settore da essa regolato, alle norme
nazionali; e dal momento in cui l'unione emana regolamenti in quel settore, gli stati
membri sono tenuti ad astenersi da qualsiasi provvedimento che deroghi a tali
regolamenti o ne pregiudichi l'efficacia.
 In primo luogo il regolamento ha portata generale nel senso che questo si
rivolge a una o più categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro
complesso. Ciò non significa che non debba essere possibile determinare, con
maggiore o minore precisione, il numero o addirittura l'identità dei destinatari
ultimi dell'atto, purché la qualità di destinatario dipenda da una situazione
obiettiva di diritto o di fatto, definita dall'atto in relazione con la sua finalità.
La portata generale dei regolamenti non sta nemmeno a significare che questo
tipo di atto debba necessariamente applicarsi a tutto il territorio dell'unione.
Non mancano esempi di regolamenti espressamente riguardanti solo uno Stato
membro o comunque diretti a regolare fattispecie territorialmente circoscritte.
 In secondo luogo il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi;
questo significa che uno stato non può applicare in modo incompleto o
selettivo un regolamento e inoltre lo stato membro si deve conformare al
regolamento in maniera rigorosa in quanto questo tipo di atto non lascia ai suoi
destinatari alcuna discrezionalità in ordine al modo di applicare le sue norme;
tuttavia tale caratteristica non implica necessariamente una completezza di
contenuto normativo del regolamento. Nulla esclude che, affinché la disciplina
da esso dettata possa concretamente operare, la stessa debba essere oggetto di
integrazione mediante atti ulteriori. Ciò può essere esplicitamente previsto
dallo stesso regolamento prevedendo la successiva emanazione di una
normativa specifica di dettaglio di un regolamento di base oppure stabilendo
che gli stati membri debbano integrare la disciplina del regolamento con
provvedimenti di loro competenza. Laddove il regolamento nulla dica,
potrebbe porsi la necessità di una tale integrazione e questa sarà comunque
oggetto di un obbligo per gli stati membri in quanto ai sensi dell'art. 4
paragrafo 3 comma 2 TUE viene imposto agli stati di adottare ogni misura di
carattere generale o particolare volta ad assicurare l'esecuzione degli obblighi
conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione. La corte ha esplicitamente
sottolineato come la facoltà di cui godono i cittadini di far valere le
disposizioni del regolamento dinanzi ai giudici nazionali non dispensa gli stati
membri dell’adottare le misure interne che permettono di assicurarne la piena e
completa applicazione qualora ciò si renda necessario.
Va tuttavia precisato che un intervento normativo degli stati membri si giustifica
esclusivamente solo per quanto sia necessario all'attuazione dei regolamenti senza
che le misure prese a livello nazionale possano in alcun caso sostituirsi alle norme dei
regolamenti.
 In terzo luogo il regolamento è direttamente applicabile in ciascuno degli
stati membri; questo significa che l'entrata in vigore del regolamento e la sua
applicazione nei confronti degli amministrati non necessita di nessun atto di
ricezione nel diritto interno, anzi l’eventuale recezione nel diritto interno è
incompatibile con il diritto dell'Unione in quanto contrasta con i trattati ogni
forma di attuazione che possa avere la conseguenza di ostacolare l'efficacia
diretta dei regolamenti e di comprometterne la simultanea ed uniforme
applicazione nell’intera ue. Questo sarebbe l'effetto anche di una legge
meramente riproduttiva di un regolamento dell'unione, la quale potrebbe finire
per condizionare o differire l'entrata in vigore del regolamento che riproduce, e
comunque potrebbe nascondere la natura comunitaria delle relative norme agli
occhi degli amministrati e degli operatori interni, ostacolando le possibilità di
ricorso ai meccanismi giurisdizionali dell'Unione.
L’applicabilità diretta dei regolamenti comporta che questi per loro stessa natura sono
suscettibili di porre situazioni giuridiche soggettive in capo ai privati sia per quanto
riguarda i loro rapporti con altri privati sia per quanto riguarda i rapporti con gli stati
o le istituzioni dell'Unione; questi effetti non possono essere messi in causa nemmeno
dal fatto che per l'ordinamento dello stato sarebbe necessario un ulteriore intervento
normativo per permettere il pieno operare della disciplina regolamentare, infatti la
Corte ha affermato che i regolamenti entrano a far parte dell'ordinamento giuridico
nazionale e questo ordinamento deve rendere possibile l'efficacia diretta e di
conseguenza i singoli possono far valere questi effetti senza vedersi opporre delle
disposizioni o prassi di carattere nazionale.
Rispetto all'eventualità che sia lo stesso regolamento a richiedere, per l'applicazione
di talune sue disposizioni, l'adozione di misure di esecuzione da parte degli Stati
membri, la stessa Corte ha ammesso che il margine di valutazione lasciato a questi
ultimi può essere tale da far escludere che i privati possano far valere diritti sulla base
di tali disposizioni in assenza di misure di esecuzione adottate dagli Stati membri.

-B) Le direttive
Lo strumento della direttiva esprime un modo di funzionamento delle competenze
dell'Unione articolato su una ripartizione del potere tra l'Unione e gli stati membri;
infatti la direttiva opera sulla base di una riserva di competenza a favore degli stati
membri, nel senso che la direttiva implica la permanenza di normative nazionali e
una parziale varietà di queste; ai sensi dell’art. 288 comma 3 TFUE la direttiva
vincola lo stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da
raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla
forma e ai mezzi, pertanto la direttiva necessita dell’intervento delle autorità
nazionali cui spetta il compito di tradurre in norme interne le sue disposizioni.
In molti casi la riserva di competenza a favore degli stati può risultare ridotta sul
piano sostanziale; infatti non di rado le direttive presentano un contenuto tanto
dettagliato da fare apparire esigui i margini di discrezionalità degli stati nella
traduzione delle direttive in disposizione di diritto nazionale: a riguardo la Corte
di giustizia non considera questa prassi in contrasto con quanto previsto dall'art. 288
almeno nella misura in cui la direttiva dettagliata intervenga in un settore in cui la
realizzazione di una rigorosa identità tra le disposizioni nazionali si riveli
indispensabile al risultato da raggiungere, come ad esempio nella materia della tutela
dell'ambiente ove è imposta una riproduzione formale e letterale delle norme
nell'ordinamento nazionale. In ogni caso non c'è dubbio che la direttiva debba essere
costruita in modo da dar luogo a un armonizzazione e la sua trasposizione nel diritto
interno non dovrebbe necessariamente riguardare anche quelle tra le sue norme che
riguardano solamente i rapporti tra lo stato e le istituzioni dell'Unione.
Pertanto l'attuazione delle direttive nell'ordinamento interno è oggetto di un preciso
obbligo che gli stati membri sono tenuti ad adempiere mediante l’emanazione e la
comunicazione alla Commissione entro il termine previsto da ciascuna direttiva, di un
atto di recepimento della direttiva stessa; in particolare per quanto riguarda la scelta
delle modalità formali volte a soddisfare quest'obbligo l'art. 288 TFUE sembra
lasciare margine discrezionale agli stati membri; tuttavia la Corte di Giustizia ha
precisato che l’attuazione di una direttiva nell'ordinamento nazionale non solo
deve avvenire con le forme e i mezzi più idonei a garantire l'efficacia reale delle
disposizioni della direttiva ma deve anche corrispondere pienamente alle
esigenze di chiarezza e di certezza delle situazioni giuridiche volute dall'atto,
pertanto la Corte di Giustizia ha indicato nell' emanazione da parte dell'autorità
nazionale competente di un atto vincolante a carattere normativo equivalente a quello
che sarebbe stato preso nel diritto interno per realizzare spontaneamente un obiettivo
analogo a quello voluto dalla direttiva, la via più corretta per la trasposizione di
questa nell'ordinamento degli Stati membri; ad esempio escludendo l'idoneità a
questo scopo di circolari o prassi amministrative che per loro natura sono
modificabili a piacimento dell'amministrazione e prive di una adeguata pubblicità.
Mancherebbe una situazione sufficientemente precisa, chiara e trasparente che
permetta ai cittadini degli altri Stati membri di sapere quali siano i loro diritti e di
avvalersene.
Le esigenze di chiarezza e di certezza sono state prospettate anche con riferimento
all'eventualità che l'ordinamento nazionale sia già di per sé conforme a una
determinata direttiva o comunque consenta il risultato da questa voluto; la Corte ha
ammesso che una situazione del genere possa far ritenere in linea di principio
soddisfatto l'obbligo di attuazione che grava sullo stato senza bisogno che lo stato
debba procedere all'emanazione di un provvedimento di trasposizione formale della
direttiva ma al contempo la Corte ha subordinato la valutazione di superfluità
della trasposizione alla condizione che le norme interne in precedenza già in
vigore garantiscano effettivamente la piena applicazione della direttiva ad opera
dell'amministrazione nazionale e che, qualora la direttiva miri ad attribuire
diritti ai singoli, la situazione giuridica che scaturisce da questi principi sia
sufficientemente chiara e precisa e che i destinatari siano posti in grado di
 conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene
dinanzi ai giudici nazionali.

La chiarezza e la precisione richieste per soddisfare questa esigenza di certezza

giuridica devono essere caratteristiche intrinseche della normativa nazionale e non
possono essere surrogate dal fatto che esista una giurisprudenza nazionale consolidata
che interpreti le disposizioni di diritto interno in modo conforme a quanto previsto
dalla direttiva e in ogni caso quando la direttiva imponga espressamente agli stati
membri di adottare le disposizioni che contengono un riferimento alla direttiva stessa
o che siano corredate da questo riferimento la legislazione nazionale preesistente non
può considerarsi sufficiente ad assicurare la piena trasposizione.
Ø il fatto che lo strumento della direttiva richiede comunque una mediazione del diritto
interno per operare nell'ordinamento degli stati membri non esclude che norme di una
direttiva possano esplicare effetti in tale ordinamento, in particolare aprendo ai privati
la possibilità di far valere davanti ai giudici nazionali obblighi che le norme in
questione pongano a carico dello stato; infatti la Corte di Giustizia ha affermato che
nei casi in cui le autorità europee mediante direttive abbiano obbligato gli stati
membri ad adottare un determinato comportamento, la portata dell'atto sarebbe
ristretta se i singoli non potessero far valere in giudizio la sua efficacia e se i giudici
nazionali non potessero prenderlo in considerazione come norma del diritto; tuttavia
la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha previsto la possibilità che le direttive
esplichino effetti diretti, in particolare ha ricordato che la possibilità che ci siano
effetti diretti costituisce una garanzia minima a vantaggio degli individui, che non è
alternativa al fatto che l'esecuzione delle direttive debba essere assicurata dagli Stati
membri con l'adozione di misure di applicazione appropriate; in tutti i casi in cui una
direttiva è correttamente attuata, essa produce effetti nei confronti dei singoli
attraverso le disposizioni di esecuzione adottate dallo Stato membro interessato; solo
quando non ci sia stata attuazione o questa sia avvenuta in modo incompleto il
singolo deve potersi avvalere in giudizio dei diritti che la direttiva gli vuole
riconoscere, fondandoli direttamente sulle disposizioni di questa, altrimenti lo stato si
giova del proprio inadempimento all’obbligo di trasposizione della direttiva per non
far fronte agli obblighi che questa gli pone verso il singolo. Pertanto solo alla
scadenza del termine dato agli stati per l'attuazione della direttiva questa potrà
esplicare effetti diretti nell'ordinamento nazionale in quanto a partire da quel
momento potrà essere valutata l'esistenza e la misura precisa dell'adempimento a
quell’obbligo; prima di questo momento l'unico obbligo che grava sugli stati è quello
di astenersi dall’adottare disposizioni che possano gravemente compromettere la
realizzazione del risultato che la direttiva prescrive; obbligo che si impone anche ai
giudici nazionali, i quali devono astenersi per quanto possibile da interpretazioni del
diritto interno suscettibili di compromettere gravemente, dopo la scadenza del
termine di attuazione, la realizzazione del risultato voluto dalla direttiva.
L'adozione entro il termine previsto dalla direttiva di misure nazionali di
trasposizione non comporta l'esaurimento degli effetti della direttiva in quanto gli
stati rimangono obbligati ad assicurarne effettivamente la piena applicazione anche
 dopo l'adozione di quelle misure; I singoli sono legittimati a invocare direttamente
dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni di una direttiva, al fine di garantirne la
piena applicazione, non solo in caso di mancata o inesatta trasposizione della
direttiva, ma anche nell'ipotesi che le misure nazionali di trasposizione non vengano
applicate in modo tale da garantire il risultato al quale la direttiva è rivolta.
Va osservato che eventuali effetti diretti di una direttiva non possono
considerarsi propri della direttiva in quanto tale ma solo di sue specifiche
disposizioni, nella misura in cui le disposizioni presentino caratteristiche tali da poter
essere concretamente applicate dal giudice davanti a cui sono invocate; questo
comporta che bisogna esaminare caso per caso se la natura, lo spirito e la lettera della
disposizione consentano di riconoscerle efficacia immediata nei rapporti tra gli stati
membri e i singoli; le caratteristiche dalle quali la corte fa dipendere l'esistenza di tale
efficacia sono nella sostanza le stesse sulle quali essa ha fondato il riconoscimento
degli effetti diretti di norme del trattato: la disposizione deve avere un contenuto
precettivo sufficientemente chiaro e preciso, non condizionato o subordinato per
quanto riguarda la sua osservanza o i suoi effetti all'emanazione di atti ulteriori da
parte delle istituzioni dell'Unione o degli stati membri.

Ø nel caso delle direttive la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha limitato la

possibilità dei privati di far valere eventuali effetti diretti di norme di questo solo alle
ipotesi che ciò avvenga nei confronti dello stato; pertanto è escluso che queste stesse
norme possano essere fonte diretta di diritti individuali nei confronti di altri
privati, salvo che una determinata direttiva non dia applicazione a un principio
generale del diritto dell'Unione che produca effetti diretti anche orizzontali; inoltre la
Corte ha escluso che in assenza di trasposizione le direttive possano essere fatte
valere in quanto tali dallo stato membro contro singoli, opponendo ad esempio
loro, a fini penali, i limiti derivanti da disposizioni di una direttiva, ovvero
pretendendo da loro l'esecuzione di obblighi da questa scaturenti.
La negazione di possibili effetti diretti orizzontali o verticali in senso contrario (ossia
dallo stato contro il privato) delle direttive è stata motivata sulla circostanza che,
vincolando in base all'art. 288 solo gli stati, che ne sono peraltro anche gli unici
destinatari, la direttiva non può di per sé creare obblighi a carico di un singolo; in
caso contrario si finirebbe per riconoscere in capo all'Unione il potere di emanare
norme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a carico di questi ultimi,
mentre tale competenza le spetta solo laddove le sia attribuito il potere di adottare
regolamenti.
La limitazione degli effetti diretti delle direttive ai soli effetti verticali si giustifica
anche alla luce dell'argomento che gli effetti diretti valgono ad impedire che lo stato
inadempiente al suo obbligo di trasporre la direttiva possa giovarsene a discapito del
singolo: il carattere quasi sanzionatorio nei confronti dello stato di questi effetti non
giustificherebbe una loro estensione ai rapporti tra privati.
 Tuttavia si deve osservare che la Corte ha ritenuto applicabili questi effetti anche ai
rapporti in cui lo stato non si presenta come autorità pubblica, ad esempio
ammettendo la possibilità di un lavoratore di invocare disposizioni di una direttiva
non attuata nei confronti del proprio datore di lavoro in ragione della qualità di
azienda pubblica di questo; ovvero a quei casi in cui la direttiva venga fatta valere nei
confronti di un privato al quale lo Stato abbia affidato l'esercizio, sotto il suo
controllo di un servizio di interesse pubblico e che disponga a tal fine di potere che
oltrepassino quelli risultanti dalle norme che si applicano nei rapporti fra singoli. Nel
quadro di un’interpretazione ampia della funzione sanzionatoria degli effetti diretti,
ciò può apparire sostanzialmente giustificato; anche se il risultato può essere quello,
al contrario non del tutto giustificabile, di una discriminazione tra i beneficiari dei
diritti che la direttiva vorrebbe tutelare.
Ø l'obbligo che grava sugli stati membri di conseguire il risultato voluto da una direttiva
non si esaurisce con la trasposizione formale della direttiva nell'ordinamento
nazionale da parte degli organi normativi, ma si impone anche agli altri organi dello
stato, i quali sono perciò tenuti a garantire l’applicazione effettiva della direttiva.
Quest’obbligo vale in particolare per gli organi giurisdizionali che devono
interpretare il diritto interno, a partire dalla scadenza del termine di attuazione,
alla luce del testo e della finalità della direttiva al fine di raggiungere i risultati
perseguiti dalla direttiva privilegiando l'interpretazione che è maggiormente
conforme alle finalità prescritte; l'esigenza di un’interpretazione conforme del
diritto nazionale riguarda il sistema dei trattati in quanto permette ai giudici nazionali
di assicurare nell'ambito delle rispettive competenze la piena efficacia del diritto
dell'Unione quando risolvono le controversie ad essi sottoposte. Tanto che la
questione se una disposizione nazionale contraria al diritto dell'Unione debba essere
disapplicata, si pone solo se non risulta possibile alcuna interpretazione conforme di
tale disposizione.
Questo in particolare vale quando la controversia sottoposta al giudice nazionale
verte sull’applicazione di norme interne che sono state introdotte proprio al fine di
recepire una direttiva volta a conferire diritti ai singoli in quanto si deve presumere
che lo stato abbia l'intenzione di adempiere pienamente gli obblighi che derivano
dalla direttiva in questione, pertanto il giudice nazionale deve poter prendere in
considerazione tutto il diritto nazionale al fine di valutare in quale misura possa
essere applicato in modo tale da non addivenire ad un risultato contrario a quello cui
mira la direttiva. Il risultato può essere quindi che, anche in assenza di effetti diretti
orizzontali, una direttiva non attuata nello stato finisca in realtà per esplicare la sua
efficacia sui rapporti tra privati, grazie all'interpretazione conforme che il giudice è
tenuto a dare alla normativa interna applicabile a quei rapporti. Il rischio è però che,
dipendendo quella efficacia dall’attività interpretativa del giudice nazionale, prima
dell'intervento di questo possa esservi incertezza tra privati con riguardo a quale tra le
due normative conformare la propria condotta. Ad ogni modo, l'obbligo di
interpretazione conforme trova il suo limite nei principi generali del diritto, in
particolare in quelli di certezza del diritto e di non retroattività, e non può servire da
fondamento ad un’interpretazione contra legem del diritto nazionale.

-C) Le decisioni
L'art. 288 comma 4 TFUE definisce la decisione come obbligatoria in tutti i suoi
elementi; fino al Trattato di Lisbona, l’art. 249 TCE specificava che tale
obbligatorietà sussisteva solo per i destinatari da essa designati; l’art. 288 TFUE ora
dispone che la decisione qualora designa i destinatari è obbligatoria soltanto nei
confronti di questi pertanto si evince come questa possa avere portata individuale
oppure generale; si può constatare come la decisione sia lo strumento per mezzo
del quale le istituzioni provvedono ad applicare al caso concreto le previsioni
normative astratte contenute nei trattati o in altri atti dell'Unione, e ciò sia
quando questa applicazione concreta debba aver luogo nei confronti di soggetti
privati sia quando i suoi destinatari siano gli stessi stati membri.
Si tratta di atto a portata individuale ma a differenza della direttiva, che si rivolge ai
soli stati membri, la decisione non ha destinatari predeterminati, pertanto può
indirizzarsi a tutte le categorie di soggetti del diritto dell'Unione e inoltre la decisione
appare dotata dell’efficacia necessaria a raggiungere i suoi destinatari:
vincolando questi pur quando essi siano soggetti interni agli stati membri, essa risulta
direttamente applicabile negli ordinamenti giuridici nazionali al pari dei
regolamenti,  fino al punto di costituire, nel caso in cui essa imponga ai singoli
obblighi pecuniari, titolo esecutivo da far valere negli Stati membri attraverso le
procedure nazionali.
Anche le decisioni indirizzate agli stati membri possono esplicare effetti diretti
nell'ordinamento nazionale, infatti la Corte di giustizia lo ha affermato osservando il
carattere obbligatorio dello strumento della decisione la quale si impone a tutti gli
organi dello stato destinatario e prevedendo che le giurisdizioni nazionali devono
astenersi dall’applicare ogni disposizione interna la cui attuazione comporterebbe un
ostacolo all'esecuzione di una decisione.
Le disposizioni di una decisione del consiglio hanno efficacia immediata nei rapporti
tra gli stati membri ed i singoli, in quanto esse producono, nei confronti di questi
ultimi, diritti che i giudici nazionali hanno il dovere di tutelare, allorché dette
disposizioni impongono agli stati membri un obbligo assoluto e sufficientemente
chiaro e preciso.

La Corte di Giustizia ha poi escluso la possibilità di ricavare effetti diretti orizzontali

dalle decisioni, in quanto queste sono vincolanti solo per gli stati che ne sono i
destinatari e le loro norme non possono essere fatte valere, imponendogli obblighi,
nei confronti di un singolo.
Sebbene sembrerebbe trattarsi di strumenti di un’azione amministrativa, in realtà nel
quadro dei precedenti trattati le decisioni erano sovente utilizzate in chiave più
propriamente normativa.
Talvolta ciò è avvenuto con l'adozione di decisioni indirizzate a tutti gli stati membri,
con cui si specificava, ad esempio la disciplina di dettaglio di procedure previste in
un regolamento o in una direttiva. Più frequentemente si è cominciato a far uso di
decisioni costruite direttamente come atti generali. Ciò si è verificato tutte le volte in
cui si trattava di assumere disposizioni non destinate ad esplicare efficacia negli
ordinamenti degli stati membri in quanto essenzialmente rivolte alle stesse istituzioni
dell'Unione o agli stati membri in quanto attori della vita istituzionale dell'Unione.
Prima del Trattato di Lisbona, decisioni di questo tipo sono diventate gradualmente la
regola per l'adempimento di compiti strutturali o per la regolazione di questioni
tipicamente istituzionali; in alcuni casi gli stessi trattati, nel contemplare decisioni di
questo tipo, hanno previsto la loro adozione mediante procedure decisionali tipiche
degli atti normativi generali quali la procedura di codecisione, oggi divenuta la
procedura legislativa ordinaria.
Oggi i trattati attuali dell'Unione qualificano la decisione come strumento
normativo generale anche in una serie gli altri articoli che ne prevedono l'uso a
questi fini; in alcuni casi essa risulta anzi essere l'unico strumento a disposizione
delle istituzioni. Ad esempio viene stabilito che il Consiglio europeo agisca
unicamente con decisione quando è previsto che esso assolva ai suoi compiti
istituzionali con atto formale. La decisione è inoltre il solo strumento a disposizione
del consiglio e del consiglio europeo nel quadro della PESC.

-Gli altri atti tipici dell’Unione e gli atti atipici

Il sistema giuridico dell'Unione conosce anche una serie di altri atti di varia natura e
configurazione. Alcuni di questi sono contemplati dagli stessi trattati, altri sono frutto
unicamente della prassi delle istituzioni, ma tutti sono accomunati dal fatto di non
costituire in linea di principio fonti formali di norme. Ciò non significa che si tratti in
tutti i casi di atti privi di efficacia obbligatoria o comunque di effetti giuridici.
Gli altri due atti tipici menzionati nell’art. 288 TFUE sono definiti dallo stesso come
non vincolanti:
 i pareri (di solito) sono lo strumento attraverso cui un'istituzione mira a far
conoscere la propria valutazione su una determinata questione o su un
determinato atto
 le raccomandazioni sono utilizzate dal Consiglio o della Commissione per
indirizzare agli stati membri o ad altri soggetti norme di comportamento di
carattere non vincolante

Si tratta tuttavia di una distinzione approssimativa, infatti nella categoria dei pareri ce
ne sono alcuni che in conseguenza della loro funzione all'interno di un determinato
procedimento o in ragione dell’espressa previsione di un articolo del trattato appaiono
produttivi di effetti giuridici assai significativi (come ad esempio i pareri motivati
previsti nel quadro delle procedure di infrazione); per quanto riguarda le
raccomandazioni, a parte taluni effetti particolari riconosciuti ad alcune di esse da
specifiche norme dei trattati, la Corte di Giustizia ha ammesso in via generale che i
giudici nazionali sono tenuti a prendere in considerazione le raccomandazioni ai fini
della soluzione delle controversie loro sottoposte e in particolare quando queste sono
di aiuto nell'interpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di garantire la loro
attuazione, o mirano a completare norme comunitarie aventi natura vincolante.

Il Consiglio e la Commissione poi fanno spesso ricorso per far conoscere la loro
posizione su una determinata questione anche ad ulteriori tipi di atti non
espressamente menzionati nei Trattati, è frequente l’adozione di:
 conclusioni o risoluzioni, con cui l'istituzione preannuncia le possibili linee di
sviluppo di una successiva attività normativa dell'Unione oppure fissa la sua
posizione rispetto a una questione particolarmente delicata o controversa di
interpretazione del diritto dell'Unione; spesso si può osservare che le
conclusioni del Consiglio sono adottate per consacrare un accordo politico tra i
membri di questo su sviluppi successivi del negoziato al suo interno su di una
determinata proposta della commissione. Non meno frequente è il ricorso da
parte della commissione a comunicazioni, orientamenti o linee direttrici, tutti
atti che la commissione utilizza soprattutto per esplicitare all'indirizzo dei
soggetti interessati (stati membri o privati) il proprio modo di interpretare una
sua competenza, ovvero le modalità con le quali essa intende esercitarla.

Si deve osservare che il ricorso a delle conclusioni all'interno dell'iter legislativo può
determinare uno sviamento della procedura nella misura in cui attraverso
l'approvazione delle stesse per consensus si voglia vincolare politicamente i membri
del Consiglio al contenuto finale di un atto per il quale i trattati invece prevedano
l'adozione a maggioranza qualificata.
Non a caso, il nuovo art. 296, comma 3, TFUE cerca di porre un freno a tale pratica,
prevedendo formalmente che, nel corso della discussione in una proposta legislativa,
il consiglio e il Parlamento Europeo devono astenersi dall’adottare atti non previsti
dalla procedura applicabile alla materia di cui si tratta.
Nel caso degli atti atipici della Commissione è stato ritenuto legittimo il dubbio che
attraverso la veste innocua di strumenti privi di portata normativa, se non addirittura
di istruzioni formalmente dirette all'interno della commissione, questa finisca per
porre a carico dei soggetti direttamente interessati obblighi ulteriori rispetto a quelli
derivanti dai trattati o dagli atti da questi previsti o per attribuirsi ulteriori poteri di
intervento nei confronti di quegli stessi soggetti; la Corte di Giustizia ha confermato
la legittimità di questi dubbi ammettendo la ricevibilità di un ricorso diretto contro
delle istruzioni interne della Commissione volte a definire le competenze dei suoi
agenti nei confronti dei terzi nel quadro dei controlli sul rispetto della
regolamentazione dell'Unione sui finanziamenti nel settore agricolo; recentemente la
Corte ha osservato con riguardo alle comunicazioni o agli orientamenti adottati dalla
Commissione in materia di aiuti di stato che nell'esercizio del potere discrezionale
che il trattato riconosce alla Commissione, la Commissione può autolimitarsi
definendo e pubblicizzando in anticipo le regole di comportamento alla quale questa
intende attenersi nei confronti degli Stati membri; queste regole avranno un effetto
circoscritto all’autolimitazione della commissione nell'esercizio del proprio potere
discrezionale, ma non possono creare obblighi autonomi in capo agli Stati membri i
quali manterranno la facoltà di notificare i progetti di aiuti di stato che non soddisfino
i criteri previsti da detta comunicazione che la commissione dovrà poter autorizzare
quando ricorrano le circostanze eccezionali previste dalle norme pertinenti del
trattato.

Per quanto riguarda gli accordi interistituzionali, ai sensi dell'art. 295 TFUE il
Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione possono concludere, al fine di
definire di comune accordo le modalità di una reciproca collaborazione in settori
delle loro relazioni, accordi interistituzionali; questa categoria è più ampia rispetto a
quanto risulta dalla disposizione, in quanto ad essa possono essere ricondotte una
serie di atti che sono frutto non solo della volontà congiunta di 2 o più istituzioni in
vista della disciplina di un determinato aspetto delle loro relazioni ma anche delle
esternazioni di una comune posizione su una determinata questione di rilievo politico
o su determinati principi generali.
Mentre in questo secondo caso la rilevanza dell'atto è anch'essa di carattere
esclusivamente politico, o tutt'al più interpretativo di principi o norme
dell'ordinamento dell'unione, nel primo si tratta invece di atti che linea di principio
impegnano giuridicamente le istituzioni che li concludono; tuttavia questa efficacia
non derivava in passato da un’apposita previsione dei trattati, né deriva oggi dall'art.
295 TFUE, che si limita a constatare che gli accordi interistituzionali possono
assumere carattere vincolante: questa efficacia infatti è frutto dell’essere questi atti
espressione dell'obbligo di cooperazione tra le istituzioni che si ricava dall'art. 4
paragrafo 3 TUE.

Trattandosi pur sempre di un'efficacia collegata a un principio generale del sistema e

non a un'esplicita attribuzione a questo specifico tipo di atti da parte degli stessi
trattati, il carattere cogente degli accordi interistituzionali non sussiste di per sé, ma
va affermato caso per caso, in particolare alla luce del loro contenuto e della loro
formulazione concreti. Si tratta di atti che non hanno evidentemente rilievo diretto per
la posizione dei singoli, anche se, quando rivestono carattere vincolante, il loro
mancato rispetto può essere causa dell'illegittimità di un atto dell'unione.
Va da sé che l'eventuale carattere vincolante di un accordo interistituzionale
sussisterà solo nei confronti delle istituzioni che lo hanno concluso. Solo in questa
chiave va letto l'art. 295 TFUE.
Gli accordi interistituzionali devono ovviamente rimanere nei limiti di quanto
previsto dai trattati, nel senso che essi possono integrare o specificare le disposizioni
dei trattati, ma non modificarle.

CAPITOLO 4: IL PROCESSO DECISIONALE

-I profili generali
Il processo che porta all'adozione di uno degli atti previsti dai Trattati di regola vede
la partecipazione di più istituzioni o organi e questa partecipazione avviene con
diverse modalità: la base giuridica dell'atto da adottare, in altri termini, l'articolo dei
trattati che fonda la competenza a regolare una certa materia, designa come e quali tra
le istituzioni intervengono nell'elaborazione della relativa disciplina.
La combinazione tra questi diversi interventi introduce nel processo decisionale
dell'Unione un numero di varianti: tuttavia il consiglio rimane l'elemento centrale,
non vi è praticamente atto la cui emanazione non richieda l'intervento del Consiglio.
Il potere decisionale dell'istituzione intergovernativa di regola è bilanciato dalla
partecipazione alla presa di decisione di istituzioni ed organi che sono espressione di
interessi differenti da quelli dei governi.
Le procedure attraverso cui si arriva all'adozione di un atto sono particolarmente
numerose. Anche a considerare solo le principali, quelle accomunate dalla
caratteristica di sfociare in una decisione finale (se non esclusiva del consiglio), esse
superano allo stato attuale la ventina. A queste vanno poi aggiunti una serie di altri
procedimenti, ugualmente diretti all'adozione di atti normativi, che si incentrano sul
potere decisionale di altre istituzioni.
Per quanto riguarda le procedure decisionali sulle quali si basa l'attività delle
istituzioni nel quadro dell'azione esterna dell'Unione, salvo i casi in cui questa attività
si concretizza in atti di regolamentazione interna, le sue procedure decisionali
presentano caratteristiche peculiari o in ragione delle regole specifiche che governano
in base ai trattati una parte dell'azione esterna, o a motivo delle particolarità degli atti
da adottare (accordi internazionali), che per sua natura coinvolge anche soggetti
esterni all'Unione.

-Le procedure normative dell’Unione. Le procedure legislative

La funzione normativa primaria dell'Unione, quella cioè attraverso cui sono adottate
le discipline di base nei vari settori  di competenza di questa, si fonda sui
procedimenti che sono definiti principali, in quanto sfociano in una decisione finale
del consiglio; si può constatare che nella partecipazione, e con modalità differenti, dei
diversi organi ed istituzioni si riflette l'equilibrio di ruoli che il Trattato di volta in
volta ha individuato rispetto ad ogni decisione normativa importante dell'Unione. E
ciò in funzione del tipo di rappresentatività e quindi delle istanze e degli interessi che
ciascuno di quegli organi o istituzioni esprime.
Il principale punto di equilibrio che questi diversi procedimenti riflettono è quello tra
le istituzioni politiche, che intervengono in ogni caso in questi procedimenti:
 il Consiglio, quale organo rappresentativo degli stati membri intesi come
apparati di governo
 il Parlamento europeo, quale organo rappresentativo dei cittadini dell'Unione
 la Commissione, quale organo rappresentativo dell'interesse generale di questa
L’equilibrio tra queste 3 istituzioni è difficile da costruire in quanto finisce per
rappresentare l'equilibrio tra interesse generale dell'Unione ed interessi particolari
degli stati nella formazione degli atti normativi, e al tempo stesso per assicurare la
trasposizione a livello dell'Unione del principio democratico.
In origine il processo decisionale dell'Unione attribuiva al solo Consiglio il potere
decisionale, lasciando al Parlamento europeo la formulazione di un mero parere sulle
proposte presentate dalla Commissione; i successivi cambiamenti apportati a quel
processo sono stati all'insegna del riconoscimento di un diverso ruolo per il
Parlamento in quanto organo attraverso il quale trova attuazione a livello
dell'Unione il principio di democrazia secondo il quale i popoli partecipano
all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa; si è quindi
avuto un passaggio dal ruolo consultivo al ruolo di vero e proprio legislatore
prevedendo la procedura di codecisione: con questa procedura si assiste a una
sostanziale equiparazione di ruoli tra il Parlamento europeo e il Consiglio all'interno
del processo decisionale per cui non si ha adozione dell'atto senza accordo tra le 2
istituzioni.

Questo cammino arriva poi a definitivo compimento con l'entrata in vigore del
Trattato di Lisbona. La partecipazione a qualsiasi titolo del Parlamento europeo
accanto al Consiglio nella procedura di adozione di un atto dell'Unione fa in linea di
principio della relativa procedura una procedura legislativa e dell'atto che ne deriva
un atto legislativo, ossia la procedura di codecisione diventa la procedura legislativa
ordinaria; invece l'adozione di un atto da parte del Parlamento europeo con la
partecipazione del Consiglio o da parte di quest'ultimo con la partecipazione del
Parlamento europeo costituisce una procedura legislativa speciale.
Se si escludono alcune modifiche apportate alla procedura di codecisione nella sua
nuova veste di procedura legislativa ordinaria, la novità consiste nell'attribuzione a
preesistenti procedure di una nuova caratterizzazione, quella di procedure legislative.
Mentre tale caratterizzazione è assoluta nel caso della procedura legislativa ordinaria,
nel senso che vi è piena identificazione tra quest'ultima e la preesistente procedura di
codecisione, sicché tutte le volte in cui è previsto il ricorso alla procedura legislativa
ordinaria l'atto è adottato sulla base di questa sorta di nuova procedura di codecisione,
diversamente avviene per la procedura legislativa speciale. Questa non solo identifica
più tipi di procedura decisionale, ma soprattutto questi non assumono tutti la
caratterizzazione di procedura legislativa speciale. Il loro comune denominatore sta
invece nel fatto di prevedere la partecipazione sia del Parlamento Europeo che del
consiglio, benché quella partecipazione assuma forme anche assai diverse a seconda
dei casi. Il più delle volte l'adozione dell'atto spetta al consiglio all'unanimità o a
maggioranza qualificata e il Parlamento Europeo è chiamato o a dare la sua previa
approvazione, ovvero a formulare, in linea con la tradizionale procedura di
consultazione, un parere non vincolante sulla proposta di atto eventualmente insieme
ad altre istituzioni o organi.
In alcuni casi è previsto che l'atto sia adottato dal Parlamento europeo, e qui
l'intervento del consiglio riveste sempre la forma di una sua previa approvazione
della delibera del parlamento. Vi è anche un’ipotesi in cui benché l'atto sia adottato
sulla base di un'azione congiunta del Parlamento Europeo e del consiglio assimilabile
a quella che caratterizza la procedura legislativa ordinaria, si è in presenza di una
procedura legislativa speciale, perché l'atto conclusivo della procedura che dà forza
vincolante all'oggetto della stessa è previsto che debba essere adottato dal solo
parlamento.
Non in tutti i casi in cui si ha partecipazione del Parlamento e del consiglio al di fuori
della procedura legislativa ordinaria, la relativa procedura costituisce una procedura
legislativa speciale. L'art. 289, par. 2, TFUE precisa che ciò avviene solo nei casi
specifici previsti dai trattati. Solo nel caso in cui lo stesso articolo dei trattati che
prevede la competenza a farlo specifichi che l'adozione dell'atto avviene
conformemente ad una procedura legislativa speciale.

-Segue: la scelta della procedura applicabile

L’applicabilità nel caso concreto dell’una o dell’altra procedura prevista dai Trattati
dipende dal contenuto dell’atto da adottare, pertanto spetta a chi propone l'atto o,
attraverso una modifica della proposta, all'istituzione che lo adotta individuare la base
giuridica e la relativa procedura da seguire: questa scelta però non è libera in
quanto non può dipendere da una valutazione soggettiva delle istituzioni in
ordine al fine perseguito; la scelta del fondamento giuridico appropriato ai fini di
un’azione dell'Unione riveste un’importanza di natura costituzionale in quanto deve
necessariamente ricondurre l'atto che vuole adottare a una disposizione del Trattato
che la legittima ad approvare un simile atto, pertanto secondo la Corte di giustizia
quella scelta va operata sulla base di criteri oggettivi che sono suscettibili di sindacato
giurisdizionale; tra questi elementi vi sono i seguenti:
 lo scopo
 il contenuto dell'atto

Laddove esista nel trattato una disposizione specifica che possa costituire il
fondamento giuridico dell'atto da adottare, quest'ultimo deve fondarsi su tale
disposizione a preferenza di altre eventuali disposizioni di portata più generale alle
quali possono comunque essere ricondotti lo scopo e il contenuto dell'atto.
Quando ad un atto siano applicabili più basi giuridiche che prevedono a loro volta
differenti procedure per la sua adozione ci si può chiedere se si debba scegliere tra
una di queste o se l'atto possa richiamarsi a tutte le basi giuridiche astrattamente
applicabili: con riguardo alla seconda ipotesi la Corte ha risposto in modo negativo,
in quanto anche quando un atto persegue più di una finalità o ha più di una
componente l'atto deve essere fondato unicamente sulla base giuridica richiesta dalla
finalità o componente che appaia principale o preponderante rispetto alle altre; si
deve tuttavia osservare che la Corte non ha escluso del tutto l'ipotesi che si possano
cumulare più basi giuridiche ammettendo in via eccezionale questa possibilità
laddove si tratti di un atto che persegue contemporaneamente più scopi o che ha più
componenti tra loro inscindibili senza che l’uno sia accessorio all’altro, o senza che
l’uno di essi assuma importanza secondaria e indiretta rispetto all'altro.
Ciò non significa che al di fuori dell'ipotesi eccezionale di cui sopra il ricorso
contemporaneo a più basi giuridiche sia di per sé motivo di illegittimità dell'atto che
ne deriva, né, viceversa, che ogniqualvolta questo cumulo sia eccezionalmente
ammissibile alla luce della giurisprudenza della corte, esso sia anche possibile. La
stessa corte ha precisato che quando le procedure decisionali previste relativamente
all'uno o all'altro fondamento normativo siano incompatibili, perché la loro
applicazione combinata determina un'alterazione della posizione delle istituzioni
coinvolte nel processo decisionale, non si potrà comunque fondare l’atto su quelle
basi giuridiche anche laddove l'atto persegua finalità o presenti componenti ad esse
inscindibilmente riconducibili, e d'altro canto se l’applicazione congiunta di più basi
giuridiche non produce quell’alterazione della posizione rispettiva delle istituzioni, il
vizio dell'atto sarà da ritenere comunque solo formale e quindi non suscettibile di
determinare di per sé l'illegittimità dello stesso.
Tuttavia quando non fosse possibile rintracciare un carattere di prevalenza in nessuno
degli obiettivi o delle componenti di un atto riconducibile a più basi giuridiche che
prevedano procedure decisionali tra loro incompatibili, l'unica alternativa sarebbe
l'adozione di 2 atti separati oppure l’inazione (con riguardo all'eventualità
dell'adozione di 2 atti separati non sempre questa soluzione è facile da realizzare ma
eviterebbe le conseguenze dell'incompatibilità tra procedure dal punto di vista
formale).
Laddove in ogni caso tra le basi giuridiche astrattamente utilizzabili per
l'adozione di un atto dell'Unione ce ne sia una che riguarda l'esercizio di una
competenza riconducibile al settore della PESC, il cumulo non è immaginabile.
Nel quadro dei precedenti trattati la Corte aveva escluso il cumulo ai sensi dell'art. 47
TUE poiché questo articolo ostava all'adozione sulla base di quel trattato di una
misura suscettibile di essere validamente presa ai sensi del Trattato della Comunità
Europea e quindi l'Unione non avrebbe potuto ricorrere a un fondamento normativo
rientrante nella PESC per adottare un atto contenente disposizioni riconducibili a una
competenza ugualmente attribuita alla Comunità Europea; oggi la specificità della
PESC trova salvaguardia nei nuovi trattati attraverso il divieto di cui all'art. 40 TUE
di reciproche invasioni di campo tra le disposizioni che regolano questa competenza
dell'Unione e quelle relative a tutte le altre competenze, infatti l'azione delle
istituzioni ai sensi degli altri settori del trattato deve lasciare impregiudicata
l'applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni previste per
l'esercizio delle competenze dell'Unione nel quadro della PESC, e viceversa. E in
ogni caso quel cumulo sembra prospettarsi in termini di incompatibilità procedurale
in considerazione delle specificità che caratterizzano il processo decisionale della
PESC, come l'assenza di un ruolo del Parlamento e della Commissione: di
conseguenza la Corte esclude la cumulabilità di 2 basi giuridiche anche se hanno
oggetto analogo dell'adozione di misure restrittive individuali, l’una a fini di lotta al
terrorismo e l'altra nel quadro della pesc, anche sulla base della considerazione che
l'implicazione del Parlamento Europeo nella procedura decisionale dell'art. 215
TFUE rispetto a quella dell'art. 75 TFUE è frutto della scelta di conferire un ruolo più
limitato al Parlamento riguardo all'azione dell'Unione nel contesto della PESC.
.
-Segue: il potere di iniziativa. In particolare il potere di proposta della Commissione
Il potere di iniziativa di regola spetta alla Commissione, mentre per quanto riguarda il
settore della PESC spetta invece all’Alto rappresentante per la politica estera e la
sicurezza; il potere di iniziativa di cui la Commissione è titolare non è in ogni caso
esclusivo in quanto ai sensi dell'art. 17 par. 2 TUE viene sottolineato che un atto
legislativo dell'Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione ma
ciò avviene salvo che i trattati non dispongano diversamente. Quanto agli altri atti
dell'Unione essi sono adottati su proposta della Commissione se i trattati lo
prevedono.
In relazione agli atti legislativi il potere di iniziativa della Commissione appare
connaturato alla procedura legislativa che porta alla loro adozione tanto che se in una
base giuridica che prevede il ricorso a tale procedura nulla è specificato riguardo
all'autore della proposta, spetterà alla Commissione presentarla; l'art. 289 paragrafo
4 TFUE elenca i soggetti o le istituzioni da cui può venire l’iniziativa legislativa
prevedendo che gli atti legislativi possono essere adottati su iniziativa di un gruppo
di stati membri o del Parlamento europeo, su raccomandazione della Banca centrale
europea o su richiesta della Corte di Giustizia o della Banca europea per gli
investimenti; questa possibilità dipenderà dalla specifica designazione di uno di questi
come titolare del potere di iniziativa legislativa all'interno dell'articolo dei trattati che
fornirà la base giuridica all'atto da adottare; nel caso degli atti non legislativi l'autore
della proposta, quand’anche fosse la commissione, deve essere puntualmente indicato
nella base giuridica dell'atto in quanto il silenzio di quest'ultima comporta che l'atto
debba essere adottato su iniziativa della stessa istituzione competente ad adottarlo.

Le ipotesi in cui il potere attribuito a istituzioni o soggetti diversi dalla Commissione

sono comunque del tutto sporadiche. Si tratta di ipotesi limitate a specifici atti, con la
sola eccezione della previsione del potere di iniziativa riconosciuto a un quarto degli
Stati membri dall'art. 76 TFUE in relazione all’adozione di tutti gli atti concernenti la
cooperazione giudiziaria in materia penale, la cooperazione di polizia e la
cooperazione amministrativa nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
In questa, come in alcune delle altre ipotesi citate il potere di iniziativa è attribuito a
soggetti o istituzioni diversi senza escludere che esso possa essere esercitato anche
dalla commissione. Ed è anzi previsto talvolta che se non è questa a esercitarlo nel
caso concreto essa debba comunque intervenire ad altro titolo nella procedura di
adozione dell'atto.
In tutti i casi in cui il potere di presentare una proposta spetta solamente alla
Commissione questo potere si identifica come una prerogativa assoluta che non può
essere limitata o vincolata nel rispetto all'eventualità del suo esercizio né rispetto al
contenuto; ad esempio è previsto che il Parlamento europeo possa chiedere alla
Commissione di presentare una proposta e lo stesso vale per il consiglio. Con
riguardo ad alcune decisioni da prendere nel quadro dell'Unione economica e
monetaria una richiesta alla Commissione può provenire, oltre che dal consiglio,
anche da uno stato membro; in questi casi la Commissione non è tenuta a presentare
la proposta ma solo a fornire all'autore della richiesta le motivazioni della sua
eventuale decisione di non accoglierla. Ciò non toglie che nella pratica, quando il
consiglio o il Parlamento Europeo le chiedono di presentare una proposta, la
commissione in linea di principio dà comunque seguito alla richiesta.
Con riguardo alla possibilità che la Commissione sia sollecitata a presentare una
proposta di atto dell'Unione l'art. 11 paragrafo 4 TUE stabilisce che una richiesta in
questo senso possa venire anche da un gruppo di cittadini dell'Unione rappresentativi
di un numero significativo di stati membri; l'articolo in questione prevede che le
procedure e le condizioni per la presentazione di questa iniziativa normativa popolare
siano stabilite da un Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che è stato
adottato nel 2011: oltre a fissare la soglia minima dei firmatari di un’iniziativa dei
cittadini prevedendo 1 milione di cittadini degli stati membri, prevedendo la loro
provenienza da almeno 1/4 degli stessi e in possesso dell'età minima per l'esercizio
dell'elettorato attivo al Parlamento Europeo, il regolamento prevede un duplice filtro
della Commissione che consiste in una prima verifica rispetto alla fondatezza
giuridica dell'iniziativa, che può portare al rigetto della stessa, e in una seconda
valutazione che riguarda il merito dell'iniziativa, dalla quale può conseguire la
decisione della Commissione, da motivare adeguatamente, di non dar corso
all'iniziativa.
L'uno e l'altra possono essere oggetto di un ricorso al tribunale dell'Unione.
Oltre ad essere condizione dell'avvio del procedimento, la proposta della
Commissione, salvo che in alcuni casi specifici, non può essere modificata dal
Consiglio se non all'unanimità; anche in questo caso la sua modificabilità non è
illimitata, in quanto gli eventuali emendamenti devono comunque mantenere l'atto da
adottare nell'ambito sostanziale definito dalla proposta iniziale della Commissione, a
pena di dover considerare l'atto conseguente del consiglio non più fondato su una
proposta di questa; la proposta invece può essere modificata dalla stessa
Commissione fino a quando l'atto non viene adottato.
Indipendentemente dal potere di modificare la proposta, la Corte di giustizia nel 2015
ha riconosciuto anche il potere di ritirare del tutto la proposta ponendo fine al
processo decisionale, qualora ritenga che una modifica della stessa risulti snaturarne
le finalità: si può constatare come la Commissione goda in senso simmetrico anche
del potere di ritirare la proposta a garanzia ed in funzione dell'interesse generale
individuato dalla proposta inizialmente presentata.

-Le singole procedure: a) la procedura di consultazione

Va osservato che alcune delle procedure che compongono il quadro attuale non sono
altro che innesti di ulteriori fasi di procedura sul nucleo originario della procedura di
consultazione, o varianti di questa; con riguardo alla procedura di consultazione, una
volta che la Commissione ha presentato la proposta spetta al Consiglio adottare l’atto,
dopo aver chiesto il parere del Parlamento europeo (ed eventualmente di altri organi);
il parere che il parlamento è chiamato a formulare e indirizzare al Consiglio è
obbligatorio ma, salvo casi particolari, non vincolante.
Questo significa che il Consiglio può discostarsi dal parere reso ma è obbligato a
richiederlo pena l’illegittimità dell’atto adottato per violazione delle forme
sostanziali; quell’obbligo non si esaurisce con la richiesta del parere, perché il
consiglio è tenuto ad attenderne la pronuncia da parte del parlamento prima di
deliberare: il parere rappresenta uno strumento che consente al parlamento l'effettiva
partecipazione al processo legislativo dell'Unione.
La particolarità però è quella per cui non è stabilito alcun termine preciso entro il
quale il parlamento debba dare il suo parere; questo però non vuol dire che il
parlamento può astenersi dal formulare il parere ed impedire così l’adozione di un
atto a lui non gradito, infatti al Corte di giustizia ha affermato che laddove l’inerzia
del parlamento concretizzi una violazione del principio di leale collaborazione tra le
istituzioni, il consiglio può adottare l’atto senza attendere oltre il parere.
Il consiglio può cominciare l'esame della proposta della commissione, prima che il
parlamento si sia pronunciato; è prassi che, in attesa della pronuncia del parlamento,
il consiglio formalizzi provvisoriamente in atti atipici, quali orientamenti comuni o
accordi politici, i punti d'accordo già delineatisi nel negoziato tra gli stati membri in
corso al suo interno.
La necessità di garantire al parere un effetto utile rispetto alla delibera del Consiglio
comporta inoltre l’obbligo di una nuova consultazione del parlamento ogni volta che
l’atto adottato, considerato complessivamente, sia diverso quanto alla sua sostanza da
quello su cui il parlamento sia stato già consultato; in questo caso la mancata
riconsultazione è motivo di annullamento dell’atto.
Nel quadro della procedura di consultazione il Consiglio può essere chiamato dai
Trattati a votare sia all'unanimità sia a maggioranza qualificata, che a maggioranza in
verità del tutto eccezionali.

-b) La procedura legislativa ordinaria

Con il Trattato di Lisbona, la procedura legislativa ordinaria ha preso il posto
occupato dalla procedura di codecisione prevista nei precedenti trattati--> in
particolare oltre a rimpiazzare la procedura di codecisione in tutti quei casi in cui in
precedenza era previsto che si dovesse far ricorso a questa per l'adozione di un atto
dell'Unione, la procedura legislativa ordinaria vede esteso il suo ambito di
applicazione a una quarantina di ulteriori basi giuridiche per un numero che supera le
70. Inoltre ha sostituito la procedura di codecisione anche sotto il profilo qualitativo
in quanto la nuova procedura riproduce l'impostazione di quella precedente salvo
alcuni aggiustamenti, che si possano così esaminare:
·       in primo luogo ci sono stati aggiustamenti per quanto riguarda l'avvio della
procedura: l’avvio della procedura di codecisione si basava su uno schema analogo a
quello della procedura di consultazione, per cui si aveva una presentazione di una
proposta da parte della Commissione, il parere reso dal Parlamento europeo e la
pronuncia del Consiglio, che poteva portare sia all'adozione dell'atto in caso di
condivisione del parere del Parlamento sia una posizione comune del consiglio su cui
si innestava la seconda fase della procedura; invece con la procedura legislativa
ordinaria il Parlamento non esprime un parere ma adotta anch'esso al pari del
Consiglio una posizione in prima lettura.
Il primo passo in ogni caso spetta al Parlamento europeo che deve adottare la propria
posizione in prima lettura e deve trasmetterla al Consiglio; se il Consiglio approva la
posizione del Parlamento l'atto è adottato nella formulazione che corrisponde a questa
posizione anche se si discosta dalla proposta della Commissione mentre invece nel
caso in cui il Consiglio non concordi con la posizione del Parlamento, esso adotterà
una posizione in prima lettura, dando così inizio alla seconda fase (cd seconda
lettura) del procedimento. In questo caso il Parlamento ha 3 mesi di tempo per
pronunciarsi e a seconda della sua valutazione della posizione in prima lettura del
Consiglio possono verificarsi 3 diverse situazioni: le prime due, ovvero
approvazione esplicita e approvazione implicita (per mancata pronuncia entro la
scadenza prescritta) della posizione o bocciatura (a maggioranza dei membri del
parlamento) hanno lo stesso esito di porre fine al procedimento in quanto nel primo
caso l’atto si considera definitivamente adottato mentre nel secondo caso si considera
definitivamente non adottato; la terza eventualità è che il parlamento a maggioranza
dei suoi membri proponga emendamenti alla posizione del consiglio; sugli
emendamenti la Commissione è chiamata a formulare un suo parere; a questo punto
entro tre mesi il Consiglio potrà approvare a maggioranza qualificata tutti gli
emendamenti proposti dal Parlamento (all’unanimità se si tratta di emendamenti che
hanno avuto parere contrario della commissione) e di conseguenza potrà adottare
formalmente l'atto emendato oppure dovrà convocare entro 6 settimane, di intesa con
il Parlamento europeo, un comitato di conciliazione composto dai membri del
Consiglio (o da loro rappresentanti) e da altrettanti membri del Parlamento, al quale
partecipa anche la commissione.
Il comitato di conciliazione ha il compito di trovare, sulla base delle posizioni
espresse dal Parlamento e del Consiglio in seconda lettura ed entro un termine di 6
settimane un accordo su un progetto comune che possa dar luogo all'adozione
dell'atto da parte del Consiglio (a maggioranza qualificata) e del Parlamento (a
maggioranza dei voti espressi) nel quadro della terza lettura della procedura
legislativa ordinaria: in caso di mancato accordo in sede di comitato di conciliazione
l'atto si considera non adottato.
Nulla esclude però che lo stesso possa prodursi anche laddove quell'accordo ci sia,
visto che il progetto uscito dal comitato di conciliazione potrebbe non trovare nella
terza lettura dinanzi al consiglio o al parlamento le maggioranze necessarie a tradurlo
in un atto definitivo.
In secondo luogo la procedura legislativa ordinaria si associa per sua natura alla
votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio; di conseguenza è ad essa di
piena applicazione la previsione dell’art. 293, par. 1, TFUE secondo cui quando in
virtù dei Trattati delibera su proposta della Commissione, il Consiglio può emendare
la proposta solo deliberando all’unanimità: questo significa che laddove il consiglio
intenda adottare una posizione in prima lettura che non corrisponda alla proposta
iniziale della Commissione, essa dovrà farlo all’unanimità. Per esplicita menzione del
nuovo art. 293 TFUE il consiglio non è tenuto all'unanimità, allorché intenda
discostarsi dalla proposta della commissione, solo nel caso in cui voti sul progetto
comune del comitato di conciliazione, che ciò avvenga durante la stessa fase della
conciliazione o in terza lettura.
Proprio la circostanza che la procedura legislativa ordinaria si basi sulla votazione a
maggioranza qualificata in seno al Consiglio ha comportato che la sua estensione ad
alcuni settori sensibili decisa con il Trattato di Lisbona sia stata possibile solo alla
condizione di associarvi in quei settori un meccanismo di freno di emergenza; in
base a questo meccanismo quando un membro del Consiglio ritenga che l'atto che si
stia adottando con procedura legislativa ordinaria in uno di quei settori incide su
aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico, il membro può investire della
questione il Consiglio europeo e la procedura viene sospesa; se entro 4 mesi il
Consiglio europeo trova un accordo al suo interno la questione viene riassunta dal
Consiglio facendo riprendere il corso normale della procedura di adozione mentre
invece nel caso in cui non venga raggiunto un accordo in sede di Consiglio europeo la
procedura si interrompe definitivamente e l'atto si considera non adottato; questa
eventualità si accompagna in 2 casi alla previsione che se almeno 9 stati membri
intendono avviare tra loro una cooperazione rafforzata sulla base di quel progetto di
atto, l'iniziativa si considera automaticamente autorizzata.

In terzo luogo in casi eccezionali specificamente previsti l'iniziativa di adottare

un atto dell'Unione con procedura legislativa ordinaria può venire dagli stati
membri, dalla Banca centrale europea o dalla Corte di giustizia; in questo il caso
lo svolgimento della procedura non vede la partecipazione della Commissione
secondo le modalità previste ma la Commissione può essere tuttavia coinvolta sia
esprimendo un parere di sua iniziativa o su richiesta del Parlamento o del Consiglio,
sia decidendo di partecipare al comitato di conciliazione.
In ogni caso la procedura legislativa ordinaria mette definitivamente sullo stesso
piano Consiglio e Parlamento europeo nel processo di adozione degli atti dell'Unione
nel senso che risulta indispensabile la volontà concorde di entrambe le istituzioni. Il
procedimento potrà concludersi senza ulteriori appendici, non appena si configura un
accordo ovvero un dissenso radicale tra le due istituzioni.
È stato calcolato che nella sua interezza la durata media della procedura è di circa 2
anni: per consentire lo svolgimento del processo decisionale in tempi più ragionevoli
Parlamento, consiglio e Commissione hanno concluso un accordo interistituzionale
che tende ad agevolare il funzionamento della procedura sotto questo aspetto,
prevedendo contatti frequenti tra le 3 istituzioni attraverso incontri informali tra la
presidenza di turno del Consiglio, la Commissione e presidenti o relatori delle
commissioni competenti del Parlamento europeo durante tutta la procedura e in
particolare già a partire dalla prima lettura, nonché una sincronizzazione dei rispettivi
calendari di lavoro.
L'efficacia dell'accordo è dimostrata dalla circostanza che ormai quasi il 80% delle
procedure legislative ordinarie si chiude positivamente in prima lettura.
-c) La procedura di approvazione
Per taluni atti dell'Unione è infine applicabile una procedura di adozione che prevede
un solo che sia necessario il parere del Parlamento Europeo affinché il consiglio
possa adottare l'atto, ma che tale parere debba essere anche positivo. In altri termini,
un parere negativo del parlamento o la semplice mancanza dello stesso impedisce
l'adozione dell'atto.
La procedura di approvazione ha un ambito di applicazione equamente ripartito tra
ipotesi di procedura legislativa speciale e decisioni del Consiglio (e talvolta del
consiglio europeo) di rilievo istituzionale, come ad esempio le nomine di componenti
di istituzioni: per quanto riguarda i casi in cui si caratterizza come una procedura
legislativa speciale la procedura di approvazione è preferibile alla procedura
legislativa ordinaria in determinati settori di intervento dell'Unione in ragione del
diverso ruolo che questa riconosce al Consiglio e al Parlamento europeo.
Mentre questa procedura consente al Parlamento europeo di contribuire direttamente
e formalmente alla definizione del contenuto dell'atto, l'approvazione o meno del
Parlamento interviene su di un atto già definito che è costituito dalla decisione che
intende prendere il Consiglio: la mancata approvazione da parte del Parlamento
comporterà un’adeguata considerazione delle posizioni di questo da parte del
Consiglio in sede di elaborazione dell’atto, anche se la decisione finale spetterà
comunque solamente al Consiglio. Infatti non a caso questa procedura in origine era
stata introdotta in relazione all'adozione di atti non emendabili (decisione di
conclusione di un accordo di associazione) o che ponevano dinanzi a una scelta di
principio (adesione o meno di un nuovo stato membro).

-Le procedure basate sulla delega di competenze normative e di esecuzione

Quasi sempre l'attività normativa è frutto di un’attribuzione di poteri da parte del
legislatore, che esso sia il solo Consiglio ovvero, nel quadro della procedura
legislativa ordinaria, il Parlamento e il Consiglio congiuntamente: prima dell'entrata
in vigore del Trattato di Lisbona questa possibilità si inquadrava in generale nel
potere di esecuzione della Commissione con cui si prevedeva che il legislatore
comunitario poteva conferire alla Commissione, negli atti che esso adotta, le
competenze di esecuzione delle norme che esso stabilisce: questa ipotesi non
contemplava solo il conferimento di competenze meramente esecutive ma consentiva
il trasferimento alla commissione di un vero e proprio potere regolamentare in quanto
la nozione di esecuzione comprende al tempo stesso l'elaborazione delle norme di
attuazione e l'applicazione di norme a fattispecie particolari per mezzo di atti di
portata individuale; in virtù di questi motivi era divenuta prassi che il legislatore
lasciasse alla Commissione il compito di adottare la normativa di dettaglio di una
disciplina da questo dettata solo in via generale nell'atto di base e questo consentiva
di procedere agli eventuali successivi aggiustamenti di quella normativa attraverso
una procedura decisionale più rapida di quella che sarebbe stata necessaria se quella
data materia fosse stata lasciata alla regolazione del legislatore.
Anche la portata della normazione di dettaglio la cui emanazione poteva essere
delegata alla commissione in applicazione dell'art. 202 tce è stata interpretata dalla
Corte in senso estensivo. Essa non si limita alla formulazione di regole tecniche o
procedurali, ma comprende anche la competenza della commissione di definire
nozioni cui il legislatore dell'Unione si è limitato ad accennare, senza meglio
precisarne il contenuto, e di determinare dei criteri o addirittura di imporre degli
obblighi agli operatori economici, eventualmente anche attraverso modifiche dell'atto
di base. La delega può legittimamente comportare l'attribuzione alla commissione di
ampie facoltà di valutazione ed azione, autorizzando la stessa ad adottare tutti i
provvedimenti esecutivi necessari o utili per l'attuazione della disciplina di base,
purché essi non siano contrastanti con quest'ultima. Il consiglio può delegare alla
commissione il potere generale di adottare le modalità di applicazione senza dover
precisare gli elementi essenziali delle competenze delegate e che una disposizione
redatta in termini generici fornisce una base di autorizzazione sufficiente.
Nei nuovi Trattati, con riguardo agli atti legislativi la competenza di esecuzione della
Commissione vede modificata la sua portata dalla distinzione tra la delega alla stessa
Commissione di veri e propri poteri normativi e l'esercizio di meri poteri di
esecuzione; a riguardo l'art. 290 TFUE prevede che un atto legislativo possa delegare
alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale destinati
a completare o modificare elementi non essenziali dell'atto legislativo e l'art. 291
TFUE disciplina all'esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti, stabilendo che
laddove ci sia necessità di condizioni uniformi di esecuzione a livello europeo di
questi atti, questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione.
Se nel regime per Lisbona la distinzione tra questi due diversi ambiti presentava
interesse prevalentemente teorico, o comunque meno fondamentale, la stessa
distinzione acquista ora un'importanza decisiva. L'esercizio della delega che può
essere conferita alla commissione ai sensi dell'art. 290 è soggetto infatti a produrre
ben diverse da quelle che caratterizzano il controllo da parte degli Stati membri che
l'art. 291 prevede debba aversi sull'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite
alla stessa commissione.
Nella prassi anteriore al Trattato di Lisbona la distinzione tra le ipotesi di cui agli artt.
290 e 291 TFUE non è sempre facile, anche se questi forniscono degli elementi che
differenziano in maniera netta una parte dei rispettivi ambiti di applicazione: uno di
questi è il concetto di modifica di elementi non essenziali dell'atto legislativo che può
essere affidato alla Commissione solo per la via della delega disciplinata dall'art. 290;
esso infatti identifica un'attività che sarebbe difficile definire di mera esecuzione e
che al tempo stesso è individuata da un elemento oggettivo, cioè quello della
modifica; allo stesso modo l'esecuzione rientra nell'ambito dell'adozione di
provvedimenti di attuazione a carattere individuale di un atto giuridicamente
vincolante dell'Unione, i quali possono essere affidati alla Commissione quando
appaia necessario che essi siano soggetti a condizioni uniformi di emanazione.
Meno chiara risulta la distinzione tra la necessità di integrare elementi non essenziali
di un atto legislativo e quella di dare esecuzione a quell'atto al fine di facilitarne
l'applicazione uniforme degli stati membri attraverso disposizioni di portata generale,
che ne definiscano in maniera più dettagliata il contenuto; manca un criterio
distintivo oggettivo che consenta di tracciare una demarcazione netta tra le due
ipotesi. A riguardo un'indicazione è stata fornita dalla Corte di Giustizia facendo leva
sul grado e sulla natura della discrezionalità che spetta alla Commissione
nell'esercizio del potere che le viene conferito dall’atto di base: al riguardo la Corte
di Giustizia ha affermato che mentre l'esercizio di un'attività normativa implica
un certo livello di discrezionalità politica, per quanto limitata agli elementi non
essenziali di una determinata disciplina, nel caso dell'esecuzione la
discrezionalità della Commissione non può che rimanere confinata nella
definizione tecnica di scelte politiche operate nell'atto da eseguire.

-a) La procedura di delega legislativa

L'art. 290 TFUE permette al legislatore dell'Unione, al momento di adottare un atto
legislativo, di delegare con quello stesso atto alla Commissione il potere di adottare a
sua volta degli atti non legislativi di portata generale che completino/modifichino
elementi non essenziali di quell’atto legislativo: rispetto a questo, definito atto di
base, l'atto della Commissione sarà quindi un atto delegato.
Tuttavia l'art. 290 non precisa che cosa si debba intendere per elementi non
essenziali di un atto di base e a riguardo la giurisprudenza ha fornito delle
indicazioni di carattere generale:
 da un lato la Corte di Giustizia ha definito come elementi essenziali di un atto
quelle disposizioni che hanno ad oggetto di tradurre gli orientamenti
fondamentali della politica comunitaria su cui verte l'atto in questione,
implicando scelte politiche che rientrano necessariamente nelle responsabilità
proprie del legislatore dell'Unione
 dall’altro lato la Corte ha ritenuto come non essenziali altre disposizioni per il
fatto che le stesse non pregiudicavano l'economia generale dell'atto di cui
facevano parte, pertanto spetterà al legislatore nel conferire la delega decidere
sulla base della proposta della Commissione quali elementi dell'atto devono
essere considerati essenziali e quali invece non essenziali. La stessa corte ha
precisato che non ci si deve basare sulla sola valutazione del legislatore
dell'unione, bensì su elementi oggettivi che possono essere sottoposti al
sindacato giurisdizionale. Il legislatore manterrà notevole margine di
 apprezzamento, dato che, il suo giudizio andrà formulato anche alla luce del
margine d'azione più o meno ampio che egli intende lasciare alla commissione.

L’art. 290 TFUE stabilisce che l'atto di base deve delimitare esplicitamente gli
obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega e inoltre deve indicare alcune
condizioni a cui può essere soggetta l'attribuzione della delega stessa: in particolare è
previsto che l'atto legislativo possa stabilire che il Parlamento europeo o il consiglio
possano decidere di revocare la delega o che l'atto delegato possa entrare in vigore
solo se entro un certo termine, da fissare nell’atto di base, nessuna delle 2 istituzioni
ha sollevato obiezioni.
A questi fini, il Parlamento e il consiglio deliberando a maggioranza dei propri
membri, l'uno, a maggioranza qualificata, l'altro.
Non è previsto un atto che debba predeterminare con valore vincolante per il
legislatore le condizioni e modalità di funzionamento di questi due meccanismi di
controllo. La loro definizione è affidata al negoziato tra le istituzioni che porta
all'adozione dell'atto, il quale dovrà anche stabilire a quale dei due meccanismi
ricorrere nel caso concreto o se applicarli entrambi. Per assicurare un'applicazione
coerente degli stessi, così come degli altri aspetti della disciplina di cui all'art. 290
TFUE il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione nel 2016 hanno concluso
una Convenzione di intesa sugli atti delegati volta a specificare nel dettaglio il
modo in cui le istituzioni intendono dare applicazione all'art. 290:
 in primo luogo la Convenzione ha precisato che la delega alla Commissione
per l'adozione di atti delegati in una certa materia può essere disposta dall’atto
legislativo sia a tempo indeterminato sia per una scadenza prefissata; in questa
seconda ipotesi è stabilito che in linea di principio dovrebbe essere previsto un
rinnovo automatico di quel termine per periodi di identica durata, fatta salva la
possibilità del parlamento e del consiglio di opporsi al rinnovo fino a 3 mesi
prima di quella scadenza
 in secondo luogo con riguardo all'esercizio della delega una volta concessa è
previsto il potere di obiezione che il legislatore può riservarsi sugli atti delegati
adottati dalla Commissione--> infatti è previsto che salvo diversa previsione
dell'atto di base questo potere dovrebbe essere in linea generale esercitabile
entro 2 mesi dalla notifica dell'atto delegato a Parlamento europeo e  Consiglio;
inoltre la convenzione consente che a fronte di ragioni di urgenza legate alla
protezione della salute o a crisi umanitarie la Commissione in via eccezionale
possa adottare l'atto delegato immediatamente, salvo revocarlo a seguito di una
successiva obiezione del parlamento o del consiglio
 tuttavia l’art. 290 non prospetta alcuna differenza nel funzionamento dei
meccanismi di revoca della delega e di obiezione all'atto delegato ricollegabile
al tipo di atto legislativo che conferisce la delega alla Commissione; in
particolare l'articolo non distingue se l'atto legislativo è stato adottato sulla
base della procedura legislativa ordinaria o di quella speciale, anche se
l'articolo andrebbe interpretato nel senso che in questo secondo caso quei
 meccanismi devono adattarsi al tipo di procedura legislativa applicabile,
diventando utilizzabili solo dall'istituzione che ha adottato l'atto legislativo di
base. In caso contrario ne deriverebbe un’asimmetria tra la posizione del
Parlamento Europeo e del consiglio nella fase di adozione dell'atto legislativo e
in quella di controllo sull'esercizio della delega da parte della commissione.

-b) La procedura di adozione di atti di esecuzione

L’art. 291 TFUE disciplina l'attribuzione della competenza a prendere a livello
dell'Unione misure uniformi di esecuzione di atti giuridicamente vincolanti; la
competenza di esecuzione in linea generale spetta alla Commissione, fatto salvo il
settore della PESC in cui la competenza appartiene allo stesso Consiglio; anche negli
altri settori però il compito di prendere misure esecutive di un atto può in via
eccezionale essere affidato in casi specifici al Consiglio ma questa deroga alla
competenza generale deve essere motivata in modo circostanziato.
La competenza della Commissione (o del consiglio) a dare esecuzione a disposizione
di un determinato atto giuridicamente vincolante dell'Unione è disposta in astratto
dall'articolo in questione ma il suo esercizio nel caso concreto richiede di essere
attivato da un atto del Consiglio o del Consiglio e del Parlamento; infatti
l'attribuzione di una competenza di esecuzione è fatta dallo stesso atto della cui
esecuzione si tratta, al quale spetta anche definire le modalità che la Commissione (o
il consiglio) deve seguire nell'esercitare la competenza che le è stata attribuita;
tuttavia in questo caso un regolamento da adottare secondo la procedura legislativa
ordinaria deve preventivamente fissare le regole e i principi relativi alle modalità con
cui gli stati membri possono esercitare un controllo sull'operato della commissione e
a cui si deve attenere il legislatore dell'Unione nel prevedere l'assoggettamento nel
caso concreto della Commissione a questo controllo.
Il regolamento 182/2011 con cui il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato
le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli stati
membri dell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione
rimane incentrato sul modello delle procedure di Comitato ma se ne discosta sotto
altri profili; infatti, in sintonia con l'espresso riconoscimento da parte dell'art. 291
della competenza di principio degli Stati membri a eseguire gli atti dell'Unione e con
la conseguente attribuzione agli stessi del controllo sulla commissione quando tale
competenza sia invece ad essa attribuita, il nuovo regolamento comitologia riserva al
Parlamento europeo e al Consiglio unicamente la possibilità di eccepire in qualsiasi
momento l'eccesso di delega da parte di un progetto di atto di esecuzione che la
Commissione si accinge ad adottare e in questo caso la Commissione ha solamente
l'obbligo di riesaminare il progetto e di informare le due istituzioni se intende
modificarlo, ritirarlo o mantenerlo.
Il controllo degli Stati membri sull'esercizio da parte della commissione delle sue
competenze di esecuzione rimane sostanzialmente imperniato sul meccanismo delle
procedure di comitato che caratterizzavano la precedente disciplina di comitologia.
Ai pensi di questo regolamento un atto di base che prevede la necessità di condizioni
uniformi di esecuzione di alcune sue disposizioni può decidere che la Commissione
debba adottare i conseguenti atti di esecuzione applicando una delle 2 procedure di
Comitato previste dal regolamento:
 la prima procedura è la procedura consultiva, ai sensi della quale la
Commissione è solamente obbligata a sottoporre il progetto di misura esecutiva
all'esame di un comitato (composto da rappresentanti degli Stati membri e
presidiato dalla stessa Commissione) e di tenere in massima considerazione le
opinioni emerse nel quadro di quell'esame o l'eventuale parere espresso a
maggioranza semplice dal Comitato
 la seconda procedura è la procedura di esame e di applicazione alle sole
ipotesi espressamente indicate nel regolamento comitologia, che riconosce
una maggiore incisività all'intervento del Comitato nel senso che il Comitato è
chiamato a pronunciare a maggioranza qualificata un parere che solo se è
positivo consente l'immediata adozione dell'atto di esecuzione da parte della
Commissione; invece nel caso di parere negativo l'atto non può essere adottato,
mentre nel caso in cui il Comitato non formuli alcun parere la Commissione
può adottarlo solo a condizione che esso non riguardi alcune materie sensibili o
se l'atto di base non glielo vieta o se non vi è la contrarietà di una maggioranza
semplice del comitato. Tuttavia di fronte a un parere negativo del Comitato la
Commissione ha l'ulteriore possibilità di sottoporre al Comitato un nuovo
progetto di atto entro 2 mesi dalla sua bocciatura o di ripresentare lo stesso
progetto a un comitato di appello e nel caso di parere positivo a maggioranza
qualificata da parte del Comitato di appello l'atto di esecuzione può essere
adottato dalla commissione; il regolamento prevede però in casi di particolare
urgenza la possibilità di un'azione immediata dell'atto di esecuzione da parte
della commissione salvo verifica a posteriori del Comitato d'appello.

PARTE SECONDA
LA TUTELA DEI DIRITTI
L'azione che l'unione si svolge nel quadro del complesso sistema normativo ed
istituzionale si presta a determinare una pluralità di situazioni giuridiche che,
trovando il proprio fondamento nel diritto dell'unione, non possono non ricevere da
questo, o grazie a questo, un'apposita ed adeguata tutela. Il sistema dell'Unione può
contare non solo su un apparato giudiziario che non ha uguali in un alcun altro ente
internazionale, ma altresì su un'ampia gamma di strumenti destinati a soddisfare le
esigenze di un ordinamento che vuole e deve essere improntato al principio di legalità
e quindi anche assicurare la pienezza della tutela giurisdizionale dei diritti.
E’ stata del resto proprio la corte ad esaltare l'importanza di tale tutela, elevandola a
principio generale, anzi a fondamento e a garanzia costituzionale, del sistema
ordinamentale dell'unione, in termini che sono stati poi ripresi anche dalla carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, il cui art. 47 include tra gli stessi il diritto a
un ricorso effettivo e a un giudice imparziale. La corte ha sancito che il principio di
tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale di diritto dell'Unione
che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, che è stato sancito
dagli articoli 6 e 13 della convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali. Con questo non si intende dire che la
situazione possa considerarsi pienamente appagante, soprattutto con riferimento alla
posizione delle persone fisiche e giuridiche. Talune limitazioni persistono a questo
riguardo.
Va peraltro tenuto presente che la valutazione delle garanzie apprestate nell'ambito
dell'unione non va operata solo con riguardo a quelle previste direttamente dai
trattati, ma anche tenendo conto di quelle accordate nell'ambito degli Stati membri.
Tale configurazione è stata oggi finalmente sancita dallo stesso trattato di lisbona, il
cui art. 19 TUE, dopo aver definito ruolo e competenze dei giudici dell'unione,
dispone per l'appunto che gli stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali
necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati
dall’unione.
Agli Stati membri incombe prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di
procedimenti inteso a garantire il rispetto del diritto fondamentale ad una tutela
giurisdizionale effettiva, in particolare designando i giudici competenti e stabilire le
modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai
singoli in forza del diritto dell'unione; così come, è compito dei giudici degli stati
membri, in applicazione del principio di leale collaborazione enunciato dall'art. 4
TUE, garantire la tutela giurisdizionale dei diritti di cui i soggetti dell'ordinamento
sono titolari in forza del diritto dell'unione.
Le situazioni giuridiche di cui si discute possono essere lese non sono direttamente
dalle norme dell'Unione e nell'ambito del relativo ordinamento, ma anche nell'ambito
degli ordinamenti nazionali.
Sarà negli ordinamenti interni che i privati dovranno chiedere adeguata tutela delle
situazioni giuridiche in parola, investendone il giudice nazionale, che opera come
giudice comune del diritto dell'unione.
Vi è un rapporto di complementarietà che lega gli strumenti giurisdizionali
dell'Unione e quelli nazionali nella tutela delle situazioni giuridiche soggettive di
origine comunitaria.

SEZIONE I: LA TUTELA GIUDIZIARIA NELL’AMBITO DELL’UNIONE

CAPITOLO 1: CONSIDERAZIONI GENERALI
-Premessa
Le forme di tutela apprestate a livello di Ue sono ampie e molteplici e configurano un
sistema giurisdizionale assai articolato e complesso.
Si tratta di un sistema che nel tempo ha mantenuto una sostanziale continuità infatti
se si esclude la previsione dell’istituzione del Tribunale di primo grado le altre
revisioni hanno ignorato o comunque appena sfiorato la Corte; invece innovazioni più
significative nella disciplina relativa alla corte sono state introdotte dal Trattato di
Nizza, anche se la revisione di quella disciplina non figurasse all'ordine del giorno
all'apertura del negoziato e non fosse stata quindi oggetto di un vero dibattito
pubblico di preparazione. Il Trattato di Lisbona ha poi affinato il sistema dandogli un
assetto più organico e compiuto.
Gli strumenti di garanzia non si esauriscono nelle vie giudiziarie perché ve ne sono
anche di azionabili in altro modo.

-Cenni alla tutela non giudiziaria. In particolare il Mediatore europeo

Tra gli strumenti di tutela non giudiziaria va segnalata la possibilità offerta ai cittadini
Ue di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e anche di provocare l'istituzione di
una commissione parlamentare di inchiesta secondo quanto disposto dall'art. 226
TFUE, ai sensi del quale la commissione di inchiesta può entro certi limiti
esaminare le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione del
diritto dell'Unione da parte delle istituzioni e degli stati membri; a fini analoghi può
essere utilizzato il ricorso al Mediatore europeo il quale è competente a esaminare
siffatte denunce ma solo se indirizzate nei confronti delle istituzioni dell'Unione;
questo non esclude del tutto la possibilità di iniziative nei confronti dei
comportamenti abusivi delle autorità nazionali ma le riduce ad interventi indiretti e
mediati, in particolare il mediatore riceve le denunce (ma può agire anche d’ufficio)
provenienti da qualunque soggetto abbia sede in uno stato membro e che riguardanti
casi di cattiva amministrazione non solo delle istituzioni ma di qualsiasi organo
dell'Unione, fatta eccezione per gli organi giurisdizionali, e purché esse non
riguardino casi che formino o abbiano formato oggetto di procedure giudiziarie.
Si tratta di un organo le cui funzioni mirano, da un lato, ad accertare i casi di cattiva
amministrazione all'interno dell'unione, dall'altro, ad assicurare ai soggetti interessati
una qualche forma di tutela, ove non ricorrano le condizioni per attivare i più efficaci
strumenti giurisdizionali.
Per quanto il ruolo del mediatore si sia accresciuto nella prassi e le istituzioni tendano
a rispondere positivamente ai suoi rilievi in ogni caso egli assicura una tutela
attenuata, in quanto laddove accerti un caso di cattiva amministrazione, e salvo che
non riesca a trovare una conciliazione amichevole tra il ricorrente e l'istituzione, il
mediatore può solo chiedere all'istituzione di dare entro 3 mesi un parere sulla
denuncia e successivamente può inviare al Parlamento europeo e all'istituzione
interessata una relazione corredata di raccomandazioni, cui però né l'una né l'altra
sono tenuti a dar seguito; a maggior ragione, esse non vincolano la corte.
Per quanto riguarda la determinazione dell'ambito di applicazione del potere di
indagine del mediatore, i testi parlano dei casi di cattiva amministrazione, a parte
l'enunciazione di principio di cui all'art. 41 della carta, nel quale si afferma il diritto
di ogni individuo a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo
imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi
dell'unione, oggi il mediatore può contare anche sul codice europeo di buona
condotta amministrativa, che è applicabile a tutte le amministrazioni e a tutti i
funzionari ed agenti dell'Unione codice che è stato approvato con lo scopo di dare
concretezza ai principi sanciti dalla carta.
Tra gli strumenti non giurisdizionali va rilevato che qualsiasi cittadino dell'Unione o
anche persona fisica o giuridica che risieda in uno stato membro o vi abbia la sede
sociale, può presentare, eventualmente anche in collegamento con altre persone, una
petizione al Parlamento europeo su una determinata materia che rientra nel
campo di attività dell'Unione e che lo concerna direttamente. Inoltre è prevista la
possibilità per i privati di indirizzare un reclamo alla Commissione per
denunciare le violazioni del diritto dell'Unione commesse da autorità nazionali
in modo da far partire una procedura di infrazione prevista dai trattati, che può
sfociare (ma solo per iniziativa della commissione o di un altro Stato membro) in
un’azione davanti alla corte perché accerti l'eventuale inadempienza.

-La tutela giudiziaria. L’istituzione di un organo giudiziario ad hoc. La Corte di

giustizia. In generale
Fin dalle origini le Comunità Europee hanno potuto contare su un autonomo apparato
in grado di assicurare l'esercizio della funzione giurisdizionale nell'ambito dello
specifico ordinamento e di farlo nelle forme e con la pienezza dei poteri tipici di tale
funzione nei confronti sia delle istituzioni comunitarie sia degli stati membri sia dei
singoli cittadini; questo spiega per la posizione di primo piano che la Corte occupa
all'interno del sistema e per l'importanza che la sua azione ha rivestito e riveste tuttora
ai fini dello sviluppo del sistema; va rilevato che per la prima volta in un ente
internazionale è stato assicurato l'esercizio della funzione giurisdizionale da parte di
un organo ad hoc che afferma la propria competenza obbligatoria sulle questioni
rilevanti per la vita dell'ente medesimo e che rappresenta tutte le caratteristiche di
struttura e di funzionamento di un vero e proprio organo giurisdizionale infatti gli
stessi trattati affermano che la Corte di Giustizia assicura il rispetto del diritto
nell'interpretazione e nell'applicazione delle loro norme rispettive, rivelano come a
tale istituzione si sia inteso assegnare un compito che attiene manifestamente alle
finalità proprie della funzione giurisdizionale.
Inoltre si deve constatare che nell'ambito dell'Unione sono presenti tutte le condizioni
volte a rendere necessaria una funzione e la stabile presenza di un organo deputato a
esercitarla; in particolare il nesso che lega l'attività delle istituzioni dell'Unione a
quella degli stati membri nei loro rapporti reciproci ha fatto in modo che alla stessa
Corte fosse affidato il controllo del rispetto da parte degli stati degli obblighi che su
loro incombono ma questo controllo appariva essenziale anche nei confronti delle
istituzioni come garanzia per gli stessi stati membri in relazione al corretto esercizio
dei poteri attribuiti a quelle istituzioni.
La dialettica dei rapporti fra queste ultime rendeva imprescindibile il reciproco
controllo giurisdizionale sul rispetto delle sfere di competenze di ciascuna di esse.
L'attività dell'unione può spesso incidere formalmente e materialmente sulle
situazioni giuridiche degli individui, la presenza della Corte si imponeva anche al fine
di garantire la tutela giurisdizionale di quei soggetti.
Per tutte queste ragioni doveva essere creato un giudice che operasse esclusivamente
per l'Unione assicurando l’unicità della funzione giurisdizionale in seno alla stessa e
questo è stato possibile attribuendo alla Corte di Giustizia un ambito di azione
molto ampio a cui corrisponde una limitazione, giuridica o di fatto, della
giurisdizione dei tribunali internazionali e interni su materie a questi
tradizionalmente riservati; in particolare il monopolio della Corte viene garantito
attraverso l'imposizione agli stati membri dell'obbligo di non risolvere al di fuori del
sistema le controversie eventualmente insorte tra loro in ordine all'interpretazione e
all'applicazione dei trattati. Non solo l'insieme delle norme relative alla corte, ma
anche specifiche previsioni sanciscono con chiarezza la competenza esclusiva del
giudice dell'Unione nelle materie ad essa assegnate e l'esclusione della giurisdizione
dei Giudici nazionali al riguardo.

-Segue: il ruolo svolto dalla Corte per il rafforzamento del sistema e delle sue
garanzie. La tutela dei diritti fondamentali
La Corte di Giustizia ha svolto un ruolo importante per lo sviluppo dell'integrazione
europea ed è stata in particolare determinante nel connotare le caratteristiche del
sistema giuridico dell'Unione, nell’imprimere una straordinaria accelerazione alla sua
evoluzione e nell’indirizzarla nel senso del rafforzamento del processo
d’integrazione; infatti è proprio sulla configurazione complessiva del sistema dell'Ue
che la Corte di Giustizia ha inciso in modo profondo facendo del diritto un fattore
decisivo e costruttivo della costruzione europea: pertanto si può dire che il ruolo
svolto dalla Corte non è meramente giurisdizionale ma ha avuto anche carattere
strutturale in quanto ha influito sullo stesso modo di essere dell'ordinamento
dell'Unione; questo è avvenuto in varie forme e direzioni:
 in primo luogo il suo contributo al processo di integrazione si è espresso con
riguardo alla ricostruzione del sistema giuridico dell'Unione come
ordinamento giuridico omogeneo e tendenzialmente compiuto in quanto la
stessa Corte ha dato a questo organicità, coerenza e sistematicità, rilevandone i
principi qualificanti e definendone in modo autonomo le nozioni nonché
caratterizzandolo rispetto agli altri ordini giuridici. Il suo lavoro sulle
disposizioni dei trattati ha valorizzato tali disposizioni, specie quelle
fondamentali, elevandole al livello di principi di struttura o materiali, in un
quadro di insieme che ha permesso alla stessa corte di definire il trattato come
la Carta Costituzionale di una comunità di diritto, nella quale trovano posto
principi fondamentali, quale quello di libertà, democrazia, legalità,
uguaglianza, di rispetto dei diritti fondamentali e così via. Inoltre la corte ha
imposto rigorosamente a istituzioni e stati membri l'osservanza delle regole
comuni, ma anche precisando e rafforzando la portata di queste ultime in
funzione delle finalità del processo.
 in secondo luogo ha contribuito con riguardo al profilo che riguarda il riparto
di competenze tra l'Unione e gli stati membri; riparto salvaguardato dalla
Corte ma anche interpretato in una prospettiva dinamica, ossia orientata nel
senso dello sviluppo del sistema e delle competenze dell'Unione; inoltre ha
contribuito con riguardo alla salvaguardia del riparto di competenze interne
 all'Unione che ha permesso a ciascuna istituzione di far salve le proprie
prerogative, ma anche di recuperare ruolo e responsabilità più conformi alla
missione loro conferita dai trattati
 Ha fornito il proprio contributo con riguardo all'affermazione di alcuni principi
qualificanti della costruzione europea, che hanno permesso a quest'ultima di
diventare quel sistema assolutamente originale che tutti conoscono
 in terzo luogo ha contribuito alla tutela dei diritti fondamentali, che sono
stati elevati dalla Corte al livello di principi generali dell'ordinamento
giuridico dell'Unione; a partire dal Trattato di Maastricht (ex art. 6 TUE) i
diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni
costituzionali comuni agli stati membri fanno parte del diritto dell'Unione in
quanto principi generali. Con particolare riguardo alla tutela dei diritti
fondamentali la Corte ha dato al principio della protezione giudiziaria
particolare rilievo soprattutto al fine di garantire le situazioni giuridiche
individuali fondate sul diritto dell'Unione e in particolare dei diritti dei cittadini
dell'Unione stessa; questa tutela è stata garantita nei confronti delle istituzioni
dell'Unione attraverso il riconoscimento del diritto dei privati di ricorrere
contro ogni atto produttivo di effetti giuridici nei loro confronti, quale che sia
l'organo comunitario che lo ha adottato o la veste formale che esso assume; ed
inoltre è stata garantita ai privati anche nei confronti degli stati membri e
perfino nei confronti dello stato nazionale, con la conseguenza che a tali
soggetti è stato reso possibile invocare i diritti fondati su quelle norme anche
direttamente nei giudizi interni; in questo modo, grazie anche alla
collaborazione che la corte è riuscita a sviluppare con i giudici nazionali, Il
sistema dell'Unione ha potuto acquisire maggiore concretezza ed effettività
negli ordinamenti degli Stati membri, e quindi vivere ed incidere in essi.

Grazie alla sua autorità di interprete supremo del diritto dell'Unione e di garante del
rispetto di tale diritto e della sua applicazione negli Stati membri, la corte ha potuto
fin dall'inizio esercitare un ruolo determinante non solo per assicurare lo sviluppo
complessivo del sistema comunitario, ma anche per conformare tale sistema in
coerenza con le finalità perseguite dalle comunità prima e dall'unione dopo. La Corte
non poteva non ispirarsi a un intento ben preciso, ossia quello di valorizzare il
processo di integrazione. La Corte si è conformata alla propria missione, rispettando
e valorizzando gli obiettivi del processo di integrazione quali sono proclamati in quei
trattati dei quali proprio la corte è chiamata ad assicurare l'osservanza.

CAPITOLO 2: ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO DELLA CORTE

DI GIUSTIZIA DELL’UE
-Origini e sviluppi
La prima previsione di un organo giurisdizionale nel quadro comunitario risale al
Trattato istitutivo della CECA; i successivi Trattati di Roma (TCEE ed Euratom)
hanno contemplato la creazione di una Corte di giustizia cui attribuivano ampie
 competenze (tuttavia queste due nuove corti non vennero mai ad esistenza); con la
Convenzione relativa a talune istituzioni comuni alle Comunità europee è stata
istituita una Corte di Giustizia unica, composta e designata conformemente alle
pertinenti norme del TCEE e del TCEEA, la quale avrebbe esercitato le competenze
attribuite alle diverse Corti previste nei Trattati, andando a sostituire anche la Corte
della CECA, di cui pure ereditava le competenze. L'unicità era solo strutturale ma
non si estendeva alle competenze attribuite all'organo dai singoli Trattati, che
restavano diverse tra loro; pertanto l'attività che la Corte svolgeva era imputabile di
volta in volta all'una o all'altra comunità, secondo che la Corte agisse come organo
dell'una o dell'altra.
La Corte di giustizia (unica) entra in funzione il 7/10/1958 e per lungo tempo ha
proseguito la propria attività giurisdizionale senza sostanziali variazioni rispetto
all'impianto iniziale, salvo per quanto concerne alla composizione dell’organo; nel
1989 è stata affiancata dal Tribunale di primo grado (TPI), competente a giudicare in
primo grado un numero di casi, inizialmente limitato, ma poi molto più ampio. A
seguito dell'introduzione da parte del trattato di Nizza dell'art. 225A nel TCE, il
consiglio è stato autorizzato ad affiancare al TPI organi giurisdizionali di primo grado
competenti a conoscere di materie specifiche. Su questa base fu poi istituito nel 2005,
poi soppresso nel 2016, il tribunale della funzione pubblica dell'Unione europea.
In questo modo la Corte tende sempre più a connotarsi come giudice di mera
legittimità e supremo garante dell'unità giuridica del sistema, mentre il Tribunale di
primo grado (divenuto con il trattato di Lisbona: il Tribunale) assume il ruolo di
giudice di diritto comune, salvo diventare esso stesso giudice di seconda istanza in
caso di impugnazione delle sentenze pronunciate in primo grado, negli specifici
ambiti di competenza, dai ricordati tribunali specializzati, se istituiti.
I 2 organi però sono tra loro strettamente coordinati sul piano organico, funzionale e
strutturale. La loro configurazione unitaria è stata ora sancita dall'art. 19 di TUE, che
riassume all'interno dell’unica e complessiva istituzione Corte di Giustizia
dell'Unione europea, tanto la corte di giustizia, quanto gli organi (ossia, il tribunale e
i tribunali specializzati) che prima erano solo affiancati o (il primo) alla corte o (gli
altri) al TPI.
Essi concorrono tutti ad assolvere, nell'ambito delle competenze rispettive, alla
missione dell'istituzione di assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e
nell'applicazione dei trattati.

-Gli organi: la Corte di giustizia

Le norme relative alla composizione, al funzionamento e alle competenze della Corte
di giustizia sono dettate nei Trattati istitutivi, nel protocollo sullo statuto e nel
regolamento di procedura che viene stabilito dalla stessa Corte (ma approvato a dal
Consiglio a maggioranza qualificata):
o   attualmente la Corte è composta da 1 giudice per ogni stato membro (28), che sono
assistiti nello svolgimento delle loro funzioni da 11 avvocati generali (AG); va
precisato che il n° degli avvocati generali può subire delle variazioni con delibera del
Consiglio all'unanimità previa richiesta della Corte. La designazione degli avvocati
 generali opera sulla base di un criterio di nazionalità, definito da accordi informali tra
gli stati membri.
o   compito degli avvocati generali è quello di presentare pubblicamente con assoluta
imparzialità e indipendenza conclusioni motivate sulle cause che, conformemente
allo Statuto della Corte di giustizia, richiedono il loro intervento; in precedenza, le
loro conclusioni erano richieste in tutte le cause: con la nuova formulazione dell'art.
252 comma 2 TFUE e con le precisazioni apportate dall'art. 20, comma 5, dello
Statuto viene previsto che ove ritenga che la causa non sollevi nuove questioni di
diritto la Corte può decidere, sentito l'avvocato generale, che la causa sia giudicata
senza conclusioni.
Il ruolo degli avvocati generali non si esaurisce però solo nella presentazione delle
conclusioni al fine della fase orale del procedimento, in quanto costoro assistono la
Corte in quasi tutti i passaggi della procedura (salvo la fase decisionale della camera
di consiglio, riservata ai giudici), partecipando anche alla gestione delle attività
amministrative dell'istituzione; inoltre sono membri della Corte ad ogni effetto e con
uno status identico a quello dei giudici (salvo l’elettorato attivo e passivo per
l'elezione del presidente e del vicepresidente della corte, nonché dei presidenti di
sezione), gli AG rappresentano un istituto peculiare del sistema giurisdizionale
dell'Unione che è assimilabile al procuratore generale presso la Corte di Cassazione.
Le loro conclusioni non costituiscono pareri di un'autorità estranea alla corte
destinate ai giudici o alle parti, ma l'opinione indipendente di un membro
dell'istituzione, motivata ed espressa pubblicamente. Per questo motivo, anche se non
partecipano alla fase deliberativa della sentenza, gli avvocati generali concorrono
ugualmente al processo di elaborazione della stessa e quindi allo svolgimento della
funzione giudiziaria attribuita alla corte.
Emerge poi la figura del Primo avvocato generale che è designato dalla Corte con
un mandato che dura 3 anni, su proposta degli stessi avvocati generali; costui opera
come primus inter pares ma ha il compito di promuovere il procedimento di riesame,
nonché di distribuire le cause tra i singoli avvocati generali, ben potendo riservarne
alcune a se stesso.

 i giudici e gli Avvocati generali sono nominati per 6 anni dai governi degli stati
membri, di comune accordo, tra personalità che offrano tutte le garanzie di
indipendenza e che soddisfino le condizioni richieste per l'esercizio, nei rispettivi
paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali o che siano giureconsulti di notoria
competenza; dalla prassi del comitato emerge particolare attenzione alla
trasparenza delle procedure di selezione delle candidature da parte degli stati
membri prima della loro presentazione agli altri partners e al Comitato; in molti
stati membri sono previste apposite procedure, ad esempio in Italia la l. 234/2012
prevede che il presidente del consiglio dei ministri o il ministro per gli affari
europei informino le camere all’atto della proposta o della designazione da parte
del governo dei membri italiani di una serie di istituzioni dell’unione, indicando la
procedura seguita e le motivazioni della scelta. Con il Trattato di Lisbona la
nomina è stata subordinata alla previa consultazione di un comitato ad hoc
 composto di 7 personalità scelte tra ex membri della corte e tra giuristi di
competenza, nominati dal Consiglio su proposta del Presidente della Corte.
La nomina interviene con un sistema di rinnovo parziale triennale che interessa a
turno 14 giudici e alternativamente 6 e 5 avvocati generali; per entrambe le
categorie il mandato può essere rinnovato (salvo per gli avvocati generali non
permanenti); il mandato può cessare sia per scadenza temporale o per cause
naturali sia a seguito di volontarie dimissioni dell'interessato o dimissioni d'ufficio
decise dalla Corte all'unanimità dei suoi membri; prima di assumere le funzioni i
membri della Corte prestano giuramento in seduta pubblica e con riguardo alla
loro indipendenza e correttezza nell'esercizio delle funzioni queste sono assicurate
da un'apposita disciplina contenuta nello statuto e nel regolamento di procedura
nonché dal codice di condotta
 il presidente della Corte è eletto tra e dai soli giudici che compongono la stessa;
egli rappresenta la corte e ne presiede le riunioni generali nonché le udienze e le
deliberazioni della seduta plenaria e della grande sezione, oltre a vigilare sul
corretto funzionamento dei servizi dell'istituzione e distribuisce le cause tra i
giudici; di recente è stata introdotta la figura del Vicepresidente, che ha il compito
di coadiuvare il presidente nell'esercizio delle sue funzioni: costui viene eletto per
un mandato triennale eventualmente rinnovabile, fra e dai soli giudici. Spetta a lui
decidere circa l’adozione delle misure provvisorie e di urgenza previste dal
trattato.
 ai sensi dell’art. 251 TFUE la Corte si riunisce in sezioni composte da 3 o 5
giudici; tuttavia può anche decidere di riunirsi in grande sezione (15 giudici) ed
anzi è tenuta a farlo quando lo richiedano uno stato membro o un’istituzione
dell’Ue che siano parti in causa. Si riunisce invece in assemblea plenaria nei casi
indicati dall’art. 16 dello statuto (giudizi sul comportamento dei membri di alcuni
organi dell’unione) e sentito, l’AG, ogniqualvolta reputi che un giudizio pendente
dinanzi ad essa rivesta un’importanza eccezionale.
La Corte delibera in camera di consiglio in presenza dei soli giudici membri del
collegio giudicante e sulla base dei voti espressi dalla maggioranza degli stessi; le
deliberazioni sono e restano segrete e le opinioni dissidenti o individuali dei
giudici non sono rese note.
 la Corte ha sede a Lussemburgo ed è assistita da un cancelliere, da essa stessa
nominato per un periodo di 6 anni (rinnovabile) e ne fissa lo statuto
 il regime linguistico della Corte è disciplinato in modo autonomo rispetto a quello
generale dell’Ue in quanto è rimesso ad una disciplina ad hoc da definire secondo
la procedura indicata dallo statuto; nell’attesa si applicano le norme dei
regolamenti della Corte e del Tribunale; viene previsto che tutte le lingue ufficiali
dell’Ue sono lingue processuali e che in linea di principio la lingua processuale
nei ricorsi diretti è quella del ricorrente mentre nelle impugnazioni e nel riesame è
quella della decisione impugnata o oggetto di riesame, nei procedimenti
pregiudiziali quella del giudice del rinvio. Deroghe a tali regole sono previste, o
possono essere concesse dal presidente della corte, per casi specifici.
-Segue: il Tribunale
La corte è affiancata dal tribunale:
 il Tribunale è stato istituito con l’intento di assicurare anche nell’ambito del
sistema dell’Ue il principio del doppio grado di giudizio, ma l’allora Tribunale
di primo grado fu autorizzato a giudicare in primo grado (e quindi con riserva
di imputazione alla corte per i soli motivi di diritto) solamente le controversie
d’impiego ed i ricorsi in tema di concorrenza; tuttavia con il passare del tempo
le sue competenze sono state man mano estese (sempre in primo grado) a tutti i
ricorsi introdotti da persone fisiche o giuridiche, e poi anche ad alcuni tipi di
ricorso che coinvolgono stati membri ed istituzioni. Siffatta elencazione di
competenze non è tassativa in quanto l’art. 256 TFUE prevede che lo stesso
Statuto (senza che occorra una modifica dei trattati) possa includervi altre
categorie di ricorsi ed inoltre la competenza del tribunale può essere estesa, per
materie specifiche anche ai procedimenti in via pregiudiziale, ferma restando la
possibilità di sottoporre al riesame della corte le relative decisioni al fine di
garantire l’unica e la coerenza del diritto dell’unione;
 il tribunale si caratterizza sul piano organizzativo e strutturale per essere
composto di soli giudici, essendo la nomina di avvocati generali solo eventuale
e decisa volta per volta per singole cause; il tribunale presenta una
composizione tendenzialmente variabile, nel senso che il n° dei giudici è
fissato dallo Statuto, pertanto è modificabile, ma in ogni caso deve esserci
almeno 1 giudice per ogni stato membro; al fine di far fronte al carico di lavoro
e per accelerare i tempi dei relativi processi, il Consiglio ha deciso di portare a
56 il numero dei membri del tribunale entro il 2019, ma stabilendo a partire dal
31-8-2016 la soppressione del Tribunale della funzione pubblica; per il resto lo
statuto ed il regime dei membri del tribunale è pressoché identico a quello dei
membri della Corte, anche se ai fini della loro nomina si richiede solo la
capacità per l’esercizio di alte funzioni giurisdizionali;
 anche il tribunale elegge nel proprio corpo un presidente e un vicepresidente; è
organizzato in sezioni composte da 3 o 5 giudici, ma in determinati casi,
individuati dal regolamento di procedura, devono però essere decisi dalla
grande sezione o in seduta plenaria; tuttavia il Consiglio ha autorizzato il
tribunale in casi tassativamente indicati a statuire nella persona del giudice
unico.

-Segue: i Tribunali specializzati. Il tribunale della funzione pubblica

Il Trattato di Nizza aveva introdotto una disposizione che autorizzava il consiglio ad
istituire delle Camere giurisdizionali incaricate di conoscere in primo grado di alcune
categorie di ricorsi in materie specifiche, fissando contestualmente le regole relative
alla composizione e precisando la portata delle loro competenze--> il Trattato di
Lisbona ha confermato questa disciplina, anche se ha ridenominato le camere
giurisdizionali come tribunali specializzati e ne ha affidato l'istituzione sia al
Consiglio sia al Parlamento europeo tramite procedura legislativa, ed ha precisato che
essi sono affiancati al tribunale: ai sensi dell’art. 257 TFUE i Tribunali specializzati
sono composti da membri che sono nominati dal Consiglio all'unanimità e sono scelti
tra persone che offrono tutte le garanzie di indipendenza e possiedono la capacità
per l'esercizio di funzioni giurisdizionali.
I loro provvedimenti possono essere oggetto di impugnazione per i soli motivi di
diritto o, qualora la decisione sull'istituzione del tribunale specializzato lo
preveda, anche per motivi di fatto, davanti al tribunale; le decisioni del Tribunale
possono essere in via eccezionale oggetto di riesame davanti alla Corte laddove
sussistano gravi rischi che l'unità o la coerenza del diritto dell'Unione vengano
compromesse.
Oggi l'unico tribunale specializzato istituito è stato il TFP che è composto da 7
giudici nominati per 6 anni all'unanimità del Consiglio che in primo grado era
competente a giudicare sulle controversie tra l'Unione e i suoi agenti, ma a partire dal
2016 è stato soppresso.

-La procedura
La procedura davanti alla Corte e al tribunale si svolge secondo regole comuni,
eccezion fatta per le peculiarità legate alla specifica natura del rispettivo contenzioso:
la procedura (della Corte) è la seguente:
 normalmente essa si articola in una fase scritta e in una fase orale; ove sia
necessaria una fase istruttoria la corte o il giudice relatore (o l’AG) possono
disporre l'esperimento di misure di organizzazione della procedura come ad
esempio la produzione di documenti o domande di chiarimenti ovvero di mezzi
istruttori quali perizie oppure assunzione di prove testimoniali. Per quanto
riguarda la fase orale (udienza pubblica) questa è simile in tutti i tipi di
ricorso e si tratta di una fase eventuale ed aperta, che si ha d'ufficio o su istanza
di parte solo qualora la corte non si ritenga sufficientemente edotta sulla base
delle memorie scritte. In una successiva udienza vengono presentate le
conclusioni dell'avvocato generale, la cui lettura segna la conclusione della
fase orale e il passaggio alla fase di deliberazione della causa;
 regole procedurali specifiche sono previste per il rinvio pregiudiziale; l'atto
che introduce il rinvio pregiudiziale è costituito dalla domanda del giudice
nazionale che deve rispondere a precisi requisiti di chiarezza e completezza di
informazioni, pena la sua irricevibilità; la domanda di rinvio viene notificata a
tutti i soggetti legittimati a depositare entro 2 mesi le proprie osservazioni,
ossia le parti del giudizio a quo, gli stati membri, la Commissione nonché,
quando sono in causa atti da esse adottati, le altre istituzioni.

I passaggi della procedura in questione possono essere in alcuni casi ridotti:

 in primo luogo quando la natura della causa richiede un suo rapido trattamento,
la Corte può accordare in via eccezionale un procedimento accelerato che
comporta una contrazione dei tempi e dei passaggi processuali
 in secondo luogo può essere prevista la procedura pregiudiziale di urgenza
che è stata istituita per i rinvii nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e
giustizia al fine di tener conto del crescente coinvolgimento della Corte in
 materia e delle speciali esigenze da questa sollevate. Un'apposita sezione della
Corte viene designata ogni anno per decidere in tempi rapidi e con Procedura
doc i rinvii in questione
Nei procedimenti che hanno ad oggetto ricorsi diretti l'atto introduttivo e il ricorso
depositato dal ricorrente presso la cancelleria della Corte entro i termini prefissati per
i vari casi dai testi; il ricorso viene notificato a cura della cancelleria al convenuto e
costui ha 2 mesi di tempo per presentare un controricorso al quale l'attore può essere
autorizzato a rispondere con una replica, alla quale a sua volta il convenuto avrà il
diritto di controreplicare. In questa fase è consentito ai terzi di chiedere di intervenire
(solo in adesione alle richieste di una parte) nella causa, ma con delle diversità:
 gli stati membri e le istituzioni hanno il diritto di intervenire in tutte le cause
 gli organi ed organismi dell’Ue possono invece farlo solo se dimostrano di
avere interesse alla soluzione della controversia; lo stesso vale anche per i
soggetti privati, che comunque non possono mai intervenire nelle cause
instaurate tra stati membri o tra istituzioni o tra gli uni e le altre;
Questi ricorsi in parola non hanno effetto sospensivo ma le parti possono
chiedere provvedimenti provvisori che consistono nella sospensione
dell'esecuzione dell'atto impugnato o in qualsiasi altra misura cautelare
eventualmente necessaria.
Conclusa la fase orale ed eventualmente ascoltate le conclusioni dell'avvocato
generale la causa passa in camera di consiglio per la decisione salvo che non ci sia
stata una transazione tra le parti o una rinuncia agli atti o il ritiro di una domanda
pregiudiziale.
La decisione finale assume la forma della sentenza o ordinanza; le sentenze della
Corte vengono lette in pubblica udienza e hanno forza obbligatoria dal giorno della
pronuncia; qualora comportino un obbligo pecuniario possono anche costituire titolo
esecutivo e inoltre la Corte in determinate circostanze può limitarne gli effetti nel
tempo; le sentenze dispongono anche sulle spese processuali che normalmente sono
poste a carico della parte soccombente e in casi specificamente indicati è possibile
ammettere una parte al gratuito patrocinio; poiché il procedimento pregiudiziale
costituisce un incidente di procedura nell'ambito del giudizio nazionale spetta al
giudice nazionale decidere sulle spese relative a tali procedimenti.
Trattandosi di organo giurisdizionale di ultima istanza le sentenze della Corte non
sono soggette ad impugnazione se non con mezzi straordinari quali l'opposizione in
caso di sentenza adottata in contumacia del convenuto oppure l'opposizione di terzo o
la revocazione a seguito della scoperta di un fatto nuovo essenziale ai fini della
decisione della causa; inoltre alla Corte può essere richiesto di interpretare una
sentenza entro due anni dalla sua pronuncia in caso di difficoltà sul senso e la portata
della stessa.

Viene dettata una disciplina specifica dal regolamento di procedura per quanto
riguarda l'impugnazione delle sentenze del Tribunale davanti alla Corte;
l'impugnazione è consentita alle parti principali o intervenute (stati membri ed
istituzioni possono farlo anche se non presenti nel giudizio di primo grado) nel
 termine di 2 mesi a decorrere dalla data di notifica della decisione impugnata e
l'impugnazione può essere fatta per soli motivi di diritto, pertanto la Corte non
potrà riesaminare la valutazione dei fatti operata dal tribunale salvo che non si imputi
al tribunale uno snaturamento degli elementi di prova. Trattandosi di giudizio di
cassazione le parti non possono sollevare nuovi motivi e non possono riproporre le
questioni già decise dal tribunale e non per denunciarne presunti errori di diritto nella
relativa valutazione. L’accoglimento del gravame comporta l'annullamento del
provvedimento di primo grado e in questo caso la Corte può statuire definitivamente
sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta o può rinviare la causa al
Tribunale, che sarà vincolato nei punti di diritto contenuti nella pronuncia della Corte

Nel caso in cui la Corte sia investita di un ricorso contro sentenze emesse dal
tribunale in sede di impugnazione di decisioni dei tribunali specializzati o in sede di
procedimenti pregiudiziali la Corte procede al solo riesame del provvedimento
impugnato; l'art. 62 Statuto ha previsto che il primo avvocato generale quando
ritiene che esista un grave rischio per l'unità o la coerenza del diritto dell'Unione
può proporre alla corte di riesaminare la decisione del tribunale; la proposta deve
essere presentata entro 1 mese a decorrere dalla pronuncia della decisione del
tribunale e la Corte decide entro 1 mese a decorrere dalla proposta che le è stata
presentata dal primo avvocato generale, sull’opportunità o meno di riesaminare la
decisione. La procedura di riesame comporta un controllo diverso e più limitato
dei normali mezzi di impugnazione infatti ha un carattere eccezionale poiché il
riesame è destinato unicamente ad assicurare che la decisione impugnata non
pregiudichi l'unità e la coerenza del diritto dell'Unione
Apposite disposizioni sono poi state dettate per le procedure relative ai pareri
consultivi richiesti alla corte circa la conclusione degli accordi dell'Unione.

-Le competenze: quadro generale

Alla Corte di giustizia i trattati attribuiscono una vasta gamma di competenze:
·    in primo luogo le competenze si affermano su materie e su piani diversi tra loro e
questo comporta estrema eterogeneità delle loro manifestazione il che conferma
l'originalità della Corte sotto il profilo giurisdizionale
·    in secondo luogo la portata e la natura di quelle competenze hanno subito evoluzioni
nel tempo, ad esempio si può ricordare che era diversa la definizione delle
attribuzioni della Corte in relazione all'articolazione in pilastri che ha caratterizzato
l'Unione a partire dal Trattato di Maastricht; il primo pilastro ossia quello
comunitario, il secondo pilastro ossia quello della politica estera e di sicurezza
comune nonché il terzo pilastro relativo alla cooperazione giudiziaria e di polizia in
materia penale: solo con riguardo al primo pilastro la giurisdizione della Corte si
esercitava in modo pieno mentre con riguardo agli altri 2 in ragione della natura delle
materie che ne erano oggetto, la giurisdizione era assente nel secondo pilastro o
comunque fortemente limitata per quanto riguarda il terzo. Con il Trattato di Lisbona
e la soppressione dei pilastri la giurisdizione della Corte in linea di principio si è
estesa a tutte le materie che rientrano nella competenza dell'Unione anche se tuttavia
sono previste delle limitazioni, in particolare il TFUE ha espressamente escluso, con
limitatissime eccezioni, la competenza della Corte per quanto riguarda il settore della
PESC mentre per quanto riguarda il vecchio terzo pilastro le limitazioni sono state
notevolmente ridotte; in ogni caso ai sensi dell'art. 40 TUE spetta alla Corte vigilare
sul rispetto di questo articolo che definisce i criteri per la delimitazione dei confini tra
il settore della PESC e gli altri settori di competenza dell'Unione, Stabilendo che
l'attuazione dell'uno non deve pregiudicare quella degli altri e viceversa.
Inoltre concorrono a caratterizzare la diversità delle attribuzioni della Corte altri
aspetti quali la loro natura (che normalmente ha carattere giurisdizionale) o il
fondamento della relativa competenza, che di regola ha carattere obbligatorio, può in
qualche caso avere carattere facoltativo, in quanto subordinata all'accordo delle parti
controvertenti.
Se in principio le ipotesi di intervento della Corte sono già fissate dei trattati, altre
possono esserne istituite in base alle previsioni di questi ultimi.
Le competenze della Corte possono essere così riassunte:
 In primo luogo le competenze della Corte hanno natura giurisdizionale, anche
se in alcuni casi la Corte può essere chiamata a svolgere anche funzione
consultiva:
Con riguardo alle competenze giurisdizionali queste di regola sono di tipo
contenzioso, ma in UN caso la Corte si trova ad esercitare anche una
competenza non contenziosa, ossia è il caso della competenza pregiudiziale.
Le ipotesi che rientrano nella giurisdizione a carattere contenzioso possono
essere accorpate in una serie di gruppi; sulla base di criteri sistematici elaborati
dalla dottrina si possono distinguere le seguenti attribuzioni della Corte:
1.    in primo luogo la giurisdizione sulle questioni che oppongono l’Ue ai suoi stati
membri o tra gli stati membri in ordine all’interpretazione e all’applicazione dei
trattati. Attraverso tale competenza si concretizza quella funzione della corte di
garantire sul piano giurisdizionale il controllo dell'osservanza del diritto dell'Unione
da parte degli stati membri, contenendo nei limiti e nei modi convenzionalmente
fissati la loro azione.
2.    in secondo luogo la giurisdizione sui comportamenti delle istituzioni dell’Ue:
questa giurisdizione concerne i vari casi in cui la Corte esercita il suo sindacato su
questi comportamenti, controllando la legittimità sia degli atti delle istituzioni sia dei
comportamenti omissivi delle stesse nonché anche la liceità degli uni e degli altri al
fine di accertare l’eventuale responsabilità extracontrattuale dell’Ue, in merito ai
danni provocati dai suoi organi nell’esercizio delle loro funzioni istituzionali.
I due gruppi appena enucleati costituiscono, insieme con la competenza pregiudiziale,
la parte di gran lunga più importante delle attribuzioni della corte. Essi però non
esauriscono il panorama di tali attribuzioni.

CAPITOLO 3: I GIUDIZI SUI COMPORTAMENTI DEGLI STATI MEMBRI

-Premessa
Tra le indicate ipotesi di competenza, quella che attiene al controllo sui
comportamenti degli stati membri  (il cd ricorso per inadempimento o procedura
d’infrazione) assume rilevanza particolare, dato che riguarda l'osservanza dei trattati
da parte di quegli stati, e quindi si presta a mettere in causa il comportamento degli
enti che, oltre ad aver dato vita alle organizzazioni europee, restano i principali
garanti della loro effettiva funzionalità.
I trattati pertanto si sono preoccupati di predisporre appositi meccanismi per
perseguire questa finalità attraverso procedure interne allo stesso sistema, attivate
talvolta da uno stato membro, ma in realtà soprattutto dalla commissione; allo stesso
tempo al fine di conseguire il medesimo risultato anche rispetto ad eventuali
controversie insorte direttamente tra gli stati membri sul rispetto di quegli obblighi, e
più in generale sull'interpretazione e sull’applicazione dei Trattati, questi ultimi
hanno imposto agli stessi stati l'obbligo di risolvere tali controversie nel quadro e
secondo le procedure previste dal sistema.

-I ricorsi della Commissione nei casi di infrazioni del stati membri. I presupposti
generali
Fra le ipotesi accennate quella di maggior rilievo riguarda le azioni promosse dalla
Commissione europea contro uno stato membro per inadempimento degli
obblighi derivanti dal diritto Ue; le medesime azioni possono essere promosse
anche da un altro stato membro; questa procedura è attivata soprattutto grazie
all'iniziativa dell’esecutivo, cui spetta la funzione di controllo sul rispetto dei Trattati,
anche da parte degli stati membri, e che riceve le sollecitazioni da parte dei soggetti
privati interessati ad agire contro le eventuali infrazioni; più rari i casi in cui
l'iniziativa è assunta dagli stessi stati membri. Oggetto delle procedure in esame è
l'accertamento della sussistenza di un inadempimento da parte degli stati
membri degli obblighi derivanti dal diritto Ue; questi obblighi sono quelli
enunciati dai Trattati istitutivi nonché dagli atti vincolanti adottati dalle istituzioni e
dagli accordi internazionali da queste stipulati, nonché il rispetto dei diritti
fondamentali proclamati dalla Carta di Nizza e di quelli garantiti dalla Convenzione
di Roma sulla salvaguardia di quei diritti e di quelli risultanti dalle tradizioni
costituzionali comuni degli stati membri, in quanto principi generali dell'ordinamento
dell'Unione.
Non può ritenersi esclusa l'eventualità che venga in rilievo il comportamento di uno
Stato membro che, pur non contrastando con una specifica disposizione, possa
pregiudicare la funzionalità degli organi dell'unione.
La corte ha tratto dal principio di leale collaborazione deduzioni molto ampie e
rigorose per dichiarare l'incompatibilità di comportamenti degli stati e dei loro organi
che non contrastavano direttamente con specifiche disposizioni e tuttavia si
prestavano ad indebolire l'efficacia del diritto dell'Unione e la realizzazione delle
finalità comuni.
La responsabilità per l’inadempimento incombe allo stato nella sua unità e
complessità; l’inadempimento può concretizzarsi tanto in un’azione quanto in
un’omissione: per quanto riguarda le omissioni in particolare si tratta dei casi che
concernono la mancata trasposizione delle direttive comunitarie o anche l’omessa
comunicazione alla Commissione delle misure adottate ai fini della trasposizione
(come pure le ipotesi in cui quest'ultima sia tardiva o non corretta).
La responsabilità che incombe allo stato ha carattere assoluto ed oggettivo, infatti non
rilevano l'eventuale insussistenza di una colpa dello stato agente e nemmeno la natura
o la gravità dell'inadempimento, né l’assenza di un pregiudizio da questo provocato;
lo stato può sottrarsi a siffatta responsabilità solo in caso di difficoltà insormontabili
provocate da cause di forza maggiore e per il periodo strettamente necessario ad
un'amministrazione dirigente che possa porvi rimedio; lo stato non può invocare
norme e prassi del proprio ordinamento interno o circostanze o difficoltà che si
verifichino in quell’ordinamento per giustificare un eventuale inadempimento e
nemmeno può farlo invocando un’eventuale infrazione compiuta da un altro stato
membro al quale abbia reagito con misure unilaterali e incompatibili, poiché
l'ordinamento dell'Ue esclude ogni forma di reciprocità o di ritorsione, avendo per
l'appunto apprestato apposite procedure per reagire in via istituzionale in simili
ipotesi. E lo stesso dicasi ove lo Stato intendesse reagire unilateralmente al
comportamento illegittimo di un’istituzione, visto che anche per questi casi
sussistono specifici rimedi giurisdizionali. Nell'ordinamento dell'Unione gli stati non
possono farsi giustizia da sé.
Perché si possa escludere l'inadempimento occorre che il rispetto degli obblighi a
questi incombenti sia assicurato dagli stati in termini di effettività, pertanto per
adempiere ad esempio all'obbligo di trasposizione di una direttiva non occorre
necessariamente adottare una legge ad hoc se i principi o il contesto giuridico
generale dell'ordinamento assicurano comunque la conformità dell'ordinamento alle
disposizioni della direttiva ma occorre che questo risulti in modo sufficientemente
chiaro e preciso e che i titolari dei diritti conferiti dalla normativa europea siano
messi in grado di conoscere pienamente i loro diritti; una prassi amministrativa che si
ponga in contrasto con le esigenze del diritto dell'Unione può essere di per sé idonea
a costituire un inadempimento, anche se la legislazione dello Stato sia formalmente
conforme alle pertinenti norme dell'unione. Disposizioni legislative, regolamentari o
amministrative nazionali non vanno valutate solo per sé, ma tenendo conto anche
della prassi di applicazione delle stesse, come pure dell’interpretazione che ne danno
i giudici nazionali. Un filone giurisprudenziale può giustificare una procedura di
infrazione a carico dello Stato ove ad esso consegua l'applicazione di una norma
interna in termini incompatibili con il diritto dell'unione. Ciò in ragione non già
dell'errata prassi giurisprudenziale, ma per la permanenza nell'ordinamento interno
della normativa su cui tale prassi si fonda e quindi per responsabilità non già del
giudice, ma del legislatore.
Oltre che la sostanza del risultato si deve anche guardare alla chiarezza delle
situazioni; di regola una normativa nazionale in contrasto con il diritto dell'Ue non
solo non deve essere applicata ma va anche formalmente rimossa perché non si
possono tollerare situazioni di incertezza e ambiguità che rischiano di compromettere
la piena osservanza di quel diritto. Uno stato non può difendere una disciplina
nazionale confliggente limitandosi ad invocare l'esistenza di indirizzi
giurisprudenziali conformi al diritto dell'Unione o prassi amministrative che, di fatto,
ne assicurerebbe ugualmente il rispetto. L’inadempimento può essere contestato
anche se è parziale, purché però sia attuale, ossia deve sussistere nel momento in
cui è contestato perciò non rileva che lo stato in un momento successivo vi ponga
fine; la Corte ha ritenuto irrilevante il fatto che nelle more del giudizio lo stato
accusato di inadempimento abbia posto termine a questo in quanto permane
l'interesse delle istituzioni dell'Unione a vedere accertato in diritto se sia stata
effettivamente commessa una violazione del Trattato. Senza contare che tale
accertamento giudiziale può costituire il fondamento dell’eventuale responsabilità
dello Stato membro nei confronti di altri soggetti.
-La procedura di infrazione: la fase precontenziosa
Il trattato definisce una disciplina dettagliata delle varie fasi della procedura di
accertamento della violazione commessa dagli stati membri; in particolare la
procedura di infrazione si articola in 2 passaggi:
 una fase precontenziosa che è interamente nelle mani della Commissione, la
quale può contestare l'inadempimento prima direttamente allo stato membro e
poi ricorrendo alla corte in caso di persistenza dell'infrazione
 una fase di natura giudiziaria nella quale spetterà alla corte accertare
l'effettiva sussistenza dell'illecito e pronunciarsi sul comportamento dello stato
ed eventualmente imporgli delle sanzioni

La fase precontenziosa inizia ad iniziativa della Commissione che può avviarla

d'ufficio o su sollecitazione di uno stato membro o anche di un soggetto privato; si
deve però osservare che non sempre il sospetto o la certezza di una violazione del
trattato mettono in moto la procedura di infrazione, in quanto tra la rilevazione o la
denuncia dell'inadempimento e l'avvio della procedura non sussiste un necessario
rapporto di consequenzialità; pertanto la contestazione formale allo stato è
subordinata ad un giudizio discrezionale della Commissione, alla quale viene
lasciato ampio margine di libertà sul se e quando avviare la procedura, così
come sui tempi e sulle condizioni della sua prosecuzione; spetterà alla
Commissione valutare la consistenza, la continuità e le conseguenze del
comportamento illecito nonché le indicazioni che si desumono
dall'atteggiamento dello stato inadempiente, come pure l'opportunità di
risolvere la questione ricorrendo alla procedura in esame.
Potrà quindi verificarsi che la commissione ritenga eccessivo o intempestivo avviare
quella procedura, nonostante l'obiettiva esistenza di un illecito; così come può darsi
che decida di farvi ricorso anche se sussistano incertezze al riguardo. I trattati
stabiliscono che ai fini dell'avvio della procedura in esame, occorre solo che la
commissione reputi sussistere l’inadempimento, senza porre alcun’altra condizione.
Per questi motivi la Commissione non può essere obbligata ad avviare la procedura di
infrazione, né da parte di un altro stato membro e nemmeno da parte dei privati
interessati; con riguardo ai soggetti privati possono denunciare le violazioni del
diritto dell'Unione commesse da autorità nazionali e chiedere l'avvio di una procedura
di infrazione ma questa facoltà non attribuisce ai denuncianti il diritto di ricorrere alla
Corte sulle successive scelte della Commissione, in particolare sul punto se avviare o
meno la procedura in esame e sul momento in cui farlo: a questo proposito si può
constatare che discende dalla discrezionalità riconosciuta in materia alla
Commissione che questa può avviare la procedura anche a distanza di molto tempo
da quando l'inadempimento le è stato denunciato o lo abbia rilevato d'ufficio e questo
vale anche per quanto riguarda la durata della fase precontenziosa.
Seppure ampiamente discrezionale, il potere della commissione di cui si discute non
può essere esercitato in modo irragionevole o tale da pregiudicare i diritti di difesa
dello Stato.

Laddove la Corte decida di contestare l'illecito la Commissione avvia la fase

precontenziosa, la quale a sua volta si articola in 2 fasi:
o   fase della lettera di messa in mora (cd fase di diffida): con questa fase la
Commissione comunica formalmente allo stato interessato l'apertura della
procedura e lo mette in condizione di presentare le proprie osservazioni entro
un termine fissato dalla stessa Commissione, anche se nella prassi già prima
dell'avvio della diffida la Commissione chiede spiegazioni allo stato
sull'inadempimento che la Commissione stessa ritiene sussistere; qualora sia
insoddisfatta delle spiegazioni fornite dallo stato, la Commissione invia la
lettera di messa in mora che segna l'avvio formale della procedura. La fase
si apre con l'invio della lettera e questa fase deve essere considerata essenziale
e necessaria salvo alcuni casi specifici in cui per motivi di urgenza si permette
di adire direttamente la Corte; questo passaggio procedurale tende a garantire il
rispetto del diritto di difesa dello stato interessato e al tempo stesso a definire
con chiarezza i termini della questione
o   fase del parere motivato: lo stato membro non è tenuto a reagire alla lettera di
messa in mora, tuttavia ove non risponda o risponda con argomenti che non
convincono la Commissione, la Commissione può emettere un parere motivato
con cui senza modificare la sostanza degli addebiti mossi nella diffida
ribadisce e precisa la propria posizione e sollecita lo stato a porre fine al
comportamento contestato entro un determinato periodo, che normalmente è di
2 mesi. Il parere motivato non ha carattere vincolante per il suo destinatario ma
si limita a suggerire di porre fine al comportamento oggetto di contestazione;
tuttavia questo parere deve essere motivato e adempie a una specifica funzione
nel quadro della procedura in questione e ne costituisce un passaggio formale
essenziale anche se rimane un passaggio intermedio. Né l'adozione né
l'omissione del parere motivato possono essere oggetto di ricorso alla corte. Il
ricorso che la commissione eventualmente presenterà alla Corte non è rivolto
contro la mancata osservanza del parere, ma contro la violazione del trattato. Il
parere non può modificare l'oggetto della contestazione indirizzata allo stato
nella diffida e deve essere adeguatamente motivato, pertanto l'assenza o il
difetto di motivazione e rendono irricevibile l'eventuale ricorso giurisdizionale
della Commissione
-Segue: la fase giudiziaria
Se dopo la decorrenza del termine fissato lo stato membro non si conforma al parere
motivato la Commissione può adire la Corte; l'inosservanza del parere costituisce
unicamente il presupposto necessario del ricorso, mentre l'oggetto ne resta comunque
la violazione del diritto dell'unione. Il parere motivato assume una certa rilevanza
anche perché l'eventuale ricorso dovrà contenere le medesime censure mosse allo
Stato membro nel parere e, prima ancora, nella lettera di messa in mora.
Va tuttavia osservato che la decisione sul se e quando introdurre il ricorso rientra
nella discrezionalità della Commissione in quanto la Commissione è libera di
procedere subito al ricorso giudiziario, di attendere o anche di non procedere. Del
resto i testi non fissano alcun termine al riguardo (nella prassi si osserva che la
Commissione concede spesso ampio margine di tempo prima di procedere al ricorso;
però essa non può ritardare la propria decisione fino al punto di incorrere in uno
sviamento di procedura o comunque di rendere più difficile l'esercizio dei diritti di
difesa dello Stato membro in causa); anche il giudizio sul punto se lo stato si sia
conformato o meno al parere o se abbia messo fine alla trasgressione è rimesso
interamente alla Commissione che valuta e decide se presentare oppure no il ricorso
giurisdizionale (come pure di riunciarvi successivamente); nel merito il ricorso
potrà essere accolto se la Commissione prova la sussistenza dell'inadempimento
contestato in quanto è onere probatorio della Commissione fornire alla corte gli
elementi necessari per l'accertamento della violazione, senza potersi fondare su
alcuna presunzione.
La fondatezza del ricorso, così come l'interesse della commissione a ricorrere,
vengono meno in principio solo se l’adempimento è intervenuto entro il termine
fissato dal parere. Ove esso intervenisse successivamente, anche in pendenza del
giudizio, la commissione manterrebbe pur sempre un interesse all'accertamento
giudiziale dell'illecito e potrebbe insistere nel ricorso per ottenere che sia riconosciuto
che uno Stato membro ha mancato a uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù
del trattato.
Ai sensi dell'art. 40 Statuto Corte le persone fisiche e giuridiche non possono
intervenire nelle controversie tra stati membri, tra istituzioni dell'Ue o tra stati
membri da una parte e istituzione dall'altra; va poi osservato che la Corte può adottare
provvedimenti urgenti anche nei giudizi in questione, ad esempio ordinando la
sospensione dell'applicazione di una normativa o di una prassi nazionale.

-Segue: la pronuncia della Corte e i suoi effetti

Quando la Corte accerta l'inadempimento pronuncia una sentenza di condanna, che in
realtà è una sentenza meramente dichiarativa in quanto esaurisce la sua funzione
nell’accertare l'esistenza dell'inadempimento; pertanto è vero che lo stato è tenuto a
prendere i provvedimenti necessari per l'esecuzione della sentenza secondo quanto
disposto dall'art. 260, par. 1, TFUE, ma l’obbligo discende da questa disposizione e
non direttamente dalla pronuncia della corte.
Spetta quindi allo stato decidere le misure e le modalità dell'adempimento in
quanto la Corte non ha il potere di ingerirsi direttamente nella legislazione e
 l'amministrazione degli stati membri, e quindi non può annullare o abrogare leggi
interne di uno Stato membro od atti amministrativi dei suoi organi.
Ma questo nulla toglie ovviamente all'obbligo dello stato di conformarsi pienamente
alla sentenza; in ogni caso le autorità nazionali hanno il divieto di applicare una
disposizione nazionale dichiarata incompatibile con il Trattato e l'obbligo di adottare
i provvedimenti necessari per agevolare la piena efficacia del diritto dell'Unione.
Destinatario dell'obbligo di osservare la sentenza è lo stato nella sua unità e non i
singoli organi responsabili dell'attività che è stata ritenuta illecita dalla Corte, anche
se la Corte ha chiarito che tutti gli organi dello stato membro di cui dichiara
l'inadempimento devono garantire nei settori di loro rispettiva competenza
l'esecuzione della sentenza. Se accerta l'incompatibilità di talune disposizioni
legislative di detto stato membro, la sentenza implica, per le autorità che partecipano
all'esercizio del potere legislativo, l'obbligo di modificare tali disposizioni, in modo
da confermarle alle esigenze del diritto dell'Unione e lo stesso vale per gli altri organi
dello stato, inclusi quelli giurisdizionali. Tutto ciò senza contare l'eventuale
responsabilità cui lo stato va incontro nei confronti dei terzi, ed in particolare dei
privati, per l'accertata infrazione.

-Segue: i ricorsi per la sua inosservanza

Nel caso in cui lo stato non assicurasse l'osservanza della sentenza la Commissione
potrebbe presentare un nuovo ricorso alla Corte per l'inadempimento di tale obbligo--
> oggi con il Trattato di Lisbona la Commissione si è vista attribuire il potere, dopo
dopo aver messo lo stato doppiamente inadempiente in condizione di presentare
le proprie osservazioni, di ricorrere nuovamente alla corte ma per chiederle di
imporre a carico dello stato inadempiente una somma forfettaria e/o una
penalità di cui la stessa Commissione propone l'importo in funzione delle
circostanze. Le richieste della Commissione non vincolano il giudice dell'Unione ma
costituiscono una base di riferimento; la Corte non ha bocciato il sistema di calcolo
che la Commissione ha pubblicamente annunciato in apposite comunicazioni di voler
seguire per quantificare le sanzioni, infatti secondo questo sistema l'importo della
misura da richiedere a carico dello Stato deve essere calcolato in funzione di 3 criteri
fondamentali:
1. gravità dell’infrazione
2. durata dell’infrazione
3. necessità di dare alla sanzione un effetto dissuasivo al fine di prevenire condotte
recidive
Il Trattato di Lisbona detta una disciplina per le ipotesi in cui l'inadempimento
riguardi la mancata comunicazione dei provvedimenti nazionali di trasposizione di
una direttiva adottata secondo la procedura legislativa; in questo caso la
Commissione può chiedere l'imposizione di queste misure già nel primo ricorso alla
Corte e nel caso in cui la Corte accolga il ricorso deve mantenersi nei limiti delle
richieste formulate dalla Commissione per quanto riguarda l'importo della sanzione.
Nel caso in cui nel corso dell'esecuzione della seconda pronuncia di condanna
sorgano divergenze tra la Commissione e lo stato interessato in ordine all'effettiva
 esecuzione della sentenza sia per quanto riguarda il profilo dell'avvenuto
adempimento da parte dello Stato sia per quanto riguarda l'esatto pagamento delle
sanzioni, la Commissione non può adottare una decisione per imporre allo stato
l'esecuzione della sentenza nei termini da questa ritenuto corretti ma deve
promuovere un nuovo ricorso alla Corte; se le divergenze vertono su misure statali
che non sono state ancora esaminate dalla Corte attivando una nuova procedura ex
art. 258 TFUE.
I giudici di Lussemburgo non hanno ritenuto praticabile ai fini indicati e quindi
respingendone ogni utilizzazione abusiva, la via della procedura di interpretazione
della propria sentenza di condanna, attivata in qualche caso dallo Stato che si
opponeva alle pretese della commissione in sede di esecuzione di detta sentenza.

-I ricorsi di inadempimento promossi da uno stato membro

Lo stato che intende denunciare l'infrazione di un altro stato membro di regola prima
di poter ricorrere alla Corte deve rivolgersi alla Commissione, al fine di permettere a
quest'ultima di esperire i necessari tentativi affinché il conflitto tra gli stati venga
chiarito e si risolva senza l'intervento della Corte; a questo riguardo il carattere
istituzionale delle procedure è testimoniato dalla particolare posizione degli stati
membri nell'ambito delle stesse, in quanto per l’avvio di queste procedure non
occorre che lo stato agente abbia subito una lesione di un proprio interesse
materiale in quanto la legittimazione gli deriva automaticamente dalla sua
posizione di stato membro.
Ciò da un lato conferma che le controversie in questione non hanno una vera natura
di controversie internazionali, ma restano interne al sistema dell'unione, dall'altro
consente agli Stati membri di concorrere direttamente ad assicurare il rispetto dei
trattati e di contribuire in tal modo alla tutela del diritto nell'Unione.
La procedura viene avviata da una domanda dello stato che presenta denuncia alla
Commissione e per quanto riguarda la denuncia questa deve espressamente indicare
di voler dare inizio alla procedura di infrazione indicando i motivi su cui si basano le
proprie contestazioni; quando riceve la denuncia la Commissione deve darne
comunicazione allo stato chiamato in causa ed istituire un contraddittorio tra gli stati
in modo che entrambi siano messi in grado di presentare le loro osservazioni scritte e
orali.
Al termine del contraddittorio la Commissione emette un parere motivato con cui
esprime il proprio giudizio sulla domanda che le è stata rivolta dallo stato e il
parere deve anche contenere l'illustrazione dei fatti e l'esposizione delle questioni di
diritto che vengono in rilievo.
Il giudizio della Commissione potrà essere:
interlocutorio, qualora la Commissione non ritenga sufficientemente provate le
affermazioni dello stato che l’ha adita o non è in grado di assumere un atteggiamento
definitivo in alcun senso;
favorevole alle tesi dello stato accusato
favorevole alla tesi dello stato accusatore
Nei primi 2 casi allo stato denunciante non è preclusa in linea di principio il ricorso
alla Corte laddove questo non concordi sul giudizio della Commissione, questo in
ragione della natura non vincolante del parere; nel caso in cui la Commissione
accolga la tesi dello Stato che l’ha adita, il parere avrà contenuto analogo a quello
previsto nelle procedure promosse dalla Commissione stessa, pertanto si contesterà
l'illecito dello stato chiamato in causa e lo si inviterà a prendere gli opportuni
provvedimenti entro un certo lasso temporale. L'altro stato potrà ricorrere alla Corte
laddove sia inutilmente decorso tale termine, se ritiene che non sia stato posto fine
all’inadempimento, con l’avvertenza che, se non lo fa, il ricorso può altresì essere
presentato dalla Commissione.
Qualora siano decorsi 3 mesi dalla denuncia e la Commissione non emetta il parere lo
stato che l'ha sollecitata può adire la Corte.
Anche in questi giudizi possono intervenire gli stati membri e le istituzioni, ma non i
privati.

CAPITOLO 4: IL CONTROLLO SUI COMPORTAMENTI DELLE

ISTITUZIONI DELL’UE
-Introduzione
La Corte, oltre che sui comportamenti degli stati membri, esercita un controllo
giurisdizionale sui comportamenti degli organi dell'Unione Europea e si tratta di un
controllo ampio che è esteso quasi a tutte le manifestazioni che assume l'attività di
governo dell'Unione. Concerna la sola legittimità o anche il merito di tali i
comportamenti, si realizzi in modo diretto, in via incidentale o su rinvio
pregiudiziale, verta sugli atti o sull’inazione degli organi, sia sollecitato dalle
istituzioni o dagli Stati membri o da soggetti privati, detto controllo assume una
posizione di tutto rilievo, permette di garantire il rispetto del principio di legalità.
Fin dall'avvio del processo di integrazione europea la competenza in questione è stata
affermata anche nella prassi come strumento importante non solo di tutela dei diritti
individuali ma anche di sviluppo dell'intero sistema giuridico dell'Unione, infatti
costituisce all'interno di questo sistema una delle garanzie essenziali dell'equilibrio di
potere realizzato dai trattati tra i diversi attori in questo operanti e al contempo nella
sua proiezione esterna rappresenta uno strumento efficace per la tutela giurisdizionale
dei soggetti lesi dall'azione degli organi dell'Unione.
La competenza a giudicare in questa materia è essenzialmente devoluta, in primo
grado, al Tribunale, fatti salvi alcuni casi espressamente riservati alla Corte e, fino al
2016, le controversie d’impiego, che erano riservate al TFP.

I: I RICORSI DI ANNULLAMENTO
-Premessa
Trova rilievo l'art. 263 TFUE, che costituisce la disposizione centrale della materia ed
è oggetto di ampia elaborazione dottrinale e giurisprudenziale; questa disposizione
attribuisce agli stati membri e alle istituzioni dell'Unione e ai soggetti privati il diritto
di ricorrere alla corte per motivi di legittimità contro gli atti delle istituzioni
medesime al fine di chiederne l’annullamento.
-La legittimazione passiva
Oggetto del giudizio sono i comportamenti delle istituzioni, in quanto solo queste
ultime possono essere convenute davanti al giudice dell'Unione, mentre non
possono esserlo le autorità nazionali; si deve osservare che sul fronte delle
istituzioni la disciplina dei trattati ha subito un’evoluzione: mentre in passato la
legittimazione passiva era limitata al Consiglio e alla Commissione oggi la
legittimazione passiva è stata ampliata sia per quanto riguarda l'evoluzione che ha
subito l'articolazione dei poteri all'interno dell'Unione sia per gli indirizzi
giurisprudenziali volti ad assicurare la più ampia tutela giurisdizionale dei soggetti a
fronte dell'azione comunitaria. Per questi motivi sono stati sottoposti al controllo
della Corte anche gli atti emanati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal
Consiglio con la procedura legislativa e quelli autonomamente adottati dal Consiglio,
dalla commissione o dalla Banca centrale europea, nonché gli atti del Parlamento
europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei
terzi.
Perfino l’elencazione che precede non poteva ritenersi esaustiva, la Corte aveva col
tempo precisato che anche gli altri provenienti da altri organismi dell'Unione possono
essere impugnati, se suscettibili di produrre effetti giuridici in capo al ricorrente. Il
Trattato di Lisbona ha ora esteso esplicitamente la legittimazione passiva al consiglio
europeo, nonché a tutti gli organi ed organismi dell'unione, inclusa la stessa Corte
quando non opera in sede giurisdizionale.

-Gli atti impugnabili

Con riguardo all'individuazione degli atti impugnabili si pongono dei problemi;
alcune indicazioni di stampo negativo provengono dall’art. 263 comma 1 TFUE che
prevede che sono impugnabili gli atti legislativi nonché gli atti di alcune istituzioni
che non siano raccomandazioni e pareri e quando esclude gli atti delle stesse e degli
organi dell'Unione che non siano destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei
terzi (la Corte esercita un controllo di legittimità sugli atti legislativi, sugli atti del
consiglio, della commissione e della Banca Centrale Europea che non siano
raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento Europeo e del Consiglio
Europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Esercita inoltre un
controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell'Unione destinati a
produrre effetti giuridici nei confronti di terzi); il discorso muta quando si deve
ricostruire in modo più preciso rigoroso la nozione di atto impugnabile e questo in
ragione della particolare disciplina predisposta dai trattati in ordine alle modalità e
agli strumenti per l'esercizio delle competenze dell'Unione.
I Trattati impongono alle istituzioni di perseguire la realizzazione degli obiettivi
statutari adottando atti tipici espressamente indicati da norme apposite e dalle stesse
sommariamente definiti nelle loro caratteristiche essenziali, ossia regolamenti,
direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri; pertanto al controllo della Corte
vengono sottoposti solo gli atti che rientrano in queste tipologie anche se con
implicazioni processuali diverse che si tratti dell'una o dell'altra; inoltre si deve
osservare che poiché i trattati evitano di fissare con precisione le caratteristiche
formali e sostanziali dei singoli tipi di atti e inoltre non sempre precisano quali di
questi atti debba essere utilizzato all'occorrenza, non è sempre facile ricondurre un
determinato provvedimento ad una di quelle tipologie di atti. Inoltre si pone il
problema di accertare se quello che la corte si trova di fronte costituisca o meno un
atto impugnabile.
Con riguardo a questi problemi è intervenuta la giurisprudenza della Corte di
giustizia che ha previsto alcuni chiarimenti: in primo luogo la Corte ha precisato
che ai fini del controllo giurisdizionale non rileva la forma con cui l'atto delle
istituzioni si presenta esternamente e non rileva la denominazione ufficiale che si
attribuisce in quanto ciò che interessa sono unicamente il contenuto dell'atto e i
suoi effetti, ossia la sussistenza di determinati requisiti sostanziali che consentano di
qualificare l'atto come impugnabile e di ricondurlo a una delle tipologie previste:
complesso è stato individuare i requisiti idonei a qualificare un comportamento di
un'istituzione come atto impugnabile; a riguardo è intervenuta la Corte ritenendo che
sono impugnabili gli atti definitivi emanati dalle istituzioni nell'esercizio del loro
potere di imperio e produttivi di effetti obbligatori nei confronti dei terzi. Con
riguardo ai requisiti specifici va precisato che l'atto deve presentarsi come un atto del
Collegio destinato a produrre effetti giuridici, che rappresenti lo stadio finale del
procedimento interno all'istituzione e mediante il quale l'istituzione statuisca
definitivamente, in forma che consenta di identificarne la natura.
Inoltre il comportamento dell'istituzione deve tradursi in un atto giuridico che sia
espressione del potere di imperio dell'organo, ossia deve essere un atto autoritativo
capace di produrre unilateralmente effetti obbligatori nella sfera dei suoi destinatari
innovando rispetto alle posizioni giuridiche preesistenti; un provvedimento che si
limitasse a confermare o dare esecuzione a un atto precedente non potrebbe essere
suscettibile di ricorso salvo che non sia intervenuto un fatto nuovo che abbia
modificato la situazione presupposta dall'atto precedente; per meglio precisare questa
definizione la Corte ha anche chiarito che un atto è impugnabile quando con
questo l'istituzione prenda comunque una posizione definitiva rispetto a una
determinata questione, non importa se con effetti immediati o futuri, purché nel
caso si tratti di effetti futuri sia inequivocabile l'atteggiamento che l'istituzione
prenderà al momento stabilito. Non sono impugnabili gli atti che si pongono come
passaggi intermedi, atti preparatori, per l'emanazione dell'atto definitivo, né gli atti
destinati ad avere effetti solo all'interno dell'istituzione.

-I vizi degli atti. In generale

Gli atti dell'Unione devono essere conformi alle norme contenute nei trattati o negli
atti di applicazione degli stessi, pertanto la violazione di queste norme comporta
l'invalidità del provvedimento e la possibilità di far funzionare i rimedi a ciò
predisposti; tra questi rimedi particolarmente importante è quello dell'annullamento
dell'atto in via giudiziaria che si presenta come la soluzione più radicale
all'eventuale esercizio illegale delle proprie funzioni da parte delle istituzioni
dell'Unione: l'annullabilità opera in presenza di vizi che inficiano la validità degli atti
 ed è espressamente prevista dai Trattati, anche se si ritiene che all'interno del sistema
dell'Unione trovi applicazione anche la teoria della nullità assoluta degli atti delle
istituzioni laddove questi risultino inficiati da vizi tanto gravi da travolgerne la
stessa esistenza giuridica.
Il Trattato elenca quali cause di invalidità dell'atto 4 vizi, che possono costituire
motivi di ricorso da parte dei soggetti interessati (o, per quelli qualificabili di ordine
pubblico, oggetto di accertamento d’ufficio da parte della corte) i vizi sono i seguenti:
 incompetenza
 violazione di norme essenziali
 violazione del Trattato
 sviamento di potere

La prassi della Corte ha privilegiato una valutazione dei vari vizi alla luce dei
caratteri propri del sistema dell'Unione, limitandosi a un richiamo solo indiretto ed
implicito ai diritti nazionali ed evitando ogni tentativo di selezione e confronto tra gli
stessi. La Corte sembra avere eliminato la necessità di tali riferimenti, perché ha
evitato di procedere ad una diretta e completa definizione di quei motivi di ricorso,
risolvendo con pronunce di specie le questioni ad essa prospettate. E’ anche vero che
i vari motivi di ricorso determinano sostanzialmente le medesime conseguenze ai fini
dell'annullamento di un atto.

-Segue: i singoli vizi

Si tratta dei seguenti vizi:
·    per quanto concerne l'incompetenza questo vizio ricorre quando un atto eccede i
poteri conferiti all'autorità che lo ha posto in essere; nell'ambito dell'Unione questo
può tradursi nell'invasione delle attribuzioni di un'altra istituzione (e ciò anche nel
caso in cui l’organo agente trascenda i poteri conferitigli da un altro organo per
l'esecuzione di un atto generale di quest'ultimo) o nella fuoriuscita dalle competenze
dell'Unione (sempre che in tal caso non si configuri un’ipotesi di inesistenza
dell'atto). Anche nel sistema dell'Unione l’incompetenza costituisce un vizio grave
che è rilevabile d'ufficio in quanto motivo di ordine pubblico ed è invocabile in
qualsiasi momento del procedimento.
·       per quanto concerne la violazione di forme sostanziali questo vizio solleva difficoltà
in quanto sebbene in questo ricadano i vizi degli atti che investono le forme
sostanziali, si cercherebbe nei testi una definizione di questa nozione; va osservato
che gli stessi testi prescrivono talvolta alcuni requisiti di forma necessari alla valida
emanazione dell'atto, ma si tratta di previsioni isolate che non eliminano ogni dubbio
in ordine all'essenzialità dei requisiti che prescrivono; vige il principio della libertà
delle forme degli atti; ne consegue che la qualificazione come sostanziali delle
prescrizioni formali previste dai trattati va operata con cautela e in termini restrittivi
tenuto conto dell'orientamento antiformalistico del sistema, anche se comunque le
previsioni normative che vengono in rilievo in materia attengono da un lato alla
procedura di formazione degli atti e dall'altro lato ai requisiti intrinseci dagli atti
stessi:
-        le prime concernono quei casi in cui è imposta dai Trattati la consultazione di
persone fisiche o giuridiche, degli stati o di altri organi dell’Unione ai fini
dell’emanazione di un provvedimento; in particolare per i casi di partecipazione di
più istituzioni alla formazione dell’atto, l’atto non può considerarsi validamente
emanato se non ci sia stata la prescritta consultazione o iniziativa dell’altro organo,
ovvero quando il parere o la proposta siano stati disattesi senza il rispetto delle
formalità imposte dai testi. Si richiede che gli atti facciano riferimento alle proposte,
iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previste dai trattati, restando inteso
ovviamente che, in caso di contestazioni, spetta alla corte accertare l’effettiva
osservanza di detto obbligo. Altri casi di violazione di forme nell’ambito dell’ipotesi
in esame potrebbero riguardare l’irregolare costituzione dell’organo consultato,
l’inosservanza da parte dello stesso delle norme in materia di votazione, ecc.
-        per quanto riguarda i vizi che attengono ai requisiti formali intrinseci all’atto, a
riguardo si considerano rilevanti quelli che investono la composizione dell’organo, le
modalità di votazione e i quorum necessari, il rispetto delle norme relative al suo
funzionamento, la scelta della base giuridica dell’atto, la sua pubblicazione o
notificazione, il relativo regime linguistico… Rilievo preminente assumono i vizi
relativi al rispetto dell’obbligo di motivazione, la cui eventuale violazione è
considerata così grave da poter essere rilevata anche d’ufficio come motivo di ordine
pubblico. Tale obbligo non trae origine da considerazioni di pura forma, bensì ha lo
scopo di dare la possibilità alle parti di tutelare i loro diritti, alla corte di esercitare il
controllo giurisdizionale, ed agli Stati membri, come qualsiasi altro interessato, di
sapere come l’istituzione abbia applicato il trattato. Esso potrà considerarsi
soddisfatto qualora l'atto enunci, in modo sia pure sommario, purché chiaro e
pertinente, i principali punti di diritto e di fatto sui quali è basato e che sono necessari
per rendere comprensibile l'iter logico seguito dall'organo che lo ha adottato.
·       per quanto riguarda la violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto
relativa alla loro applicazione, si tratta di quei vizi che attengono alla sostanza degli
atti, ossia alla loro cd legalità interna, e come tali quindi suscettibili di provocare un
riesame del contenuto materiale di quegli atti da parte della Corte; il vizio in esame
racchiude tutti i difetti che attengono alla legittimità di un atto, al punto da poter
essere invocato pressoché ad ogni occasione; alla luce della prassi si può affermare
che nel sistema dell'Unione questo vizio riguarda i frequenti difetti degli atti e in
particolare tanto quelli derivanti dalla mancata o inesatta applicazione di una norma,
quanto quelli concernenti la valutazione della fattispecie concreta cui essa è stata
applicata.
Accertare l'esistenza di una violazione del trattato significa quindi, nei casi più
complessi, superare la mera verifica formale della conformità dell'atto alla regola di
diritto ed esaminare i presupposti di fatto che hanno determinato l’adozione dell'atto
medesimo, nonché le valutazioni operate sulla base di quei presupposti dall'organo
agente.
Specifica considerazione merita l'espressione violazione dei trattati o di qualsiasi
regola di diritto relativa alla loro applicazione: questa espressione conferma che ai
fini della valutazione della legalità di un atto non rilevano solo i Trattati istitutivi ma
anche altre norme giuridiche quali gli atti delle istituzioni, inclusi gli accordi stipulati
dall’unione, nonché i principi generali di diritto; con riguardo a questi un ruolo
fondamentale assume la Carta dei diritti fondamentali, che è oggi vincolante per le
istituzioni dell'Unione e la cui violazione ha già costituito in più occasioni il
fondamento per l'annullamento di atti dell'Unione. Per quanto riguarda la valutazione
della legalità di un atto in rapporto a un altro dopo il trattato di Lisbona emerge una
chiara gerarchia tra le fonti di diritto derivato ma solo tra gli atti legislativi e gli altri,
in particolare per quanto riguarda il rispetto della delega che gli stessi possono
conferire alla Commissione; invece per il resto rilevano i tradizionali principi della
prevalenza della legge posteriore su quella precedente, della legge speciale su quella
generale, dell’atto generale rispetto a quello di esecuzione dello stesso, ecc.
·       per quanto riguarda il vizio dello sviamento di potere, questo vizio è stato
oggetto di parecchie analisi da parte della dottrina e questo in ragione della
particolare disciplina dettata per i ricorsi in esame dall’art. 33 TCECA, che
ricollegava alla invocazione di quel vizio 2 conseguenze quali la possibilità che le
imprese impugnassero anche un atto di portata generale e l’estensione del sindacato
della Corte alla valutazione delle circostanza di fatto operata dall’istituzione
convenuta nel provvedimento impugnato.
Di regola si considera sviato il potere esercitato per un fine diverso da quello in vista
del quale esso era stato attribuito; secondo la giurisprudenza della Corte costituisce
sviamento di potere l’adozione da parte di un’istituzione comunitaria di un atto allo
scopo esclusivo (o quanto meno determinante) di raggiungere fini diversi da quelli
dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far
fronte alle circostanze del caso di specie; l'atto è conforme al dettato normativo
quanto alla competenza dell'organo, alla forma, alla procedura e ai singoli elementi
costitutivi, e tuttavia esso contrasta con i fini perseguiti dalla norma sulla base della
quale è stato emanato, dato che l'organo agente, intenzionalmente o, secondo taluni,
anche per errore, ne ha fatto un'applicazione diversa da quella voluta dalla norma
medesima e contrastante con i principi che dovevano ispirare, in generale o in
concreto, la sua azione; l’attenzione è posta con riguardo ai motivi che hanno guidato
l’organo nell’esercizio dei suoi poteri attraverso la ricerca dell’elemento subiettivo,
ossia delle intenzioni di chi ha posto in essere l’atto. All'occorrenza la Corte può
estendere l'ambito dell'indagine esaminando altresì gli aspetti obiettivi dell'atto, quali
indizi significativi per rilevare una deviazione dell'organo dal quadro degli obiettivi
che la norma lo autorizzava a perseguire; ne ha quindi allargato l'esame.

-La legittimazione attiva: i) delle istituzioni; ii) degli stati membri

Legittimati ad agire sono le istituzioni Ue, gli stati membri e i soggetti di diritto
interno:
 con riguardo alla legittimazione attiva delle istituzioni, questa è conseguenza
della struttura dell'Unione e dell'equilibrio dei poteri realizzato tra i suoi
organi; il ricorso degli organi si situa sul piano dei rapporti interistituzionali e
costituisce uno dei mezzi più incisivi per assicurare il rispetto delle
competenze di ciascuno. Da un lato nessuna specifica limitazione è posta dai
 testi quanto gli atti impugnabili e ai motivi di impugnazione, dall'altro la sua
ricevibilità non è condizionata alla sussistenza di un interesse ad agire in capo
all'organo ricorrente.
Per quanto riguarda la determinazione delle istituzioni legittimate a proporre
un ricorso di annullamento all'inizio il diritto di ricorso era concesso solamente
al Consiglio e alla Commissione mentre invece oggi a seguito della
giurisprudenza della Corte e dell'evoluzione del riparto delle competenze
interistituzionali è stata prevista la legittimazione attiva al Parlamento europeo
in nome del suo diritto alla tutela giurisdizionale; in seguito lo stesso trattato ha
esteso la legittimazione attiva alla Corte dei Conti, alla Banca centrale europea
e al Comitato delle Regioni solamente per quanto riguarda la difesa delle loro
prerogative;
 con riguardo alla legittimazione attiva al ricorso da parte degli stati
membri questi sono ricorrenti privilegiati, ossia la loro legittimazione attiva è
piena e inoltre non sono tenuti ad allegare la lesione di un interesse materiale
per chiedere l'annullamento dell'atto impugnato; ai fini della ricevibilità del
ricorso non rilevano le specifiche considerazioni che lo hanno provocato, ma il
fatto che gli stati membri possano in tal modo contribuire alla tutela della
legalità nell'ordinamento che essi stessi hanno creato ed al cui funzionamento
concorrono in modo decisivo; la legittimazione ad agire è riservata allo stato
nella sua unità e in particolare alle autorità di governo, pertanto non spetta ai
singoli organi (tranne la parziale eccezione in materia di sussidiarietà per i
parlamenti nazionali) e nemmeno alle articolazioni interne dello stato (sebbene
queste ultime possono ricorrere alla stregua di una persona giuridica ai sensi
della disposizione relativa ai ricorsi dei privati). Lo stesso statuto di ricorrente
ordinario è riconosciuto anche agli stati terzi.

-Segue: iii) dei soggetti privati

Anche i soggetti di diritto interno, i c.d. privati, possono sollecitare il controllo
della Corte sulla legittimità degli atti dell'Unione (è necessario che il privato
abbia l’autonomia necessaria per agire come entità responsabile nei rapporti
giuridici); la legittimazione attiva dei soggetti privati costituisce la più importante tra
le forme diverse di garanzia previste dal sistema giurisdizionale dell'Unione per
questi soggetti anche se va precisato che sono previste limitazioni per quanto riguarda
i ricorsi presentati da questi soggetti; tuttavia queste limitazioni sono state all'inizio
molto severe, in quanto discostandosi in parte anche dalla disciplina più comune ai
diritti interni degli stati membri il Trattato non si è accontentato di subordinare
l'ammissibilità del ricorso dei privati alla condizione che questi possano invocare una
lesione attuale e diretta di un interesse giuridicamente tutelato ma invece il Trattato
ha imposto ulteriori limitazioni sia per quanto riguarda la natura degli atti
impugnabili sia per quanto riguarda il tipo di rapporto che deve intercorrere tra gli
stessi e il ricorrente. Nel sistema precedente all’entrata in vigore del Trattato di
Lisbona era previsto che le persone fisiche e giuridiche potessero impugnare:
 le decisioni prese nei loro confronti
  le decisioni che appaiono come regolamenti ma che riguardano direttamente ed
individualmente il ricorrente
 le decisioni prese nei confronti di altre persone ma che riguardano anche il
ricorrente direttamente ed individualmente

L’art. 230 Tce imponeva un limite per quanto riguarda l'individuazione degli atti
impugnabili, infatti la disposizione conferiva ai privati un'ampia tutela giurisdizionale
solo contro quegli atti aventi natura di decisioni mentre invece la tutela appariva
limitata per quanto riguarda l'impugnazione dei regolamenti ed è del tutto assente
rispetto alle direttive e anche alle raccomandazioni e ai pareri; a riguardo si
sottolineava il carattere quasi legislativo dei regolamenti pertanto la riluttanza ad
ammettere ricorsi dei privati volti all'annullamento di questi atti; tuttavia anche
rispetto agli atti impugnabili il ricorso era ammesso solo se il soggetto ne fosse
direttamente ed individualmente colpito. Con l'intervento della giurisprudenza della
Corte di giustizia si può affermare che un atto è riferibile individualmente ad un
soggetto quando lo riguarda come singolo perciò chi non sia destinatario di una
decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente solo quando il
provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali o di particolari
circostanze volte a distinguerlo dalla generalità; occorre che la posizione del
ricorrente sia specificamente qualificata; invece un atto riguarda direttamente il
ricorrente quando i suoi effetti in capo a quest'ultimo si realizzano in conseguenza
diretta dell'emanazione dell'atto stesso, pertanto indipendentemente dall'intervento di
altri soggetti o di altri provvedimenti.
Maggiori difficoltà si riscontrano nelle ipotesi di ricorso contro le decisioni aventi un
destinatario diverso dal ricorrente, in particolare uno stato membro. La corte ha
precisato che in questi casi un atto dell'Unione rivolto ad uno Stato membro può
colpire direttamente un soggetto di diritto interno quando alcun ulteriore intervento
dello Stato è necessario perché l’atto produca i suoi effetti in capo al ricorrente. Il che
può verificarsi quando l'atto impugnato imponga obblighi di non fare ovvero anche
obblighi di fare, senza però nulla concedere alla discrezionalità dello stato.
Le limitazioni poste ai ricorsi dei privati hanno scatenato un dibattito nella dottrina e
nella giurisprudenza per poi trovare ulteriore alimento con l'approvazione della Carta
dei diritti fondamentali ove all'art. 47 si prevede il diritto a un ricorso effettivo e
questa disposizione sembra prestarsi a fornire altri argomenti ai critici di questo
sistema anche se la vigenza di un simile principio nell'ordinamento dell'Unione era
stata da tempo affermato dalla stessa giurisprudenza della Corte.
Secondo la nuova disciplina una persona fisica o giuridica può ora proporre un
ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e
individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che
non comportano alcuna misura di esecuzione.
Oggi l’art. 263 comma 4 TFUE abbandona il sistema dell'indicazione limitativa degli
atti tipici impugnabili allargandone la gamma al di là delle decisioni e dei
regolamenti; questi atti però sono impugnabili solo se presi nei confronti del
ricorrente o se lo riguardino direttamente ed individualmente a qualsiasi titolo;
l'innovazione più importante è quella che riguarda i ricorsi contro gli atti
regolamentari in quanto per impugnare questi atti si esige solamente che quest'atto
riguardi direttamente il ricorrente e che non comporti misure di esecuzione; se sono
previste misure di esecuzione il soggetto privato potrà tutelarsi impugnandole
direttamente, secondo che esse competano all'unione o agli stati membri, innanzi ai
giudici dell'una o degli altri, e per questa via potrà mettere in causa anche l’atto
regolamentare: nel primo caso attraverso l’eccezione di illegalità ex art. 277 TFUE,
mentre nel secondo caso sollecitando il giudice nazionale a sottoporne la validità alla
corte della giustizia attraverso la procedura pregiudiziale; se invece non occorrono
misure di esecuzione il ricorrente non dovrà più dimostrare anche di esserne stato
colpito in modo individuale.
Tuttavia non è chiaro se tra gli atti regolamentari rientrino tutti gli atti di portata
generale o debbano ritenersi esclusi quelli che i trattati identificano come atti
legislativi; la questione è stata sottoposta ai giudici dell'Unione ed è stata risolta
ritenendo che nell'ambito degli atti dell'Unione che possono formare oggetto di un
controllo di legittimità l'art. 263 comma 1 TFUE menziona separatamente gli atti
legislativi e gli atti oggetto di quel controllo e a sua volta il comma 4 delinea gli atti
regolamentari come una categoria più ristretta rispetto a quella degli atti a portata
generale, pertanto se ne deduce che la nozione di atto regolamentare deve essere
interpretata nel senso che include qualsiasi atto di portata generale fatta eccezione per
gli atti legislativi.
Quanto poi alla questione consistente nel verificare se l'atto regolamentare impugnato
comporti o meno misure di esecuzione ai sensi di tale disposizione, la corte ha avuto
di recente occasione di precisare che a tal fine occorre fare riferimento unicamente
alla posizione del soggetto ricorrente e quindi all'incidenza della misura nei confronti
di quest'ultimo, a nulla rilevando che esso possa comportare misure nei confronti di
altri soggetti.
In conclusione si può evincere che per valutare la ricevibilità di un ricorso di una
persona fisica e giuridica contro un atto dell'Unione che non sia stato adottato nei
suoi confronti la Corte deve accertare se si è in presenza di un atto regolamentare: nel
caso in cui si sia invece in presenza di atto legislativo o di atto a portata individuale il
ricorrente dovrà dimostrare di essere stato colpito dall'atto direttamente ed
individualmente mentre invece se ci si trova di fronte a un atto regolamentare la
Corte deve ulteriormente verificare se l'atto si indirizza direttamente al ricorrente e
non comporta misure di esecuzione. Se così è, il ricorso sarà ricevibile; se invece
quelle misure sono previste e riguardano il ricorrente, questi, ove non voglia o non
possa impugnare tali misure, potrà attaccare direttamente l’atto regolamentare solo se
dimostra di esserne stato colpito non solo direttamente, ma anche individualmente.

-Il ricorso: termini ed effetti

Il ricorso di annullamento deve essere presentato entro 2 mesi a partire dalla
pubblicazione dell'atto o dalla notifica dello stesso al proprio destinatario o
comunque dal momento in cui il soggetto ne ha avuto conoscenza; a questo
termine vanno aggiunti i termini di distanza, ossia un termine forfettario di 10 giorni
in ragione della distanza dalla sede della Corte; il rispetto del termine di
presentazione del ricorso è una regola di ordine pubblico che è rilevabile d'ufficio, il
cui obiettivo è quello di garantire la chiarezza e la certezza delle situazioni giuridiche.
Un ricorso intempestivo è dunque ricevibile solo qualora il ricorrente provi che il
mancato rispetto di tale regola è dovuto ad un errore scusabile, ad un caso fortuito o
di forza maggiore.
Una volta introdotto il ricorso, l'iter giudiziale deve rispettare il principio della durata
ragionevole in quanto in caso di ritardi dovuti a comportamenti degli stessi giudici
dell'Unione è ammesso un ricorso per risarcimento dei danni provocati
dall’irragionevole durata del processo; va poi osservato che la proposizione del
ricorso non sospende l'esecuzione dell'atto impugnato in quanto anche il diritto
dell'Unione attribuisce una forza obbligatoria assoluta ai provvedimenti delle
istituzioni pertanto fino al loro annullamento ad opera della corte e salvo l'eventuale
revoca da parte delle istituzioni che li hanno emanati, quegli atti esplicano una piena
efficacia; anche se la Corte può concedere in via provvisoria la sospensione
dell'esecuzione dell'atto quando le circostanze lo richiedano.

-Segue: la portata del sindacato della Corte. La competenza di piena giurisdizione

In sede di esame dei ricorsi di annullamento degli atti dell'Unione la Corte esercita un
controllo di mera legittimità e questo significa che il sindacato sulle scelte di merito
che sono alla base di quegli atti è precluso. A proposito risulta difficile verificare il
concreto rispetto di questa linea di confine in quanto l'art. 263 TFUE si limita ad
affermare che la Corte esercita un controllo di legittimità sugli atti impugnati,
pertanto è difficile capire fin dove la Corte possa spingersi nell'indagine sui
presupposti di fatto che hanno giustificato un provvedimento: si evince quindi come i
giudici godano di un certo spazio di manovra tra gli estremi del mero giudizio
formale del provvedimento impugnato e il riesame della opportunità e della congruità
del medesimo, sia pure in funzione del relativo controllo di legittimità.
Va segnalato che oltre alla giurisdizione di legittimità i Trattati prevedono anche una
competenza giurisdizionale anche di merito che possa essere attribuita alla corte
dai regolamenti dell'Unione quando istituiscono sanzioni: si tratta della competenza
di piena giurisdizione della Corte, le cui caratteristiche però non vengono
disciplinate dai trattati e non possono essere ricostruite con l'aiuto dei diritti interni
degli stati membri ma nonostante ciò la Corte non ha avuto esitazioni nell'esercitare
la propria competenza di piena giurisdizione, mostrando in concreto di intenderne in
modo ben preciso il significato. La giurisprudenza della Corte ha delineato le
caratteristiche di questo tipo di giurisdizione soprattutto mettendo a confronto la
giurisdizione di merito con la giurisdizione di legittimità: nella giurisdizione di
merito il giudizio della Corte verte sulle situazioni giuridiche subiettive che trovano
in quell'atto il loro fondamento, perciò il sindacato giurisdizionale non viene limitato
in quanto la Corte deve esaminare sotto ogni profilo la questione che le viene
sottoposta ed ecco che la Corte è autorizzata ad esercitare un pieno potere di riesame
della questione che le viene sottoposta non solo per accertare l'esistenza
dell'infrazione ma anche per sindacare i criteri di fatto e di diritto che hanno ispirato
l'istituzione convenuta nel valutare il comportamento del ricorrente.
E può, in seguito a tale valutazione, sia limitarsi ad annullare l’atto impugnato, sia
modificarlo fissando direttamente, in diminuzione o in aumento, la misura delle
sanzioni da esso inflitte.

-La sentenza di annullamento

In caso di accoglimento del ricorso la Corte dichiara nullo e non avvenuto l'atto
impugnato ma laddove lo reputi necessario può precisare che gli effetti dell'atto
impugnato devono essere considerati definitivi: si evince come la Corte non abbia
alcun potere di condanna nei confronti dell'istituzione convenuta e non può imporle
un comportamento specifico ed inoltre non può modificare o sostituire l'atto
impugnato ma può solo pronunciare l'annullamento di questo atto, salvo che nelle
ipotesi di competenza di piena giurisdizione.
La sentenza che pronuncia l'annullamento non esaurisce i suoi effetti nell'ambito del
giudizio e limitatamente alle parti in causa ma esplica un'efficacia assoluta in quanto
elimina l'atto dal mondo del diritto con effetti erga omnes fin dal momento in cui è
stato emanato; ecco quindi che trova riscontro l'espressione dichiara nullo e non
avvenuto l'atto impugnato, anche se secondo alcuni questa formula non è corretta in
quanto nel caso di specie non si è in presenza di una mera declaratoria di nullità ma
l'annullamento ha natura di sentenza di accertamento costitutivo, dato che modifica la
situazione di diritto preesistente.
Sul piano processuale l'annullamento dell'atto preclude a chiunque la presentazione di
un nuovo ricorso, perché l’efficacia della sentenza si dispiega anche al di là delle
parti in causa. Per quanto riguarda gli effetti sostanziali della pronuncia della Corte
sono i seguenti:
in seguito alla pronuncia di annullamento l'atto viene considerato come non avvenuto
e questo significa che deve essere ricostruita la situazione preesistente all'emanazione
dell’atto, eliminando gli effetti da questo già prodotti e che sopravvivono al momento
del suo annullamento; questo significa che l'istituzione convenuta, ma eventualmente
anche lo stato membro interessato, deve compiere una serie di attività al fine di
ristabilire lo status quo ante, anche se va osservato che non sempre il ripristino della
situazione precedente è possibile in quanto potrebbe accadere che l'atto che è stato
annullato abbia già prodotto ed esaurito i suoi effetti in alcune determinate situazioni
e inoltre si può constatare che il provvedimento annullato potrebbe aver prodotto una
serie di effetti la cui eliminazione potrebbe risultare ingiusta e contraria al principio
della certezza del diritto e del rispetto dei diritti acquisiti.
Di tale esigenza le istituzioni devono tener conto nel provvedere all’esecuzione della
sentenza della Corte; il trattato consente alla corte di precisare ove lo reputi
necessario gli effetti dell'atto annullato che devono essere considerati come
definitivi e in questo modo viene dato alla Corte il potere di tenere in vita una
parte degli effetti prodotti dall'atto; di creare anzi essa stessa tali effetti. Si è
dunque qui in presenza di una sentenza dispositiva della corte. Inoltre la
giurisprudenza della Corte ha ampliato le ipotesi in cui questo potere può essere
esercitato in quanto nel precedente sistema questo potere era previsto solo per quanto
riguarda l'annullamento dei regolamenti ma la Corte aveva provveduto ad estendere
anche ai casi di annullamento di altri atti e ne aveva fatto applicazione anche con
riferimento alle ipotesi di giurisdizione diverse da quella di annullamento (specie in
sede di esercizio della competenza pregiudiziale).
In conseguenza della pronuncia della Corte l’istituzione che ha emanato l’atto
annullato deve prendere i provvedimenti necessari ad assicurare la piena osservanza
della sentenza: in particolare deve porre in essere un complesso di attività volte ad
assicurare nei limiti del possibile il ripristino della situazione ex ante (esistente prima
dell’emanazione dell’atto annullato), con l’adozione di nuovi provvedimenti o con la
revoca di altri con effetto ex nunc o addirittura con effetto retroattivo.
L’obbligo di ripristinare la situazione precedente al comportamento censurato dalla
corte non esclude l’eventualità di un risarcimento dei danni da esso provocati.

-L’accertamento incidentale della illegittimità di un atto

Il sistema degli atti illegittimi dell’Unione prevede la possibilità di un controllo sulla
validità degli atti stessi in via incidentale: si tratta di un controllo che consente in
un ricorso di annullamento contro un atto dell’Unione di mettere in causa, anche
dopo il termine per il ricorso diretto, la legittimità degli atti a portata generale che
sono a fondamento dell’atto attaccato.
L’art. 277 TFUE prevede la possibilità che una parte (ma non è escluso che possa
farlo d’ufficio anche la corte) anche dopo il termine per il ricorso diretto eccepisca
l’illegittimità di un atto dell’Unione in occasione di un giudizio nel corso del quale
tale atto venga in rilievo come fondamento dell’atto impugnato al fine di provocarne
almeno la disapplicazione nel procedimento in corso.
Essa non può essere utilizzata per aggirare il sistema dei ricorsi di annullamento,
sicché non potrebbe essere sollevata da un soggetto che avesse avuto titolo per
chiederne direttamente l'annullamento alla corte. Occorre inoltre che la controversia
oggetto del giudizio metta in causa direttamente l'atto, il che significa che deve
sussistere un nesso giuridico diretto tra l'atto impugnato e quello oggetto
dell'eccezione e che tale nesso deve avere una rilevanza decisiva e diretta per la
soluzione della questione principale.
Per quanto riguarda gli atti di cui si può eccepire in via incidentale l’illegittimità, l'art.
241 TCE indicava solo quelli di tipo regolamentare ma la Corte aveva già ampliato la
sfera di applicazione della norma ritenendola espressione di un principio generale di
tutela giurisdizionale, pertanto riferendola a tutti gli atti che producessero effetti
analoghi ai regolamenti; Questo indirizzo giurisprudenziale è stato poi formalmente
recepito nel Trattato di Lisbona e generalizzato per tutti gli atti di portata generale
adottati da qualsiasi istituzione, organismo o organo dell'unione.
Nessun limite è previsto per quanto riguarda i soggetti legittimati a sollevare
l'eccezione ma questi devono essere parti nella causa e nemmeno sono previste
limitazione in ordine ai motivi invocabili per chiedere l'inapplicabilità dell'atto.
Per quanto riguarda gli effetti dell'accertamento incidentale dell’illegittimità di un
atto questi consistono nella inapplicabilità dello stesso nel giudizio in corso pertanto
 incidono sull'efficacia dell'atto solo ai fini di quel giudizio e solo per gli aspetti
dell'atto che vengono in rilievo; questo significa che la disapplicazione dell'atto opera
ex nunc e solo tra le parti in causa. Per il resto non solo permangono invariati gli
effetti già prodotti dall'atto, ma questo, benché riconosciuto illegittimo, conserva in
linea teorica un’immutata efficacia ai fini delle sue successive applicazioni. Se è vero
che l'istituzione che ha emanato l'atto non ha l'obbligo di revocarlo, è anche vero che
tale istituzione difficilmente potrà ignorare la pronuncia della corte.

II: I RICORSI IN CARENZA

-Condizioni generali
I ricorsi in carenza riguardano comportamenti omissivi, ossia una violazione del
diritto dell'Unione attraverso l'astensione da un'azione espressamente prevista dai
trattati--> ai sensi dell'art 265 TFUE viene previsto l'ipotesi in cui gli organi
dell'Unione si astengano violando il trattato dall’emanare un atto e questo consente
agli Stati membri, alle altre istituzioni e alle persone fisiche e giuridiche di adire la
Corte dopo aver messo in mora l'istituzione, al fine di far constatare l'illegittimità
della mancata azione da parte dell'istituzione.
Le istituzioni dell'Unione alle quali può essere contestata l'omissione sono tutte
quelle che in virtù delle loro specifiche competenze possono attraverso i loro
comportamenti positivi o negativi incidere sugli interessi tutelati dal diritto
dell'Unione:
Ø in primo luogo il ricorso può essere proposto sole ove esse si astengano dal
pronunciarsi in violazione dei Trattati: questo autorizza a ritenere che si possa parlare
di illegittima inazione solo quando l'istituzione abbia l'obbligo di provvedere, non
quando abbia il mero potere di farlo
Ø in secondo luogo il ricorso in carenza è consentito in tutte le ipotesi in cui sia prevista
l'emanazione di un atto, senza alcuna distinzione tra i diversi tipi di misure neppure in
relazione all'efficacia delle stesse; esclusi gli atti meramente interni, gli atti di
organizzazione, i meri comportamenti materiali delle istituzioni, vengono in rilievo
tutti gli atti formalmente o sostanzialmente riconducibili alle categorie tipiche
definite dal Trattato, incluse le raccomandazioni ei pareri nonché le proposte della
Commissione. Per quanto riguarda le proposte della Commissione se è vero che la
loro formulazione non può essere oggetto di ricorso di annullamento rimane il fatto
che la loro missione può determinare l'impossibilità per l'organo che ne è destinatario
di provvedere validamente
Per quanto riguarda i motivi del ricorso si deve ritenere che è l'unico mezzo di cui
possono avvalersi gli interessati è la violazione dei trattati o dei regolamenti di
applicazione; data la mancanza di un atto non può parlarsi di incompetenza né di
violazione di forme. Quanto allo sviamento di potere, esso resta assorbito dal vizio di
violazione dei trattati, data l'esistenza di un obbligo di agire.
Legittimati a proporre ricorso sono gli stati membri, le istituzioni diverse da quella in
causa e i soggetti di diritto interno. Va osservato quanto segue:
§  gli stati membri hanno uno statuto privilegiato e godono del più ampio potere di azione
in quanto sono legittimati a contestare l'omissione di tutti gli atti e il ricorso non
 risulta condizionato all'esistenza di un interesse materiale leso dall'azione degli organi
dell'Unione, è rivolto alla tutela del diritto obbiettivo
§  per quanto riguarda i ricorsi delle persone fisiche e giuridiche questi incontrano limiti
che corrispondono a quelli indicati con riguardo ai giudizi di annullamento, pertanto
questi soggetti possono solo contestare all'istituzione di aver omesso di emanare nei
loro confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere: il che significa
che quei soggetti possono adire la corte solo nel caso in cui l'atto omesso avrebbe
dovuto avere natura di decisione. Escluse dalla disposizione le raccomandazioni e i
pareri, escluse le direttive, che possono essere indirizzate solo agli stati membri,
potrebbero venire in considerazione solo i regolamenti. Ma questi ultimi hanno
carattere generale e non possono indirizzarsi a singoli destinatari, sicché un
riferimento ad essi da parte della disposizione sembra senz'altro da escludere. Non
restano che le decisioni, il ricorso contro la loro omissione è ricevibile anche se l'atto
di cui si chiedeva l'adozione non avrebbe dovuto indirizzarsi formalmente al
ricorrente, purché sia dimostrato che esso avrebbe interessato quest'ultimo
direttamente ed individualmente.

-Gli aspetti procedurali

Il ricorso in carenza è subordinato al corretto espletamento di una procedura
precontenziosa imposta dalla natura stessa dei comportamenti che vengono in
rilievo; i trattati esigono la previa messa in mora dell'istituzione contro la cui
inazione si intende ricorrere, sia per darle la possibilità di evitare un ricorso
giurisdizionale adottando l'atto sia per permettere che sia fissato il momento di
decorrenza dei termini di ricorso; la messa in mora può essere presentata solo dai
soggetti ai quali è possibile adire successivamente la Corte e inoltre deve essere
formulata come una diffida che tende ad avviare la procedura di contestazione della
mancata azione pertanto deve indicare con precisione il provvedimento la cui
emanazione si invoca, in quanto il ricorso può avere per oggetto unicamente il rifiuto
di adottare l'atto che l'istituzione è stata diffidata ad emanare. Il mancato rispetto di
tali condizioni costituisce motivo di irricevibilità del ricorso. Dal momento della
messa in mora (Più precisamente dal giorno successivo a quello in cui l'istituzione ha
dita ne ha avuto conoscenza) decorre un termine di 2 mesi entro cui la stessa
istituzione può adottare il provvedimento richiesto ed impedire il ricorso
giurisdizionale.
Nell'estinto TCECA, il silenzio dell’istituzione, una volta decorso il termine, era
assimilato ad una decisione implicita di rifiuto, impugnabile come tale innanzi alla
corte. A partire dal TCE viene previsto che se, decorso il termine, l'istituzione non
abbia preso posizione, l'interessato ha altri due mesi per presentare un ricorso alla
corte.
Decorso il termine di 2 mesi senza che sia stata soddisfatta la richiesta di agire, la
Corte può essere adita con un ricorso per carenza e questo anche se successivamente
l'istituzione dovesse prendere posizione poiché in questo caso il ricorso sarebbe
ugualmente ricevibile, salvo il caso in cui non sia divenuto privo di oggetto.
La sentenza della Corte che accoglie il ricorso ha natura di sentenza meramente
dichiarativa dell'illegittimità del comportamento omissivo; per quanto riguarda i suoi
effetti si deve in particolare osservare che l'istituzione la cui astensione sia stata
dichiarata illegittima deve prendere i provvedimenti necessari ad assicurare la piena
osservanza della sentenza.

III: L’AZIONE DI DANNI

-Caratteristiche e specificità di tale azione
In materia di responsabilità extracontrattuale l'Unione deve risarcire,
conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli stati membri, i danni
cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni; si
evince che anche le azioni promosse ai fini di questo risarcimento rientrano ai sensi
dell'art. 268 TFUE nella competenza del tribunale e poi della Corte.
Queste azioni mantengono una precisa autonomia rispetto a quelle rivolte
all’annullamento dell’atto. La Corte di Giustizia ha infatti affermato che questa
azione è stata concepita dal trattato come un rimedio dotato di una propria
funzione che lo distingue dalle altre azioni esperibili ed è sottoposta a condizioni
di esercizio che tengano conto del suo oggetto specifico:
 quest'azione si differenzia dai ricorsi per annullamento e in carenza in quanto è
diretta al risarcimento dei danni provocati dal comportamento illegittimo di
un’istituzione. Nella prassi l'azione di danni e il ricorso per annullamento
vengono quasi sempre promosse congiuntamente, ma proprio in ragione della
reciproca autonomia, l’irricevibilità del ricorso di annullamento non comporta
l'automatica irricevibilità dell’azione di danni.
 per quanto riguarda gli eventuali analoghi mezzi offerti dagli ordinamenti
nazionali il problema del loro rapporto con l'azione di danni europea si pone
quando il danno lamentato derivi dagli atti nazionali di esecuzione di un
provvedimento dell'Unione; in questo caso l'interessato potrà promuovere
azione di risarcimento davanti ai giudici nazionali e mettere eventualmente in
discussione la legittimità di quel provvedimento, detti giudici potranno o
dovranno sottoporre la questione pregiudiziale alla Corte sulla validità di
quella misura. L’esperibilità dell'azione di risarcimento innanzi alla Corte si
trova quindi subordinata all'esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni, ma
ciò solo a condizione che tali rimedi garantiscano in maniera efficace la tutela
dei singoli interessati. Ove così non fosse l’azione di danni innanzi alla corte
sarebbe ricevibile.

Legittimate a proporre ricorso sono le persone fisiche o giuridiche nonché gli stati
membri mentre invece si deve escludere che questa azione possa essere promossa
dalle stesse istituzioni dell'Unione in virtù del rapporto di immedesimazione le une e
l’altra; per quanto riguarda la legittimazione passiva questa spetta a tutte le
istituzioni e organi cui possa essere imputato il comportamento illecito che ha
provocato il danno e sarà ciascuna di queste a rispondere e a stare in giudizio in
questi casi (perlomeno dinanzi al giudice dell'unione, ferma restando la regola
 secondo la quale, in giudizi promossi di fronte a giudici di stati membri o di stati
terzi, l'unione è rappresentata dalla Commissione) e questo anche quando l'azione è
promossa per i danni cagionati dagli agenti delle istituzioni nell'esercizio delle loro
funzioni, poiché in questo caso starà in giudizio l'istituzione di appartenenza
dell’agente. Con l'avvertenza che in una simile eventualità intanto sussiste la
responsabilità dell'istituzione in quanto vi sia nella specie un rapporto di lavoro ed il
comportamento illecito sia stato posto in essere dall’agente nell'esercizio delle sue
funzioni, e restando comunque inteso che, in caso di condanna, l'iscrizione potrà
rivalersi nei confronti dell’agente.

-Condizioni per la sua promozione

Per quanto riguarda le condizioni cui è subordinata la responsabilità extracontrattuale
dell'Unione il trattato richiama esplicitamente i principi generali comuni ai diritti
degli stati membri e a tal proposito la Corte ha elaborato criteri rilevanti a riguardo,
ispirandosi ai diritti nazionali, in particolare ha stabilito che si ha responsabilità
aquiliana dell'Unione laddove si accerti la contestuale presenza dei seguenti
presupposti:
1.    illiceità del comportamento contestato alle istituzioni: con riguardo alla prima
condizione qui si fa riferimento alla illiceità del comportamento contestato e non per
forza alla violazione di norme giuridiche; all'origine della responsabilità dell'Unione
può esservi qualsiasi suo comportamento illecito anche di carattere omissivo; per
quanto riguarda la gravità del comportamento illecito la Corte ha chiarito che se il
comportamento riguarda un settore in cui l'Unione gode di un certo potere
discrezionale la responsabilità può sorgere solo se l'organo agente ha disconosciuto in
modo palese e grave i limiti che si impongono all'esercizio dei suoi poteri. Inoltre la
responsabilità dell'Unione può sussistere anche se il comportamento contestato si
sostanzia in un atto normativo ma qualora questa atto implichi scelte di politica
economica la giurisprudenza richiede che si sia in presenza di violazione grave di una
norma superiore intesa a tutelare i singoli poiché il potere legislativo non deve essere
ostacolato nelle sue decisioni dalla prospettiva di azioni di danni ogni volta che debba
adottare provvedimenti normativi che possono ledere interessi dei singoli
2.    esistenza di un danno e un nesso di causalità tra quest’ultimo e il
comportamento contestato: con riguardo alla seconda condizione la corte richiede
che, oltre ad essere certo ed attuale, tale danno sia speciale, abbia cioè leso una
categoria di soggetti ben individuata, e che la sua entità ecceda l’ambito dei normali
rischi economici insiti nell’attività rilevante nella specie. Per quel che concerne la
condizione della sussistenza di un nesso, si deve ricordare che la responsabilità
dell'Unione ricorre solo se questo comportamento sia espressione di un intervento
diretto delle istituzioni e se non ci sia stato un atteggiamento negligente del soggetto
interessato
Qualora venga accertata la responsabilità dell'Unione il risarcimento riguarderà sia
il danno materiale sia il danno immateriale con riferimento sia al danno
emergente sia al lucro cessante. L’azione di danni si prescrive in 5 anni a decorrere
dal momento in cui avviene il fatto che dà origine al danno e questo è stato
interpretato dalla Corte nel senso che il computo decorre non dalla data del fatto ma
da quando sorge effettivamente il diritto al risarcimento, ossia dal momento in cui si
verifica il danno lamentato; la prescrizione si interrompe con l'esercizio dell'azione
giudiziaria, ma anche con la previa richiesta dei danni all’istituzione in causa.

CAPITOLO 5: LA COMPETENZA PREGIUDIZIALE

-Premessa
Tra le sue funzioni la Corte presenta anche una competenza giurisdizionale a
carattere non contenzioso, ossia la competenza pregiudiziale in virtù della quale la
Corte può pronunciarsi su questioni di interpretazione di disposizioni del diritto
dell'Unione o anche di interpretazione e validità di atti delle istituzioni a seguito di
rinvio che le giurisdizioni dagli stati membri sono obbligate (se di ultima istanza) o
abilitate (negli altri casi) ad operare laddove la soluzione di simili questioni sia
necessaria per risolvere la controversia davanti a loro pendente. Pertanto si tratta di
una competenza che non è attivata sul ricorso delle parti ma a seguito del rinvio del
giudice nazionale davanti al quale quella controversia pende e inoltre in linea di
principio non è destinata a risolvere la controversia in atto ma solamente a fornire gli
elementi necessari alla sua soluzione nel processo principale; la controversia si
sviluppa si conclude e si sviluppa innanzi ai giudici nazionali, mentre la corte è
chiamata a svolgere un ruolo di supporto e di collaborazione con questi ultimi. Si è
qui in presenza di una competenza che si articola in un dialogo da giudice a giudice e
nella quale assume rilievo essenziale il rapporto di stretta collaborazione che si
instaura tra le 2 istanze giudiziarie in causa; di questo tipo di relazioni non c'è traccia
nei trattati o in altri testi normativi, ma neanche nella prassi della Corte di giustizia
anche se la Corte non ha perso occasione per sottolineare che il rapporto che questa
mantiene con quei giudici in sede di esercizio di questa competenza si quantifica in
termini di autentica collaborazione, ossia una collaborazione che la Corte di Giustizia
presta come ausiliario di giustizia.

-Le finalità della competenza pregiudiziale

Questa competenza in origine era stata prevista per assicurare l'uniformità
dell'interpretazione del diritto comunitario, grazie alla presenza di un organo
giurisdizionale ad hoc --> in sostanza si trattava di evitare che con il tempo si
arrivasse a una sorta di nazionalizzazione delle regole comuni e della loro
interpretazione da parte delle singole giurisdizioni nazionali, con conseguente
progressiva diversificazione del loro senso e della loro portata da uno stato all'altro.
L’attribuzione alla corte della competenza in questione era quindi volta a rafforzare
la capacità di questo corpus normativo comune di resistere alle particolarità dei
sistemi nazionali, assicurando al contempo quella funzione di ausilio ai giudici
nazionali nell'interpretazione e nell'applicazione del diritto dell'Ue: in questo
modo la Corte avrebbe potuto garantire l'unità e la coerenza di quel diritto non solo
rispetto al relativo ordinamento ma anche rispetto agli ordinamenti degli altri stati
membri, assicurando al tempo stesso la salvaguardia del fondamentale principio della
certezza del diritto.
Con il tempo la competenza pregiudiziale è stata utilizzata per finalità più estese:
in primo luogo la natura particolare di questa competenza ha permesso alla corte di
non limitarsi all'interpretazione delle specifiche nozioni in questione ma di spingersi
a rilevare i principi cardine dell'ordinamento giuridico dell'Unione: è proprio
nell'esercizio di questa competenza che la Corte ha potuto elaborare una
giurisprudenza per la definizione delle caratteristiche di quell’ordinamento: dal
principio del primato del relativo diritto, all'efficacia diretta di alcune sue
disposizioni, alla responsabilità dello Stato per la violazione delle norme dell’unione,
all’affermazione e alla valorizzazione della tutela dei diritti fondamentali, e così via.

In secondo luogo la Corte ha saputo utilizzare la competenza pregiudiziale ponendola

al centro del sistema giurisdizionale dell’unione, ma anche dei rapporti tra il diritto
dell'Ue e il diritto nazionale e soprattutto tra i rispettivi apparati giudiziari; infatti si
tratta di uno strumento di cooperazione con i giudici nazionali, favorendo il loro
crescente coinvolgimento nella applicazione del diritto dell'Unione ed esaltandone
così il ruolo di giudici decentrati di quel diritto. L'applicazione ed il controllo
dell'osservanza delle relative norme si realizzano anzitutto all'interno degli Stati
membri e devono quindi far conto sull'apparato giuridico-istituzionale di quegli stati.
I giudici nazionali agiscono come una sorta di organi decentrati della giurisdizione
europea, dato che concorrono anch’essi a garantire l'osservanza di quel diritto. La
corte ha creato le condizioni per assicurare un controllo diffuso sul rispetto del diritto
dell'Unione e quindi per rafforzare complessivamente l'efficacia e le garanzie del
sistema.
In terzo luogo la competenza pregiudiziale è diventata strumento fondamentale anche
per la tutela dei diritti garantiti dalle norme dell'Unione e in particolare per la tutela
giudiziaria dei privati, sia nei confronti delle istituzioni europee sia nei confronti del
proprio stato membro; con riguardo alle istituzioni europee la tecnica del rinvio
pregiudiziale consente di rimettere in questione la validità di atti di quelle istituzioni
anche nei casi in cui ai privati sia precluso impugnarli con un ricorso diretto a causa
delle limitazioni previste dai trattati; con riguardo agli stati membri è stato possibile
sottoporre alla Corte di Giustizia questioni che vertono formalmente sulla portata di
un principio o di una disposizione del diritto dell'Unione ma che in realtà consentono
di mettere in causa una norma o una prassi interna di uno stato membro in quanto
ritenuti non conformi a quel diritto; sebbene la Corte non possa pronunciarsi
direttamente sulla compatibilità di una misura nazionale con il diritto dell'Unione
tuttavia la giurisprudenza ha affermato che la Corte può fornire al giudice nazionale
tutti gli elementi di interpretazione di questo diritto che gli consentano di rilevare
eventuali profili di incompatibilità delle proprie disposizioni o prassi nazionali con il
diritto dell'Unione. Il giudice a quo usa chiedere alla corte di interpretare determinate
disposizioni di diritto dell'Unione per accertare se sulla base di tale interpretazione ne
risulti o meno legittimata la misura statale della cui compatibilità con le medesime
disposizioni si dubita, a seguito della risposta della corte esso potrà, se del caso,
disapplicare detta misura e assicurare così la tutela del soggetto interessato.
 -Le condizioni per il suo esercizio
La competenza pregiudiziale è una competenza esclusiva della Corte anche se l'art.
256, par. 3, TFUE prevede che in materie specifiche determinate dallo statuto possa
essere devoluta al Tribunale. Le relative decisioni del tribunale potranno essere
oggetto di riesame da parte della corte, alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo
statuto, ove sussistano gravi rischi che l'unità o la coerenza del diritto dell'Unione
siano compromesse.
I giudici nazionali possono porre alla corte questione di interpretazione e di
validità del diritto Ue:
o   le prime in via di principio possono vertere su qualsiasi disposizione di quel diritto
(ma anche di eventuali disposizioni di diritto interno modellate su quelle
comunitarie), si tratti delle norme dei trattati o degli atti di tutti gli organi ed
organismi dell'Unione o degli accordi stipulati dall'Unione e anche dei principi
generali di diritto che fanno parte integrante dell'ordinamento giuridico dell'Unione;
in sede di competenza pregiudiziale la Corte non può invece interpretare norme o
prassi nazionali per pronunciarsi direttamente sulla loro compatibilità con il diritto
dell'Unione anche se la limitazione può essere girata riformulando il quesito come
volto a chiarire se la norma europea vada interpretata in un senso che consenta ad uno
stato membro di mantenere norme o prassi del tipo di quelle messe in discussione.
 per quanto riguarda il controllo di validità, questo si esercita sugli atti delle
istituzioni e degli organi dell'Unione e si sviluppa sul modello del controllo di
legittimità svolto nei ricorsi di annullamento; questa ipotesi può essere
utilizzata nella prassi come ulteriore strumento a disposizione dei privati ai fini
di questo controllo e inoltre compensa parzialmente i limiti che la
legittimazione attiva di questi soggetti incontra rispetto ai ricorsi diretti, anche
se la corte ha per la verità escluso la ricevibilità di un rinvio pregiudiziale di
validità nel caso in cui l'interessato non avesse esperito il ricorso per
annullamento nei termini previsti.

Legittimati ad operare il rinvio pregiudiziale sono gli organi giurisdizionali degli stati
membri di ogni ordine e grado; a riguardo la Corte ha elaborato una definizione
comunitaria della nozione di organo giurisdizionale riconducendovi tutti gli organi
che presentino una serie di requisiti che sono i seguenti:
 origine legale dell'organo
 carattere permanente dell'organo
 obbligatorietà della sua giurisdizione
 natura contraddittoria del procedimento
 il fatto che l'organo applichi norme giuridiche e non si pronunci secondo equità
 imparzialità e indipendenza dell’organo
 carattere giurisdizionale della pronuncia

Il giudice nazionale, se non è di ultima istanza, ha facoltà di operare il rinvio

pregiudiziale, restando inteso che se decide di non farlo può procedere
 autonomamente all'interpretazione del trattato o dell'atto in causa; con riguardo
all'atto il giudice potrà anche valutare la validità, ma se l'esame dovesse concludersi
con esito negativo dovrà astenersi dal dichiarare l'invalidità dell'atto e dovrà deferire
la questione a Lussemburgo, al fine di assicurare l'uniformità nell'applicazione del
diritto dell'Unione e la coerenza del sistema di tutela giurisdizionale istituito dal
Trattato. La Corte ha riconosciuto al giudice nazionale che opera un rinvio
pregiudiziale il potere di sospendere in attesa della pronuncia della Corte l'efficacia
dei provvedimenti nazionali fondati su atti dell'Unione rispetto alla cui validità il
giudice nutra dei dubbi; così come ha riconosciuto al medesimo giudice il potere di
sospendere l'efficacia di leggi ed atti della cui legittimità comunitaria esso abbia
investito la Corte in via pregiudiziale.
La previsione di lasciare libere le giurisdizioni di non effettuare il rinvio pregiudiziale
si spiega con il fatto che in questo caso gli interessati possono pur sempre impugnare
la loro decisione e riproporre nel successivo grado di giudizio la richiesta di rinvio
alla Corte.
Di contro il trattato ha previsto che per gli organi giurisdizionali avverso le cui
decisioni non possa proporsi un ricorso di diritto interno il rinvio giudiziale
costituisce un vero e proprio obbligo ma questo obbligo viene meno, oltre che in
presenza delle altre condizioni generali, in alcune ipotesi definite dalla stessa
giurisprudenza della Corte sono i seguenti casi:
Ø quando la questione sollevata sia materialmente identica ad altra questione già
sottoposta alla Corte in relazione ad analoga fattispecie, ferma restando la facoltà del
giudice nazionale di riproporre la questione
Ø quando sul punto di diritto di cui si tratta esiste già una consolidata giurisprudenza
della Corte
Ø quando l'applicazione o la non applicazione della norma dell'Unione al caso concreto
si imponga con evidenza tale da non lasciare adito a ragionevoli dubbi
Al di fuori di tali casi, l’inosservanza dell’obbligo in esame costituisce una violazione
del trattato e può quindi giustificare un ricorso per inadempimento da parte della
commissione.
La decisione di sospendere il giudizio nazionale e di sottoporre alla corte la questione
pregiudiziale è di esclusiva competenza del giudice nazionale, perché ad esso spetta
valutare, su richiesta delle parti, o all'occorrenza, anche d'ufficio, se la proposta della
Corte sia necessaria per rimanere la sua decisione nel caso di specie.
La giurisprudenza della Corte stabilisce che nella ripartizione di competenze tra Corte
e giudici nazionali sono i giudici nazionali ad avere conoscenza diretta dei fatti della
causa e a trovarsi nella situazione più idonea a valutare la necessità del rinvio e la
pertinenza con l'oggetto della controversia delle questioni che si chiede loro di
sottoporre alla corte; per questi motivi la Corte da un lato esclude che l'ordinanza di
rinvio possa essere suscettibile di impugnazione nell'ordinamento nazionale ad opera
delle parti del giudizio e dall'altro lato è severa nel valutare le norme nazionali che
limitino la facoltà o l’obbligo di rinvio da parte del giudice; si tende a configurare il
diniego del rincio pregiudiziale come una violazione del diritto fondamentale ad una
tutela giudiziaria effettiva. Di conseguenza nell'esaminare la ricevibilità
 dell'ordinanza di rinvio la Corte non può sindacare le valutazioni del giudice
nazionale ma è tenuta a dar seguito a quella ordinanza salvo che questa non venga
ritirata dallo stesso giudice o annullata da un giudice superiore. Tuttavia rimangono
alla corte ampi margini di apprezzamento sulla ricevibilità dell’ordinanza di rinvio in
quanto spetta alla Corte verificare le condizioni per l'esercizio della propria
competenza; in particolare:
Ø la Corte deve accertare se l'ordinanza proviene da una giurisdizione di uno stato
membro
Ø se ha ad oggetto questioni di diritto dell'Unione
Ø altresì deve valutare aspetti che riguardano direttamente il contenuto dell'ordinanza e
le condizioni di rinvio
In primo luogo la Corte accerta se il giudice del rinvio abbia fornito gli elementi di
diritto o di fatto necessari per consentire alle altre parti di intervenire nella procedura
pregiudiziale al fine di svolgere osservazioni sui quesiti e alla corte di dare una
risposta utile a tali quesiti; inoltre la Corte verifica la rilevanza dei quesiti ai fini della
decisione del giudizio e quindi sulla necessità del rinvio, assumendo come premessa
che i quesiti godono di una presunzione di rilevanza. Ciò può verificarsi quando le
questioni siano manifestamente irrilevanti per la soluzione del giudizio principale o
siano di natura puramente ipotetica o appaia in modo manifesto che l'interpretazione
di una norma comunitaria richiesta dal giudice nazionale non ha alcuna relazione con
l'effettività o con l'oggetto della causa.
La declaratoria di incompetenza interverrà qualora i quesiti siano posti nell'ambito di
un processo fittizio, di un processo istituito ad arte dalle parti al solo fine di
provocare la pronuncia della Corte. Anche se più di recente la Corte tende a
considerare l'effettiva rilevanza dei quesiti ai fini della soluzione della causa
principale e quindi la loro rispondenza ad una necessità obiettiva inerente alla
definizione della controversia.

-Gli aspetti procedurali

La procedura relativa al giudizio principale è regolata dal diritto nazionale pertanto la
Corte non può esercitare un controllo sulla competenza del giudice e sul rispetto delle
regole procedurali nazionali.
Il rinvio è disposto con ordinanza motivata che viene notificata alla corte a cura del
giudice interno e la corte per non appesantire le formalità della procedura cerca tutti
gli strumenti per superare eventuali problemi e favorire la collaborazione tra giudici,
ad esempio riformulando quesiti che risultano non chiari e precisi, o individuando
essa stessa le pertinenti disposizioni di diritto dell'Unione se non indicate
nell'ordinanza di rinvio.
Al procedimento che si apre davanti alla Corte di giustizia sono autorizzati a
partecipare non solo le parti del giudizio a quo, ma anche gli stati membri, la
Commissione nonché quando si tratta di atti da questi adottati il Parlamento europeo,
il Consiglio e la Banca centrale europea: tutte queste parti possono presentare
osservazioni scritte entro 2 mesi dalla notifica dell'ordinanza di rinvio o limitarsi a
intervenire nella fase orale. Ciò a patto che si passi a tale fase, perché la Corte può
decidere di ometterla per motivi di celerità processuale.
A riguardo è prevista una nuova procedura pregiudiziale di urgenza che è stata
istituita per i rinvii nel settore dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia previsti
dal TFUE al fine di tener conto delle particolari esigenze della materia in vista di
queste esigenze è previsto che quando eventuali questioni di interpretazione o
validità riguardano, quale che sia la giurisdizione nazionale competente, una
persona in stato di detenzione, la Corte statuisce il più rapidamente possibile: in
effetti i rinvii pregiudiziali possono riguardare situazioni per le quali si impone una
risposta rapida ai quesiti del giudice nazionale pertanto la procedura, che può essere
attivata su richiesta del giudice del rinvio o d’ufficio dalla stessa corte, si articola
sulla base di regole speciali e più semplificate.

Per quanto riguarda gli effetti delle sentenze della Corte le sentenze sono
obbligatorie per il giudice a quo, che non può discostarsene neppure se decidesse di
operare un nuovo rinvio per chiedere ulteriori chiarimenti sulla questione; per il resto
si deve distinguere a seconda che la corte si sia pronunciata su questioni di
interpretazione di norme dell'Unione o di validità degli atti delle istituzioni:
se la Corte si è pronunciata su questioni di interpretazione di norme dell'Unione la
decisione, pur essendo dichiarativa, produce effetti obbligatori per il giudice di
rinvio, pertanto se costui decide di fare applicazione nel caso di specie della
disposizione di diritto Ue di cui ha chiesto l'interpretazione deve attenersi alla
pronuncia della Corte; tuttavia il principio di diritto contenuto nella decisione non
vincola solo il giudice del rinvio ma si impone con effetti erga omnes poiché
l'interpretazione di una norma di diritto comunitario fornita dalla corte chiarisce e
precisa il significato e la portata della norma stessa come deve essere intesa ed
applicata già dal momento della sua entrata in vigore; in particolare nel caso che dalla
decisione risulti l'incompatibilità di una legislazione nazionale con il diritto
dell'Unione lo stato membro ha gli stessi obblighi di quelli previsti dalla procedura di
infrazione pertanto deve adottare tutte le misure necessarie a conformare il proprio
ordinamento alla decisione, nonché all’occorrenza, a risarcire gli eventuali danni.
Se la Corte si è pronunciata sulla validità di un atto dell’Unione si deve distinguere a
seconda che la Corte abbia o meno concluso per la validità dell'atto:
§  nel caso concluda per la validità dell'atto l'efficacia della sentenza sarà limitata alla
controversia dedotta nel giudizio a quo, fatta salva la facoltà per i giudici nazionali di
riproporre la medesima questione di validità
§  nel caso concluda per l’invalidità dell’atto la sentenza della Corte produce gli stessi
effetti previsti dal giudizio di annullamento (atto nullo e non avvenuto), in quanto
costituisce per qualsiasi altro giudice un motivo sufficiente per considerare tale atto
non valido ai fini di una decisione che esso debba emettere; le autorità nazionali sono
obbligate a non applicare l’atto dichiarato invalido; ed inoltre perché le istituzioni Ue
sono tenute ad adottare tutti i provvedimenti che la statuizione contenuta nella
sentenza comporta. Tuttavia la Corte ha ritenuto all’occorrenza di poter limitare in
tutto/in parte gli effetti nel tempo facendo applicazione del potere previsto per le
sentenze di annullamento di un atto.
Fermo restando che la retroattività è la regola, mentre la limitazione degli effetti nel
tempo può essere solo eccezionale, una siffatta limitazione è stata posta dalla corte
anche agli effetti delle proprie pronunce interpretative. La corte può limitare l'effetto
retroattivo, consentendo così agli interessati di far valere la disposizione come da essa
interpretata al fine di mettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede.
Ciò però a patto che ricorrano alcune precise condizioni, ed in particolare che la
decisione pregiudiziale implichi il rischio di gravi ripercussioni economiche e che i
soggetti interessati siano stati indotti ai comportamenti difformi da una obiettiva e
rilevante incertezza circa l'interpretazione della norma in causa. La limitazione degli
effetti deve far salvi i diritti dei soggetti che abbiano già proposto un'azione
giudiziaria o un reclamo equivalente prima della sentenza.

-Le limitazioni della competenza pregiudiziale

Ci sono materie che in passato sono state di confine e per le quali la competenza della
Corte incontrava limitazioni: tuttavia con il passare del tempo queste materie sono
state ricondotte nell'ambito comunitario e queste limitazioni sono venute a
scomparire, anche se ancora oggi ci sono limitazioni per quanto riguarda le
materie che rientrano nello Spazio di libertà sicurezza e giustizia:
 per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia penale e quella di
polizia rimangono escluse dal sindacato della Corte la validità e la
proporzionalità di operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati
dell'applicazione della legge di uno stato membro o l'esercizio delle
responsabilità che incombono agli stati membri per il mantenimento dell'ordine
pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna; era poi stato previsto che per
un periodo di 5 anni dall'entrata in vigore del Trattato di Lisbona restava in
piedi, per gli atti già adottati nelle materie della cooperazione penale la
disciplina di cui all'art. 35 TUE pre-Lisbona che limitava la competenza della
Corte; essendo decorso il quinquennio dall’entrata in vigore del Trattato di
Lisbona, questa disciplina è venuta meno pertanto si afferma la piena
competenza della Corte anche in questo settore;
 per quanto riguarda il settore della PESC la Corte presenta competenze
alquanto limitate; va però osservato che sebbene i trattati confinino queste
competenze ai ricorsi di annullamento di alcuni specifici, si deve però ritenere
che rispetto agli stessi atti la Corte possa esercitare anche la propria
competenza pregiudiziale.

CAPITOLO 6: LE COMPETENZE MINORI

-Premessa
La Corte gode altresì di competenze che sono riconducibili e attengono ad una
particolare rilevanza della prassi nonché altre competenze che presentano una
marcata specificità.

-La competenza sulle controversie relative alla funzione pubblica europea

La competenza relativa alla funzione pubblica europea aveva portato alla creazione di
un tribunale ad hoc; secondo quanto previsto dal Trattato la Corte è competente a
pronunciarsi su qualsiasi controversia che insorga tra l'Unione ed i suoi agenti alle
condizioni fissate dallo statuto dei funzionari: si tratta di una competenza che
corrisponde dal punto di vista funzionale a quelle che riguardano il controllo sulla
legittimità degli atti (o delle omissioni) delle autorità investite del potere di nomina,
ossia delle istituzioni o alla responsabilità di queste per i danni provocati ai loro
dipendenti.
La prassi giurisprudenziale ha chiarito l’ampia portata della competenza della Corte
in materia:
 in primo luogo ha chiarito che la legittimazione attiva si estende a tutti i
dipendenti delle istituzione dell'Unione ma anche ai soggetti che aspirano a
quello status e che quindi hanno partecipato ad un concorso o anche solo
presentato la relativa domanda;
 in secondo luogo ha chiarito che per quanto riguarda la legittimazione passiva
possono essere convenute non solo le istituzioni dell'Unione ma tutti gli organi
a questa riconducibili, ossia anche gli organi ausiliari come ad esempio il
Comitato delle Regioni e anche la Banca centrale europea.

E ampio è anche l'ambito oggettivo della giurisdizione della corte, perché essa può
giudicare non solo dei ricorsi per l'annullamento di un atto delle AIPN o per
l’illegittima carenza delle stesse, ma anche delle azioni per i danni da essere
eventualmente procurati, e può essere investita di tutti gli aspetti attinenti al rapporto
di impiego.

Fino al 2016 il ricorso giurisdizionale andava presentato in prima battuta al Tribunale

della funzione pubblica ma oggi è di nuovo competenza del tribunale; il ricorso può
essere introdotto solo se l'interessato abbia previamente presentato un reclamo
all'Autorità di nomina ed esperito la procedura amministrativa, disponendo poi di 3
mesi per impugnare la decisione di rigetto del reclamo.

-Il potere di pronunciare le dimissioni di ufficio di membri degli organi dell’Unione

Rientra tra le attribuzioni di natura giurisdizione la competenza riconosciuta alla
Corte di dimettere d’ufficio (o revocare loro i vantaggi pensionistici, se hanno
già lasciato la carica) i membri della stessa Corte o quelli della Commissione,
della Corte dei conti o del Comitato esecutivo della Bce o anche il Mediatore
europeo qualora questi non rispondano più ai requisiti richiesti per l’esercizio
delle loro funzioni o siano venuti meno agli obblighi derivanti dalla loro carica;
l’iniziativa può essere assunta dalle stesse istituzioni di appartenenza per quanto
riguarda i membri della Corte e della Corte dei conti, dal Consiglio o dalla
Commissione per i membri della Commissione, dal parlamento europeo per il
Mediatore europeo e dal Consiglio direttivo o dal Comitato esecutivo per i membri
della Bce.
La decisione è presa dalla Corte in seduta plenaria. Ad esso a partecipano quindi tutti
i giudici, ma se il caso riguarda un membro della Corte (il quale naturalmente è
tenuto ad astenersi), alla deliberazione partecipano anche gli AG.  

-La competenza in materia contrattuale

La Corte ha anche una competenza di diritto privato poiché ha ad oggetto le
controversie in materia contrattuale che possono insorgere in relazione
all'attività negoziale dell'Unione; secondo quanto previsto dal Trattato la corte (Ma
in questa materia la competenza spetta in primo grado al tribunale) è competente a
giudicare in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di
diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall'Unione o per conto di questa; in
questo modo si è prevista un’ulteriore possibilità per sottrarre ai loro giudici naturali
(ovvero nazionali) le controversie su questioni collegate all'attività privatistica
dell'Unione sul presupposto che questa attività può avere riflessi funzionali e rilevanti
e inoltre non si è ritenuto di dover istituire anche per questi casi la giurisdizione
obbligatoria della Corte. Per questo motivo il trattato ha previsto in via di eccezione
una competenza facoltativa della Corte, ossia una competenza subordinata
all'apposita scelta delle parti ma avvertendo che le parti si rivolgono pur sempre a un
giudice precostituito che è dotato di proprie norme di competenza e di procedura,
pertanto una volta che la clausola compromissoria sia stata attivata e la controversia
viene sottoposta alla Corte la questione rimane attratta nella giurisdizione della Corte.
Questo vale anche per quanto riguarda gli effetti obbligatori ed esecutivi della
pronuncia della corte, che costituisce una vera e propria sentenza. Si deve parlare qui
di giurisdizione facoltativa e qualificare l'accordo tra le parti con un accordo di
proroga di giurisdizione.
Il giudizio davanti alla Corte si svolge secondo lo schema ordinario salvo alcune
peculiarità per quanto riguarda la particolarità dell'atto che lo attiva (è rappresentato
da una clausola compromissoria), con le possibili contestazioni sulla validità
sostanziale e formale dello stesso (che comunque deve essere verificata d’ufficio
dalla corte) e per quanto riguarda la natura delle controversie che ne sono oggetto,
che attengono normalmente all'attività privatistica dell'Unione. Il diritto applicabile
sarà definito sulla base della legge regolatrice del contratto, per l'individuazione della
quale, in mancanza di indicazione nello stesso contratto, si farà riferimento alla
volontà delle parti.

-L’obbligo degli stati membri di risolvere le proprie controversie nell’ambito

dell’Unione. La competenza della Corte sulle controversie tra stati membri connesse
con l’oggetto del Trattato
Per quanto riguarda le controversie tra gli stati membri i trattati si sono preoccupati di
predisporre un modo di soluzione giudiziario o comunque all’interno della stessa
Unione al fine di rendere quest’ultimo autosufficiente e tendenzialmente completo,
nonché favorire la piena attuazione del principio dell'unicità di giurisdizione
dell'Unione; in questa prospettiva è stato imposto agli stati membri l'obbligo di non
sottoporre le loro controversie sull'interpretazione e sull’applicazione dei trattati a
modalità diverse da quelle stabilite dai trattati medesimi; la giurisdizione della Corte
ha però carattere obbligatorio rispetto ad una parte di dette controversie, ossia in
sostanza per quelle relative all’inadempimento del trattato da parte di uno stato
membro mentre negli altri casi gli stati dovranno evitare il ricorso a modi di
soluzione della controversia non previsti dal sistema ma non sono tenuti a deferire la
controversia alla corte; il Trattato consente di deferire la controversia alla
giurisdizione della corte. Se poi gli stati membri non volessero risolvere la
controversia per tale via, essi potrebbero comunque far ricorso a procedure
extragiudiziarie.
Tuttavia rimane fermo che per le controversie giuridiche il divieto imposto agli stati
membri di ricorrere a modi di soluzione della controversia al di fuori del sistema è
assoluto, pertanto l'esperimento di procedure extracomunitarie è illecito e può
formare oggetto di un ricorso alla corte per violazione del Trattato. Per quanto
riguarda le controversie giuridiche la competenza è utilizzabile per tutte le
controversie solo connesse con l'oggetto del Trattato, quindi anche per tutte le
controversie di natura politica o che vertano su materie che solo marginalmente
incidono rispetto all'azione dell'Unione; si può però osservare che il Trattato non ha
ritenuto opportuno attribuire anche per queste controversie una giurisdizione
esclusiva ed obbligatoria alla corte ma ai sensi dell'art. 273 TFUE ha previsto
solamente la possibilità che queste controversie venissero sottoposte alla corte
subordinatamente all'esistenza di un compromesso tra gli stati interessati. Sia pure
con questo limite la disposizione offre agli stati membri un ulteriore strumento per
conformarsi all’obbligo di risolvere le loro controversie all'interno del sistema.
Per quanto riguarda l'oggetto di questi giudizi è particolarmente ampio: infatti gli stati
membri possono sottoporre alla corte tutte le controversie che rilevino anche solo
indirettamente rispetto alle singole fattispecie disciplinate dal Trattato, purché
presentino con questi un collegamento oggettivo, ossia individuato in relazione alla
materia oggetto della controversia e alla posizione delle parti controvertenti.

-La funzione consultiva

Con riguardo alla funzione consultiva (competenza non giurisdizionale) che i testi
attribuiscono alla corte in casi limitati si deve osservare che questa ipotesi in
particolare si verifica in relazione alla procedura di conclusione degli accordi
internazionali dell'Unione, nel corso della quale può essere chiesto alla Corte di
formulare un parere sulla compatibilità dell'accordo in preparazione con il Trattato: ai
sensi dell'art. 218 paragrafo 11 TFUE è previsto che il Parlamento europeo, il
Consiglio, la Commissione o uno stato membro possono provocare l'intervento della
corte per ottenere l’indicata valutazione; tuttavia il parere della Corte non lascia le
istituzioni libere di reagire a loro piacimento in quanto il Trattato prevede che in caso
di parere negativo l'accordo potrà validamente entrare in vigore solo se vengono
apportate le modifiche del Trattato rese necessarie dal parere della Corte ma si deve
sottolineare che l'eventuale parere negativo induce a introdurre modifiche
direttamente nell'accordo in preparazione. Se l'accordo dovesse essere concluso in
difformità dal parere della corte, il relativo atto del consiglio potrebbe essere
impugnato con ricorso di annullamento, o essere messo in causa in un’eventuale
procedura pregiudiziale. Gli stessi testi hanno chiarito che il parere può riguardare sia
la compatibilità nel merito dell'accordo con le disposizioni del Trattato sia la stessa
competenza dell'Unione a concluderlo.
Altre questioni interpretative sono state risolte grazie alla prassi che la Corte ha
sviluppato nell'esercizio della competenza in esame, in particolare per quanto
riguarda la portata delle questioni che possono essere sottoposte all'esame della
Corte; all'oggetto delle stesse, che riguarda gli accordi dell’unione, ma può estendersi
agli accordi collettivi degli stati membri; al momento in cui può essere richiesto il
parere ossia dall'inizio delle trattative fino a quando l'Unione non si sia
definitivamente vincolata; alla facoltà concessa a ciascun soggetto legittimato ad
inoltrare la domanda di parere di farlo individualmente ed autonomamente.  
E’ stato chiarito che l'eventuale parere positivo non preclude la possibilità di
riproporre alla Corte la questione della compatibilità dell'accordo. Un ricorso di
annullamento contro quest'ultimo sarà possibile se esso è stato concluso prima che la
corte, adita per una richiesta di parere, si sia pronunciata.
Per quanto riguarda il procedimento a cui è sottoposta la domanda di parere si deve
constatare che sono state apportate delle modifiche rilevanti alla disciplina in
precedenza in vigore, in quanto oggi è previsto che la domanda di parere deve essere
notificata a tutti gli stati membri, al Parlamento europeo, al Consiglio e alla
Commissione, ai quali il presidente della Corte prescrive un termine per la
presentazione di osservazioni scritte; nel momento in cui viene presentata la domanda
il presidente nomina un giudice relatore mentre il Primo avvocato generale attribuisce
la causa a un avvocato generale (in precedenza era invece attribuita all’insieme degli
avvocati generali). Inoltre la Corte può decidere di organizzare un’udienza di
discussione qualora lo giudichi necessario ma è comunque chiamata a emettere il
parere nel più breve tempo possibile e inoltre oggi il parere viene pronunciato in
udienza pubblica.

SEZIONE II: LA TUTELA GIUDIZIARIE IN AMBITO NAZIONALE

-Premessa
Gli stessi trattati nel riservare alla Corte la competenza esclusiva nei casi previsti
riconoscono che le controversie in cui l'Unione sia parte non sono per questo motivo
sottratte alla competenza dei giudici nazionali; i giudici nazionali si sono visti
attribuire un ruolo crescente per la tutela delle situazioni giuridiche individuali
fondate sul diritto Ue; si deve osservare che il diritto Ue esplica la propria efficacia
soprattutto negli ordinamenti degli stati membri, pertanto sarà compito dei giudici
nazionali assicurare in prima battuta la tutela di quelle situazioni giuridiche;
inizialmente non molto diffusa, questa tutela è stata esaltata con il tempo grazie alla
giurisprudenza della Corte di Giustizia che ha definito i principi fondamentali del
diritto Ue e in particolare i principi del primato e della diretta ed immediata
applicabilità del diritto Ue; infatti questi principi comportano che le norme
dell'Unione devono poter dispiegare pienamente i loro effetti negli ordinamenti statali
e di conseguenza i giudici nazionali hanno il potere e il dovere di tutelare le posizioni
giuridiche soggettive fondate su quelle norme. La corte ha potuto affermare il diritto
dei privati di invocare direttamente le disposizioni dell'Unione innanzi ai giudici
nazionali, e parallelamente l'obbligo di tali giudici di disapplicare le norme interne
incompatibili con quelle disposizioni.
Va osservato che la corte si è sempre preoccupata della portata e delle condizioni di
questa tutela impegnandosi a creare le premesse affinché fosse la più ampia ed
efficace possibile, man mano ha sviluppato un corpo articolato di orientamenti
giurisprudenziali che hanno interferito sullo stesso modo di essere dei sistemi
giuridici degli stati membri.

-Il principio dell’autonomia procedurale. I principi di equivalenza ed effettività

La garanzia della tutela giurisdizionale costituisce un principio fondamentale del
diritto dell'unione. La tutela giudiziaria delle situazioni giuridiche soggettive garantite
dal diritto Ue deve essere assistita con gli strumenti predisposti dagli e negli stati
membri; in nome del principio del primato del diritto Ue nonché del principio di leale
collaborazione la Corte ha preteso che lo stato membro non solo assicuri la corretta
applicazione delle norme dell'Unione ma appresti e renda concretamente operante un
sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti volti a garantire in modo pieno ed
effettivo la tutela delle situazioni giuridiche; con una giurisprudenza costante la Corte
ha dichiarato che in mancanza di una specifica disciplina comunitaria è
l'ordinamento giuridico interno di ciascuno stato membro che designa il giudice
competente e stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a
garantire la tutela dei diritti che spettano ai singoli in forza delle norme comunitarie
che hanno efficacia diretta: si tratta del principio dell'autonomia procedurale;
questo significa che la libertà riconosciuta agli stati membri non può esercitarsi in
modo tale da mettere a rischio l’effettiva e piena tutela dei privati pertanto la corte si
è preoccupata di precisare ulteriormente i propri orientamenti chiarendo che, quando
si tratta di diritti fondati su norme dell'unione, gli ordinamenti nazionali non possono
disporre liberamente in ordine alla portata e alle modalità di questa tutela ma hanno
l'obbligo di assicurare alle stesse condizioni che non siano meno favorevoli di quelle
che riguardano ricorsi analoghi di natura interna: si tratta del principio di
equivalenza; infine la Corte ha previsto che gli stati membri non devono rendere
impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento
giuridico comunitario: si tratta del principio di effettività. Con riguardo al controllo
sul rispetto di questi principi la Corte non si è limitata a definire le condizioni della
tutela in senso negativo ma si è spinta fino ad intervenire sulla stessa definizione di
quelle condizioni; ciò significa che la Corte si è riservata un diritto di controllo su
questi ordinamenti al fine di controllare se le condizioni procedurali e sostanziali
previste per garantire il livello minimo di protezione siano conformi ai parametri di
adeguatezza ed effettività che la stessa Corte desume dal corpo del diritto dell'Unione
o dai principi generali, pertanto a tal proposito si parla di standard europeo di tutela
giudiziaria.

-La tutela cautelare

Merita di essere segnalata la posizione assunta dalla Corte in ordine alla tutela
cautelare che gli stati membri devono assicurare alle situazioni giuridiche soggettive
che derivano dalle norme dell'unione. A riguardo si può constatare come la tutela
cautelare sia stata sancita in modo inequivoco dalla sentenza Factortame del 1990
con cui la Corte, alla quale era stato richiesto in via pregiudiziale di pronunciarsi sulla
compatibilità con il diritto Ue di una legge Uk, venne interrogata dal giudice inglese
in ordine al potere di sospendere in via provvisoria l'applicazione della legge
controversa in quanto questo potere era escluso dall’ordinamento nazionale; con
questa pronuncia la Corte ha affermato che la piena efficacia del diritto comunitario
sarebbe ridotta se è una norma di diritto nazionale potesse impedire al giudice
chiamato a dirimere la controversia disciplinata dal diritto comunitario di concedere
provvedimenti provvisori allo scopo di garantire la piena efficacia della pronuncia
giurisdizionale sull'esistenza dei diritti invocati in forza del diritto comunitario,
pertanto il giudice è tenuto a disapplicare la norma del diritto nazionale che ostacola
la concessione di provvedimenti provvisori.
Questo principio è stato valorizzato anche in senso “rovesciato”: considerato che il
diritto Ue deve essere rispettato solo nella misura in cui questo sia legittimo, anche
l'applicazione di una norma dell'Unione di sospetta illegittimità deve essere
paralizzata nei suoi effetti se questo può pregiudicare le situazioni giuridiche dei
privati e a tal proposito la Corte ha chiarito che nelle more del suo giudizio il
provvedimento amministrativo nazionale deve essere sospeso in via cautelare per
evitare irreparabili pregiudizi alle posizioni giuridiche dei privati: sentenza
Zuckerfabrik (ad essere messo in discussione era questa volta un provvedimento
nazionale di attuazione di una normativa dell'unione di dubbia legittimità): i principi
contenuti in questa sentenza sono stati sviluppati in successive pronunce della Corte
che ha poi precisato il quadro dei poteri cautelari attribuiti al giudice nazionale
ancorando i presupposti necessari al loro esercizio a criteri stabiliti ed elaborati dalla
Corte:
 In particolare la Corte riconosce al giudice nazionale la competenza a
concedere provvedimenti provvisori non solo negativi quale ad esempio la
sospensione dell'atto nazionale adottato sulla base della norma dell'Unione
sospettata di invalidità, ma anche positivi ossia provvedimenti che tendono a
creare delle nuove situazioni giuridiche soggettive in capo ai soggetti parti del
procedimento, ma alle seguenti condizioni:
1. che il giudice nazionale nutra gravi riserve sulla validità dell'atto
dell'Unione in causa e provveda, se la questione non è stata già
deferita alla Corte di Giustizia, a sottoporre a un quesito
pregiudiziale sulla sua validità
 2. che ricorrono gli estremi dell’urgenza, nel senso che i
provvedimenti provvisori sono necessari per evitare che la parte
che li richiede subisca un danno grave e irreparabile
3. che il giudice tenga pienamente conto dell'interesse dell'Unione
4. che siano rispettate le pronunce della Corte o del tribunale in
ordine alla legittimità dell'atto dell'Unione o le eventuali
ordinanze di questi giudici in sede di procedimento sommario
dirette alla concessione, a livello dell’unione, di provvedimenti
provvisori analoghi

-Il risarcimento dei danni provocati da violazioni del diritto dell’Unione

La Corte ha dettato ulteriori principi e strumenti di tutela che hanno trovato
espressione nella affermazione del principio della responsabilità degli stati
membri per omessa o incompleta o non corretta esecuzione del diritto
dell'Unione; la Corte ha ritenuto che il principio della responsabilità dello stato per
danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è
inerente al sistema del Trattato e trova il suo fondamento nell'art. 4 paragrafo 3 TUE;
questo è stato successivamente precisato sia per quanto riguarda il fondamento e la
portata della responsabilità dello stato sia per quanto riguarda le condizioni in
presenza delle quali possa sorgere responsabilità e per quanto riguarda le modalità
della tutela:
·    con riguardo al fondamento della responsabilità dello stato la Corte ha chiarito che
questo principio va applicato indipendentemente dalla natura dell'organo che ha posto
in essere l’azione o l'omissione, pertanto la responsabilità può derivare anche da fatti
imputabili al legislatore nazionale ma potrà derivare anche dai comportamenti e dalle
prassi delle giurisdizioni nazionali che si pronuncino in via definitiva
·       con riguardo alle condizioni per la sussistenza della responsabilità dello stato la Corte
ritiene che in questa materia la tutela dei diritti attribuiti ai singoli non può variare in
funzione della natura dell'organo che ha provocato il danno; in linea di principio
perciò i presupposti che fanno sorgere questa responsabilità non devono discostarsi
da quelli che rilevano ai fini della responsabilità dell'Unione in circostanze analoghe
ma in ogni caso si deve tener conto dei principi propri dell'ordinamento giuridico
dell'Unione che costituiscono il fondamento per la responsabilità dello stato: la piena
efficacia delle norme dell'Unione e l'effettività della tutela dei diritti da esse garantiti,
da un lato, e l'obbligo di cooperazione incombente agli Stati membri dall'altro. Ai fini
della responsabilità dello stato la Corte richiede la sussistenza di 3 condizioni:
1.    la norma dell’Ue deve essere preordinata ad attribuire diritti a favore dei
singoli, sia essa direttamente applicabile o no
2.    deve esistere un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo che
incombe allo stato e il danno subito
3.    deve trattarsi di una violazione grave e manifesta o comunque
sufficientemente caratterizzata; ai fini di questa qualificazione la Corte
ha fornito alcuni elementi di valutazione tra cui si possono ricordare il
grado di chiarezza e precisione della norma dell'Unione che si assume
 violata, il carattere intenzionale o meno della trasgressione commessa o
del danno causato, la scusabilità dell'errore di diritto, la circostanza che
la violazione possa essere stata indotta da comportamento delle
istituzioni dell'Unione, l'ampiezza del potere discrezionale che la norma
dell'Unione riserva alle autorità nazionali; laddove ricorrano queste
condizioni queste devono essere considerate necessarie e sufficienti e
non possono richiedere ulteriori in particolare per quanto riguarda la
sussistenza di un dolo o di una colpa nella condotta dello stato.
Una volta accertata la violazione sulla base degli indicati parametri, agli ordinamenti
giuridici nazionali che dovrà poi farsi riferimento per individuare in concreto le
condizioni e le modalità dell'azione di danni. Ciò in base al principio dell'autonomia
procedurale di detti ordinamenti.

-La questione del riesame delle sentenze e delle decisioni nazionali definitive
Ampio dibattito ha stimolato l'orientamento della Corte relativo all'incidenza del
diritto dell'Ue sugli atti nazionali definitivi, sia di natura amministrativa sia di
natura giudiziaria--> in una serie di sentenze la Corte aveva stabilito che i principi
generali del diritto dell'Unione e in particolare il principio di leale cooperazione a
determinate condizioni impongono di riesaminare una decisione nazionale definitiva
che si rivela contraria al diritto dell'Unione a seguito di una pronuncia successiva
della Corte, pertanto si era dedotto che questo orientamento giurisprudenziale
implicasse un superamento dei principi di intangibilità delle decisioni divenute
definitive alla scadenza dei termini del ricorso o in seguito all'esaurimento dei rimedi
giurisdizionali interni.
Si deve osservare quanto segue:
o   per quanto riguarda gli atti amministrativi si deve sottolineare che tra le condizioni a
cui la Corte subordinava l'obbligo di riesame di questi atti era importante il fatto che
l'organo nazionale adito disponesse del potere di revisione di una decisione definitiva
per violazione di una norma di diritto: se così è il diritto dell'Unione deve anche lui
beneficiare dei medesimi strumenti procedurali applicabili in circostanze analoghe a
controversie di natura puramente interna (principio di equivalenza)
o   quanto detto sopra vale anche per quanto riguarda il principio dell'intangibilità del
giudicato interno e dell'autorità della cosa giudicata; va ricordato che la Corte
sottolinea l'importanza che questo principio riveste sia nell'ordinamento dell'Ue sia
negli ordinamenti nazionali ribadendo che il diritto dell'Unione non impone a un
giudice nazionale di disapplicare le norme procedurali interne che attribuiscono forza
di giudicato a una pronuncia giurisdizionale, neanche quando ciò permetterebbe di
porre rimedio a una situazione nazionale che contrasta con il diritto europeo; tuttavia
la Corte ha precisato che la competenza degli stati membri a disciplinare le modalità
di attuazione del giudicato interno e resta pur sempre vincolata ai principi di
equivalenza e di effettività; di conseguenza a fronte di una sentenza italiana che era
passata in giudicato e aveva avallato un’alterazione dei principi sulla ripartizione
delle competenze tra stati membri e Unione in materia di aiuti di stato, la Corte ha
rimesso in questione la sentenza affermando che il diritto dell'Unione osta
all'applicazione di una disposizione nazionale che mira a consacrare il principio
della intangibilità del giudicato qualora questo impedisca il recupero di un aiuto di
stato concesso in violazione del diritto dell'Unione e dichiarato incompatibile da una
decisione della Commissione. A fronte della pretesa di estendere la portata di quella
stessa sentenza in nome della teoria del giudicato esterno (l'estensione del principio
affermato dalla sentenza a tutti i casi che vertano sul medesimo principio) la Corte ha
ritenuto che una simile conclusione sarebbe stata suscettibile di pregiudicare in modo
irrimediabile il rispetto del diritto dell'Unione in quanto l’automatica ed illimitata
estensione della portata di quella sentenza avrebbe impedito di rimettere in questione
sia le situazioni eventualmente contrarie al diritto dell'Unione direttamente coperte da
giudicato sia tutte le altre ugualmente contrarie a questo diritto, perpetuando così
l'applicazione scorretta delle regole europee.

-La qualificazione in Italia delle situazioni giuridiche soggettive fondate su norme

dell’Unione
Nella giurisprudenza della Corte non si parla di interessi legittimi: questo ha
determinato un disorientamento da parte della dottrina e della giurisprudenza italiana
in quanto si è posta la questione dell'eventuale superamento della dicotomia interesse
legittimo-diritto soggettivo, nel senso che anche gli interessi legittimi dovrebbero
essere valutati come diritti soggettivi o si potrebbe parlare di una nuova categoria
quale quella dei diritti soggettivi comunitari, in cui confluiscano gli uni e gli altri;
tuttavia deve essere sottolineato che la Corte non ha mai preteso di interferire nella
qualificazione di nozioni ed istituti degli ordinamenti interni, evitando di prendere
posizione al riguardo anche qualora sia stata sollecitata da quesiti che i giudici
nazionali le sottoponevano in ordine a questa qualificazione. Al tempo stesso è
apparso chiaro che quando la Corte afferma che una certa disposizione del diritto
dell'Unione ha efficacia diretta e attribuisce al singolo dei diritti che il giudice
nazionale è tenuto a salvaguardare non intende dare al termine diritti una specifica
valenza che non sia quella di posizioni giuridiche soggettive, pertanto non intende
limitarsi ai diritti soggettivi e non intende trasformare tutte le posizioni giuridiche dei
privati di diritti soggettivi; la corte si limita a rinviare alle qualificazioni attribuite a
queste situazioni giuridiche dai singoli ordinamenti nazionali e ai modi e alle forme
di tutela che questi ordinamenti riservano alle medesime in quanto quello che
interessa alla Corte è che deve essere garantita per tutte quelle posizioni
giuridiche una piena tutela giurisdizionale; in ogni caso grazie agli sviluppi della
giurisprudenza europea, la giurisprudenza nazionale si è rapidamente orientata nel
senso della generalizzazione della tutela risarcitoria degli interessi legittimi e ad
esempio l'art. 30 del Codice del processo amministrativo ha attribuito al giudice
amministrativo la competenza a conoscere, nell'ambito della propria giurisdizione, di
tutte le questioni relative a questa tutela e agli altri diritti patrimoniali consequenziali
sopprimendo ogni altra disposizione che prevedesse la devoluzione al giudice
ordinario delle controversie sul risarcimento del danno conseguente all'annullamento
degli atti amministrativi.
-Valutazioni conclusive. Le cd discriminazioni a rovescio
La corte ha saputo creare intorno alle situazioni giuridiche tutelate dal diritto
dell'Unione una solida rete di protezione. La Corte può sanzionare ora in modo
diretto e più efficace l'inadempimento e soprattutto il persistente inadempimento di
uno Stato membro, inoltre è stata rafforzata la posizione del titolare delle situazioni
giuridiche lese da tale inadempimento. Se la violazione riguarda disposizioni
dell'Unione direttamente applicabili, quei soggetti potranno far valere le proprie
pretese davanti ai giudici nazionali ed aspirare ad una protezione piena ed effettiva,
sia in via definitiva che in via cautelare. Ma essi potranno altresì chiedere
eventualmente anche il risarcimento dei danni subiti.
A fronte dei risultati a cui si è giunti, si allude al fatto che questa sorta di ombrello
europeo volto a rinvigorire la tutela dei privati quando rivendicano diritti fondati sulle
norme dell'Unione comporta all'interno di uno stato membro delle situazioni di
disparità in quanto all'interno dell'ordinamento ci sono soggetti che pur vantando le
medesime pretese non hanno fatto uso delle libertà sancite dai Trattati e quindi non
possono fruire dei diritti conferiti dalla normativa dell'Unione, venendosi a creare
all'interno del sistema una discriminazione: si tratta delle discriminazioni a rovescio
che con il tempo sono diventate sempre più frequenti, anche se si deve osservare che
la giurisprudenza della Corte è rimasta improntata a una sorta di non possiamo
rispetto ai tentativi di risolvere la questione a livello dell'Unione, infatti secondo la
Corte l'ordinamento dell'Unione non può occuparsi di queste ipotesi in quanto le
situazioni giuridiche puramente interne vanno valutate esclusivamente dal giudice
nazionale alla luce degli strumenti offerti dal proprio ordinamento; sebbene si sia
cercato di scorgere qualche spiraglio in senso più incoraggiante nella giurisprudenza
della Corte il rimedio di questa situazione va ricercato esclusivamente sul piano
nazionale; questo è quel che è avvenuto per quanto riguarda l'Italia, dove ai segnali di
apertura offerti dalla giurisprudenza, specie attraverso la leva del principio di
uguaglianza sancito dall'articolo 3 della costituzione, ha fatto seguito lo stesso
legislatore sancendo esplicitamente il principio della parità di trattamento dei cittadini
italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell'Unione Europea residenti o
stabiliti nel territorio nazionale.
PARTE TERZA: OBIETTIVI E COMPETENZE DELL’UNIONE
CAPITOLO 1: VALORI E OBIETTIVI DELL’UNIONE
-I principi e i valori
A partire dall'accordo sono stati inseriti nei testi richiami sempre più puntuali e
corposi ai principi e ai valori su cui si fonda l’Ue; questo a seguito di un'evoluzione
che ha trovato espressione in una serie di documenti delle supreme istanze dell'Ue ma
soprattutto nella giurisprudenza della Corte di giustizia, che con il passare del tempo
ha sancito l’affermazione e la tutela di quei valori nell'ordinamento europeo quali
principi generali dello stesso; oggi grazie a questi sviluppi i valori dell'Unione sono
enunciati in modo esplicito e sistematico già nel preambolo del Trattato sull'Unione
europea e nei primi articoli dello stesso, infatti l'art. 2 TUE proclama che l'Unione si
fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia,
dell'uguaglianza, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i
diritti delle persone che appartengono a minoranze e questi valori sono assunti in
quanto comuni agli stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla
non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità
tra uomini e donne. L’art. 2 TUE trova il proprio precedente diretto nell’art. 1 comma
2 Trattato Costituzionale, considerata l’attenzione che questo testo aveva per i valori
costituzionali dell’Unione: infatti questa disposizione segnava una identificazione più
chiara di quei valori in quanto li separava da quella relativa alla tutela dei diritti
fondamentali in cui in precedenza erano inclusi e ne faceva oggetto di una previsione
autonoma collegata in apertura del Trattato; in secondo luogo emerge dalla
disposizione che la dicotomia principi-valori viene superata a favore dell'esclusivo
riferimento ai valori, al fine di esaltare la valenza ideale e politica degli stessi .
Inoltre si deve sottolineare che nessuna gerarchia emerge tra i valori indicati poiché i
valori non sono né distinti né distanti tra loro, ma al contrario si accostano, si
sovrappongono e si completano nell’intento di caratterizzare l’unione con gli attributi
qualificanti del moderno stato democratico. In essa sono assunti come tali anche e
soprattutto in quanto valori comuni agli stati membri, i quali ugualmente su di essi si
fondano e devono fondarsi, e quindi in quanto costitutivi di un patrimonio
costituzionale comune idoneo a definire l'essenza stessa dell'identità europea, pur nel
rispetto delle loro diversità.
Inoltre l’art. 2 TUE non è l'unica disposizione rilevante per la definizione del quadro
dei valori fondanti dell'Ue; infatti assumono importanza anche altre disposizioni
contenute sia nei Trattati sia nei protocolli allegati, sebbene i principi e i valori ivi
enunciati sono dei corollari di quelli evocati: in particolare ciò può dirsi per quanto
riguarda i principi di trasparenza e prossimità, il valore della pace e del benessere dei
popoli, il rispetto dell'uguaglianza degli stati membri, della loro identità nazionale e
delle loro funzioni essenziali, il principio di leale collaborazione tra stati membri e tra
questi e l'unione, i principi di attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità, la tutela dei
diritti fondamentali, la connotazione dei diritti legati alla cittadinanza europea, i
principi della democrazia rappresentativa, nonché la proiezione degli stessi sulle
relazioni esterne dell'Unione e sulle varie politiche dell'unione..
Questi valori dell’Unione non costituiscono mere enunciazioni ideali e politiche in
quanto il loro mancato rispetto produce conseguenze giuridiche per le istituzioni
dell’Ue e anche per gli stati membri; in particolare per quanto riguarda gli stati
membri questa eventualità può determinare l'imposizione di sanzioni a carico dello
stato interessato che possono anche comportare la perdita del diritto di voto in seno al
Consiglio; riflessi possono altresì aversi anche nei rapporti con gli stati terzi e a tal
proposito si deve rilevare che il fatto che uno stato rispetti quei valori e si impegni a
promuoverli costituisce una imprescindibile condizione per la sua eventuale adesione
all'Unione ed in secondo luogo la violazione di questi valori può riflettersi
negativamente sulle relazioni di uno stato terzo con l'Unione, visto che queste devono
svolgersi nel rispetto di siffatti valori e questo in particolare rileva per gli accordi che
prevedono la cooperazione economica, l’assistenza o gli aiuti di stato terzo da parte
dell'Unione in quanto in base alla regola della condizionalità l'accordo può essere
sospeso o anche denunciato in caso di violazione di questi valori da parte dello stato
contraente. Quanto alle istituzioni e a tutti gli organismi dell'Unione il rispetto degli
indicati valori è ormai divenuto un parametro di legalità dei relativi comportamenti.

-Gli obiettivi
I trattati non lasciano all'Unione la libertà di definire i propri obiettivi ma sono loro
stessi a elencarli e delimitarli (Principio delle competenze di attribuzione); questo è
quanto prevede l'art. 3 TUE che ha sostituito analoghe disposizioni dei testi
precedenti all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, in particolare ha abbandonato
la struttura a pilastri in favore di una struttura formalmente unitaria: infatti la norma
enuncia tutti gli obiettivi dell'Unione, anche se poi a svolgerli e a specificarli
provvedono le disposizioni del Trattato sull'Unione europea e anche quelle del TFUE.
Pertanto c'è una vasta gamma di obiettivi che restano eterogenei, anche se questi
devono essere perseguiti con coerenza ma che oggi vengono elencati in termini meno
approssimativi e disordinati rispetto al passato e in ogni caso sono più ampi di quelli
meramente economici che caratterizzavano le Comunità europee; tuttavia non è
fissata alcuna gerarchia tra questi obiettivi anche se non è sempre facile conciliarli; a
riguardo spetta al legislatore europeo e alla Corte di Giustizia trovare l'appropriato
equilibrio.
Gli obiettivi sanciti all’art. 3 TUE riguardano:
 la promozione della pace, dei valori dell'Unione e del benessere dei suoi
popoli
 la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere
interne, in cui venga assicurata la libera circolazione delle persone e
l'adozione di misure appropriate in relazione ai controlli alle frontiere
esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta
contro quest'ultima
 l'instaurazione di un mercato interno nel quale sia assicurato uno sviluppo
sostenibile basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità
dei prezzi, su un'economia sociale di mercato fortemente competitiva che
mira alla piena occupazione e al progresso sociale e su un elevato livello di
tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente, senza dimenticare la
promozione del progresso scientifico e tecnologico; in questo contesto l'Ue
deve poi combattere le esclusioni sociali e le discriminazioni nonché
promuovere la giustizia e la protezione sociali, la parità tra uomini e donne, la
solidarietà tra generazioni e la tutela dei diritti dei minori ma altresì
promuovere anche la coesione economica, sociale e territoriale nonché la
solidarietà tra gli stati membri oltre che rispettare la ricchezza della sua
diversità culturale e linguistica e vigilare sulla salvaguardia e sullo sviluppo del
patrimonio culturale europeo
 l'istituzione di un’unione economica e monetaria che abbia come moneta
unica l'euro
 nelle relazioni internazionali, l'affermazione e la promozione dei propri
valori e interessi, contribuendo alla protezione dei cittadini europei anche
al di fuori dei suoi confini
L'unione contribuisce a promuovere e garantire la pace e la sicurezza internazionale,
come tutti gli altri principi ormai sempre più diffusi nell'ordinamento internazionale,
così come garantisce l'osservanza e lo sviluppo del diritto internazionale, a
cominciare dalla carta delle Nazioni unite.
L’enunciazione di questi obiettivi non implica che l'unione sia libera di adottare
qualsiasi misura al fine di perseguirli in quanto è nelle disposizioni materiali dei
trattati che andranno di volta in volta ricercate le coordinate degli effettivi poteri di
cui le istituzioni dispongono per il perseguimento concreto di questi obiettivi.
Al tempo stesso quella enunciazione assume rilievo per quanto attiene alla verifica
della competenza delle istituzioni europee, perché queste possono agire solo ai fini
del perseguimento di detti obiettivi, così come è solo a questi fini che si può fare
ricorso alla clausola di flessibilità. La specifica indicazione degli obiettivi dell'Unione
non può far nascere in capo ai singoli un diritto alla loro realizzazione, direttamente
invocabile dinanzi ad un giudice nazionale. Così come essa non si presta a produrre,
di per sé obblighi giuridici a carico degli Stati membri, anche se può costituire un
limite alla loro azione, dal momento che detti stati sono obbligati ad astenersi da
qualsiasi misura che possa mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi
dell'unione.

CAPITOLO 2: LA CITTADINANZA DELL’UNIONE

-Natura e significato della cittadinanza dell’Unione
Una delle principali idee che ha caratterizzato i successivi sviluppi del processo di
integrazione europea è quella dell’assimilazione tra i cittadini degli stati membri in
quanto ciascuno di loro in qualsiasi stato membro si trovi deve tendenzialmente
godere dello stesso trattamento riservato da quello dello stato ai propri cittadini.
Nella storia dell'unione tale assimilazione ha rappresentato non solo un obiettivo di
politica legislativa, ma anche uno strumento di affermazione dell'Unione come spazio
unitario e identitario. In questo processo il momento di svolta è stato segnato dalla
formale previsione dell'esistenza di una cittadinanza dell'Unione all'interno del
Trattato di Maastricht, che oggi è invece contenuta nell'art. 9 TUE e nell’art. 20
TFUE; la previsione contenuta nel Trattato di Maastricht ha trasformato il precedente
processo di graduale arricchimento della posizione giuridica soggettiva dei cittadini
degli stati membri nell'attribuzione agli stessi cittadini di quello che la Corte di
Giustizia ha definito come lo status fondamentale dei cittadini degli stati membri; la
Corte ha formulato questa considerazione con riferimento all’ispirazione originaria
che ha portato alla proclamazione della cittadinanza dell'Unione: quello status
consente a chi tra i cittadini degli stati membri si trovi nella medesima situazione di
ottenere, indipendentemente dalla cittadinanza e fatte salve le eccezioni
espressamente previste a riguardo, il medesimo trattamento giuridico. Ma
l'attribuzione della cittadinanza europea ha voluto anche certificare l'esistenza di un
legame politico tra i cittadini degli stati membri ed il riconoscimento a costoro in
quanto cittadini dell'Unione di un ruolo di protagonisti attivi della costruzione
europea, e non più solo di meri destinatari delle norme dell'Unione.
L’art. 10 par. 3 TUE precisa che ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita
democratica dell'Unione.
Nonostante la sua proclamazione formale all’interno dei Trattati, la cittadinanza
dell'Unione non è assimilabile alla cittadinanza nazionale in quanto la cittadinanza
dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce; in principio
la cittadinanza nazionale tende a regolare la posizione dell'individuo rispetto allo
stato con cui la qualifica di cittadino esprime il collegamento, mentre la cittadinanza
europea fa sentire i suoi effetti più sulla posizione del cittadino all'interno degli stati
membri che non nei confronti dell'Ue; in effetti i diritti che si connettono alla
cittadinanza incidono essenzialmente sul rapporto dei singoli con gli stati membri e
infatti non si deve dimenticare che la cittadinanza dell'Unione è comunque chiamata
ad esprimere il collegamento dell'individuo con un'identità che è diversa dagli stati
ma è anche priva di responsabilità diretta nelle materie in cui tradizionalmente si
manifesta il vincolo di cittadinanza. Il TFUE ne suggerisce l'esistenza affermando che
i cittadini dell'Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati;
in realtà i trattati concretamente non ne prevedono di doveri costruendo una sorta di
contropartita dei diritti a quello stesso titolo garantiti all'individuo e d'altronde non
sarebbe nemmeno possibile immaginare doveri di questo genere a carico del cittadino
dell'Unione.

-Acquisto e perdita della cittadinanza dell’Unione

I trattati non fissano criteri autonomi di attribuzione della cittadinanza dell'Unione ma
operano un rinvio alle norme sulla cittadinanza dei singoli stati per stabilire chi è
cittadino dell'Unione; ai sensi dell'art. 9 TUE e 20, par. 1, TFUE è cittadino Ue
chiunque abbia la cittadinanza in uno stato membro e si resta cittadini
dell'Unione fino a quando si conserva la cittadinanza di uno stato membro.
Una dichiarazione adottata dagli stati membri contestualmente all'introduzione nel
Trattato di Maastricht delle norme sulla cittadinanza europea costituisce il rinvio alle
legislazioni nazionali come un rinvio di carattere assoluto; questa disposizione
afferma che ogniqualvolta che nel Trattato che istituisce la Comunità Europea si fa
riferimento a cittadini degli stati membri, la questione se una persona abbia la
nazionalità di questo o di quello stato membro sarà definita solo in riferimento al
diritto nazionale dello stato membro interessato; inoltre la Corte di Giustizia ha
precisato che la determinazione dei modi di acquisto e di perdita della cittadinanza
rientrano nella competenza di ciascuno stato membro: di conseguenza ne deriva che
la sfera di applicazione soggettiva della cittadinanza dell'Unione è direttamente
influenzata dalle scelte operate dagli stati membri all'interno delle proprie
legislazioni in materia di cittadinanza.
Si deve osservare che il Trattato di Maastricht ha prospettato la possibilità che
mediante formale comunicazione gli stati membri precisino, a titolo di informazione,
quali sono le persone che devono essere considerate come propri cittadini ai fini
perseguiti dall'Unione; una comunicazione del genere dovrebbe avere unicamente la
funzione informativa di chiarire alle istituzioni dell’unione e agli stati membri quale
sia la cerchia dei propri cittadini dal momento che in linea di principio questi vanno
tutti automaticamente considerati cittadini dell'Unione. Eccezione è quella del Regno
Unito che mediante apposita dichiarazione ha escluso la possibilità di riconoscere a
una parte dei suoi sudditi la qualifica di cittadino britannico ai sensi e ai fini
dell'applicazione del diritto Ue: questa limitazione trova la sua ragione nel fatto che
la legislazione del Regno Unito conosce forme diverse di cittadinanza in quanto la
legislazione di questo paese conosce forme diverse di cittadinanza che si distinguono
per un possesso differenziato dei diritti connessi alla qualifica di cittadino, in
particolare sono previste 3 categorie di cittadini ossia cittadini britannici, cittadini dei
territori britannici dipendenti e cittadini britannici d'oltremare e quest'ultima categoria
non gode di un diritto di ingresso e di soggiorno nel Regno Unito, pertanto la
dichiarazione britannica escluso che questi individui possono considerarsi cittadini
britannici ai fini del diritto Ue; questa limitazione dei soggetti da considerarsi
cittadini britannici ai fini del diritto Ue è stata ritenuta legittima dalla Corte in quanto
frutto di una delimitazione del campo di applicazione delle disposizioni comunitarie
oggetto del Trattato di adesione ratione personae, sulla cui base sono state
determinate le condizioni di adesione del Regno Unito.

La competenza esclusiva di ciascuno stato nella determinazione dei titolari della

cittadinanza europea si impone in primo luogo all'unione.
Gli stati membri non possono contestare l'attribuzione della cittadinanza da parte di
uno Stato membro o trattare diversamente cittadini di questo, a seconda del momento
o del modo in cui hanno acquistato la cittadinanza dello Stato stesso, se, quando
invocano il diritto dell'unione, essi hanno la cittadinanza di quello stato. La Corte di
Giustizia ha così escluso che, in caso di doppia cittadinanza di un altro Stato membro
e di un paese terzo, uno stato possa non riconoscere la prima ai fini dell'applicazione
delle norme del trattato al cittadino dell'Unione residente abitualmente nel paese
terzo, per il fatto che la sua legislazione impone di privilegiare tra le due cittadinanze
quella dello stato di ultima residenza o di residenza effettiva. La corte ha ritenuto che
uno Stato membro non possa limitare gli effetti sul tuo territorio del possesso della
cittadinanza di un altro stato membro.
Ferma restando la competenza esclusiva degli stati membri in materia di acquisto e
perdita di cittadinanza, il suo esercizio in relazione ai cittadini dell'Unione non è
sottratto al controllo della Corte, in quanto il fatto che una materia rientri nella
competenza degli stati non esclude che in situazioni che ricadono nell'ambito del
diritto dell'Unione le norme nazionali devono rispettare il diritto Ue; la Corte lo ha
ribadito più volte con riferimento specifico alla cittadinanza europea, osservando
come la riserva di rispetto del diritto dell'Unione non pregiudica la competenza
esclusiva degli Stati in materia di cittadinanza ma consacra il principio in virtù del
quale quando si tratta di cittadini dell'Unione l'esercizio di questa competenza può
essere sottoposto a un controllo giurisdizionale condotto alla luce del diritto
dell'Unione.
La corte ha esplicitamente ammesso che spetta a lui pronunciarsi sulle questioni che
riguardano i presupposti in presenza dei quali un cittadino dell'Unione può, a motivo
della perdita della propria cittadinanza, vedersi privato di tale qualità di cittadino
dell'Unione e dunque dei diritti ad essa connessi.

-Lo status di cittadino dell’Unione

La giurisprudenza della Corte in materia di cittadinanza dell'Unione è costante nel
sottolineare che questa costituisce lo status fondamentale dei cittadini degli stati
membri--> questa affermazione non ha carattere solamente politico in quanto la Corte
ne ha tratto conseguenze per quanto riguarda la condizione giuridica dei cittadini
degli stati membri; infatti quello status finisce per assumere in alcuni casi un valore
autonomo rispetto alla cittadinanza nazionale, nel senso che sullo status di cittadino
dell'Unione la Corte ha fondato il riconoscimento in capo agli individui di situazioni
giuridiche di vantaggio ulteriori rispetto a quelle che scaturiscono dal possesso della
semplice cittadinanza di uno stato membro e dalle norme che hanno in quest'ultima il
loro presupposto soggettivo di applicazione: al riguardo è significativa la sentenza
con cui la Corte ha riconosciuto a due cittadini belgi in possesso della doppia
cittadinanza spagnola il diritto di ottenere dalle autorità belghe l'aggiunta del
cognome della madre a quello del padre in conformità alla legge spagnola nonostante
per l'ordinamento belga di residenza chi possiede la cittadinanza del paese sia
considerato unicamente belga. La corte ha ritenuto che quello status legittimasse gli
interessati a vedere arricchita la propria posizione giuridica dalla possibilità di
avvalersi anche della legislazione dell’altro stato membro di cittadinanza.
La Corte ha sottolineato che in quanto cittadina di almeno uno stato membro una
persona gode dello status di cittadino dell'Unione ai sensi dell'art. 20, par. 1, TFUE e
può quindi avvalersi di diritti afferenti a questo status; questa possibilità è però
subordinata alla circostanza che la situazione rispetto alla quale si voglia far valere
quello status sia riconducibile al diritto dell'Unione, infatti come regola generale non
rientrano nella competenza dell'Unione le situazioni puramente interne, ossia quelle
situazioni giuridiche i cui elementi si collocano tutti all'interno di un solo stato
membro e che riguardano materie che non sono disciplinate dal diritto Ue o che lo
sono solo nei loro profili transfrontalieri di circolazione tra gli stati membri; a questa
regola non fa eccezione nella giurisprudenza della Corte la cittadinanza dell'Unione,
visto che questa non ha comunque lo scopo di ampliare la sfera di applicazione
ratione materiae del Trattato a situazioni nazionali che non abbiano alcun
collegamento con il diritto comunitario. E nella maggior parte dei casi in cui la Corte
si è pronunciata a favore della possibilità che un cittadino dell'Unione facesse valere
il possesso di questo status nei rapporti con lo stato di appartenenza, il carattere
puramente interno della vicenda in discussione era escluso dalla presenza di un
qualche elemento oggettivo di estraneità riguardante direttamente quel cittadino,
quale il fatto che egli stessi esercitando o avesse esercitato in passato il suo diritto di
libera circolazione, o comunque a esso collegato. La corte ha comunque ritenuto che
la posizione di un cittadino dell'Unione il quale non abbia fatto uso del diritto alla
libera circolazione non può essere assimilata, per questa sola ragione, a una
situazione puramente interna.
-I contenuti dello status di cittadino dell’Unione e il principio di non discriminazione
L’art. 20, par. 2, TFUE precisa che i cittadini dell’Ue godono dei diritti e sono
soggetti ai doveri previsti dai Trattati, individuando poi un nucleo essenziale di diritti
che caratterizzano siffatto status:
 il diritto di entrare e risiedere in ogni stato membro, esercitandovi se del caso
l’elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali ed europee;
 la protezione diplomatica e consolare al di fuori del territorio dell’Ue anche da
parte di stati diversi dal proprio;
 il diritto di petizione al parlamento Ue, quello di denuncia al mediatore
europeo e quello di rivolgersi alle istituzioni e agli organi consultivi dell’Ue in
una delle lingue ufficiali dell’Ue e di vedersi rispondere nella stessa lingua.
Il titolo V della carta dei diritti fondamentali aggiunge a quelli appena menzionati il
diritto a una buona amministrazione e il diritto di accedere ai documenti delle
istituzioni, organi e organismi dell'unione.
In realtà i diritti ex art. 20 TFUE (e nella Carta) definiscono solo parzialmente
l’effettivo contenuto dello status di cittadino Ue poiché:
o   in primo luogo non concorrono tutti in egual misura a caratterizzare questo status,
in quanto alcuni di loro non appaiono collegati in via esclusiva al possesso di questo
(ad esempio non risultano esclusivamente riservati ai cittadini dell'Unione il diritto di
petizione al Parlamento Europeo o il diritto di accesso al mediatore europeo o ai
documenti delle istituzioni);
o   in secondo luogo elementi fondamentali dello status di cittadino dell'Unione
possono rintracciarsi anche al di fuori dell'elenco ex art. 20 paragrafo 2 TFUE; è il
caso ad esempio del potere di iniziativa legislativa dei cittadini dell'Unione e il diritto
di elettorato attivo e passivo nelle elezioni europee: i trattati non esplicitano in
maniera compiuta nelle loro disposizioni questo diritto ma la sua titolarità da parte
dei cittadini dell'Unione è data per implicita dal diritto loro riconosciuto dall'art. 20
paragrafo 2 TFUE di esercitarlo in stati membri diversi dal proprio, in cui risiedano.
Essa è poi presupposta da quelle disposizioni dei trattati che precisano che i cittadini
dell'unione sono direttamente rappresentati, a livello dell'unione, nel parlamento
europeo, e affermano che quest'ultimo è composto di rappresentanti dei cittadini
dell'unione.
Anche se i trattati non lo elencano tra i diritti del cittadino dell'Unione, non c'è dubbio
che il diritto di votare e di essere eletto al Parlamento europeo costituisca una
componente caratterizzante del relativo status; è infatti attraverso l'elezione diretta del
(e l’eleggibilità al) Parlamento europeo che si esplica la partecipazione del cittadino
dell'Unione alla vita politica di questa ed è quindi attraverso questa che si realizza in
capo al cittadino quella componente essenziale dello status di cittadinanza che è il
diritto alla cittadinanza attiva.
Nei contenuti dello status di cittadino dell'Unione va iscritto anche il principio di
non discriminazione per ragioni di nazionalità; questo principio deve considerarsi
componente essenziale della cittadinanza europea in quanto l'obiettivo principale di
questa è quello di consentire a chi tra i cittadini dell'Unione si trovi nella medesima
situazione di ottenere, indipendentemente dalla cittadinanza e fatte salve le eccezioni
espressamente previste al riguardo, il medesimo trattamento giuridico. Il diritto dei
cittadini dell'Unione a non essere discriminati in ragione della propria cittadinanza
nazionale è sancito sotto forma di divieto di tali discriminazioni dall'art. 18, par. 1,
TFUE e anche se l'articolo non lo dice espressamente questo divieto opera
unicamente rispetto a soggetti che abbiano la cittadinanza di uno stato membro,
come affermato dalla Corte di giustizia (L'art. 18 TFUE: non trova applicazione nel
caso di un’eventuale disparità di trattamento tra i cittadini degli stati membri e
quelli degli Stati terzi). Il divieto di discriminazione per ragioni di nazionalità opera
nel campo di applicazione dei trattati; questo non significa che questo divieto sia
invocabile unicamente rispetto a situazioni giuridiche regolate dal diritto dell'Unione
o riconducibili a una delle competenze di questa, infatti questo divieto si estende a
tutte quelle normative o prassi nazionali che sebbene rientranti in una competenza
propria degli stati, sono tuttavia suscettibili di incidere negativamente sull'effettivo
godimento dei diritti di cittadinanza in quanto pongono il cittadino dell'Unione in una
situazione di diritto o di fatto svantaggiosa rispetto a quella in cui si trova nelle
medesime circostanze il cittadino nazionale.
Il divieto di discriminazione per ragioni di nazionalità impone agli stati membri
di non trattare in modo diverso situazioni analoghe; questo però comporta che da
un diverso trattamento riservato a situazioni non comparabili non consegue
automaticamente l'esistenza di una discriminazione, nel senso che a una
discriminazione formale apparente può corrispondere l'assenza di una
discriminazione sostanziale mentre invece una discriminazione sostanziale può
derivare non solo dal fatto di trattare in modo diverso situazioni analoghe ma anche
dal trattare in modo identico situazioni diverse.
Una differenza nel trattamento assicurato ai cittadini dell'Unione e ai propri cittadini
che si trovino nella medesima situazione può essere giustificata solo se fondata su
considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate e
proporzionate a uno scopo legittimamente perseguito.
Il divieto di cui all'art. 18 TFUE colpisce non solo le disposizioni di uno stato che
fanno espresso riferimento al possesso della cittadinanza nazionale come criterio di
applicazione ma anche quelle che producono nei fatti una discriminazione nei
confronti dei cittadini dell'Unione: è tale, perché dà luogo a una discriminazione
indiretta o dissimulata, una disposizione che, per sua stessa natura, tenda ad incidere
più sui cittadini di altri Stati membri che su quelli nazionali e rischi di essere
sfavorevole in modo particolare ai primi; ad esempio questo avviene nel caso di una
disposizione che preveda un trattamento differenziato in ragione del domicilio o della
residenza, infatti questo criterio opera principalmente a danno dei cittadini di altri
stati membri in quanto il più delle volte le persone che non hanno il domicilio nel
territorio dello stato sono proprio i cittadini degli altri stati membri.
Il divieto di discriminazione per ragioni di nazionalità è provvisto di effetto diretto ed
è quindi suscettibile di creare diritti in capo al cittadino dell'Unione direttamente
tutelabili dinanzi ai giudici nazionali. Esso si impone sia agli stati membri che
all'unione.
-Segue: i diritti che caratterizzano in modo specifico lo status di cittadino dell’Unione
- L'elenco dei diritti del cittadino dell'Unione enunciati all'art. 20 TFUE comincia dal
riconoscimento a questi di un diritto generalizzato di circolazione e soggiorno nel
territorio degli stati membri; la scelta non è casuale in quanto è la libera
circolazione delle persone all'interno dell'Unione che dà, in combinazione con il
principio di non discriminazione, il vero senso della cittadinanza dell'Unione e ne
contraddistingue la finalità, in quanto la possibilità di spostarsi nel territorio degli
altri stati membri come se si fosse nel territorio nazionale radica l'idea dell'Unione
come uno spazio unitario ed identitario; ed è proprio tale possibilità che costituisce il
presupposto dell'esercizio o del godimento di altri diritti di quel cittadino dell'Unione.
In realtà la libera circolazione dei cittadini degli stati membri faceva parte del
patrimonio giuridico del processo di integrazione europea anche prima dell'istituzione
della cittadinanza dell'Unione in quanto l'eliminazione tra gli stati membri degli
ostacoli alla libera circolazione delle persone era già prevista nei Trattati istitutivi
della Comunità Europea anche se in quel contesto la libera circolazione era intesa a
livello economico commerciale ed era connessa con la libera circolazione delle
merci, dei servizi e dei capitali, alla realizzazione del mercato comune, nel senso che
era concepita come una libertà connessa allo svolgimento di un'attività economica.
Era inoltre intesa come diritto dei lavoratori subordinati a recarsi liberamente in
qualsiasi Stato membro per rispondervi ad offerte di lavoro e prendervi dimora al fine
di svolgere la propria attività lavorativa e come analogo diritto dei lavoratori
autonomi che volessero esercitare stabilmente o temporaneamente la loro attività in
un altro stato membro. Si presentava più come un regime di mobilità di un fattore di
produzione, che come una vera e propria libertà di circolazione delle persone. La
previsione formale della libertà di circolazione e soggiorno nel quadro della
cittadinanza dell'Unione cambia in maniera definitiva la portata giuridica del relativo
diritto, in quanto è un diritto ormai riconosciuto direttamente a ogni cittadino
dell'Unione da una disposizione chiara e precisa del Trattato ed altresì è enunciato
come diritto fondamentale di quel cittadino anche dalla Carta dei diritti fondamentali.
Il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli stati membri è
riconosciuto dall'art. 21, par. 1, TFUE, fatte salve le limitazioni e le condizioni
previste dai Trattati e dalle disposizioni adottate in attuazione degli stessi; in questo
modo l'articolo ha reso automaticamente applicabili a un diritto non più circoscritto a
determinate categorie di soggetti, le limitazioni previste dai trattati in relazione a
determinate categorie di soggetti e dall'altro lato ha reso applicabili le condizioni
introdotte dai diversi atti di diritto derivato che sono stati adottati prima
dell'istituzione della cittadinanza dell'Unione rispetto a quelle stesse categorie e a
quelle successivamente aggiuntesi; la disciplina complessiva della materia è
contenuta nell direttiva 38/2004 che stabilisce che il diritto di soggiornare e
circolare è riconosciuto oltre che ai cittadini dell'Unione anche ai loro coniugi o
partner e ai loro discendenti e ascendenti diretti a carico, indipendentemente dalla
loro cittadinanza, include il diritto di entrare nel territorio di uno stato membro e di
soggiornarvi fino a 3 mesi senza alcuna condizione o formalità, salvo il possesso di
una carta di identità o di un passaporto, mentre invece soggiorni di più lunga durata
sono subordinati alla condizione di prestarvi un’attività lavorativa o se si è studenti
o altro di disporre di un’assicurazione di malattia e di risorse economiche sufficienti
ad evitare di divenire un onere per l'assistenza sociale dello stato membro ospitante,
fermo restando che dopo 5 anni di soggiorno ininterrotto il diritto diventa permanente
e incondizionato. Permanente o meno che sia, il diritto di soggiorno può essere
comunque limitato per motivi di ordine pubblico e sicurezza pubblica, i quali devono
essere però di gravità crescente e proporzionata alla durata pregressa del soggiorno
dell'interessato.

 L'elettorato attivo e passivo del cittadino dell'Unione nello stato membro di

residenza è stato introdotto nei Trattati contestualmente all'istituzione della
cittadinanza europea--> nella sua duplice versione all'interno dell'art. 22 TFUE
la sua inclusione tra i diritti di cittadinanza persegue 2 diversi obiettivi:
1.    la partecipazione alle elezioni comunali è finalizzata a una maggiore integrazione
dell'individuo nella collettività di residenza quale complemento della libertà di
circolazione
2.    la possibilità di votare e di essere eletto alle elezioni europee nel paese di
residenza investe direttamente il rapporto politico del cittadino con l'Unione
L'elettorato attivo e passivo nello stato di residenza è riconosciuto al cittadino
dell'Unione alle stesse condizioni dei cittadini di detto stato; tuttavia non è costruito
come diritto di immediata applicazione, in quanto è stabilito che questo diritto sarà
esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta, deliberando all'unanimità
secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento
europeo; queste modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi
specifici di uno stato membro lo giustifichino.

 Con riguardo all’ordinamento giuridico internazionale viene in rilievo

l'ulteriore elemento costitutivo dello status di cittadino dell'Unione, che
consiste nella previsione che ciascun cittadino gode nel territorio di un paese
terzo nel quale lo stato membro di cui ha cittadinanza non è rappresentato,
della tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi stato
membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto stato; la norma di cui
all'art. 23, comma 1, TFUE delinea un meccanismo di assistenza diplomatica
e consolare reciproca, in quanto è destinata solo a permettere che le autorità
diplomatiche e consolari di ciascuno stato membro possano assicurare le loro
attività di assistenza e protezione in territorio straniero anche ai cittadini degli
stati membri: questa ipotesi è già prevista dal diritto internazionale ed è
disciplinata dalle convenzioni di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961
e dalla Convenzione sulle relazioni consolari del 1963 che stabiliscono che con
il consenso dello stato accreditatario e su richiesta di un altro stato terzo non
rappresentato in questo stato, lo stato accreditante può assumere la protezione
temporanea degli interessi dello stato terzo e dei suoi cittadini.
La norma trova già riflesso anche nell'ordinamento interno di molti stati, ma ciò che
cambia con l'art. 23 è che il meccanismo di rappresentanza previsto dalle
Convenzioni di Vienna assume, in riferimenti ai cittadini dell'unione, carattere di
permanenza e automaticità e si trasforma da prerogativa dello stato, quale si presenta
nel diritto internazionale, in un diritto di quei cittadini nei confronti degli Stati
membri.
L’art. 23 TFUE prevede che gli stati membri adottano le disposizioni necessarie e
avviano i negoziati internazionali richiesti per garantire la tutela ai cittadini
dell'Unione; questo articolo fornisce la base giuridica per l'adozione da parte del
Consiglio mediante procedura legislativa speciale e previa consultazione del
Parlamento europeo, di direttive volte a stabilire misure di coordinamento e di
cooperazione necessarie per facilitare questa tutela: in applicazione di questo articolo
è stata adottata la direttiva 637/2015 che stabilisce alcune misure di coordinamento e
cooperazione volte a facilitare la tutela consolare in paesi terzi in cui il proprio stato
membro non è rappresentato.

 L'elenco dei diritti del cittadino dell'Ue è poi completato da alcuni diritti che
presentano la caratteristica comune di operare nei confronti della stessa Ue e
non degli stati membri e dall'altro lato di essere non esclusivi del cittadino
dell'Ue ma condivisi con qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia
la sede sociale in uno stato membro; si tratta del diritto di petizione al
Parlamento europeo e di denuncia al Mediatore europeo nonché del diritto
di rivolgersi alle istituzioni e agli organi consultivi dell'Unione in una delle
lingue ufficiali dell'Unione e di vedersi rispondere in quella lingua:
§  il diritto di petizione e di denuncia al Mediatore europeo rappresentano strumenti di
tutela non giudiziaria del cittadino dell'Unione in quanto attraverso il diritto di
petizione il cittadino può sottoporre al Parlamento europeo una questione che rientri
nel campo di attività dell'Unione e che lo riguardi direttamente; invece il cittadino
dell'Unione può rivolgersi al Mediatore per denunciare casi di cattiva
amministrazione nell'azione delle istituzioni, degli organi e degli organismi
dell'Unione (con l'esclusione della Corte di Giustizia nell'esercizio delle sue funzioni
giurisdizionali) e il mediatore potrà quindi avviare un'indagine.
§  il diritto di scrivere alle istituzioni e agli organismi consultivi dell’unione e al
mediatore in una delle lingue ufficiali ricevendone la risposta nella stessa lingua è
volto a favorire un senso di prossimità delle istituzioni al cittadino, facendo del
diritto all'uso della propria lingua nei rapporti con le istituzioni un diritto
costituzionalmente garantito.

le norme sulla cittadinanza dell'Unione sono completate da una clausola evolutiva,

prevista nell'art. 25 TFUE, che è volta a consentire un'integrazione dei diritti di cui
all'art. 20 mediante una procedura semplificata di revisione dei trattati; sulla base
delle risultanze della relazione che ogni 3 anni la Commissione presenta al
Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale in merito
all'applicazione delle disposizioni sulla cittadinanza dell'Unione, il Consiglio,
 deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa
approvazione del parlamento, può adottare disposizioni a tal fine che però entrano in
vigore solo una volta che sono approvate dagli stati membri secondo le rispettive
norme costituzionali.

CAPITOLO 3: IL SISTEMA DELLE COMPETENZE

-Il principio delle competenze di attribuzione
L’Ue non dispone di una competenza generale ma ai sensi dell’art. 5, par. 2, TUE
agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli stati
membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti; si tratta del cd
principio di attribuzione, che comporta che la legittimità di un’azione delle istituzioni
va sempre verificata alla luce del quadro delle competenze che gli stati, attraverso i
trattati, hanno attribuito alle stesse istituzioni. Ogni competenza che non risulti
attribuita a queste è da considerare rimasta nelle mani degli Stati membri.
Prima del Trattato di Lisbona i Trattati istitutivi Cee non contenevano in forma
esplicita una lista delle competenze attribuite alle istituzioni; queste erano desumibili
per implicito dagli obiettivi Ue e per quanto riguardava la CE, dall’enumerazione
contenuta nell’art. 3 TCE dei possibili oggetti dell’azione della stessa Comunità in
vista della realizzazione degli obiettivi ad essa assegnati. Ma a quegli obiettivi e a
quegli oggetti non corrispondeva necessariamente un’attribuzione esplicita di
competenza all'Unione, un quadro preciso delle loro competenze e dell’effettiva
portata delle stesse era ricavabile solo da un esame delle singole disposizioni dei
trattati.
Nel tentativo di introdurre maggior chiarezza il TFUE fornisce in alcuni articoli
un'elencazione puntuale dei diversi settori rispetto ai quali sono attribuite competenze
all'Unione, ripartendo questi articoli in funzione del rapporto che esiste al loro interno
tra queste competenze e quelle degli stati membri:
Ø l'art. 3 TFUE elenca i settori in cui all'Ue è attribuita una competenza esclusiva,
ossia unione doganale, definizione delle regole di concorrenza necessarie al
funzionamento del mercato interno, la politica monetaria per gli stati membri la cui
moneta è l'euro, la conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della
politica comune della pesca, la politica commerciale comune
Ø l’art. 4, par. 2, TFUE elenca i settori in cui la competenza dell'Unione è
concorrente con quella degli stati membri, ossia il settore del mercato interno,
della politica sociale, della coesione economica, sociale e territoriale, l'agricoltura e la
pesca, ambiente, protezione dei consumatori, trasporti, reti transeuropee, energia,
spazio di libertà, sicurezza e giustizia, problemi comuni di sicurezza in materia di
sanità pubblica
Ø l’art. 4 paragrafo 3-4, artt. 5-6 TFUE i settori in cui l'Unione ha competenza per
svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli stati
membri, ossia il coordinamento delle politiche economiche, delle politiche
occupazionali e delle politiche sociali degli stati membri, ricerca, sviluppo
tecnologico e spazio, cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario, tutela e
 miglioramento della salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione
professionale, gioventù e sport, protezione civile, cooperazione amministrativa
Ø l’art. 2 paragrafo 4 TFUE stabilisce che l'Unione ha competenza, conformemente alle
disposizioni del TUE, per definire ed attuare una politica estera e di sicurezza
comune, compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune

Questa elencazione comporta comunque che vi sia un panorama generico delle

competenze conferite all'Unione, infatti l'elencazione non risulta del tutto esaustiva
almeno per quanto riguarda i settori in cui all'Ue spetta una competenza concorrente
con quella degli stati; l'art. 4 paragrafo 2 TFUE si limita ad enumerare solo principali
settori; inoltre i settori in cui le istituzioni sono chiamate a esercitare una loro
competenza sono individuati in modo non uniforme e talvolta ampio per poter fornire
un'indicazione precisa o anche solo approssimativa in ordine all'effettiva portata delle
corrispondenti competenze attribuite all'unione.
Si evince come gli articoli elencano i settori in cui l'Unione esercita la sua
competenza ma non le competenze che l'unione effettivamente esercita in quei
settori; da quella lista non può quindi dedursi che alle istituzioni dell'Unione siano
conferiti poteri di azione generali ed illimitati; infatti l'art. 2 paragrafo 6 TFUE al fine
di determinare l'effettiva portata e la modalità di esercizio delle competenze
dell'Unione stabilisce che bisogna rifarsi alle disposizioni dei trattati che sono nello
specifico dedicate a ciascuno di quei settori: tuttavia anche alla luce di queste
disposizioni l'individuazione della portata precisa di una competenza dell'Unione non
è facile, in quanto all'interno dei trattati le modalità con cui le specifiche competenze
sono definite sono molto variabili e non permettono di definire confini precisi. La
Corte di Giustizia ha pertanto sostenuto la necessità di interpretare in senso
evolutivo le modalità e la natura degli interventi che il Trattato istitutivo
consentiva alla comunità, ad esempio ricomprendendo nella competenza in materia
di politica commerciale anche misure non espressamente menzionate nel Trattato,
poiché la nozione di politica commerciale ha lo stesso contenuto sia nell'ambito della
sfera di azione di uno stato sia nella sfera di azione comunitaria.
La Corte ha affermato che la competenza a creare nuovi organismi dell'unione, quali
le agenzie europee, deve ritenersi comunque compresa nei poteri conferiti alle
istituzioni per la regolazione della materia oggetto dell'attività dell'organismo da
creare e ciò anche quando la materia per la cui regolazione quei poteri sono stati
conferiti sembra limitare l'esercizio di questi a un oggetto esclusivo e ben preciso,
quale appunto la modifica di normative nazionali. Inoltre la Corte ha affermato il
principio di carattere generale secondo cui quando una disposizione degli stessi
trattati affida alle istituzioni un compito preciso si deve ammettere se non si vuole
privare di qualsiasi efficacia detta disposizione che questa attribuisca i poteri
indispensabili per svolgere questa missione; un'applicazione importante di questo
principio si rinviene in relazione alla competenza della comunità a concludere accordi
internazionali con stati terzi, infatti la Corte ha affermato che ogni qualvolta il diritto
comunitario abbia attribuito alle istituzioni della comunità determinati poteri sul
piano interno al fine di realizzare un determinato obiettivo, la Comunità è competente
ad assumere gli impegni internazionali necessari per raggiungere questo obiettivo
anche in mancanza di espresse disposizioni a riguardo: si tratta del principio del
parallelismo tra competenze interne e competenza esterne, che oggi trova
specifica disciplina nell'art. 3, par. 2, TFUE, che precisa che l'Unione ha competenza
per la conclusione di accordi internazionali quando la conclusione è necessaria per
consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno.
Secondo la corte il principe si giustificava anche in assenza di una previsione
esplicita, proprio perché l’efficace regolamentazione di ciascun settore di competenza
delle istituzioni può in molti casi essere solo il risultato del concorso e dell'effetto
combinato dei provvedimenti interni ed esterni.

-La clausola di flessibilità

La clausola di flessibilità consente a determinate condizioni l'azione dell'Unione
anche al di fuori di un’attribuzione specifica di competenza; l'art. 352 TFUE
stabilisce che se un’azione dell'Unione appare necessaria nel quadro delle politiche
definite dai trattati per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi
ultimi abbiano previsto poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio deliberando
all'unanimità su proposta della Commissione previa approvazione del Parlamento
europeo adotta le disposizioni appropriate.
Come dimostra la prassi di applicazione della clausola, queste disposizioni possono
consistere in misure di portata generale, come in provvedimenti puntuali. Si evince
quindi come la clausola di flessibilità nasca con la finalità di ovviare alla rigidità del
principio di attribuzione, che impedirebbe alle istituzioni di prendere misure divenute
indispensabili a fronte degli sviluppi del processo di integrazione europea, ma per le
quali i trattati non abbiano previsto disposizione che conferiscano a quelle istituzioni
i necessari poteri per farlo--> nei Trattati istitutivi della Comunità Europea la clausola
di flessibilità è servita per dotarsi in settori di sua competenza di strumenti organici o
normativi che non erano riconducibili alle disposizioni del Trattato della Comunità
Europea ma questa clausola ha altresì consentito alla comunità di ampliare i propri
ambiti di azione, permettendo alle istituzioni di agire in settori che seppur correlati
alla realizzazione di un obiettivo della Comunità Europea tuttavia non facevano
ancora parte di una specifica attribuzione di competenza.
Va osservato che il ricorso alla clausola di flessibilità è soggetto a condizioni
procedurali specifiche, infatti è stata prevista la condizione di una delibera
all'unanimità del Consiglio, da prendere su proposta della Commissione e previa
consultazione del Parlamento europeo; con il Trattato di Lisbona è stata aggiunta la
condizione della previa approvazione del Parlamento; inoltre l'art. 352 paragrafo 2
TFUE estende a tutte le proposte della Commissione basate su questo articolo il
meccanismo di controllo del principio di sussidiarietà disciplinato da un protocollo
allegato ai trattati che assoggetta a possibili obiezioni dei parlamenti nazionali le
iniziative normative dell'Unione.
Un limite intrinseco al ricorso alla clausola di flessibilità è stato elaborato dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia che ha ritenuto che la clausola di flessibilità,
essendo parte integrante di un ordinamento istituzionale basato sul principio delle
competenze di attribuzione, non può costituire il fondamento per ampliare la sfera dei
poteri dell'Unione al di là dell'ambito generale che risulta dalle disposizioni dei
trattati, in particolare quelle che definiscono i compiti e le azioni dell'Unione; inoltre
questa clausola non può essere utilizzata quale base per l'adozione di disposizioni che
condurrebbero sostanzialmente a una modifica del trattato che sfugga alla procedura
prevista nel Trattato stesso. Ciò potrebbe accadere laddove l'art. 352 venisse
utilizzato dalle istituzioni per agire con strumenti o modalità non ammessi dai Trattati
e altrettanto si verificherebbe se con un atto adottato sulla base dello stesso articolo si
incidesse sull'esercizio da parte di un'istituzione delle prerogative riconosciutele da
un'altra disposizione dei trattati, alterando l'equilibrio istituzionale da questi previsto.
Altro limite di applicazione della clausola di flessibilità è il settore della PESC, in
quanto il paragrafo 4 prevede che la clausola non può servire di base per il
conseguimento di obiettivi riguardanti la PESC; questa esclusione è volta ad evitare il
rischio che attraverso un'azione presa ex art. 352 si alterino i meccanismi specifici di
questo settore in quanto se gli obiettivi della PESC fossero perseguibili mediante
clausola di flessibilità Commissione e Parlamento europeo finirebbero per giocare in
questo settore un ruolo che andrebbe al di là di quello loro riservato dal TUE.

-Competenze esclusive e competenze concorrenti e parallele

L'art. 2 TFUE ripartisce le competenze dell'Unione in diverse categorie che sono
individuate in funzione del rapporto che esiste tra queste competenze e quelle degli
stati membri, dando nel contempo conto delle conseguenze derivanti dalla
riconducibilità all'una o all'altra categoria di una determinata competenza. Ne emerge
l'esistenza accanto a competenze esclusive, perché il loro esercizio spetta alle sole
istituzioni dell'unione, di altre competenze il cui trasferimento a quest'ultima non ha
fatto venire immediatamente o interamente meno la corrispondente competenza degli
Stati membri--> l'articolo afferma che quando i trattati attribuiscono all'Unione una
competenza esclusiva in un determinato settore, solo l'Unione può legiferare e
adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli stati membri possono farlo
autonomamente solo se autorizzati dall'Unione oppure per dare attuazione agli atti
dell'Unione: la norma ripre la giurisprudenza della Corte di giustizia secondo la
quale il carattere esclusivo di una competenza trasferita all'Unione comporta in linea
di principio che solo l'unione possa agire in quella determinata materia; la Corte in
particolare con riferimento alla conservazione delle risorse biologiche marine nel
quadro della politica della pesca osservava che la competenza ad adottare i
provvedimenti destinati alla conservazione delle risorse ittiche spetta pienamente alla
CE, perciò gli stati membri non hanno più il diritto di esercitare una competenza
autonoma in materia di provvedimenti di conservazione, trattandosi di materia di
esclusiva competenza della comunità e inoltre gli stati non possono farlo né agendo
singolarmente né agendo collettivamente. Anche un'azione collettiva degli Stati
svolta nel quadro dell'unione, come quelle attuate a titolo di Cooperazione rafforzata,
è preclusa dai Trattati nei settori di competenza esclusiva; tuttavia ha precisato la
Corte che i provvedimenti degli stati membri sono ammissibili solo se
specificamente autorizzati dalla Comunità; un'autorizzazione è resa necessaria
quando le istituzioni non abbiano ancora esercitato la loro competenza esclusiva, al
fine di evitare che l’impossibilità degli stati di agire determini un vuoto normativo in
quel settore ed ecco che gli stati agiscono in veste di gestori dell'interesse comune,
purché autorizzati formalmente a farlo, in via generale o specifica, dalle stesse
istituzioni.
Si deve osservare che l'esistenza di una competenza delle istituzioni non fa venir
meno le corrispondenti competenze degli stati membri, anche se nel momento in cui
le istituzioni esercitino le competenze previste gli stati membri saranno tenuti a
rispettare ed applicare gli atti che ne saranno derivati; questo non significa che gli
stati sono spogliati della loro competenza in quanto saranno comunque liberi di agire
o di legiferare in quella determinata materia, a condizione che la loro condotta o le
misure da loro prese non siano contrarie agli obblighi imposti dall'Unione; questo è
vero quando il permanere in capo agli stati di una competenza simmetrica a quella
dell'Unione si verifica senza che le 2 sfere di competenza siano destinate in linea di
principio ad interferire tra loro sul piano formale; in quanto in questo caso l'azione
dell'Unione si prospetta come parallela a quella degli stati, dovendo le 2 azioni
solo integrarsi sulla base di un obbligo di coordinamento finalizzato a garantire la
coerenza reciproca delle politiche nazionali e della politica dell'Unione, pertanto fatto
salvo questo obbligo l'esercizio da parte delle istituzioni della propria competenza
non determina il sopravvenire di un corrispondente limite formale alla libertà degli
stati di agire in quella determinata materia. Il TFUE  specifica che in casi come questi
l'Unione ha competenza per condurre azioni, in particolare la definizione e
l'attuazione di programmi, senza che l'esercizio di tale competenza possa avere per
effetto di impedire agli stati membri di esercitare la loro.
Invece nel caso in cui la competenza non esclusiva dell'Unione è destinata a
intervenire, attraverso gli atti delle istituzioni, nello spazio normativo proprio di
quella corrispondente degli stati membri; in questo caso la competenza degli stati si
presenta come concorrente con quella dell'unione, ossia l'Unione e gli stati
membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in quel settore e
la competenza degli stati potrà essere esercitata unicamente nella misura in cui
l'Unione non ha esercitato la propria; un’azione statale diventa ammissibile solo in
quanto non pregiudichi l’uniforme applicazione delle norme dell'Unione e il pieno
effetto dei provvedimenti adottati in applicazione delle stesse. Questo limite talvolta
viene indicato direttamente nei Trattati, come nel settore della tutela dell'ambiente ma
anche nei settori in cui i Trattati prevedono espressamente che l'armonizzazione delle
legislazioni nazionali debba limitarsi a una regolamentazione minima della materia
pertanto in questi casi gli stati non possono non rispettare quello standard minimo ma
in ogni caso saranno liberi di mantenere o introdurre misure di protezione più
rigorose di quelle adottate dall'Unione.
La fissazione del limite derivante alla competenza degli stati a seguito dell'esercizio
da parte delle istituzioni della loro concorrente competenza, è lasciata interamente
alla volontà delle stesse istituzioni, nel senso che la libertà di cui godranno gli stati
nell'esercizio della loro competenza dipenderà dalla portata della regolamentazione
che le istituzioni decideranno di dare, a livello di unione, a una data materia. Per
quelle materie in cui quella regolamentazione sarà totale, la concorrente competenza
degli Stati membri, pur teoricamente esistente, diventerà nei fatti difficilmente
esercitabile.
Nel caso in cui la competenza attribuita all'Unione lo sia stata in via esclusiva,
nell'ambito coperto da quest'ultima un'azione degli Stati membri è da considerarsi
illecita, indipendentemente dalla sua compatibilità o meno con quanto previsto dal
diritto dell'unione. Gli stati possono agire solo se autorizzati dalle istituzioni o per
dare attuazione agli atti di queste. Il recupero di una competenza esclusiva
dell'Unione da parte degli Stati membri è possibile solo attraverso una revisione dei
trattati. Al contrario, nel caso delle competenze concorrenti gli stati potranno
ricominciare a esercitare liberamente la loro dal momento e nella misura in cui
l'unione decidesse di cessare di esercitare la propria, modificando o abrogando la
normativa comune precedentemente adottata.
Il fatto che una competenza torni o sia rimasta nelle mani degli stati membri non
significa che gli stati membri siano liberi di esercitarla in piena discrezionalità, in
quanto l'esercizio di competenze esclusive degli stati membri può essere condizionato
dal diritto dell'Unione nella misura in cui quell'esercizio incida sul corretto
funzionamento di tale diritto; questo può accadere in quei casi in cui aspetti di una
materia di competenza dell'Unione sono lasciati espressamente dai trattati alla
competenza degli stati in quanto strettamente legati a nozioni il cui contenuto nel
caso concreto è frutto di una valutazione sovrana di ciascuno di questi; in questi casi
la Corte di giustizia si è riservata il potere di giudicare a sua volta della valutazione
effettuata dalle autorità statali al fine di verificare che questa non sia stata dettata da
motivazioni estranee a quelle all'origine della riserva di competenza dello stato. La
Corte ha affermato che, pur spettando agli stati membri giudicare, da ciò non deriva
che siffatte misure esulino del tutto dall'ambito di applicazione del diritto dell'unione.
La corte ha fatto altrettanto anche rispetto a misure nazionali suscettibili di
compromettere la piena effettività del diritto dell'unione, pur se adottate dagli Stati in
ambiti interamente di loro competenza.

-Segue: la classificazione delle competenze dell’Unione

In alcuni articoli il TFUE enumera le competenze dell'Unione ripartendole in
categorie; questa classificazione però non sempre aiuta a comprendere le ragioni
dell’attribuzione di tali competenze nell’una o nell'altra categoria e inoltre la
giurisprudenza della Corte di Giustizia ha privilegiato una lettura letterale degli
articoli del TFUE; di fronte al dubbio se l'istituzione di un titolo europeo di proprietà
intellettuale fosse o meno competenza esclusiva dell'Unione la Corte si è limitata ad
osservare che l'art. 118 TFUE ne attribuisce la competenza all'Unione e collega
questa istituzione a un più efficace funzionamento del mercato per ricavarne il
carattere concorrente di questa competenza sulla base della constatazione che il
settore del mercato interno è inserito nella categoria delle materie di competenza
concorrente.
La difficoltà di comprendere i motivi della classificazione data dal TFUE a ciascuna
delle specifiche competenze dell'Unione si può osservare in particolare per quanto
riguarda i settori in cui l'Unione esercita competenze esclusive, infatti non è facile
rintracciare nell'elenco di questi settori un elemento a loro comune tale da
differenziare gli stessi da tutti gli altri settori in cui l'Unione esercita una sua
competenza; secondo alcuni un elemento si può indicare nella circostanza che si
tratta di settori in cui una gestione da parte delle istituzioni è connaturata agli
obiettivi da perseguire tanto che un'azione autonoma da parte degli stati
membri comprometterebbe la realizzazione di questi obiettivi, anche se si può
constatare che solo alcuni settori di cui all'art. 3 TFUE sembrano rispondere a questa
esigenza, come ad esempio il settore della politica monetaria nei confronti degli stati
membri che abbiano adottato l'euro in quanto il permanere di una competenza degli
Stati membri al riguardo sarebbe di per sé in contraddizione con l'esistenza di questa
e priverebbe di efficacia la gestione della moneta cui sono tenute le istituzioni
dell'Unione. E altrettanto sembra possibile dire per l'unione doganale.
Suscita perplessità l’ltima ipotesi rispetto alla quale l'art. 3 sancisce una competenza
esclusiva dell'Unione: la conclusione di accordi internazionali allorché tale
conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione o è necessaria per
consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può
incidere su norme comuni o di modificarne la portata; si tratta di ipotesi di
competenza esclusiva dell'Ue che è eterogenea rispetto agli altri casi di competenza
esclusiva previsti dall'articolo, poiché l'esclusività della competenza dell'Unione qui è
evocata in relazione a una modalità di esercizio della competenza, la conclusione di
accordi con stati terzi, che è da considerare esclusiva quando e nella misura in cui il
contenuto dell'accordo sia già oggetto sul piano interno di norme delle istituzioni o
serva a porre, per il tramite dell’accordo, tali norme, per cui non può più riconoscersi
agli stati membri il potere di contrarre con gli stati terzi obbligazioni che incidano o
possano incidere su queste norme. Lo stretto collegamento in questo caso esistente tra
esclusività della competenza dell'Unione e contenuto delle norme esistenti o da porre
sul piano interno, non solo evoca l'analogo rapporto che si è visto esistere tra
competenze dell'Unione e degli Stati membri nei settori di competenza concorrente,
ma rende anche meno assoluta la definitività del trasferimento di competenza che si è
ugualmente visto caratterizzare le competenze esclusive dell'unione. Laddove l'atto
legislativo in cui è prevista la conclusione di un accordo con stati terzi o le norme
comuni su cui tale accordo può incidere venissero abrogati dalle competenti
istituzioni dell'unione, gli stati membri riacquisterebbero la libertà di esercitare la loro
competenza.
Per quanto riguarda le competenze non esclusive queste sono ripartite in 2 categorie:
per quanto riguarda le competenze parallele il loro esercizio da parte dell'Ue non
preclude agli stati membri di esercitare le loro; si tratta dell'art. 6 TFUE ove vengono
elencati i settori in cui l'Unione ha una competenza per svolgere azioni intese a
sostenere, coordinare o completare l'azione degli stati membri come ad esempio
tutela e miglioramento della Salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione,
formazione professionale, gioventù e sport, protezione civile, cooperazione
 amministrativa; anche se non elencate in questo articolo, alla stessa categoria possono
essere ascritte sia le competenze di coordinamento degli stati membri in materia di
politiche economiche, occupazionali e sociali sia quelle che l'Ue può esercitare nei
settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio, e della cooperazione
allo sviluppo e dell'aiuto umanitario. Nel quadro delle prime, come delle seconde, le
azioni svolte dall'Unione hanno un carattere di mero coordinamento ovvero si
completano e rafforzano reciprocamente con quelle degli Stati membri, senza che gli
atti adottati dalle istituzioni possano comportare un’armonizzazione delle
disposizioni legislative o regolamentari nazionali, o che la competenza dell'Unione si
sostituisca alle competenze degli stati nei corrispondenti settori.
tutte le restanti competenze dell'Unione rientrano nella categoria delle competenze
concorrenti, che ai sensi dell'art. 4, par. 1, TFUE prevede che l'Unione ha
competenza concorrente con quella degli stati membri quando i trattati le
attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli artt. 3 e 6 TFUE;
dato che la competenza dell'Unione a definire ed attuare una politica estera e di
sicurezza comune, compresa la definizione progressiva di una politica di difesa
comune è menzionata nell'art. 2 paragrafo 4 TFUE si potrebbe pensare che anche
questa sia da ricondurre alla categoria residuale delle competenze concorrenti. Non
c'è dubbio che l'esercizio da parte degli Stati membri della loro competenza in
materia deve conformarsi, in presenza di azioni o misure decise dalle istituzioni nel
quadro della PESC, agli obblighi che da queste derivino. Per altri versi alcune
caratteristiche di questa competenza dell'Unione evocano quelle proprie delle
competenze che abbiamo definito parallele, visto che le disposizioni della PESC
contenute nel TUE lasciano impregiudicate le competenze degli Stati membri per la
formulazione e la conduzione della loro politica estera.  

-I principi di sussidiarietà e proporzionalità

L’espansione data al quadro delle competenze dell'Unione ha avuto come
contrappeso la sottoposizione dell'esercizio della gran parte di queste a due principi
che fanno parte dei principi generali del diritto dell'Unione e che sono disciplinati a
livello dei trattati, il principio di sussidiarietà e il principio di proporzionalità.
v il principio di sussidiarietà ha assunto portata generale con il Trattato di Maastricht;
già prima del Trattato di Lisbona, l'art. 2, ultimo comma, del vecchio TUE stabiliva
che gli obiettivi dell'Unione saranno perseguiti nel rispetto del principio di
sussidiarietà definito all'art. 5 TCE; l’art. 5 TCE definiva il principio di sussidiarietà
stabilendo che la Comunità interviene secondo il principio di sussidiarietà soltanto
se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere
sufficientemente realizzati dagli stati membri e possono dunque, a motivo delle
dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello
comunitario. Oggi questo principio è dettato nell’art. 5, par. 3, TUE, che limita
l'applicazione del principio di sussidiarietà ai settori che non rilevano della
competenza esclusiva dell'Unione. Il principio costituisce un criterio di ripartizione in
concreto dell'esercizio di una competenza condivisa. e del resto il par. 1 dell'art. 5
TUE, mentre ricorda che la delimitazione delle competenze dell'Unione si fonda sul
principio di attribuzione, precisa che è l'esercizio di queste competenze che si fonda
sul principio di sussidiarietà. L'eventuale decisione di non procedere all'adozione di
un auto dell'Unione in ragione del principio di sussidiarietà, non fa venir meno ne
preclude il successivo esercizio della sua competenza da parte dell'unione, laddove
delle mutate circostanze lo giudichino alla luce di quello stesso principio. La
sussidiarietà va considerata un concetto dinamico.
Oltre ad essere sancito nei Trattati questo principio è oggetto di trattazione specifica,
in particolare per quanto riguarda le procedure per verificare il ricorrere dei
presupposti per il suo operare in rapporto a una determinata azione delle istituzioni
all'interno del Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e
proporzionalità; esso è richiamato nell’art. 5 paragrafo 3 TUE, che prevede che le
istituzioni dell'Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al
protocollo in questione. Il Protocollo in questione richiede che prima della
formulazione di una proposta di atto dell'Unione ci sia una valutazione specifica alla
luce del principio di sussidiarietà; in particolare ogni progetto di atto deve essere
motivato sotto questo profilo e dovrebbe essere accompagnato da una scheda
dettagliata che fornisca tutti gli elementi che consentono di valutare se il progetto
rispetta quel principio; alla Commissione europea viene chiesto di effettuare prima di
assumere iniziative in tal senso anche consultazioni sul rapporto tra la proposta che
intende presentare e il principio di sussidiarietà.
-        una prima novità introdotta con il nuovo protocollo consiste nel fatto che
il suo ambito di applicazione è limitato ai soli progetti di atti legislativi,
gli atti adottati cioè conformemente ad una procedura legislativa; ma
questo non significa che l'esercizio delle competenze dell'Unione
attraverso atti diversi da quelli legislativi non debba rispettare il
principio di sussidiarietà, ma significa solo che quegli atti che
presentano tale carattere sono soggetti alla specifica procedura di
controllo sul rispetto del principio dettato nel protocollo
-        una seconda novità consiste nella procedura di controllo istituita dal
nuovo protocollo in quanto questa procedura coinvolge formalmente i
parlamenti degli stati membri poiché sia i progetti di atti legislativi
dell'Unione sia le deliberazioni preparatorie assunte nel corso dell'iter
decisionale che porta all'adozione di questi atti devono essere trasmessi
ai parlamenti nazionali, che possono eccepire la contrarietà del progetto
al principio di sussidiarietà entro 8 settimane dalla trasmissione del
progetto mediante parere motivato
Sulla premessa che ciascun parere motivato corrisponde a un voto se formulato
da una singola camera e a 2 voti se espresso dal Parlamento in quanto tale, l'art.
7, par. 2, Protocollo prevede che l'autore del progetto legislativo dovrà
riesaminarlo al fine di decidere se mantenerlo o se modificarlo o ritirarlo,
quando i pareri motivati corrispondano a 1/3 dei voti complessivi esprimibili o
a 1/4 se il progetto di atto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia
penale o la cooperazione di polizia, cd cartellino giallo; invece se si è nel
quadro della procedura legislativa ordinaria e la Commissione decide di
 mantenere la proposta nonostante che i pareri motivati espressi dei parlamenti
nazionali corrispondano alla maggioranza semplice dei voti complessivi il
Consiglio (mediante il 55% dei voti dei suoi membri) o il Parlamento europeo
(a maggioranza dei voti espressi) possono definitivamente bloccare la proposta,
cd cartellino arancione.
Il principio di sussidiarietà è giustiziabile, nel senso che gli atti dell’unione
possono essere impugnati dinanzi alla Corte non solo per violazione degli
obblighi procedurali previsti dal protocollo quando si tratti di un atto
legislativo, ma anche sotto il profilo del rispetto in quanto tale: il protocollo
prevede che la Corte è competente a pronunciarsi sui ricorsi per annullamento
di atti dell'Unione per violazione del principio di sussidiarietà; esso lo fa per
estendere la legittimazione attiva al riguardo, seppur limitatamente ai soli atti
legislativi, a casi ulteriori rispetto a quelli previsti dalle regole ordinarie dei
trattati. Il protocollo prevede che ricorsi possono essere introdotti sia da uno
stato membro a nome del suo Parlamento nazionale sia dal Comitato delle
Regioni avverso atti legislativi per l'adozione dei quali il TFUE richiede la sua
consultazione. Si deve però constatare che lo spazio per una valutazione della
Corte diversa da quella su cui hanno convenuto gli organi politici appare
ridotto in quanto la sussistenza delle condizioni richieste o eventuali dubbi
finisce per essere oggetto di apprezzamento da parte di tutte le istituzioni
responsabili dell'adozione dell'atto; per questo motivo nell'esaminare gli atti
comunitari alla luce del principio di sussidiarietà la corte si è limitata a
verificare gli stessi sotto il profilo della formale congruità della motivazione,
anche se recentemente la Corte ha proceduto anche a una valutazione di merito
più approfondita sulla rispondenza di un determinato atto al principio in
questione, anche se tale valutazione è stata svolta a partire dagli argomenti su
cui si è basata, rispetto al tema della sussidiarietà, la scelta operata nel caso
concreto dal legislatore comunitario e ha portato la corte a confermare quella
scelta.
v il principio di proporzionalità è anch'esso disciplinato dall'art. 5, par. 4, TUE,
che stabilisce che in virtù del principio di proporzionalità il contenuto e la
forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto necessario per il
conseguimento degli obiettivi dei trattati; il principio in questione:
-        da un lato condiziona la scelta del tipo di atto attraverso cui una certa
competenza può essere esercitata laddove i trattati lascino un'alternativa
all'istituzione competente
-        dall'altro lato pone l'esigenza che gli strumenti predisposti dalla
normativa comunitaria siano idonei a realizzare lo scopo perseguito e
non vadano oltre quanto necessario per raggiungerlo
Il principio di proporzionalità opera sia riguardo alle competenze concorrenti sia
riguardo alle competenze esclusive ma implica un ampio potere discrezionale del
legislatore, che può essere chiamato ad operare le sue scelte sulla base di valutazioni
complesse di natura politica, economica e sociale. IN OGNI CASO la Corte ha
escluso la possibilità di sostituire la propria valutazione a quella del legislatore
europeo; essa potrebbe al più censurare le scelte normative del legislatore solo nel
caso in cui appaiano erronee o se gli inconvenienti che ne derivano per alcuni
operatori economici fossero sproporzionati rispetto ai vantaggi che esse per altro
verso presentano.
Proprio a partire da questi ultimi due criteri, anche qui la corte ha preceduto in alcune
recenti sentenze a una valutazione di merito sul rispetto o meno del principio di
proporzionalità da parte di provvedimenti delle istituzioni.

CAPITOLO 4: LE POLITICHE DELL’UNIONE

-Premessa
Vediamo ora la disciplina che i trattati dettano per definire condizioni, modalità e
limiti dell'azione dell'Unione nei singoli settori in cui essa è autorizzata ad esercitare
le proprie competenze. Le politiche dell'Unione sono oggetto di un apposito titolo
della parte terza del TFUE, ma rilevano al riguardo anche le prime due parti di tale
trattato, che dettano alcune disposizioni di carattere orizzontale, che enunciano i più
significativi principi e criteri che devono informare la realizzazione di quelle
politiche, così come un rilievo particolare ha l'enunciazione del divieto delle
discriminazioni effettuate in base alla nazionalità, in quanto costituisce un principio
fondamentale dell'Unione che informatore di tutte le sue politiche. Per quanto
concerne le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o
le convinzioni personali, la disabilità, l'età o l'orientamento sessuale, che pure sono in
principio vietate, spetta al legislatore dell'Unione prendere le misure opportune per
combatterle, ma anche per promuovere azioni positive al riguardo.

-Il mercato interno e le libertà fondamentali. In generale

Cominciamo col ricordare che l'unione è anzitutto competente ad assicurare la
realizzazione ed il funzionamento del mercato interno. La realizzazione di un simile
mercato ha rappresentato il primo e più qualificante obiettivo della CEE,  al punto
che per lungo tempo questa è stata spesso identificata, alternativamente, proprio con
tale espressione. Secondo quanto stabilito dall'art. 26 TFUE l'Unione adotta le
misure destinate all'instaurazione o al funzionamento del mercato interno,
conformemente alle disposizioni pertinenti dei Trattati e questo mercato comporta
uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle
merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati.
Il primo aspetto da sottolineare è che queste libertà costituiscono libertà
fondamentali dell’Ue; alcune di queste sono assurte al rango di diritto fondamentale
e come tali sono inserite nella Carta dei diritti fondamentali dell’Ue; in quanto
tutelano siffatte libertà, le pertinenti disposizioni del trattato vanno interpretate in
senso ampio, mentre all’opposto sono di stretta interpretazione le limitate eccezioni
ammesse in materia.
Nel merito la disciplina relativa alle disposizioni che prevedono siffatte libertà si
traduce nell'imposizione agli stati membri dell'obbligo di rimuovere qualsiasi forma
di ostacolo, restrizione o discriminazione suscettibile di pregiudicare la piena
realizzazione della rispettiva libertà e l'apertura delle frontiere nazionali ai fattori
produttivi dei propri partner, infatti in questa materia domina il principio del mutuo
riconoscimento e della fiducia reciproca tra stati le cui legislazioni e le cui prassi
si armonizzano e si integrano.
Gli obblighi imposti dalle disposizioni sono destinati a favorire i soggetti
direttamente interessati da quelle libertà, che quindi possono se ne ricorrono le
condizioni farle valere davanti alle autorità amministrative e giudiziarie nazionali.
La Corte di Giustizia ha già da tempo sancito la diretta applicabilità delle principali
disposizioni del trattato rilevanti in materia, e quindi la loro idoneità a far sorgere
diritti a favore dei privati.
Tuttavia si deve sottolineare che queste libertà non hanno portata generale ed
assoluta:
 infatti sono previste alcune deroghe da parte degli stessi trattati o dai principi
desunti in via giurisprudenziale dalla Corte di giustizia
 in principio queste libertà si affermano con riferimento alle sole situazione
transfrontaliere o transnazionali, ossia alle sole situazioni che trascendono i
confini di un singolo stato.

Al di fuori di questi casi, per le situazioni cioè pur simili o addirittura identiche, ma
che si risolvono interamente all'interno di un solo stato, le cosiddette situazioni
puramente interne, le disposizioni liberalizzatrici del trattato non possono essere
invocate dagli interessati e restano invece di applicazione le normative nazionali.

-La libera circolazione delle merci

Fin dalle origini della costruzione comunitaria la libera circolazione delle merci ha
rappresentato il primo strumento per la realizzazione del mercato unico; infatti si
trattava di superare nei rapporti tra gli stati membri la tradizionale
compartimentazione dei mercati nazionali che era rappresentata dall'imposizione
sulle merci importate di dazi doganali e altre misure di pari effetto, e al tempo stesso
di costruire un’unica barriera doganale rispetto ai prodotti provenienti dagli Stati
terzi. Ai sensi dell'art. 28 TFUE l'Unione comprende un'unione doganale che si
estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto tra gli stati membri
dei dazi doganali all'importazione o all'esportazione e di qualsiasi tassa di effetto
equivalente, come pure l'adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti
con i paesi terzi.

La libera circolazione delle merci comprende 2 aspetti, uno interno ed uno esterno:
il fronte interno della liberalizzazione in esame è rappresentato dal divieto dei dazi
doganali alle importazioni e alle esportazioni e delle misure di effetto ad essi
equivalente gravanti sui prodotti che provengono dagli altri stati membri e questo
divieto si applica ai prodotti originari degli stati membri e ai prodotti che provengono
da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli stati membri;
quanto al fronte esterno, il trattato prevede l'adozione di una tariffa doganale
comune (TDC) nei rapporti con i paesi terzi, al fine di realizzare la parificazione degli
oneri doganali che gravano sulle merci importate nell'Unione da paesi terzi e quindi
evitare sviamenti di traffico nei rapporti con questi paesi ed evitare altresì distorsioni
nella libera circolazione interna dei prodotti o nella concorrenza tra gli stessi. Una
volta adottata la tariffa doganale comune, gli stati membri non possono più istituire e
mantenere in vigore unilateralmente dazi o tasse di effetto equivalente per i prodotti
importati dai paesi terzi.

Al divieto dei dazi doganali gli artt. 34-36 TFUE affiancano il divieto delle
restrizioni quantitative all'esportazione o all'importazione e di qualsiasi misura di
effetto ad esse equivalente; le misure che formano oggetto di questo divieto sono di
difficile definizione, e ciò non tanto per quanto riguarda la nozione di restrizioni
quantitative, cioè delle restrizioni che incidono sulla libertà di importare o esportare
un prodotto o una determinata quantità dello stesso, quanto per l'adozione di misure
di effetto equivalente alle restrizioni quantitative, che costituiscono ostacoli per così
dire occulti agli scambi comunitari, e quindi sono di più difficile individuazione.
Queste misure restrittive secondo la Corte includono ogni normativa commerciale
degli stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente gli scambi
intracomunitari e a riguardo si distingue tra misure distintamente applicabili, nel
senso che si applicano ai soli prodotti importati e sono rigorosamente vietate in
quanto producono effetti restrittivi direttamente discriminatori ai danni dei prodotti
non nazionali, e misure indistintamente applicabili, in apparenza neutrali, in quanto
sono destinate ad applicarsi allo stesso modo sia ai prodotti nazionali sia ai prodotti
esteri, ma in realtà finiscono con l'essere più pregiudizievoli per i prodotti esteri che
per i prodotti nazionali.
La legittimità di queste restrizioni e le relative condizioni sono controverse ma a
riguardo un contributo viene da parte della giurisprudenza della Corte di giustizia, la
quale ritiene che i prodotti legittimamente fabbricati e commercializzati in uno stato
membro devono poter liberamente circolare negli altri stati membri, ma alcune
restrizioni restano possibili se giustificate da esigenze imperative (che la
giurisprudenza della Corte ha via via definito), a condizione che queste al tempo
stesso siano necessarie ed idonee ai fini del perseguimento dello scopo che è stato
loro assegnato e se non sia possibile conseguire lo stesso risultato con misure meno
restrittive.
La Corte svolge un esame al fine di verificare la compatibilità comunitaria delle
misure in parola. Dopo aver accertato che non vi sia in materia un’armonizzazione
normativa a livello europeo, essa verifica se la misura controversa, ancorché
indistintamente applicabili, produca effetti restrittivi. Se così è, la corte passa allora a
controllare l'eventuale sussistenza di una delle giustificazioni sopra richiamate, e
finalmente, se conclude in senso positivo, essa valuta la conformità di tali
giustificazioni ai criteri di necessarietà, adeguatezza e proporzionalità.

La disciplina relativa alla libertà di circolazione delle merci prevede all'art. 37 TFUE
l'obbligo per gli stati membri di riordinare i propri monopoli commerciali in
modo da escludere qualsiasi discriminazione tra i cittadini degli stati membri
 per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e allo sbocco
dei prodotti, nonché di adottare nuove misure di segno contrario a questo obiettivo.
La libera circolazione delle merci sarebbe ostacolata se non si garantisse in uno Stato
membro in cui esista un monopolio commerciale la libera circolazione, in
provenienza da altri Stati membri, di merci simili a quelle per cui vige il monopolio.
Il Trattato non chiede la soppressione dei monopoli, ma solo il loro riassetto in
funzione delle esigenze dell'instaurazione e del funzionamento del mercato comune.

-Segue: il regime speciale per agricoltura e pesca

La libera circolazione delle merci riguarda tutti i prodotti valutabili pecuniarmente,
ivi inclusi quelli dell’agricoltura e della pesca; tuttavia per questi ultimi il Trattato
prevede una disciplina speciale in considerazione delle particolari esigenze del
settore, dedicandovi gli artt. 38-44 TFUE, che definiscono e attuano la politica
agricola comune dell'Unione: in linea di principio la loro regolamentazione rientra
nel quadro generale del mercato interno pertanto laddove non operi la normativa
speciale, riprendono valore i principi e le regole del mercato interno.

a) La politica agricola comune dell'Ue (PAC) ha fin dalle origini perseguito la finalità
di assicurare l'autosufficienza alimentare in Europa ed il miglioramento delle
condizioni di vita e di lavoro della popolazione contadina, perseguendo a tal fine gli
obiettivi elencati nell'art. 39, par. 1, TFUE. Per realizzare questi obiettivi l'art. 40
TFUE abilita il legislatore europeo ad istituire delle organizzazioni comuni di
mercato, che possono assumere forme diverse a seconda della specificità del settore
o del prodotto considerato e secondo l'apprezzamento dello stesso legislatore: nella
prassi si è operato con la sostituzione delle organizzazioni nazionali di mercato con
un’organizzazione unica a livello europeo, con cui si indica un insieme di norme e
meccanismi volti a garantire la regolazione del mercato di un prodotto o di un gruppo
di prodotti con un sistema di prezzi garantiti all'interno per i prodotti dell'Unione e di
barriere daziarie all'esterno per consentire alle produzioni degli Stati membri di
mantenere adeguati livelli di redditività. È stato definito nel 2007 un regolamento
unico delle organizzazioni comuni di mercato per tutti o quasi i prodotti agricoli. Per
realizzare gli obiettivi delle organizzazioni comuni di mercato l'art. 40, par. 3, TFUE
autorizza anche la creazione di uno o più fondi agricoli di orientamento e di garanzia
per organizzare il finanziamento degli interventi in agricoltura; a tal fine è stato
istituito il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia che è articolato in 2
sezioni, destinate a finanziare le spese legate al funzionamento delle organizzazioni
comuni di mercato e le spese relative alle strutture agricole: oggi questo fondo è stato
sostituito dai fondi strutturali, quali il Fondo europeo agricolo di garanzia e il
Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.
b) Per quanto riguarda la pesca la formazione di una politica ad hoc separata da quella
generale dell'agricoltura è avvenuta solo con il Trattato di Lisbona, che ha dichiarato
che la conservazione delle risorse biologiche marine nell'ambito di questa politica è
materia di competenza esclusiva dell'Unione e altresì evocando la pesca all'art. 38,
par. 1, TFUE; inoltre è stata istituita un’apposita organizzazione comune di mercato
 dei prodotti della pesca unitamente con un Fondo europeo per gli affari marittimi e
la pesca al fine di sostenere gli interventi strutturali nel settore. Netta specificità
presenta la disciplina della conservazione e gestione delle risorse alieutiche che è
regolata da un regolamento del 2013 che organizza lo sfruttamento delle risorse in
parola, nel rispetto del principio di non discriminazione nell'accesso alle acque e alle
risorse, che viene garantito nelle acque comunitarie a tutte le flotte pescherecce degli
stati membri, salvo che per la fascia costiera, per la quale sono ammesse alcune
limitazioni.

-La libertà di circolazione dei lavoratori, dei servizi e dei capitali

Il mercato unico comporta anche la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei
capitali:
a)    con riguardo alla libera circolazione delle persone il disegno originario dei trattati
prevedeva l'eliminazione tra gli stati membri degli ostacoli alla libera circolazione
delle persone, ma in realtà le pertinenti disposizioni materiali si preoccupavano dei
soli cittadini degli stati membri economicamente attivi per assicurare loro l'ingresso e
il soggiorno in altro stato membro al fine di prestare, senza subire discriminazioni, la
propria attività come lavoratori subordinati o di prestare i propri servizi come
indipendenti.
Con riguardo ai lavoratori subordinati gli artt. 45-48 TFUE sanciscono il principio
della libertà di circolazione di questi lavoratori all'interno dell'Unione, ossia il
diritto di circolare e soggiornare nel territorio dell'Ue al fine di esercitare la propria
attività lavorativa negli altri stati membri senza subire alcuna discriminazione fondata
sulla nazionalità, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni
lavorative.
Questo principio ha efficacia diretta e può essere invocato davanti ai giudici nazionali
ma può anche produrre effetti orizzontali nei rapporti tra privati in quanto negli stati
membri la prestazione del lavoro è spesso disciplinata da norme emanate dallo stato,
talvolta da contratti o atti di natura privatistica. Le clausole di contratti collettivi o
individuali che prevedano condizioni discriminatorie nei confronti dei lavoratori
cittadini degli altri stati membri sono nulle di pieno diritto.
Beneficiari della liberalizzazione sono solo i cittadini degli stati membri che abbiano
la qualifica di lavoratore, ma la Corte ha precisato che la caratteristica essenziale del
rapporto di lavoro è la circostanza che una persona fornisca per un certo periodo
prestazioni in contropartita da cui riceva retribuzione, a favore di un'altra e sotto la
direzione di quest'ultima.
La libertà in questione, oltre all’abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla
nazionalità, comporta una serie di diritti che costituiscono una sorta di corollario del
principio generale, tra i quali si possono ricordare:
 il diritto di rispondere a offerte di lavoro effettive
 il diritto di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli stati membri
 il diritto di prendere dimora in uno degli stati membri al fine di svolgervi
attività lavorativa
  il diritto di rimanere (a determinate condizioni) sul territorio di uno stato
membro dopo aver occupato un impiego
 il diritto di godere dei vantaggi sociali e fiscali generalmente attribuiti ai
lavoratori nazionali
L'Unione ha adottato misure anche in materia di sicurezza sociale dei lavoratori
migranti in modo da assicurare agli stessi e ai loro aventi diritto tanto il cumulo di
tutti i periodi presi in considerazione dalle diverse legislazioni nazionali ai fini delle
varie prestazioni sociali, quanto il pagamento di queste ultime alle persone residenti
nei territori degli Stati membri.
Tuttavia anche la libertà di circolazione dei lavoratori può essere limitata per motivi
di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica; una specifica
l'imitazione è prevista per i lavoratori migranti e riguarda l'accesso agli impieghi nella
pubblica amministrazione, per i quali le norme relative a questa libertà non si
applicano in quanto questi impieghi presuppongono un rapporto di particolare
solidarietà verso lo stato nonché la reciprocità dei diritti e dei doveri che sono il
fondamento del vincolo di cittadinanza.

b)    Il trattato assicura la libertà di circolazione anche agli operatori indipendenti

degli stati membri (professionisti e prestatori di servizi) attribuendo a questi il
diritto di spostarsi in un altro stato membro per esercitare la propria attività; il
trattato, per tali operatori, siano essi persone fisiche o anche, a certe condizioni,
persone giuridiche, detta una disciplina diversa a seconda che si tratti del loro diritto
di stabilimento o della libera prestazione dei loro servizi (nozione da intendersi in
senso ampio e quindi come comprensiva di tutte le prestazioni fornite normalmente
dietro retribuzione, che non rientrino sotto le altre libertà previste dal trattato):
 il diritto di stabilimento consiste nel diritto dei cittadini di uno stato membro
di recarsi in un altro stato membro ed ivi inserirsi in modo stabile e
continuativo al fine di accedere alle attività non salariate e al loro esercizio alle
condizioni definite dalla legislazione dello stato ospite per i propri cittadini;
questo diritto può essere primario quando il soggetto si stabilisce in un altro
stato membro diverso dal proprio istituendovi la sede principale della propria
attività o può essere secondario quando il soggetto si sposta in un altro stato
per aprirvi agenzie, succursali o filiali;
 il diritto alla libera prestazione dei servizi si fonda sul divieto di ogni
restrizione alla prestazione di servizi all'interno dell'Unione da parte dei
cittadini degli stati membri stabiliti in uno stato membro che non sia quello del
destinatario della prestazione, in modo che il prestatore possa, per l’esecuzione
della sua prestazione, esercitare a titolo temporaneo la sua attività nello stato
membro ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni imposte dallo stato
ai propri cittadini.
Queste libertà hanno una struttura simile in quanto si tratta di favorire la circolazione
di operatori indipendenti nel mercato comune, nonché di consentire ai cittadini di uno
stato membro la prestazione di attività non salariate in un altro stato membro, di
eliminare le relative restrizioni e di procedere all'opera di armonizzazione delle
disposizioni nazionali; per queste libertà viene sancito il principio secondo cui
devono essere gradualmente soppresse le restrizioni esistenti all'esercizio del diritto
di stabilimento dei cittadini dell'Unione in un altro stato membro e alla libera
prestazione dei servizi da parte dei cittadini degli stati membri stabiliti in uno stato
membro che non sia quello del destinatario della prestazione con l'intesa che il
beneficio, oltre a riguardare anche le società, può essere esteso dal legislatore
europeo ai cittadini di paesi terzi stabiliti all'interno dell'Ue, ai fini della prestazione
di servizi.
L’art. 57 TFUE provvede a definire i servizi coperti dalla relativa libertà e ad
esemplificare le attività rilevanti, mentre l'art. 58 indica alcune eccezioni al riguardo.
La liberalizzazione viene imposta con graduale progessione al fine di assicurare
l'effettivo godimento rispetto alle professioni e ai servizi non basta vietare le
restrizioni esistenti ma occorrono ulteriori interventi del legislatore europeo per
rimuovere quegli ostacoli che sono legati alla natura delle attività in causa e che per il
loro esercizio esigono la presenza di determinati requisiti o condizioni; per questo
motivo il trattato affida al legislatore Ue il compito di adottare apposite direttive volte
a rimuovere le restrizioni esistenti ma anche per agevolare il risultato favorendo il
riconoscimento di diplomi e il coordinamento delle normative nazionali che regolano
le condizioni di accesso e di esercizio delle attività in questione; il primo e più
importante impulso alla liberalizzazione è venuto da una giurisprudenza fortemente
liberalizzatrice della corte, cui le stesse direttive si sono poi ispirate.
Anche se è tutt'altro che agevole da accertare specie in concreto, l'individuazione di
criteri di distinzione tra le due libertà in esame sulla linea delle rispettive
caratteristiche resta comunque indispensabile. Si deve osservare che mentre l'attività
effettuata in regime di stabilimento è assoggettata alla legge dello stato membro
ospitante, perché si presume in questo caso un più intenso e duraturo insediamento e
quindi l'esigenza di una maggiore assimilazione ai cittadini di detto stato, nel caso
della libera prestazione di servizi la sottoposizione all’ordinamento dello stato ospite
è meno assorbente, in quanto commisurata alle esigenze di controllo e
regolamentazione di una prestazione solo occasionale e temporanea, senza dunque
poter escludere la persistente, ancorché parziale, interferenza dello Stato membro
d'origine del prestatore.
In ogni caso entrambe le libertà posso venire in rilievo solo se l'attività economica
oggetto della prestazione abbia carattere transfrontaliero o transnazionale, solo in
presenza di situazioni che, per uno qualsiasi dei loro elementi, trascendano i confini
di un singolo stato. Al di fuori di questi casi, si è in presenza di situazioni puramente
interne, per le quali le disposizioni liberalizzatrici del trattato non possono essere
invocate dagli interessati.
Nel caso dello stabilimento il carattere della situazione è implicito nella stessa
caratteristica distintiva di questa libertà, infatti ricorre solo se e al momento in cui il
soggetto si trasferisce da uno stato membro a un altro, e ciò anche se uno dei due sia
il proprio stato nazionale, contando per l'appunto unicamente il carattere
transfrontaliero dello spostamento. Nella prestazione di servizi questo carattere è
permanente perché si ha prestazione di servizi solo se l’attività è effettuata attraverso
le frontiere.
Al riguardo si possono identificare 4 situazioni:
1. il prestatore di servizi si sposta in un paese diverso da quello in cui è
stabilito per rendervi la propria prestazione (es. libero professionista che
si reca presso il cliente)
2. è il destinatario del servizio a spostarsi in un altro stato membro per
fruire del servizio stesso
3. non si spostano né il prestatore del servizio né il destinatario dello stesso
ma è il servizio a spostarsi, come ad esempio nel caso delle consulenze
fornite per corrispondenza
4. sia il prestatore sia il fruitore si spostano in un altro stato membro per
poter effettuare la prestazione del servizio (es. gruppi di turisti
accompagnati da una guida)
Quello della nazionalità di uno Stato membro non è un requisito di partenza e solo
tendenzialmente assorbente per individuare i beneficiari della liberalizzazione. In
alcuni casi, rileva altresì il fatto che il cittadino sia già stabilito all'interno
dell'Unione, in quanto l’accento è qui posto sul trasferimento da uno Stato membro
all'altro, indipendentemente dalla sua nazionalità. La condizione del previo
stabilimento è anzi sempre imposta nel caso delle prestazioni dei servizi, per la quale
il Trattato richiede che l'interessato sia già stabilito in uno Stato membro diverso da
quello nel quale il servizio deve essere prestato. Il requisito della cittadinanza
dell'Unione è imposto solo per i prestatori, non anche per i destinatari dei servizi
stabiliti nell'unione.
Le libertà in questione si caratterizzano per la loro ampia portata e la loro tendenziale
assolutezza, in quanto soffrono solamente le eccezioni espressamente indicate nei
trattati; pertanto questo comporta il divieto di misure restrittive che presentino in
qualsiasi modo un carattere discriminatorio.
Il divieto di discriminazioni nelle due libertà in esame riguarda qualsiasi misura
nazionale, che di diritto o di fatto restringa o anche solo condizioni, esclusivamente o
prevalentemente rispetto ai cittadini dell'Unione stabiliti in un altro stato membro, lo
stabilimento e la prestazione dei servizi, e ciò sia che la restrizione incida in modo
diretto e palese, sia che si presenti come restrizione indiretta, dissimulata o occulta, e
sia che concerna il prestatore, sia che colpisca quest'ultimo per mezzo della
prestazione o della controprestazione.
Queste libertà subiscono solo le limitazioni previste dai testi o dalla
giurisprudenza della Corte; per le prime si fa riferimento alle limitazioni
giustificate da considerazioni legate all'ordine pubblico, alla pubblica sicurezza e alla
sanità pubblica e a quelle derivanti dal fatto che le attività rilevanti partecipano
all'esercizio dei pubblici poteri. Ma rilevano poi anche in questa materia le
limitazioni individuate in via pretoria dalla corte e che si giustificano in nome di
motivi imperativi di interesse generale.
c)    La libera circolazione dei capitali e dei pagamenti trova la sua disciplina negli artt.
63-66 TFUE ma in origine il TCEE si limitava ad enunciare la soppressione graduale
delle restrizioni esistenti tra gli stati membri e solo nella misura necessaria ad un
buon funzionamento del mercato comune, ma erano previste clausola di salvaguardia
che limitavano gli obblighi degli stati membri in materia; in termini analoghi si
esprimeva anche la disciplina relativa alla libertà dei pagamenti, che non era
considerata in quanto tale, ma come necessario completamento delle altre libertà
fondamentali, e quindi collegata alla progressiva attuazione delle stesse.
A partire dagli anni ‘80 è stato previsto che gli stati membri sopprimono le restrizioni
ai movimenti di capitali effettuati tra le persone residenti negli stati membri salvo
deroghe espressamente previste; i successivi trattati hanno poi definito e migliorato la
disciplina della materia.
La liberalizzazione in esame implica il divieto di tutte le restrizioni ai movimenti
di capitali e ai pagamenti tra stati membri nonché tra stati membri e paesi terzi.
Ai fini di tale divieto rileva la localizzazione dei capitali nel territorio di uno degli
Stati membri, anche se i rapporti con gli stati terzi non sono interamente assimilabili a
quelli tra stati membri, perché i movimenti di capitali provenienti da Paesi terzi o ad
essi diretti si svolgono in un contesto giuridico diverso da quelli che hanno luogo in
seno all'unione, stante l'alto grado di integrazione giuridica esistente tra gli stati
membri.
Per quanto riguarda la portata del divieto la Corte, dopo averne sancito l'efficacia
diretta in nome del suo carattere chiaro, preciso ed incondizionato, ha chiarito che
fatte salve alcune restrizioni previste dallo stesso trattato, questo divieto investe
qualsiasi misura o provvedimento nazionale che impedisca, ostacoli o renda più
difficile per i cittadini dell'Ue il beneficiare delle condizioni più favorevoli offerte in
qualsiasi stato dell'Ue per investire o collocare i propri capitali, ovvero da dissuadere
i non residenti in uno Stato membro dal fare investimenti in tale stato o i residenti di
farli in un altro stato membro.
Al riguardo trova applicazione il divieto agli investimenti diretti: sotto questo
divieto ricadono le misure nazionali che prevedono procedure di autorizzazione per
siffatti investimenti, anche di carattere immobiliare, operati da soggetti stranieri, così
come quelle che impongono controlli su di essi. Ma vi ricadono anche le norme
nazionali che conferiscano allo stato un’influenza sulla gestione e sul controllo di una
società non giustificata dall'ampiezza della partecipazione da questo detenuta nella
stessa.
Sono state sottoposte al vaglio della Corte le legislazioni nazionali che prevedono
categorie di azioni che senza giustificazioni oggettive conferiscano diritti speciali a
favore dello stato o che impongano restrizioni all'assunzione di partecipazioni
azionarie attraverso norme generali di diritto societario o leggi ad hoc. Lo strumento
più comunemente utilizzato al riguardo è quello dell'attribuzione di un diritto di veto
allo stato, diritto che può avere un effetto dissuasivo sugli investimenti di portafoglio,
atteso che le scelte dello Stato non sono necessariamente motivate da logiche
societarie.
-Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia
La normativa che i trattati dedicano allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia è
contenuta nel titolo V della parte terza del TFUE (artt. 67-89). Si tratta di un
complesso vario ed eterogeneo di materie qualificato come indispensabile
componente del processo di integrazione.
Tutte le materie incluse in quel titolo sono divenute finalmente oggetto specifico e
diretto della normativa comune dei trattati, dopo essere state a lungo inserite in un
apposito pilastro o anche confinate al di fuori dei trattati; e tutte concorrono alla
realizzazione di quello spazio giudiziario unico, che il TUE include tra i primi e i più
importanti obiettivi dell'unione (art. 3, par. 2).
Questa evoluzione è stata il frutto dei progressi del processo di integrazione europea,
e in particolare della realizzazione delle libertà di circolazione delle persone e dei
capitali, che hanno fatto emergere esigenze che non potevano più essere ignorate; ad
alcuni fecero fronte gli stessi stati membri, sia pure in modo parziale e disordinato,
come avvenne per gli accordi di Schengen, conclusi per alcuni di essi, e volti a
concordare misure e garanzie inerenti all’attuazione della libera circolazione. Ma è
solo con il Trattato di Lisbona che i profili della materia sono stati ricongiunti nel
ricordato titolo V del TFUE, che li articola su tre filoni: Libertà (visti, immigrazione
e asilo, controlli alle frontiere esterne dell'Unione); sicurezza (cooperazione giuridica
e giudiziaria in materia penale, cooperazione di polizia); giustizia (accesso alla
giustizia e cooperazione giuridica e giudiziaria in materia civile).

Per quanto riguarda il filone dello spazio di libertà questo si articola su 3 assi che
sono relativi al controllo alle frontiere, all'asilo e all'immigrazione, ciascuno oggetto
di specifica e separata normativa:
 con riguardo ai controlli alle frontiere, l'art. 77 TFUE abilita il
legislatore europeo ad adottare le misure necessarie per: 1) garantire
l’abolizione dei controlli sulle persone (quale che ne sia la nazionalità)
all’atto dell’attraversamento delle frontiere tra i territori degli stati
membri (frontiere interne); 2) assicurare l’efficace sorveglianza
sull’attraversamento delle frontiere esterne e la progressiva istituzione di
un sistema integrato di gestione delle stesse; ai controlli provvedono le
guardie di frontiera nazionali, all’occorrenza con l'assistenza e la
cooperazione degli altri Stati membri, cioè con una gestione integrata di
dette frontiere, attraverso l’Agenzia europea per la gestione della
cooperazione operativa alle frontiere esterne dell’Ue; 3) ad organizzare
il controllo delle persone, fissando le condizioni cui i cittadini dei paesi
terzi possono liberamente circolare nell’Ue per un breve periodo,
segnatamente quanto alla disciplina dei visti;
 la politica generale dell'Unione rispetto all'ingresso e al soggiorno dei
cittadini degli stati terzi deve fare i conti, oltre che con l'intensificarsi
dell'immigrazione verso gli Stati membri, con gli obblighi internazionali
imposti agli stessi stati membri e all'Ue in materia di asilo, protezione
sussidiaria e protezione temporanea; l'art. 78, par. 1, TFUE impone
 all'Ue di definire una politica comune volta ad offrire uno status
appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di
protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non
respingimento in conformità alla Convenzione di Ginevra del 1951 e al
protocollo del 1967 relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati
pertinenti; la Convenzione di Ginevra, di cui sono parti tutti gli stati
membri (ma non l’unione) infatti impone il divieto di espellere o di
respingere i rifugiati e i richiedenti asilo verso luoghi in cui la loro
vita o la loro libertà sarebbero in pericolo per motivi di razza,
religione, nazionalità, appartenenza a un particolare gruppo sociale
o per la loro opinione politica (cd principio non refoulement). L’art.
78 TFUE abilita il legislatore europeo ad adottare tutte le misure
necessarie ad istituire un sistema europeo comune di asilo precisando
che queste misure devono includere uno status uniforme in materia di
asilo a favore di cittadini di paesi terzi che sia valido in tutta l'Unione;
nonché uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria per i
cittadini di paesi terzi che pur non possedendo i requisiti per chiedere
l’asilo europeo, necessitano di protezione internazionale; un sistema
comune volto alla protezione temporanea degli sfollati in caso di
afflusso massiccio; procedure comuni per l'ottenimento e la perdita dello
status uniforme in materia di asilo o di protezione sussidiaria; criteri e
meccanismi di determinazione dello stato membro competente per
l'esame di una domanda d’asilo o di protezione sussidiaria; norme
concernenti le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo o
protezione sussidiaria; il partenariato e la cooperazione con paesi terzi
per gestire i flussi di richiedenti asilo o protezione sussidiaria o
temporanea;
 quanto all'immigrazione il trattato impone all'Ue di sviluppare una
politica comune intesa ad assicurare la gestione efficace dei flussi
migratori, l'equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano
regolarmente negli stati membri e la prevenzione nonché il contrasto
rafforzato dell'immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani; il
par. 2 definisce due assi di intervento dell’unione sia con riguardo
all'immigrazione legale sia riguardo all'immigrazione illegale: per gli
immigrati in situazione regolare è stata prevista una procedura per il
rilascio di un permesso unico di soggiorno e di lavoro nonché un insieme
comune di diritti per i cittadini di paesi terzi che lavorano regolarmente
in uno stato membro e questi diritti sono riconosciuti in termini più
estesi per gli immigrati che soggiornano per un lungo periodo in uno
stato membro (5 anni di soggiorno legale e ininterrotto oltre al reddito
sufficiente e assicurazione malattie); per l’immigrazione clandestina e il
soggiorno irregolare, l'Unione si è dotata di norme e procedure comuni
applicabili negli stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi che si
trovino in tale situazione (direttiva rimpatri).
Per quanto riguarda lo spazio di giustizia, con esso l’Ue tende a realizzare e
rafforzare tra gli stati membri una cooperazione giudiziaria nelle materie civili con
implicazioni transnazionali; questa cooperazione, che può tradursi anche
nell'adozione di misure intese a ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari
degli Stati membri, si base però sul principio del riconoscimento reciproco delle
decisioni giudiziarie ed extragiudiziali di quegli stati, ossia un principio che si
fonda sulla fiducia reciproca tra gli ordinamenti degli stati stessi.
Per conseguire questo risultato l'art. 81, par. 2, TFUE attribuisce al legislatore
europeo la competenza ad adottare misure volte a garantire: il riconoscimento
reciproco tra gli stati membri delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziali e la loro
esecuzione; la notificazione e la comunicazione transnazionale degli atti giudiziari ed
extragiudiziali; la compatibilità delle regole applicabili negli stati membri ai conflitti
di leggi e di giurisdizione; la cooperazione nell’assunzione dei mezzi di prova; un
accesso effettivo alla giustizia; l’eliminazione degli ostacoli al corretto svolgimento
dei procedimenti civili; lo sviluppo di metodi alternativi per la risoluzione delle
controversie; un sostegno alla formazione dei magistrati e degli operatori giudiziari.

Per quanto riguarda lo spazio di sicurezza, esso sancisce la quasi totale

comunitarizzazione della cooperazione giuridica e giudiziaria in materia penale e di
polizia, anche se restano alcuni profili eccentrici rispetto alla disciplina comune:
 per quanto riguarda la cooperazione giuridica e giudiziaria in materia penale,
essa si articola su 3 filoni: il primo filone riguarda il reciproco
riconoscimento delle decisioni penali, che viene assunto a fondamento di
questa cooperazione e che si fonda sulla fiducia reciproca tra gli stati membri:
al riguardo si ricorda la decisione quadro sul mandato di arresto europeo. Il
secondo filone ha ad oggetto il ravvicinamento delle legislazioni penali degli
stati membri ed il terzo filone ha ad oggetto la prevenzione della
criminalità.
A completare e rafforzare la cooperazione concorrono anche 2 organismi che
sono l'Eurojust e la Procura europea:
l'art. 85 TFUE prevede che Eurojust ha il compito di sostenere e potenziare il
coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili delle
indagini e dell'azione penale contro la criminalità grave che interessa 2 o più
stati membri o che richiede un'azione penale su basi comuni; la Procura
europea rappresenta una novità, il Consiglio, con appositi regolamenti adottati
secondo una procedura legislativa speciale può istituire al fine di combattere i
reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, fissando al contempo lo
statuto di questa Procura, le condizioni di esercizio delle sue funzioni, le regole
procedurali applicabili alle sue attività e all’ammissibilità delle prove e le
regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta
nell’esercizio delle sue funzioni.
 l'art. 87 TFUE prevede che l'Unione sviluppi anche una cooperazione di
polizia che associa a tutte le autorità competenti degli stati membri,
 compresi i servizi di polizia, i servizi delle dogane e altri servizi incaricati
dell’applicazione della legge specializzati nel settore della prevenzione o
dell'individuazione dei reati e delle relative indagini; un ruolo di rilievo viene
svolto dall'Europol, cui spetta il compito di sostenere e potenziare l'azione
delle autorità di polizia e degli altri servizi incaricati dell'applicazione della
legge degli stati membri e la reciproca collaborazione nella prevenzione e nella
lotta contro la criminalità grave che interessa 2 o più stati membri, il terrorismo
e le forme di criminalità che ledono un interesse comune oggetto di una
politica dell'Unione.
Le relative azioni operative devono però essere condotte in collegamento e
d’intesa con le autorità dello Stato membro o degli Stati membri di cui
interessa il territorio, così come l'applicazione di misure coercitive resta di
dominio esclusivo delle autorità nazionali competenti.

-La politica dei trasporti

Anche i trasporti presentano delle peculiarità che ne hanno imposto una distinta e
autonoma regolamentazione; l'art. 90 TFUE prevede che gli obiettivi dei trattati in
materia sono perseguiti nel quadro di una politica comune dei trasporti. L’art. 91
TFUE prevede che il legislatore dell'Unione possa stabilire:
le norme comuni applicabili ai trasporti internazionali in partenza dal territorio di uno
stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più stati
membri; le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali
in uno stato membro; le misure atte a migliorare la sicurezza dei trasporti e ogni altra
utile disposizione.
Le misure adottate nel quadro di questa politica comune valgono per il trasporto di
cose e persone effettuato per via terrestre, ferroviaria, su strada e per via navigabile
mentre invece per quanto riguarda la navigazione marittima e aerea queste regole si
applicano solo se e per quanto decida il legislatore europeo.
Le antiche misure protezionistiche e discriminatorie sulla base della nazionalità o
della residenza sono state progressivamente soppresse e quasi tutti i modi di trasporto
sono oggi sostanzialmente liberalizzati. Il legislatore europeo si è occupato anche di
altri aspetti che rilevano in materia come ad esempio quello della sicurezza del
traffico, dei relativi aspetti sociali, i problemi connessi alla tutela ambientale...

-Concorrenza, fiscalità e ravvicinamento delle legislazioni

Si ricollegano alla realizzazione del mercato comune anche tre importanti settori
oggetto di disciplina da parte del Trattato di Lisbona.

Il primo riguarda la materia della concorrenza e degli aiuti di stato. Al riguardo la

politica dell'Unione ha lo scopo di preservare una struttura competitiva del mercato in
modo da assicurare un’efficiente allocazione delle risorse e una migliore qualità dei
beni e dei servizi offerti dalle imprese al prezzo più basso possibile, nonché una
maggiore possibilità di scelta per i consumatori; ecco quindi che vengono dettate
delle regole sulla concorrenza: la disciplina sulla concorrenza da un lato prevede il
divieto alle imprese di realizzare intese ed esercitare una posizione dominante in
termini pregiudizievoli per la concorrenza nel mercato interno (cd disciplina antitrust)
e dall'altro lato prevede il divieto imposto agli stati membri di concedere alle imprese,
mediante risorse pubbliche, aiuti suscettibili di alterare le condizioni di concorrenza
di quel mercato (cd disciplina degli aiuti di stato).
Vanno esaminate le regole relative alle imprese:
 l'art. 101 TFUE prevede che salvo i casi di intese autorizzate dalla
Commissione, a titolo individuale o per intere categorie, perché producono
benefici per il mercato tali da compensare e superare gli effetti
anticoncorrenziali, sono incompatibili con il mercato interno e vietati tutti gli
accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le
pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra stati membri e
che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco
della concorrenza all'interno del mercato interno; queste intese possono essere
orizzontali (quando coinvolgono 2 o più imprese che operano al medesimo
stadio del processo produttivo e che sono concorrenti dirette) o verticali
(riguardano operatori che appartengono a livelli diversi di quel processo) e
sono entrambe nulle; il che comporta, a parte l’imposizione di eventuali
sanzioni pecuniarie, che l'intesa è priva di effetti nei rapporti tra i
contraenti e non può essere opposta a terzi e questa nullità è rilevabile
anche d'ufficio e opera ex tunc in quanto riguarda tutti gli effetti, passati e
futuri, dell'intesa interessata, e ciò denza contare le eventuali conseguenze
derivanti dalla tutela dei soggetti che dalla stessa sono stati eventualmente
danneggiati e dalla loro legittimazione a proporre un'azione risarcitoria.
Questa disciplina vale anche per le imprese pubbliche, intendendosi per tali
ogni impresa nei confronti della quale i poteri pubblici possono esercitare,
direttamente o indirettamente, un'influenza dominante per ragioni di proprietà,
di partecipazione finanziaria o della normativa che la disciplina e inoltre a
queste possono essere assimilate le imprese titolari di diritti speciali ed
esclusivi rispetto all'esercizio di determinate attività in virtù di un intervento
statale. Per le uni e per le altre rileva l'art. 106, par. 1, TFUE che stabilisce che
nei loro confronti gli stati membri non emanano né mantengono alcuna misura
contraria alle norme dei trattati; il paragrafo 2 riguarda le imprese incaricate
della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di
monopolio fiscale e precisa che queste imprese non sono soggette alle regole di
concorrenza se non nella misura in cui l'applicazione di queste norme non sia
di ostacolo all'adempimento della specifica missione di interesse generale a
queste affidata e sempre che gli scambi intracomunitari non vengano
pregiudicati in modo contrario agli interessi dell'Unione.
 Inoltre il trattato vieta le intese anticoncorrenziali, si preoccupa di dichiarare
incompatibile con il mercato interno e vietato, nella misura in cui possa essere
pregiudizievole al commercio tra stati membri, lo sfruttamento abusivo da
parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato interno o su
una parte sostanziale di questo, ove una simile condotta incida sul mercato
 interno o da una parte  sostanziale di questo e sia pregiudizievole per il
commercio tra stati membri.
 Tuttavia le regole sulla concorrenza possono essere violate anche attraverso il
fenomeno delle concentrazioni che, a determinate condizioni, possono
realizzare un eccessivo potere di mercato in capo a poche imprese, pertanto
una riduzione del n° dei concorrenti e l'insorgere di una posizione dominante; a
riguardo è stato istituito un controllo delle operazioni di concentrazione volto a
subordinare l'autorizzazione delle medesime alla verifica della loro
compatibilità con le regole della concorrenza; nel 2004 è stato emanato un
regolamento del Consiglio che detta una disciplina che prevede un controllo
preventivo volto a stabilire se l'operazione sia suscettibile di creare difficoltà
alla concorrenza nel mercato interno; e ciò muovendo dalla premessa che sotto
il diritto dell'Unione cadono solo le concentrazioni che presentino una
dimensione comunitaria, una dimensione cioè da valutare secondo un criterio
essenzialmente economico, basato sui fatturati realizzati dalle imprese
interessate, ma anche tenendo conto dell’estensione geografica dell'attività
delle stesse, posto che l'operazione rileva per l'unione solo se coinvolge almeno
due stati membri.
Le altre operazioni restano invece sottoposte alle autorità antitrust degli stati
membri, sempre che il relativo diritto preveda un controllo per tali operazioni;
ma a determinate condizioni l'esame di una concentrazione di competenza di
queste autorità può essere rinviato dalla Commissione agli stati membri e
viceversa.

Gli stati membri devono astenersi, salvo casi eccezionali, dall’alterare o falsare il
gioco competitivo mediante il conferimento di aiuti di stato ad alcune imprese o
produzioni; l'art. 107 TFUE stabilisce che sono incompatibili con il mercato interno,
nella misura in cui incidano sugli scambi tra stati membri, gli aiuti concessi dagli stati
ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o
talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza; tuttavia questo
divieto non è assoluto ed incondizionato: l’art. 107, par. 2 e 3, TFUE prevedono
deroghe allo stesso, in quanto la compatibilità degli aiuti discende in primo luogo
direttamente dal Trattato, altre rimesse in via esclusiva all'apprezzamento
discrezionale della Commissione che decide al termine di una procedura conseguente
alle notifiche che gli stati membri sono tenuti ad effettuare prima di istituire un nuovo
aiuto o di modificarne Uno esistente.

Con riguardo alla fiscalità i divieti imposti dal Trattato ai fini della liberalizzazione
della circolazione delle merci vengono completati con analoghi divieti di restringere
gli scambi intracomunitari attraverso lo strumento fiscale; si tratta di evitare che
gli stati membri utilizzino questo strumento a fini protezionistici creando illegittime
barriere alla circolazione dei prodotti che provengono da altri stati membri, falsando
la concorrenza tra gli stessi; il trattato impone il divieto agli stati di applicare ai
prodotti degli altri stati membri imposizioni interne superiori a quelle applicate ai
prodotti nazionali similari oppure intese volte a proteggere indirettamente altre
produzioni ma al contempo vieta i ristorni di quelle imposizioni a vantaggio dei
prodotti nazionali esportati in un altro stato membro.
Tuttavia questi divieti non possono compensare la diversità dei sistemi fiscali degli
stati membri e i riflessi negativi che questa diversità già di per sé comporta ai fini
della realizzazione di un autentico mercato unico. Infatti il trattato limita ma non
sopprime la sovranità nazionale in materia fiscale, di conseguenza l'esercizio della
stessa determina difformità nei relativi sistemi e quindi rischi di alterazione delle
condizioni di concorrenza del mercato unico: per superare o almeno contenere tali
rischi, il trattato detta delle previsioni volte ad assicurare una armonizzazione delle
legislazioni fiscali nazionali in materia di imposte dirette, infatti l'art. 113 TFUE
prevede l’armonizzazione delle legislazioni relative alle imposte sulla cifra d'affari,
alle imposte di consumo e alle imposte indirette, nella misura in cui questa
armonizzazione sia necessaria per assicurare l'instaurazione e il funzionamento del
mercato interno ed evitare distorsioni di concorrenza. Ed è in attuazione di tali
disposizioni che sono state armonizzate varie normative nazionali in materia, tra cui
quelle relative all'imposta sul valore aggiunto.
Ma nulla è previsto per l'armonizzazione legislativa relativa alle imposte dirette
(quelle che colpiscono le manifestazioni immediate della capacità contributiva del
soggetto passivo): la ricchezza posseduta (patrimonio) ovvero il frutto di una
prestazione o di un servizio (reddito). Per queste imposte l'armonizzazione potrà
realizzarsi solo attraverso lo strumento del ravvicinamento delle legislazioni e si può
constatare che sono state adottate alcune direttive di armonizzazione o
raccomandazioni.
È stata soprattutto la Corte di Giustizia ad attenuare le conseguenze negative
dell'indicata situazione e perfino a stimolare specifici interventi normativi; la quale
facendo leva sui principi generali e sulla libertà fondamentali, in particolare sul
principio della parità di trattamento e sul divieto di qualsiasi discriminazione che
possa impedire, ostacolare o rendere più oneroso l'esercizio delle libertà
fondamentali, ha colpito le legislazioni nazionali incompatibili con questi principi
censurando non solo le discriminazioni dirette, in primis quelle fondate sulla
nazionalità, ma anche le discriminazioni indirette o dissimulate, purché si tratti di
situazioni comparabili e sempre che esse non possano essere giustificate in nome di
esigenze imperative di interesse generale.

Con riguardo al riavvicinamento delle legislazioni, il gruppo di articoli che

disciplinano la materia svolge un ruolo fondamentale per il successo di questo
mercato; alcune prescrizioni dei trattati volte a questo risultato sono di diretta
applicazione e non necessitano di ulteriori interventi delle istituzioni, per una vasta
gamma di situazioni l'obiettivo può essere perseguito mediante apposite misure di
armonizzazione delle legislazioni nazionali; ora, al di là di alcuni casi specifici, sono
le norme appena menzionate ad offrire lo strumento di base per eliminare le
differenze esistenti tra le normative degli Stati membri pregiudizievoli per il
funzionamento del mercato interno. L'art. 114 TFUE, che ha portata più generale, si
applica in presenza di disposizioni nazionali che abbiano per oggetto l'instaurazione e
il funzionamento del mercato interno mentre l'art. 115 TFUE trova applicazione se
quelle disposizioni abbiano un'incidenza diretta. L’art. 114 si riferisce alle ipotesi in
cui la difformità delle disposizioni nazionali rappresenti un ostacolo alle Libertà
fondamentali previsti dai Trattati ed incida direttamente sul funzionamento del
mercato interno, oppure determini sensibili alterazioni alla concorrenza, l'art. 115
copre le ipotesi in cui la difformità abbia solo un'influenza sul perseguimento di
quegli obiettivi e abbia quindi una più ampia potenzialità di applicazione. L’art. 118
TFUE abilita il legislatore europeo ad adottare misure volte a garantire la protezione
uniforme dei diritti di proprietà intellettuale, ad istituire al riguardo regimi di
autorizzazione, coordinamento e controllo centralizzati a livello dell'Unione nonché a
stabilire i regimi linguistici dei titoli europei.

-La politica economica e monetaria

a. La competenza in materia economica e monetaria ha subito profonde
trasformazioni rispetto all'iniziale disegno tracciato dal TCEE, e di profonde
continua a subirne ancora oggi nell’affannosa rincorsa per la soluzione di una
crisi economico-finanziaria che non accenna a dar tregua.
Agli inizi del processo di integrazione la questione del Coordinamento delle
politiche economiche degli Stati membri non era stata di certo ignorata, ma il
Trattato TCEE non aveva prestato gli appropriati strumenti normativi ed
organizzativi ed ancor meno si diceva quanto gli aspetti monetari; il Trattato di
Maastricht ha rivoluzionato la disciplina prefigurando la creazione di un'unione
economica e monetaria che avrebbe dovuto realizzarsi con disposizioni
vincolanti con riguardo ai bilanci statali e al rafforzamento di alcuni strumenti
già esistenti, mentre per quanto riguarda il versante monetario avrebbe dovuto
realizzarsi con l'integrazione dei mercati finanziari, con l'istituzione di una
moneta unica e con un'unione politica monetaria.
Il disegno fu quasi integralmente realizzato con l'avvio della terza fase che portò
dapprima all'introduzione dell'Euro come moneta effettivamente e legalmente in
circolazione per i pagamenti elettronici, mentre le banconote delle monete nazionali
precedenti restavano in circolazione per i pagamenti in contanti come suddivisione
non decimale dell'euro, poi, dall'inizio del 2002, alla messa in circolazione delle
banconote in euro come uniche aventi corso legale negli stati che avevano adottato
l'euro, visto che ad esso non parteciparono comunque tutti gli stati membri, ma solo
quelli che soddisfacevano una serie di criteri di convergenza, mentre quelli che ne
erano o ne sono restati fuori sono stati e sono tuttora considerati stati con deroga e
quindi soggetti ad un regime particolare.
La disciplina della materia è stata poi affidata dai testi successivi fino al Trattato di
Lisbona che ha previsto che l'Unione istituisce un’unione economica e monetaria la
cui moneta è l'euro, e dedica allo stesso il titolo VIII della parte terza; in questo modo
anche se la disciplina della politica economica e della politica monetaria è
differenziata, il trattato li ha ricondotti a un disegno unitario che viene enunciato
dall'art. 119 TFUE che prevede che l'azione degli stati membri e dell'Unione
 comprende, alle condizioni previste dai Trattati, l'adozione di una politica
economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche economiche
degli stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni,
condotta conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e in libera
concorrenza e questa azione comprende una moneta unica, l’euro, nonché la
definizione e la conduzione di una politica monetaria e di una politica del cambio
uniche, che abbiano l'obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi e, fatto
salvo questo obiettivo, di sostenere le politiche economiche generali nell'Unione
conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e in libera
concorrenza ma sempre nel rispetto del principio dei prezzi stabili, delle finanze
pubbliche e condizioni monetarie sane nonché bilancia dei pagamenti sostenibili.
Tuttavia gli strumenti volti a realizzare questi obiettivi hanno dimostrato delle
limitazioni e in particolare la loro inadeguatezza è stata riscontrata con la crisi
economico-finanziaria dei debiti sovrani che ha reso necessari una serie di interventi
che ancora oggi si succedono.

b)    L'architettura dell'Unione economica monetaria si basa sul Sistema europeo delle

Banche centrali, che ha l'obiettivo di mantenere la stabilità dei prezzi e in questa
prospettiva sostenere le politiche economiche generali per contribuire alla
realizzazione degli obiettivi dell'Ue; il SEBC è costituito dalla Bce e dalle Banche
centrali nazionali  di tutti gli stati membri, ma dal momento che le banche centrali
nazionali degli stati membri conservano le loro competenze nel settore monetario e
non partecipano alla definizione della politica monetaria dell'euro, il sistema delle
banche centrali ha scarsa rilevanza, mentre invece più rilievo riveste l'Eurosistema
che è costituito dalla Banca centrale europea e dalle banche centrali nazionali degli
stati membri la cui moneta è l’euro e rappresenta la vera Banca Centrale dell'euro e
conduce la politica monetaria dell'eurozona.
La Bce gode di poteri di gestione del sistema ma dispone anche di poteri normativi
per quanto riguarda i profili monetari; l'art. 13 TUE ha elevato la BCE a istituzione
dell’unione e le ha conferito uno status appropriato alle sue funzioni riconoscendole
una specifica personalità giuridica ma anche riconoscendole autonomia organizzativa,
patrimoniale e gestionale nonché di garanzia per quanto riguarda l'indipendenza
dell'organo e dei suoi membri. Per assicurare il coordinamento delle politiche
economiche tra gli stati membri dell'Eurozona il Trattato di Lisbona ha formalizzato
l'Eurogruppo, ossia l'organo che riunisce i ministri delle finanze dei paesi della zona
euro per discutere delle questioni che riguardano questa zona; inoltre è stato
rafforzato il ruolo del Consiglio europeo in particolare nella sua veste
dell'Eurosummit, di vertice euro, ossia nella composizione dei capi di stato o di
governo dei paesi in cui la moneta è l'euro nonché del Presidente della Commissione.
Compiti di rilievo sono affidati poi al Comitato economico e finanziario, il quale
svolge funzioni consultive e di supporto a richiesta del consiglio o della commissione
o ad iniziativa dello stesso comitato.
c)    Per quanto riguarda la politica economica e la politica monetaria mentre sono previsti
meccanismi stringenti per la politica monetaria invece è previsto un sistema meno
incisivo per quanto riguarda la politica economica; con riguardo alla politica
economica la competenza Ue è essenzialmente limitata al coordinamento delle
politiche economiche nazionali, anche se gli stati membri devono considerarle come
questioni di interesse comune e attuarle in modo da contribuire alla realizzazione
degli obiettivi dell'Ue e quindi di coordinarle in seno al consiglio, secondo le
indicazioni dei competenti organi della stessa unione; ai sensi dell'art. 119 TFUE la
disciplina della materia è imperniata sull’idea che la politica economica degli stati
membri deve essere strettamente coordinata e controllata secondo i principi e i criteri
annunciati in quella stessa disposizione, e poi ribaditi dall'art. 120, nonché le regole
degli artt. 121-126 TFUE; in sostanza il sistema si articola nei seguenti termini: il
consiglio definisce indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati
membri e per quelle dell'Unione; un meccanismo di sorveglianza multilaterale viene
istituito per verificare il rispetto di tali indirizzi; contestualmente, agli Stati membri
vengono imposti un divieto di disavanzi pubblici eccessivi, con relative procedure di
controllo ed eventualmente di sanzione, nonché di altri comportamenti
pregiudizievoli per una corretta disciplina fiscale; ma sono altresì previste misure di
sostegno agli Stati membri in alcuni specifici casi di gravi difficoltà.
Invece la politica monetaria è competenza esclusiva dell'Unione, almeno per
quanto riguarda gli stati membri la cui moneta è l’euro, la gestione della quale è
sottratta a detti Stati e interamente rimessa alla BCE, che è quindi divenuta il vero
motore della politica monetaria dell'Unione. L'art. 127 TFUE assegna a questa
politica come obiettivo principale il mantenimento della stabilità dei prezzi e come
obiettivo secondario il sostegno alle politiche economiche dell'Unione ai fini del
perseguimento degli obiettivi di questa.

d) Questo sistema si è rilevato inadeguato ad assicurare una gestione appropriata

dell'Unione economica e monetaria e la stabilità della zona euro in quanto questo
sistema può al massimo permettere di evitare eccessi dei deficit pubblici ma non può
intervenire per imporre agli stati una corretta disciplina fiscale; l'inadeguatezza dei
meccanismi esistenti è emersa con l'esplosione della crisi economica del 2008 ed ha
indotto la ricerca di soluzioni capaci di salvare ed anzi rafforzare il sistema a fronte
delle nuove difficoltà; in questa direzione, sono state promosse una serie di iniziative:
 il Semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche, quale
strumento volto a rafforzare il coordinamento ex ante delle politiche
economiche; nei primi 6 mesi di ogni anno i bilanci nazionali devono essere
discussi ed approvati alla luce degli obiettivi fissati dall'Unione per quel
periodo e poi vengono sottoposti a una sorveglianza che si sviluppa attraverso
vari passaggi in seno alle istituzioni dell'Ue;
 Six pack, che sono i 6 atti normativi che dal 2011 vengono adottati per rendere
più rigorosa la convergenza e la sorveglianza della disciplina di bilancio per gli
stati della zona euro e per consentire di adottare misure preventive e correttive;
  nel 2012 sono state approvate tutta una serie di misure come ad esempio
l'istituzione del Fondo salva stati e il Meccanismo europeo di stabilità, che
ha creato, anche per i paesi dell'area euro, un meccanismo permanente di
gestione delle crisi; esso si traduce nella concessione di un’assistenza
finanziaria ai paesi dell'eurozona che già si trovino o rischiano di trovarsi in
una grave situazione finanziaria;
 nel 2012 è stato concluso il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la
governance nell'Unione monetaria ed economica, si tratta del cd Fiscal
compact o nuovo patto di bilancio, firmato da tutti gli stati membri ad
eccezione del Regno Unito e della Repubblica Ceca: con questo strumento le
parti contraenti si sono impegnati a rafforzare l'unione economica monetaria
con una nuova disciplina fiscale volta a realizzare l'unione di bilancio, ad
attuare una forte governance economica nell'eurozona e a rafforzare il
coordinamento delle politiche economiche nazionali per conseguire gli
obiettivi della crescita sostenibile, dello sviluppo, della competitività e della
coesione sociale. In particolare l’accordo sancisce l'obbligo degli Stati firmatari
di introdurre la regola d'oro del pareggio di bilancio nel proprio diritto
nazionale con norme vincolanti nonché di garantire correzioni automatiche con
scadenze predeterminate quando non si riesca a raggiungere altrimenti
l'obiettivo del pareggio;
 nel 2013 sono stati adottati 2 regolamenti con cui si è accentuata la
sorveglianza economica e di bilancio sugli stati della zona euro che affrontino
difficoltà e rischi per la loro stabilità; sono adottate disposizioni comuni tra gli
stati della zona euro per il monitoraggio e la valutazione dei progetti di
bilancio e per la correzione di deficit eccessivi;
 ci sono stati anche interventi in relazione al settore bancario e finanziario, in
particolare per quanto riguarda la vigilanza prudenziale sulle banche,
elemento chiave per la stabilità di un'area valutaria unificata come l'eurozona;
l'Unione aveva già provveduto a creare le autorità europee di vigilanza per
assicurare a livello nazionale ed europeo un controllo più sistematico e
coordinato delle attività bancarie: in particolare era stata creata l'Autorità
bancaria europea, l'Autorità europea per le assicurazioni e le pensioni aziendali
e professionali nonché l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei
mercati. Questa finalità è stata poi perseguita in modo ancor più unitario con
l'istituzione del sistema europeo di vigilanza finanziaria, che riunisce gli attori
impegnati nella vigilanza finanziaria a livello nazionale e a livello di unione,
per fungere da rete.
Ma il disegno più ambizioso è quello di creare un'unione bancaria basata su un
corpus unico di norme completo e dettagliato sui servizi finanziari per il
mercato interno comprendente anche un meccanismo di vigilanza unico e
nuovi quadri di garanzia dei depositi e di risoluzione delle crisi bancarie,
quest'ultimo aperto anche agli stati non membri dell'eurozona;
 in seguito alla crisi sono state poi adottate misure aggiuntive a sostegno del
sistema bancario; in particolare è stata prevista la possibilità di utilizzare il MES
 (meccanismo europeo di stabilità) per ricapitalizzare le banche direttamente, e non
più attraverso i governi nazionali, in modo da spezzare il circolo vizioso tra
bilanci delle banche e governi nazionali; inoltre il consiglio direttivo della Bce ha
adottato alcune misure tecniche tra cui il Outright monetary transactions con cui
si è previsto che la Bce possa decidere di acquistare sul mercato secondario senza
limiti di durata e di ammontare, titoli di debito pubblico a breve emessi dagli stati
in difficoltà su quel mercato.

-Occupazione e politiche sociali

Agli albori della costruzione Europea la dimensione delle politiche sociali era
relegata ad un ruolo ancillare rispetto all'obiettivo primario dell’instaurazione e del
funzionamento del Mercato comune, nella convinzione, di cui si ritrova traccia
ancora oggi nella art. 151, comma 3, TFUE, che Progresso economico e sviluppo
sociale sono tra loro interdipendenti e che il primo avrebbe indotto, con uno
svolgimento quasi naturale ed automatico, anche uno sviluppo del tenore di vita e del
Benessere dei cittadini europei, sicché non sarebbero stati necessari specifici
interventi al riguardo, potendo essi, secondo alcuni, addirittura mettere a repentaglio
lo sviluppo economico. Questa ispirazione si rivelò inadeguata a soddisfare la
crescente sensibilità per i Diritti Sociali fondamentali nella comunità. Fu così via via
accentuato il rilievo della Dimensione sociale anche nei trattati.
Oggi la dimensione sociale è evocata nelle norme generali e introduttive del TUE e
costituisce oggetto della clausola sociale trasversale di cui all'art. 9 TFUE che
prevede che nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni l'Unione
tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di
occupazione, la garanzia di un'adeguata protezione sociale, la lotta contro
l'esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute
umana.
Per quanto riguarda l'occupazione questa è disciplinata nel TFUE (Titolo IX), anche
se i poteri riconosciuti in materia all'Unione rimangono limitati; ai sensi dell'art. 147
TFUE fermo restando che nella definizione e nell'attuazione delle politiche e delle
attività dell'Ue si tiene conto dell'obiettivo di un livello di occupazione elevato, la
competenza dell'Ue in materia consiste solo nel contribuire a questo obiettivo
promuovendo la cooperazione tra gli stati membri nonché sostenendone e, se
necessario, integrandone l'azione e comunque pur sempre nel rispetto delle
competenze di quegli stati; l'unione può svolgere solo un ruolo sussidiario rispetto
alle iniziative di questi ultimi, senza mai potersi sostituire ad esse.
Si tratta quindi di una semplice competenza di coordinamento e in particolare
riprendendo le indicazioni di cui al Trattato di Amsterdam, la nota strategia di
Lisbona, valorizza il metodo aperto di coordinamento, che avvalendosi di atti non
vincolanti, si basa su un sistema di spontaneo e reciproco confronto tra gli Stati
membri sulle strategie da questi attuate nel pertinente settore, in funzione di obiettivi
e indicatori comuni fissati (ex ante) in precedenza e volti a condurre quegli stati verso
livelli di integrazione e armonizzazione più avanzati rispetto a quelli previsti dai
Trattati. L’Ue interviene attraverso l'elaborazione gli orientamenti in materia di
occupazione, approntati dal consiglio e dalla commissione e sottoposti annualmente
al Consiglio europeo con un rapporto sulla situazione dell'occupazione nell'Unione
ma gli obiettivi comuni relativi all'occupazione restano quasi interamente affidati agli
stati membri, sicché sono le pertinenti politiche nazionali di occupazione a concorrere
a definire, attraverso il reciproco coordinamento, la politica dell'Unione in materia.

La politica sociale (ad essa è dedicato il titolo X del TFUE, cui fanno da
complemento i titoli XI e XII, rispettivamente dedicati al fondo sociale europeo e
all'istruzione, formazione professionale, gioventù e sport) dell'Ue si realizza
attraverso l'azione coordinata dell'Unione e degli stati membri, che però mantengono
un decisivo controllo in materia; questo controllo si riflette sia per quanto riguarda la
ripartizione delle competenze in campo sia per quanto riguarda le modalità del loro
esercizio, la natura e l'efficacia degli strumenti di volta in volta utilizzabili: in ogni
caso si deve tener conto non solo dell'Ue e dei governi nazionali ma anche degli enti
territoriali e anche delle parti sociali che svolgono un ruolo significativo:
 si deve sottolineare che gli obiettivi della politica sociale Ue sono definiti con
particolare ampiezza in quanto comprende la promozione dell'occupazione, il
miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro che consenta la loro
parificazione nel progresso, una protezione sociale adeguata, il dialogo
sociale, lo sviluppo delle risorse umane volto a consentire un livello
occupazionale elevato e duraturo e la lotta contro l'emarginazione; l'art. 153,
par. 1, TFUE per conseguire questi obiettivi elenca una serie di materie in cui
l'Unione è abilitata a sostenere e completare l'azione degli stati membri: si
tratta di materie rilevanti e varie che si sono progressivamente allargate con il
tempo e sono state interpretate in modo estensivo dalla Corte di giustizia.
Rispetto a queste materie il legislatore europeo può adottare misure per
incoraggiare la cooperazione tra gli stati membri, in particolare migliorando le
conoscenze e sviluppando lo scambio di informazioni e delle prassi nonché
adottando direttive recanti prescrizioni minime applicabili progressivamente
ma sempre tenendo conto delle condizioni e delle normative tecniche che
esistono in ciascuno stato membro ed evitando comunque di imporre vincoli
amministrativi, finanziari e giuridici che ostacolerebbero la creazione e lo
sviluppo delle piccole e medie imprese; inoltre queste misure non possono
compromettere la libertà degli stati membri di definire i principi fondamentali
del loro sistema di sicurezza sociale e non possono incidere sull'equilibrio
finanziario dello stesso e inoltre non possono precludere agli stati la possibilità
di mantenere o adottare disposizioni che prevedono una maggiore protezione.
 ai fini della realizzazione della politica sociale particolare rilievo assumono le
parti sociali a cui l'Ue riconosce e promuove il ruolo e tra le quali facilita il
dialogo: questo dialogo viene stimolato soprattutto dalla Commissione e si
svolge attraverso il Comitato per la protezione sociale e il Vertice sociale
trilaterale per la crescita e l'occupazione che trova sua disciplina nell'art. 152
TFUE e può condurre, se le parti lo desiderano, anche a relazioni contrattuali,
compresi eventuali accordi. Questi accordi sono attuati nel termine di 9 mesi
 secondo le procedure e le prassi proprie delle parti sociali e degli stati membri
o in base a una decisione adottata dal Consiglio, su proposta della
commissione;
 il Trattato enuncia 2 principi materiali di notevole importanza: il primo
principio è quello della parità tra uomini e donne per quanto riguarda la
retribuzione percepita per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore,
che rappresenta la specificazione del principio generale che vieta ogni
discriminazione fondata sul sesso, fermo restando che gli stati membri sono
autorizzati ad adottare tutte le misure che aiutino in concreto a compensare
eventuali svantaggi che il sesso sottorappresentato sopporta nelle carriere
professionali; il secondo principio è quello che riguarda il diritto alle ferie
retribuite, che trova disciplina nell'art. 158 TFUE al fine di impegnare gli stati
membri ad adoperarsi per mantenere l'equivalenza dei regimi di congedo
retribuito;
 per migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori nell’ambito del
mercato interno e contribuire al miglioramento del tenore di vita l'art. 162
TFUE ha istituito il Fondo Sociale Europeo, con l'obiettivo di promuovere le
possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale dei
lavoratori, nonché di facilitare l'adeguamento alle trasformazioni industriali e
ai cambiamenti dei sistemi di produzione in particolare attraverso la
formazione e la riconversione professionale;
 l'Ue si vede attribuire competenza in materia di istruzione, gioventù e sport
nonché di formazione professionale; mentre la formazione professionale da
sempre è inclusa nei settori di competenza dell'Unione gli altri settori sono stati
ricondotti sotto l'Unione solo successivamente: in ogni caso si tratta di una
competenza parallela pertanto può essere esercitata solo per sostenere,
coordinare o completare quella degli stati membri, ad esclusione di qualsiasi
armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli stessi.

-Le politiche settoriali

Lo sviluppo del processo di integrazione ha portato ad estendere l'azione dell'Ue ad
altre competenze, al fine di rendere più completa ed efficace questa azione--> si tratta
di competenze che sono in qualche misura accomunate dal fatto di essere funzionali
all'esercizio di quell'azione o da questa indotte, o comunque idonee a rafforzarne
l'efficacia; inoltre quasi tutte si erano comunque già affermate in vario modo nella
prassi pertanto i trattati hanno loro offerto una base giuridica più solida.
Tra queste competenze si possono ricordare: la cultura, la sanità pubblica, la
protezione dei consumatori, lo sviluppo delle reti transeuropee, l’industria, la
coesione economica, sociale e territoriale, la ricerca, lo sviluppo tecnologico e lo
spazio, la politica dell’ambiente, l’energia, il turismo e la protezione civile, la
cooperazione amministrativa.

CAPITOLO 5: L’AZIONE ESTERNA DELL’UNIONE

-Evoluzione e inquadramento della materia. La personalità internazionale dell’Unione
e la complessità dell’azione esterna
La proiezione esterna si è concretizzata nel corso degli anni in un complesso ampio di
attività svolte dalle istituzioni delle Comunità europee sul piano internazionale, come
ad esempio rapporti di natura diplomatica con stati non membri, relazioni con
organizzazioni internazionali universali e regionali, partecipazione a conferenze
diplomatiche multilaterali o la stipula di accordi bilaterali e multilaterali con paesi
terzi; solo recentemente si è invece affermata l'esigenza che l'azione internazionale
settoriale fosse accompagnata da una forma di politica estera comune: questa
esigenza inizia a svilupparsi mediante la cooperazione tra gli Stati membri ma sarà
solo con il Trattato di Maastricht e la nascita dell'Unione Europea che quella
cooperazione si trasformi in un sistema strutturato nell'ambito del quale è l'Unione
incaricata di stabilire ed attuare una politica estera e di sicurezza comune ed è da
questo momento che la PESC diventa uno dei pilastri sui quali quel trattato
riorganizza il processo di integrazione europea e la sua gestione diventa compito
dell'Unione attraverso le istituzioni comuni.
Fino all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona la partecipazione dell'Ue alla vita di
relazione internazionale si è svolta attraverso 2 canali separati ma paralleli che
venivano gestiti dalle rispettive entità con cui il processo di integrazione europea si
identificava e operanti sulla base di poteri, strumenti e procedure differenti: ossia da
un lato la PESC che era affidata all'Unione e al metodo intergovernativo e dall'altro
lato le relazioni esterne delle Comunità europee gestite dalle istituzioni secondo il
metodo comunitario.
Questo aspetto è stato modificato con il Trattato di Lisbona in quanto negli attuali
Trattati l'insieme delle attività che l'Ue è chiamata a esercitare sul piano
internazionale sono inquadrate in un ambito giuridico istituzionale unitario che è
quello dell'azione esterna dell'Unione.
La formale identificazione del processo di integrazione europea nella solo unione ha
comportato la personificazione unicamente in questa anche della sua proiezione
esterna, infatti è l'unione che ha la personalità giuridica ed è in capo all'Unione che i
rapporti giuridici internazionali precedentemente assunti dalla Comunità Europea
continuano ad esplicare i loro effetti.
Le disposizioni che disciplinano l'azione esterna sono oggi raggruppate all'interno di
un titolo unico del TUE e in una parte unica del TFUE:
 nel TUE si dà conto dei principi e degli obiettivi generali dell’azione esterna
dell’Ue, nonché della sua dimensione strettamente politica che è rappresentata
dalla PESC e dalla PSDC (politica di sicurezza e difesa comune)
 nel TFUE si regolano nel dettaglio sia gli strumenti attraverso cui tale azione
prende corpo sia le politiche settoriali e le specifiche azioni dell’Ue che hanno
nel rapporto di questa con paesi terzi la loro principale ragion d’essere:
vengono così ricondotte all'interno del nuovo quadro unitario dell'azione
esterna dell'Unione la politica commerciale comune e le attività nei settori
della cooperazione allo sviluppo, dell'aiuto umanitario fuori dei Confini
 dell'Unione e della Cooperazione economica, finanziaria e tecnica con paesi
terzi.
Sia la PESC sia la PSDC sia le altre politiche non esauriscono tutti i possibili
elementi di cui si compone l'azione esterna dell'Unione, infatti devono essere
considerati ricompresi anche i profili esterni di tutte le altre politiche settoriali
dell'Unione, come ad esempio la conclusione di accordi con paesi terzi che rientrano
nell'esercizio delle competenze relative a queste politiche che concorrono a
determinare la politica estera dell'Ue.
All'azione esterna dell'Unione è certamente parte la cosiddetta politica di vicinato.
L’art. 8 TUE chiama l'Ue a sviluppare con i paesi limitrofi attraverso gli strumenti
tipici dell'azione esterna relazioni privilegiate al fine di creare uno spazio di
prosperità e buon vicinato fondato sui valori dell'Unione e caratterizzato da relazioni
strette e pacifiche basate sulla cooperazione; cd politica di vicinato.
Nonostante la formale unitarietà acquisita con il Trattato di Lisbona l'azione esterna
non si presenta come una politica dell'Unione in senso proprio ma si identifica con un
insieme complesso e vasto di attività collegate tra loro dal fatto di contribuire alla
partecipazione dell'Unione alla vita di relazione internazionale; essa non riflette
nemmeno una competenza specifica dell'unione, ma si avvale di tutti i diversi tipi di
competenza che i trattati riconoscono alle istituzioni. Mentre nel quadro della politica
commerciale queste godono di una competenza esclusiva che preclude qualsiasi
azione autonoma degli stati nella stessa materia, in altri settori, quali la cooperazione
allo sviluppo, la competenza esercitata dalle istituzioni è ascrivibile alle competenze
parallele, in quanto lasciano sopravvivere le corrispondenti competenze nazionali
senza interferire con le stesse. Nei settori in cui l'azione esterna dell'Ue consiste
nell'attuazione sul piano internazionale di sue politiche interne, la competenza delle
istituzioni è concorrente con quella degli stati, con la conseguenza che non ci può
essere un esercizio contemporaneo della stessa da parte degli stati e da parte
dell'Unione; per quanto riguarda la PESC la competenza che l'Ue è chiamata ad
esercitare si caratterizza in modo differente non presentandosi come esclusiva né
come concorrente ma al contempo non può essere assimilata del tutto neanche a una
competenza parallela a quelle corrispondenti degli stati: tutto questo comporta un
fattore di complessità nel funzionamento dell'azione esterna dell'Ue in quanto le
diverse competenze e le diverse modalità di esercizio che fanno capo ai diversi settori
dell'azione esterna possono comportare la necessità di delimitare i rispettivi ambiti di
applicazione di questi ai fini dell'inquadramento di una determinata iniziativa
dell'Unione nell'uno o nell'altro settore o di un eventuale coordinamento di quelle
modalità di esercizio.
Questa complessità risulta accentuata dal fatto che anche dopo il trattato di Lisbona la
PESC rimane soggetta a norme e procedure specifiche; questa specificità, sottolineata
anche dalla sua differente collocazione rispetto alle altre componenti di quell’azione
(nel TUE invece che nel TFUE), si manifesta nella caratterizzazione in senso
intergovernativo dell'assetto istituzionale e procedurale che presiede al suo
funzionamento, in cui si assiste a un ruolo dominante del Consiglio (generalizzazione
della regola dell'unanimità) e alla marginalità del Parlamento europeo (totale assenza
 del controllo della commissione e della Corte di Giustizia): questo non significa che
ancora oggi la PESC si configuri come un pilastro separato in quanto queste norme e
procedure specifiche oggi sono inserite all'interno di un sistema giuridico unico
fondato sul TUE e sul TFUE, e ai cui Principi e criteri interpretativi risultano quindi,
in mancanza di diversa previsione, pienamente soggette:
da un lato data la diversità che esiste tra le regole e le procedure specifiche cui è
soggetta la PESC e quelle applicabili agli altri settori dell'azione esterna, la necessità
di delimitare i rispettivi ambiti di applicazione delle diverse componenti si pone in
relazione alla PESC in maniera più forte di quanto non si prospetti nella rapporto tra
le altre politiche ed azioni esterne dell'Unione; tanto più che lo stesso TUE tutela con
un'apposita norma quei rispettivi ambiti di applicazione da reciproche interferenze.
Secondo l'art. 40 di questo trattato l'azione ai sensi rispettivamente della PESC e di
tutte le altre politiche e azioni dell'Unione deve lasciare impregiudicata l'applicazione
delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste per
l'esercizio delle competenze dell'Unione nell’uno e negli altri ambiti;
dall’altro lato questa operazione di delimitazione viene resa complicata nel caso della
PESC dal fatto che il perimetro di questa competenza dell'Unione rimane vago,
poiché l'art. 24, par. 1, TUE si limita ad identificarlo genericamente con tutti i settori
della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell'Ue e d'altra parte la
materia politica estera è definita più dai fini perseguiti, che dai contenuti delle azioni
ad essa riconducibili, le quali si avvalgono anzi di contenuti propri di altre
competenze dell'unione.

-Principi e obiettivi
Le diverse attività riconducibili all’azione esterna dell'unione sono chiamate oggi a
svolgersi nel quadro di principi e obiettivi generali e comuni. Il paragrafo 3 art. 21
TUE dispone che nell'elaborazione e attuazione di questa azione nelle sue diverse
componenti l'Unione rispetta i principi e persegue gli obiettivi di cui ai paragrafi 1 e
2; questi paragrafi elencano i diversi principi e obiettivi a cui deve uniformarsi la
conduzione dell'azione esterna dell'Unione:
§  i primi coincidono con i valori fondanti dell'Unione, come ad esempio la democrazia,
stato di diritto, diritti dell’uomo, il rispetto dei principi della Carta delle Nazioni
Unite e del diritto internazionale
§  i secondi comprendono finalità generali che vanno dall'affermazione di questi valori
fino alla tutela della sicurezza e dell’indipendenza ed integrità dell'Unione, dalla
salvaguardia della pace e della sicurezza internazionale, alla promozione dello
sviluppo sostenibile e della liberalizzazione degli scambi commerciali.
La funzione di questi principi ed obiettivi è quella di assicurare la coerenza generale
della partecipazione dell’Ue alla vita di relazione internazionale, inquadrando la
stessa all'interno di una cornice di politica estera unitaria; l'esigenza di coerenza è
sottolineata nel Trattato trovando ragion d'essere nella pluralità di competenze che
contribuiscono a questa azione e nelle diverse modalità e procedure di funzionamento
che caratterizzano ancora adesso la PESC rispetto agli altri settori dell’azione esterna;
tuttavia l'azione esterna non viene soddisfatta solo con il rispetto dei principi e degli
obiettivi generali indicati direttamente dal trattato, in quanto il TUE impone alle
istituzioni di assicurare la coerenza tra i vari settori dell'azione esterna e tra questi e le
altre politiche dell'Unione, in particolare chiedendo al Consiglio e alla Commissione
di provvedere in cooperazione tra loro e con l'aiuto dell'Alto rappresentante; evidenza
la sua importanza il settore della trasposizione dei principi e degli obiettivi generali
dell'azione esterna. L'art. 22 TUE chiede al Consiglio europeo di individuare, a
partire da quei principi e obiettivi generali, gli interessi e gli obiettivi strategici
relativi a un determinato Paese o regione ovvero a una determinata questione, cui
l'unione deve attenersi nell'esercizio delle sue competenze in materia di azione
esterna.
Il Consiglio Europeo deve provvedere con decisioni da prendere all'unanimità ma
decide sulla base di raccomandazioni del Consiglio, che invece sono adottate secondo
modalità procedurali e di voto previste per ciascun settore interessato, pertanto nel
settore della PESC le raccomandazioni devono essere prese all'unanimità su iniziativa
dell'Alto rappresentante, mentre per quelle relative agli altri settori dell'azione
esterna, il consiglio si troverà a pronunciarsi il più delle volte a maggioranza
qualificata e su proposta della commissione. Il Trattato infatti prevede che l'alto
rappresentante e la commissione possano eventualmente presentare, ciascuno in
relazione al proprio settore di competenza, proposte congiunte al consiglio.

-I profili istituzionali. In particolare l’Alto Rappresentante e il SEAE

Nelle modalità appena descritte di individuazione degli interessi e adozione degli
obiettivi strategici dell'Unione può dirsi sintetizzato l'assetto istituzionale dell'azione
esterna dell'unione. Ciò non perché in questo aspetto si esaurisca l'intero spettro dei
meccanismi istituzionali cui sono affidati i rapporti internazionali dell'unione, ma
perché esso riflette il solo momento unitario, dal punto di vista istituzionale, di
quell'azione: il momento programmatico e di indirizzo di quell’insieme di politiche e
azioni.
Ciascuna delle politiche e azioni da cui è composta l'azione esterna dell'Unione è
governata da uno specifico apparato istituzionale e procedurale che si differenzia in
misura più o meno significativa da quello delle altre in ragione delle scelte operate
dalle norme dei Trattati che nello specifico disciplinano quella determinata politica o
azione; di esso sono parte le istituzioni politiche e di controllo dell’unione, le
istituzioni e le figure istituzionali: questo è vero per il Consiglio europeo, che esercita
una funzione di indirizzo politico di tutte le attività dell'Unione e questo vale anche
per il Consiglio, che è organo centrale dell'intero quadro istituzionale di questa e
anche delle sue singole politiche e azioni; lo stesso può dirsi per la Commissione e
l'Alto Rappresentante, anche se nel loro caso i ruoli si configurano come alternativi;
sebbene la Commissione sia stata rimpiazzata dall'alto rappresentante per quanto
riguarda il potere di iniziativa di cui disponeva nel quadro della PESC prima del
Trattato di Lisbona, in ogni caso ancora oggi la Commissione gioca un ruolo in
appoggio alle iniziative dell'Alto rappresentante o in materia di sicurezza e difesa
comune. Per quanto riguarda l'Alto rappresentante il suo contributo al di fuori della
PESC è implicito nel ruolo che questo è chiamato a svolgere all'interno della
Commissione nel quadro dell'incarico di vicepresidente della stessa che si cumula
con quello di Alto rappresentante; costui in questa duplice veste finisce per essere
responsabile della dimensione esterna dell'Unione ma si tratta di una responsabilità
diversamente graduata: nell’ambito tradizionale della PESC l’Alto rappresentante
guida in prima persona la politica dell’Ue, ivi compresa quella di sicurezza e difesa
comune, contribuendo con le sue proposte alla sua elaborazione e attuandola in
qualità di mandatario del Consiglio, mentre per quanto riguarda le altre competenze
esterne dell’Ue le sue funzioni sono meno incisive. L'incarico di responsabile del
portafoglio relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell'azione esterna
dell'Unione che gli è affidato, per espressa previsione del trattato, nella sua veste di
vicepresidente della commissione, gli consente di influire in qualche misura anche
sulla proiezione esterna delle singole politiche settoriali di competenza della
Commissione ma unicamente a titolo di mero coordinamento dei Commissari
competenti per quelle azioni. Un'ulteriore capacità di influenzare le politiche esterne
dell'Unione diversa dalla PESC gli deriva in ogni caso, oltre che dalla presidenza, ad
esso unicamente affidata, della formazione del Consiglio dell'Unione cui compete la
trattazione e la coerenza di tutte le questioni rientranti nell’azione esterna dell'Unione
(consiglio affari esteri), anche dalla responsabilità del servizio europeo di azione
esterna (SEAE) e, attraverso questo, delle delegazioni dell'Unione presso paesi terzi o
organizzazioni internazionali.
Il SEAE è stato creato con il Trattato di Lisbona come una sorte di vero e proprio
corpo diplomatico europeo; il TUE lo delinea come un organo Ue di natura ibrida,
comunitaria-intergovernativa, per la sua composizione e per le sue funzioni, in quanto
assiste l’Alto rappresentante, il Presidente del Consiglio europeo, il Presidente della
Commissione e la Commissione nell’esercizio delle loro rispettive funzioni nel
settore delle relazioni esterne, ma al contempo è dotato di piena autonomia
funzionale; esso opera sotto l'autorità dell'Alto rappresentante ed è giuridicamente
tenuto ad assicurare la compatibilità della sua azione politica con le altre politiche
dell'unione. Tra i compiti del SEAE c'è quello di assistere l'Alto rappresentante
nell'esecuzione dei suoi mandati per quanto riguarda la Presidenza del Consiglio
Affari Esteri, in quanto è affidata a questi funzionari la presidenza dei gruppi di
lavoro e degli altri comitati coinvolti nella preparazione dei lavori di questa
formazione del consiglio; al SEAE fanno anche capo le delegazioni dell'unione
presso i paesi terzi e le organizzazioni internazionali; prima del Trattato di Lisbona
queste erano delegazioni diplomatiche della sola Commissione cui in alcuni casi si
affiancavano anche delegazioni del Consiglio competenti per le questioni PESC; oggi
sono invece divenute delegazioni diplomatiche unitarie dell'Ue in quanto tale, che
rappresentano l'unione presso la sede di accreditamento in relazione a tutto lo spettro
delle sue attività e competenze, contribuendo anche all’attuazione del diritto di tutela
assicurato ai cittadini dell'Unione nel territorio dei paesi terzi come parte dello status
di cittadinanza dell'Unione.
Per quanto riguarda gli altri livelli di rappresentanza esterna dell'Unione vi sono
delle complessità dell'azione esterna; è previsto che per le materie relative alla PESC
sia il Presidente del Consiglio Europeo ad assicurare la rappresentanza esterna
dell'unione, ferme restando però le attribuzioni al riguardo dell'Alto rappresentante,
quanto invece agli altri settori dell'azione esterna, l'art. 17, par. 1, TUE attribuisce
espressamente alla Commissione il compito di rappresentare l'Ue; quale che sia
l'ambito di competenza interessato, il livello della rappresentanza varierà a seconda
del livello protocollare dell'evento. Per la PESC è l'Alto rappresentante che conduce a
nome dell'Unione il dialogo politico con i terzi ed esprime la posizione dell'Unione
nelle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze internazionali, invece
negli altri casi spetta al Presidente del Consiglio europeo assicurare la rappresentanza
dell'Ue al suo livello; nel caso della Commissione la sua rappresentanza può essere
garantita sia dal suo presidente sia da uno degli altri membri.
Indipendentemente dal livello cui essa è assicurata nel caso concreto, la diversa
titolarità della rappresentanza esterna dell'Ue in funzione degli ambiti di competenza
interessati comporta che la rappresentanza faccia capo a una pluralità di soggetti o
istituzioni ma anche che in molti casi questi ultimi finiscano per assicurarla
congiuntamente.
Questa diversa titolarità risulta disciplinata dai trattati in termini espressamente
alternativi solo per quanto riguarda la responsabilità di negoziati internazionali diretti
alla conclusione di accordi con paesi terzi o organizzazioni internazionali poiché a
seconda che l'accordo da negoziare riguardi esclusivamente o principalmente la
PESC o altre materie di competenza dell'Unione, spetterà all’alto rappresentante o
alla Commissione rappresentare nel negoziato l’Ue. Al di fuori di questa ipotesi essa
non esclude che vi possano essere forme di rappresentanza congiunta all'interno di
una delegazione unica dell'unione. Ciò è vero soprattutto quando si tratti di incontri e
vertici a più forte caratterizzazione politica. Riprendendo una prassi, è regola
costante, ad esempio, che quando quegli incontri e vertici vedano la partecipazione di
capi di Stato o di governo l'unione sia rappresentata congiuntamente dal
rappresentante della commissione e da quello del Consiglio europeo.

-Gli strumenti: a) le misure autonome. In particolare le misure restrittive

L'azione esterna dell'Unione trova realizzazione da un lato attraverso la conclusione
di accordi internazionali con paesi terzi o con organizzazioni internazionali e
dall'altro lato per mezzo di misure autonome, che consistono in atti della sola
unione, ma comunque produttivi di effetti per tutti o per alcuni paesi terzi o per loro
cittadini, volti a disciplinare profili generali di una delle politiche o azioni che fanno
parte dell'azione esterna, ovvero a dare attuazione a queste in relazione a un caso
concreto.
In ragione del principio di attribuzione, l