Aula cinco

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Paradigmas Orientadores da Pesquisa em Administração

Pública no Contexto Brasileiro

Autoria: Alketa Peci, Agatha Justen Gonçalves Ribeiro, Frederico Bertholini Santos Rodrigues,
Marcelo Fornazin

RESUMO
Avaliações da produção acadêmica em administração pública (AP) identificam
problemas recorrentes, relacionados com o vale-tudo temático, prevalência do enfoque
prescritivo e metodologias precárias de análise. Esta pesquisa busca avaliar a produção
acadêmica em administração pública, no decorrer da década 2000-2010, identificando
quais paradigmas orientam a pesquisa neste campo. Em termos teóricos, o trabalho
resgata a visão paradigmática de Keinert (1992), mas atualiza esta perspectiva,
considerando que uma pesquisa orientada paradigmaticamente expressar-se-á via
compartilhamento de orientações cognitivas, solidez metodológica e existência de
autores e instituições que sistematicamente contribuem para o campo.

Para tal, o trabalho recorre também à contribuição de Lan & Anders (2000) que
aplicaram análise similar à produção em AP no contexto norte-americano. As categorias
teóricas iniciais buscaram diagnosticar:
a) a orientação cognitiva da pesquisa realizada;
b) a análise institucional destacando, especialmente, autores e instituições que
sistematicamente contribuem para o campo; e,
c) as metodologias adotadas em termos de estratégias de pesquisa, instrumentos de
coleta de dados e técnicas de tratamento de dados. Um total de 592 artigos publicados
em periódicos da área de administração classificados como B1 ou superior
(classificação WebQualis/Capes) foram analisados, por meio da análise de conteúdo
com grade mista (KRIPPENDORFF, 2004).
Os artigos foram codificados de forma independente, por mais de um pesquisador, de
forma a melhorar a validade dos construtos teóricos. Estatísticas descritivas uni e
bivariadas, assim como algumas técnicas, tais como de análise de correspondência,
também foram utilizadas para analisar com maior profundidade os dados,
especialmente, as inter-relações entre as orientações cognitivas,
metodológicas e institucionais da produção acadêmica em AP. Os resultados indicam: a)
em termos de orientação cognitiva, a prevalência do paradigma Gerencial e da
Governança, com contribuições mais modestas de outros paradigmas, mas ainda uma
dispersão grande de temas pesquisados e falta de identidade da pesquisa realizada,
revelada pela excessiva fragmentação e redundância de

palavras-chave; b) em termos institucionais, percebe-se a ausência de números

expressivos de pesquisadores e instituições que se dedicam sistematicamente à pesquisa
em AP; e, c) em termos metodológicos, a pesquisa diagnostica sérias falhas
metodológicas relacionadas, especialmente, com a ausência de especificações sobre os
instrumentos de coleta de dados, assim como o tratamento e a análise dos mesmos.
Paralelamente, o trabalho também revela uma tendência mais recente de consolidação
de novos centros institucionais e um padrão de aproximação das categorias
paradigmáticas de orientação cognitiva por Estado. Concluindo, o trabalho diagnostica a
dificuldade de orientação paradigmática de pesquisa em AP, em decorrência de lacunas
cognitivas, metodológicas e de obstáculos institucionais, mas também identifica alguns
embriões cognitivoinstitucionais orientados paradigmaticamente, que poderão
influenciar o futuro do campo.

1. Introdução

O campo acadêmico de administração pública (AP) tem sido sistematicamente avaliado

ao longo dos últimos anos, seja com relação à sua trajetória de ensino (COELHO, 2008;
FISCHER, 1984), seja com relação à natureza da pesquisa e da produção acadêmica
originada dessa última (KEINERT, 1992; KEINERT E LAPORTA, 1994; KEINERT,
1994b; MACHADO-DA-SILVA, AMBONI E CUNHA, 1989; PACHECO, 2003.
SOUZA, 1998). Enquanto os trabalhos relativos ao ensino em AP evidenciam sua
estreita relação com o papel do Estado ao longo da história do Brasil, as pesquisas
acerca da produção acadêmica procuram avaliar o “que” (temas pesquisados) e o
“como” (metodologia adotada) dos trabalhos publicados no campo, acompanhando uma
tendência
que se observa em outras as áreas de administração, como organizações (BERTERO e
KEINERT, 1994; MACHADO-DA-SILVA, CUNHA e AMBONI, 1990), recursos
humanos (CALDAS & TINOCO, 2004), marketing (VIEIRA, 2003), finanças (Leal et
al., 2003) entre outros.

Este trabalho busca avaliar a produção acadêmica na área de administração pública, por
meio da análise dos trabalhos publicados nos principais periódicos da área, no período
2000-2010, buscando verificar se a pesquisa realizada é orientada por paradigma(s)
dominante(s). É possível perceber alguma tendência diferente na produção acadêmica
em AP, como decorrência do crescimento quantitativo do campo? De fato, o campo de
administração de forma geral, e de administração pública particularmente, cresceram em
termos de indicadores quantitativos. O crescimento do número de programas
acadêmicos e de cursos de pós-graduação, do número de submissões de trabalhos em
eventos da área ou de periódicos que se multiplicam refletindo as diversas
especializações do campo é expressivo. Somente durante o ano 2010, foram submetidos
342 trabalhos para a área de Administração Pública do Enanpad (Encontro da
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração), sendo que mais
509 trabalhos foram submetidos, no mesmo ano, para o EnAPG (Encontro de
Administração Pública e Governança da ANPAD).

De certa forma, as avaliações anteriores têm revelado que sérios problemas qualitativos
caracterizam a pesquisa em AP, mas será que o crescimento quantitativo do campo não
tem sido acompanhado por uma melhoria qualitativa do mesmo?
O diferencial dessa pesquisa reside na tentativa de avaliar a produção acadêmica em AP
a partir do prisma paradigmático. Este olhar paradigmático já estava presente no
trabalho de Keinert (1992;1994B), entretanto, neste artigo busca-se compreender a
orientação paradigmática da área de administração publica, alinhando, de forma inédita,
a avaliação de conteúdo e de metodologia, com a avaliação dos aspectos institucionais
da pesquisa. Os “paradigmas” são conceituados, de forma mais abrangente, não apenas
como esquemas cognitivos/metodológicos que orientam a pesquisa no campo, mas
também como os aspectos institucionais que marcam sua dinâmica e peculiaridade,
revelado por um número expressivo de pesquisadores e instituições que
sistematicamente contribuem para a pesquisa no campo (LAN & ANDERS, 2000)

Especificamente, a pesquisa avalia a orientação teórica/cognitiva dos trabalhos

publicados, o aprofundamento e a qualidade metodológica dos mesmos, assim como os
aspectos institucionais que permitem avaliar quais (caso existam) os paradigmas
dominantes que orientam a pesquisa e a produção acadêmica em AP no contexto
brasileiro. Entretanto, considerando a limitação do espaço, neste trabalho serão
apresentados detalhadamente os aspectos relacionados à orientação cognitiva e
institucional, relatando apenas os dados relativos às estratégias metodológicas adotadas.
Para responder a estes objetivos foi realizada uma pesquisa empírica que analisou 592
artigos publicados em revistas estrato A2 e B1 Qualis. As categorias teóricas que
orientaram o trabalho foram construídas, principalmente, com base no trabalho de Lan
& Anders (2000) e Keinert (1992) e os dados foram analisados via análise de conteúdo.
A pesquisa revela a dificuldade de orientação.

paradigmática de pesquisa em AP no Brasil, em decorrência de lacunas cognitivas e de

obstáculos institucionais, mas também identifica alguns embriões cognitivo-
institucionais de orientação paradigmática que poderão influenciar substancialmente a
dinâmica do campo de pesquisa em AP no contexto brasileiro.

2. Referencial teórico

2.1 Características da produção acadêmica em AP no contexto

brasileiro

As avaliações da produção acadêmica nas diversas áreas de administração apontam

problemas
reincidentes, que tangenciam todas as áreas de administração pesquisadas, relacionadas,
principalmente, com: a) falta de rigor metodológico; b) predominância do enfoque
prescritivo sobre
o analítico; c) importação de matriz teórica, refletida na baixa diversidade de origem de
autoria e
alta citação de autores norte-americanos; e, d) falta de relevância das pesquisas
realizadas
(BERTERO e KEINERT, 1994; CALDAS e TINOCO, 2004; MACHADO-DA-SILVA,
CUNHA e
AMBONI, 1990; QUINTELLA, 2003; VERGARA e PINTO, 2001).

De forma geral, as avaliações da produção acadêmica em AP compartilham os mesmos

diagnósticos, sendo mais enfáticas na natureza dos problemas levantados. Destacam-se,
particularmente, o caráter demasiadamente ideologizado da pesquisa, o baixo número de
pesquisas
empiricamente orientadas e os graves problemas metodológicos apresentados pelos
poucos
trabalhos empíricos.

Particularmente, os primeiros trabalhos de avaliação da produção acadêmica em AP

identificaram
várias fragilidades dos trabalhos publicados, relacionadas com a baixa utilização da
literatura
estrangeira mais recente, predomínio de metodologias pouco elaboradas e prevalência
do enfoque
prescritivo em detrimento do analítico (MACHADO-DA-SILVA, AMBONI E
CUNHA, 1989;
SOUZA, 1998).

Dentre as avaliações mais recentes relativas à produção acadêmica em AP no Brasil

destaca-se o
trabalho de Pacheco (2003). De acordo com a autora, a análise dos artigos de AP
publicados a partir
de 1995 indica o vale-tudo e a rápida adesão a modismos temáticos, assim como
analises
apaixonadamente ideológicas. Como exemplo, a autora destaca a diversidade temática
apresentada
pelos artigos publicados na Revista de Administração Pública (RAP), em que os
temas principais
foram organizações, reforma gerencial do Estado, implementação de políticas públicas,
sociologia,
política, demografia, finanças públicas, estudos setoriais e ferramentas administrativas e
de gestão.
A autora também identificou o predomínio do estudo de caso setorial, como estratégia
privilegiada
de pesquisa e a tendência de autocitação dos autores que publicam na área. Para
Pacheco, estas
problemáticas podem ser atribuídas às características da comunidade de pesquisa em
AP, uma
comunidade pequena e auto-referida, ligada a poucos programas de pós-graduação
stricto sensu,
geralmente justapostos aos programas de business no sistema de pós-graduação.

O caráter demasiadamente normativo da produção em AP torna-se problemático, uma

vez reside na
superficialidade da análise, na desconexão com os fenômenos em estudo, nas ideias e
convicções
pessoais de cada autor e na proposição sem fundamento na análise (PACHECO,
2003:65).
Tudo indica que se trata de uma área particularmente “apaixonada” por temas de moda,
que,
normalmente, respondem à agenda governamental, mas não permitem um tempo de
maturação
teórica do campo. Vale lembrar que esta característica do campo parece permear outros
contextos,
como o norte-americano, onde avaliações da produção em AP também diagnosticam
uma
orientação prescritiva das publicações, assim como a falta de rigor metodológico dos
artigos e das
dissertações publicadas (BINGHAM & BOWEN, 1994; BOX, 1992; PERRY &
KRAEMER, 1986;
STALLINGS & FERRIS, 1988; WHITE, 1986).

Entretanto, os trabalhos de avaliação da última década parecem indicar alguma inversão

nestas
tendências. Uma análise mais recente dos trabalhos publicados nos Enanpad(s) ao longo
do período
2000-2005 encontra um maior número de trabalhos teórico-empíricos (76,1%),
identificando um
predomínio do estudo de caso (55,7%) como estratégia privilegiada de pesquisa e certo
crescimento
no uso de métodos quantitativos. Este trabalho também identifica o papel de instituições
de origem
na produção em AP, especificando que cinco instituições, com destaque para FGV-RJ e
FGV-SP,
respondem por aproximadamente 50% dos artigos publicados nesse período
(HOCAYEN-DASILVA,
ROSSONI & JUNIOR, 2008).

2.2 Em busca de paradigmas orientadores da pesquisa em AP

As características da produção acadêmica em AP no contexto brasileiro parecem

compartilhar os
levantamentos internacionais, ao menos os norte-americanos, que indicam a dificuldade
de
relacionar o conhecimento produzido neste campo com tendências intelectuais centrais
ou de
enquadrá-lo dentro de certos limites disciplinares. De fato, múltiplas abordagens
teóricas/intelectuais e várias disciplinas inspiram e dirigem a pesquisa na área, sem
indicar
dominância de uma em detrimento de outra, desde a criação do primeiro programa na
Universidade
de Syracuse, em 1926 (RAINEY, 1994).

Entretanto, o campo continua a crescer e a pergunta que se coloca é como, apesar das
fragilidades,
consegue manter sua identidade e atrair um número cada vez maior de pesquisadores.
No contexto
norte-americano, Lan & Anders (2000) buscaram responder a esta questão a partir de
uma visão
paradigmática da pesquisa em AP. De acordo com Kuhn (2009), a existência de um
paradigma, ou
de um conjunto de paradigmas, não precisa englobar todos os problemas e as atividades
de pesquisa
presentes num determinado campo científico. Entretanto, a identificação de paradigmas
que
orientam as pesquisas na área indica certo grau de maturidade no desenvolvimento do
campo.
Consequentemente, o diagnóstico de um conjunto compartilhado de esquemas
conceituais,
metodológicos e institucionais que guiam a pesquisa em AP no contexto brasileiro
ajudaria na
compreensão e no avanço do campo.

Uma inovação dessa abordagem é o alinhamento da orientação cognitiva, com a

metodológica e a
institucional. De fato, uma pesquisa orientada por paradigmas dominantes implica não
apenas no
compartilhamento dos esquemas conceituais e teóricos, mas também da orientação
instrumental e
metodológica. Isto, entretanto, não se traduz num conjunto determinístico de regras ou
interpretações. O paradigma implica numa abertura conceitual e metodológica,
permitindo escolher
os problemas que interessam para a pesquisa.

No contexto brasileiro, um dos trabalhos mais importantes que buscou avaliar a

orientação
cognitiva da produção acadêmica brasileira em AP sob a visão paradigmática é o de
Keinert (1992).
Baseada em Kuhn (2009) e em autores norte-americanos como Golembiewski (1977) e
Henry
(1975), a autora faz uma análise paradigmática da evolução do conhecimento em AP no
Brasil, no
período 1900-1992, identificando quatro paradigmas principais: administração pública
como ciência
jurídica; administração pública como ciência administrativa; administração pública
como ciência
política; e, administração pública como administração pública. A análise paradigmática
é aliada a
uma perspectiva histórica, de forma que cada um dos paradigmas é relacionado a
determinado
período histórico, embora tal divisão não implique uma rigorosa divisão dos
paradigmas, que se
fazem presentes simultaneamente, com maior ou menor fôlego, em determinados
períodos, tal como
reconhecido por Lan & Anders (2000). Entretanto, uma das principais contribuições da
perspectiva de Lan & Anders (2000) é a inclusão da
perspectiva institucional sob a avaliação paradigmática, ao lado da orientação cognitiva
e
metodológica. De fato, para os autores, um paradigma dirige a pesquisa em determinado
campo. quando consegue atrair um conjunto estável de instituições e de pesquisadores
dedicados às suas
problemáticas de pesquisa. São as contribuições sistemáticas desses autores e um sólido
tecido
institucional que sustentam uma pesquisa paradigmática em AP.

Com base neste referencial os autores buscaram identificar os paradigmas que norteiam
a pesquisa
acadêmica de AP, buscando revelar: a) que tipo de objeto os pesquisadores de AP
regularmente
pesquisam; b) quais pressupostos epistemológicos – orientação cognitiva - eles
compartilham nos
seus estudos; c) quais são os métodos principais de análise utilizados nesses estudos; d)
quais as
fontes principais de dados utilizadas; e, por fim; d) qual a natureza do grupo de
pesquisadores que
realizam estudos em AP. Os autores encontram um modelo composto por três níveis
paradigmáticos
(paradigma central, abordagem cognitiva e áreas de concentração) e concluem que
existe um
paradigma que orienta a pesquisa em AP no contexto norte-americano, caracterizada
pela
problemática de publicização.

2.3 Base conceitual da pesquisa

A presente pesquisa avalia sob a orientação paradigmática os trabalhos publicados em

selecionados
periódicos brasileiros, no período 2000-2010, alinhando à perspectiva de Lan & Anders
(2000), a
contribuição de Keinert (1992), uma vez que encontra um paralelo conceitual entre
estes dois
trabalhos, conforme acima explicitado.
Com relação à “orientação paradigmática cognitiva” Lan & Anders (2000)
destacam as abordagens
legal, gerencialista, política, ética, histórica e integrada, enquanto Keinert (1992)
compartilha as três
primeiras abordagens e reúne à análise a abordagem da administração pública
como administração
pública que se refere a uma perspectiva mais integrada e ampliada da AP, cujo lócus
diz respeito ao
interesse coletivo, superando velhas dicotomias, como público-privado ou política-
administração.
Por esta razão, algumas das categorias operacionais dos dois trabalhos são
compartilhadas.

O paradigma da administração pública como administração pública foi

redefinido como
“governança”, ao passo em que o trabalho manteve também a orientação paradigmática
cognitiva
“histórica” e “ética” e eliminou a “integrada”, por falta de trabalhos empíricos que se
enquadrem
nesta categoria mais abrangente que busca analisar “o governo como um todo” (LAN &
ANDERS,
2000:159). Esta grade conceitual inicial foi ampliada com base na contribuição de
outros autores
brasileiros, destacando a perspectiva cultural, a qual reúne várias contribuições de
teóricos
brasileiros em busca de especificidades culturais locais (SILVA & FADUL, 2010). É
importante
destacar, entretanto, que pesquisa anterior destes autores já identificava uma escassez de
trabalhos
nesta vertente.

Paralelamente, esta grade conceitual foi revisitada e modificada de acordo com as

categorias que
surgiram da análise empírica (conforme será descrito na Metodologia), resultando na
Figura 1.
Outras categorias surgiram dos dados empíricos, especificamente “políticas públicas”
referentes aos
trabalhos dedicados exclusivamente à análise de diversas fases do ciclo de políticas
públicas e
“institucionalismo”, subdividido, de acordo com a matriz teórica dominante, em
“institucionalismo
sociológico” e “institucionalismo econômico”

Aqui seria um quadro ...

Vão estar listadas as atividades de cada uma das perspectivas:

Legal:

Adminstração Pública vista sob a visão da Lei.

Gerenciamento:

A administração pública preocupa-se com a eficiência e eficácia da economia

organizacional.

Política:

A administração Pública preocupa-se com a distribuição de recursos;

Ética:

A administração Pública preocupa-se com a ética e o bom governo assim como as

consequências da ação administrativa;

Histórica:

A Administração pública preocupa-se com compreensão da AP.

Culturalismo:

A administração ocupa-se de estudos de aspectos culturais e organizacionais;

Outras análises complementaram a avaliação da orientação cognitiva, especificamente,

a análise das
palavras-chaves dos artigos, buscando identificar a possível persistência do “vale-tudo
temático”
criticada em trabalhos anteriores (PACHECO, 2003).
A pesquisa buscou fazer uma análise institucional da produção acadêmica em AP,
verificando se
existe um conjunto de pesquisadores que publicam sistematicamente na área, quais
instituições contribuem consistentemente para o campo e quais as relações entre a
filiação institucional e a
orientação cognitiva dos trabalhos. Com esta associação, a pesquisa buscou
compreender se existem
núcleos institucionais consolidados, cognitivamente orientados por paradigmas
orientadores em
determinadas regiões do país.

3. Metodologia

A presente pesquisa baseou-se na análise dos artigos publicados no período 2000-2010

nos
principais periódicos voltados integral ou parcialmente para a produção acadêmica em
administração pública, especificamente: Brazilian Administration Review (BAR);
Cadernos
EBAPE, Revista de Administração Contemporânea (RAC), Revista de Administração
Contemporânea Eletrônica (RACe), Revista de Administração de Empresas (RAE),
Revista de
Administração Pública (RAP).

Os periódicos foram escolhidos com base na classificação WebQualis (Capes),

selecionando todos
os periódicos com avaliação B1 ou superior. A opção pelo formato “artigo publicado”
se deu com
base nas seguintes considerações: a) outros trabalhos recentes analisaram a produção
acadêmica na
área de AP em eventos importantes da área, como Enanpad - Encontro da Associação
Nacional dos
Programas de Pós-graduação em Administração (HOCAYEN-DA-SILVA, ROSSONI
& JUNIOR,
2008); b) idealmente, artigos publicados em periódicos passaram por processos mais
rigorosos de
avaliação e devem representar uma contribuição mais consistente para o campo de AP.

Todos os artigos identificados como AP – um total de 592 – foram revisados por meio
da análise de
conteúdo (Krippendorff, 2004). As contribuições citadas, principalmente os trabalhos de
Lan &
Anders (2000) e Keinert (1992) - também outros autores, conforme detalhado no
Referencial
Teórico - serviram para construir as categorias de análise iniciais, optando pela análise
de conteúdo
com grade mista. De fato, as categorias iniciais foram expandidas com base na
avaliação dos dados
empíricos, resultando numa grade final mais ampla.
Considerando que um dos problemas principais da análise de conteúdo é a validade dos
construtos
(Krippendorff, 2004), cuidados especiais foram tomados com a codificação dos artigos.
A opção
pelas categorias iniciais – construídas com base na teoria - buscou melhorar a validade
de face,
enquanto a codificação independente, usando, pelo menos dois codificadores para as
mesmas
categorias buscou validar os construtos. A opção pela estratégia colaborativa de autoria
– quatro
pesquisadores colaboraram no decorrer da pesquisa – tornou possíveis estes cuidados
especiais.

A partir da análise de conteúdo, construída a base para análise, foram realizadas

estatísticas
descritivas, com frequências absolutas e relativas por categoria. Além destas técnicas
básicas, foi
empregada a técnica de análise de correspondência, para relacionar a produção por
estado (linhas)
com a orientação paradigmática cognitiva (colunas). O emprego de análise de
correspondência é
uma alternativa interessante à tabela de contingência, pela sua alta capacidade de gerar
interpretações mais intuitivas, a partir de mapas perceptuais. Nos mapas perceptuais,
pode-se
identificar proximidade entre categorias de variáveis nominais. Este tipo de técnica é
largamente
empregado na pesquisa em marketing, para fins de segmentação de mercado
(HOFFMAN &
FRANKE, 1986).

A análise de correspondência realizada no presente trabalho derivou duas dimensões

para a
projeção plana das categorias das variáveis, as quais explicam cerca de 60% da
variabilidade dos
dados, um percentual aceitável. Foi aplicada a normalização simétrica, que permite a
visualização
da relação entre as linhas e as colunas de forma simultânea, com a elaboração do mapa
perceptual.
A importância das relações aumenta à medida que os pontos se afastam da origens (0,0).

Adicionalmente a estas técnicas estatísticas, foi realizada uma análise espacial dos
dados da
produção por estado, com a construção de mapas temáticos da produção para períodos
selecionados,
a fim de explicitar a distribuição da origem institucional dos trabalhos publicados no
território
brasileiro

4. Análise dos Resultados

Esta seção apresenta os resultados da pesquisa e discute os mesmos, com relação à

orientação
cognitiva dos trabalhos, aos aspectos institucionais, à relação entre estas duas
dimensões, e aos
aspectos metodológicos.

4.1 Orientação Cognitiva

Dois paradigmas orientam cognitivamente mais de 50% dos trabalhos publicados na

área de
administração pública: Gerencialismo (29,6%) e Governança (28,4%). A primeira
orientação
cognitiva foi historicamente identificada também no trabalho de Keinert (1992) e
relaciona-se com
trabalhos preocupados com a busca de eficiência, eficácia, efetividade ou, no caso
brasileiro, do
desenvolvimento, numa tentativa de racionalização das atividades desempenhadas pelo
Estado. Esta
pesquisa confirma que a orientação gerencial ainda está presente em boa parte dos
trabalhos
publicados na área de administração pública.

Por outro lado, os dados apontam para um número crescente de trabalhos orientados
pelo prisma de
Governança, que traz uma perspectiva mais pluralista do Estado e das suas múltiplas
relações com
atores privados ou sem fins lucrativos. Estes trabalhos tratam de temas como regulação,
concessões
de serviços públicos, parcerias público-privadas, termos de parcerias com terceiro setor
ou
organizações sociais. Esta tendência foi também identificada no trabalho de Keinert
(1992) e
Keinert e Laporta (1994), os quais observam que a partir da década de 90 surge um
paradigma,
denominado Administração Pública como Administração Pública, que busca
aliar capacidade
política à competência técnica e redefine o papel do Estado. Tudo indica que trabalhos
que tratam
das múltiplas relações do Estado com atores privados e sem fins lucrativos, a partir da
Reforma de
1995, atraem mais a atenção dos pesquisadores do campo.

O pressuposto de uma perspectiva multidisciplinar que serve de base ao campo de

administração
pública não se sustenta quando se observa que apenas 9,8% dos trabalhos orientam-se
cognitivamente pelo enfoque Político, compartilhado pelas Ciências Políticas, e 4,4%
dos trabalhos
orientam-se cognitivamente pelo enfoque Legal, relacionado com a área de Direito. Esta
falta de
interdisciplinaridade também foi diagnosticada no contexto norte-americano de AP
(WRIGHT,
2011).

A compreensão das especificidades do contexto brasileiro, uma orientação defendida

por vários
teóricos (ver Candler, 2000) não parece estar presente na agenda de pesquisa. Chama
atenção o
número reduzido de trabalhos orientado pelo enfoque Cultural (5,4%), uma categoria
que busca
compreender as especificidades brasileiras de administração pública, conforme
defendem vários
autores brasileiros (CANDLER, 2000). Este fato também foi previamente diagnosticado
por Silva e
Fadul (2010), indicando que a maioria dos trabalhos publicados em AP não compartilha
esta
preocupação.

Este diagnóstico é mais preocupante quando se considera que a maioria desses trabalhos
traz uma
abordagem micro do fenômeno organizacional, “acidentalmente” situado no setor
publico. Em
outras palavras, não são trabalhos genuinamente preocupados em pesquisar o setor
público e suas
especificidades. O número baixo de trabalhos orientados pelo enfoque Histórico (5,2%)
também
indica esta falta de preocupação com a contextualização. Entretanto, em termos
comparativos, os
trabalhos orientados pelo enfoque Histórico demonstram maior preocupação de
contextualização e
busca de compreensão das especificidades brasileiras do que os trabalhos
“culturalistas”.
Por outro lado, discussões conceituais acerca de temas emergentes ou metodologias, as
quais não
são necessariamente relacionadas com a área de administração pública, ainda ocupam
um espaço
considerável entre os trabalhos publicados. De fato, a categoria caracterizada como
Epistemológica
reúne 8,9% dos trabalhos. Por fim, poucos trabalhos também representam a categoria
Ética (4,7%),
demonstrando que esta orientação, crescente em outros contextos, ainda não está
presente em boa
parte das pesquisas da área.

Esquemas teóricos relacionados ao Institucionalismo, na sua vertente sociológica

(1,9%) ou
econômica (0,5%), são representados timidamente, mas, diferentemente do diagnóstico
de Pacheco
(2003) não foi possível perceber nenhum predomínio da escolha racional. A Figura 2
resume estes
dados.

Para melhor apurar a orientação cognitiva dos trabalhos, realizou-se também uma
análise das
palavras-chave dos artigos publicados. As palavras-chave são relevantes à medida que,
conceitualmente, especificam de maneira mais precisa o conteúdo dos trabalhos. Nesse
sentido,
podem ajudar a compreender melhor quais as principais temáticas e orientações
cognitivas dos
artigos analisados.

Um dos primeiros obstáculos enfrentados na análise das palavras-chave diz respeito à

falta de uma
padronização na construção das mesmas, como ocorre em outras áreas da ciência. Em
todos os
artigos, foram encontradas 1600 palavras-chave diferentes, muitas das quais se referindo
a um
mesmo conceito, mas com grafias ou formas de expressão diferentes. Para superar este
obstáculo,
recorreu-se à recodificação das mesmas, chegando a um conjunto de 789 palavras-chave
distintas.

A análise das palavras-chave indica uma falta de concentração da pesquisa em torno de

temas centrais, uma vez que são caracterizadas por uma considerável fragmentação,
agravada, ainda, pela
falta de padronização acima citada. As palavras-chave são consideravelmente
fragmentadas, de
maneira que os percentuais das palavras-chave mais utilizadas correspondem a uma
parte pequena
do total. Deste total, 33,7% são citadas apenas uma vez. Entre aquelas citadas no
mínimo até cinco
vezes – o que corresponde a 58,3% do total – as 20 mais citadas encontram-se na tabela
1

Interessante observar que as palavras-chave podem ser remetidas facilmente às duas

principais
categorias de orientação cognitiva, gerencialismo e governança, demonstrando que esta
preocupação é compartilhada por uma parte significativa das pesquisas originadas pelo
campo de
AP no Brasil. Ademais, estas 20 palavras-chave mais citadas são encontradas pelo
menos uma vez
em 443 artigos, o equivalente a 74,8% do total. Fica claro, portanto, que embora haja
uma
fragmentação quanto a temas centrais, as duas principais orientações cognitivas,
gerencialismo e
governança, estão relativamente consolidadas no contexto brasileiro.

O número excessivo de uso das palavras-chave confirma a predominância do que

Pacheco (2003)
denominou de “vale-tudo temático”. Paralelamente, a especificação de denominações
generalistas
do tipo “gestão”, “administração” ou “organização” parece indicar redundância e falta
de identidade
do campo de AP, em busca de afirmação de termos que já deveriam estar implícitos à
sua área de
interesse e atuação.

4.2 Analise Institucional

A pesquisa diagnostica um quadro preocupante quando analisa as características da

contribuição
dos pesquisadores para a área de AP. Com relação à autoria dos trabalhos, foi
encontrado um total de 882 autores nos 592 trabalhos publicados. Desses, 737 autores
publicaram apenas uma vez no
período e 145 publicaram duas vezes ou mais, indicando que falta uma sistemática e
constante
contribuição para o campo. Considerando os autores que publicaram apenas uma vez,
eles são os
autores principais de 50% (374 artigos) dos artigos, enquanto os autores que publicaram
duas vezes
ou mais são os autores principais em 75,8% (110 artigos) dos artigos.
A Tabela 2 apresenta a quantidade de trabalhos em função da quantidade de autores. É
possível
notar que a maioria dos trabalhos (78,72%) é publicada por um ou dois autores, sendo
que apenas
3,5% (21 trabalhos) foram publicados por cinco ou mais atores. Os resultados
corroboram com o
trabalho de Hocayen-da-Silva, Rossoni e Junior onde 76,9% dos artigos analisados
foram escritos
por um ou dois autores e apenas 2,2% dos artigos foram escritos por cinco ou mais
autores. A
elaboração de trabalhos em grandes grupos, como acontece em outras áreas, ao exemplo
da Saúde,
não parece caracterizar os trabalhos publicados em periódicos de administração pública.

Se a produção acadêmica no período de 2000 a 2010 se concentrou em poucos autores,

o mesmo
ocorreu em relação à filiação institucional dos primeiros autores. Há poucas instituições
que
publicam muito e muitas instituições que publicam pouco. Do total de 145 instituições
registradas
como sendo o vínculo principal do primeiro autor, 109, ou seja, 75%, têm apenas até
dois trabalhos
publicados. Os artigos de autores destas 109 instituições correspondem a 21% dos
trabalhos
publicados. Por outro lado, as 14 instituições (10% do total), que publicaram mais de 10
artigos
correspondem a 62% da produção. As quatro primeiras instituições no ranking de
número de artigos
publicados são as únicas a possuírem mais de 30 artigos publicados e correspondem,
somadas, a
33% da produção.

Os dados obtidos corroboram com os resultados de Hocayen da Silva, Rossoni & Júnior
(2008),
situando EBAPE/FGV e EAESP/FGV como as principais instituições publicadoras em
Administração Pública. De 2000 a 2010, as duas instituições foram responsáveis por
praticamente
¼ dos artigos em administração pública publicados nos veículos com WebQualis B1 ou
superior.
Há, entre as 14 principais instituições, com mais de 10 artigos publicados,
representantes das
regiões Sudeste, Sul, Nordeste e um da região Centro-Oeste. Não há representantes da
região Norte.
Este diagnóstico coincide com a análise de Pacheco (2003) que identifica os sérios
riscos
decorrentes da presença de poucos programas de pós-graduação stricto sensu
existentes e o fato de
serem justapostos aos programas de business no sistema de pós-graduação. Para a
autora, estas características institucionais do campo podem reforçar o (auto-)isolamento
e a identidade difusa.

Outra característica que indica uma fraca articulação institucional do campo diz respeito
ao número
baixo de pesquisas publicadas que receberam apoio de instituições de fomento à
pesquisa. De fato,
em apenas 6,75% dos trabalhos (40 trabalhos) são citadas notas de agradecimento a
estas
instituições. As notas de agradecimento são orientações claras das instituições de
fomento,
indicando que grande maioria dos trabalhos publicados não recebeu fomento para sua
realização.

A concentração da produção em determinados autores, que estão vinculados a

determinadas
instituições, acaba por revelar um terceiro tipo de concentração, que tem sido pouco
comentado na
literatura. A concentração regional da produção, com a formação de polos regionais
mais fortes ou
mais fracos, é um aspecto observável na análise da evolução das publicações no período
de 2000 a
2010 e demanda análise mais pormenorizada.

Houve certa desconcentração da produção ao longo do

período 2000 a 2010, não apenas com a entrada de novos estados produtores, mas com a
consolidação de centros importantes, regionalmente, a partir de polos que eram menos
centrais
anteriormente. As regiões Sul e Nordeste apresentaram crescimento importante no
período.

4.3 Relação da orientação cognitiva com características

institucionais do campo de AP

Para além do volume da produção por estado, é importante procurar identificar se,
regionalmente,
existe algum tipo de especialização institucional em determinada orientação cognitiva.
A
expectativa, por trás desta indagação, é perceber se existe algum tipo de orientação que
se tenha
estabelecido como dominante em contextos regionais específicos. Neste sentido, a
técnica de
análise de correspondência cumpre adequadamente o objetivo de identificar visualmente
relações
entre objetos e categorias associadas a eles. Pode ser uma representação visual da tabela
de
contingência. No caso do presente trabalho, foram relacionadas as orientações
cognitivas, sendo
apenas levadas em conta as principais categorias, com os estados da federação da
instituição
filiadora do primeiro autor

Pode-se perceber que existe um padrão aproximado de orientações cognitivas por

estado. O Distrito
Federal possui identificação com a orientação cognitiva legal, aspecto reforçado pela
colaboração
entre pesquisadores da UnB e membros de órgãos federais de controle. O Pará conduz
uma linha de
trabalhos enquadrados como éticos, apresentando-se como o único estado produtor da
Região
Norte. Os trabalhos enquadrados como políticos têm sua produção concentrada em São
Paulo e
Pernambuco. É possível ainda identificar um agrupamento em torno da categoria
Epistemológico,
cujos trabalhos estão localizados na Bahia, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina e no
exterior.
Trabalhos históricos, de políticas públicas, de governança e gerencialistas têm sua
produção
concentrada no Rio de Janeiro e Mato Grosso.

4.4 Orientações Metodológicas

Conforme já foi antecipado, o diagnóstico acerca das orientações metodológicas do

trabalho não
será detalhado aqui, levando em consideração a limitação do espaço. Serão apresentados
apenas
alguns dados para exemplificar os problemas diagnosticados.

Com relação à classificação dos artigos analisados enquanto teóricos ou empíricos, esta
pesquisa, a
exemplo do que demonstraram Hocayen-da-Silva, Rossoni & Junior (2008), verifica
uma
prevalência de trabalhos de cunho empírico sobre trabalhos de cunho teórico, porém
com uma
proporção menor. Dos 592 trabalhos analisados, 60% (355 artigos) são empíricos e 40%
(237
artigos) são teóricos.
Dos trabalhos empíricos, a pesquisa mostra significativo predomínio da orientação
metodológica
qualitativa (76%). A despeito do aumento dos trabalhos quantitativos nos últimos anos,
os trabalhos
de orientação quantitativa ainda somam apenas 19,4% do total de publicações.

A matriz metodológica brasileira na área de AP continua sendo de cunho qualitativo e

este fato não
seria problemático em si, caso não se considerassem as fragilidades metodológicas
levantadas pela
pesquisa. Nos trabalhos há predomínio de Estudos de Caso (40%), sendo que uma parte
são estudos
de casos ilustrativos (9,0%), utilizados para ilustrar o ponto de vista do autor, sem
apresentar rigor
metodológico na coleta e análise dos dados. Além dos estudos de caso, também
aparecem
levantamentos qualitativos (23,8%) e levantamentos quantitativos (18,8%). Estes
números vão ao
encontro de Hocayen-da-Silva, Rossoni & Junior (2008) que apresentam predomínio de
estudo de
caso (55,7%).

As falhas metodológicas mais recorrentes são relativas aos instrumentos de coleta de

dados e às
técnicas utilizadas para tratar e analisar os mesmos. A Tabela 3 apresenta a frequência
dos
instrumentos de coleta e métodos de tratamento e análise de dados identificados nos
trabalhos.
Observa-se que 16,4% dos trabalhos não especificam os instrumentos de coleta, por
outro lado
26,0% utilizam triangulação, ou seja, vários instrumentos para coleta de dados. Isto
evidencia uma
dicotomia entre os trabalhos publicados, enquanto parte dos trabalhos apresenta
metodologias de
coleta de dados sofisticadas, outra parte não apresenta claramente como os dados foram
coletados.
Dos estudos analisados, 47,5% não especificam como os dados foram tratados e
analisados. Estes
casos estão relacionados principalmente com os estudos de caso e levantamentos
qualitativos, nos
quais os autores especificam instrumentos de coleta de dados, mas não apresentam
claramente os
métodos para análise dos dados coletados. Estatísticas avançadas, como análise fatorial
e
regressões, foram utilizadas em 10,1% dos trabalhos, enquanto estatística descritiva foi
utilizada em
14,7% dos trabalhos.
Estes dados evidenciam uma fraqueza metodológica nas análises dos trabalhos
quantitativos,
demonstrando que as fragilidades metodológicas nos trabalhos de administração pública
diagnosticados por Machado-da-Silva, Amboni e Cunha (1989) e Souza (1998)
persistem nos
trabalhos publicados no período 2000 e 2010.

5. Conclusões

A maturidade de um campo científico está estreitamente relacionada com a existência

de
paradigmas que orientam a pesquisa originada por pesquisadores a este associados. Os
paradigmas,
a partir de uma visão Kuhniana, não devem ser vistos como camisas de força, mas como
esquemas conceituais, metodológicos e institucionais que orientam a pesquisa no
campo. Os paradigmas
ajudam a identificar os problemas de pesquisa, agregando um conjunto substancial de
pesquisadores
e instituições que buscam responder a estas problemáticas comuns, canalizando esforços
e recursos,
ao longo de um período considerável de tempo. Um campo orientado
paradigmaticamente seria
caracterizado por esquemas conceituais e cognitivos compartilhados, estratégias
metodológicas
consolidadas e uma comunidade duradora de pesquisadores e instituições.

Esta pesquisa buscou identificar se o campo acadêmico de AP, no contexto brasileiro,

compartilha
estas características. Em outras palavras, a pesquisa buscou investigar quais os
paradigmas que
orientam a produção acadêmica em AP. De forma geral, a resposta a esta indagação é
negativa,
especialmente devido a sérios obstáculos relacionados com a orientação cognitiva da
pesquisa,
falhas institucionais do campo e fraqueza das estratégias metodológicas adotadas.
Entretanto,
algumas especificidades reveladas pela pesquisa merecem maior reflexão.

O trabalho revela que mais da metade dos trabalhos analisados são cognitivamente
orientados pelo
paradigma de gerencialismo e da governança. Isto é, um conjunto de pesquisadores de
AP no
contexto brasileiro compartilha algo em comum em termos cognitivos e esta orientação
está
relacionada com a redefinição do papel do Estado ao longo dos últimos anos,
evidenciando que a
reforma administrativa de 1995 ainda está presente nos estudos de administração
pública do Brasil.
A orientação pela eficiência, eficácia, qualidade ou resultados, intimamente relacionada
com o
gerencialismo, está sendo gradualmente complementada por uma orientação pelas
relações
pluralísticas do Estado com o setor privado e o terceiro setor, via regulação, concessões
de serviços
públicos, parcerias público-privadas e parcerias com organizações sem fins lucrativos.

Por outro lado a pesquisa também revela um distanciamento conceitual dos trabalhos
publicados em
AP de outras áreas afins, como Ciência Política ou Direito, assim como persistência da
pulverização
temática, conforme diagnosticado em trabalhos anteriores (PACHECO, 2003).

Tudo indica que os entraves institucionais inviabilizam pesquisas paradigmaticamente

orientadas no
contexto brasileiro. A maioria dos autores publica apenas uma vez em periódicos da
área e poucas
instituições concentram boa parte da publicação acadêmica no campo. A pesquisa
também revela
forte concentração regional da pesquisa, assim como um número baixo de publicações
que recebem
apoio de instituições de fomento à pesquisa.

As falhas metodológicas reveladas pela pesquisa também contribuem para este quadro.
A pesquisa
mostra que o número de trabalhos empíricos, majoritariamente de orientação qualitativa,
prevalece
sobre os trabalhos teóricos. A orientação qualitativa da pesquisa não seria um mal em si;
esta se
torna problemática quando utilizada de forma precária. Chama atenção a prevalência de
estudos de
caso, uma parte considerável dos quais são apenas ilustrativos, utilizados sem nenhum
rigor
metodológico. Uma boa parte dos trabalhos não especifica como os dados foram
coletados e em
quase metade dos trabalhos não se discute como os dados foram tratados e analisados.
As
estratégias quantitativas de pesquisa ocupam um espaço menor e são, majoritariamente,
de natureza
descritiva. No entanto, a partir de 2005 há uma tendência de utilização de metodologias
mais
sofisticadas tanto qualitativas quanto quantitativas.

Por fim, o trabalho revela a existência de alguns núcleos cognitivo-institucionais,

localizados, não
apenas em instituições tradicionais dos estados de Rio de Janeiro, São Paulo e Bahia,
mas também
em estados como Distrito Federal (orientação legal), Mato Grosso (orientação
governança) ou Pará
(orientação ética), que sistematicamente publicam no contexto brasileiro e poderão
influenciar o
futuro do campo de AP.