Manual Historia Instituciones Indianas PDF

ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONES INDIANAS
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DARIO LOPEZ VILLAGRA - DARDO RAMIREZ BRASCHI
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DARIO LOPEZ VILLAGRA

DARDO RAMIREZ BRASCHI
ESTUDIO DE LAS
INSTITUCIONES
INDIANAS
DESDE NUEVAS
PERSPECTIVAS DE APRENDIZAJE
RESISTENCIA, CHACO
2015
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López Villagra, Edgardo Darío

Estudio de las instituciones indianas: desde nuevas perspectivas
de aprendizaje / Edgardo Darío López Villagra; Dardo Ramírez Braschi. - 1a
ed . - Resistencia: ConTexto Libros, 2016.
173 p.; 23 x 15 cm.

ISBN 978-987-730-111-3
1. Historia. 2. Instituciones Hispanoamericanas. I. Ramírez Braschi, Dardo II. Título

CDD 306.2
de Rubén Duk
Yrigoyen 399 - C.P. 3500

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Resistencia - Chaco
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PRESENTACIÓN
Estamos en presencia de un libro que persigue un fin didáctico: poner al

alcance de estudiantes universitarios la historia de las instituciones jurídico-
políticas de Hispanoamérica en el período indiano o de la dominación espa-
ñola. Además, las instituciones de los antecedentes castellanos desde el
inicio de la baja edad media. La obra se suma a la copiosa historiografía que
hay sobre el tema, de procedencia americana y europea, en su mayor parte
española. Me refiero a las obras generales –porque los trabajos sobre te-
mas especiales son incontables-, la mayoría de ellas mencionadas en el
repertorio bibliográfico final.
Está dividido en cuatro grandes unidades temáticas. La primera es el
sistema jurídico bajomedieval, caracterizado por la formación y apogeo del
Ius Commune o derecho romano-canónico, matriz de los derechos conti-
nentales europeos y latinoamericanos. El punto de partida es la introducción
del estudio del derecho romano justinianeo o Corpus Iuris Civile en la
simultáneamente fundada Universidad de Bolonia; en ella primero y des-
pués en casi todas las universidades que fueron surgiendo por doquiera. El
otro derecho científico y universal que acompañó al romano fue el canóni-
co. En esas páginas se describen las escuelas jurídicas de la época y cómo
se articularon los derechos vigentes (común y propio), particularmente en
España, donde el tema central lo constituye la obra legislativa del rey caste-
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llano Alfonso X el Sabio. La exposición del período castellano moderno es,

en cambio, más breve.
La segunda parte comprende las instituciones de la América indígena.
Es plausible su inclusión porque, cualquiera sea su proyección ulterior, di-
chas instituciones participan innegablemente de la historia de las naciones
hispanoamericanas. Si para el bloque anterior los autores contaron con el
apoyo de una cuantiosa bibliohemerografía, en este caso, ante una materia
correspondiente a la etnohistoria jurídica, los auxilios a los que pudieron
acudir fueron menores, además de referirse a una realidad más compleja
por la existencia en América de centenares de culturas aborígenes con di-
versos niveles de desarrollo e instituciones disímiles. Como solución posible
optaron por limitar la exposición a dos ejemplos: chibchas e incas.
La tercera parte está dedicada a las instituciones indianas o sea las insti-
tuciones creadas por España para regir a la América tanto desde la Península
como desde el propio Nuevo Mundo. Otra vez asistimos a un amplio desplie-
gue temático, favorecido por la abundantísima historiografía, que no cesa de
crecer, descendiendo, desde las obras generales, a monografías cada vez más
puntuales. A partir del descubrimiento colombino y la donación pontificia, el
libro aborda los principios que inspiraron la conquista y poblamiento de las
nuevas tierras, las relaciones entre la Iglesia y la Corona, las ideas jurídico-
políticas, el sistema jurídico o Corpus Iuris Indiarum, las instituciones del
gobierno central y local, y las instituciones de control.
La cuarta y última parte expone la administración colonial en el siglo
XVIII, durante el reinado de la dinastía borbónica. Gira en torno a dos ejes:
secretarías del despacho en España e intendencias en América, que fueron
las reformas más significativas operadas en esa centuria en materia
institucional.
El estudio de los mencionados antecedentes de las instituciones repu-
blicanas es a todas luces necesario para conocer a éstas, las nuevas, con la
profundidad deseada. La razón es tanto porque sean herederas de aquéllas
(piénsese, por ejemplo, en los gobernadores y en los proyectos de juicio de
residencia) como por tratarse de creaciones antitéticas, que convierten a
las primeras en referentes, no ya por identidad, pero sí por oposición.
Todo ello nos lleva a confirmar la tesis de la historicidad del derecho,
como de todos los bienes culturales en general, y en este caso la tesis de
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la dinámica de las instituciones jurídico-políticas. Por otra parte, la ley

fundamental del conocimiento científico nos dice que no consiste éste en
el conocimiento de las cosas en sí mismas, sino en el de las cosas por sus
causas o antecedentes, es decir un conocimiento relacional, resultado de
la relación entre un antecedente y su consecuente. Esta verdad nos debe
convencer de la importancia capital que tiene el estudio de las institucio-
nes del pasado para conocer científicamente las del presente, un presente
en el que aquéllas se transformaron siguiendo un proceso evolutivo que no
tuvo solución de continuidad.
Aunque, como dije antes, la bibliohemerografía existente sobre estos
temas sea muy numerosa y algo de ella se pueda consultar por internet,
eso no significa que el acceso virtual o real sea siempre posible en la
práctica, sobre todo para los estudiantes. Ofrecerles, por lo tanto, la for-
ma de superar esa dificultad, poniendo a su alcance un texto autorizado
que es guía segura para el estudio y que además los estimula, a través del
repertorio bibliográfico, a ampliar los conocimientos, es el buen servicio
que les presta el manual. La idoneidad intelectual de sus autores lo garan-
tiza. Cabe destacar, asimismo, su correcta estructura, satisfactoria selec-
ción de los temas y clara exposición con sentido didáctico. Enhorabuena,
pues, la incorporación de este libro a la producción iushistoriográfica des-
tinada a la enseñanza universitaria.
Abelardo Levaggi
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PRIMERA
PARTE
LA TRADICIÓN JURÍDICA
DE AMBOS CONTINENTES EN
EL MOMENTO DEL ENCUENTRO
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1.1. EL ORDEN JURÍDICO ANTE LOS FACTORES DE

PERMANENCIA Y CAMBIO EN LOS ALBORES DEL
MUNDO MODERNO
Coherencia de un largo período: los siglos XIII al XVIII

Durante los siglos XIII al XVIII se mantuvo la continuidad y vigencia
del Derecho Común, un derecho revalorizado y reinterpretado en el siglo
XII. El derecho Común fue así denominado a partir de la recopilación que
Dionisio Godofredo llevó a cabo a fines del siglo XVI del Corpus iuris
civilis, al que se sumó también el Corpus iuris canonici y los aportes de
glosadores y comentaristas. Lo crearon los comentaristas en los siglos XIII
y XIV. La crisis del Derecho Común en el XVIII no se debió al absolutismo,
que históricamente fue hijo suyo, sino al nacionalismo adoptado por aquel.
Una compilación que, en cualquier caso, fue posible gracias a aquel primer
esfuerzo llevado a cabo por mandado del emperador bizantino Justiniano I
en el siglo VI y que se elaboró bajo la dirección de Triboniano, dando como
resultado el Corpus iuris civilis del que partiría Dionisio Godofredo.
No obstante, lo cierto es que ya desde mediados del siglo VIII ese
incipiente derecho común se había extendido por Europa, llegándose a con-
vertir en el denominador común de la práctica totalidad de legislaciones,
incluyendo todos los ordenamientos jurídicos en los territorios hispánicos
hasta el siglo XVIII. Un siglo, éste último, en el que se produjo su crisis
debido a la consolidación del absolutismo como forma de poder dominante.
Es decir, todos los cambios que se estaban produciendo en la organiza-
ción social estamental, en los modos de producción agraria y mediante la
aparición de nuevas formas de poder político tuvieron, evidentemente, reper-
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cusión en el derecho mediante la integración en un mismo cuerpo de los siste-

mas normativos y con la ampliación del Derecho Real co-estatal, consecuen-
cia lógica de la definitiva aparición y consolidación del Estado Moderno.
Esa estructura social de la época se caracterizaba, indudablemente,
por la rigidez estamental, con dos grupos sociales bien diferenciados y don-
de la función que desempeñase el sujeto, así como su pertenencia a un
grupo u otro, determinaba su capacidad jurídica, política, económica y so-
cial. Así, a pesar del gran poder y las prebendas que la nobleza había adqui-
rido durante siglos, surgió el problema de la inexistencia de un instrumento
jurídico que garantizase la continuidad de los privilegios de ese estamento.
Para darle solución surgió, entre otras, la figura del mayorazgo en la segun-
da mitad del siglo XIV, por el que se establecía la posibilidad de vincular los
bienes de manera indivisible e inalienable, quedando la preferencia en el régi-
men sucesorio en la primogenitura. Aparte, los derechos se convertían en parte
del caudal relicto del individuo para el caso de los nobles y en un derecho adqui-
rido por parte del clero. En ese sentido, aunque en poder y riqueza sus patrimo-
nios difirieran, sus privilegios jurídicos si permanecieron semejantes.
El fuero, por otra parte, como forma de derecho local beneficiaba al
estamento nobiliario, al permitirle exenciones y ventajas fiscales, frente a
los pecheros que veían como continuamente debían pagar más. Ello sin
contar, además, con las penas o el libre acceso a oficios políticos y adminis-
trativos que también garantizaba este sistema para el grupo nobiliario. En la
Baja Edad Media y Moderna la fuente canónica por excelencia era el Cor-
pus Iuris Canonici, que desde el siglo XIII había desplazado a las anterio-
res, como la Hispana. Tan anhelada era la posición de la nobleza que no
extraña que, durante los siglos XVI y XVII, tanto burgueses como campe-
sinos adinerados compraran numerosas hidalguías.
El señorío se convirtió en la base sobre la que se asentaban los pilares socia-
les y el terreno sobre el que se construía la sociedad de la época, con normas y
mandatos hechos a la medida de sus necesidades. Las explotaciones agrarias
también se encontraban sometidas al señorío, de manera que el titular de la tierra
lo era también, de alguna forma, del contenido de la misma, adquiriendo la jurisdic-
ción sobre los colonos y el derecho sobre los beneficios que se generasen.
En el caso de las tierras señoriales de la iglesia, éstas estaban protegidas
por el derecho canónico, recogido en la Hispana Colección Textos Canóni-
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cos, lo que provocó la amortización de las mismas y de sus rentas. Este fenóme-
no fue progresivo y aunque muy criticado desde los siglos XVI al S.XVIII se
mantuvo en constante evolución a pesar de los intentos por intentar evitarlo.
La base de la producción agraria, como ya se ha apuntado, descansaba
en la relación señorial que se establecía entre propietario y trabajador. Así,
durante la segunda mitad del siglo XIV, así como en los XVI y XVII, cuando
se produjeron épocas de fuerte depresión productiva, surgieron abundantes
conflictos sociales. En esa segunda mitad del siglo XIV, por ejemplo, los no-
bles trataron a toda costa de aumentar sus rentas, facilitando la aparición de
movimientos anti-señoriales que, aunque no eran “revolucionarios”, ya evi-
denciaban el conflicto del campesino frente al noble, pero no del burgués.
Los conflictos del siglo XVI, más complejos, marcaron ya la importancia
de la ciudad frente al campo, aprovechando el desarrollo económico y demo-
gráfico experimentado por el auge del tráfico comercial. A partir de ese siglo,
por tanto, surgió un nuevo campo para el derecho, dentro del marco de las
nuevas actividades económicas y la influencia de éstas en el escenario urbano.
Más tarde, entre los siglos XVI y XVIII, ese desequilibrio existente
entre el campo y la ciudad tendió a transformarse en una forma de econo-
mía complementaria. El inicio de este nuevo tipo de economía en reinos
como el de Castilla fue lo que permitió su rápido ascenso entre 1.445 y
1.596, por ejemplo. La ciudad necesitaba del medio rural, de los productos
de primera necesidad y las materias primas para los talleres, mientras que
su compensación se hacía mediante la inversión en la economía rural por
medio de la compra de tierras y mediante préstamos. Este intercambio per-
mitió que el desequilibrio inicial fuera desapareciendo.
Desde el siglo XIII, principalmente, en el caso de las ciudades y al contrario
de lo que ocurría en el campo, los artesanos y mercaderes trabajan ya para un
mercado amplio. Se organizaron en corporaciones gremiales en las que existían
rígidas ordenanzas y mecanismos de funcionamiento que regulaban la organiza-
ción productiva interna. Se agruparon en consulados o gremios, que incluían,
también, normas jurídicas que regulan el comercio de sus productos. El desarro-
llo de sus producciones y el aumento de su riqueza permitieron, asimismo, que a
su lado se fueran estableciendo de forma fija los banqueros y profesionales de
distintos campos que fueron consolidando la aparición de unos amplios grupos
medios destinados a transformar el derecho, las instituciones, la política y la
sociedad del mundo occidental a partir del siglo XVIII.
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Imagen de la portada del Corpus Iuris Canonici de la edición del año 1661.
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1.2. LA FORMACION DEL DERECHO COMÚN Y SU DI-

FUSION EN LOS REINOS HISPÁNICOS EN LA BAJA
EDAD MEDIA
El renacimiento de los estudios de derecho sobre la base de la

tradición romanista
Justiniano I, con su compilación llevada a cabo durante el siglo VI,
consiguió el vehículo idóneo de transmisión de la ingente obra de los juristas
romanos a los hombres del Medievo y permitiendo la evolución de la cultura
jurídica romana. A través de la constitución ordenada por Justiniano y deno-
minada Haec Quae Necessario, del año 528, éste encargó a una comisión
que realizara un nuevo código, para lo que se debían utilizar otros anteriores
como el Gregoriano, el Hermogeniano y el Teodosiano. La tarea no ocupó
demasiado tiempo, siendo publicado en el año 529.
Dicho código del año 529 es conocido como Codex Vetus, pero no se
ha conservado. No obstante, si ha llegado hasta nosotros una revisión pos-
terior, del año 534, conocida como Codex Novus o Codex Iustinianus
Repetitae Praelectionis, una obra que se encuentra dividida en doce libros.
Lo más importante es que una vez sancionado el nuevo código de
Justiniano, se dispuso la prohibición de recurrir a los anteriores, tal como ocu-
rriera en 585 con el Corpus Juris Civilis, que también aprovechó para beber
de la fuente que suponía el de Justiniano. El Código de Justiniano fue una de
las 4 fuentes del Corpus Iuris Civilis. Las otras: Instituta, Digesto y Novelas.
A pesar de todo, esta obra realizada en Bizancio poco después de la
caída del Imperio Romano, no llegó a ser muy popular en Europa durante el
período comprendido entre los siglos VI al XI, salvo algunas excepciones
como fueron la propia Bizancio, el sudeste de la península, Rávena y Sicilia.
Así, en Italia durante esos siglos, en las escuelas liberales eclesiásticas se
enseñaban los saberes del alto Medievo, como el “trivium”, que comprendía
la gramática, la dialéctica y la retórica, y el “cuadrivium”, dedicado a la
aritmética, la geometría, la astronomía y la música. La enseñanza del dere-
cho, aunque no desapareció, si quedó relegada, no impartiéndose como
materia independiente sino con textos resumidos del Códex y la Instituta.
De esta forma, al menos, sí lograron salvarse los conocimientos de Derecho
durante cinco siglos, sin perjuicio del incipiente empuje de la recién surgida
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Escuela de Bolonia o Escuela de los Glosadores, fundada en 1088 y dedica-

da a la interpretación del Derecho romano. Por su parte, durante los siglos
VIII al XII, en los Reinos Hispánicos también se conservó la tradición jurí-
dica romana. El Liber Iudiciorum visigodo, basado en el Derecho
Justinianeo, siguió vigente durante la Reconquista en León, Toledo y entre
los mozárabes, en tanto que en el resto del territorio predominaron el dere-
cho foral, la costumbre y las fazañas.
El renacer de los estudios jurídicos no se produjo hasta el siglo XII,
cuando en el norte de Italia comenzaron profundos cambios socioeconómicos
provocados por un importante crecimiento demográfico. Y es que el au-
mento de la población se tradujo en un crecimiento de los núcleos urbanos y
de la autonomía de éstos, surgiendo nuevas formas de economía y de inter-
cambio para las cuales se requería una nueva ordenación jurídica. En ese
momento, comenzó a considerarse que el Derecho Romano Justinianeo,
válido hasta aquel momento, estaba quedando obsoleto, ya que mientras en
el imperio el poder se ejercía por una única cabeza que administraba la
justicia de forma absoluta, con el incipiente crecimiento de la sociedad cris-
tiana se estaba evolucionando a una dualidad jurídica en la que comenzaban
a caber tanto el derecho eclesial como el derecho civil. Ambos derechos se
constituirían como complementarios y conformando un único sistema jurídi-
co, en el que convivían los preceptos cristianos junto a los mandatos civiles.
Los glosadores de la Escuela de Bolonia. La técnica y los géne-

ros literarios de la glosa
Esta nueva forma de tratamiento del derecho medieval surgida en la
segunda mitad del siglo XII fue debida, en gran medida, a Irnerio, fundador
de la Escuela de Bolonia e impulsor de un renovado modo de estudiar el
derecho. Mediante el método de trabajo basado en la glosa se comenzaron
a estudiar los textos completos de Justiniano, llegando también a descubrir y
entender el sentido de los mismos. En esos textos comenzaron a incluirse
aclaraciones y líneas al margen, buscando conexiones y relaciones entre los
diferentes conceptos. En la docencia se practicaba la lecturae por parte del
profesor, lo que hoy denominaríamos “apuntes” a partir de sus comentarios,
que a su vez estaban basados en la summa que comprendía el resumen de
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una obra completa del corpus dedicado a la enseñanza. Mediante este mé-
todo sometieron los textos justinianos a un proceso de “sacralización”, dan-
do lugar a un período de estudio que se conoce “período de segunda vida del
Derecho Romano”.
Más tarde, durante los siglos XII al XIV se desarrolló el género de las
quaestiones disputatae, como forma de discutir situaciones que se consi-
deraban controvertidas, se hacía por escrito y argumentando a favor y en
contra. En general sus argumentos defendían de forma sistemática que el
Derecho Romano Justinianeo no era algo pasado, sino que se encontraba
vigente y que era perfectamente aplicable a la situación social que se vivía.
También, y de especial importancia, era la justificación de la forma de poder
imperante y que ellos consideraban legítima, es decir, el emperador y su
imperio. Así pues, los textos romanos se convirtieron en la única fuente de
Derecho que estos pensadores consideraban, despreciando la costumbre y
cualquier otra forma o norma que sí estaba prevista en otros reinos.
La reforma gregoriana y el “decreto de Graciano”. Los

decretistas
Paralelamente a la corriente de Bolonia, a finales del siglo XI se pro-
dujo un resurgimiento del Derecho Canónico, impulsado por la reforma
del papa Gregorio VII a partir de las bases que ya había sentado su
antecesor, León IX. El objetivo de la reforma era, fundamentalmente, ins-
taurar una sociedad conforme a los preceptos que establece el Evangelio,
mediante una profunda renovación de las estructuras del clero y revisan-
do los mandatos morales conforme a las sagradas escrituras. Ello derivó
en la instauración del absolutismo pontificio, basado en la superioridad
espiritual del Papa sobre todos los reinos que comprendía la cristiandad.
Un absolutismo que facilitó, a su vez, la unificación del Derecho Canónico
para toda la Cristiandad, asumiendo el papado también la responsabilidad
suprema legislativa.
Poco tiempo después, en el año 1140, y bajo la influencia de los
glosadores, Graciano decretó la necesidad de coordinar todos los textos del
Derecho Canónico y separar éste de la Teología. La labor de estudio y
glosa fue llevada a cabo por los decretistas.
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Ya a partir de la segunda mitad del siglo XII y durante los primeros

decenios del siglo XIII los papas promulgaron decretales, que no eran más
que sus respuestas a los problemas jurídicos particulares que acaecían y
otros que predecían podían empezar a ocurrir. Señalaremos que, a modo de
ejemplo, uno de los máximos exponentes del estudio de las decretales fue el
pontífice Gregorio IX, quien mandó compilar las existentes hasta su pontifi-
cado en la obra Liber Extra.
El derecho feudal
Durante el Medievo, el Derecho Común comprendía el Derecho Ro-
mano, el derecho Canónico y el Derecho Feudal. Hasta ahora se han men-
cionado los dos primeros, pero pasemos ahora al tercero.
Los usos y costumbres, en aquellos momentos basados en las relacio-
nes entre el vasallo y el señor, se fueron afianzando con el tiempo como
fuentes de derecho. Evidentemente, esta nueva forma jurídica quedaba al
margen de la tradición romanista, pero no al margen del estudio de los
glosadores que elaboraron el libri feudorum durante la primera mitad del
siglo XIII (1250 [“Glossa Magna” de Accursio]), reelaborado posterior-
mente a fines del siglo XIV (1400 [muerte de Baldo]).
Así pues, esas costumbres y prácticas propias del feudalismo, llevadas
al derecho como cuerpo jurídico, puede considerarse el tercer elemento del
Derecho Común, que al ponerse en juego junto al Derecho Canónico, hizo
que el derecho Romano perdiera parte de su importancia o exclusividad.
Los comentaristas y el nacimiento del Mos Itálicus

A finales del siglo XIII se inició un intento de enriquecer la glosa, que dio
origen ya en los siglos XIV y XV a los que se han dado en llamar
postglosadores, comentaristas ó commentaria. Lo cierto es que éstos co-
menzaron a utilizar un nuevo método, que se acercaba más al estilo italiano.
En la Universidad de Orleans, el nuevo método llevó a los juristas a
razonar con más libertad, lógica y dialéctica sobre los textos romanos. Se
inició una mayor preocupación por la aplicación del derecho y por los pro-
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blemas que surgían de la práctica. Se profundizó en problemas concretos y

se abordó la cuestión surgida con respecto a la integración del Derecho
Romano justinianeo y los derechos de los municipios italianos, pues en éstos
el Derecho Romano se aplicaba subsidiariamente al de los estatutos y nor-
mativas locales.
Los Géneros usados por estos juristas fueron, esencialmente:
a) Commentaria: se trata comentarios de los textos de Derecho Ro-
mano. Los comentaristas buscan el sentido de cada texto como
punto de partida para estudiar problemas prácticos relacionados
con él.
b) Consilia: los juristas escribían sus dictámenes y consejos a jueces
o a clientes litigiosos, y sus conclusiones eran publicadas después.
Durante los siglos XIV y XV los juristas consiguieron con este
método una inclusión más generalizada del Derecho Romano en la
práctica.
c) Tractatus: fue el estudio exhaustivo, con método escolástico, he-
cho por un jurista de una institución. El Derecho Común fue obra
de los comentaristas, no de los glosadores, que se limitaron al estu-
dio del Derecho Justinianeo. No puede decirse que fue inaccesible
“para la mayor parte de colectivos” porque se encontraba en latín.
El latín vulgar que usaron los comentaristas era conocido por los
letrados. La gran mayoría de la población no tenía acceso, no por
el latín, sino porque era analfabeta.
El método consistía en el razonamiento, casi siempre inductivo, de lo

singular, para la elaboración de conceptos jurídicos de validez general, me-
diante un estilo literario directo y aséptico con un uso del latín poco elegante.
El Ius Commune como resultado y su difusión

Llegados a los siglos XIV y XV toda la labor anterior de los comenta-
ristas había conseguido asentar y redactar un ordenamiento equitativo, de
técnica depurada, entre el Derecho Romano y el Canónico, que era utiliza-
do comúnmente, aplicado y estudiado. Así, dentro de él se incluían los textos
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romanos, las fuentes canónicas, la jurisprudencia, la glosa y las obras al

modo italiano, aún a pesar de haber sufrido una crisis durante el siglo XIII.
Toda esta evolución, pues, tiene su origen y se alimenta de la fuente
que suponía el ordenamiento jurídico que existía hasta ese momento y que
en sus comienzos se componía de leyes, de poderes, normas consuetudina-
rias y doctrinas de juristas. Ese conjunto de normas que formaban el todo
podían tener distinta naturaleza según quienes las emanasen. Actualmente
lo normal es que se haga a partir del poder legislativo, en cuyo caso tienen
rango de norma legal. Pero entonces las normas vigentes se ajustaban a su
ámbito sociopolítico y procedían de los usos y costumbres, normas consue-
tudinarias y doctrinas nacidas de la interpretación de los juristas.
Así por ejemplo, el Derecho Romano clásico se convirtió en aquel en-
tonces, en cierta medida, en un derecho de juristas que asesoraban a jueces
y magistrados. También el Derecho Común fue, sin duda, un ejemplo de
derecho de juristas, ya que fue elaborado por éstos, en su mayoría glosadores
y comentaristas, mediante opiniones y dictámenes basados fundamental-
mente en el digesto de casos concretos. En esos casos los jueces se veían
obligados a cumplir los concilia de los doctores, que se basaban en el De-
recho Romano y Canónico.
Ese Derecho Romano y Canónico que estudiaban los doctores era in-
accesible para la mayor parte de colectivos, entre otras cosas porque su
totalidad se encontraba en latín. El control de tal conocimiento por parte de
los juristas desembocó en la aparición de una “tecnocracia”, un nuevo gru-
po social dentro de la nobleza, que estaba unido a ésta y al clero. Una
militia de letrados o doctores.
Emperadores, reyes y juristas

Como ya se ha mencionado, el crecimiento de las ciudades tuvo como
consecuencia una mayor complejidad de los sistemas económicos y socia-
les sobre los que se articulaban. Por esa razón, el derecho tuvo que adaptar-
se y adquirir una mayor especialización, volviéndose más preciso y racional.
Los juristas se convirtieron en un elemento cada vez más necesario para el
ordenamiento de la vida urbana. Este desarrollo de la figura de los juristas
conllevó, a su vez, que fueran utilizados por emperadores y reyes como
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instrumentos para justificar ideológicamente su figura y legitimar su poder y

simbolismo.
El Derecho Romano, de por sí, ya contemplaba muchos preceptos fa-
vorecedores de un poder político amplio y personificado en la figura del
emperador. Según ese derecho, los deseos del emperador debían poseer
fuerza de ley. Es por eso que en el codex las leyes protegían al rey y sus
actos contra cualquier ofensa, permitiéndole prácticamente llevar a cabo su
voluntad casi sin oposición legal.
Lo cierto es que en la compilación justinianea, aglutinadora de más
tradiciones jurídicas, no todos los textos favorecían la creación de un poder
político absoluto. Pero tales preceptos fueron constantemente interpretados
por los juristas, quienes favorecieron a los emperadores y al Papa en sus
intereses, creándose una alianza entre el poder y los juristas del Derecho
Común. Una unión que permaneció fuerte durante bastante tiempo.
Es bien cierto que en los siglos XI, XII y XIII se produjeron fuertes
rivalidades entre el poder imperial y el pontificado, aunque la lucha más
importante fue la que se produjo entre el propio emperador y los reyes
del Sacro Imperio Romano Germánico. Los reyes aspiraban a poder
imitar el modelo de poder imperial, para lo que trataron de independizarse
durante el siglo XII y las primeras décadas del XIII. De hecho, los reyes
germanos no reconocían un poder superior al suyo, para lo que utilizaron
el derecho como una herramienta más a su servicio. A través de las
leyes proclamaban que cada reino debía disfrutar las potestades inhe-
rentes a la figura de un rey, es decir, debían asemejarse a las del empe-
rador, fortaleciendo la figura de la corona. Además, sumaron a su causa
la ayuda pontificia, que se materializó en el siglo XIII, lo que derivó en la
inexorable decadencia de la figura imperial y en la enorme división del
poder que se experimentó durante todo el siglo XIV.
Una situación ésta de la que se mantuvieron ajenos los reinos hispáni-
cos, al no pertenecer al Sacro Imperio.
Las universidades, el derecho común y su expansión europea

En las universidades fue donde se elaboró, enseñó y difundió el Dere-
cho Común. De entre ellas destacó, sin duda, la de Bolonia. Ese nuevo
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derecho era fruto del trabajo llevado a cabo en ellas durante los siglos XII,
XII y XIV, y sin distinción de que se tratase de universidades de fundación
eclesiástica, real, privada o municipal. Y es que, desde sus comienzos, las
universidades se convirtieron en organismos autónomos, donde regían sus
propios estatutos. Se enseñaba en latín, lengua común en la que se transmi-
tía el conocimiento y en lo concerniente al derecho, como norma general, en
ellas sólo se enseñaba el Derecho Romano y el Canónico.
Las clases se impartían mediante distintos métodos:
· Lectiones: donde los profesores comentaban un texto legal, emitien-
do opiniones y analizando los problemas para sacar conclusiones.
· Repetitiones: momentos en los que profesores y alumnos diserta-
ban y discutían sobre un tema de las lecturas.
· Disputationes: debates públicos en torno a un texto o problema
práctico.
Es importante resaltar que los estudiantes de estas universidades pro-

venían en su mayoría de los grupos sociales urbanos, generalmente perte-
necientes a la naciente burguesía. También solían estudiar los hijos segun-
dones de la nobleza o hidalgos de la baja aristocracia. Muchos de ellos,
llegados desde toda Europa, fueron a estudiar a Bolonia por su prestigio
académico, razón por la que se extendió con facilidad el digesto.
Ahora bien, la penetración del Derecho Común en cada reino no estuvo
exenta de enfrentamientos, teniendo que vencer resistencias. Sobre todo debido
a los defensores de la aplicación del derecho viejo y tradicional sobre el derecho
nuevo que se propagaba. Por ejemplo, en Francia la posición de los reyes fue
contraria al uso del Derecho Romano, pues sus reyes entendían que esta forma
de derecho era propia del imperio y nada tenía que ver con la realidad del reino.
Por esa razón, en un primer momento se opusieron a que se divulgase y enseña-
se, llegando a prohibirse en 1219. Finalmente, lo cierto es que la realidad se fue
imponiendo y, con el tiempo, la prohibición se fue relajando.
En cambio, en Portugal e Inglaterra sí se enseñó el Derecho Romano.
En el caso de Portugal se produjo su expansión ya desde la segunda mitad
del siglo XII, surgiendo el movimiento romanista y llegándose a la docencia
depurada del Derecho Romano Canónico del siglo XIII. En el caso de In-
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glaterra, sin duda, el Derecho Romano Canónico penetró por vía universita-
ria. El Derecho Romano se empezó a enseñarse en Inglaterra, pero pronto
fue desplazado por el Common Law. En Cataluña, Valencia y Mallorca no
existía un derecho autóctono y se adoptó el Derecho Romano rápidamente.
El Derecho Común no fue una de las “normas del Derecho Real”; fueron
sistemas jurídicos diferentes.
En Alemania la situación era diferente, allí los emperadores, como ya
se expuso, utilizaron a los glosadores para fortalecer su poder y, en la prác-
tica, la realidad fue que se encontraron frente al afianzamiento de los dere-
chos consuetudinarios y sus partidarios, que ejercieron una fuerte resisten-
cia al Derecho Romano Canónico.
Líneas generales de la recepción del nuevo derecho en los rei-

nos hispánicos
En los territorios de la antigua Hispania permanecía vigente el Liber
Iudiciorum, por lo que no fue difícil que el derecho nuevo fuese fácilmente
entendido y aceptado. Su fuerte romanización y la continuidad que supuso
el poder visigodo, más acentuado en el caso de Cataluña, también contribu-
yeron a este fenómeno.
Muy distinta fue la experiencia en los reinos de Castilla, León y Navarra,
donde el nuevo derecho tropezó con otros ya existentes, y muy particular-
mente en el caso de Navarra donde más tardó en penetrar. Su cercanía y
conexiones con el reino francés se dejaron notar también en esta resistencia.
No obstante, los reyes fomentaron el estudio universitario del nuevo
derecho, pero defendiendo la vigencia de las normas del Derecho Real,
esencialmente éstas:
a) Los derechos consuetudinarios de ámbito municipal y señorial.
b) Las leyes promulgadas por los reyes, amparándose en el prestigio
del Derecho Romano.
c) El Ius Communeo, como ordenamiento elaborado por los juristas.
Es decir, comenzaron a convivir tres derechos distintos que se disputa-

ban su primacía, esto es, el derecho emanado de las disposiciones del rey, el
propio del ámbito local y el derecho Común.
23
1.3. LA INTEGRACIÓN DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS
Precisiones temporales y espaciales

Dentro del lenguaje jurídico-político bajomedieval, la Corona compren-
día un conjunto de reinos y señoríos que tenían como común denominador la
titularidad de un mismo rey, constituyendo una unidad indivisible que, como
tal, era transmitida hereditariamente de unos reyes a otros.
La Corona de Castilla consolidó su forma en 1230, bajo el reinado de
Fernando III, mientras que la corona de Aragón, Valencia y Mallorca, como
reinos independientes mantenían sus propias instituciones políticas. En el
siglo XIII se produce una unificación de los territorios existentes en lo que
daría en llamarse reino de Castilla, lo que permitió el surgimiento de una
nueva forma de aplicar el ordenamiento jurídico mediante una comunión
legislativa. Se acabó así con la dispersión de los cuerpos normativos exis-
tentes hasta el momento, fundiéndose en un mismo derecho con la única
excepción de las normativas municipales.
En 1348, con ocasión de la reunión de las cortes de Alcalá de Henares,
Alfonso XI promulgó la ley por la que proclamaba la Corona de Castilla.
Este documento, conocido como Ordenamiento de Alcalá se extendió tam-
bién para los territorios de Canarias y de Granada, a los que se incorporó el
sistema jurídico castellano. No obstante, hubo excepciones, que se han
mantenido en el tiempo, como es el caso de Guipúzcoa, Álava y el señorío
de Vizcaya, que lograron conservar sus respectivos sistemas jurídicos.
Debe recordarse que, como ya se ha expuesto, en Castilla la política
legislativa de sus reyes fue más compleja y elaborada que la de los monar-
cas de la Corona de Aragón. Tal evolución se plasmó de forma clara en tres
obras fundamentales que se elaboraron durante el reinado de Alfonso X: el
Fuero Real, el Espéculo, y Las Partidas.
Hasta el año 1272, puede decirse que tuvo éxito la política emprendida
por Fernando III y Alfonso X “el Sabio” para extender el Fuero Juzgo y el
Fuero Real, como derechos municipales. Pero también es cierto que frente
a esa expansión del Fuero Real hubo una fuerte resistencia, visible espe-
cialmente en Andalucía y en Murcia.
Tal resistencia triunfó en 1272, cuando los nobles de Castilla obligaron
a Alfonso X a reconocer los privilegios personales que poseían antes de su
24
reinado, así como los fueros locales que los municipios disfrutaban previa-
mente a la concesión a éstos del Fuero Real. Estos derechos municipales
fueron confirmados por Sancho IV y por Fernando IV a finales del siglo
XIII. Más tarde, Alfonso XI, ya entrado el siglo XIV, volvió a utilizar el
Fuero Real y el Fuero Juzgo en algunos lugares que se regían por sus
propias leyes municipales.
El derecho en los tribunales del rey

A lo largo del siglo XIII, el derecho aplicado por el rey, y por los jueces
en su nombre, experimentó importantes cambios. Para comprender el pro-
ceso de esa evolución la obra de Alfonso X se vuelve fundamental. Desde
el inicio de su reinado, el monarca “sabio” ya intentó redactar unas leyes de
carácter general que pudieran ser impuestas y aplicadas en todos los terri-
torios de la corona de Castilla. En este sentido, el primer logro fue el
Espéculo de las leyes que, tras evidenciarse como incompleto, llevó a la
necesidad de emprender un desafío mayor, que resultó en la obra más am-
biciosa del monarca, Las Siete Partidas.
El Espéculo es un cuerpo legal compuesto de cinco libros, sobre un
plan inicial que debía comprender nueve volúmenes. Esta obra, también
conocida como El espejo de las leyes fue redactada en torno a los años
1255 y 1260. Su finalidad era combatir la diversidad legislativa existente y
que resultara el instrumento básico que rigiese los tribunales del rey. Se
aplicó en la Corte junto con al Fuero Real lo que provocó una reacción
social contra el monarca debido al conflicto que generaba con el Derecho
Municipal. Ante la revuelta, en 1274 las Cortes de Zamora lograron
consensuar una solución: los pleitos foreros se juzgarían por el Derecho
Municipal y los del rey por sus jueces, consolidándose así la aplicación del
Fuero Real como el derecho de los jueces de la Corte.
La aplicación del Fuero Real puede rastrearse a través de dos colecciones:
· Leyes Nuevas, que fueron las respuestas del rey a las consultas de los
alcaldes de Burgos sobre la interpretación de las leyes del Fuero Real.
· Leyes del Estilo, jurisprudencia del tribunal de las Cortes de Al-
fonso X, Sancho IV y Fernando IV.
25
Las Partidas y el Derecho Común

Como ya se previno, Las Siete Partidas son un cuerpo
normativo posterior a El Espéculo, en principio redactado durante el reinado
de Alfonso X entre 1256 y 1263 con el objetivo de conseguir cierta uniformi-
dad jurídica en el reino, habida cuenta de la aplicación que se hacía del Dere-
cho Común (canónico, romano y feudal) y no de un derecho castellano.
Cada una de las siete partidas está dedicada a un tema o materia jurídi-
ca concreta, con el siguiente esquema:
· La primera de ellas contiene las fuentes del derecho. Aquí se mencio-
nan, por ejemplo, las condiciones que debe reunir un buen legislador,
para pasar luego a tratar, casi exclusivamente, el Derecho Canónico.
· La segunda se refiere al poder temporal, es decir al ejercicio del
poder por parte de los emperadores, los reyes y otros grandes
señores. Establece importantes disposiciones de derecho político,
refiriéndose al origen y fin del poder, y a la relación de mando y
obediencia en la debida lealtad del pueblo al rey. También en ella
se hace referencia a las Universidades.
· La tercera partida trata de la justicia y de la administración de la misma.
Se refiere al procedimiento civil, siendo su tema principal el proceso.
· La cuarta se refiere al derecho de familia y las relaciones de parentesco.
· La quinta a los contratos y otras instituciones propias del derecho civil.
· La sexta trata del derecho sucesorio.
· Por último, la séptima, está dedicada al derecho penal, incluyendo
un título exclusivo para la tortura judicial.
Sin duda, Las Partidas son la obra más trascendente de la historia de

los derechos hispánicos y, tanto es así, que muy pronto adquirieron un pres-
tigio enorme. No obstante, durante el reinado de Alfonso X, y sus sucesores
inmediatos, no tuvieron vigencia legal en Castilla, hasta que Alfonso XI les
otorgó en 1348 valor de derecho supletorio en el Ordenamiento de Alcalá.
El Derecho Real. El Ordenamiento de Alcalá y las pragmáticas

Las leyes incluidas en el Espéculo y Las Partidas consideraban al rey
como vicario de Dios. Uno de sus poderes otorgados era la elaboración de
26
las leyes, un privilegio éste respaldado por el Derecho Común. Desde me-
diados del siglo XIII, el rey de Castilla y las Cortes eran los titulares del
poder legislativo, lo que le confería al monarca la capacidad de promulgar,
junto con las cortes que sancionaban leyes de carácter general. Una vez
promulgadas debían ser sancionadas por el rey y sólo podían ser derogadas
por otras posteriores que emanaran de las Cortes.
A este respecto, durante el reinado de Alfonso XI se promulgaron nu-
merosas leyes de enorme importancia, como la Orden de Burgos, la de Villa
Real y la más conocida y trascendente de ellas, el Ordenamiento de Alcalá
de 1348, con el que estableció el orden de prelación de fuentes en Castilla.
La gran importancia del Ordenamiento de Alcalá radica en que fue el
que estableció en Castilla el orden de aplicación de los derechos tradicionales,
es decir, de los Fueros Municipales, el Derecho Real y el Derecho Romano–
Canónico. Así, se sancionó que el sistema jerárquico de los distintos cuerpos
normativos comenzaría con el Derecho Real, al que se le otorgaba primacía.
Tras éste, los Fueros Municipales y, por último, añadiéndosele carácter suple-
torio en defecto de los dos anteriores, se aplicarían Las Siete Partidas.
Pero, en Castilla, el modo de construcción del derecho tuvo su más
importante manifestación en las Pragmáticas. Desde el reinado de Juan II,
en la primera mitad del siglo XV, se inició un proceso de fortalecimiento del
poder del rey que, entre otras cosas, se plasmaba en la creación de normas
jurídicas de carácter general. Estas normas se denominaron pragmáticas y
no resultaron muy populares al principio, debido al carácter que les infería
su poder derogar leyes promulgadas en las Cortes.
Por tanto, el Derecho Real comenzó a dotarse de instrumentos para la
creación de un corpus importante de legislación que regulara la vida del
reino según los designios que marcaran los monarcas. Esos instrumentos
fueron, como se ha visto, los ordenamientos y las pragmáticas.
Los juristas castellanos y la vigencia del Derecho Común a fi-

nes del Medievo
Ya a finales del siglo XIV y en el siglo XV se podían encontrar importan-
tes repertorios de leyes elaborados por juristas castellanos, debido a la fuerte
27
influencia de la escuela de los glosadores de Bolonia. De esos repertorios, los

dos más importantes fueron La Peregrina y la Secunda Compilatio.
De ellos se desprende que los juristas estaban familiarizados con el
Derecho Común, pues lo habían podido estudiar en las distintas Universida-
des, pero también que sólo aquellos que habían tenido la oportunidad de
cultivarse más profundamente en su conocimiento fueron capaces de en-
tenderlo en toda su dimensión. Una circunstancia esta nada baladí, por cuanto
surgió una creciente animadversión popular contra el lenguaje de los aboga-
dos. En Castilla, el Derecho Romano–Canónico que permanecía vigente
era el que había sido incluido en Las Partidas, por lo que, como tal, no podía
aplicarse en juicio pero sí solía ser citado.
Por su parte, terminando el siglo XV, Isabel I y Fernando V fueron
prolíficos legisladores, pues necesitaban de nuevas leyes en su proyecto de
fortalecimiento del poder político del Estado mientras confirmaban, a su
vez, el poder y la riqueza señorial y de la Iglesia. Recién entrado el siglo
XVI, en 1505, fueron redactadas las Leyes de Toro, promulgadas por Juana
I, mediante las cuales se estabilizó el sistema normativo castellano.
El movimiento recopilador en los siglos XVI y XVII. Fortaleci-

miento del poder real
El Estado castellano, desde los últimos decenios del siglo XV, se con-
vierte en el aparato supremo desde el que se ejerce el poder político por
parte del monarca, en la institución a través de la cual se atribuye su sobe-
ranía. Hablar del poder del Estado, entonces, comienza a asociarse directa-
mente con el poder real, poder desde el que actúan además los estamentos
privilegiados, la burocracia y las oligarquías económicas. Al crecer el Esta-
do aumentaron también, considerablemente, las disposiciones de gobierno a
las autoridades inferiores, sin carácter general.
Por tanto, en la medida que crecía el poder real, también lo hacía el
Derecho Real. Este crecimiento tuvo dos graves consecuencias o proble-
mas. Uno fue la cantidad y la dispersión que acusaron todas esas nuevas
normas, y el otro fue de carácter político, ya que dichas normas se emitían
siguiendo los intereses propios de cada reino. No extraña, pues, que entre
28
los siglos XV y XVIII se intentara realizar una recopilación y unificar toda

esa masa normativa en un único cuerpo jurídico.
Por Recopilación entendemos la obra en la que se reúnen ordenada-
mente la multitud de normas dispersas que componían el Derecho Real
vigente en el reino. Por esa razón, podía hacerse una recopilación de leyes
por cada reino. También debe indicarse que, aprovechando el proceso de
ordenación de toda esa masa legislativa, se introdujeron nuevas normas que
se sumaban al conjunto. Las recopilaciones llevadas a cabo tuvieron tanto
carácter privado como oficial, siendo las privadas obra de juristas y las
oficiales realizadas por acuerdo de las Cortes.
En su elaboración siguieron dos tipos de orden: el cronológico y el siste-
mático, éste último por razón de la materia que trataba cada ley o norma.
Las recopilaciones de los territorios no castellanos respetaron íntegramente
cada texto incluido, justo al contrario que en Castilla, donde refundían las
disposiciones coincidentes sobre un mismo problema. Esto pudo derivar en
graves problemas, ya que se corría el riesgo de alterar el sentido de los
textos sintetizados. Aparte, las recopilaciones resultaron algo ineficaces,
debido a que rápidamente se quedaban anticuadas, además de que los
recopiladores cometían considerables errores. En general, realmente los
resultaron variaron de unos casos a otros, siendo a veces más útiles que
otras. En cualquier caso, la finalidad última de las recopilaciones, que era
convertirse en instrumentos mucho más asequibles y útiles para la impartición
de justicia, así como para difundir las leyes, se consiguió, a lo que contribuyó
de enorme manera la imprenta.
Las recopilaciones castellanas

En Castilla la política legislativa señalada, destinada al acrecentamiento
del poder real, provocó la aparición de una gran masa jurídica desordenada,
ya que el legislador no siguió una pauta paralela de derogaciones. Las reco-
pilaciones en Castilla, pues, debían dar una solución también a ese proble-
ma, eliminando contradicciones entre las distintas normas.
Montalvo, uno de los juristas castellanos más destacados del siglo
XV, redactó el llamado Ordenamiento de Montalvo u Ordenanzas Rea-
29
les de Castilla. Esta obra está considerada como la primera recopilación

de la Edad Moderna sobre el derecho que permanecía vigente en la mo-
narquía hispánica, y fue impresa en Huete en el año 1484. Dividida en
ocho libros con sus títulos y leyes especificadas, trata todo tipo de cuestio-
nes pero, sobre todo, se realiza la reunión sistemática de todas las leyes
dictadas por las Cortes desde 1348. Y es que pretendía ser una recopila-
ción, no una codificación, por lo que se limitaba a citar y a adaptar todas
las diferentes disposiciones regias desde Las Partidas, el Ordenamiento
de Alcalá y todo el conjunto de pragmáticas y bulas dictadas por los dis-
tintos reyes y autoridades.
Otra de las grandes recopilaciones de ese momento fue El libro de las
Bulas y Pragmáticas de Juan Ramírez, publicado en 1503. Fue elaborada a
instancias de Isabel I, que en los últimos años de su vida se interesó por esta
problemática y ordenó al Consejo juntar, corregir e imprimir las pragmáti-
cas. El libro incluyó también las cinco bulas pontificias que otorgaban a los
Reyes Católicos jurisdicción en materia eclesiástica.
La voluntad real en esta tarea de ordenación no cesó con Isabel. Tam-
bién Carlos I en 1532 convocó al jurista Pedro López de Alcocer para que
redactara una nueva recopilación, pero este intento, por ejemplo, se frustró.
No fue hasta 1567 cuando Bartolomé de Atienza consiguió que viera la luz
su obra compiladora. Revisada por el Consejo Real, Felipe II promulgó esta
nueva recopilación por medio de la Pragmática de aquel mismo año, dando
fuerza de ley a las normas allí recogidas.
La recopilación de Atienza constaba de nueve libros, con sus títulos, y
al inicio de cada ley se aludía a la fecha y al autor de cada norma. Contiene
leyes, ordenanzas y pragmáticas dictadas entre 1484 y 1567, y aunque siempre
ha sido considerada como defectuosa lo cierto es que resultó notablemente
útil, publicándose numerosas ediciones en años siguientes.
Toda esta labor recopiladora de siglos fue provocando que los fueros
municipales se fueran aplicando cada vez menos, con lo que los otros ele-
mentos normativos del sistema pasaron a constituir, de modo casi exclusivo,
el Derecho Castellano. Tanto es así que, finalmente, La Nueva Recopila-
ción y Las Partidas se afianzaron como las fuentes e instrumentos básicos
del derecho en Castilla durante los siglos XVI y XVII.
30
Facsímil de la portada de la edición de las Siete Partidas publicadas en Valla-

dolid en el año 1587.
31
1.4. LAS INSTITUCIONES DE LA AMÉRICA INDÍGENA

EN LA ÉPOCA DE LA CONQUISTA
A principios del siglo XVI los conocimientos sobre Derecho Ro-
mano y su aplicación junto al resto de tradiciones jurídicas occidenta-
les se habían extendido prácticamente por todos los rincones del mun-
do conocido por los europeos. Lógicamente, las nuevas tradiciones
que iban a ser descubiertas serían interpretadas por estos hombres
según un punto de vista romanista.
Ahora bien, en todas las sociedades, sea cual fuere su naturaleza,
existe un punto común, que es la necesidad de regular los asuntos de los
individuos pertenecientes al grupo y las relaciones que se establecen
entre ellos. Es decir, establecer una organización política que arbitre,
modere, regule y coaccione para la consecución de los objetivos socia-
les construidos en común.
En las Indias, pues, no era de extrañar que los europeos encontraran
una gran diversidad en las formas de organización política. Desde lugares
donde, directamente, no existía forma alguna de gobierno político, caso de
ciertos territorios de geografía extrema), otras iniciáticas con elementos
primitivos de ejercicio del poder, como aquellas donde las normas reguladoras
eran establecida por los individuos en función de su edad o de su moral, y
otras muy complejas, como en el caso de las grandes civilizaciones
prehispánicas.
Según fueran los casos, asimismo, las legislaciones de esas sociedades
podían encontrarse plasmadas por escrito o no, pues no fueron pocas las
que en América aún eran ágrafas. De todas formas, lo cierto es que existían
derechos escritos, codificados y consuetudinarios. Lógicamente, al igual que
sus leyes, sus instituciones también se establecieron con mayor número y
complejidad según lo fueron las propias sociedades a las que servían. Un
mayor desarrollo social y económico conllevó, indefectiblemente, la exis-
tencia de una cultura institucional, política y jurídica más enmarañada.
En los pueblos americanos las normas reguladoras fueron pues muy
diversas pero, en mayor número y básicamente, se rigieron por la costum-
bre, no jurídica, que sólo adquirió fuerza de precepto cuando llegaba a for-
mar parte del “orden establecido”. También, algunas de ellas se regularon
32
mediante las normas sociales, las que Hoebel viene a definir como “jurídi-
cas, si su infracción alcanza fuerza ejercida por una unidad social”. Todas
las formas de organización social, desde los inicios de las mismas, contem-
plan siempre mecanismos coactivos de este tipo que persuaden a los miem-
bros del grupo de incumplir el ordenamiento establecido.
Así pues, puede resumirse que, a su llegada, los españoles se encontra-
ron, básicamente, con tres formas de complejidad social. La primera forma
de organización fueron las sociedades tribales, que solían darse en territo-
rios aislados y en las que regía la costumbre. En ellas no queda bien estable-
cida o nítida una delimitación entre lo jurídico y lo religioso. Este tipo de
grupos humanos podían organizarse en bandas o en tribus. Las bandas,
grupos generalmente más reducidos, solían tener como principal actividad
la caza, siendo normalmente el jefe o una autoridad “judicial” reconocida el
más anciano. La tribu, por su parte, responde a grupos más numerosos, y su
actividad principal es la agricultura y la ganadería. Podían organizarse con
formas de poder que igualaban al grupo.
La segunda gran forma de organización que se encontraron los euro-
peos fueron los cacicazgos. Asentados en unidades territoriales menores,
de carácter extensivo, con una población numerosa y una capital que domi-
naba varios pueblos. Se caracterizaban porque existía una unión de convi-
vencia que iba más allá de los lazos de parentesco. En ellos ya se presenta-
ban estamentos sociales de diversa jerarquía y especialización. En estas
sociedades el jefe ya tenía capacidad de recaudar tributos y de redistribuirlos,
en parte, según fuera el modo de funcionamiento y la voluntad del jefe y del
grupo dominante.
Por último y como forma más evolucionada los descubridores y con-
quistadores se tropezaron con las que vienen en denominarse civilizaciones,
propiamente dichas. Con una compleja organización política y en las que
podemos identificar una legislación bien construida y en funcionamiento. En
todas estas civilizaciones americanas el poder era fuerte y centralizado, con
atributos divinos concedidos a sus líderes.
Veamos algún ejemplo que sirva de modelo de las dos últimas formas
de organización socio-política previa a la llegada de los españoles a las tie-
rras americanas.
33
Indofeudalismo Chibcha
Los Muiscas o Chibchas habitaron en el altiplano actualmente colom-
biano, en dos grandes unidades políticas organizadas en provincias. Una era
Bogotá (El Zipa) y Hunza (El Zague). Se organizaban mediante un sistema
político de tipo “feudal”, establecido sobre la base de una gran dependencia
con adscripción a la tierra.
Organizados en una especie de confederación, los líderes recibían va-
sallaje de los distintos cacicazgos, que pagaban tributos a cambio de recibir
protección. Se podía nombrar un jefe nuevo en caso de que el anterior
muriese sin herederos. Cabe decir que la sucesión se hacía por preferencia
matrilineal. Todas estas características son las que han permitido darle el
nombre de indofeudalismo, ya que no suele reconocérsele como forma de
Estado, sino en tránsito hacia él.
Debe especificarse que a la llegada de los españoles las dos provincias
estaban enzarzadas en una guerra y que ambas poseían unas características
sutilmente diferentes. En Zipa o Zaque el sistema de poder se basaba en
cacicazgos menores que usaban distintivos y cobraban impuestos, mientras
que en la confederación de Bogotá se basaba en el dominio de una baja
nobleza y de los grandes guerreros. En cualquier caso, en el proceso de for-
mación de los “reinos” se agrupó forzosamente a los diferentes cacicazgos o
unidades preexistentes que pertenecían a diferentes estamentos sociales.
Aparte, existían las denominadas capitanías, que eran realmente las estruc-
turas básicas de la sociedad chibcha. Formadas por grupos de individuos
emparentados entre sí y asentados en un pequeño territorio, eran dirigidas por
un jefe (al que los españoles llamaban capitán) o cabeza de agrupación.
Por tanto, los Muiscas estaban organizados en grandes confederacio-
nes, todos bajo Zipa o Zaque, dentro de las cuales se englobaban otras más
pequeñas, compuestas por dos o tres cacicazgos. La unidad más básica de
organización para ellos eran las capitanías. En pleno proceso de
homogenización, éste se vio aplazado por dos motivos principales: el enfrenta-
miento interno entre las dos grandes confederaciones y la llegada en ese
preciso instante de los españoles, a las órdenes de Gonzalo Jiménez de Quesada.
Éste, a su llegada, adoptó el exitoso modelo que Hernán Cortés desa-
rrolló en México, es decir, imponer una superestructura neo-feudal hispa-
34
na provincial sobre la estructura indo-feudal de los muiscas. Para imponer

el dominio territorial fundó dos ciudades, Santa Fe y Tunja, sobre la anti-
gua confederación. A partir de ahí, los encomenderos se constituyeron
como los nuevos señores de los antiguos cacicazgos, siendo una transi-
ción no demasiado impactante, toda vez que no separaba al indio de su
tierra ni hacía desaparecer las instituciones indígenas. Las capitanías si-
guieron funcionando durante toda la colonia e, incluso, durante los prime-
ros decenios de la República, no siendo hasta el último tercio del siglo XIX
que desparecieron por completo.
Derecho e instituciones incaicas

Durante los primeros tiempos de la cultura Inca, el poder descansaba
en manos de un grupo de ancianos y de un jefe guerrero, quienes represen-
taban al poder divino en la Tierra. La conjunción de ambas instituciones, es
decir, entre la reunión de ancianos y el líder militar, se constituyó como la
forma de gobierno del estado Inca.
En el siglo XII, Manco Capac se convirtió en el primer gran jefe Inca,
permaneciendo una cuota importante de poder en manos de los líderes reli-
giosos. De hecho, se entendía el orden social como una forma de orden
instruida directamente por la divinidad. Pero el afianzamiento del grupo
cuzqueño en Pachacutec hacia 1438 marcó el inicio del Imperio Inca, sur-
giendo nuevas formas de organización política, religiosa y jurídica. Una élite
de funcionarios fueron los encargados de elaborar la nueva ley incaica y,
posteriormente, de administrarla. Dos tipos de oficios, los Quipocamayo y
los Chasquis, ayudaron a estas tareas de administración de justicia y gobier-
no. Los primeros con una función parecida a la de los notarios y a cuyo
cargo estaban los quipus, y los segundos como un servicio oficial de correos
peculiar de la sociedad inca.
El imperio se organizó a partir de cuatro divisiones administrativas, o
provincias, y al frente de cada una se situó a un gobernador que ostentaba el
poder judicial y el político. Bajo estos gobernadores subordinaban los curacas,
o señores étnicos, en subdivisiones territoriales que se clasificaban según el
número de contribuyentes que hubiera en cada una de ellas.
35
Los gobernadores provinciales, en su administración de la justicia im-

perial, tenían potestad en diferentes campos del derecho, como:
· El Derecho civil. Regulador del matrimonio o de las sucesiones,
por ejemplo.
· El Derecho penal. Delitos, atenuantes, responsabilidad criminal.
· El Derecho procesal. Organización judicial, procedimiento y eje-
cución.
· El Derecho tributario. Cuotas, organización tributaria.
· El Derecho administrativo. Estructura orgánica y territorial.
El derecho inca dejó su huella en los posteriores sistemas jurídicos que

se impusieron. De hecho, en la legislación actual de algunos países andinos
parte del derecho indígena pervive y se aplica en los pleitos que afectan a
comunidades de indios y en las que aún son válidos los usos y costumbres.
Ocho de esas costumbres que funcionaron en el Incario y que se resisten a
desaparecer son:
· Las comidas comunitarias presididas por el cacique
· Los castigos a violadores de la clausura de las vírgenes del sol
· Los bailes de regocijo, no de culto a dioses
· El cabello largo como símbolo de nobleza.
· Se mantiene el vestido popular
· Se mantiene la lengua común
· La contribución personal
36
SEGUNDA PARTE
LEGISLACIÓN E INSTITUCIONES
INDIANAS. DESDE LA CONQUISTA
HASTA LOS BORBONES
37
38
2.1. LA IMPOSICIÓN EN INDIAS DEL ORDEN JURÍDI-

CO CASTELLANO
Justificación eclesial de la conquista

Antes de conocer el proceso mediante el cual se impuso la cultura
jurídica europea en América y, en su caso, la mezcla de ésta con la tradición
americana, debe explicarse el modo en el que se justificó que tal proceso
pudiera llevarse a cabo.
El origen de la justificación que la Iglesia ofreció a la conquista y colo-
nización de América por parte de Castilla puede rastrearse en el origen
mismo de la Fe cristiana, es decir, en el judaísmo. De hecho, las bases del
pueblo judío se asientan en una teocracia, idea ésta que adquirió la fe cris-
tiana como un pilar estructural desde los tiempos del imperio romano. Un
pilar en el que se empujan entre sí el acto político y el de Dios. La idea del
derecho divino de los reyes que estaba en la base del absolutismo afirmaba
el “origen divino” de su autoridad y la sola obligación de dar cuenta a Dios
de sus actos, pero no que Él era quien llevaba al rey a “hacer las cosas
como las hace”.
En la Baja edad Media, entre la Iglesia y el poder político el Estado se
produjo un trasvase ideológico, en ambos sentidos. Mientras que el Papado
se volvía cada vez más laico, el Estado se sacralizaba poco a poco. Uno de
los resultados más visibles de esta simbiosis fue, por ejemplo, la aparición de
los Estados Pontificios, una estructura política a medio camino entre la for-
ma de poder político conocida hasta aquel momento y la Iglesia como insti-
tución de gobierno.
39
Esa realidad fue evolucionando hasta llegar al punto en el que todo

gobernante debía regirse bajo unos fundamentos éticos y unas ideas basa-
das en los principios del cristianismo, actuando bajo el paraguas moral que
le ofrecería entonces la Iglesia.
Así, al producirse la división del gran imperio, la figura del Papa adqui-
rió un nuevo sentido unificador. La iglesia como institución, y su guía espiri-
tual como cabeza visible, comenzó a tomar consciencia de la influencia que
la Fe ejercía sobre el pueblo y la fuerza que ésta tenía a la hora de conseguir
su sometimiento. La evangelización no puede decirse que hubiera estado
motivada “como una forma útil y rápida de obtener mayores cotas de po-
der”, sino por el cumplimiento del mandato evangélico. El uso de la Fe por el
poder político es otra cosa. Los reyes españoles consideraron a la donación
pontificia, instrumentada por medio de bulas, título legítimo de su dominio
sobre las Indias.
Entendido esto por parte del poder político, el papado comenzó a
recibir y acumular tierras, rentas y riquezas. Se había encontrado la
fórmula del nuevo ejercicio del poder en aras de incrementar la capa-
cidad del Estado para su conformación moderna, su desarrollo y su
crecimiento: el uso de la Fe.
No es por tanto de extrañar que en ese momento histórico sea cuando
hacen su aparición las bulas como forma de justificación de la ocupación de
nuevos territorios descubiertos para la Fe y para el incremento del Estado.
Por medio de ellas, los reyes europeos recibieron el designio papal para
emplear sus esfuerzos en evangelizar a los pueblos indígenas, desconoce-
dores de la doctrina de Jesús. Por medio de ellas, también, se garantizaba
que, para dicho adoctrinamiento, aquellos territorios debían pasar a formar
parte de los Estados responsables de llevar a cabo tan ardua labor.
Por tanto, los reyes involucrados en el descubrimiento e incorporación
de nuevas tierras en los confines del mundo conocido, recurrieron rápida-
mente a las bulas para justificar su ocupación y el monopolio comercial. En
este sentido, el Papado comenzó a mostrarse como el agente único e in-
flexible que reunía el poder de intermediación y la autoridad moral y religio-
sa necesaria para actuar como árbitro en los conflictos de intereses entre
las distintas casas reales. Un comisario divino teóricamente impasible ante
las ambiciones de los poderes terrenales.
40
Para una rápida descripción e identificación de aquellos documentos,

diremos que el contenido mínimo de las bulas incluía, en primer lugar, el
nombre del Papa, después a quien iba dirigida y, por último, la concesión que
se hacía a través de ella. Por ejemplo, como precedentes a las que se otor-
garon con motivo del descubrimiento de América, podemos citar algunas,
por orden cronológico:
· 1159.- Adriano IV concedió al rey de Inglaterra una bula por la
que se le autorizaba a la evangelización de Irlanda. El rey inglés,
por su parte, compensaba tal concesión con una limosna a la Santa
Sede
· 1334.- Clemente IV entrega Las Canarias al Infante Luis de la
Cerda, Príncipe de la Fortuna.
· 1420.- Martín V justifica la ocupación por parte de Portugal des-
de Cabo Bojador hasta el Golfo de Guinea.
· 1456.- Calixto IV confirma la anterior.
Tras aquellas bulas precursoras, las que se concedieron a la Corona de

Castilla que podemos considerar fundamentales fueron:
Bula Inter Caetera: también llamada bula de partición. El Papa Alejan-
dro VI determinó el futuro del Nuevo Mundo en ese documento, firmado en
mayo del año 1493. El Papa concedió a los Reyes Católicos la posesión de
todas las tierras «halladas y por hallar» al oeste de una línea imaginaria
situada entre el Polo Norte y el Polo Sur.
La Bula Piis Fidelum, de 25 de junio de 1493: En ella el Papa concedía
a fray Bernardo Boil amplias facultades espirituales para desarrollarlas en
las nuevas tierras, por lo que la Corona castellana le envió a encabezar la
evangelización en el Nuevo Mundo.
Lo cierto es que aún existe discrepancia de opiniones entre los autores
que piensan que la única intención del Papa al conceder las bulas fue la de
garantizar la evangelización, como defiende García Gallo, y quienes sostie-
nen que dichas Bulas fueron concedidas con la intención de emitir un docu-
mento de exclusividad, como asevera Giménez Fernández, por ejemplo.
Sea como fuere, ante el inminente nacimiento de una primitiva forma de
Derecho Internacional, había que justificar la apropiación de tierras desconoci-
41
das por parte de los distintos estados europeos, y fueron este tipo de Bulas lo
que permitió dotar de contenido legal tal extremo. Una prueba más de que en
aquellos momentos poder político y poder divino se necesitaban mutuamente.
La Iglesia castellana y la Corona

En la España del cuatrocientos existían siete arzobispados y cuarenta
obispados, que disfrutaban de enormes rentas y privilegios, entre los que se
encontraba, por ejemplo, el fuero eclesiástico para todos aquellos que inte-
graban la institución religiosa.
En general, en una obra de este carácter puede aventurarse la afirma-
ción de que el clero estaba formado, en una proporción significativa, por
individuos movidos más por sus intereses personales, de carácter político,
económico y social, que por los estrictamente religiosos, y donde las con-
ductas inmorales no resultaban extrañas.
Los Reyes Católicos, conscientes de esta realidad y deseosos de poner
también bajo su control, en la medida de lo posible, esta parcela de poder, ya
se plantearon la necesidad de intervenir en la Iglesia castellana. En efecto,
sin el apoyo de esa institución clave en la vida del reino, iba a ser muy difícil
la centralización del Estado en la que estaban inmersos y, por tanto, la con-
secución de sus intereses. En este sentido, decidieron ampliar sus poderes y
atribuirse jurisdicción en las tierras que pertenecían al clero.
Durante el Concilio celebrado en Sevilla en 1478, en medio del proceso
de pre-reforma en que estaba embarcada la Iglesia en España, los reyes
buscaron el apoyo del episcopado a las peticiones que harían al Papa (pro-
visión de las diócesis en españoles, deber de residencia de los obispos, entre
otros). Hasta entonces, los representantes de los cabildos y de las comuni-
dades eclesiásticas habían salido siempre de ellas mismas. A partir de en-
tonces, la Iglesia propondría a sus dirigentes, desde sacerdotes a obispos,
pero para el cabildo solo podía presentar a individuos particulares.
Tal práctica sentó las bases de una interacción entre el Estado y la
Iglesia para dirimir los asuntos de ésta, una circunstancia que se traspasó a
los nuevos territorios conquistados y condicionó la manera de ejercer el
poder eclesiástico en ellos. Así, puede afirmarse que los monarcas encon-
traron un modo de control político, económico, social y moral bien depurado
42
y, especialmente, con su presencia en los cabildos, entrado a formar parte

directa de la Iglesia con su particular forma de clero secular.
Para un mejor entendimiento, véase que tras esta reforma las formas
de clero resultantes fueron las siguientes. Por una parte se encontraba el
Clero Regular, cuyos integrantes no podían dar sacramentos fuera de lo
privado sin autorización del obispo. De otra parte el Clero Secular, que sí los
administraba, y por último el Cabildo Eclesiástico, compuesto por un grupo
de clérigos que fiscalizaba las propuestas del obispo y la actividad de la
Iglesia. Este Cabildo, integrado únicamente por dignidades y canónigos, se
ordenaba jerárquicamente. Así, de mayor a menor importancia, se encon-
traban los puestos de Deán, Arcipreste, Arcediano, Chantre y
Maestreescuela. A éstos les acompañaban una serie de colaboradores, como
los Canónigos, Oficiales, Benéficos y Racioneros, a los que se unían una
cohorte de clérigos auxiliares compuesto por Beneficiados y Capellanes.
Como se ha expuesto, este esquema se trasladó a América, donde se
profundizó en las reformas a partir del poder adquirido por los Reyes Cató-
licos. Este poder de intervención se plasmó en las decisiones adoptadas en
distintos concilios de carácter regional. Efectivamente, aparte de los Conci-
lios Ecuménicos o Universales, cuya convocatoria sólo puede hacerla el
Papa y sus cánones vinculan a toda la Iglesia, la institución religiosa también
podía convocar Concilios Provinciales, a través de un arzobispo y al que
acuden los obispos de su jurisdicción, y Sínodos, que son reuniones del obis-
po con el clero de su diócesis. Es en éstos últimos donde podía desarrollarse
el programa de reformas de la Corona castellana.
Entre los proyectos reformistas de la Corona se encontraba renovar las
órdenes y, ya en 1493, el Cardenal Cisneros comenzó por la suya propia. Un
siglo antes, ya la orden franciscana estaba dividida entre observantes y
conventuales, de donde nacería la orden de los capuchinos. Pero, las refor-
mas de la Corona tuvieron dos motivaciones y resultados fundamentales:
por un lado la constitución del Patronato y, por otro, justificar la presencia
española en las nuevas colonias.
El Patronato Regio
La constitución del Patronato Regio significaba la concesión por parte
de la Santa Sede a los reyes castellanos del “monopolio” de la dirección
43
eclesiástica en América, y se hizo por medio de distintas bulas. Arrancó con

la bula Exímiae devotionis de 1501, firmada por el papa Alejandro VI. Con
ella, cedía a la Corona, a perpetuidad, el impuesto del diezmo que debían
pagar los habitantes de América a la Iglesia. En ella, incluso, se especifica-
ba a los emigrantes y a los naturales. En definitiva, con ella, el rey adquiría
la facultad de cobrar dicho impuesto a toda persona bautizada que residiera
en el Nuevo Continente.
Lógicamente, la Iglesia obtuvo una contrapartida a esta concesión de
privilegios, y la Corona se comprometió a financiar los gastos de estableci-
miento, organización y funcionamiento de la Iglesia en América. Obviamente,
tal acuerdo volvía a generar una situación de intereses recíprocos, ya que la
corona recibía todo el poder sobre el clero en las nuevas tierras a cambio de
un alto coste económico, sobre todo al principio del proceso evangelizador,
cuando aún eran pocos los cristianos a los que se les podía obligar a pagar.
Otra bula fue la Illius fulciti praesedio de 1504, concedida por Julio II.
Esta no fue pactada con la Corona, y su función fue el establecimiento de
las tres primeras diócesis de América, las tres en Santo Domingo, con lo
que la Iglesia americana se “independizaba” de la castellana. Esta decisión
papal iba en contra del derecho de patronato, pero Fernando no pudo frenarla
de momento, toda vez que Isabel ya había fallecido. Por esa razón, el mo-
narca tuvo que mantener la parafernalia de tres obispos, a pesar de los
pocos recursos con los que aún contaba aquella isla.
No obstante, Fernando pudo revertir la situación en 1508, consiguiendo
del mismo papa la bula Universalis ecclesiae. Con ella se ratificaba el Patro-
nato a cambio de la ayuda aragonesa al Papa en su enfrentamiento con Fran-
cia. A través de dicha colaboración, el rey Católico presionó al papado para
que no dejara lugar a dudas acerca del privilegio de la monarquía española,
obligando a dictar dos bulas más. Así, en 1510, vio la luz la bula Eximiae
devotionis, que clarificaba y sancionaba una vez más la situación del patro-
nato y el derecho al cobro de los diezmos. Aparte, en 1511, la bula Romanus
pontifex illius hacía desaparecer las tres diócesis erigidas en 1504 y creaba
otras tres que pasaban a ser sufragáneas de la Archidiócesis de Sevilla. El
Patronato, ahora sí, garantizaba de nuevo la posibilidad de la Corona de or-
ganizar de una forma rápida y efectiva su nuevo imperio, a una velocidad que
la Iglesia no estaba en condiciones de asumir.
44
Por otro lado, en cuanto a los diezmos se refiere, debe señalarse que la
recaudación se dividía en dos mitades que, a su vez, se repartían para fines
distintos. Una mitad se destinaba al obispo y previsor, así como para digni-
dades, canónigos y beneficiados. La otra mitad era repartida entre los pá-
rrocos y el mantenimiento de las infraestructuras, como iglesias, hospitales,
etc. Si la recaudación no era suficiente para hacer frente a todos los gastos
y sueldos, la cantidad necesaria la afrontaba la Corona, lo que hacía del
ejercicio de la dirección espiritual del imperio una actividad poco rentable.
De hecho, tales estipendios generó prácticas como la de retrasar el nom-
bramiento de los obispos, al ser sus sueldos abultados. En cambio, por regla
general, cuando el Estado tenía recursos y fue generoso con lo que daba a la
Iglesia, ésta lo fue también en construcción de edificios y organización de
instituciones de atención religiosa, sanitaria y educativa, lo que mejoraba la
situación de los feligreses. En este sentido, debe recalcarse la importancia
que llegaron a tener las numerosas limosnas de los particulares, que se gana-
ban el paraíso con ellas, y que se convirtió en una poderosa fuente de ingresos
de la Iglesia. Tanto, que entre unos ingresos y otros, la institución religiosa
llegó a manejar una inmensa masa de capital que revirtió en su propio benefi-
cio y en un espectacular aumento de las obras que llevó a cabo.
Donación pontificia de las Indias

Una vez vistas las posibilidades que ofrecía el Patronato sobre la juris-
dicción eclesiástica en un territorio dominado, no podía adelantarse sin, pre-
viamente, considerar y sentar las bases que confirmaran el dominio efectivo
de ese territorio. Así, se requirió la donación del pontífice, como represen-
tante de Dios en el planeta. Y, en efecto, el papa Alejandro VI hizo donación
del Nuevo Mundo a los reyes de Castilla y León en 1493, mediante la
promulgación de cuatro documentos llamados vulgarmente “Bulas
Alejandrinas”. Estas fueron las siguientes:
· a.- Inter coetera de 3 de mayo de 1493.- El Papa concede a los
reyes de Castilla y León todas las islas y tierras firmes, descubier-
tas ya o que fuesen descubiertas en el futuro, siempre que no estu-
vieran ya sometidas a algún príncipe cristiano y bajo la condición
de que enviaran a ella evangelizadores.
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· b.-Inter coetera de 4 de mayo de 1493.- Bula de partición o de-

marcación. Amplía y concreta la bula anterior. Dona todas las tie-
rras que hay a partir de 100 leguas al oeste de Cabo Verde. Esta
línea se modificó en 1.494 a través del Tratado de Tordesillas,
situando la línea de partida a 370 leguas al oeste de Cabo Verde.
· c.- Eximiae devotionis de 3 de julio de 1493. Reproduce, en parte,
las dos anteriores. Concede a los reyes de Castilla y León para sus
tierras descubiertas los mismos privilegios otorgados anteriormen-
te a la Corona de Portugal para los territorios anexados en África.
· d.- Dudum siquidem de 25 de septiembre de 1493.- Bula de am-
pliación. Amplía la donación “a todas y cada una de las islas y
tierras firmes halladas o por hallar, descubiertas o por descu-
brir, que estén, o apareciesen a los que navegan o marchan
hacia el occidente y aún al mediodía, bien se hallen tanto en
las regiones occidentales, como en las orientales y existentes
en la India”.
Cabe decir que las precursoras de estas bulas fueron las concedidas a
Portugal, entre 1455 y 1481, entre las que destacan la Romanus pontifex
de Nicolás V, la Inter Coetera de Calisto III y la Aeterni Regis de Sixto IV.
En ambos casos, tanto el portugués como el español, la intención evidente
era cortar el paso de otras potencias europeas a sus nuevas posesiones ya
efectivas y por efectuar.
Interpretación de las Bulas Alejandrinas

Se debe comenzar diciendo que tanto los Reyes Católicos como los de
Portugal admitieron la validez de la donación mediante bulas, pues no en
vano las habían solicitado y acatado. Ahora bien, sobre los motivos y el
alcance de la donación, las opiniones de los juristas no fueron iguales e,
incluso, fueron evolucionando con el tiempo.
Así, desde su promulgación en 1493 y hasta que el padre Vitoria hizo
públicos sus títulos en 1539, la tesis más aceptada era la explicación monística
hierocrática, que reconocía al Papa como vicario de Cristo en la tierra y, por
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tanto, que había recibido de Él el dominio del mundo. Partiendo de esa base,
nada podía objetarse a que Alejandro VI concediera las Indias a los reyes
castellanos. De hecho, no hacía más que repartir una parcela del territorio
que por designación divina se le había concedido para administrar. En ese
sentido, el reparto de los territorios solo exigía a cambio la evangelización de
sus moradores a través de la labor misional. Una labor ésta que quedaba en
manos de poder terrenal.
La postura anterior no sólo estaba generalizada, sino que también era
apoyada por importantes teólogos e intelectuales de aquella época, como
los dominicos fray Matías de Paz, fray Alonso de Loaysa y fray Matías de
Paz. El primero, en su obra de 1512 Del dominio de los Reyes de España
sobre los indios, afirmaba que los infieles podían ser privados de su sobe-
ranía o autonomía política por el mero hecho de ser infieles y no querer
convertirse. Mientras, el segundo, aseveraba aquel mismo año que la dona-
ción pontificia se había hecho efectiva juri belli.
Por su parte, Juan López de Palacios Rubio, consejero de la Corona
durante veinte años, compartió las ideas de fray Matías de Paz, según las
cuales se justificaba el dominio directo del Papa sobre todo el mundo y en
especial sobre las tierras del Antiguo Imperio Romano, en virtud de la doc-
trina monística hierocrática y de la donación constantiniana. A pesar de
todo, no debe dejar de señalarse que hubo quienes negaron al Papa todo ese
poder sobre el mundo, en el sentido de que daban mayor valor a la creencia
de que era el poder terrenal, el Emperador, el verdadero y único dueño que
debía tener el mundo.
Más tarde, tras la publicación de las tesis de Vitoria y hasta las obras
de Juan Solórzano Pereira, en 1629, comenzó a tomar fuerza la corriente
que opinaba que el Papa no tiene ningún dominio temporal sobre el mundo
ni, por esa causa, poder para hacer ningún tipo de donación territorial.
Ahora bien, esta línea de pensamiento no le negaba, en absoluto, poder
hacer todo aquello que fuera preciso para cumplir con el derecho y el
deber de anunciar el Evangelio y proveer el bien espiritual de las almas
que le están encomendadas.
Finalmente, tras el avance que supuso la obra de Solórzano, se demos-
traba que España no había recibido, como si de un feudo se tratara, las
tierras indianas, sino sencillamente como una simple donación pontificia. Es
47
decir, Solórzano vino a situar en una justa medida la idea del poder directo
del Papa sobre el mundo, en el que se habría basado el papa Alejandro VI
para donar las Indias a los monarcas hispanos.
No obstante, a diferencia de lo anterior, el “Regalismo” borbónico es-
pañol del siglo XVIII aseguraba que la Corona tenía el dominio temporal,
conferido directamente por Dios, sin necesidad de intervención ni de dona-
ción pontificia.
En cualquier caso, debe referirse que fueron muchas las teorías que
surgieron a lo largo de los siglos para intentar explicar y justificar el dominio
español en América, entre las que destacaremos la monística hierocrática,
la arbitral, la feudal, la basada en el título de la inventio o res nullíus y la
dualista, algunas someramente explicadas aquí.
Antecedentes medievales
Ahora bien, tras ver el Patronato Regio y la donación de territorios por
parte del Papa cabe preguntarse cómo había conseguido afianzarse la auto-
ridad pontificia para conseguir erigirse como autoridad y árbitro suficiente.
Durante la Edad Media se consolidó el pensamiento que determinaba
que todo poder proviene de Dios, tanto el espiritual como el temporal, pero
que la concesión de cada una de ellos es distinta. En este sentido se distin-
guen dos escuelas de pensamiento.
Por un lado se encontraban los Monistas, que a fuerza de ser sincréticos
diremos que afirmaban que el poder se transmite de Dios a los hombres a
través de una única persona, ya sea ésta el Papa o el Emperador. Cuando
se transmitía al emperador nos encontraríamos ante el monismo laico, que
también podía ser cesáreo o regio, si fuese a un rey u otro intermediario.
Por otra parte estaban los Dualistas, que defendían la idea de que el poder
deviene a los hombres desde Dios por dos vías, entre sí independientes: el
poder secular, a través del príncipe temporal, y el poder espiritual, que se
transmite a través de los jerarcas de la Iglesia. Dentro de ese mismo esque-
ma dual se sumaba la división que existía entre quienes creían que el poder
espiritual se podía transmitir a través del Papa exclusivamente y quienes
pensaban que también lo podían obtener directamente los Obispos.
48
Por tanto, estas formas de pensamiento derivaban en unas maneras u

otras de entender las relaciones entre poder temporal y poder espiritual.
Podía aseverarse que ambos poderes eran distintos entre sí, y en principio
independientes uno del otro, o que ambos poderes colaboraban entre sí de-
bido a la unidad que les otorgaba el mismo origen en divino. Es cierto que,
en general, se admitía una cierta superioridad del poder espiritual sobre el
temporal, pero también lo es que cada uno de los dos poderes trataba de
ampliar sus atribuciones a expensas del otro poder. Más allá de estas posi-
ciones, no caben dudas que entre príncipes cristianos la autoridad universal
por excelencia era el Papa, única que podía resolver sus disputas.
Lo cierto es que, creemos, durante el tránsito de la Edad Media a la
Edad Moderna resultó imposible solucionar las diferencias entre ambos po-
deres. En el intento se recurrió a los “concordatos” o “acuerdos especiales”
entre ambos poderes, a través de los cuales la Iglesia llegó a ceder ciertos
derechos que, por el ordenamiento canónico común, le pertenecían a la
Iglesia en exclusiva. Ejemplo de ello fue la concesión del Patronato Regio.
La justificación de la conquista
En cuanto a la justificación de la presencia española en América, debe
decirse que tras unos años de actuación indiscriminada por parte de ecle-
siásticos y funcionarios en sus jurisdicciones comenzaron a alzarse voces
críticas, entre las que cabe destacar la del padre Vitoria. Religiosos como él
expusieron nuevos planteamientos éticos que cuestionan las hasta entonces
aceptadas relaciones entre españoles e indios.
El padre Vitoria, durante el proceso de reelección (clases extraordina-
rias que dictaban periódicamente para profundizar algún tema tratado en las
clases ordinarias, de carácter no obligatorio, que tenían los catedráticos, que
debía durar dos horas y en el que sólo se podía llevar preparado un índice).
Vitoria eligió tanto temas de actualidad (indios, matrimonio de Enrique VIII,
entre otros) como teóricos. Presentó una relación de causas justas e injus-
tas que fundamentaban o, en su caso, desacreditaban la ocupación castella-
na de los nuevos territorios. Y todo ello en un contexto histórico en el que se
producía, por ejemplo, la exposición de las tesis de Lutero y se proponían
cambios para Trento.
49
Para Vitoria, había causas justas e injustas para determinar el derecho

castellano a la ocupación de los territorios americanos. En una apresurada
síntesis pueden mostrarse de la siguiente forma:
Como causas injustas Vitoria consideraba:
· Que no podían considerarse dominio del emperador del Sacro Im-
perio, del “defensor de la Fe”, toda vez que aquella no era zona del
imperio y no le pertenecen.
· Que el dominio de aquellas tierras no puede hacerse por donación
papal. Niega pues el poder teocrático del Papa, que no tiene potes-
tad para repartir territorios en el mundo.
· Que el hecho de que los nativos no fuesen fieles no podía dar al
imperio derecho para usurpar sus tierras. El poder de todo príncipe
manaba del derecho natural, no religioso, por lo que negaba la pér-
dida del derecho sobre sus tierras a los indios por el hecho de no
ser cristianos. El derecho natural, es inherente a la persona.
· Que la dominación no podía ser justificada con la evangelización,
pues el acto de creer debe ser libre. La fe no puede ser impuesta
y menos de forma violenta.
· Y tampoco se justificaba con la denuncia de que los indios eran
salvajes y cometían delitos contra natura, por lo que debían ser
salvados mediante la evangelización. Vitoria afirmaba que esa ju-
risdicción no podía recaer en manos del Papa o de un príncipe
cristiano, ya que al no ser cristianos aún no estaban bajo la jurisdic-
ción de la doctrina cristiana.
En definitiva, Vitoria planteaba la absoluta necesidad de conseguir, pri-

mero, que el nativo aceptase la religión libremente y, una vez convertido, se
le podrían imponer la preceptiva legislación y costumbres de la fe católica y
del mundo civilizado.
Al contrario, Vitoria también expuso una batería de causas justas para
el dominio de América, que pueden resumirse de una forma fácilmente
entendible de la siguiente manera:
50
· Basándose en el Génesis, afirma que toda persona tiene derecho

de circulación por la tierra, es decir, a circular por cualquier parte
del globo siempre que no dañe a nadie. “Dios dio la tierra a los
hombres, no dijo dónde y a quién”.
· Asimismo, la propagación del cristianismo era un derecho que te-
nían los miembros de la Iglesia, en virtud del mandato bíblico. Esta
circunstancia justificaba su presencia.
· Si los indígenas se convertían y eran coaccionados por otros por
hacerlo, el príncipe cristiano puede intervenir en su ayuda, enfren-
tándose a los segundos.
· También se podía intervenir si el que coaccionaba era el cacique,
en tal caso contra éste.
· Si los jefes indígenas eran tiranos e imponían por la fuerza sus
leyes, normas, etc., y éstas iban contra natura, sacrificios humanos
por ejemplo, por ley natural se podía intervenir.
· Si los indígenas aceptaban libremente la jurisdicción política del
rey, quedaban obviamente sometidos a éste.
Lógicamente, todas estas causas expuestas fueron el resultado de

un evidente planteamiento utópico y teórico, pero que ya en ese momen-
to tuvo sus consecuencias pragmáticas al provocar un cambio en las
actitudes de gobierno y justicia. Se inició un camino que llevó a juzgar y
sentenciar comportamientos, a la revocación de donaciones de indios,
etc. Una efectividad limitada, como es bien conocido, pero que no evita
el reconocimiento del inicio de una crítica incisiva por parte de los mis-
mo colonizadores y el hecho de que, de una forma u otra, más o menos
intensa, se consiguiera mejorar la situación y las condiciones de muchos
indígenas americanos.
Todo un ideario cristiano en alza que se reforzó con las aportaciones de
Las Casas, de Montesinos y otros destacados eclesiásticos preocupados
por las condiciones en las que se estaba produciendo la conquista y coloni-
zación de América.
51
2.2. FUNDAMENTOS IDEOLÓGICOS Y JURÍDICOS
Legislación y valores cristianos

Como se ha visto en el capítulo anterior, durante la época de la conquis-
ta regía aún el Derecho Común medieval. Pero sus principios no eran váli-
dos ya para regular todas las nuevas variables que caracterizaban la flore-
ciente sociedad moderna. Así pues, se produjo una crisis de legitimidad de
ese derecho en uno de los reinos donde mayores cambios se estaban produ-
ciendo, Castilla.
A ello se sumaron las nuevas realidades que se presentaron en las
Indias, por lo que implantar el derecho castellano conllevaba numerosos
problemas de adaptación y de utilidad. Por ello, a lo largo del siglo XVI
aparecieron nuevas tendencias en el derecho, para crear un cuerpo jurídico
preparado para enfrentarse, principalmente, a la incorporación al sistema
legislativo de una gran masa de indígenas a cuyas necesidades también
había que responder.
Esta necesaria adaptación y enriquecimiento del derecho tampoco era
nueva para el reino castellano, toda vez que durante siglos hubo de hacerse
frente a la incorporación de pueblos infieles, como los musulmanes a los que
se les estaba ganando el territorio o los judíos que vivían en esos mismos
lugares. Ahora bien, en este caso se carecía de todo conocimiento de lo que
fueron llamados “pueblos salvajes”. Contactos de índole parecida se habían
producido en África y Canarias, pero lo cierto es que aún no habían dado la
oportunidad de hacer un análisis adecuado. El desconocimiento absoluto
que se tenía de aquellos salvajes influyó decisivamente en la opinión creada
en Europa sobre ellos, lo que derivará en el carácter misional de la ocupa-
ción durante el descubrimiento.
Evidentemente, se trataba de crear un régimen que garantizase el do-
minio legítimo sobre la tierra y la incorporación del indio a las leyes de la
Corona. Mediante las Capitulaciones de Santa Fe, de 17 abril de 1492,
quedó establecido el régimen para las tierras que se pensaban descubrir, lo
que se hizo de una forma sui géneris, ya que se estaba organizando un
mundo totalmente desconocido desde Castilla, estableciéndose y
estructurándose las posibles relaciones a imponer en los lugares anexionados
52
al reino, sobre una base de autoridad plena de los castellanos. Buen ejemplo
de ello fueron las cartas que portaba Cristóbal Colón dirigida a los príncipes
de Oriente, donde fuera como fuese era nombrando virrey y gobernador
general en poblaciones carentes de personalidad. Bajo esa autoridad, los
indígenas quedaban sometidos a los reyes de Castilla de acuerdo al Dere-
cho Común imperante en ese reino europeo.
Por su lado, las Bulas Alejandrinas de 1493 no especificaban nada
acerca de la condición jurídica que debía otorgarse a los indígenas y per-
mitiendo, en principio, la desposesión de los territorios y de las propieda-
des de los pobladores nativos. Con todo ello, se consolidaba la situación de
dominio, algo que debía preceder a la implantación del derecho castellano.
Con esas bulas, los Reyes Católicos consiguieron afianzar su posición con
respecto a Portugal, respaldar la soberanía de Colón en los nuevos territo-
rios y establecer la base jurídica para continuar ulteriores empresas
trasatlánticas. Se cerraba la puerta al surgimiento de anhelos colonizado-
res por parte de otros países.
Condición jurídica del indígena

Obviamente, de los primeros problemas que surgieron tras el contacto
y el inicio del dominio castellano fue determinar y resolver la situación jurí-
dica que había que reconocerle al indígena. En 1495, Colón que ya había
mostrado algunos indios a los reyes tras su primer viaje, envió un primer
cargamento de 300 nativos a Sevilla. Éstos fueron vendidos por orden di-
recta de los propios reyes, pero muy pronto surgieron las dudas sobre la
moralidad de dicha medida e, incluso, sobre la legalidad de la misma. Por tal
motivo, se hizo el encargo a “teólogos y canonistas de buena conciencia”
para que elaborasen un informe al respecto. El estudio culminó con la re-
dacción de la Real Cédula de 1500 por la que se prohibía esclavizar a los
indios y se ordenaba la inmediata libertad de los vendidos y su repatriación.
A partir de aquí la legislación contempló el principio general de “libertad
indígena”, con tres únicas excepciones en las que se justificaba la
esclavización:
· Para los que practicaban la antropofagia.
· Los capturados como prisioneros de guerra.
53
· Los adquiridos por compra a otras tribus.
A partir de la real cédula mencionada la situación de los indígenas se

vio amparada por el derecho castellano. Pero el desarrollo económico que
se estaba experimentando motivó que surgiera la “necesidad” de despro-
veer al indio de parte de los derechos adquiridos, al menos en la práctica,
para emplearlos como mano de obra. Así que, muy pronto, la realidad ame-
ricana evidenció un escenario de esclavitud fuera de cualquier justificación
legal. Esta situación no mejoró mediados del siglo XVI, cuando en 1542 se
redactan las Leyes Nuevas. En ellas se refrenda la situación jurídica dife-
renciada para el nativo, mejorando las condiciones de vida y los derechos de
los indios de la América española, al menos sobre el papel.
Desde muy pronto, en la primera colonización del Caribe, se comprobó
la imposibilidad que tenían los pueblos indígenas para poder acatar los pre-
ceptos que imponía el Derecho Común castellano, debido a su complejidad
y lejanía con los usos y costumbres de los indios. Por esa razón, una vez
asumida, se les otorgó la condición de miserables, lo que les eximía de
cumplir esas leyes. A partir de ese momento coexistieron dos o más siste-
mas normativos en las Indias españolas. Las evidentes diferencias en las
formas de vida de unos grupos y otros, entre éstos y los individuos integra-
dos en la sociedad criolla, y las diferentes normas a aplicar en cada caso,
generó unos problemas de convivencia a veces insalvables. Para intentar
darles solución se impusieron tres medidas destinadas a armonizar la convi-
vencia entre el mundo cristiano y las costumbre indígenas.
La primera de ellas fue que la determinación colombina por repartir
indios debía aceptar las exigencias y condiciones que se le comenzaron a
imponer desde 1497. En segundo lugar se dictaron las Instrucciones que
debía hacer cumplir Ovando. Según estas instrucciones, los indios debían
ser reunidos en pueblos bajo la tutela de un español, y éste tenía como
obligación procurar una convivencia pacífica mediante el establecimiento y
redacción de unos estatutos que regularan la propiedad, la educación, la
participación en los modos producción, la libertad de contratación y la liber-
tad de matrimonio, entre otras posibles cuestiones. Con ello se pretendía la
integración del indio en todos los ámbitos de la vida política y socioeconómica
de carácter castellano. De conseguirse, los beneficios para la Corona eran
54
obvios, ya que la integración de los indígenas significaba que éstos queda-

ban bajo el mismo paraguas legal y también pasaban a pagar impuestos.
Aparte, aún siendo vasallos, no dejaban de estar sometidos a la obligación
de pagar con su trabajo y disponibilidad el servicio a la Corona.
Por último, en esos primeros momentos la tercera medida que se
adoptó fue la plasmada en la Real Cédula de Medina del Campo de
1503. Con ella se concluía el proceso de legalización de los trabajos
forzados para los pueblos nativos. Es decir, se institucionalizó el sistema
de repartimiento. Lo cual no dejaba de resultar paradójico, ya que aun-
que jurídicamente eran libres, en la realidad ni siquiera podían elegir
patrón ni trabajo. El español mantenía el derecho de explotación sobre
ellos, imponiéndoles el trabajo obligatorio,
La figura del gobernador se convirtió en una autoridad que disfrutaba
de un absoluto poder sobre la vida de los subordinados, tanto desde el con-
trol político y económico, como del social. Por supuesto, todo bajo la tutela
del poder real, pero con capacidad, por ejemplo, para repartir indios. Un
repartimiento que también mantenía sometida a la población española, de-
seosa de no perder la gracia del gobernador y seguir obteniendo los indios
que requerían para trabajar en sus haciendas, minas, etc.
Tal situación, que comenzó a repercutir negativa y visiblemente en la
situación vital de los pueblos indígenas provocó la denuncia de Montesinos,
que acabaría con la convocatoria de la Junta Burgos de 1512. En esta Junta
teólogos y juristas discutieron para dirimir si la esa situación mencionada
era aceptable o no, y poder ofrecer soluciones. Las conclusiones a las que
llegaron fueron, principalmente, que la Corona poseía títulos justos para dis-
frutar del dominio del continente americano, que lo indios disfrutaban de la
condición jurídica de hombres libres, incluyendo los derechos a la propiedad,
razón por la que no podían ser explotados. Eso sí, también concluyeron que,
como súbditos que eran, debían trabajar para la Corona, lo que de momento
debían hacer beneficiando a los españoles allí instalados, en quienes el rey
cedía sus derechos temporalmente.
Esas conclusiones generales, fueron expresadas de forma detallada y
por escrito en dos importantes documentos que comenzaron a funcionar a
partir de ese momento, las Leyes Burgos y el Requerimiento.
55
Leyes de Burgos
Este cuerpo legislativo, dictado en la ciudad española de Burgos, es
considerado, en general, como el “primer Estatuto legal indígena” dado en
América. Lo que sí es cierto, y de eso hay pocas dudas, es de que, como
tantas otras leyes dictadas para las Indias por la Corona española, se trató
de una normativa más de las que se “acataron pero no se cumplieron”.
Fueron dirigidas a las autoridades de La Española y de Puerto Rico, en
un momento en el que aún no se había dado un salto decisivo en la conquista
y colonización de la tierra firme del continente. En cualquier caso, su carác-
ter general aseguraba la posibilidad de su aplicación en todos los nuevos
territorios que se fueran descubriendo e incorporando. Su validez sólo resul-
taría alterada con la promulgación de las Leyes Nuevas de 1542-43.
Principalmente, estas leyes de 1512 se centraron en regular la mano de
obra indígena, a partir de la instauración de repartimientos y encomien-
das. Se estructura en siete recomendaciones, en cada una de las cuales se
hace una declaración de los derechos del indio. Con 35 leyes y 4 modifica-
ciones, se dividía también en tres grandes bloques:
- Normas de evangelización.
- Normas de convivencia y condiciones de vida.
- Normas para velar por el cumplimiento de las leyes.
Realizadas siguiendo el principio de buena fe, pronto fracasaron por su

incapacidad de adaptación a la realidad económica y social que se estaba
experimentando en las Indias. No en vano fueron redactadas desde un prác-
tico desconocimiento de esa realidad. En cualquier caso, son de un valor
incalculable, ya que pueden considerarse la fuente más completa acerca del
concepto ideal que la Corona tenía sobre cómo debían ser las relaciones
entre españoles e indios.
El Requerimiento
Creado con el fin justificar jurídicamente la actuación institucional en
las Indias y ampliamente usado durante la conquista, fue redactado por
56
Palacios Rubio. Aunque posteriormente tuvo varias redacciones y versio-

nes, todas ellas mantienen una estructura constante. Comienzan con infor-
mación de carácter teológico para continuar con la información jurídica an-
tes de pasar a una segunda parte dispositiva, que contiene el requerimiento
en sí y las clausulas penales a aplicar en caso de incumplimiento.
Su objetivo era informar a los indios de su nueva condición adquirida de
súbditos castellanos, como quedaba explicitado en la declaración papal, y de que si
no se sometían voluntariamente serían sometidos mediante medidas coercitivas.
Este texto fue, en definitiva, un acto de pura demagogia institucional,
toda vez que su condición de norma escrita y registrada por escribano lo
hacía ininteligible para el indígena que desconocía el lenguaje y, por tanto,
quedaba totalmente ajeno al contenido. Es por ello que en las Ordenanzas
de Granada del año 1576 se estableció la obligación de leerlo a los indios
cuantas veces lo necesitaran hasta que lo entendieran.
El requerimiento mantuvo su vigencia hasta la entrada en vigor de las
Leyes Nuevas, en las que se evolucionó hacia un trato más favorecedor para
el indígena, e intentando evitar violentarlos. Si cabe decir que puede tratarse
del último fruto teórico que se llegó a aplicar basándose en el Derecho Co-
mún, ya que con la Escolástica del siglo XVI se rompió con este tipo de
doctrina basada en ideas medievales. Se llegó entonces al dominio de la idea
de que ningún ordenamiento jurídico puede impedir la libertad del hombre.
Corrientes de pensamiento político y jurídico

Las ideas políticas predominantes durante la Baja Edad Media se basa-
ban, principalmente, en tres grandes corrientes: la teológica, la propia deri-
vada de la antigüedad clásica y la de carácter educativo-moral. La teológica
estaba caracterizada por una notable influencia agustiniana y tomista. A
grandes rasgos, esta corriente fundamenta el Estado como la base social
del hombre, que ha de tener un cuerpo capaz de impartir justicia y hacer
cumplir las leyes. En la relación entre Iglesia y Estado, considera que mien-
tras que el Estado se percibe como una colectividad humana natural y real,
cuyo fin es alcanzar la justicia, la Iglesia se posiciona en un estadio sobrena-
tural, cuyo fin es alcanzar la felicidad eterna. Afectada de manera evidente
por la obra de San Agustín, subordina lo natural a lo sobrenatural, colocando
57
al Estado bajo la Iglesia. Pero sin olvidar que, según Santo Tomás, ambas
esferas debían de gozar de cierta independencia fijándoles distintas esferas
de actuación.
Por su parte, manteniendo el nexo común sobre la idea sobre el origen
y transmisión del poder, de Dios al hombre, la teoría clásica mantiene que
aunque el poder lo da Dios al hombre, éste recae en el pueblo, el cual lo
cede al príncipe. Por tanto el rey es como el servidor de la comunidad
política. Esta transmisión otorga un carácter limitado al poder real. Si el rey
se sobrepasa en sus actuaciones puede ser considerado “tirano” y quedaría
justificada una “rebelión” contra el mal uso del poder concedido. Esta co-
rriente mantenía un fuerte influjo de Platón y de Aristóteles, padres de la
filosofía política medieval, así como también de Séneca y Cicerón.
Evidentemente, ambas corrientes, por sus propias características, hi-
cieron retroceder los avances del Derecho Común, que se vio frenado mien-
tras se mantuvieron con fuerza en el pensamiento político imperante.
Por último, la corriente moral y educativa lo que pretendió, sobre todo,
fue regular la conducta de los príncipes y reyes, de modo que éstas se
convirtieran en ejemplarizantes. Es decir, se redactan unas máximas que
deben identificar al rey virtuoso. Y es que se entiende la virtud como el eje
principal de la legitimación del poder real, es lo que fundamenta al rey sobre
los demás y, como deber moral, el ministerio regio debe ser probo. Partien-
do de esa integridad, tiene la obligación de incluir al resto de los súbditos en
el ejercicio de la virtud. En la literatura de esta tendencia se enumeraban,
pues, las “características virtuosas” y aunque en el XIV se valoraban otras
probidades de sentido laico, durante este siglo y los tres siguientes las cosas
no cambiaron mucho. El príncipe debía ser justo y amoroso, en un sentido
renacentista. Se pide que sea señor de sí mismo.
Pero, aparte de estas corrientes, debe recordarse que las monarquías
ibéricas del siglo XIII estaban caracterizadas fuertemente en sus principios
rectores por una fuerte impregnación religiosa, introducida principalmente en
tiempos visigóticos. Desde este punto, la realeza era vista como “un oficio”
necesario para el gobierno de los hombres, supeditado al poder divino.
De esta forma, podría considerarse que el poder era ejercido como una
unidad orgánica. Esta forma de entender la monarquía se ajustaba perfec-
tamente a los tiempos, basando la unidad de poder en la dirección de dos
58
cabezas. Una en la que el Papa gobierna y asume el poder espiritual y otra

el Emperador, titular del poder político temporal. La monarquía, desde esta
forma de verla se percibe como una unidad indivisible, que se mantenía
rigiéndose por el principio de primogenitura.
Ahora bien, de igual modo, también surgió la necesidad de buscar otra
posible legitimación del poder monárquico sin necesidad de acudir al origen
divino. Y se encontró con la explicación del origen natural. Es decir, de igual
modo comenzó a surgir la idea de que el regente está unido a la tierra de
forma natural. En Las Partidas, por ejemplo, ya se hablaba de ello, como el
vínculo que une al hombre con el lugar donde vive y, por tanto, el que une
también al monarca, que es el rey natural. Se inició la percepción popular de
la existencia de una adhesión de origen a la tierra con el señor de la misma.
Ello, que también iba unido a la paulatina construcción de la nueva
sociedad estamental, originó otro fundamento ideológico, el origen del poder
a partir de un pacto. Mediante esta idea, aunque la figura del monarca
siguiera siendo considerada de “orden divino”, se le imponían al poder cier-
tas limitaciones en lo concerniente a la ley, la justicia y la política, aparte de
algunas éticas. Ello derivó en que a partir del siglo XIII y sobre todo en el
siglo XIV se originaran tensiones entre nobles, obispos y el pueblo, cuya
finalidad era obligar a la Corona a concertar con ellos constantes acuerdos
y transacciones. El rechazo a este tipo de arreglos con sus subordinados
llevó, incluso, a la coronación de un rey que no era el hijo del anterior, des-
pués de la derrota de Pedro I. Fue coronado su hermano Enrique II, que fue
el que los vencedores impusieron.
La proliferación de pactos entre nobles y reyes permitió a la nobleza
una mayor participación en el poder del reino. Estos pactos se
institucionalizaron a partir de 1387 cuando fue creado el Consejo, que selló
la alianza entre el rey y una parte importante de la alta nobleza.
Con el Consejo, también llegó otro de los principios fundamentales del
ejercicio del poder en la Baja Edad Media, el de la participación privilegiada
en las Cortes. El desenlace del pactismo practicado durante los siglos XIII
y XIV fue el privilegio de participación que adquirieron las clases acomoda-
das en el poder a través de las Cortes.
Y si lo anterior resultó un cambio esencial, otro fundamento relevante
del poder en esta época de cambio fue sin duda la búsqueda del bien común,
59
como objetivo o fin del ejercicio del gobierno. Un principio que perduraría
hasta fines del siglo XVI y principios del XVII. Hasta el siglo XIII no existía
tal inquietud, sino que, sencillamente, se delegaba en el rey para que éste se
interesarse por la generalidad del reino dentro del plano moral y religioso.
Pero en el siglo XIV este deber se tornó en una cuestión jurídico-política,
siendo a partir del siglo XV cuando se comienza instar a los miembros de la
comunidad política a ejercer el poder con la finalidad de un buen hacer que
genere felicidad para todos. La expresión bien común se enuncia entonces
en todos los escritos de Castilla como símbolo más del poder regio, ensal-
zándose el bien público.
Los reyes, desde entonces, se encuentran obligados a proveer a favor
de sus súbditos. A fines del siglo XV y principios del XVI el “bien común”
ya conllevaba una serie de obligaciones, como el respeto a los estamentos y
la anteposición de los deseos de los súbditos a los propios. En tal sentido,
creemos, se dio facilidad para la justificación de actuaciones justicieras por
parte del monarca siempre que esgrimiera la consecución de ese bien co-
mún. En cualquier caso, es especialmente importante señalar que, a partir
de la implantación de la búsqueda del bien común como una de las razones
del ejercicio del gobierno y la justicia, surgió también el principio de limita-
ción del poder real y el “derecho de la rebelión”, por tiranía.
Instituciones políticas y su primera evolución

Entre todas las instituciones propias de la Baja Edad Media castellana,
sin duda, la Corona era la primera. Ahora bien, debe especificarse que ya
en ese momento existía una clara distinción entre rey y reino.
Entre las funciones del rey destacaban, esencialmente, tareas como la
legislativa, la llamada a la guerra, la acuñación de moneda, entre otras mu-
chas. Pero también es cierto que tenía obligaciones, como las de respetar el
derecho nacional, la propiedad y a sus súbditos. De forma que si un rey no
respetaba dichas limitaciones y actuaba de forma arbitraria existían meca-
nismos para frenar y recurrir sus decisiones. Entre esas herramientas de
control se encontraban las peticiones en Cortes y el derecho a la rebelión.
En la misma medida que el Estado comenzó a engrandecerse en esta
época, la Corona comenzó a necesitar mayor ayuda para el ejercicio del
60
gobierno. El primer paso fue acudir a los oficiales de la Corte y del Consejo.
Éste último estaba formado por doce personas de confianza del monarca,
cuatro prelados, cuatro caballeros y cuatro ciudadanos, que ejercían la re-
presentación del orden estamental.
Pero ya en el siglo XV, sobre todo a partir del reinado de los Reyes
Católicos, esa simplicidad institucional era insostenible y la situación se tor-
nó diferente, debilitándose también el carácter territorial de muchas institu-
ciones. Las Cortes se constituyeron como órgano de gobierno, donde se
encontraban representadas las ciudades, cada una con un voto. Aunque
también es cierto que las funciones de las Cortes y su periodicidad de con-
vocatoria variaron mucho entre los siglos XV y XVI. En este último siglo ya
prácticamente ni se celebraron.
Aparte, en estos momentos de transición funcionaron ya privilegios que
podrían llegar a considerarse instituciones de funcionamiento del sistema. Se
trataba de libertades políticas que se disfrutaban en forma de derechos, como:
· Nadie podía ser condenado sin haber recibido defensa (privilegio
general)
· Derecho a la intimidad de la morada
· Derecho de representación ante el rey
Ideas políticas en la España de los Austrias

Durante los siglos XVI y XVII en Castilla siguieron vigentes gran parte
de las ideas de la Baja Edad Media, pero con algunas evoluciones. Esto es
lógico, ya que debieron adaptarse a las nuevas circunstancias geopolíticas
que ya englobaban a los grandes estados y monarquías autoritarias que se
habían ido consolidando en Europa.
Así, hubo corrientes en las que predominó el carácter teológico, en
otras las ideas clásicas y otras muy preocupadas por el arte de gober-
nar. En realidad, y de forma general, puede afirmarse que todas estas
tendencias fueron influenciadas y condicionadas por el dominio del to-
mismo escolástico. También, por supuesto, influyeron sobremanera a
partir del siglo XVy XVI las ideas de autores como Seyssel, Maquiavelo,
Tomás Moro, Erasmo, etc.
61
En cuanto al arte de gobernar, referido esencialmente a lo ético y mo-

ral, se destacaron dos corrientes muy bien marcadas, una “continuadora” y
otra “nueva”.
- CORRIENTE CONTINUADORA: Defendía el ejercicio del poder desde
una capacidad moderada para ejercerlo. Justificaba, de hecho, la
superioridad del pueblo sobre el rey. Esta marcada concepción
medieval sería adoptada por intelectuales de la talla de Domingo
del Soto, Las Casas, entre otros. De ellos queremos detenernos en
el padre Mariana, que dejó plasmada estas ideas en sus Leyes
Fundamentales:
· Establecer el orden de sucesión en la Corona.
· Obligada reunión de las Cortes para establecer los impuestos.
· Asegurar el respeto a la religión de la comunidad.
- CORRIENTE RENOVADORA: Protagonizada por ilustres figuras como
Vitoria y Suarez, para esta corriente el poder debía quedar libre en
manos del príncipe, teniendo el Estado el fin último de alcanzar el
bien común y la paz.
Aparte de todo ello, con la llegada de los Austrias a la Corona española

se consolidó la negación del poder papal como superior al del poder tempo-
ral que representaban ellos y, por tanto, las potestades que hasta el momen-
to había ostentado el pueblo pasaban en su totalidad a manos de rey o em-
perador. La autoridad del rey se vuelve absoluta y soberana, con un marca-
do carácter beatífico y sustentado en la voluntad directa de la divinidad. Así
pues, el rey se convierte en un dios en la tierra, por lo que el fiel a Dios lo
debe ser también para con el rey, debiéndole obediencia total. Este poder es
indivisible y pleno, sólo limitado por la consecución de la paz, la justicia y el
bien común, cual debe ser su objetivo último.
Tanto renovadores como continuistas coincidieron en que la viola-
ción de las inalienables limitaciones del poder del soberano motivaban
su conversión en un tirano, ya que el fin del estado debe ser la satisfac-
ción de las necesidades vitales y el logro de la virtud. Es decir, la Corona
no podía ser un mero aparato de poder, puesto que en ella se concentra
toda la comunidad, razón por la que debe ayudar también a la jurisdic-
62
ción espiritual. Así pues, renovadores y continuistas compartían similitu-

des en las relaciones de que debían establecerse entre Iglesia y Estado,
a pesar de la máxima de Santo Tomás sobre la solución de conflictos
teóricos que pudieran producirse entre el concepto del poder temporal y
el espiritual a favor del segundo.
Por su parte, la nueva corriente de pensamiento que vino en denomi-
narse el arte de gobernar, en la que participaron autores como Maquiavelo
y Bodin, pretendió establecer unas reglas extraídas de la experiencia políti-
ca, que explicaba la historia. De Maquiavelo, por ejemplo, se tomó la idea
de la razón de estado, pero muy matizada. La razón fue que los teóricos
españoles del siglo XVI no aceptaban fácilmente que el fin justificara los
medios. Ellos defendían el concepto de la verdadera razón de estado, con
un marcado carácter moralista y que incluía la defensa y protección de la
Iglesia por parte del Estado.
Mientras, de Bodin se recoge el concepto de República, entendido
éste como el justo gobierno dado por una entidad superior: el príncipe.
Para el autor francés, “el poder político debe ser el resultado de un pacto,
pero una vez concretado ese pacto, la persona que ostente la autoridad
deberá tener todo el poder y ha de ser obedecida por todos”. Su único
límite será la ley de Dios. La figura del príncipe debía ser, pues, inaliena-
ble, perpetua, imprescriptible e indelegable, pero con la obligación de obe-
decer ciertos principios que, de forma natural, llevaba aparejada la osten-
tación del cargo:
· Respeto a la propiedad.
· Respeto a la sucesión de la corona.
· Inalienabilidad del patrimonio real.
La literatura política esencial de este tiempo se completaba con el

arbitrismo. Un movimiento que pretendía encontrar los medios que mejo-
raran el ejercicio de la autoridad en el reino y acabar con el desorden que se
vivió en el estado durante el siglo XVII. Para ellos, algunos de los medios
que proponían eran potenciar la figura del Estado, revitalizándolo mediante
reformas políticas y eclesiásticas, principalmente.
63
Las ideas que trascendieron durante la época del descubrimiento

Lógicamente, el descubrimiento de América por parte de los europeos
produjo una gran sorpresa en Viejo Continente y, en Castilla particularmen-
te, provocó incertidumbre sobre la forma en la que se debían y podían anexio-
nar los nuevos territorios. Especialmente en la forma de gobernarlos y la
relación de poder y sometimiento que se debía establecer entre esas nuevas
tierras y sus respectivos conquistadores.
Para darle solución se acudió a la consulta de Las Partidas, eligiéndo-
se la técnica jurídica de la posesión, es decir, mediante la cual el primer
ocupante adquiría el derecho a dominar el territorio. Aparte, otra manera
que resultó útil para regular el derecho sobre la tierra fue la idea de la
pertenencia, una reminiscencia de carácter medieval. Este concepto ase-
veraba que el planeta se encuentra dividido en dos espacios:
· Los Espacios sustantivos. Los continentes.
· Los Espacios adjetivos: Adyacentes a los anteriores y afectos a
ellos por naturaleza. Este resultó especialmente importante, toda
vez que debe recordarse que durante los primeros años se creyó
que todo lo descubierto hasta ese momento eran islas.
Por supuesto, también se contaba, en el plano internacional, con el aval

que suponían las bulas y que, sin duda, fortalecían la política de la Corona
castellana. Las bulas se generalizaron a partir de 1320, hasta llegar a ser
incluso abundantes. En el caso que nos ocupa fueron de especial importan-
cia, ya que otorgaron el título de dominio a Castilla, una facultad que podía
asumir pues el Papa al ser considerado como dominus orbis.
A partir de todo ello pudo iniciarse el dominio, gobierno y administra-
ción de las gentes y los recursos del continente. Se inició la colonización.
Para todo ello resultaron muy útiles varias instituciones, como la Iglesia, el
Estado y los propios conquistadores. Así, por ejemplo, la Iglesia defendió el
carácter y el fin espiritual de la conquista y colonización. Es decir, la presen-
cia española se justificaba por la labor misional y evangelizadora a favor de
los indios. Una justificación, dicho sea de paso, a la que se opusieron no
pocos funcionarios y conquistadores.
64
Y es que, el Estado estaba representado por sus funcionarios reales,

que debían buscar el máximo enriquecimiento de la Corona. Los conquista-
dores, por su parte, al igual que los funcionarios, persiguieron un fin mate-
rial, buscando su enriquecimiento personal. Muchos de ellos, convertidos en
encomenderos, se esforzaron por conseguir esa riqueza material. Cuanto
mayor era la comunidad de indios que administraban más desarrollo adqui-
rieron, o debieron adquirir, las distintas instituciones dedicadas a su gobierno
y justicia, además de la presencia eclesiástica.
Se presentaban como los preservadores de los intereses comunes,
exponiendo sus deberes y labores como cabezas de familia, los riesgos
asumidos durante la conquista y como los defensores de las posesiones
de la Corona. Esos esfuerzos son los que les permitió reclamar enco-
miendas y el servicio de los indios, para poder sobrevivir y pretendiendo
la subordinación de lo espiritual a lo material. En definitiva, para ellos lo
político había de estar sustentado en lo temporal, que es lo que mantenía
al Estado y a la Iglesia.
Por tanto, la lucha de legitimidad, poder y justicia del nuevo “Estado
Indiano” se dirimía, una vez más, entre la primacía de lo espiritual o de lo
temporal, entre la Iglesia y el Estado. Los funcionarios encargados de cons-
truirlo y de administrarlo se encontraron entre ambas opciones. Una deci-
sión que fluctuó con los tiempos. Mientras que con Carlos V pareció que se
inclinaba hacia lo espiritual con la redacción de las Leyes Nuevas, la acción
de Bartolomé de las Casas, etc., con Felipe II se tendió más a lo temporal,
coincidiendo con el inicio fáctico del imperio y el desarrollo de la minería.
Una evolución, quizá, práctica. Nacida de la necesidad material acuciante.
A partir del reinado de Felipe II, la Corona basó su concepto de pose-
sión y gobierno de las Indias en la idea de que éstas debían autofinanciarse
y, además, producir un excedente a favor de la metrópoli. Un pragmatismo
que provocó las protestas de los religiosos.
Primitiva organización política de la Colonia

Para poder establecer una nueva organización política e institucional
adaptada al sistema castellano se necesitó un tiempo. De hecho, en ese
mismo tiempo se produjeron cambios y evoluciones, que llegaron a ex-
65
tenderse hasta el tercer cuarto del siglo XVI. No era de extrañar, pues
se trató de un período de lucha de poder e influencias caracterizado por
el enfrentamiento entre los encomenderos, que defendían sus privilegios
de conquista y defensa del territorio, y la Corona, que pretendía asumir
todo el poder sin haber hecho el esfuerzo principal de descubrimiento,
conquista y colonización.
Así pues, las primeras instituciones de modelo europeo que se instala-
ron en el Nuevo Continente fueron el resultado del proceso de conquista,
caracterizado por la iniciativa privada bajo concesión real. Con un marcado
carácter feudal, en la cúspide de la organización política y administrativa de
los nuevos territorios se situaban figuras como las de los Adelantados, cuyo
título era obtenido por medio de una capitulación firmada con la Corona. Se
trataba de un jefe militar y judicial, al que se sometían el resto de miembros
de la hueste, como vasallos. En aquellos grupos también se situaban oficia-
les reales, impuestos por la Corona y dedicados al control de la Real Ha-
cienda, además de alcaldes mayores, que fungían como funcionarios de
justicia, y otro tipo de puestos y cargos.
Ahora bien, una vez establecidos y fundadas poblaciones, se debían
erigir Cabildos que administraran y organizaran la vida municipal, siguien-
do el modelo castellano. En estos ayuntamientos se elegían anualmente a
los regidores y a los alcaldes ordinarios, una característica que ya se
diferenciaba de lo que se hacía en la metrópoli. Esta “democratización” de
la vida municipal americana pronto se vio alterada con el inicio del proceso
de venta y renuncia de cargos que implantó la Corona con el fin de recaudar
dinero a través de la enajenación de oficios, sobre todo a partir de la Real
Cédula que a ese respecto se dictó en 1606.
En cualquier caso, en los primeros tiempos de la colonización y, a pesar
de esas estructuras de gobierno creadas, la organización política giró en
torno a reminiscencias medievales, pues medievales fueron sus protagonis-
tas. De estilo feudal, sin duda, el control del territorio se gestionó en torno y
como principal elemento alrededor de la Encomienda, que representaba
una forma de administración de los nuevos vasallos incorporados a la Coro-
na con una evidente relación semi-feudal entre el encomendero y los indios
encomendados. Ya en el siglo XVI, Juan de Matiezo consideró a los
encomenderos como claves de una sociedad nueva en formación, toda vez
66
que debían proporcionar la base para el desarrollo económico y la estabili-

dad social y moral.
Una encomienda que surge como institución en un tiempo, el del Rena-
cimiento, donde la Iglesia también comenzó a adoptar la idea general de
“comunidad cristiana”, razón por la que trató de separar a los indios de la
sociedad dominada por los españoles, de manera que pudieran conformarse
comunidades ideales regidas únicamente por el amor al prójimo y por la
solidaridad cristiana. Mientras éstas se creaban y organizaban gran parte
de los indios fueron sometidos al control de su evangelización por parte de
aquellos encomenderos, quienes tenían en facilitar esta labor una de sus
obligaciones más rígidas impuestas por la Corona.
También es cierto, y no debe olvidarse, que al mismo tiempo se produjo
en América una prolongación de las libertades medievales castellanas ya
comentadas anteriormente, entre las que se encontraba la obligación de
defender a los vasallos contra toda arbitrariedad e injusticia.
Principios políticos y jurídicos

Dentro de ese esquema organizativo general ya explicado, los princi-
pios políticos y jurídicos que se impusieron para su gestión fueron, principal-
mente, lo siguientes:
· Exhortación de la Santa Fe Católica, que obligaba a los indios a la
conversión bajo pena de ser castigados con las penas fijadas para
ello en las leyes.
· Enseñanza y buen tratamiento de los indios. Para ello se envió un
gran número de religiosos, tanto regulares como seculares, encar-
gados de enseñarles la fe y las “buenas costumbres”. Además, se
procuró que los indios no fueran objeto de agravios o injustamente
tratados, de manera que si padecían abusos éstos fueran castiga-
dos y remediados con la aplicación de las leyes apostólicas.
· El territorio de las Indias debía estar siempre sujeto y unido a la
Corona de Castilla, pues esa había sido la voluntad papal y la base
de la donación para la colonización y evangelización del continen-
te. De esa forma, los territorios ultramarinos no podían ser enaje-
nados, escindidos ni divididos de la Corona jamás.
67
· Los indios eran considerados hombres libres, no pudiendo estar

sujetos a servidumbre. Existió la prohibición expresa de cautivar y
esclavizar a los indios, salvo en los casos marcados en la ley. No
podían ser esclavos ni tomados como tal, siendo castigados por ley
aquellos que lo incumpliesen.
· Los indios repartidos y organizados en reducciones debían pagar
tributo. Al igual que ya hacían antes de la llegada de los españoles
pagando tributo a sus caciques, ahora debían continuar tributando
directamente a la Corona o al encomendero al que hubieran sido
asignados.
Bases del sistema jurídico

Como ya se ha mencionado con anterioridad, el régimen jurídico india-
no surgió con el encadenamiento de las bulas de 1493 y con las Capitula-
ciones de Santa Fe. Por supuesto, modificado y desarrollado fue evolucio-
nando, logrando otorgar una gran estabilidad y continuidad al sistema, ca-
racterizado por unas bases que perduraron en el tiempo. Las principales de
estas bases fueron:
· Un poder monárquico fuerte con amplias competenecias.
· El monopolio de ocupación, navegación y comercio con todo el
continente, creando un sistema internacional propio de relaciones
y comunicaciones al que las demás potencias se opondrían. Fue el
denominado Mare Clausum.
· Reconocimiento de un régimen especial para el gobierno y admi-
nistración de la Iglesia. Mediante el derecho de Patronato la Co-
rona interviene en los asuntos eclesiásticos.
· La empresa de conquista y colonización tiene como fin principal el
misional, afirmándose esto de manera reiterada en numerosos do-
cumentos.
· Implantación de un régimen de entrada y salida de las Indias, con
una política definida de emigración y poblamiento.
A partir de estos principios se dispuso la normativa legal, surgiendo

las instituciones que eran necesarias para el establecimiento, organiza-
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ción y administración de tan vasto territorio. Dentro de estas institucio-

nes, a su vez, se crearon los oficios que se vieron necesarios para su
gestión, unos oficios que vinieron determinados por esas instituciones y
que les eran propios.
Los orígenes del gobierno castellano en Indias

Antes de intentar dar una explicación sobre el gobierno castellano en
las Indias durante las primeras décadas del asentamiento hispano en las
nuevas tierras, se debe iniciar recordando al lector que es absolutamente
necesario distinguir una primera etapa, caracterizada por el dominio de la
familia Colón, y la que trascendió a ellos, en el tiempo y en el espacio. Por
tanto, puede hablarse de dos momentos:
· Periodo colombino. Entre 1492 y 1499.
· Periodo de reivindicación de los Reyes Católicos sobre las conce-
siones reales efectuadas.
Gobierno de Colón
En primer lugar, es necesario apuntar que la organización territorial de
las Indias se planificó antes, incluso, de conocerse la existencia de esos
territorios. Hasta 1492, la experiencia europea en navegación por el Atlán-
tico permitía estar seguros de la existencia de islas a lo largo del océano,
justo los territorios que a efecto de la documentación que se generó con
motivo del viaje colombino, como las Capitulaciones de Santa Fe, intere-
saban a Cristóbal Colón y a los Reyes Católicos. Acerca de la administra-
ción de esas nuevas tierras insulares, principalmente, se llevaron a cabo las
negociaciones entre los monarcas y el navegante.
Desde luego, las concesiones dadas al ilustre marino quedaron sujetas
a ciertas condiciones, dado que el hecho del descubrimiento aún era incierto
y lo que pudiera encontrarse aún más. En especial, a lo que interesa a este
trabajo, tales condiciones hacían referencia a posibles nombramientos de
autoridades que pudieran llevarse a cabo para la administración de los nue-
vos territorios que se incorporaran a la Corona. Así, cuando se produjo el
69
acontecimiento del avistamiento y llegada a tierras al otro lado del océano,

Colón pasó a ser, en ese mismo instante, Almirante, Gobernador y Virrey de
las nuevas tierras descubiertas para Castilla. Un poder que fue confirmado
en 1493 y que se acompañó del nombramiento, además, como Capitán Ge-
neral de la flota del segundo viaje.
Lo anterior no deja de ser llamativo, ya que durante el siglo XV la
tendencia fue a disminuir las concesiones y poderes que se hacían a nobles
y, en general, a todos aquellos que colaboraban con la Corona, para supedi-
tarlos de manera más clara al poder real. Una tendencia que ya se había
puesto de manifiesto en otras empresas de descubrimiento y conquista lle-
vadas a cabo en los distintos reinos peninsulares.
Es cierto que durante el primer decenio del siglo XV todavía se siguió
con el sistema medieval por el que descubridores y conquistadores que con-
seguían territorios para el reino adquirían el señorío de esas tierras. Pero
también lo es que esta situación comenzó a cambiar pronto, y para el caso
de las Canarias, por ejemplo, solo se hicieron concesiones económicas. La
Corona intentaba evitar por todos los medios la creación de unos señoríos
que pudieran afianzar la aparición de una nueva nobleza feudal.
Así, en las capitulaciones de Santa Fe se hicieron dos tipos de conce-
siones:
· Concesión de empleos con autoridad.
· Concesiones económicas, proporcionales al esfuerzo de inversión.
Por tanto, en este sentido, el otorgamiento de cargos a Cristóbal Colón

por parte de los Reyes Católicos se realizó de manera “forzada” por las
circunstancias, ya que la Corona no tuvo más remedio que ceder a sus
exigencias debido a la terquedad del navegante, dispuesto a renunciar al
viaje si no le eran concedidos esos privilegios para llegar a la India por la
ruta del oeste.
La consecuencia final de tal decisión fue el establecimiento de un siste-
ma de gobierno ideado por un extranjero poco conocedor de las institucio-
nes castellanas. Colón deseaba tener aún más poder que el Almirante de
Castilla, razón por la que se hizo dotar de dos cargos poco conocidos en el
reino peninsular, el de Virrey y el de Gobernador. Así fue recogido en las
70
capitulaciones y en el privilegio rodado concedido en el año 1493, que no

deja de ser curioso por el orden que establece de Almirante, Virrey y Go-
bernador, cuando el lógico hubiera debido ser Virrey, Gobernador y Almi-
rante. Y es que, sin duda, para Colón el cargo más importante era el de
Almirante, como dejó en evidencia con el poco uso que hizo de los otros en
los documentos que generó. Quizá, en parte, era la consecuencia lógica del
desconocimiento de las atribuciones exactas que tenían en Castilla tales
oficios, no escritas en ninguna parte.
Incluso, ni siquiera hasta el tercer viaje se especificaron sus funciones
como Almirante. Así, en 1497 los Reyes Católicos le otorgaron un traslado
que concretaba todos sus derechos y poderes como Almirante Mayor de
Castilla, momento en el que consiguió reunir todas las cartas de merced que
se le habían prometido.
Instituciones y cargos colombinos

Como se ha dicho más arriba, el primero de los cargos y el más impor-
tante para Cristóbal Colón fue el de Almirante, algo que quedó claramente
reflejado en la primera y segunda cláusulas de las capitulaciones. Este car-
go se le concedió de forma vitalicia y hereditaria, y se acabó explicitando
mejor su privilegio en el privilegio rodado de 1493 ya mencionado. Se trata-
ba de un almirantazgo con atribuciones de mando en tierra, diferenciado del
de Almirante del mar océano con poderes durante la navegación. Era, sin
duda, un cargo de importantes atribuciones y rentas saneadas.
Hasta el siglo XIII el cargo de Almirante no había sido más que un
puesto destinado de manera temporal para el caudillo de turno en una bata-
lla, adquiriendo mayor continuidad durante el siglo XIV y hasta llegar al
siglo XV en el que ya se convirtió en permanente. Fue entonces cuando se
vinculó prácticamente a la familia Enríquez, máxima autoridad de la marina
y de la atarazana, con múltiples atribuciones.
Por tanto, con el privilegio concedido a Cristóbal Colón surgió una du-
plicidad en el almirantazgo de Castilla, por lo que hubo que fijar claramente
la jurisdicción de cada uno. Para ello se utilizó, también, la línea trazada en
el Tratado de Tordesillas.
71
En principio, el poder que ostentaba era ejercido sobre el mar “y las

cosas de éste”, y contemplaba la jurisdicción judicial en el océano y en los
puertos. Aunque también es cierto que los reyes intentaron disminuir esa
potestad judicial, nombrando jueces de comisión para conseguir una mayor
intervención de la Corona.
Otro ejemplo de este tipo de intervención fue en el caso de la organiza-
ción de las flotas, para lo que los Almirantes tenían facultad, pero un privile-
gio del que Colón no disfrutó porque siempre lo hicieron los reyes directa-
mente. Y era ésta una merced de las más importantes, toda vez que reper-
cutía directamente en los ingresos económicos del titular. No en vano, entre
las facultades económicas del cargo estaban:
· Poder cargar en todos los barcos la tercera parte de la mercancía
de la que eran capaces. En este aspecto Colón se tuvo que confor-
mar con una octava parte.
· Participación en las ganancias de la flota. Hasta la concesión a
Colón lo normal fue la participación en un tercio de las ganancias,
pero al genovés se le concedió un décimo.
Obviamente, estos dos derechos fueron objeto de disputa con la

Corona, pues Colón exigió las mismas proporciones que el otro Almi-
rante de Castilla.
Otro cargo que le fue concedido a Colón en las capitulaciones fue el de
Capitán General, aunque éste no revistió nuevas atribuciones, toda vez
que, prácticamente, todas las posibles ya habían sido incluidas en el cargo
de Almirante. En realidad la concesión de este título fue como una confir-
mación efectiva de su autoridad tanto en el mar como en la tierra.
Diferente fue su nombramiento como Virrey, puesto que ostentó hasta
el año 1499 y recuperado luego por su hijo en 1508. Esta dignidad nunca
había sido dada en Castilla junto con la de Gobernador, siendo una absolu-
ta novedad con el nombramiento a Cristóbal Colón. Se trataba de un cargo
que sí había sido utilizado en la Corona de Aragón, lo que no deja de ser
extraño, ya que Isabel de Castilla nunca tuvo intención de trasplantar leyes,
formas y sistemas del reino de su marido al suyo. Algo que tiene sentido,
pues ya en 1435 la Corona de Castilla era una unidad, regida únicamente
72
por el rey y con autoridad directa sobre los antiguos reinos que la conforma-
ban, a diferencia de Aragón. De hecho, a partir de 1480 los corregidores
eran los únicos representantes directos en los gobiernos territoriales. Algo
similar ocurría con el título de Gobernador, que no aparece en documentos
de manera habitual hasta ya entrado el siglo XVI.
Pero su designación como Virrey fue una exigencia firme que mantuvo
el navegante ante los Reyes Católicos, quienes decidieron aceptar en el
convencimiento de que era poco lo que tenían que perder en la expedición y
mucho lo que ganar si Colón cumplía su promesa. Lo cierto es que con ese
título el Almirante quedaba sujeto únicamente a la autoridad de la Corona,
convirtiéndose en un delegado plenipotenciario en el nuevo virreinato. En
las tierras descubiertas él tenía plena potestad gubernativa y administrativa.
Lo que sí se evidencia es que hubo una constante unión entre el cargo
de Virrey y el puesto de Gobernador en los documentos de Colón, lo que le
convertía en un oficial de la más alta dignidad, haciendo las veces de repre-
sentante directo de la Corona. Pero, si es necesario especificar que en las
capitulaciones, cuando se recoge esta circunstancia lo hace señalando que
sólo se produciría en los territorios que él descubriese y no en todas las
Indias, tal y como pretendió su hijo.
Sí había dudas acerca de la durabilidad de ambos cargos, sobre los que
sobrevolaba la incertidumbre por su propia falta de regulación. No así con el
de Almirante, ya que en el caso de la familia Enríquez el almirantazgo era
hereditario, debiéndose confirmar en cada sucesión. Un privilegio el de los
cargos hereditarios contra el que ya se habían levantado las Cortes de Toledo
en 1480, dispuestas a conseguir que se prohibiera la enajenación de los
oficios públicos, y principalmente los de justicia. Por ello, a Colón el título de
Virrey se le concedió con carácter indefinido, pero nunca hereditario, aun-
que en el nombramiento se insinuara tal forma de transmisión.
Organización del territorio, formación del gobierno

El primer problema que se le plantea al estudioso para intentar explicar
la organización del gobierno colombino es como se conjugaban las contra-
dicciones entre los privilegios concedidos a Colón y las leyes castellanas, lo
que García Gallo intentó solucionar diciendo que “los privilegios estaban por
73
encima de las leyes”. Ello, de ser así, hacía que el privilegio concedido en
1492 dejaba sin efecto las leyes del reino.
También García Gallo sostiene que había una diferencia entre el cargo
de virrey propio de la Corona de Aragón y el que se concedió a Colón. De
esta forma, el aragonés, según él, disfrutaba de unas competencias concre-
tas mientras que el colombino era extremadamente ambiguo. Esto era así
porque la Cancillería no supo qué título darle a Colón, concediéndole éste
porque en Castilla era temporal y porque se trataba de una gobernación
dudosa, como el propio cargo.
La verdad es que no se sabe a ciencia cierta el origen de la figura de
virrey, dado que los antecedentes podrían provenir incluso de Sicilia, como
asevera Romen. Según este autor se podía utilizar dicho término para refe-
rirse a las justicias de Galicia o a los gobernadores que fueron también
oficialmente virreyes, como los de Castilla y León. Según Lalinde García,
en Colón influyó la figura del virreinato siciliano, aunque Romen afirme que
fue el castellano matizado por el siciliano. Sea como fuere, lo que sí parece
obvio es que Colón lo que pretendió fue igualar y superar los privilegios de la
familia Enríquez, aglutinando los cargos de Almirante, Gobernador y Virrey.
Dada las atribuciones que conllevaban los cargos obtenidos y los an-
tecedentes de los mismos, lo que sí puede asegurarse es que para la orga-
nización de las Indias, con el otorgamiento de esas dignidades, la Corona
mezcló distintas tradiciones políticas y jurídicas, como las magistraturas
de modelo castellano, la influencia siciliana y los títulos aragoneses. Todo
ello recogido en las capitulaciones, donde se establecían las preceptivas
bases de funcionamiento.
El caso es que hubo una clara diferencia entre lo que Colón pensó que
había recibido y lo que la Corona le había otorgado. De hecho, los reyes le
concedieron los privilegios que solicitó únicamente sobre las tierras que con-
quistara, pero no sobre todas las Indias. Es cierto que al principio los monar-
cas no concedieron licencias para descubrir, aceptando la exclusividad co-
lombina, pero también lo es que ya en su segundo viaje vio como se le
limitaba su autoridad.
En esencia, Colón consiguió potestad jurisdiccional, pudiendo nombrar
y destituir alcaldes y alguaciles, fallar causas, imponer penas e, incluso,
derecho a ejercer pesquisas mediante la constitución de comisiones de in-
74
vestigación. Además, en caso de ausentarse podía dejar nombrado un lu-

garteniente, con el título de gobernador, cuyo único límite era cumplir con
las instrucciones. Por tanto, Colón gobernaba solo en las Indias que él había
incorporado y, a su vez, organizaba las flotas.
El ejercicio de un poder desmedido, y episodios como la rebelión dirigi-
da por Francisco Roldán, por ejemplo, convencieron a la Corona de la nece-
sidad de recortar los privilegios concedidos al Almirante. Para ello, precisa-
mente, los reyes se habían preocupado de tener informantes a su servicio,
como Juan de Aguado, que recomendaron insistentemente los beneficios
que para todos se obtendrían con el recorte de poderes a Cristóbal Colón.
En cualquier caso, aparte del virrey y el gobernador, otras autoridades
creadas al efecto se responsabilizaron de parcelas menores dentro del ejer-
cicio del poder político, la administración, la impartición de justicia y el con-
trol de la Hacienda real. Entre los oficiales encargados de esta última par-
cela se encontraron los contadores, los tesoreros y los veedores, entre
otros. Algunos de esos oficios fueron:
· Contador mayor. Cargo de la Real Hacienda y Contaduría, se
trataba de un lugarteniente encardo, principalmente, de contabili-
zar las mercancías
· Tesorero y veedor. Aparecen por primera vez en el segundo viaje
colombino. Encargados de la gestión de la Hacienda Real. Tam-
bién hubo otros, designados como lugartenientes de Colón para
ejercer si fuera necesario por ausencia del Almirante. Aunque no
se le dio a Colón la autoridad expresa de nombrarlos, sí se mencio-
nan en las capitulaciones.
· Lugarteniente. Figura institucional del más alto nivel, fue pensada
para actuar ante un pequeño Consejo nombrado por el virrey. Co-
lón designó en este puesto a su hermano Diego.
· Adelantado de las Indias. Nuevo oficio que aparece en 1494. Colón
nombró con tal cargo a su hermano Bartolomé y, aunque las atribucio-
nes del cargo no estaban bien definidas, los reyes en principio no le
dieron validez al no reflejarse como una atribución concedida en las
capitulaciones. Finalmente la Corona lo aceptó en 1497, pero conce-
diéndole únicamente las atribuciones que disfrutaban los de Castilla,
es decir, de impartir justicia y proteger y demarcar fronteras.
75
En realidad, todo este tenue sistema institucional, no puede verse más

que como un tejido administrativo de urgencia destinado a organizar y
mantener el territorio de manera transitoria hasta que la Corona tuviera
constancia de la verdadera dimensión a todos los niveles de su nueva
incorporación territorial y decidía, a su vez, como adaptarse a las nuevas
realidades que se iban imponiendo. De hecho, de esa manera sólo pudo
mantenerse hasta 1499, año en el que se envió a Juan de Bobadilla. Éste
ya tenía la comisión explícita de hacerse con el poder como nuevo Gober-
nador, desplazando a Colón. Además iba como juez pesquisidor para im-
partir justicia por todos los desmanes cometidos, y con la orden concreta
de informar a los habitantes de las Indias de los derechos exactos que les
correspondía por merced real.
Quiebra del sistema colombino

A la par que se implantaba el sistema institucional colombino, a la Coro-
na le iban llegando noticias de la importancia de las tierras descubiertas y
recién incorporadas. Unas noticias que les hacían ver a los reyes la necesi-
dad de tomar el control de sus nuevas colonias, tanto para evitar desmanes
y divisiones, como para obtener para sí el máximo rédito posible.
Para iniciar ese proceso de recuperación del poder y de
desmantelamiento del sistema colombino, una de las primeras acciones fue
mandar a Alonso de Ojeda a las Indias en 1501, bajo nuevas capitulaciones
establecidas con él, hombre de confianza de los Reyes Católicos. Tres fue-
ron las obligaciones básicas que le encomendaron, y éstas fueron compro-
bar el valor real de las nuevas tierras, buscar el paso hacia el oeste y des-
membrar el gobierno creado allí.
Como compensación a esa labor se le concedía la población de
Caquivacoa, lo que demuestra ya también una clara tendencia de la Corona
hacia la colonización, y no sólo al rescate. Lo cierto es que ya el segundo viaje
de Ojeda en 1499 ya había evidenciado la inmensidad de aquellos territorios,
mostrando que no se podían gobernar con una sola mano. Por tanto, surgía la
necesidad de crear nuevos núcleos colonizadores en tierra firme.
Una medida de este tipo pretendía, obviamente, hacer una partición del
gobierno establecido en las Indias, asumiendo con ello todas las consecuen-
76
cias. Es decir, un ataque directo a Colón y a su familia. De hecho su título de

gobernador de Caquivacoa suponía ya la división de la jurisdicción de Colón
y posteriormente la de Bobadilla. Aparte, la capitulación de Ojeda privile-
giaba con ventajas comerciales, lo que en conjunto le daba a la nueva auto-
ridad indiana poderes de gobierno, jurisdicción territorial diferenciada y ven-
tajas económicas.
Esta misma situación de Ojeda, que se dio también con Pinzón, fue
ratificada con la reafirmación de las funciones concedidas a Ovando, lo que
dejó definitivamente establecido que las Indias no se gobernarían en todo su
conjunto bajo un único mando. Ahora bien, en este mismo proceso se ve una
nueva diferenciación, relativa las autoridades, ya que pueden distinguirse
entre los gobernadores que accedían por voluntad real, de manera directa,
como Bobadilla y Ovando, y quienes lo conseguían por capitulación, como
Ojeda o el propio Colón. Por tanto, el acceso al gobierno del Nuevo Mundo
tampoco se estableció con una única forma unitaria, lo que empezaba a
marcar un camino que también se seguiría en otras cuestiones.
Pero si bien esa forma de administración establecida, por un sistema de
gobernaciones, suponía una novedad, también lo es que se inauguró con las
instrucciones dadas a Ovando el gobierno municipal en Indias. Tanto es así
que estas instrucciones han sido señaladas como el inicio de la formación de
los municipios en América, con elección municipal, repartimiento, elimina-
ción de cacicazgos, etc.
Y no sólo eso, sino que en dichas capitulaciones también aparecen ya
los cuatro grandes bloques competenciales entre los que se repartiría y ejer-
cería el poder en Indias formando el grueso del organismo estatal:
Municipal + Judicial + Militar + Fical = ESTADO
Los tres primeros poderes quedaban en las manos de los Gobernado-

res, mientras que las competencias fiscales quedaban restringidas para
ser controladas y administradas directamente por funcionarios de la Co-
rona. Este sistema, fue el empleado a partir de entonces en las siguientes
capitulaciones que se fueron concediendo durante el resto del primer pe-
ríodo de descubrimiento, conquista y colonización. Así pues, esta forma
77
de organizar el territorio, bajo concesiones reales de poder otorgadas a la

empresa privada mediante capitulaciones, no era más que la continuidad
de la manera en la que se había hecho desde mediados del siglo XV para
fomentar las actividades comerciales en el norte de África y durante la
guerra con Portugal, por ejemplo.
A principios del siglo XVI, la Capitulación se convirtió pues en la esen-
cia, en la base que regía el gobierno de las Indias. Mediante la firma en
ellas, la Corona y los particulares convenían “la otorgación a Capitán de
empresa de representación del poder estatal, entregándosele funciones po-
líticas, militares y judiciales”. Es por ello que las empresas creadas al efecto
de descubrimiento, conquista y colonización adquirieron un carácter jurídi-
co-público que les permitía crear un gobierno en el territorio estipulado,
aunque siempre en beneficio de la Corona.
Ahora bien, entre los propios expertos no existe consenso acerca del
carácter exacto de las capitulaciones. Entre los contemporáneos que las
firmaban no se percibía en ellas la idea de carta de merced, y los estudiosos
defienden su carácter de “contrato”. Pero lo cierto es que hay autores que
les otorgan connotaciones especiales dadas las especiales circunstancias
en las que fueron utilizadas como instrumentos de ordenación, como fue el
descubrimiento de América.
Veamos algunos ejemplos de la discusión. Autores como Galindo afir-
man que las capitulaciones eran concesiones administrativas que parten de
una desigualdad entre las partes y en las que se llega a un acuerdo donde
ambas se comprometen a atender una serie de obligaciones. Por su parte,
Fernández Sotelo, entiende las capitulaciones como el
“título jurídico que legitima la acción de las expediciones en Nue-
vo Mundo y donde constaba solemnemente ante escribano públi-
co el acuerdo de voluntades que en forma de derechos recíprocos
pactara la Corona con uno o varios particulares. Su fin era
mayoritariamente rescatar, poblar y pacificar”
Para el mismo Fernández Sotelo, se corresponderían con los contratos

innominados que aparecían en Las Partidas y que señalaban dos partes
bien diferenciadas en su contenido. De una parte la hipótesis o condición a
cumplir que, de conseguirse, vinculaba a la Corona para hacer frente a sus
78
obligaciones. La segunda, precisamente, era el señalamiento de las conce-

siones y premios otorgados si los particulares hacían su labor. Así, según
este autor, esa característica de Las Partidas se daba también en las capi-
tulaciones, lo que le permite defender su carácter de “contrato”.
Pero, en el caso concreto de las capitulaciones de Santa Fe, éstas ten-
drían una estructura anómala en relación al resto, lo que tampoco debe
extrañar si se acepta que fue Cristóbal Colón el que estableció las condicio-
nes. De cualquier manera, las capitulaciones se generalizaron a partir de
1501, debido sobre todo a la mala práctica de gobierno seguida por Colón y,
unido a esto, la inmensidad de un territorio difícilmente gobernable desde las
Antillas y por una única persona. Sin olvidar, por supuesto, un fin último,
como lo era el deseo de la Corona de aprovecharse de la iniciativa de los
particulares dada su maltrecha economía.
Con ellas queda constancia de que el descubrimiento y el posterior
inicio de la colonización fueron, en general, empresas de particulares.
Éstas se convirtieron en nexo de unión entre éstos y la Corona, cada uno
con sus intereses. De hecho, en las cláusulas de esas capitulaciones se
reflejaba la preocupación de la Corona por hacer efectivo su poder en el
Nuevo Mundo, aunque con el tiempo también se fueron plasmando nue-
vas inquietudes, como por ejemplo la preocupación de la Corona por el
bienestar de los indios.
Con respecto a la segunda parte del contenido que comprendían las
capitulaciones según Fernández Sotelo, es decir la dedicada al premio que
debía percibir el particular que capitulaba, se establecían claramente los
porcentajes de los beneficios. Al principio, estos porcentajes eran más altos,
en consonancia con los riesgos que se asumían. Luego se fueron reducien-
do con el tiempo, al ser los riesgos menores para las empresas. Lo que sí
puede afirmarse, en general, que el optimismo fue la base última de las
capitulaciones, la absoluta confianza en el triunfo de la empresa.
El modelo de las capitulaciones, finalmente, cambió poco con el tiem-
po. Al principio eran muy genéricas en sus planteamientos, debido al
desconocimiento del territorio, pero con el tiempo se fijaron mejor los
criterios y las condiciones políticas, económicas y geográficas. De esa
manera, se fueron complicando cada vez más, conteniendo un mayor
número de cláusulas especificas.
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En definitiva, puede decirse que el estudio de las capitulaciones es com-

plejo por su extensión y la variedad de cláusulas que contuvieron, siendo 111
las capitulaciones referentes a las Indias que se conservan actualmente en
los Archivos. Todas ellas fueron firmadas bien por los Reyes Católicos, por
Carlos I o por Felipe II.
2.3. LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL
El Real y Supremo Consejo de Indias

Como es bien sabido, dentro del proceso de la construcción del Estado
Moderno, los Reyes Católicos pusieron en marcha un nuevo modelo y es-
tructura política de administración del reino, sentando bases fundamentales
que se mantendrían durante siglos. En dicho proceso, la monarquía instauró
los Consejos, órganos máximos de la Corona para atender los diversos asuntos
de una manera ordenada, bien por razón de ubicación geográfica o por
temáticas relevantes. Dichos Consejos colaboraban con el rey, aunque cada
uno de ellos desde la dimensión o importancia que tuvieran en cada momen-
to. Así, a lo largo del siglo XVI fueron varios los Consejos que se crearon,
teniendo cada uno desigual estatus y jurisdicción. Sólo como ejemplo citare-
mos a Consejos territoriales como el de Indias o el de Castilla, o
competenciales, como el de Real Hacienda o el Consejo de Estado.
Evidentemente, a lo que nos ocupa nos interesa especialmente el Con-
sejo de Indias, que pronto comenzó a funcionar como un órgano autónomo,
separado de la administración del Consejo de Castilla, una vez que se escindió
de éste. Entre las principales funciones del Consejo de Indias se encontraba
la presentación a la Corona de los candidatos para los distintos puestos de
poder que se necesitaban en las colonias. Y no debe olvidarse que éstos,
una vez nombrados, gozaban de una autonomía bastante grande, que se
acompañaba de la variedad de sistemas jurisdiccionales y administrativos
por los que se regían los distintos territorios americanos.
En cualquier caso, el Consejo de Indias, debido a su independencia,
era “Real y Supremo”. Con esa máxima competencia, se ocupaba de
80
todo lo relativo a las Indias, delegando distintas funciones y facultades

territoriales y competenciales en funcionarios reales o instituciones de
carácter menor. Se trató de un Consejo que funcionó así de forma muy
rígida y centralizada, hasta bien entrado el siglo XVIII, con su sede ubi-
cada en la península.
Antecedentes y fundación
Juan Rodríguez de Fonseca fue la persona designada por la Corona en
1493 para encargarse de los asuntos indianos. Y aún pasarían tres décadas
hasta que se decidió crear instituciones que se encargaran del gobierno y de
la administración de las colonias de una forma centralizada. De hecho, du-
rante ese período, la única institución que se creó fue la Casa de Contrata-
ción de Sevilla, de la que ya se hablará más adelante.
Lo que si apareció en 1519, en el seno del Consejo de Castilla, fue
un grupo de especialistas dedicados a los asuntos de América, lo que
provocó que ya ese mismo año se mencionara en una Real Cédula la
posibilidad de crear un Consejo de Indias. De hecho, al año siguiente se
nombraron los primeros oficiales permanentes para trabajar en ese ca-
mino. Para 1523 ya se habían nombrado el primer miembro retribuido de
la plantilla, dato en el que se basa Demetrio Ramos, por ejemplo, para
afirmar que éste fue el comienzo de la reforma de la administración en
cuanto a la cuestión indiana se refiere.
En 1524 se estableció el Real y Supremo Consejo de Indias, con un
presidente y consejeros propios, así como oficiales de secretaría y jurisdic-
ción autónoma. Su importancia ya quedó reflejada en las personas nombra-
das para hacerse cargo de él, siendo el primer presidente del consejo García
de Loysa y Mendoza, y el primer secretario, Francisco de los Cobos. Lo
cierto es que la creación del Consejo de Indias supuso una delegación de
facultades que las escindía de la política dedicada exclusivamente a Castilla,
saliendo de esa jurisdicción. Se daba así una descentralización territorial,
toda vez que se ocupaba de territorios fuera del reino del que comenzó
siendo dependiente, su polis. De esta forma el Consejo gozó de capacidad
para gobernar plenamente los territorios ultramarinos que tenía encomen-
dados y regular sus propias funciones.
81
Atribuciones y estructura
La independencia del Consejo de Indias quedó patente en su facultad
para legislar, su poder para gobernar y su potestad jurisdiccional. De esa
forma, era el Consejo el que proponía a los reyes las leyes que debían regir
en Indias para su aprobación.
En lo que concierne a su poder de gobierno, el Consejo de Indias tam-
bién disfrutaba de competencias en lo concerniente al Poder Espiritual, puesto
que se hacía cargo de la defensa y gestión del derecho de Patronato con-
cedido por el Papa a los reyes de España en 1508. Aparte, por supuesto,
también el Consejo de Indias dispuso de autoridad para administrar el Poder
Temporal, que fue la principal causa de su creación. En definitiva, el Conse-
jo de Indias también se ocupaba de proponer las personas que debían ejer-
cer los cargos importantes en las Indias, dirigía la Casa de Contratación y
consultaba con el rey las órdenes de gobierno. Por último, en cuanto a su
potestad jurídica, el Consejo de Indias actuaba como Tribunal Supremo de
Justicia para todo el territorio colonial. De esta forma, todos los pleitos no
cerrados en las distintas Audiencias podían ser vistos en última apelación,
sin olvidar que supervisaba a todas las magistraturas indianas.
En relación a esas tres competencias señaladas, el Consejo de Indias
dispuso de tres salas generales, a saber, la Sala de Gobierno, la Sala de
Justicia y la Contaduría. Por su parte, la Sala de Gobierno se ocupa de
consultar al rey y de resolver los asuntos referentes a aspectos seculares y
eclesiásticos, subdivididos en materias como Estado, Gobierno, Gracia y
Justicia y, por último, Hacienda y Guerra.
En lo que respecta a la Sala de Justicia, sus competencias quedaban
perfectamente recogidas en las Leyes Nuevas, las Ordenanzas de 1578 y
de 1636, y en la Recopilación de Leyes de 1680. En todo ese cuerpo jurídico
se le ordenaba conocer sobre visitas y residencias. Asimismo, se encarga-
ban de pleitos en segunda suplicación, asignados por comisión real, de plei-
tos y demandas sobre repartimientos de Indias, causas de navíos negreros,
causas criminales que llegaban en grado de apelación y de apelaciones de la
Casa de Contratación.
Por último, en cuanto la Contaduría General se componía de un Conta-
dor Mayor acompañado de tres Contadores. Estos cuatro altos funcionarios
tenían encomendadas dos tareas principales, de un lado llevar las cuentas
82
integradas en la Real Hacienda que concernían al Consejo de Indias y, de

otro, dar razón del estado en que se encontraba la Hacienda cada vez que el
Consejo lo solicitase.
Composición
El Consejo de Indias, finalmente, estaba compuesto por los siguientes
elementos indispensables para su estructura y funcionamiento:
· Presidente. Era el puesto de máxima importancia. Se encargaba
de presidir, dirigir y organizar el Consejo.
· Gobernador del Consejo. Era el nombre que recibía el presidente inte-
rino, encargado de ejercer las mismas funciones hasta que se cubrie-
se la vacante. Se trató de un cargo muy frecuente en el siglo XVIII.
· Gran Canciller de Indias. Su función era custodiar el sello real de
los despachos reales y llevar el registro de las disposiciones. Tenía
un representante en cada Audiencia indiana.
· Consejeros. Con el tiempo fue variando su número, su condición y
su sueldo. Eran nombrados por el rey a propuesta de la Cámara de
Castilla. Al principio fueron cuatro, todos ellos letrados, pero en
1604 se incluyó a dos funcionarios de “capa y espada”, proceden-
tes de la milicia. En el siglo XVIII su número aumentó. Siempre se
prefirió que esas plazas se cubrieran con personas que ya habían
ejercido como oidores en las Audiencia indianas o con personas
experimentadas en asuntos indianos. Muchos de ellos ascendieron
luego, además, al Consejo de Castilla o a un Obispado.
· Fiscal. Éste era el puesto inmediatamente después en importancia
al de consejero más joven en el cargo, y fue usual ascender de
fiscal a consejero. Su misión era la defensa de la jurisdicción real,
el patronato, la Real Hacienda y los indios.
· Secretario. En 1524 solo hubo un secretario, Francisco de los Cobos,
mientras que a finales del siglo XVI ya eran dos los secretarios,
uno para los asuntos de Nueva España y otro para los de Perú. Se
encargaban de todo lo inherente a un secretario y, en especial, a la
gestión de los libros de registro de disposiciones legales o cedularios.
83
· Escribano. Había dos escribanos, uno de Gobernación y otro de

Justicia.
· Funcionarios: Llevaban a cabo la parte burocrática de las atribu-
ciones del Consejo. Había varios tipos con distintas funciones. Por
ejemplo, entre los funcionarios judiciales estaban los Relatores,
encargados de resumir los pleitos, los abogados y los procuradores
de pobres, así como el Receptor de penas de cámara. Entre los
funcionarios económicos se incluía al Tesorero, encargado de los
cobros y pagos, además de ser el depositario de los fondos del
Consejo. También estaban los Contadores, que se ocupaban de los
sueldos de las autoridades y de administrar las cajas reales. Por su
parte, los funcionarios ejecutivos se dedicaban a la práctica de los
acuerdos del Consejo, y éstos eran el Alguacil Mayor y los algua-
ciles menores. Por último, entre los funcionarios científicos se en-
contraban el Cronista Mayor de Indias y el Cosmógrafo Mayor.
· Capellán.
· Personal subalterno: Porteros, alcaide, carcelero etc.
84
Evolución
Durante el siglo XVI, y más concretamente en 1542, la Corona ordenó
que se hiciera una visita al Consejo de Indias, que concluyó con un informe
en el que se recomendaba una remodelación del mismo. Así, se hizo una
reforma de la institución y se remozaron algunos de los altos cargos, aparte
de que se promulgaron las primeras ordenanzas específicas incluyéndolas
dentro de las Leyes Nuevas.
Tras esa primera visita, hubo una segunda, que se materializó a la par
que se desarrollaba la Junta Magna de 1568. Esta Junta, organizada por
Luis Sánchez, consistió en una reunión de clérigos que, a lo que a nosotros
interesa, hizo frente a muchas de las diferencias, falsas informaciones, si-
tuación de crisis y enfrentamientos existentes en cuanto a la verdadera
práctica en el proceso de la colonización y evangelización de las Indias.
Tanto es así que en ella se vio la imperiosa necesidad de conocer lo que
verdaderamente estaba pasando en aquel continente y cuál era su realidad
concreta. Para conseguirlo la Junta comenzó a regular los asuntos concer-
nientes a América, decidiendo, entre otras cosas, averiguar también la si-
tuación en la que se encontraba el Consejo de Indias.
Se programó una visita de Juan de Ovando, con el objeto de obtener, de un
lado, la información correcta y necesaria acerca de la realidad indiana y, por
otro, del propio Consejo de Indias. Para el primer objetivo se dictó, además, una
amplia instrucción que debía ser ejecutada por los dos nuevos virreyes nombra-
dos para cada uno de los dos virreinatos existentes en ese momento, Perú y
Nueva España, que fueron Toledo y Enríquez, respectivamente.
Tras la visita de Ovando, que finalizó en 1566, quedó claro que en el
Consejo de Indias ni se tenía, ni se podía tener, noticias válidas y en tiempo
acerca de los asuntos de gobernación de las colonias. Además, según el
dictamen del visitador, ni en el Consejo de Indias ni tampoco en las mismas
Indias siquiera, se tenía un conocimiento exhaustivo y útil de las leyes dicta-
das para aquellos reinos. Así pues, el Consejo resultó culpable de negligen-
cia. La consecuencia de todo ello fue que se impuso, de nuevo, la tarea
inaplazable de recopilación de toda la información necesaria que pudiera
ayudar para dictar leyes y crear o reformar instituciones para el buen go-
bierno de aquellas tierras. Ovando ordenó el envío de información sobre
cada jurisdicción a todas y cada una de las autoridades con responsabilidad
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de gobierno en las Indias, además de a otras personas que las conocían o

iban y venían, como los negociantes, por ejemplo, e incluso a personas naci-
das en América que en ese momento residían en la península. En definitiva,
con dicha visita, aparte de la redacción de lo que vino en denominarse el
Código Ovandino, parcialmente publicado en 1571, se abordaron temas de
importancia como algunas reformas eclesiásticas, el establecimiento de la
Inquisición en las Indias, la reforma del tributo indígena y la reactivación
minera, entre otros.
Una vez entrados en el siglo XVII, y tras la enorme inflación de cargos
funcionariales que se produjo debido al sistema implantado de venta y
renunciación de cargos con una finalidad recaudatoria por parte del Estado,
también se viola necesidad de reformar el Consejo. Y es que el número de
consejeros se había multiplicado, por lo que se recomendó su racionalización
para reducirlos y, además, para evitar la generalizada corrupción que se había
apoderado de la institución con la entrada de tantos compradores de oficios.
Fueron tres los decretos dictados a tal efecto, en 1677, 1687 y 1691, pero con
ellos lo único que se consiguió fue que la plantilla no aumentara más.
Juntas especializadas
Durante el siglo XVI se desarrolló un sistema de juntas especializadas
en diversas temáticas para el mejor gobierno de las Indias. Con ellas se
pretendía resolver de una manera más eficaz los graves problemas que ya
habían surgido en distintos ámbitos de la organización colonial.
Los miembros del Consejo de Indias formaban solo una parte en
cada una de estas juntas, ya que la administración de Castilla y un nú-
mero importante de eclesiásticos también formaron parte de ellas. Du-
rante el reinado de Felipe II las juntas tuvieron un carácter permanente,
y en no pocas ocasiones aparecen anotaciones del monarca en las con-
sultas que éstas le hacían. Las principales juntas especializadas que fun-
cionaron en este tiempo fueron:
· Junta de Contaduría Mayor, creada en el año 1579. Estaba for-
mada por dos componentes del Consejo de Castilla; dos conseje-
ros de Hacienda y dos miembros del Consejo de Indias. Se encar-
gaba de discutir y aconsejar acerca de, por ejemplo, temas como
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la sucesión de las encomiendas, la legislación de cultivos, la regu-

lación de las fábricas de tejidos, etcétera.
· Junta de Puerto Rico. Creada en 1583. Sus miembros se reunían
en una de las fortificaciones de aquella isla. Alrededor de 1596
comenzó a denominarse Junta de Guerra de Indias, preocupándo-
se de entender de todo lo relacionado con la defensa y fortifica-
ción de las colonias, esencialmente en el Caribe, para minimizar la
amenaza de los ataques ingleses. De ésta surgiría en 1600 la fun-
dación oficial de la Junta de Guerra de Indias, con interés ya en
todo lo referente a lo militar, en gobierno y justicia, y para asuntos
militares de personal y mercados.
· Junta de la Armada del Océano. Se creó en 1594, para diseñar
la mejor organización, navegación y defensa de la flota de Indias.
· Junta de Hacienda de Indias. Creada en 1595 por Felipe II con
el objetivo de conseguir mayores ingresos para el erario público.
Por medio de una Real Cédula, en 1.600 se convirtió también en
una institución permanente. Para 1604 ya tenía competencia en
todos los negocios y recaudaciones en las que participaba la Ha-
cienda Real.
· Cámara de Indias. El origen del funcionamiento y atribuciones de
este Consejo residía en la Cámara de Castilla, cuyo ejemplo se
tomó, y fue creado también con la Real Cédula de 1600. Sus prin-
cipales atribuciones consistían, por un lado, en proveer empleos de
la administración en América, tanto seculares como eclesiásticos,
y por otro en conocer los negocios de gracia y merced. Al tratarse
de una comisión especializada, su aparición supuso una merma
para las competencias del Consejo de Indias. De hecho, se preten-
día evitar las generalizadas presiones externas y los sobornos que
se producían para condicionar resoluciones. Los pareceres de esta
institución eran rigurosamente secretos. La Cámara estaba com-
puesta por un presidente y tres consejeros, todos ellos nombrados
por el rey, además de un secretario. Pero lo cierto es que, a pesar
de esa dependencia directa de la Corona, tuvo una existencia aza-
rosa y llena de interrupciones. Lo cual no obsta para que, de todas
formas, fuera la junta de más larga vida del Consejo de Indias. Su
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último restablecimiento fue en 1721, y ya no fue más suprimida

hasta su desaparición junto con el Consejo de Indias en 1834.
Ordenanzas
El Consejo de Indias tenía su propio reglamento de funcionamiento in-
terno, organizado en ordenanzas. Entre ellas, las primeras que cabe men-
cionar son las comprendidas en los nueve primeros capítulos de las Leyes
Nuevas de 1542. Pero no fueron las únicas de las que disfrutó el Consejo,
ya que más tarde se promulgaron otras que se añadían a las anteriores,
como las ordenanzas de 1571, más amplias y que se constituían como un
cuerpo propio de disposiciones. Con éstas se completaba la independencia
del Consejo de Castilla y acabaron como parte de la Recopilación Ovandina.
Pero aún seis décadas más tarde, se redactaron nuevas disposiciones
que debían añadirse a ese reglamento, y éstas fueron las ordenanzas de
1636. En realidad no se trataba más que de una reedición de las antiguas a
las que se añadieron el acontecer legislativo de los 50 años que habían
transcurrido entre unas y otras.
Como estructura, puede indicarse que en el conjunto de estas ordenan-
zas se podía distinguir siempre, en primer lugar, una introducción dedicada a la
composición y número de los miembros, una segunda parte indicativa de las
competencias y funciones de los componentes colegiados del Consejo y, por
último, se incluían las disposiciones para cada grupo concreto y para cada
caso particular. Se debe mencionar que a finales del siglo XVIII se produjo un
intento de crear nuevas ordenanzas para el Consejo, que no prosperó.
La Casa de la Contratación
Antecedentes
Poco puede dudarse de que uno de los acicates fundamentales para la
erección de la Casa de Contratación fueron las Bulas Alejandrinas. A
través de ellas el Papa prohibió comerciar y residir en las Indias sin la auto-
rización previa de los Reyes Católicos, concediendo el monopolio comercial
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a Castilla y la exclusividad de residencia a los castellanos. Para centralizar

y controlar ese comercio, junto al trasiego de pasajeros, se hizo necesaria la
creación de una institución que se pusiera al frente.
Ésta institución fue la Comisión de Contratación, primer paso para la
formación de un sistema administrativo que debía tener como fin último el
pleno control comercial de las Indias. La misión de ponerla en funciona-
miento fue encomendada a Rodríguez Fonseca, quien ya había organizado
el segundo viaje de Colón y se había encargado del control de toda la rela-
ción con las nuevas colonias hasta la fundación de la Casa de Contratación
en 1503. La exclusividad del comercio y la navegación era practicada tam-
bién por todas las potencias.
Para su organización se tenía conocimiento de antecedentes de los que
se pudo tomar alguna orientación, unos ejemplos de los que detallamos algu-
nos a continuación:
· Instituciones de corte similar fueron creadas en la Antigüedad Clá-
sica en las ciudades puerto del mediterráneo y en las fronterizas
que ejercían de factorías para polis como las griegas, la fenicia y
Roma. Con ellas se regulaba el comercio entre esas ciudades y
sus metrópolis.
· También en determinadas ciudades del Imperio Bizantino desde el
siglo XV se erigieron instituciones destinadas a controlar y gestio-
nar los depósitos que se realizaban en los intercambios comercia-
les entre bizantinos y persas.
· En la Inglaterra de principios del siglo XVI, por ejemplo, también
se fijaron puertos para los negocios de lana, los llamados staple.
· A su vez, en el mismo tiempo, árabes y portuguesas hacían lo
propio para controlar el comercio con sus factorías del Atlánti-
co y del Índico.
Fundación y carácter
En 1502 se presentó la primera propuesta bien documentada que ya
sugería la fundación de una casa en Sevilla en la que se almacenaran las
mercancías cuyo origen o destino fuesen las Indias. Ya en ese momento se
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pensaba que podía estar regida por un factor, un tesorero y dos contadores,
fórmula que de forma parecida se estableció finalmente. Y es que, en efec-
to, un año más tarde, en 1503, los Reyes Católicos dispusieron su fundación
y dictaron las primeras veinte ordenanzas, en las que se establecía para
responsabilizarse de su gestión la necesidad de un Factor, un Tesorero y un
Escribano-contador.
La Casa de Contratación se convirtió así en la primera institución admi-
nistrativa creada en España, ex profeso, para regir aspectos concretos de la
vida indiana. Su tarea consistió, fundamentalmente, en constituirse como la
representación intermediaria del Estado en el comercio con las colonias,
siendo la encargada del despacho de la flota y, sobre todo, de la custodia de
las mercancías reales. No obstante, asumió también funciones de otra índo-
le, como docentes, técnicas, administrativas y hacendísticas.
Su marco geográfico de actuación incluía no sólo las Indias, sino tam-
bién las islas Canarias, Berbería y la costa de África. En todos esos territo-
rios su objetivo era doble, fomentar el comercio y conseguir el monopolio
real de éste. Para conseguirlo hacía las veces de depósito de las mercan-
cías y de los pertrechos navales, que controlaba y obligaba a mantener en
buen estado, registraba todas las operaciones de comercio que se estable-
cían desde la metrópoli con aquellos territorios ultramarinos e, incluso, ele-
gía a los capitanes de navegación y les preparaba para ello.
Evolución
La Casa de la Contratación, obviamente, se fue adaptando en la medi-
da en la que el imperio crecía y se transformaba. Así, evolucionó ampliando
sus funciones a lo largo de los años en los que funcionó. La necesidad de
adaptarse fue tal que ya en 1504, sólo un año después de su creación, fue
necesaria la redacción de unas segundas ordenanzas, en las que, en reali-
dad, se hizo un compendio de todas las disposiciones que hasta el momento
existían para las Indias, tanto económicas como administrativas. Su ámbito
de aplicación afectaba ya a todos los sujetos que, de una forma u otra,
estuvieran directamente relacionados con el comercio indiano.
Aún así, hacia 1508 la actitud intervencionista de la Corona en los ne-
gocios de las indias se intensificó. Con el fin de un mayor control se comen-
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zó a trazar el escenario jurídico más cómodo y útil para el Estado, creándo-

se nuevos instrumentos legales, con más y novedosas ordenanzas que regu-
laban la que cada vez se hacía más compleja administración y gestión del
comercio. Ejemplo de ello fueron también las Ordenanzas de Monzón de
1510, ampliadas en 1511. Lo interesante de estas ordenanzas era que en
ellas se recogía ya un cambio conceptual de la institución, para que dejara
de ser la casa de negocios que únicamente buscaba el beneficio privado de
la Corona (monopolio comercial) y pasase a convertirse en una institución
de gobierno, mucho más desarrollada, que fuera instrumento de control de
todas las riquezas que generaba el comercio colonial.
A partir de entonces, las labores fundamentales comenzaron a ser de
inspección, de registro de barcos, regulación de las mercancías de los
particulares, lucha contra el fraude, control de pasajeros, cuidado de bie-
nes de difuntos, aduanas y, además, funcionar como escuela de navega-
ción. En resumen, se fijaron definitivamente las funciones y el modo de
administración de la Casa de Contratación que, salvo pequeñas evolucio-
nes, se mantuvo con ese esquema y carácter hasta el siglo XVIII. Es
decir, toda la legislación que siguió dictándose para ella no fue más que un
complemento a ese concepto de institución de gobierno que afloró por
primera vez en este momento.
Así pues, para mediados del siglo XVI la institución ya estaba bien
organizada. Como organismo administrativo sus funciones estaban perfec-
tamente definidas, al igual que sus labores como institución consultiva, que
le facultaba para proponer medidas sobre organización y desarrollo del co-
mercio. Sólo cabe señalar que, al final, por ejemplo, se le añadieron enco-
miendas como la de ejercer de oficina hidrográfica o de universidad de
navegantes a cuyo frente se encontraba el piloto mayor.
Todo ello se consolidó con las Ordenanzas de 1552, a partir de las
cuales se reformaron y reorganizaron más de 200 capítulos, creando todo
un cuerpo legal en los que se recogían las normas generales que debían
regir el gobierno de la Casa de Contratación. Gran parte de ellos eran regla-
mentos referidos a la navegación y a los navegantes, entre otras cosas
intentando impedir el desarrollo del contrabando. De hecho, la actividad
más antigua de la Casa de Contratación, que como se ha visto ya era el
registro de personas que iban a las Indias, se hizo especialmente importante
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para asegurar el cobro de impuestos y el pago aduanero. La aplicación de

medidas de control como éstas tenía como fin último evitar el contrabando
en la medida de lo posible, dado las altas tasas de esta actividad delictiva
que se estaban padeciendo con el trasiego de personas.
Alguna novedad reseñable más puede ser que en 1557 se creó el
cargo de Presidente de la institución, con la intención de conseguir que
alguien coordinara las funciones del factor, del tesorero y del contador.
En realidad, su principal función acabó consistiendo en promover el des-
pacho de las flotas.
La Casa de Contratación como Tribunal de Justicia

Desde el primer momento los oficiales de la Casa de Contratación fue-
ron dotados de jurisdicción en todo lo referente a cuestiones mercantiles, sin
existir una clara delimitación de sus poderes. De esa forma, muy pronto
comenzaron a actuar como tribunal de justicia, tanto en casos de ese tipo y
en aquellos en los que se producía una infracción de sus reglamentos inter-
nos. Se estableció como un nuevo tribunal con competencias definidas y
jurisdicción civil y criminal, tal como quedó reflejado en la Pragmática de
1511. Ahora bien, no fue hasta 1539 cuando se dispuso un cuerpo legal bien
estructurado y suficiente, con unas ordenanzas que sentaron bases para las
redactadas posteriormente en 1552. Luego, éstas de 1552 se utilizarían en
adelante para desarrollar todas las leyes posteriores concernientes a la Casa
de Contratación y su jurisdicción.
Concretando, ostentaba la jurisdicción exclusiva en materia civil para
causas relacionadas con la Real Hacienda, el comercio y la navegación
con las colonias, así como en asuntos penales que tuvieran relación con
infracciones cometidas contra las ordenanzas de la institución y los de-
litos cometidos a bordo de las naves. En caso de apelación a sus fallos,
en cualquiera de este tipo de litigios, ésta era elevada de forma directa
al Consejo de Indias.
De todas formas, en el año 1543 se produjo un recorte de competen-
cia en materia civil, al concederse la creación del Consulado de mercade-
res de Sevilla. Con éste nuevo órgano, reconocido para que los mercade-
res defendieran sus derechos frente a los que no lo eran, también asumían
92
competencias judiciales entre sus miembros. Los cónsules que se hacían

cargo así de todos los litigios civiles concernientes a las actividades de sus
miembros. Con ello se pretendió que la agilización de los procedimientos,
de forma que fueran cada vez más breves y sencillos y no todo recayera
en una cada vez más saturada Casa de la Contratación. Y es que, efecti-
vamente, el aumento de litigios era proporcional al incremento en el nú-
mero de operaciones comerciales.
Sea como fuere, hacía 1546 el cargo de fiscal y luego juez asesor
adquirió gran poder e influencia dentro de la Casa de Contratación, de ma-
nera que hacia 1583 se creó la Sala de Justicia de la Casa de Contrata-
ción. Ésta quedo conformada, en principio, con dos oidores, repartiéndose
uno los temas administrativos y otro los temas judiciales. Ambos oidores,
luego transformadas sus competencias en salas concretas de justicia, man-
tenían el presidente como vínculo.
Breve evolución de la Casa de Contratación

Durante el reinado de Felipe II hizo su aparición el elemento aristocrá-
tico en los cargos burocráticos de la Casa de Contratación, tal y como ya se
había generalizado en las Indias con la venta de oficios. En 1625 se creó el
oficio de alguacil mayor con carácter perpetuo, pudiendo ser enajenado y
renunciado por el titular a su antojo. Ese sistema de venta y renunciación de
oficios acarreó a la larga, además, la venta de plazas futuras que quedaban
ya así restringidas y la aparición de plazas supernumerarias.
Lo anterior ocurrió, precisamente, a lo largo de un siglo en el que la
Casa fue perdiendo parte de sus competencias y labores, limando su fuerza
interior y desinflándose de contenidos. De hecho, por ejemplo, a mediados
del siglo XVII ya había perdido prácticamente toda iniciativa en lo concer-
niente a la dirección de los asuntos comerciales indianos, yendo a remolque
del Consulado y convirtiéndose en una mera intermediaria entre la Corona y
el Consulado. Tanto es así que según Chaunu, en el último cuarto del siglo la
institución ya no era capaz siquiera de hacer respetar a los comerciantes los
intereses de la Corona.
Justo en esas fechas, finalizando el siglo XVII y más concretamente
desde 1680, Cádiz asumió el papel de capital del monopolio comercial, por
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razones y ventajas obvias que ofrecía su ubicación geográfica y puerto. No

obstante, no fue hasta 1717 que se trasladó allí la Casa de Contratación. A
partir de entonces, la aparición de compañías comerciales junto a la conce-
sión y autorización a extranjeros para poder intervenir en el lucroso trasiego
económico colonial, previa naturalización, hicieron ya imposible el manteni-
miento del monopolio comercial por parte de la Casa de Contratación. De
forma que a fines del siglo XVIII se suspendieron sus actividades.
2.4. INSTITUCIONES DE GOBIERNO, JUSTICIA Y HA-

CIENDA EN INDIAS
El Virreinato
Virrey y Audiencia
La figura de virrey, como ya se expuso en temas anteriores, fue toma-
da de tradiciones anteriores y poco arraigadas en Castilla para hacerse
cargo de la responsabilidad de administrar y gobernar en representación
directa de la autoridad real. De esa forma, era el jefe máximo del aparato
administrativo en todos los ámbitos, es decir, en lo político, como Goberna-
dor del reino, en lo militar, como Capitán General, en el ámbito judicial,
como Presidente de la Audiencia, en la esfera religiosa, como Vice-patro-
no y en competencias fiscales, como Superintendente de hacienda.
Tal y como se desarrolló finalmente, tras la etapa colombina, puede
decirse que apareció tardíamente, debido a la prudencia a la que se vio
obligada la Corona tras los pleitos con Colón y su familia. Desde entonces,
se trató de una institución no capitulada, a diferencia de la colombina, y pasó
a ser una magistratura de la administración territorial. La idea era implantar
la institución en los reinos donde el rey no residía permanentemente o tenía
pocas probabilidades de visitar en alguna ocasión. Y así fue como implantó
en el segundo cuarto del siglo XVI en los dos virreinatos que se crearon en
primera instancia, Nueva España y Perú.
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Debe recalcarse que aún cuando los virreyes tenían jurisdicción supe-
rior en funciones de gobierno y justicia en su jurisdicción, por separado, lo
normal fue la elección de hombres de capa y espada, lo que obligó a no
reconocerles la competencia de tener voto en la Audiencia cuando no re-
unían la condición necesaria de preparación para supervisar la función de
justicia. En la práctica, el virrey se concibió como una figura independiente,
aunque las instrucciones de la Corona en materia jurídica eran preceptivas,
por lo que sí debían obedecer órdenes en tal sentido. En este orden de cosas
también existió una diferencia entre los virreyes que ejercían sus funciones
en territorios europeos y los que lo hacían en Indias. En la península y en las
posesiones del Mediterráneo tenían voto, con independencia de su condi-
ción, y en caso de igualdad su parecer era decisorio en la resolución. En
Indias no existía esta posibilidad.
Ahora bien, desde 1631 poseyeron la facultad de decidir el carácter de
las materias que trataban, es decir, de determinar si correspondía al ámbito
de justicia o a la esfera gubernativa. A pesar de lo cual se fue produciendo
una progresiva exclusión de dicha figura de la administración de justicia,
compensándose con la práctica exclusividad en materia de gobierno, mate-
ria en la que contó con una superioridad absoluta, y no sólo en las Audien-
cias virreinales (México, Lima) sino también en todas las demás.
En cualquier caso, la distinción entre las materias de Gobierno y de
Justicia no siempre fue clara. Así, en el primer tercio del siglo XVII, como
ya se ha apuntado, el virrey recibió facultades para decidir la naturaleza de
los temas. Además desde 1553 existía la posibilidad de apelar ante la Au-
diencia para la autodeterminación del virrey por vía gubernativa.
El virrey presidía la Audiencia con voto si era letrado. En ese caso, y
como presidente, asistía a la sala, determinaba qué pleitos se habían de ver
y designaba los jueces que llevarían las distintas causas. Su actuación de
oficio o a petición de parte no estaba permitida, a la par que tampoco podía
privar ni suspender en el oficio a oidores, alcaldes y fiscal sin previa con-
sulta al Consejo de Indias y siempre mediando una imputación en un delito.
Ahora bien, como es sabido, y ya se ha mencionado, en los virreinatos
no existía una única Audiencia en la capital, sino que el sistema de adminis-
tración indiana estaba sustentado en toda una red o sistema de Audiencias
en cada virreinato. Era el fiel reflejo en un ámbito sectorial de lo que en la
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organización central constituía la estructura Rey - Consejo. Según el Lalinde,

el virrey, como “alter ego”, actuaba como lo haría el rey. En ese aspecto, la
Audiencia era para el virrey lo que el Consejo para el monarca.
Aparte, en Indias, al no haber limitación del poder real por fueros y
privilegios como los que existían por ejemplo en territorios peninsulares como
Cataluña o Navarra, el rey no tuvo que engrandecer el poder de los virre-
yes, sino al contrario, limitárselo. Esa función limitativa correspondía a la
Audiencia, integrada por castellanos y no naturales pagados por la Hacien-
da de Castilla. De este modo, hubo un proceder sistemático en la Corona
con la clara intención de coordinar, vigilar y equilibrar las funciones de los
virreyes, reflejado en las competencias que se atribuía a las distintas institu-
ciones. En primer lugar, mediante la separación de facultades como Gobier-
no y Justicia, y en segunda instancia con la independencia político–jurídica
entre los oidores y el virrey.
En el primero de los supuestos, al crearse el oficio de virrey en 1535,
los títulos de virrey y presidente de la Audiencia se concedían por separado
y de forma temporal ya que el virrey, por ejemplo, no lo era por nacimiento
ni tampoco la concesión de su cargo implicaba el privilegio vitalicio. De
todas formas, a pesar de esa separación, desde 1561 se comenzó a producir
cierta vinculación entre ambos altos cargos institucionales, una vez que se
creó la Audiencia de Charcas en 1559, ya que ésta se subordinaba al virrey
de Perú y era presidida por éste si residía en la ciudad de La Plata por un
tiempo. Por tanto, se establecía así que el virrey presidía las Audiencias
sufragáneas, un criterio que fue confirmado en 1614. Los Presidentes de
las Audiencias, siguiendo lo afirmado por Calinde, no se sostenían en el
virrey, sino que se sumaban a las otras magistraturas de la alta institución
territorial de justicia.
Hubo, desde luego, una clara diferencia entre los virreinatos hispanos
en territorio europeo y en territorio indiano. Sobre todo en cuanto a la inde-
pendencia política y jurídica de unos y otros. Según Solórzano virreyes como
los de Nápoles y Sicilia acumulaban mucho más poder, toda vez que se les
permitía suspender y nombrar Oidores en sus territorios, mientras que en
América únicamente el rey los podía nombrar, renovar y suspender. La
atribución separada e individualizada de funciones otorgó a los oidores una
situación de independencia real con respecto al virrey, lo que les permitía
96
informar secretamente al rey sobre los actos de aquél. Se daba así una
situación de “equilibrio y tensas relaciones” que facilitaba el control mutuo
por parte de ambas instituciones. En cualquier caso, lo cierto es que según
fuera el carácter enérgico o no del virrey, su puesto preeminente en la Au-
diencia podía reducirse tan sólo a un papel representativo y estético en
ceremonias públicas o, en cambio, a llegar a mediatizar la actuación anual
de la Audiencia.
Ese “equilibrio” entre Virrey y Audiencia también permitía que la Au-
diencia asumiera, a veces y en ciertos temas, competencias gubernativas, lo
que molestaba la libre aplicación del poder por parte del virrey. A veces,
incluso, los particulares se animaban a pleitear en la Audiencia contra dispo-
siciones del más alto funcionario indiano, obteniendo en no pocas ocasiones
fallos favorables. Asimismo, las Audiencias no dudaron tampoco en elevar
al Consejo de Indias sus contradicciones a medidas tomadas por los virre-
yes, y viceversa. El fallo a su favor de particulares animados por los mismos
oidores provocó en numerosas ocasiones la consecuente obstaculización y
paralización de los mandatos del virrey por interferencia de la Audiencia.
Todo ello generó una atmosfera cargada de tensiones y desavenencias
a la que se intentó dar dos soluciones. Una fue dar orden de la necesidad del
conocimiento de todos los asuntos por parte del fiscal de la Audiencia. La
otra fue pasar a consulta los acuerdos de la mayoría de asuntos por insigni-
ficantes que fuesen mediante la intervención de los oidores. Ésta última fue
la solución más extendida, pero generó el problema añadido de la dilación en
los asuntos que debían atender los estamentos judiciales.
Esta limitación del poder ejecutivo por el recurso a la acción judicial
provocó constantes enfrentamientos entre ambas instituciones, a pesar de
que las disposiciones reales recomendaban una mayor inteligencia y armo-
nía. A pesar de ello las relaciones como cuerpo único fueron generalmente
tirantes y en el enfrentamiento los virreyes se llevaron, generalmente, la
peor parte. Y es que los recursos legales, muy bien usados por los oidores,
les proporcionaron una situación favorable, de manera que las apelaciones
de los asuntos de gobierno ante las Audiencias convertían a los virreyes en
gigantes con pies de barro.
En realidad, la autoridad y el prestigio de los virreyes dependieron más
que de las facultades y atribuciones que disfrutaban de la moderación, el
97
tacto y la habilidad que demostraran a la hora de evitar conflictos con la

Audiencia. Si lo conseguían se imponía un equilibrio de poderes lo suficien-
temente poderoso como para que toda acción encaminada a romperlo estu-
viera condenada al fracaso por ser contraria a la voluntad del rey. Lo cierto
es que la legislación cuidó muy bien de que el virrey no tuviera el carácter
absoluto propio del rey y a los mismos vecinos de la colonia no se les escapó
que el equilibrio de poderes era una verdadera garantía contra los posibles
excesos de las autoridades políticas y judiciales.
Poderes del virrey

Como Capitán General ejercía el mando supremo de las fuerzas mili-
tares y milicias existentes en su virreinato, además de las flotas. En ese
sentido se responsabilizaba también de tareas de reclutamiento y de aprovi-
sionamiento, al tiempo que supervisaba las tareas de construcción y conser-
vación de las distintas fortalezas y presidios. La justicia en causas en las
que se vieran involucradas militares o las propias del cuerpo armado queda-
ban bajo su jurisdicción.
En los primeros momentos la Capitanía General apareció como una
magistratura aparte y subordinada. Subordinada al poder superior de Hernán
Cortés y sin poder desviarse de los mandatos que estableciese la Audiencia.
Sin embargo, la evolución del cargo llevó finalmente a una absorción del
mismo por parte del virrey, acentuándose su carácter a medida que fue
pasando el tiempo hasta el final de la colonia, debido al desarrollo que expe-
rimentó el ejército en América sobre todo en el siglo XVIII.
También era el virrey el encargado de velar por la Hacienda Real,
desde el establecimiento mismo de la institución. Así, era el responsable de
la cobranza eficiente y administración de las rentas de la Corona. Por su-
puesto con la limitación que ya Solórzano señalaba: “la Hacienda: se en-
comienda a los virreyes con la limitación de no realizar gastos nuevos
o extraordinarios sin consulta con el rey”.
Como órgano que ayudaba, limitaba y controlaba a la labor del virrey, la
Junta de Hacienda debía reunirse semanalmente, de forma que, por ejem-
plo, sólo con su autorización el virrey podía realizar gastos extraordinarios
urgentes. Esta junta estaba compuesta por el virrey, los oficiales reales de la
98
capital virreinal, el escribano propio de esa junta, un fiscal designado y el

oidor más antiguo de la Audiencia.
Especialmente delicada para el virrey era la labor que tenía encomen-
dada de supervisar las actividades de la Iglesia en su territorio y del mante-
nimiento de buenas relaciones con ella. Al igual que la Corona, no podía ser
de otro modo, los virreyes debían ser fervientes defensores de la fe y, con-
secuentemente, colaboradores necesarios, por ejemplo, del Tribunal de la
Santa Inquisición. Pero todo desde una cauta y pragmática perspectiva
que le debía permitir tener una protección ante el constante intento de la
Iglesia de penetración y difusión de las disposiciones pontificias sin el pase
regio, preceptivo por el derecho de Patronato. De hecho, ejemplo de ello
fue, precisamente, el ejercicio de ese Derecho del Real Patronato, por el
cual se justificaba la adquisición del control de los nuevos territorios, como
ya se explicó más arriba.
Por otro lado, para garantizar el buen funcionamiento y las buenas rela-
ciones se convocaron bastantes Concilios en las Indias, pero siempre par-
tiendo del intento férreo por parte del representante real de mantener el
control de las contribuciones económicas eclesiásticas, pues una parte de
ellas correspondía directamente a la Corona y el resto la distribuía ella entre
las distintas instituciones e intereses de la Iglesia.
En realidad, el virrey no era más que un mero representante real, siem-
pre limitado a ejecutar las órdenes de la Corona y cuyo papel se concentra-
ba, esencialmente, en regular la vida social y política de los territorios que le
habían sido confiados para su gobierno, defensa, justicia y fiscalización. No
obstante, también debe señalarse que la facultad que gozaron de dictar Or-
denanzas que les concedía un importante papel protagonista en la regula-
ción de la vida jurídica. Con ello contribuían al mantenimiento de la paz,
externa e interna, y para su consecución contaban con las herramientas
necesarias para mantener la seguridad de las provincias y el orden público.
Desde el punto de vista institucional también tuvo responsabilidad y
competencia en el nombramiento de algunos Corregidores, Alcaldes Ma-
yores y, según Solórzano, de “la provisión de todos los oficios y las presen-
taciones de los beneficios de su distrito”, exceptuando, obviamente, los re-
servados al rey y al Consejo de Indias y, también, cualquier poder decisorio
en las ventas y renunciaciones de oficios.
99
Pero, quizá, una de las obligaciones de los virreyes menos tratadas en

la historiografía sea la labor que también tenían encomendada de fomentar
la riqueza del país, mediante la promoción del comercio, por ejemplo, o la
ejecución de obras públicas y desarrollo de la industria, así como de garan-
tizar buenas condiciones sanitarias en las poblaciones y un número adecua-
do de instituciones educativas, etc.
De todas estas políticas aplicadas por los virreyes se pretendió siem-
pre una continuidad a través de las memorias o relaciones que se les
instaba a redactar. Se trataba de descripciones que el virrey cesante de-
bía dejar a su sucesor, obligando a que quedaran reflejadas en ellas la
relación y el estado en el que se encontraban los principales problemas
que preocuparan en el virreinato. Estas memorias fueron tomando una
estructura sistemática, sobre todo a partir de 1618, realizándose sobre la
base tradicional de división de negocios en cuatro ramas temáticas: la
Espiritual, la Temporal, Hacienda y Guerra. Finalmente, como ya se ha
comentado, una vez terminado su mandato los virreyes se veían sujetos,
también, a los preceptivos juicios de residencia.
Los virreinatos en el siglo XVIII

Los virreinatos durante el siglo XVIII experimentaron sustanciales cam-
bios, aunque lo realmente destacado es que sobrevivieron a pesar de la
política reformista borbónica de implantación de Intendencias. De hecho,
incluso, el número de ellos aumentó de dos a cuatro, fundándose los de
Nueva Granada en 1739 y el del Río de la Plata en 1776, debido sobre todo
al aumento del peligro exterior y el contrabando. No obstante, hubo un in-
tento de aumentar las competencias cualitativas de las Audiencias, aprove-
chando especialmente los tiempos en los que gobernaban los regentes.
También es de destacar que la presencia y el poder militar se desarrolló
significativamente en este siglo por esas mismas razones, así como para au-
mentar y proteger las fronteras en la medida de lo posible frente a la injeren-
cia de las potencias europeas que poseían colonias en territorios vecinos.
Así pues, puede hablarse de un claro aumento de la preocupación por
la defensa, pero sobre todo se buscó el aumento de la actividad comercial
para obtener mayores rentas por impuestos.
100
La administración de Justicia: La Audiencia

Para el pensamiento político del siglo XVI, la capacidad de dictar leyes
era la mayor manifestación de poder de un soberano. Por ello, las monarquías
occidentales consideraron, en general, que se trataba de la primera designa-
ción regia, siendo indispensable su participación en las labores judiciales. Sin
la Corona no podría conseguirse un buen funcionamiento de la justicia.
En ese sentido, el ordenamiento legal del Nuevo Mundo buscó, sobre
todo, la creación de comunidades pacíficas, que disfrutaran de una legisla-
ción capaz de protegerlas y unos jueces capaces de hacerla cumplir. El gran
problema para su consecución fue, sin duda, la distancia y las dificultades
en la comunicación.
Aparte, debe saberse que en la Edad Moderna ya eran muchos los
tipos de magistraturas que existían en el mundo hispánico, con órganos le-
gislativos de carácter personal como lo eran los jueces capitulares, reales y
eclesiásticos, así como otros de carácter institucional como las Audiencias y
los fueros especiales. Los jueces capitulares recibían su nombramiento de
los cabildos y, en general, formaban parte de ellos. La figura de estos jueces
era de carácter anual normalmente y no requerían ningún conocimiento
jurídico. Eran elegidos de entre los vecinos de las ciudades y villas o entre
los indios de las comunidades.
Los jueces reales, por su parte, eran nombrados por el rey. En este
grupo se englobaban, por ejemplo, el virrey y los jueces de residencia.
Todos ellos ejercían sus funciones durante un periodo variable. Por último,
los jueces eclesiásticos eran peritos en Derecho Canónico, y solían ser los
obispos y los vicarios generales que también conformaban, por citar alguna
corte bien conocida, el Tribunal de la Santa Inquisición.
Luego se encontraba, como se ha especificado, el caso de las magis-
traturas no personales o colegiadas, tal era el caso de las Audiencias. Éstas
actuaban como Supremo Tribunal en las Indias, con carácter de representa-
ción directa del rey. Era un organismo que ejercía sus labores en segunda o
tercera instancia. Sus miembros, llamados oidores, lo eran de por vida, y
sus componentes sí eran expertos en derecho.
Durante la modernidad, en el imperio español también se desarrollaron
algunos fueros especiales, que derivaron en la constitución de consulados,
101
el protomedicato, el fuero universitario o el Real Tribunal Minería, entre

otros. La finalidad de estos fueros específicos era acelerar los contenciosos
de ese tipo.
Resulta evidente que el ideal jurídico al que aspiraba la Corona era la
implantación de instituciones capaces de velar por el buen funcionamiento
de la vida social y política, teniendo como fin último el establecimiento de un
orden justo. Para ello se crearon las Audiencias en Indias, atendiendo a un
“doble criterio”, la función que ejercerían como tribunales de justicia, y la
labor que llevarían a cabo como órganos de gobierno. Por ello, Maring llegó
a expresar que “la Audiencia es la institución indiana más interesante y de
más importancia”.
A la hora de ponerlas en funcionamiento se especificó que en su actua-
ción, vía comisión, debían seguir un orden temporal justo, desarrollando de
esa manera las funciones que les habían sido atribuidas, ya fueran consulti-
vas, gubernativas o judiciales.
Durante la Edad Moderna la referencia al término Audiencia, normal-
mente, aludía al acto de oír cualquier exposición o petición, fuera ésta de
carácter judicial o no, y entender en ella. A este respecto, Covarrubias lo
explica como el ejercicio de “oír al afirmante”, y así es como se recoge en
el Ordenamiento de Cortes del siglo XIV. Un siglo después todas estas
definiciones convergieron en un órgano creado ex profeso, la Audiencia,
con amplias competencias y a donde podía recurrirse solicitando justicia
mediante peticiones.
Precedentes
Con poco lugar a duda, el resultado fue el lógico derivado de la función
judicial típica de la monarquía medieval, en la que el oficio de rey llevaba
aparejada la obligación de custodia de la equidad y de la ley. A partir de ahí,
los jueces que representaban esa autoridad real debían cumplir con la nece-
saria obligación vinculada al cargo, la de atender personalmente a quienes
les pedían su intervención, ya fuera mediante solicitud de mercedes o de
denuncias de agravios. La decisión judicial debía ser fallada conforme a
derecho. Este proceso se fue volviendo cada vez más complejo, razón que
hizo surgir la necesidad de especializar a los sujetos encargados de enten-
102
derlos. De hecho, también cada vez más se fue recurriendo al asesoramien-

to de peritos, produciéndose una progresiva tecnificación del Derecho.
Tal especialización progresiva a la que se estaba viendo sometida el
ámbito judicial produjo la necesidad de una reestructuración de la Adminis-
tración Central durante el siglo XV, al objeto de que las instituciones impli-
cadas ejerciesen al mismo tiempo funciones gubernativas y judiciales, a la
par que su separación en respectivos órganos propició ya el indefectible
nacimiento de la Audiencia.
Esta reorganización de la administración se llevó a cabo entre 1371 y
1442. La primera reforma se llevó a cabo en las Cortes de Toro de 1371,
donde se separaron los distintos tipos de peticiones para agruparlos en fun-
ción a los asuntos y designando diferentes asesores del rey. De esta forma,
por una parte, se formó el Consejo Real encargado de los asuntos consul-
tivos de carácter general, y por otra surgió la Audiencia para el tratamiento
de los asuntos judiciales.
Posteriormente, en 1387 durante la celebración de las Cortes de
Briviesca el rey accedió a no librar asuntos de justicia personalmente y
remitirlos a la Audiencia. En ese momento el tribunal se constituía como un
ente judicial autónomo. Finalmente, el proceso concluyó en 1442, cuando la
Audiencia fijó la sede de la Cancillería en Valladolid mientras se posicionaba
como el más alto cargo de la administración de justicia.
Los comienzos en Indias

Como resultado de esa reestructuración, que los Reyes Católicos lleva-
ron a cabo en la Audiencia y en la Cancillería mediante nuevas ordenan-
zas, se obtuvo ya el nuevo modelo de organización que se trasladaría a las
Indias. Un modelo cuyo orden estructural encontró una gran dificultad en el
alejamiento y en las dificultades de comunicación. Esa fue la razón por la
que junto a este nuevo sistema surgió la necesidad de crear la figura de los
jueces de apelación.
En América este tipo de jueces se vio por primera vez con el nombra-
miento de Roldán como Alcalde Mayor en La Española, al que se podía
acudir para apelar una decisión o sentencia previa. Por otra parte, en 1499
Cristóbal Colón pidió a los Reyes Católicos que se nombrara un letrado y
103
dos virtuosos para formar parte de su Consejo. También Nicolás de Ovando

en 1507 fue erigido juez de apelación de las otras gobernaciones que empe-
zaban a aparecer en las Indias, de manera que su figura se convirtió en un
excelente instrumento del rey para extender su soberanía y conservar su
fuerza frente a los ingentes privilegios concedidos a la familia Colón, luego
del descubridor representada por Diego Colón.
En 1508 los procuradores de La Española también solicitaron a la Co-
rona un juez de apelación, una petición que fue atendida en 1511 con la Real
Provisión que creaba la Audiencia y Juzgado de La Española, con juris-
dicción en el ámbito civil y criminal en todos los territorios descubiertos. En
ella participaban tres magistrados, a los que en 1526 se les comenzó a su-
mar un Presidente en cada fundación de este tipo de institución que se
hacía, esencialmente en México tras su conquista.
Las Audiencias se extendieron bastante durante los años centrales del
siglo XVI, en la misma medida que lo fue haciendo la colonización de nue-
vos territorios en el continente americano. El objetivo era establecer tribu-
nales de apelación a unas distancias prudentes, con un gobierno y organiza-
ción de ordenanzas similares a las redactadas para México en 1528. Así
pues, su composición era parecida en todas salvo excepciones, como la de
Nueva Galicia, por ejemplo.
De hecho, todas, excepto las virreinales, se rigieron por las Ordenan-
zas de Monzón de 1563, que establecían el modelo constitutivo de las au-
diencias indianas y que estaban destinadas a frenar las influencias que las
costumbres locales ejercían en todas las provincias. Por esa razón, no es
raro que Solórzano Pereira aseverara el “importante papel [de la Audien-
cia] en la administración de justicia y en la preeminencia política y cultural
de la ciudad”. Con la “misión primera de dotar a las Indias de un ordena-
miento jurídico estructurado conforme a las normas ético-religiosas prego-
nadas por la Corona” según Konetzke.
Las Audiencias como tribunales de justicia

Las Audiencias disfrutaban de diversas competencias y funciones pero,
sin género de dudas, la fundamental era la de ser el principal tribunal de
justicia en su territorio. Ello a pesar de las evidentes tareas de gobierno que
104
también tenían encomendadas y que se realizaban mediante consejos. En

cualquier caso, las funciones de las Audiencias pueden resumirse en:
· Entiende y decide en las apelaciones de los tribunales inferiores.
· En las causas criminales su fallo es definitivo, aunque en el orden
civil la última palabra la tenía el Consejo de Indias.
· Protegía los intereses de los indígenas. Dicha competencia pasaría
al Juzgado General de Indias o a la Corte de Apelación en el
caso de que las intervenciones sobre los indios se hubieran produ-
cido por parte de Alcaldes Mayores o Corregidores.
· Atendía los “recursos de fuerza” o apelación a la justicia seglar
contra el abuso de autoridad de un juez eclesiástico.
· Jurisdicción original, o directa, convirtiéndose en tribunal de prime-
ra instancia en las “cosas de corte”.
· Disputas entre órdenes religiosas. Las apelaciones únicamente po-
dían dirigirse al Consejo de Indias, nunca ante otra Audiencia.
Por su parte, los oidores poseían atribuciones individualizadas, pudien-

do desempeñar tareas fuera del propio tribunal. En síntesis eran éstas:
· Asesoraban a la Santa Cruzada.
· Participaban del Juzgado de Bienes de Difuntos
· Eran visitadores de flotas y armadas.
· Entendían las apelaciones de los litigios del Consulado.
· Eran visitadores para las inspecciones a la tierra.
Unas competencias que les permitían ser “los jefes reales del imperio
español”, en palabras de Phetam.
La Audiencia y el Gobierno de las Indias

La facultad de asesorar a los virreyes y a los gobernadores era una
condición perfectamente recogida en la legislación indiana. Con carácter
preceptivo, los virreyes debían consultar con los oidores los asuntos impor-
105
tantes, de manera que la voz de éstos fuera necesariamente escuchada

para determinar la idoneidad y la legalidad de las medidas a tomar. Esta
manera de proceder quedó establecida mediante el Real Acuerdo y con las
Juntas o Acuerdos de Real Hacienda. De esa forma se dictaban los acuer-
dos de gobierno, bajo unas condiciones previamente revisadas y negocia-
das, de los que emanaban ordenanzas, instrucciones y nombramientos. Por
esa reunión de poderes Malagin afirmó que se trataba de “El órgano más
poderoso, el más permanente en el control de toda la colonia” o el “organis-
mo vertebral del Estado de Derecho en la América Hispana” según Lohmann
Villena. De todas formas, debe recordarse, la Audiencia era fundamental-
mente un Tribunal de Justicia y ejercía como órgano de gobierno únicamen-
te bajo vía de comisión.
Las Audiencias no eran todas iguales, aunque también es cierto que no
existió una gran diferencia entre ellas con respecto a sus atribuciones. La
separación entre ellas provenía, esencialmente, en cuanto a su capacidad
de representación, ya que mientras las Audiencias Virreinales estaban pre-
sididas por el virrey, en las Audiencias Pretoriales el presidente era el
Gobernador y Capitán General, y en el caso de las Audiencias Subordina-
das era un letrado quien ejercía de Presidente. En cualquier caso, en lo que
respecta a los ámbitos gubernativos, hacendísticos y militares todas depen-
dían del virrey.
Al respecto de la presidencia de las Audiencias debe mencionarse
el hecho de que en los comienzos de la institución, entre 1538 y 1547, no
existió un presidente como tal. Posteriormente se volvió usual recurrir a
los letrados para que ejerciesen como presidentes, pero debido a las
necesidades defensivas que se fueron progresivamente demandando
desde finales del XVI al XVII. Entonces se generalizó la presidencia en
figuras de capa y espada.
Sí debe quedar claro que las Audiencias eran independientes entre sí, a
excepción de la de Nueva Galicia entre 1548 y 1572. No dependían de su
presidente, y como corporación representaban a la Corona, razón por la que
sus actos tenían carácter supremo. De esa forma, sus decisiones no eran
susceptibles de apelación o súplica ante los virreyes, a diferencia de los
actos de éstos que si lo podían ser.
106
La Hacienda indiana
Características en el Antiguo Régimen

Durante el Antiguo Régimen, los cambios y transformaciones que se
sucedieron a nivel estatal no llegaron a afectar al plan hacendístico, que se
mantuvo igual debido a la existencia de la diversidad institucional castellana.
Durante este periodo de continuas transformaciones, se procuró realizar
algunas modificaciones con el fin de conseguir un sistema unitario que, sin
embargo y a pesar de los continuos intentos, no se consiguió. De esta for-
ma, la pluralidad se mantuvo vigente en Hacienda, existiendo distintos siste-
mas fiscales en cada reino.
Por otro lado, podemos decir que la Hacienda era un fiel reflejo de la
organización estatal y social de la época, marcada por la falta de unidad y
las desigualdades impuestas (que tienen su base en la propia desigualdad
estamental). De esta forma, nos encontramos con que aparecieron nuevos
reinos recientemente incorporados al gobierno de la Corona que sufrieron
menos presión fiscal que Castilla.
La falta de progresión fiscal se debía principalmente a que nunca se
había realizado ningún planteamiento a nivel teórico, ni a nivel general
del carácter de los impuestos. Este hecho llevó a un intento de
reordenamiento fiscal antes del siglo XVIII, con la finalidad de intentar
reorganizar el sistema.
En 1476, tras las Cortes de Madrigal, se creó una administración cen-
tral, junto a la Contaduría Mayor de Castilla que integraba Hacienda y
Cuentas. A su frente se situó la figura del Mayordomo Mayor de Castilla,
que en 1517 sería sustituida por el Secretario Mayor de Hacienda. En
1523, se modificó esta estructura inicial, ya que dio inicio a sus actividades
el Consejo de Hacienda, tras una reforma inspirada en los modelos fla-
mencos con el fin de conseguir una unidad de las cuentas y de las cajas que
permitiera un mayor control administrativo.
También, en cuanto a la organización, aparte de Castilla cabe decir que
cada reino poseía una administración diferenciada que se encargaban de la
recaudación y que todos ellos, menos Castilla, aplicaron pagos en sus terri-
torios sobre lo que en ellos se generaba. Pero aparte de los reinos, existían
otras administraciones recaudatorias como lo eran:
107
· Cabildos: Acumulaban su fiscalidad a la de la Corona.

· Señoríos: como por ejemplo los de las Órdenes Militares.
· Iglesia: Poseía una fiscalidad paralela e independiente a la de la
monarquía. La Iglesia se encargaba del cobro de diezmos y primi-
cias, siendo éstos impuestos directos. Para poder realizar este tipo
de recaudaciones, la Iglesia contaba con curas y sacerdotes agen-
tes distribuidos por los diferentes territorios y zonas.
Sea como fuere, debido a la gran pluralidad de impuestos existentes, la

Corona se vio obligada a construir un sofisticado aparato recaudatorio que
incluía a particulares e instituciones y que se basaba en el arrendamiento y
en el encabezamiento. Era a través de ellos como se realizaban las diferen-
tes recaudaciones. No fue hasta 1523, aproximadamente como fecha de
inicio, cuando la función recaudatoria comenzó a quedar confiada a institu-
ciones centrales como el Consejo de Hacienda y las Contadurías Mayores,
que venían a ser las primeras oficinas de la Real Audiencia.
A partir de 1749, con la dinastía de los Borbones ocupando ya la
monarquía española, se inició el proceso de creación de nuevas institu-
ciones capaces de abarcar y unificar a todos los reinos y territorios en
un solo sistema hacendístico. Ello se consiguió mediante una administra-
ción directa de la fiscalía.
Fue así como se establecieron los principales impuestos y tasas, más o
menos unificados, bien procedentes de obligaciones con la Corona o bien de
obligaciones con la Iglesia. Todos ellos conformaron las rentas ordinarias,
mientras que los impuestos extraordinarios sólo podían ser aquellos acorda-
dos en las Cortes, así como los impuestos indirectos, los impuestos de gracia
y los ingresos dispares.
La Hacienda indiana: las instituciones centrales
Sin duda, era la Corona y el Consejo de Indias bajo su auspicio quienes

marcaban y decidían las condiciones del aprovechamiento económico de
las colonias y, por ello, se reservaba, por ejemplo, el derecho de fijar el
108
sistema de explotación minera. Fueron los reyes quienes pactaron las Capi-
tulaciones de descubrimiento y colonización, los que establecieron los im-
puestos y los que cedieron parte de sus derechos hacendísticos en forma de
mercedes. Asimismo, era la Corona la encargada de conceder los numero-
sos y variados derechos de cobro, como los de fundición por poner un caso,
de fijar el monto de los gastos y de nombrar los oficiales reales de hacienda
propietarios, representantes directos del rey en esta materia.
El Consejo de Indias poseía amplias facultades que le eran delegadas
por el rey. En materia de hacienda concretamente, sus funciones principa-
les eran velar por el desarrollo y fomento de la Real Hacienda y asegurar la
honestidad en la administración por parte de los oficiales reales. Además
podía nombrar oficiales y establecer impuestos, aunque en este caso siem-
pre previa aprobación del rey. La tarea fundamental del Consejo de Indias
era la fiscalización por:
· Inspecciones directas a las casas reales, es decir, realizar Visitas.
· Revisión de los libros de cuentas, bien en Indias o, más común-
mente, en el Consejo, mediante copias remitidas anualmente. El
hecho de que normalmente se realizasen en el Consejo a partir de
las copias que se recibían desde las colonias, dio lugar a una nueva
sección en el Consejo, la Contaduría Mayor, encargada de orde-
nar y revisar todas las cuentas.
Por su parte, la Casa de Contratación jugó un papel muy importante a

partir de su creación en 1503, pero este papel fundamental duró hasta 1524,
ya que una parte esencial de sus funciones fueron traspasadas al Consejo
de Indias tras la creación de éste. Por otro lado, el Consejo de Hacienda
también recibió el control de labores cardinales para la administración de las
arcas del imperio entre 1557 y 1562, cuando al comprobarse que su actua-
ción había sido un fracaso Felipe II decidió que la administración de las
cuentas indianas las llevaría definitivamente el Consejo de Indias.
Características generales de la Hacienda indiana

Cabe destacar que la Hacienda Indiana era, esencialmente, una copia
del modelo castellano. Pero, aún así, era obvio que tuvo que introducir ele-
109
mentos que le otorgaron originalidad. Sí se puede afirmar que la contabili-

dad llevaba a cabo era muy semejante a la que realizaba la Contaduría
Mayor de Castilla, de forma que se pueden encontrar entre sus principales
características las que destacamos a continuación:
· Unidad de objeto.
· Centralización del sistema.
· Existencia de autonomía de las regiones administrativas.
· Actuación colegiada de los integrantes de una Caja Real. Los
oficiales reales debían actuar en común y también se homogeneizó
el sistema administrativo, sobre todo en lo referido a los nombra-
mientos de oficiales, pues se estableció un criterio uniforme para
llevarlo a cabo.
· Homogeneidad del sistema.
· Presencia de una administración directa, siendo este uno de los
nuevos elementos originales introducidos con respecto a la Conta-
duría de Mayor de Castilla. La originalidad provenía principalmen-
te de la existencia del tributo indígena, basado en los sistemas pre-
vios prehispánicos, sobre todo por ser una tributación directa, no
por medio de arrendamientos.
· La Hacienda indiana era también Hacienda Real, por lo que el rey
ejercía poder absoluto en relación al fisco. Esto podía dar lugar a
una confusión práctica entre cuáles eran los bienes reales de ori-
gen público, los impuestos, y cuáles eran los bienes privados del
monarca, ya que ambos eran administrados por los funcionarios de
la Real Hacienda.
· Simplicidad y Unidad de la Real Hacienda, no existiendo diferen-
ciación según los distintos virreinatos. Una excepción a esta regla
eran las haciendas municipales. La centralización era, sencillamente,
una plasmación del sistema absolutista vigente en la época.
· Autonomía o separación absoluta entre Cajas Reales, incluso de
aquellas que se encontraban en la misma demarcación jurídica. De-
cimos que eran autónomas porque los oficiales reales que las admi-
nistraban no tenían dependencia alguna. Sin embargo, en algunas
Cajas Reales existieron “tenientes de oficiales” que sí dependían de
110
los oficiales. Estos funcionarios de hacienda no se podían entrome-

ter en otros distritos y debían relacionarse directamente con el Con-
sejo de Indias. Al virrey le correspondía la superintendencia o super-
visión, al por mayor, de todas las cuentas y dineros entregados por
los oficiales reales, teniendo así un motivo más de intervención di-
recta en los diferentes territorios de su demarcación. La interven-
ción en la Real Hacienda se podía dividir en intervención legislativa,
fiscalizadora y administrativa. De esta forma, por ejemplo, el virrey
presidía los acuerdos, convocaba públicamente los arrendamientos
de monopolios, los oficios vendibles, las modificaciones, determinó
la ubicación de algunas Cajas Reales, etc.
· Las Audiencias también disfrutaron de ciertas facultades para parti-
cipar de la actividad de las Cajas Reales, principalmente en las fun-
ciones de la toma de cuentas. Y es que los oidores eran los encarga-
dos de revisar temporalmente las cuentas de los oficiales reales.
Los funcionarios de hacienda

La distancia existente entre la metrópoli y las Indias obligó a que el
nombramiento de los funcionarios se realizara entre personas que gozaban
de la plena confianza de los miembros de las principales instituciones de
gobierno de España. No extraña pues que los elegidos fueran, principal-
mente, escogidos entre personas cercanas a la Corte. Estos funcionarios
eran designados con el objetivo claro de velar por los intereses de la Corona
frente a los conquistadores.
Los oficiales reales tenían designadas unas competencias concretas en
función del cargo específico que desempeñaban. Aunque aparecieron otros
cargos específicos en distintas cajas y durante todo el período de coloniza-
ción, como ensayadores, balanzarios, oficiales supernumerarios, etc., los
puestos básicos que conformaban la plantilla ideal de una Caja Real de la
Hacienda indiana durante los tres siglos fueron los siguientes:
· Tesorero: Estaba a cargo de los fondos. Se encarga de recibir los
ingresos y efectuar los pagos.
· Veedor: Velaba por los intereses de la Corona en sus negocios
exclusivos, como las fundiciones y rescates, por poner algunos ejem-
111
plos. Esta figura funcionarial destacó principalmente en los co-

mienzos de la colonización.
· Contador: Controlaba las partidas sacadas e ingresadas en la
Caja Real, llevaba los libros y certificaba y custodiaba los do-
cumentos.
· Factor: Era el gerente de los fondos de la Corona. Se encargaba
de mantener el intercambio con otros factores y con la Casa de
Contratación. A su cargo tenía los almacenes de mercancías, ar-
mas y pertrechos; siendo el responsable de éstos hasta su venta.
También debía luchar contra el contrabando. Su figura fue elimi-
nada en algunas cajas.
Autores como Solórzano defienden que estos oficios funcionariales

de hacienda se instauraron a semejanza de los oficios de la Corona de
Aragón, que a su vez eran una copia de los de la Armada de Castilla. De
ser así, el origen de los mismos sería doble. Más tarde, la necesidad de la
aparición de los tenientes de esos oficiales obedeció a la puesta en prác-
tica del sistema en un medio geográfico como el de las colonias, que re-
quirió de ellos por motivos de tamaño del territorio, dificultad en las comu-
nicaciones, etc. Por ello, fue generalizada la práctica de nombrar a tenien-
tes en Indias, además de que existieron también interinos para sustituir a
los oficiales que, por ejemplo, abandonaban el cargo. Este tipo de tenien-
tes cobraban la mitad de sueldo. En ese sentido, el rey también tenía po-
testad para fundar cajas subordinadas a otra principal, que era adminis-
trada por un oficial propietario.
Aparte de los anteriores hubo dos tipos más de oficiales reales cuya
característica principal fue su condición de interinidad. Uno de ellos eran
los llamados Oficiales de Entrada, que actuaban como representantes
de la Corona acompañando a las expediciones de conquista. Normal-
mente, éstos pasaban a ser los primeros oficiales propietarios del terri-
torio conquistado. El segundo tipo de funcionarios de hacienda al que
nos referimos eran los Comisarios Especiales, enviados por los oficia-
les para recaudar los bienes de una caja subordinada, o cualquier otro
tipo de encargo específico.
112
Organización territorial
Una vez establecido el sistema y a medida que se fueron nombrando
oficiales reales para los distintos lugares se crearon los Distritos, siendo los
oficiales reales los representantes jurisdiccionales de los mismos. Es decir,
sin oficiales no había distrito. Por otro lado, la expresión Caja utilizada en
sentido territorial, también fue muy habitual, razón por la que aparece fre-
cuentemente en la documentación generada y que hoy puede consultarse.
Lo cierto es que, geográficamente, la organización de la hacienda fue
lo suficientemente elástica como para amoldarse a la realidad de cada mo-
mento y lugar, estableciendo Cajas Reales allí donde las necesidades de la
Real Hacienda lo requerían. Por supuesto, tampoco dejaban de fundarse
cajas allá donde las fuentes de ingresos eran importantes, aún cuando para
eso se tuviera que variar una distribución distinta hecha previamente, supri-
miendo o trasladando cada oficina de administración hacendística. La ha-
cienda indiana, pues, disfrutó de la necesaria flexibilidad para su buen fun-
cionamiento, lo que se hace lógico teniendo en cuenta que era una de las
principales preocupaciones de la Corona en Indias. De esa forma, si una
caja sufría una disminución importante de los ingresos o desaparecían éstos,
lo que no justificaba su mantenimiento, la caja también desaparecía.
Para fundar una Caja Real en un lugar determinado, normalmente, se
esbozaron tres criterios básicos:
· Organización territorial general: Basándose en la organización po-
lítico-administrativa, se establecían cajas por Audiencias,
gobernaciones, etc.
· Económicos: Una actividad económica concreta que generara
fuertes ingresos en un lugar, como un puerto de mar, reales
mineros, etc.
· Distancia: Las enormes distancias existentes en los territorios co-
loniales exigía que cuando se hacía demasiado difícil la administra-
ción y recaudación de un territorio concreto, a pesar de no haber
una fuerte fuente de ingresos, se creara una Caja Real que podía
ser administrada por tenientes de oficiales reales.
Por tanto, existieron varios tipos de Cajas Reales, a saber:
113
· Caja Real principal: Se encontraban situadas en las capitales de

los distintos territorios en los que se encontraban. Estaban a cargo
de los oficiales reales y gozaban de plena autonomía.
· Caja Real subordinada: Estaban regidas por al menos dos te-
nientes de oficiales reales. Solían situarse en puertos, minas o re-
giones alejadas.
La jurisdicción de la Real Hacienda
Esta jurisdicción concreta aparece en la segunda mitad del siglo XVI.

Se fundamenta en la que fue otorgada a los jueces oficiales de la Casa de
Contratación entre 1511 y 1539. En Nueva España, la jurisdicción se con-
cedió por primera vez a los oficiales reales en 1560 y se hizo extensiva a los
restantes territorios gracias a una ley general promulgada en 1567. Esta ley,
entre otras cosas establecía lo siguiente:
“Damos poder y facultad a todos cuantos lo fueren en las Indias
(oficial real) para que puedan cobrar y cobren… toda nuestra
real hacienda de tributos, rentas, deudas y otros efectos que se
nos debieren… y hagan las ejecuciones, prisiones, ventas y rema-
tas de bienes y otros cualesquier autos y diligencias… hasta co-
brar lo que así se nos debiere entrar en nuestras cajas reales.”
Recopilación c, VIII – I, III, ley 2ª.
De esta manera los oficiales reales agregaron a sus trabajos de admi-

nistración financiera otra tarea tan importante como lo era la de “resolución
de las causas fiscales”, estando la mayor parte relacionadas con el tema de
las deudas y el contrabando. Siguieron funcionado de manera colegiada y
poseyeron la facultad de iniciar, de oficio, pleitos fiscales y seguirlos por la
vía ejecutiva. Podían también reclamar todos los pleitos pendientes ante los
jueces ordinarios pero, sin embargo, no podían aplazar pagos sin autoriza-
ción real. Además, tenían facultad para realizar apelaciones de sus senten-
cias ante la Audiencia del distrito, cuyo fallo era firme. Si el asunto estaba
relacionado con decomisos por contrabando en los puertos de mar, o por
114
mercadeo ilegal de esclavos, la apelación debía hacerse directamente ante

el Consejo de Indias.
Tribunales de Cuentas
Muy pronto las Cajas Reales se multiplicaron por el territorio colonial, y
a pesar de que los oficiales reales debían remitir las cuentas completas de
sus Cajas al Consejo de Indias para su control, pronto se vio la necesidad de
que dichas cuentas se revisaran anualmente. En 1554 una Real Cédula
ordenaba ya la constitución de Tribunales de Cuentas en las distintas Au-
diencias, compuestos por el presidente de la misma Audiencia y dos oidores.
Comenzaron a funcionar regularmente en 1605 en México, Lima y Santa
Fe. Pasados unos años, en 1637, también se creó otro Tribunal de Cuentas
más en las Islas de Barlovento, con sede en la Habana. Aparte, allá donde
las Audiencias no tenían jurisdicción territorial pero existían Cajas, éstas
eran fiscalizadas por un Tribunal de Cuentas compuesto por el gobernador
de la región y dos regidores de la localidad.
Los contadores de dichos tribunales, a los que se sumaban escribanos,
despachaban sus decisiones sobre las cuentas mediante autos, siendo el
tribunal una auténtica Audiencia en materia fiscal. En realidad, según Mariluz
Urquijo, nunca llegaron a ser muy efectivos, debido a la escasez de tiempo
de los jueces que debían componerlos y, cuando le dedicaban ese tiempo, a
su carencia de conocimientos profundos sobre contabilidad, de manera que
cuando los oficiales les presentaban unos informes contables complejos para
ellos la revisión prácticamente se hacía de manera simbólica.
La organización territorial: Adelantados y Gobernadores
Precedentes de los adelantamientos

En 1494 aparece por primera vez un nuevo oficio en las Indias,
cuando Cristóbal Colón decide nombrar a su hermano Bartolomé como
Adelantado. En principio, los Reyes Católicos revocaron esta arbitraria
decisión de Cristóbal Colón, que implicaba la inclusión en el sistema
gubernativo de cargos no utilizados hasta la fecha, pero lo cierto es que,
115
en 1497, acabaron aceptando dicho nombramiento. Los reyes aproba-

ban así esta nueva figura, aunque no le señalaron atribuciones específi-
cas y se regulaba con carácter general para todas las colonias. Enton-
ces, a partir de 1512 fue cuando se generalizó la figura de los Adelanta-
dos por toda América.
En cuanto a los precedentes peninsulares del oficio de Adelantado y
sus competencias e instituciones implicadas, existen variaciones de tiempo
y lugar. Sin embargo, está ampliamente aceptado que se trata de una figura
típicamente medieval, que se traslada a Indias cuando ya no poseía ningún
valor en la península. Se estima que su aparición se remonta a la Castilla del
siglo X, cuando se viola necesidad de reemplazar en distintos gobiernos
territoriales a los condes que los ejercían. En realidad, se trataba de frenar
la enorme independencia que éstos estaban adquiriendo en sus dominios, de
manera que la Corona pudiera influir y ejercer de alguna manera su poder
en cada rincón del reino.
En cualquier caso, las atribuciones de esta nueva figura de poder no
quedaron bien reglamentadas hasta Las Partidas de Alfonso X. Desde ese
momento, se distinguieron dos tipos de Adelantados:
· Adelantado de la Corte o Mayor: Residían junto al rey y sus
funciones eran, esencialmente, judiciales.
· Adelantado de Comarca o Frontera. Como su nombre indi-
ca, estaban destinados en territorios concretos y sus compe-
tencias eran más variadas, tanto de tipo gubernativo, como
militar y judicial.
En un principio, se trataba de un oficio que se desempeñaba durante un

tiempo limitado, pero en el siglo XIII comenzó a considerarse como un ofi-
cio de honor, por lo que pasó a ser vitalicio y hereditario. No se paró ahí su
evolución, de manera que en el siglo XV, y de forma paulatina, sus funcio-
nes fueron pasando a ser las propias de los Corregidores. Sea como fuere,
lo que se debe destacar es que en la América hispana de los primeros tiem-
pos los Adelantados mantuvieron las funciones reguladas para los de co-
marcas y fronteras.
116
Los adelantados en Indias

Durante la primera mitad del siglo XVI, y en virtud de diferentes capi-
tulaciones, se generalizó el uso de este cargo en Indias, convirtiéndose en el
oficio más destacado entre los que se concedían para “empresas de descu-
brimiento y población”. Desde 1512 y hasta las Ordenanzas del Bosque
de Segovia de 1573, se produjo un proceso evolutivo por el que recobró
gran parte de la primitiva acepción castellana, que para esos años ya casi
había desaparecido. Y ello para, poco después y antes de terminar el siglo,
comenzar a convertirse ya en simple “dignidad en pago a los servicios pres-
tados”, pidiéndose después de haber logrado conquistar un territorio. Sirva
sólo a modo de ejemplo la solicitud del oficio que hizo Pedro de Valdivia tras
sus conquistas en Chile.
Y es que, de lo que no hay duda, es que ser Adelantado era considerado
un oficio de elevada jerarquía que se daba, casi siempre, a título vitalicio. No
así al heredero, lo que era más difícil de conseguir y, aún menos, para siem-
pre como propiedad.
El adelantamiento fue un oficio que respondía mucho más a las necesi-
dades del siglo XVI que a los posteriores, razón por la que es mucho más
frecuente encontrarlo en esa centuria. De hecho, su nombramiento solía
destinarse para territorios por conquistar, donde la pacificación aún no se
había conseguido y, por lo general, el título se daba por medio de una Capi-
tulación.
Los Adelantados gozaban de gran libertad de acción, poseyendo con
carácter honorífico la dirección militar, la capacidad de gobernación de dis-
trito y jurisdicción. La Corona solía nombrarlos también gobernadores para
que formasen parte de la jerarquía política y que así tuviesen la obligación
de obedecer sus órdenes de gobierno. Además, al ser gobernadores, la Co-
rona tenía derecho a un canon fijo de los beneficios impositivos del lugar.
Por otro lado, justo cuando sus actuaciones comenzaron a ser objeto de
reclamación, fue cuando comenzaron a desaparecer los Adelantados, apar-
te de que las ya mencionadas ordenanzas de 1573 señalaban que estas
autoridades disfrutaban de plena autonomía gracias a la disposición que
establecía su sujeción inmediata al Consejo de Indias, sin autoridades inter-
medias. Ninguna otra autoridad podía inmiscuirse en sus distritos. Aunque
también es verdad que estas ordenanzas tuvieron escasa aplicación, lo que
117
sí demuestran es el carácter arcaico del cargo, como funcionario encargado

de conseguir la pacificación de un territorio.
Tras todo lo expuesto puede concluirse que hasta mediados del siglo
XVI los adelantamientos fueron títulos que se concedieron exclusivamente
para la conquista y pacificación de un territorio, resultando inapropiados en
regiones donde la colonización ya era efectiva. Lógicamente, pues, una vez
que fueron prohibidas las expediciones de conquista en 1556 pasaron a ser
cargos concedidos únicamente con carácter honorífico.
Antes de que llegara ese momento, en el ámbito de una actuación de
conquista disfrutaban de amplios poderes, aunque su autonomía no era to-
tal. De hecho, su capacidad de actuación dependía en gran medida también
de la opinión de los religiosos y de los Oficiales Reales de Entrada que
acompañaran a la expedición. Aunque era considerad jefe, debe mencio-
narse que únicamente ejercía tres de los cuatro poderes posibles en esa
situación, el gubernativo, el judicial y el militar. De esta forma, quedaban
excluidas de sus competencias tareas como las de Hacienda, que se encon-
traban a cargo de los Oficiales Reales.
Desde luego tenían amplia libertad de acción, pero debían consultar a
los religiosos y a los oficiales a modo de asesores. Paulatinamente el control
de los funcionarios fue mayor, por lo que la libertad fue sustituida por orde-
nación jerárquica y acabaría por desembocar en la supresión del oficio,
sustituyéndose por una organización estatal sin mínimo rastro medieval.
Gobernadores
Las Gobernaciones fueron instituciones de gobierno de carácter geo-
gráfico creadas específicamente para las Indias. Resulta complicado en-
contrarle antecedentes castellanos, pero sí es cierto que estaban inspiradas
en los corregimientos creados por Enrique IV. De hecho, en parte, trataban
de imitar las características y competencias de ese oficio. Por otra parte,
Gerónimo Castillo de Bovadilla, tratadista del siglo XVII, comparaba a los
Gobernadores con los prefectos provinciales romanos, cuando eran éstos
los que regían una provincia en nombre del emperador.
El Gobernador poseía la máxima autoridad de gobierno en su distrito,
no en vano era nombrado por la Corona, siendo depositario de la potestad
118
real y pudiendo ajustarse por encima y por debajo jerárquicamente a las

decisiones que tomaran desde el virrey hasta los corregidores o alcaldes
mayores. Su figura perduró desde el siglo XVI hasta los inicios de los ciclos
independentistas de las distintas colonias que, dicho sea de paso, en algunos
casos utilizaron este tipo de demarcaciones jurisdiccionales para marcar las
fronteras de las nuevas naciones.
Las Gobernaciones comenzaron a funcionar en las Indias con la llega-
da del propio Cristóbal Colón, y continuaron con los mandatos de Bobadilla
y de Ovando. Es indiscutible su origen político, pues fueron concebidas para
aplicar la política imperial por medio de los funcionarios nombrados al efec-
to. Por medio de ellas se aplicaba la estrategia a través de la cual la Corona
pretendía poder dominar y hacer más efectivo su poder en aquellos territo-
rios, adquiriendo una mayor capacidad de intervención y logrando que se
organizara el territorio y la sociedad de acuerdo a las normas regias. Tam-
bién es cierto que fueron constantes las denuncias que el Consejo de Indias
y los distintos reyes fueron recibiendo debido a la actuación de estos altos
funcionarios reales, con quejas sobre incumplimiento de las leyes y por co-
rrupción, a pesar de lo cual, el cargo de gobernador jamás fue suprimido.
El oficio apareció en 1499, con la real cédula que concedía a
Bobadilla la gobernación de La Española. Con este nombramiento se
intentaba pacificar las Indias conquistadas hasta ese momento, que se
encontraban inmersas en numerosas y fuertes disputas, incluso, entre
los mismos españoles. Predominaba aquí sobre el resto de competen-
cias, pues, la judicial, razón por la que no debe extrañar que ese primer
título se denominara exactamente como Juez Gobernador. No obstan-
te, en su evolución posterior no cabe duda de que dominó el aspecto
gubernativo sobre cualquier otro, incluyendo el judicial, aunque esta fa-
cultad judicial no llegó a desaparecer nunca.
Bobadilla estuvo en el cargo de Gobernador de las Indias hasta 1501,
disfrutando de las mismas competencias que el propio Colón. Incluso, aña-
dió a sus poderes la función de Juez Pesquisidor, con lo que estaba facultado
para instruir sumarios y dictar sentencias. Ello no era casualidad, pues se le
había concedido, precisamente, como consecuencia de los problemas acon-
tecidos en aquellos territorios debido a la nefasta gestión política llevada a
cabo por Cristóbal Colón.
119
Tras Bobadilla, en 1501 se otorgaron prácticamente las mismas atribu-

ciones a Ovando, pero ya sólo en aquellos territorios donde las mismas
competencias no habían sido ya concedidas a Ojeda y a Pinzón. En la prác-
tica, por tanto, ya se había llevado a cabo una división territorial por
gobernaciones.
Tipos de gobernaciones
Una vez que comenzaron ese tipo de divisiones gubernativas los Gober-
nadores comenzaron también a poder clasificarse de diversas maneras. No-
sotros haremos una distinción entre ellos basándonos en varios criterios, como
la forma de obtención del título, la cantidad de competencias acumuladas, el
nivel de autonomía del que disfrutaban y sus funciones, por ejemplo.
De esta manera, según la forma de obtención del título puede distin-
guirse entre:
· Por capitulación: Tenían carácter vitalicio y frecuentemente se ex-
tendía el poder de ejercerlo a un heredero. Desde la de Montejo,
todas fueron acompañadas de una Instrucción. Este modelo se
concedió normalmente para ejercerse en territorios aún no ocupa-
dos. Totalmente independientes, sólo estaban obligados a consul-
tar sus decisiones a los Oficiales Reales y a los sacerdotes que,
posteriormente, informaban al rey. Además, la Hacienda Real se
encontraba en manos de los esos Oficiales Reales. En cuanto al
Derecho por el que debían regirse se seguía el cauce del Derecho
Común, con base en el Derecho Romano. Este tipo de Goberna-
ción, como es lógico, es específica de los primeros tiempos de
conquista. Algunos Gobernadores por capitulación fueron Colón,
Ojeda o Pinzón.
· Designados por el Rey: Eran funcionarios en toda la plenitud del
concepto. Se trataba de un cargo temporal con sueldo fijo. Este
sistema convivió con el régimen señorial, a pesar de ser opuesto a
éste. La designación por el rey fue la forma predominante de nom-
bramiento de autoridades en Indias, realizándose de esta forma
por obvias razones políticas. Y es que con este tipo de nombra-
mientos se pretendía conseguir un mayor control e intervención
120
por parte de la Corona en los asuntos de ultramar. Con el tiempo

se pasó de un régimen contractual a otro de pleno ordenamiento
del organismo y fueron desapareciendo todos los resabios feuda-
les que se traslucían de las capitulaciones. Para el nombramiento,
el Rey escogía entre una terna presentada por el Consejo de In-
dias, eligiendo para el cargo normalmente a militares. El cargo se
ostentaba durante cinco años si el beneficiado era un peninsular y
durante tres años si se trataba de un americano.
· Por elección: En algunos casos los gobernadores podían ser ele-
gidos por los cabildos, los vecinos, etc. Desde luego, raramente
se produjo y cuando lo hizo fue por una situación excepcional
que, normalmente, se dio por vicisitudes de la conquista. Este
tipo de nombramiento no poseía fundamento legal, aunque se
encontraba al amparo de disposiciones de emergencia. Ocurrió
por primera vez en el siglo XVI en Río de la Plata y, normalmen-
te, al producirse se buscaba rápidamente la confirmación real
para evitar una ruptura con la Corona. Posteriormente, con la
normalización del régimen jurídico se fue acabando con este tipo
de gobernación. Elegido de esta manera destaca, sin duda algu-
na, la figura de Hernán Cortés.
· Por compra: A partir del reinado de Felipe II, momento en el que
se inicia la venta de cargos por necesidad económica, la legisla-
ción diferenció entre:
- Oficios con jurisdicción. Se vendieron a mediados del siglo XVII a
pesar de que la legislación no lo permitía. El cargo solo podía ser
ostentado por un número determinado y limitado de años, llegán-
dose a enajenar con bastante antelación en el tiempo con respecto
al momento en el que podían comenzar a ejercerlo. Si no se ejer-
cía el cargo, estaba permitido la transmisión a otras personas, lo
que provocó, en no pocas ocasiones, una reventa de los mismos.
- Oficios sin jurisdicción: vendibles con el único beneficio del
honor de poseerlo.
También, según las competencias acumuladas por los gobernadores

éstos podían diferenciarse entre:
121
· Aquellos Gobernadores que llegaron a ser a la vez Virreyes, Pre-

sidentes de Audiencias y Adelantados.
· Gobernadores Particulares, es decir, de provincias menores, que
no tenían Audiencia en su territorio. En algunos casos fueron tam-
bién llamados Capitanes Generales, cuando incluían la jurisdic-
ción militar, o Justicias Mayores. La tarea de los Gobernadores
Particulares era el ejercicio del poder ejecutivo y judicial de mane-
ra temporal allá donde no llegaba la jurisdicción de una Audiencia.
Por esa razón necesitaban del acompañamiento de un consejero
jurídico, también llamado Teniente de Gobernador. Como ya se
explicó al principio de este manual, ello no debe extrañar, toda vez
que en la Edad Moderna aún existían serias dificultades para en-
contrar la separación entre las tareas gubernativas y las judiciales.
La tarea de estos gobernadores era la impartición del poder real
en lugares recónditos de frontera, de difícil dominio. Una vez que
la zona era controlada, se mantenía la institución en forma de re-
presentación real.
· Durante el siglo XVII se generalizó la fórmula Gobernador y
Capitán General, debido al aumento de la presencia de extranje-
ros y al aumento del contrabando, que obligó a la organización de
milicias locales y poner mayor atención en el aspecto de la defen-
sa. Algunos autores como Schapfer han recalcado que este tipo de
figura funcionarial se aplicó principalmente en gobernaciones que
colindaban con alguna frontera internacional o que padecían fre-
cuentes incursiones o ataques de otras potencias, como el caso de
Chile, pero lo cierto es que se han encontrado en muchos otros
territorios que no responden a estas características.
· Gobernadores Subordinados. Aparecieron en la segunda mitad
del siglo XVII y se mantuvieron hasta la siguiente centuria. En el
primer lugar donde se dio esta forma de gobernación fue en Cuba,
debido a la dificultad de las comunicaciones dentro de la isla, que
estaba divida en dos distritos. El subordinado era Santiago. También
se dio en Montevideo, dependiente de Buenos Aires. Posteriormen-
te, en el siglo XVIII también puede encontrarse una gobernación de
este tipo en Texas. En cualquier caso, no todos los Gobernadores
Subordinados ejercieron las mismas funciones, ya que algunos po-
122
seían limitaciones muy marcadas, como en el caso de Santiago y de

Montevideo, de manera que se asemejaban más a los corregidores
indígenas que a los propios gobernadores. Dependían de otro gober-
nador superior, tanto en cuestiones de guerra como de política.
Por otra parte, según el grado de autonomía, los gobernadores también

podían diferenciarse, de manera que puede hablarse de gobernaciones dis-
tintas del modo siguiente:
· Gobernadores Autónomos. Eran aquellos que no respondían ante
ninguna otra autoridad americana. Este tipo se dio ya en las capi-
tulaciones de Ojeda y de Pinzón, que se entendían directamente
con la península sin necesidad de intermediarios ni cargos de los
que depender o a los que tuvieran que consultar. Normalmente en
las capitulaciones no se establecía subordinación respecto a otras
demarcaciones indianas pero, con el tiempo, se fueron introdu-
ciendo. De todas formas sí hubo excepciones en las que sí depen-
dían de la Audiencia o del Presidente, probablemente por la exis-
tencia de peligro pirático debido a condiciones costeras de algunos
territorios, como los centroamericanos y antillanos.
· Gobernadores Dependientes. Llamados así porque dependían en
mayor o menor grado de los Virreyes, de los Presidentes, de las
Audiencias o de los Gobernadores. Así llamado, este cargo nació
en 1776 para lograr el desarrollo y una mejor defensa de México
frente a la nueva amenaza estadounidense. Así fue que se nombró
Gobernador y Comandante General en Jefe a cuyo cargo se
sujetaron los territorios de Sinaloa, Sonora y Nueva Vizcaya, entre
otros. Disfrutaba del gobierno supremo en toda esa zona, siendo a
la par un alto rango militar y político.de hecho, se asemejaba más a
un virrey que a un gobernador. También, en 1777 surgió la Capita-
nía General de Venezuela, cuando algunos territorios comenzaron
a dejar de vincularse a Nueva Granada.
Funciones de los gobernadores

Las responsabilidades que debían asumir los Gobernadores pueden
resumirse en dos, principalmente. Aquellas que eran generales para todos y
123
las que eran complementarias o específicas y que recibían cada uno de ellos
de manera individualizada o por el territorio al que iban a gobernar.
En cuanto a las primeras, las generales, se trataba de competencias
legislativas y ejecutivas. De esta forma, podían dictar ordenanzas o dar
instrucciones, pero esta facultad estaba condicionada, ya que cualquier dis-
posición que libraran debía siempre ser confirmada por el rey a través del
Consejo de Indias. Para ello, debían mandar una copia de dichas disposicio-
nes a Madrid, donde eran estudiadas antes de recibir su aprobación.
Con respecto a la facultad ejecutiva de los gobernadores, éstos ejer-
cían el poder en representación del rey, al que debían informar tanto de sus
actividades como de la situación en la que se encontraba la gobernación de
la que era responsable cada uno de ellos. Para todo ello, una de las obliga-
ciones que tenían era visitar su jurisdicción y, según las Ordenanzas del
Consejo, a realizar un informe anual que debía trasladar a las autoridades
superiores de Madrid. Este tipo de obligación se enmarcaba dentro de la
política de la Corona, asesorada por el Consejo de Indias, que abogaba por
un conocimiento lo más completo posible de las provincias americanas para
un mejor gobierno de las mismas.
Junto a las anteriormente mencionadas, los gobernadores también po-
seían la función de documentación. Es decir, la que les facultaba para
recordar a todas las autoridades menores a ellos, como cabildos y demás,
que debían dar a conocer sus actos y guardar y conservar la documentación
que iban generando. Aparte de todo ello, dentro de las funciones generales
ejecutivas también podían proveer oficios y cargos en la provincia.
En cuanto a las complementarias o específicas, los gobernadores po-
seían el poder de policía, con el fin de mantener la provincia en paz, garan-
tizar la tranquilidad y seguridad de los vasallos. Dicho poder les daba auto-
ridad también para obligar a mantener las buenas costumbres y perseguir
los pecados públicos y morales.
Por otro lado, debían asegurar el abasto de la provincia que goberna-
ban, controlando el comercio y los mercados, precios y almacenaje de pro-
ductos básicos, etc.
Incluían en sus atribuciones algunas específicas para el buen gobierno
de la República de Indios, siendo lo primordial procurar el avance de la
cristianización y la educación por medio de la creación de escuelas en cada
124
pueblo de indios. Era ésta última una obligación que tenían los sacerdotes, y
que no siempre se cumplió. Pero siendo la anterior la principal preocupación
que debían tener los gobernadores con respecto a los indios, también debían
velar por la legalidad y pureza de las elecciones de los distintos cargos
políticos y judiciales que los indios tenían.
Asimismo, debían asegurar que no se explotara a los indígenas, el man-
tenimiento de sus tierras, el reparto de las realengas y, en otro orden de
cosas, que no circulara entre ellos el pulque. A la par que, como a los espa-
ñoles, se les debía organizar para garantizar la defensa del territorio frente
a amenazas externas, entendidas éstas como el ataque de potencias extra-
jeras, de piratas o de pueblos indígenas hostiles.
En definitiva, se trataba de procurar que llevaran lo que las Corona
castellana entendía por vida civilizada, en religión, que explotaran sus cam-
pos así como sus industrias para el rendimiento económico y evitar que se
les explotara o se les engañara.
Alcaldías mayores y corregimientos

Afirmaba Solórzano en su Política Indiana de 1649 que había regio-
nes de las indias que se regían por magistrados, llamados Corregidores en
Perú y Alcaldes Mayores en Nueva España. Esta aceptada generalidad no
evita que, sin embargo, sea cierto que también en Perú hubo alcaldías ma-
yores y que en Nueva España existieron también corregidores.
Durante el siglo XVI los corregimientos eran más numerosos que las
alcaldías mayores en todo el territorio colonial, pero a partir del siglo XVII
las segundas comenzaron a crecer en número, sobre todo en Nueva Espa-
ña, y ya en el siglo XVIII, las alcaldías mayores superaban a los
corregimientos en los territorios del virreinato mexicano. En territorios como
Guatemala, por ejemplo, la cohabitación casi en equilibrio entre ambas fór-
mulas fue lo más característico.
Entre ambos tipos de puestos de gobierno y justicia no existió una gra-
dación jerárquica, sino que ostentar uno u otro dependió tan sólo de la forma
que desde un principio se le había concedido a la jurisdicción, sin que que-
den muy claras las motivaciones que hacían optar por una u otra. Por tanto,
125
puede llegarse a la conclusión de que una provincia se rigiera por un alcalde

mayor o un corregidor no se trataba más que de una distinción accidental,
puesto que todas esas provincias se englobaban dentro del concepto de
provincia menor.
Los corregidores y los alcaldes mayores recibían su nombramiento del
rey, para ejercerlo durante el mismo periodo de tiempo y no existieron dife-
rencias salariales que puedan señalarse como propias de una distinción en-
tre los dos tipos de puestos. De hecho, ni siquiera pueden diferenciarse de
una manera contundente con los gobernadores menores. Molina Argüello
asegura que los tres cargos obedecían a un sistema territorial muy
diversificado, pero a la vez unitario y que, por diversas razones no bien
especificadas, como época, zona, etc., recibían distinta denominación.
En cambio, si puede distinguirse una notoria diferencia entre los cargos
de este tipo en América y en la Península Ibérica. En la metrópoli para poder
optar a uno de esos empleos, es decir, una alcaldía mayor que era lo más
común en España, era necesario ser letrado, mientras que en las colonias no
era indispensable y casi todas las alcaldías mayores fueron otorgadas a milita-
res, lo que entonces se designaba como candidatos de capa y espada.
Antecedentes castellanos
Como se ha comentado más arriba, el oficio de Alcalde Mayor en la
administración castellana debía estar ostentado, siempre, por un juez supe-
rior, siendo éstos los que más semejanzas mantuvieron con los funcionarios
menores de Indias. En cualquier caso, se pueden distinguir tres tipos princi-
pales de alcaldes mayores de los que, a su vez, algunos tuvieron sus respec-
tivos paralelos en América.
· Alcalde Mayor Judicial: Era el más común en Castilla. Sus fun-
ciones consistían principalmente en el asesoramiento jurídico a un
gobernador, como funcionario subalterno. En América también
apareció este tipo de figura en los primeros tiempos, pero pronto
quedó desplazado por el Teniente Letrado Asesor.
· Alcalde Mayor Consistorial: En realidad, se trata de un subtipo
del anterior, presente ya desde la Edad Media en Castilla. Pero
éste fue el único que no tuvo su correspondencia en Indias.
126
· Alcalde Mayor Territorial: También, otra variante del primero,

fue el equivalente de los funcionarios menores territoriales india-
nos. En los inicios de la presencia hispana se consideró como un
adjunto de los Adelantados, a los que posteriormente acabó susti-
tuyendo. En ese sentido, cabe decir que el Adelantado podía tener
dos alcaldes, que luego podían heredar su cargo.
Por su parte, el Corregidor tenía su origen en León, cuyas Cortes

medievales lo impusieron siendo su función principal establecer el orden.
Una vez avanzado el Medievo, ya en plenos siglos XIV y XV, debido al
complejo proceso fortalecimiento de los Consejos, el desarrollo de la vida
urbana, la apertura de las formas de vida, etc., se produjo una evolución
política a nivel municipal que derivó en la imposición de la figura de los
corregidores en los cabildos.
En un primer tiempo, su carácter era el de comisarios sin jurisdic-
ción territorial propia pero, con el tiempo, acabarían siendo presiden-
tes de los cabildos, ejecutores y representantes del Rey en las jurisdic-
ciones territoriales menores de las Indias. El proceso que llevó de una
forma de entender el oficio a la otra pudo materializarse, en rasgos
generales y primarios, durante el reinado de los Reyes Católicos, pero
sus particularidades definitivas no se concretaron hasta los reinados
de Carlos I y de Felipe II.
Este final fue el modelo de corregidor que se impuso en el las jurisdic-
ciones de españoles de la América colonial. Es decir, la mayoría de ellos se
ajustaron a un tipo exclusivo, una institución propia colonial, no pudiéndose
relacionar ya con la castellana.
Para las comunidades de indios eran los que vendrían a sustituir a
los curacas prehispánicos. Sin embargo, el papel como Corregidor
de Indios no apareció hasta las instrucciones que se dieron para
México en 1530 y, en Perú, hasta los años centrales del siglo XVI. En
este caso, con su instauración lo que se perseguía, esencialmente, era
un mejor funcionamiento administrativo en las comunidades indias y
una mayor recaudación de tributos. De hecho, a partir de 1574 la Co-
rona comenzó a considerarlos una pieza clave para la organización de
la administración indiana.
127
Competencias de Alcaldes Mayores y Corregidores

Sólo con revisar someramente las Instrucciones para el Buen Go-
bierno de 1530 y casi la totalidad de la segunda disposición del libro V de
las Leyes de Indias puede comprobarse que a principios del siglo XVII se
llegó a una formulación general para estos cargos.
Por ejemplo, en 1611 se redactaron las Instrucciones para Audien-
cias en las que se señalaban disposiciones que conminaba a los responsa-
bles de estos máximos oficios de gobierno provinciales a prestar juramento,
otorgar fianzas del cargo, a no poder comprar tierras en las provincias que
gobernaban, entre otras limitaciones y obligaciones. Una parte muy impor-
tante del número total de instrucciones, estaban destinadas a regular el go-
bierno de los indios, con el fin de inducirlos a la vida cristiana, vigilar la
tasación y recaudación de su tributos, supervisar las elecciones, llevar las
cuentas de las cajas de la comunidad, evitar la venta de alcohol, etc. Con
respecto al gobierno de las comunidades de la República de Indios los
Alcaldes Mayores y Corregidores también disfrutaban del derecho de con-
trol y jurisdicción sobre causas criminales y en materia civil. Se trataba de
salvaguardar del abuso de los españoles las tierras comunales, observar el
estricto cumplimiento del Real Patronato, entre otras materias.
Lo cierto es que las leyes regulaban con bastante acierto lo que debían
serlas buenas prácticas de gobierno de estas autoridades provinciales, aun-
que como bien es sabido la práctica distó bastante de la teoría legal. El
abuso y la corrupción fueron monedas habituales de cambio, y el arquetipo
de justicia y buen gobierno quedó sumamente lejos de ser cumplido. Sea
como fuere, lo cierto es que después de estas instrucciones dadas en el siglo
XVII, fueron pocas las modificaciones que se les hicieron.
Duración del mandato

El tiempo que tanto Alcaldes Mayores como Corregidores podían estar
en el poder variaba. Al inicio de la conquista, durante las primeras décadas
del siglo XVI, los mandatos tuvieron una duración de un año. Posteriormen-
te, en la segunda mitad del siglo XVI, se convirtieron en oficios de provisión
local que podían ser ejercidos, la mayoría de ellos, durante dieciséis meses
con posibilidad de renovación. No fue hasta principios del siglo XVII, cuan-
128
do se estableció el período clásico de tres años para los alcaldes y corregi-

dores nacidos en las Indias y los cinco años para los provistos por el monar-
ca en la península. Esto no restringía que pudieran estar más tiempo, siem-
pre y cuando les fuera concedido y teniendo en cuenta que, en cualquier
caso, debían permanecer en su puesto hasta la llegada de su sucesor.
Podemos concluir, por tanto, que la duración de los mandatos fue evo-
lucionando y cambiando a lo largo del período colonial. En una primera
época de conquista, desde 1530 hasta la década de los setenta del siglo
XVI, todo se centraba alrededor de la figura del gobernador, quien podía ser
sustituido por la figura del Teniente de Gobernador. Estos tenientes, nor-
malmente, eran funcionarios locales a los que se había situado al frente de
una demarcación menor.
Entre 1570 y 1580 dio inicio un periodo de transición en la sociedad de
conquista que permitió que aparecieran multitud de instrucciones nuevas o
modificaciones de las anteriores, sin menoscabo de las que fueron elimina-
das por obsoletas.
Por último, podemos afirmar que, en esencia, hacia fines del siglo XVI
la sociedad colonial había ya alcanzado su madurez. En ese momento se
distinguían oficios mayores y menores, según cómo hubieran sido proveídos.
De manera que podían encontrarse:
· Oficios de provisión local, es decir, provistos por Virreyes o Au-
diencias y que solían ir a parar a beneméritos. Se consideraban
estos cargos, pues, como un premio a los servicios prestados a la
Corona.
· Oficios de provisión real. Éstos, normalmente, eran los puestos de
justicia de provincias menores, ciudades y villas.
En realidad, este sencillo esquema no fue tan sencillo de llevar a la

práctica, toda vez que los corregidores de Indias, si bien estaban inspirados
en los castellanos y eran de provisión real, las competencias no guardaban
demasiada semejanza. Asimismo, los gobernadores locales estaban inspira-
dos en los alcaldes mayores de los adelantamientos castellanos, y muy próxi-
mos a los gobernadores subordinados, por lo que las autoridades con com-
petencia para su provisión eran de difícil definición.
129
En una segunda etapa, prácticamente superado ya el siglo XVI, pueden

distinguirse dos periodos. En el primero, entre 1570 y 1680, se consiguió
consolidar la institución. La corona recuperó para sí los oficios que se ha-
bían estado proveyendo por las autoridades locales. Y es que hasta ese
momento se había estado dando una minoría de oficios que nombraba la
institución real, puesto que casi todos eran de competencia local. Ello derivó
en un afloramiento de fuertes tensiones entre Corregidores y Alcaldes Ma-
yores, de provisión real ahora, y los cargos superiores.
De igual manera, hay que considerar que la aparición de los oficios de
provisión local también ocasionó grandes tensiones cuando comenzaron a
mermar las competencias de las autoridades centrales. Siempre que esto
sucedía, se producía una sensación de resistencia y descontento, más allá
de que posteriormente se consolidaran o no, tal y como sucedió a principios
del XVII. Las concesiones de cargos por parte de autoridades locales so-
lían recaer en beneméritos, doctrineros y otras “gentes de bien” que te-
nían intereses muy concretos en sus municipios, por lo que estos cargos de
provisión local eran considerados por la Corona como una amenaza a su
monopolio, entre ellos, el que debía ejercer sobre los indios, por ser éstos
súbditos y el valor más sobresaliente del continente que dominaba. De he-
cho, también los cabildos veían en ello afectada su jurisdicción.
Por todo lo expuesto, no debe extrañar que una vez que la Corona
comenzó a cambiar su política de provisión de cargos, se iniciara un intenso
proceso de continuas quejas elevadas al Rey, al Consejo de Indias, a los
virreyes y a las Audiencias. Precisamente, todas esas circunstancias coin-
cidieron con el proceso de reforma del mismo consejo de Indias, lo que
permitió facilitar que las demandas fueran declinadas, considerándolas pro-
ducto del celo de poder. Incluyendo entre esas demandas declinadas las de
las Audiencias, que las presentaron contra los virreyes cuando éstos co-
menzaron a nombrar más cargos que los organismos colegiados de justicia.
Y es que pronto los excesos de las Audiencias y de los Virreyes en
aquellos nombramientos provocaron quejas, mostrando al Consejo de Indias
que no se habían manejado todo lo diligentemente que se esperaba. Los
excesos fueron demasiado elevados y evidentes, razón que llevó a la Coro-
na a plantearse la conveniencia de reducir considerablemente el número de
corregimientos a fines del siglo XVI. Se abrió entonces un período de re-
130
flexión e intercambio de información con las autoridades indianas, y todo

ello durante el cambio de sistemas de repartimientos, que se había iniciado
debido al reparto convulsivo de bienes inmuebles que se había producido a
favor de los indígenas obligándoles a pagar unos precios arbitrarios y
desorbitados. Normalmente, esas cantidades se les cobraban en productos,
que eran tasados por los corregidores a precios inferiores a los del mercado,
es decir, dando origen a grandes abusos.
El sistema pervivió con mayor o menos vigor dependiendo de las zonas
y los tiempos, pero en general el abuso en las atribuciones persistió, degene-
rando y dando pie a la creación de un “modelo de injusticia” que, sin duda,
contó con el apoyo de las autoridades superiores, beneficiarias también de
las ganancias generadas por esas dinámicas redes de poder. De hecho, es
bien sabido que, en muchos casos, Gobernadores y Virreyes nombraban y
participaban en los negocios y beneficios de los mandatarios provinciales.
En cualquier caso, pronto dio comienzo el proceso de la Venta de Car-
gos y Oficios, lo que acarreó un aumento considerable de los abusos, toda
vez que aquellos que compraban sus puestos de poder rápidamente querían
ver amortizadas sus inversiones. Puede decirse, a modo de generalización,
que los mayores abusos se produjeron a mediados del siglo XVII, momento
en el que aumentaron los repartimientos en extensión y se vendían las comi-
siones de las residencias a los corregidores y alcaldes mayores. Todo llegó
a su máximo apogeo cuando también se comenzó, incluso, a pagar por las
sentencias absolutorias.
Como es obvio, fue en esos años cuando se inició la llegada masiva de
informes sobre los excesos de los alcaldes mayores y corregidores al Con-
sejo de Indias. Por ello, este órgano de gobierno solicitó informes comple-
mentarios a los que iban llegando, en los que se llegó a sugerir la práctica
supresión de estos cargos para sustituirlos por alcaldes ordinarios que tan
sólo estarían sujetos a ocho enormes alcaldías mayores que actuarían como
jueces de segunda instancia y que tendrían entre sus funciones favorecer la
recaudación de impuestos.
Todo el proceso de información, reflexión y decisión, finalmente, dio
lugar a la publicación de una Real Cédula el 28 de abril de 1678 en la que se
prohibía a los virreyes nombrar estos cargos, pasando la exclusividad de
esta facultad al Consejo de Indias. En 1677 la Corona había comenzado a
131
beneficiar oficios de provisión real y, desde finales de 1685, fue también

nombrando todos los oficios de provisión local. Los virreyes, desde luego,
trataron de resistirse a esa decisión que les perjudicaba, pero el Consejo de
Indias ordenó que no se pusieran reparos y, en su defecto, como el de no
tener posesiones, que fueran las Audiencias las que dieran la posesión a
todo aquel que llegara con un nombramiento.
En el segundo período que ya establecimos, es decir, entre 1680 y 1780,
se sucedieron algunas reformas importantes y reajustes parciales en ambas
instituciones. Así, a finales del siglo XVIII, acaece la supresión de ambos
oficios como consecuencia de la implantación de las Intendencias que, sin
embargo, no acabaron con los abusos en los corregimientos que aún sobre-
vivieron. Básicamente, hubo un traslado de competencias de lo que fueron
los llamados corregidores a los que les sustituyeron con el nombre de Sub-
delegados, que eran nombrados por los propios Intendentes. El manteni-
miento en la práctica de este tipo de puestos intermedios de carácter pro-
vincial fue absolutamente necesario, debido al tamaño de las intendencias.
Una vez visto lo anterior, sabiendo que a principios del siglo XVIII
todos los oficios de gobierno y justicia pasaron a ser de concesión real, se
debe explicar que también se tomaron dos medidas importantes en torno a
las alcaldías mayores y los corregimientos. La primera fue la supresión de
beneficios en los empleos públicos, con su definitiva supresión en 1751. Y la
segunda fue legislar sobre el sistema de repartimiento, con un paquete de
medidas que también vio la luz en 1751 y que regulaba su comercialización,
bajo el pretexto de ser un mal menor. Para ello se creó una “junta” que
debía decidir cuáles eran las mercancías que podían ser objeto de reparto,
su cantidad y los precios de venta. Dicha junta también debía asumir com-
petencias relacionadas con las causas que se iniciaran por el comercio con
los indios. Por último, se elaboró un arancel para los corregidores que debía
exponerse en todas las puertas de los ayuntamientos. En la práctica esto
conllevaba que también debían someterse al régimen impositivo de la alca-
bala. En caso de incurrir en falta de pago se les obligaba a pagar cuatro
veces la cantidad defraudada y se les quitaba el oficio.
Sin embargo, todas estas reformas vieron truncadas su desarrollo antes
de poder comprobarse su efecto, debido a que el reformismo ilustrado
implantó las Intendencias, que organizaban el gobierno y la justicia de los
cargos provinciales de modo diferente.
132
El repartimiento bajo la administración de alcaldes mayores y co-

rregidores
El repartimiento se convirtió en un negocio y en la principal fuente de bene-
ficio para estas autoridades desde fines del siglo XVI. Se convirtió, sin duda, en
el principal medio de hacer fortuna una vez que se ostentaba un cargo de go-
bierno de este tipo. Lo cual no extraña, toda vez que el montante del comercio
que suponían los productos y bienes entregados por los indios llegó a ser uno de
los ejes centrales del sistema comercial y financiero de la colonia.
Humboldt describió este fenómeno en 1805, aseverando que el reparti-
miento era la forma con la que los corregidores se convertían en acreedores
de los indios y en dueños de su trabajo, tan sólo por los adelantos de mulos,
caballos y ropa, por ejemplo, que les hacían los gobernantes provinciales a
sus indios repartidos. Sin duda, era un mecanismo de circulación comercial
a través del cual un funcionario repartía algún producto con un precio esti-
pulado y, a cambio, los receptores disponían de un tiempo estipulado para
devolver el valor del género en dinero, trabajo o especie.
El procedimiento normal consistía en que el candidato a alcalde o co-
rregidor recibía del virrey, alguna otra autoridad importante o de un gran
comerciante una financiación múltiple: dinero para comprar el cargo, crédi-
to para incorporarse al punto de destino y el capital monetario o mercancía
que debía repartir a los indios de manera obligada. El negocio se entiende
cuando se conoce que eran estas autoridades las encargadas de administrar
la deuda del pueblo, que se hacía en tres pagas. El corregidor se convertía
así en un intermediario entre los grandes comerciantes y autoridades más
importantes y los indios, obteniendo enormes beneficios.
Se trataba pues de un sistema que permitía, aunque no legalmente, que
estas autoridades practicaran mecanismos de coacción política, en la que los
indios se veían obligados a comprar lo que se les imponía y a pagar las canti-
dades exigidas resultantes de unos precios abultados especulativamente. Fue,
sin más, el resultado de facilitar que los alcaldes mayores y corregidores pu-
dieran ejercer de monopolizadores comerciales a la par que de funcionarios
de justicia y gobierno. Y todo ello sin hablar, por ejemplo, delo habitual que
resultó que funcionarios de este tipo, e incluso de importancia jerárquica ma-
yor, como los oidores, estuvieran emparentados con los grandes comerciantes
que proveían de los productos que luego se vendían a los indios.
133
Sea como fuere, lo cierto es que el sistema tenía su precedente en

Castilla, por lo que estaba legitimada su imposición en América. Así como,
también es cierto, a los propios pueblos de indios no les costó acostumbrar-
se a estos abusos, toda vez que guardaba ciertas semejanzas con el comer-
cio en especie practicado con sus antiguos señores, pero sin continuidad,
pues en un tiempo intermedio el comercio actuó de otra forma. Tampoco
debe olvidarse, en cualquier caso, que las leyes castellanas, recogidas en la
recopilación, incluyeran normas que permitían el libre comercio de los in-
dios, acomodando las condiciones a tasas y prácticas justas para su tiempo.
El cabildo secular
La acción española en Indias se basó, esencialmente, en la actuación de su
rica población urbana, repartida en núcleos de asentamiento situados estratégi-
camente en función de muchos factores. Esta acción colonizadora debe desta-
carse, debido a la clara diferenciación que supuso con respecto a otros modelos
europeos coetáneos y posteriores, como el portugués, el holandés o el inglés.
En función de ese sistema se tendió a generar un equilibrio de fuerzas
bajo un mismo sistema jurídico, de lógica raíz castellana. En todos estos
pueblos, villas y ciudades existieron unos estamentos jurídicos similares a
los de las poblaciones españolas, pero con claras diferencias. Algunas de
esas diferencias provenían, evidentemente, de la propia escasez de pobla-
ción de estricta cultura española en ellas, tratándose en la mayor parte de
los casos de ciudades mestizas. Por tanto, esas poblaciones se adaptaron a
sus propias realidades, que llegaban desde los obvios aspectos sociales y
culturales hasta los más crematísticos como el número y los tipos de im-
puestos o el disfrute de rentas y arbitrios municipales, por ejemplo.
De este modo, los diferentes cabildos indianos se convirtieron en reali-
dades institucionales municipales distintas, no sólo de sus homólogos penin-
sulares, sino también entre ellos.
Antecedentes
En las dos últimas centurias de la Edad Media, las ciudades castella-
nas experimentaron un gran auge, convirtiéndose en aglomeraciones ur-
134
banas con un tipo de sociedad y cultura determinada. En ellas se constru-

yó el marco en el que apareció el escenario donde se desarrollaron for-
mas de gobierno comunales. No obstante, anteriormente, fue a partir de
los siglos XI y XII cuando ciudades y poblados rurales se comenzaron a
organizar en municipios y se dotaron de una administración local. En esta
época destacó la concesión de fueros, franquicias y exenciones por parte
de los reyes castellanos. A partir de ese fenómeno surgieron los derechos
locales que dieron lugar a que las ciudades disfrutaran de un estatuto
jurídico de libertad y una igualdad jurídica entre sus vecinos, además de la
garantía de propiedad.
En esos momentos adquirió gran importancia el Concejo, es decir, la
reunión de vecinos encargada de deliberar sobre las cuestiones que afec-
taban a la vida de la localidad y adoptar los acuerdos pertinentes. Los
concejos gozaban, además, de competencias en el abasto de la población,
en el control de los mercados, etc. De hecho, muy pronto, a principios del
siglo XI, surgió la necesidad de nombrar oficiales que ejercieran como
autoridad pública con jurisdicción. Estos oficiales comenzaron a ser elegi-
dos por la asamblea vecinal y ya en los siglos XII y XIII consiguieron esa
capacidad jurisdiccional.
La complejidad de la vida urbana, en aumento constante durante los
siguientes siglos debido al crecimiento demográfico de las urbes, derivó en
una necesidad de desarrollo de aquellos concejos, de forma que se pudiera
dar una respuesta efectiva a los nuevos problemas surgidos en las ciudades.
Así nacieron los Cabildos que, sustituyendo a aquellas asambleas de veci-
nos, pronto se convirtieron en reuniones de una minoría de nobles y burgue-
ses de cada ciudad.
Sin duda, la importancia y el poder que iban adquiriendo los partícipes
de esos cabildos hicieron que los reyes decidieran tomar cartas en los
asuntos municipales, regulando y controlando más su funcionamiento y
actuación. Así, durante el reinado de Alfonso XI, en Castilla, se decidió
convertir el cargo de corregidor municipal en una merced real, consa-
grándose así la transformación del concejo en Regimiento. Finalmente, el
Ordenamiento de Alcalá permitió afianzar los principios de gobierno que
durarían varios siglos.
135
Aparición de los cabildos en Indias

Lógicamente, las primeras ciudades fundadas en América fueron por-
tuarias, al establecerse en las costas de las islas del mar Caribe. Poco pudo
aprovecharse en esa zona de los asentamientos precolombinos, al menos si
lo comparamos con las ciudades que, más tarde, se establecieron en el
interior del continente. Sea como fuere, pueden señalarse cinco momentos
clave que marcaron el devenir del régimen municipal indiano y que pueden
constituirse como etapas:
· Fundación de La Isabela, en la isla de Santo Domingo, sin unas
normas preestablecidas.
· Primeros principios normativos que se fueron estableciendo en las
capitulaciones e instrucciones y que fueron marcando unas ba-
ses relativamente estables. El primer lugar donde se dieron fue en
Cuba y luego pasaron y se utilizaron en todo el continente hasta
mediados del siglo XVI.
· Ordenanzas de descubrimiento y nuevas poblaciones de 1573,
redactadas exclusivamente para regular el fenómeno fundacional
urbano.
· Revitalización de la reglamentación y definición de la legislación
municipal. Se inicia con Felipe V y culmina con las reformas de
Carlos III.
· Renacer fundacional y político del municipio en los últimos años de
la colonia.
Evolución
En el momento del Descubrimiento, Cristóbal Colón poseía la facultad
de designar a cualquier miembro de la administración local que debiera asu-
mir funciones de gobierno y justicia en las poblaciones que él fundara, inclu-
yendo los alguaciles, regidores, jurados y corregidores.
Al especificarse en sus capitulaciones estos cargos, puede concluirse
que esa era la forma de municipio que debía conformarse en la etapa colom-
bina. A pesar de ello, no llegaron a establecerse con esos oficios debido a las
tensiones surgidas durante el proceso de asentamiento en el nuevo continen-
136
te. Hubo pues que esperar hasta llegada de Ovando para ver un verdadero
sistema administrativo municipal en torno a ayuntamientos bien constituidos,
con los que Ovando compartió sus atribuciones y los dotó de ordenanzas.
No obstante, con la llegada de Diego Colón en 1508 se privó a los
cabildos de aquellas ordenanzas municipales de Ovando. El hermano del
descubridor asumió la responsabilidad de nombrar a los alcaldes ordinarios
y a los regidores bajo el principio de tolerancia. Así, por ejemplo, en los
mismos concejos se realizarían vistas de vecinos para la elección de alcal-
des mayores y regidores, aunque luego fueran dirigidos por el propio Diego
Colón. Es decir, se trataba de una función de carácter señorial.
La situación anterior duró hasta 1511, año en el que se altera la forma
de actuar debido a la Sentencia de Sevilla en la que se establecían princi-
palmente dos cosas: una que los Alcaldes y Alguaciles serían nombrados
por los concejos, y otra que el nombramiento y mantenimiento de los Corre-
gidores era potestad absoluta de los Reyes Católicos, en contraposición al
carácter perpetuo que habían adquirido. Así pues, se trataba de la consecu-
ción de una garantía de mayor autonomía para los municipios, así como una
forma de eliminar el carácter señorial ya señalado anteriormente. Además,
en ese momento comienza a plantearse la devolución de la jurisdicción de
justicia y la administración a los concejos.
En 1519 se otorgaron nuevas disposiciones sobre el régimen municipal,
contemplando ya el nombramiento de doce regidurías perpetuas para los mu-
nicipios del ámbito colombino. En tal decisión se vislumbraba ya el propósito
de la Corona de defender a las ciudades de las presiones señoriales y de los
gobernadores. Para ello, se dotó a los cabildos de instrumentos propios de
poder que les garantizaba autonomía municipal frente a la dependencia seño-
rial. Además, se permitió a los concejos que enviaran a un procurador a la
Corte para defender sus intereses. Con ello se privilegiaba, de cierta forma, la
vida urbana, como forma de asegurar el asentamiento de los municipios.
Tipos de cabildo
Esencialmente, el cabildo es la reunión de vecinos que se convoca ordi-
naria o extraordinariamente para tomar decisiones que afectan al conjunto
del municipio. En esas reuniones, en unos casos podían juntarse sólo aque-
137
llos vecinos que habían sido elegidos o nombrados para tal efecto, con sus
poderes definidos, o todos si la convocatoria era abierta. Siguiendo esas
premisas, pueden distinguirse varios tipos de Cabildo:
· El Cabildo Abierto: En él podían participar todos los vecinos, siendo
una asamblea abierta. En casos determinados elegían, incluso, a
los capitulares, como en el caso de algunas fundaciones de ciuda-
des en tiempos de la conquista, por ejemplo. De manera general,
en la legislación indiana no se reguló su funcionamiento. Aun así,
fue una institución que funcionó con bastante regularidad y hasta
el final de la colonia donde jugó un papel muy importante en algu-
nos procesos de independencia de Hispanoamérica. Se distinguen
dos clases de Cabildo abierto:
- Juntas de Gente: asamblea de vecinos cuya finalidad era la
de conocer las disposiciones de las autoridades superiores o
como simple acto de comunicación. No fue muy frecuente.
- Cabildos abiertos minoritarios: sólo se convocaba a un nú-
mero determinado de vecinos notables que, por su posición,
podían orientar al cabildo. Fueron más frecuentes ya avanzada
la época colonial y fue empleado para dar forma legal a los
cambios políticos durante los procesos independentistas.
· El Cabildo Ordinario: se reunía de manera regular un día o dos a
la semana para tratar los asuntos cotidianos de la población. Una
de las reuniones ordinarias más importantes era la convocada para
el primer día de enero de cada año, momento en el que se elegían
a los nuevos regidores y alcaldes que tuvieran carácter electivo.
· El Cabildo Extraordinario: se convocaba para asuntos especia-
les de urgente necesidad y en fecha diferente a los ordinarios.
Todos los miembros debían ser previamente avisados y las reunio-
nes se celebraban en las casas del cabildo. Los temas, según su
importancia, podían ser secretos o públicos.
Funciones de los cabildos

Los Cabildos se constituían como la unidad principal de la administra-
ción local, la más cercana de gobierno y justicia para los vasallos de la
138
Corona. Y puede aseverarse con poco temor a equívoco que de todas cuan-
tas instituciones tradicionales castellanas se trasladaron al Nuevo Mundo,
ésta fue la que mayor impronta dejó en aquellas tierras, aparte de ser la
única que sobrevivió, prácticamente, durante el período republicano poste-
rior en muchos países.
Sus competencias principales eran las siguientes:
· Orden local: Formación de Policía, Santa Hermandad, cuadrillas, etc.
· Justicia local: nombramiento de Alcaldes ordinarios, como jueces
de primera instancia.
· Comercio local: Vigilancia y reglamentación del comercio, en es-
pecial en lo referente a tasas y control de las medidas y los pesos.
· Sanidad municipal: Hospitales, casas de pobres, hospicios, higiene, etc.
· Fiscalidad local: Hacienda y política crediticia local.
· Infraestructura y obras públicas: Construcción de puentes, cami-
nos, calles, etc.
· Moralidad pública: se encargaban de la represión de vicios (jue-
gos, alcohol, adulterios).
· Celebración de fiestas y ceremonias, tanto religiosas como no re-
ligiosas.
· Reparto de tierras y solares
· Redacción de ordenanzas municipales
Otras competencias de los cabildos eran:

· Referentes al régimen municipal.
· Funciones de los oficios concejiles.
· Disposiciones de urbanismo y ornato de la ciudad.
· Regulación y administración de las rentas y propios de la ciudad, si
los hubiere.
· El ejido y la circulación del ganado.
· Fijación de aranceles para funcionarios, oficios y gremios.
· Abasto de la ciudad y sistema de alhóndigas.
139
· Regulación de precios y disposiciones sobre circulación monetaria.

· Vigilancia de mercaderes y control de mercancías. Mantenimiento
del orden público.
· Protección del aborigen.
Estas breves enumeraciones de temas que habitualmente eran tratados

en las juntas de los cabildos, y regulados en sus ordenanzas, nos dan idea de
la amplitud de asuntos y actividades que quedaban bajo la responsabilidad
directa de los mismos, de ahí la importancia que tuvieron en el desarrollo de
la idiosincrasia hispanoamericana.
De hecho, los cabildos usaron la facultad de dictar sus propias Orde-
nanzas desde el principio, entre otras cosas porque se les exigía hacerlo
en las propias leyes dictadas por la Corona relativas al poder municipal.
Sin duda, las ordenanzas se constituyeron como el conjunto de normas
que más cercano a la población y que influyeron decisivamente en la vida
de los vecinos de cada municipio indiano. Gozaron de una vigencia real,
duradera y efectiva que, a la larga, moldearon la vida de los habitantes de
las colonias españolas. Tanto es así que formaban parte del Derecho In-
diano, como no podía ser de otra forma, y su estudio es imprescindible
para el conocimiento del régimen municipal. Oficialmente, fue en 1548
cuando se reconoció, con carácter general, el derecho de los cabildos a
dictar sus ordenanzas. En realidad no fue más que admitir y formalizar
una práctica ya extendida desde hacía tiempo.
Desde la fundación de las distintas villas y ciudades, la justicia se confió
a los Alcaldes Ordinarios, encargándose de atender en primera instancia
todas las causas civiles y criminales que no sobrepasara una gravedad esta-
blecida, valorada en unas cantidades de dinero variables. El origen de estos
alcaldes ordinarios se remonta a la ciudad medieval hispano-musulmana del
mundo ibérico, y eran cargos electivos y de periodicidad limitada. Con Al-
fonso X pasaron a ser nombrados por el Rey, para volver a estar sujetos a la
voluntad de los cabildantes hasta mediados del siglo XV, cuando fueron
reemplazados por los corregidores en las atribuciones judiciales. En las In-
dias los alcaldes ordinarios perduraron sin cambios notables hasta después,
incluso, de la independencia.
140
2.5. INSTITUCIONES DE CONTROL EN INDIAS
Pesquisas y Visitas
Desde la Edad Media, ya existía una inquietud por parte de la Corona
con respecto al derecho de inspección sobre los funcionarios. Por esa razón
los Reyes Católicos diseñaron una estrategia de creación de instituciones
jurídicas que ayudaran a esa labor. En tal sentido, aunque diferentes en
cuanto a objetivos concretos, procedimientos y con fisonomías propias e
inconfundibles, el fin último de todas era asegurar una administración leal,
justa y eficaz. Para ello, entre las competencias atribuidas a esas nuevas
instituciones de control se les otorgó la tarea fiscalizadora, que incluía la de
realizar Pesquisas y Visitas.
Las pesquisas, en un sentido estricto, consistían en el envío de un juez
pesquisidor, o juez de comisión, para investigar y presentar informes sobre
un único y determinado asunto. Generalmente, el nombramiento y envío
de un juez de este tipo respondía a la necesidad de solucionar una irregu-
laridad escandalosa cometida por autoridades, normalmente corregidores
u otros funcionarios locales, como graves alteraciones del orden público o
cualquier delito grave.
No obstante, los poderes del pesquisidor estaban realmente muy limita-
dos, puesto que su labor era parecida a la que realiza un juez instructor en
nuestro ordenamiento actual. Es decir, básicamente se circunscribía a incoar
un informe sobre los hechos y remitir lo actuado a la Audiencia, que es la
encargada de fallar el proceso. Esta fórmula judicial fue implantada en las
Indias por primera vez con el nombramiento de Francisco de Bobadilla como
juez pesquisidor del gobierno de Cristóbal Colón el 25 de mayo de 1499.
La Visita se ordenaba normalmente con ocasión de una denuncia de
abusos o, en ocasiones, estaba incluida en las obligaciones del nombramien-
to de un cargo de gobierno y justicia. Se trataba de un procedimiento de
inspección secreta a cargo de un visitador, que disfrutaba de plena libertad
de actuación, sin plazo fijo en su ejecución, y dirigido a averiguar el funcio-
namiento y la problemática de una institución o lugar, con el fin de dirimir
responsabilidades derivadas del cumplimiento u omisión de las autoridades
y funcionarios responsables del objeto de la visita.
141
Las visitas podían ser:

· Ordinarias. Las comprendidas en el ordenamiento jurídico como atri-
bución que compete a una autoridad indiana. Por ejemplo: las visitas
a la tierra a cargo de oidores, gobernadores, corregidores, etc.
· Extraordinarias. Las ordenadas por el Rey o por el Consejo de
Indias, cuando circunstancias o imprevistas así lo aconsejaban.
· Específicas. Es decir, limitadas a una función o lugar determina-
do. Por ejemplo: las visitas a las flotas o navíos, a castillos y forta-
lezas militares, etc.
· Generales. Abarcan a todo un virreinato, Audiencia o a la totali-
dad de las facetas que pudiera presentar una institución. Sus fines
quedaban concretados en las instrucciones elaboradas en cada caso
para que sirvan de norma al visitador.
Los poderes de un visitador, pues, eran enormes. Le acompañaba todo

un equipo de trabajo, que solía incluir, secretario, fiscal, alguacil mayor, escri-
bano, etc. Sólo a modo de ejemplo, quizá las dos visitas más importantes y
conocidas llevadas a cabo en la América colonial fueron las de José de Gálvez
a Nueva España en 1765 y la de José Antonio Areche al Perú en 1776.
El juicio de Residencia
Con procedente en el Derecho Romano, ya en Las Partidas aparecía
bien definido. Los jueces, al término de su mandato debían permanecer
cincuenta días en el lugar donde ejercieron su labor, es decir, seguir resi-
diendo. De ahí el nombre. La idea era para “hacer derecho a todos aqué-
llos que de ellos hubiesen recibido tuerto”.
Evolución
El Ordenamiento de Alcalá de 1348 repetía textualmente la ley de
Las Partidas y los Reyes Católicos comprendieron que el Juicio de Resi-
dencia se ajustaba perfectamente a sus necesidades y a la estructura de
142
poder que estaban creando. Sin embargo, con el transcurrir de los años se
fue generando la necesidad de ir adecuando el proceso, debido a la cam-
biante realidad. Así, en las Cortes de Toledo de 1480 se introdujeron modi-
ficaciones, culminando con un texto que vio la luz el 9 de junio de 1500,
cuando en Sevilla se dictaron los célebres Capítulos de Corregidores y
Jueces de Residencia. En ellos se sistematiza y organiza el Juicio de Resi-
dencia de una forma no hecha hasta entonces.
Esos Capítulos otorgaban a la institución la estructura fundamental que
conservaría durante más de tres siglos. Aquí aparecen ya definidas las dos
partes principales en las que se dividía el juicio, es decir, una primera parte
secreta, con un procedimiento seguido de oficio, y otra, pública, destinada a
sustanciar las quejas presentadas por particulares.
Se tomaban en consideración los actos cumplidos por el funcionario
público al terminar el desempeño de su cargo. Siendo, por tanto, el epílogo
obligado a la gestión de todo cargo público, con validez tan universal que a
este juicio debían quedar sometidos al concluir sus mandatos todos los fun-
cionarios, desde el virrey hasta el último alcalde de un municipio. Debe
mencionarse a este respecto que en Indias la Residencia no era considera-
da lesiva al prestigio de ninguna autoridad, toda vez que se decretaba siem-
pre de modo automático y no indicaba sospecha ni recelo alguno hacia el
funcionario que debía recibía. Según Haring la primera vez que se empleó
en Indias el juicio de residencia fue en 1501, cuando a Nicolás de Ovando
se le encargó que residenciara a Francisco de Bobadilla.
Así pues, y para clarificar de la manera más didáctica posible, conclui-
remos diciendo que Visita y Residencia eran dos instituciones perfecta-
mente diferenciadas, definidas y de aplicación concreta y ajustada a unas
circunstancias concretas.
VISITA RESIDENCIA
- Carácter de Inspección - Juicio formal

- Los funcionarios continuan en su cargo - Previa suspension en el empleo
- Práctica periódica circunstancial - Práctica Universal
- Carácter colectivo por lo que afecta a todo - Carácter individual
el personal de la institución objeto - Efectuado en lugar determinado
- Libertad de lugares - Plazo fijo y preestablecio
- Ilimitada cronológicamente
143
2.6. LA ADMINISTRACIÓN COLONIAL EN EL XVIII

Tras la Guerra de Sucesión y la caída de la Casa Habsburgo en el
trono de España, en favor de la Casa francesa de los Borbones, se inició un
proceso de profundo cambio y adaptación de la administración española
para que ésta se asemejara al modo de gobierno de los reyes del país veci-
no. Es lo que ha venido a llamarse las Reformas Borbónicas.
La transformación de la estructura administrativa española, incluyendo
a las Indias, debía ser radical, erradicando las instituciones obsoletas y poco
eficientes para ser reemplazadas por otras de un corte mucho más racional,
práctico, directo y moderno. Uno delos principales fines, como no podía ser
de otra manera tratándose de colonias, fue buscar el máximo aprovecha-
miento fiscal. Para esas colonias españolas en América, el objeto de nues-
tro interés, todo debía comenzar a girar sobre dos ejes fundamentales que
se situaban a la cabeza de la pirámide de gobierno. Estos ejes fueron los
Secretarios de Estado y Despacho, dedicados a la defensa y el comercio
y el Consejo de Indias. Y ello a pesar de que sobre éste último ya se
observaba un progresivo declive como órgano rector, debido a la nueva
influencia de las formas institucionales borbónicas.
Teniendo en cuenta que la nueva dinastía comenzó a reinar a partir de
1700, resulta obvio que el siglo XVIII se inició tal y como acababa el anterior.
Eso sí, nada más tomar el poder Felipe V implementó las primeras medidas
para reducir la plantilla de funcionarios, de modo que ésta fuera más estable y
efectiva. Desde luego, era incuestionable que el número de personas que
trabajaba para la administración había aumentado de forma excesiva hasta
llegar a un punto casi absurdo, debido a la práctica de la venta de cargos. El
monarca se vio empujado, incluso, a pedir la lista de miembros del Consejo de
Indias para actuar de inmediato, por lo que puede comprobarse que las refor-
mas no estaban destinadas únicamente a racionalizar los estratos funcionariales
más bajos, sino a toda la estructura de poder.
Así, en 1701 se llevó a cabo la primera reforma de reducción de perso-
nal con el fin de ahorrar gastos, incluyendo al Consejo de Indias. De hecho,
cabe decir que Felipe V nunca llegó a perdonar el apoyo del Consejo a las
tropas de Carlos II, por lo que jamás tuvo confianza en él. Fue el inicio de la
decadencia del Consejo de Indias. Por ello, tampoco extraña que ya en
144
1706 el monarca comenzara a castigar a quienes apoyaron a Carlos II,

aunque no consiguiera reducir nunca significativamente el número de miem-
bros del Consejo. Tanto es así que en 1711 se redujo el número de Conseje-
ros de 24 a 8, quedando sólo 6 togados y 2 de capa y espada, pero resultó
una medida efímera, ya que fueron aumentados de nuevo en 1713 al dividir-
se el organismo en tres salas. En ese momento se aumentó de nuevo a 20.
Las tres salas quedaban así configuradas:
· Sala del Consejo en pleno: Donde se trataban todos los asuntos
de máxima importancia.
· Sala de Gobierno: 3 Presidentes y 8 Consejeros, más un fiscal y
un Secretario.
· Sala de Justicia: con 6 letrados.
En ese mismo año de 1713 comenzaron también a tomarse medidas

para conseguir la pérdida de influencia del Consejo. Lo que se pretendía era
debilitar su jurisdicción. A pesar de la lógica oposición del Consejo de Indias,
se creó una Junta de Finanzas de España e Indias con el fin de reunir
todos los asuntos de Hacienda con los de España y recortar así las compe-
tencias exclusivas del Consejo en esa materia para Ultramar. En 1714, con
el Decreto de Nueva Planta para Secretarios de Estado se escenificó ya
el primer intento de un gobierno unipersonal para los asuntos indianos,
instaurándose la Secretaría de Marina e Indias. Una institución que, sin
embargo, no tuvo mucho éxito, toda vez que fue rápidamente suprimido.
En 1715 Felipe V diseñó un nuevo y amplio programa de actuación.
Mediante Real Decreto, resolvió la total el despido de todos aquellos conse-
jeros que habían sido partidarios de Carlos II durante la guerra. Se designa-
ron nuevos miembros, cuya primera orden era presentar todo lo que consi-
deraran oportuno a fin de mejorar el bienestar de los vasallos. Para conse-
guir tal objetivo, incluso, el monarca les otorgó derecho de réplica a sus
decisiones. A partir de ahí, Felipe V comenzó un renovado período de cierta
confianza en la institución.
Pero la reforma fundamental fue llevada a cabo en 1717, momento en
que el Consejo pierde su papel de organismo rector de la política indiana,
pasando sus competencias a las Secretarías de Estado de Indias. Con este
145
cambio, muchas de las competencias anteriormente gestionadas por el

Consejo, pasaron a ser tratadas directamente por la Corona. Muchos de los
asuntos le llegaban al rey por “vía reservada”, es decir, sin intervención de
los consejeros o de cualquier otro funcionario. Con esta nueva estructura de
poder se comenzaron también a nombrar cargos de Hacienda, Guerra, Co-
mercio y Navegación. Obviamente, se hizo necesario establecer las com-
petencias que quedaban en manos del Consejo de Indias, y éstas fueron lo
referente al Patronato, justicia, política municipal y emigración. Perdida la
Secretaría de Marina, su labor quedaba relegada casi exclusivamente a la
de un Tribunal Supremo.
Es cierto que, en realidad, todo fue más una actuación de carácter
teórico que práctico, ya que difícilmente pudo actuarse de la manera desea-
da debido a la escasez de personal que siempre se padeció. Así, de hecho, el
Consejo de Indias siguió siendo el verdadero órgano ejecutivo en la mayoría
de los asuntos en los que ya lo había hecho tradicionalmente. Pero también
es verdad que se produjo un creciente desinterés, pues los asuntos más
importantes los decidía el rey directamente por la vía reservada.
Sea como fuere, en 1747 hubo de emitirse un recordatorio al Consejo
de Indias para que se atuviera a lo estipulado en la reforma de 1717, es
decir, que lo relativo a hacienda, guerra, comercio y navegación debía ser
exclusivo de la vía reservada. Posteriormente, en 1754, el Marqués de la
Ensenada volvió a recordar al Consejo el paso que se había hecho a las
Secretarías de las atribuciones ya mencionadas, al tiempo que se producía
la pérdida de influencia de la Cámara, puesto que debía ser el Secretario de
Estado y de Despacho quien propusiese ahora los nombramientos. Así pues,
1747 y 1754 son las dos fechas que acaban realmente con el extenso poder
que, de hecho, había seguido ejerciendo el Consejo a pesar de lo
preestablecido en 1717.
Además, en 1776 por iniciativa de José de Gálvez se creó la Secreta-
ría de Indias, ya separada de la de Marina, lo que obviamente hizo dismi-
nuir aún más la influencia del Consejo. De esta forma, llegado el siglo XIX,
su existencia se vuelve intermitente, apareciendo y desapareciendo según
el momento político. En un breve cronograma puede exponerse como se
desarrollaron los acontecimientos para el Consejo de Indias una vez iniciada
la nueva centuria:
146
· 1808: Se produce una gran pérdida del poder del Consejo por parte
de José Bonaparte que decide que los asuntos de Indias se resuel-
van en una Junta Suprema gubernativa de América.
· 1809: Supresión de la constitución por Bonaparte.
· 1810: En Cádiz se restablece el Consejo por la Junta Suprema
· 1812: Se crea el Ministerio de Ultramar.
· 1814: Fernando VII regresa y restablece el Consejo como en 1808,
antes de la invasión de Napoleón.
· 1820: Restablecida la constitución desaparece el Consejo.
· 1823: Nuevo restablecimiento.
· 1824: Real Decreto que lo suprime definitivamente. Se constituye
un Tribunal Supremo de España en Indias con tres salas, una de
ellas dedicada a las Indias.
· 1854: Se suprime esta sala. Asuntos americanos pasan al Tribunal
Supremo y al Ministerio de Ultramar.
Secretarías de Estado o de Despacho

Los Secretarios Reales, normalmente, solían ser los secretarios de los
consejos, como por ejemplo Francisco de los Cobos. Ellos eran los custo-
dios de los sellos y escritos del monarca. De origen oscuro, antes de los
Reyes Católicos eran confundidos con los escribanos de cámara, pero sus
funciones estaban perfectamente reglamentadas en las Ordenanzas de
Vitoria del año 1476.
La figura de Secretario de Estado nació con la voluntad de convertirla
en el máximo responsable ejecutivo de llevar a la práctica los mandatos de
la Corona. Es decir, una suerte de intermediarios cuyo fin era asegurar la
fluida relación del rey con el Consejo de Estado. Aparte, fungían como
asesores del monarca, siendo, finalmente, durante los siglos XVI y XVII, el
máximo peldaño de la administración. Quedaba así definida las tres formas
en las que el monarca podía y debía despachar directamente con altos fun-
cionarios: siendo Secretario de Estado, Secretario de Despacho o de mane-
ra particular por deseo explícito del rey.
147
Lógicamente, los particulares no eran necesariamente cargos políticos,

siendo, de hecho, esos asesores casi invisibles institucionalmente. No obs-
tante lo cual, no debe olvidarse que el poder de éstos fue grandísimo, al
tener la connivencia del rey. La época de mayor actividad de los consejeros
personales fue el siglo XVI, pero se fueron diluyendo a lo largo del siglo
XVII para, finalmente, acabar desapareciendo en el siglo XVIII a favor de
los Secretarios de Despacho.
En cualquier caso, el Consejo de Estado fue el más importante de los
organismos de este tiempo, formado por grandes de España. Sus reunio-
nes se hacían en grupos restringidos, no llamándose a todos cada vez y
discutiendo los distintos asuntos en comisiones o despacho. A los secreta-
rios de estas comisiones se les llamaba despacho universal, por lo que
apareció la Secretaría de Despacho Universal para todos los asuntos rea-
les. Su actividad acabaría confundiéndose con la referente exclusivamente
a política exterior. Por esa razón, en el siglo XVIII se dividió, y otros secre-
tarios debieron especificar su rama de gobierno, Hacienda, Indias, etc.
En realidad, el cargo de Secretario de Estado surgió, esencialmente,
para gestionar la ingente burocracia inmediata al rey o a su valido, pero sus
privilegios eran más limitados de los que tuvieron los secretarios particula-
res ya que no heredaron el binomio confianza del rey-despacho de papeleo.
Cronología de las Secretarías de Despacho

· 1704.- Con el Duque de Grammont se iniciaron los cambios.
· 1714.- Felipe V decide crear cuatro secretarías: Gracia y Justicia,
Guerra, Hacienda y Marina e Indias.
· 1715.- Supresión de Marina e Indias y reparto de sus competen-
cias.
· 1721.- Restablecimiento de la Secretaría de Marina e Indias.
· 1724.- Intento de reforma propuesto por Tessé, sin consecuen-
cias.
· 1754.- Breve separación de Marina e Indias. Duró solo un mes.
Ricardo Wall se responsabilizó de Indias y Arriaga de Marina. Al
cabo de un mes, las dos en manos de Arriaga.
148
· 1776.- Nombramiento de José de Gálvez. Separación definitiva de

Marina e Indias.
· 1787.- Dos Secretarías para los asuntos indianos. Antonio Porlier
a Gracia y Justicia de Indias y Valdés con Guerra, Hacienda, Co-
mercio y Navegación.
· 1790.- Abandono del criterio geográfico. Unión de los asuntos in-
dianos con los españoles; una sola Secretaría de Gracia y Justicia
y reparto de las materias de la segunda según su naturaleza a
Guerra, Marina o Hacienda.
· 1812.- De nuevo aparece el criterio geográfico con la creación de
la Secretaría de Gobernación de Ultramar.
· 1814.- Fernando VII crea el Ministerio Universal de Indias, sepa-
rado de Marina según el decreto de 1754.
· 1815.- El Rey reparte de nuevo sus atribuciones entre los ministe-
rios peninsulares.
· 1820.- De nuevo la Secretaría de Estado de Ultramar.
· 1832.- Creación del Ministerio de Fomento General, luego llamado
Ministerio del Interior (1834), de la Gobernación del Reino (1854),
y que acaparará los asuntos ultramarinos.
· 1836.- Secretaría del despacho de Marina, Comercio y Navega-
ción de Ultramar. Guerra, Gracia y Justicia y Hacienda mantienen
sus competencias sobre estos asuntos en Indias.
· 1851.- Dirección General de Ultramar.
· 1863.- Ministerio de Ultramar con cuatro secciones: Gobierno y
Fomento, Gracia y Justicia, Hacienda y Contaduría.
Vía Reservada y Vía de Estado

Debe señalarse que cuando el rey delegaba poderes en los Secretarios
o en los Consejos era por libre voluntad, no por una norma que le obligase.
De esa manera, se garantizaba reservarse para sí los asuntos que más le
interesasen y dando las órdenes directamente a quienes correspondía. Esto
era, explicado de forma muy básica, el procedimiento de Vía Reservada,
149
que existía ya antes de los Borbones. Con estas prácticas nada pasaba por
consejos ni ministros, no siendo conocido por nadie lo que ocurría.
Pero, con la caída de Giulio Alberoni, los Secretarios de Estado co-
menzaron a tomar importancia y a controlar la tarea administrativa, razón
por la que la vía reservada acabó usándose para salvar las secretarías en
detrimento de los consejos y de los ministros. En este sentido, debe expli-
carse que hubo dos tipos de vías reservadas. La primera de ellas era la
utilizada por el propio rey en detrimento de los secretarios, y la segunda la
de los secretarios en detrimento de los consejos. Esta última fue la que se
generalizó durante el siglo XVIII.
En efecto, durante el reinado de Felipe V se produjo una gran transfor-
mación, ya que éste no creó las secretarías de despacho, sino que lo que
llevó a cabo fue la multiplicación de la Universal. Los Decretos de Nueva
Planta, por su parte, junto al traslado de asuntos al Consejo de Estado,
llevaron a la práctica desaparición de los consejos territoriales y otras insti-
tuciones de máxima importancia durante el período de la dinastía Habsburgo.
En 1721 existían ya cinco Secretarías: una de Estado, dos de Justicia y
Gracia, una de Marina y la de Guerra y Hacienda. El origen de todas ellas
debe buscarse en las instrucciones que el rey dio al Duque de Grammont
para diluir la influencia de los Consejos, desplazando al Marqués de Rivas
por el Marqués de la Mejorada y añadiendo al Marqués de Grimaldo.
Éstos asumieron todas las responsabilidades y materias de las secretarías
hasta 1713, año en que acabó la Guerra de Sucesión.
Se elaboró así un nuevo reglamento, por medio del cual Felipe V
creaba cuatro secretarías: Estado, Gracia y Justicia, Marina e Indias y
Guerra, aparte de una Superintendencia de Hacienda, Marina e In-
dias. Aunque, en realidad, esta nueva organización institucional sólo duró
cinco meses. Como ya sabemos, en 1717 se ordenó al Consejo de Indias
que abandonara las competencias ya indicadas más arriba que irían ahora
por vía reservada.
De esa forma, el rey se encontraba ahora al frente del gobierno ameri-
cano a través de sus secretarios, no del Consejo de Indias. La nueva refor-
ma establecía cometidos concretos a la vía reservada, que debían ser ejecu-
tados por los Secretarios. Así, con Alberoni su papel se limitó notablemen-
te, no volviendo a cobrar importancia hasta que éste desaparece en 1719.
150
Dos años más tarde, en 1721, se estableció de nuevo la Secretaría de

Marina e Indias.
Durante el brevísimo reinado de Luis I hubo otro intento de refor-
ma, cuyo objetivo era la aplicación definitiva en España del sistema de
organización institucional francés de Luis XIV. Es decir, un sistema que
el que recae todo el poder ejecutivo en secretarios y la figura del rey
actúa como lazo de todos ellos. Finalmente, como ya sabemos, en 1747
se restablecieron los decretos de 1717 y en 1751 sólo quedó el apartado
de justicia para el Consejo de Indias.
Tres años más tarde, en 1754, Ensenada fue cesado y las secretarías
se dividieron. Asimismo, cuando muere Gálvez, la Secretaría de Indias que-
dó dividida en dos, la Secretaría de Gracia, Justicia e Iglesia y la de Hacien-
da, Comercio y Navegación. Sería con los decretos de 1787 cuando se
produjo una unión más estrecha de España e Indias en cuanto a las institu-
ciones que las gobernaban, de manera que, en 1790, se decidía unir los
asuntos españoles e indianos. Carlos IV recogió esta idea, asumiendo el
sistema por el que los secretarios lo eran por materias, abarcando ambos
territorios y considerando a las Indias como una provincia más.
Las Intendencias
Entrados en el siglo XVIII comenzaron a aparecer críticas acerca de lo
poco que producían las Indias a pesar de ser un continente tan enorme y
con tantos recursos y, sobre todo, en comparación con el rendimiento que
otras potencias le estaban sacando a territorios mucho más limitados como
las Antillas Menores, por ejemplo. De esta forma, durante el reinado de
Fernando VI quedó clara la necesidad de aplicar una nueva política en ul-
tramar, que debía sustentarse en reformas en la administración indiana y un
cambio estructural en la organización comercial. Gran parte de los cambios
propuestos se recogieron en la obra atribuida a Campillo “Nuevo sistema
de gobierno para Indias”.
Campillo declaró la necesidad de mirar hacia América, teniendo
en cuenta dos asuntos de capital importancia: que se trataba de una
importantísima fuente de productos y riquezas y que, lógicamente, al
igual que se estaba haciendo en la península, la monarquía debía apli-
151
car las mismas reformas y mejoras políticas y económicas en el resto

de sus posesiones.
Con respecto a las reformas del comercio se propusieron dos medidas
que se llevaron a cabo durante el período de José de Gálvez. Éstas se
iniciaron con las Visitas Generales y se pusieron en marcha con la implan-
tación del sistema de Intendencias, tal y como se había comenzado en Es-
paña, pero que a América no llegaría hasta el reinado de Carlos III.
Antecedentes
Tradicionalmente, la historiografía se ha concentrado en exponer el
antecedente y la copia que suponen las Intendencias españolas con respec-
to de las francesas, pero esta afirmación se ha ido matizando con el tiempo,
toda vez que pueden identificarse claros precedentes también en las institu-
ciones de los Austrias. Pedro de Rozas, en el XVIII, ya se lamentaba de la
confusión de conceptos existente, debido a lo que para él era un cambio de
denominación de oficios. De hecho, afirmaba que los intendentes de provin-
cia de 1749 no eran más que los antiguos veedores militares, cuyas compe-
tencias estaban registradas en el artículo de ordenanzas militares de 1704.
También otros autores han considerado que la figura de los intendentes
no es una creación borbónica, sino un término extraído de los oficiales admi-
nistrativos que, a propuesta del Consejo de Castilla en 1707, se denomina-
ban Intendentes de Hacienda desde fines del XVII. En ese caso, sencilla-
mente, se les acortó el nombre. Desde luego, lo que no cabe duda es que la
introducción puede atribuirse a la tendencia centralizadora y a la Guerra de
Sucesión, que puso de manifiesto la necesidad de que un oficial administra-
tivo fuese directamente nombrado por el gobierno.
Diecisiete fueron las primeras Intendencias implantadas en el reino de
Castilla, junto con otro plan para implementarlas en Nápoles y Sicilia. En
1711, por ejemplo, se nombró intendente de Mérida a José Patiño, con
tareas en Hacienda, Justicia, Policía y Guerra. No obstante, si se analizan
las instrucciones que recibió es obvio deducir que la tarea fundamental era
la gestión de las tropas. En 1719 se aprobó una propuesta presentada en
1711 que ya incluía la reforma del gobierno para todas las provincias, si-
guiendo el modelo francés, pero este proyecto quedó truncado debido a las
negociaciones de la Paz de Utrech.
152
Ese conato de reforma de 1711-1719 desapareció paulatinamente y

lo poco que se puso en práctica no conllevó un gran cambio, aunque sí es
cierto que se nombraron intendentes para algunas regiones militares. En
1718 sólo quedaban unas pocas en servicio, especialmente aquellas pro-
vincias con fuertes guarniciones militares. Pero era obvio ya que se ad-
vierte el ideal de la nueva dinastía reinante, es decir, un gobierno centrali-
zado con oficiales controlados directamente por los ministros de la Coro-
na. Tal es así que, con Alberoni, se decidió que se restablecieran en Espa-
ña las Intendencias, con nuevas bases. Este nuevo proyecto se le enco-
mendó a Patiño, quien impuso la nueva fórmula que se consideró ideal en
la época, esto es, que los intendentes fueran responsables en materia de
Hacienda, Justicia, Policía y Guerra.
Todo esto desembocó, por necesidad de reglamentación, en la publicación
de las Ordenanzas de Intendentes. Y es que, durante el primer ensayo general
de implantación el objetivo principal fue crear ya una normativa general. En ese
momento obtuvieron el cargo una veintena de individuos, diecisiete de ellos en
Castilla y cinco más en Aragón, con amplios poderes en las materias señaladas.
No obstante, la institución no conseguía aún fijar sus cometidos de forma per-
manente, y en 1721 una Real Cedula les sustraía el manejo de la Hacienda,
pasándola a manos de Corregidores. La situación se agravó debido a la oposi-
ción que el Consejo de Castilla le hacía a las Intendencias, razón por la que en
1724 éstas sólo conservaban competencias en materia de Guerra.
A mediados de siglo, exactamente en 1749, Felipe V inició su
revitalización mediante nuevas Ordenanzas, por las que los intendentes apa-
recían como sustitutos de la figura de Corregidor y, aunque dichas Orde-
nanzas se basaban en las de Patiño de 1718, se diferenciaban claramente
de éstas en que el ramo de Justicia se reforzaba enormemente en favor de
los intendentes. A éstos se les anexaban uno o dos tenientes letrados como
ayudantes. Todo ello suponía una entronización general de los intendentes
en España, pero no por ello se alcanzó una mayor estabilidad hasta ya en-
trado el reinado de Carlos III.
En cuanto a las atribuciones municipales, y especialmente en lo referi-
do a la hacienda municipal, los cabildos perdieron gran parte de su autono-
mía, al tener la obligación de rendir cuentas de su ingresos y gastos debido
a la nueva Instrucción de propios y arbitrios.
153
Por todo lo expuesto en cuanto al proceso paulatino de implantación,

que podemos resumir en cuatro fases, origen en 1711, ordenanzas de Patiño
en 1718, creación de los intendentes de provincia en 1749 y reformas de
Carlos III en 1760, puede aseverarse que cuando la institución de las Inten-
dencias llega a Indias ya era fruto de una idea bien madurada.
Su implantación final se comenzó en Cuba en el año 1746, ya que se
encontraban en una situación muy comprometida tras la pérdida que se
había sufrido de La Habana. Se nombró así al primer intendente, pero éste
sólo lo era de Hacienda y Guerra. A pesar del rechazo inicial la Corona no
tembló, y respondió creando otra en La Luisiana. El Intendente de Cube
recibió sus correspondientes Ordenanzas, basadas en las españolas de 1718
pero siempre observando las particularidades que se daban en Indias:
· Hacienda: administración y cobro.
· Guerra: policía y tropas.
· Reglamentación de los oficiales reales de Hacienda.
Plan de José de Gálvez

En 1768, Gálvez como visitador de Nueva España redactó un informe y
un plan de intendencias. Puramente teórico, en él establecía un posible re-
medio al penoso estado en que se encontraba la Real Hacienda. Proponía
crear once Intendencias, en las que aparecía la de México como Intenden-
cia general y el resto como Intendencias subordinadas. En realidad, en
su plan no hizo más que dibujar lo que ya había ejecutado durante su periodo
de Ministro de Indias. Para él, el Intendente debía ser la figura funcionarial
más significativa, con gran proyección en su carrera y un sueldo acorde a
las enormes responsabilidades. De hecho, la función principal del intenden-
te sería servir como eslabón intermedio entre el virrey y la Corona. Como
consecuencia de esta tarea de mediación, no era de extrañar que aparecie-
ran grandes diferencias entre intendentes, virreyes y corregidores.
Justo una reacción contraria a la deseada, puesto que la pretensión era
unificar el gobierno de la colonia con el de la metrópoli. En su informe,
Gálvez criticaba la mala administración existente, como causante de gran
parte de los problemas. Las Intendencias, para él, eran las únicas que po-
154
dían corregir el estado decrépito de la Hacienda. Y es que éstas supondrían

nuevas demarcaciones territoriales y jurisdiccionales que ejercerían la fun-
ción intermedia, acabando en muchos casos con las antiguas jurisdicciones
de reinos, gobernaciones y alcaldías que aún quedaban.
Debe tenerse en cuenta que las once Intendencias de México, por ejem-
plo, quedaban a su vez subordinadas al Superintendente de Hacienda,
sustituto del Virrey en este campo. El Virrey, por tanto, quedaba con el
cargo de jefe supremo y el Intendente de la capital como el jefe único del
ejército. Los fundamentos del plan de Gálvez, pues, eran los siguientes:
· Convencimiento de la metrópoli mejoraría en el cobro de los im-
puestos.
· Asemejar la administración indiana con la peninsular, facilitando el
traslado de funcionarios.
· Los Virreyes se rodearían de funcionarios altamente cualificados
para gobernar con eficacia.
· Denunciar a Alcaldes Mayores y Corregidores como plaga.
En 1769, Carlos III dictó la Real Orden para comenzar a aplicar el

sistema, pero éste estuvo paralizado hasta la muerte del Virrey Bucarelli,
ya que éste era ferviente opositor de las reformas. Ya en 1766 se había
dado el tercer paso para la implantación, al crearse por Real Cédula la
Intendencia de Caracas, caracterizada en 1777 como de Ejército y Ha-
cienda al darse las instrucciones personalizadas a su intendente. Se trataba
de unas competencias parecidas a las de Cuba pero con más amplitud en lo
concerniente a la policía. Entre las funciones más destacadas se encontra-
ba, sin duda, la lucha contra el comercio ilícito, que era la máxima preocupa-
ción de la Secretaría de Indias. Así pues, aunque nace en la época de
Esquilache, es decir, en una época de transición, se asemejaba mucho a las
ideas de Gálvez.
En 1767, se produjo el cuarto paso, implementándose en el Río de la
Plata. Aquí, la figura nombrada era Intendente de Ejército y Hacienda,
con unas ordenanzas particulares que eran idénticas a las de los intendentes
de la Península.
155
Ordenanzas Generales de Intendentes
Las Ordenanzas de 1782 del Río de la Plata fueron las primeras en

nombrar Intendentes de Ejército y Provincia. En ellas se dividía el mapa
del virreinato en ocho intendencias y dos gobiernos militares, Misiones y
Montevideo. No obstante, al año siguiente ya se llevó a cabo una reforma
que hizo ligeras modificaciones territoriales. Estas Ordenanzas de 1782 cons-
taban de 276 artículos repartidos en cinco títulos, de los que más de la mitad
se referían a competencias de la Hacienda Real, aunque por supuesto las
había también de Carácter general, de Justicia, de Policía y Guerra.
Estas del Río de la Plata pueden incluirse en las tres Ordenanzas de
Intendentes que se dictaron con carácter general, es decir, las del Río de la
Plata de 1782, las de Nueva España de 1786 y la General de 1803. Por
tanto, queda en evidencia que las Ordenanzas del Río de la Plata fueron el
inicio de la idea de extender a todo el territorio americano dicho sistema.
En las Ordenanzas Nueva España de 1786, con 306 artículos, se
profundizó aún más en las intendencias ya creadas, desplazando poco a
poco a las de Buenos Aires, e influenciadas mucho por la corriente
librecambista económica y las doctrinas ilustradas. Por tanto, un marco ge-
neral que ya mostraba un mayor espíritu de unificación que sería llevado a
término en las Ordenanzas Generales de 1803, aunque éstas no llegaran
a publicarse. En Nueva España los intendentes tenían competencias en las
cuatro causas, excepto en la la capital, además de ostentar la
superintendencia de Hacienda.
Se creó una nueva intendencia en Zacatecas, elevando su número,
pues, a doce. Como secuela de lo ordenado para el Río de la Plata, en
ella se estableció una clara diferencia de cómo actuar con respecto al
Vicepatronato, de modo que hubo Intendentes que lo ejercieron de modo
absoluto, como en Yucatán o Guadalajara, por ejemplo, mientras que en
el resto lo harían como subdelegados. Las Intendencias de Nueva Espa-
ña gozarían de vigencia general, al igual que la de Filipinas, integrada en
este virreinato.
La idea de dictar una Ordenanza General como la de 1803 era que
entrara en vigor en todas las provincias con intendencias al mismo tiempo,
derogando las anteriores. Constaba de 226 artículos e igual disposición es-
156
tructural que la anterior. Con ella, la división territorial se mantenía práctica-

mente igual, con la salvedad de las dos que se añadían en Perú y mantenien-
do las ocho del Río de la Plata. Se pretendía que llegaran también a Nueva
Granada y se preveían intendencias de provincia en las capitales virreinales
con un intendente corregidor para los contenciosos.
La modificación de la Junta Superior de Real Hacienda intentó re-
glamentar la figura de los subdelegados por primera vez, pero se tuvo que
suspender porque incluía dos disposiciones contrarias. Tal contratiempo pro-
vocó que se retrasara y ya no llegara ningún ejemplar corregido a América,
permaneciendo pues en vigor los anteriores.
Así pues, y en resumen, en todo este proceso de reglamentación por medio
de Ordenanzas hubo dos momentos claves. El primero de ellos se produjo con
las Instrucciones para intendentes de Hacienda y Ejército, un plan general
concebido como rápida respuesta a dos problemas como lo fueron consolidar el
dominio sobre Cuba y no perder la Luisiana. El segundo de ellos fue durante el
gobierno de Gálvez con las Ordenanzas de 1782 y de 1786, que a la postre
serían el origen del modelo que culminaría con las de 1803.
Intendentes
Los funcionarios que más destacaron durante el período de reformas
borbónicas fueron en su mayoría personas muy bien formadas de proce-
dencia burguesa. Se trataba de situar a intermediarios entre las altas autori-
dades tradicionales indianas para intensificar la presencia directa de la bu-
rocracia real. En aquella época se llamaron Ministros, unos cargos que
disfrutaban de una duración indeterminada, aunque no vitalicia, y cuyo sis-
tema de premio y ascenso se basaba, principalmente, en la importancia del
destino al que se les encomendase.
Eran nombrados para desempeñar las nuevas funciones que se reco-
gían en las Ordenanzas, representando en todo momento a la administra-
ción central y ejerciendo responsabilidades de dirección, sin perjuicio de la
obligación de mantenerse dentro de las normas disciplinarias. Dependían
directamente del rey, a quien debían comunicar todo y, sólo en caso de
guerra, debían subordinarse al Comandante General de la Provincia.
157
Se trataba de funcionarios plenamente políticos, que reunían en su per-

sona los tres poderes, actuaban de guardián de la paz de los pueblos y
debían preocuparse del bienestar común, como principio clásico que debía
regir la actitud de cualquier gobernante. Dentro de las atribuciones políticas
que les correspondía, se encontraba la administración de justicia, la presi-
dencia de los ayuntamientos y la obligación de visitar la provincia al menos
una vez al año para después informar a la Corona. En las causas de “Poli-
cía” disfrutaban de una gran capacidad de decisión.
Con respecto a las tareas propias del ramo de Hacienda, la que más
preocupaba a la metrópoli, les correspondía la dirección de las Rentas Rea-
les, aparte de estar capacitados para juzgar a los defraudadores y dirimir
conflictos. Aparte, colaboraban también con la Junta Provincial para gastos
ordinarios y para el cobro de los diezmos.
Por último, señalar que en causas de Guerra, se encargan de todo lo
que estuviera referido a las transacciones económicas que se llevaran a
cabo, como compra de víveres, armas, materiales, provisión de tropa, sani-
dad, etc. Y, por supuesto, como ya se ha comentado más arriba, ejercía el
Vicepatronato eclesiástico en su jurisdicción.
Para todo ello, los Intendentes contaban con la ayuda de organismos
asesores y colaboradores, como eran:
A) La Superintendencia. Sólo en la cabecera del Virreinato
· Junta Superior de Real Hacienda. Compuesta por el Inten-
dente, que ostenta la presidencia, el Regente de la Audiencia,
un Oidor, el Fiscal de Real Hacienda, el Contador General del
Ejército y un vocal.
· Contaduría General del Ramo de Propios y Arbitrios. Cuyo
objetivo principal era la mejor administración de las rentas y
bienes de la comunidad que gestionaban los cabildos. Estaban
regida por ordenanzas propias con un Contador.
B) Para los Intendentes de las Cuatro Causas
· Teniente o Asesor Letrado. En lo relativo a Justicia civil y
militar. Sustituía al Intendente cuando éste no podía ejercer su
labor por enfermedad o ausencia.
158
· Junta Municipal. Para la administración local y manejo de los

propios. Vela por el cumplimiento del nuevo ordenamiento y eli-
mina la independencia de los cabildos en materia de Hacienda.
· Junta Provincial Real Hacienda. Con Teniente, Contador y
Oficial.
· Junta de cobro de bienes de Indias. Se establecen en capi-
tales de Obispados y Arzobispados.
· Subdelegaciones. Representaban a los Intendentes en los
pueblos de indios, capitales de partido y donde no hubiera Co-
rregidor o Intendente.
C) Para Intendencias de Ejército y Provincia.
· Comisarios Subdelegados. En la cabecera de partido de los pue-
blos de indios.
Consideraciones finales sobre las Intendencias

Las Intendencias fueron, sin duda, la culminación de las reformas
borbónicas. Su objetivo no fue necesariamente el reordenamiento adminis-
trativo, sino más bien la transformación de la sociedad indiana. Supusieron
el inicio de una apertura administrativa y económica de las Indias, entre sí y
con la metrópoli, y lograron una mayor eficacia en materias tan destacadas
como Justicia, Hacienda y Defensa.
Con la aparición de la figura de los Superintendentes e Intendentes,
como agentes reformadores, varió completamente la percepción del poder
regio que, creemos, hasta ese momento histórico se había mostrado difusa y
diluida por la distancia. Esta nueva situación pudo darse, fundamentalmen-
te, gracias al recorte de poderes llevado a cabo sobre las competencias de
los Virreyes. Los Intendentes fueron los que mejor supieron representar y
ejercer en Indias las directrices de la Corona.
Debe destacarse que la creación de este tipo de institución política
desde México hasta Chile fue el reflejo de una continuidad y una unidad
administrativa, algo no logrado en las colonias hasta ese momento. Y es que,
ante las nuevas circunstancias y condicionantes del siglo XVIII, Carlos III
159
buscó nuevas soluciones basadas en los preceptos políticos imperantes en

esa época. Las intendencias corrigieron, así, situaciones anómalas en un
momento en el que se mezclaban nuevas y reclamadas soluciones a necesi-
dades que poco podían esperar ya.
De igual modo y por ello, es obvio que se mostraron como la mani-
festación del afán reformador de las teorías ilustradas, alcanzando im-
portancia más allá de la administración y de la economía, resolviendo el
origen de muchas de la nuevas nacionalidades americanas que pronto
comenzaron a surgir.
160
APÉNDICE
CARTOGRÁFICO
161
Mapa del continente americano por Johann Baptiste Homann, editado en

Nuremberg en 1720. Se observan las distintas jurisdicciones políticas como
así también los principales centros urbanos. Sobresale en el ángulo inferior
izquierdo la imagen de indios y conquistadores, como en el margen superior
izquierda sacerdotes en la tarea evangelizadora. (Fuente: mapoteca de Dar-
do Ramírez Braschi)
162
Mapa de América Meridional con las respectivas divisiones política. Confeccionado

por el cartógrafo ingles Edward Wells en 1701. Es una visión inglesa de los dominios
españoles y portugueses en Sudamérica. (Fuente: mapoteca de Dardo Ramírez Braschi)
163
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170
ÍNDICE
GENERAL
PRESENTACIÓN DE ABERLARDO LEVAGGI ................................................. 5
PRIMERA PARTE
LA TRADICIÓN JURÍDICA DE AMBOS CONTINENTES EN
EL MOMENTO DEL ENCUENTRO
1.1. EL ORDEN JURÍDICO ANTE LOS FACTORES DE PERMANENCIA Y CAMBIO

EN LOS ALBORES DEL MUNDO MODERNO .............................................. 11
Coherencia de un largo período: los siglos XIII al XVIII ................. 11
1.2. LA FORMACIÓN DEL DERECHO COMÚN Y SU DIFUSIÓN EN LOS REINOS
HISPÁNICOS EN LA BAJA EDAD MEDIA .................................................. 15
El renacimiento de los estudios de derecho sobre la base de la
tradición romanista ......................................................................... 15
Los glosadores de la Escuela de Bolonia. La técnica y los géneros
literarios de la glosa ....................................................................... 16
La reforma gregoriana y el “decreto de Graciano”. Los decretistas ..... 17
El derecho feudal ........................................................................... 18
Los comentaristas y el nacimiento del Mos Itálicus ........................ 18
El Ius Commune como resultado y su difusión ................................ 19
Emperadores, reyes y juristas......................................................... 20
171
Las universidades, el derecho común y su expansión europea ......... 21

Líneas generales de la recepción del nuevo derecho en los reinos
hispánicos ...................................................................................... 23
1.3. LA INTEGRACIÓN DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS ........................ 24
Precisiones temporales y espaciales ............................................... 24
El derecho en los tribunales del rey ................................................ 25
Las Partidas y el Derecho Común .................................................. 26
El Derecho Real. El Ordenamiento de Alcalá y las pragmáticas ..... 26
Los juristas castellanos y la vigencia del Derecho Común a fines del
Medievo ........................................................................................ 27
El movimiento recopilador en los siglos XVI y XVII. Fortalecimiento
del poder real ................................................................................. 28
Las recopilaciones castellanas ....................................................... 29
1.4. L AS INSTITUCIONES DE LA AMÉRICA INDÍGENA EN LA ÉPOCA
DE LA CONQUISTA ............................................................................. 32
Indofeudalismo Chibcha ................................................................... 34
Derecho e instituciones incaicas ..................................................... 35
SEGUNDA PARTE
LEGISLACIÓN E INSTITUCIONES INDIANAS. DESDE LA
CONQUISTA HASTA LOS BORBONES
2.1. LA IMPOSICIÓN EN INDIAS DEL ORDEN JURÍDICO CASTELLANO ..... 39

Justificación eclesial de la conquista ............................................... 39
La Iglesia castellana y la Corona ............................................ 42
El Patronato Regio ................................................................... 43
Donación pontificia de las Indias ............................................ 45
Interpretación de las Bulas Alejandrinas ................................ 46
Antecedentes medievales .......................................................... 48
La justificación de la conquista ............................................... 49
2.2. F UNDAMENTOS IDEOLÓGICOS Y JURÍDICOS ................................ 52
Legislación y valores cristianos ...................................................... 52
Condición jurídica del indígena .............................................. 53
172
Leyes de Burgos ....................................................................... 56

El Requerimiento ...................................................................... 56
Corrientes de pensamiento político y jurídico ........................ 56
Instituciones políticas y su primera evolución .................................. 60
Ideas políticas en la España de los Austrias ........................... 61
Las ideas que trascendieron durante la época del descubrimiento ..... 64
Primitiva organización política de la Colonia ......................... 65
Principios políticos y jurídicos ................................................ 67
Bases del sistema jurídico ........................................................ 68
Los orígenes del gobierno castellano en Indias ............................... 69
Gobierno de Colón ................................................................... 69
Instituciones y cargos colombinos ........................................... 71
Organización del territorio, formación del gobierno.............. 73
Quiebra del sistema colombino ................................................ 76
2.3. LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL ............................... 80
El Real y Supremo Consejo de Indias ............................................. 80
Antecedentes y fundación ........................................................ 81
Atribuciones y estructura ......................................................... 82
Composición ............................................................................. 83
Evolución .................................................................................. 85
Juntas especializadas ............................................................... 86
Ordenanzas .............................................................................. 88
La Casa de la Contratación ............................................................ 88
Antecedentes ............................................................................. 88
Fundación y carácter ............................................................... 89
Evolución .................................................................................. 90
La Casa de Contratación como Tribunal de Justicia .............. 92
Breve evolución de la Casa de Contratación .......................... 93
2.4. INSTITUCIONES DE GOBIERNO, JUSTICIA Y HACIENDA EN INDIAS ... 94
El Virreinato .................................................................................. 94
Virrey y Audiencia .................................................................... 94
Poderes del virrey ..................................................................... 98
Los virreinatos en el siglo XVIII .............................................. 100
173
La administración de Justicia: La Audiencia .................................. 101

Precedentes ............................................................................. 102
Los comienzos en Indias.......................................................... 103
Las Audiencias como tribunales de justicia ........................... 104
La Audiencia y el Gobierno de las Indias .............................. 105
La Hacienda indiana ..................................................................... 107
Características en el Antiguo Régimen ................................... 107
La Hacienda indiana: las instituciones centrales .................. 108
Características generales de la Hacienda indiana ................ 109
Los funcionarios de hacienda ................................................ 111
Organización territorial .......................................................... 113
La jurisdicción de la Real Hacienda ...................................... 114
Tribunales de Cuentas ............................................................. 115
La organización territorial: Adelantados y Gobernadores ................ 115
Precedentes de los adelantamientos ....................................... 115
Los adelantados en Indias ...................................................... 117
Gobernadores .......................................................................... 118
Tipos de gobernaciones .......................................................... 120
Funciones de los gobernadores .............................................. 123
Alcaldías mayores y corregimientos .............................................. 125
Antecedentes castellanos ........................................................ 126
Competencias de Alcaldes Mayores y Corregidores .............. 128
Duración del mandato ............................................................ 128
El repartimiento bajo la administración de alcaldes mayores
y corregidores .......................................................................... 133
El cabildo secular ........................................................................ 134
Antecedentes ............................................................................ 134
Aparición de los cabildos en Indias ....................................... 136
Evolución ................................................................................. 136
Tipos de cabildo ...................................................................... 137
Funciones de los cabildos ....................................................... 138
2.5. INSTITUCIONES DE CONTROL EN INDIAS ...................................... 141
Pesquisas y Visitas ....................................................................... 141
174
El juicio de Residencia .................................................................. 142

Evolución ................................................................................. 142
2.6. LA ADMINISTRACIÓN COLONIAL EN EL XVIII ................................ 144
Secretarías de Estado o de Despacho ........................................... 147
Cronología de las Secretarías de Despacho .......................... 148
Vía Reservada y Vía de Estado ............................................... 149
Las Intendencias .......................................................................... 151
Plan de José de Gálvez ........................................................... 154
Ordenanzas Generales de Intendentes ................................... 156
Intendentes .............................................................................. 157
Consideraciones finales sobre las Intendencias .................... 159
APÉNDICE CARTOGRÁFICO ....................................................... 161

BIBLIOGRAFÍA .............................................................................. 165
175
176
Se terminó de imprimir,
en Editorial Contexto, Yrigoyen 399
Resistencia, Chaco, Argentina
en el mes de febrero de 2016
177
178

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ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONES INDIANAS

DARIO LOPEZ VILLAGRA

López Villagra, Edgardo Darío

173 p.; 23 x 15 cm.

1. Historia. 2. Instituciones Hispanoamericanas. I. Ramírez Braschi, Dardo II. Título

Yrigoyen 399 - C.P. 3500

Hecho el depósito de ley 11.723

Estamos en presencia de un libro que persigue un fin didáctico: poner al

llano Alfonso X el Sabio. La exposición del período castellano moderno es,

la dinámica de las instituciones jurídico-políticas. Por otra parte, la ley

1.1. EL ORDEN JURÍDICO ANTE LOS FACTORES DE

Coherencia de un largo período: los siglos XIII al XVIII

cusión en el derecho mediante la integración en un mismo cuerpo de los siste-

1.2. LA FORMACION DEL DERECHO COMÚN Y SU DI-

El renacimiento de los estudios de derecho sobre la base de la

Escuela de Bolonia o Escuela de los Glosadores, fundada en 1088 y dedica-

Los glosadores de la Escuela de Bolonia. La técnica y los géne-

La reforma gregoriana y el “decreto de Graciano”. Los

Ya a partir de la segunda mitad del siglo XII y durante los primeros

Los comentaristas y el nacimiento del Mos Itálicus

blemas que surgían de la práctica. Se profundizó en problemas concretos y

El método consistía en el razonamiento, casi siempre inductivo, de lo

El Ius Commune como resultado y su difusión

romanos, las fuentes canónicas, la jurisprudencia, la glosa y las obras al

Emperadores, reyes y juristas

instrumentos para justificar ideológicamente su figura y legitimar su poder y

Las universidades, el derecho común y su expansión europea

Es importante resaltar que los estudiantes de estas universidades pro-

Líneas generales de la recepción del nuevo derecho en los rei-

Es decir, comenzaron a convivir tres derechos distintos que se disputa-

1.3. LA INTEGRACIÓN DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS

Precisiones temporales y espaciales

El derecho en los tribunales del rey

Las Partidas y el Derecho Común

Sin duda, Las Partidas son la obra más trascendente de la historia de

El Derecho Real. El Ordenamiento de Alcalá y las pragmáticas

Los juristas castellanos y la vigencia del Derecho Común a fi-

influencia de la escuela de los glosadores de Bolonia. De esos repertorios, los

El movimiento recopilador en los siglos XVI y XVII. Fortaleci-

los siglos XV y XVIII se intentara realizar una recopilación y unificar toda

Las recopilaciones castellanas

les de Castilla. Esta obra está considerada como la primera recopilación

Facsímil de la portada de la edición de las Siete Partidas publicadas en Valla-

1.4. LAS INSTITUCIONES DE LA AMÉRICA INDÍGENA

na provincial sobre la estructura indo-feudal de los muiscas. Para imponer

Derecho e instituciones incaicas

Los gobernadores provinciales, en su administración de la justicia im-

El derecho inca dejó su huella en los posteriores sistemas jurídicos que

2.1. LA IMPOSICIÓN EN INDIAS DEL ORDEN JURÍDI-

Justificación eclesial de la conquista

Esa realidad fue evolucionando hasta llegar al punto en el que todo

Para una rápida descripción e identificación de aquellos documentos,

Tras aquellas bulas precursoras, las que se concedieron a la Corona de

La Iglesia castellana y la Corona

y, especialmente, con su presencia en los cabildos, entrado a formar parte

eclesiástica en América, y se hizo por medio de distintas bulas. Arrancó con

Donación pontificia de las Indias

· b.-Inter coetera de 4 de mayo de 1493.- Bula de partición o de-

Interpretación de las Bulas Alejandrinas

Por tanto, estas formas de pensamiento derivaban en unas maneras u

Para Vitoria, había causas justas e injustas para determinar el derecho

En definitiva, Vitoria planteaba la absoluta necesidad de conseguir, pri-

· Basándose en el Génesis, afirma que toda persona tiene derecho