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¿Quién ha prevaricado?
! La forma parlamentaria de gobierno de1nida en la Constitución y replicada en los Estatutos
de Autonomía excluye la posibilidad de que los presidentes de Gobierno de la Nación o de
la Comunidad Autónoma puedan cometer el delito de prevaricación

! ¿A partir de qué interpretación de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía para

Andalucía ha podido el Tribunal que ha dictado la sentencia de los ERE condenar a Manuel
Chaves y José Antonio Griñán por prevaricación? ¿No será más bien que son ellos los que
ha prevaricado al dictar la sentencia en los términos en que lo han hecho?

Javier Pérez Royo (/autores/javier_perez_royo/) 21/11/2019 - 21:35h

Manuel Chaves.
En una de sus primeras sentencias, la STC 6/1981, el Tribunal Constitucional
dejó dicho lo siguiente: "El principio de legitimidad democrática que enuncia
el art. 1, apartado 2 de la Constitución es la base de TODA nuestra ordenación
jurídico-política". De TODA. No de una parte. Nada se puede explicar en el
ordenamiento del Estado Constitucional si no es a partir de este principio de
legitimación democrática.

Dicho principio de legitimación democrática se proyecta en todo el

ordenamiento jurídico sin excepción, pero no lo hace por igual sobre todo él.
Hay dos momentos en los que se proyecta con una intensidad muy superior a
como lo hace en todos los demás: el momento de la elección de las Cortes
Generales y el de la investidura del Presidente del Gobierno.

La Constitución en la definición de la arquitectura del Estado salta

directamente del art. 1.2 : "La soberanía nacional reside en él pueblo
español...", al art. 66.1: "Las Cortes Generales representan al pueblo español" y
del 66.1 al art. 99, en el que se regula la investidura del presidente del
Gobierno. Lo mismo hacen todos los Estatutos de Autonomía.

La conexión con el principio de legitimidad democrática de las Cortes

Generales y de la Presidencia del Gobierno es diferente de la que existe
respecto de las demás instituciones. Las Cortes Generales son las únicas que
tienen una conexión directa, pero una conexión directa que, para ser efectiva,
tiene que expresarse en la investidura del presidente del Gobierno. Si las
Cortes Generales en el plazo de dos meses no son capaces de transmitir la
legitimidad democrática que han recibido directamente del pueblo al
presidente del Gobierno mediante su investidura, son ellas mismas las que
quedan disueltas. Bien lo sabemos los españoles.

Las Cortes Generales y la Presidencia del Gobierno conjuntamente son, en

consecuencia, los órganos constitucionales que hacen real y efectivo el
principio de legitimidad democrática de manera inmediata y directa. Por ello,
son los encargados de la dirección política del país. Lo mismo ocurre en las
Comunidades Autónomas.

Esta relación con el principio de legitimidad democrática es la que excluye la

posibilidad de que las Cortes Generales o la Presidencia del Gobierno puedan
prevaricar. La prevaricación tipificada como delito en el Código Penal es la
prevaricación judicial o la prevaricación administrativa, pero no la
prevaricación política. Esta última no existe. No puede existir en el Estado
Constitucional democrático.

Y las Cortes Generales y el presidente del Gobierno no hacen nada más que
política. En cuanto órganos de naturaleza exclusivamente política no pueden
cometer nunca el delito de prevaricación.

En el caso de las Cortes Generales no es necesario decir nada. En el de la

Presidencia del Gobierno tampoco debería ser necesario, pero a la vista de
sentencias como la de los ERE, está claro que resulta necesario hacerlo.

El Presidente del Gobierno es una figura bifronte. Por un lado, es un órgano

individual que tiene atribuidas funciones en cuanto tal. Por otro, es la cabeza
de un órgano colegiado: el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno.

En cuanto órgano individual los presidentes de Gobierno, de la Nación o de la

Comunidad Autónoma, pueden hacer tres cosas: nombrar y separar a los
ministros o consejeros, presentar la cuestión de confianza y disolver el
Parlamento. El presidente del Gobierno de la Nación puede, además,
interponer el recurso de inconstitucionalidad. Esto es lo único que pueden
hacer. Se trata de actos políticos no susceptibles siquiera de ser recurridos.

En cuanto presidente del órgano colegiado dirige la ejecución del programa

de gobierno con base en el cual obtuvo la confianza del Parlamento en la
sesión de investidura. El núcleo esencial de esa tarea de ejecución del
programa consiste en la elaboración de los Proyectos de Ley y de
Presupuestos, que tendrán que ser remitidos a las Cortes para su debate y
aprobación. La función esencial del presidente del Gobierno es dirigir el
órgano colegiado con la finalidad de que las Cortes Generales puedan aprobar
las leyes, incluida la de Presupuestos, a través de las cuales se da respuesta a
los problemas con los que la sociedad tiene que enfrentarse. En esta tarea no
tiene cabida el delito de prevaricación.

Los ministros o consejeros sí pueden prevaricar en la dirección de su

departamentos. No cuando actúan en el interior del órgano colegiado. El
Consejo de Ministros o de Gobierno no puede prevaricar. Un ministro o un
consejero sí puede hacerlo.

Esto es el ABC del Derecho Constitucional. Las Cortes Generales no

prevarican. El presidente del Gobierno no prevarica. El Consejo de Ministros o
el Consejo de Gobierno no prevarica. Todos ellos se mueven en el terreno de
la dirección política, de la que está excluida la prevaricación.

En la parte de la gestión administrativa de un departamento sí se puede

prevaricar. Pero el presidente del Gobierno está fuera de la misma. Es
responsable políticamente de la gestión de sus ministros, pero no puede serlo
penalmente. Un ministro o un consejero puede dictar una "resolución
injusta", que son los términos que utiliza el Código Penal, art. 404, para definir
el delito de prevaricación administrativa. Un presidente del Gobierno, nunca.
El presidente del Gobierno no es protagonista nunca de un acto
administrativo que pueda ser calificado de prevaricador. Y no lo es por
imperativo constitucional o estatutario. Ni la Constitución ni el Estatuto de
Autonomía permiten que esto pueda hacerse.

Si se me ha seguido hasta aquí, se entenderá por qué el expresidente Manuel

Chaves no ha podido cometer el delito de prevaricación. Su participación en
la aprobación de un Proyecto de Ley de Presupuestos no puede ser nunca
constitutiva de tal delito. Y es así porque el Proyecto de Ley de Presupuestos
tiene un único destinatario: el Parlamento. El Proyecto de Ley de
Presupuestos no está dirigido a los ciudadanos, sino única y exclusivamente al
Parlamento, que puede devolverlo, admitirlo a trámite tras el debate de
totalidad y aprobarlo tras el debate de las enmiendas de las que haya sido
objeto. El Proyecto de Ley de Presupuestos carece de valor jurídico alguno. Es
un documento de trabajo para que el Parlamento pueda actuar de manera
solvente. Jurídicamente lo único que existe es la Ley de Presupuestos. Todos
los trabajos preparatorios que hacen los ministerios o las consejerías en un
primer momento y el Consejo de Ministros o de Gobierno después, son eso,
trabajos preparatorios, que tendrán valor en la medida en que el Parlamento
los haga suyos. Y a partir de ese momento tienen valor como voluntad del
Parlamento exclusivamente.

En términos jurídicos el Gobierno no tiene voluntad. Es un órgano que se

limita a posibilitar la formación de la voluntad general por parte del
Parlamento y a aplicarla con posterioridad una vez que esa voluntad general
se ha publicado en el BOE o en el BOJA. El Gobierno contribuye al proceso de
formación de una voluntad ajena, la del Parlamento y se limita después a
ejecutar lo establecido por dicha voluntad. En la Ley de Presupuestos como en
todas las demás. Por eso se le denomina poder ejecutivo.

Es por tanto, imposible que la inclusión de una partida en los Presupuestos

sea constitutiva del delito de prevaricación. Es constitucional y
estatutariamente imposible. La forma en que el principio de legitimidad
democrática se proyecta en la arquitectura del Estado Constitucional lo
excluye de la manera más radical. Podrá haber prevaricación en el gasto de
las partidas, pero no en su inclusión en el Proyecto de Ley de Presupuestos. Es
sencillamente imposible.

Esto es lo que desconoce la sentencia de los ERE dada a conocer el pasado

martes. La sentencia supone la negación del principio de legitimidad
democrática tal como está reconocido en la Constitución y proyectado en la
arquitectura constitucional del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Al condenar al expresidente Manuel Chaves, y a todos los demás, ya que la

condena descansa en la inclusión en los Presupuestos de una determinada
partida con la que se financiaron los ERE, el Tribunal está subvirtiendo la
forma de gobierno constitucional y estatutariamente definida.

La sentencia es un delito de lesa democracia. Únicamente desde el

desconocimiento más absoluto de la definición del Estado democrático
español en la Constitución y los Estatutos de Autonomía, ha podido el
Tribunal llegar a la conclusión que ha llegado.
Al condenar por prevaricación de la forma en que lo ha hecho, es el propio
Tribunal el que presuntamente ha prevaricado, es decir, el que ha sustituido
la voluntad general por su voluntad particular, quebrando con ello la cadena
de legitimidad democrática en que el Estado consiste.

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