SEGUNDO PARCIAL INTRODUCCION A LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Hughes: “El contexto interno de la política exterior norteamericana”:

Existen principalmente tres factores que en conjunto determinan la política exterior de

cualquier nación. En primer lugar, el ambiente externo, donde las fuerzas y políticas de las
naciones imponen restricciones sobre las que se hace o puede hacerse responsable de
acontecimientos y situaciones que evocan una política exterior. En segundo lugar, existen
varios grupos dentro de las naciones los cuales trabajan en pro de las políticas exteriores
particulares, gracias a que muchos obtienen ventajas o desventajas por cada decisión. Quien
contiene dichos grupos es el medio ambiente interno, que además les proporciona recursos
económicos y militares. Por último, se encuentran aquellos que toman las decisiones, las
instituciones dentro de las cuales las toman. Éstas tienen gran impacto dentro del producto
final de la política ya que sus integrantes pueden actuar de acuerdo con sus propias metas y
valores, aunque las mismas difieran de las de la mayoría de la población.

Estos tres factores se encuentran lejos de construir una representación o modelo adecuado del
proceso de política exterior, ya que para actuar como modelo ésta es demasiado simple. Es
necesario especificar mejor los elementos. Además, no nos hace visible el patrón de
interacciones entre los elementos del proceso de política exterior.

En su texto, Hughes, propone averiguar en qué medida los elementos del medio ambiente
interno contribuyen a moldear la política exterior. De esta manera, menciona diferentes
teorías del funcionamiento del proceso de la política exterior y la interior.

“La teoría clásica de la democracia”: según ella, se supone que los funcionarios son elegidos
del pueblo y por el pueblo, los cuales trabajan para el pueblo, es decir, que los funcionarios se
convierten en “delegados instruidos” del pueblo que los elige. En esta teoría la relación entre
el medio ambiente interno y el nivel de toma de decisiones va en una sola dirección; del
pueblo al gobierno. El pueblo elige a los funcionarios mediante los mecanismos electorales.
Los funcionarios elegidos interactúan con las instituciones del sistema político norteamericano.
Dicho modelo quiere evitar que el poder se reduzca a pocas personas y de esta forma se
frustre la voluntad o bienestar del pueblo.

Existen dos modelos de política exterior que empiezan con la presunción de que las personas
encargadas de tomar las decisiones son dominantes y además plantean dos preguntas:
¿Quiénes son los que toman las decisiones? Y ¿Cuál es el proceso por el cual determinan la
política exterior? Estos dos modelos son el de elite de poder y el pluralista. Según el primero,
un número pequeño de individuos domina el proceso de toma de decisiones. Estas personas
forman un grupo con las mismas opiniones constituyendo una elite, la cual se organiza en
estratos socioeconómicos. Las diferentes versiones de este modelo varían según la relación
entre el público y la elite. Sin embargo, muchos rechazan este modelo y sus observaciones los
conducen a uno más complejo, el pluralista. Quienes lo proponen argumentan que en cada
área existen especialistas pero que en el proceso de elaboración de políticas hay muchos
grupos diferentes y que éstos se encuentran en conflicto constante. En este modelo, las
instituciones y funcionarios están considerados como factores que interactúan en la toma de
decisiones. En cuanto a la política exterior, los asesores desempeñan papeles menos definidos,
lo que permite que las preferencias individuales se hagan más visibles. Los pluralistas perciben
a los funcionarios como representantes de grupos dentro del público.
Bacchus: “El contexto de la elaboración de política exterior”:

I. La elaboración de política, la toma de decisiones y la resolución de problemas:

La definición de política más común se la vincula con las metas y los resultados deseados. Es
vista como la línea de acción gubernamental, plan o principio con el objetivo de lograr tales
metas. Para los especialistas, una política particular puede ser determinada teniendo en
cuenta una serie de decisiones y acciones las cuales definen el modo en que una nación aborda
los asuntos dentro de un área determinada. De esta manera, la política es considerada como
resultado de la acción tomada por los individuos y organizaciones.

Braybrooke y Lindblom sostienen que se puede diferenciar la toma de decisiones de la

elaboración de política ya que “el ultimo termino abarca tanto la toma de decisiones como la
línea que toman las políticas como resultado de las interrelaciones entre las decisiones y en el
cual incorpora ciertos procesos políticos en la determinación de las líneas de acción”.

El término “proceso de elaboración de política” va a ser utilizado para denominar al complejo

patrón de interacciones entre los funcionarios y organizaciones que dan origen a decisiones y
líneas de acción específicas.

Los problemas y la resolución de problemas se refieren a la ocasión en que se actúa o a la

situación en la cual se decide. El problema puede ser visto como amenaza o como
oportunidad.

La toma de decisiones, difiere de los últimos dos conceptos. Las decisiones tienen un papel
tanto en la elaboración de política como en la resolución de problemas. Así, la toma de
decisiones puede distinguirse de la resolución de problemas: “la toma de decisiones es aquel
pensamiento que resulta de la selección entre cursos posibles de acción, la resolución de
problemas es aquel pensamiento que conduce a la solución de los problemas”.

II. Conceptos de selección:

Lindblom sugiere una posible selección entre opciones para solucionar problemas
o establecer políticas:
1) Un hombre racional ante un problema.
2) Esclarece sus metas, valores y objetivos, los clasifica y organiza.
3) Enlista las maneras posibles de políticas para lograr sus metas.
4) Investiga las consecuencias que resultarían de cada una de las políticas.
5) Compara las consecuencias de cada política con las metas.
6) Escoge la política cuyas consecuencias son más acordes a sus metas.
III. Características de los procesos de elaboración de política:

Primero, este proceso es colectivo, ya que involucra tanto funcionarios de muchas agencias y
departamentos, como personas ajenas a éstos. Tiene como propósito resolver problemas
actuales o proporcionar antecedentes y relaciones personales que podrían ser usados más
adelante.

Segundo, el proceso es continuo. Para el análisis puede ser conveniente la observación de

sucesos individuales, pero sin embargo cada uno está vinculado con el suceso anterior y a su
vez tienen gran influencia en los futuros.
Tercero, el proceso tiene características de un sistema abierto, ya que la elaboración de la
política exterior está relacionada con un ambiente incierto e indeterminado. Esto puede llevar
a la incapacidad de poder prever las soluciones posibles o las consecuencias.

Cuarto, lo que consigue precipitar la acción es la insatisfacción creada por presiones que
aumentan hasta que se percibe que el problema existe y hay que considerar alguna acción. Los
esfuerzos por reducir tensiones y llegar a una solución constituyen el proceso de resolución de
problemas y elaboración de políticas.

Quinto, existe una constante interacción entre organización e individuo o entre factores
burocráticos y personales. La autoridad jerárquica y las prerrogativas determinan los
resultados y predominan las relaciones personales y la capacidad, talento y poder individuales.

Sexto, es complejo, gracias a la naturaleza de los problemas que enfrentan y a la multiplicidad

de los participantes. Un derivado de esta complejidad es que los problemas son resueltos en
instancias más altas, ya que quienes se encuentran en los niveles más bajos no están
dispuestos a tomar decisiones o porque quienes están en un nivel más alto quieren presentar
el argumento de su dependencia.

Esta complejidad resulta en una fuerte tensión, ya que hace necesaria la presencia de expertos
que sean capaces de analizar los problemas y de funcionarios con una visión más amplia para
así acomodar los análisis y haces los ajustes necesarios para producir una acción.

Séptimo, el proceso reacciona ante los problemas percibidos. Se encuentra más a tono con los
hechos, circunstancias o percepciones que con las metas. Esto mismo sostenía Vital al decir
que “es el acontecimiento externo quien tiene que dominar el pensamiento, más que la meta
o el propósito que el gobierno quiere perseguir”.

Por último, un rasgo importante es la tendencia de los resultados a ser desarticulados y

graduales. Esta característica está fuertemente relacionada con las anteriores. La naturaleza
colectiva y su complejidad significa que los actores tendrán metas, valores y perspectivas muy
diferentes entre sí.

Allison / Halperin “Política burocrática: un paradigma y algunas implicaciones políticas”:

La conducta gubernamental puede ser entendida por medio de los actos inteligentes y
coordinados de los seres humanos. Los analistas se basan en los intereses y metas de una
nación, en los cursos alternativos de acción y en los costos y beneficios de cada alternativa.

Las predicciones se generan cuando se estima cual sería el procedimiento racional en

determinada situación, ante objetivos específicos. Los planes recomendados se centran en
analizar los intereses de otras naciones y la manera de afectar sus estimaciones de las
consecuencias de las acciones.

Proposiciones interesantes sobre decisiones:

1) Rara vez las decisiones de un gobierno refleja un conjunto de estimaciones

sobre los intereses de seguridad nacional.
2) Las decisiones asignan acciones específicas a actores específicos, pero en
general otorgan libertad de acción.
3) Las decisiones reflejan gran compromiso. Este es resultado de la necesidad de
ganar adhesión, evitar dañar los intereses y protegerse contra las predicciones
de otros.
 4) Los actores con mayor jerarquía cuentan con grandes dificultades para
verificar que las acciones se lleven a cabo como corresponde.
5) Las decisiones que requieren cambios de acción cuentan con una coincidencia
en el límite de tiempo que concentra a los actores en un problema y los
intereses en la solución especifica.

Acerca de las acciones:

Las acciones serán llevadas a cabo si la participación de un presidente es precisa, si sus

palabras son exactas, si quienes reciben la orden tienen control sobre cada uno de los aspectos
necesarios para cumplirla y si no tienen duda alguna sobre la autoridad del presidente. Los
detalles específicos de la acción están marcados por procedimientos reglamentarios y por
programas vigentes en ese momento. En tanto mayor sea el número de actores menor va a ser
el grado de acción que el gobierno reflejara sobre ese asunto. Y por último, siempre que una
decisión otorgue libertad, la organización procederá con el fin de maximizar sus intereses aun
dentro de las restricciones.

Interacción entre naciones:

¿Cómo afecta la conducta de una nación a la conducta de otra?

Los analistas tratan la interacción entre naciones como si fuera el resultado de una
competencia entre dos propósitos individuales. Las acciones de cada nación son consideradas
como un intento de influir en la otra por medio de la alteración de sus cálculos estratégicos. La
conducta de cada nación, entonces, se explica como una reacción hacia la conducta de la otra.

El modelo de política burocrática es quien sugiere una respuesta a esa pregunta. La explicación
se centra en los procesos internos de cada nación. Las acciones de una nación son resultado de
un estira y afloja entre los individuos que cuentan con diferentes percepciones e intereses.
Surgen de ideas respecto al interés de seguridad nacional, de intereses internos,
organizacionales y personas divergentes.

El énfasis del modelo de política burocrática en los procesos internacionales se deriva de la

observación de que la satisfacción de los intereses procederá del ámbito interno. Los líderes
políticos surgen y caen, de acuerdo a si satisfacen o no las necesidades internas.

Allison: “La esencia de la decisión”:

Modelo I: El Actor Racional: El intento de explicar los acontecimientos internacionales a través

del recuento de los propósitos y cálculos de naciones o gobiernos constituyen la marca
distintiva de éste modelo.

Según Morgenthau el valor de dicho modelo se basa en que “posibilita disciplina racional de
acción y crea una continuidad en la política exterior”.

Rosenau, suministra un bosquejo de una selección de trabajos, donde sostiene que “la mayoría
de los observadores suponen un modelo de estado que toman las decisiones para analizar a
los actores comprendidos en el sistema internacional. La acción en dicho sistema es atribuida a
los Estados”.

Los conceptos básicos de este modelo de acción racional son los siguientes:

 Fines y objetivos: estos se traducen en el valor o utilidad de los diferentes

conjuntos de consecuencias. Cada haz de consecuencias contiene una
 cierta cantidad de efectos colaterales. Sin embargo, el agente debe ser
capaz de ordenar cada posible conjunto de consecuencias que podría traer
una acción en particular.
 Alternativas: el agente debe elegir dentro de un conjunto de alternativas
dadas gracias a una situación particular. Los cursos de acción alternativos
pueden componerse por más de un acto, pero la especificación de un
curso de acción debe ser preciso como para poder diferenciarlo de otros
posibles.
 Consecuencias: cada alternativa está vinculada a consecuencias o
resultados de la elección. En ese punto, aparecen variaciones provenientes
de la precisión de conocimiento acerca de las consecuencias quien toma
las decisiones.
 Elección: consiste en la selección de aquella alternativa la cual sus
consecuencias se encuentren en el nivel más alto dentro de los beneficios
que pueda tener quien toma la decisión.

Estas categorías formalizan el concepto de acción racional. El concepto de racionalidad es

importante ya que, si una persona actúa de manera racional, su conducta puede ser explicada
en función de los fines que está intentando alcanzar.

Este modelo visto como un paradigma incluye a la unidad básica de análisis, los conceptos
organizadores y el patrón de inferencia dominante.

I. La unidad básica de análisis:

En el Modelo I es la acción gubernamental como elección. Donde los
acontecimientos en el ámbito de los asuntos internacionales aparecen como las
acciones que fueron elegidas por el gobierno o nación. Estas acciones son elegidas
ya que maximizan los fines y objetivos estratégicos.
II. Conceptos organizadores:
a) Actor Racional: la nación o gobierno concebido como una instancia unitaria y racional
de toma de decisiones: el agente. Este cuenta con un conjunto de fines específicos, un
conjunto de opciones y una estimación de las consecuencias que podría tener cada
alternativa.
b) El problema: la acción es elegida como respuesta a un problema estratégico. Los
peligros surgidos son los que mueven a la nación a actuar.
c) Selección estática: la suma de la actividad de quienes representan al gobierno que son
relevantes para un problema constituyen lo que la nación define como “solución”. De
este modo, la acción es vista como una elección, ordenada y regular entre resultados
alternativos.
d) La acción como elección racional: esta cuenta con diferentes componentes, entre ellos:
 Fines y objetivos: la seguridad nacional y los intereses nacionales son las
categorías principales de las cuales se conciben los fines estratégicos.
 Opciones: suministrado por los diversos cursos de acción que sean
relevantes para un problema estratégico.
 Consecuencias: producidas por las puestas en práctica de cada uno de los
cursos de acción alternativos. Las más relevantes constituyen los costos y
beneficios en términos de los fines y objetivos estratégicos.
  Elección: orientada a la maximización de los valores. El agente selecciona
la alternativa cuyas consecuencias estén más altas con referencia a sus
fines y objetivos.
III. Patrón de inferencia dominante:
Si una nación realiza una acción determinada, ésta debe contar con metas
respecto a la cual dicha acción constituya una forma de maximizar los medios. El
patrón de inferencia de este Modelo se sustenta en el poder explicativo,
encontrando el patrón de propósitos dentro del cual el acontecimiento queda
ubicado en medio de maximizar algunos valores.

Modelo II: Proceso Organizacional: Este modelo puede explicar la conducta gubernamental,
ya no tanto como un conjunto de elecciones deliberadas, sino como los outputs (respuestas)
de grandes organizaciones que funcionan de acuerdo a los patrones estandarizados de
conducta. Donde para responder a los problemas, los gobiernos deben formar grandes
organizaciones, en las cuales se dividen la responsabilidad primaria respecto a tareas en
particular. Cada organización se ocupa de un conjunto especial de problemas y actúa sobre
ellos. En consecuencia, la conducta gubernamental refleja el output de varias organizaciones,
coordinadas por los conductores gubernamentales.

Para encontrar las claves del problema , el análisis del Modelo II examina los intereses, las
demandas y las acciones independientes, que provienen de distintas organizaciones, dan lugar
a patrones divergentes.

La presentación de un paradigma del proceso organizacional, aparece en carácter de estudios

referidos a las conductas de los componentes organizacionales de los gobiernos, aparecerá
más como una expresión de proyectos futuros que como reseña de los resultados logrados.

I. Unidad básica de análisis:

En el Modelo II es la acción gubernamental como output organizacional. Donde los
acontecimientos en el marco de la política internacional son tres sentidos críticos.
Primero, los eventos reales son outputs organizacionales. Las decisiones de los
conductores gubernamentales se basan en rutinas organizacionales, donde la
conducta está determinada por procedimientos establecidos con anterioridad.
Segundo, las rutinas organizacionales existentes constituyen el rango de elección
efectiva a los conductores gubernamentales que enfrentan un problema
específico. Tercero, los outputs organizacionales estructuran la situación dentro de
los límites de la cual los conductores toman sus decisiones. Dichos outputs
plantean el problema, suministran información y adoptan los pasos iniciales que le
otorgan determinado carácter al asunto puesto a consideración de los
conductores.
II. Conceptos organizadores:
a) Actores organizacionales: el actor no es una nación o un gobierno, sino una
constelación de organizaciones aliadas. En la cima se instalan los conductores
gubernamentales. Estos sólo actúan cuando las organizaciones que la
componen obtienen con ciertas rutinas.
b) Segmentación de problemas y fraccionamiento del poder: el control de los
múltiples aspectos internacionales requiere que los problemas sean divididos y
se repartan en varias organizaciones. El hecho más significativo es que por el
tamaño de las grandes organizaciones impide que exista una autoridad única y
 central que tome todas las decisiones importantes o que dirija todas las
actividades importantes.
c) Prioridades y percepciones parroquiales: la responsabilidad hacia un conjunto
limitado de problemas estimula el parroquialismo organizacional que se ve
reforzado por la información accesible a la organización, por el reclutamiento
del personal, la contratación de individuos dentro de la organización, la
presión de los pequeños grupos dentro de ella y la distribución de las
recompensas.
d) La acción como output organizacional: el rasgo más sobresaliente es su
carácter programado. La medida en la que una conducta particular es la
actualización de rutinas preestablecidas.
e) Coordinación y control centralizados: la acción gubernamental requiere la
descentralización de la responsabilidad y el poder. El funcionamiento de cada
organización tiene consecuencias considerables para los otros. La necesidad de
coordinación y centralización de la política exterior para el bienestar
garantizan la participación de los conductores gubernamentales en los
procesos internos que comparten el poder. Dichos conductores pueden
modificar las tendencias y rutinas de una organización, pero el control y la
dirección central no son posibles.
f) Decisiones de los líderes gubernamentales: la persistencia organizacional no
impide cambios en la conducta gubernamental. Los líderes están instalados en
la cima. Muchos asuntos requieren la decisión de los conductores,
determinando qué organizaciones y programas deben emplearse.
III. Patrón de inferencia dominante:
El poder explicativo del Modelo II se basa en el descubrimiento de las rutinas y
repertorios organizacionales que producen los outputs que forman parte del
acontecimiento que se busca explicar.

Modelo III: Política Gubernamental: El Modelo de Política Gubernamental (o Burocrática) no

considera a un actor unitario, sino varios actores como jugadores. Estos jugadores no sólo se
encargan de asuntos estratégicos, sino que también se ocupan de problemas intra-nacionales,
es decir, jugadores que actúan de acuerdo a variadas concepciones, relativas a fines
nacionales, organizacionales y personales. Los jugadores no toman las decisiones basándose
en una elección única y racional, sino que lo hacen por medio del tira y afloja que es muy
característico en la política.

El aparato de cada gobierno constituye un área compleja, es allí donde se despliega el juego
intra-nacional. Los líderes políticos que se encuentran en la cima se le suman los hombres que
ocupan posiciones altas en las principales organizaciones, conformando así, un circulo de
jugadores centrales.

En cuanto a la resolución de problemas, los análisis desembocan en conflictos. La distribución

de responsabilidad entre los diferentes individuos estimula las diferencias en cuanto a lo que
se ve y se juzga. Una elección equivocada puede traer daños irreparables, de este modo, los
hombres responsables se ven obligados a luchar por lo que creen correcto. Para explicar por
qué se tomó determinado curso de acción o por qué se dio ese patrón de conducta
determinado es necesario identificar los juegos y los jugadores.
I. Unidad básica de análisis:
En el Modelo III la acción gubernamental como resultante política. Las decisiones y
acciones de los gobiernos son resultantes de políticas internacionales, es decir, lo
que ocurre no surge de la elección de una solución para un problema específico,
sino como resultado de compromisos, conflictos y confusiones entre los
funcionarios que cuentan con intereses diversos e influencias asimétricas. La
política, es vista como la actividad por la cual emergen las decisiones y acciones
que caracterizan la existencia de pactos entre los miembros de un gobierno.
La conducta nacional en asuntos internacionales puede describirse como un
emergente de juegos entre jugadores situados en posiciones de gobierno. Hay
canales que regulan el juego, hay fechas fijas que fuerzan la atención de los
jugadores. Los movimientos, secuencias y juegos deben explicarse en base a
pactos establecidos entre jugadores que cuentan con un poder desigual.
II. Conceptos organizadores:
Los conceptos organizadores en este Modelo pueden ser ordenados según la
respuesta a cuatro preguntas: ¿Quién juega?, ¿Qué determina la posición de cada
jugador?, ¿Qué determina la influencia relativa de cada jugador?, ¿Cómo se
combinan las posiciones, influencias y movimientos que desembocan en las
decisiones y acciones gubernamentales?
a) ¿Quién juega?
 Jugadores en posición: El actor gubernamental no es un agente unitario,
sino un conjunto de jugadores individuales. Estos son hombres adscriptos
a determinadas tareas. Las posiciones que ocupan definen tanto lo que los
jugadores pueden hacer como lo que deben hacer. Su posición también
define la posibilidad con la que cuentan de resolver los conflictos.
b) ¿Qué determina la posición de cada jugador?
 Percepciones y prioridades parroquiales: Los factores que estimulan el
parroquialismo organizacional ejercen presión sobre los jugadores que
ocupan posiciones en la cúpula o en niveles intermedios de las
organizaciones en cuestión.
 Fines e intereses: Los fines e intereses que afectan a los resultados
deseados por los jugadores incluyen los intereses relativos a la seguridad
nacional, los organizacionales, los domésticos y los personales.
 Apuestas y posturas: Los juegos se desenvuelven para determinar
decisiones y acciones, pero estos se adelantan y estorban a los jugadores.
Entonces nacen las apuestas en base a las cuales se desenvuelven los
intereses individuales, entonces un jugador determina su postura ante
determinada cuestión.
 Plazos y facetas de las cuestiones: Estos plantean cuestiones y fuerzan a
los jugadores a que adopten determinadas posturas frente a ellos. Donde
una serie de procesos establecidos fijan los plazos que exigen encarar
acciones dentro de fechas acordadas con anterioridad.
c) ¿Qué determina la influencia relativa de cada jugador?
 El poder: Es una mezcla que contiene al menos tres elementos: ventaja
para concretar pactos, destreza y voluntad de utilizar dichas ventajas y
percepción que otros jugadores tienen sobre los elementos anteriores.
El correcto empleo del poder refuerza la reputación de efectividad, sin
embargo, un empleo erróneo del mismo la socava.
 d) ¿Cómo se combinan las posiciones, influencias y movimientos que
desembocan en las decisiones y acciones gubernamentales?
 Canales de acción: Los juegos de concertación no son casuales. Los
individuos son jugadores en posiciones dadas, que los introducen en
canales de acción. Un canal de acción es un medio regularizado de tomar
acciones gubernamentales con respecto a un asunto específico.
Los canales de acción estructuran el juego por medio de la pre-selección
de los principales jugadores, de la determinación del momento en que
comenzaran a jugar y la distribución de ventajas y desventajas específicas.
 Las reglas del juego: Se sustentan en la Constitución, los estatutos, las
interpretaciones, las órdenes ejecutivas, las convenciones y la cultura.
Algunas reglas son implícitas y otras explicitas. Algunas son claras y otras
no tanto. Hay reglas estables y otras que sufren cambios continuos. Pero,
en cualquier caso, las reglas son quien define el juego.
 La acción como resultante política: La toma de decisiones y acciones no se
desenvuelven de acuerdo a la elección de un grupo o a partir de un
resumen de la preferencia de los líderes. El mecanismo de elección opera
en un contexto definido por el poder compartido y por los juicios
separados. Cada jugador utiliza el poder a su disposición para obtener
resultados ligados a los intereses nacionales, organizacionales, grupales y
personales.
III. Patrón de inferencia dominante:
SI una nación desenvuelve una acción, la misma es la resultante de pactos
establecidos entre individuos y grupos dentro del gobierno.
El poder explicativo del Modelo III se consuma desplegando el juego, el canal de
acción, las posiciones, los jugadores, sus preferencias, etcétera, que dan lugar a la
acción en cuestión. Cuando aparece un resultado como triunfo de un individuo o
un grupo este modelo busca especificar los detalles del juego que hicieron posible
dicha victoria.
El Modelo III intenta atender las diferencias, los malentendidos y confusiones que
contribuyeron a la realización de lo que en definitiva se llevó a cabo.

Attiná: “Los problemas de la Agenda del Sistema Global”: