CONSIGLIO D’EUROPA

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

SECONDA SEZIONE

TODOROVA c. ITALIA

(Ricorso no 33932/06)

SENTENZA

STRASBURGO

13 gennaio 2009

La sentenza diventerà definitiva alle condizioni stabilite dall’articolo 44 § 2 della

Convenzione. Può subire ritocchi di forma

traduzione non ufficiale dal testo originale a cura dell'Unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

Nel caso Todorova c. Italia,

La Corte europea dei diritti dell’uomo (Seconda Sezione), riunita in una
Camera composta da:
Françoise Tulkens, presidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, giudici,
e da Sally Dollé, cancelliere di sezione,
Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 9 dicembre 2008,
Rende la seguente sentenza, adottata in questa data:

PROCEDURA
1. Il caso trae origine da un ricorso (no 33932/06) contro la Repubblica
italiana con il quale una cittadina bulgara, Temenuzhka Ivanchova
Todorova («la ricorrente»), ha adito la Corte il 17 agosto 2006 in virtù
dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali («la Convenzione»).
2. La ricorrente, che è stata ammessa all’assistenza legale, è
rappresentata da di Muro, avvocato a Bari. Il governo italiano («il
Governo») è stato rappresentato, in ordine, dai suoi agenti I.M. Braguglia,
R. Adam e E. Spatafora, e dal suo coagente F. Crisafulli.
3. La ricorrente, madre biologica di due gemelli, lamenta, ai sensi
dell’articolo 8 della Convenzione, la violazione del diritto al rispetto della
vita privata e familiare, a causa della decisione di dichiarare i gemelli
adottabili da parte del tribunale per i minorenni emessa soltanto 27 giorni
dopo la loro nascita. Denuncia inoltre una violazione del principo di equità
del procedimento dinanzi al tribunale per i minorenni di Bari.
4. Il 26 ottobre 2006, il presidente della Seconda Sezione ha deciso di
comunicare il ricorso al Governo. Avvalendosi dell’articolo 29 § 3 della
Convenzione, la Camera ha deciso di esaminare allo stesso tempo la
ricevibilità e la fondatezza del caso. Ha inoltre deciso di esaminare il ricorso
prioritariamente in virtù dell’articolo 41 del regolamento della Corte.
5. Con lettera del 30 ottobre 2006, il governo bulgaro è stato invitato a
intervenire nel procedimento ai sensi dell’articolo 36 § 1 della Convenzione
e 44 del regolamento della Corte. La lettera non ha avuto risposta, e pertanto
si ritiene che esso non intenda avvalersi del diritto di intervento.

2
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

FATTO

I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO

6. La ricorrente è nata nel 1967 a Oryahovo (Bulgaria) e risiede a Bari.

7. I fatti in causa, secondo quanto esposto dalle parti, possono essere
riassunti come segue.
8. Il 7 ottobre 2005 la ricorrente partoriva due gemelli all’ospedale San
Paolo di Bari. Non riconosceva i figli e chiedeva che il suo nome non fosse
rivelato. Lo stesso giorno, l’assistente sociale, M.P., informava con una
breve nota il suo superiore gerarchico dell’abbandono dei neonati.
9. Il 10 ottobre 2005, il pubblico ministero presso il tribunale dei
minorenni di Bari invitava il tribunale a procedere al sistemazione urgente
dei bambini presso un centro di accoglienza.
10. L’11 ottobre 2005, M.P. inoltrava al suo superiore un rapporto in cui
rendeva noto che la ricorrente domandava un periodo di tempo per riflettere,
prima di decidere se riconoscere o meno i bambini, e richiedeva altresì di
essere udita dal tribunale per i minorenni. La ricorrente esprimeva inoltre il
desiderio che i bambini fossero accolti provvisoriamente in un centro
d’accoglienza o presso una famiglia a condizione che potesse vederli, fino al
momento in cui avrebbe preso una decisione.
11. La nota e il rapporto venivano invitati il 7 e 11 ottobre 2005 al
pubblico ministero. Da quel che emerge dal fascicolo, i documenti venivano
ricevuti il 12 ottobre.
12. Il 13 ottobre 2005, i bambini venivano ospitati in un centro
d’accoglienza ed era nominato un tutore provvisorio. Il tribunale impediva
alla ricorrente di visitarli e sollecitava l’invio dei documenti riguardanti dei
minori da parte dell’ospedale.
13. Il 18 ottobre 2005, il pubblico ministero domandava al tribunale di
dichiarare i minori adottabili. Il magistrato rilevava a suo giudizio: 1) che la
ricorrente non aveva richiesto un termine per riconosce i bambini ma solo
un po’ di tempo per ristabilirsi e valutare la situazione; 2) che la
sospensione del procedimento era facoltativa e avrebbe potuto essere
ordinata se i minori fossero stati assistiti da un genitore, mentre nel caso in
specie la ricorrente desiderava solo vedere i gemelli; 3) che nella sua
dichiarazione, la ricorrente aveva detto di avere altri due figli e una famiglia
in un altro Stato, che il padre dei gemelli era un cittadino italiano con cui
aveva interrotto ogni relazione, che non aveva né i mezzi economici né una
vita abbastanza stabile per occuparsi dei bambini in maniera adeguata ; 4) e
infine che non era concepibile che l’abbandono non fosse stato
sufficientemente ponderato durante la gravidanza.
14. Il 2 novembre 2005, ritenendo sufficienti gli elementi raccolti nel
corso dell’inchiesta – poiché, da un canto, il padre dei bambini era ignoto e,

3
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

d’altro canto, la madre non li aveva riconosciuti –, il tribunale per i

minorenni dichiarava i gemelli adottabili.
15. Il 2 dicembre 2005, la ricorrente domandava di essere udita dal
tribunale per i minorenni e sollecitava la sospensione del procedimento
eventualmente aperto per la dichiarazione di adottabilità dei gemelli.
16. Il 5 dicembre 2005, il tribunale per i minorenni invitava il pubblico
ministero a indicare se si sarebbe opposto alla decisione del 2 novembre in
questi termini: «con preghiera di valutare l’opportunità di rinunciare al
termine per l’opposizione alla dichiarazione di adottabilità».
17. Lo stesso giorno, il pubblico ministero rinunciava all’opposizione
alla decisione del 2 novembre 2005, che pertanto diveniva immediatamente
definitiva.
18. Il 6 dicembre 2005, i bambini venivano ospitati provvisoriamente
presso una famiglia in vista della loro adozione.
19. Nel suo parere del 13 dicembre 2005, il pubblico ministero invitava
al rigetto della domanda di sospensione del procedimento introdotta dalla
ricorrente il 2 dicembre, dal momento che i minori erano già stati dichiarati
adottabili.
20. Il 21 dicembre 2005, il tribunale per i minorenni rilevava che i
bambini erano stati dichiarati adottabili, cosa che comportava l’irricevibilità
della domanda della ricorrente dato che il procedimento non poteva più
essere sospeso. Il tribunale precisava anche che la ricorrente non aveva
riconosciuto i minori e avrebbe al massimo potuto opporsi alla decisione del
2 novembre. Il difensore della ricorrente veniva informato del rigetto con
notifica del 21 febbraio 2006.
21. Il 22 febbraio e il 15 marzo 2006, il difensore della ricorrente, al fine
di opporsi alla decisione del 2 novembre 2005, si rivolgeva al tribunale per i
minorenni di Bari per ottenere copia degli estratti del fascicolo del
procedimento in seguito al quale i bambini erano stati dichiarati adottabili.
22. Il 20 marzo 2006, l’ufficiale di stato civile del comune di Bari
informava il presidente del tribunale dei minorenni che la ricorrente aveva
richiesto, il 17 marzo, di poter riconoscere «due gemelli minorenni non
riconosciuti alla nascita». L’ufficiale chiedeva il parere del presidente su
cosa fare.
23. Il 20 marzo 2006 il tribunale per i minorenni rigettava la domanda
introdotta dal difensore della ricorrente il 22 febbraio 2005 e reiterata il 15
marzo. Il tribunale affermava: 1) che rigettando la domanda con cui la
ricorrente chiedeva di essere ascoltata, aveva già rilevato che i bambini
erano stati dichiarati adottabili il 2 novembre 2005 e che questa decisione
era passata in giudicato il 5 dicembre 2005; 2) che secondo la
giurisprudenza della Corte di cassazione, in materia di adozione
l’opposizione alla decisione dichiarante un minore adottabile può essere
introdotta dai genitori biologici che abbiano riconosciuto il minore prima
che tale decisione non sia divenuta definitiva, dopo la quale i genitori

4
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

biologici possono domandare solo la revoca della decisione a condizione

che il minore non sia stato dato in affidamento preadottivo. Nel caso in
specie, i bambini erano stati affidati il 6 dicembre 2005, cosa che impediva
alla ricorrente di chiedere la revoca.
24. Il 12 aprile 2006, il presidente del tribunale per i minorenni
informava l’ufficiale di stato civile delle decisioni adottate nei confronti dei
gemelli, sottolineando che ai sensi della legge no 184/1983 il
riconoscimento di un minore dichiarato adottabile e in affidamento
preadottivo è inefficace.
25. Il 21 marzo 2006, la ricorrente adiva la corte d’appello di Bari
domandando la revoca della dichiarazione di adottabilità.
26. Nella sua decisione del 14 luglio 2006, la corte d’appello dichiarava
la domanda irricevibile in quanto la ricorrente avrebbe innanzitutto dovuto
rivolgersi al tribunale per i minorenni e solo poi interporre appello contro la
sua decisione.

II. LA NORMATIVA INTERNA E INTERNAZIONALE PERTINENTE

27. La legge no 184 del 4 maggio 1983, nel testo in vigore all’epoca dei
fatti, ha ampiamente modificato la materia dell’adozione. Essa è stata poi a
sua volta oggetto di modifica (legge no 149 del 2001).
28. L’articolo 8 prevede che «sono dichiarati in stato di adottabilità dal
tribunale per i minorenni (…) i minori di cui sia accertata la situazione di
abbandono perché privi di assistenza morale e materiale da parte dei
genitori o dei parenti tenuti a provvedervi, purché la mancanza di assistenza
non sia dovuta a causa di forza maggiore di carattere transitorio». L’articolo
8 prosegue stabilendo che «la situazione di abbandono sussiste (…) anche
quando i minori si trovino presso istituti di assistenza pubblici o privati o
comunità di tipo familiare ovvero siano in affidamento familiare».
Infine, l’articolo prevede che la causa di forza maggiore non sussiste nel
caso in cui i genitori o altri membri della famiglia del minore chiamati ad
occuparsi di lui rifiutano le misure di assistenza pubblica e laddove tale
rifiuto è considerato dal giudice come ingiustificato. Lo stato di abbandono
può essere segnalato all’autorità pubblica da ogni individuo e può essere
rilevato d’ufficio dal giudice. Inoltre, ogni pubblico funzionario e la
famiglia del minore che abbiano conoscenza dello stato di abbandono di
quest’ultimo sono obbligati a farne denuncia.
29. L’articolo 15 prevede che la dichiarazione di stato di adottabilità è
pronunciata dal tribunale per i minorenni in camera di consiglio con
sentenza motivata, dopo aver udito il pubblico ministero, il rappresentante
dell’istituto presso il quale il minore è stato ospitato o l’eventuale famiglia
di affidamento, il tutore, il minore maggiore di dodici anni e il minore di
dodici anni se necessario.

5
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

30. L’articolo 17 prevede che gli interessati possono fare opposizione al

tribunale che ha dichiarato il minore adottabile, nel termine di trenta giorni
dalla notifica. Il ricorso in cassazione per violazione della legge è ammesso
contro la decisione della corte d’appello, in un termine di trenta giorni dalla
notifica.
31. L’articolo 20 prevede infine che lo stato di adottabilità cessi nel
momento in cui il minore è adottato o diventa maggiore di età.
32. Infine, ai sensi dell’articolo 21, l’adottabilità può essere revocata,
d’ufficio o su richiesta dei genitori o del pubblico ministero, se le condizioni
previste dall’articolo 8 sono nel frattempo cessate. Mentre, se il minore è in
affidamento preadottivo, lo stato di adottabilità non può essere revocato.

La Convenzione europea in materia di adozione dei minori (STCE no

58)

33. La Convenzione europea in materia di adozione dei minori del

Consiglio d’Europa è entrata in vigore il 24 aprile 1968. L’Italia l’ha
ratificata il 26 agosto 1976. L’articolo 5 prevede:
«1.Salvo quanto disposto nei paragrafi da 2 a 4 del presente articolo, l'adozione non
verrà decisa se non quando siano stati concessi e non siano stati ritirati i seguenti
consensi:

a) il consenso della madre (…);

3. Se il padre o la madre sono stati privati della potestà genitoriale nei confronti del
minore o comunque del diritto di consentire l’adozione, la legge può prevedere che
tale consenso non sia richiesto.

4. Il consenso della madre all’adozione del figlio non potrà essere accettato che
dopo la nascita di questi, allo spirare del termine prescritto dalla legge e che non dovrà
essere inferiore a 6 settimane o, ove non sia specificato un termine, nel momento in
cui, a giudizio dell'autorità competente, la madre si sarà sufficientemente ristabilita
dalle conseguenze del parto.

5. Nel presente articolo per padre e madre si intendono le persone che sono,
legalmente, i genitori del minore.»

34. Secondo la nota illustrativa, il comma 3 conferisce alle Parti

Contraenti la possibilità di specificare che il consenso del padre e della
madre privati dei loro diritti genitoriali non siano richiesti. L’articolo tiene
conto del caso in cui la legislazione permetta di privare i genitori naturali di
certi diritti genitoriali, lasciando loro il diritto ad esprimere il consenso
sull’adozione.
35. Il comma 4 ha per scopo di evitare le adozioni premature nelle quali
il consenso della madre è dato in seguito ad una pressione esercitata prima
della nascita o prima che il suo stato fisico e psichico non si sia stabilizzato.

6
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

36. Questa Convenzione è stata oggetto di modifica. L’articolo 5 della

nuova Convenzione, adottata dal Comitato dei Ministri nella sua 118ma
Sessione Ministeriale, il 7 maggio 2008 e aperta alla firma il 27 novembre
2008, prevede che:
37. ««1.Salvo quanto disposto nei paragrafi da 2 a 4 del presente articolo,
l'adozione non verrà decisa se non quando siano stati concessi e non siano stati ritirati
i seguenti consensi:

a) il consenso della madre e del padre ; o, in mancanza, il consenso di chiunque o di

qualunque organismo legittimato a darlo in vece dei genitori ; (…)

4. Se il padre o la madre sono privi della responsabilità genitoriale nei confronti del
minore o comunque del diritto di consentire l’adozione, la legge può prevedere che
tale consenso non sia richiesto.

5. Il consenso della madre all’adozione del figlio non potrà essere accettato che
dopo la nascita di questi, allo spirare del termine prescritto dalla legge e che non dovrà
essere inferiore a 6 settimane o, ove non sia specificato un termine, nel momento in
cui, a giudizio dell'autorità competente, la madre si sarà sufficientemente ristabilita
dalle conseguenze del parto.

6. Nel presente articolo per padre e madre si intendono le persone che sono,
legalmente, i genitori del minore.»
38. La nota illustrativa precisa che:
« Il paragrafo 2 sottolinea l’importanza che la persona che esprime il proprio
consenso sia debitamente e previamente informata dellle conseguenze di tale
consenso. Il consenso deve essere dato liberamente e per iscritto (…). Il paragrafo 3
prevede che, in ogni caso, la legge nazionale debba prevedere i motivi per i quali
l’autorità competente potrà, in casi eccezionali, prevedere la deroga al consenso o
superare il rifiuto. È evidente che questa disposizione lascia la possibilità di escludere
qualsiasi deroga

I motivi eccezionali previsti dal paragrafo 3 sono ad esempio:

(a) il caso in cui le persone a cui si chiede il consenso non possano essere contattate
o siano incapaci di fornirlo;

(b) il caso in cui le persone interessate non diano il loro consenso per motivi che
possono essere considerati come abuso di diritto.

Il fatto di derogare al consenso della persona non significa comunque che questi non
debba essere informato del procedimento di adozione.»
39. Il comma 4 consente agli Stati contraenti di specificare che il
consenso del padre e della madre che non siano titolari della potestà
genitoriale possa non essere richiesto. L’articolo tiene conto del caso in cui
la legislazione permetta di privare i genitori biologici di alcune
responsabilità genitoriali, lasciando loro il diritto di esprimere il consenso
all’adozione. Inoltre, il termine «diritti genitoriali» è sostituito dal termine

7
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

«responsabilità genitoriale» che riflette l’evoluzione del diritto di famiglia

quanto al ruolo dei genitori (v. in particolare la Raccomandazione no
R (84) 4 del Comitato dei Ministri agli Stati membri del Consiglio d’Europa
sulle responsabilità genitoriali). Ciò non significa che il genitore non debba
essere informato, nella misura del possibile, del procedimento di adozione.
40. Il comma 5 ha per scopo di evitare le adozioni premature per le quali
il consenso della madre è dato in seguito ad una pressione esercitata prima
della nascita del minore o prima che il suo stato fisico e psicologico non si
siano stabilizzati dopo la nascita del bambino.
41. Il comma 6 dà una definizione dei termini «padre» e «madre».
Tenuto conto di questa definizione, il consenso previsto da tale articolo non
riguarda i genitori biologici se la filiazione non è stata legalmente stabilita.

DIRITTO

I. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 8 DELLA

CONVENZIONE

42. La ricorrente lamenta la violazione del diritto al rispetto della vita

privata e familiare, derivante dalla decisione di dichiarare i suoi gemelli
adottabili presa dal tribunale dei minorenni il 2 novembre 2005, soltanto 27
giorni dopo la loro nascita.
43. Invocando l’articolo 6 § 1 della Convenzione, la ricorrente lamenta
che il tribunale per i minorenni ha: 1) dichiarato i minori adottabili senza
averla prima udita; 2) omesso di notificare al suo avvocato nei due mesi utili
il rigetto della sua richiesta di sospensione del procedimento; 3) richiesto al
pubblico ministero di rinunciare ad opporsi alla decisione sullo stato di
adottabilità dei minori. Ella lamenta da ciò la violazione del diritto ad un
procedimento equo dinanzi ad un tribunale imparziale.
44. Competente alla qualificazione giuridica dei fatti in causa, la Corte
ritiene opportuno esaminare le doglianze della ricorrente soltanto dalla
prospettiva dell’articolo 8, che esige che la procedura per decidere le misure
di ingerenza sia equa e rispetti gli interessi protetti in causa (Havelka e
autres c. Repubblica ceca, no 23499/06, §§ 34-35, 21 giugno 2007; Kutzner
c. Germania, no 46544/99, § 56, CEDH 2002-I ; Wallová e Walla
c. Repubblica ceca, no 23848/04, § 47, 26 ottobre 2006).
L’articolo 8 della Convenzione prevede nelle sue parti applicabili:

1. «Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita (…) familiare (…).

8
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

2. Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell'esercizio di tale diritto a
meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una
società democratica, è necessaria (…) per la protezione della salute o della morale, o
per la protezione dei diritti e delle libertà altrui.»

A. Sulla ricevibilità

1. Sull’esistenza di un rapporto tra la ricorrente e i gemelli costitutivo

di un «legame familiare», ai sensi dell’articolo 8 § 1 della
Convenzione

a) Argomenti delle parti

45. Il Governo ritiene in primo luogo che l’articolo 8 della Convenzione
non si applica alla situazione della ricorrente, la quale non potrebbe
avvalersi dell’esistenza di un «legame familiare» suscettibile di essere
protetto da tale articolo. Facendo riferimento alla sentenza L. c. Paesi
Bassi, no 45582/99, CEDH 2004-IV, il Governo afferma che l’esistenza di
un legame soltanto biologico di filiazione privo di ogni elemento di diritto o
di fatto che provi l’esistenza di una relazione personale stretta non godrebbe
della protezione dell’articolo 8. Per tale protezione, è necessaria una
relazione stabile perdurante, o l’esistenza di un rapporto reale ed effettivo
tra gli interessati (v. a contrario Berrehab c. Paesi Bassi, 21 giugno 1988,
serie A no 138; Keegan c. Irlanda, 26 maggio 1994, serie A no 290).
Pertanto, il Governo fa notare che la Corte non ha mai riconosciuto che un
semplice legame di sangue non accompagnato da una volontà espressa di
associarvi un valore morale sociale e giuridico corrispondente, e non
consacrato da un riconoscimento giuridico, sia sufficiente da solo a creare
un legame protetto dall’articolo 8.
46. Il Governo richiama all’attenzione che nella sentenza Kroon e altri c.
Paesi Bassi, (27 ottobre 1994, serie A no 297-C), la Corte aveva sottolineato
l’importanza del legame biologico poiché i genitori avevano manifestato in
maniera concreta e inequivocabile la ferma intenzione di riconoscere i figli.
Al contrario, nel caso in specie, la ricorrente non ha riconosciuto i minori,
ha soltanto richiesto la loro sistemazione, senza mai manifestare
l’intenzione di stabilire con essi un rapporto significativo, né ha mai
introdotto una richiesta formale di sospensione del procedimento. Ha
richiesto «che le fosse lasciato il tempo per meglio riflettere prima di
decidere definitivamente sul riconoscimento della maternità». Secondo il
Governo, la ricorrente non avrebbe dunque potuto ritenersi vittima di una
violazione di tale diritto.
47. In prima battuta, la ricorrente invita la Corte a non tenere conto delle
osservazioni del Governo in quanto tardive. Inoltre, ne contesta la tesi.
Afferma che lo Stato convenuto le avrebbe impedito di stabilire una

9
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

relazione familiare con i figli. A suo avviso, una relazione familiare ai sensi
dell’articolo 8 della Convenzione esiste ipso jure tra lei e i figli a motivo
della maternità biologica. La ricorrente sottolinea che la richiesta al
tribunale per i minorenni del 2 dicembre 2005 era finalizzata a interrompere
il procedimento di adozione per consentirle il riconoscimento dei figli.
Inoltre, a suo avviso, il suo desiderio di riconoscere i minori era noto fin
dall’11 ottobre 2005.
48. La ricorrente sottolinea che si trovava in una situazione di stress
dovuto alla sua condizione di immigrata irregolare e soggetta al rischio di
espulsione. Afferma di non aver mai avuto copia degli atti di nascita dei
figli e di non essere stata informata del fatto che erano stati dati in
affidamento preadottivo. La ricorrente sottolinea che nel caso Kroon e altri
c. Paesi Bassi, citato, la Corte ha concluso per l’applicabilità dell’articolo 8
relativamente ad un padre biologico.
49. Infine, anche se la Corte decidesse che non vi è margine per ritenere
esistente un «legame familiare», le misure giurisdizionali prese
costituirebbero comunque un’ingerenza nella sua vita privata.

b) Valutazione della Corte

50. La Corte risponde innanzitutto alla questione se bisogna tenere conto
delle osservazioni del Governo. A tal proposito, sottolinea che le parti sono
state invitate a inviare le loro memorie prima del 9 gennaio 2007. Emerge
dal fascicolo che il Governo ha depositato le sue osservazioni nel termine
concesso. Esse non sarebbero dunque tardive.
51. La Corte sottolinea che la nozione di famiglia su cui poggia l’articolo
8 della Convenzione include, pur in assenza di coabitazione, il legame tra un
individuo e suo figlio, sia egli legittimo (v., mutatis mutandis, Berrehab c.
Paesi Bassi, 21 giugno 1988, § 21, serie A no 138, e Gül c. Svizzera, 19
febbraio 1996, § 32, Raccolta delle sentenze e delle decisioni, 1996-I) o
naturale. Se come norma generale una coabitazione può costituire indizio di
una tale relazione, eccezionalmente altri fattori possono servire a dimostrare
che una relazione è sufficientemente stabile per creare dei «legami
familiari» di fatto (Kroon e altri c. Paesi Bassi, citato). L’esistenza o
l’assenza di un «legame familiare» è innanzitutto un dato di fatto dipendente
dalla realtà concreta dei legami personali stretti (K. e T. c. Finlandia [GC],
no 25702/94, § 150, CEDH 2001-VII).
52. Tornando alle circostanze del caso in specie, la Corte nota che la
ricorrente non ha riconosciuto i suoi figli e non ha formato un «nucleo
familiare» con essi. Di conseguenza, la questione è verificare se esistono
altri elementi propri per dimostrare che la relazione in esame è
sufficientemente stabile ed effettiva da dare vita a dei «legami familiari» di
fatto.
53. Certo, garantendo il diritto al rispetto della vita familiare, l’articolo 8
presuppone l’esistenza di una famiglia (Marckx c. Belgio, 13 giugno 1979,

10
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

§ 31, serie A no 31; Johnson c. Regno Unito, 24 ottobre 1997, § 62,

Raccolta 1997-VII), condizione che non sembra soddisfatta nel caso in
esame, data l’assenza di coabitazione o di legami de facto sufficientemente
stretti tra la ricorrente e i suoi figli. Non risulta pertanto, secondo la Corte,
che ogni vita familiare progettata rientri interamente nella fattispecie
dell’articolo 8. In tal senso, la Corte ha già considerato che questo articolo
può anche estendersi a relazioni potenziali che potrebbero svilupparsi, ad
esempio, tra un padre naturale e un figlio nato fuori dal matrimonio (Nylund
c. Finlandia (dec.), no 27110/95, CEDH 1999-VI), o nel caso di una
relazione nata da un matrimonio non putativo, anche se una vita familiare
non era ancora pienamente stabilita (Abdulaziz, Cabales e Balkandali
c. Regno Unito, 28 maggio 1985, § 62, serie A no 94).
54. Nel caso in esame, la Corte rileva che la ricorrente ha domandato di
vedere i figli quattro giorni dopo il parto e che due mesi più tardi ha
inoltrato al tribunale per i minorenni una richiesta di sospensione del
procedimento di adozione. È vero che tale richiesta è stata rigettata poiché i
bambini erano stati dati in affidamento preadottivo, ma la Corte non
potrebbe negare l’interesse che la ricorrente ha dimostrato verso i figli ed
escludere la relazione potenziale che avrebbe potuto svilupparsi tra costoro
se ella avesse avuto la possibilità di rimettere in discussione la sua scelta
davanti al tribunale.
55. Alla luce di quanto sopra, la Corte ritiene che il legame tra la
ricorrente e i suoi figli rientri nella vita familiare, ai sensi dell’articolo 8
della Convenzione. Conseguentemente, l’eccezione del Governo deve
essere rigettata.

2. Sul difetto di qualità di vittima della ricorrente

a) Argomenti delle parti

56. Il Governo ritiene che la ricorrente abbia volontariamente omesso di
riconoscere i figli, onere che le avrebbe permesso di godere dei diritti
genitoriali sul piano sostanziale e processuale. La ricorrente non si è mai
occupata di loro, né ha manifestato l’intenzione di farlo. Per il Governo,
anche a supporre l’esistenza di tali diritti, il loro esercizio effettivo è stato
impedito dall’inerzia consapevole e volontaria della ricorrente, che veniva
assistita da un avvocato a partire dal 2 dicembre 2005.
57. La ricorrente contesta la tesi del Governo. Considera di aver
compiuto quanto necessario per difendere il suo diritto protetto dall’articolo
8 della Convenzione.

11
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

b) Valutazione della Corte

58. La Corte ritiene che questa eccezione è essenzialmente connessa a
quella di incompatibilità ratione materiae. Sul punto, ha appena affermato
che il legame tra la ricorrente e i suoi figli rileva come «legame familiare»,
ai sensi dell’articolo 8 § 1 della Convenzione. La Corte ritiene che a tal
proposito non si pongono ulteriori questioni.

3. Eccezione preliminare derivante dal non esaurimento dei ricorsi

interni

a) Argomento delle parti

59. Il Governo eccepisce in subordine il non esaurimento dei ricorsi
interni. La ricorrente avrebbe potuto, ai sensi dell’articolo 17 della legge no
184/1983, in vigore all’epoca dei fatti, opporsi alla decisione sullo stato di
adottabilità dei figli dinanzi al tribunale dei minorenni e domandare la
revoca di tale stato ai sensi dell’articolo 21.
60. Invece, la ricorrente ha impugnato il decreto dichiarativo dello stato
di adottabilità dei gemelli davanti alla corte di appello, organo
incompetente, anziché opporsi al tribunale dei minorenni ai sensi
dell’articolo 17 della legge. L’appello è stato dichiarato irricevibile. Ha
reiterato l’appello ma non ha rispettato la procedura dovuta, né ha fatto
domanda di revoca conformemente all’articolo 21 della legge. La ricorrente
ha messo in atto delle strategie giudiziarie non previste dalla legge. Il
Governo ammette che, non avendo riconosciuto i figli, la ricorrente non
avrebbe potuto fare opposizione ai sensi dell’articolo 17; tuttavia, sottolinea
che, anche nel caso in cui il diritto interno le avesse riconosciuto più ampie
facoltà di intervento nel procedimento e l’opposizione alle decisioni del
tribunale, la ricorrente avrebbe comunque commesso un errore di procedura
che avrebbe quanto meno impedito al procedimento di concludersi. Inoltre,
la ricorrente era assistita da un avvocato dal 2 dicembre 2005, in tempo utile
per opporsi nelle forme previste alla dichiarazione di adottabilità e di
domandarne la revoca. Il Governo ricorda che spetta all’avvocato e non alle
autorità di indicare alla ricorrente le strategie da seguire (Hermi c. Italia
[GC], no 18114/02, § 91, CEDH 2006-...).
61. La ricorrente contesta l’argomento del Governo. Facendo riferimento
alla giurisprudenza della Corte (Cardot c. Francia, 19 marzo 1991, § 34
serie A no 200; Melnikova c. Ucraina, no 24626/03, § 67, 22 novembre
2005; Akdivar e altri c. Turchia, 16 settembre 1996, § 67, Raccolta di
sentenze e decisioni 1996-IV ; Andronicou e Constantinou c. Cipro, 9
ottobre 1997, § 159, Raccolta 1997-VI; Estrikh c. Lettonia, no 73819/01,
§ 93, 18 gennaio 2007), sottolinea che il principio dell’esaurimento dei
ricorsi interni deve applicarsi con una certa flessibilità e senza formalismi
eccessivi e che nulla impone di utilizzare ricorsi non adeguati né effettivi.

12
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

Inoltre, spetta al Governo che eccepisce il mancato esaurimento

convincere la Corte che il ricorso sarebbe stato effettivo e disponibile sia in
teoria che in pratica all’epoca dei fatti, ovvero che fosse accessibile,
suscettibile di offrire alla ricorrente di formulare le sue lamentele e in grado
di offrire ragionevoli prospettive di successo. La ricorrente sostiene che la
corte d’appello di Bari l’abbia informata del procedimento solo il 16
febbraio 2006, quando nessuna azione giudiziaria era più possibile.

b) Valutazione della Corte

62. La Corte ritiene, alla luce delle argomentazioni delle parti, che questa
eccezione sia strettamente connessa con il merito del ricorso e decide di
unirla ad esso.

4. Conclusioni
63. La Corte constata che le doglianze lamentate ai sensi dell’articolo 8
non è manifestamente infondata ai sensi dell’articolo 35 § 3 della
Convenzione. Ritiene inoltre che non vi sia alcun altro motivo di
irricevibilità. Dichiara dunque il ricorso ricevibile.

B. Sul merito

64. Ad avviso della ricorrente, la decisione di adottabilità dei minori

emessa 27 giorni soltando dopo il parto è incompatibile con gli standard del
Consiglio d’Europa espressi nell’articolo 5 § 4 della Convenzione europea
in materia di adozione dei minori, aperta alla firma il 24 aprile 1967 e
ratificata dall’Italia il 25 maggio 1976. Tale articolo prevede in effetti che
non si possa decidere un’adozione sulla base del consenso espresso dalla
madre prima che un termine di almeno sei settimane sia trascorso da tale
consenso. La ricorrente afferma, inoltre, che l’ingerenza delle autorità
italiane nei confronti del suo diritto alla vita privata e familiare non è stata
né proporzionata al fine perseguito, né necessaria in una società
democratica.
65. Ella rileva che il tribunale per i minorenni di Bari ha dichiarato i
minori adottabili senza averla prima udita e ciò malgrado il fatto che avesse
manifestato la volontà di essere ascoltata dal giudice all’assistente sociale
M.P. qualche giorno dopo la nascita dei gemelli. Il tribunale avrebbe
pertanto omesso di tutelare i suoi diritti genitoriali.
66. Il Governo contesta tale argomentazione. Afferma innanzitutto che
non vi sarebbe stata ingerenza in una vita familiare inesistente. Anche a
ritenere che una tale ingerenza vi sia stata, essa sarebbe prevista dalla legge,
al fine legittimo di proteggere gli interessi dei minori, e sarebbe stata
proporzionata a tale fine. Inoltre, il diritto italiano sarebbe pienamente
conforme agli standard del Consiglio d’Europa in materia di adozione. Il

13
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

Governo ritiene che l’articolo 5 §4 della Convenzione europea in materia di

adozione dei minori non si applichi al caso poiché la situazione della
ricorrente rientrerebbe nel campo di applicazione dell’articolo 5 § 3. Inoltre,
il Governo ritiene che, anche a reputare l’articolo 5 § 4 applicabile al caso in
esame, il termine di sei settimane sarebbe spirato il 18 novembre 2005,
mentre la ricorrente avrebbe agito ufficialmente davanti al tribunale per i
minorenni solo il 2 dicembre 2005.
67. Il Governo sottolinea che gli Stati hanno un ampio margine di
apprezzamento nel definire concretamente le condizioni e i termini per
l’esercizio dei diritti, compresi quelli genitoriali. Ritiene che la legislazione,
la giurisprudenza e la prassi nazionali abbiano fornito alla ricorrente
garanzie adeguate e sufficienti dei suoi diritti protetti dalla Convenzione sul
piano sostanziale e procedurale.
68. Il Governo afferma inoltre che la ricorrente avrebbe potuto avvalersi
della semplice procedura amministrativa di riconoscimento della maternità,
prima ancora di inoltrare la sua richiesta al tribunale o fino al 16 febbraio
2006, cosa che le avrebbe permesso di domandare la revoca del decreto ai
sensi dell’articolo 21 della legge. Infine, il Governo nota che la legislazione,
la prassi e la giurisprudenza avrebbero offerto alla ricorrente dei mezzi di
ricorso che ella non avrebbe utilizzato. Ne segue che il procedimento
avviato, alla luce delle possibilità offerte alla ricorrente, non è stata iniqua.
69. La Corte richiama il fatto che, se l’articolo 8 ha come scopo
prioritario di tutelare l’individuo contro arbitrarie ingerenze dei poteri
pubblici, non si limita a imporre lo Stato un divieto di ingerenza: a questo
scopo negativo si possono aggiungere obblighi positivi inerenti a un
effettivo rispetto della vita familiare. Essi possono implicare l’adozione di
misure per il rispetto della vita privata, anche nelle relazioni degli individui
tra loro. Il confine tra gli obblighi positivi e negativi dello Stato imposti
dall’articolo 8 non si presta ad una definizione precisa; i principi applicabili
sono invece comparabili. In particolare, nei due casi, bisogna avere riguardo
al giusto equilibrio da individuare tra interessi concorrenti; in tal modo,
nelle due ipotesi, lo Stato gode di un certo margine di apprezzamento (cfr.
Keegan c. Irlanda, sentenza del 26 maggio 1994, serie A no 290, § 49,
Odièvre c. Francia [GC], no 42326/98, § 40, CEDH 2003-III; Evans
c. Regno Unito [GC], no 6339/05, § 75, 10 aprile 2007).
70. La Corte afferma che la questione principale è verificare se
l’applicazione nel caso in esame della legislazione ha condotto ad un
corretto equilibrio tra l’interesse pubblico e svariati interessi privati
concorrenti, tutti fondati sul rispetto della vita privata e familiare. Essa
ritiene dunque più opportuno esaminare le doglianze sollevate nella
prospettiva degli obblighi positivi (Evans, citato, § 76).
71. Il margine di apprezzamento di cui dispongono gli Stati contraenti è
ampio per consentire alle autorità giudiziarie di individuare un equilibrio tra
interessi privati e pubblici concorrenti o tra i diversi diritti protetti dalla

14
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

Convenzione. Ciò è tanto più vero in considerazione del fatto che non esiste
un accordo tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa sull’importanza
relativa degli interessi in gioco o sui migliori strumenti per proteggerla
(Evans, citato, §§ 77-81).
72. La Corte afferma inoltre che non è suo compito sostituirsi alle
autorità interne, ma esaminare dalla prospettiva della Convenzione le
decisioni che le autorità giudiziarie hanno reso nell’esercizio del loro potere
discrezionale. La Corte deve dunque valutare se le autorità italiane hanno
agito in ottemperanza ai loro obblighi positivi derivanti dall’articolo 8 della
Convenzione (Hokkanen c. Finlandia, sentenza del 23 settembre 1994,
serie A no 299-A ; § 55, Mikulić c. Croazia, no 53176/99, § 59, CEDH
2002-I ; P., C. e S. c. Regno Unito, no 56547/00, § 122, CEDH 2002-VI).
73. La Corte afferma che le autorità italiane, in seguito all’abbandono
dei minori da parte della ricorrente, hanno preso tutte le misure necessarie
per proteggerli. Li hanno sistemati d’urgenza presso un centro
d’accoglienza, hanno nominato un tutore provvisorio e aperto un
procedimento di adottabilità. Tuttavia, la Corte nota che l’11 ottobre 2005,
ovvero quattro giorni dopo il parto, l’assistente sociale aveva depositato un
rapporto in cui dichiarava che la ricorrente richiedeva del tempo per
riflettere prima di decidere se riconoscere o meno i figli, e di essere ricevuta
dal tribunale dei minorenni. La ricorrente esprimeva inoltre il desiderio che i
minori fossero messi provvisoriamente in un centro di accoglienza o presso
una famiglia a condizione che potesse vederli, fino al momento in cui
avrebbe preso una decisione nel termine previsto dalla legge.
74. La Corte afferma che il 2 novembre 2005 il tribunale per i minorenni,
ritenendo sufficienti gli elementi raccolti durante l’istruttoria – giacché, da
un lato, il padre era ignoto e, d’altro lato, la madre non li aveva riconosciuti
–, dichiarava i gemelli adottabili senza aver udito la ricorrente. Il tribunale,
basandosi sul parere del pubblico ministero, non riteneva necessario udirla.
La Corte nota che la ricorrente ha reiterato la richiesta di essere ascoltata dal
tribunale il 2 dicembre 2005, ma in mancanza dell’opposizione del pubblico
ministero alla decisione del tibunale del 2 novembre sullo stato di
adottabilità dei minori, la decisione diveniva definitiva il 5 dicembre 2005.
75. In particolare, la Corte constata che la ricorrente si trovava in una
situazione di stress psicologico dovuto al fatto che risiedeva irregolarmente
in Italia, era sola e senza impiego. È vero che la ricorrente non si è opposta
alla decisione dichiarativa dello stato di adottabilità dei minori e non ne ha
domandato la revoca al tribunale dei minorenni, ai sensi dell’articolo 21
della legge no 184/1983, ma si è rivolta a un tribunale incompetente, ovvero
alla corte d’appello di Bari. Tuttavia, la Corte non condivide le
argomentazioni del Governo secondo cui la ricorrente avrebbe dovuto fare
opposizione al tribunale ai sensi dell’articolo 17 della legge no 184/1983.
Essa ritiene che, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, in

15
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

materia di adozione, tale via di ricorso è destinata al fallimento

(paragrafo 23 supra).
76. Alla luce di quanto detto, l’eccezione di non esaurimento dei ricorsi
interni del Governo non potrebbe essere accolta.
77. La Corte osserva che in questo genere di casi ci si trova dinanzi ad
interessi difficilmente conciliabili, quelli della madre biologica, quelli dei
minori e quelli della famiglia d’adozione. L’interesse generale non è d’altro
canto assente (Odièvre c. Francia [GC], no 42326/98, § 45, CEDH
2003-III). Nella ricerca dell’equilibrio tra questi diversi interessi, quello
superiore del minore deve prevalere.
78. La Corte ritiene che la complessità del caso e l’equilibrio sottile che
bisogna individuare tra gli interessi dei minori e quelli della madre
esigerebbero che si desse un’importanza particolare agli obblighi
procedurali provenienti necessariamente dall’articolo 8 della Convenzione.
In particolare, era fondamentale per la ricorrente potersi esprimere davanti
all’autorità giudiziaria e rimettere in discussione la scelta di abbandonare i
figli.
79. La Corte ritiene che questa lacuna abbia impedito alla ricorrente di
essere sufficientemente coinvolta nel procedimento decisionale per poter
benificiare della tutela dei suoi interessi richiesta dall’articolo 8 della
Convenzione.
80. La Corte non è affatto convinta che la necessità di un procedimento
rapido, che va di norma di pari passo con l’interesse del minore, esiga una
misura così radicale come la dichiarazione di adottabilità 27 giorni dopo la
nascita senza udire la ricorrente. Nulla fa dubitare che fosse preferibile
decidere al più presto sul futuro dei due minori, cionondimeno la Corte
ritiene che il fatto di dichiarare i minori adottabili in seguito ad un
procedimento in cui la madre non è stata mai ascoltata, quando ne ha fatto
richiesta avendo cominciato a dubitare della sua scelta di abbandonare i
figli, costituisce una misura che non tiene affatto conto dei fatti concreti.
81. Pur riconoscendo che i giudici hanno agito in buona fede per tutelare
il benessere dei minori, la Corte ritiene che la procedura seguita abbia
impedito alla ricorrente di presentare le sue argomentazioni in modo
adeguato ed effettivo e di proteggere il suo diritto alla vita privata e
familiare.
82. Difatti, in controversie di tale natura, di fronte a conseguenze di
estrema importanza in quanto relative al legame familiare, lo Stato aveva
l’obbligo positivo di assicurarsi che il consenso della ricorrente
all’abbandono dei suoi figli fosse stato chiaro e circondato di garanzie
adeguate.
83. La Corte conclude dunque che lo Stato non ha rispettato verso la
ricorrente gli obblighi positivi imposti dall’articolo 8 della Convenzione.
Pertanto, vi è stata violazione di questo articolo.

16
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

II. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA

CONVENZIONE

84. Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,

«Se la Corte dichiara che vi e stata violazione della Convenzione o dei suoi
protocolli e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette che in modo
incompleto di riparare le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, quando è il
caso, un'equa soddisfazione alla parte lesa.»

A. Danno

85. La ricorrente sostiene di aver subito un grave pregiudizio morale per

la separazione irreversibile dai figli e la dichiarazione di adottabilità. Chiede
400.000 euro (EURO). In subordine, la ricorrente domanda una restitutio in
integrum.
86. Il Governo si rimette alla discrezione della Corte considerando
esorbitante la somma indicata. Inoltre, sostiene che nessuna misura potrebbe
essere presa dalle autorità per ristabilire la situazione creata dalla decisione
giudiziaria. Sostiene che nessuna questione di restitutio in integrum si pone
nel caso in esame.
87. La Corte ritiene che il dolore sofferto dalla ricorrente le ha provocato
un pregiudizio morale certo che l’accertamento della violazione della
Convenzione non basta a compensare (v., ad esempio, Elsholz c. Germania
[GC], no 25735/94, §§ 70-71, CEDH 2000-VIII, e P. C. e S. c. Regno
Unito, no 56547/00, § 150, CEDH 2002-VI).
88. Giudicando in via equitativa, la Corte riconosce alla ricorrente 15
000 EURO.

B. Spese e costi

89. La ricorrente richiede, esibendo i titoli giustificativi, 17 748,56

EURO per le spese e i costi sostenuti davanti alla Corte.
90. Il Governo non si pronuncia.
91. Secondo la giurisprudenza della Corte, il ricorrente non può ottenere
il rimborso delle spese e dei costi se non nella misura in cui siano accertate
la loro effettività, necessità e ragionevolezza dell’ammontare. Nel caso in
esame, la Corte afferma che l’avvocato della ricorrente è intervenuto solo a
seguito della comunicazione del ricorso. Tenuto conto dei documenti in
possesso e dei criteri menzionati, la Corte ritiene ragionevole la somma di
3 000 EURO per il procedimento davanti alla Corte, da cui occorre dedurre
le somme versate dal Consiglio d’Europa a titolo di assistenza processuale
di 850 EURO, e riconosce alla ricorrente la somma di 2 150 EURO.

17
Copyright © 2009 UFTDU
 SENTENZA TODOROVA c. ITALIA

C. Interessi moratori

92. La Corte ritiene appropriato calcolare il tasso di interessi sul tasso

marginale di interesse della Banca centrale europea maggiorato di tre punti
percentuali.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMITÀ

1. Dichiara il ricorso ricevibile;

2. Ritiene che vi è stata violazione dell’articolo 8 della Convenzione;

3. Ritiene,
a) che lo Stato convenuto debba versare alla ricorrente, entro tre mesi
dal giorno in cui la sentenza diventerà definitiva ai sensi
dell’articolo 44 § 2 della Convenzione, le seguenti somme:
(i) 15 000 EURO (quindicimila euro), oltre ad ogni importo che possa
essere dovuto a titolo di imposta, per danno morale,
(ii) 2 150 EURO (duemilacentocinquanta euro), per spese e costi, oltre
ad ogni importo che possa essere dovuto dalla ricorrente a titolo di
imposta;
b) che a partire dallo spirare di tale termine e fino al pagamento, tale
importo sarà maggiorato di un interesse semplice ad un tasso pari a
quello marginale della Banca centrale europea applicabile in tale
periodo, aumentato di tre punti percentuali;

4. Rigetta per il resto la domanda di equa soddisfazione.

Redatta in francese e comunicata per scritto il 13 gennaio 2009, ai sensi

degli articoli 77 §§ 2 e 3 del regolamento.

Sally Dollé Françoise Tulkens

Cancelliere Presidente

18
Copyright © 2009 UFTDU