EUROJUST

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CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA

PROGETTO AGIS
INCONTRO DI STUDIO
“L’attuazione di Eurojust:forme e modelli di coordinamento delle indagini comuni nella
prospettiva della libera circolazione delle autorità giudiziarie”
Roma 11 – 15 ottobre 2004

RELAZIONE
Il ruolo di Eurojust nella costituzione e nel funzionamento delle squadre
investigative comuni.

I – Premessa

L’idea di EUROJUST nasce a Tampere, una città della Finlandia, dove il 15 e il 16

ottobre 1999 si riunì il Consiglio Europeo, composto dai Capi di Stato e di Governo
dei 15 Stati membri dell’Unione, per tenere una riunione straordinaria esclusivamente
dedicata alle problematiche degli affari interni e della giustizia.
Il Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001, modificando gli artt. 29 e 31 del Trattato
sull’Unione Europea, ha inserito poi nel diritto primario dell’Unione un riferimento
preciso ad Eurojust, quale strumento di cooperazione tra le autorità giudiziarie degli
Stati membri.
Il Consiglio dell’Unione europea il 28 febbraio 2002 ha istituito l’Unità definitiva di
cooperazione giudiziaria EUROJUST, quale organo dell'Unione, dotato di
personalità giuridica e composto da un membro nazionale - magistrato del pubblico
ministero, giudice o funzionario di polizia aventi pari prerogative – distaccato da
ciascuno degli Stati membri.

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L’Unità definitiva era stata preceduta da una unità provvisoria, denominata Pro-
Eurojust , creata il 14 dicembre 2000 e cessata definitivamente nell’aprile di questo
anno.
La sfera di competenza di Eurojust è modellata sul prioritario obiettivo di
rafforzare le indagini contro le forme gravi di criminalità organizzata, a carattere
transnazionale, attraverso una struttura giudiziaria indipendente, con compiti
chiari e predefiniti, senza appesantimenti burocratici e inutili sovrapposizioni
rispetto ad altri organismi comunitari tendenzialmente affini .
Eurojust è un organismo in grado di operare concretamente e in misura
efficace allorquando la trattazione del caso coinvolga almeno due Stati membri e
richieda il coordinamento delle azioni investigative condotte dalle autorità
nazionali, ovvero un'agevolazione dei meccanismi della cooperazione giudiziaria.
Oltre all’attività di coordinamento, tuttavia, la nuova unità sarà presto posta in
grado, attraverso l’utilizzazione di un sistema informativo costituito dalla
creazione di un' apposita banca dati centrale (dove far affluire tutte le notizie
occorrenti per far emergere i possibili elementi di connessione tra le varie indagini
svolte a livello nazionale ),anche una funzione di impulso investigativo nei
confronti delle diverse autorità giudiziarie nazionali, ponendo a disposizione tutti
gli elementi e i dati utili per iniziare un’investigazione o completarne una già
avviata.
Per lo svolgimento dei propri compiti la Decisione istitutiva attribuisce ad
Eurojust una serie di poteri, esercitati per il tramite del Collegio di Eurojust,
composto da tutti i membri nazionali, o per il tramite del membro nazionale che
può agire o per conto del proprio Stato o per conto di Eurojust.
I poteri di Eurojust sono pertanto variamente articolati , a seconda dell’organo che
li esercita e possono essere così delineati:

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 Potere del membro nazionale che agisce in suo nome e per conto del proprio
Stato membro (art. 6).
In questo caso, l’art. 9, paragrafo 6 della Decisione prevede che il membro
nazionale deve indicare se agisce in virtù di poteri giudiziari conferitigli dal
proprio Ordinamento e lo stesso art. 9, paragrafo 3 stabilisce che “Ciascuno
Stato membro definisce la natura e la portata dei poteri giudiziari che conferisce
al proprio membro nazionale sul proprio territorio. Esso definisce inoltre il
diritto del membro nazionale di agire nei confronti delle autorità giudiziarie
straniere, conformemente agli impegni assunti sul piano internazionale”.

 Potere del membro nazionale che agisce, solo o con altri membri nazionali, in
nome e per conto di Eurojust . Al riguardo l’art. 5 , paragrafo 2 della Decisione
prevede: “Quando svolge le sue funzioni, l'Eurojust comunica se agisce per il
tramite di uno o più membri nazionali ai sensi dell'articolo 6 o se agisce
attraverso il collegio ai sensi dell'articolo 7.

 Potere del Collegio che agisce in nome e per conto di Eurojust ( art.7) , nelle
ipotesi:
1) per le quali uno o più membri nazionali interessati a un caso
trattato dall'Eurojust ne fanno richiesta ;
2) relative ad indagini ed azioni penali che abbiano un'incidenza sul
piano dell'Unione o che possano interessare Stati membri diversi
da quelli direttamente implicati;
3) nelle quali si pone una questione generale riguardante la
realizzazione dei suoi obiettivi ;
4) previste da altre disposizioni della decisione istitutiva di
Eurojust.

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II - Le squadre investigative comuni

Le Squadre investigative comuni sono state previste, per la prima volta, dall’art. 13
della Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 .
La Convenzione non è ancora entrata in vigore per la mancata ratifica da parte di
alcuni Stati membri.
Attualmente hanno ratificato la Convenzione : Danimarca, Finlandia, Portogallo,
Spagna e Regno Unito.
Tale tipo di accordo o convenzione tra Stati, come è noto, diventa vincolante solo
all’esito delle procedure parlamentari di ratifica da parte degli Stati membri.

L’istituzione delle squadre investigative comuni è stata poi prevista dalla Decisione
Quadro del Consiglio del 13 giugno 2002, che ricalca integralmente le disposizioni
dell’art. 13 della Convenzione di Bruxelles, ma con un ambito limitato “ratione
materiae”.

Va ricordato che, a differenza delle Convenzioni, le Decisioni quadro entrano in

vigore dal momento della pubblicazione sulla GUCE e obbligano gli Stati membri ad
uniformare le proprie legislazioni nazionali alle disposizioni in esse contenute. Sono
pienamente vincolanti quanto agli obiettivi da raggiungere, mentre rimane nella
discrezionalità dei singoli Stati stabilire le forme e le modalità per il raggiungimento
di tali obiettivi ( art. 34, n.2, lett. B) Trattato sull’Unione Europea).

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La Convenzione ha un ambito di applicazione generale in quanto costituisce una

integrazione della Convenzione europea di assistenza giudiziaria del 20 aprile 1959 e
riguarda tutti i tipi di reati.

La decisione quadro sulle Squadre investigative comuni, invece, ha un ambito di

applicazione limitato alle forme più gravi di criminalità transfrontaliera, quali il
terrorismo, la tratta di esseri umani, il traffico internazionale di stupefacenti.
In relazione a queste gravi forme di criminalità organizzata lo scopo della decisione
quadro è proprio quello di ovviare ai ritardi della ratifica della Convenzione di
Bruxelles e anticipare la concreta attuazione del nuovo strumento di cooperazione
giudiziaria.

Il termine per l’attuazione della Decisione quadro è scaduto il 1 gennaio 2003 e da

questa data produce i propri effetti, quanto al raggiungimento dello scopo proprio
della Decisione stessa, indipendentemente dalla sua attuazione da parte di tutti gli
Stati membri, che rimangono comunque sovrani nel disciplinare modi e forme per il
conseguimento dell’obiettivo.
Le squadre investigative comuni, così come previste dalle citate fonti normative,
costituiscono un nuovo strumento di assistenza giudiziaria per accelerare i tempi di
esecuzione e semplificare le attuali prassi operative della cooperazione giudiziaria
penale tra gli Stati membri.
Così come la Decisione quadro sul nuovo mandato di arresto europeo si propone di
superare il meccanismo complesso e farraginoso della attuale procedura
estradizionale, così la Convenzione di Bruxelles e la Decisione quadro del giugno
2002 , si propongono come scopo primario quello di superare il concetto di attività
rogatoriale quale unica possibilità di collaborazione tra diverse autorità giudiziarie e
di polizia degli Stati membri, partendo dal presupposto che le indagini che

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concernono i reati più gravi di criminalità organizzata, aventi una dimensione

transfrontaliera, possono trarre vantaggio dalla partecipazione alle indagini stesse di
procuratori o di personale di polizia di altri stati in cui vi siano collegamenti con i
reati in questione.

III. Il ruolo di Eurojust nelle Squadre investigative comuni.

Nell’ambito delle sue competenze generali, volte a promuovere e stimolare la

cooperazione giudiziaria , favorendo il collegamento tra le diverse autorità giudiziarie
degli Stati membri, Eurojust può assumere un ruolo importante,in via preventiva,
nella costituzione delle squadre investigative comuni.

In proposito va ricordato che ai sensi dell’art.1 della Decisione quadro la squadra

investigativa comune può essere costituita :

a) quando le indagini condotte da uno Stato membro sono difficili e di notevole

portata ed hanno un collegamento con altri Stati membri;
b) quando più Stati membri svolgono indagini su reati che esigono una azione
coordinata.

In questi casi, le autorità competenti di due o più stati membri possono costituire, di
comune accordo, una squadra investigativa comune, per uno scopo determinato e una
durata limitata.

E’ evidente che prima della formazione di tale accordo e l’invio di una lettera
rogatoria che propone l’istituzione della squadra comune, l’autorità competente per le

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indagini che hanno un collegamento con indagini in corso in altri Paesi , devono
conoscere lo stato e la localizzazione di queste indagini.
E’ indispensabile, infatti, accertare preliminarmente gli elementi di connessione tra le
varie indagini nazionali, rilevandone ovviamente prima l’esistenza e poi acquisendo
notizie, informazioni e dati sulle condotte criminose oggetto delle indagini stesse.
Eurojust, mediante la sua struttura e in relazione alle forme di criminalità rientranti
nella sua competenza, è in grado di acquisire queste informazioni, sia sulla base dei
dati in suo possesso e delle informazioni che possono essere richieste alle autorità
giudiziarie dai membri nazionali, sia attraverso i risultati delle analisi di Europol e
delle comunicazioni che pervengono dall’OLAF, sulla base degli accordi con tali
organismi che, allo stato , non sono stati ancora perfezionati, ma che sono in via di
realizzazione. Le linee guida di questi accordi di collaborazione e un reciproco
coinvolgimento nell’istituzione delle squadre investigative comuni. prevedono uno
scambio costante ed efficace di informazioni
Eurojust può quindi rivelarsi uno strumento utile per fornire assistenza alle autorità
giudiziarie competenti, nell’ambito del coordinamento delle indagini, facilitando i
contatti tra di loro e organizzando , se necessario, meeting di coordinamento al fine di
stabilire l’istituzione di squadre investigative comuni.

III.1. Poteri di iniziativa

La decisione istitutiva di Eurojust prevede che i membri nazionali interessati (art.

6,a.iv) o il collegio (art. 7 ,a.iv) possono chiedere alle autorità nazionali interessate di
istituire una squadra di investigazione comune, conformemente ai pertinenti
strumenti di cooperazione
I criteri di ripartizione della competenze tra membri nazionale e Collegio sono quelli
esposti nella premessa, indicati nell’art.5, par.1,lett.d della Decisione istitutiva.

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Va sottolineato che nel caso in cui la richiesta provenga dal membro nazionale ,
questa ha solo valore di raccomandazione, in quanto si sostanzia in una richiesta di
“valutazione” , da parte delle competenti autorità degli Stati membri, sulla possibilità
o meno di istituire squadre investigative comuni.
Quando invece la richiesta provenga dal Collegio di Eurojust, le autorità competenti
degli Stati membri interessati sono obbligate ad ottemperarvi, ovvero, quando
vogliono opporre un rifiuto, debbono motivare le ragioni di tale rifiuto (art. 8) e
comunicare la relativa decisione all’organismo richiedente.
Solo nei seguenti casi del tutto eccezionali il rifiuto può essere opposto senza
motivazione e cioè quando vi sia :
- pregiudizio per gli interessi nazionali essenziali in materia di sicurezza;
- compromissione dello svolgimento di indagini in corso;
- pericolo per la sicurezza di una persona.

Nell’esercizio eventuale dei suoi poteri di iniziativa con riferimento alla richiesta di
costituzione di squadre investigative comuni, come si è accennato in precedenza,
sono essenziali le informazioni provenienti dalle autorità competenti dei paesi
interessati, raccolte tramite il membro nazionale e ogni altra informazione che
provenga dagli altri organismi di cooperazione giudiziaria europea, come Europol,
Olaf e Rete giudiziaria europea.
E’ necessaria quindi una stretta interazione tra questi organismi e soprattutto una base
informativa comune che potrà essere realizzata, si spera al più presto, in base agli
accordi in corso con questo stessi organismi . Del pari essenziale ,inoltre, è la
costituzione di una banca dati di Eurojust, che contenga tutte le informazioni trattate
e permetta una analisi approfondita dei fenomeni criminosi, per stabilire le migliori
misure da adottare e le strategie della cooperazione giudiziale tra le competenti
autorità nazionali.

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In questo contesto, così come nella fase preparatoria, una grande importanza nella
creazione di una squadra investigativa comune assume la stretta cooperazione tra
Eurojust e i punti di contatto della Rete giudiziaria europea .
Eurojust e la Rete giudiziaria europea mantengono relazioni privilegiate tra loro,
basate sulla consultazione e sulla complementarità tra i membri nazionali di Eurojust
e i punti di contatto della Rete; Eurojust può avere accesso alle informazioni e alla
rete di comunicazione della rete; i punti di contatto dell’EJN possono essere coinvolti
nel lavoro operativo di Eurojust e partecipare ai suoi meeting, così come i membri
nazionali di Eurojust possono partecipare, come in questo caso, ai meeting della Rete.

IV - La partecipazione di Eurojust alle squadre investigative comuni.

La partecipazione di Eurojust alle squadre investigative comuni, in qualità di

“Organismo istituito ai sensi del Trattato UE, è prevista dai citati art.13 ,par.12 della
Convenzione di Bruxelles e dall’art. 1,par.12 della Decisione quadro 13 giugno
2002.

Le persone che sono autorizzate a partecipare ad una squadra investigativa comune,

ai sensi delle citate disposizioni (rappresentanti di Eurojust,Europol,Olaf), nella
misura consentita dal diritto degli Stati membri o dalla disposizione di qualunque
strumento giuridico di cooperazione tra esse applicabile, potranno avere soltanto un
ruolo di supporto o consulenza. A loro non sarà permesso di esercitare i poteri
conferiti dall’accordo tra gli Stati interessati ai membri e ai membri distaccati della
squadra, a meno che l’accordo non stabilisca espressamente in modo diverso.

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Le squadre investigative comuni potranno avere pertanto una composizione

eterogenea, a seconda dell’accordo che verrà stabilito tra le autorità competenti degli
Stati interessati e ogni persona partecipante potrà avere poteri diversi:

1) rappresentante dell’autorità competente dello Stato sul cui territorio vengono

svolte le indagini , che potrà agire entro i limiti delle sue competenze nazionali
e in conformità del proprio ordinamento;
2) membri “distaccati”, ovvero membri di Stati membri diversi da quello sul cui
territorio la squadra deve operare, che possono presenziare alla attività di
indagine, fatta salva la possibilità della loro esclusione da parte del direttore
della squadra ove ricorrano ragioni particolari. Tali membri possono essere
incaricati dal direttore della squadra di eseguire direttamente singole misure
investigative. In questo caso è necessaria una duplice approvazione: quella
dell’autorità competente dello Stato in cui deve essere eseguito l’intervento e
quella dello Stato membro che li ha distaccati e da cui dipendono.
3) Rappresentanti di organismi istituiti ai sensi del Trattato UE (Europol,Olaf e
Eurojust), con funzioni soltanto di supporto all’attività investigativa.

Il ruolo del Collegio di Eurojust, nella composizione delle squadre investigative

comuni non potrà quindi che essere soltanto di supporto, analogamente allo stesso
ruolo rivestito dagli ufficiali di Europol (art. 3 bis della Convenzione Europol ).
Il Collegio di Eurojust potrà partecipare

L’ultima parte del paragrafo 12 dell’art. 1 della Decisione quadro, come si è prima
evidenziato, stabilisce, però, che i diritti conferiti ai membri e ai membri distaccati
non si estendono ai rappresentanti degli organismi istituiti ai sensi del Trattato, “ a
meno che l’accordo non stabilisca espressamente altrimenti”.

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A mio avviso, da questa disposizione deriva la possibilità per i membri nazionali di

Eurojust di partecipare con ruolo attivo e non soltanto come supporto all’attività di
indagine della Squadra, con gli stessi diritti dei membri distaccati.

L’art. 9 , paragrafo 3 della Decisione del Consiglio 28 febbraio 2002 che istituisce
Eurojust , come già prima evidenziato, prevede che ciascun Stato membro definisce
la natura e la portata dei poteri giudiziari che conferisce al proprio membro nazionale
sul suo territorio. I membri nazionali hanno il diritto di agire nei confronti delle
autorità giudiziarie straniere e quindi prendere parte nella loro qualità alle squadre
investigative comuni, secondo quanto definito da ciascuno Stato membro.

La partecipazione diretta , con ruolo attivo ,alle squadre comuni dei membri nazionali
di Eurojust dipende pertanto dai poteri che ad essi verranno conferiti dai singoli Stati
membri con la legge di adeguamento alla Decisione istitutiva di Eurojust.
Qualora la legislazione nazionale di un membro di Eurojust preveda il conferimento
di poteri giudiziari nel proprio territorio, questi potrà partecipare a pieno titolo, con
gli stessi poteri dei membri distaccati, alla composizione di una squadra investigativa
comune, quando ricorrano le seguenti condizioni:

1) che la partecipazione alla squadra investigativa comune di un membro

nazionale di Eurojust sia espressamente prevista, in termini operativi e non di
supporto dall’accordo tra gli Stati membri che costituiscono la squadra, in
deroga alla previsione generale di cui all’art. 1, par.12 della Decisione quadro;

2) che la partecipazione ad una squadra investigativa comune rientri nei poteri

giudiziari conferiti dallo Stato membro al suo rappresentante in Eurojust con
la legge di adeguamento;

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Quando ricorrono queste condizioni , il membro nazionale di Eurojust, nella sua

qualità di rappresentante del suo Stato, può essere autorizzato ad essere presente nello
Stato membro dove vengono adottate misure investigative e può, altresì . essere
incaricato, come gli altri membri distaccati, dell’esecuzione di talune misure
investigative, quando vi sia l’approvazione dello Stato in cui vengono eseguite le
indagini e l’approvazione dell’autorità competente dello Stato membro che
rappresenta.

Questa duplice possibilità di partecipazione di Eurojust alla composizione delle

squadre investigative comuni ( come Collegio, con funzioni di supporto e come
partecipazione diretta del membro nazionale) , sembra recepito nella
Raccomandazione del Consiglio dell’8 maggio 2003 su un modello di accordo volto
alla costituzione di una squadra investigativa comune, emanata a seguito della
Conferenza di Dublino del 7-9 ottobre 2002, organizzata dalla Polizia irlandese
nell’ambito del programma Grotius.

In particolare, al punto n. 6 -“Membri della squadra”- del modello di accordo è

prevista la partecipazione di “ membri nazionali dell’Eurojust che agiscono in base
al proprio diritto nazionale” e ai poteri conferitigli ai sensi dell’art. 9 della
Decisione istitutiva di Eurojust.

Al punto n. 7 “ Partecipazione di agenti/funzionari dell’Europol/Eurojust/della

Commissione (Olaf) “, evidentemente non come membri distaccati della squadra, ma
solo con funzioni di supporto, viene espressamente specificato in una nota in calce
che “Per quanto riguarda l’Eurojust ciò si riferisce alla sua partecipazione in quanto
collegio, non tramite i membri nazionali”.

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Per quanto concerne l’Italia, (questo a puro titolo informativo), il Disegno di legge
governativo per l’attuazione della Decisione istitutiva di Eurojust , già approvato
dalla Camera dei Deputati e che proprio in questa settimana dovrebbe essere
approvato dal Senato, non prevede per il rappresentante nazionale in Eurojust poteri
giudiziari , ai sensi del citato art. 9 della Decisione istitutiva.
Nel DDL. ( art. 5 par. 2.3 ) si prevede che tra i poteri del membro nazionale
dell’Eurojust vi è quello di chiedere alle autorità giudiziarie competenti di valutare se
“ istituire una squadra investigativa comune con le autorità competenti di altri Stati
membri interessati, conformemente ai pertinenti strumenti di cooperazione”
Lo stesso art. 5,(lett.h) prevede la partecipazione del Rappresentante nazionale
Eurojust alle attività di una squadra investigative comune , “ con funzioni di
assistenza” .

Per il membro italiano, quindi e per altri membri nazionali, che sulla base della
normativa nazionale di adeguamento alla Decisione istitutiva di Eurojust, non
saranno dotati di poteri giudiziari nel loro territorio, non sarà possibile la
partecipazione attiva alle squadre investigative comuni, nella qualità di membri
distaccati, ma solo la partecipazione a dette squadre , con funzioni di assistenza e
consulenza.
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Eurojust - National Member for Italy

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