LEER FALLO VADEL

PARTE SEGUNDA
 
PERSONALIDAD DEL ESTADO Y ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

Unidad III
Personalidad del Estado y Organización Administrativa

1. Personalidad del Estado. Teorías.

2. Concepto y clasificación de las personas en el Código Civil.
3. Personas jurídicas públicas y privadas. Criterios de distinción.
4. Personas públicas estatales y no estatales. Criterios de distinción. La importancia actual de los
entes no estatales en ejercicio de la función administrativa.
5. Teorías sobre la atribuibilidad de conductas al Estado: la Teoría del órgano. Noción de órgano. El
agente y el órgano: relaciones. Relaciones interadministrativas e interorgánicas.
6. Clases de órganos.
7. Principios Jurídicos de la organización administrativa: Competencia, jerarquía. Centralización y
Descentralización Administrativa. Noción.
7.1. Descentralización, desconcentración y delegación. Concepto y diferencias.
7.2. Soberanía, Autonomía Provincial, Municipal y Universitaria. Autarquía: Concepto y Diferencia.

-Hay dos tipos de personas físicas y jurídicas. Dentro de estas encontramos al estado, es una
persona de existencia publica porque el ccyc detalla quienes son los entes públicos y en ellos
aparece el estado. Es una persona jurídica. Están las personas jurídicas de carácter publico no
estatal como por ej: la iglesia, el colegio de abogado porque tiene funciones que le son otorgados por
el estado, no es estatal porque tienen socios privados, no tienen fondos que pertenezcan al estado.
El estado nacional es una tambien.
Se le busca un personalidad al estado para saber si es un ente para imputar responsabilidades.
Hay tres teorías, mandato, representación y el órgano las tres provienen del derecho civil. Antes su
usaban la teoría del mandato y representación y ahora la del órgano para otorgarle responsabilidad
al estado.
Organización del estado, 4 proncipios: organización, jerarquie.

1. y 2. Personalidad del Estado: Concepto y clasificación de las personas en el Código Civil.

El ordenamiento jurídico, es decir las normas jurídicas que componen las reglas de la
sociedad, para que el Estado pueda existir y relacionarse con los particulares y demás instituciones
públicas o privadas que funcionan dentro de la comunidad, le otorga una “personalidad jurídica”
que le permite obligarse y adquirir derechos, tanto en su faz interna como en sus relaciones con los
individuos u otras personas jurídicas.
Ello nos lleva a referirnos al concepto de persona que se encuentra desarrollado en el Código
Civil.
Según lo dispone el artículo 30 del Código Civil, el concepto de persona se expresa como todo
ente con aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones.
Las personas admiten una primera gran división: a) de existencia visible o personas naturales:
todo hombre (arts. 31 y 511 del Código Civil) y b) de existencia ideal o personas jurídicas.
A su vez, las personas jurídicas se clasifican en: a) personas jurídicas de carácter público (art.
33, 1ra. Parte) o de carácter privado (art. 33, 2da. parte) y b) personas de existencia ideal
propiamente dichas o simples asociaciones civiles o religiosas (art. 46 del Código Civil).
En consecuencia, conforme a los preceptos del Código Civil, son personas jurídicas públicas:
1) El Estado Nacional, 2) Las provincias, 3) Los municipios, 4) Las entidades autárquicas y 5) La
Iglesia Católica.
Mientras que tendrán condición de personas jurídicas privadas las siguientes: 1) Las
asociaciones, 2) las fundaciones, 3) las sociedades civiles, 4) las sociedades comerciales y 5) otras
entidades que no requieran autorización estatal.
Además, distintos artículos de la Constitución Nacional, al referirse a la Nación o a la Nación
Argentina, reconocen la personalidad jurídica del Estado (por ejemplo artículo 1, 9, 14, 14 bis, 16,
20, 31, 35 etc.).
El estado tiene, por ende, una única personalidad (de derecho público). Pero ello no fue
siempre admitido, ya que en el pasado se sostuvo que el Estado tenía una doble personalidad tanto
de derecho público como de derecho privado, según fuera el ámbito donde actuara (conforme
postura del Dr. Rafael Bielsa).
En la doctrina de la doble personalidad del Estado se distinguía entre la actuación del Estado
como “autoridad pública” (poder público) y como “persona privada”. En el primer carácter, el Estado
actuaba mediante actos de imperio, y en el segundo, mediante actos de gestión. Esta distinción
tenía mucha importancia a la hora de determinar la responsabilidad del Estado y su consecuencia
procesal, es decir, cuándo se lo demandaba en juicio.
Fruto de estas distinciones, en nuestro país, existió la siguiente evolución:
1
Art. 51 Cód. Civil: “Todos los entes que presenten signos característicos de humanidad, sin distinción de cualidades o accidentes, son
personas de existencia visible”.
 1) Antes del año 1900 se necesitaba de la “venia legislativa” para demandar a la Nación.
2) En el año 1900 se sancionó la ley 3952, que eliminó la “venia legislativa” como
condición para demandar a la Nación, pero se entendió respecto de casos en que el
Estado hubiera actuado como persona privada. Al contrario, se interpretó que cuando
actuaba como “poder público”, era necesario la autorización previa del Congreso para
demandarlo.
3) En 1932, al dictarse la ley 11.634 se estableció la reclamación administrativa, como
requisito de admisibilidad para demandar al Estado, tanto cuando actuaba como
persona privada, como cundo lo hacía en el carácter de persona de derecho público.
Desapareciendo el requisito de la venia legislativa en los casos que actuara como
persona de derecho público.
4) Por último en 1972, se dicta la Ley 19549 (Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo), exigiendo el reclamo administrativo previo para iniciar las demandas
contra el estado, estableciendo excepciones, como por ejemplo, en la hipótesis donde
se pretende reclamar por daños y perjuicios.

En el marco de la evolución relatada, debe quedar bien en claro que, la teoría de la doble
personalidad del Estado ha sido superada, y debe entenderse, que aunque el Estado tenga una
única personalidad, ello no significa que pueda actuar –en virtud de dicha personalidad de derecho
público, tanto en las órbitas privada como pública. Es dable también señalar que, la aplicación del
derecho privado es sólo con referencia al objeto del acto dictado, pero en todos los casos será
invariable la aplicación del derecho público respecto de la competencia, forma y demás elementos
esenciales que regulan la voluntad de los órganos públicos.
Conforme lo señala Dromi, el reconocimiento de la personalidad jurídica del Estado significa:
1) Resolver el problema de la continuidad jurídica del Estado, no obstante los sucesivos
cambios de formas de gobierno o regímenes políticos.
2) Explicar las relaciones patrimoniales entre el Estado y los ciudadanos.
3) Hace posible las distintas formas jurídicas del obrar administrativo, llámese: actos
administrativos, reglamentos, contratos y simples actos de la Administración.
4) Legitima las acciones de responsabilidad contractual y extracontractual contra el
Estado, respondiendo con sus propios bienes.
5) Da lugar a las relaciones de “distintos Estados entre sí”, entre municipios y
provincias. Entre el Estado Nacional y las Provincias.
6) Asimismo posibilita que las distintas personas jurídicas públicas puedan estar en
juicio, como demandados o demandantes.

3. Personas jurídicas públicas y privadas. Criterios de distinción 2

En virtud de que el artículo 33 del Código Civil sólo contiene una enumeración de las personas
jurídica públicas y privadas, resulta necesario precisar cuál es el criterio de distinción entre ambas
categorías.
Cabe señalar que son varios los criterios elaborados por la doctrina nacional y extranjera, cuya
importancia práctica es indudable, en atención al diferente régimen, predominantemente público y
privado, aplicable a dichas categorías, según la naturaleza jurídica que corresponde aplicar en cada
caso.
Los principales criterios tienen en cuenta estos aspectos:
a) La creación estatal del ente: Se sostiene como principio, los entes públicos son creados por el
Estado, en tanto que los privados lo son por los particulares, aun cuando para su constitución,
requiere la autorización o reconocimiento estatal.
Este criterio, aunque indicativo en algunos casos, resulta insuficiente, atento a la posible
existencia de entidades públicas no creadas por el Estado y de entidades privadas creadas por éste.
b) El Fin público: Según este criterio son personas jurídicas públicas las que persiguen fines
públicos, o de interés público o de utilidad general, en tanto que las personas jurídicas privadas
persiguen fines privados, de interés o utilidad particular.
Esta postura, si bien resulta también insuficiente dado que hay personas privadas, como las
fundaciones, que persiguen fines de interés público, proporcionan una pauta importante a los
efectos de decidir el encuadramiento del ente. No obstante, según las épocas y los lugares, varían
los fines que pueden considerarse de interés público pero, en el caso concreto, no es tan difícil su
distinción con los fines o intereses puramente particulares, presentes en las entidades privadas.
c) La existencia de prerrogativas de poder público: Conforme con esta tesis, los entes públicos
se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder público, de los cuales no gozan las
entidades privadas.
Si bien es cierto que el principio señalado tiene aplicación en un gran número de supuestos, el
mismo no es absoluto, ya que pueden existir entidades privadas con prerrogativas del poder público
(v gr. Concesionarios de servicios públicos) y entidades públicas sin esas prerrogativas (caso de
algunas que cumplen fines comerciales).
d) El grado de control estatal: La distinción se apoya en el tipo de grado de vigilancia que el
Estado ejercite sobre el ente. En razón de la importancia o fuerza de este contralor, la entidad será
pública o privada.

2
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T I, Lexis Nexis, séptima edición, pág. 262/263.
 Luego de haber efectuado el análisis de los distintos criterios, es dable concluir que los
distintos criterios expuestos, resultan insuficientes por si solos para diferenciar a las personas
jurídicas públicas de las personas jurídicas privadas, pero suministran en conjunto de importantes
elementos de valoración para llegar a caracterizar a una persona jurídica, como de carácter pública
o de carácter privada. No obstante, en primer término, siempre habrá que atenerse a la norma del
artículo 33 del Código Civil.

 
DIFERENCIAS ENTRE PERSONAS JURÍDICA PÚBLICAS Y PRIVADAS
PÚBLICA PRIVADA
Por su creación: Por su creación:
 Deben ser creadas por ley, hubo  Se crean por contrato o acto
discusión en cuanto a las entidades constitutivo, requieren autorización
descentralizadas. del Estado, efectivizada con la
inscripción.
En cuanto al patrimonio: En cuanto al patrimonio:
 Los bienes son de dominio público.  Los bienes son de dominio de los
particulares.
 Los recursos, son asignados por la
ley de presupuesto.  Los recursos, son obtenidos por su
propia gestión o el aporte de sus
socios o de subsidios del Estado.
Modo de actuación: a nivel Nacional Modo de actuación:
están sujetas a,  Sujetas a la legislación privada.
 Ley de administración financiera y
control público (24.156).  Sujetas a sus propios estatutos.
 Ley de procedimientos
administrativos (dcto 1023/01).
 Régimen de contrataciones del
Estado Nacional (19.549).

 Ley de obras públicas (13.064).

Jurisdicción: Jurisdicción:
 Como principio general, los  Sus conflictos en principio se
conflictos en que ellas sean parte, resuelven en sede civil y comercial.
tramitan en el fuero contencioso
administrativo.
Control, están sujetas al control de su Control, están sujetas al ejercido por:
ejercicio por:  Los mecanismos establecidos en el
 Sindicatura Gral. de la Nación, contrato constitutivo.
entidad descentralizada en el  Por art. 299 de la ley 19.550 de Soc.
ámbito del P.E., creada por la ley Comerciales a la fiscalización de la
24.156 y organizada en Unidades autoridad de contralor en los
de Auditoría Interna. siguientes casos:
 Auditoría Gral. de la Nación, creada o Oferta pública de sus
por la ley 24.156, incorporada a la acciones.
C.N. en 1994, es una autoridad o Tener capital superior a $
administrativa independiente en el 1.000.000.
ámbito del P.L., conformada por 3 o Sean de economía mixta.
miembros de cada cámara y un o Realicen operaciones de
presidente que se elige a propuesta capitalización o ahorro o
del partido de la oposición con valores.
mayoría. Realiza la auditoría o Sean concesionarios de
externa, es controlada por la servicios públicos.
Comisión Mixta de Revisora de
Cuentas. o Cuando se trate de sociedades
controlante o controlada por
 Por los administrados mediante la otra sujeta a fiscalización.
interposición de recursos
administrativos.
El personal: son funcionarios o agentes El personal: sujetos a la legislación laboral
públicos, sometidos al régimen nacional vigente y sus directivos son designados por
de empleo público y gozan de la garantía lo establecido en los estatutos.
constitucional de estabilidad.
Responsabilidad: el art. 1112 C.C., siendo Responsabilidad: se rige por el art. 1113
norma de orden público, tutela la C.C., responsabilidad objetiva extensible a
responsabilidad del Estado frente los los daños causados por los que estén bajo
hechos y las omisiones de los funcionarios dependencia o las cosas de que se sirve o
públicos en el ejercicio de sus funciones. están bajo su cuidado.
 
 
 4. Personas públicas estatales y no estatales. Criterios de distinción. La importancia actual
de los entes no estatales en ejercicio de la función administrativa 3

Frente al concepto tradicional o clásico que identificaba entidad pública con entidad estatal, se
reconoce actualmente la existencia de entidades públicas no estatales.
Aunque nuestro Código Civil no reconoce en forma expresa esta clasificación –no obstante la
reforma de la ley 17.711 en el año 1968-, cabe concluir que no la excluye, desde el momento mismo
que menciona a la Iglesia Católica entre las personas jurídicas públicas, es decir, una persona
jurídica pública que no es estatal.
En cuanto a los criterios de diferenciación entre ambas categorías, expuestos por nuestra
doctrina, pueden señalarse:
a) La satisfacción de fines específicos del Estado: (sostenida por Marienhoff, Miguel S.) Se ha
sostenido que una persona pública ha de ser tenida por persona estatal, vale decir, encuadrada en
la organización estatal, cuando concurran, en forma conjunta o separada, los siguientes elementos:
1) Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad. 2)
Creación directa del ente por el Estado. 3) Obligación del ente, para con el Estado, de cumplir sus
fines propios. 4) Tutela o control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que éste cumpla
sus fines. 5) Satisfacer fines específicos del Estado y no fines comerciales o industriales.
Si se compara esta enunciación con la de los elementos que se estima pueden caracterizar
como pública a una entidad, resulta que, para esta doctrina, la verdadera distinción radica en la
finalidad perseguida por el ente, ya que las entidades públicas –no estatales- basta que cumplan
fines “de interés general”, sin que sea necesario que coincidan en todo en parte con los fines
específicos del Estado.
En realidad, el criterio de la finalidad específica del Estado, considerado como opuesto a la
actividad industrial o comercial, no puede erigirse en condición indispensable para atribuir carácter
estatal a una entidad, porque tal criterio puede no guardar correspondencia con las circunstancias
que pueden generar la intervención del Estado, que lo han llevada muchas veces a encarar la
realización de actividades reservadas tradicionalmente a la iniciativa de los particulares.
b) Capital Estatal: En un enfoque diferente (Agustín Gordillo), sostiene que el carácter estatal
del ente radica en que el capital sea íntegramente de propiedad estatal.
Este criterio resulta, con relación a las personas jurídicas públicas, cuando menos impreciso,
teniendo en cuenta la dificultad para caracterizar como estatal el capital de la entidad y las posibles
transferencia de accionarias que puedan realizarse durante la vida de la entidad, cuando se trata de
una sociedad anónima, lo cual supone la configuración de un régimen cambiante inorgánico. Por lo
demás, no es un criterio suficiente de distinción, si se advierte que un mismo procedimiento de
integración de capital o de provisión de los recursos puede darse en entidades públicas y privadas.
c) Encuadramiento del ente en la Administración Pública: Por su parte el Dr. Juan Carlos
Cassagne, entiende que, las personas públicas son o no estatales según que pertenezcan o no a los
cuadros de la Administración Pública, conforme a las normas vigentes sobre organización
administrativa.
A los efectos de verificar dicho encuadramiento será fundamental analizar la naturaleza de las
relaciones o vínculos que ligan a la entidad con la Administración Central y la amplitud de la
injerencia o control de ésta sobre aquella.
Completando dicho criterio básico, puede señalarse que esas entidades ineludiblemente han
de ser creación estatal, persiguen fines de bien común y en principio, gozan de ciertas prerrogativas
de poder público, además de hallarse sujetas a un control estatal con cierta intensidad.
ENTIDADES PÚBLICAS NO ESTATALES4: Caracteres Generales:
Las personas públicas no estatales no integran la estructura estatal y no pertenecen a la
Administración Pública, pudiendo señalarse como sus principales características las siguientes:
a) generalmente, aunque no siempre, su creación se efectúa por ley.
b) persiguen fines de interés público o de interés general.
c) gozan, en principio, de ciertas prerrogativas de poder público. Así, la obligación para las
personas por ellas alcanzadas de afiliarse o incorporarse a la entidad creada o contribuir a la
integración de su patrimonio.
d) las autoridades estatales ejercen un control intenso sobre su actividad. En cierta medida, el
Estado controla su dirección y administración. Esa injerencia puede hacerse efectiva mediante la
designación por aquella de uno o más miembros de sus órganos directivos.
e) por lo general, su capital o recursos provienen principalmente de aportaciones directas o
indirectas de las personas afiliadas o incorporadas a ellas.
f) como no son personas públicas estatales, quienes trabajan para esas entidades no son
funcionarios públicos.
g) por idéntica razón, las decisiones que dictan sus órganos no constituyen actos
administrativos en tanto no cumplan las funciones que el estado le ha delegado como fines de
3
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo…, op. Cit., pág. 264/268.

4
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo…, op. Cit., pág. 268/269.
interés general (como por ejemplo el gobierno de la matricula por parte de los Colegios
Profesionales), lo cual no excluye la aplicación de las normas y principios del Derecho Público para
reglar determinados aspectos de la actividad de estos entes.

5. Teorías sobre la atribuibilidad de conductas al Estado: la Teoría del órgano. Noción de

órgano. El agente y el órgano: relaciones. Relaciones interadministrativas e interorgánicas.

Ahora bien, admitida la personalidad única del Estado, hay que decir también que éste se
desenvuelve en el orden existencial, en el mundo de la realidad, por medio de una “estructura de
órganos” desempeñados por sujetos físicos, cuyos actos se imputan y atribuyen al Estado.
Tanto el Estado como las demás personas jurídicas expresan su voluntad por medio de
personas físicas que las integran, y estas personas físicas constituyen los llamados “órganos
individuos” del Estado, y la voluntad expresada por dichas personas físicas es imputable o
atribuible a la persona jurídica de que forma parte.
Sobre el particular se han esgrimido tres teorías para justificar esta imputabilidad o
atribuibilidad, a saber:
1) Teoría del Mandato: Sostiene que las personas físicas (funcionarios o empleados) actúan
como mandatarios de la persona jurídica estatal.
2) Teoría de la representación: Postula que las personas físicas cuya conducta se le imputa o
atribuye a la persona estatal, son los “representantes” de ésta. Es decir, que el Estado se le confiere
un representante, como en ámbito civil o incapaz o a un menor.
Estas dos teorías han sufrido serias objeciones, siendo la principal que al basarse ambas en
principios de derecho civil contienen un errado razonamiento, puesto que sostienen que existe una
voluntad estatal distinta a la del representante (funcionario público).
Las teoría del Mandato y representación presuponen la existencia de dos personas,
representante y representado, es decir, estado y funcionario, cuando es evidente que el primero no
tiene una voluntad distinta de la del segundo.
Teoría del órgano:
La teoría del órgano, que formuló por vez primera el gran jurista germano Otto von GIERKE en
1883, señala que los servidores del Estado (personas físicas que cumplen funciones públicas) no
deben reputarse personas ajenas al persona jurídica (Estado); antes bien, se incrustan en la
organización estatal como una parte integrante o constitutiva de la misma. Gráficamente dirá
GIERKE que cada uno de los órganos forma parte de la persona jurídica Estado. El funcionario
público, pues, no es un representante que quiere para el Estado; quiere y actúa por el Estado, en
cuanto que forma parte de el, es una y la misma persona, a la que presta su voluntad psicológica.
Entre el órgano (el funcionario) y la persona jurídica (el Estado) se da una relación de práctica
identidad, que hace que sea el funcionario quien quiera por y en lugar del Estado 5.
La primera contribución esencial a la teoría del órgano se debe a Hans KELSEN. Aceptando sin
reservas el concepto de órgano, KELSEN aporta a la teoría, el concepto fundamental de imputación,
es decir, la atribución al Estado de las consecuencias jurídicas de los actos que realizan las
personas que son órganos suyos no tiene lugar en virtud de ningún mecanismo misterioso de
integración o incorporación, sino mediante la imputación: «no se trata de que el hecho interno de
voluntad de un hombre se traslade al Estado, sino de que una determinada acción humana es
"imputada" a éste y se la considera realizada por él. Puesto que a los hombres se les imputan las
acciones porque se las considera "propias" de éstos, porque las ha querido, también las acciones
imputadas al Estado se las considera "propias" de éste y se dice que han sido "queridas" por él»; sin
embargo, y a diferencia de lo que ocurre con la persona humana, «una acción no es imputada al
Estado porque éste la "quiso", sino a la inversa: el Estado "quiere" una acción y por lo tanto le es
“imputada”. El Estado es, por tanto, un centro de imputación al que se atribuyen las consecuencias
del obrar jurídico de sus órganos6.
La teoría del órgano pretendió dar respuesta a la insuficiencia de la teoría del mandato y
representación, por lo que la teoría del órgano resulta superadora de las anteriores, señalando que
existen dos órganos que se complementan e integran: el órgano persona o individuo y el órgano
institución.
El órgano institución es el conjunto de competencias previstas por el ordenamiento jurídico, es
decir, el cargo del funcionario. Este conjunto de atribuciones o competencias están previstas en la
Constitución, en la ley, en el Reglamento, Ordenanza, etc..
El órgano individuo (funcionario: elemento subjetivo), la persona física que desempeña el
cargo, que se encuentra legitimado jurídicamente a través de la elección popular, concurso,
designación o nombramiento directo, quién tendrá las prerrogativas del cargo y ejercerá las
competencias del órgano institución.
Así, el órgano individuo y órgano institución, se integran y complementan, constituyendo una
unidad jurídica, ya que el elemento personal (individuo), al actuar o realizar su actividad en el
marco de sus competencias, producirá la mencionada imputación o atribución de sus actos al
Estado.
Por ello, se imputará a la entidad estatal la voluntad expresada por el funcionario en los
distintos actos que adopte en el ejercicio de su cargo.
El Dr. Juan Carlos Cassagne, señala que la teoría del órgano, explica la índole de las
relaciones entre el órgano y el grupo, dejando de lado la idea técnica de la representación, se base
5
Ver Santamaría Pastor Juan Alfonso, La teoría del órgano en el Derecho Administrativo, Revista Española de Derecho Administrativo,
Civitas, 040-041, Sección Estudios, pág. 43.
6
Ver Santamaría Pastor Juan Alfonso, La teoría del órgano… op. Cit..
en la inexistencia de la relación jurídica de representación entre uno y otro en virtud de que ambos
son expresión de una misma realidad que es la persona jurídica.
Dicha teoría intenta explicar en el Derecho Público, la existencia material del Estado, dado que
el órgano deriva de la propia constitución de la persona jurídica, integrando su estructura. De ese
modo, cuando actúa el órgano es como si actuara la propia persona jurídica, no existiendo vínculos
de representación entre ambos. El órgano no actúa en base a un vínculo exterior con la persona
jurídica estatal sino que la integra, formando parte de la organización, generándose una relación de
tipo institucional, que emana de la propia organización y constitución del Estado o de la persona
jurídica pública estatal.

La idea de órgano, supone la existencia de dos elementos que, aunque susceptible de

diferenciación, constituyen una unidad. Ellos son un elemento objetivo, caracterizado por un centro
de competencias –integrado por poderes o facultades, que se refieren tanto a potestades en sentido
técnico como a cometidos –y otro de carácter subjetivo, representado por la voluntad y capacidad
necesaria de las personas físicas que desempeñan la titularidad del órgano, cuya voluntad –emitida
dentro de los límites que marca el principio de la especialidad- se imputa al órgano (en su unidad)
que al expresar la voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad de la persona
jurídica estatal.
Esta idea unitaria sobre el órgano –comprensiva de sus dos elementos (objetivo y subjetivo)- es
sostenida, aun cuando con distinta terminología, afirmándose la existencia de dos órganos (órgano
institución y órgano persona física), por cuanto ninguno de éstos tienen existencia autónoma, no
pudiendo concebirse su actuación separada, sin referencia a la unidad requerida para que pueda
configurarse el órgano como tampoco es posible circunscribir el concepto sólo al llamado “órgano
institución”.
En definitiva, esta concepción sostiene que el órgano, si bien forma parte de la persona
jurídica pública estatal, no es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el ordenamiento le
atribuya potestades y facultades para actuar en el mundo jurídico.
La posición que la persona física ocupa en el órgano de una persona jurídica pública estatal,
recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por aquélla en el momento de su designación 7.
Las Relaciones Interorgánicas: Como vimos los órganos no son sujetos de derecho,
careciendo por ende, de personalidad jurídica propia. Esta circunstancia no impide reconocer la
existencia de vínculos jurídicos entre los órganos de una misma persona jurídica pública estatal.
Este tipo de relaciones denominada “interorgánicas” permite sustentar la idea de una
subjetividad interna, limitada a las vinculaciones que se trataba en el seno de una misma persona
jurídica.
La actividad interorgánica -contrariamente a lo que se sostuvo antiguamente- debe ser
considerada una actividad jurídica que debe encuadrarse en el ordenamiento, observando el
principio de unidad de acción que tiene que caracterizar el obrar de la persona jurídica pública
estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo, admitir la existencia de voluntades
contrapuestas (al menos en la llamada administración activa). De lo contrario, no tendría sustento
el poder jerárquico que tiende precisamente a brindar unidad al poder que el Estado ejerce a través
de sus órganos al realizar la función administrativa.
Las relaciones interorgánicas se clasifican de distintas formas según sean: a) de colaboración
(v gr. Propuestas); b) de conflicto (v gr. Cuestiones de competencias positivas o negativas); c) de
jerarquía (v gr. Órdenes); d) consultivas (v gr. Pareceres o dictámenes de los servicios jurídicos
permanentes) y e) de control (v gr. Observaciones de la Sindicatura General de Empresas Públicas).
La juridicidad que poseen este tipo de relaciones hace que se les apliquen, en principio, en
forma supletoria o analógica, según sea el caso, los principios y normas que rigen para el acto
administrativo, aun cuando ostentan un régimen jurídico peculiar que justifica su encuadre
diferenciado.

6. Clases de órganos:
La doctrina ha elaborado distintas clasificaciones de órganos, cuya utilidad práctica y teórica es
muy relativa, razón por la cual los limitaremos a señalar algunas para una mayor ilustración sobre
el tema.
A. Clasificación según la estructura del órgano:
Dentro de este criterio clasificatorio, los órganos se distinguen, en mérito a su origen, en órganos
Constitucionales, que son aquellos previstos en la Constitución (v.gr. Presidente de la República, los
Ministros, etc..) y órganos meramente administrativos, que no nacen de la Constitución sino de
normas de inferior jerarquía (v.gr. Dirección General de Salud, etc..).
B. Teniendo en cuenta la integración del órgano: pueden clasificarse en: Unipersonales o
colegiados o pluripersonales, según que tengan como titular a una o varias personas físicas. La
actuación del órgano unipersonal no ofrece problemas mayores, ya que la voluntad de éste se
confunde con la del órgano, debidamente documentada. No sucede lo mismo con los órganos
colegiados en que la voluntad de éste se forma con la concentración de voluntades individuales de
sus componentes. Para poder accionar el órgano, es necesario observar ciertas reglas de
procedimiento que permitan imputar las voluntades individuales de los integrantes a la de dicho
órgano. El órgano colegiado debe contar, como mínimo, con tres miembros.
La voluntad del órgano colegiado se forma a través de un proceso que se compone de varias
etapas, que hacen a la convocatoria, a la deliberación y a la decisión o resolución.
7
Mendez Aparicio, La teoría del órgano, pág. 79, Montevideo, 1971; Sayaguéz Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T. I,
pág. 187.
 Como el funcionamiento del órgano colegiado requiere la presencia simultánea de los miembros
colegiados para poder deliberar; y dado que este tipo de organización actúa de un modo
intermitente, se requiere que sus integrantes sean convocados mediante una comunicación que les
haga saber la fecha, hora y lugar en que se realizarán las reuniones. En principio, la convocatoria
es decidida por quien preside el órgano, salvo que la decisión surja de un número determinado de
miembros del mismo, en cuyo caso quién ejerce la dirección del órgano está obligado a convocarlo.
Antes de adoptarse la decisión, el órgano colegiado debe constituirse y deliberar. La constitución
del órgano colegiado requiere la concurrencia de un determinado número de integrantes (quórum
estructural), que puede ser igual o distinto al número que se requiere para funcionar (quórum
funcional).
Los temas que vayan a tratarse en la reunión a que se convoque debe hallarse fijado en el orden
de día o temario, aceptándose que el mismo no sea necesario cuando el órgano colegiado tuviera un
objeto fijo. La violación de ese principio da lugar a la invalidez de la decisión; cuando el órgano
puede ser objeto de una nueva convocatoria con el mismo objeto, para su ratificación o no, el
defecto o vicio será, en tal caso, de nulidad relativa.
Una vez realizada la deliberación, corresponde que los miembros del colegio adopten la decisión,
para lo cual se requiere el número de votos que determine cada reglamento o estatuto. A falta de
texto expreso, las decisiones del órgano colegiado se adoptan por mayoría absoluta 8, es decir, la
mitad más uno de los miembros presentes.
En el cómputo del quórum que debe existir en el instante de la decisión, se considera incluido el
miembro que se hubiera abstenido de votar, siempre que esa abstención sea facultativa, aun
cuando no permanezca en el recinto de sesiones.
La decisión comporta, de suyo, un acto, que tendrá naturaleza interorgánica cuando tenga
efectos para la Administración en el ámbito interno, mientras que si produce efectos directos
respecto de los administrados, será un acto administrativo.
C. Si se tiene en cuenta la función que cumple el órgano:
1. órganos activos: son aquellos que emiten y ejecutan los actos administrativos, es decir,
ejercen la facultad de crear situaciones jurídicas objetivas o subjetivas respecto de los
administrados aplicando las normas del ordenamiento jurídico.
2. órganos consultivos: cuya función se cumple a través de actos internos o interorgánicos de
asesoramiento a la administración activa. Se trata de órganos que carecen de facultades decisorias,
expresándose a través de informes, pareceres, o dictámenes que, por principio, no poseen fuerza
vinculante.
3. órganos de contralor: los que realizan una actividad de vigilancia, fiscalización o control
sobre los actos que producen los órganos activos, el cual puede ser previo (v.gr. la autorización) o
practicarse a posteriori (v.gr. la aprobación).

7. Principios Jurídicos de la organización administrativa: Competencia, jerarquía.

Centralización y Descentralización Administrativa. Noción.

Los Principios de la organización administrativa

El estado es un conjunto de órganos o unidades creadas según el principio de división del
trabajo, a los que se asigna una parte de las competencias que corresponden a la organización en
su conjunto.
Como dejamos señalado, el estado, tiene una personalidad jurídica única: afirmada en el
artículo 33 primera parte, que significa que el Estado es:
a) considerado sujeto de derecho.
b) que está integrado por órganos administrativos, dotados de medios materiales y personales
y,
c) que las actuaciones de sus órganos se le imputa al Estado o ente, facilitando las relaciones
con los particulares.

La personalidad jurídico-pública, a diferencia de la jurídico-privada, se atribuye por una norma

jurídica y no por un negocio jurídico (forma de constitución); y conlleva la aplicación del Derecho
administrativo a sus actividades, que entraña el reconocimiento de amplias prerrogativas (poderes
exorbitantes o potestades, pero contrapesadas con importantes limitaciones (deber de actuar
conforme a la juridicidad y respetar las garantías de los particulares).

Los órganos administrativos que conforman el estado se encuentran estructurados

jerárquicamente, a través de una estructuración piramidal, en función de la distribución vertical de
las competencias asignadas: “deber de respeto y obediencia a las autoridades y superiores
jerárquicos”.
La competencia, habilitan al órgano administrativo para el ejercicio de intervenciones y
potestades administrativas con el objeto de satisfacer con eficiencia y eficacia los fines públicos o de
interés general para los que han sido creados.

Así, los principios de la organización administrativa constituyen la plataforma sobre la cual se

sienta la actividad de los órganos que la integran hallándose condicionados por su organización
social, y la base jurídica de esos principios está determinada por la Constitución del Estado y las
demás leyes administrativas, que en estrecha vinculación subyacen para configurarla.

8
Villegas Basavilbaso, Benjamín; Derecho Administrativo, T. II, pág. 277. Bs. As. 1950
 La articulación ordenada de los órganos para cumplir con los fines que les corresponden
dentro de la organización debe responder a principios, que para la mayor parte de la doctrina,
integran la teoría jurídica general de la organización administrativa y son los siguientes: jerarquía,
competencia, centralización y descentralización9
Fiorini señala que los principios hacen posible la realización integral, ordenada y uniforme de
la función administrativa, distinguiendo los de dirección, ejecución, jerarquía, coordinación y
control10.
Desde otro punto de vista, los principios han sido analizados a partir de las relaciones de
coordinación y subordinación entre los órganos administrativos. De las primeras se deriva el
principio de la competencia y de las segundas el de la jerarquía.
De las relaciones interorgánicas surgieron los principios jurídicos de competencia y jerarquía.
De las relaciones entre entes, es decir, de las intersubjetivas, surgieron los principios de la
centralización y la descentralización.11

COMPETENCIA
La competencia, está establecida para preservar y proteger el cumplimiento de las finalidades
públicas o de bien común que persiguen los órganos del Estado. Desde ese punto de vista, puede
ser analizada como principio jurídico fundamental de toda organización pública del Estado (aspecto
subjetivo) o en su faz dinámica y concreta, como elemento esencial del acto administrativo (aspecto
objetivo)12
Es definida como el conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer, otorga
la medida de las actividades que conforme al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano
administrativo: es su aptitud legal de obrar y por ello formaría parte esencial del propio concepto de
órgano13.
A través de la norma que la determina, se conoce en qué medida la actividad del órgano puede
ser considerada como actividad del ente administrativo 14.
Se ha señalado que la competencia es “...el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que
corresponden a un determinado órgano en relación con los demás. Constituye el principio que
predetermina, articula y delimita la función administrativa que desarrollan los órganos y las
entidades públicas del Estado con personalidad jurídica”15.
Toda atribución de competencia representa tanto una autorización como una limitación: la
autorización para el cumplimiento de la función asignada y la limitación para que se cumpla esa
función16.
La competencia puede ser tanto de origen legal como reglamentario. El artículo 3º de la Ley
19.549 (Ley Nacional de Procedimiento Administrativo) establece que “La competencia de los
órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las
leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la
autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución
estuvieren expresamente autorizados; la avocación será procedente a menos que una norma
expresa disponga lo contrario”.
La competencia que se configura en términos jurídicos como un deber-facultad es decir, por
un lado constituye una obligación impuesta al órgano, que debe ejercerla necesariamente, y por el
otro, una permisión, una atribución, de la cual se puede disponer para cumplir la función
atribuida. No se configura nunca como un derecho subjetivo, excepto en el caso de las personas
públicas no estatales17.
Los entes no pueden ser titulares de derechos subjetivos, la competencia concede a la
autoridad que la ejerce, el deber de hacer uso de las facultades que ella implica, pero de modo
algún tiene (la autoridad) un derecho a la competencia18.
Caracteres de la competencia:
La competencia presenta ciertos caracteres fundamentales, que son 19:
a) Es obligatoria, porque se atribuye a los órganos estatales a fin de que éstos la ejerzan
activamente en los casos en que correspondan. Los órganos administrativos no pueden
9
Escola, Héctor Jorge, Compendio de derecho administrativo, T. 1, Buenos Aires, Depalma, 1984, p. 265. Cassagne, Juan Carlos,
Tratado de derecho administrativo, T. 1, Buenos Aires, FDA, 1998, 6 ª ed., cap. II, p. 231 y ss.
10
Fiorini, Bartolomé A., T. 1, Derecho administrativo, Capítulo III, El Derecho de organización administrativa, Abeledo Perrot, 1976, p.
129
11
Diez Manuel María, Manual de derecho administrativo, T. 1, Buenos Aires, Plus Ultra, 1997, 10 ª ed., capítulos VII y VIII, p. 130.
12
Cassagne, Juan Carlos, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Buenos Aires, FDA, 1998, 6 ª ed., cap. II, p. 234 y ss. Manuel Alvarez
Rico “Principios Constitucionales de Organización de las Administraciones Públicas- Estudios de Derecho Público, Instituto de Estudios
de Administración Local, Madrid, 1986, p. 55.
13
Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, T.1, Parte general, Buenos Aires, FDA, 1998, 5ª ed., cap XII, p. 7
14
García de Enterría Eduardo- Tomás Ramón Fernandez, Curso...., p. 545
15
PTN 244:304 – 244: 510- 245:179 - 246:364
16
Diez Manuel María, Manual de derecho administrativo, p.131. La Sala V de la CNACAF en la causa “Tandecarz Juana Sara y Otros c/
Universidad de Buenos Aires (UBA) Res. 3397/3398/96 2662/95” del 02/09/98 entendió que “En el orden jurídico administrativo la
competencia constituye un elemento esencial que confiere validez a la actuación de los órganos estatales. Ello a punto tal que la
competencia no se configura como un límite externo a tal actuación, sino, antes bien, un presupuesto de ella, en virtud de la vinculación
positiva de la Administración al ordenamiento jurídico”
17
Escola, Héctor Jorge, Compendio de derecho administrativo, T. 1, Buenos Aires, Depalma, 1984, p. 270
18
Ernest Forsthoff, Tratado de Derecho Administrativo, Edit. Instituto de estudios Políticos, Madrid, 1958 (traducción de la 5ta. edición
alemana), pag. 575.
19
Escola Héctor Jorge, Compendio de derecho administrativo...p. 270 y ss.
 elegir a su arbitrio actuar o no actuar; al contrario, esa actuación es necesaria y
consecuentemente un deber. La Constitución, otorga sustento a este carácter en la medida
que el derecho de petición reconocido en el artículo 14 de nuestra Carta Magna no se agota
con el pedido sino que implica el deber de responder. Pero también, la obligatoriedad
encuentra fundamento en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(artículo XXIV) que reconoce que todo persona tiene derecho a presentar peticiones y a
obtener pronta resolución20.
b) Es improrrogable, pues la competencia asignada o parte de ella no puede ser
transferida por el órgano que la tiene atribuida a otro órgano diferente, salvo en aquellos
casos en que tal posibilidad hubiera sido expresamente autorizada normativamente. Este
carácter tiene sustento en la circunstancia de haber sido establecida en interés público por
una norma estatal21.
c) Es irrenunciable, en cuanto un órgano no puede decidir privarse de una competencia
atribuida, o de una parte cualquiera de ella, o del ejercicio de esa competencia, justamente
por el carácter obligatorio que la competencia reviste.
d) Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al
principio de especialidad.

Clasificación de la competencia:
La clasificación tradicional permite distinguir las siguientes especies de competencia:
A. Competencia en razón de la materia: la clasificación reposa en la naturaleza del acto conforme
al derecho objetivo que confiere una serie de atribuciones a los órganos y sujetos estatales para
la realización de sus cometidos propios. Rige el principio de la especialidad, que permite a los
órganos y sujetos estatales realizar todos aquellos actos vinculados a los fines que motivaron su
creación, es decir, a sus cometidos específicos22.
El acto administrativo que presente un vicio de incompetencia en razón de la materia, puede
originarse en: a) Incompetencia respecto a materias legislativas (cuando los órganos
administrativos dictan resoluciones sobre cuestiones que sólo pueden ser resueltas por el
Congreso, como la disposición de fondos sin autorización presupuestaria), b) Incompetencia
respecto a materias judiciales, (en el caso que la administración adopte decisiones que pueden
ser tomadas solamente, por los órganos de la justicia, por ejemplo un acto que pretenda decidir
un litigio entre partes con fuerza de verdad legal), c) Incompetencia respecto a materias
administrativas de otros órganos, llamada también incompetencia relativa (por oposición a los
dos casos anteriores, que se podrían denominar incompetencia absoluta) 23.
B. Competencia en razón del lugar o territorio: referida a su determinación en base a
circunscripciones territoriales, que limitan geográficamente el campo de acción de los órganos y
sujetos24.
C. Competencia en razón del tiempo: relacionada con el período de duración de la competencia o
del plazo o situación a partir del cual ella corresponda 25. Es factible también distinguir la
competencia en permanente, temporaria o accidental. La competencia, por regla general, es
permanente, en cuanto el órgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le han
sido conferidas. Pero en ciertos casos el ordenamiento jurídico otorga una facultad al órgano
sólo por un lapso determinado26.
D. Competencia en razón del grado o jerarquía: El grado es la posición que cada órgano tiene en
la estructura jerárquica27. La competencia puede ser atribuida a los órganos máximos o
distribuirse en distintos órganos, diferenciados de los órganos superiores. Ello da lugar a la
competencia centralizada, desconcentrada y descentralizada 28.
-tiene relación con la escala gerarquica de la función administrativa.

Excepciones a la improrrogabilidad de la Competencia: delegación y avocación

Delegación
Es una técnica para la mejor organización y dinámica de los órganos públicos. En virtud de
esta técnica un órgano administrativo se desprende de una parte de la competencia que tiene
atribuida para transferirla a otro, que por supuesto no la tenía asignada 29.

20
Ivanega Miriam Mabel, Los Principios Constitucionales en el Acto Administrativo en Jornadas Nacionales de la Asociación Argentina de
Derecho Administrativo, San Miguel de Tucumán, 2003. Gonzalez Arzac ha expresado que “se trata de un principio que excede al derecho
público escrito, ya que su cumplimiento constituye una obligación de derecho natural” Gonzalez Arzac Rafael, La competencia..., p.887
21
PTN 244:304 – 244:510 - 246:364.
22
Cassagne, Juan Carlos, Tratado de derecho administrativo.., p. 240
23
Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo..., p.17
24
Cassagne, Juan Carlos, Tratado de derecho administrativo.., p. 240
25
Cassagne, Juan Carlos, Tratado de derecho administrativo.., p. 240
26
Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo..., p.18. Este autor ejemplifica el supuesto de competencia temporaria con el caso
del Jefe de Gabinete de Ministros que debe presentar a la Comisión Bicameral Permanente un reglamento de necesidad y urgencia dentro
de diez días de suscripto o publicado (artículo 99 inc. 3 º ): en tal caso la competencia del órgano se halla limitada en razón del tiempo en
la forma indicada, y es por ende una competencia temporaria.
27
Cassagne, Juan Carlos, Tratado de derecho administrativo.., p. 240
28
Gordillo Agustín, Tratado de derecho administrativo..., p.19. Ver infra....
29
Escola Héctor Jorge, Compendio de derecho administrativo...p. 275
 La delegación no implica una alteración de la estructura administrativa, sólo de su dinámica, e
importa el desprendimiento de un deber funcional, siendo – además- independiente de la existencia
de una relación jerárquica entre el órgano delegante y el delegado.

Jurídicamente, no implica un mero “encargo” hecho por el superior al inferior para que realice
funciones suyas; supone “desprendimiento” de un deber funcional30.
Existen dos especies de delegación: a) la legislativa y b) la administrativa.
La primera es ajena a la relación jerárquica tiene lugar cuando el Poder Legislativo, dentro de
los límites constitucionales, delega en el Poder Ejecutivo el ejercicio de ciertas facultades propias 31
La delegación administrativa tiene efectos entre órganos administrativos, pudiendo presentarse
de dos formas distintas: la delegación administrativa intersubjetiva y la delegación administrativa
interorgánica.
La delegación intersubjetiva se presenta entre entes públicos. Esta figura, admitida por la
doctrina española y la italiana, no ha sido recogida orgánicamente por el derecho público argentino
en el orden nacional. Para que pudiera resultar viable correspondería su regulación normativa,
mediante disposiciones legales del mismo rango de aquellas que atribuyeron la competencia que es
objeto de delegación32.
La delegación interorgánica, consiste en la transferencia de facultades, por parte del órgano
superior al órgano inferior, que pertenecen a la competencia del primero. Es una técnica transitoria
de distribución de atribuciones33.
La competencia delegada sigue perteneciendo al órgano delegante, el cual retiene la titularidad
de aquella34, por ende, el delegante es responsable de los actos y decisiones adoptados por el
delegado.
La norma que autoriza la delegación es una norma “atributiva de competencia”, que
comprende simultáneamente a los dos órganos: al delegante, a quien le es atribuida la potestad de
delegar, y al delegado, quien podrá ejercer válidamente la competencia comprendida en la
delegación35.
De la relación delegante-delegado se derivan ciertas consecuencias:
a) El órgano delegante puede en cualquier momento retomar el ejercicio de la facultad
delegada, dado que se trata de una facultad propia.
b) El poder jerárquico del delegante sobre el delegado al ser amplio, incluye la atribución
de expedirle instrucciones sobre el modo de ejercer las atribuciones, y darle órdenes concretas
para resolver un caso específico de una u otra manera. Ello como consecuencia de tratarse de
una competencia propia
c) El delegado es responsable por el modo en que ejerce la facultad delegada. Sin
embargo también lo es el delegante, como consecuencia de una responsabilidad in eligendo e in
vigilando.
d) Contralor por el delegante: éste además de instruir en general la acción del delegado y
de expedirle órdenes concretas, puede también revocar actos que dicte este último -de oficio o a
petición de parte- por razones de legitimidad o de oportunidad; o avocarse a la materia que
delegó36.
La subdelegación no es posible, salvo que se encuentre autorizada expresamente por una
norma legal. Ello es lógico si se considera que la delegación es una excepción al principio de la
improrrogabilidad de la competencia y que sólo puede llevarse a cabo si previamente se autoriza su
ejercicio.
El caso de la delegación de firma, no configura una delegación en el sentido precedentemente,
pues se transfiere al inferior solamente la firma de los actos que corresponden al superior.

-CUESTIONES POSITIVAS Y NEGATIVAS DE LA COMPETENCIA (BUSCAR)

HOY EL JEFE DE GABINETE RESUELVE LAS CUESTIOENS ENTRE MINISTROS,

Avocación
Es el acto mediante el cual un órgano superior jerárquico asume el conocimiento o la decisión
de un asunto que corresponde al ámbito de competencia de un órgano inferior 37
La avocación es manifestación de la función genérica denominada “superintendencia del
órgano superior”, función de amparo y custodia de los derechos y funciones que se administran
bajo su dirección38.
Funciona como técnica que hace también a la dinámica de toda organización administrativa,
con carácter transitorio y para actuaciones determinadas 39.

30
Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, T. 1...,p.598,
31
Escola Héctor Jorge, Compendio de derecho administrativo...p. 275 y 276 – Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo..., p. 242 –
Comadira Julio R. Acto administrativo, La Ley, Buenos Aires 2003, p. 29
32
Escola Héctor Jorge, Compendio de derecho administrativo...p. 275 y 276 – Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo..., p. 242
33
Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo..., p. 242
34
Santamaria Pastor Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo...., VER p. 386
35
Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, T. 1...,p.599
36
Gordillo Agustín, Tratado de derecho administrativo..., p. 25
37
“El instituto de la avocación se dá cuando un órgano determinado, por un acto administrativo propio y fundándose en razones de
orden jerárquico y de oportunidad, adquiere una competencia que materialmente coincide con la de un órgano inferior, sobre la base de
que tal competencia del inferior está contenida en la del superior” PTN Dictámenes 159:581; 168:292; 226:161, 232:174; 246:364
38
Fiorini Bartolomé, Derecho administrativo..., p.144
 Se diferencia de la “revocación de la delegación” en que esta figura supone que el órgano
superior reasume el ejercicio de una competencia que originarimente le pertenecía a él pero que
transfirió al inferior, porque una norma lo autorizaba. En este caso la reasunción de competencia
puede estar referida a una cuestión particular o a toda la materia delegada 40.
En cambio en la avocación el superior ejerce una competencia en un caso determinado, que ha
sido atribuida al inferior.
El fundamento jurídico de la avocación se encuentra en la potestad jerárquica, por lo que
descarta la admisión del instituto en las relaciones entre las entidades descentralizadas y el jefe de
la Administración, dado que allí no hay técnicamente jerarquía sino tan sólo control administrativo
de tutela41.
Comadira entiende viable que el Poder Ejecutivo se avoque, por razones de legitimidad, al
ejercicio de competencia que corresponden a los entes descentralizados. Sustenta su criterio en “la
importancia que la vigencia de la juridicidad posee (...) en el marco del bien común cuya gestión
inmediata compete a la Administración Pública y dentro de ésta, como titular, al Presidente de la
Nación...”42.
En el caso de la avocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia estima que
resulta aplicable el artículo 97 del RNLPA, con lo cual en caso de entes creados por el Congreso
nacional en uso de sus facultades constitucionales, solo cabría en el supuesto que la norma de
creación del ente hubiese acordado un control amplio por parte del Ejecutivo. En cambio, si se
trataran de entes creados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus propias facultades
constitucionales la avocación sería admisible con amplitud 43
La avocación siempre procede, como regla general, aunque no haya norma expresa que la
autorice. El artículo 3º de la LNPA establece que es procedente salvo que una norma expresa,
dispusiera lo contrario.
En cuanto a la responsabilidad de los órganos, en la avocación la responsabilidad del inferior
desaparece, pues en tal situación el acto es dictado directamente por el superior, quien asume
plena y exclusiva responsabilidad44.
En doctrina se ha planteado otro supuesto de improcedencia de la avocación: el caso de la
competencia atribuida al órgano inferior en virtud de una idoneidad especial. La fundamentación de
esta figura está dada porque no puede justificarse la emisión de actos “por parte de quienes carecen
de esa idoneidad específicamente reconocida”. El artículo 2 del Reglamento de la Ley Nacional de
Procedimiento Administrativo (RNLPA) prohíbe a los ministros y órganos directivos de los entes
descentralizados avocarse al conocimiento y decisión de un asunto cuando una norma le hubiera
atribuido una competencia exclusiva al inferior45
Se ha diferenciado estos dos supuestos limitativos del ejercicio de la avocación que: a) la
competencia hubiera sido atribuida al inferior en virtud de una idoneidad especial y b) que hubiera
sido atribuida al inferior en forma exclusiva46
Si bien la restricción de la naturaleza técnica de la competencia no resulta aplicable al
Presidente de la Nación, la Procuración del Tesoro de la Nación entendió que dicha autoridad no
podría avocarse a la emisión de dictámenes jurídicos obligatorios, que corresponden a los servicios
jurídicos permanentes conforme lo señala la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo 47.

La sustitución

Se entiende por sustitución a “la traslación temporal de la facultad de ejercicio de todas o

parte de las competencias de un ente público a otro impuesta como consecuencia de la falta de
ejercicio de éstas o de otras circunstancias anormales” 48 Es una técnica de desapoderamiento
unilateral de competencias.
Las dos modalidades de esta técnica son: la sustitución por subrogación y la sustitución por
disolución. La primera se presenta cuando un órgano superior persigue por sí el cumplimiento de
las obligaciones que son impuestas a los inferiores y éstos las inobservan 49

39
Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo..., p.246. La Sala I de la CNACAF sostuvo que “La avocación es el acto por el que el
superior asume el conocimiento de una cuestión que corresponde a la competencia del inferior, la avocación implica tomar una sola
decisión del inferior, con la que se agota” Causa: 16.781/2000 del 08/06/2000 "Gamboa Manuel Alberto -Incidente Med.Cautelar- c/E.N.
-Secretaría de Transporte Resol. 7/00- s/medida cautelar (autónoma)".
40
Comadira Julio R., Acto administrativo...., p. 35
41
PTN Dictámenes 244:510; 245:38
42
Comadira Julio R., Acto administrativo...p.35
43
Comadira Julio R., Acto administrativo...p.35
44
Gordillo Agustín, Tratado de derecho administrativo..., p. 30
45
Cassagne Juan Carlos, Derecho administrativo..., p. 246
46
PTN Dictámenes 246:364 con cita de Dictámenes 167:253
47
Ver Dictámenes 226:161; 244:510 y 219:167. En este último dictamen la PTN expresó que “existiría obstáculo para que el Presidente
de la Nación se avoque a la emisión de dictámenes jurídicos de requerimiento obligatorio, no porque lo impida la exclusividad de la
competencia o la idoneidad específica del inferior sino porque el requerimiento de aquellos constituye una exigencia de naturaleza
procesal”. En ese sentido, Gonzalez Arzac entiende que la exclusividad del inferior como excepción a la avoación, es tal respecto a otros
órganos pero no del presidencial. El impedimiento de avocarse al pronunciamiento de dictámenes de requerimiento obligatorios no
obedece a la competencia exclusiva o la idoneidad del inferior, sino a que “su requerimiento constituye una exigencia procesal”. Gonzalez
Arzac Rafael, La competencia..., op. cit., p. 887
48
Santamaria Pastor Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo..., p. 385
49
Santamaria Pastor aclara que en el derecho positivo español esta figura se presenta en dos casos: al tratarse del cumplimiento de las
obligaciones impuestas a los entes locales, y el caso de que la Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u
las leyes le impongan o actuare de forma tal que atente gravemente al interés general (Conf. artículo 155.1 CE). Santamaria Pastor Juan
Alfonso, Principios de derecho administrativo..., p. 385
 La sustitución por disolución, tiene lugar en el caso de incumplimiento generalizado de las
obligaciones por parte de un órgano, frente a lo cual el superior procede a disolver, confiando a otro
provisionalmente el ejercicio de sus funciones.
Se critica la calificación como sustitución, de situaciones que caben ser denominadas como
suplencia.
En los casos de una sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano (por
vacante, enfermedad, ausencia) no hay sustitución en sentido estricto, pues no existe traslación de
competencias que permanecen en su sede originaria. En la suplencia, los que se mueven son los
titulares de los órganos pues las competencias permanecen estáticas 50. En este supuesto el
reemplazo del titular de un órgano no influye en la competencia atribuida a dicho órgano, no se
modifica la competencia existente, se mantiene inalterable, al contrario se asegura la continuidad
de su ejercicio51.
Esta técnica puede producirse entre órganos que no tengan relación jerárquica, y entre entes, caso
que si bien es excepcional, tiene como fundamento la defensa de la unidad general del
ordenamiento52.

JERARQUÍA
En el ámbito de la organización administrativa la multiplicidad de órganos que la conforman
obliga a establecer, en aras de la unidad, una ordenación de todos ellos a través de una serie de
relaciones de subordinación y de supremacía, con el objeto de que se sometan al órgano que se
encuentra en la cúspide de la organización de que se trate. En esta ordenación, denominada
jerarquía, los órganos superiores disponen del poder jerárquico para dirigir, ordenar e inspeccionar
la conducta de los inferiores. Por ende, “la jerarquía es poder y la función jerárquica es el ejercicio
de ese poder”53.

La jerarquía no es un mero conjunto de órganos, es el vínculo que los liga gradualmente, que
implica una subordinación del que emanan facultades y deberes, de ahí que supone la existencia de
una organización con relaciones verticales54.
Afecta a los órganos administrativos en su competencia material, lo que supone 55:
1) que no existe jerarquía administrativa en las relaciones que se dan entre la
Administración y los particulares;
2) que tampoco existe relación jerárquica entre la Administración y los restantes órganos del
Estado (Poder Legislativo, Poder Judicial y Órganos Provinciales);
3) que dentro de la Administración, la jerarquía se presenta sólo entre órganos de un mismo
ente, por lo que no puede hablarse de subordinación jerárquica de ente público a otro ente
público ni, entre dos órganos de distintos ramos de la Administración.

En la jerarquía, la línea jerárquica se forma por el conjunto de órganos en sentido vertical,

unidos por la relación de subordinación, mientras que el grado es la posición o situación jurídica
que cada uno de los órganos ocupa en dicha línea56.
El principio de jerarquía, se concreta en las siguientes facultades del superior 57:
1) Dirigir e impulsar la acción del inferior, dando las “órdenes” pertinentes. Esta potestad
de dar “órdenes” es una consecuencia implícita del poder jerárquico.
2) Dictar disposiciones dirigidas a reglar la conducta del inferior. Estas disposiciones
pueden ser instrucciones, circulares, órdenes y reglamentos internos (art. 2, decreto
1759/72).
3) Nombrar los integrantes de los órganos inferiores y formalizar los contratos en el
ámbito de su competencia.
4) Inspeccionar de oficio la actividad de los órganos inferiores, aplicando en su caso las
sanciones correspondientes en ejercicio de la potestad disciplinaria a los funcionarios
responsables.
5) Controlar los actos dictados por el órgano inferior, a través del recurso jerárquico (art.
2 del decreto 1759/72).
6) Delegar sus facultades y avocarse de la competencia del inferior conforme los límites
establecidos por la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo.
7) Resolver los conflictos o cuestiones de competencia que se produzcan entre órganos
inferiores.

A los poderes del superior jerárquico, le corresponden otros tantos deberes del inferior, que se
concretan en la subordinación al superior.

50
Santamaria Pastor Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo..., p. 386
51
Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo...., p. 602
52
Ortega Alvarez Luis, Manual de derecho administrativo...., p. 194.
53
Diez Manuel María, Manual de derecho administrativo..., p.135
54
Ver Fiorini Bartolomé, Derecho administrativo...,op.cit., p. 149
55
Diez Manuel María, Derecho Administrativo...op.cit., p.135
56
Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo....,p.232. Este autor señala que “existen también en la organización administrativa
órganos fuera de las líneas jerárquicas, que por lo común desarrollan actividades de asesoramiento general. Entre nosotros, en el orden
nacional, sería la actividad de los asesores de Gabinete de los ministerios. Este tipo de órganos constituye una institución que en la
ciencia administrativa se denomina staff and line”, p. 232. Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo,...op.cit, p. 620
57
Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo,...op.cit. p. 613; Diez Manuel María, Derecho Administrativo...op.cit., p.135 y
136, García Trevijano Fos, Tratado...., op.cit., p. 420
 La subordinación, que se manifiesta por el “deber de obediencia”, tiene sus razonables límites
jurídicos: en ningún caso puede pretenderse una subordinación del funcionario o empleado que
vaya más allá del interés de la función pública58.

CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN (si)

La centralización y descentralización administrativa nada tienen que ver con la estructura
unitaria o federal del Estado, pues ambas pueden darse en esos tipos estatales 59
La organización administrativa puede ser centralizada o descentralizada, según que las
decisiones esenciales del Estado sean resueltas por los órganos centrales de la Administración o
estén atribuidas a otros entes con personalidad jurídica 60.
La aplicación de estos principios responden a un interrogante común: si las competencias para
cumplir los cometidos estatales deben agruparse en los órganos de la persona jurídica pública
Estado (Administración Central o directa) o si en cambio, ellas deben ser adjudicadas a otras
entidades estatales descentralizadas con personalidad jurídica 61.
.ORGANOS RELACIONAR CON ORGANIZACIÓN CENTRAL, órgano presidente, órgano
ministro, órganos etc, son órganos administrativos.

Centralización
En la centralización, los órganos administrativos se vinculan jerárquicamente (establecen
relaciones interorgánicas) y no poseen personalidad jurídica ni patrimonio propios.
En este caso, la atención de los fines del Estado está a cargo del ente o entes centrales, por eso
se ha dicho que la centralización es un ordenamiento jerarquizado 62.
Tres son los procedimientos aplicados para llevar a cabo la centralización administrativa: a)
centralización del poder público y de la coacción; b) centralización de la designación de agentes; c)
centralización del poder de decisión y de la competencia técnica 63.
Este instituto junto a la descentralización son considerados ordenamientos orgánicos referidos
a un idea de “centro”, lo cual necesariamente supone la de relación. Ambas ideas, son elementos
determinantes del sistema64.
De esta forma, cuando se hace referencia a un órgano centralizado, “se le considera como el
todo, vale decir, el sistema orgánico en conjunto o se hace referencia, en particular, a su calidad de
componente del sistema”65.
Así, la centralización al constituir un sistema orgánico ordenado mediante relación jerárquica
que dispone de un órgano central único, posee ciertos caracteres fundamentales:
1) la competencia esenciales del conjunto se atribuye en principio al órgano
central único,
2) la actividad de los elementos que componen el sistema, dirigida por el órgano
central único, en virtud de sus poderes específicos, es reputada como competencia
ejercida por el jerarca.
3) hay, en principio, una sola personalidad jurídica, la del sistema que también es
atribuida al jerarca.
4) las relaciones orgánicas que se establecen entre los componentes del sistema
son de carácter interno y de naturaleza técnica, sin perjuicio de que tengan proyecciones
jurídicas.

Descentralización

Clasificación:

a. Descentralización política
Se vincula al sistema de gobierno y es propio de ella el régimen federal. Este tipo de
descentralización presupone el poder de organizar el gobierno local conforme la normas
constitucionales, dándose sus instituciones, rigiéndose por formas exclusivas de elección de sus
autoridades públicas que son independientes del Gobierno federal, regular el desempeño de sus
funciones, capacidad de desarrollar dentro de su territorio el imperio jurisdiccional 66

58
Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo,...op.cit. p. 615 y 616
59
Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo, T.I, Edit. Abeledo Perrot, Buenos Aires 2000, 5ta. Edición actualizada, p. 631 y
ss
60
Ver Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo..., p. 248; Diez Manuel María, Manual de derecho administrativo..., p.139;
Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo..., p.638; Escola Héctor J., Compendio de derecho administrativo...., p.278; Fiorini
Bartolome,....p. 156
61
Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo..., p. 248. La Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que “El concepto de
descentralización, propio de las técnicas de organización administrativa, es amplio e involucra básicamente a todos los entes menores
dotados de personalidad jurídica propia y distinta de los centros polares de esa organización: administración pública nacional, provincial
y municipal en los casos en que resulta autónoma”. Causa: Coifin, Fernando Victorio y otros c/ Servicios Eléctricos del Gran Buenos
Aires SA. SEGBA s/ prescindibilidad – reincorporación. 31/10/89.
62
Diez Manuel,........p. 139
63
Diez Manuel,........p. 140
64
Méndez Aparicio, La centralización, Revista de Documentación Pública –2, Madrid...., p..10
65
Méndez Aparicio, La centralización..., p. 11
66
Ver fallo.... Gauna Juan Octavio 7/5/97
 La doctrina también la denomina como “territorial”, determinándose que las entidades
descentralizadas territorialmente poseen en el ámbito en el que actúan, una competencia general
para conocer en asuntos administrativos de carácter local 67.
En base a la distinción entre entes territoriales y no territoriales, se entendió que los primeros
cuentan con el territorio como uno de los elementos constitutivos, disponen de poderes de
supremacía erga omnes y su fundamento radica en la satisfacción de las necesidades del grupo
demográfico que los conforma (Estado, provincias, comunas) 68.
Su presupuesto necesario, es la existencia de intereses peculiares de los entes locales 69
La autonomía constituye la forma superior de esta descentralización, que supone una potestad
normativa originaria: el ente público dicta normas jurídicas de carácter obligatorio, válidas, y
eficaces que conformarán su ordenamiento jurídico al cual se sujetará.
En nuestro país las provincias son las únicas que gozan de autonomía plena, conforme lo
establece la Constitución Nacional70
Los municipios tienen una autonomía restringida que se encuentra a mitad de camino entre la
autonomía plena y otro tipo de descentralización: la autarquía 71.

b. Descentralización administrativa
Denominada descentralización funcional, por servicio o institucional, se estructura sobre la
base de un criterio técnico, y da lugar a que determinados servicios, cometidos o prestaciones se
confieran a un órgano administrativo con personalidad jurídica propia. En la descentralización
funcional puede existir, igualmente, un ámbito territorial asignado, pero este elemento no es, en
este caso, el que tiene valor prevaleciente, sino que ese rol corresponde a la atribución de un
servicio o una función72.
Esta descentralización parte de la capacidad de todo ordenamiento para calificar a los sujetos
que lo conforman, dotando de personalidad jurídica propia a determinados sectores de una
organización.
Se la concibe como “un principio de organización consistente en transferir competencias
decisorias de la Administración estatal a las demás personas jurídico-públicas” 73.
Estas personas jurídicas no constituyen ordenamiento en sentido propio, carecen de base
sociológica y son sujetos del propio ordenamiento que las creó.
La descentralización tiene las siguientes características:
1) La existencia de entes públicos, dotados de personalidad jurídica propia 74
2) La transferencia de atribuciones -que pertenecen a la Administración Central- a
estos entes.
3) La descentralización total no es posible75.
4) Esta técnica no puede derivar en una plena y entera libertad de los órganos
descentralizados. Debe existir un control más o menos amplio del poder central 76
-ej: afip, anses, ypf, aerolíneas argentina, depec en nuestra provincia.

7.1. Descentralización, desconcentración y delegación. Concepto y diferencias.

CONCENTRACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
Estas figuras, al igual que la centralización y la descentralización, constituyen modalidades
de organización administrativa que dan lugar a una unificación o distribución permanente de
competencias y atribuciones. Por ello quedan separadas y diferenciadas de otras formas de
distribución, como la delegación, meramente transitorias y circunstanciales 77.
Tanto la concentración como la desconcentración son principios que se desarrollan en el
ámbito de una misma persona pública estatal. Por lo tanto, pueden tener lugar en la
Administración Central y en las entidades descentralizadas 78.
Hay concentración cuando las facultades de decisión se reúnen en los órganos superiores de
la Administración Central, o cuando ese conjunto de facultades se encuentra a cargo de los órganos
directivos de las entidades descentralizadas. Entraña una típica relación interorgánica en el marco
de la propia entidad estatal79.
En forma inversa, si las competencias decisorias son asignadas a órganos inferiores de la
Administración centralizada o descentralizada el fenómeno recibe el nombre técnico de
“desconcentración”.

67
Cassagne Juan C., Derecho administrativo..., op.cit. y Escola Héctor, Compendio ....op.cit., p. 280. Ver también Gusman Alfredo S.,
Autarquía y descentralización E.D. 179-759
68
Zanobini Guido, Curso de derecho administrativo, Trad. a la 5º edición, T. I, Edit. Arayú, Buenos Aires, 1954, p. 157
69
En ese sentido Entrena Cuesta Rafael, Curso de derecho administrativo, Vol.1/1 Organización Administrativa, Edit. Tecnos, 11º
edición, Madrid, 1995, p. 24
70
Ver infra Capítulo V
71
Cassagne Juan Carlos, ....... T.I op.cit., p. 292 ,
72
Escola Héctor,.....p.280
73
Gracía Trevijano Fos, José A. Tratado de derecho administrativo, Edit. Rev. de derecho privado, T. II, España, 1967, p. 430
74
Parte de la doctrina entiende que la descentralización no tiene necesariamente que supone la atribución de personalidad jurídica,
admitiéndose la descentralización burocrática. Ver Marienhoff Miguel Tratado..., T.1., op.cit., p. 619 y ss.
75
Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo..., p. 643/644
76
Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo..., p. 643/644
77
Escola Héctor...., p. 284
78
Cassagne Juan Carlos, Derecho administrativo...., p. 253
79
En Francia se la denomina descentralización “jerárquica” o “burocrática”.
 El órgano desconcentrado al que el ente central transfiere parte de sus atribuciones propias,
carece de personalidad jurídica. Es un procedimiento tendiente a agilizar la actividad de la
Administración Central.
Para que esta técnica se configure se requieren ciertos elementos, a saber: a) atribución de
una competencia en forma exclusiva y permanente, b) esta atribución debe hacerse a un órgano
que no ocupe la cúspide de la jerarquía, aún cuando esté encuadrado dentro de la misma, c) un
ámbito dentro del cual el órgano ejerza la competencia que le ha sido atribuida.
DIFERENCIAS ENTRE DELEGACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN:
Primera diferencia: La delegación es esencialmente una técnica transitoria de transferencia de
facultades de los órganos superiores hacia los inferiores, que hace a la dinámica de la organización
y no implica la creación de un nuevo organismo.
En la descentralización y desconcentración, en cambio, la transferencia de competencia se
opera en forma permanente; el acto que la dispone es constitutivo, ya que produce el nacimiento de
un ente dotado de personalidad jurídica propia, en la descentralización; o de un órgano –en la
desconcentración- con facultades decisorias, que antes no existía.
Segunda diferencia: En la delegación, el delegante puede retomar la facultad de la cual se ha
desprendido temporalmente, mientras que en la desconcentración y descentralización se genera
una asignación de competencia propia en un órgano inferior (desconcentración) o ente
(descentralización) a las que excepcionalmente el superior o Administración Central, en su caso,
podrá avocarse.
Tercera diferencia: En relación a la responsabilidad administrativa existen también reglas
diferentes. En la delegación, el superior es responsable respecto del delegado. Al contrario, en la
descentralización y desconcentración hay una verdadera limitación a la responsabilidad del
superior, que queda restringida a un control normal y razonable sobre los actos del ente
descentralizado u órgano desconcentrado.

7.2. Soberanía, Autonomía Provincial, Municipal y Universitaria. Autarquía: Concepto y

Diferencia.

La soberanía y la autonomía son conceptos políticos. La autarquía y autarcía son conceptos

administrativos.

Soberanía: El Estado Nacional no reconoce ningún otro poder superior a sí mismo. Admite
excepciones, ya que por ejemplo el Estado Argentino reconoce que dentro del Mercosur hay un
tribunal más alto que la Corte Suprema. la soberanía pertenece al Estado Nacional.

Autonomía: La entidad autónoma es la que se da sus propias normas fundamentales y se rige

por ellas; estas normas deben dictarse dentro del marco normativo general dado por un ente
superior.

Así las provincias, de acuerdo al art. 5 de la Constitución Nacional son unidades autónomas
porque se dictan sus propias constituciones siempre que aseguren su administración de
justicia, su régimen municipal y la educación primaria, en cuyo caso el Gobierno federal les
garantiza el goce y ejercicio de sus instituciones. La autonomía implica autarquía.

La autonomía es una forma superior de descentralización política que conlleva la facultad de

darse sus propias normas fundamentales.
La autarquía en cambio es la atribución que tienen las personas públicas estatales de
administrarse por sí mismas. Éste es una concepto administrativo.
En nuestro país las provincias y las municipalidades, entre otros, son autónomos de
conformidad al derecho positivo vigente (ordenamiento jurídico del país).
La descentralización administrativa lleva insita la autarquía o facultad de autoadministrarse.
Sin embargo, el concepto de entidad autárquica –históricamente es una de las primeras formas de
descentralización administrativa- tiene un conjunto de notas que singularizan a la entidad y
confirman un régimen jurídico diferenciado, respecto de otras entidades descentralizadas (por
ejemplo, empresas del Estado).
La autarquía, en este último sentido, constituye una especie de la descentralización que no es
ni será la única.

Autarquía: Es la capacidad de administrarse a sí mismo. La entidad autárquica recibe la ley de

afuera, no se da sus propias normas. Los entes autárquicos nacen por ley o por decreto y
dependen del Estado Nacional. La autarquía puede ser:

 territorial: supone una base geográfica en la cual el ente desarrolla su actividad (municipios).

 funcional o por servicios: supone una diferencia con base técnica (BCRA, BNA, UBA).

 Administración Pública descentralizada. (autoridades autárquicas).

Autarcía: Implica la autosuficiencia económica del ente.

AUTARQUÍA80. (todo ente autárquico es descentralizado pero no todo descentralizado es
autárquico)
El vocablo autarquía, que se usa entre nosotros, deriva de la palabra autarchia, que traduce
diferentes términos griegos y que tiene, por tanto, una significación distinta, según cual sea el
sentido que se le atribuye:
a) la condición de sujeto capaz de bastarse a si mismo (auto-suficiencia) y b) la posición de una
entidad a la cual se le atribuye la facultad de auto-gobernarse, de administrar sus propios
intereses.
Esa carencia de precisión en lo que concierne al significado de la autarquía, dificulta la
comprensión del proceso de la administración estatal indirecta, por cuanto ateniéndose a uno de los
sentidos que encierra el vocablo, la autarquía significa “gobierno por sí mismo”, confundiéndose en
ese plano con la autonomía, que implica la facultad de darse sus propias reglas y regirse por ellas.
En nuestro país, durante mucho tiempo, ni la legislación ni la jurisprudencia utilizaron la
expresión “autarquía”, como tampoco lo hicieron aquellos que escribieron las primeras obras del
Derecho Administrativo argentino.
Su utilización se debió a la influencia de las teorías italianas, que dio lugar a un proceso que
provocó su paulatina asimilación por la legislación y jurisprudencia hasta culminar con el
reconocimiento de la entidad autárquica como persona jurídica pública en la reforma efectuada al
art. 33 del Código Civil, por la ley 17.711.
Al constituir una descentralización de funciones administrativas que el Estado consideraba
conveniente fueran ejecutadas por entidades con personalidad jurídica propia y facultad de
autoadministrarse, se configura la autarquía por la existencia de un fin o cometido típicamente
estatal (el servicio público) y la articulación de un régimen publicístico, semejante al que regía para
la Administración Central.
Así, era posible sostener que autarquía y descentralización institucional significaban los
mismo, pues está última implicaba a aquélla y viceversa.
Pero luego, la autarquía adopta el contenido de la entidad autárquica e implica no sólo la
facultad de auto-administrarse sino que reúne también otras condiciones: a) satisfacción de un fin
estatal, típicamente administrativo, b) administración de la entidad bajo un régimen integral de
Derecho Público.
Posteriormente, la asunción por parte del Estado de cometidos reservados a los particulares,
en actividades industriales o comerciales, llevó al estado la necesidad de crear un tipo distinto de
entes descentralizados para regir determinadas relaciones, que si bien implicaban la
descentralización administrativa, no actuaban baja el régimen público de las entidades autárquicas
sino con un régimen mixto de Derecho Público y de Derecho Privado.
Esa nueva entidad, recibió el nombre de Empresas del Estado, lo que puso fin a la crisis de la
autarquía, al reconducir la noción de entidad autárquica al concepto original.
Que, conforme lo prescribe el artículo 33 del Código Civil la entidad autárquica es una persona
jurídica pública, que además reviste carácter estatal.
El carácter estatal del ente, si bien no ha sido discutido, deriva del análisis del conjunto de sus
características y régimen jurídico, uno de cuyos aspectos más importantes consiste en su
pertenencia a la organización administrativa.
Caracteres:
Los elementos constitutivos de la entidad autárquica son:
a) Personalidad jurídica propia.
b) Substractum económico financiero que permita la constitución de un patrimonio estatal de
afectación a fines determinados y
c) Cumplimiento de una finalidad específicamente estatal, es decir, no industrial o comercial.
Clasificación:
Cuando la actuación de la entidad autárquica se limita a una circunscripción geográfica
delimitada y la entidad dispone de una competencia general de carácter local se configura la
llamada entidad autárquica territorial (v.gr. antiguamente los municipios).
Si por el contrario, aunque la persona hubiera sido creada dentro de una esfera territorial
delimitada (ej. Una provincia o municipalidad) ella cumpliera un fin específico o un servicio público,
se trata de entidad autárquica institucional.
También se han formulado otras clasificaciones que responden al origen o ámbito y tipo de
actuación de la entidad, tales como:
a) creada por el Congreso, en ejercicio de facultades constitucionales propias
(Universidades) o por Decreto del Poder Ejecutivo.
b) Nacionales, provinciales o municipales.
c) Por la actividad que realiza el ente: satisfacción de servicios públicos generales y
permanentes, de previsión social, de fomento agropecuario, actividades bancarias,
universitarias, etcétera.
80
Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T I, Lexis Nexis, séptima edición, pág. 355/365.
 Cabe aclarar, siguiendo en este punto al Dr. Cassagne, las entidades autárquicas que
constituyen una especie de las entidades estatales descentralizadas, pueden ser creadas por ley
como por decreto del Poder Ejecutivo, por tratarse de facultades concurrentes, salvo aquellas
entidades que se encuentren relacionadas con las atribuciones expresas que la Constitución
Nacional pone a cargo del Congreso (art. 75, inc. 6 y 18 de la Constitución Nacional.
Régimen Jurídico:
Aunque no existe en nuestro país una regulación normativa general sobre las entidades
autárquicas y pese a que los estatutos de esta entidad no recogen, por lo común, los principales
problemas que a su respecto se plantean, es posible realizar una descripción de su régimen jurídico
sobre la base de sus notas comunes, a saber:
a) procedimiento y recursos: resultan de aplicación para las entidades autárquicas
institucionales, en el orden nacional, las normas de la ley 19.549 y su decreto reglamentario. Ello
surge de lo dispuesto en el artículo 1 de dicha normativa en cuanto declara aplicables a sus
disposiciones. Y como consecuencia de su encuadramiento en la organización administrativa deben
respetar las disposiciones generales emanadas del Poder Ejecutivo.
b) actos unilaterales y contratos: los mismos principios que rigen la actividad de la
Administración Central se aplican a las entidades autárquicas, es decir, como regla general sus
actos y contratos son administrativos, aunque excepcionalmente pueden celebrar actos de objeto
mixto, parcialmente reglados por el Derecho Privado.
c) personal: la relación que vincula el personal con la entidad autárquica es la de empleo o
función pública.
d) bienes: pueden ser titulares de bienes de dominio público, ya que su carácter estatal
permite encuadrarlos en el elemento subjetivo que es indispensable para configurar la noción
técnica y conceptual de esta Institución.
e) transacción: la facultad de transar pertenece al Poder ejecutivo, salvo que el estatuto
orgánico de la entidad autárquica le acuerde la respectiva atribución a este último.
f) arbitraje: La situación que exhibe nuestra legislación en esta materia dista de ser clara y lo
mismo acontece si se analizan la doctrina y jurisprudencia. En el orden nacional hay disposiciones
que admiten el sometimiento de las cuestiones al arbitraje.
La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación admite la procedencia del
arbitraje con relación a los contratos donde el Estado actúa en el campo del Derecho Privado,
también denominados contratos de objeto privado, negando, en cambio, tal procedencia cuando el
Estado se desenvuelve en el ámbito del Derecho Público, lo cual implica no admitir el arbitraje en
los contratos administrativos que celebren las entidades autárquicas.
Podemos sostener que, si la entidad autárquica no estuviere estatutariamente facultada para
recurrir al arbitraje, debe requerir autorización al Poder Ejecutivo, pues se trata de una atribución
que debe considerarse comprendida en el artículo 99, inc. 1° de la Constitución Nacional.
Control administrativo:
En materia de control de los actos de las entidades autárquicas por el sistema de recursos
administrativos, particularmente por el denominado “recurso de alzada”, el alcance del control
difiere según se trate de una entidad creada por ley en ejercicio de atribuciones constitucionales
específicas (ejemplo, Banco Central, Banco de la Nación, Universidades Nacionales) o de aquellas
entidades creadas por el Poder Ejecutivo. Se aplican los principios generales respecto del control
sobre los actos de las entidades estatales descentralizadas.
Dentro de los diversos medios de control, la entidad autárquica puede ser objeto, además, de
un control administrativo de tipo represivo que recibe el nombre de intervención, aunque también
puede ocurrir (y esto es lo que normalmente acontece) que la intervención asuma un carácter
sustitutivo). Ella tiene por fin mantener la autoridad y unidad administrativa y restablecer la
normalidad alterada por el desempeño ineficiente de los órganos directivos de la entidad autárquica.
La intervención no requiere la existencia de una norma autorizante, pues de desprende del
poder-deber de vigilancia que le compete al Poder Ejecutivo en su condición de Jefe de Gobierno y
cabeza de la Administración Pública que tiene a su cargo la administración general del país, aun
cuando su ejercicio le corresponda al Jefe de Gabinete.
Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Interventor se rigen por los principios de la
jerarquía, pudiendo recibir la entidad autárquica por este medio, órdenes dictadas e instrucciones
específicas del Poder Ejecutivo.
En aquellas entidades autárquicas cuya creación compete al Congreso, la ley puede
reglamentar las causales de su intervención y el procedimiento, siempre que no cercene ni altere la
atribución de control que, en este campo, conserva el Poder Ejecutivo.
Disolución y Liquidación:
Tanto la modificación del status de la entidad autárquica como su extinción sólo pueden ser
dispuestas –salvo norma en contrario- por el órgano competente para crear la respectiva entidad, lo
que constituye una aplicación más del paralelismo de la competencia 81.

AUTONOMÍA MUNICIPAL

81
Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. I, pág. 418-419.
 Las provincias deben asegurar y disciplinar un “régimen municipal” de carácter
“autónomo”82.
La Constitucional Nacional sancionada en 1853 estableció, en su artículo 5, que cada
provincia debía dictar para sí una Constitución que “asegure su régimen municipal” 83. Luego de la
reforma de 1994, el artículo 123 añadió que aquella obligación debía efectuarse “asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”84.
No obstante la incorporación de esta última previsión, la cuestión referente a la
determinación de la naturaleza jurídica de la institución municipal ha traído disputas doctrinarias y
controversias jurisprudenciales, tanto bajo la vigencia de la regla fundamental que refería
exclusivamente al “régimen municipal”85, cuanto ante la sanción de la nueva cláusula
constitucional que alude, más específicamente, a la “autonomía municipal” 86.
Las desavenencias, bajo el imperio de la Constitución histórica, se debían a la existencia de
un único precepto que mencionaba escuetamente a la institución municipal, el cual se hallaba
redactado en forma genérica y ambigua 87. La determinación del status jurídico de los municipios
dividió a los académicos y suscitó distintas posiciones en la jurisprudencia de nuestra Corte
Suprema de Justicia de la Nación, evidenciando que el régimen municipal garantizado por aquella
cláusula no parecía como bastante y suficiente para implicar automáticamente la autonomía de
tales entidades.
A grandes rasgos, puede decirse que en la doctrina nacional existían tres grandes posturas:
1) De un lado estaban quienes sostenían que el artículo 5 de la CN traía aparejada la “autonomía”
del municipio88; 2) En la vereda opuesta aparecían aquellos que consideraban que la regla
82
Enseña Jorge Vanossi que “…En el plano de la normatividad constitucional, existen dos niveles que determinan el carácter y los
alcances del régimen municipal en nuestro país, a saber: 1) La Constitución Nacional: ella impone el régimen municipal, como uno de
los cinco requisitos del art. 5, que son verdaderos presupuestos de la autonomía de las provincias; 2) La Constitución Provincial, que
es la norma-marco o norma-cuadro: ella dará la medida del real status de los municipios…” (“El municipio en el régimen
constitucional argentino”, en obra colectiva “El Municipio”, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 128).-
83
En este Texto Fundamental, la institucional municipal aparecía solitariamente regulada -mejor dicho, apenas mencionada- por
aquella cláusula. Ninguna otra norma constitucional se refería a tan importante institución para el derecho público provincial.-
Cuenta María Gabriela Ábalos que “…La Constitución Nacional de 1853/1860 dedica un solo párrafo para referirse al municipio como
institución, en el controvertido art. 5, que no ha sido modificado con la reforma de 1994, en el cual encontramos una escueta
referencia al municipio al expresar que las constituciones provinciales deben “…asegurar el régimen municipal…”, siendo una de las
condiciones para que el Gobierno federal les garantice el goce y ejercicio de sus instituciones…” (“El Régimen Municipal en el
Derecho Público Provincial Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva
“Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 322).-
Refiere Horacio Rosatti que “…La Constitución de 1853 dedica un solo párrafo para referirse al municipio como institución; está en el
mentado artículo 5º…La inserción del municipio en la Carta Organizativa nacional es un progreso; a partir de 1853 sabemos que hay
exigencia constitucional del municipio en las provincias del país…El régimen municipal en el texto constitucional de 1853/1860 es
una cuestión provincial y también nacional (porque si no hay aseguramiento por la provincia puede haber intervención federal)…”
(“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 83).-
84
Actualmente, el simple “régimen municipal”, al que lacónicamente alude el art. 5 de la CN, se ha visto calificado por el conciso e
indeterminado reconocimiento de “autonomía municipal” efectuado por el art. 123 de la CN.-
Señala María Celia Castorina de Tarquini que “…Con la reforma de la Constitución Nacional de 1994, entendemos que el nuevo art.
123 viene a completar al citado art. 5, en relación con las condiciones que deben cumplir las Cartas provinciales para que el
Gobierno Federal garantice a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones…De esta forma, a fin de cumplir con el
mencionado artículo, las constituciones provinciales deberán asegurar no solamente la administración de justicia, la educación
primaria y su régimen municipal, sino que además éste deberá poseer autonomía en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero, con la salvedad que le corresponderá a cada constitución de provincia reglar su alcance y contenido…” (“La
Provincia y el Municipio”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 279).-
Expresa Antonio Hernández que “…Dicha norma, con la actual numeración 123, complementa al art. 5 y, en consecuencia, se ha
prescripto que para el ejercicio de poder constituyente por las provincias uno de los requisitos establecidos es el de asegurar un
régimen municipal autonómico…” (“Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de
1994”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 136).-
85
Bajo la Constitución Nacional de 1853 la antinomia se planteaba entre “autonomía” y “autarquía”. Sin perjuicio de no existir
acuerdo en doctrina y jurisprudencia respecto del significado de estos términos, seguimos a María Gabriela Ábalos, quien afirma que
“…la principal diferencia entre la autarquía y la autonomía consistiría en que ésta no implica solamente facultad de gobierno propio
sino también, la de dictarse sus propias leyes y elegir sus autoridades…” (“El Régimen Municipal en el Derecho Público Provincial
Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I.,
pág. 323).-
También explica María Celia Castorina de Tarquini que “…En lo que respecta a esta división doctrinaria, legislativa y jurisprudencial,
sólo haremos mención a la situación nacional…dada la profusa bibliografía sobre el tema. Resumiendo podemos decir que existen
dos posiciones defendidas en la doctrina (la autonomía y la autarquía) por constitucionalistas y municipalistas por un lado y por
administrativistas por el otro, aunque es preciso reconocer que existen relevantes excepciones…” (“La Provincia y el Municipio”, en
obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 277).-
Por último, cabe resaltar que los términos autonomía y autarquía no figuraban en la Constitución Nacional originaria sino que fueron
acuñados por aquellas dos fuentes del derecho: la doctrina y la jurisprudencia.-
Una fundada crítica a la terminología autonomía-autarquía puede verse en Horacio Rosatti, “Tratado de Derecho Municipal”, Ed.
Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 96.-
86
Con la reforma constitucional de 1994, la dicotomía se ha circunscripto entre “autonomía plena o absoluta” y “autonomía
semiplena o relativa”.-
87
Subraya Horacio Rosatti “…En cuanto a la redacción del artículo 5º, su texto no ha podido ser más insondable y misterioso, dado
que a su oscuridad intrínseca se suma el silencio que sobre el punto guardan las Actas de la Comisión de Negocios Constitucionales
que redactó la Carta Fundamental. Y esta imprecisión -que permitió las interpretaciones antinómicas- ha generado el vía crucis
municipal elongado desde 1853 hasta 1994: es el problema de la naturaleza jurídica, sobre el que -como diría Vanossi- tanta tinta se
ha derramado…” (“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 84).-
88
Entre los exponentes de esta postura cabe mencionar a Germán Bidart Campos (“Tratado elemental de derecho constitucional
argentino”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1995, T. I. pág. 258), Jorge Vanossi (“Teoría Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 2000, T.
I, pág. 474), Néstor Pedro Sagüés (“El régimen municipal de la Constitución”, LL 1985-C-997), Pedro Frías (“Las nuevas
constituciones provinciales”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1989, pág. 209), Carlos Sanchez Viamonte (“Manual de Derecho
Constitucional”, Ed. Kapeluz, Buenos Aires, 1958, pág. 331), Antonio Hernández (“Derecho Municipal”, Ed. Depalma, Buenos Aires,
1997, T. I, pág. 401), José Dromi (“Federalismo y municipio”, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1983, pág. 161), Néstor Losa
(“Justicia Municipal y Autonomía Comunal”, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 1991, pág. 73), Ricardo Zuccherino, (“Derecho público
provincial y municipal”, Ed. Lex, La Plata, 1977, T. II, pág. 199), Carlos Mouchet (“Las ideas de
Echeverría, de Alberdi y de los constituyentes de 1853 sobre el régimen municipal”, LL 84-640), Tomás Diego Bernard (“Régimen
municipal argentino”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1976, pág. 10), Salvador Dana Montaño (“Las funciones municipales”, Universidad
Nacional de Córdoba, Córdoba, 1963, pág. 167), Alcides Greca (“Derecho y Ciencia de la Administración Municipal”, Imprenta de la
Universidad de Santa Fé, Santa Fé, 1943, pág. 70) y Adolfo Korn Villafañe (“Derecho Público Político. La República representativa
municipal”, La Plata, 1941, pág. 50). Asimismo Antonio Hernández cita a José Manuel Estrada y Arturo Bas.-
constitucional sólo reconocía carácter “autárquico” a los municipios 89 y 3) Entre ambos, adoptando
una postura intermedia, estaban quienes entendían que la norma constitucional no obligaba a las
provincias a asegurar un régimen municipal autónomo o autárquico, sino que dejaba esta
caracterización al arbitrio del derecho público provincial 90.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación pasó por distintas etapas 91.
En sus comienzos se pronunció por la “autonomía municipal” 92. Con posterioridad adscribió a la
tesis de la “autarquía municipal” 93. Por último abandonó esta postura, pues si bien no reconoció
expresamente la autonomía de los municipios, rechazó enfáticamente que esta institución pueda
ser considerada un mero ente autárquico delegación de los poderes provinciales 94.
En síntesis, el quid de la cuestión fue determinar qué significaba el artículo 5 de la CN
cuando establecía, como condición para garantizar a las provincias el goce de su autonomía, el
deber de asegurar el “régimen municipal”, existiendo partidarios que consideraban que el municipio
era una entidad políticamente descentralizada y autónoma y adeptos que, por el contrario,
entendían que el municipio constituía una mera descentralización administrativa autárquica.
Planteado en estos términos el asunto, la controversia giraba en torno a considerar al municipio
como entidad autónoma o autárquica95.
En este contexto, la reforma de 1994 incorporó al artículo 123 de la CN una referencia
expresa a la “autonomía municipal”, imponiéndola como una condición normativa a las
Constituciones Provinciales96. Esta norma jurídica intentó dar precisión y respuesta al largo debate

89
Entre los defensores de esta tesis cabe destacar a Rafael Bielsa (“Estudios de derecho público”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1952,
T. III, pág. 58 y “Principios de régimen municipal”, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1962, pág. 33), Miguel Marienhoff (“Tratado de
Derecho Administrativo”, Ed. Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 1972, T. I, pág. 504 y “La supuesta autonomía municipal”, LL 1990-B-
1012), Pedro Altamira (“Curso de Derecho Administrativo”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1971, pág. 138), Bartolomé Fiorini (“Manual
de Derecho Administrativo”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 1968, T. I, pág. 146), Segundo V. Linares Quintana (“Gobierno y Administración
de la República Argentina”, Ed. Tea, Buenos Aires, 1959, T. II, pág. 64), Benjamín Villegas Basavilbaso (“Derecho Administrativo”,
Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1950, T. II, pág. 406), Juan Carlos Cassagne (“Derecho Administrativo”, Ed. Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 2002, T. I. pág. 461), José Canasi (“Derecho Administrativo”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1976, T. I, pág. 502) y
César Romero (“Derecho Constitucional”, Ed. Zavalía, Buenos Aires, 1975, T, I, pág. 103).-
90
Entre los que sostenían que los municipios serían autónomos o autárquicos según lo que disponga cada Constitución Provincial,
podemos mencionar a Joaquín V. González (“Manual de la Constitución Argentina 1853-1860”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2001, pág.
647), Alberto Bianchi (“La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades”, LL 1989-C-47), María Gabriela
Ábalos (“El Gobierno Municipal en el Derecho Público Provincial Argentino”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y
Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 380), Manuel María Diez (“Manual de Derecho Administrativo”, Ed. Plus Ultra,
Buenos Aires, 1999, T. I, pág. 166) y María Celia Castorina de Tarquini (“La Provincia y el Municipio”, en obra colectiva “Derecho
Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 279). María Gabriela Ábalos cita también a Jorge Sarmiento
García y Miguel M. Padilla-.
También consideramos imprescindible referir el dictamen de la Procuración General en el caso “Rivademar” (CSJN Fallos 312:326). La
Dr. María Reiriz, interpretando el art. 5 de la CN, opinó que no obligaba a las provincias a adoptar en sus respectivas constituciones,
una posición que reconozca o desconozca la autonomía municipal. Lo que esa norma quiere es que existan municipios, pero el grado
de capacidad jurídica de cada uno es algo reservado a la discrecionalidad del legislador constituyente provincial sin que quepa
formular una regla uniforme y obligatoria. En su criterio, la cláusula constitucional reserva a las provincias la determinación del modo
e intensidad que revestirá la descentralización. Sin embargo, agregó que deberán reconocerle personalidad que lo diferencia del
resto de la administración provincial y otorgarle atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y la administración de los
asuntos comunales.-
91
Destaca Horacio Rosatti que “…El aporte de la jurisprudencia en este tema no ha sido contundente nirectilíneo, tal vez por la
naturaleza misma de la función judicial, destinada a resolver un pleito antes que a hacer doctrina, y menos aún a emitir opinión sobre
un tema tan abstracto (aunque pletórico de consecuencias prácticas) como el de la naturaleza jurídica de un ente territorial, toda vez
que dicha cuestión no resulte crucial para dilucidar la litis…” (“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006,
T. I, pág. 90).-
92
CSJN Fallos 9:277 “García Doroteo c/Provincia de Santa Fé” (1870) y 94:421 “Castro María F. B. de c/Provincia de Buenos Aires”
(1902). En estos fallos prevalece el criterio de excluir la injerencia nacional en las cuestiones de competencia local.-
93
CSJN Fallos 57:46 “Municipalidad de Barrancas v. Sociedad Mercado Central de Frutos p/cobro de impuestos” (1894), 114:282
“Ferrocarril del Sud c/Municipalidad de La Plata” (1911), 123:313 “Césari y Cía c/Empresa del Ferrocarril Central Argentino” (1916),
154:25 “Municipalidad de General Pueyrredón c/Sociedad Jockey Club Mar del Plata” (1929), 194:111 “Labella de Corso Gilda y otros
c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires” (1942) y 308:647 “Municipalidad de Laprida c/Universidad de Buenos Aires” (1986) En
estos precedentes se sienta el criterio que considera al municipio como una delegación del poder provincial, circunscripta a fines y
límites administrativos.-
94
CSJN Fallos 312:326 “Rivademar Angela c/Municipalidad de Rosario” (1989), 312:1394 “Promenade SRL c/Municipalidad de San
Isidro” (1989) y 314:495 “Municipalidad de Rosario c/Provincia de Santa Fé” (1991). La Corte Suprema, sin dejar de considerar las
cuestiones locales como temas de derecho público provincial, remarca la importancia política, histórica y social de los municipios de
provincia, tornado incompatible estos atributos con el status de mera delegación administrativa propia de los entes autárquicos.-
Analizando esta jurisprudencia, destaca María Celia Castorina de Tarquini que “…el reconocimiento hecho por la Corte, si bien de
suma importancia, no significa que de ahí en adelante los municipios argentinos hayan cambiado su naturaleza. Más aún, si así fuera
un órgano de la justicia nacional estaría avasallando poderes exclusivamente provinciales, por expresa delegación provincial…” (“La
Provincia y el Municipio”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 278).-
En cuanto a las diferencias que la Corte Suprema Federal detectó entre los municipios y las entidades autárquicas en el fallo
“Rivademar”, las mismas serán tratadas con posterioridad.-
95
Actualmente, esta confrontación entre autonomistas y autarquistas ha sido superada. Sin embargo, una nueva disputa ha nacido,
de igual o mayor intensidad, como se verá a continuación.-
96
La redacción de esta cláusula -que modificó el antiguo art. 106 de la Constitución Nacional de 1853/1860-, recepta la tendencia del
derecho público estadual iniciada a partir de la reinstauración de la legalidad democrática en 1983 y reconocida -con prudencia- en el
trascendental fallo “Rivademar” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Esta norma cualifica el régimen municipal haciéndolo
autonómico, por lo que complementa el art. 5 de la CN. Revela Alberto Antonio Spota que “…La Convención Constituyente de 1994
puso punto final y definió con relativa precisión el tema de la naturaleza institucional política y jurídica de los municipios en el ámbito
territorial de la República Argentina y dentro de cada provincia…” (“Ensayo sobre el artículo 123 de la Constitución Nacional y la
Autonomía de Municipios”, LL 28/08/01).-
Remarca Horacio Rosatti que “…La cláusula define una intencionalidad inequívoca respecto de la inserción del municipio argentino
en la vida política del país. En tal sentido, dice mucho más que la cláusula originaria del art. 5 (que hablaba de régimen municipal a
secas) pero no tanto como para uniformar nacionalmente a una realidad tan compleja y rica en matices…Definir la autonomía en el
texto constitucional equivale a consagrar una herramienta interpretativa uniforme en todo el territorio del país (saber qué queremos
decir cuando decimos autonomía), pero en modo alguno significa decir que todos los municipios del país deben gozar del mismo
status jurídico. Corresponderá a cada provincia, atendiendo a su específica realidad, encuadrar las comunidades locales dentro del
parámetro de autonomía señalado…” (“El federalismo en la reforma”, en AA.VV. “La Reforma de la Constitución. Explicada por los
miembros de la comisión de redacción”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 1994, pág.
222).-
Los antecedentes y posturas existentes en el seno de la convención constituyente respecto de esta cláusula pueden consultárselos
en Antonio Hernández, “Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, Ed.
Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 129 y ss. y Miguel Padilla, “Derecho Constitucional”, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, pág.
doctrinario y jurisprudencial habido respecto de la naturaleza jurídica de tales entes. El propósito
del constituyente reformador ha sido, indudablemente, consolidar la autonomía de los municipios,
respetando el federalismo argentino. Dicha regla, que completa la mención contenida en el art. 5 de
la CN, aclara que las constituciones provinciales tienen el deber de asegurar la “autonomía
municipal”, reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero97.
De esta forma, la última convención constituyente federal introdujo aquel concepto 98.
Más allá de las dudas interpretativas que pueda generar el significado de los términos
utilizados por el nuevo artículo 123 de la CN, está claro que la regla tiene la virtualidad de excluir
cualquier tipificación autárquica que pretenda otorgársele a los municipios 99.
Como señalamos, la regla constitucional no se limita a imponer a las provincias el deber de
consagrar la autonomía municipal en sus Cartas locales. La norma admite explícitamente la
potestad provincial para reglar el alcance y contenido de tal calidad en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero 100.
Esta particular redacción de la cláusula constitucional nos provoca varias reflexiones:
1) No define la autonomía municipal, indicando claramente qué debe contener tal modelo
comunal.
2) Tampoco describe cuáles son sus notas características a fin de poder diferenciarlo de
cualquier otro régimen organizativo municipal.
3) No precisa el contenido de los distintos órdenes de autonomía municipal enunciados,
estipulando qué es lo que involucra cada una de las órbitas. Todo ello ha sido dejado en manos de
las provincias, quienes a través de sus constituciones deberán regular la cuestión 101.
344 y ss.-
97
Manifiesta María Gabriela Ábalos que “…En relación con las condiciones impuestas por el art. 5 a las provincias para que el
Gobierno Federal les garantice a cada una el goce y ejercicio de sus instituciones, entendemos siguiendo a Natale, que han sido
ampliadas con la reforma, porque la autonomía municipal aparece ahora integrando el grupo de éstas. De forma tal que, las
provincias no podrán ignorar el mandato constitucional en ese sentido, ni limitarlo al extremo de desnaturalizarlo…” (“El Régimen
Municipal en el Derecho Público Provincial Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y
Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 329).-
98
Indica María Gabriela Ábalos que “…Mucho se ha escrito sobre el significado de los términos empleados en este artículo, pudiendo
advertirse que la Constitución Nacional solamente declara tal autonomía y enumera sus ámbitos característicos, pero no la define,
dejando a cada provincia la facultad de delinear su contenido conforme a su propia realidad municipal…” (“El Régimen Municipal en
el Derecho Público Provincial Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley,
Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 326).-
99
Luego de la reforma constitucional, la implantación provincial de un diseño municipal de tipo autárquico que caracterice a las
municipalidades como meras divisiones administrativas, colisionaría frontalmente con el deber de asegurar la existencia y
funcionamiento de municipios autonómicos en por lo menos aquellos cinco ámbitos. Post 1994, la noción de autarquía municipal
deviene absolutamente inviable en nuestro derecho público provincial.-
Apunta Antonio Hernández que “…Es cierto que la Convención fijó con claridad -alejando toda posibilidad de dudas- la obligación que
deben cumplir las provincias de asegurar sus regímenes municipales en forma autonómica. No existe, en consecuencia, ninguna
posibilidad de instauración de una autarquía, como naturaleza jurídica de los Estados locales. Es más, las constituciones provinciales
no pueden asegurar ningún otro régimen municipal que no sea el autonómico…” (“Federalismo, autonomía municipal y ciudad de
Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 137).-
100
Analizando las opiniones vertidas en el seno de la Convención Nacional Constituyente, refiere María Gabriela Ábalos que “…en
general los convencionales constituyentes, más allá de reconocerle a esta cláusula mayores o menores virtudes, han interpretado en
forma más o menos uniforme, que serán las provincias quienes, atendiendo a sus específicas realidades, encuadrarán a las
comunidades locales dentro de los parámetros de autonomía señalados…” (“El Régimen Municipal en el Derecho Público Provincial
Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I.,
pág. 327).-
Asimismo destaca Antonio Hernández que “…De todas maneras, tal como lo expresamos en la Convención Constituyente, con
respeto por las autonomías provinciales y porque la variedad y la asimetría constituyen la base de un buen régimen municipal, se
indicó en el art. 123 que las constituciones provinciales deben reglar el alcance y contenido de la autonomía local. Siempre se
interpretó -y ahora también, aunque con el carácter reconocido en el art. 123- que el régimen municipal
debía ser legislado por las provincias en ejercicio de sus autonomías, y que, en consecuencia, no podía existir un régimen local
uniforme en nuestro país…” (“Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”, Ed.
Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 139).-
101
A criterio de María Gabriela Ábalos “…es posible precisar el sentido de cada uno de estos órdenes de la siguiente forma: el
institucional supone la facultad de dictarse su propia carta fundamental mediante una convención convocada al efecto; el político
elegir a sus autoridades y regirse por ellas; el administrativo la gestión y organización de los intereses locales, servicios, obras, etc.;
y el económicofinanciero organizar su sistema rentístico, administrar su presupuesto, recursos propios, e inversión de ellos sin
contralor de otro poder…” (“El Régimen Municipal en el Derecho Público Provincial Argentino: Principales Aspectos”, en obra colectiva
“Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 326).-
Antonio Hernández sostiene que la autonomía municipal comprende los siguientes aspectos: “1) Institucional, posibilidad del dictado
por parte del municipio de su propia Carta Orgánica…2) Político, organización y gobierno con base popular, electiva y democrática…
3) Administrativo, posibilidad de la prestación de los servicios públicos y demás actos de administración local, sin interferencia
alguna de autoridad de otro orden de gobierno…4) Financiero, libre creación, recaudación e inversión de las rentas para satisfacer
los gastos del gobierno propio y satisfacer sus fines, que no son otros que el bien común de la sociedad local…” (“Derecho
Municipal”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, V. I, pág. 419).-
Según Horacio Rosatti “…parece sensato reconocer autonomía a todo ente que reúna las siguientes cinco atribuciones: 1)
Autonormatividad constituyente, 2) autocefalía, 3) autarcía o autarquía, 4) materia propia y 5) autodeterminación política. 1)
Autonormatividad constituyente: significa capacidad para darse, otorgarse (redactar y/o aprobar) la propia norma fundamental
(aquella que define los objetivos y determina la estructura basal) en el marco del derecho no originario… 2) Autocefalía: importa la
capacidad de elegir las propias autoridades, aquellas que han de dar vida a los órganos políticos encargados de la conducción de los
asuntos locales…3) Autarcía o autarquía: significa autosatisfacción económica y financiera, derivada de la posesión de recursos
propios y complementada con la posibilidad de disponer de ellos…4) Materia propia: implica posesión de una materia o contenido
específico, con facultades de legislación, ejecución y jurisdicción (aunque no necesariamente con carácter de exclusividad…5)
Autodeterminación política: equivale a no recibir presiones o controles políticos o de otro tipo desde el exterior (lo provincial, lo
regional, lo nacional o lo internacional), que le impidan cumplir en la práctica las cuatro facultades antedichas (autonormatividad
constituyente, autocefalía, autarcía o autarquía, materia propia) o las tornen ilusorias…” (“Tratado de Derecho Municipal”, Ed.
Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 105).-
Sin embargo, los tres juristas son contestes en que será de competencia provincial encuadrar a los municipios dentro de los ámbitos
de autonomía indicados, pudiendo encontrarnos con municipios que tendrán un status de “autonomía plena” y otros que tendrán, en
cambio, una “autonomía semiplena o cuasiplena” (sobre esta distinción nos detendremos más adelante).-
Por la claridad de la postura, cabe tener presente que antes de la reforma constitucional, Salvador Dana Montaño señaló que
constituían manifestaciones de la autonomía municipal: “1) El poder constituyente o facultad de darse su propia Carta Orgánica”, 2)
El poder legislativo para reglar jurídicamente, por medio de reglamentos y ordenanzas, las materias de su competencia, 3) El poder
ejecutivo para realizar sus decisiones, 4) El poder impositivo y financiero para costear los servicios locales y 5) El poder jurisdiccional
para resolver sus propios litigios” (citado por Horacio Rosatti, “Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006,
T. I, pág. 102).-
 Esto último es trascendental. Las constituciones provinciales deben asegurar la autonomía
de sus municipios, pero simultáneamente deben reglar el contenido y alcance de la misma,
pudiendo adjudicarles un grado de autonomía absoluta o relativa 102. Los artículos 5 y 123 de la CN
no imponen la obligación provincial de adoptar un modelo autonómico municipal único y uniforme
en todo el país, sino que brindan un marco abierto de posibilidades, cuya elección final corresponde
a los constituyentes locales en base a las tradiciones y realidades locales.
Tampoco exigen un reconocimiento de autonomía en su máxima expresión. La graduación
de la autonomía municipal en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y
financiero constituye una facultad reservada por la Constitución Nacional a las provincias 103.
En todo caso, el reconocimiento de esta amplia discrecionalidad provincial para delimitar el
contorno de la autonomía municipal hallaría una única restricción: la observancia del “principio de
razonabilidad” (art. 28 de la CN) 104. En virtud de esta directriz, las constituciones provinciales no
podrían, con la excusa de reglamentar la autonomía de los municipios, ir más allá de lo racional y
razonable en los términos de la norma fundamental.
La competencia constituyente provincial para reglarla no podría, en los hechos, anular,
suprimir o limitar, más allá de lo legítimo o racionalmente pertinente, esa cualidad.
Indefectiblemente, los municipios deberían tener autonomía en materia institucional, política,
económica, financiera y administrativa, pudiendo presentar distinta extensión según el orden que
se trate, pero siempre estipulando un conjunto de facultades mínimas en esas órbitas, necesarias a
fin que el ente cumpla con los objetivos y cometidos asignados constitucionalmente 105.
102
Destaca Juan Carlos Cassagne que “…A partir de la reforma constitucional de 1994 el contenido del régimen de los municipios
provinciales se vincula a la llamada autonomía municipal por la expresa remisión al art. 5° que efectúa el nuevo art. 123 de la
Constitución Nacional. Sin embargo, este precepto constitucional prescribe que el alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero de la autonomía municipal corresponde que sea reglado por la Constitución que dicta
cada Provincia, con arreglo al sistema y a los principios de la Constitución Nacional…La principal consecuencia que se desprende de
ello es que la Constitución Nacional no reconoce poderes originarios a favor de los Municipios ni tampoco poderes reservados, a
diferencia de las Provincias (art. 121) cuya autonomía es, en este sentido, más amplia, en el marco del sistema federal de nuestro
régimen constitucional. La utonomía municipal prevista por la Constitución reformada posee una jerarquía diferente a la que ostentan
las Provincias. Esta formulación constitucional permite mantener la configuración de diferentes tipos de regímenes municipales como
los llamados municipios de carta o convención que atribuyen competencia a las municipalidades para dictar sus propias cartas
orgánicas y, por otra parte, los municipios de delegación, donde esta atribución compete a la legislatura provincial…” (“La
problemática política, constitucional y administrativa de los municipios y su autonomía a la luz de la Constitución Reformada”, LL
01/03/95).-
103
En modo alguno la interpretación literal de la nueva regla conduce a afirmar que la reforma constitucional ha prescripto un
modelo federal de autonomía municipal único. Tampoco una interpretación finalista o histórica de la cláusula avala semejante
conclusión. Aparte, si la norma obligase a las provincias a adoptar un exclusivo régimen municipal, con reconocimiento íntegro y
máximo de poder autonómico en todas las órbitas señaladas, ello hubiera implicado un avance incorrecto del constituyente federal
sobre las autonomías provinciales. Por lo tanto, los municipios de una misma provincia podrán tener distintos grado de autonomía, y
también podrán diferir los alcances de la autonomía de las comunas de una provincia respecto de las otras vecinas.-
Tampoco el art. 123 de la CN otorgó competencia constituyente de tercer grado a los municipios. La concesión o no de facultades
para que dicten su Carta Orgánica ha sido dejado en manos de las provincias.-
Expresa Humberto Quiroga Lavié que “…Esto significa que la autonomía municipal consagrada en la Constitución es sólo un principio,
cuyo desarrollo y especificación depende, a su vez, de lo que dispongan los respectivos poderes constituyentes de cada provincia. En
ese sentido fue parca la reforma.
Porque el constituyente no se avino a habilitar, para todos o para algunos de los municipios del país, el ejercicio del poder
constituyente de tercer nivel, es decir, del nivel municipal…Deberá ser cada provincia quien decida el punto…” (“Lecciones de
Derecho Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1995, pág. 104).-
Manifiesta Horacio Rosatti que “…En el Estado federal argentino, y de conformidad con el texto del artículo 123 de la Constitución
Nacional (aunque esta interpretación ya era mayoritaria en la doctrina antes de la reforma de 1994) corresponde a las provincias
reconocer o asignar la autonormatividad constituyente a sus municipios…Es factible (y aun recomendable) admitir municipios con
autocefalía, autarquía, materia propia y autodeterminación política, pero carentes de autononormatividad constituyente…” (“Tratado
de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 106).-
Explica Antonio Hernández que “…Se respeta la autonomía de las provincias y se dice que ellas tienen que reglar su alcance y
contenido, pues la variedad y asimetría constituyen la base de todo buen régimen municipal. Naturalmente que se hace referencia a
los órdenes institucional, político, económico, financiero y administrativo, lo cual significa reconocer todos los grados de la autonomía
-la autonomía plena- que tendrán algunos municipios -según lo indiquen las constituciones provinciales-, y la autonomía semiplena o
relativa que tendrán otros…Con relación al orden o aspecto institucional de la autonomía municipal, las provincias podrán o no
categorizar sus municipios, para que tengan autonomía
municipal plena o autonomía municipal semiplena…” (“Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma
constitucional de 1994”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 134).-
104
Asegura Alberto Antonio Spota, “…esa autonomía debe estar reglada en la Constitución de cada provincia. Hay un límite
fundamental en la Constitución Nacional para determinar el ámbito de legitimidad y de legalidad de las autonomías de los municipios
en lo referido al orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Ese límite es el art. 28 de la Constitución
Nacional. Ese art. 28 es exactamente aplicable por analogía necesaria a la capacidad constituyente provincial que define el alcance y
contenido de esa autonomía. Ese art. 28, que está referido a los derechos y garantías enunciados en el Capítulo Dogmático, es
aplicable como criterio de razonabilidad y racionalidad para individualizar los límites políticos, administrativos, económicos y
financieros de las autonomías de los municipios…Esto quiere decir que las Constituciones provinciales no pueden so capa o so color
de reglamentar la autonomía de los municipios, ir más allá de lo racional y razonable en materia de autonomía municipal en lo
institucional, en lo político, en lo administrativo, en lo económico y en lo financiero…Esto significa que la capacidad constituyente
provincial para reglar la autonomía municipal, no puede anular en los hechos esa autonomía…” (“Ensayo sobre el artículo 123 de la
Constitución Nacional y la Autonomía de Municipios”, LL 28/08/01).-
105
En el caso “Rivademar”, la Corte Suprema señaló “…que las leyes provinciales no sólo no pueden legítimamente omitir
establecerlos (a los municipios) sino que tampoco pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su
cometido…” por ser “…organismos de gobierno de carácter esencial con un ámbito propio a administrar…” (CSJN Fallos 312:326).-
En el caso “Municipalidad de Rosario”, el Alto Tribunal especificó que “…La necesaria existencia de un régimen municipal impuesta
por el art. 5 de la Constitución Nacional, determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los
municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Si tales entes se
encontrasen sujetos en estos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se tratare de la provincial- ésta podría
llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases
de su organización funcional…” (CSJN Fallos 314:1394).-
Comenta María Gabriela Ábalos que “…En definitiva entendemos que, la autonomía municipal debe ser necesariamente receptada
por las provincias para tornar legítimo el ejercicio de su poder constituyente condicionado, como un requisito para la garantía
federal. Sin embargo, será de su competencia dotar a sus respectivos municipios de mayores o menores grados de autonomía en los
distintos ámbitos señalados por el art. 123, debiendo asegurar contenidos mínimos en cada uno que impidan su posible
desnaturalización…” (“El Gobierno Municipal en el Derecho Público Provincial Argentino”, en obra colectiva “Derecho Público
Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, T. I., pág. 382).-
Relata Horacio Rosatti que “…Definir la autonomía en el texto constitucional equivale a consagrar una herramienta interpretativa
uniforme en todo el territorio del país, pero en modo alguno significa decir que todos los municipios del país deben gozar del mismo
status jurídico. Corresponderá a cada provincia, atendiendo a su específica realidad, encuadrar las comunidades locales dentro del
parámetro de autonomía señalado. Habrá municipios que podrán tener un status de autonomía plena (las cinco atribuciones
 En conclusión, por mandato constitucional, las provincias no pueden negarle a los
municipios un grado de autonomía mínimo en las esferas indicadas, pero pueden consagrarlos con
“autonomía plena o semiplena”, cuya estructura y facultades difiera de otras comunas que integran
la misma provincia y aún con municipios de una provincia distinta 106.
Finalmente, luego de la reforma constitucional de 1994, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación intervino en diferentes casos en que se denunció violación al nuevo artículo 123 de la CN,
reconociendo que el perímetro de la autonomía municipal debe ser trazado por las provincias 107.
En líneas generales, admitió la competencia provincial para delimitar la autonomía
municipal con un límite: la reglamentación no puede negarla o desconocerla.

AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

Históricamente, a las universidades nacionales, se le reconoció autarquía administrativa,

económica y financiera para adoptar y ejecutar por sí mismas las decisiones que hacen al
cumplimiento de sus fines. De modo que los loables propósitos perseguidos en nuestro país como
en el extranjero al proclamarse la necesidad de defender la llamada autonomía universitaria, no
debía llevar a confundir su verdadero alcance -centrado en los aspectos académicos del
funcionamiento de la vida universitaria- con aquel que debe regir el control de la legitimidad de los
órganos y entes estatales, pertenezcan éstos a la administración central o descentralizada.
Por lo que, la denominada autonomía universitaria, era entendida como una expresión no
en un sentido técnico, sino como un propósito compartido de que el cumplimiento de sus altos fines
de promoción y preservación de la ciencia y la cultura, las universidades alcancen la mayor libertad
de acción compatible con la Constitución y las leyes, pero ello no impedía que otros órganos
controlen la conformidad a derecho de sus actos 108, ya que las decisiones universitarias no
escapaban al ámbito de aplicación de las leyes de la Nación ni conferían privilegios especiales a los
integrantes de sus claustros.
Ello era así, porque el sistema constitucional otorgaba el control de los aspectos
académicos de la materia universitaria al Congreso de la Nación (ex art. 67, inc. 16 de nuestra Ley
Suprema) sin sustraer a las universidades nacionales, en los restantes ámbitos de su
funcionamiento, de la estructura administrativa de la República.
Se entendía que, las disposiciones de la Constitución Nacional que conferían al presidente
el carácter de "jefe supremo de la Nación", a cuyo cargo se halla la "administración general del país"
(ex art. 86, inc. 1° (hoy 99 inc. 1), le facultan para requerir informes a "todos los ramos y
departamentos de la administración", lo que daba fundamento normativo suficiente al contralor
administrativo central sobre las entidades autárquicas en general y respecto de las universidades
en particular
Por lo que, la autonomía universitaria desde un punto de vista técnico, debía ser
considerada como una autonomía imperfecta o virtual, producto de una delegación legislativa, que
no sólo podía ser retomada en cualquier momento por el órgano delegante, sino que debía

señaladas) y habrá otros que tendrán una autonomía semiplena o relativa (v. gr. Por carecer de autonomatividad constituyente…”
(“Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2006, T. I, pág. 118).-
106
Debe remarcarse que lo único que se encuentra fuera del marco de opciones constitucionales es la consagración de un régimen
municipal de tipo autárquico y la carencia de atribuciones mínimas municipales en los órdenes institucional, político, administrativo,
económico y financiero. Excluidos estos dos modelos organizacionales, las Constituciones Provinciales tienen amplias facultades para
regular municipios de carta (llamados municipios de convención) u organizarlos a partir de una legislación general uniforme
(denominados municipios de delegación). La Constitución Federal no prescribió un modelo de municipio uniforme para todas las
provincias del país, por lo que no existe inconveniente para que en esta materia impere cierta diversidad, ello en la medida que a
todos los municipios se les asegure cierta cuota de autonomía básica e imprescindible en aquellos órdenes, a fin de poder cumplir las
funciones asignadas.-
Afirman Fernando Barroso y Daniel Vicente que “…entendemos que para la Constitución Nacional no existe una única modalidad de
regulación del municipio como instituto propio de la organización política provincial y cada una de ellas puede organizar a sus
municipios a partir de una legislación general emanada de la legislatura, siempre y cuando no se llegue por tal expediente a privarlos
de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido…” (“Constitución Federal de la República Argentina.
Comentada y anotada”, Ed. Suárez, Mar del Plata, 1998, pág. 362).-
107
CSJN Fallos 325:1249 “Recurso de hecho deducido por la Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad del decreto-ley
9111/1978” (2002). Concretamente indicó que “…el artículo 123 de la Constitución Nacional -incorporado por la reforma de 1994- no
confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno. La cláusula constitucional les
reconoce autonomía en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero e impone a las provincias la
obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que éstas realicen la determinación del alcance y contenido. Se
admite así un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el
ejercicio de los poderes que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125, Constitución Nacional) con el mayor grado posible de
atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el artículo 123…”.-
En “Ponce Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de s/Acción declarativa de certeza”, la Corte Federal señaló que “…toda asunción por
parte de la autoridad provincial de atribuciones que han sido asignadas exclusivamente a los titulares de los departamentos
ejecutivos municipales -como es convocar a elecciones dentro de ese ámbito- afecta seriamente la autonomía municipal al introducir
una modificación en ella de manera incompatible con el diseño institucional. Tal intromisión, de ser aceptada, lesionaría la
personalidad y las atribuciones del municipio, pues las autoridades constituidas deben respetar el grado de autonomía asignado a los
diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial, cuya preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o
medida en que las autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunal; de no procederse del modo
indicado, aun por mínima que fuera la afectación de las instituciones, se autorizará un paulatino y peligroso cercenamiento de las
atribuciones municipales…” (24-02-05).-
Compartiendo el Dictamen del Procurador General de la Nación, en “Cadegua S.A.” el Alto Tribunal afirmó que “...cabe entender que
las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen...y, que, por lo tanto, es
atribución del Poder Constituyente provincial y de su legislación otorgar esta facultad a los municipios, ya sean en forma exclusiva o
en concurrencia con otros territorios o servicios estatales, o bien, como propias o delegadas por el Estado Provincial...el art. 123 de la
Constitución Nacional -incorporado a la reforma de 1994- no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son
propias sin sujeción a límite alguno...” (05-10-04).-
Implícitamente tal criterio ha sido convalido en Fallos 321:1052 “Operadoras de Estaciones de Servicio S.A.”, 320:619 “Telefónica de
Argentina” y “Cablevisión S.A.” 04-04-06.-
En sentido coincidente se ha manifestado la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, afirmando que “…los poderes
de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo
grado…” (SCBA, I 1305 S 17-06-97, caso “Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad del dec.ley 9111.Tercero C.E.A.M.S.E.”).-
108
CSJN (Fallos: 235:337)
someterse a los límites y condiciones impuestas constitucionalmente a éste y que, en modo alguno
esta transferencia transitoria de competencias, permitía sustraer a los órganos o entes
administrativos del control al que se encontraban sometidos por parte del presidente de la Nación
-como jefe supremo de la administración-.
Sin embargo, los constituyentes y legisladores han producido innovaciones significativas
a partir de la sanción de nuevos ordenamientos jurídicos.
En efecto, cuando en 1994 se reformó la Constitución, se encomendó al Congreso
Nacional la sanción de leyes de educación que "garanticen los principios de gratuidad y equidad de
la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales" (v. art. 75,
inc. 19).
En ese marco, se dictó la Ley de Educación Superior 24.521, que contiene diversas
normas tendientes a otorgar mayor independencia a las universidades nacionales y, por ende, a
restringir las posibilidades de injerencia del Poder Ejecutivo en ese ámbito institucional.
Por una parte, se reafirma su autonomía, es decir su entero dominio, condición esencial
para su funcionamiento y la realización de sus fines, con amplias facultades para ejercer las
funciones de docencia, extensión e investigación (art. 29); se dispone que sólo pueden ser
intervenidas por el Congreso Nacional o, sólo durante el receso del Congreso, pero ad referendum,
podrán ser intervenidas por el Poder Ejecutivo (art. 30); que las resoluciones definitivas que ellas
dicten sólo serán recurribles ante la cámara federal de apelaciones con competencia en el lugar
donde tiene su sede principal la institución universitaria (art. 32); que su creación y cese deben ser
dispuestos por ley de la Nación (art. 48); que determinan sus propios órganos de gobierno, eligen a
sus autoridades y dictan sus propios estatutos, los cuales, en caso de merecer observaciones por
parte del Ministerio de Cultura y Educación, esta cartera del Estado sólo puede hacerlo ante la
cámara federal citada o, en caso contrario, los estatutos se consideran aprobados y deben ser
publicados (art. 34).
Las vías recursivas establecidas por esta ley merecen especial atención, en cuanto
marcan una sustancial diferencia con el régimen anterior, bajo el cual se vedaba a los entes
autárquicos legitimación para impugnar administrativamente los actos de la administración central,
y menos permitía hacerlo judicialmente.
En efecto, tal como se dejó señalado, ni el Poder Ejecutivo ni el ministerio correspondiente
pueden entender en los recursos administrativos contra las resoluciones universitarias, sino que,
en caso de discrepar con alguna decisión del instituto académico, ellos deben promover el recurso
judicial previsto por el art. 32 de la ley 24. 521 ante la cámara federal competente.
La pérdida de este control tutelar, es decir, que el Ministerio de Educación y Cultura "no
cuenta con vías para efectuar el control de legalidad de una decisión definitiva dictada por una
universidad nacional en interpretación de las facultades estatutarias", constituye otra circunstancia
que razonablemente conduce a sostener la autonomía universitaria.
En relación al sostenimiento económico de las Universidades Nacionales, la ley
mencionada dispone que cuentan con autarquía económica y financiera, lo cual implica la
posibilidad de autoadministrarse y disponer de los aportes que reciben del Tesoro Nacional y los
recursos complementarios propios que generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones,
siempre dentro del régimen instituido por la ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de
Control del Sector Público Nacional (arts. 58 y 59).
Además de administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto, tiene atribuciones para
fijar su régimen salarial, nombrar y remover su personal y organizar la generación de recursos
adicionales y un sistema de becas estudiantiles y apoyo didáctico.
Que, en este aspecto, en sí mismo, no ha existido mayores alteraciones, puesto que el
carácter de autarquía de las universidades nacionales fue reconocido por la legislación que desde
antaño hasta épocas recientes las rigió (confr. leyes 1597, 13.031, decretos-ley 6403/55, 7361/57,
leyes 17.245, 20.654, 22.207, 23.068, 23.151 y 23.569). Sin embargo, ello debe ser ponderado
conjuntamente con las atribuciones otorgadas en virtud de su carácter autónomo, a los efectos de
visualizar de qué modo estas dos naturaleza, que la Constitución Nacional les garantiza, se
retroalimentan funcionalmente para dar lugar a entidades que gozan de cierta independencia.
Del sistema normativo descripto, en la actualidad, las universidades nacionales, conforme
a su régimen vigente se le sustrae en forma notoria del ámbito académico las intervenciones del
Poder Ejecutivo en las actividades que les son propias, lo que incluye, naturalmente, su accionar de
índole financiera, que puede dar lugar a reclamos pecuniarios y a decisiones finales en los términos
del art. 32.
Pero ello no obsta, siguiendo la idea de la unidad patrimonial del Estado ni la
circunstancia de que el Tesoro Nacional les proporcione el apoyo económico, puesto que de ello no
cabe extraer una subordinación que desnaturalice la voluntad legislativa antes expuesta, como la
que se derivaría de afirmar que, por estar incluidas en la administración, deban acatar órdenes y
admitir la supervisión en aquellas decisiones que deben tomar libremente
Que, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en oportunidad de analizar la naturaleza
y caracteres de la institución que nos ocupa, sostuvo que la expresión "autonomía universitaria"
debe ser interpretada más allá de su sentido técnico, como expresión que trasciende el marco
meramente jurídico para manifestar una aspiración o ideal de independencia.
Desde otro punto de vista, la autonomía traduce una idea de indefinidos contornos, como
un instrumento de defensa de la institución universitaria frente a los poderes políticos. Este último
concepto hace que se tienda a una universidad como un organismo independiente, con
personalidad jurídica propia y pueda expresarse en una capacidad de autoorganización y de auto-
decisión.
 Sin embargo, la autonomía de la universidad no implica su aislamiento respecto del
entramado institucional; está inmersa en el universo de las instituciones públicas, es afectada por
aquéllas y debe responder a los controles institucionales propios del Estado de derecho 109.
Sobre la base de estos principios, el objetivo de la autonomía es desvincular a la
universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del
Legislativo, en la medida en que ella se enmarque en las pautas que fijó el constituyente emanadas
de la Constitución Nacional110.
Es decir, que el alcance de la autonomía universitaria definida principalmente por la labor
jurisprudencial de nuestro máximo Tribunal del país, es que el constituyente ha adoptado un
concepto ampliamente difundido en doctrina y jurisprudencia en el sentido de que, la autonomía
universitaria, implica libertad académica y de cátedra en las altas casas de estudio, así como
la facultad de redactar por sí mismas sus estatutos, la designación de su claustro académico
y autoridades.
Pero asimismo, debe quedar establecido que la autarquía es complementaria del término
anterior y por ella debe entenderse -aun cuando tal expresión no fue claramente definida por el
constituyente- el reconocimiento de la aptitud legal que se les confiere a las universidades para
administrar por sí mismas su patrimonio, es decir, la capacidad para administrar y disponer de los
recursos que se les asigna a cada una de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de
presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer de los
recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
En el marco descripto, parece razonable concluir que las universidades deben disponer de
las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión respetando su contenido esencial,
constituido básicamente por todos los elementos necesarios que hacen al aseguramiento de la
libertad académica y la libertad de cátedra.
Sin embargo, por amplia que sea la autonomía consagrada por la reforma constitucional,
ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse
que la autonomía universitaria es por sí misma un poder en sentido institucional, por lo tanto, con
toda la independencia que se quiera conceder a las universidades, siempre estarán sujetan las leyes
del Congreso.

109
CSJN, (Fallos: 319:3148 y sus citas)
110
CSJN (Fallos: 319:3148)