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Riassunti del libro "Diritto pubblico" di Bin Petruzzella

Istituzioni di diritto pubblico (Università degli Studi di Macerata)

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DIRITTO PUBBLICO

Introduzione

1. Diritto, ordinamento giuridico e norme giuridiche

I concetti di “diritto”, “ordinamento giuridico” e “norma giuridica” rimandano ad un’innata volontà regolatrice delle comunità
sociali, che si traduce in una serie di prescrizioni capaci di fissare e mantenere un ordine.
Una società si qualifica quale “gruppo sociale dotato di un ordinamento giuridico” se è dotata di:
- una pluralità di persone;
- un sistema di norme, che regolano i comportamenti del gruppo;
- un’organizzazione che assicura la realizzazione degli scopi comuni;
- l’adesione della maggioranza alle regole imposte da chi detiene il potere.
L’ordinamento giuridico si compone di un insieme di regole di condotta, le norme giuridiche, aventi lo scopo di garantire la
pacifica convivenza degli uomini. L’insieme delle norme da cui è costituito ciascun ordinamento giuridico rappresenta il
“diritto positivo” della società.
La “norma giuridica” è una regola precostituita che disciplina la condotta dei consociati. Le norme giuridiche sono
caratterizzate da generalità (in quanto sono riferibili a tutti gli individui, uguali di fronte alla legge), astrattezza (perché
prendono in considerazione casi astratti, a cui dovranno poi ricondursi tutti i casi concreti), coercibilità (essendo garantita la
loro osservanza dalla previsione di una sanzione). Si distingue, la norma giuridica, da tutte le altre norme, essendo
caratterizzata dal precetto (ovvero il comando con cui si impone un determinato comportamento) e la sanzione (ovvero la
reazione dell’ordinamento all’inosservanza del precetto). In linea generale è possibile distinguere da un lato il diritto “vero”,
quello dello Stato, fatto di “vere” norme giuridiche, il cui rispetto è garantito dal ricorso alla “forza pubblica”; dall’altro,
stanno i fenomeni pre o paragiuridici, costituiti da norme non propriamente giuridiche ma sociali, come squisitamente sociali
sono le reazioni che si producono quando sono violate (è questo il “diritto naturale”, che per certi versi può considerarsi
sovraordinato rispetto al “diritto positivo” di cui sopra).
Le norme giuridiche prendono in considerazione alcuni eventi della vita di relazione umana. Tali eventi, i fatti giuridici,
possono distinguersi in naturali (che derivano da cause naturali, come ad esempio un terremoto o un’alluvione) e umani
(provocati invece dall’azione dell’uomo, che sia volontaria o meno). In quest’ultimo caso si parlerà di atti giuridici.
Come detto, l’insieme delle norme giuridiche concorre a formare l’ordinamento giuridico (o diritto oggettivo) della società. Gli
uomini danno vita ad una pluralità di ordinamenti, che possono essere legati all’ambiente sportivo, culturale, religioso. La più
importante distinzione che si può operare tra gli ordinamenti è quella che prende in considerazione gli scopi perseguiti. È
possibile distinguere quindi:
- ordinamenti politici, il cui obiettivo prioritario è quello dello sviluppo e della conservazione della società. Tipici ordinamenti
politici sono quelli statali, regionali, sovranazionali;
- ordinamenti non politici, che si propongono la soddisfazione di interessi determinati e delimitati.
Un ordinamento giuridico si dice originario quando la sua organizzazione non è soggetta ad un controllo di validità da parte
di un’altra organizzazione (come nel caso dei singoli Stati, della Chiesa cattolica, della Comunità europea).
Una grande divisione, in campo giuridico, viene tracciata tra due famiglie di “diritti”, ossia tra due sottoinsiemi di norme: il
“diritto pubblico” e “il diritto privato”.
Il “diritto pubblico” è generalmente indicato come il complesso di norme che disciplina la formazione, l’organizzazione e
l’attività dello Stato e degli enti pubblici, nonché i rapporti che questi intrattengono con i privati nel caso in cui siano in una
posizione di superiorità derivante dal loro agire in veste di pubblica autorità. Dal ceppo del diritto pubblico derivano il diritto
costituzionale, amministrativo, ecclesiastico, tributario, penale, ecc.
Il “diritto privato” è quella branca del diritto che regola i rapporti tra soggetti privati, che stanno in posizione di parità. Da
questo derivano il diritto civile, commerciale, del lavoro, industriale, di famiglia, ecc.
L’oggetto specifico dell’insegnamento del diritto pubblico si articola in diverse aree:
- l’organizzazione costituzionale dello Stato, ossia i rapporti tra gli organi costituzionali (il Parlamento, il Governo, il
Presidente della Repubblica, ecc., la c.d. forma di Governo) e quelli tra l’apparato dello Stato e il popolo (la c.d. forma di
Stato);
- l’organizzazione della pubblica amministrazione, sia a livello statale, che regionale e dei singoli enti;
- le fonti del diritto, ossia i meccanismi con cui si producono le norme giuridiche;
- i provvedimenti amministrativi, ossia gli atti di applicazione delle leggi da parte della P.A.;
- le libertà e i diritti costituzionali;

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- l’organizzazione della giustizia e, in particolare, il funzionamento della giustizia costituzionale.

PERCORSO I

ORGANIZZAZIONE DEI

POTERI PUBBLICI

I. Lo Stato: Politica e Diritto

1. Il potere politico

1.1. Definizioni

Lo Stato può essere definito come una forma di organizzazione del potere politico, cui spetta l’uso della forza, su una
comunità di persone, all’interno di un determinato territorio.
Diversi aspetti vanno quindi a delineare il concetto di Stato. Primo fra questi è il riferimento al potere.
Si parla di potere sociale per indicare la capacità di alcuni gruppi di influenzare le azioni degli altri individui. In base allo
strumento utilizzato nell’esercizio del potere sociale, si distinguono:
- potere economico (attraverso il possesso di certi beni materiali induce gli altri ad un determinato comportamento; si pensi
al soggetto che grazie al possesso di un’azienda ottiene che il non proprietario lavori per lui alle condizioni da lui stesso
imposte);
- potere ideologico (attraverso il possesso di certe forme di sapere e conoscenza spinge i membri di un gruppo a determinati
comportamenti; è il potere detenuto dagli intellettuali, dagli scienziati e, soprattutto attualmente, dagli operatori dei media);
- potere politico, ossia quella specie di potere sociale che permette a chi lo detiene di imporre la propria volontà ricorrendo,
seppure in ultima istanza, alla forza legittima.

1.2. La legittimazione

Con l’affermazione della società moderna, l’utilizzo della forza quale strumento di potere, è stato riservato allo Stato. Solo in
questo modo è possibile garantire la convivenza pacifica tra i diversi gruppi sociali. Allo Stato quindi, si riconosce una
legittimazione morale nell’esercizio della forza. In tal modo, il potere politico non si basa esclusivamente sulla forza, ma
anche su un principio di giustificazione dello stesso. Il monopolio della forza riservato al potere politico garantisce contro il
rischio di prevaricazione dei soggetti più forti sui più deboli, e sulla loro autonomia.
Tuttavia, senza adeguate garanzie, il potere politico potrebbe espandersi a dismisura, finendo per annullare le libertà che
dovrebbe difendere. Il rimedio a ciò è il costituzionalismo, ovvero la subordinazione del potere politico a limiti giuridici
attraverso principi e regole giuridiche quali il principio di legalità (in base al quale tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad
agire secondo la legge), la separazione dei poteri, le libertà costituzionali. Si parla in tal caso di “Stato di diritto”, per indicare
i sistemi politici in cui tali mezzi sono effettivamente impiegati.
Nel XX secolo, tali principi si assommano al principio di sovranità popolare, producendo una sensibile democratizzazione delle
strutture dello Stato. Da quel momento in poi, il potere politico si ricollega al libero consenso popolare, espresso tramite le
elezioni e gli altri strumenti (sindacati, partiti, referendum, ecc.) con cui il popolo può esercitare la sua sovranità.

2. Lo Stato

2.1. Definizione

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Generalmente, la nozione di Stato “si identifica con una certa comunità di individui (i cittadini di quello Stato, che come tali si
qualificano in base alle regole concernenti l’acquisto e la perdita della cittadinanza), stanziata in un certo territorio, sul quale
si dispiega la sovranità dello Stato, ed organizzata in base ad un certo sistema di regole, ossia un ordinamento giuridico”
(Torrente-Schlesinger).

2.2. La nascita dello Stato moderno

Lo Stato moderno si afferma tra il XV e il XVII secolo, successivamente e come reazione al sistema feudale, che si era
consolidato in Europa a partire dal XII secolo. Il sistema feudale era caratterizzato da una forte dispersione del potere di
comando tra signore e vassallo e dal policentrismo dell’organizzazione sociale e politica, dovuto alla presenza di numerose
comunità, spesso aventi obiettivi e sistemi giuridici diversi, dai quali scaturivano non di rado problemi di sovrapposizione, di
confusione e di conflitto. Lo Stato moderno nasce, e si afferma, rispondendo al bisogno di assicurare un ordine sociale dopo
secoli di insicurezza (insicurezza legata d’altra parte allo scisma religioso e alle guerre civili che avevano sconvolto l’Europa
tra la fine del 1300 e gli inizi del 1400).

2.3. Sovranità

Lo Stato moderno si caratterizza, a differenza dell’impostazione tipica del feudalesimo, per essere un apparato centralizzato
stabile (e quindi dotato di un potere concentrato), dotato del monopolio della forza. Il concetto giuridico di sovranità è
servito ad inquadrare meglio queste caratteristiche dello Stato. La sovranità ha due aspetti:
- interno (si riferisce al supremo potere di comando dello Stato in un determinato territorio);
- esterno (si riferisce all’indipendenza dello Stato rispetto a ogni altro Stato).
I due aspetti sono strettamente collegati, lo Stato infatti non potrebbe vantare il monopolio della forza legittima su un dato
territorio se non fosse indipendente dagli altri Stati.
Con l’affermazione dello Stato moderno, ci si pose il problema di individuare chi fosse effettivamente il titolare della
sovranità. In fasi e climi politici diversi si sono affermate 3 teorie:
- teoria della sovranità della persona giuridica (ad opera dei giuristi italo-tedeschi di inizio ‘900), secondo la quale lo Stato è
una persona giuridica, quindi soggetto di diritto, titolare della sovranità;
- teoria della sovranità della nazione (una delle novità del costituzionalismo francese post-rivoluzione del 1789), secondo la
quale, con la rivoluzione francese tramonta l’identificazione dello Stato con la figura del Re, che viene sostituito dalla
Nazione, quale entità collettiva;
- teoria della sovranità popolare (ad opera di J.J. Rousseau), secondo la quale la sovranità coincide con la “volontà generale”,
che a sua volta è identificata con la volontà del popolo.
La Costituzione italiana afferma: “la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”
(art. 1.2 Cost.). Sia pure con formulazioni diverse il principio della sovranità popolare è consacrato da quasi tutti i documenti
costituzionali moderni.

2.4. Nuove tendenze della sovranità

D’altra parte, la sovranità popolare ha perduto, negli ultimi anni, quel carattere di assolutezza che aveva acquisito nel secolo
scorso, e ciò principalmente a causa di tre circostanze.
La prima è che la sovranità non si esercita direttamente ma viene inserita in un sistema rappresentativo basato sul suffragio
universale.
La seconda circostanza è la diffusione di Costituzioni rigide che hanno un efficacia superiore alla legge e possono essere
modificate solamente attraverso procedure molto complesse; per tale motivo i titolari della sovranità, nell’esercizio dei loro
poteri, incontrano limiti giuridici difficilmente superabili.

2.5. Sovranità e organizzazione internazionale

La terza circostanza è relativa alla nascita delle organizzazioni internazionali. Nel corso del XX secolo, e in particolare dopo i
due conflitti mondiali, la nascita delle organizzazioni internazionali ha provocato una limitazione della sovranità e
dell’indipendenza degli Stati. La finalità principale della limitazione alla sovranità esterna dello Stato è il perseguimento della
pace mondiale. Un momento decisivo in questo senso è rappresentato dal Trattato di S. Francisco del 26 giugno 1945,
istitutivo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU); e dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (del 1948).
L’ONU nasce con l’obiettivo di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, promuovendo la soluzione delle controversie
internazionali e risolvendo pacificamente le situazioni che potrebbero portare ad una rottura della pace. Costituisce quindi un
crocevia importante delle relazioni internazionali, in quanto “Parlamento mondiale” nel quale si discutono problemi cruciali dei
rapporti fra le nazioni.

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Nel continente europeo, si sono concretizzate limitazioni più estese della sovranità degli Stati con la nascita delle
Organizzazioni sovranazionali e, in particolare, con lo sviluppo del processo d’integrazione comunitaria. Gli Stati membri
hanno trasferito a tali organizzazioni poteri rilevanti, attribuendo loro sia la competenza a produrre, in determinati ambiti,
norme giuridiche, sia il potere di adottare, in certi campi, decisioni prima riservate agli Stati.

Le tappe principali della storia europea


- 1951 (Trattato di Parigi, istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio, CECA);
- 1957 (Trattati di Roma, istitutivi della Comunità economica europea, CEE, e della Comunità europea per l’energia atomica,
Euratom);
- 1965 (Trattato di Bruxelles, che sancisce la fusione degli organi esecutivi delle tre Comunità);
- 1987 (Atto Unico Europeo, che segna una notevole espansione delle competenze attribuite alla Comunità europea, nel
campo della politica sociale, dell’ambiente ecc.);
- 1992 (Trattato di Maastricht, istitutivo dell’Unione Europea, che costituisce, almeno inizialmente, un completamento delle
Comunità europee).

Le Comunità europee sono sorte con l’obiettivo di assicurare ai Paesi Europei una pace duratura dopo gli sconvolgimenti delle
due guerre mondiali. Tale obiettivo andava raggiunto integrando le economie dei Paesi fondatori.

2.6. Territorio

La sovranità è esercitata dallo Stato su un determinato territorio. La precisa delimitazione del territorio è condizione
essenziale per assicurare allo Stato l’esercizio esclusivo della sovranità e l’indipendenza dagli altri Stati. Il diritto
internazionale ha elaborato un corpo di regole che servono a delimitare l’esatto ambito territoriale di ciascuno Stato. Secondo
queste regole il territorio è costituito da:
- Terraferma, ovvero la porzione di territorio delimitata da confini naturali o artificiali;
- Mare territoriale; quella fascia di mare costiero interamente sottoposta alla sovranità dello Stato. Oggi, quasi tutti gli Stati
fissano in 12 miglia marine il limite del mare territoriale;
- Piattaforma continentale; costituita da quella parte del fondo marino di profondità costante che circonda le terre emerse.
Gli Stati possono riservare a sé l’utilizzazione esclusiva delle risorse naturali estraibili dalla piattaforma continentale, purché
sia assicurata la libertà delle acque.
Il rapporto tra sovranità e territorio, oggi, non è più così intenso come un tempo. Lo Stato ha perduto il controllo di alcuni
fattori presenti sul suo territorio. Ciò è dovuto alla globalizzazione, cioè la creazione di un mercato mondiale in cui i fattori
produttivi si spostano facilmente da un Paese all’altro.

2.7. Cittadinanza

Tra gli elementi caratterizzanti il concetto di Stato assume un ruolo significativo il popolo.
Per popolo si intende la “comunità di tutti coloro ai quali l’ordinamento giuridico statale assegna lo status di cittadino”. Da
tale status derivano situazioni giuridiche attive e passive che pongono i cittadini in relazione con l’apparato autoritario. I non
cittadini (stranieri, apolidi) sono, solitamente, esclusi dal godimento di alcuni diritti e non sottoposti all’osservanza di alcuni
doveri.
La cittadinanza italiana viene acquistata:
A) con la nascita per:
- ius sanguinis, ossia acquista la cittadinanza italiana chi è figlio, anche adottivo, di madre o padre italiani, qualunque sia il
luogo di nascita;
- ius soli, ossia acquista la cittadinanza italiana chi nasce nel territorio della Repubblica da genitori ignoti o apolidi (cioè privi
di qualunque cittadinanza), o chi, nato in Italia da cittadini stranieri, non ottiene la cittadinanza dei genitori secondo la legge
dello Stato al quale questi appartengono;
B) lo straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto legalmente fino al raggiungimento della maggiore età, diviene cittadino se
entro un anno dichiara di voler acquistare la cittadinanza italiana;
C) su istanza dell’interessato, in casi particolari (es. l’apolide residente da almeno cinque anni in Italia, o lo straniero che
risulta residente da almeno dieci anni). L’istanza è gravata dal pagamento di un contributo di 200 euro.
La Costituzione italiana stabilisce che nessuno può essere privato della cittadinanza per motivi politici. La perdita della
cittadinanza italiana può avvenire per rinunzia (es. se il cittadino acquista una cittadinanza straniera), o automaticamente, in
presenza di certe condizioni (es. il cittadino italiano che svolge funzioni alle dipendenze di uno Stato estero e intende
conservare tale posizione nonostante l’intimazione del Governo italiano a cessare tale rapporto di dipendenza).

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2.8. La cittadinanza dell’Unione europea

In Europa, dal 1992, con l’introduzione del Trattato di Maastricht, tutti i cittadini degli Stati aderenti all’Unione europea
hanno ottenuto anche la cittadinanza europea (la cittadinanza dell’Unione), che “completa la cittadinanza nazionale ma
non la sostituisce”. A tale cittadinanza, sono connessi alcuni diritti quali:
- diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri;
- diritto alla tutela da parte delle autorità diplomatiche di qualsiasi Stato membro;
- diritto di petizione al Parlamento europeo ed il diritto di rivolgersi al mediatore europeo;
- diritto all’elettorato attivo e passivo, alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede;
- diritto all’elettorato alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede;
- diritto di adire la Corte di Giustizia contro le violazioni dei diritti fondamentali dell’UE.

2.9. Lo Stato come apparato

2.9.1. L’apparato burocratico

Lo Stato esercita i propri poteri e prerogative attraverso un apparato burocratico organizzativo complesso e articolato.
L’organizzazione dello Stato deve poggiare su alcune regole, ovvero la stabilità temporale, il carattere impersonale (in quanto
l’apparato esiste indipendentemente dalle persone che lo fanno funzionare) e delle regole predefinite.
Il funzionamento dell’apparato presuppone la presenza di una burocrazia professionale, formata da soggetti che prestano la
loro opera professionale a favore dello Stato. Oggi le burocrazie degli apparati pubblici dei maggiori Paesi variano fra i tre e i
sei milioni di persone e hanno spese complessive spesso pari alla metà del PIL.

2.9.2. Lo Stato come persona giuridica

Al fine di inquadrare giuridicamente la realtà dell’apparato statale, la dottrina giuridica tedesca, seguita dagli altri Paesi
europei, ha impiegato la nozione di persona giuridica, ovvero la figura giuridica cui l’ordinamento attribuisce la capacità di
agire in modo giuridicamente rilevante e di costituire centri di imputazione di effetti giuridici (le persone giuridiche non sono
altro che figure soggettive immateriali tendenzialmente equiparate, quanto alla capacità d’imputazione giuridica, alle persone
fisiche). In tal modo, si afferma l’impersonalità dello Stato, slegando l’autorità dalla volontà delle persone fisiche operanti nei
singoli settori dell’amministrazione pubblica. Tuttavia, affermare che lo Stato è dotato di personalità giuridica non significa
che esso agisca unitariamente. Esso, infatti, non è altro che un organismo complesso composto da organi e istituzioni
diverse.

2.9.3. Gli enti pubblici

Lo Stato non esaurisce quindi il mondo dei “pubblici poteri”; accanto ad esso esistono numerosi enti pubblici, quali Regioni,
Province e Comuni, dotati di personalità giuridica.
Gli enti pubblici possono essere definiti come quegli apparati costituiti dalle comunità per il perseguimento dei propri fini, cioè
degli interessi pubblici.

2.9.4. La potestà pubblica

Lo Stato e gli enti pubblici, solitamente, sono collocati dalle norme giuridiche in una posizione di supremazia rispetto ai
soggetti privati. Si parla in tal senso di potestà pubblica o di potere d’imperio. Le potestà pubbliche devono essere attribuite
dalla legge ed esercitate in modo conforme al modello legale. Al di fuori di quanto previsto dalla legge un’autorità pubblica
non può esercitare alcuna potestà (principio di legalità).

2.9.5. Uffici ed organi

Per la sua enorme complessità, l’organizzazione dello Stato e degli enti pubblici si divide al suo interno in apparati minori.
L’ufficio è l’unità strutturale elementare dell’organizzazione. L’organo è una particolare categoria di ufficio, particolarmente
qualificato da una norma come idoneo ad esprimere la volontà della persona giuridica e ad imputarle l’atto e i relativi effetti.

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La persona giuridica (l’ente) può avere diversi uffici, di cui però solo alcuni, gli organi, sono idonei a manifestare all’esterno la
volontà dell’ente. Degli organi si usano fare molte classificazioni. Una prima, distingue gli organi rappresentativi (in cui i
titolari sono eletti direttamente dal popolo o dai suoi rappresentanti), dagli organi burocratici (in cui i titolari prestano la
loro attività senza alcun rapporto con il corpo elettorale).
Un’altra distinzione è quella tra organi attivi (che hanno compiti deliberativi), organi consultivi (che danno dei pareri agli
organi con poteri deliberativi) e organi di controllo (che devono accertare la legittimità e il merito degli atti posti in essere
da altri organi).

2.9.6. Organi costituzionali

Si definiscono organi costituzionali quegli organi dello Stato che, posti al vertice dell’organizzazione statale, si trovano in
una posizione di indipendenza e di parità giuridica fra loro. Gli organi costituzionali sono indefettibili (la loro presenza
nell’ordinamento vale a caratterizzare la forma di Stato o la forma di governo) e necessari (il loro venir meno provocherebbe
un mutamento dell’assetto costituzionale dei poteri). La loro struttura di base è interamente dettata dalla Costituzione. Gli
organi costituzionali italiani sono il Presidente della Repubblica, il Parlamento, il Governo, la Magistratura, la Corte
Costituzionale.

II. Forme di Stato

1. “Forma di Stato” e “Forma di Governo”

1.1. Definizioni

Con l’espressione forma di Stato si intende il rapporto che corre tra le autorità dotate di potestà d’imperio e la società civile
nonché l’insieme dei principi e valori a cui lo Stato ispira le proprie azioni. La nozione “forma di Stato” si riferisce al modo in
cui si strutturano i rapporti tra lo Stato e la società.
Con l’espressione forma di governo si intendono i modi in cui il potere è suddiviso tra gli organi principali di uno Stato-
apparato e l’insieme dei rapporti che intercorrono tra di essi.

1.2. Le classificazioni e i modelli

Gli studiosi hanno elaborato alcune classificazioni delle forme di Stato. Si distinguono pertanto: “Stato assoluto”, “Stato
liberale”, “Stato di democrazia pluralista”, “Stato totalitario”, “Stato socialista”. La realtà storica di ogni Stato è, in ogni caso,
infinitamente più ricca dei modelli classificati.

2. L’evoluzione delle forme di Stato

2.1. Lo Stato assoluto

Lo Stato assoluto è la prima forma assunta dagli Stati moderni. Nacque in Europa tra il ‘400 e il ‘500 e si affermò nei due
secoli successivi. Costituiscono elementi caratterizzanti questa forma di Stato:
- il potere sovrano accentrato nelle mani della Corona (con funzioni legislativa ed esecutiva);
- il potere giudiziario esercitato dalle Corti di nomina reale;
- la volontà del Re quale fonte primaria del diritto;
- il potere illuminato del Re (ritenuto di origine divina).
Lo Stato assoluto, nelle sue diverse varianti, era uno Stato onnipresente, anche nella sfera economica.
L’assolutismo regio si affermò pienamente in quei Paesi dove riuscì a limitare drasticamente il peso delle corporazioni e della
nobiltà feudale (soprattutto in Francia).
In altri Paesi (es. Prussia o Austria) si affermò invece il cosiddetto assolutismo illuminato, secondo cui il compito del sovrano
era quello di promuovere il benessere della popolazione (in tal caso si parla di Stato di polizia) attraverso la regolazione di
molte attività sociali (es. l’istituzione di scuole pubbliche, la costruzione di ospedali, ospizi per i poveri, ecc.).

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2.2. Lo Stato liberale

Nasce come conseguenza del declino dello Stato assoluto (tra la fine del ‘700 e la prima metà dell’800). La crisi dello Stato
assoluto fu dovuta soprattutto a ragioni finanziarie (in Francia le opposizioni contro gli eccessi del fiscalismo regio
culminarono nella rivoluzione del 1789; in America, le imposizioni fiscali del Parlamento inglese e la conseguente
radicalizzazione del conflitto portò, nel 1776, alla Dichiarazione di indipendenza).
Un altro importante fattore che ha promosso l’organizzazione del sistema politico tipica dello Stato liberale è stato l’avvento
di un’economia di mercato connessa ad un modo di produzione capitalistico. La trasformazione dell’economia da sistema
agricolo a sistema agricolo-industriale segna l’ascesa di una nuova classe sociale, la borghesia. In seno a questa classe si
sviluppò un pensiero politico volto a rivendicare una sfera di autonomia dei singoli nei confronti dello Stato. Tale pensiero
sottolineava inoltre la necessità di imporre un controllo e dei limiti costituzionali al potere dei governanti. Dunque, se lo Stato
assoluto rendeva la società oggetto di gestione politica, lo Stato liberale doveva riconoscere e garantire la capacità della
società civile (e del mercato) di “autoregolarsi” e di sviluppare autonomamente i propri interessi (Rif. Adam Smith).
In questa prospettiva si svilupparono due tendenze giuridiche:
- le codificazioni costituzionali (per cui i principi sulla titolarità e sull’esercizio del potere politico sono consacrati in un unico
documento costituzionale);
- le codificazioni civili (ovvero la tendenza a racchiudere in un codice sistematico di regole aventi carattere di generalità,
astrattezza e certezza, le regole sui rapporti tra privati). Il modello di questo nuovo modo di legiferare era il codice
napoleonico del 1804 (sulla cui falsariga venne elaborato il Codice civile italiano del 1865).
I tratti essenziali dello “Stato liberale” sono:
- una finalità politico-costituzionale garantistica, per cui lo Stato è concepito come uno strumento per tutelare i diritti e le
libertà individuali;
- il concetto di Stato minimo, titolare solamente di quelle funzioni necessarie all’adempimento della finalità garantistica, es.
tutela dell’ordine pubblico, difesa militare ecc.;
- il principio di libertà individuale, per cui lo Stato riconosce e tutela la libertà personale, la proprietà privata, la libertà
contrattuale, la libertà di pensiero, di religione, di domicilio;
- il principio di separazione dei poteri, in base al quale il potere politico è suddiviso tra soggetti istituzionali diversi, che si
controllano reciprocamente;
- il principio di legalità per cui la tutela dei diritti è affidata alla legge. Lo Stato liberale si configura come Stato di diritto, per
cui ogni limitazione della sfera di libertà riconosciuta a ciascun individuo deve avvenire per mezzo della legge;
- il principio rappresentativo. Con lo Stato liberale sorgono le Assemblee legislative, che rappresentano l’intero popolo.
Nonostante ciò, il corpo elettorale è ancora molto ristretto. Per questo motivo si parla di Stato monoclasse. La base sociale
dello Stato liberale coincide con la borghesia.

3. Lo Stato di democrazia pluralista e lo Stato sociale

Con l’allargamento della sua base sociale, lo Stato liberale si trasforma in Stato pluriclasse. Quest’ultimo si fonda sul
riconoscimento e sulla garanzia della pluralità dei gruppi, degli interessi, delle idee, dei valori, che possono confrontarsi nella
società ed esprimere la loro voce nei Parlamenti. L’elemento determinante, che caratterizza il passaggio da una forma di
Stato all’altra si ravvisa nel progressivo ampliamento del corpo elettorale e culmina nell’affermazione del suffragio universale
(In Italia, nel 1946 il diritto di voto è stato esteso anche alle donne, mentre nel 1975 l’età al raggiungimento della quale il
diritto di voto viene attribuito è stata abbassata da ventuno a diciotto anni).
Tre trasformazioni hanno determinato il modo di essere dello Stato di democrazia pluralista:
- l’affermazione dei partiti di massa (nascono e si affermano a seguito dell’introduzione del suffragio universale e si
distinguono nettamente dai partiti operanti all’interno degli Stati liberali in quanto caratterizzati da una solida struttura
organizzativa; costituiscono strumenti di mobilitazione popolare e fungono da collegamento tra istituzioni e società civile);

Un esempio. Il partito socialista italiano


I primi partiti di massa sono espressione della classe operaia, e si basano sull’ideologia socialista. Il Partito Socialista
Italiano (PSI) è fondato a Genova (sala Sivori) nel 1892, col nome Partito dei Lavoratori Italiani. Assume il nome definitivo
nel 1895 (fino al 1994). Tra i fondatori della nuova formazione politica vi sono Filippo Turati, Claudio Treves, Leonida
Bissolati.

- la configurazione degli organi elettivi come luogo di confronto e di scontro di interessi diversi (i vari partiti rappresentavano
settori differenti della popolazione. Ciò ha trasportato all’interno dei Parlamenti le contrapposizioni esistenti nella società);
- il riconoscimento delle libertà positive (la libertà negativa è il diritto di non subire coercizione, mentre la libertà positiva è il
diritto di avere qualcosa; accanto alle tradizionali libertà negative, le Costituzioni delle democrazie pluraliste riconoscono e
tutelano i diritti sociali alla salute, all’istruzione, al lavoro, all’assistenza sociale).

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I principi dello Stato di democrazia pluralista hanno trovato conferma a partire dalla seconda metà del ’900, con
l’affermazione dello Stato sociale (o Stato del benessere o Welfare State). Si assiste al generalizzato riconoscimento dei
diritti sociali e affinché tali diritti siano tutelati si sviluppano diverse forme di intervento dello Stato nell’economia e nella
società, al fine di compensare e ridurre le disuguaglianze create dall’economia di mercato, e quindi per tutelare le classi
economicamente più deboli, integrandole nella società.

“E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e
l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese” (art. 3.2, Cost.).

Nonostante molte affinità, permangono alcune differenze tra gli Stati di democrazia pluralista, legate al ruolo dei partiti
politici, al livello di condivisione dei valori fondanti dello Stato, alle modalità di intervento dello Stato. Volendo riunificare le
diverse esperienze in un modello unitario, si possono evidenziare alcuni tratti peculiari lo Stato di democrazia pluralista:
- si basa sul suffragio universale, la segretezza, la libertà di voto, il pluripartitismo, collegato con la presenza di una pluralità
di interessi e idee, spesso in contrasto reciproco. Il principio di tolleranza garantisce il fatto che il dissenso non può essere
represso, almeno finché non assuma caratteri antisistema;
- il pluralismo costituzionalmente garantito non è solo di idee e di valori, ma è anche pluralismo di formazioni sociali e
politiche. In tal modo si limita il potere dello Stato, che è costretto a confrontarsi con diversi centri di potere e si creano
canali di partecipazione dei cittadini all’attività dello Stato;
- trovano garanzia di esistenza valori differenti (si parla in tal caso di politeismo dei valori) e le stesse Costituzioni
riconoscono principi in conflitto tra loro (si pensi ad esempio alle norme che tutelano la proprietà privata o l’iniziativa
economica privata, e alle norme che limitano, talvolta consistentemente le prime dovendo riconoscere i diritti sociali alla
previdenza, alla salute, al lavoro);
- si forma una sfera pubblica che garantisce il confronto. In essa si formano le idee, le opinioni e i programmi che poi si
svilupperanno all’interno del sistema politico-istituzionale. In essa agiscono e si esprimono singoli membri politici, leader
d’opinione, intellettuali.
Se da un lato si è sviluppata una progressiva democratizzazione delle strutture statali in parti consistenti del pianeta, allo
stesso tempo sarebbe improprio parlare del trionfo del modello costituzionale di democrazia pluralista, per ovvie ragioni
legate al permanere, in alcuni Paesi (es. Cuba, Cina, Corea del Nord) del modello di Stato socialista o di strutture autoritarie
limitative del pluralismo e dei diritti di libertà.

3.1. Lo Stato totalitario

Tale forma di Stato si affermò storicamente a causa di crisi interne agli Stati liberali e di democrazia pluralista. Lo Stato
totalitario si sviluppò in quei Paesi nei quali era ancora scarsa l’accettazione dei valori di pluralismo e di tolleranza da parte
delle forze politiche esistenti e nei quali non esistevano adeguate garanzie a tutela del sistema democratico.
Elementi caratterizzanti lo Stato totalitario (e in particolare lo Stato nazionalsocialista tedesco) erano:
- un sistema monopartitico. Il partito unico si integrava con l’organizzazione costituzionale dello Stato; il Capo del movimento
era posto al vertice dello Stato, del Governo e delle forze armate e concentrava in sé il potere costituente, legislativo,
esecutivo e giurisdizionale;
- la negazione del pluralismo politico e culturale;
- la totalitarietà, per cui la collettività nazionale si integrava totalmente nello Stato, che poteva pertanto interviene in ogni
aspetto della vita sociale ed individuale.
Esempi di Stato totalitario sono naturalmente lo Stato fascista italiano (1922-1943) e lo Stato nazionalsocialista tedesco
(1933-1945).

3.2. Lo Stato socialista

La principale esperienza storica di questo tipo di Stato è rappresentata dall’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche,
dalla quale si è poi diffusa negli Stati dell’Europa orientale, in Asia e a Cuba.
Il principio basilare dello Stato socialista era la dittatura del proletariato, mediante la quale si doveva sconfiggere la classe
borghese e, in un secondo momento, instaurare una “società senza classi”, in cui i conflitti sociali erano assenti.
Costituiscono elementi caratterizzanti tale forma di Stato:
- l’abolizione della proprietà privata;
- la proprietà statale dei mezzi di produzione;
- un’economia collettivistica come alternativa all’economia di mercato.
A seguito della dissoluzione dell’URSS, la forma di Stato socialista è entrata in crisi. Gli Stati in cui era applicata hanno
adottato nuove Costituzioni basate sui principi della democrazia pluralista. Negli ultimi anni in America latina si ravvisa una

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nuova ondata di socialismo che prende le mosse dalle ideologie di Simon Bolìvar (‘800), e si sviluppa in Venezuela con Hugo
Chàvez, seguito da Evo Morales in Bolivia, da Cristina Fernandez in Argentina.

4. Rappresentanza politica

4.1. Definizioni

Nella nozione di rappresentanza politica confluiscono due significati, che si collegano a contesti storici diversi. Nel primo caso
ci si riferisce ad un tipo di rapporto diretto, tra rappresentante e rappresentato. In questa accezione, esiste un preciso
legame tra i due soggetti, basato su un mandato esplicito e vincolante. Si parla anche di rappresentanza di interessi, tipica
dei Parlamenti medievali, nei quali il rappresentante era tenuto ad agire nell’interesse del soggetto rappresentato con cui
correva un rapporto basato su un mandato imperativo. Nel secondo caso, il rappresentante dispone di una situazione di
potere autonoma. In questa accezione, non esiste alcun rapporto diretto tra rappresentante e rappresentato. La Costituzione
francese del 1791 sanciva il divieto di mandato imperativo, per cui se il parlamentare doveva curare l’interesse generale
della Nazione, non doveva essere vincolato da istruzioni ricevute dagli elettori. Tale principio è trapassato anche nelle
costituzioni dello Stato di democrazia pluralista (per es. art. 67 Cost. italiana), dove peraltro ha assunto un significato diverso
da quello originario (il divieto di mandato imperativo importa che il parlamentare è libero di votare secondo gli indirizzi del
suo partito ma è anche libero di sottrarsene).
La Responsabilità politica è un concetto strettamente connesso con la rappresentanza politica. In base a tale concetto, un
soggetto dotato di potere politico dovrà rispondere ad un altro soggetto per il modo in cui ha esercitato il potere di cui è
investito e, in caso di giudizio negativo, perderà il potere politico. Il concetto di responsabilità politica è chiaramente basilare
nelle democrazie pluraliste, nelle quali il corpo elettorale è chiamato periodicamente a dare un giudizio (mediante le elezioni)
sui propri rappresentanti.

4.2. La rappresentanza politica nello Stato di democrazia pluralista

Negli Stati di democrazia pluralista si è ben presto presentato il problema di riuscire a garantire la legittimazione democratica
dello Stato basata sul consenso popolare, assicurando al tempo stesso, al sistema, la capacità di decidere (la cosiddetta
governabilità). Il problema può essere risolto mettendo insieme e facendo convivere i due aspetti della rappresentanza
politica: la rappresentanza come rapporto con gli elettori, per garantire la legittimazione del sistema e la rappresentanza
come situazione di potere autonomo, per scongiurare il pericolo di una “paralisi decisionale”. I modi in cui questo equilibrio si
è realizzato variano da sistema a sistema (per approfondimenti p.55, Bin Pitruzzella).

4.3. Democrazia diretta e democrazia rappresentativa

In tutti i sistemi di democrazia rappresentativa permangono alcuni istituti di democrazia diretta. Questi strumenti affidano al
corpo elettorale la possibilità di prendere direttamente le decisioni riguardanti l’ordinamento statale.
Principali strumenti di democrazia diretta sono:
- l’iniziativa legislativa popolare, per la quale si possono presentare proposte di legge in Parlamento se sono firmate da un
numero congruo di cittadini;
- la petizione, attraverso la quale i cittadini possono avanzare richieste agli organi istituzionali con l’obiettivo di sensibilizzarli
su determinati argomenti. La petizione, in tal modo, non determina alcun effetto giuridico ed ha, in genere, limitatissimi
effetti pratici;
- il referendum, il più importante strumento di democrazia diretta, che consiste in una consultazione dell’intero corpo
elettorale, produttiva di effetti giuridici. (per approfondimenti si vedano i capp. successivi).

5. La separazione dei poteri

Il principio di separazione dei poteri è un prodotto del costituzionalismo liberale (la sua iniziale teorizzazione è legata
soprattutto a Montesquieu, Lo Spirito delle leggi, 1748). Si è soliti distinguere, tra i poteri pubblici, il potere legislativo (che
consiste nel porre le leggi, ossia norme giuridiche generali o astratte), esecutivo (che consiste nell’applicare le leggi
all’interno dello Stato) e giudiziario (che consiste nell’applicare una legge per risolvere una lite). La divisione delle funzioni è
elemento essenziale per evitare il rischio dell’arbitrio. Tale divisione, inoltre, ha l’effetto positivo di assicurare un reciproco
bilanciamento tra poteri dello Stato. Il principio di separazione dei poteri ha avuto, nei diversi Paesi, un’applicazione più o

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meno coerente con quanto enunciato. Negli USA si è affermata una nettissima distinzione tra poteri, mentre in Europa
l’applicazione è avvenuta in modo più moderato.
Di regola, ciascun potere ha attribuita una determinata funzione identificata per i suoi contenuti materiali. Oggi, l’esercizio
delle funzioni dello Stato presuppone una preventiva determinazione di obiettivi e fini politici. Si afferma per cui una quarta
funzione, la funzione di indirizzo politico, che consiste nella determinazione delle linee fondamentali di sviluppo
dell’ordinamento, della politica interna ed internazionale dello Stato. Attraverso tale funzione si vuole perseguire l’obiettivo di
garantire una guida coerente ed efficace alle altre funzioni. Alla funzione di indirizzo politico è dedicato il primo comma
dell’articolo 95 della Costituzione italiana: “Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne
è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri”. La
funzione di indirizzo politico si concentra quindi nelle mani del Governo.

6. La regola di maggioranza

6.1. Definizioni

La regola di maggioranza caratterizza il funzionamento dello Stato liberale e della democrazia pluralistica. Assume significati
e funzioni diverse:
A) principio funzionale, ossia lo strumento attraverso cui un collegio può decidere. In base a tale accezione, la regola di
maggioranza è lo strumento attraverso cui ampie collettività possono adottare una decisione. È adottata la decisione che
ottiene il più elevato numero di consensi o di voti (la regola opposta è quella dell’unanimità). Si possono distinguere vari tipi
di maggioranza: relativa o semplice (cioè ottenere il numero più elevato di voti espressi); assoluta (pari alla metà più uno dei
membri del collegio); qualificata (corrispondente ad una porzione consistente dei membri del collegio, es. i 2/3);
B) principio di rappresentanza, e cioè mezzo attraverso cui si eleggono il Parlamento e le altre Assemblee rappresentative;
C) principio di organizzazione politica, è cioè criterio attraverso cui si svolgono i rapporti tra i partiti politici nel Parlamento.
Tale principio è connesso con una determinata concezione delle elezioni come strumento per costituire una maggioranza
politica stabile e come strumento per fotografare il peso di ciascuna forza all’interno del corpo elettorale. Dalla prevalenza di
una delle due concezioni dipende il tipo di sistema elettorale prescelto.

6.2. Democrazie maggioritarie e democrazie consociative

In base al tipo di rapporti che si instaurano tra soggetti politici, si possono distinguere:
- democrazie maggioritarie, basate sulla contrapposizione tra due partiti o due coalizioni di partiti tra loro alternativi, ovvero
tra due leader politici, tra loro in competizione per ottenere la titolarità, temporanea e reversibile, del potere politico. Esempi
di democrazia maggioritaria sono USA, GB, Germania, Francia. Nelle democrazie maggioritarie esiste una distinzione
funzionale tra maggioranza politica (che sostiene il Governo) e minoranza politica (che assume funzione d’opposizione). Si
sviluppa così il principio dell’alternanza;
- democrazie consociative, che tendono a incentivare l’accordo tra i principali partiti al fine di condividere il controllo del
potere politico. Alle elezioni, i partiti si presentano senza coalizzarsi. Non si crea la distinzione funzionale tra maggioranza e
minoranza politica. Le decisioni sono frutto di negoziazioni e compromessi politici (Rif. Italia negli anni scorsi, DC e PCI).

7. Lo Stato e la società multiculturale

Il principio di laicità dello Stato si riferisce alla neutralità dello Stato rispetto alla questione della “verità religiosa”, alla
separazione tra la sfera della politica e quella della religione e al conseguente riconoscimento della libertà di religione come
fondamentale diritto dei cittadini (si vedano capp. seguenti).
Un altro aspetto importante del principio di laicità è costituito dalla tutela della libertà di coscienza. Assume un rilievo del
tutto particolare la giurisprudenza costituzionale sull’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche. Esso è
ritenuto ammissibile in quanto sia parimenti tutelata la posizione di quegli studenti che non vogliono avvalersi di tale
insegnamento. Non esiste, in Italia, come in Francia, una disciplina che regoli la manifestazione di simboli religiosi in
pubblico.
Accanto alle minoranze politiche (temporanee), possono esistere, all’interno delle moderne democrazie pluraliste, le
cosiddette minoranze permanenti. Esse si creano sulla base di differenze stabili presenti nella società e dovute a fattori etnici,
religiosi, linguistici etc. Di solito, le Costituzioni degli Stati democratici si preoccupano di tutelare espressamente i diritti, le
tradizioni e l’identità di queste minoranze.
Per fare degli esempi, relativi al caso italiano, si possono rammentare in particolare:
Art. 3.1 Cost. sul divieto di discriminazione razziale: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla
legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”;

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Art. 6 Cost. sul divieto di discriminazione linguistica: “La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche”;
Art. 8.1 Cost. sul divieto di discriminazione religiosa: “Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla
legge”.

8. Stato unitario, Stato federale, Stato regionale

La separazione dei poteri, principio cardine degli Stati liberali e delle democrazie pluraliste, può realizzarsi non solo a livello
orizzontale, cioè nel rapporto tra i poteri dello Stato, ma altresì a livello verticale, attraverso la distribuzione del potere di
indirizzo politico e delle funzioni pubbliche tra lo Stato centrale ed altri enti territoriali. Si suole distingue quindi tra Stato
unitario in cui il potere è attribuito al solo Stato centrale o a soggetti periferici ad esso dipendenti (decentramento
amministrativo o burocratico) e Stato composto in cui il potere è distribuito tra lo Stato centrale e gli enti territoriali da esso
distinti, titolari di potere d’indirizzo politico e della funzione legislativa e amministrativa in determinate materie.
Lo Stato composto può configurarsi come Stato federale o regionale.
Nel primo caso:
- esiste un ordinamento statale federale dotato di una Costituzione scritta e rigida e di alcuni enti territoriali dotati, a loro
volta, di proprie Costituzioni;
- la Costituzione federale ripartisce le competenze tra lo Stato centrale e gli Stati membri;
- il Parlamento ha struttura bicamerale: la prima Camera è composta da rappresentanti dei cittadini, eletti direttamente, a
suffragio universale; la seconda Camera è composta dai rappresentanti degli Stati membri;
- gli Stati membri partecipano al processo di revisione costituzionale.
Lo Stato regionale è caratterizzato dai seguenti elementi:
- la Costituzione statale garantisce l’esistenza degli enti territoriali con un certo grado di autonomia politica e propri Statuti;
- la Costituzione attribuisce alle Regioni competenze legislative e amministrative;
- non esiste una Camera rappresentativa delle Regioni;
- le Regioni partecipano assai limitatamente al processo di revisione costituzionale.
Per comprendere a fondo il funzionamento di uno Stato composto è necessario delineare una ulteriore differenza: quella fra
federalismo duale e federalismo cooperativo.
Il federalismo duale è il tipo di federalismo tipico dell’esperienza liberale. Esso è caratterizzato da una forte divisione tra lo
Stato federale e gli Stati membri. Non ci sono interferenze tra le due sfere in quanto ognuno opera nell’ambito delle sue
attribuzioni.
Il federalismo cooperativo si afferma con la nascita delle democrazie pluraliste, nelle quali sono andati aumentando i
compiti e i settori d’intervento dei poteri pubblici. Esso è caratterizzato dalla presenza di interventi congiunti e coordinati
nelle medesime materie tra lo Stato centrale e gli Stati membri (o Regioni).

9. L’Unione europea

9.1. Definizioni

L’Unione europea (UE) è stata introdotta con il Trattato di Maastricht del 1992 con una struttura istituzionale complessa,
basata su 3 pilastri. Il pilastro centrale era quello della Comunità europea (che riuniva le Comunità nate negli anni ’50,
ovvero Comunità economica europea, Comunità europea del carbone e dell’acciaio, Euratom); i due pilastri laterali erano
costituiti dagli ambiti della politica estera e di sicurezza comune (PESC), e della cooperazione nei settori della giustizia e degli
affari interni (CGAI).
Con il Trattato di Lisbona (2009) la CE e i due pilastri sono stati assorbiti nell’UE, che ha definitivamente sostituito la
Comunità europea.

9.2. L’organizzazione

L’Unione europea si articola in diversi organi:


1) il Consiglio Europeo (l’organo di impulso dell’ UE). Composto dai Capi di Stato e di Governo e dal Presidente della
Commissione, definisce gli orientamenti politici generali;
2) Il Consiglio esercita la funzione legislativa e la funzione di bilancio congiuntamente al Parlamento europeo; coordina le
politiche generali di tutti gli Stati membri. E’ formato da un rappresentante di ogni Stato, componente del Governo, in
relazione alla materia trattata, o in alcuni casi dai Capi di Stato o di Governo ed è presieduto a turno da ciascuno dei suoi
componenti, per un periodo di sei mesi;
3) la Commissione europea incarna e difende l’interesse generale dell’Unione. E’ composta da 27 membri che durano in
carica cinque anni. Il Presidente e i Commissari sono indicati dai Capi di Stato e di Governo e il Parlamento europeo deve

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votare la fiducia sia al Presidente sia alla Commissione nel suo complesso. La Commissione è il motore del sistema
istituzionale comunitario dal momento che ha il diritto di iniziativa normativa; propone i testi legislativi da presentare al
Parlamento e al Consiglio; in qualità di organo esecutivo, garantisce l’esecuzione delle leggi europee (direttive, regolamenti,
decisioni), del bilancio e dei programmi adottati dal Parlamento e dal Consiglio; in quanto custode dei trattati, vigila
sull’applicazione del diritto comunitario insieme alla Corte di Giustizia; in qualità di rappresentante dell’Unione sulla scena
internazionale, negozia gli accordi internazionali, essenzialmente in materia di commercio e cooperazione;
4) il Parlamento europeo. Eletto ogni cinque anni a suffragio universale diretto, è l’espressione democratica dei cittadini
europei. E’ composto, attualmente, da 750 membri. Insieme al Consiglio, svolge una funzione legislativa consistente
nell’adozione delle leggi europee (direttive, regolamenti, decisioni); esercita un controllo sulla Commissione, con la quale è
legata da un rapporto di fiducia: esso deve approvare la designazione dei suoi membri e può presentare mozioni di censura,
che, se approvate, provocano le dimissioni della Commissione; risponde alle petizioni dei cittadini comunitari e nomina il
Mediatore europeo, chiamato a indagare sui casi di cattiva amministrazione delle istituzioni comunitarie, denunciati dai
cittadini europei;
5) la Corte di giustizia è l’organo giurisdizionale comunitario, chiamato ad assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione
ed applicazione del Trattato. È composta da tanti giudici quanti sono gli Stati membri ed ha il compito di giudicare sulle
violazioni del diritto comunitario e sulla legittimità di atti normativi comunitari. E’ coadiuvata dal Tribunale di primo grado, le
cui sentenze possono essere impugnate di fronte alla Corte stessa per motivi di solo diritto;
6) la Corte dei conti è l’organo di controllo contabile della Comunità, chiamata ad esaminare le entrate e le spese della
stessa;
7) il Comitato economico e sociale (è un organo consultivo delle istituzioni europee);
8) il Comitato delle Regioni (è un organo consultivo delle istituzioni europee).
L’Unione europea agisce nei limiti delle competenze che gli sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati (principio di
attribuzione). Tali competenze sono funzionali al perseguimento degli obiettivi espressamente fissati, ovvero la libera
circolazione delle merci, dei lavoratori, dei servizi e dei capitali, la disciplina della concorrenza, l’agricoltura, i trasporti, la
politica economica e monetaria, l’occupazione, la politica sociale, l’istruzione e la formazione, la tutela dei consumatori, la
tutela ambientale, l’industria, la ricerca scientifica e tecnologica (principio di tassatività, le classi sono definite dalla legge).
L’Unione europea, inoltre, deve fare uso solo dei mezzi strettamente necessari agli obiettivi da realizzare, ricorrendo a misure
proporzionate ai risultati da raggiungere e non eccessive rispetto ad essi (principio di proporzionalità). Nel caso di
competenze concorrenti, attribuite cioè congiuntamente alla UE e agli Stati membri, l’intervento della prima è ammesso solo
se l’obiettivo dell’azione comunitaria non possa essere sufficientemente realizzato dagli Stati membri e possa essere meglio
perseguito in ambito comunitario (principio di sussidiarietà).
Nei loro rapporti, inoltre, le istituzioni europee e gli Stati membri devono sempre e comunque rispettare il principio di leale
cooperazione (evitare quindi comportamenti che possano compromettere la realizzazione degli scopi comunitari).

III. Forme di governo

Con l’espressione forma di governo si intendono i modi in cui il potere è suddiviso tra gli organi principali di uno Stato-
apparato e l’insieme dei rapporti che intercorrono tra di essi.

1. Le forme di governo dello Stato liberale

Le forme di governo conosciute dallo Stato liberale sono la monarchia costituzionale, il governo parlamentare e il governo
presidenziale (la prima verrà trattata subito, le altre due forme di governo verranno trattate nei successivi paragrafi).

1.1. Monarchia costituzionale

È la forma di governo che si afferma nel passaggio dallo Stato assoluto allo Stato liberale. Si afferma:
- in Inghilterra, dopo le Rivoluzioni del 1649 e del 1688;
- in Francia, dopo la Rivoluzione del 1789, con le Costituzioni del 1791 e 1814;
- in Italia, con lo Statuto Albertino del 1848;
- in Germania, con la Costituzione del 1871 (anticipata dalla Costituzione prussiana del 1850).
La monarchia costituzionale si caratterizza per la netta separazione dei poteri tra il Re ed il Parlamento. Il Re detiene il potere
esecutivo (principio monarchico-ereditario), nomina i Ministri, scioglie le Camere, nomina i Magistrati, può commutare le
pene, sanziona le leggi parlamentari.
Il Parlamento detiene il potere legislativo (principio elettivo, seppur circoscritto ai cittadini abbienti e istruiti).
Con l’affermazione della borghesia (tutelata dal Parlamento) si assiste all’evoluzione dalla monarchia costituzionale al
governo parlamentare (di cui si tratterà nei paragrafi successivi).

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2. Forme di governo nella democrazia pluralista e sistema dei partiti

Nello Stato di democrazia pluralista, il funzionamento della forma di governo è influenzato dalla presenza di una pluralità di
partiti e gruppi organizzati, che costituiscono l’elemento maggiormente caratterizzante questa forma di stato.
Quando si parla di sistema dei partiti si intende essenzialmente riferirsi al numero dei partiti e al tipo di rapporto che si
instaura tra di essi. In base al numero di partiti è possibile distinguere un sistema bipartitico da un sistema multipartitico. In
base al rapporto instauratosi tra i partiti è possibile distinguere un sistema bipolare (caratterizzato da ridotte distanze
ideologiche, un elevato potenziale di coalizione, due sole coalizioni o due soli partiti alle elezioni) e un sistema multipolare,
caratterizzato da molteplici poli politici, anche con forti differenze ideologiche (sistema polarizzato), rischio di partiti
antisistema, minore possibilità di aggregazione.
Le principali forme di governo che esistono nelle democrazie pluraliste sono tre:
- il sistema parlamentare;
- il sistema presidenziale;
- il sistema semipresidenziale.
Il primo è di gran lunga il più diffuso, soprattutto in Europa.

3. Il sistema parlamentare e le sue varianti

3.1. Forma di governo parlamentare e razionalizzazione del potere

La forma di governo parlamentare si afferma allorché tra il Re e il Parlamento si inserisce un terzo organo, il Governo,
legato da un rapporto fiduciario con l’Assemblea parlamentare. Nell’evoluzione del governo parlamentare, si possono
distinguere due fasi:
- il sistema parlamentare delle origini era un parlamentarismo dualista, caratterizzato dal potere esecutivo diviso tra il Capo
dello Stato e il Governo e un doppio rapporto fiduciario per il Governo (nei confronti del Re e nei confronti del Parlamento). Il
dualismo rifletteva l’equilibrio della società dell’epoca; il monarca era il punto di riferimento delle classi aristocratiche, il
parlamento il punto di riferimento della borghesia;
- il parlamentarismo monista si afferma come conseguenza della crescita d’importanza della borghesia. In tale contesto il
Capo dello Stato ha solo una funzione di garanzia, e perciò assolutamente estraneo al circuito di decisione politica; il Governo
ha un rapporto fiduciario solo con il Parlamento. In genere può prevalere il ruolo del Governo (se rinforzato da solide
maggioranze parlamentari) o il ruolo del Parlamento (se la frammentazione politica rende deboli i governi).
La forma di governo parlamentare si caratterizza per l’esistenza di un rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento: il primo
costituisce emanazione permanente del secondo. Nei sistemi bicamerali, la sfiducia può essere votata da ciascuna Camera
(come in Italia) o da una sola delle due Camere, la “Camera politica” (è il caso della Germania).
Al fine di evitare un’eccessiva instabilità e debolezza dei governi, ha preso corpo la tendenza alla razionalizzazione del
parlamentarismo. Con tale espressione si indica la tendenza a tradurre in disposizioni costituzionali scritte le regole sul
funzionamento del sistema parlamentare.
La Costituzione italiana prevede una forma di governo parlamentare a debole razionalizzazione. I costituenti hanno innovato
soprattutto attraverso la previsione di un Presidente della Repubblica titolare di poteri propri e di una Corte costituzionale al
cui sindacato è sottoposto l’esercizio della funzione legislativa.
La Costituzione tedesca del 1949 ha previsto una forma di governo parlamentare in cui particolare risalto assume il ruolo del
capo del Governo, il Cancelliere federale. In particolare, il Cancellierato federale prevede:
- un Cancelliere eletto, senza dibattito, dalla Camera politica (il Bundestag) su proposta del Presidente federale;
- il Cancelliere determina la politica del governo e ne è responsabile;
- la Camera politica può sfiduciare il Cancelliere solo se contestualmente elegge, a maggioranza assoluta, un successore
(sfiducia costruttiva). In tal modo si vogliono evitare le c.d. “crisi al buio”.

3.2. Parlamentarismo maggioritario e parlamentarismo compromissorio

Una distinzione importante può essere tracciata tra:


- parlamentarismo maggioritario (o a prevalenza del Governo), caratterizzato dalla presenza di un sistema politico bipolare;
un governo di legislatura; l’alternanza ciclica dei partiti nei ruoli di maggioranza e di opposizione; l’opposizione parlamentare
istituzionalizzata. Il parlamentarismo maggioritario è diffuso in numerosi Paesi. Esso può funzionare in presenza di una
cultura politica omogenea, che pertanto può consentire una democrazia maggioritaria;
- parlamentarismo a prevalenza del Parlamento; nelle società divise da fratture profonde, di tipo prevalentemente ideologico,
in genere si adotta una forma di governo a prevalenza del Parlamento. Costituiscono elementi caratterizzanti tale forma di
governo un sistema politico multipolare; un governo di coalizione, che può contenere esponenti di tutti i partiti che fanno
parte della maggioranza (le elezioni non consentono all’elettore di scegliere né la maggioranza, né il Governo, piuttosto

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saranno i partiti, dopo le elezioni, a concludere accordi attraverso cui si forma la maggioranza politica); una sostanziale
instabilità e debolezza del Governo, che dipende dal mantenimento degli accordi tra i partiti della maggioranza. In certi
sistemi politici la procedura parlamentare è regolata in modo tale da favorire la ricerca del compromesso tra maggioranza e
minoranza. Attraverso il compromesso parlamentare, partiti espressione di ideologie in radicale contrasto possono coesistere
pacificamente. In questo caso si parlerà di parlamentarismo compromissorio.

4. Presidenzialismo

La forma di governo presidenziale è quella in cui il Capo dello Stato (di regola chiamato “Presidente”):
- è eletto direttamente dal corpo elettorale;
- nomina, presiede e dirige il Governo;
- non può essere sfiduciato da un voto parlamentare durante il suo mandato, che ha una durata prestabilita.
L’esperienza storico-costituzionale in cui la forma di governo presidenziale ha avuto la sua realizzazione di maggior successo
è quella degli Stati Uniti d’America.
Il Presidente e il Vice-presidente sono eletti per un mandato di quattro anni. In ogni Stato vengono eletti gli “elettori
presidenziali”. Questi si riuniscono, successivamente, in un collegio ad hoc, che procede alla scelta del Presidente e del Vice-
presidente. In realtà i cittadini, votando per gli elettori presidenziali, esprimono implicitamente la propria preferenza per un
candidato alla Presidenza.
Il Presidente è a capo dell’amministrazione dello Stato federale e nomina i propri collaboratori (chiamati segretari di Stato, in
quanto non esiste neppure un organo chiamato Governo).
Tra le attribuzioni presidenziali assumono notevole rilievo quelle relative alla direzione della politica estera ed al comando
delle forze armate.
Di fronte al Presidente vi è il Parlamento, che prende il nome di Congresso ed ha struttura bicamerale. Il presidente ha
potere di veto sospensivo delle leggi approvate dal Congresso; in tal caso, il Congresso, per superare l’opposizione
presidenziale, deve approvare nuovamente la legge con la maggioranza dei 2/3.
Il Congresso è eletto mediante un sistema elettorale fortemente maggioritario. È diviso tra rappresentanti del Partito
democratico e rappresentanti del Partito repubblicano. Possiede una struttura bicamerale; le due camere sono il Senato,
formato da due rappresentanti per ogni Stato membro, parzialmente rinnovati ogni due anni; la Camera dei Rappresentanti,
formata su base nazionale in modo proporzionale alla popolazione di ciascuno Stato. Il Congresso è titolare del potere
legislativo e approva il bilancio annuale; può mettere in stato d’accusa il Presidente (impeachment) per tradimento,
corruzione o altri gravi reati; ha il potere di approvare le nomine presidenziali di alcune alte cariche pubbliche (come quella di
giudice della Corte Suprema) e la facoltà di convocare funzionari dell’amministrazione al fine di controllare l’operato
presidenziale (udienze conoscitive).
Il Presidente trae la propria legittimazione direttamente dall’investitura popolare (non esiste rapporto fiduciario con il
Congresso). Parimenti, il Congresso non può sfiduciare il Presidente nel corso del suo mandato. Il Presidente, non dispone
del potere di sciogliere anticipatamente il Congresso. Possono pertanto avvenire casi di coabitazione (in cui la maggioranza
parlamentare fa capo a un partito diverso da quello di cui è espressione il Presidente).

5. Semipresidenzialismo

È un sistema ibrido, che unisce caratteristiche della forma di governo parlamentare con elementi peculiari del governo
presidenziale. In tale forma di governo:
- il Capo dello Stato (“Presidente”) è eletto direttamente dal corpo elettorale e dura in carica per un periodo prestabilito;
- il Presidente è indipendente dal Parlamento, perché non ha bisogno della sua fiducia. Tuttavia non può governare da solo,
ma deve servirsi di un Governo, da lui stesso nominato;
- il Governo deve avere la fiducia del Parlamento.
Perciò, in tale sistema il potere di governo è caratterizzato dalla presenza di due teste: il Presidente della Repubblica e il
Primo ministro. Quest’ultimo fa parte di un Governo che deve avere la fiducia del Parlamento, mentre il Presidente trae la
sua legittimazione direttamente dall’elezione popolare.
La forma di governo semipresidenziale classica, a prevalenza del Governo, è presente in Austria, Irlanda, Islanda. Tali realtà
si caratterizzano per la bipolarizzazione del sistema politico; la coincidenza nella medesima persona della carica di primo
ministro e del ruolo di leader della maggioranza; i partiti candidano convenzionalmente alla Presidenza personalità politiche
di secondo piano; l’elezione diretta del Presidente non comporta uno scostamento sostanziale dalle regole del governo
parlamentare.
In Francia esiste un sistema semipresidenziale con connotazioni particolari, in cui il Presidente gode di ampi poteri
(iperpresidenzialismo). In particolare il Presidente:
- nomina il Primo ministro e, su proposta di quest’ultimo, nomina e revoca i ministri;
- può sciogliere autonomamente l’Assemblea nazionale;
- presiede le riunioni del Consiglio dei Ministri;

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- è il responsabile della politica estera;


- nomina tre membri del Consiglio Costituzionale, al quale può deferire una legge prima della sua promulgazione, al fine di
verificarne la legittimità costituzionale;
- può sottoporre a referendum ogni progetto di legge concernente l’organizzazione dei pubblici poteri.
Il Presidente, in quanto leader della maggioranza parlamentare, può indirizzare sia il Governo che il Parlamento.

Il fenomeno della coabitazione


In Francia, Presidente e Parlamento vengono eletti in momenti diversi. Ciò può comportare periodi in cui la maggioranza
parlamentare sia detenuta da uno schieramento politico diverso da quello che sostiene il Capo dello Stato. Al fine di mitigare
tali situazioni di impasse, nel 2000 una riforma ha parificato la durata in carica del Presidente (riducendola da 7 a 5 anni) a
quella della legislatura parlamentare.

6. Altre forme di governo contemporanee

Oltre alle tipologie appena analizzate, esistono altre due forme di governo, sebbene godano di una diffusione particolarmente
ridotta: governo neoparlamentare e governo direttoriale.
Il governo neoparlamentare si caratterizza per:
- un rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento;
- l’elezione popolare diretta del primo ministro e del Parlamento;
- un “Governo di legislatura” (una eventuale crisi provoca lo scioglimento automatico del Parlamento e nuove elezioni).
L’unico esempio storico riconducibile a tale tipologia è rappresentato dallo Stato di Israele, a seguito della riforma
costituzionale del 1992, abrogata nel 2001.
La forma di governo direttoriale, adottata solamente dalla Confederazione svizzera, si caratterizza per la presenza,
accanto al parlamento, di un direttorio, formato da sette membri, ed eletto ma non revocabile dal primo: svolge
contemporaneamente funzioni di governo e di Capo dello Stato.

7. I sistemi elettorali e la legislazione di contorno

7.1. La legislazione elettorale

Nella legislazione elettorale confluiscono tre diverse componenti:


- le norme che definiscono l’elettorato attivo e passivo;
- le regole sul sistema elettorale;
- la legislazione elettorale di contorno, ovvero le modalità di svolgimento delle campagne elettorali, il finanziamento della
politica, l’ineleggibilità e le incompatibilità parlamentari, la par condicio, i conflitti d’interessi.

7.2. L’elettorato attivo e passivo

Il passaggio dallo Stato liberale a quello di democrazia pluralista ha comportato l’introduzione del suffragio universale.
L’articolo 48.1 della Costituzione afferma: “Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore
età”. In tal senso si disciplina il cosiddetto elettorato attivo, cioè la capacità di votare. Esso è subordinato al possesso di due
requisiti positivi:
- la cittadinanza italiana (sebbene coloro che godono della cittadinanza dell’Unione hanno riconosciuto il diritto al voto nelle
elezioni locali);
- la maggiore età (18 anni). La Costituzione, tuttavia, prescrive per l’elezione del Senato l’età di 25 anni (art. 58 Cost.).
Si può perdere l’elettorato attivo per cause di incapacità civile, per effetto di sentenze penali irrevocabili, per cause di
indegnità morale. L’articolo 48.2 della Costituzione afferma inoltre: “Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo
esercizio è dovere civico”. La legge costituzionale 1/2000, inoltre, ha introdotto il voto degli Italiani all’estero, che eleggono
12 deputati e 6 senatori.
L’elettorato passivo, invece, consiste nella capacità di essere eletti. Tutti gli elettori godono di tale capacità, ma la
Costituzione prevede particolari restrizioni:
- per essere eletti alla Camera dei Deputati occorre aver compiuto 25 anni;
- per essere eletti al Senato della Repubblica occorre aver compiuto 40 anni.
Se si perde l’elettorato attivo viene meno anche quello passivo. Inoltre la Costituzione richiede la mancanza di talune
condizioni negative, la cui sussistenza determina invece la c.d. ineleggibilità, che va tenuta distinta dall’incompatibilità.

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7.3. Ineleggibilità e incompatibilità parlamentari

Cause di ineleggibilità. La Corte Costituzionale ha sempre affermato che l’eleggibilità è la regola e l’ineleggibilità è l’eccezione
(sent. 42/1961). La legislazione ordinaria vigente in materia è costituita dal d.P.R. 361/1957 e individua tre gruppi di cause:
- titolari di cariche di governo negli enti locali, funzionari pubblici, alti ufficiali;
- soggetti aventi rapporti di impiego con governi esteri;
- soggetti aventi peculiari rapporti economici con lo Stato (concessionari di pubblici servizi, dirigenti e consulenti di aziende
sovvenzionate dallo Stato, ecc.).
Cause di incompatibilità. Le cause di ineleggibilità, che sopraggiungono nel corso del mandato elettivo, prendono il nome di
ineleggibilità sopravvenute. Esse di norma si trasformano in cause di incompatibilità. Di conseguenza obbligano l’interessato
ad operare una scelta tra le due cariche. La Costituzione sancisce incompatibilità tra le cariche di:
- deputato e senatore (art.65.2);
- Presidente della Repubblica e qualsiasi altra carica (art.84.2);
- parlamentare e membro del CSM (art.104.7);
- parlamentare e consigliere regionale (art.122.2);
- parlamentare e giudice della Corte costituzionale (art. 135.6).
La legislazione ordinaria (legge 60/1953) prevede inoltre incompatibilità tra:
- titolarità di uffici pubblici o privati derivanti da nomina o designazione governativa;
- cariche in enti o associazioni che gestiscono servizi per conto dello Stato;
- cariche direttive ricoperte negli istituti bancari o società per azioni con prevalente esercizio di attività finanziarie.

Legge 215/2004 Conflitto di interessi


Il Parlamento italiano ha approvato tale legge, che regolamenta il conflitto di interessi. Essa stabilisce che i membri del
Governo devono dedicarsi “esclusivamente alla cura degli interessi pubblici” e, quindi, non possono adottare atti o
partecipare a deliberazioni collegiali in situazioni di conflitto di interessi. Questo si verifica quando il Governo adotta un atto
che ha un’incidenza specifica sul patrimonio di un membro del Governo o di un suo familiare, nonché sulle sue imprese.

7.4.Disciplina delle campagne elettorali

In un sistema democratico, la libertà di scelta dell’elettore e la parità di chances dei candidati costituiscono principi
irrinunciabili. La Costituzione italiana tutela espressamente la libertà di voto (art. 48) e il diritto di tutti i cittadini di poter
accedere alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza (art. 51).
Inoltre, la legislazione ordinaria, con la legge 515/1993, successivamente modificata con legge n. 28 del 22 febbraio 2000,
regola la comunicazione politica e l’accesso ai mezzi d’informazione, assicurando parità di condizioni a tutti i soggetti politici
ed equità quanto all’accesso a tali mezzi. Vigilano sull’applicazione di tali normative la Commissione parlamentare per
l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi e l’Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni.
Anche le spese elettorali sono sottoposte ad un regime particolare. Ogni operazione economica relativa alle campagne
elettorali deve essere resa pubblica dai candidati. Tali rendiconti vengono sottoposti al controllo dei collegi regionali di
garanzia elettorale.

7.5. Il finanziamento della politica

In una democrazia basata sull’uguaglianza politica occorre evitare condizioni di disparità derivanti dalle diverse condizioni
economiche di chi ambisce alla titolarità del potere politico. Il finanziamento pubblico, cioè a carico del bilancio statale, di
partiti e candidati deve quindi assicurare a tutti i soggetti politici pari opportunità nella competizione elettorale.

7.6. I sistemi elettorali

Il sistema elettorale è il meccanismo attraverso cui i voti espressi dagli elettori si trasformano in seggi. Le caratteristiche di
un sistema elettorale sono tre:
1. il tipo di scelta che spetta all’elettore, che può essere categorica (scelta secca), oppure ordinale (in cui si può esprimere un
ordine di preferenze);
2. la dimensione del collegio:
- collegio unico (il Paese forma un unico grande collegio elettorale, come in Israele);

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- previsione di più collegi, ciascuno dei quali elegge solo un certo numero di parlamentari. I collegi possono essere
uninominali (in cui si elegge un solo candidato) o plurinominali (in cui si eleggono più candidati);
3. la formula elettorale ovvero il meccanismo attraverso cui si ripartiscono i seggi tra i soggetti che hanno partecipato alla
competizione elettorale. Si distinguono sistemi elettorali maggioritari e proporzionali.
Sistemi elettorali maggioritari. Nel sistema maggioritario il seggio in palio è attribuito a chi ottiene la maggioranza dei
voti, dunque contano solo i voti confluiti sul candidato che ottiene la maggioranza, mentre gli altri voti finiscono per non
contare nulla.
All’interno dei sistemi maggioritari si distinguono:
- sistema a turno unico, in cui viene eletto chi ottiene la maggioranza relativa dei voti (es. GB, Canada e USA);
- sistema a doppio turno, in cui viene eletto chi ottiene la maggioranza assoluta dei voti (1/2+1 dei voti validi). Se nessun
candidato raggiunge la maggioranza al primo turno, è previsto un secondo turno (turno di ballottaggio) cui accedono i due
candidati più votati al primo turno oppure i candidati che hanno superato una soglia minima di voti (es. Francia, con soglia al
12,5%). Al secondo turno viene eletto chi ottiene più voti.
Sistemi elettorali proporzionali. Nel sistema proporzionale i seggi in palio sono distribuiti a seconda della percentuale di
voti ottenuta da ciascuna lista. In ognuna di esse per selezionare i candidati eletti possono essere seguiti due metodi:
- l’elettore può esprimere una o più preferenze: all’interno di ciascuna lista, risultano eletti i candidati che ne ottengono di
più;
- l’elettore non può esprimere preferenze: i vari partiti presentano una lista bloccata di candidati, che sono poi eletti in base
all’ordine con cui sono elencati nella lista.
Il sistema elettorale maggioritario ha un effetto selettivo, quindi accede al Parlamento esclusivamente chi ottiene più voti nei
collegi. Sono pertanto fortemente penalizzati i candidati dei partiti minori. Il sistema maggioritario, solitamente, garantisce la
creazione di maggioranze stabili (governabilità), a discapito, però, della rappresentatività.
Il sistema elettorale proporzionale ha un effetto proiettivo, ovvero tende a fotografare la realtà politica del Paese. In molti
casi, per i due sistemi sono previsti dei correttivi:
- nel sistema proporzionale, per ridurre il rischio di frammentazione politica, si può ricorrere a clausole di sbarramento e, per
garantire maggioranze stabili, si possono introdurre premi di maggioranza;
- nel sistema maggioritario, per ovviare alla mancanza di rappresentatività, si può ricorrere al cosiddetto diritto di tribuna,
che consiste nel riservare una parte dei seggi ai partiti minori.

7.7. Il sistema di elezione del Parlamento italiano

Sino alla riforma elettorale del 1993, le due camere del Parlamento erano elette con un sistema proporzionale. Ciò si spiega
alla luce delle caratteristiche del sistema politico e della democrazia italiana, una società attraversata da profonde fratture ed
un sistema politico fortemente polarizzato dal punto di vista ideologico (parlamentarismo compromissorio). Successivamente
al referendum popolare del 1993, è stato introdotto un sistema misto in cui il 75% dei seggi era assegnato mediante sistema
maggioritario a turno unico all’interno di collegi uninominali e il 25% dei seggi era attribuito mediante sistema proporzionale.
Tuttavia, nel 2005, il sistema elettorale maggioritario è stato abbandonato. Al suo posto è stato introdotto un sistema
elettorale proporzionale che si caratterizza per:
- una lista bloccata (l’elettore vota per una delle liste in competizione ma non può esprimere alcuna preferenza per i
candidati, cosicché questi risulteranno eletti sulla base dell’ordine stabilito al momento della presentazione della lista);
- la possibilità che i partiti dichiarino il collegamento di più liste in un’unica coalizione, che dovrà presentare un unico
programma elettorale;
- la preventiva indicazione del capo della coalizione (eventualmente futuro Presidente del Consiglio);
- una clausola di sbarramento;
- un premio di maggioranza, diretto a garantire che la lista più votata abbia una maggioranza in Parlamento.
Vi sono regole diverse per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Il Senato è eletto a base regionale. I seggi assegnati a ciascuna regione sono attribuiti, con formula proporzionale
esclusivamente sulla base dei voti espressi nella regione medesima.
La nuova legge elettorale ha trovato la sua prima applicazione in occasione delle elezioni politiche del 2006 che hanno visto
la vittoria della coalizione del centro-sinistra. La seconda applicazione della legge si è avuta con le elezioni anticipate del
2008.

7.8. Le elezioni del Parlamento europeo

Le elezioni del Parlamento europeo sono svolte a partire dal 1979 sulla base di leggi elettorali diverse per ciascuno Stato.
I seggi attribuiti all’Italia sono attualmente 72, ripartiti nell’ambito di cinque grandi circoscrizioni (Italia nord-occidentale,
Italia nord-orientale, Italia centrale, Italia meridionale, Italia insulare).

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Il metodo di attribuzione dei seggi è rigorosamente proporzionale, con una soglia di sbarramento del 4%. Gli elettori, oltre a
scegliere una lista, possono indicare una o più preferenze per i candidati (a seconda della circoscrizione elettorale di
appartenenza).

7.9. La verifica dei poteri e il contenzioso elettorale

La verifica dei poteri è lo specifico procedimento che ciascuna Camera svolge per controllare la regolarità delle operazioni
elettorali. La Giunta per le elezioni è deputata a convalidare o meno le elezioni, sebbene la decisione definitiva ed irrevocabile
spetti all’Assemblea (ciò per tutelare l’indipendenza dell’organo parlamentare).
Per quanto riguarda, invece, le elezioni del Parlamento europeo, le eventuali controversie relative alle operazioni elettorali
sono affidate al TAR del Lazio, mentre quelle in materie di ineleggibilità e incompatibilità sono assegnate alla Corte d’Appello
competente per territorio.

IV. L’organizzazione costituzionale in Italia

1. La forma di Governo italiana: evoluzione e caratteri generali

1.1. La disciplina del rapporto di fiducia e la maggioranza politica

La forma di governo italiana, delineata dalla Costituzione è una forma di governo parlamentare a debole razionalizzazione.
Come in tutti i sistemi parlamentari vige un rapporto fiduciario che lega il Governo al Parlamento. Tale rapporto nasce con
l’approvazione di una mozione di fiducia e cessa se viene approvata, da una delle due Camere, una mozione di sfiducia.
Tuttavia, la nostra Carta costituzionale prevede alcuni vincoli procedurali per rendere più difficoltose le mozioni di sfiducia e
per garantire, in tal modo, la stabilità del Governo e la sua capacità di direzione politica (è proprio questo lo scopo della
razionalizzazione). Tali vincoli sono contenuti nell’art. 94 della Costituzione. La mozione di sfiducia deve essere motivata e
votata per appello nominale. I parlamentari esprimono, in modo palese, il proprio voto a favore o contro il governo. Ciò
comporta una chiara assunzione di responsabilità politica da parte di chi fa cadere il Governo nei confronti degli elettori e dei
partiti, impedendo il fenomeno dei c.d. franchi tiratori (ovvero i deputati che si nascondono dietro al voto segreto per minare
la maggioranza). La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei membri della Camera e non può
essere discussa prima di tre giorni dalla sua presentazione (tale vincolo è utile per consentire ai partiti politici di riflettere
adeguatamente sulle proprie decisioni). Le limitazioni allo strumento della sfiducia, tuttavia, non hanno dato contributi
significativi alla stabilità di governo. Nell’esperienza repubblicana le crisi sono nate piuttosto a seguito della rottura degli
accordi tra i partiti che davano vita alla maggioranza di Governo.
Maggiori effetti concreti ha prodotto lo strumento della mozione di fiducia, necessario per instaurare il rapporto fiduciario
tra Governo e Parlamento. La mozione di fiducia deve essere motivata e votata per appello nominale entro dieci giorni dalla
formazione del Governo. Ciò porta alla nascita di una maggioranza politica, all’interno delle Camere, che si impegna a
realizzare un preciso indirizzo politico. Si crea una chiara distinzione, quindi, tra maggioranza e minoranza parlamentare. In
alcuni ordinamenti si parla di fiducia negativa per indicare l’assenza di mozioni espresse di sfiducia parlamentare.
Un aspetto particolare che deriva dal rapporto fiduciario che lega Governo e maggioranza parlamentare è rappresentato dalla
c.d. questione di fiducia, che può essere posta dall’esecutivo su una sua proposta, sulla quale le Camere stanno per
votare. Ponendo la questione di fiducia, il Governo costringe il Parlamento ad una scelta secca: approvare la proposta o
aprire una crisi di Governo. La questione di fiducia è un potente strumento di pressione politica, utile nei casi in cui si deve
ricompattare la maggioranza parlamentare. Ovviamente, un voto contrario ad una proposta sulla quale è stata posta la
questione di fiducia comporta le dimissioni del Governo.

Governi tecnici
In fasi di mutamento politico è possibile che i partiti non vogliano impegnarsi in modo particolarmente visibile in un’alleanza
politica. In questi casi è possibile fare ricorso ai Governi ponte, di transizione o tecnici, che sono dotati di un’identità politica
sbiadita, aventi necessariamente una funzione transitoria. Naturalmente, anche in questi casi, sarà necessaria la fiducia
parlamentare.

1.2. Trasformazioni del sistema politico e trasformazioni della forma di Governo

All’inizio della storia repubblicana, la democrazia italiana ha dovuto fare i conti con una società attraversata da profonde
divisioni, di cui la più importante era quella ideologica, incentrata sulla contrapposizione tra l’ideologia marxista e quella

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cattolica. Queste ideologie hanno fornito la base sulla quale si costruirono i due principali partiti politici italiani: il Partito
comunista e la Democrazia cristiana. I principali partiti italiani erano in grado ciascuno di rappresentare stabilmente un
determinato settore della società. Tale realtà socio-politica ha dato origine ad un sistema politico a multipartitismo
esasperato. Un sistema caratterizzato non solo dalla presenza di un numero elevato di partiti, ma altresì contraddistinto da
una notevole distanza ideologica tra i partiti che ne fanno parte. Ciò era accentuato dal fatto che le due principali forze
politiche (PC e DC) traevano la loro rispettiva legittimazione dall’URSS e dalla Chiesa cattolica, nonché dalla presenza di un
Partito socialista e di una destra neofascista (MSI) dichiaratamente schierati su posizioni “anti-sistema”. In questo contesto
tanto la sinistra comunista quanto la destra neofascista furono oggetto di una convenzione tacita che li escludeva
permanentemente dall’area di governo, chiamata conventio ad excludendum.
Le caratteristiche del sistema politico richiamavano i presupposti della democrazia consociativa per cui erano impraticabili sia
la dinamica bipolare del sistema politico sia l’investitura popolare diretta del Governo. Le maggioranze parlamentari erano
formate a elezioni avvenute, a seguito di laboriosi accordi tra i partiti. La formazione post-elettorale della maggioranza ha
spinto i partiti collocati alle ali estreme dell’arco parlamentare ad essere attratti nell’area di coalizione di governo. Ciò ha
portato, nel 1978, all’indomani del rapimento di Aldo Moro, alla formazione di un governo di solidarietà nazionale (con
Andreotti) che aveva il sostegno di una maggioranza dell’80% delle forze parlamentari, compresi i comunisti.
Si orientava così il governo verso il parlamentarismo compromissorio. La caduta dei regimi comunisti dell’Europa orientale e il
terremoto politico, dovuto alle inchieste giudiziarie che hanno coinvolto gran parte dei partiti di governo italiani, hanno
prodotto tuttavia una spinta verso un nuovo assetto della forma di governo. Il referendum abrogativo del 18 aprile 1993 ha
aperto la strada al sistema maggioritario e a un sistema politico tendenzialmente bipolare.
I principali partiti italiani hanno finito per condividere i principi della democrazia pluralista e ciò ha reso possibile sia una
competizione politica bipolare, sia la pratica dell’alternanza. La tendenza alla bipolarizzazione si è rafforzata nel periodo 2008-
2009.

1.3. La formazione della coalizione

La formazione di una maggioranza politica, per effetto della disciplina posta dall’art. 94 Cost., è una necessità istituzionale.
Essa sarà formata mediante l’accordo tra più partiti e prende il nome di coalizione. Pertanto il governo viene chiamato
Governo di coalizione (e si differenzia dal Governo monocolore tipico del parlamentarismo maggioritario). In base alla
modalità di formazione, vanno distinte due tipologie di coalizioni:
- coalizioni annunciate davanti al corpo elettorale, nelle quali il corpo elettorale può scegliere tra coalizioni alternative e, di
regola, il leader che guida quella vincente è destinato ad assumere la carica di Primo ministro. I partiti, quindi, si impegnano
con il corpo elettorale a realizzare il programma di governo;
- coalizioni formate dopo il risultato elettorale, che nascono da accordi conclusi dopo le elezioni. In questo caso, il
programma di governo è determinato mediante compromessi tra i partiti che formeranno la maggioranza. L’elettore non
sceglie né la maggioranza, né, seppure indirettamente, il Primo ministro.
In Italia, prima del 1994, le coalizioni si sono sempre formate dopo le elezioni. A seguito della riforma elettorale del 1993, si
è sviluppata la tendenza verso un sistema basato sulla competizione tra due coalizioni annunciate al corpo elettorale.

1.4. Breve storia delle crisi di governo

La crisi di Governo consiste nella presentazione delle dimissioni del governo, causate dalla rottura del rapporto fiduciario che
lega quest’ultimo al Parlamento (o meglio alla maggioranza). Tradizionalmente, si distingue tra crisi parlamentari ed
extraparlamentari:
- la crisi parlamentare avviene nel caso in cui un Governo cade perché è stata presentata ed approvata una mozione di
sfiducia oppure in caso di esito negativo di una votazione sulla quale il Governo aveva posto la questione di fiducia;
- la crisi extraparlamentare avviene se un Governo cade non per l’approvazione di una mozione di sfiducia ma per la
rottura degli accordi esistenti tra i partiti della maggioranza.
Nella storia repubblicana non si è mai avuta una crisi di Governo parlamentare dovuta all’approvazione di una mozione di
sfiducia. In due soli casi si è avuta una crisi determinata da un voto parlamentare negativo sulla questione di fiducia, nel
1998 e nel 2008, con il Governo Prodi. Soltanto in quattro casi ci sono state le dimissioni del Governo determinate dalla
mancata concessione della fiducia iniziale (8° Governo De Gasperi, 1° Fanfani, 1° e 4° Andreotti).

Sfiducia individuale
L’articolo 94 della Costituzione prende in considerazione esclusivamente la sfiducia che riguarda l’intero governo.
Nell’esperienza repubblicana, tuttavia, ci sono stati casi di mozione di sfiducia individuale, cioè nei confronti di un singolo
ministro; i regolamenti parlamentari hanno riconosciuto tale figura.

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2. Il Governo

2.1. Definizione

Il Governo è un organo costituzionale complesso, formato dal Presidente del Consiglio, dai ministri e dall’organo collegiale
Consiglio dei Ministri. Il Governo detiene le funzioni esecutive, nonché importanti poteri normativi e di indirizzo politico.
La dimensione effettiva del suo potere politico dipende dagli equilibri della complessiva forma di Governo e dal grado di
attuazione dei principi del decentramento politico e dell’economia di mercato.

2.2. Le regole giuridiche sul Governo

La disciplina costituzionale riguardante il Governo pone poche regole e principi di struttura e di funzionamento, rinviando per
tutto il resto alla prassi, alle convenzioni, alla legge e agli atti di autoorganizzazione dello stesso Governo. Le regole che
disciplinano il Governo possono essere così riassunte:
A) per quanto riguarda la sua formazione, la disciplina è contenuta negli articoli 92, 93, 94 Cost. (paragrafi successivi);
B) per ciò che riguarda la struttura, come abbiamo detto il Governo è formato dal Presidente del consiglio e dai ministri, che
insieme formano il Consiglio dei ministri (organi governativi necessari). Oltre al Presidente del Consiglio, ai Ministri e al
Consiglio dei Ministri, nell’esperienza repubblicana si sono affermati altri organi, detti organi governativi non necessari
(ovvero il Vicepresidente del Consiglio; i ministri senza portafoglio; i Sottosegretari di Stato; i Comitati interministeriali; il
Consiglio di Gabinetto);
C) per quanto riguarda il funzionamento, l’articolo 95 Cost. rinvia alla legge sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio
dei ministri. Tale legge è stata approvata solo nel 1988 (L. 400) e, in attuazione della stessa, sono stati adottati il
Regolamento interno del Consiglio dei ministri e numerosi ordini di servizio organizzativi.
D) per quanto concerne i rapporti con la Pubblica Amministrazione le regole costituzionali sono fissate dagli articoli 95, 97 e
98 Cost.

2.3. Unità ed omogeneità del Governo

Il Governo si configura come un soggetto politico unitario, responsabile politicamente nella sua unità per l’indirizzo politico
che segue e capace di dare attuazione coerente a tale indirizzo, sia nella sua attività che nei rapporti con gli altri organi
costituzionali. È necessario, quindi, assicurare che i diversi membri del Governo agiscano conformemente ad un unico
indirizzo politico, in particolare nei casi dei governi di coalizione. Per questo, in alcuni Stati europei si è pensato di prevedere
forme di rafforzamento del ruolo del Primo ministro (come avviene in Germania o in Gran Bretagna). In Italia, ciò non è
avvenuto per il timore di rafforzare eccessivamente il Governo a discapito della centralità del Parlamento. Pertanto, nella
Costituzione italiana, l’articolo 95 prevede che:
1. il Presidente del Consiglio dei ministri diriga la politica generale del Governo e ne sia responsabile;
2. il Presidente del Consiglio mantenga l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei
ministri;
3. i ministri siano responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro ministeri.

2.4. La formazione del Governo

La formazione del Governo nelle democrazie pluraliste può avvenire secondo modalità diverse riconducibili a due tipi:
a) le democrazie mediate, in cui la struttura e il programma di Governo sono decisi dai partiti, mediante accordi successivi
alle elezioni;
b) le democrazie immediate, in cui il capo del Governo è scelto attraverso una sostanziale investitura popolare.
Le norme contenute nella Costituzione italiana, in materia di formazione del Governo, possono essere compatibili con
entrambi i tipi appena presentati, infatti:
- Articolo 92.2: “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i
ministri”;
- Articolo 93: “Il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle
mani del Presidente della Repubblica”;
- Articolo 94.1: “Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere”.
Accanto a quanto espressamente prescritto dal dettato costituzionale, il procedimento di formazione del Governo si è
arricchito di ulteriori passaggi. Le fasi di formazione del Governo sono:

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1) dimissioni del precedente esecutivo e apertura della crisi di Governo. Ciò può avvenire per scadenza del mandato
elettorale, per approvazione di una mozione di sfiducia da parte di una delle due Camere o per la rottura degli accordi di
coalizione;
2) consultazioni presidenziali. Il Presidente della Repubblica, per decidere a chi conferire l’incarico di formare il nuovo
Governo, consulta una serie di personalità quali i Presidenti delle due Camere, gli ex Presidenti della Repubblica, i presidenti
dei gruppi parlamentari e, talvolta, i segretari dei partiti politici;
3) conferimento dell’incarico, del preincarico o del mandato esplorativo. Sulla base delle consultazioni, di solito il Presidente
della Repubblica conferisce l’incarico di formare il nuovo esecutivo. Nel caso in cui la situazione politica sia molto incerta, il
Presidente della Repubblica può conferire un preincarico o un mandato esplorativo, per accrescere le informazioni in proprio
possesso:
- il mandato esplorativo viene conferito a una personalità super partes che raccolga informazioni supplementari rispetto a
quelle ottenute mediante le consultazioni;
- il preincarico viene, invece, conferito al soggetto a cui si vorrebbe, in seguito, conferire l’incarico vero e proprio;
4) accettazione dell’incarico da parte del soggetto incaricato. Il “Presidente del Consiglio incaricato” accetta di solito “con
riserva” l’incarico conferitogli dal Presidente della Repubblica ed effettua proprie consultazioni per verificare la possibilità di
formare un Governo che possa ottenere la fiducia delle Camere;
5) scioglimento della “riserva”. Il Presidente del Consiglio incaricato scioglie la riserva:
- negativamente: se rifiuta l’incarico, per l’impossibilità di formare una maggioranza;
- positivamente: se accetta definitivamente l’incarico. In questo caso, propone al Capo dello Stato la lista dei ministri.
Formalmente, è il Presidente del Consiglio a scegliere i nomi dei ministri da sottoporre al Presidente della Repubblica ma, in
realtà, nel corso degli anni, soprattutto nei momenti di maggiore frammentazione politica, la distribuzione degli incarichi e i
nomi dei ministri sono stati decisi in base ad accordi tra le segreterie di partito (fino agli estremi del cosiddetto “manuale
Cencelli”). Solo in occasione della nascita dei governi “tecnici” di Amato (1992) e Ciampi (1993), i Presidenti del Consiglio
hanno avuto maggiore libertà di scelta;
6) nomina del Presidente del Consiglio e giuramento del Governo. Il Presidente della Repubblica firma il decreto di nomina
del Presidente del Consiglio e dei ministri. Nelle successive 24 ore, il Presidente del Consiglio e i ministri giurano fedeltà alla
Costituzione nelle mani del Capo dello Stato. Con il giuramento, il Governo entra nell’esercizio delle proprie funzioni. Tuttavia,
è opinione condivisa che, per raggiungere la pienezza delle proprie prerogative, il Governo debba attendere l’approvazione
della fiducia del Parlamento. Fino ad allora, deve limitarsi a svolgere l’ordinaria amministrazione;
7) approvazione della fiducia parlamentare. Entro 10 giorni dalla sua formazione, il Governo deve presentare il proprio
programma in Parlamento ed ottenere la fiducia.

2.5. I rapporti tra gli organi del Governo

La Costituzione, attraverso il già citato articolo 95 ha cercato di garantire l’unità e l’omogeneità dell’azione del Governo
attraverso un principio collegiale, secondo il quale il Consiglio dei ministri, collegialmente, determina la politica generale del
Governo e un principio monocratico secondo il quale il Presidente del Consiglio deve dirigere la politica del Governo,
mantenere l’unità di indirizzo politico, promuovere e coordinare l’attività dei ministri.

2.6. L’unità dell’indirizzo politico e amministrativo nella legge 400/1988

Al fine di razionalizzare gli strumenti di garanzia dell’unità politica del Governo, la Costituzione, nell’ultimo comma dell’art. 95,
aveva rimandato ad una legge che avrebbe dovuto regolamentare l’ordinamento della Presidenza del Consiglio e
l’ordinamento dei ministeri. Tale legge è stata introdotta solo nel 1988. Essa ha seguito alcune linee guida:
- ha concentrato nel Consiglio dei ministri le decisioni sulla politica generale del Governo;
- ha attribuito al Presidente del Consiglio alcuni poteri per il coordinamento delle attività dei ministri e per il funzionamento
del Consiglio dei ministri.

2.7. La Presidenza del Consiglio dei ministri

La Presidenza del Consiglio dei ministri è una struttura amministrativa di supporto a disposizione del Presidente del Consiglio
per lo svolgimento delle sue mansioni. A seguito della legge 400/1988 e del d.lgs. 303/1999, è stato introdotto un
Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, cui è preposto un Segretario generale.
Il Segretariato generale è organizzato in dipartimenti, che sono comprensivi di una pluralità di uffici accomunati da
omogeneità funzionale.

2.8. Gli organi governativi non necessari

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La legge 400/1988 ha razionalizzato varie figure di organi governativi non necessari che erano state utilizzate dalla prassi
precedente. In particolare la legge ha previsto:
a) il Vice-presidente del Consiglio dei ministri, eventualmente nominato fra i ministri ed al quale, su proposta del
Presidente del Consiglio, il Consiglio dei ministri attribuisce le funzioni di supplente del Presidente, nel caso in cui questi sia
assente o impedito. Di solito, è scelto fra i massimi esponenti di un partito della coalizione diverso da quello che esprime il
Presidente del Consiglio;
b) il Consiglio di Gabinetto, istituito per coadiuvare il Presidente del Consiglio;
c) i comitati interministeriali, che possono essere istituiti per legge ed hanno competenze a deliberare in via definitiva su
determinati oggetti. In particolare si ricordano il CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica), il CICR
(Comitato Interministeriale per il Credito e Risparmio); o istituiti con decreto del Presidente del Consiglio, che a differenza dei
Comitati istituiti per legge, hanno compiti provvisori per affrontare questioni definite;
d) i ministri senza portafoglio, sono i ministri non preposti ad un ministero, i quali svolgono le funzioni loro delegate dal
Presidente del Consiglio dei ministri e sono preposti ad un dipartimento della Presidenza del Consiglio (es. ministro per la
funzione pubblica);
e) i sottosegretari di Stato, che coadiuvano il ministro o il Presidente del Consiglio ed esercitano i compiti loro delegati
attraverso appositi decreti. Essi non fanno parte del Consiglio dei ministri e non partecipano alla formazione della politica
generale del Governo. Prestano giuramento davanti al Presidente del Consiglio. Tra i sottosegretari, un ruolo del tutto
particolare ha il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, che appunto svolge le funzioni di segretario del CdM;
f) i viceministri, ovvero quei sottosegretari cui vengono conferite deleghe relative alle competenze di una o più strutture
dipartimentali. Possono essere invitati alle sedute del Consiglio dei ministri senza diritto di voto, per riferire su questioni
attinenti alle materie loro delegate (legge 81/2001). La legge finanziaria 2008 fissa a 12 il numero massimo di viceministri;
g) i commissari straordinari del Governo, nominati per realizzare specifici obiettivi in relazione a programmi deliberati
dal Governo o dal Parlamento. Sono nominati con DPR su proposta del Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio
dei ministri.
Con la legge finanziaria 2008 il Governo, tra ministri, viceministri, ministri senza portafoglio e sottosegretari non può
superare i 60 componenti. Attualmente il numero è stato innalzato a 63.

2.9. Gli strumenti per l’attuazione dell’indirizzo politico

Il Governo esercita una quota rilevante delle attività di indirizzo politico. La sua rappresentanza è assunta dal Presidente del
Consiglio che controfirma le leggi e gli atti aventi forza di legge, tiene i contatti con il Presidente della Repubblica, assume le
decisioni proprie del Governo nei procedimenti legislativi, pone la questione di fiducia, manifesta all’esterno la volontà del
Governo. Le linee generali dell’indirizzo politico del Governo sono espresse nel programma di governo, che è alla base della
concessione della fiducia da parte del Parlamento. Il Governo attua il proprio indirizzo politico attraverso la direzione
dell’amministrazione pubblica, i poteri di condizionamento della funzione legislativa del Parlamento, i poteri normativi di cui è
direttamente titolare e che consistono nell’adozione degli atti aventi forza di legge (decreti legislativi e decreti legge) e dei
regolamenti.

2.10. Settori della politica governativa

Alcuni settori dell’indirizzo politico formano oggetto di discipline giuridiche particolari, e in tali settori si sviluppano prassi che
sostanzialmente concentrano nel Governo il potere decisionale:
a) la politica di bilancio e finanziaria. La legge attribuisce al Governo il compito di elaborare i documenti che definiscono il
quadro finanziario dello Stato. L’insieme di questi strumenti di proposta, direzione e controllo fa capo al ministero
dell’economia e delle finanze. Questo ministero, insieme alla Presidenza del Consiglio, ai ministeri degli interni e degli affari
esteri, costituisce il principale centro di elaborazione dell’indirizzo politico e amministrativo del Governo;
b) la politica estera. Si esplica nella stipula dei trattati internazionali e nella cura dei rapporti con gli altri Stati. Su alcune
categorie di trattati il Parlamento esercita il controllo attraverso la legge di autorizzazione alla ratifica;
c) la politica europea. Il Governo partecipa alle decisioni comunitarie più importanti in sede di Consiglio dei Ministri. L’azione
è coordinata dal Presidente del Consiglio;
d) la politica militare. La Costituzione (artt. 78 e 87) disciplina il regime di emergenza bellica, nel modo seguente:
- le Camere deliberano in seduta comune lo Stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari;
- il Capo dello Stato dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere;
- il Capo dello Stato ha il comando delle forze armate e il presiede il Consiglio supremo di difesa, anche se la direzione
politica e tecnico-militare delle forze armate rientra nell’indirizzo politico e amministrativo del Governo.
La prassi si è allontanata notevolmente da questo disegno poiché, per ragioni politiche connesse, ad esempio, alla
partecipazione dell’Italia ad alleanze militari come la NATO, le operazioni belliche iniziano prima di qualsiasi intervento del
Capo dello Stato e del Parlamento. Le emergenze belliche si disciplinano attraverso il ricorso da parte del Governo di un

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decreto legge, che prevede l’intervento militare e provvede alla copertura dei costi, cui segue una delibera di testo conforme
da parte del Parlamento ovvero la conversione in legge a convalida dell’operato del Governo (con è successo per gli
interventi in Kosovo del 1999 e in Afghanistan del 2001);
e) la politica informativa e di sicurezza, riguarda la difesa dello Stato democratico e delle istituzioni poste dalla Costituzione.
La direzione è affidata al Presidente del Consiglio dei ministri che emana apposite direttive e può apporre il segreto di Stato
su tutti i documenti la cui diffusione possa recare danno all’integrità dello Stato.

2.11. Gli organi ausiliari

Gli organi ausiliari sono quegli organi cui sono attribuite funzioni di ausilio nei confronti di altri organi; tali funzioni sono
prevalentemente riconducibili a compiti di iniziativa, di controllo e consultivi. Gli organi ausiliari previsti dalla Costituzione
sono:
A) il CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, art. 99 Cost.), composto da esperti e rappresentanti delle
categorie produttive. Si compone di 121 membri, nominati con d.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei ministri. I
membri durano in carica 5 anni. Il CNEL fu istituito al fine di creare una rappresentanza diretta della società di fronte al
Governo. Tuttavia, nella realtà il CNEL non è riuscito a rappresentare la complessità sociale. Ciò spiega la scarsissima
incidenza del CNEL sui processi decisionali;
B) il Consiglio di Stato (art. 100 Cost.), è un organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo e un organo
giurisdizionale di appello della giustizia amministrativa. Si articola in sette sezioni, quattro con competenze consultive e tre
con competenze giurisdizionali. I pareri che, obbligatoriamente, deve fornire riguardano i regolamenti governativi e
ministeriali, nonché i testi unici, i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, gli schemi generali di contratti-tipo e
accordi predisposti dai ministeri;
C) la Corte dei Conti (art. 100.2 Cost.) esercita il controllo preventivo di legittimità su alcuni atti delle amministrazioni
statali nonché il controllo sulla gestione delle amministrazioni statali, regionali e degli enti locali; esegue il controllo
successivo sulla gestione del bilancio dello Stato; partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria; esercita una funzione giurisdizionale (in materia di giudizi di responsabilità dei pubblici
funzionari, di giudizi di conto e di giudizi in materia di pensioni).

3. Il Parlamento

3.1. La struttura del Parlamento

3.1.1. Il bicameralismo paritario

La struttura dei Parlamenti moderni può essere bicamerale o monocamerale. La Costituzione italiana (artt. 55 e 82), ha
optato per un bicameralismo perfetto, prevedendo l’articolazione del Parlamento in due Camere, dotate delle medesime
funzioni, con lievissime differenze strutturali: la Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica. Ciascuna Camera può
concedere o ritirare la fiducia al Governo e concorre paritariamente alla formazione delle leggi (“la funzione legislativa è
esercitata collettivamente dalle due Camere”, art. 70 Cost.).
Camera e Senato hanno una consistenza numerica differente (630 deputati e 315 senatori). Solo al Senato, il Presidente
della Repubblica può nominare senatori a vita (art. 59 Cost.) e sono stabilite età diverse sia per eleggere i deputati che i
senatori (rispettivamente 18 e 25 anni) sia per essere eletti deputati e senatori (rispettivamente 25 e 40 anni).
La legge costituzionale 3 del 1963 ha stabilito una durata in carica dei due rami del Parlamento pari a 5 anni. Le leggi
elettorali, pur presentando qualche differenza nel meccanismo di riparto dei seggi, sono caratterizzate dalle stesse regole di
fondo.
Il bicameralismo perfetto, se da un lato provoca un appesantimento del processo legislativo e un allungamento dei tempi di
approvazione delle leggi, dall’altro, garantisce una maggiore riflessione che pervade l’intero iter legis.

3.1.2. Il Parlamento in seduta comune

È un organo collegiale composto da tutti i parlamentari (deputati e senatori) per lo svolgimento di alcune particolari funzioni.
Si riunisce presso la sede della Camera dei Deputati, della quale mutua la Presidenza e il Regolamento. I suoi compiti sono:
- l’elezione del Presidente della Repubblica (in tal caso, a deputati e senatori si aggiungono i delegati delle Regioni);
- l’elezione di cinque giudici costituzionali;
- l’elezione di un terzo dei membri del Consiglio superiore della magistratura;

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- la messa in Stato d’accusa del Presidente della Repubblica;


- la formulazione, ogni 9 anni, dell’elenco di 45 cittadini dal quale si sorteggiano i 16 membri aggregati alla Corte
costituzionale in caso di processo al Presidente della Repubblica.

3.1.3. I regolamenti e il ruolo del Parlamento

La disciplina fondamentale delle funzioni del Parlamento è contenuta nella Costituzione. Quest’ultima, tuttavia, demanda ai
Regolamenti parlamentari la disciplina relativa al funzionamento di ciascuna Camera. I Regolamenti parlamentari possono
definirsi come un complesso di disposizioni che ciascuna Camera vota nell’esercizio del suo potere di auto-normazione, per
disciplinare la procedura per lo svolgimento dei suoi lavori, la sua organizzazione interna e i suoi rapporti con le altre
istituzioni.

3.1.4. L’organizzazione interna delle Camere: Presidenti e Uffici di presidenza

Ciascun ramo del Parlamento ha un’organizzazione interna complessa, dove agiscono diversi organi: il presidente di
assemblea, l’ufficio di presidenza, le commissioni permanenti, i gruppi parlamentari, la conferenza dei capigruppo. I due
presidenti dell’assemblea regolano le attività di tutti gli organi e fanno osservare il regolamento, sovraintendono
all’organizzazione interna e assicurano il buon funzionamento delle strutture amministrative di supporto all’attività
parlamentare. Il Presidente della Camera presiede il Parlamento in seduta comune e il Presidente del Senato supplisce alle
funzioni del Capo dello Stato in caso di suo impedimento. Successivamente all’elezione dei presidenti, le Camere nominano i
Vicepresidenti, che sostituiscono il Presidente in caso di assenza, i parlamentari questori, che provvedono al buon andamento
dell’amministrazione di ciascuna Camera e i segretari, che sovraintendono alla redazione dei verbali e assicurano la regolarità
delle operazioni di voto.

3.1.5. I gruppi parlamentari

Con l’espressione gruppi parlamentari si indicano normalmente le unioni dei membri di ciascuna Camera, espressione di uno
stesso partito o movimento politico, che si costituiscono con organizzazione stabile e disciplina di gruppo. Entro pochi giorni
dalla prima riunione, ogni parlamentare è obbligato a dichiarare a quale gruppo appartiene. Qualora non si riconosca in
nessun gruppo, confluisce nel cosiddetto gruppo misto. I gruppi distribuiscono i propri membri nelle quote loro riservate
all’interno delle commissioni parlamentari. Ciascun gruppo nomina un proprio capogruppo.

3.1.6. Commissioni parlamentari e Giunte

Le commissioni parlamentari sono organi collegiali che possono essere permanenti o temporanei, monocamerali o
bicamerali. La composizione delle commissioni deve rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Le commissioni
temporanee assolvono compiti specifici e durano in carica fino all’adempimento delle loro funzioni. Le commissioni
permanenti sono organi stabili e necessari di ciascuna Camera, titolari di importanti poteri nell’ambito del potere legislativo.
Si riuniscono inoltre per ascoltare e discutere comunicazioni del Governo e per esercitare funzioni di indirizzo e di
informazione. Ciascuna commissione permanente è competente in una determinata materia. Le commissioni bicamerali sono
formate in parte uguale dai rappresentanti delle due Camere. Ai loro lavori si applica il regolamento parlamentare della
Camera. Esse detengono poteri di controllo, indirizzo e vigilanza.
Le Giunte sono organi collegiali previsti dai regolamenti parlamentari per l’esercizio di funzioni diverse da quelle legislative e
di controllo. Si distinguono:
- giunte per il regolamento, che garantiscono la corretta osservanza del regolamento e hanno la funzione di elaborare
proposte di modifica dello stesso;
- giunte per le elezioni e giunta delle autorizzazioni a procedere, che verificano l’assenza di cause di ineleggibilità e di
incompatibilità e garantiscono la tutela delle prerogative parlamentari.

3.2. Il funzionamento del Parlamento

3.2.1. Durata in carica del Parlamento e regole decisionali

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La durata in carica delle due Camere è pari a cinque anni. Secondo la Costituzione, tuttavia, Camera e Senato possono
esercitare le proprie funzioni anche oltre la scadenza. Ciò accade in caso di guerra (art. 60.2 Cost.) e in caso di prorogatio
(art.61.2 Cost.). In base a tale istituto, l’organo scaduto non cessa di esercitare le proprie funzioni finché non si sia
provveduto al suo rinnovo. Pertanto, i poteri delle Camere scadute sono prorogati fino alla “prima riunione delle nuove
Camere”.
Affinché la seduta di una Camera sia valida, la Costituzione richiede la maggioranza dei componenti. Si richiede il numero
legale (quorum strutturale); alla seduta devono partecipare la metà più uno dei deputati o dei senatori.
Affinché una deliberazione sia approvata è necessario il cosiddetto quorum funzionale (maggioranza dei presenti), salvo che
la Costituzione non prescriva maggioranze diverse.
Camera e Senato si comportano in modo diverso circa il computo delle astensioni. Astenuto è colui che, al momento della
votazione, non si esprime in modo né favorevole, né contrario, ma per l’appunto si astiene.
Alla Camera, gli astenuti sono calcolati ai fini del raggiungimento del numero legale (quorum strutturale), ma non sono
calcolati ai fini del raggiungimento della maggioranza richiesta per approvare la deliberazione (quorum funzionale). Chi si
astiene, quindi, contribuisce ad abbassare la maggioranza richiesta affinché una certa deliberazione sia approvata.
Al Senato, invece, gli astenuti sono calcolati non solo per il quorum strutturale, ma anche per il quorum funzionale. In
sostanza, le astensioni sono equiparate a voti contrari. Chi è intenzionato ad astenersi deve, pertanto, allontanarsi dall’aula o
dalla commissione al momento del voto.
Le due Camere possono votare in modo palese o segreto. Tuttavia, dal 1988, a seguito di una storica decisione delle due
Camere, il ricorso al voto segreto è stato molto limitato. Pertanto, oggi, la regola generale prescrive il voto palese. Il voto
segreto è utilizzato soprattutto per deliberazioni riguardanti persone (diritti fondamentali, diritti della famiglia, diritti della
persona umana). Il voto segreto può essere richiesto da un certo numero di parlamentari. Il voto può essere espresso per
alzata di mano, per appello nominale, mediante procedimento elettronico, per schede.
Per regola generale le sedute delle Camere sono pubbliche. L’articolo 64.2 Cost. afferma che le sedute sono pubbliche;
tuttavia, ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta. Il
principio di pubblicità è garantito mediante i resoconti stenografici delle sedute. Attraverso i siti internet della Camera e del
Senato, tutti i cittadini possono consultare tali materiali e possono anche sapere, ad esempio, come ha votato un certo
deputato o senatore su una particolare proposta.

3.2.2. Come lavora il Parlamento

L’organizzazione del lavoro all’interno delle Camere è contenuta nei regolamenti parlamentari. In base ai regolamenti
parlamentari del 1971 la programmazione dei lavori parlamentari era ispirata al principio di unanimità. Era quindi legata ad
accordi tra maggioranza e opposizione (indirizzo consensuale-consociativo). Tale principio è stato nettamente ridimensionato
con le riforme dei regolamenti parlamentari del 1997 e 1999. Le modifiche puntano a garantire tempi certi per la discussione
dei progetti e conferiscono alla Conferenza dei capigruppo il potere di stabilire preventivamente il tempo a disposizione per le
discussioni, fermi restando alcuni principi, ovvero che ogni gruppo deve avere un tempo minimo per intervenire; il tempo a
disposizione aumenta in base alla consistenza numerica di ciascun gruppo; sui disegni di legge d’iniziativa governativa, una
quota maggiore di tempo va attribuita ai gruppi di opposizione rispetto ai gruppi della maggioranza.
Sono inoltre previste corsie preferenziali per la discussione e la votazione della manovra di bilancio (disegni di legge
finanziaria e di bilancio, e i progetti collegati) e per la legge comunitaria.

3.2.3. Le prerogative parlamentari

Con l’espressione prerogative parlamentari si fa riferimento agli istituti che puntano a salvaguardare il libero e ordinato
esercizio delle funzioni parlamentari. Perciò, le prerogative non vanno intese come privilegi dei singoli, ma come garanzie per
l’indipendenza del Parlamento. Esse, in particolare, debbono garantire la libertà di opinione dei deputati e dei senatori. La
Costituzione (art. 68) prevede che le prerogative parlamentari siano garantite da due istituti:
- l’insindacabilità (valida anche dopo la scadenza del mandato) secondo la quale “I parlamentari non possono essere
chiamati a rispondere delle opinioni espresse e per i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”;
- l’immunità penale (limitata alla durata della legislatura), secondo la quale “Senza autorizzazione della Camera alla quale
appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere
arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che sia in esecuzione di una sentenza
irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in
flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di
conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza”.

3.3. Le funzioni del Parlamento

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3.3.1. La funzione legislativa

A tale funzione, la Costituzione dedica gli articoli dal 70 al 74. In particolare, l’art. 70 Cost. afferma: “La funzione legislativa è
esercitata collettivamente dalle due Camere”.

3.3.2. La funzione parlamentare di controllo

La funzione parlamentare di controllo si concretizza in singoli istituti di diritto parlamentare il cui comune denominatore è
quello di essere diretti a far valere la responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento.
Gli istituti di cui si parla sono le interrogazioni e le interpellanze. Un discorso a parte si farà per le inchieste parlamentari.
a) L’interrogazione consiste in una semplice domanda rivolta per iscritto da un parlamentare al Governo avente ad oggetto
la veridicità o meno di un determinato fatto. La risposta può essere orale o (su richiesta dell’interrogante) scritta. Il Governo
può dichiarare di non poter rispondere, chiarendone i motivi, o differire la risposta.
L’interrogazione a risposta immediata è un particolare tipo di interrogazione, avente ad oggetto una sola domanda, la
quale fa riferimento ad un argomento di rilevanza generale, urgente e di particolare attualità politica. Le interrogazioni in
questione si svolgono secondo un preciso contraddittorio fra Parlamento e Governo, i cui tempi sono già fissati dai
regolamenti parlamentari.
b) L’interpellanza consiste in una domanda scritta, rivolta al Governo o a un singolo ministro circa i motivi e le intenzioni
della condotta del Governo su aspetti determinanti della sua politica.

3.3.3. Atti parlamentari di indirizzo

I regolamenti parlamentari prevedono alcuni atti che mirano ad indirizzare l’attività del Governo:
a) la mozione, che può essere presentata da un presidente di un gruppo parlamentare o da dieci parlamentari alla Camera
e da otto parlamentari al Senato. La mozione viene presentata per spingere il Parlamento a discutere e a deliberare su
questioni inerenti l’attività di Governo. Il Governo può porre la questione di fiducia;
b) la risoluzione può essere proposta anche in Commissione da singoli deputati. Ha l’obiettivo di manifestare un
orientamento o di definire un indirizzo.

3.4. Le inchieste parlamentari: profili generali

Le inchieste parlamentari (art. 82 Cost.) possono essere istituite su materie di pubblico interesse da ciascuna Camera. Se le
Camere lo ritengono opportuno, possono congiuntamente decidere di condurre un’inchiesta che coinvolga entrambi i rami del
Parlamento. Si crea, così, una commissione d’inchiesta bicamerale.
La commissione può esercitare poteri tipici dell’autorità giudiziaria. È pertanto legittimata a citare ed interrogare testimoni,
ordinare perizie, richiedere documenti, ecc.
Gli obiettivi dell’inchiesta e la varietà dei mezzi di azione postulano che la commissione abbia il potere di opporre il segreto
sulle risultanze acquisite nel corso delle indagini. Compare così nella giurisprudenza costituzionale il segreto funzionale,
espressione dell’autonomia costituzionale delle Camere. La commissione d’inchiesta è formata in modo da rispecchiare la
proporzione dei gruppi parlamentari.

3.5. Parlamento e Unione europea

L’appartenenza dell’Italia all’Unione europea obbliga il Parlamento italiano a recepire le direttive comunitarie nell’ordinamento
interno in tempi ragionevoli, nonché di avere cognizione degli indirizzi comunitari sui grandi temi prima che essi siano
approvati. Se il Parlamento vuole farsi sentire deve pronunciarsi tempestivamente.
La c.d. legge La Pergola (n.86/1989) ha introdotto uno strumento annuale, la legge comunitaria, all’interno della quale
si recepiscono tutte le direttive emanate nell’anno precedente. Soltanto per le direttive più complesse, il recepimento avviene
attraverso disegni di legge ad hoc.
La legge La Pergola è stata sostituita dalla legge 11/2005, che ha disciplinato sia la fase ascendente di formazione degli atti
normativi dell’UE (la fase che precede l’adozione formale di tali atti dai competenti organi europei) sia la fase discendente
(ossia quella fase in cui si tratta di dare attuazione nell’ordinamento italiano agli atti europei).

3.6. Il processo di bilancio tra Governo e Parlamento

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L’esercizio dei compiti dello Stato richiede l’uso di risorse finanziarie assai ingenti. La quantità di tali risorse aumenta se,
accanto ai servizi minimi (finanziamenti per la Pubblica amministrazione, tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, etc.) si
vogliono erogare anche i servizi tipici dello Stato sociale (sanità, istruzione, previdenza) che puntano a rendere effettiva
l’eguaglianza dei cittadini, indipendentemente dal reddito di ciascuno. Per tale motivo è indispensabile imporre tributi con cui
ottenere tali risorse finanziarie. La Costituzione repubblicana, all’art. 53, sancisce che “Tutti sono tenuti a concorrere alle
spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività”.
Dunque, l’imposizione fiscale non è proporzionale, bensì inspirata al principio di progressività, in base al quale la percentuale
di reddito prelevata dal fisco cresce col crescere del livello di reddito.
L’imposizione dei tributi e la percezione delle entrate, consente allo Stato di erogare la spesa pubblica. In materia di spesa la
Costituzione pone alcuni fondamentali principi. L’art. 81.1 Cost. ha stabilito che le Camere approvano ogni anno i bilanci e il
rendiconto consuntivo presentati dal Governo. La legge di bilancio è una legge la cui iniziativa è vincolata (deve verificarsi
ogni anno) e riservata (solo il Governo è legittimato ad esercitare il relativo potere). Il bilancio di previsione è un documento
contabile nel quale vengono rappresentate le entrate e le uscite che, nel corso dell’anno finanziario successivo, lo Stato
prevede rispettivamente di incassare e di spendere. Inoltre, l’art. 81 Cost. stabilisce che ogni altra legge che importi nuove o
maggiori spese deve indicare i mezzi finanziari per farvi fronte. Tale principio è stato deciso al fine di evitare stanziamenti da
parte delle Camere senza che vi sia una adeguata copertura finanziaria.

Il “Patto di stabilità e crescita”


A livello europeo è stato introdotto il Patto di stabilità e crescita, che pone una complessa strumentazione tecnica diretta a
rendere più stringente ed effettiva la disciplina finanziaria. In particolare, viene imposto agli Stati, come obiettivo di medio
termine, un saldo di bilancio in attivo o almeno in equilibrio.

La disciplina del processo di bilancio è stata recentemente modificata (2009) con l’obiettivo di renderla maggiormente
adeguata all’affermazione di un sistema nazionale multilivello, caratterizzato dal grande rilievo assunto dai vincoli europei
sulle decisioni di finanza pubblica e dal rafforzamento dell’autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali.
Il ciclo di bilancio si articola in una serie di passaggi procedurali:
a) entro il 15 aprile il Governo presenta al Parlamento la Relazione sull’economia e la finanza pubblica, che contiene
l’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per l’anno in corso ed il successivo biennio, alla luce
della manovra approvata nell’anno precedente;
b) entro il 15 settembre il Governo presenta al Parlamento la Decisione di finanza pubblica (DFP), che indica gli obiettivi di
politica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica per almeno il triennio successivo;
c) entro il 15 ottobre il Governo presenta al Parlamento il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge di bilancio. Questi
due strumenti contengono, per il triennio di riferimento, le misure necessarie per realizzare gli obiettivi programmatici indicati
nella Decisione di finanza pubblica.
Il bilancio di previsione annuale è un conto nel quale vengono esposti gli elementi attivi e gli elementi passivi, ovvero
entrate e spese, e in questo modo fissa i limiti finanziari entro i quali deve operare il Governo e l’amministrazione.
Con la medesima legge di approvazione del bilancio annuale viene approvato il bilancio pluriennale. Quest’ultimo proietta
gli effetti delle decisioni di bilancio in un più ampio orizzonte temporale al fine di poterne valutare l’impatto sul sistema
economico nazionale.

4. Presidente della Repubblica

4.1. Capo dello Stato e forma di governo

Nei sistemi parlamentari, il Capo dello Stato può assumere ruoli politico-costituzionali differenti, che oscillano tra i due
estremi dell’organo di garanzia costituzionale e dell’organo governante. In quanto organo di garanzia costituzionale il
Presidente della Repubblica dovrebbe essere rigorosamente estraneo alle scelte di indirizzo politico, riservate ai partiti, al
Governo e al Parlamento. I poteri del Presidente della Repubblica devono garantire solo il corretto funzionamento del sistema
costituzionale. In quanto organo governante si riconosce una sfera di intervento del Presidente della Repubblica ampliata. In
tal senso, quando i partiti non sanno trovare soluzione ai grandi problemi (es. formazione dei Governi, ricorso alle elezioni
anticipate, ecc) egli assume il ruolo di decisore politico di ultima istanza.
La Costituzione italiana ha previsto un Presidente della Repubblica distinto e autonomo dal Governo, dotato di poteri propri.
Egli “è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale” (art. 87.1).

4.2. L’elezione del Presidente della Repubblica

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A norma dell’art. 83 Cost., il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune, integrato da tre delegati
per ogni Regione eletti da ciascun Consiglio regionale, in modo da assicurare la rappresentanza delle minoranze. La Valle
d’Aosta ha un solo delegato regionale. L’elezione avviene a scrutinio segreto e, nei primi 3 scrutini, a maggioranza di 2/3
dell’Assemblea. Solo se al terzo scrutinio non si è raggiunta tale maggioranza, è sufficiente per l’elezione la maggioranza
assoluta. Nella storia italiana, soltanto in tre casi il Capo dello Stato è stato eletto nei primi tre scrutini (Enrico De Nicola,
Francesco Cossiga e Carlo A. Ciampi, tutti eletti al primo scrutinio). Il Presidente della Repubblica dura in carica sette anni ed
è teoricamente rieleggibile. Una volta eletto, egli presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della
Costituzione innanzi al Parlamento in seduta comune.
Per essere eletti Presidente della Repubblica, è sufficiente essere cittadini italiani, aver compiuto 50 anni, godere dei diritti
civili e politici. Inoltre l’art. 84.2 Cost. dispone che l’ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra
carica.
La cessazione dall’ufficio può avvenire, oltre che, ovviamente, per scadenza del mandato settennale, per impedimento
permanente, per morte o per dimissioni, per decadenza dalla carica.
Nei casi di dimissioni, scadenza naturale del mandato, impedimento permanente, il Presidente della Repubblica diviene di
diritto senatore a vita, a meno che non vi rinunci.

4.3. La controfirma ministeriale

La Costituzione stabilisce che “nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri
proponenti che ne assumono la responsabilità” ed aggiunge che “gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla
legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri” (art. 89).
La controfirma è, quindi, la firma apposta da un membro del Governo sull’atto adottato e sottoscritto dal Presidente della
Repubblica; essa è requisito di validità dell’atto e la sua apposizione rende irresponsabile il Presidente per l’atto adottato,
trasferendo la relativa responsabilità in capo al Governo.
Gli atti presidenziali possono classificarsi in tre grandi categorie:
- atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi. Il loro contenuto è predisposto e voluto dai membri del
Governo. Il Capo dello Stato esercita un controllo di legittimità ed eventualmente può richiederne il riesame;
- atti formalmente e sostanzialmente presidenziali. Rispetto a tali atti, il Capo dello Stato gode di un’ampia sfera di
discrezionalità. La controfirma governativa assume, in questo caso, solamente una funzione di controllo diretto ad accertare
la legittimità formale dell’atto;
- atti complessi eguali. Il loro contenuto è deciso dall’accordo tra Presidente della Repubblica e Governo (nomina del
Presidente del Consiglio dei Ministri e lo scioglimento delle Camere).
La controfirma riguarda tutti gli atti presidenziali (si dice che ne sono esclusi gli atti personalissimi, e cioè le dimissioni).

4.4. La irresponsabilità del Presidente

Il principio cardine fissato dalla Costituzione è l’irresponsabilità del Presidente della Repubblica. Si distinguono:
- irresponsabilità politica. Il Presidente della Repubblica è politicamente irresponsabile in via istituzionale poiché la
responsabilità politica degli atti presidenziali è assunta dai ministri proponenti (o dai ministri competenti) che li
controfirmano;
- irresponsabilità giuridica. Il Presidente della Repubblica non è responsabile, sia penalmente che civilmente, per gli atti
compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.).
Tuttavia, come privato cittadino, egli è pienamente responsabile ma, in materia penale, soltanto alla scadenza del mandato.
La messa in stato d’accusa del Capo dello Stato spetta al Parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei suoi
membri. In tal caso, il Presidente è giudicato dalla Corte Costituzionale, integrata da 16 cittadini sorteggiati all’interno di una
lista di 45 redatta ogni 9 anni dal Parlamento, sempre in seduta comune.

4.5. La soluzione delle crisi di Governo: nomina del Presidente del Consiglio

Per la soluzione delle crisi di Governo il Presidente della Repubblica dispone di due poteri: il potere di nomina del Presidente
del Consiglio (art. 92), ed il potere di sciogliere anticipatamente il Parlamento, senza aspettare la fine naturale della
legislatura (art. 88).

4.6. La soluzione delle crisi: lo scioglimento anticipato del Parlamento

Lo scioglimento di una, o entrambe le Camere può essere determinato da vari motivi:


- se c’è un contrasto tra Governo e Parlamento a causa di una mozione di sfiducia (scioglimento successivo);

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- se segnali chiari ed inequivocabili dimostrano che le Camere non rispecchiano più la volontà del corpo elettorale;
- se il Parlamento è incapace di esprimere una maggioranza stabile;
- se c’è una crisi di Governo che la maggior parte dei partiti vuole risolvere ricorrendo a nuove elezioni (scioglimento
anticipato o preventivo). In questo caso, lo scioglimento deve essere usato per ristabilire il corretto funzionamento del
meccanismo costituzionale.
In ogni caso, il Presidente della Repubblica, prima di sciogliere le Camere, deve sentire i rispettivi Presidenti, anche se il loro
parere è obbligatorio ma non vincolante.
Il Capo dello Stato non può sciogliere le Camere negli ultimi sei mesi di mandato, salvo che coincidano con gli ultimi sei mesi
della legislatura (si parla a proposito di semestre bianco). Tale divieto trova fondamento nella considerazione che il
Presidente, giunto alla fine del mandato, subisca un depotenziamento di rappresentatività.

4.7. Atti formalmente e sostanzialmente presidenziali

Gli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali sono i seguenti:


a) gli atti di nomina, cioè gli atti con i quali il Presidente della Repubblica nomina:
- cinque senatori a vita (art. 59);
- un terzo dei giudici costituzionali (art. 135 Cost.).
b) il rinvio delle leggi. Il Presidente della Repubblica con un messaggio motivato può rinviare una legge alle Camere per una
nuova deliberazione;
c) i messaggi presidenziali. Di regola dovrebbe trattarsi di atti con i quali il Presidente della Repubblica intende stimolare o
orientare l’attività parlamentare su problemi da lui ritenuti cruciali per la vita del Paese. L’invio di un messaggio alla Camera
non necessariamente comporta un dibattito parlamentare sui suoi contenuti;
d) esternazioni atipiche, come i “messaggi alla nazione”, i discorsi pubblici, le lettere ufficiali, le interviste, le conferenze
stampa e tutte le manifestazioni del pensiero che non si concretizzano in atti ufficiali tipici. Tali esternazioni si sottraggono
alla controfirma e hanno come destinatari i cittadini;
e) la convocazione straordinaria delle Camere, diretta a garantire il funzionamento delle istituzioni costituzionali contro
eventuali prevaricazioni della maggioranza.

4.8. Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi

Gli atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi sono i seguenti:


a) l’emanazione degli atti governativi aventi valore di legge, e cioè i decreti legge e i decreti legislativi, nonché dei
regolamenti del Governo, che assumono la forma del decreto presidenziale. In questi casi è sicuramente il Governo che
determina il contenuto dell’atto, che poi il Presidente emana;
b) l’adozione, con la forma del decreto presidenziale (d.P.R.) dei più importanti atti del Governo, ed in particolare della
nomina dei funzionari di Stato;
c) la promulgazione della legge è attribuita al Capo dello Stato, che deve provvedervi entro un mese dall’avvenuta
approvazione parlamentare;
d) la ratifica dei trattati internazionali, predisposti dal Governo, ed eventualmente autorizzati dal Parlamento; la dichiarazione
dello stato di guerra previa deliberazione delle Camere, chiamate a conferire al Governo i poteri necessari. In questo
contesto, al Capo dello Stato sono affidati altresì il comando delle forze armate e la presidenza del Consiglio supremo di
difesa. Ma le decisioni sostanziali relative alla conduzione della politica estera, alla formazione dei trattati, alla dichiarazione
dello stato di guerra, al comando delle forze armate sono rimesse al circuito Parlamento-Governo;
e) la concessione della grazia e la commutazione delle pene, consistenti nel condono totale o nella commutazione della pena
irrorata. Solo recentemente la Corte costituzionale ha configurato la grazia come un atto formalmente e sostanzialmente
presidenziale. In passato la grazia si configurava come un atto complesso, alla cui formazione dovevano concorrere il
Governo e il Presidente della Repubblica.
f) la Costituzione affida inoltre al Capo dello Stato i poteri di:
- autorizzare la presentazione alle Camere dei disegni di legge governativi;
- “indire” le elezioni delle nuove Camere fissandone la prima riunione;
- indire il referendum popolare;
- conferire le onorificenze della Repubblica;
- emanare il decreto di scioglimento dei Consigli regionali che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi
violazioni di legge.

4.9. Atti compiuti nella qualità di Presidente del Consiglio supremo di difesa e del CSM

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Il Presidente della Repubblica ha attribuiti alcuni poteri connessi alla presidenza del Consiglio supremo di difesa: poteri di
convocazione, di formazione dell’ordine del giorno, di nomina e revoca del segretario del Consiglio.
Per quel che concerne la presidenza del Consiglio superiore della magistratura comunemente si ritiene che l’attività
presidenziale si fonda con quella del collegio, con la conseguenza che si hanno atti del Presidente del Consiglio superiore e
non atti del Presidente della Repubblica (per cui non occorre la controfirma).

4.10. La supplenza del Presidente della Repubblica

Qualora il Presidente della Repubblica non possa adempiere alle sue funzioni, queste sono esercitate dal Presidente del
Senato (art. 86 Cost.). La supplenza è un istituto che consente la continuità delle funzioni presidenziali. È opportuno,
comunque, che il supplente si attenga all’esercizio dell’attività di ordinaria amministrazione.
Gli impedimenti del Capo dello Stato possono essere di due tipi: temporanei o permanenti. In caso di impedimento
temporaneo, il Presidente del Senato esercita la supplenza e, quando l’impedimento cessa, il Presidente della Repubblica
riacquista il pieno esercizio delle sue funzioni. È lo stesso Presidente della Repubblica a dichiarare il suo impedimento e a
dichiararne la cessazione. In caso di impedimento permanente, il Presidente del Senato esercita la supplenza e, nel
frattempo, il Presidente della Camera avvia il processo per l’elezione del nuovo Presidente della Repubblica. Accertare un
impedimento permanente è più complesso. Poiché la Costituzione non indica le modalità per sancire l’impedimento
permanente, occorre riferirsi all’unico caso di impedimento sinora verificatosi: la malattia del Presidente della Repubblica
(Segni, 1964). In quel caso, il Segretario generale della Presidenza della Repubblica comunicò ai Presidenti delle Camere e al
Presidente del Consiglio un bollettino medico, attestante la malattia; il Consiglio dei ministri prese atto dell’impedimento e ne
trasmise notizia al Presidente del Senato, il quale convocò il Presidente della Camera e il Presidente del Consiglio. Questi
organi decisero che si era verificato lo stato di fatto previsto dall’art.86 della Costituzione e diedero inizio alla supplenza
finché, dopo 4 mesi, il Presidente Segni rassegnò le dimissioni.

PERCORSO II

ATTI PUBBLICI

E TUTELA DEI DIRITTI

I. Fonti del diritto: nozioni generali

1. Fonti di produzione

1.1. Definizioni

Per fonte del diritto si intende l’atto o il fatto abilitato dall’ordinamento giuridico a produrre norme giuridiche, cioè a
innovare all’ordinamento giuridico stesso.

1.2. Norme di riconoscimento

È plausibile ipotizzare che gli ordinamenti giuridici primitivi siano il prodotto di una lenta evoluzione dalle tradizioni e dagli
usi, cioè dal diritto consuetudinario, a un diritto basato sul riconoscimento di poteri normativi ad un determinato soggetto od
organo (si parla quindi di evoluzione dalle fonti-fatto alle fonti-atto).
Gli ordinamenti moderni si istituiscono invece attraverso un processo costituente. È la stessa Costituzione ad indicare gli atti
che possono produrre diritto, cioè le fonti. In realtà, la Costituzione indica solamente le fonti ad essa immediatamente
inferiori, le fonti primarie, cioè le leggi e gli atti ad esse equiparati. Saranno tali fonti, successivamente, a regolare quelle
ancora inferiori, le fonti secondarie. La nostra Costituzione, negli artt. 70-81, regola le fonti primarie.

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Le norme di un ordinamento che indicano le fonti abilitate ad innovare l’ordinamento stesso si chiamano norme di
riconoscimento, o fonti sulla produzione delle norme.

2. Fonti di cognizione: pubblicazione e ricerca degli atti normativi

2.1. Definizioni

Le fonti di cognizione sono gli strumenti attraverso i quali si vengono a conoscere le fonti di produzione. In Italia vi sono
fonti di cognizione ufficiali e fonti private. La più importante delle fonti ufficiali è la Gazzetta ufficiale ( G.U.). Altre fonti
ufficiali sono i Bollettini ufficiali delle Regioni (B.U.R.), e la Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea (G.U.U.E.).

2.2. Pubblicazione “ufficiale” e entrata in vigore degli atti normativi

Il testo pubblicato sulle fonti ufficiali di cognizione è quello che “entra in vigore”, diviene cioè obbligatorio per tutti. Al fine di
consentire lo studio e la conoscenza dei nuovi atti, essi entrano in vigore dopo un periodo (c.d. vacatio legis), in genere di
15 giorni. Trascorso tale periodo, vigono la presunzione di conoscenza della legge e l’obbligo del giudice di applicarla.

2.3. Fonti non “ufficiali”

Le fonti non ufficiali possono essere fornite da soggetti pubblici (es. i Ministeri o le Regioni) o privati (es. le case editrici o le
riviste specializzate). Le notizie pubblicate su di esse non hanno valore legale. Le fonti non ufficiali sono pertanto strumenti
utili alla conoscenza delle norme, ma la pubblicazione in esse non incide sull’efficacia delle norme.

3. Fonti-fatto e fonti-atto

3.1. Definizioni

Le fonti di produzione si distinguono in due categorie:


- fonti-atto (o atti normativi). Gli atti normativi sono parte degli atti giuridici, ovvero i comportamenti consapevoli e
volontari che danno luogo a effetti giuridici. La fonte-atto è l’espressione di volontà normativa di un soggetto cui
l’ordinamento attribuisce l’idoneità a porre in essere norme giuridiche. Tali fonti hanno la capacità di porre norme vincolanti
per tutti ed implicano l’agire volontario di un organo abilitato dall’ordinamento giuridico attraverso una norma di
riconoscimento;
- fonti-fatto (o fatti normativi). Sono tutte le altre fonti che l’ordinamento riconosce e di cui ordina o consente
l’applicazione, non perché prodotte dalla volontà di un determinato soggetto indicato dall’ordinamento, ma per il semplice
“fatto” di esistere.

3.2. Tipicità delle fonti-atto

Per produrre effetti normativi, ogni fonte-atto deve essere riconoscibile. Ogni tipo di fonte ha una forma essenziale. La forma
tipica dell’atto è data da una serie di elementi quali l’intestazione all’autorità emanate, il nome proprio dell’atto, il suo
procedimento di formazione. Dal punto di vista redazionale l’atto è suddiviso in articoli, e questi in commi.

3.3. Le consuetudini

La consuetudine, almeno in passato, era considerata la fonte-fatto per eccellenza. Nasce da un comportamento sociale
ripetuto nel tempo, sino al punto che esso viene sentito come obbligatorio, giuridicamente vincolante. Oggi La consuetudine
è quasi scomparsa dagli ordinamenti moderni, che si ispirano al sistema della codificazione. La consuetudine è pertanto
idonea a produrre effetti giuridici soltanto se ad essa si fa espresso rinvio nelle leggi o nei regolamenti. La consuetudine
richiamata da fonti legislative è comunemente detta consuetudine “secundum legem”. Pochi rinvii ad usi o consuetudini sono

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contenuti nel codice civile, soprattutto in materia contrattuale. Raccolte generali di usi e consuetudini sono tenute dal
Ministero dell’industria e dalle Camere di commercio.
La Costituzione, all’art. 10.1 fa riferimento alle consuetudini internazionali. Non si tratta di norme che hanno origine nei
trattati bensì di regole non scritte e tuttavia considerate obbligatorie dalla generalità degli Stati. L’adeguamento
dell’ordinamento italiano alle consuetudini internazionali è automatico, nel senso che il giudice italiano, quando accerti
l’esistenza di una norma di questo tipo, deve applicarla immediatamente nel nostro ordinamento, come se fosse una norma
interna (in tal caso si parla di rinvio mobile).

3.4. Le altre fonti-fatto

Sono considerate fonti-fatto, nel nostro ordinamento, anche tutte quelle fonti che sono richiamate dal nostro ordinamento,
ma prodotte da altri organi. Vi sono due esempi macroscopici di fonti-fatto nel nostro ordinamento: le norme prodotte
dall’Unione europea e le c.d. norme di diritto internazionale privato. Le norme dell’UE sono fonti “scritte” e “volute”, tuttavia
prodotte da organi che non appartengono al nostro ordinamento e per questo considerate come meri “fatti” normativi.
Le norme di diritto internazionale privato regolano i conflitti spaziali tra norme provenienti da ordinamenti diversi.

4. Tecniche di rinvio ad altri ordinamenti

4.1. Definizioni

In base al principio di esclusività, soltanto lo Stato ha il potere esclusivo di riconoscere le proprie fonti, indicando gli atti e
i fatti che possono produrre norme nell’ordinamento. Per quanto concerne le norme di altri ordinamenti, esse valgono
nell’ordinamento statale solo se lo Stato lo consente. Lo strumento usato dallo Stato per rendere applicabili al proprio interno
le norme di altri ordinamenti è la tecnica del rinvio. Si distinguono, in genere, due tecniche: il rinvio “fisso” e il rinvio
“mobile”.

4.2. Il rinvio “fisso”

Il rinvio “fisso” (o materiale o recettizio) è il meccanismo attraverso il quale una disposizione dell’ordinamento statale
richiama un determinato atto in vigore in altro ordinamento, atto che di solito viene allegato. Il rinvio fisso è utilizzato per
recepire un atto singolo e specifico.

4.3. Il rinvio “mobile”

Il rinvio “mobile” (o formale o non recettizio) è il meccanismo utilizzato non per recepire uno specifico atto di un altro
ordinamento ma una fonte di esso. Esempi di rinvio mobile sono le disposizioni del diritto internazionale privato e il richiamo
alle norme consuetudinarie internazionali contenute nell’art. 10.1 Cost.

5. La funzione dell’interpretazione

Gli enunciati scritti non possono avere un significato preciso e univoco. In genere la complessità del linguaggio genera più
sfumature di significato. È plausibile concludere che la produzione legislativa non sia sempre caratterizzata da univocità e
coerenza di significato.
In linea con tali conclusioni, l’interpretazione dei testi normativi si pone l’obiettivo di garantire unità, coerenza sistematica e
completezza al sistema delle disposizioni legislative. Col concetto di unitarietà ci si riferisce al fatto che tutte le norme
dell’ordinamento possono farsi risalire, in ultimo, al potere costituente e all’atto che con esso viene posto, la Costituzione. La
coerenza sistematica si riferisce al fatto che l’ordinamento non tollera contraddizioni tra le parti che lo compongono e
prevede criteri e meccanismi per risolvere i contrasti tra disposizioni normative stabilite in tempi diversi o incidenti nella
stessa materia, consentendo all’interprete di sciogliere le antinomie e di individuare la norma che deve essere applicata in
concreto. Il principio di completezza si riferisce alla predisposizione di determinati rimedi per colmare lacune o vuoti
normativi, ossia casi concreti non previsti dal diritto positivo, e permette all’interprete di rinvenire la norma giuridica
applicabile al caso.

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6. Le antinomie e le tecniche di risoluzione

Si definiscono antinomie i contrasti tra norme. Si ha un’antinomia quando le disposizioni esprimono significati tra loro
incompatibili. In questi casi, è compito dell’interprete risolvere tali contrasti, individuando la norma applicabile al caso. I
criteri elaborati dalla scienza giuridica per scegliere la norma da applicare in caso di antinomia sono il criterio cronologico, il
criterio gerarchico, il criterio della specialità e quello della competenza.

7. Il criterio cronologico e l’abrogazione

7.1. Definizioni

In caso di contrasto tra due norme si deve preferire quella più recente a quella più antica. La prevalenza della norma nuova
sulla vecchia si esprime attraverso l’abrogazione. L’abrogazione è l’effetto che la norma più recente produce nei confronti di
quella meno recente, consistente nella cessazione ex nunc dell’efficacia della norma giuridica precedente.

7.2. Efficacia delle norme giuridiche e principio di irretroattività delle leggi

L’efficacia consiste nell’idoneità di un fatto o di un atto a produrre effetti giuridici, cioè a costituire, modificare o estinguere
situazioni giuridiche.
Vige il principio di irretroattività degli atti normativi, i quali dispongono solo per il futuro e non hanno effetti sul passato. È
necessario specificare che la Costituzione vieta soltanto la retroattività delle norme penali incriminatrici.

7.3. Effetti temporali dell’abrogazione

Il principio di irretroattività vale anche per l’abrogazione, dunque ai vecchi rapporti si applicano le vecchie norme, benché
abrogate. Come già detto l’abrogazione opera ex nunc (da ora).

7.4. Tipi di abrogazione

L’art. 15 delle “Preleggi” elenca tre ipotesi di abrogazione:


a) per dichiarazione espressa del legislatore (c.d. abrogazione espressa);
b) per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti (c.d. abrogazione tacita);
c) perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore (c.d. abrogazione implicita).

7.5. Abrogazione, deroga e sospensione

Diversa dall’abrogazione è la deroga. La differenza sta nel fatto che la norma abrogata perde efficacia per il futuro, la norma
derogata non perde la sua efficacia ma ne viene limitato il campo di applicazione. La deroga costituisce semplicemente
un’eccezione alla regola. Simile alla deroga è la sospensione dell’applicazione di una norma, limitata ad un certo periodo, o
per certe categorie di persone o zone (es. esclusione dell’obbligo di leva per i giovani calamitati). Passato il termine previsto,
la norma generale riprende la sua applicabilità.

8. Il criterio gerarchico e l’annullamento

8.1. Definizioni

Il criterio gerarchico impone che in caso di contrasto tra norme si deve preferire quella che nella gerarchia delle fonti
occupa il posto più elevato. La prevalenza della norma superiore su quella inferiore si esprime attraverso l’ annullamento,
ossia l’effetto di una dichiarazione di illegittimità che un giudice pronuncia nei confronti di un atto, di una disposizione o di
una norma. A seguito della dichiarazione di illegittimità l’atto, la disposizione o la norma perdono di validità.

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La validità consiste nella conformità di un atto o di un negozio giuridico rispetto alle norme che lo disciplinano. L’atto
invalido è un atto viziato. I vizi possono essere formali (riguardanti la forma dell’atto) o sostanziali (riguardanti i contenuti
normativi, cioè le norme).

8.2. Effetti dell’annullamento

Al contrario dell’abrogazione, l’annullamento opera non solo per il futuro ma anche per il passato (ex tunc), ma limitatamente
ai rapporti pendenti (aperti), ovvero quei rapporti giuridici che l’interessato può ancora sottoporre a un giudice.

9. Il criterio della specialità

9.1. Definizioni

In base a tale criterio, in caso di contrasto tra due norme, si deve preferire la norma speciale rispetto a quella generale,
anche se questa è successiva.

9.2. Effetti dell’applicazione del criterio di specialità

La preferenza per la norma speciale non incide né sull’efficacia né sulla validità della norma generale. Entrambe restano
efficaci e valide. L’interprete opera solamente una scelta tra le due norme. La prevalenza della norma speciale non è affatto
distinguibile dalla deroga. L’effetto tipico della prevalenza della norma speciale su quella generale è la deroga. Il criterio della
specialità, appartenendo alle tecniche di interpretazione, opera inter partes.

10. Criterio della competenza

10.1. Definizioni

Il criterio di competenza serve a spiegare come è attualmente organizzato il sistema delle fonti. Si tratta di un criterio
esplicativo e non prescrittivo. La Costituzione assegna “competenze” particolari ad alcune leggi o atti equiparati alla legge
formale (ad esempio, ai regolamenti parlamentari riserva la competenza a disciplinare, tra l’altro, il procedimento di
formazione delle leggi). Dunque, all’interno dello stesso grado gerarchico, cioè tra atti che hanno la stessa posizione
gerarchica, vi sono suddivisioni non spiegabili in termini di “forza” (gerarchia), ma di “competenza”.

11. Riserve di legge e principio di legalità

11.1. Definizioni

La riserva di legge è lo strumento con cui la Costituzione regola il concorso delle fonti nella disciplina di una determinata
materia. L’obiettivo è di evitare che, in materie particolarmente delicate (come nel caso dei diritti fondamentali del cittadini),
manchi una disciplina legislativa capace di vincolare il comportamento degli organi del potere esecutivo. Essa, perciò, è una
regola circa l’esercizio della funzione legislativa: impone al legislatore di disciplinare una determinata materia, impedendogli
di lasciare che essa venga disciplinata da atti che stanno a un livello più basso della legge.
Diverso significato ha il principio di legalità. In base a tale principio è prescritto che l’esercizio di qualsiasi potere pubblico
si fondi su una previa norma attributiva della competenza al fine di assicurare un uso regolato, non arbitrario del potere.

11.2. Tipologie

Per ciò che concerne le riserve occorre distinguere tra riserve di legge e riserve ad altri atti. All’interno delle riserve di
legge si distinguono le riserve alla legge formale ordinaria e le riserve alle fonti primarie (cioè alla legge ordinaria e alle fonti
equiparate). Tra le riserve alle fonti primarie si distinguono quelle assolute, relative, rinforzate.

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a) le riserve a favore di atti diversi dalla legge sono rare. Si tratta di riserve a favore della legge costituzionale (es. art.
138 procedimento per la revisione costituzionale), riserve a favore dei regolamenti parlamentari, riserve a favore dei decreti
di attuazione degli Statuti speciali;
b) la riserva di legge formale ordinaria (la legge formale, si ricorda, è la legge approvata dal Parlamento) impone che
sulla materia intervenga il solo atto legislativo prodotto attraverso il procedimento parlamentare: sono riservate
all’approvazione parlamentare tutte quelle leggi che rappresentano strumenti attraverso cui il Parlamento controlla l’operato
del Governo. Se non vi fosse una riserva di legge formale il Governo approverebbe con un suo atto il suo stesso operato. Per
fare un esempio si pensi al bilancio statale: è il Governo a predisporre i bilanci e a chiederne obbligatoriamente
l’approvazione al Parlamento;
c) le semplici riserve di legge prescrivono che la materia da esse considerata sia disciplinata dalla legge ordinaria,
escludendo o limitando gli atti di livello gerarchico inferiore alla legge, cioè i regolamenti amministrativi.
A seconda dei rapporti tra legge e regolamento si distinguono:
c1) la riserva assoluta, per cui la disciplina della materia deve essere regolata integralmente dalla legge formale ordinaria
o da atti ad essa equiparata. Riserve di questo tipo si ritrovano soprattutto nella parte della Costituzione dedicata alle libertà
fondamentali (che sono rivendicate contro il “potere”, contro lo Stato e il potere coercitivo detenuto dal Governo); la libertà
personale può quindi essere limitata “nei soli casi previsti dalla legge”; sono esclusi i regolamenti dell’esecutivo;
c2) la riserva relativa non esclude che alla disciplina della materia concorra anche il regolamento amministrativo, ma
richiede che la legge disciplini preventivamente almeno i principi a cui il regolamento deve attenersi;
c3) le riserve rinforzate sono un meccanismo con cui la Costituzione non si limita a riservare la disciplina di una materia
alla legge, ma pone ulteriori vincoli al legislatore. Esistono riserve rinforzate per contenuto, in quei casi in cui la Costituzione
prevede che una determinata regolazione possa essere fatta dalla legge ordinaria soltanto con contenuti particolari; e riserve
rinforzate per procedimento, le quali prevedono che la disciplina di una determinata materia debba seguire un procedimento
aggravato (o rinforzato) rispetto al normale procedimento amministrativo.

II. La Costituzione

1. Significati di “Costituzione”

Negli ordinamenti giuridici moderni, si parla di “Costituzione” per indicare la fonte posta al vertice della gerarchia delle
fonti. In realtà, il termine è impiegato, nel linguaggio dei giuristi, con significati assai diversi.
a) è possibile riferirsi alla Costituzione come l’insieme degli elementi qualificanti un determinato sistema politico. Il termine è
usato quindi con funzione descrittiva, per delineare le caratteristiche delle varie istituzioni e i loro rapporti reciproci. È
plausibile affermare, in quest’ottica, che ogni società è dotata di una Costituzione, anche nel caso in cui non abbia un
documento solenne e scritto;
b) Costituzione come manifesto politico. È un significato introdotto in epoca moderna, come conseguenza delle lotte che
segnarono il passaggio dagli Stati assoluti agli Stati liberali. In tal senso, la Costituzione è il documento che segna il trionfo di
un ideale, che racchiude al suo interno programmi, speranze, enunciazioni di valore, con l’indicazione delle soluzioni
istituzionali necessarie alla realizzazione degli obiettivi voluti;
c) Costituzione come testo normativo, una fonte del diritto da cui derivano diritti, doveri, obblighi e divieti giuridici,
attribuzione di poteri e regole per il loro esercizio.

2. Potere costituente e poteri costituiti

Affermare che tutti i sistemi politici hanno sicuramente una Costituzione non comporta necessariamente che essi siano basati
su un testo normativo, chiamato appunto “Costituzione”. La Costituzione come documento scritto è una conquista
relativamente recente, dovuta al trionfo del “costituzionalismo”, movimento filosofico e politico che fece della Costituzione
scritta un obiettivo irrinunciabile. La Costituzione come “testo normativo” nasce come conseguenza diretta dell’affermazione
di profondi sconvolgimenti politici e sociali. Rappresenta la trasposizione in regole giuridiche di precisi valori e progetti. Per
questo, essa è senza dubbio il frutto di un consapevole atto di volontà. Mediante la Costituzione il potere politico tende a
strutturarsi e a dotarsi di un nucleo essenziale di regole fondamentali. L’emanazione della Costituzione segna la fine del
potere costituente e sancisce l’inizio del potere costituito.

3. Costituzioni “flessibili” e costituzioni “rigide”

3.1. Definizioni

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Sono flessibili le costituzioni che non prevedono alcun procedimento particolare per la loro modificazione, ma consentono
che questa avvenga attraverso la normale attività legislativa.
Sono rigide, invece, quelle Costituzioni che dispongono, per la modificazione del testo costituzionale un procedimento
particolare, più gravoso di quello previsto per la formazione delle leggi ordinarie.
Da tale distinzione consegue che, nel caso delle costituzioni rigide, le leggi ordinarie non possono essere in contrasto con le
norme contenute nella Costituzione. In caso contrario, esse sono dichiarate costituzionalmente illegittime. Pertanto, le
Costituzioni rigide vedono prevalere le proprie regole rispetto a qualsiasi altra norma. Si parla in tal senso di costituzioni
garantite. Le garanzie sono di due tipi: il procedimento di revisione costituzionale e il controllo di legittimità delle leggi.

3.2. Ulteriori classificazioni

È possibile distinguere costituzioni consuetudinarie e costituzioni scritte. Si ha una costituzione consuetudinaria quando
non esiste un documento in cui viene racchiusa la massima parte delle norme costituzionali, ma si hanno singole leggi che
regolano solo particolari rapporti. Si ha una costituzione scritta quando i valori e i principi alla base dello Stato e gli istituti
fondamentali vengono consacrati in un documento.
Tra le costituzioni scritte si distinguono costituzioni lunghe e brevi. Le costituzioni brevi si limitano a disciplinare la materia
strettamente costituzionale (organizzazione dello Stato, rapporti tra governanti e governati, diritti e doveri dei cittadini). Sono
lunghe quelle costituzioni (tipiche del ‘900) che, oltre alla materia strettamente costituzionale, disciplinano anche materie
diverse (dal credito al risparmio, dall’ambiente alla famiglia ecc.).
Le costituzioni concesse o ottriate (dal francese octroyé) sono tipiche dei regimi monarchici. Si hanno quando il sovrano,
prima assoluto, concede una costituzione scritta ai suoi sudditi, spesso costretto dalla pressione popolare. Tutte le
costituzioni emanate nell’800 sono “concesse” (compreso lo Statuto Albertino). Le costituzioni votate sono invece espresse
dal basso e vengono redatte e approvate da rappresentanti del popolo, riuniti in assemblee ad hoc, definite “Assemblee
costituenti”.
Le costituzioni bilancio sono rivolte al presente e hanno come fine quello di dare forma giuridica ad una realtà sociale già
esistente. Le costituzioni programma si propongono invece di promuovere anche la trasformazione della realtà esistente,
indicando gli obiettivi da raggiungere e gli strumenti idonei a tale scopo.

4. La Costituzione italiana

4.1. Genesi

In Italia, nel 1846, Pio IX (Papa), Carlo Alberto (Re di Sardegna) e Leopoldo II (Granduca di Toscana) attuarono alcune
riforme ma Ferdinando II (Re delle Due Sicilie) ed il lombardo-veneto governato dagli austriaci restarono sordi a questo
rinnovamento. La crisi economica che investì l’Italia peggiorò le condizioni del popolo.
Carlo Alberto, diventato re nel 1831, il 4 marzo del 1848 concesse uno Statuto che si componeva di 81 articoli ed era
espressione della volontà del sovrano. Lo Statuto, noto appunto come Statuto albertino, fu quindi lo statuto adottato
dal Regno sardo-piemontese il 4 marzo 1848.
Nel Preambolo lo stesso Carlo Alberto definì questo come “legge fondamentale perpetua ed irrevocabile della Monarchia”.
Lo Stato italiano è nato formalmente nel 1861, quando Vittorio Emanuele di Savoia acquisì il titolo di Re d’Italia. Costituzione
del nuovo Stato rimase lo statuto che Carlo Alberto aveva concesso nel 1848.
Terminata la 2 guerra mondiale, con la monarchia considerata compromessa dal fascismo, Vittorio Emanuele III non poté
riproporre lo Statuto Albertino ma concordò con i partiti antifascisti una “tregua istituzionale”. Umberto II assunse i poteri del
padre e divenne “luogotenente del regno”. Venne quindi convocata un’Assemblea costituente, eletta a suffragio universale
maschile nel giugno del 1944, per stilare la nuova Carta costituzionale. Nel febbraio del 1945 venne esteso il suffragio alle
donne e nel marzo del 1946 venne indetto il referendum per scegliere tra monarchia e repubblica. La Costituzione italiana fu
quindi realizzata dall’Assemblea costituente, composta dai 556 membri eletti dal popolo durante il referendum del 2 giugno
1946.
La Carta costituzionale venne approvata il 22 dicembre 1947, promulgata dal Capo provvisorio dello Stato, Enrico De Nicola,
il 27 dicembre 1947, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 298, edizione straordinaria del 27 dicembre 1947, ed entrata in
vigore il primo gennaio 1948.

Sintesi delle tappe fondamentali


- 25 giugno 1944: viene emanato il decreto legislativo luogotenenziale n.151 che dota lo Stato italiano di un ordinamento
provvisorio, caratterizzato dalla funzione esplicita di preparare la formazione di un rinnovato stabile assetto costituzionale. Si
decide che le forme istituzionali saranno scelte dal popolo italiano, attraverso un’Assemblea costituente, eletta a suffragio
universale, diretto e segreto. Alla consultazione parteciperanno, per la prima volta, anche le donne;

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- 16 marzo 1946: viene introdotto un nuovo decreto luogotenenziale (n.98). Si stabilisce che a decidere la nuova forma
istituzionale dello Stato (monarchia o repubblica) sarà direttamente il popolo, mediante un referendum. In precedenza si era
delegata tale decisione all’Assemblea costituente;
- 2 giugno 1946: si svolge il referendum istituzionale e le elezioni per l’Assemblea costituente;
- 28 giugno 1946: l’Assemblea costituente elegge Enrico De Nicola Capo provvisorio dello Stato;
- 15 luglio 1946: l’Assemblea costituente decide di nominare, al suo interno, una Commissione di 75 membri (presieduta da
Meuccio Ruini) incaricata di elaborare e proporre un progetto di Costituzione;
- 31 gennaio 1947: la Commissione dei 75 presenta il progetto di Costituzione;
- 4 marzo - 22 dicembre 1947: l’Assemblea discute il progetto;
- 22 dicembre 1947: l’Assemblea costituente approva la Costituzione a scrutinio segreto (453 Si, 62 No).

4.2. Contenuti

La Costituzione italiana è scritta, rigida, votata e programma. È scritta, perché i principi e gli istituti fondamentali
dell’organizzazione dello Stato italiano sono consacrati in un documento (il testo costituzionale). È rigida, perché alle norme
in essa contenute è stata assegnata una efficacia superiore a quella delle leggi ordinarie, in modo che le leggi che modificano
la Costituzione e le leggi in materia costituzionale devono essere adottate dal Parlamento non con il procedimento ordinario
ma con procedura aggravata, secondo quanto prescritto dall’articolo 138 della Costituzione. Tali leggi sono dette
costituzionali. È votata perché è stata redatta ed approvata dai rappresentanti del popolo eletti all’Assemblea costituente. È
una Costituzione programma perché non si limita a “fotografare” la realtà esistente ma si prefigge l’obiettivo di modificarla.
Infine, la Costituzione italiana può essere definita anche convenzionale perché essa è stata redatta ed approvata da forze
politiche fra loro in contrasto, per cui è stato necessario, al fine di dare un nuovo assetto costituzionale allo Stato, che esse
procedessero a reciproche concessioni.

Composizione
La Costituzione del 1948 si compone di varie parti:
Principi fondamentali (artt. 1 - 12)
Parte Prima: Diritti e doveri dei cittadini (13-54)
- Titolo I: Rapporti civili (13-28)
- Titolo II: Rapporti etico-sociali (29-34)
- Titolo III: Rapporti economici (35-47)
- Titolo IV: Rapporti politici (48-54)
Parte Seconda: Ordinamento della Repubblica (55-139)
- Titolo I: Il Parlamento (55-82)
- Titolo II: Il Presidente della Repubblica (83-91)
- Titolo III: Il Governo (92-100)
- Titolo IV: La magistratura (101-113)
- Titolo V: Le regioni, le province, i comuni (114-133)
- Titolo VI: Garanzie costituzionali (134-139)
Disposizioni transitorie e finali

Degni di particolare rilievo sono i 12 articoli dedicati ai principi fondamentali, che rappresentano infatti le premesse
ideologiche e politiche che i Costituenti hanno trascritto traendole dai loro diversi, e talvolta opposti, manifesti politici, con la
consapevolezza che i loro ideali sarebbero stati destinati a coesistere e a bilanciarsi. In realtà, molti di questi principi non si
sono tradotti in strumenti di regolazione giuridica. Il fatto che la Costituzione fondi la Repubblica italiana sul lavoro (art.1) o
riconosca il lavoro come un diritto fondamentale (art.4) non basta a formare “situazioni giuridiche soggettive”, cioè pretese
che un giudice può soddisfare direttamente. Esse sono affermazioni di significato essenzialmente politico; è poi il legislatore a
dare sostanza a questi principi. Ciò non vuol dire che esse siano disposizioni inutili sotto il profilo giuridico; siccome esse
prescrivono obiettivi al legislatore, i giudici, per lo meno, possono impugnare le leggi che vanno in direzione opposta a quella
indicata dalla Costituzione, che ostacolano, anziché favorire, il raggiungimento di detti obiettivi. Questa funzione “negativa”
va sicuramente riconosciuta a tutte le cosiddette “norme programmatiche” disseminate in vari punti della Costituzione.

Principi fondamentali

Art. 1
L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro.
La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.

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Art. 2
La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la
sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.

Art. 3
Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di
religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e
l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Art. 4
La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto.
Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che
concorra al progresso materiale o spirituale della società.

Art. 5
La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più
ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del
decentramento.

Art. 6
La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche.

Art.7
Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani.
I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti accettate dalle due parti, non richiedono
procedimento di revisione costituzionale.

Art. 8
Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge.
Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino
con l’ordinamento giuridico italiano.
I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze.

Art. 9
La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.
Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.

Art. 10
L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.
La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali.
Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione
italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge.
Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici.

Art. 11
L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie
internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento
che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

Art. 12
La bandiera della Repubblica è il tricolore italiano: verde, bianco e rosso, a tre bande verticali di eguali dimensioni.

III. Le fonti dell’ordinamento italiano: Stato

1. Costituzione e leggi costituzionali

1.1. Definizioni

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La Costituzione della Repubblica italiana del 1948 rappresenta il vertice della gerarchia delle fonti dell’ordinamento italiano.
Essa è una Costituzione rigida, il cui mutamento (revisione costituzionale) è soggetto a un procedimento particolare. Con
lo stesso procedimento sono approvate le leggi costituzionali che la Costituzione prevede per la sua integrazione.

1.2. Leggi costituzionali: procedimento

Come abbiamo anticipato, il procedimento di formazione della legge costituzionale è una variante “aggravata” del
procedimento legislativo ordinario. Mentre il procedimento ordinario prevede una sola deliberazione, a maggioranza relativa,
di ciascuna Camera, seguita dalla promulgazione del Presidente della Repubblica, il procedimento per le leggi costituzionali,
disciplinato dall’art. 138 Cost., prevede due deliberazioni successive da parte di ciascuna Camera.
La prima deliberazione è a maggioranza relativa (basta che i sì superino i no); nella seconda votazione (dopo un intervallo di
tre mesi dalla prima) è necessaria la maggioranza assoluta dei membri di ciascuna Camera e almeno i 2/3 dei voti favorevoli
per evitare l’eventuale referendum costituzionale, che può essere chiesto, entro 3 mesi dalla pubblicazione della legge sulla
G.U. da 500.000 elettori o 5 consigli regionali o 1/5 dei membri di una Camera. Se nel referendum, per la cui validità non è
richiesto un quorum minimo di votanti, i consensi superano i voti sfavorevoli (oppure se il referendum non è richiesto), la
legge viene promulgata.
Non sono previsti procedimenti differenti per le piccole modifiche del testo costituzionale e per le riforme di grande rilievo: il
procedimento è lo stesso.

1.3. I limiti della revisione costituzionale

Vi è un limite esplicito alla revisione del testo costituzionale, posto dall’art. 139, in base al quale “La forma repubblicana non
può essere oggetto di revisione costituzionale”. La dottrina ha inteso per “forma repubblicana” anche il carattere democratico
dell’ordinamento. Sono, perciò, al riparo da modificazioni anche tutti quei principi su cui esso si fonda, ovvero il carattere
elettivo e rappresentativo delle istituzioni, la libertà ed eguaglianza del voto, la libertà di espressione, associazione, riunione,
ecc.

2. Legge formale ordinaria ed atti con forza di legge

2.1. Definizioni

La legge formale è l’atto normativo prodotto dalla deliberazione delle Camere e promulgato dal Presidente della
Repubblica. Con l’espressione legge formale si indica sia la legge che occupa lo stesso gradino nella gerarchia delle fonti della
Costituzione (legge costituzionale) sia la legge che occupa il gradino immediatamente inferiore (legge formale ordinaria)
Gli atti con forza di legge sono invece atti normativi, che non hanno la “forma” della legge (cioè, non sono prodotti dalla
deliberazione delle Camere e promulgati dal Presidente della Repubblica), ma sono equiparati alla legge formale ordinaria:
occupano la stessa posizione nella scala gerarchica, pertanto possono validamente abrogarla ed essere da essa solamente
abrogati. Sono fonti che possono sostituirsi alla legge, almeno laddove la Costituzione non ponga una riserva di legge
formale. Leggi formali ordinarie e atti con forza di legge costituiscono le fonti primarie (o ordinarie). Le fonti secondarie
sono invece poste ad un gradino inferiore nella gerarchia delle fonti (i regolamenti amministrativi).

2.2. Tipicità e tassatività delle fonti primarie

L’art. 70 Cost. presuppone che la funzione legislativa sia esercitata collettivamente dalle due Camere. Gli atti con forza di
legge costituiscono un’eccezione e sono:
- il referendum abrogativo delle leggi;
- il decreto legislativo delegato;
- il decreto legge;
- i decreti del Governo in caso di guerra;
- il decreto di attuazione dello Statuto.
Eventuali innovazioni all’elenco possono essere introdotte soltanto con legge costituzionale.

3. Procedimento legislativo

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3.1. Definizioni

Il procedimento legislativo è una serie coordinata di atti il cui risultato è la legge formale. Gli atti di cui si compone il
procedimento legislativo sono:
- l’iniziativa legislativa;
- la deliberazione legislativa delle Camere;
- la promulgazione.

3.2. L’iniziativa legislativa

L’iniziativa legislativa consiste nella presentazione di un progetto di legge ad una Camera. Nel linguaggio tecnico le
proposte di legge si chiamano disegni di legge se presentati dal Governo, proposte di legge negli altri casi.
Un progetto di legge si compone del testo, che il proponente sottopone alla Camera, e della relazione, che ne illustra scopi e
caratteristiche.
L’iniziativa legislativa è riservata ad alcuni soggetti tassativamente indicati dalla Costituzione
- il Governo (iniziativa governativa), che ha potere di iniziativa su tutte le materie. Al Governo, inoltre, è riservata
l’iniziativa legislativa nelle materie coperte da riserva di legge formale;
- ogni deputato ed ogni senatore (iniziativa parlamentare);
- 50.000 elettori (iniziativa popolare);
- ogni Consiglio regionale, senza limiti particolari (iniziativa regionale);
- il CNEL.
È possibile che in sede parlamentare la proposta di legge sia insabbiata, ovvero non sia inserita nei programmi di lavoro
delle Camere, come risultato del disinteresse dei gruppi parlamentari.

3.3. L’approvazione delle leggi

Ogni progetto di legge, prima di essere discusso dalle Camere, deve essere esaminato dalla commissione permanente. Le
funzioni che la commissione è chiamata a svolgere sono diverse a seconda della “sede” in cui è chiamata ad esaminare il
progetto. In relazione alla sede, diverse sono anche le funzioni che è chiamata a svolgere l’assemblea (detta “aula”). In
relazione alle diverse funzioni che svolgono la commissione e l’aula si distinguono tre procedimenti principali:
a) Procedimento ordinario (per commissione referente). Il presidente della Camera individua la commissione
competente per materia. La composizione della commissione parlamentare segue il criterio della rappresentanza
proporzionale dei gruppi parlamentari. Il presidente della commissione, o un relatore, espone le linee generali della proposta
di legge, provocando una discussione generale su di essa. Si passa poi alla discussione articolo per articolo e alla votazione di
eventuali emendamenti (ovvero le modifiche al testo originale). Alla fine il testo viene approvato, assieme a una relazione
finale, nella quale vengono esposti l’attività svolta e gli orientamenti emersi. Viene incaricato un relatore che ha l’incarico di
riferire all’aula. In aula la discussione procede dunque per tre “letture”: discussione generale, discussione articolo per articolo
e votazione degli emendamenti, approvazione finale dell’intero testo della legge. Le votazioni avvengono, di regola con
procedimento elettronico, a maggioranza relativa;
b) Procedimento per commissione deliberante (o legislativa). È prevista dall’art. 72.3 Cost. Alla commissione viene
demandata l’intera funzione legislativa, per cui sostituisce l’aula, esaurisce tutte e tre le letture senza che il progetto di legge
debba essere discusso e approvato dall’assemblea. Naturalmente alcune materie sono escluse dal procedimento in oggetto:
le proposte di legge costituzionale, le leggi in materia elettorale, le leggi di autorizzazione dei bilanci ecc. (per queste materie
vi è una riserva di assemblea). Per la composizione della commissione parlamentare è seguito il criterio della
rappresentanza proporzionale dei gruppi parlamentari;
c) Procedimento per commissione redigente. Questo procedimento, detto anche misto, è una via di mezzo tra i due
precedenti. Punta a sgravare l’assemblea dalla discussione e dall’approvazione di articoli ed emendamenti, decentrandoli in
commissione e riservando all’aula il solo voto di approvazione finale. Valgono, anche in questo caso, le regole sulle riserve di
assemblea descritte in precedenza.
Oltre ai tre procedimenti presentati esistono procedimenti abbreviati, funzionali all’approvazione di progetti di legge dichiarati
urgenti.
Esauriti i lavori di una Camera, il progetto di legge viene inviato all’altra Camera, che è libera di apportare qualsiasi
emendamento al testo. Ciò comporta l’ulteriore esame del progetto da parte della prima Camera (limitatamente alle parti
emendate). Il progetto di legge può viaggiare più volte da una Camera all’altra (in gergo ci si riferisce a questo tragitto col
termine navette) finché i due rami del Parlamento non approvano il medesimo testo. A questo punto la fase di approvazione
sarà conclusa.

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3.4. La promulgazione della legge

Conclusa la fase di approvazione, la legge, pur essendo perfetta, non è ancora efficace. Per esserlo manca la promulgazione
da parte del Presidente della Repubblica. Tale terza fase è detta fase integrativa dell’efficacia. Il Governo deve
trasmettere la legge al Presidente della Repubblica, che deve promulgarla entro trenta giorni (dall’approvazione definitiva). Il
Presidente della Repubblica svolge un controllo formale e sostanziale. Egli ha il potere di rinviare la legge alle Camere, con
un messaggio motivato. Il rinvio può essere compiuto una volta sola; se le Camere approvano nuovamente la legge, questa
deve essere promulgata. Alla promulgazione segue la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e l’attesa di 15 giorni da tale
pubblicazione.

4. Leggi rinforzate e fonti atipiche

4.1. Definizioni

La Costituzione prevede alcune figure di leggi che si discostano dalla normale legge approvata dal Parlamento. In sostanza,
per la disciplina di alcune materie, è necessario seguire dei procedimenti particolari di formazione della legge, più complessi
di quello ordinario (c.d. leggi rinforzate). Altre leggi si allontanano dal “tipo” in virtù della loro forza attiva o passiva. Tali
sono le c.d. leggi atipiche (si veda paragrafo successivo).
Le leggi rinforzate sono tali in quanto è reso più complesso dell’ordinario il procedimento di formazione del progetto di
legge. Di regola, il Governo deve svolgere una fase di acquisizione del consenso degli interessati prima di formalizzare il
proprio disegno di legge. In tal modo la preparazione della legge coinvolge le comunità locali e religiose. Le modalità
attraverso le quali deve formarsi il disegno di legge influenzano il successivo procedimento parlamentare. Le norme
emendate dovranno infatti essere rinegoziate dal Governo.
Negli ultimi anni c’è la tendenza ad introdurre leggi rinforzate anche nel procedimento di formazione della legge, e non solo
del progetto di legge. Si pensi ad esempio alle leggi sull’amnistia e l’indulto, che devono essere approvate con la
maggioranza qualificata di ciascuna Camera.
I procedimenti rinforzati sono procedimenti specializzati seguiti per produrre leggi anch’esse specializzate. Sono atti che
hanno competenza riservata e limitata. Sotto il profilo della loro posizione nel sistema delle fonti, inoltre, si distinguono dalle
leggi comuni sia per forza attiva (possono abrogare solo le leggi che hanno quello specifico contenuto) che passiva (possono
essere abrogate soltanto da leggi formate con quello specifico procedimento). Dunque, le leggi rinforzate costituiscono
esempi di fonti atipiche.

4.2. Fonti atipiche

Le fonti atipiche sono atti legislativi che si discostano dal “tipo” di legge ordinaria; pur avendo la stessa “forma” della legge
ordinaria, hanno una posizione particolare nel sistema delle fonti per via della loro “forza”. La “forza attiva” si riferisce alla
capacità di una legge di innovare altre leggi; la “forza passiva” riguarda invece le modalità per la sua abrogazione. Si
distinguono:
A) fonti atipiche, perché dotate di una forza passiva potenziata (le leggi che l’articolo 75.2 Cost. esclude dal referendum
abrogativo);
B) fonti atipiche dette leggi meramente formali; per esempio gli atti di approvazione del bilancio e la legge di
autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, che pur essendo ricoperti da riserva di legge formale non hanno il
contenuto tipico delle leggi, cioè non introducono nell’ordinamento nuove norme.

5. Legge di delega e decreto legislativo delegato

5.1. Definizioni

La legge di delega è la legge con cui le Camere possono attribuire al Governo l’esercizio del potere legislativo. Il decreto
legislativo (o decreto delegato) è il conseguente atto con forza di legge emanato dal Governo in esercizio della delega
conferitagli dalla legge. La delega legislativa è uno strumento usato per affrontare argomenti molto complessi e “tecnici”.

5.2. La legge di delega

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Esempi di riforme prodotte attraverso la delega legislativa sono le principali riforme degli apparati amministrativi e del
sistema tributario.
La delega può essere conferita esclusivamente con legge formale (è una materia coperta da riserva di legge formale, per cui
vige la riserva di assemblea; deve essere approvata con procedimento ordinario).
La delega può essere conferita solo al Governo, inteso nella sua collegialità, e non a singoli ministri.
Inoltre, la legge di delega non può essere generale, ma deve indicare un oggetto definito ed essere circoscritta a singoli
argomenti, anche vasti; deve indicare un tempo limitato, entro il quale il decreto deve essere emanato; deve indicare i
principi e i criteri direttivi che servono da guida per l’esercizio del potere delegato.

5.3. Il decreto legislativo delegato (d.lgs.)

Il potere esecutivo esercita le proprie funzioni attraverso la forma del decreto. I decreti emanati in forza della legge di delega
sono i c.d. decreti delegati.
La formazione dei decreti delegati prevede:
- proposta del ministro/i competente/i;
- delibera del Consiglio dei ministri;
- eventuali adempimenti ulteriori;
- emanazione da parte del Presidente della Repubblica;
- pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale con la denominazione decreto legislativo (d.lgs.).

5.4. Deleghe accessorie e testi unici

Può capitare che, nelle norme finali di una legge di riforma, il Parlamento deleghi il Governo ad emanare norme di
attuazione, di coordinamento o transitorie. Si parla in tal caso di deleghe accessorie.
Un particolare caso di delega accessoria è quella che autorizza il Governo a coordinare le leggi esistenti in una certa materia,
raccogliendole in un testo unico.

6. Decreto-legge e legge di conversione

6.1. Definizioni

Il decreto legge è un atto con forza di legge, che il Governo può adottare “in casi straordinari di necessità e urgenza”.
Entra in vigore immediatamente dopo la pubblicazione sulla G.U. ma gli effetti prodotti sono provvisori, perché i decreti-legge
“perdono efficacia sin dall’inizio” se il Parlamento non li converte in legge entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. Dunque il
decreto-legge è mosso dall’esigenza di anticipare gli effetti del provvedimento senza attendere i tempi del procedimento
parlamentare. La disciplina del decreto-legge è contenuta nell’art. 77 Cost. Non possono essere emanati decreti-legge nelle
materie coperte da riserva di assemblea (la materia elettorale).

6.2. Procedimento

Il decreto-legge deve essere deliberato dal Consiglio dei ministri, emanato dal Presidente della Repubblica e immediatamente
pubblicato sulla G.U. Il decreto-legge deve essere pubblicato con la denominazione di “decreto-legge” e con l’indicazione
delle circostanze di urgenza che hanno portato alla deliberazione. Inoltre il decreto-legge deve contenere la clausola di
presentazione al Parlamento per la conversione in legge. Il giorno stesso della pubblicazione, il decreto-legge deve essere
presentato alle Camere che, “anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni” (art. 77.2
Cost.). Presentando il decreto-legge il Governo chiede al Parlamento di produrre la legge di conversione. Il procedimento
di conversione presenta alcune variazioni rispetto al procedimento legislativo ordinario, dettate dall’esigenza di assicurare
tempi certi e brevi.

6.3. Decadenza del decreto non convertito

In caso di mancata conversione entro 60 giorni, i decreti-legge “perdono efficacia sin dall’inizio”.

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La perdita di efficacia del decreto-legge è chiamata decadenza. Talvolta può essere difficile, se non impossibile ripristinare
la situazione precedente all’emanazione del decreto-legge. Due sono gli strumenti attraverso i quali è possibile trovare una
soluzione:
a) la c.d. legge di sanatoria degli effetti del decreto legge. Si tratta di una legge riservata alle Camere attraverso la quale
possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Tuttavia, il Parlamento non è obbligato ad
approvare la legge di sanatoria; inoltre, non sempre appare come una soluzione tecnicamente praticabile;
b) “...il governo adotta, sotto sua responsabilità, provvedimenti provvisori...” (art. 77.2 Cost.). Si tratta di una responsabilità
giuridica, che può essere:
- responsabilità penale: i ministri rispondono singolarmente degli eventuali reati commessi con l’emanazione del decreto-
legge;
- responsabilità civile: i ministri rispondono solidalmente di eventuali danni provocati a terzi;
- responsabilità amministrativo-contabile: i ministri che hanno espresso voto favorevole al decreto-legge rispondono
solidalmente degli eventuali danni prodotti allo Stato (c.d. danno erariale).
È invalsa la prassi della reiterazione del decreto-legge per cui, allo scadere dei sessanta giorni, il Governo emana un
nuovo decreto-legge che riproduce il precedente (vi è stato un decreto-legge reiterato per 29 volte, il “decreto mille
proroghe”). Solo nel 1996 la Costituzione ha messo un margine alla prassi della reiterazione.

7. Altri decreti con forza di legge

I decreti-legge e i decreti legislativi sono i due principali atti con forza di legge. Esistono altri due atti che occupano la stessa
posizione nella gerarchia delle fonti:
- i decreti emanati dal Governo in caso di guerra. L’art. 78 Cost. dispone pertanto che “le Camere deliberano lo stato di
guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari”;
- i decreti legislativi di attuazione degli Statuti speciali.

8. Regolamenti parlamentari (e di altri organi costituzionali)

8.1. Definizioni

Il regolamento parlamentare è l’atto cui l’articolo 64 Cost. riserva la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento di
ciascuna Camera, con particolare riferimento al procedimento legislativo. È approvato a maggioranza assoluta dalla Camera e
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.
I regolamenti parlamentari sono fonti primarie, inferiori soltanto alla Costituzione. Attraverso essi si manifesta l’autonomia
che caratterizza le Camere e la loro indipendenza rispetto agli altri poteri dello Stato.

8.2. I regolamenti parlamentari nel sistema delle fonti

La definizione della “forza di legge” è di tipo relazionale in quanto si definisce la qualità di determinati atti con riferimento
al tipo di relazioni (forza attiva e passiva) che essi hanno con un altro atto, la legge formale ordinaria. I regolamenti
parlamentari non hanno, tuttavia, alcuna relazione con le altre fonti primarie.

8.3. Regolamenti degli altri “organi costituzionali”

Il regolamento interno del Consiglio dei ministri, emanato con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (DPCM) 10
novembre 1993, non può certo essere considerato una fonte primaria. É la legge ordinaria (L. 400/1988) che costituisce il
suo fondamento, e non la Costituzione.
Anche il Presidente della Repubblica, così come la Corte costituzionale, adottano dei regolamenti.

9 Il referendum abrogativo come fonte

9.1. Definizioni

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Il referendum è la richiesta fatta al corpo elettorale di esprimersi direttamente su una determinata questione. È dunque
uno strumento di democrazia diretta, una delle “forme” attraverso cui il popolo esercita la sua sovranità.
Nell’ambito delle fonti statali, accanto al referendum costituzionale ed a quello previsto in alcune fonti rinforzate, il
referendum abrogativo svolge una funzione normativa.
Una sentenza della Corte costituzionale (sent. 29/1987), definisce il referendum abrogativo come “un atto-fonte
dell’ordinamento dello stesso rango della legge ordinaria”. È lo strumento attraverso in quale il corpo elettorale può incidere
direttamente sull’ordinamento giuridico, attraverso l’abrogazione di leggi o atti con forza di legge dello Stato, o anche singole
disposizioni in esso contenute. Il fatto che con il referendum si possano solo togliere disposizioni nuove non significa tuttavia
che non si possano introdurre norme nuove, anche se come effetto della manipolazione del testo normativo (c.d.
referendum manipolativo).

9.2. Procedimento

L’art 75 Cost. prevede che il referendum possa essere proposto da 500.000 elettori o cinque Consigli regionali.
Ricordiamo che esistono dei tempi per ciascuna fase del procedimento.
a1) Richiesta popolare: i promotori (10 cittadini iscritti alle liste elettorali) depositano presso la cancelleria della Corte di
Cassazione il quesito che intendono sottoporre a referendum; ne viene data notizia in Gazzetta ufficiale. Entro tre mesi
devono essere raccolte le 500.000 firme necessarie;
a2) Richiesta regionale: i Consigli di almeno cinque Regioni devono approvare la richiesta a maggioranza assoluta e
depositarla presso la cancelleria della Corte di Cassazione.
b) L’ufficio centrale per il referendum (presso la Cassazione) esamina le richieste per giudicarne la conformità alla legge
da un punto di vista formale.
c) La Corte costituzionale emette il giudizio di ammissibilità, esaminando la richiesta da un punto di vista sostanziale.
Alcune leggi (tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di ratifica dei trattati internazionali) sono escluse dal
referendum.
d) Se la Corte costituzionale dichiara ammissibile il referendum, il Capo dello Stato fissa il giorno della votazione tra il 15/4 e
il 15/6. Gli elettori si troveranno davanti il quesito: “volete che sia abrogata...” e possono rispondere si o no.
e) Il referendum è valido se si reca alle urne il 50% +1 degli elettori (quorum strutturale). Se è raggiunto anche il quorum
funzionale (più del 50% dei votanti vota “si”) il Presidente della Repubblica dichiara con decreto che la norma è abrogata. In
caso contrario (maggioranza di “no”), la norma resta in vigore e il quesito non può essere riproposto prima di cinque anni.

10. Regolamenti dell’esecutivo

10.1. Definizioni

Il termine regolamento è impiegato per designare le più svariate tipologie di atto normativo (si pensi ai regolamenti del
Parlamento, ai regolamenti dell’Unione europea, così come ai regolamenti condominiali ecc.).
In alcuni casi il termine regolamento designa atti tipici, fonti dell’ordinamento giuridico generale, come nel caso dei
regolamenti amministrativi, in cui rientrano i regolamenti dell’esecutivo.
I regolamenti amministrativi sono atti sostanzialmente legislativi ma formalmente amministrativi. Non si distinguono infatti
dalle leggi ordinarie per contenuto o per importanza.
I regolamenti dell’esecutivo, divisi a loro volta in governativi e ministeriali (o interministeriali) sono atti normativi
spesso complessi, emanati dagli organi dell’esecutivo, con la forma del decreto, attraverso un procedimento che non ha le
garanzie di controllo parlamentare che caratterizzano le leggi e gli atti con forza di legge. Sono fonti secondarie, sottoposti
alle fonti primarie, cioè alla legge e agli atti con forza di legge.

10.2. Fondamento normativo

La Costituzione non disciplina i regolamenti dell’esecutivo. Il fondamento dei regolamenti, ossia le condizioni per la loro
validità, va ricercato nella legge ordinaria.
La recente riforma costituzionale del Titolo V, tuttavia, ha stabilito il principio di parallelismo tra funzioni legislative e funzioni
regolamentari, limitando il governo all’emanazione di regolamenti sulle sole materie ad esclusiva potestà legislativa dello
Stato e riservando alle Regioni il potere regolamentare in tutte le altre materie.
La disciplina gererale del potere regolamentare dell’esecutivo è contenuta nelle Preleggi (Cod. civ.) e nell’art.17 della legge
400/1988.

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10.3. Procedimento

I regolamenti governativi vengono deliberati, su proposta di uno o più ministri, dal Consiglio dei ministri, previo parere
del Consiglio di Stato. I regolamenti sono poi emanati con decreto del Presidente della Repubblica. L’atto a questo punto è
perfetto, ma non efficace; deve passare il controllo di legittimità della Corte dei conti ed essere pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale.
I regolamenti ministeriali sono emanati dal ministro con la forma del decreto ministeriale (d.m.), sempre previo parere
del Consiglio di Stato. Con lo stesso procedimento, ma con decreto interministeriale sono emanati i regolamenti che
riguardano materie di competenza di più ministri. Prima dell’emanazione devono essere comunicati al Presidente del
Consiglio dei ministri; sono soggetti al controllo della Corte dei conti; devono essere pubblicati sulla G.U. con la
denominazione di “regolamento”.

10.4. Tipologie

La legge 400 distingue diverse tipologie di regolamento governativo:


- regolamenti di esecuzione delle leggi;
- regolamenti d’attuazione;
- regolamenti indipendenti;
- regolamenti di organizzazione.
Per i regolamenti ministeriali non c’è un problema di classificazione: essi possono essere emanati esclusivamente se una
legge conferisce tale potere.

10.5. La c.d. “delegificazione”

I regolamenti delegati (o autorizzati) hanno la particolarità di provocare un apparente effetto abrogativo delle leggi
precedenti. La loro funzione, infatti, è quella di produrre la c.d. delegificazione, cioè la sostituzione della precedente
disciplina di livello legislativo con una nuova disciplina di livello regolamentare. Naturalmente il regolamento amministrativo
non può produrre l’abrogazione delle leggi, perché violerebbe la gerarchia delle fonti. Infatti è la legge ordinaria a disporre
l’abrogazione della legislazione precedente, facendo decorrere l’effetto abrogativo dalla data di entrata in vigore del
regolamento.

VII. Diritti e libertà

1. Libertà e diritti costituzionalmente garantiti

1.1. Definizioni

La disciplina dei diritti e delle libertà, presente in tutte le costituzioni moderne costituisce uno degli elementi essenziali per la
definizione della stessa forma di Stato. L’evoluzione delle forme di Stato, allo stesso modo, ha prodotto rilevanti
trasformazioni nella definizione e nelle forme di tutela delle libertà. Per meglio comprendere questo settore del diritto
costituzionale, è utile introdurre alcune nozioni:
a) si parla generalmente di situazioni giuridiche soggettive per indicare sia le posizioni giuridiche attive, quali le libertà e
i diritti, sia quelle passive, ossia gli obblighi e i doveri, che la Costituzione disciplina. Il termine libertà, per quanto compreso
nell’insieme delle situazioni giuridiche attive, tende a indicare le libertà c.d. negative, con riferimento alle rivendicazioni
tipiche del costituzionalismo liberale, volte a respingere lo Stato fuori dalle scelte individuali. Si parla di diritti per riferirsi alle
rivendicazioni sociali più recenti, che si ispirano al principio di eguaglianza sostanziale e si esprimono nella richiesta di servizi
sociali, ausili per gli strati più deboli della popolazione ecc. (c.d. diritti positivi);

Situazioni giuridiche soggettive


Una volta disciplinato nella norma un fatto o atto giuridico, il suo verificarsi produce effetti giuridici, ovvero la creazione,
modifica o estinzione di situazioni giuridiche soggettive. Le situazioni giuridiche soggettive rappresentano quindi la condizione
in cui si trova un soggetto nei confronti dell’ordinamento e si distinguono in attive (o di vantaggio) e passive (o di
svantaggio). Le situazioni attive si sostanziano nell’esercizio di libertà, poteri e facoltà, mentre le passive si concretizzano in
posizioni di assoggettamento ad altrui libertà e poteri e sono limitative della sfera di azione del soggetto che ne sia titolare.

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Tra le situazioni giuridiche di vantaggio può distinguersi il diritto soggettivo (es. il diritto di proprietà, o di credito) e
l’interesse legittimo (volto al conseguimento di un risultato favorevole in occasione dell’esercizio della potestà pubblica).

b) si distinguono i diritti assoluti dai diritti relativi. I diritti assoluti sono validi nei confronti di tutti, erga omnes. Possono
essere i diritti della persona (libertà personale, libertà di domicilio o diritto alla privacy, ecc.) o diritti reali (es. la proprietà).
L’effetto erga omnes è essenzialmente un divieto di interferenza per gli altri soggetti. I diritti relativi possono essere fatti
valere solo nei confronti di determinati soggetti, ai quali si chiede una prestazione (es. i diritti di credito), o tutti i diritti sociali
che si possono vantare nei confronti dello Stato (es. il diritto allo studio);
c) una distinzione ulteriore si può operare tra diritti individuali e diritti funzionali. I diritti individuali sono attribuiti alla
persona in quanto tale, per i suoi vantaggi e per le finalità che il singolo è libero di scegliere, indipendentemente dai vantaggi
o svantaggi che ne possano derivare per la collettività (ad es. la libertà personale, di domicilio, di corrispondenza); i diritti
funzionali sono attribuiti al singolo per il perseguimento di finalità collettive (es. il diritto di proprietà, le potestà familiari,
ecc.). Oggi questa distinzione ha perso la sua utilità in quanto tutti i diritti subiscono la concorrenza di altri diritti con cui
devono conciliarsi;
d) si distinguono inoltre i diritti soggettivi dagli interessi legittimi. Si ha un diritto soggettivo quando un determinato bene
o vantaggio è garantito dall’ordinamento giuridico (es. l’appartamento che ho ereditato, la somma che mi devono). L’acquisto
e il godimento del bene è indipendente dall’intervento della pubblica amministrazione. Il diritto del privato può tuttavia
scontrarsi con un interesse pubblico (es. il mo terreno può servire per costruirci una strada). L’autorità amministrativa, in tali
circostanze, ha il potere di limitare o addirittura sopprimere quel diritto. Tuttavia, anche quando il privato subisce una
compressione del suo diritto soggettivo, in nome della prevalenza dell’interesse pubblico, l’ordinamento gli garantisce
l’interesse alla legittimità dell’azione amministrativa. Questa situazione soggettiva prende il nome di interesse legittimo.
L’interesse legittimo può pertanto essere definito come la situazione di vantaggio che si possiede di fronte al potere
dell’amministrazione e che si sostanzia nella garanzia di legittimità dell’atto amministrativo.

1.2. Strumenti di tutela

La novità delle costituzioni moderne consiste non solo nell’aver allargato il catalogo delle libertà e dei diritti, ma di aver
potenziato gli strumenti di garanzia anche dei vecchi diritti. La Costituzione ha introdotto alcuni strumenti specificamente
orientati a questo obiettivo.
I principali strumenti di garanzia e tutela dei diritti e delle libertà sono:
a) la riserva di legge. Alla legge è riservata la disciplina dei casi e dei modi con i quali le libertà possono essere limitate.
L’intensità delle riserve di legge può variare. Si distinguono pertanto riserve relative (per le libertà economiche), assolute (per
le libertà individuali) o anche rinforzate per contenuto. La riserva di legge funge da garanzia in quanto esclude o limita il
ricorso al Regolamento amministrativo;
b) la riserva di giurisdizione. È un meccanismo che rafforza assai spesso la riserva assoluta di legge, perché serve a ridurre
ulteriormente lo spazio di valutazione discrezionale lasciato all’autorità pubblica, condizionando ogni provvedimento restrittivo
delle libertà individuali ad un’autorizzazione del giudice;
c) la tutela giurisdizionale. L’art. 24 Cost. dispone: “tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi
legittimi”. Ciò garantisce la più ampia possibilità di ricorrere al giudice per ogni violazione dei propri diritti, sia essa
perpetuata dagli apparati pubblici che da altri soggetti privati;
d) la responsabilità del funzionario. L’art. 28 Cost. stabilisce il principio della responsabilità diretta dei funzionari e dei
dipendenti pubblici per “atti compiuti in violazione di diritti”;
e) il sindacato di legittimità costituzionale. La Corte costituzionale deve controllare che la legislazione ordinaria non travalichi
e comprima le garanzie fino ad annullarle.

2. Il principio di eguaglianza

Le Costituzioni contengono, in genere, norme che si riferiscono al valore supremo della dignità umana. In Italia l’art. 3 della
Costituzione stabilisce che “Tutti i cittadini hanno pari dignità”.
La dignità umana non costituisce tanto un “diritto”, quanto il fondamento costituzionale di tutti i diritti che sono collegati allo
sviluppo della persona. Si tratta quindi del principio più importante dell’ordinamento democratico. Dalla pari dignità dei
cittadini nella società discende il principio di eguaglianza. L’art. 3 della Costituzione aggiunge, infatti, che tutti i cittadini sono
eguali davanti alla legge. L’eguaglianza è formale e sostanziale.
Secondo l’eguaglianza in senso formale tutti i cittadini sono uguali di fronte alla legge e non possono essere emanate
leggi che creino disparità di trattamento per alcuni. La legge si applica a tutti, quindi nessuno può porsi al di sopra o al di
fuori di essa e i pubblici poteri non possono fare discriminazioni fra i cittadini. Per rispettare il divieto di discriminazioni, la
legge non può distinguere le persone in ragione del sesso, della razza o dell’origine etnica, della lingua, della religione, delle
opinioni politiche o delle condizioni personali e sociali.
L’uguaglianza in senso sostanziale comporta che situazioni uguali vengano trattate in modo uguale, ma anche che
situazioni diverse vengano trattate in modo diverso. Non basta, cioè, trattare tutti allo stesso modo; occorre dare a tutti le

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stesse opportunità e rimuovere i fattori di disparità sociale, culturale ed economica esistenti tra gli appartenenti alla
collettività. Per esempio, hanno lo scopo di realizzare un’uguaglianza in senso sostanziale tra i cittadini, le norme che
consentono agli studenti provenienti da famiglie con reddito basso di pagare tasse universitarie meno alte degli altri, le
norme che consentono a chi ha un basso reddito di pagare meno imposte ecc. Il principio di eguaglianza sostanziale opera
soprattutto a favore dei “soggetti deboli”, coloro che vedono ostacolata, per ragioni economiche e sociali, la possibilità di un
esercizio effettivo dei diritti. L’affermazione del principio di eguaglianza sostanziale segna il passaggio allo Stato sociale,
ovvero allo Stato che si impegna per consentire a tutti di esercitare i diritti sociali.

3. L’applicazione delle garanzie costituzionali

3.1. Cittadini e stranieri

Si considera ormai pacifica l’affermazione secondo cui l’eguaglianza riguarda non solo i “cittadini”, come prevede l’art. 3, ma
anche gli stranieri. La Corte costituzionale è giunta ad affermare il principio per cui la garanzia dei diritti inviolabili si estende
allo straniero anche laddove la Costituzione li attribuisce solo ai cittadini. È bene precisare che l’estensione opera nei soli
confronti dei diritti definiti inviolabili sulla base della Costituzione, e che l’eguaglianza dello straniero nel godimento dei diritti
inviolabili è un principio, non una regola tassativa.

3.2. L’evoluzione delle norme costituzionali

La Corte ha accreditato la tesi che i concetti costituzionali evolvono così come evolve la coscienza sociale, la legislazione
ordinaria, la giurisprudenza. La definizione dei termini costituzionali non è dunque statica, fissata una volta per tutte, ma ha
uno sviluppo dinamico, sottoposto al controllo della Corte costituzionale.

3.3. L’“anacronismo” legislativo

Il fenomeno del c.d. “anacronismo legislativo” si verifica nel momento in cui una disposizione legislativa che la Corte ha
ritenuto, in passato, non contrastante con le garanzie sancite da una disposizione costituzionale, risulta, in un secondo
momento, con essa incompatibile.
Ciò può verificarsi per via delle continue mutazioni che interessano l’area dei beni e degli interessi protetti dalla Costituzione.

3.4. L’evoluzione indotta dal diritto internazionale

A seguito della modifica dell’articolo 117 Cost. introdotta con legge cost. 3/2001 si è avuto un mutamento significativo che
prevede, sia per il legislatore statale, sia per quello regionale, il vincolo degli obblighi internazionali.

3.5. Bilanciamento dei diritti

Per risolvere questioni di costituzionalità in cui si registri un contrasto tra diritti o interessi diversi, la Corte costituzionale
impiega la tecnica del bilanciamento dei diritti. I diritti e le libertà sono espressi come principi, i quali, considerati in
astratto, non collidono mai, non sono incompatibili. Tuttavia nell’applicazione concreta sorgono sistematicamente dei conflitti.

3.6. I “nuovi diritti”

La tecnica del bilanciamento degli interessi consente alla Corte di prendere in considerazione anche interessi che non hanno
uno specifico riconoscimento nella Costituzione. Spesso vengono chiamati “nuovi diritti”, per indicare l’assenza di una
specifica disciplina costituzionale (si pensi ad esempio al diritto fondamentale all’abitazione, al’identità sessuale ecc.)
Parte della dottrina ha ritenuto che questi diritti abbiano un fondamento nell’art. 2 Cost.: “La Repubblica riconosce e
garantisce i diritti inviolabili dell’uomo”. A seconda dell’interpretazione di tale disposizione, in dottrina si sono delineate due
teorie:
- teoria del catalogo aperto dei diritti per cui nella formula vengono riconosciuti come diritti tutelati tutti quegli interessi
che l’evoluzione della coscienza sociale e delle convenzioni internazionali porta ad accreditare;

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- teoria del catalogo chiuso dei diritti per cui nella formula dell’articolo 2 vengono riconosciuti come diritti tutelati soltanto
i diritti espressamente citati negli articoli successivi del testo costituzionale.

4. I diritti nella sfera individuale

4.1. Definizioni

La prima parte della Costituzione, relativa ai diritti e doveri dei cittadini è così strutturata:
- artt. 13-16, diritti legati all’individuo, alla sua sfera più intima;
- artt. 17-21, diritti che toccano l’attività pubblica dell’individuo;
- artt. 29-34, solidarietà sociale (prestazioni pubbliche dirette a rimuovere le cause di disuguaglianza sociale;
- artt. 35-47, libertà economiche;
- artt. 48-51, libertà politiche.

4.2. La libertà personale

Il nucleo fondamentale della libertà personale è la libertà fisica (intesa quale libertà negativa nei confronti dello Stato). Solo
lo Stato, infatti, può limitare la libertà fisica delle persone, essendo dotato del monopolio della forza legittima. Nei confronti
degli altri soggetti lo Stato si fa garante dell’individuo, sicché ogni limitazione della libertà personale da parte di soggetti
privati costituisce un illecito penale.
L’art. 13.2 Cost. sancisce “Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi
altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dall’autorità giudiziaria”.
Nella definizione delle limitazioni alla libertà personale, l’elemento dominante non è la natura fisica della limitazione, bensì la
sua capacità di ledere la dignità della persona. In tale ambito è ricompresa, in tal modo, anche la violenza morale.
La Costituzione tutela la libertà personale attraverso gli strumenti più forti a sua disposizione: riserva assoluta di legge e
riserva di giurisdizione, salvo “casi eccezionali di necessità e urgenza indicati tassativamente dalla legge” (art. 13.3),
comunicati entro 48 ore all’autorità giudiziaria, che ha il compito di convalidarli (es. arresto in flagranza). I casi non
convalidati si intendono revocati e restano privi di ogni effetto.
La riserva di legge dell’art. 13.2 opera anche per l’individuazione del tipo di restrizione cui può essere sottoposta la libertà
personale per cui:
- è vietato l’utilizzo di ogni violenza fisica e morale sulle persone sottoposte a restrizione;
- le pene devono tendere alla rieducazione del condannato;
- è esclusa la pena di morte;
- deve sussistere una relazione proporzionale tra gravità della pena e gravità del reato.
La libertà personale può essere limitata anche per trattamento sanitario obbligatorio, motivato da esigenza di tutela della
salute pubblica, non della propria salute individuale.

4.3. La libertà di domicilio

L’articolo 14.2 Cost. estende al domicilio le garanzie prescritte per la libertà personale. Il cod. civ. distingue il domicilio dalla
residenza e dalla dimora (art. 43 cod. civ.).
Per il diritto penale il domicilio è “l’abitazione e ogni altro luogo di privata dimora” (art. 614 cod. penale). Tale nozione
appare più ampia nel codice penale rispetto a quella contenuta nel codice civile. La Corte Costituzionale ha esteso tale
definizione considerando domicilio “qualsiasi spazio isolato dall’ambiente esterno di cui il privato disponga legittimamente”.
La libertà di domicilio non è garantita solo alle persone fisiche ma anche alle formazioni sociali ed è considerata inviolabile. Al
domicilio si estendono le stesse garanzie previste per la libertà personale, ossia la riserva di legge assoluta e la riserva di
giurisdizione per gli atti di ispezione, perquisizione e sequestro, salvo casi eccezionali (flagranza di reato, ecc.).

4.4. La libertà di corrispondenza e comunicazione

L’articolo 15 Cost. tutela la libertà e la segretezza di “ogni forma di comunicazione”, a partire da quella più tradizionale, cioè
la corrispondenza. La libertà e la segretezza sono assicurate dalla Costituzione a tutte le forme di comunicazione, sia essa
veicolata attraverso parole o altri segni, sia essa scritta o orale, trasmessa per posta , telefono o in via telematica.

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La libertà e la segretezza della corrispondenza sono tutelate attraverso i soliti meccanismi della riserva di legge e della riserva
di giurisdizione. Il codice di procedura penale detta norme sia per il sequestro della corrispondenza che per l’intercettazione
di conversazioni e comunicazioni.
Per il sequestro della posta si richiede che sia disposto dall’autorità giudiziaria, e che solo il giudice possa prendere
cognizione del materiale sequestrato. Per le intercettazioni telefoniche il p.m. deve chiedere l’autorizzazione al giudice, che
l’accorda soltanto quando vi siano indizi di reato. L’intercettazione può essere disposta per un periodo di 15 giorni, di volta in
volta prorogabili. Se le intercettazioni sono state effettuate illecitamente il loro risultato non può essere utilizzato nel
processo e la relativa documentazione deve essere distrutta.

4.5. La libertà di circolazione

La libertà di circolazione e di soggiorno, molto vicina alla libertà personale, può essere limitata soltanto “in via generale”
(quindi non come misura repressiva rivolta al singolo) e solo per “motivi di sanità o di sicurezza” (art. 16.1. Cost.). La libertà
di circolazione comprende sia la libertà di espatrio (“di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi”) agli obblighi di
legge (es. di munirsi della carta d’identità valida per l’espatrio) che la libertà di scelta del luogo di esercizio delle proprie
attività economiche, ormai estesa all’intero territorio dell’Unione europea e il c.d. diritto di stabilimento, concernente la libertà
di scegliere il luogo ove stabilire la propria attività lavorativa, professionale e imprenditoriale in UE.
La libertà di circolazione è garantita da una riserva di legge rafforzata per contenuto ma non da riserva di giurisdizione. I
provvedimenti tipici che rientrano nelle limitazioni alla libertà di circolazione consentite dall’art. 16 Cost. sono i c.d. cordoni
sanitari (istituiti per evitare il propagarsi di epidemia o prevenire il contagio), le misure restrittive disposte dalle forze di
pubblica sicurezza in occasione di perquisizioni o retate.

5. I diritti nella sfera pubblica

5.1. Definizioni

Tali diritti sono posti a tutela della sfera sociale della persona, ovvero la libertà di espressione del proprio pensiero e la libertà
di riunirsi e di associarsi, dando luogo a quelle formazioni sociali in cui si svolge la personalità dell’individuo. Tali libertà sono
naturalmente connesse all’iniziativa politica delle persone. La Costituzione, nelle norme poste a garanzia di queste libertà, fa
uso di clausole limitative tese a proteggere interessi sociali come il buon costume o l’ordine pubblico; pertanto la regola
generale, per le libertà della sfera pubblica è il bilanciamento con gli interessi degli altri all’esercizio della stessa libertà.

5.2. Libertà di riunione

Per riunione si intende la “compresenza volontaria di più persone nello stesso luogo”. La condizione che la Costituzione pone
al diritto di riunione è che essa si svolga “pacificamente e senza armi” (art. 17 Cost.). La Costituzione vuole tutelare in tal
modo l’ordine pubblico inteso in senso materiale (incolumità delle persone). Tuttavia, il fatto che qualcuno dei partecipanti
sia armato non causa lo scioglimento della riunione ma l’allontanamento del singolo individuo. La Corte costituzionale ha
anche precisato che per “armi” debbano essere considerate anche le cosiddette armi improprie (es. spranghe di ferro
utilizzate per sostenere una bandiera). A seconda del luogo in cui si svolgono si distinguono riunioni in luogo privato
(destinate esclusivamente a privati e prive di limitazioni); riunioni in luogo aperto al pubblico, es. cinema, teatri, aule (le cui
modalità d’accesso sono decise da chi dispone dei locali); riunioni in luogo pubblico, ovvero strade, piazze, luoghi in cui
ognuno può transitare liberamente. Solo quest’ultime prevedono l’obbligo del preavviso, ma non di autorizzazione. Le riunioni
possono essere vietate solo “per comprovati motivi di sicurezza e incolumità pubblica” (art.17.2).

5.3. Libertà di associazione

Per “associazione” si intendono quelle formazioni sociali che hanno base volontaria ed un nucleo, sia pure embrionale, di
organizzazione e stabilità. L’articolo 18 Cost. pone tre garanzie a tutela della libertà di associazione:
- l’adesione all’associazione deve essere libera e protetta da libertà negativa (diritto di non associarsi). Tuttavia, la Corte
costituzionale ha dichiarato compatibili con l’articolo 18 una serie di associazioni obbligatorie, quali gli ordini professionali, le
federazioni sportive, i consorzi obbligatori tra produttori;
- l’istituzione dell’associazione, che può avvenire senza autorizzazione;
- la terza garanzia è costituita da una riserva di legge rinforzata per cui la legge non può porre limiti e divieti specifici per le
associazioni, salvo i casi di associazioni che hanno lo scopi illeciti, le associazioni che svolgono attività contrarie agli

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ordinamenti politici costituiti nello Stato e le associazioni a carattere internazionale non autorizzate dal Governo. Da ciò
discende che sono considerate vietate le associazioni segrete e le cosiddette associazioni paramilitari.

5.4. Libertà religiosa e di coscienza

La libertà di coscienza è la libertà di coltivare profonde convinzioni interiori e di agire di conseguenza. La libertà religiosa (art.
19 Cost.) e la libertà di coscienza, sebbene quest’ultima non abbia un esplicito riconoscimento nella Costituzione, sono
tutelate attraverso una vasta serie di strumenti ovvero il divieto di discriminazione, l’eguaglianza tra le confessioni religiose, il
diritto di professare liberamente la propria fede, il diritto di obiezione di coscienza (ossia il rifiuto da parte dell’individuo di
compiere atti, prescritti dall’ordinamento, ma contrari alle proprie convinzioni).
Il Concordato (ovvero il nome dato dalla Santa sede ai trattati che redige con gli altri Stati) è lo strumento che regola i
reciproci rapporti tra Stato e Chiesa cattolica. In Italia, tali rapporti vennero formalmente inseriti nella Costituzione,
attraverso il riferimento esplicito ai Patti Lateranensi (art. 7 Cost.). Tale richiamo comporta l’osservanza di un Trattato
internazionale che, tuttavia, non lede in alcun modo la sovranità dello Stato e la laicità delle sue istituzioni.

5.5. Libertà di manifestazione del pensiero

La libertà di manifestazione del pensiero, o “libertà di espressione” consiste nella libertà di esprimere le proprie idee e di
divulgarle. È considerata la pietra angolare del sistema democratico. L’unico limite che l’articolo 21 Cost. pone a tale libertà è
quello relativo al buon costume. La Corte costituzionale ha tuttavia ritenuto punibile l’espressione del pensiero quando essa è
idonea a determinare un’azione pericolosa per la sicurezza pubblica (reati come l’istigazione, l’apologia di reato, la
pubblicazione di notizie false o tendenziose). Inoltre, ha fatto salve le fattispecie di reato a protezione del sentimento
religioso e del prestigio delle istituzioni (reati di vilipendio e oltraggio).

5.5.1. Libertà di espressione e libertà di informazione

Tali libertà sono strettamente legate tra di loro: manifestare il proprio pensiero significa essere liberi di poter informare e di
essere informati (profilo attivo e profilo passivo). Per questo motivo, la Corte costituzionale ha imposto “un sistema
d’informazione qualificato e caratterizzato dal pluralismo delle fonti da cui attingere conoscenze e notizie”. A tutela di tale
principio nasce la legislazione “anti-trust”, garantita da un’autorità indipendente, il Garante per le comunicazioni. Data l’epoca
in cui è stata scritta, la Costituzione disciplina esplicitamente solo la stampa (divieto di controlli preventivi, autorizzazioni e
censure). È ammesso il sequestro, pur vincolato da garanzie molto rigide:
- riserva di legge assoluta. Il sequestro è possibile “solo nel caso di delitti per i quali la legge sulla stampa espressamente lo
autorizzi”. La legge sulla stampa consente il sequestro per apologia del fascismo e per tutela del buon costume. Inoltre, il
sequestro è consentito “nel caso di violazione delle norme che la legge stessa prescriva per l’indicazione dei responsabili”. La
stampa è infatti libera ma non può essere anonima;
- riserva di giurisdizione. Il sequestro deve essere disposto dal giudice, ma nel caso in cui “vi sia assoluta urgenza e non sia
possibile il tempestivo intervento dell’autorità giudiziaria” può provvedere la polizia, salvo poi chiedere convalida del
sequestro entro le 24 ore successive.
In assenza di regole costituzionali specifiche, la Corte costituzionale ha elaborato i principi che devono ispirare la disciplina
del sistema radiotelevisivo, determinando il numero massimo di concessioni, i limiti quantitativi per la concentrazione tra
imprese TV e imprese editoriali, e tra imprese TV e concessionarie di pubblicità.

6. I diritti sociali

6.1. Definizioni

Per diritti sociali si intendono i diritti dei cittadini a ricevere determinate “prestazioni” dagli apparati pubblici. Sono i diritti
caratteristici dello Stato sociale.

6.2. Strumenti di tutela

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Gli articoli dedicati ai diritti sociali contengono disposizioni che realizzano concretamente quanto previsto dal principio di
eguaglianza sostanziale. Le norme che disciplinano l’erogazione di prestazioni sociali sono derogatorie rispetto al principio di
uguaglianza formale.

6.3. I servizi sociali

I servizi sociali sono gli strumenti che rendono effettivi i diritti sociali. Possono riguardare sia l’intera comunità, sia fasce
particolari della popolazione (lavoratori, famiglie, etc.). I principali meccanismi attraverso cui si svolge la protezione della
sicurezza sociale sono:
- la previdenza sociale, realizzata attraverso alcuni enti pubblici (INPS, INAIL etc.);
- l’assistenza sanitaria, realizzata attraverso il Servizio Sanitario Nazionale (SSN);
- l’assistenza sociale, realizzata congiuntamente da Stato, Regioni ed enti locali.

6.4. Il diritto all’istruzione

L’articolo 34 Cost. pone due principi: il principio di uguaglianza nell’accesso alla scuola (specificazione del principio di
eguaglianza formale); il diritto all’istruzione (applicazione del principio di eguaglianza sostanziale) che impone allo Stato di
attivarsi per assicurare l’effettività dell’accesso all’istruzione. Da ciò discende il principio di gratuità dell’istruzione obbligatoria
e il sistema del diritto allo studio (fatto di borse di studio, contributi alle famiglie assegnati secondo parametri meritocratici,
ecc.). L’istruzione è, però, anche un dovere, per quanto riguarda la “scuola dell’obbligo”.

6.5. La libertà della scuola

L’articolo 33 Cost. tutela la libertà di insegnamento (inteso come qualsiasi forma di trasmissione del sapere). Regola anche la
libertà della scuola, basata sul principio del pluralismo scolastico. Accanto alla scuola pubblica (istituita obbligatoriamente
dallo Stato), possono operare scuole private, ispirate da programmi educativi ideologici o confessionali precisi. L’articolo 33 è
però molto preciso nell’affermare che queste scuole devono vivere “senza oneri per lo Stato”. Tuttavia, questa disposizione è
stata interpretata in vari modi per renderla compatibile con finanziamenti alle scuole private. Oggi, la tendenza è quella di
aggirare il problema del finanziamento pubblico diretto alla scuola privata, mediante forme di finanziamento indiretto (non
sono erogati contributi alle istituzioni scolastiche private ma alle famiglie).

6.6. L’autonomia delle istituzioni scolastiche

L’art. 33 Cost. sancisce: “La Repubblica detta le norme generali sulla istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli organi e
gradi”. Dopo la riforma del Titolo V, l’art. 117 Cost. attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato le norme generali
sull’istruzione, ma assegna alla potestà legislativa concorrente la materia istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni
scolastiche.

7. I diritti nella sfera economica

7.1. Definizioni

I diritti nella sfera economica sono compresi dalla c.d. “Costituzione economica”: I parte, Titolo III. Dettano i principi in
materia di lavoro (artt.35-38 e 46), di organizzazione sindacale e di sciopero (artt. 39-40), di impresa e di proprietà (artt. 41-
44).

7.2. Libertà sindacale

L’art.39 Cost. non è mai stato applicato, salvo il primo comma sulla libertà di organizzazione sindacale. La regola in base alla
quale un sindacato, se viene “registrato”, acquista personalità giuridica e può stipulare contratti collettivi di lavoro con
efficacia normativa non è mai stata applicata. I sindacati, infatti, hanno sempre rifiutato la registrazione rimanendo pertanto
semplici associazioni di diritto privato. In tal modo, i contratti che essi stipulano sono vincolanti soltanto per i loro iscritti.

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7.3. Diritto di sciopero

Lo sciopero è la sospensione collettiva temporanea delle prestazioni di lavoro, usata a tutela di un interesse dei lavoratori.
Chi sciopera non può essere perseguito né in sede penale né civile né disciplinare. L’articolo 40 Cost. tutela esclusivamente lo
sciopero attuato dai lavoratori di un’azienda per tutelare i propri interessi, anche non economici. Non tutela, invece, la c.d.
“serrata”, cioè la forma di protesta attuata dai datori di lavoro o dai professionisti, sebbene anche tali manifestazioni siano
libere e garantite. Per la regolazione e i limiti del diritto di sciopero l’art. 40 rinvia alla legge.

7.4. Libertà di iniziativa economica

L’articolo 41 Cost., che sancisce la libertà di iniziativa economica, è apparso a lungo come la chiave di volta della
“Costituzione economica”; esso infatti vincola l’iniziativa economica privata all’interesse collettivo, poiché “non può svolgersi
in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”. Il comma 2
dell’art. 41 contiene tuttavia una riserva di legge implicita per cui spetta al legislatore di porre i limiti richiesti da esigenze di
utilità sociale, sicurezza ecc.
L’art. 43 Cost. consente, inoltre, la “nazionalizzazione” e la “collettivizzazione” di imprese o categorie di imprese, se si
riferiscono a “servizi pubblici essenziali”. Naturalmente tale articolo sembra destinato all’obsolescenza; ormai da tempo, la
tendenza, anche su sollecitazione dell’UE, è verso la privatizzazione delle imprese pubbliche e, soprattutto verso il
superamento dei monopoli pubblici.
Sui due articoli menzionati molto spesso si sono sviluppati ampi dibattiti, che hanno visto contrapporsi le ideologie socialista
e capitalista.

7.5. La proprietà privata

L’articolo 42 Cost. appare ricco di implicazioni storiche ed ideologiche. Tradizionalmente, la proprietà privata può essere
intesa quale asse portante della libertà, o quale diritto subordinato alla funzione sociale. I modi di acquisto e di godimento
della proprietà privata sono disciplinati dal codice civile.
Il vero problema che affonda le sue radici nell’art. 42 è quello dell’espropriazione: “la proprietà privata può essere, nei casi
previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale” (art. 42.3 Cost.). L’articolo pone
pertanto tre vincoli all’espropriazione:
- può essere fatta per motivi di interesse generale;
- può essere fatta nei soli casi previsti dalla legge;
- può essere fatta solo dietro indennizzo.

7.6. Le Autorità amministrative indipendenti

Nonostante la Costituzione italiana stabilisca che l’attività economica è pubblica e privata, negli ultimi anni, anche a causa
dell’attuazione dei valori inseriti nei Trattati comunitari, si è affermata la tendenza a ridurre il ruolo dello Stato nell’economia
(c.d. “privatizzazioni”), a ricondurre le attività economiche ai soggetti privati e a realizzare un mercato concorrenziale. Per
garantire l’effettiva e corretta concorrenza nei vari settori economici, sono state istituite le Autorità amministrative
indipendenti che sono indipendenti dal Governo e dal suo indirizzo politico, svolgono funzioni di controllo in vari settori
economici, servono a garantire l’osservanza delle regole necessarie per realizzare un mercato veramente concorrenziale. Si
passa così dallo Stato imprenditore allo Stato regolatore.
I vertici delle varie Autorità non sono nominati dal Governo ma, di solito, dai Presidenti delle due Camere e durano in carica
per un periodo predeterminato. Nell’ordinamento italiano, la figura più importante di Autorità amministrativa indipendente è
l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Autorità Antitrust). È composta da un Presidente e da quattro membri
nominati dai Presidenti delle Camere. Ha il compito di garantire il diritto di iniziativa economica, sanzionando i comportamenti
che limitano la concorrenza.
All’Autorità garante della concorrenza e del mercato si aggiungono altre figure, che non si limitano a controllare ma hanno
anche importanti poteri regolamentari. Tra questi la Commissione nazionale per le società e la borsa ( CONSOB), cui la legge
attribuisce compiti di controllo e regolamentazione del mercato finanziario e di organizzazione dell’informazione relativa a tale
mercato.

8. I diritti nella sfera politica

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I diritti politici sono i diritti riconosciuti ai cittadini di partecipare alla vita politica e alla formazione delle decisioni pubbliche.
Essi realizzano il principio di sovranità popolare e indicano forme e limiti dell’esercizio della sovranità da parte del popolo. Gli
artt. 48-51 Cost. elencano i “diritti politici” dei cittadini. Tali sono l’elettorato attivo e passivo, i vari tipi di referendum, la
libertà di organizzazione dei partiti, il diritto di petizione, il diritto di accedere agli uffici pubblici.
Sebbene siano riservati ai cittadini italiani, i diritti politici sono estesi, con alcuni limiti ai cittadini dell’UE. I diritti politici si
possono perdere, temporaneamente o definitivamente, come conseguenza della perdita della capacità d’agire per infermità
mentale o di una condanna per gravi reati (interdizione dai pubblici uffici).

9. I doveri costituzionali

La Costituzione contiene vari riferimenti ai doveri dei cittadini; si tratta perlopiù di principi, difficilmente traducibili in concrete
regole di comportamento.
I doveri costituzionali si riducono essenzialmente a due: il sacro dovere di difesa della Patria (art.52.1 Cost.) e il dovere di
pagare le tasse in ragione della propria capacità contributiva (art.53.1).
Al primo corrisponde l’obbligo del servizio militare (ormai sospeso). Al secondo corrisponde l’obbligo, per lo Stato, di costruire
un sistema tributario informato a criteri di progressività.

VIII. L’amministrazione della Giustizia

La Giurisdizione
In diritto il termine giurisdizione ha un duplice significato:
- in senso oggettivo ci si riferisce ad una funzione pubblica (funzione giurisdizionale), consistente nell’applicazione del diritto
oggettivo, interpretandone le norme e rendendole operanti nel caso concreto, per risolvere le controversie in posizione
di terzietà, ossia di indipendenza rispetto alle parti e di indifferenza riguardo all’esito della controversia;
- in senso soggettivo è l’insieme degli organi che esercitano tale funzione, i giudici.
Il termine viene anche utilizzato per designare la sfera di competenza di un giudice o, con significato più generale ma meno
appropriato, di un organo pubblico.

Il magistrato
Il magistrato è, in senso lato, il titolare di un ufficio pubblico. Più specificamente, il termine designa funzionari investiti delle
funzioni di giudice e, in certi ordinamenti, di pubblico ministero.

Il pubblico ministero
Il pubblico ministero è l’organo dello Stato o, in certi ordinamenti, di altri enti pubblici, la cui funzione principale è l’esercizio
dell’azione penale.

1. Giudici ordinari e giudici speciali

Il sistema giudiziario italiano si caratterizza per la presenza di più giurisdizioni: sono istituiti i giudici ordinari, amministrativi,
contabili, tributari e militari.
I giudici ordinari amministrano la giustizia civile e penale attraverso organi giudicanti e organi requirenti.
Gli organi giudicanti civili si dividono in organi di primo grado (giudice di pace e tribunale) e organi di secondo grado
(corte d’appello).
Anche tra gli organi giudicanti penali vi sono organi di primo grado (il giudice di pace, il tribunale, la corte d’assise) e
organi di secondo grado (la corte d’appello, la corte d’assise d’appello, il tribunale della libertà).
Gli organi requirenti sono i Pubblici Ministeri, che esercitano l’azione penale e agiscono nel processo a cura di interessi
pubblici. Il PM agisce anche nel processo civile, nei casi stabiliti dalla legge a tutela di interessi pubblici. Nel processo penale,
tuttavia, vige l’obbligo dell’azione penale; ciò significa che il PM non può scegliere se avviare o meno l’azione in relazione al
tipo di reato, ma è tenuto ad intraprendere l’azione sempre e comunque in presenza di una notizia criminis dotata di
fondamento.
Gli uffici del PM si rinvengono presso i tribunali, presso la Corte d’Appello e presso la Corte di Cassazione. Presso quest’ultima
è istituita anche la Direzione nazionale antimafia con compiti di coordinamento delle indagini sulla criminalità

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organizzata. La funzione giurisdizionale di primo grado nelle controversie in cui sono coinvolti soggetti con età inferiore ai
diciotto anni è esercitata dal tribunale per i minorenni.
I giudici amministrativi sono i tribunali amministrativi regionali, istituiti uno in ciascuna Regione e il Consiglio di Stato. Alla
giurisdizione amministrativa è affidata la tutela giurisdizionale degli interessi legittimi, che prevede la possibilità che siano
annullati gli atti della pubblica amministrazione. Al giudice ordinario spettano dunque le controversie in materia di diritti
soggettivi, al giudice amministrativo quelle in materia di interessi legittimi.
Il Consiglio di Stato assomma i sé, oltre ai poteri giurisdizionali (è giudice d’appello dei tribunali amministrativi regionali)
anche poteri consultivi, che possono essere attivati dal Governo.
La Corte dei conti, in generale, esercita la giurisdizione in tema di responsabilità dei pubblici amministratori in caso di
danno ai soggetti pubblici dai quali dipendono.
I giudici tributari (commissioni tributarie provinciali e regionali) esercitano la giurisdizione nelle controversie fra i cittadini e
l’amministrazione finanziaria statale.
I giudici militari, in tempo di guerra, esercitano la loro giurisdizione secondo quanto previsto dalla legge; in tempo di pace,
giudicano solo per i reati commessi dagli appartenenti alle forze armate.

2. Principi costituzionali in tema di giurisdizione

2.1. Principio di precostituzione del giudice

La Costituzione pone alcuni principi fondamentali in tema di giurisdizione. In primo luogo il principio di precostituzione
del giudice (o principio del giudice naturale): “nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge” (art.
25 Cost.). In tal modo, nessuno potrà essere giudicato da un giudice appositamente costituito dopo la commissione di un
determinato fatto; la legge deve indicare i criteri astratti impiegando i quali sia possibile predeterminare quale sia l’organo
giudiziario competente a giudicare di una certa questione. Inoltre è posto il divieto di istituire giudici speciali, cioè organi
formati fuori dall’ordinamento giudiziario, cioè alla giurisdizione ordinaria. Non ricadono nel divieto tutte le giurisdizioni
speciali cui si è accennato in precedenza.
Altre disposizioni costituzionali che hanno portata generale riguardano il fatto che la giustizia deve essere amministrata in
nome del popolo, che impongano al giudice la sola soggezione alla legge, che sempre la legge assicuri l’indipendenza delle
giurisdizioni speciali e del pubblico ministero. I provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati e, contro le decisioni dei
giudici ordinari, è ammesso il ricorso alla Corte di cassazione.
La Corte di cassazione si configura come giudice di legittimità, competente a conoscere le violazioni di legge compiute
dagli organi giurisdizionali di grado inferiore.

2.2. Diritto di difesa e giusto processo

La Costituzione garantisce il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi e afferma che la
difesa è un diritto inviolabile. La tutela giurisdizionale dei diritti e interessi legittimi è azionabile sia nei confronti dei privati
che nei confronti dello Stato e degli enti pubblici. La garanzia del diritto di difesa, unitamente al principio del giudice naturale
precostituito per legge dovrebbero fondare la necessità che il processo si caratterizzi: 1) per il contraddittorio tra le parti (il
quale esige che vi sia un confronto dialettico paritario tra le parti processuali); 2) per l’imparzialità e la terziarietà del giudice.
Il nuovo testo dell’art. 111 Cost. consacra tali principi nella formula del giusto processo. Il nuovo testo dell’articolo 111
stabilisce altresì che la legge deve assicurare la ragionevole durata del processo.

3. Lo status giuridico dei magistrati ordinari

3.1. L’accesso alla magistratura

La Costituzione stabilisce che la nomina a magistrato debba avvenire per concorso. I requisiti per l’accesso sono indicati dalla
legge 111/2007. Al concorso per esami sono ammessi: i dirigenti della P.A. con almeno cinque anni di anzianità, in possesso
del diploma di laurea in giurisprudenza; i docenti universitari in materie giuridiche in possesso del diploma di laurea in
giurisprudenza; gli avvocati; coloro i quali hanno svolto le funzioni di magistrato onorario per almeno sei anni; i laureati in
possesso del diploma di laurea in giurisprudenza e del diploma conseguito presso le scuole di specializzazione per le
professioni legali o che hanno conseguito il dottorato di ricerca in materie giuridiche. Vinto il concorso, si è nominati uditore
giudiziario e inizia un tirocinio.

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3.2. Indipendenza, autonomia e inamovibilità della magistratura ordinaria

Le disposizioni costituzionali proclamano l’autonomia e l’indipendenza del potere giudiziario. L’art. 104.1 Cost. afferma che “la
magistratura costituisce un ordine autonomo indipendente da ogni altro potere”. L’autonomia dell’ordine giudiziario è una
garanzia destinata ad esplicare i suoi effetti all’interno dell’ordine giudiziario stesso e fa sì che ciascun magistrato possa
determinarsi autonomamente senza ricevere alcun condizionamento da altri magistrati appartenenti all’ordine giudiziario.
L’indipendenza dell’ordine giudiziario è riferita al potere giudiziario nel suo complesso, ma si tratta di una garanzia destinata
ad esplicare i suoi effetti in riferimento all’esercizio concreto della funzione giurisdizionale in quanto tutela i magistrati da tutti
quei condizionamenti che possono provenire da poteri diversi da quello giudiziario.
L’art. 107.1 Cost. afferma che i magistrati sono inamovibili; ciò significa che senza il loro consenso non possono essere
trasferiti ad una sede diversa da quella che occupano.

4. Il Consiglio superiore della magistratura

A garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza dei magistrati, la Costituzione ha previsto che tutti i provvedimenti riguardanti
la carriera e in generale lo status dei magistrati ordinari debbano essere adottati da un organo che è sganciato dal Governo,
e cioè il Consiglio superiore della magistratura (CSM).
Il CSM è composto (art. 104.2 Cost.):
1. di tre membri di diritto, ossia il Presidente della Repubblica, che lo presiede, il primo presidente della Cassazione e il
Procuratore generale della Corte di Cassazione;
2. di membri eletti dai magistrati ordinari che devono rappresentare i 2/3 del Collegio (c.d. membri togati);
3. dei c.d. membri laici, che costituiscono il restante terzo, eletti dal Parlamento in seduta comune tra gli appartenenti alle
categorie dei professori ordinari di Università in materie giuridiche e avvocati che esercitano la professione da almeno
quindici anni.
La Costituzione non stabilisce direttamente quanti devono essere i membri del CSM. Anteriormente alla legge di riforma del
2002 i membri togati erano venti e i membri laici dieci. Attualmente i membri togati sono sedici e i membri laici otto.
Aggiungendo i tre membri di diritto ventisette.
La presidenza del Capo dello Stato al CSM ha carattere soltanto formale è simbolico, in quanto il CSM elegge un
vicepresidente che svolge concretamente tutti i compiti connessi alla presidenza del collegio.

Elezione del CSM


Dopo la Riforma del 2002, l’elezione dei 16 membri togati avviene nel seguente modo:
- in un unico collegio nazionale, per due magistrati che esercitano funzioni di legittimità presso la Corte di Cassazione e la
procura generale presso la medesima Corte;
- in un collegio unico nazionale, per quattro magistrati che esercitano le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di
merito e presso la Direzione nazionale antimafia;
- in un collegio unico nazionale, per dieci magistrati che esercitano le funzioni di giudice ovvero che sono destinati alla Corte
suprema di Cassazione.
All’elezione partecipano tutti i magistrati.

Il CSM è competente in ordine all’adozione di tutti i provvedimenti inerenti la carriera e lo status dei magistrati ordinari ossia
le assegnazioni, i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari. Per evitare la trasformazione della magistratura
in corporazione chiusa, la titolarità dell’azione disciplinare è attribuita al ministro della giustizia. La decisione, a seguito
dell’avvio di un procedimento disciplinare, spetta all’apposita sezione disciplinare del CSM.
La responsabilità disciplinare opera in caso di violazione dei doveri connessi al corretto esercizio della funzione
giurisdizionale. I magistrati ordinari rispondono di ogni comportamento, assunto in ufficio o fuori, in violazione dei propri
doveri, in modo da compromettere il prestigio dell’ordine giudiziario.
I magistrati ordinari, oltre che alla responsabilità disciplinare sono sottoposti a quella penale e a quella civile.
Tutti i provvedimenti del CSM assumono la veste di decreti del Presidente della Repubblica e sono sottoposti al sindacato del
giudice amministrativo ove vengano impugnati con apposito ricorso giurisdizionale. Il giudice competente è il Tar del Lazio e,
in appello, il Consiglio di Stato.
Per assicurare l’indipendenza dei giudici speciali, sono previsti degli organi collegiali, modellati sull’esempio del CSM ovvero il
Consiglio di presidenza della giurisdizione amministrativa, il Consiglio di presidenza della Corte dei conti, il Consiglio di
presidenza della magistratura tributaria e il Consiglio della Magistratura militare.

5. Il ministro della giustizia

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Prima della Costituzione del 1948, il ministro di “grazia e giustizia” aveva rilevanti poteri in materia di ordinamento
giudiziario, di status e carriera dei magistrati, e ciò pregiudicava l’autonomia e l’indipendenza della magistratura. La
Costituzione del 1948 ha segnato una svolta, spostando gran parte di questi poteri in capo al CSM.
Il ministro di “grazia e giustizia” si limita a curare “l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia” (art.
110 Cost.); promuovere l’azione disciplinare davanti all’apposita sezione disciplinare del CSM; partecipare al procedimento di
conferimento degli uffici direttivi (gli incarichi di maggior rilievo nell’ordinamento giudiziario). Tali incarichi sono attribuiti con
deliberazione del CSM, sulla base di una proposta formulata di concerto fra un’apposita Commissione del CSM ed il ministro;
esercitare poteri di sorveglianza ed eventuali attività ispettive nei confronti degli uffici giudiziari.

Riforma della giustizia 03/2011 - I punti essenziali

- la nuova riforma della giustizia stabilisce, in sostanza, la creazione di due concorsi separati per l’accesso alle professioni di
giudice e di pubblico ministero;
- da questa norma discende la separazione del CSM. Si avrà quindi il CSM dei giudici e il CSM dei pubblici ministeri;
- a differenza del passato la riforma stabilisce esplicitamente che i CSM non possono adottare atti di indirizzo politico, né
esercitare funzioni diverse da quelle previste nella Costituzione;
- la riforma stabilisce che i magistrati saranno giudicati da un organo a parte, l’alta corte di giustizia;
- allo stato attuale, il cittadino che lamenta di aver subito un trattamento indebito da parte di una procura, soprattutto nei
casi di presunta ingiusta detenzione, può fare causa allo Stato e non al singolo magistrato. Lo Stato, successivamente, si
rivale sul magistrato responsabile del danno. Secondo la riforma, invece, i magistrati sono direttamente responsabili degli atti
compiuti in violazione dei diritti, al pari degli altri funzionari e dipendenti dello Stato;
- l’articolo 112 della Costituzione stabilisce oggi che “il pm ha l’obbligo di esercitare l’azione penale”. La riforma inserisce un
passaggio, “secondo i criteri stabiliti dalla legge”, e rimanda quindi a una legge ordinaria la definizione di questi criteri di
priorità;
- al Ministro della giustizia spettano la funzione ispettiva, l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia;
riferisce ogni anno alle Camere sullo stato della giustizia, sull’esercizio dell’azione penale e sull’uso dei mezzi di indagine.

IX. Giustizia costituzionale

1. Che cos’è la giustizia costituzionale

1.1. Definizioni

La “giustizia costituzionale” è un sistema di controllo giurisdizionale del rispetto della Costituzione. Ogni Stato basato su
una Costituzione rigida ha sviluppato un controllo di legittimità costituzionale delle leggi, affidando alla giustizia costituzionale
il compito di sindacare il rispetto della Costituzione da parte del legislatore ordinario. Se non ci fosse un modo per denunciare
una legge che contrasta con la Costituzione, la Costituzione perderebbe la sua prevalenza gerarchica rispetto alle altre fonti.
I vari Stati hanno adottato metodi diversi di giustizia costituzionale.

1.2. Il modello italiano

Il modello italiano è in prevalenza orientato verso un giudizio successivo, in quanto investe leggi già in vigore, accentrato,
perché svolto da un unico organo, la Corte costituzionale, indiretto, perché i cittadini non possono ricorrere direttamente
alla Corte, essa può essere investita solo da un giudice. Il giudizio in via diretta è uno strumento riservato solo allo Stato,
quando impugna una legge regionale e alle Regioni, che impugnano una legge statale o di un’altra Regione.

1.3. L’estensione del principio di legalità ai conflitti “politici”

Il giudizio di legittimità costituzionale delle leggi è uno strumento attraverso il quale viene estesa l’applicazione del principio
di legalità anche alla funzione legislativa, non più sovrana, ma fondata, disciplinata e limitata da una previa norma della
Costituzione rigida. Quasi sempre le costituzioni moderne estendono ulteriormente l’ambito di applicazione del principio di
legalità, sottoponendo ad una legge costituzionale e ad un giudice (la giustizia costituzionale) altre questioni che in
precedenza erano lasciate alla “politica”.
L’art. 134 Cost. elenca le funzioni riservate alla Corte costituzionale, la quale è competente a giudicare:

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- sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle
Regioni;
- sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato;
- sui conflitti di attribuzione tra lo Stato e le Regioni e tra le Regioni;
- sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione (alto tradimento e attentato alla
Costituzione);
- sull’ammissibilità dei quesiti referendari.

2. La Corte costituzionale

2.1. Composizione

La Corte, per i suoi obiettivi e funzioni, deve affermarsi come organo “neutrale”, dunque non può essere un organo
rappresentativo della maggioranza (non avrebbe alcun senso). Per raggiungere tale “neutralità” sono necessari alcuni
requisiti:
a) i componenti la Corte costituzionale debbono essere scelti “fra i magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori
ordinaria e amministrativa, i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni di servizio”
(art. 135.2 Cost.);
b) i “poteri” dello Stato tendono a ripartirsi la nomina dei quindici giudici costituzionali. Pertanto:
- cinque giudici sono eletti dal Parlamento in seduta comune, a scrutinio segreto e con maggioranza dei 2/3 dei componenti
dell’assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei 3/5 dei componenti;
- cinque giudici sono nominati dal Presidente della Repubblica. La controfirma del Presidente del Consiglio dei ministri, in
questo caso esprime un semplice controllo esterno;
- cinque giudici sono nominati dalle supreme magistrature ordinarie ed amministrative (3 dai magistrati di Cassazione, uno
da quelli del Consiglio di Stato ed uno da quelli della Corte dei conti);
c) È importante garantire la neutralità rispetto agli interessi politici e privati. In Italia, i giudici della Corte durano in carica 9
anni e non sono rieleggibili. Vige un severo regime di incompatibilità, che riguarda non solo le cariche politiche elettive ma
anche le professioni (i magistrati o professori universitari vengono collocati fuori ruolo per tutto il periodo che durano in
carica). Inoltre i giudici della Corte costituzionale non possono svolgere attività inerente ad un’associazione o partito politico.

2.2. Status del giudice costituzionale e prerogative della Corte

Il giudice costituzionale:
- gode di immunità e improcedibilità. “I giudici non sono sindacabili, né possono essere perseguiti per le opinioni
espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni” (art.5 legge cost. 1953). Finché sono in carica i giudici godono della
stessa immunità riservata ai parlamentari;
- gode di inamovibilità: i giudici della Corte possono essere rimossi o sospesi solo per mezzo di votazione della stessa
Corte, presa a maggioranza dei 2/3 dei membri e solo per incapacità fisica o civile o per gravi mancanze nell’esercizio delle
loro funzioni;
- è soggetto alla convalida delle nomine (spetta alla Corte una sorta di verifica dei poteri);
- per ciò che concerne il trattamento economico i giudici hanno un trattamento economico che non può essere inferiore a
quello dei magistrati ordinari, investiti delle più alte funzioni. Alla scadenza del mandato è garantito loro il reinserimento nelle
precedenti attività professionali;
- gode di autonomia finanziaria e normativa (la Corte amministra il proprio bilancio, che è fissato dallo Stato);
- gode di autodichia (così come per le Camere, la Corte costituzionale gode di competenza esclusiva per giudicare i ricorsi
in materia di impiego dei propri dipendenti).

2.3. Funzionamento

I giudici della Corte durano in carica 9 anni. Il rinnovo della composizione della Corte è graduale: i giudici non scadono tutti
insieme, ma uno alla volta. Non si applica il regime della prorogatio (tranne che per i giudizi d’accusa), diversamente da
quanto accade in Parlamento.
Il Presidente è un giudice della Corte, eletto dalla Corte stessa con scrutinio segreto e a maggioranza assoluta (ballottaggio
al terzo scrutinio). Il mandato è triennale e rinnovabile.
A parte le sue funzioni di rappresentanza esterna e la direzione amministrativa degli uffici della Corte, al Presidente spettano
le funzioni tipiche di chi presiede un organo collegiale.

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Le decisioni che la Corte costituzionale emana sono di due tipi: sentenze e ordinanze. Sentenze e ordinanze sono gli atti tipici
del sistema giudiziario (così come le legge è l’atto tipico del sistema legislativo e il decreto la forma tipica degli atti
dell’esecutivo).
La sentenza definisce il giudizio, ossia è l’atto con cui il giudice chiude il processo; l’ordinanza è uno strumento
interlocutorio che non esaurisce il rapporto processuale, ma serve per risolvere le questioni che sorgono nel corso del
processo (attraverso l’ordinanza ad esempio si ordinano attività istruttorie). Le sentenze devono essere esaurientemente
motivate; attraverso la motivazione la Corte rende conto dei propri processi interpretativi ed argomentativi, legittimando le
proprie conclusioni; pertanto, le decisioni della Corte non possono essere impugnate.

3. Il controllo di costituzionalità delle leggi

3.1. Atti sindacabili

La Corte costituzionale giudica sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di
legge, dello Stato e delle Regioni”. (art. 134.1 Cost.).
È necessario approfondire alcuni aspetti:
- Col termine “legge” si intendono gli atti che hanno la “forma” della legge e il grado gerarchico delle “fonti primarie” (c.d.
legge formale ordinaria) e le leggi costituzionali, anch’esse adottate con le forme della legislazione parlamentare, ma poste in
un posizione gerarchica sovraordinata. Il giudizio di legittimità costituzionale può estendersi non soltanto ai vizi formali
(derivanti dalla violazione delle regole procedurali) ma anche ai vizi materiali (derivanti dalla violazione dei limiti posti dalla
Costituzione.
- Le leggi anteriori alla Costituzione (emanate quindi prima del 1948) possono essere impugnate solo per vizi materiali. Non
possono essere dichiarati incostituzionali atti legislativi approvati con procedure che un tempo erano regolari.
- Sono escluse dal sindacato di legittimità le fonti fatto, ovvero le consuetudini e le norme provenienti da altri ordinamenti,
quindi le norme UE.
- Gli atti sindacabili debbono avere “forza di legge”. Comprende dunque i decreti legge e i decreti legislativi; sono esclusi i
regolamenti dell’esecutivo e gli altri regolamenti amministrativi (che sono di competenza del giudice amministrativo).
- Le leggi regionali sono equiparate a quelle statali. La Corte non può invece sindacare i regolamenti interni dei Consigli
regionali. Le leggi di approvazione degli Statuti possono essere impugnate preventivamente dal Governo.

3.2. Il parametro di giudizio

Il parametro impiegato per giudicare la legittimità degli atti legislativi sono le disposizioni e le leggi costituzionali. Tuttavia, la
stessa Costituzione prevede in diversi casi che leggi o atti con forza di legge siano vincolati da fonti sub-costituzionali (es. il
decreto legislativo delegato deve rispettare le norme della legge di delega, la legge regionale deve rispettare i principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato). Si parla di parametro interposto per designare quelle norme che non hanno
rango costituzionale, ma la cui violazione comporta un’indiretta violazione di norme costituzionali.

3.3. Giudizio incidentale

Il giudizio in via incidentale si ha quando la questione di legittimità costituzionale viene sollevata nel corso di un
procedimento giudiziario, come “incidente processuale”, che comporta la sospensione del giudizio e la remissione della
questione di legittimità costituzionale alla Corte costituzionale. La questione può essere sollevata da una delle parti o
d’ufficio, cioè dal giudice stesso dinanzi al quale pende il giudizio principale. L’atto introduttivo del giudizio incidentale fa
necessariamente capo al giudice a quo. A lui compete la valutazione circa la sussistenza delle condizioni di proponibilità della
questione di legittimità. In tal caso il giudice deve verificare che:
- la questione sia rilevante per risolvere il giudizio in corso (il giudice, cioè, non può proseguire se non si risolve la questione
di legittimità costituzionale);
- la questione non sia manifestamente infondata (la questione deve avere un minimo di fondamento giuridico).
Se sussistono i due requisiti, il giudice emette un’ordinanza di rinvio, motivata, che sospende il giudizio principale fino al
pronunciamento della Corte (l’ordinanza di rinvio viene chiamata ordinanza di rimessione).

3.4. Il giudizio in via principale

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Il Giudizio in via principale (o d’azione) può essere proposto con ricorso da parte dello Stato contro leggi regionali o da una
Regione contro leggi statali o di altre Regioni. In questo caso, la questione di legittimità costituzionale viene proposta
direttamente, con una procedura ad hoc e non nel corso di un “giudizio”.
Dopo la riforma del Titolo V le differenze tra il ricorso statale e quello regionale si sono attenuate di molto.
Il Governo può agire solo successivamente, contro leggi regionali già in vigore. L’impugnazione statale può avvenire
allorquando una legge regionale violi una disposizione costituzionale. Lo Stato non deve dimostrare alcun interesse a
ricorrere, cioè ad agire a tutela di una propria attribuzione lesa dalla Regione. Al contrario, il ricorso della Regione contro una
legge statale può fondarsi solo sull’invasione della sfera di competenza attribuita dalla Costituzione; la Regione deve, perciò,
dimostrare di avere un interesse concreto al ricorso.
L’atto introduttivo del giudizio in via principale è il ricorso; esso deve essere deliberato dal Consiglio dei ministri, se agisce lo
Stato, o dalla Giunta regionale per la Regione, entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto con forza di legge
che si intende impugnare.

3.5. Tipologia delle decisioni della Corte

Le decisioni della Corte costituzionale nei giudizi di legittimità, siano essi promossi in via incidentale o in via principale,
possono essere suddivise in:
a) decisioni di inammissibilità;
b) decisioni di rigetto;
c) decisioni di accoglimento.

3.5.1. Decisioni di inammissibilità

Sono pronunciate se mancano i presupposti per procedere ad un giudizio di merito. Ciò può accadere quando manchino i
requisiti soggettivi e oggettivi per la legittimazione a sollevare la questione; quando sia carente l’oggetto del giudizio; quando
manchi il requisito della rilevanza; quando siano stati compiuti errori meramente procedurali; quando la questione sottoposta
alla Corte comporta una “valutazione di natura politica” o un sindacato “sull’uso del potere discrezionale del Parlamento”.

3.5.2. Sentenze di rigetto (e ordinanze di “manifesta infondatezza”)

Con la sentenza di rigetto la Corte dichiara “non fondata” la questione prospettata nell’ordinanza di remissione. Rigettando la
questione, la Corte non dice nulla circa la legittimità della legge in astratto, ma si pronuncia sulla fondatezza della
costruzione fondata dal giudice. Per questo, la sentenza di rigetto non ha effetti erga omnes: il suo unico effetto giuridico è
di precludere la riproposizione della stessa questione da parte dello stesso giudice nello stesso processo.
Può capitare, se un altro giudice risolleva la stessa questione senza aggiungere argomentazioni nuove, che la Corte non entri
neppure nel merito di essa e pronunci la “manifesta infondatezza” della questione stessa.

3.5.3. Sentenze di accoglimento

Con la sentenza di accoglimento, la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale della disposizione impugnata. In questo caso, la
decisione ha effetti erga omnes (e non solo inter partes, come nel caso della sentenza di rigetto). Dal contrasto con le norme
costituzionali si produce l’invalidità della legge in questione. La sentenza ha valore costitutivo. Benché il contrasto tra la
norma invalidata e le norme costituzionali sia sorto sicuramente in precedenza, è solo con la sentenza che esso viene
accertato. Si dice spesso che gli effetti della sentenza di accoglimento operino ex tunc (retroattivamente), ma, in realtà ciò è
vero solo per quei rapporti sorti nel passato, che non siano già esauriti (ossia prescritti, decaduti, ecc.).

3.5.4. Sentenze “interpretative” di rigetto

La Corte dichiara infondata la questione di legittimità costituzionale, non perché il dubbio del giudice sia infondato, ma
perché esso si basa su una “cattiva” interpretazione della disposizione impugnata. La Corte, con questo tipo di sentenza, trae
dal testo legislativo una norma in tutto o in parte diversa da quella tratta dalle parti o dal giudice e dichiara che, rispetto a
questa norma, non sussistono vizi di legittimità costituzionale, “salvando”, in tal modo, la disposizione legislativa.

3.5.5. Sentenze “manipolative” di accoglimento

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Le sentenze di accoglimento sono dette “manipolative”, “interpretative” o “normative” quando il loro dispositivo non si limita
alla semplice dichiarazione di illegittimità della legge o delle singole sue disposizioni, ma l’illegittimità è dichiarata “nella parte
in cui” la disposizione significa o non significa qualcosa, ossia per la norma che essa esprime.
Si distinguono:
a) Sentenze di accoglimento parziale, attraverso le quali la Corte dichiara illegittima la disposizione per una parte solo del suo
testo;
b) Sentenze additive, ossia decisioni con cui la Corte dichiara illegittima la disposizione nella parte in cui non prevede ciò che
invece sarebbe costituzionalmente necessario prevedere. L’addizione è una norma omessa dal legislatore; è lo stesso giudice
remittente che, nell’ordinanza, deve indicare il verso dell’addizione;
c) Sentenze sostitutive. Sono le decisioni con cui la Corte dichiara l’illegittimità di una disposizione legislativa “nella parte in
cui prevede X anziché Y”. Con esse la Corte sostituisce una locuzione della disposizione, incompatibile con la Costituzione,
con altra, costituzionalmente corretta.

4. I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato

4.1. Definizioni

I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato sono lo strumento con cui un “potere” dello “Stato” può agire davanti alla
Corte per difendere le proprie “attribuzioni costituzionali” compromesse dal comportamento di un altro “potere” dello Stato
(per fare solo un esempio, utile ad inquadrare meglio la questione, è capitato che un ministro sollevasse conflitto contro il
suo Governo per una questione di competenza a controfirmare i decreti di grazia del Presidente della Repubblica).

4.2. Oggetto del confitto

Il conflitto può sorgere sia da un atto di “usurpazione” di potere, con cui un organo svolge una attribuzione spettante
all’organo di un altro potere, sia dal comportamento di un organo che intralci il corretto esercizio delle competenze altrui.
Nel primo caso, il conflitto consiste in una vindicatio potestatis, ossia entrambi i soggetti rivendicano per sé l’attribuzione ad
emanare l’atto. Nel secondo caso, molto più frequente, il soggetto ricorrente denuncia un altro soggetto perché, con un atto
o con un semplice comportamento (anche omissivo), ha impedito o interferito con le attribuzioni ad esso spettanti (c.d.
conflitti da “menomazione” o da “interferenza”). Dunque non sempre è un atto a dar luogo al conflitto, ma anche un
comportamento (ed anche un comportamento omissivo) può generarlo.

4.3. Il giudizio

Il giudizio viene introdotto dal ricorso presentato dalla parte che si ritiene lesa direttamente alla Corte costituzionale. Il
giudizio inizia con una decisione circa l’ammissibilità del conflitto. La sentenza che chiude il giudizio stabilisce a chi spetti la
competenza

5. I conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni

I conflitti di attribuzione tre Stato e Regioni sono lo strumento per risolvere le controversie tra Stato e Regioni o tra Regioni.
Sono quindi conflitti tra enti (intersoggettivi), e non tra organi (intergorganici) come nel caso precedente. L’atto di qualsiasi
organo dello Stato o della Regione può provocare il conflitto, ad esclusione degli atti legislativi, per i quali c’è il giudizio di
legittimità in via principale. Possono, quindi, provocare il conflitto atti amministrativi o atti giurisdizionali.
La violazione della competenza può derivare sia dall’invasione della sfera di attribuzioni, sia dalla menomazione o
interferenza.
Il conflitto è introdotto da un ricorso. Condizione di ammissibilità del ricorso è l’interesse a ricorrere. Il ricorrente (sia lo
Stato, sia la Regione, diversamente dai giudizi di legittimità) deve, pertanto, dimostrare di aver subito una lesione attuale
(non solo potenziale) e concreta (non solo teorica) della sua competenza. La sentenza della Corte dichiara a chi spetta (o
non spetta) la competenza, con conseguente eventuale annullamento dell’atto alla base del conflitto.

6. Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo

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Il giudizio di ammissibilità è introdotto con l’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum. I delegati dei consigli regionali, i
presentatori delle 500.000 firme, il Presidente del Consiglio dei ministri possono presentare memorie e prendere parte alla
discussione in camera di consiglio.
La Corte decide sempre con sentenza sull’ammissibilità/inammissibilità; tale decisione deve essere pubblicata entro il 10
febbraio successivo. Anche se è invalsa la prassi di presentare più richieste contestuali, ogni richiesta è oggetto di apposita
sentenza.
L’art. 75.2 Cost. pone pochi casi di esclusione del referendum (per le leggi tributarie, di bilancio, di amnistia e di indulto e per
le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali).
Tuttavia, a partire dalla sent.16/1978 la Corte ha allargato il suo giudizio a ulteriori motivi di inammissibilità per cui:
- sono sottratti a referendum la Costituzione e le leggi costituzionali, ma anche le leggi rinforzate;
- non sono inammissibili solo le leggi di approvazione del bilancio, ma anche le altre leggi che attengono alla “manovra
finanziaria”, a partire dalla c.d. legge finanziaria;
- sono inammissibili i referendum il cui quesito non abbia “una matrice razionalmente unitaria”, cioè non sia omogeneo. Nel
prendere la propria decisione, la Corte verifica la coerenza e l’univocità del quesito presentato.

7. La “giustizia politica”

7.1. La responsabilità penale del Presidente della Repubblica

L’espressione giustizia politica fa riferimento alle funzioni che la Corte costituzionale esercita quando giudica sulle accuse
promosse contro il Presidente della Repubblica.
Il Capo dello Stato non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, ad eccezione dei casi di alto
tradimento e di attentato alla Costituzione. In questi casi, è messo sotto accusa dal Parlamento in seduta comune a
maggioranza assoluta e giudicato dalla Corte Costituzionale in composizione integrata da ulteriori 16 membri (si veda la
sezione sul Parlamento).
Il procedimento del giudizio d’accusa consta quindi di due fasi:
a) la prima si svolge dinanzi al Parlamento in seduta comune, competente a deliberare la messa in stato d’accusa nei
confronti del Presidente; la deliberazione è preceduta da un’attività di indagine svolta da un Comitato (attraverso
intercettazioni, perquisizioni, ecc.); sulle conclusioni presentate dal Comitato, il Parlamento in seduta comune procede alla
votazione, a maggioranza assoluta;
b) la seconda fase si svolge dinanzi alla Corte costituzionale integrata e si conclude con sentenza.

7.2. I c.d. reati ministeriali

Prima della riforma del 1989 i reati ministeriali rientravano nella “giustizia politica”, ed erano pertanto giudicati dalla Corte
costituzionale, con le stesse procedure menzionate in precedenza. A seguito di un referendum popolare del 1987, con cui
venivano abrogate le disposizioni relative alla c.d. “commissione inquirente”, la riforma ha investito la magistratura ordinaria
della competenza a giudicare dei reati ministeriali anche se previa autorizzazione da parte della Camera di appartenenza se il
membro del Governo è deputato o senatore, dal Senato, nelle altre ipotesi. (art. 96 Cost.). In caso di reato ministeriale
l’autorizzazione può essere negata soltanto a maggioranza assoluta dei membri dell’assemblea e se l’inquisito abbia agito per
la tutela di un interesse dello Stato. Competente a svolgere le indagini su detti reati è il tribunale dei ministri.
Al di fuori di questo ambito, dopo la dichiarazione di illegittimità costituzionale del c.d. lodo Alfano, e in seguito
all’abrogazione della recente legge sul “legittimo impedimento”, ciascun membro del Governo che commetta reati incorre in
responsabilità pari a qualsiasi altro cittadino.

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