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Derecho
Constitucional
Fase Básica del Programa de Formación
y Desarrollo Profesional
Á REA M ODULAR J URÍDICO -P OLÍTICA
Derecho
Derecho
Constitucional
Constitucional
Lic. José Luis Zamora Flores
DIRECCIÓN EJECUTIVA DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL

México, 2004
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL
Dr. Luis Carlos Ugalde Ramírez Dr. Alejandro Poiré Romero
Consejero Presidente del Consejo General Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos
del Instituto Federal Electoral
Mtro. Jaime Rivera Velázquez
Mtro. Andrés Albo Márquez Director Ejecutivo de Organización Electoral
Consejero Electoral
Lic. Marco Antonio Baños Martínez
Mtro. Virgilio Andrade Martínez Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral
Consejero Electoral Mtra. Ma. del Carmen Alanis Figueroa
Directora Ejecutiva de Capacitación Electoral
Lic. Marco Antonio Gómez Alcántar
y Educación Cívica
Consejero Electoral
Lic. Alfonso Fernández Cruces
Mtra. María Teresa de Jesús González Director Ejecutivo de Administración
Luna Corvera
Consejera Electoral Lic. Gustavo Lomelí Cornejo
Coordinador Nacional de Comunicación Social
Lic. Luisa Alejandra Latapí Renner
Consejera Electoral Lic. Manuel Carrillo Poblano
Coordinador de Asuntos Internacionales
Mtra. María Lourdes del Refugio López Flores
Consejera Electoral C.P. Mario Espínola Pinelo
Contralor Interno
Rodrigo Alfonso Morales Manzanares
Ing. René Miranda Jaimes
Consejero Electoral
Coordinador de la Unidad de Servicios de Informática
Mtro. Arturo Sánchez Gutiérrez Mtro. Fernando Agíss Bitar
Consejero Electoral Director Jurídico
Lic. Fernando Zertuche Muñoz Lic. Jorge Eduardo Lavoignet Vásquez
Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral Director del Secretariado
Dr. Alberto Alonso y Coria Lic. Elena Verdugo Quiñones

Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores Coordinadora del Centro de Formación y Desarrollo
DIRECCIÓN EJECUTIVA DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL
Mtra. Paulina Grobet Vallarta

Directora de Formación, Evaluación y Promoción
Mtra. María Elena Pérez-Peña Meza
Subdirectora de Formación y Desarrollo Profesional
Fase Básica del Programa de Formación y Desarrollo Profesional

Área Modular Técnico-Instrumental
Derecho constitucional
ISBN 970-000-000-0
Derechos Reservados 2004

Esta edición y las características de la misma son propiedad del Instituto Federal Electoral
Viaducto Tlalpan No. 100 (esq. Periférico sur)
C. P. 14610, México, D. F.
Impreso en México.
ÍÍNDICE
NDICE
ABREVIATURAS 9
ÁREA MODULAR JURÍDICO-POLÍTICA 11
PRESENTACIÓN 15
1. MARCO INTRODUCTORIO A LA TEORÍA CONSTITUCIONAL 33

1.1. La Constitución como límite del poder político 34
1.2. La Constitución como norma flexible (dúctil) 36
1.3. Constitución y soberanía 39
1.4. Principio de Supremacía Constitucional 41
1.5. Leyes federales y tratados internacionales: su jerarquía 43
1.6. La creación normativa 44
1.6.1. El procedimiento de reforma constitucional 44
1.6.2. Procedimiento de reforma legislativa 47
RESUMEN 53
2. CONTRAPESOS INSTITUCIONALES Y DIVISIÓN DE PODERES 55

2.1. El Estado constitucional de derecho 57
2.2. Del Estado liberal al Estado social 59
2.3. Elementos constitutivos del Estado Constitucional
de Derecho 66
2.3.1. Sistema de Gobierno Democrático 66
2.3.2. Tutela de derechos fundamentales
(derechos humanos) 66
2.3.2.1. Garantías primarias y garantías secundarias 67
JOSÉ LUIS ZAMORA FLORES
2.4. Poder Ejecutivo 68

2.5. Principales atribuciones y obligaciones 72
2.5.1. Facultades administrativas 75
2.5.2. La facultad reglamentaria 77
2.5.3. El Ejecutivo y la planeación 79
2.5.4. El veto presidencial 80
RESUMEN 89
3. PODER LEGISLATIVO 95
3.1. El Congreso de la Unión 97
3.1.1. Diseño Jurídico-Político 97
3.1.2. Facultades exclusivas y contrapesos
institucionales 97
3.1.3. La Comisión Permanente 102
3.1.4. Las Comisiones de Trabajo en la Comisión
Permanente 107
3.1.5. Periodos Ordinarios de Sesiones 107
3.1.6. Periodos Extraordinarios 110
3.1.7. Los Grupos Parlamentarios 114
RESUMEN 120
4. CÁMARA DE SENADORES 123

4.1. La Cámara de Senadores, antecedentes 126
4.1.1. El Senado en la Constitución de 1824 126
4.1.2. La religión de Estado 128
4.2. Conformación de la Cámara de Senadores 129
4.2.1. Senadores de mayoría relativa, de primera minoría
y por el principio de representación proporcional 130
4.2.2. Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores 131
4.2.3. Funciones político-institucionales 132
4.3. Funciones en materia de responsabilidad
de servidores públicos 134
4.4. Desaparición de Poderes 136
RESUMEN 142
5. CONFORMACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS 145

5.1. Tope constitucional a la representatividad 152
6
DERECHO CON STITUCIONAL
5.2. Cláusula de sobrerrepresentación 153

5.3. Cámara de origen en leyes fiscales 154
5.4. Aprobación del Presupuesto 155
5.5. Revisión de la Cuenta Pública 157
de los servidores públicos 163
5.7. Funciones político-institucionales (designación
de funcionarios públicos y bando solemne) 167
5.8. Nombramientos Internos 168
5.9. Emisión del Bando Solemne 169
RESUMEN 172
6. PODER JUDICIAL FEDERAL 173

6.1. Estructura (características generales) 175
6.2. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 183
6.2.1. Recurso de Apelación 183
6.2.2. Juicio de Inconformidad 184
6.2.3. Recurso de Reconsideración 186
6.2.4. Juicio de Revisión Constitucional Electoral 187
6.2.5. Juicio para la Protección de los Derechos
Político-electorales del Ciudadano 189
RESUMEN 192
7. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA, LEGISLATIVA

Y JUDICIAL Y ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS 195
7.1. El Sistema Federal Mexicano 197
7.2. Órganos constitucionales autónomos 207
7.2.1. Definición y naturaleza jurídico-constitucional 207
7.2.2. Algunas características 207
7.3. Órganos con autonomía constitucional reconocidos
en la Constitución Federal 216
7.4. Diferencias entre los órganos desconcentrados
y descentralizados de la Administración Pública 217
7.4.1. Diferencias entre los conceptos “autonomía”
y “autarquía” 218
7.4.2. Descentralización administrativa 224
7
7.4.3. Descentralización administrativa por servicio

y por región 225
7.5. La autonomía en los organismos descentralizados 226
7.6. Órganos con autonomía constitucional en México 228
7.6.1. Antecedentes y creación de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos. 228
7.6.2. Constitucionalización de la Comisión Nacional
de Derechos Humanos 235
7.6.3. Reforma Constitucional para la consolidación
de la autonomía de la CNDH 239
7.6.4. Creación y Evolución del Banco Central
(Banco de México) 244
7.6.5. Reforma Constitucional para la autonomía
del Banco de México 245
7.6.5.1. Instituto Federal Electoral 246
7.6.6. Decreto de Reformas Constitucionales
del 6 de abril de 1990 249
7.6.6.1. El Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales,
15 de agosto de 1990 250
7.6.6.2. El Instituto Federal Electoral
y la Reforma Electoral de 1996 253
7.6.6.3. De la cuasi-autonomía a la autonomía
orgánica 258
7.6.6.4. La ciudadanización: reforma
al artículo 74 del COFIPE 263
7.6.6.5. La renovación de Consejeros
en el Instituto Federal Electoral 266
RESUMEN 270
AUTOEVALUACIÓN 275
BIBLIOGRAFÍA 279
8
AABREVIATURAS
BREVIATURAS
ALDF Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Art. Artículo.
ASF Auditoría Superior de la Federación.
CJF Consejo de la Judicatura Federal.
CNDH Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
COFIPE Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales.
CP Comisión Permanente.
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
DOF Diario Oficial de la Federación.
EGDF Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
FEPADE Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Elec-
torales
Fr. Fracción.
IFAI Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.
IFE Instituto Federal Electoral.
LARCP Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público.
LAREFAN Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza
Aérea Nacionales.
LBM Ley del Banco de México.
LCNDH Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
LFEP Ley Federal de Entidades Paraestatales.
9
LFRSP Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores

Públicos.
LFRASP Ley Federal de Responsabilidad Administrativas de los
Servidores Públicos.
LFSF Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
LFTAIPG Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción Pública Gubernamental.
LGSMIME Ley General de Sistema de Medios de Impugnación
en materia Electoral.
LOAM Ley Orgánica de la Armada de México.
LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
LOBM Ley Orgánica del Banco de México.
LOCGEUM Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos.
LP Ley de Planeación.
LFOPPE Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos
Electorales.
LOTA Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.
LOTFJFA Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
MR Mayoría Relativa.
NOM’s Normas Oficiales Mexicanas.
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación.
RGICGEUM Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos.
RP Reprrsentación Proporcional
SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación.
SEGOB Secretaría de Gobernación.
TFJFA Tribunal Federal de Justicia Fiscal Administrativa
TEPJF Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
10
PRESENTACIÓN
PRESENTACIÓN
E
l surgimiento del Instituto Federal Electoral, en el México de
inicios de los noventa, se produce en el contexto del acuerdo trasla-
pado entre los agentes políticos de modificar sustancialmente
las reglas de producción y reparto del poder político, es decir, de
democratizar el régimen, lo que implicaba la necesidad de construir
los marcos legales, institucionales y procedimentales necesarios para
garantizar el sufragio efectivo, la competencia política y el fortaleci-
miento de las bases cívico-morales de la democracia. Si bien se mira,
lo que estaba en juego eran la gestación de nuevas condiciones para la
representación política, esta vez sobre las bases de legitimidad demo-
crática y de las competencias cívico-morales para impulsar la partici-
pación en los procesos de deliberación de los asuntos públicos.
Una de las acciones decisivas que emergen del consenso por la demo-
cratización es la reforma política de 1989-1990 y, de modo concreto,
los mandatos constitucionales de edificar una autoridad electoral
conformada a partir de órganos directivos, ejecutivos y de vigilancia;
y de integrar los órganos ejecutivos en exclusiva con un cuerpo pro-
fesional de servidores, cuyo reclutamiento, continuidad y movilidad
estuvieran en función directa con los méritos mostrados en el desem-
peño. En efecto, la creación del Servicio Profesional Electoral fue una
decisión estratégica por partida doble: de un lado, porque las distintas
tareas a cumplir habían alcanzado un alto nivel de complejidad que
sólo un personal calificado podría afrontar; y del otro, por las necesi-
dades de dar certeza laboral a los funcionarios y de construir una
lealtad estrictamente institucional.
11
El Programa de Formación y Desarrollo del Servicio Profesional

Electoral es un mecanismo que responde privilegiadamente a los
imperativos político, de la democratización del régimen, y constitucio-
nal, de prestación profesional de los servicios electorales. Su propó-
sito estratégico es contribuir a la formación de un sujeto profesional,
poseedor de conocimientos teóricos y prácticos que le permitan ejer-
cer sus funciones con garantía de responsabilidad, eficacia y lealtad
institucional y, asimismo, con apego a los principios, fines y valores
que rigen a la Institución. Pretende, también, lograr que los funcio-
narios profesionales desarrollen las habilidades correspondientes para
reflexionar respecto de su propia actividad profesional, para enten-
derse y reconocerse como partes integrantes de una comunidad
institucional, así como de que conciban su actuación profesional
como una tarea de Estado, al tiempo de entender y saber actuar en el
contexto político en el que desarrollan su quehacer profesional.
En virtud de lo anterior, para el diseño de los contenidos del Área

Modular Jurídico-Política se ha considerado necesario que los miem-
bros del Servicio Profesional Electoral se formen en las competencias
que les permitan identificar, comprender y reflexionar en torno a los
aspectos básicos del paradigma democrático liberal, tanto en sus ele-
mentos generales del proceso histórico que llevó a su constitución
como en los fundamentos filosóficos y políticos que le dan consis-
tencia como doctrina política y como forma de gobierno.
Más específicamente, el Área Modular tiene el propósito de que

los miembros del Servicio desarrollen las habilidades para ampliar
y profundizar en los conocimientos y habilidades de las disciplinas
jurídica y política que les permitan una mejor comprensión y eleven
la calidad de su práctica profesional, es decir, de sus responsabilida-
des en materia de organización electoral. Esto supone, adicionalmente,
el manejo de conocimientos que permiten comprender las conexio-
nes entre elecciones y democracia, así como las líneas generales de la
actual discusión nacional e internacional sobre estos temas. En suma,
el objetivo es que puedan explicarse racionalmente la actividad pro-
fesional sustantiva de la que participan: organizar elecciones.
12
EL ÁREA MODULAR JURÍDICO-POLÍTICA
En los modernos Estados constitucionales o de Derecho, que es la

norma del Estado mexicano, uno de los fundamentos del poder po-
lítico estriba en la preexistencia de la norma jurídica (dominación
racional), lo que otorga relevancia al eterno debate sobre la legalidad
de los actos políticos; y otro de sus fundamentos es la construcción de
sus bases de legitimidad y de consenso, lo que otorga pertinencia a la
no menos eterna disputa sobre la legitimidad de la acción política.
Como es sabido, los campos de estudio que constituyen el Área

encierran una amplitud temática; sin embargo, existe una idea clara
de que los contenidos sustantivos e imprescindibles para la forma-
ción de los miembros del Servicio derivan necesariamente de su prác-
tica profesional.
El Área Modular Jurídico-Política considera a la política y a las

norma jurídica como campos problemáticos pero indispensables de
la comunicación humana, que ponen sustancialmente en juego, sea
por déficit de legitimidad o de legalidad, la capacidad de acción co-
lectiva. Dicho en otras palabras: las normas jurídicas, siempre gene-
rales, cobran vigencia en los actos de aplicación a las situaciones
concretas, es decir, se actualizan como derecho positivo, lo que activa
inexorablemente la pregunta por la legalidad, es decir, por la validez
jurídica de la interpretación. Tan cierto como lo anterior resulta que
la obediencia a las decisiones de autoridad (el poder) es una preten-
sión a cargo de la autoridad, nunca un resultado necesario, aunque sí
una alta probabilidad que se actualiza si y sólo sí existe legitimidad.
Quede claro: el hecho de que las decisiones políticas sucedan en el
marco estricto de facultades expresamente contempladas en la Cons-
titución o las leyes secundarias sólo las hace legales; más aún, el hecho
de que su aplicación esté soportada en la violencia legítima del Estado
sólo las convierte en obligatorias. El problema estriba en que la acción
colectiva reclama legalidad y legitimidad, y que no necesariamente
ambas condiciones van de la mano.
13
De esta forma, el vínculo entre lo Jurídico y lo Político al interior

del Área Modular adquiere mayor significación en la idea de que la
legitimación moderna del poder político, en su doble dimensión (por
un lado, en cuanto a la forma de obtenerlo; y, por el otro, por la manera
de ejercerlo) está basada en la legalidad; esto es, la idea de que el funda-
mento racional del ejercicio del poder político descansa en el Estado
de Derecho expresado en la legalidad y el consentimiento ciudadano.
Conforme a lo aquí señalado, el Área Modular Jurídico-Política

promoverá el logro de los siguientes:
OBJETIVOS GENERALES:
Los miembros del Servicio Profesional Electoral:
Desarrollarán las competencias1 políticas y jurídicas que les permi-

tan reflexionar acerca de la importancia que tienen actualmente los
procesos electorales por los que se renuevan periódicamente los Po-
deres Ejecutivo y Legislativo en México.
Desarrollarán competencias que les permitan identificar, relacio-

nar, aplicar y, en su caso, diferenciar los distintos elementos que cons-
tituyen el discurso democrático, en tanto marco referencial para
reflexionar en torno a la Institución en la cual laboran y las funcio-
nes que llevan a cabo como servidores públicos, particularmente, la
que tiene que ver con el mandato estatal de organizar elecciones.
Desarrollarán competencias para identificar, interpretar y re-

flexionar acerca de los instrumentos y mecanismos de legitimación y
distribución del poder político en México.
1 El término competencias se utiliza en este contexto para referir a la capacidad de “hacer

con saber” y con conciencia acerca de las consecuencias de ese hacer. Toda competencia
involucra al mismo tiempo conocimientos, modos de hacer, valores y responsabilida-
des por los resultados de lo hecho.
14
Desarrollarán competencias para identificar, interpretar, y apli-

car los principios y procedimientos que fundamentan la constitucio-
nalidad y legalidad de sus actos en el contexto de su desempeño
profesional.
Desarrollarán las competencias para identificar, distinguir y ana-

lizar las características, estructura, funciones y relevancia nacional e
internacional del Instituto Federal Electoral como un organismo cons-
titucional autónomo encargado de llevar a cabo la función estatal de
organizar las elecciones federales en México.
15
SECUENCIA E INTEGRACIÓN DE CONTENIDOS

DEL ÁREA MODULAR JURÍDICO-POLÍTICA
FASE BÁSICA
Legalidad, instituciones y consenso:

bases para la legitimidad democrática
Considerando el mandato estatutario donde se señala que los conte-

nidos de la Fase Básica del Programa de Formación deben poseer un
carácter introductorio y buscarán dar homogeneidad a los conoci-
mientos de los funcionarios, la Fase Básica del Área Modular Jurídi-
co-Política promoverá el logro del siguiente:
OBJETIVO GENERAL: Los miembros del Servicio Profesional

Electoral desarrollarán las competencias que les permitan identifi-
car, relacionar, interpretar y aplicar, en su caso, los aspectos funda-
mentales (jurídicos y políticos) del paradigma democrático que da
sustento al fenómeno electoral, así como el vínculo que dicho dis-
curso mantiene con el Derecho como instrumento técnico-jurídico
y las instituciones encargadas, constitucional y legalmente, de garan-
tizar la legitimidad democrática en México.
ALCANCES DE LA FASE BÁSICA: En esta fase se busca que los

miembros del Servicio Profesional Electoral posean información en
torno a los conceptos y categorías que ofrece la Ciencia Política y el
Derecho y, asimismo, desarrollen las habilidades y actitudes corres-
pondientes para reflexionar acerca del contexto y condiciones de sur-
gimiento de la Institución, así como sobre los retos y fines estratégicos
que orientan su diseño organizativo. Asimismo, se busca que los
miembros del Servicio cuenten con información suficiente, para su
aplicación, sobre los elementos constitutivos de la democracia libe-
ral, así como sobre los principios y procedimientos que fundamen-
tan la constitucionalidad y legalidad de sus actos en el contexto de su
desempeño profesional.
16
Para lograrlo, la Fase Básica del Área Modular Jurídico-Política

incorpora tres módulos:
I. Fundamentos de la democracia liberal;
II. Derecho Constitucional;
III. El Instituto Federal Electoral.
17
ESQUEMA DE INTERRELACIÓN
DE LOS MÓDULOS DE LA FASE BÁSICA
MÓDULO I:
FUNDAMENTOS
DE LA DEMOCRACIA
LIBERAL
MÓDULO II: MÓDULO III:

DERECHO EL INSTITUTO
CONSTITUCIONAL FEDERAL ELECTORAL
18
METODOLOGÍA DE APRENDIZAJE
El esquema metodológico de los módulos que estructuran el

área jurídico-política de la fase básica, tiene la pretensión de cubrir
los objetivos planteados en cada una de las unidades. En cada una
de ellas encontrará:
El objetivo u objetivos de la unidad.
Los contenidos básicos.
Estructura del texto
Para realizar las lecturas, de cada una de ellas se ha incluido:

Presentación introductoria a los textos con la intención de orien-
tar su lectura y contar con criterios iniciales que le permitan
ubicar los aspectos relevantes de los contenidos.
Estrategias didácticas:
Mapa conceptual: en el que se definen los conceptos básicos

relacionados con el texto.
Resumen: con los que se pretenden rescatar las ideas y con-
ceptos relevantes, de manera que pueda identificarlos con ma-
yor precisión para lograr una integración y elaboración
significativa de los argumentos e ideas planteados.
Actividad de aprendizaje: permite el desarrollo de habilida-
des cognitivas para integrar y aplicar los diferentes contenidos
analizados en los textos.
Dilemas: relatos de situaciones hipotéticas o reales que pre-
sentan un conflicto y/o situación y la necesidad de tomar una
decisión o posición ante él.
Guía de estudio: refuerza el conocimiento de los aspectos re-
levantes de cada unidad al concluir el estudio del módulo.
Referencias bibliográficas: al final de cada módulo encontrará
un esquema con las referencias bibliográficas, con la finalidad
de ampliar la información, planteada en el módulo.
1919
OBJETIVO GENERAL
En el presente Módulo, los

Miembros del Servicio
Profesional Electoral identificarán
la importancia del Estado de
Derecho, sus funciones y sus
límites, así como los conceptos
básicos del Derecho
Constitucional y sus
fundamentos que proporcionan
legalidad y legitimidad tanto al
poder político como a las
instituciones encargadas de
concretar el proyecto de
construcción de la legitimidad
democrática.
22
MMARCO INTRODUCTORIO
U N I DA D I
ARCO INTRODUCTORIO
A LA TEORÍA
A LA TEORÍA
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCIONAL
OBJETIVOS PARTICULARES
En el presente capítulo, los miembros del Servicio Profesional Elec-

toral identificarán las diversas concepciones de lo que se ha entendido
por Constitución, así como sus principales atributos y principios de
unidad, integración y efectividad. Asimismo, distinguirá los aspec-
tos que caracterizan a los procesos de reforma constitucional y de
reforma legislativa.
23
1.1 La Constitución como límite del poder político
El término “Constitución”, para la filosofía política, es utilizado co-

múnmente para denotar cualquier ordenamiento estatal de tipo libe-
ral (o si se prefiere liberal-garantista) es un ordenamiento en el que
la libertad de los ciudadanos en sus relaciones con el Estado, se
encuentre protegida mediante oportunas técnicas de división del
poder político.
El originario concepto liberal de Constitución fue puesto en claro

por el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano (1789), cuando estableció lo siguiente: “Una sociedad en la que
no está asegurada la garantía de los derechos ni reconocida la divi-
sión de poderes, no tiene Constitución”. El jurista italiano Riccardo
Guastini, lo afirma de la siguiente manera:
“En este contexto, evidentemente, el término ‘Constitución’ denota no

ya una organización política liberal y garantista. La Constitución es
concebida aquí como límite al poder político”.
Viéndolo así, no todo Estado está provisto de Constitución: los

Estados liberales son Estados constitucionales, es decir, tienen Cons-
titución; mientras que los Estados despóticos no son Estados “Constitu-
cionales”, ya que carecen de Constitución. En ese sentido del adjetivo
“constitucional”, un Estado puede llamarse constitucional, o provisto
de Constitución, si, y sólo si, satisface dos condiciones: 1) por un
lado, que estén garantizados los derechos de los ciudadanos en sus
relaciones con el Estado, y 2) por otro, que los poderes del Estado (el
Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o de gobierno y el poder Jurisdic-
cional) se encuentren divididos y separados (esto es, que se ejerzan
por órganos diversos).
Esta forma de utilizar el término “Constitución” está en desuso

hoy en día. Sin embargo, algunas expresiones todavía de uso corriente,
presuponen el concepto liberal de Constitución, y no serían comprensi-
bles sin él. Es el caso, por ejemplo, de los términos “constitucionalismo”
y “constitucionalización”, de las expresiones “monarquía constitucio-
24
nal”, “Estado constitucional” y “gobierno constitucional”, en oposi-

ción a los conceptos “monarquía absoluta”, “Estado absoluto” y “go-
bierno absoluto”.
En el terreno de la teoría general del derecho, el término “Consti-

tución”, es usado generalmente para designar el conjunto de normas
“fundamentales” que caracterizan o identifican a cualquier ordenamien-
to jurídico. Pueden ser consideradas como normas fundamentales
de un ordenamiento jurídico, según los diversos puntos de vista, por
lo menos los siguientes:
1) Las normas que regulan la organización de Estado y el ejerci-

cio del poder estatal (al menos en sus aspectos fundamenta-
les: la función legislativa, la función ejecutiva y la función
jurisdiccional), así como la conformación de los órganos que
ejercen esos poderes (por ejemplo, las normas que regulan la
formación del órgano Legislativo).
2) Las normas que regulan las relaciones entre el Estado y los

ciudadanos (por ejemplo, las eventuales normas que recono-
cen a los ciudadanos derechos de libertad).
3) Las normas que regulan la “legislación” (entendida, en senti-

do “material”, como la función de crear el derecho), o sea las
normas que confieren poderes normativos, que determinan
las modalidades de formación de los órganos a los que esos
poderes son conferidos, que regulan los procedimientos de
ejercicio de esos poderes, etcétera.
4) Las normas –frecuentemente, si son escritas, formuladas como

declaraciones solemnes– que expresan valores y principios
que informan a todo el ordenamiento.
De manera sintética, es posible convenir que son normas funda-

mentales de cualquier ordenamiento: a) las que determinan la llamada
“forma de Estado”; b) las que determinan la “forma de gobierno”; y
c) las que regulan la producción normativa.
25
Resulta evidente que, desde esta óptica, todo Estado tiene por
necesidad, su propia Constitución. Puede tratarse de una Constitución
liberal o no. Puede tratarse de un conjunto de normas escritas o bien,
consuetudinarias. Estas normas, si son escritas, pueden encontrarse
recogidas en un único documento. En cualquier caso, todos los Esta-
dos se encuentran provistos de una Constitución de algún tipo. Este
concepto de Constitución es característico del positivismo jurídico
moderno y el que habitualmente adoptan hoy en día los estudiosos
del derecho público.
Dicho concepto de Constitución, a diferencia del originario

(“Constitución” en sentido liberal), es un concepto políticamente
“neutro”; una Constitución es tal, independientemente de su conte-
nido político (liberal, iliberal, autocrático, etcétera).
1.2 La Constitución como norma flexible (dúctil)
Para el jurista y pensador Gustavo Zagrebelsky, si por medio de una

palabra quisiéramos señalar el sentido de ese carácter esencial del
derecho de los Estados constitucionales actuales, quizás podríamos
utilizar la imagen de la ductilidad.
La coexistencia de principios y valores, sobre los que hoy en día se

debe basar necesariamente una Constitución para no renunciar a sus
propósitos de unidad e integración y, a la vez no hacerse incompatible
con su base material pluralista, exige que cada uno de esos valores y
principios se asuma con un carácter no absoluto, compatible con aque-
llos otros con los que debe convivir. Únicamente asume carácter abso-
luto el metavalor que se expresa a través del doble imperativo del
pluralismo de los valores (en lo que se refiere al aspecto sustancial) y la
lealtad en su enfrentamiento (en lo que toca al aspecto procedimental).
Éstas son las supremas exigencias constitucionales de toda sociedad

pluralista que quiera ser y preservarse como tal. Solamente en este
punto debe valer la intransigencia y únicamente en él las antiguas
razones de la soberanía aún han de ser plenamente salvaguardadas.
26
Los términos a los que hay que asociar la ductilidad constitucional

de la que se está hablando, son la coexistencia y el compromiso. La
visión de la política que se encuentra implícita no es la de la relación de
exclusión e imposición por razones de fuerza, (en el sentido del ami-
go-enemigo hobbesiano y schmittiano), sino la inclusiva de integración
a través de la red de valores y procesos comunicativos, que es también, la
única visión no catastrofista de la política posible en nuestro tiempo.
Esta visión antigua de la política y de la Constitución, es la que

Europa podría exhibir para aportar a la comunidad mundial su pro-
pia contribución en el plano de la experiencia constitucional interna
e internacional. Tal vez sólo los europeos, quienes después de siglos
de guerras y divisiones lacerantes, acaso sean más conscientes que
cualquier otro pueblo del mundo, de su alcance destructivo y moral,
puedan ser hoy los portadores de esta concepción.
Al final del siglo pasado, muchos tenían la visión de una gran

desolación de ideales, ideologías y esperanzas frustradas que, en buena
lógica, deberían dar paso a un mortífero compuesto: el campo eco-
nómico, la competencia ilimitada en el mercado de las cosas, de las
ideas, de la política e incluso de los hombres y, en el campo cultural,
la rivalidad destructora de las pequeñas identidades colectivas.
De ser así, estaríamos dando un gran paso hacia atrás. La historia

política de la Europa del siglo XX y los frutos que de ella hubieran po-
dido madurar, incluidos los constitucionales, se estarían dejando de
lado. Quizá los rasgos de esta época puedan mostrar una vía de sali-
da adecuada al carácter político que es, y que se quiere que sea pro-
pio de Europa: una convivencia “dúctil”, edificada sobre el pluralismo
y las interdependencias y enemiga de cualquier ideal de imposición
por medio de la fuerza.
27
MAPA 1
es
CONSTITUCIÓN
es
es un ASEGURAR
LA GARANTÍA
LÍMITE DE LOS
DERECHOS
ORDENAMIENTO
ESTATAL y
al
RECONOCER
LA DIVISIÓN
PODER de tipo
DE PODERES
POLÍTICO
LIBERAL es un
CONJUNTO
DE NORMAS
es un conjunto de
NORMAS son LAS QUE que pueden ser

FUNDAMENTALES DETERMINAN
LA “FORMA
ESCRITAS
DE ESTADO”
CONSUETUDINARIAS
que caracterizan a
LAS QUE
DETERMINAN
CUALQUIER LA “FORMA
ORDENAMIENTO DE GOBIERNO”
JURÍDICO
LAS QUE
como REGULAN LA
PRODUCCIÓN se pueden
NORMATIVA encontrar
NORMA
FLEXIBLE
(DÚCTIL) EN UN SOLO
DOCUMENTO
exige
COMPATIBILIDAD
CARÁCTER NO CON AQUELLOS
ABSOLUTO DE VALORES Y
SUS VALORES Y PRINCIPIOS CON
PRINCIPIOS LOS QUE DEBE
CONVIVIR
28
1.3 Constitución y soberanía
La noción de soberanía tal como la hemos entendido, en el sentido

moderno de la palabra (proviene de soberano, este a su vez del latín
superanus, super: sobre, encima), nació a finales de la Edad Media
como un sello característico del Estado nacional, a consecuencia de
diversas luchas que se dieron entre el rey francés contra el imperio, el
papado y los señores feudales. La soberanía es la última instancia de
decisión, es la libre determinación de un orden jurídico o, como lo
propone Herman Heller, es “aquella unidad decisoria que no está
subordinada a ninguna otra unidad decisoria universal y eficaz”.
No fue sino hasta el siglo de las luces, cuando el concepto de so-

beranía fue reformulado, esta vez por el pensador ginebrino Juan
Jacobo Rousseau quien sobre todo en “El Contrato Social”, desarro-
lla y sustenta la idea de la soberanía popular. Esta teoría junto con
otras ideas que dieron vuelta al mundo durante la época de la ilus-
tración, generó un influjo sobre nuestros textos constitucionales de
1814 (los “Sentimientos de la Nación” de José Ma. Morelos) y en el
de 1824 (nuestra primera Constitución Federal).
A su vez, nuestra Constitución liberal de 1857 acogió dicho princi-

pio y la propia Constitución de 1917 se ocupó del tema en el artículo
39 el cual señala que:
“La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo.

Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de
éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o
modificar la forma de su gobierno.”
José María del Castillo Velazco, diputado constituyente y fervoroso

defensor de la Constitución de 1857, lo explicaba de esta manera:
“La soberanía es la potestad suprema que nace de la propiedad que el

pueblo y el hombre tiene de sí mismos, de su libertad y de su derecho...
Reside, dice el artículo constitucional, y no residió, porque para el esta-
blecimiento de un gobierno, delega el pueblo algunas de las facultades
29
de su soberanía, ni las delega todas, ni delega algunas irrevocablemen-

te. Encarga el ejercicio de algunas de esas facultades y atribuciones a
aquellos funcionarios públicos que establece; pero conservando siempre
la soberanía, de manera que ésta reside constantemente en el pueblo”.1
Muchas constituciones del mundo incluida la nuestra, retomaron

la tesis rousseauniana, de que la soberanía nacional reside en el pueblo
y reside “esencial” y “originariamente”, esto implica que jamás ha
dejado de residir en el pueblo, aun cuando un mal gobierno, o una dic-
tadura la usurpase, no por ello prescribe o se pierde dicha soberanía,
porque dos de los elementos que la constituyen, son precisamente su
inalienabilidad y su imprescriptibilidad.
Sin embargo, desde mediados del siglo pasado muchos países ini-
ciaron procesos de intenso intercambio comercial, suscribiendo para
ello diversos tratados internacionales tanto en el ámbito bilateral,
como en el multilateral; y ya más hacia los finales del propio siglo XX,
el mundo fue testigo de cómo en el continente europeo se fueron
moldeando las decisiones políticas internas de cada país, para llegar a
la conformación de la Unión Europea, como un organismo suprana-
cional encargado de llevar adelante las políticas de comercio, de inte-
gración monetaria y para el desarrollo de los países miembros de
dicha comunidad. Con ello, los propósitos de integración están dando
un giro espacial al tradicional concepto de soberanía, por ende se
encuentra ahora en un proceso de revisión y reformulación.
Gustavo Sagrebelsky nos brinda el siguiente enfoque. La noción

básica del derecho del Estado, sea en su expresión interna (el derecho
público interno) o en la externa (el derecho público externo o interna-
cional) era la de la soberanía de la “persona” estatal. Actualmente, esta
noción ya no puede reconocerse con aquella claridad como realidad
política operante. Desde finales del siglo pasado, actúan de manera
vigorosa fuerzas disolventes, tanto externa como internamente: el
pluralismo político y social interno, que se opone a la idea misma de
soberanía y de sujeción; la formación de centros de poder alternativos
1 Citado por Jorge Carpizo en voz Soberanía, Enciclopedia Jurídica Mexicana, Coed.
UNAM-Porrúa, México, 2002, pp. 465-466.
30
y concurrentes con el Estado, que operan en el campo político, eco-

nómico, cultural y religioso, que operan en dimensiones indepen-
dientes del territorio estatal; e inclusive la atribución de derechos a
los individuos, que pueden hacerlos valer ante jurisdicciones interna-
cionales frente a los Estados a los que pertenecen.
1.4 Principio de Supremacía Constitucional
Desde su promulgación en febrero de 1917 el artículo 133 de la Carta Fe-

deral, es el que establece el principio de la supremacía de la Constitución:
“Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de

ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados
y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del
Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada
Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de
las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o
leyes de los Estados.”
Este dispositivo constitucional es, sin lugar a dudas el que garan-

tiza la supremacía de la Constitución, por ello, las leyes que de ella
emanen deberán de apegarse al contenido de su articulado, de ahí que
resulte oportuno recordar la frase con que Don José María Iglesias
sentenció dicho principio: “Super constitucionem, nihil; sub constitu-
cionae, omnia” (Por encima de la constitución, nada; por debajo de
la constitución, todo”).
En este sentido, la Constitución se convierte en la Ley de leyes, en

la norma fundamental de todo nuestro sistema de leyes, tratados y
reglamentos, de ser así el texto de la Carta Magna, adquiere dos ca-
racterísticas preponderantes: la fundamentalidad y la supremacía de
la Constitución.
Para el jurista vienés Hans Kelsen, la constitución se encuentra

en el vértice de la “pirámide normativa”, ya que de ella derivan su
validez las leyes ordinarias y a su vez, de éstas derivarán su validez los
31
reglamentos que se emitan para el eficaz cumplimiento de la ley, en

la función administrativa y las sentencias que expidan los tribunales,
para la resolución de casos concretos en los que exista un conflicto
de intereses entre partes o litis.
Siguiendo a Kelsen, el constitucionalista mexicano Ignacio Burgoa

Orihuela, en su obra Derecho Constitucional Mexicano sostiene que
la constitución no sólo se encuentra en la punta de la pirámide nor-
mativa, sino que a su vez se le puede considerar como la base misma
de la estructura jurídica del Estado, ya que:
“…sobre ésta se organiza, debe autopreservarse frente a la actua-

ción toda de los órganos estatales que ella misma crea –órganos pri-
marios– o de los órganos derivados…Obviamente, la supremacía
de la Constitución implica que ésta sea el ordenamiento “cúspide” de
todo el derecho positivo del Estado, situación que la convierte en el
índice de validez formal de todas las leyes secundarias u ordinarias,
en cuanto que ninguna de ellas debe oponerse, violar o simplemen-
te apartarse de las disposiciones constitucionales.”2
Si bien nuestro sistema constitucional está diseñado de tal manera

que el Congreso de la Unión es el que tiene la atribución para la expe-
dición de leyes federales, al titular del Poder Ejecutivo Federal le co-
rresponde la emisión de los reglamentos, pero al expedirlos no deberá
rebasar los límites establecidos por la ley, ni deberá exhorbitar sus al-
cances, el artículo 89 de la Constitución Federal así lo determina:
“Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:
fr. I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión,

proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.”
De esta forma se busca que las decisiones políticas fundamentales

contenidas en el articulado de la Constitución, no se vean vulnera-
das o rebasadas mediante la emisión de leyes secundarias u ordinarias
2 Ignacio Burgoa, op. cit., p. 359.
32
y la expedición de reglamentos que se puedan encontrar en hipótesis de

inconstitucionalidad.
A fin de garantizar la constitucionalidad de los reglamentos emi-

tidos por el Presidente de la República, se introdujo en nuestro sistema
de control de constitucionalidad a las Controversias Constituciona-
les y las Acciones de Inconstitucionalidad; las cuales se analizarán con
posterioridad, cuando se aborde el tema del Poder Judicial Federal.
1.5 Leyes federales y tratados internacionales:

1.5 su jerarquía
Durante la octava época del Semanario Judicial de la Federación, la

cual abarcó de 1988 a 1995, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
había sostenido la tesis jurisprudencial C/92, la cual afirmaba que las
leyes federales y tratados internacionales tenían la misma jerarquía.
De acuerdo con el propio artículo 133 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), tanto las leyes que emanen de
ella, como los tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo
Federal, aprobados por la Cámara de Senadores y que estuvieran de
acuerdo con la misma, ocupaban el rango inmediato inferior a la Cons-
titución Federal en la jerarquía de las normas del orden jurídico vigen-
te en México. La Suprema Corte había sostenido que, teniendo la misma
jerarquía, un tratado internacional, no se podía utilizar como criterio
para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que

conforma la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación
vigente desde 1995, consideró conveniente abandonar este criterio y
asumir uno nuevo, en el se considera superior la jerarquía de los trata-
dos internacionales, inclusive frente a la legislación del orden federal.
Esta determinación jurisdiccional se adoptó al resolver el amparo

en revisión 1475/98, promovido por el Sindicato Nacional de Contro-
ladores de Tránsito Aéreo, cuando por unanimidad de votos el Pleno
33
de la Suprema Corte aprobó la tesis jurisprudencial LXXVII/99,

con el rubro “Tratados Internacionales. Se ubican jerárquicamente
por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la
Constitución Federal”.
Al interpretar el artículo 133 constitucional, el Máximo Tribunal del

país concluyó que todas las leyes deben emanar de la Constitución y
ser aprobadas por un poder constituido, que es el Congreso de la Unión.
En el mismo sentido confirmó que los tratados internacionales deben
de estar de acuerdo con la Carta Magna. Sólo la CPEUM es la Ley Suprema
y los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano, inme-
diatamente debajo de ésta y por encima del derecho federal y el local.
Al emitir esta importante resolución, la Suprema Corte estableció

también que en esta materia no existe limitación competencial entre
la Federación y las entidades federativas, en razón de que el conteni-
do de los tratados internacionales no toma en cuenta la competencia
federal o local sino que, por mandato categórico del artículo 133, tanto
el Ejecutivo Federal como la Cámara de Senadores pueden obligar al
Estado mexicano en cualquier materia.
Por ello, se debe considerar en un tercer plano, por debajo de la

Constitución y de los tratados internacionales al derecho federal y al
estatal. Éstos poseen la misma jerarquía, de conformidad con el artícu-
lo 124 constitucional, el cual señala que “las facultades que no están
expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los Estados”.3
1.6. La creación normativa
1.6.1. El procedimiento de reforma constitucional
Casi todas las constituciones del mundo prevén su reformabilidad, es

decir la posibilidad de modificar los contenidos de sus dispositivos
3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Reformas y adiciones 1917-

2000, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, México, 2000.
34
normativos, aún cuando algunos autores sostienen que no todos los

artículos de una constitución pueden ser reformados; específicamente
los dispositivos constitucionales que se refieren a las decisiones políti-
cas fundamentales.
En nuestra CPEUM es el artículo 135 el que establece la posibili-

dad de llevar a cabo reformas a la Ley suprema, que a la letra dice:
“La presente Constitución puede ser adicionada o reformada.

Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma,
se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos ter-
ceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o
adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legisla-
turas de los estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Perma-
nente hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración
de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.”
El principio de rigidez de una Constitución, se opone al princi-

pio de flexibilidad, garantiza la efectividad de la supremacía de la
propia Constitución, de nada serviría que una ley fundamental fuera
suprema, si fácilmente y siguiendo el procedimiento común estable-
cido para la modificación o alteración de una ley secundaria pudiera
llevarse a cabo, ya que en el supuesto de que el legislador insistiera en
que rigiera una ley opuesta a las normas constitucionales, podría sin
ningún inconveniente alcanzar ese objetivo, reformando simplemente
la disposición de la Constitución que fuese contraria al contenido de la
ley secundaria. Por ello tanto los principios de supremacía y rigidez
constitucionales son los que deben concurrir y preservarse a fin de
hacer efectivo el imperio de la Constitución.
De este precepto constitucional podemos deducir que las refor-

mas constitucionales no únicamente puede realizarlas el Congreso
de la Unión a través de sus dos Cámaras, ya que éste sería un atri-
buto de la “Reforma Legal”. Al pedir un quórum específico de dos
terceras partes de los legisladores presentes en ambas Cámaras del
Congreso, estamos ante un elemento que le da “rigidez” a la propia
constitución.
35
Adicionalmente a esa votación exigida de una mayoría calificada

de dos tercios de los legisladores en ambas Cámaras, se agrega un
requisito más, que la reforma o la adición a la constitución política
sea aprobada por la mayoría de las Legislaturas locales, lo que le pro-
porciona un segundo elemento de rigidez constitucional.
El constitucionalista Felipe Tena Ramírez sostuvo que el órgano

reformador de la Constitución se le puede denominar el poder revisor
de la Constitución, a lo que el jurista Ignacio Burgoa responde afir-
mando que no existe tal “poder” revisor de la constitución, en virtud
de que el Congreso de la Unión es un poder constituido, al igual que las
legislaturas de los estados y que no conforman en el sentido literal de
la palabra un órgano, ya que carece de organicidad, más bien, afirma
Burgoa, estamos ante una situación de colaboración de dos órganos
de gobierno que pertenecen o que forman parte de diversos niveles de
gobierno, por una parte el Legislativo Federal y por la otra la mayoría
de las legislaturas estatales ejerciendo una función de complementa-
riedad para el trabajo legislativo que normará el contenido de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El tratadista alemán Carl Schmitt asegura:
“...que la Constitución pueda ser reformada no quiere decir que las

decisiones políticas fundamentales que integran la sustancia de la
Constitución puedan ser suprimidas y sustituidas por otras cuales-
quiera mediante el Parlamento (en nuestro derecho, por el Congreso
de la Unión y las legislaturas de los Estados). La facultad de refor-
mar la Constitución contiene, pues, tan solo la facultad de practicar
en las prescripciones legal-constitucionales, reformas, adiciones, re-
fundiciones, supresiones, etc., pero manteniendo la Constitución,
no la facultad de dar una nueva Constitución, ni tampoco la de re-
formar ensanchar o sustituir por otro el fundamento propio de esta
competencia de revisión constitucional”.
Por su parte Tena Ramírez afirma que “considerar como consti-

tuido al órgano revisor (o sea, el Congreso de la Unión y las legislatu-
ras de los Estados en nuestro sistema constitucional), cuyas funciones
36
son en verdad de constituyente”, y que “cuando el poder creador, autor

de la Constitución, funda un órgano capaz de alterar la Constitución
le transmite total o parcialmente, sus propias facultades constituyen-
tes”, agregando que “nada importa que ese órgano sea creación del
Constituyente; no por ello es un poder constituido, pues carece de
facultades para gobernar y sólo las tiene para alterar la Constitución,
que es fuente de facultades para los Poderes gobernantes. Ese Poder
revisor es pues continuación del constituyente que lo creó”.
La consideración que propone Tena Ramírez en el sentido de que

el “Poder revisor” no es un poder constituido, sino una prolonga-
ción o emanación funcional del constituyente, parece desacertada.
En efecto, el llamado poder revisor en nuestro orden constitucional
no se traduce sino en ambas Cámaras del Congreso de la Unión y las
legislaturas de los Estados, tal como lo establece el artículo 135 Cons-
titucional, en otras palabras, dicho “poder” no es un organismo unita-
rio, no es una entidad con carácter de autoridad y sustantividad propia,
por lo que no se puede decir que en nuestro sistema constitucional
la facultad reformadora de la carta fundamental esté encomendada a
un órgano especial. Lo que acontece, es que el artículo 135 estatuye
una colaboración o cooperación entre el poder legislativo federal y los
poderes legislativos de los estados para alterar la Constitución, circuns-
tancia que no nos autoriza a presumir que la Constitución sea reforma-
ble por un órgano especial con personalidad propia, distinto de los
organismos anteriormente comentados.
1.6.2 Procedimiento de reforma legislativa
1) Iniciativa. Es el acto mediante el cual determinados órganos del

Estado someten a la consideración del Congreso de la Unión un pro-
yecto de ley. De acuerdo con el artículo 71 de la CPEUM, “El derecho
de iniciar leyes o decretos compete a:
III. Al Presidente de la República;
III. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, y
37
III. A las Legislaturas de los Estados.
2) Discusión. Es el acto por el que ambas Cámaras efectúan la deli-

beración sobre las iniciativas, a efecto de determinar si serán o no
aprobadas. El primer párrafo del artículo 72 constitucional establece
que: “Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de
alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observán-
dose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de
proceder en las discusiones y votaciones”.
Para la elaboración de leyes o decretos se podrá comenzar de ma-

nera indistinta en cualquiera de las dos Cámaras, exceptuando los pro-
yectos que versen sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, y
reclutamiento de tropas, los cuales deberán discutirse inicialmente en
la Cámara de los Diputados (fr. H del artículo 72 constitucional). A la
Cámara donde se discute un proyecto de ley o decreto se le suele deno-
minar Cámara de origen; a la otra se le califica como Cámara revisora.
3) Aprobación. Es el acto por medio del cual las Cámaras aceptan

un proyecto de ley. La aprobación puede ser total o parcial. Para que
un proyecto de Ley o decreto sea aprobado, las votaciones serán no-
minales (art. 72 constitucional, inciso c) segundo párrafo).
Sin embargo, la propia CPEUM en su artículo 63, establece que

para que las Cámaras puedan sesionar válidamente, se requerirá
que cuenten con la asistencia de más de la mitad del número total de sus
miembros. En el caso de la Cámara de Diputados el quórum comple-
to del órgano legislativo se integra con 500 legisladores federales, por
lo que el quórum constitucional requerido serán 251 diputados. En
el Senado cuya conformación es de 128 legisladores, el quórum mí-
nimo será de 65 senadores, para el caso de leyes o reformas, y adicio-
nes a leyes federales.
4) Sanción. Así se denomina a la aceptación de una iniciativa por

el Presidente de la República, obviamente la sanción debe ser poste-
rior a la aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso.
38
El Ejecutivo Federal puede negar su sanción a un proyecto ya

aprobado por el Congreso, ejerciendo con ello su Derecho de Veto, el
cual no es absoluto, ya que puede llegar a ser superado por el Con-
greso, como lo analizaremos más adelante.
5) Publicación. Es el acto mediante el cual una ley que ya cuenta

con su aprobación y sanción, se da a conocer a quienes deben cum-
plirla a la vez que con la certeza de dicha publicación, se posibilita
que las personas que quieran oponerse a cumplirla puedan acudir
ante los tribunales federales en la vía del amparo. En el ámbito fede-
ral la publicación se efectúa en el Diario Oficial de la Federación.
6) Iniciación de la vigencia. Nuestro orden jurídico integra los

dos sistemas relativos a la iniciación de la vigencia, el sucesivo y el
sincrónico. Dichas reglas se encuentran en el artículo 3° del Código
Civil Federal: “Las leyes, reglamentos, circulares o cualesquiera otras
disposiciones de observancia general, obligan y surten sus efectos
tres días después de su publicación en el Periódico Oficial”.
“En los lugares distintos del que se publique el Periódico Oficial, para
que las leyes, reglamentos, etc., se reputen publicados y sean obligato-
rios, se necesita que, además del plazo que fija el párrafo anterior, trans-
curra un día más por cada cuarenta kilómetros de distancia o fracción
que exceda de la mitad”.
El plazo comprendido entre el momento de publicación de la

norma y su entrada en vigor se le conoce como vacatio legis. Para
Eduardo García Máynez la vacatio legis es el término durante el cual
racionalmente se supone que los destinatarios del precepto estarán
en condiciones de conocerlo y, por ende, de cumplirlo.
39
40
MAPA 2
PROCEDIMIENTO DE
REFORMA LEGISLATIVA
SANCIÓN
INICIATIVA DISCUSIÓN APROBACIÓN PUBLICACIÓN
(NO VETO)
VETO INICIACIÓN DE
(NO SANCIÓN) LA VIGENCIA
ACTIVIDADES SUGERIDAS
l Elabore un mapa conceptual para cada uno de los siguientes párrafos:
“El término Constitución, para la filosofía política, es utilizado para de-

notar cualquier ordenamiento estatal de tipo liberal; un ordenamiento
en el que la libertad de los ciudadanos en sus relaciones con el Esta-
do, se encuentre protegida mediante oportunas técnicas de división
del poder político. El originario concepto liberal de Constitución fue
establecido por el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hom-
bre y del Ciudadano (1789)”.
“El término Constitución, para la teoría general del derecho, es usado

generalmente para designar el conjunto de normas “fundamentales”
que caracterizan o identifican a cualquier ordenamiento jurídico. Son
normas fundamentales de cualquier ordenamiento: a) las que deter-
minan la llamada “forma de Estado”; b) las que determinan la “forma
de gobierno”; y c) las que regulan la producción normativa.
l Elabore un resumen propio del presente capítulo.
41
MAPA MENTAL 3
DISCUSIÓN INICIATIVA
SANCIÓN PROCEDIMIENTO APROBACIÓN

DE REFORMA
LEGISLATIVA
INICIACIÓN
PUBLICACIÓN DE LA VIGENCIA
En el presente mapa mental se muestran los actos o pasos que constituyen el procedi-
miento de reforma legislativa. Coloque dentro de cada círculo, considerando los números
del uno al seis, en orden ascendente, el número que corresponda conforme a la
secuencia establecida para dar lugar a una reforma legislativa.
Usted encontrará las respuestas al final del texto.
42
Resumen
Bibliografía v El término “Constitución”, desde el punto de vista de la filosofía

recomendada: política, es utilizado para denotar cualquier ordenamiento esta-
tal de tipo liberal; un ordenamiento en el que la libertad de los
l Guastini, Ricardo,
Estudios de teoría ciudadanos en sus relaciones con el Estado, se encuentre protegi-
constitucional, Pról., da mediante oportunas técnicas de división del poder político. El
Miguel Carbonell, originario concepto liberal de Constitución fue establecido por
Doctrina Jurídica
el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del
Contemporánea,
Ed. Fontamara,
Ciudadano (1789).
México, 2001.
v Un estado puede llamarse “constitucional”, o provisto de Cons-
l Zagrebelsky, titución, si satisface dos condiciones: 1) que estén garantizados
Gustavo, El derecho
los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con el Estado; y
dúctil, Ed. Trotta, serie
Derecho, Madrid, 2) que los poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Jurisdic-
2002. cional) se encuentren divididos y separados.
v En la teoría general del derecho, el término “Constitución”, es

usado generalmente para designar el conjunto de normas “funda-
mentales” que caracterizan o identifican a cualquier ordenamiento
jurídico. Son normas fundamentales de cualquier ordenamiento:
a) las que determinan la llamada “forma de Estado”; b) las que deter-
minan la “forma de gobierno”; y c) las que regulan la producción
normativa.
v Nuestra constitución retomó la tesis rousseauniana de que reside

en el pueblo la soberanía nacional y reside “esencial” y “originaria-
mente” y, los dos elementos que la constituyen, son su inalienabili-
dad y su imprescriptibilidad.
v Desde su promulgación en febrero de 1917, el artículo 133 de la

Carta Federal es el que establece el principio de la supremacía de
la Constitución. Las leyes que emanen de ésta deberán apegarse al
contenido de su articulado. Así, la Constitución se convierte en la
Ley de leyes, en la norma fundamental de todo nuestro sistema de
leyes, tratados y reglamentos y adquiere dos características prepon-
derantes: la fundamentalidad y la supremacía de la Constitución.
43
v El procedimiento de reforma constitucional se contempla en el

artículo 135 el cual establece la posibilidad de llevar a cabo reformas
a la Ley suprema. Para que las adiciones o reformas a la Constitu-
ción se lleven a cabo, es imprescindible el voto de las dos terceras
partes de los individuos presentes del Congreso de la Unión. De
este precepto constitucional podemos deducir que las reformas
constitucionales no puede realizarlas únicamente el Congreso de
la Unión a través de sus dos Cámaras. Al pedir un quórum especí-
fico de dos terceras partes de los legisladores presentes en ambas
Cámaras del Congreso, estamos ante un elemento que le da “rigi-
dez” a la propia Constitución. Adicionalmente, a esa votación exi-
gida de una mayoría calificada de dos tercios de los legisladores en
ambas Cámaras, se agrega un requisito más, que la reforma o la
adición a la Constitución Política sea aprobada por la mayoría de
las legislaturas locales. Esto le proporciona un segundo elemento
de rigidez constitucional.
v El procedimiento de reforma legislativa consiste en seis etapas:
1) Iniciativa;
2) Discusión;
3) Aprobación;
4) Sanción;
5) Publicación; e
6) Iniciación de la vigencia.
44
CCONTRAPESOS
UNIDAD II
ONTRAPESOS
INSTITUCIONALES
INSTITUCIONALES
Y DIVISIÓN DE PODERES
Objetivos particulares
En el presente apartado, el participante identificará los elementos

constitutivos del Estado constitucional del Derecho. Asimismo, dis-
tinguirá las condiciones y características que dan lugar al derecho
social y a los derechos sociales en coexistencia con el derecho público
y con el derecho privado.
45
46
CCONTRAPESOS
UNIDAD II
ONTRAPESOS
INSTITUCIONALES
INSTITUCIONALES
2.1 El Estado constitucional de derecho
Para el investigador José Antonio Caballero, existieron diversos facto-

res que influyeron para la transición del estado absolutista al estado
moderno, entre ellos podemos encontrar al pensamiento inglés del si-
glo XVII (James Harrington y John Locke); las ideas de la Ilustración,
(Montesquieu, la Enciclopedia y Rosseau); la revolución inglesa de 1688;
la revolución de independencia de Estados Unidos 1776 y la revolu-
ción francesa de 1789, gracias a la riqueza de ese influjo teórico y doc-
trinal fue posible la estructuración del Estado moderno, mediante la
emisión de textos constitucionales y declaraciones fundamentales, como
la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789,
con los que se dejó atrás al antiguo régimen.
“La formación del Estado de derecho no puede ser observada desde

una perspectiva unidimensional. Se trata del resultado de una con-
junción de procesos históricos... Se legitimó el ejercicio del poder del
Estado, pero al mismo tiempo se fijaron sus límites y funciones, en
particular, la división del poder y los derechos fundamentales... La
ley como producto del poder legítimo, se convirtió en el instrumento
a través del cual se trazó la estructura del Estado y se reguló la activi-
dad de sus órganos. En consecuencia, fue necesario vigilar que se apli-
cara la ley. A partir del principio de la supremacía de la Constitución
se estableció el imperio de la ley dentro del Estado como una garantía
de que el derecho existente sería aplicado en los términos que él mis-
mo establecía. Es decir, se conformó el Estado de derecho.”
47
Las revoluciones del siglo XVIII al romper con el statu quo del
antiguo régimen hicieron a un lado el gobierno monárquico, para
establecer textos constitucionales que normarían la vida social su-
primiendo inicialmente muchos de los privilegios con que contaban
los miembros de la nobleza. Cuando las leyes empiezan a ser discuti-
das y expedidas por la asamblea o parlamento, se va configurando el
principio de legalidad, como un presupuesto lógico que regirá la ac-
tuación del poder público, estableciendo límites a su desempeño.
La concepción moderna del principio de legalidad, se establece

como un principio de clausura: los particulares pueden hacer cualquier
cosa, excepto las que expresamente les prohíbe hacer la ley, y el poder
público, entendido como gobierno solamente podrá hacer lo que
expresamente le autoriza la propia ley. Este principio constituye el
paradigma del principio de legalidad, al que Luigui Ferrajolli, ha de-
nominado el paradigma paleopositivista, el cual campeó en la doc-
trina jurídica de muchas partes del mundo durante finales del siglo
XVIII y hasta comienzos del siglo XX:
“En el derecho moderno, la juridicidad de una norma ya no depen-

de de su justicia o racionalidad intrínsecas, sino de su positividad, o
sea, del hecho de ser ‘puesta’ por una autoridad competente en la
forma prevista para su producción.
El Constitucionalismo, tal como resulta de la positivización de los

derechos fundamentales como límites y vínculos sustanciales a la
legislación positiva, corresponde a una segunda revolución en la na-
turaleza del derecho que se traduce en una alteración interna del
paradigma positivista clásico. Si la primera revolución se expresó
mediante la afirmación de la omnipotencia del legislador, es decir,
del principio de mera legalidad (o de legalidad formal) como nor-
ma de reconocimiento de la existencia de las normas, esta segunda
revolución se ha realizado con la afirmación del que podemos
llamar principio de estricta legalidad (o de legalidad sustancial). O
sea, con el sometimiento de la ley a vínculos ya no sólo formales
sino sustanciales impuestos por los principios y los derechos funda-
mentales contenidos en las constituciones”.
48
Siguiendo a Ferrajolli, el momento en que el viejo paradigma del

principio de legalidad sufre una transformación, es en la etapa pos-
terior a la caída de los regímenes nacional-socialista y fascista, es el
momento que siguió a la catástrofe de la Segunda Guerra Mundial, fue
el clima político internacional en el que vio la luz el actual constitu-
cionalismo: la Carta de la ONU de 1945, la Declaración Universal de
1948, la Constitución italiana de 1948 y la Ley fundamental de la Repú-
blica Federal Alemana, “se comprende que el principio de mera le-
galidad, considerado suficiente garantía frente a los abusos de la
jurisdicción y de la administración, se valore como insuficiente para
garantizar frente a los abusos de la legislación y frente a las involucio-
nes antiliberales y totalitarias de los supremos órganos decisionales”.
Es posible afirmar que la evolución jurídica contemporánea, llevó

a cabo un tránsito del Estado de Derecho, en el que prevalecía el prin-
cipio de legalidad, hacia el Estado Constitucional de Derecho, en el
que los derechos fundamentales quedan incorporados en los textos
constitucionales, adquiriendo mayor rango y estabilidad, en razón
de la rigidez constitucional que ya hemos explicado. También obvia-
mente en razón del principio de supremacía de la constitución, los
ordenamientos legales deberán ajustar sus preceptos a los principios
contenidos en los dispositivos normativos de la propia constitución,
subordinándose a los que en ella se establecen.
2.2 Del Estado liberal al Estado social
El Estado liberal, aquel Estado “gendarme” encargado únicamente de

dejar que las fuerzas sociales y económicas interactuaran libremente
en el contexto del “dejad hacer, dejad pasar”, puso su principal énfa-
sis en el individuo y su protección frente al poder público, por ello las
garantías individuales formaron la parte inicial de muchas constitucio-
nes del mundo, en el caso de México, el constitucionalista Tena Ramírez
propuso la división de los textos constitucionales en dos partes princi-
pales: la parte dogmática, que es en la que se comprenden las garan-
tías fundamentales y la parte orgánica, que es en la que se establecen
las normas con base en las que operarán los órganos del Estado.
49
No obstante, es posible encontrar algunos antecedentes desta-

cados de legisladores que le imprimieron a sus intervenciones un
contenido social y que, por ende, se encontraban influenciados por
el pensamiento social de su época. Brevemente señalaremos a algu-
nos de ellos, a guisa de ejemplo, de esos hombres que pudieron atisbar
hacia los contenidos sociales del constitucionalismo.
En los Archivos Parlamentarios de Francia, correspondientes a la

Convención Nacional, particularmente en el Acta de la Sesión del 17
de abril de 1793, un legislador francés, el Diputado Romme, propuso
diversas modificaciones a la Declaración Universal de los Derechos
del Hombre y el Ciudadano:
“Los derechos del hombre permiten a éste disponer de las facultades

que ha recibido de la naturaleza y de todo lo que adquiera en el ejerci-
cio de tales facultades, para su propia conservación y bienestar. Estos
derechos constituyen su propiedad, en el sentido más amplio no puede
usarlos con injusticia... Los derechos del hombre son los que ha reci-
bido de la naturaleza. En cambio, los derechos sociales, considerados
en relación con los individuales, son aquellos que cada quien adquiere
sobre otros, haciendo lo que él haría para sí mismo. En relación con la
sociedad, estos derechos sociales son políticos o civiles. Los derechos
políticos del hombre consisten en concurrir, mediante su voluntad,
en el establecimiento de la mejor manera de vivir en sociedad, y en
todos los actos que conforman la voluntad general. Los derechos ci-
viles son los que el hombre adquiere sobre todas las ventajas de vivir
en sociedad, haciendo para la sociedad, lo que haría para sí mismo”.
Aun cuando las propuestas del parlamentario francés fueron muy

aplaudidas por la Asamblea, no contaron con el apoyo suficiente como
para lograr su aprobación. También tocó el Diputado Romme, temas
muy sensibles del aspecto social como el derecho al trabajo, al salario
y el derecho de propiedad, además propuso en su proyecto refor-
2 Georges Gurvitch, citado por Enrique Álvarez del Castillo, “El derecho social y los
derechos sociales mexicanos”, en Derechos del Pueblo Mexicano, t. I, Doctrina Consti-
tucional, Cámara de Diputados LII Legislatura, México 1985, pp. 58-59 y ss.
50
mista la obligación social de asistir a la infancia y a la juventud, de

un golpe, Romme previno el establecimiento de los derechos sociales
en las leyes fundamentales.
Dando un salto en la historia y pasando del continente europeo

al americano, podemos llegar al México de la mitad del siglo XIX, donde
después de la Revolución de Ayutla (marzo 1854), se pudo arribar al
Congreso Constituyente de 1856-1857, en este Congreso en que se llevó
a cabo la discusión y aprobación de la Constitución de 1857, exis-
tieron algunas voces aisladas y discordantes para su época, ya que
enarbolaban aspectos claramente sociales.
Entre ellos podemos ubicar al Diputado Fernando Soto, quien al

disertar sobre el tema de la educación afirmó que “se tiene la nece-
sidad de inocular la ciencia en las masas, por ser un derecho social”,
su señalamiento obviamente se apartaba de la concepción meramente
liberal-individualista, predominante en ese Congreso Constituyente.
En el mismo sentido fue destacada la participación de Ponciano

Arriaga, diputado constituyente que orientó su crítica hacia los aspectos
sociales de la época, en relación con la propiedad de la tierra y la nece-
sidad de brindarle un perfil social, Arriaga lo propuso de esta forma:
“...nosotros reconocemos el derecho de propiedad y lo reconoce-

mos inviolable. Si su organización en el país representa infinitos abu-
sos, convendrá desterrarlos; pero destruir el derecho, proscribir la
idea de propiedad, no sólo es temerario, sino imposible. La idea de
la propiedad lleva inherente la de la individualidad y por más que se
haga, dice un autor luminoso, habrá siempre en la asociación hu-
mana dos cosas, la sociedad y el individuo: éste no puede vivir en
aquella y viceversa, porque son dos existencias correlativas que se
sustituyen y se complementan mutuamente. Ambos elementos son
tan necesarios entre sí, que no se puede sacrificar ninguno, y el pro-
greso social consiste simplemente en darles un desarrollo simultá-
neo, pues todo aquello que perjudica al individuo perjudica también
a la sociedad, y lo que a ésta satisface debe también satisfacer a aquél.
Cualquier cambio que no encierra estas dos condiciones, será por
51
esta sola razón contrario a la ley del progreso. Precisamente lo que

nosotros censuramos en la actual organización de la propiedad es el
que no se atienda a una posición de intereses individuales y que se
constituya una gran multitud de parias que no pueden tener parte
en la distribución de las riquezas sociales.
El pueblo siente que ya nacen y mueren constituciones, que unos

tras otros se suceden los gobiernos, que se abultan y se intrincan los
códigos, que van y vienen que van y vienen pronunciamientos y
planes, y que, después de tantas mutaciones y trastornos, de tanta
inquietud y tantos sacrificios, nada de positivo para el pueblo, nada
de provechoso para esas clases infelices, de donde salen siempre los
que derraman su sangre en las guerras civiles, los que dan su con-
tingente para los ejércitos, que pueblan las cárceles y trabajan en las
obras públicas, y para los cuales se hicieron, en suma, todos los ma-
les de la sociedad, ninguno de sus bienes”.
Otro diputado constituyente de 1857 que puso énfasis en los as-

pectos sociales fue Ignacio Ramírez (El Nigromante), pero este legis-
lador se refirió particularmente al derecho al trabajo así como a la
necesidad de que el trabajador pueda participar de las utilidades de
las empresas, riqueza a la que el trabajador contribuyó con su fuerza
de trabajo:
“Logró también quebrantar el trabajador las cadenas que lo unían

al suelo como un producto de la naturaleza, y hoy se encuentra es-
clavo del capital que, no necesitando sino breves horas de su vida,
especula hasta con sus mismos alimentos: antes el siervo era el árbol
que se cultivaba para que produjera abundantes frutos; hoy el tra-
bajador es la caña que se exprime y se abandona. Así es que el gran-
de, el verdadero problema social, es emancipar a los jornaleros de
los capitalistas; la resolución es muy sencilla, y se reduce a convertir
en capital al trabajo. Esta operación, exigida imperiosamente por la
justicia, asegurará al jornalero no solamente el salario que conviene
a su subsistencia, sino un derecho a dividir proporcionalmente las
ganancias con todo empresario.”
52
“La nación mexicana no puede organizarse con los elementos de la

antigua ciencia política, porque ellos son expresión de la esclavitud
y de las preocupaciones; necesita una constitución que le organice el
progreso, que ponga el orden en el movimiento. ¿A qué se reduce esta
Constitución que establece el orden de inmovilidad absoluta? Es
una tumba preparada para un cuerpo que vive. Señores acordamos
con entusiasmo un privilegio al que introduce una raza de caballos o
inventa una arma mortífera; formemos una Constitución que se funde
en el privilegio de los menesterosos, de los ignorantes, de los débi-
les, para que de este modo mejoremos nuestra raza para que el poder
público no sea otra cosa más que la beneficencia organizada.”3
Los antecedentes que han sido referidos, sin lugar a duda constitu-
yeron atisbos en el horizonte de lo que sesenta años más tarde sucedió
en el Congreso Constituyente de Querétaro de 1916-1917, el cual fue
convocado por Venustiano Carranza, a la sazón convertido en Primer
Jefe del Ejército Constitucionalista. Carranza quiso emprender un pro-
ceso de reformas constitucionales a la Constitución liberal de 1857 y
asimismo poder regresar a la nación mexicana al orden constitucional
desarticulado por la revolución social iniciada en 1910.
Diversos autores (Dejd Bórquez seudónimo del Diputado Cons-

tituyente Juan de Dios Bojórquez; Daniel Moreno y Jorge Carpizo
Mcgregor) coinciden en que el Proyecto de Reformas enviado por
Venustiano Carranza, no contenía las adiciones y reformas inheren-
tes a los aspectos sociales, más bien fue el empuje revolucionario de
muchos diputados constituyentes como Francisco J. Múgica, Héctor
Monzón, Froylán C. Manjarrez, Heriberto Jara y otros más, que la
constitución mexicana de 1917 incorporó por primera vez en un texto
constitucional los derechos sociales.
Básicamente en el tema de la educación, al quedar ordenada en

el artículo 3° con las características de laica, gratuita y obligatoria,
con lo quedó establecida como un derecho social que serviría en las
3 Sayeg Helú, Jorge, “En la ruta de nuestro constitucionalismo social”, en Derechos del
Pueblo Mexicano, Tomo II, Historia, Cámara de Diputados LII Legislatura, México
1985, p. 260.
53
siguientes décadas como un importante factor de ascenso y movili-

dad social.
Para la redacción del artículo 27 constitucional, sin lugar a dudas

resultó muy importante la asesoría que don Andrés Molina Enríquez
brindó al grupo de diputados constituyentes encabezado por el inge-
niero Pastor Rouaix, que redactó el proyecto de artículo, destacando
que la propiedad privada quedará con determinadas limitaciones que
le reconocerán su función social.
Y la inclusión del artículo 123 con sus contenidos referentes al derecho

del trabajo, detallando una serie de aspectos como la garantía del sala-
rio remunerador, del descanso semanal, el derecho a vacaciones, a la libre
asociación sindical y el derecho al reparto de utilidades, a la maternidad
de mujeres trabajadoras, entre algunos de ellos, como derechos de grupos
sociales homogéneos (la clase trabajadora). Sobre estos temas en particu-
lar se cuenta con el texto escrito por el ingeniero Pastor Rouaix “Géne-
sis de los artículos 27 y 123 de la Constitución de 1917”, que es un libro
extraordinario y revelador acerca del proceso en el que fueron redac-
tados, discutidos y aprobados esos artículos de la Carta Magna de 1917.
En la tribuna del Congreso Constituyente de Querétaro se delibe-

ró acerca de que si deberían incorporarse los derechos de los trabaja-
dores en el texto constitucional o si deberían de establecerse nada más
en la ley de la materia, los constituyentes partidarios del ala liberal-
carrancista consideraban que no debía hacerse, que sería casi “como
ponerle un par de pistolas a un Santo Cristo”, a lo que los diputados
del ala jacobino-obregonista replicaron que “si Cristo hubiese tenido
un par de pistolas, no lo hubieran crucificado”, finalmente este crite-
rio fue el que dominó en la asamblea.
Al expedirse la Constitución mexicana de 1917, los constituyen-

tes rompieron el molde clásico del constitucionalismo decimonónico,
el cual consideraba que una constitución solamente debería constar
de dos partes la dogmática (garantías individuales) y la orgánica (los
órganos del Estado), el contenido de la revolución mexicana, como
revolución social, trasminó hasta el constituyente y logró elevar al rango
54
constitucional a los derechos sociales, fundamentalmente el derecho a

la educación, el derecho de propiedad matizado por su función social
y el derecho del trabajo, para atenuar las diferencias de clase entre los
factores de la producción (capital y trabajo).
Al abrir una nueva etapa del constitucionalismo moderno, la in-

fluencia de la Constitución mexicana de 1917 se dejó sentir en el viejo
mundo, incidiendo en la transformación del contenido constitucional
europeo, el cual se inicia con la Constitución alemana de la República
de Weimar en 1919, así se amplió dicho derecho constitucional y sur-
gió el llamado derecho constitucional económico, como conjunto de
preceptos y normas que regulan la intervención del Estado en el orden
económico y se comienza a generalizar la configuración constitucio-
nal de los denominados derechos sociales o preceptos que regulan la
intervención de Estado en el orden social. Es decir, se institucionaliza
el Estado social. El cual constituye un nuevo compromiso de los órga-
nos del estado hacia la extensión del bienestar social, principalmente
en beneficio de las clases más desprotegidas.
Esa transformación significó un factor de integración y desarro-

llo de la idea social y estatal; surgieron así nuevas determinaciones
jurídicas fundamentales, entre ellas, las garantías institucionales ade-
más de los derechos fundamentales sociales, derechos de libertad,
protección de la vida comunitaria e innovación y apertura de prin-
cipios constitucionales, dichas garantías constitucionales se implan-
taron no sólo como principios sino de manera abierta como un
complejo de normas jurídicas, de tal manera que el legislador deberá
desarrollarlas sin afectar sus contenidos esenciales.
El derecho social y los derechos sociales han formado una rama

autónoma frente a los derechos tradicionales público y privado; tie-
nen como denominador común que no se refieren a individuos en
general, sino a integrantes de las clases sociales o de sectores de la
sociedad bien definidos por la proletarización; son leyes protectoras
y tienen como objeto establecer un sistema jurídico de control para
atenuar y, si es posible, transformar la contradicción de intereses de
las clases, en una convivencia social justa.
55
2.3. Elementos constitutivos del Estado

2.3. Constitucional de Derecho
2.3.1. Sistema de Gobierno Democrático
Podemos considerar que son tres los elementos básicos sobre los que
descansa el Estado Constitucional de Derecho: democracia, derechos
humanos y soberanía.
Democracia. Este elemento debemos considerarlo no únicamen-

te en su sentido etimológico (demos = pueblo, kratos = poder; poder
o mandato del pueblo), el cual se agota con el mero ejercicio del sufra-
gio, sino concibiéndolo como estrechamente ligado al concepto de
pluralismo; esto es, la democracia en la que efectivamente se obser-
ve el mandato de la mayoría, pero que también se respete el derecho
de las minorías, permitiendo la posibilidad de que con el sufragio
ciudadano, la minoría pueda llegar a convertirse en mayoría, gene-
rando así alternancias en el ejercicio del poder público.
El constitucionalista mexicano Jorge Carpizo, afirma que no resulta

suficiente el que una constitución se le califique como democrática en
el sentido formal, sino que para poder considerar como democrática a
una carta fundamental, deben encontrarse tres carácterísticas: a) que
asegure con amplitud al individuo sus derechos fundamentales, b) le
garantice un mínimo de seguridad económica y, c) que no concentre el
poder en una sola persona o grupo, es decir, que las funciones de go-
bierno sean realmente ejercidas por diversos órganos y el sistema de
partidos reconozca y acepte el principio de pluralismo ideológico.
2.3.2. Tutela de derechos fundamentales

2.3.2. (derechos humanos)
El jurista italiano Luigi Ferrajoli propone una definición de derechos

fundamentales: “son ‘derechos fundamentales’ todos aquellos dere-
chos subjetivos que corresponden universalmente a ‘todos’ los seres
humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o
56
personas con capacidad de obrar; entendiendo por ‘derecho subjeti-

vo’ cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no
sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica; y por
‘status’ la condición de un sujeto, prevista por una norma jurídica
positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situa-
ciones jurídicas y/o autor de los actos que son ejercicios de éstas”.
Siguiendo a Ferrajoli, él propone que los derechos fundamentales

necesariamente implican garantías individuales, éstas garantías pue-
den ser de dos tipos: garantías primarias y garantías secundarias.
2.3.2.1 Garantías primarias y garantías secundarias
Según Ferrajoli,
“Los derechos fundamentales, de la misma manera que los demás

derechos, consisten en expectativas negativas o positivas a las que co-
rresponden obligaciones (de prestación) o prohibiciones (de lesión)”.
El jurista italiano conviene en llamar “garantías primarias a estas
obligaciones y a estas prohibiciones, y garantías secundarias a las obli-
gaciones de reparar o sancionar judicialmente las lesiones de los
derechos, es decir, las violaciones de sus garantías primarias. Pero
tanto las obligaciones y las prohibiciones del primer tipo como las
obligaciones del segundo, aun estando implicadas y relacionadas
lógicamente por el estatuto normativo de los derechos, de hecho no
sólo son a menudo violadas, sino que a veces no se encuentran
ni siquiera normativamente establecidas”.
Y finalmente el tercer elemento constitutivo del estado constitu-

cional de derecho es el concepto de soberanía, que como hemos visto
reside en el pueblo de manera originaria y éste a su vez la traslada
y deposita en la ley fundamental, esa ley de leyes que es la Constitu-
ción. Aun cuando la noción de soberanía ha venido cambiando hacién-
dose más flexible, sigue existiendo y ocupando un lugar privilegiado
? Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías, La Ley del más débil, Editorial Trota, Madrid 2001.
57
en las decisiones políticas fundamentales de muchas constituciones

del mundo.
2.4. Poder Ejecutivo
El artículo 80 de la CPEUM establece que “Se deposita el ejercicio del

Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se deno-
minará ‘Presidente de los Estados Unidos Mexicanos’.” Y el artículo 81
ordena que la elección del Presidente de la República será directa, en
términos de lo que disponga la ley electoral.
El artículo 83 señala que el titular del Poder Ejecutivo Federal,

durará en su encargo seis años y en ningún caso y por ningún motivo
podrá ser reelecto, aún cuando únicamente hubiera ocupado el cargo
de presidente con carácter interino o substituto. Aquí cabe recordar
que en el texto original de la Constitución de 1917 ya se contemplaba
esta disposición, pero fue modificada por el constituyente perma-
nente el 22 de enero de 1927, a efecto de atenuar la prohibición cate-
górica de la “no reelección”, prohibir la reelección inmediata pero
permitiendo la reelección diferida al cargo de presidente por una sola
vez, que fue el caso del general Álvaro Obregón, quien habiendo sido
presidente en el periodo constitucional de 1920-24, gracias a esa re-
forma le fue posible obtener la reelección por otro periodo de cuatro
años, el cual no pudo desempeñar en virtud de que fue privado de la
vida el 14 de julio de 1928.
Ya en la segunda reforma realizada al artículo 83 constitucional,

en abril de 1933, se autorizó que el presidente de la república tendría
en el cargo una duración de seis años y se volvió al esquema anterior
de “no reelección” absoluta para el caso del titular del Poder Ejecutivo
Federal.
Por lo que se refiere a los requisitos para ser Presidente de la Re-

pública, éstos se encuentran referidos en el artículo 82 de la Carta
Federal.
58
MAPA 4
Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos
Del poder ejecutivo
Art. 80
Art. 81
Se deposita el ejercicio La elección

del supremo Poder Ejecutivo de la del Presidente será
directa, en términos de
unión en un solo individuo, que se lo que disponga
denominará “Presidente de los la ley electoral.
Estados Unidos Mexicanos”.
(Es unipersonal)
Art. 83
Art. 82
Requisitos para ser presidente

de la república: El titular del Poder Ejecutivo
Federal durará en su encargo seis
años y no podrá ser reelecto en
ningún caso y por ningún motivo aun
Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en cuando sólo haya sido designado
pleno goce de sus derechos, hijo de padre o presidente con carácter interino,
madre mexicanos y haber residido en el país provisional o sustituto.
al menos durante veinte años.
Tener treinta y cinco años cumplidos

al tiempo de la elección.
Haber residido en el país durante todo el año

anterior al día de la elección. La ausencia del país
hasta por treinta días, no interrumpe la residencia.
No pertenecer al Estado eclesiástico

ni ser ministro de algún culto.
No estar en servicio activo, en caso de pertenecer

al ejército, seis meses antes del día de la elección.
No ser secretario o subsecretario de Estado, jefe o secretario general de Depto.

Admvo., Procurador General de la República, ni gobernador de algún Estado,
a menos que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección.
No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad

establecidas en el Artículo 83.
59
60
MAPA 5
PODER EJECUTIVO
Ser mexicano
por nacimiento
se deposita en el
requisitos
Tener 35 años de edad
quien no podrá ser para ocupar el cargo
PRESIDENTE DE LOS ESTADOS al día de la elección
Reelecto
UNIDOS MEXICANOS
al igual que en Ser residente del país

elegido por todo el año anterior
al día de la elección
durará en su
La Const. de 1917 para quien encargo
Elección
directa No pertenecer al estado
eclesiástico
de acuerdo con
La reforma constitucional Seis años
de enero de 1927 En caso de pertenecer
al ejército, no estar
en servicio activo
dispuso El Código sin
Electoral
No reelección inmediata,
pero sí diferida Posibilidad de
reelección No ser secretario
o subsecretario de estado...
Seis meses antes.
MAPA 6
PODER EJECUTIVO
le corresponde
La ejecución
que significa de leyes
Asegurar
el mínimo de
condiciones implica
para
Mantener Mantener Dar

el orden la marcha de cumplimiento
público los servicios
públicos
El Plan Nacional
La Constitución
de Desarrollo
Las
Leyes Los programas
sectoriales
Los reglamentos
Programas
emergentes
Circulares,
Normas oficiales
mexicanas
61
2.5 Principales atribuciones y obligaciones
En el orden jurídico mexicano la figura del Ejecutivo Federal, sin lugar

a dudas reviste una gran importancia, en virtud del haz de facultades
constitucionales y legales, que hacen de nuestro sistema político, uno
de carácter presidencialista.
Dentro de la tradicional doctrina de la división y equilibrio de

poderes, propuesta por Montesquieu y seguida por otros pensado-
res, al poder ejecutivo se le confiere la obligación de “ejecutar” la ley,
o sea de dar cumplimiento a lo que dispone la propia constitución y
las leyes, para alcanzar dicho propósito, al Poder Ejecutivo Federal, le
corresponde encabezar y desarrollar la función administrativa.
Para el administrativista Gabino Fraga, “el concepto de ejecu-

ción de las leyes no es útil para dar una idea de la función adminis-
trativa, ya que o bien es muy amplio y abarca todas las funciones del
Estado o por el contrario es muy estrecho y ni siquiera agota toda la
actividad administrativa”.
“Estimamos que la ejecución de la ley puede confundirse con la

noción de función administrativa si por aquélla se entiende no sólo
la ejecución material o concreta de las leyes, sino también la realiza-
ción de otras tareas en que o bien se hace uso de autorizaciones que
da la propia ley, o de facultades discrecionales que ella otorga o si
como lo sostiene Vedel, el término de ejecución de las leyes abarca
una tarea más general que es “asegurar el mínimo de condiciones
necesarias para la continuidad de la vida nacional, es decir, el mante-
nimiento del orden público y la marcha de los servicios públicos”.
Creemos que el criterio sustentado no contraría, sino que, al contra-
rio, se ajusta al que inspira nuestro derecho positivo”.
Entre las diversas facultades y obligaciones del Presidente de la

República, destacan:
1) Establecer los procedimientos de participación y consulta

popular en el sistema nacional de planeación democrática y
62
los criterios para la formulación, instrumentación, control

y evaluación del plan y los programas de desarrollo; así como
coordinar mediante convenios con los gobiernos de las en-
tidades federativas e inducción con los particulares las accio-
nes a realizar (artículo 26 Constitucional, párrafo tercero).
2) Suspender en todo el país o en lugares determinados las garan-

tías que fueren obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente
a la situación de emergencia que se llegase a presentar en el
país o en alguna región de éste (artículo 29 Constitucional).
3) Asistir anualmente a la apertura de sesiones ordinarias del

periodo del Congreso y presentar un Informe por escrito
sobre el estado general que guarda la administración públi-
ca del país (artículo 69 Constitucional).
4) Iniciar leyes o decretos ante el Congreso que se remitirán

desde luego a la o las Comisiones Legislativas competentes
(artículo 71 Constitucional I y párrafo in fine).
5) Publicar inmediatamente los proyectos de ley aprobados por

ambas cámaras del Congreso de la Unión (artículo 72 Cons-
titucional, a).
6) Hacer observaciones a los proyectos de Ley o Decreto apro-

bados por el Congreso, dentro de los diez días hábiles con-
tados a partir de su recepción (artículo 72 Constitucional).
7) Ser oído por el Congreso en la formación de nuevos Estados

dentro de los límites de los existentes (artículo 73 Constitu-
cional, III, inciso 4°).
8) Desarrollar la política exterior del país e informar anual-

mente al Congreso (artículo 76 Constitucional, I).
9) Celebrar tratados internacionales y convenciones diplomáti-

cas (artículos 76 Constitucional, I y 133).
63
10) Proponer la terna para el nombramiento de Gobernador

Provisional, ante el caso de desaparición de poderes en las
entidades federativas (artículo 76 Constitucional, V).
11) Proponer ternas para que el Senado designe a los ministros

de la Suprema Corte (artículo 76 Constitucional, VIII).
12) Ser informado de los resultados de las Comisiones de Inves-

tigación que puedan ser creadas en cada una de las Cáma-
ras, sobre el funcionamiento de organismos descentralizados
y empresas de participación estatal mayoritaria (artículo 93
Constitucional, párrafo in fine).
13) Designar libremente a uno de los siete miembros con que se

integra el Consejo de la Judicatura Federal (artículo 100
Constitucional, párrafo 2°).
14) Nombrar para su ratificación por parte del Senado, al Procu-

rador General de la República (artículo 102 Constitucional,
inciso A).
15) No ser sujeto de responsabilidad política y administrativa y

solamente poder ser acusado por traición a la patria y delitos
graves del orden común (artículo 108 Constitucional, párrafo
segundo).
16) Ser juzgado sólo por el Congreso de la Unión (artículo 111

Constitucional, párrafo cuarto).
17) Tener el mando de la fuerza pública donde resida habitual o

transitoriamente (artículo 115 Constitucional VII).
18) Ser informado inmediatamente por los Estados en caso de

que éstos se defiendan, ante invasión o peligro inminente
que no admita demora (artículo 118 Constitucional, III).
64
19) Aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de

exportación e importación, así como restringir y prohibir
las importaciones, las exportaciones y el tránsito de produc-
tos, cuando lo estime urgente (artículo 131 Constitucional,
párrafo segundo).
2.5.1 Facultades Administrativas
Una atribución que la constitución le confiere al titular del Poder Eje-

cutivo Federal, es la expedición de diversos nombramientos, algunos
de forma autónoma y otros en colaboración con órganos de otros po-
deres. La fr. II del artículo 89 constitucional le concede al Presidente la
competencia constitucional para: “Nombrar y remover libremente a los
secretarios del despacho, remover a los agentes diplomáticos y empleados
superiores de Hacienda y, nombrar y remover libremente a los demás
empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determi-
nado de otro modo en la Constitución o en las leyes”. Con base en este
precepto de la Carta Magna el presidente tiene la facultad para nom-
brar a los servidores públicos que serán los titulares en las áreas que
conforman los dos hemisferios de la administración pública: la cen-
tralizada y la paraestatal.
Para efectos de análisis, podríamos clasificar los nombramientos

que puede hacer el Ejecutivo Federal de la siguiente manera: nombra-
mientos por designación directa; nombramientos con designación
sujeta a ratificación; nombramientos por designación presentada
en terna y sujeta a ratificación; designación con afirmativa ficta (su-
jeta a no objeción); y designaciones sujetas a su opinión.
De acuerdo con la fr. II del artículo 89 constitucional, en relación

con el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal (LOAPF), le corresponde al Presidente de la República nom-
brar de manera directa a los titulares de las Secretarías de Estado, así
como al titular de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
65
66
MAPA 7
Nombramientos
que puede hacer
el Ejecutivo Federal
por por por con designaciones

Designación Afirmativa Sujeta a la

Designación
Designación presentada FICTA(sujeta opinión del
sujeta a
directa en terna y sujeta a no objeción) ejecutivo
ratificación
a ratificación
2.5.2. La facultad reglamentaria
Las leyes fundamentales anteriores a la Constitución de 1857, ya con-

ferían al Ejecutivo Federal la atribución para expedir reglamentos, un
ejemplo de lo anterior podemos encontrarlo en la fr. IV del artículo 87
de las Bases Orgánicas de 1843, la cual señalaba que le correspondía al
Presidente “Expedir órdenes y dar los reglamentos necesarios para la
ejecución de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas”.
Catorce años después el Constituyente de 1857 no fue tan explícito

para mencionar la atribución del Ejecutivo Federal para elaborar y
emitir reglamentos administrativos, sin embargo tuvo que ser la juris-
prudencia y la doctrina desarrollada con posterioridad a la promul-
gación de la Constitución las que confirmaron que dicha facultad si la
poseía el poder ejecutivo, y su base constitucional era la frase “...prove-
yendo en la esfera administrativa a su exacta observancia”.
Se puede definir reglamento como una norma de carácter gene-

ral, abstracto e impersonal, expedida por el Presidente de la Repúbli-
ca en uso de sus facultades constitucionales, y que tiene como objetivo
esencial la mejor aplicación de la ley, de la cual deriva su validez y a la
cual se debe subordinar.
El Constituyente de 1917 preservó la redacción establecida en la Carta

de 1857. De acuerdo con el artículo 89, fr. I, es facultad y obligación del
Presidente: “Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la
Unión, proveyendo a su exacta observancia en la esfera administrativa”.
Gabino Fraga recuerda que el sentido gramatical de la palabra

“proveer”, es el de poner los medios adecuados para alcanzar un fin,
y en este caso el fin consiste en facilitar la ejecución de las leyes; pero
no radica en la ejecución misma, porque esa facultad ya está conferi-
da en la propia fr. I del artículo 89 constitucional.
El reglamento tiene que respetar la ley, no debe aumentarla, mo-

dificarla o alterarla y mucho menos contrariarla e ir más allá que la
propia ley, únicamente debe desarrollar los principios que ella con-
67
tiene. La ley es al reglamento, lo que la constitución es a la ley: su

fundamento y su base de existencia. El reglamento debe encontrarse
completamente subordinado a la ley y no puede salirse del marco
que encuadra a la propia ley. De acuerdo con el Apéndice 1975, Se-
gunda Sala, Tesis 512, citada por Ignacio Burgoa:
“La jurisprudencia de la Suprema Corte ha definido con claridad la

naturaleza de los reglamentos heterónomos, así como la facultad pre-
sidencial para expedirlos. Dice al respecto nuestro máximo tribunal:
“El artículo 89, facción I de nuestra carta Magna, confiere al Presi-
dente de la República tres facultades: a) La de promulgar las leyes que
expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes; y c) La
de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea
la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina
que el ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que
tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complemen-
tando en detalles las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos
expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto for-
malmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los
atributos de la ley, aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son
de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características sepa-
ran la ley del reglamento en sentido estricto: éste último emana del
ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta
observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida
y justificación en la ley. Pero aun en lo que aparece común en los dos
ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, sepáranse por la
finalidad que en el área del reglamento se imprime a dicha característica,
ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los me-
dios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos”.
De esta manera, el Ejecutivo Federal ejercita su facultad regla-

mentaria, no únicamente expidiendo los reglamentos “heterónomos”,
que derivan su validez de la propia ley, sino que también ejerce dicha
función al autorizar y emitir las Normas Oficiales Mexicanas (NOM’s),
con base en las cuales las dependencias de la administración pública
federal, regulan determinadas materias, siempre y cuando su emi-
sión se apegue al marco legal y reglamentario establecido.
68
2.5.3. El Ejecutivo y la planeación
Una función que también resulta muy importante para el desempe-

ño de la función administrativa del Ejecutivo Federal, es la relacio-
nada con la planeación para el desarrollo nacional. El artículo 26 de
la Carta Magna establece de manera explícita las facultades del Esta-
do para realizar las actividades de planeación y sienta las bases gene-
rales para incorporar la participación de los sectores público, privado
y social en el Sistema Nacional de Planeación Democrática; se señala
la obligatoriedad del Plan Nacional de Desarrollo para los progra-
mas de la administración pública federal; se prevé que la ley federal
respectiva, facultará al Ejecutivo para establecer los procedimientos
de participación y consulta popular en el Sistema Nacional de Pla-
neación Democrática, al igual que los criterios para la formulación,
desarrollo, control y evaluación del plan y los programas.
También se contempla que en la ley de planeación, se determina-

rán los órganos responsables del proceso de planeación y las bases
para que el Ejecutivo de la Unión coordine –a través de convenios
con los gobiernos de las entidades federativas– e induzca y concerte
con los particulares las acciones para su elaboración y ejecución.
La Ley de Planeación (LP) publicada en el DOF en el mes de enero

de 1983, en su artículo 3° define el concepto de planeación nacional,
para los efectos de esa ley se entiende por planeación nacional de
desarrollo, “la ordenación racional y sistemática de acciones que, en
base a las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y
promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protec-
ción al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales,
tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de con-
formidad con las normas, principios y objetivos que la propia constitución
y la ley establecen. Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas,
estrategias y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades y tiem-
pos de ejecución, se coordinaran acciones y se evaluarán resultados”.
También, esta ley reglamentaria establece los procedimientos para

la planeación del desarrollo, en la que el Ejecutivo Federal recogerá
69
las opiniones de los sectores privado, público y social, a efecto de que

representantes de estos sectores concurran a la formulación del Plan
Nacional de Desarrollo, de los programas sectoriales, institucionales,
regionales y especiales, que habrán de guiar la actuación de las depen-
dencias de la administración pública centralizada y de la paraestatal.
2.5.4 El veto presidencial
El constitucionalista Ignacio Burgoa, recuerda que el vocablo veto pro-

viene del verbo latino vetare, esto es prohibir, vedar o impedir, consiste
en una importante figura jurídica contenida en nuestra constitución,
mediante la cual el Presidente de la República puede hacer observa-
ciones a los proyectos de ley o de decreto que ya hubiesen sido apro-
bados por el Congreso de la Unión, esto es tanto por la Cámara de
Diputados como por el Senado de la República.
Para el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, “El veto

es la facultad que tienen los jefes de Estado para oponerse a una ley o
decreto, que el Congreso le envía para su promulgación; es un acto
en el que el Ejecutivo participa en la función legislativa. Esto forma
parte del sistema de contrapesos entre el ejecutivo y el parlamento; así
mientras el presidente puede vetar la legislación, el parlamento puede
superar ese veto con un voto de dos tercios de ambas cámaras”.
Para el profesor Elisur Arteaga en su obra Derecho Constitucional:

“se trata de un acto de colaboración, ya que en virtud del veto, el Eje-
cutivo Federal está en posibilidad de hacer llegar al Congreso de la
Unión información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que
pudieron no haberse tomado en cuenta en el momento de discutirse la
iniciativa durante el proceso legislativo seguido; éstos, porque provie-
nen del Presidente de la República, es factible que determinen un cam-
bio en el criterio de un número amplio de legisladores y deriven en
votos en contra o en abstenciones cuando se levante la votación y con-
duzcan a la no superación de la objeción presidencial”. En lo referente
a la función del veto, el doctor Ignacio Burgoa afirma que el veto del
Presidente tiene un carácter suspensivo, ya que al ejercerlo no significa
70
la prohibición o el impedimento insuperable para que una ley o un

decreto del Congreso de Unión, entren en vigor, sino que implica la for-
mulación de objeciones, a efecto de que, conforme a ellas, vuelvan a
ser discutidos por ambas Cámaras, mismas que pueden considerarlas
no procedentes, teniendo el Poder Ejecutivo en este caso, la obligación
de hacer la promulgación y publicación respectivas.
Elisur Arteaga sostiene que la función del veto se da en el contex-

to de la colaboración entre poderes, permitiéndole al Presidente defen-
derse de las invasiones que consciente o inconscientemente realice
el Congreso en el ámbito de atribuciones reservadas a la actuación
del aquél servidor público. Por medio del veto, el Ejecutivo suspende
la entrada en vigor de un ordenamiento que, de promulgarse, lesio-
naría su administración, invadiría su campo de acción o pudiera pre-
sentarse en un momento no oportuno de su periodo constitucional.
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia se ha pronunciado en el

sentido de que el veto, no únicamente suspende el proceso legislativo,
ya que el Presidente al iniciar leyes y al tener la posibilidad de hacerle
observaciones a las mismas, interviene en la formación de éstas:
“El Presidente de la República está legitimado para recurrir fallos

que amparan contra la expedición y promulgación de una ley, en
nuestro sistema constitucional, sin quebranto del principio funda-
mental de la división de poderes, el Ejecutivo tiene intervención en
la elaboración de las leyes a través de su derecho de iniciativa y de
veto. La promulgación y publicación corresponde al Ejecutivo y son
imprescindiblemente necesarias para que la ley pueda tener vida y
observancia; de donde se deduce que la autoridad legislativa no tie-
ne propiamente el carácter de ordenadora sino de creadora del de-
recho, del conjunto de normas abstracta y generales que distan de
ser órdenes concretas e individualizadas”.
Al considerar la participación del Ejecutivo en el proceso de

formación de leyes, entre otros, Héctor Fix Zamudio, ha señalado
que en México, el Presidente de la República ejerce una función
co-legislativa.
71
El artículo 72 constitucional, en su inciso c) establece: “El proyecto

de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será
devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser
discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras
partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora.
Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley
o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación”.
72
MAPA 8
Nombramiento
es la
Facultad
Autónoma
Administrativa
que ejerce de
forma
del
Titular que ejerce en Colaboración

del Poder
Ejecutivo con
Federal
para nombrar y remover a los
Órganos de
otros poderes
y a los Demás empleados

Secretarios de despacho de la Unión
y a los Empleados superiores

Agentes diplomáticos de Hacienda
puede ser por designación:
Sujeta a Sujeto a su
Directa
ratificación aprobación
Titulares Comisionados del IFAI

de las Secretario de
secretarias Seguridad Pública
de Estado del GDF (art. 34 EGDF)
Ministros de la SCJN
Coroneles y oficiales Procurador

Consejería superiores de Justicia del GDF
Jurídica (art. 10 EGDF)
del Ejecutivo Empleados superiores
Federal de Hacienda
73
MAPA 9
Facultades que la Constitución le confiere

al titular del Poder Ejecutivo Federal
El veto
Administrativas presidencial
Reglamentarias
expide
expide Hace
Nombramientos observaciones
a
por designación
Reglamentos
Proyectos
de Ley
Directa
que son
Sujeta a aprobación
Decretos
Presentada en terna
y sujeta a aprobación
Con afirmativa ficta

Normas
Sujetas a su opinión
de carácter
Impersonales
Abstractas
General
Autorizar y emitir las Normas

Oficiales Mexicanas
74
l Responda el siguiente cuestionario:
¿Qué significa el concepto “supremacía constitucional”?
¿Qué es la “Constitución”, desde la perspectiva de la Teoría General

del Derecho?
¿En qué consisten las facultades administrativas que la Constitu-

ción le confiere al Poder Ejecutivo?
¿En qué consiste el “veto presidencial”? ¿Cuál es su significado e

importancia?
75
ACTIVIDAD SUGERIDA:
Responda el siguiente crucigrama
HORIZONTALES VERTICALES
1. Se denomina así a la persona en quien 2. Norma de carácter general, abstracta e

se deposita el ejercicio del Supremo impersonal
Poder Ejecutivo de la unión. 3. Tiempo máximo de titularidad del Po-
5. Años cumplidos que debe tener el candi- der Ejecutivo Federal.
dato a la presidencia, al día de la elección. 4. De acuerdo al COFIPE como es la elec-
7. Integrantes de la Cámara de Senadores ción del Presidente.
(número). 6. La ejecución de las leyes, entre otras, da
8. El Presidente en ningún caso y por nin- cumplimiento a la...
gún motivo podrá ser: 9. Poder que es unipersonal. (Inv.)
11. Siglas de Constitución Política de los Es- 10. Facultad del ejecutivo para hacer obser-
tados Unidos Mexicanos. vaciones a proyectos de ley o decretos.
13. Una de las facultades que la Constitu- (Inv.).
ción le confiere al titular del Poder Eje- 12. Forma jurídica de la administración pú-
cutivo Federal. blica mediante la cual se crean entes
20. A quién compete juzgar al Presidente. públicos.
21. Una de las facultades exclusivas del Con- 14. Integran al Poder Legislativo.
greso. 15. Siglas de Normas Oficiales Mexicanas.
25. En cuanto a la Constitución, sólo el Cons- 16. Integrantes de una de las Cámaras que
tituyente Permanente puede: conforman al Poder legislativo. (Inv.).
26. Órgano que suple temporalmente la 17. Al Poder Legislativo le corresponde ha-
actividad de ambas cámaras. cer la ...
27. Sesiones que se verifican con la asisten- 18. Sesiones que se dan en época de rece-
cia de la mayoría de los diputados y se- so y que pueden solicitar cualquiera de
nadores. las cámaras o el presidente.
28. Para el hispano Fernando Santaolalla es 19. Diputados electos por el Principio de
“el eje sobre el que gira la vida pública Representación Proporcional.
de las Asambleas legislativas de nuestra 22. Diputados electos por el principio de
época”. mayoría relativa. (Inv.).
23. Sesión en la que el Presidente electo rin-
de la Protesta Constitucional.
24. Sesión que se contempla en los artícu-
los 65 y 66 Constitucionales.
76
CRUCIGRAMA
USTED ENCONTRARÁ LAS RESPUESTAS CORRECTAS AL FINALIZAR EL PRESENTE TEXTO.
77
ACTIVIDAD SUGERIDA
l Elabore un mapa conceptual con el siguiente párrafo, referido a una

de las facultades constitucionales del Presidente de la República:
“Establecer los procedimientos de participación y consulta popular en

el sistema nacional de planeación democrática y los criterios para la
formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los pro-
gramas de desarrollo; así como coordinar mediante convenios con los
gobiernos de las entidades federativas e inducción con los particulares
las acciones a realizar (artículo 26 Constitucional, párrafo tercero)”.
78
Resumen
Bibliografía v De acuerdo con la Constitución Política, el Poder Ejecutivo se

recomendada: deposita en un solo individuo; su elección será directa; durará en
su encargo seis años y en ningún caso podrá ser reelecto aun cuando
l Arteaga Nava,
Elisur, Derecho únicamente hubiera ocupado el cargo de presidente con carácter
Constitucional, interino o substituto.
Editorial Oxford,
México, 1999.
v Entre las facultades y obligaciones del Presidente de la República,
l Burgoa Ignacio,
destacan:
Derecho
Constitucional l Establecer los procedimientos de participación y consulta po-
Mexicano, Editorial pular en el sistema nacional de planeación democrática y los
Porrúa, México, 2000.
criterios para la formulación, instrumentación, control y eva-
luación del plan y los programas de desarrollo; así como co-
ordinar mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas e inducción con los particulares las acciones a rea-
lizar (artículo 26 Constitucional, párrafo tercero).
l Suspender en todo el país o en lugares determinados las garan-

tías que fueren obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente
a la situación de emergencia que se llegase a presentar en el
país o en alguna región de éste (artículo 29 Constitucional).
l Ejercer facultades extraordinarias respecto de situaciones de

emergencia (artículo 49 Constitucional, párrafo segundo).
l Asistir anualmente a la apertura de sesiones ordinarias del

periodo del Congreso y presentar un Informe por escrito sobre
el estado general que guarda la administración pública del
país (artículo 69 Constitucional).
l Iniciar leyes o decretos ante el Congreso que se remitirán desde

luego a la o las Comisiones Legislativas competentes (artícu-
lo 71 Constitucional fr. I y párrafo in fine).
79
l Publicar inmediatamente los proyectos de ley aprobados por

ambas cámaras del Congreso de la Unión (artículo 72 Cons-
titucional, fr. a).
l Ser oído por el Congreso en la formación de nuevos Estados

dentro de los límites de los existentes (artículo 73 Constitu-
cional, fr. III, inciso 4°).
l Presentar los datos que funden una Declaración de Guerra

(artículo 73 Constitucional, fr. XII).
l Solicitar ampliación del plazo para la presentación de las Ini-

ciativas de Leyes de Ingresos y de los proyectos de Presupues-
tos de Egresos, así como de la Cuenta Pública (artículo 74
Constitucional fr. IV, párrafo in fine).
l Desarrollar la política exterior del país e informar anualmen-

te al Congreso (artículo 76 Constitucional, fr. I).
l Celebrar tratados internacionales y convenciones diplomáti-

cas (artículos 76 Constitucional, fr. I y 133).
l Proponer la terna para el nombramiento de Gobernador Pro-

visional, ante el caso de desaparición de poderes en las enti-
dades federativas (artículo 76 Constitucional, fr. V).
l El presidente propone una terna de ministros al Senado, quien

los designa como ministros de la SCJN (artículo 76 Constitu-
cional, fr. VIII).
l Conceder licencias a los ministros de la SCJN, que excedan de

un mes con aprobación del Senado (artículo 98 Constitucio-
nal, párrafo segundo).
l Designar libremente a uno de los siete miembros con que se

integra el Consejo de la Judicatura Federal (artículo 100 Cons-
titucional, párrafo 2°).
80
l Nombrar para su ratificación por parte del Senado, al Procu-

rador General de la República (artículo 102 Constitucional,
inciso A).
l No ser sujeto de responsabilidad política y administrativa y

solamente poder ser acusado por traición a la patria y delitos
graves del orden común (artículo 108 Constitucional, párra-
fo segundo).
l Ser juzgado sólo por el Congreso de la Unión (artículo 111

Constitucional, párrafo cuarto).
l Tener el mando de la fuerza pública donde resida habitual o

transitoriamente (artículo 115 Constitucional fr. VII).
l Ser informado inmediatamente por los Estados en caso de

que éstos se defiendan, ante invasión o peligro inminente que
no admita demora (artículo 118 Constitucional, fr. III).
l Aumentar disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de expor-

tación e importación, así como restringir y prohibir las impor-
taciones, las exportaciones y el tránsito de productos, cuando
lo estime urgente (artículo 181 Constitucional, párrafo seguido).
v Una de las atribuciones que la Constitución le confiere al presi-

dente, es la expedición de diversos nombramientos, algunos de
forma autónoma y otros en colaboración con órganos de otros
poderes. Los nombramientos se pueden clasificar de esta manera:
a) nombramientos por designación directa; b) nombramientos
con designación sujeta a ratificación; c) nombramientos por de-
signación presentada en terna y sujeta a ratificación; d) designa-
ción con afirmativa ficta (sujeta a no objeción); y e) designaciones
sujetas a su opinión.
v Una función muy importante para el desempeño de la función

administrativa del Ejecutivo Federal, es la relacionada con la pla-
neación para el desarrollo nacional.
81
v En cuanto al veto presidencial, éste significa que el Presidente de

la República puede hacer observaciones a los proyectos de ley o
de decreto que ya hubiesen sido aprobados por el Congreso de la
Unión. La Constitución Política establece que el proyecto de ley
o decreto que deseche el Ejecutivo, en parte o totalmente, será
devuelto a la Cámara de origen, el cual será discutido por ésta y si
fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de
votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese san-
cionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y
volverá al Ejecutivo para su promulgación.
82
MAPA 11
Poder Legislativo
Económicas
se deposita en
le corresponde
Hacer
la Ley
El Congreso de la Unión Político
sólo en institucionales
se conforma por Determinadas

materias
entre otras
En materia de
seguridad interior
con y suspensión de
Dos cámaras
garantías
individuales
de de Facultades son
exclusivas
Diputados Senadores del Congreso
En materia
de delimitación
territorial y
tiene como función principal
creación de
nuevos estados
Facultades
Elaborar Reformar concurrentes con

los congresos
estatales
Leyes federales, la ley y con el concurso de

La Constitución La mayoría de las
reglamentos del Congreso legislaturas locales
83
84
PODER LLEGISLATIVO
UNIDAD III
P ODER EGISLATIVO
E
n el presente capítulo, el miembro del Servicio Profesional Electo-
ral identificará al órgano en que se deposita el Poder Legislativo,
como parte integrante de la división de poderes, a fin de que
reflexione sobre su conformación y sus funciones exclusivas.
Asimismo, reflexionará sobre las características del órgano que suple
temporalmente la actividad legislativa cuando las cámaras entran en
receso, identificará los diversos períodos de sesiones y la conforma-
ción y funciones de los Grupos Parlamentarios.
85
86
PODER LLEGISLATIVO
UNIDAD III
P ODER EGISLATIVO
3.1 El Congreso de la Unión
A
éste también se le denomina Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, es el órgano en que se deposita el Poder
Legislativo Federal en nuestro país, se conforma por repre-
sentantes populares que son electos de manera directa y que
se integra por dos Cámaras, la de Diputados y la de Senadores, su
función primordial consiste en elaborar y reformar las leyes federa-
les, así como reformar la Constitución Política, con el concurso de la
mayoría de las Legislaturas Locales.
3.1.1 Diseño Jurídico-Político
El artículo 50 de la CPEUM establece que la arquitectura institucional

con que cuenta el Congreso de la Unión es de carácter bicameral, esto
es, se conforma por dos órganos de representación: la Cámara de Di-
putados y la Cámara de Senadores.
3.1.2 Facultades exclusivas y contrapesos institucionales
Funciones legislativas genéricas
Existen tres tipos de facultades en nuestro sistema constitucional: las

facultades reservadas a los Estados, las facultades concurrentes en las
87
que coinciden en un mismo tema o ámbito de aplicación y las facul-

tades exclusivas del Congreso. En este sentido, aunque corresponde
al Congreso la tarea de hacer la ley, únicamente puede emitir leyes en
determinadas materias.
Funciones en materia de delimitación territorial

y creación de nuevos Estados
La fr. III del artículo 73 constitucional concede al Congreso la atri-

bución para formar nuevos Estados, para lo cual se requiere entre
otros, cubrir los siguientes requisitos:
1º. Que la fracción de que trate, cuente con al menos una pobla-
ción de 120 mil habitantes
2º. Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos

bastantes para proveer su existencia política.
Asimismo deberán ser escuchados durante el procedimiento para

la erección de un nuevo Estado, las legislaturas de las entidades
federativas vecinas y el Ejecutivo Federal, se requerirá de una mayo-
ría calificada en la votación de dos terceras partes de los legisladores
presentes en cada Cámara en el momento de la votación, esta resolu-
ción del Congreso convertida en expediente, deberá de ser ratificada
por la mayoría de las Legislaturas Estatales.
En el mismo sentido, la fr. IV del propio artículo 73 constitucio-

nal, le otorga al Congreso la facultad para arreglar definitivamente
los límites de los Estados, resolviendo las diferencias que se susciten
sobre la demarcación de sus respectivos territorios, haciendo la excep-
ción cuando esas diferencias entre los Estados asuman un carácter
contencioso, en este caso le corresponderá resolverlo al Poder Judicial
de la Federación [véase controversia constitucional entre un Estado
y otro, artículo 105, fr. I, inciso d)].
88
Funciones en materia de seguridad interior

y suspensión de garantías individuales
La fracción XII del artículo 73 constitucional, faculta al Congreso para

declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Presidente de
la República; también la fr. XIV le da facultad “Para levantar y sostener
las instituciones armadas de la Unión: el Ejército, la Marina de Guerra
y Fuerza Aérea Nacionales, y para reglamentar su forma de organizar-
se, para el ejercicio de la importante función de preservar la seguridad
en el interior de las fronteras, en el espacio aéreo soberano y en las
costas y aguas territoriales del país.
La fr. XV del artículo constitucional que se comenta, confiere al

Poder Legislativo Federal la facultad para dar reglamentos con objeto
de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional, a fin de for-
mar la reserva de los ciudadanos que la integrarán. Este es a su vez, el
fundamento constitucional para que los varones que adquieran la
mayoría de edad, cumplan con la obligación de prestar el Servicio
Militar Nacional.
Y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 29 constitu-

cional, el Presidente de la República, de acuerdo con los Titulares de
las Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y el Pro-
curador General de la República, podrá en casos de invasión, pertur-
bación grave de la paz pública o de algún otro que ponga a la sociedad
en grave peligro o conflicto, decretar la suspensión de garantías indi-
viduales, previa aprobación del Congreso de la Unión o si es el caso,
de su Comisión Permanente. Esta suspensión de garantías sólo po-
drá hacerse por un tiempo limitado, para que se pueda hacer frente
de manera rápida y fácil a la situación.
De tal manera que la suspensión de las garantías individuales, en todo

el país o en determinados lugares, estará sujeta a las siguientes condicio-
nes: el acuerdo del Ejecutivo Federal con los integrantes de su gabinete
y el Procurador General de la República y la aprobación del Congreso,
si éste se encontrase reunido, concederá las autorizaciones que se esti-
men necesarias para enfrentar la situación de gravedad o peligro.
89
Funciones político-institucionales Artículo 86 de la

Constitución Política
(designación de Presidente interino y sustituto)
“El cargo de
Presidente de la
En un sistema político en el que el eje del gobierno es el titular del República sólo es
Poder Ejecutivo Federal, esto es, en un sistema de carácter presiden- renunciable por
cialista, reviste una importancia fundamental que la persona que lo causa grave, que
calificará el Congreso
desempeñe llegase a faltar, por ello el Constituyente de 1917 diseñó de la Unión, ante
un esquema para suplir la falta de Presidente: quien se presentará
la renuncia”.
La fr. XXVII del artículo 73 constitucional desde su expedición
en 1917 hasta la fecha no ha sufrido reforma alguna y establece que el
Congreso tiene facultad “Para aceptar la renuncia del cargo de Presi-
dente de la República”.
Y la fr. XXVI le da atribución para “conceder licencia al Presidente

de la República” y para que el Congreso se constituya en “Colegio
Electoral” a efecto de nombrar a la persona que deberá sustituir al
Presidente de la República, ya sea con la calidad de substituto, interino
o provisional, de acuerdo con lo que establecen los artículos 84 y 85
constitucionales.
El artículo 84 constitucional ha sido reformado en dos ocasiones:

en noviembre de 1923 y en el mes de abril de 1933. Y en él se contienen
las previsiones ante una eventual falta del titular del Poder Ejecutivo
Federal, como veremos a continuación.
Si dentro de los dos primeros años del periodo presidencial consti-

tucional –que consta de seis años– se presenta la falta absoluta de Pre-
sidente, dado el caso que el Congreso estuviese reunido y sesionando,
se constituirá de inmediato en Colegio Electoral, contando con la asis-
tencia de las dos terceras partes del número total de sus miembros y
mediante un escrutinio secreto, elegirá por mayoría absoluta de votos
a un Presidente Interino.
El mismo Congreso dentro de los diez posteriores a la designa-

ción del Presidente Interino, deberá expedir la Convocatoria para
que la ciudadanía elija al Presidente que tendrá que concluir con el
90
periodo constitucional que se vio interrumpido, por la falta del titular

del Poder Ejecutivo Federal. Entre la fecha en que se emita la Convoca-
toria para la elección del Presidente y la realización de dicho comicio,
deberá mediar un plazo no menor a catorce meses, pero tampoco
mayor de dieciocho.
Si es el caso que ambas Cámaras del Congreso no estuviesen reali-

zando periodo de sesiones y por ende se encuentre sesionando la Co-
misión Permanente del Congreso de la Unión, la Comisión Permanente
designará a un Presidente Provisional y convocará al Congreso para la
celebración de sesiones extraordinarias, y éste se encargue de designar
al Presidente Interino, debiendo también expedir la Convocatoria para
elegir al Presidente que deberá concluir el periodo constitucional que
resultó incompleto.
Otra hipótesis que prevé este artículo 84 constitucional, se refiere a

que si la falta de Presidente sucede en los cuatro últimos años del pe-
riodo correspondiente, si se da el caso que el Congreso de la Unión se
encontrara en sesiones, nombrará al Presidente Substituto que deberá
terminar con el periodo respectivo; si se da el caso que el Congreso no
estuviese reunido, la Comisión Permanente designará un Presidente
Provisional y convocará al Congreso para la celebración de un periodo
extraordinario de sesiones, para que se constituya en Colegio Electoral
y lleve a cabo la elección del Presidente Substituto.
Y la segunda sección del artículo 83 constitucional establece que

“(…) El ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la
República, electo popularmente, o con el carácter de interino, provisional
o substituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desem-
peñar ese puesto”.
De tal manera que nuestro orden constitucional contempla cua-

tro tipos de Presidente:
91
Tipo de Su elección Quórum Votación

Presidente es: Lo elige: mínimo por:
Constitucional Directa La ciudadanía No previsto Mayoría Relativa
Provisional Indirecta El Congreso como Dos terceras Mayoría absoluta,

(Congreso en Colegio Electoral partes emite Convocatoria
Sesiones)
Provisional Indirecta La Comisión Dos terceras Mayoría absoluta,

(Congreso Permanente partes emite Convocatoria
en receso)
Sustituto, Indirecta El Congreso General, Dos terceras Mayoría absoluta,

últimos 4 años en Colegio Electoral partes y toma Posesión.
Interino (a falta Indirecta El Congreso Dos terceras Mayoría absoluta,

del Pdte. Al inicio General, partes emite Convocatoria
de sexenio) si sesiona
3.1.3 La Comisión Permanente
Para el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, la Comisión

Permanente, es la voz con la que en los sistemas bicamerales se designa
al grupo mixto que se integra con un número determinado de dipu-
tados y senadores, y que ejerce las funciones cuyos límites se marcan
en los textos de ambas cámaras, para que pueda actuar como órgano
regulador que suple temporalmente a la actividad de ambas cámaras
cuando éstas entran en periodos de receso como Asamblea o en la
calidad de Congreso General.
Para nuestra legislación, la Comisión Permanente tiene como

antecedente al órgano que en la Constitución Política de la Monar-
quía Española, promulgada en Cádiz en marzo de 1812 se denominó
la “diputación permanente”. De acuerdo con los artículos 157, 158 y
159 la diputación permanente de las Cortes se nombraría antes de
separarse éstas, se componían de siete individuos: tres de las provin-
cias de Europa, tres de las de ultramar y el séptimo que se sorteaba
entre los de Europa y los de ultramar, a quienes les correspondía tra-
bajar “de unas cortes ordinarias a otras”. Asimismo la Diputación
Permanente de las Cortes contaba con dos diputados suplentes, uno
de Europa y uno proveniente de ultramar.
92
En nuestra primer Constitución Federal de 1824, a la figura de la

diputación permanente se le denominó Consejo de Gobierno com-
puesto por la mitad de los individuos del Senado, uno por cada estado
y que tendría la función de sesionar de manera permanente durante
los recesos del Congreso General.
El Artículo 78 de la Constitución Política de 1917, establecía que

“Durante el receso del Congreso habrá una Comisión Permanente
compuesta de veintinueve miembros, de los que quince serán Dipu-
tados, y catorce Senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras
la víspera de la clausura de las sesiones”.
Denominación Ordenamiento Integración
Diputación Permanente Constitución de Cádiz 1812 3 diputados de Europa

3 de ultramar y 1 designado “por suerte”
Consejo de Gobierno Constitución Federal de 1824 22 Senadores
Diputación Permanente Leyes Constitucionales de 1836 4 Diputados y 3 Senadores
Diputación Permanente Bases Orgánicas de la Se fijaba mediante sendos decretos

República Mexicana 1842
Diputación Permanente Constitución Política Un diputado por cada Estado y Territorio

de 1857 (unicameral)
Comisión Permanente Constitución Política de 1857 15 Diputados y 14 Senadores;

reformada (bicameral 1874) 29 miembros en total.
Comisión Permanente Constitución Política de los 15 Diputados y 14 Senadores;

Estados Unidos Mexicanos1917 29 miembros en total.
Comisión Permanente Reforma al 78 Constitucional, 19 Diputados

agosto de 1987 18 Senadores
37 miembros en total.
Algunas de las atribuciones de la Comisión Permanente (CP) se

encuentran referidas en el artículo 78 constitucional.
93
Por su parte, en el artículo 135 de la Constitución Federal, con la

adición de un segundo párrafo en octubre de 1966, quedó dispuesto
que al Congreso de la Unión o su Comisión Permanente le corres-
ponderá hacer el cómputo de votos de las Legislaturas Locales y la
Declaratoria de reforma o adición a la propia Constitución, en este
caso se requerirá de la aprobación de la mayoría de los Congresos
Estatales (diecisiete de treinta y dos).
Asimismo, en caso de que la Cámara de Diputados se encuentre

en receso, le corresponderá a la Comisión Permanente aprobar, a pro-
puesta de los grupos parlamentarios y con el voto de las dos terceras
partes de los presentes, el nombramiento del Consejero Presidente y
de los ocho Consejeros Electorales del Instituto Federal Electoral (IFE)
(art. 41, fr. III, párrafo tercero).
En lo que se refiere al titular del Banco Central (Banco de México),

de conformidad con el artículo 28 constitucional, séptimo párrafo, le
corresponderá al Senado y en sus recesos a la Comisión Permanente,
hacer la ratificación (o no ratificación) del nombramiento del Gober-
nador del Banco de México, a propuesta hecha al órgano legislativo
por el Presidente de la República.
Para el nombramiento del titular de la Comisión Nacional de

Derecho Humanos (CNDH) el apartado B del artículo 102 constitu-
cional y el artículo 10 de la Ley de la Comisión Nacional de los Dere-
chos Humanos ( LCNDH ) establecen el procedimiento para la
designación del ómbudsman federal.
De acuerdo con esas disposiciones, la Comisión de Derechos Hu-

manos de la Cámara de Senadores, realizará una amplia auscultación
entre sectores representativos de la sociedad, para posteriormente pro-
poner al Pleno una terna de candidatos, de los cuales por una mayoría
calificada, se podrá ratificar o elegir al nuevo titular del organismo
federal protector de los derechos humanos, así como a los diez inte-
grantes de su Consejo Consultivo. En el caso de que el Senado estuvie-
se en época de receso, entonces la designación del titular de la CNDH se
tramitará ante la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
94
El artículo 37 c) de la CPEUM establece las causas por las que un

mexicano puede perder la ciudadanía, entre ellas, la fr. III señala que
se pierde “Por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permi-
so del Congreso Federal o de su Comisión Permanente”.
Dado que resulta muy difícil que todo el Congreso, esté todo el
tiempo reunido, la Comisión Permanente suple la ausencia de las Cá-
maras y, por mandato de ley actúa como órgano representativo del
Poder Legislativo Federal, recibe iniciativas de ley y funciona como un
canal de comunicación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo Fede-
rales; se encarga del trámite para conceder o negar autorizaciones de
diversa naturaleza y otra de sus funciones más importantes consiste en
ser una caja de resonancia para los temas de coyuntura nacional, afir-
mándose en su faceta de órgano de debate y deliberación.
Por ello, cabe destacar que la Comisión Permanente no cuenta

con la facultad legislativa, ya que esta se encuentra reservada a ambas
Cámaras del Congreso de la Unión.
95
MAPA 12
Comisión Permanente
art. 78 CPEUM
es
Un órgano
Una representación representativo
mixta Es una caja
de resonancia que suple
que se integra del acontecer temporalmente
por nacional
La actividad de
ambas cámaras
19 18
diputados senadores
cuando
Entran en periodos
sesiona de receso
Una vez por semana
art. 173 RGICGEUM
No que
legisla
Conoce y sólo
turna
iniciativa
Aprueba
nombramientos
96
3.1.4. Las Comisiones de Trabajo

3.1.4. en la Comisión Permanente
Durante los recesos en que no se encuentre reunido el Congreso Ge-

neral, la Comisión Permanente en los términos del artículo 78 Cons-
titucional, para el despacho de los asuntos que el orden constitucional
y legal le encomiendan, cuenta con órganos auxiliares denominados
Comisiones, que podrán ser hasta tres. (Cfr. Artículo 127 de la LOCGEUM
y 175 del RGICGEUM)
Las Comisiones de Trabajo de la Comisión Permanente son las

siguientes: primera, Gobernación, Puntos Constitucionales y Justi-
cia; Segunda, Relaciones Exteriores, Defensa y Educación Pública; y
tercera, Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Fomento, Comu-
nicaciones y Obras Públicas.
3.1.5. Periodos Ordinarios y Extraordinarios
Nuestra Constitución prevé la posibilidad de que el Poder Legislativo

lleve a cabo dos diferentes tipos de periodos de sesiones: los ordinarios
y los extraordinarios.
El periodo ordinario de sesiones del Congreso es el que se en-

cuentra programado de manera fija en la constitución, al terminar
este periodo podríamos decir “normal” de sesiones, entonces el Con-
greso entrará en etapa de receso, con ello le corresponderá a la Comi-
sión Permanente sesionar a nombre del Poder Legislativo Federal.
De nuestras normas fundamentales, contamos con diversos an-

tecedentes acerca del periodo ordinario de sesiones en el Congreso,
por ejemplo la Constitución Gaditana de 1812 en su artículo 106
establecía la duración de un periodo ordinario de sesiones que se
extendía del 1° de marzo al 31 de mayo de cada año; la Constitución
Federal de 1824 en sus artículos 67 y 71 ordenaba la realización del
periodo ordinario, partiendo del 1° de enero de cada año al 15 de
abril, teniendo el Congreso la posibilidad de prorrogarlo hasta por
97
30 días, ya fuera por resolución propia del Congreso o a petición del

Presidente de la República.
Con el artículo 62 de la Constitución de 1857, por primera vez se

estableció que se realizarían dos periodos ordinarios de sesiones: el
primero del 16 de septiembre al 15 de diciembre y el segundo par-
tiendo del 1° de abril y cerrando el 31 de mayo. El primer periodo de
sesiones no podía prorrogarse y no fue sino hasta la reforma consti-
tucional de 1874, en que se modificó dicho artículo 62 y el primer
periodo podría ser prorrogado hasta por quince días.
Por su parte, la Constitución Política de 1917 en su artículo 65

también estableció la realización de dos periodos ordinarios de sesio-
nes, el primero iniciando el 1° de septiembre y el segundo comenzan-
do a partir del 15 de marzo. Y el artículo 66 señalaba que el primer
periodo ordinario de sesiones concluiría a más tardar el 31 de diciem-
bre de ese año, ambas cámaras tenían la facultad de dar por terminado
el periodo ordinario, si éstas no se ponían de acuerdo, entonces la ter-
minación del periodo la resolvía el Presidente de la República.
En abril de 1986 se reformó el artículo 66 constitucional, a fin de

establecer que el segundo periodo ordinario de sesiones de cada año
de ejercicio de la legislatura habiendo iniciado el 15 de marzo, termi-
naría el 15 de julio de cada año.
En noviembre de 1996 se llevó a cabo una segunda reforma cons-

titucional a efecto de darle la actual fisonomía con que cuenta dicha
disposición de la carta federal. De tal manera que se mantuvo la cele-
bración de dos periodos ordinarios, iniciando el segundo el 15 de
marzo para concluir el 30 de abril y dando inicio el primero de sep-
tiembre para terminar el 15 de diciembre, e introduciendo una
excepción: los años en que el Presidente tome posesión de su encargo
el día 1° de septiembre, en ese caso el primer periodo ordinario de
sesiones podrá extenderse hasta el 31 de diciembre.
98
ANTECEDENTES DE LOS PERIODOS ORDINARIOS DE SESIONES
Constitución Gaditana Ordinario 1 de marzo al 31 de mayo

de 1812
Constitución Federal Ordinario 1 de enero al 15 de abril

de 1824
Constitución de 1857 Dos periodos Primero: 16 de septiembre

ordinarios al 15 de diciembre
Segundo: 1° de abril al
31 de mayo
Reforma Constitucional Dos periodos Prorrogaba el primer

de 1874 ordinarios periodo hasta por quince días
Constitución de 1917 Dos periodos Primero: 1° de septiembre

ordinarios: al 31 de diciembre
Segundo: 15 de marzo con
acuerdo de las camaras para
terminarlo
Reforma constitucional Dos periodos Terminación del segundo

de 1986 ordinarios periodo el 15 de julio
Reforma constitucional Dos periodos Primero: 1° de septiembre

de 1996 ordinarios al 15 de diciembre
(actual) Segundo: 15 de marzo al
30 de abril
* De acuerdo con los años en los que el presidente tome posesión de su encargo el 1° de
septiembre, el primer periodo podrá extenderse hasta el 31 de diciembre.
PERIODOS ORDINARIOS DE SESIONES

(ARTÍCULOS 65 Y 66 CPEUM )
1er. Periodo Ordinario de Sesiones 2do. Periodo Ordinario de Sesiones
Del 1° de septiembre al 15 de dic. Del 15 de marzo al 30 de abril.
Del 1° de septiembre al 31 de dic.

(cuando el Presidente toma Posesión)
99
3.1.6 Periodos Extraordinarios de Sesiones
Fuera de los plazos arriba referidos, el Congreso puede volver a trabajar

en su totalidad, ya sea reuniendo a ambas cámaras o congregando sola-
mente a una de ellas, para tratar asuntos correspondientes a las dos o a
una sola de ellas, a ese tipo de sesiones se les denomina extraordinarias.
De acuerdo con las disposiciones constitucionales aplicables, son

tres personas las que pueden solicitar al Congreso la realización de
un periodo extraordinario de sesiones: la Cámara de Diputados, la
Cámara de Senadores y el Presidente de la República (artículos 67 y
89 fr. XI CPEUM).
Sin embargo el propio artículo 67 constitucional establece de ma-

nera categórica que en caso de que se reúna el Congreso o alguna de
sus Cámaras para celebrar un periodo extraordinario de sesiones,
“sólo se ocuparán del asunto o asuntos que la propia Comisión
–Permanente– sometiese a su conocimiento, los cuales se expresa-
rán en la convocatoria respectiva”.
De lo anterior se desprende que si el Congreso se encuentra en

etapa de receso, entonces la Comisión Permanente del Congreso de
la Unión deberá estar sesionando, y a ella le corresponderá tomar la
decisión de convocar o no a la celebración de un periodo extraordi-
nario de sesiones.
Pero para que esto sea posible y de conformidad con el artículo

78 constitucional en su fr. IV, se requerirá del voto afirmativo de las
dos terceras partes de los legisladores federales presentes en la se-
sión, para que se pueda autorizar que el Congreso o el Presidente
convoquen en cualquier tiempo a la realización de un periodo ex-
traordinario de sesiones.
Adicionalmente a las sesiones ordinarias y las extraordinarias,

nuestra legislación contempla otra clasificación del tipo de sesiones
que puede llevar a cabo el Congreso y que son las siguientes:
100
Conjuntas. Son las que se verifican con la asistencia de la mayoría

de los diputados y senadores, para tomar la protesta del Presidente
Constitucional; para abrir las sesiones ordinarias del primer periodo
del Congreso y recibir al Jefe del Poder Ejecutivo Federal para que
rinda el informe anual del estado que guarda la administración pú-
blica. En estos casos al legislador que preside la Cámara de Diputa-
dos, se le tendrá como Presidente de la Sesión de Congreso General.
(artículos 5, 6 y 8 de la LOCGEUM)
Permanentes. Lo serán las sesiones que se celebren con ese carácter,

por acuerdo expreso de los miembros de cada cámara y con la fina-
lidad de tratar un asunto previamente determinado (artículo 28 del
RGICGEUM).
Secretas. Para despachar los asuntos de la Cámara de que se trate

o para desahogar determinados asuntos que exijan reserva, esto es
que en las comunicaciones de una cámara a otra se ostente la nota de
“reservados”; los asuntos relativos a las relaciones exteriores y los
que el Presidente de la cámara considere que deban tratarse en reser-
va (artículos 27, 31, 32 y 33 del RGICGEUM).
Solemnes. Lo serán las sesiones del Congreso que revistan durante

su desarrollo aspectos de pompa y formalidad. Los artículos 87, 69 y
84 de la CPEUM señalan los casos en que se llevarán a cabo las sesiones
solemnes: cuando el Presidente electo rinde la protesta constitucional
que establece el art. 128 ante el Congreso; cuando se da inicio al primer
periodo ordinario de sesiones y el Presidente rinde su informe anual y
en los casos en que el Congreso realice la designación de Presidente
Interino o Substituto.
En el caso de la Cámara de Senadores, cada año en que esta otorga

la Medalla de Honor “Belisario Domínguez” a algún hombre o mujer
mexicanos, que tengan una trayectoria vital destacada, se convocará a
sesión solemne para la entrega de dicha distinción y también el caso de
que altos dignatarios de otras latitudes, jefes de estado o de gobierno, y
representantes de otros parlamentos u organismos mutilaterales que
visiten el Congreso, se podrá sesionar de forma solemne.
101
En la Cámara de Diputados, cuando los partidos políticos y sus

representantes programen una sesión para recibir a líderes parlamen-
tarios, Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones, cuando se
conmemore alguna fecha en especial o cuando se inscriba con “letras
de oro” algún nombre en el Muro de Honor de la propia Cámara de
Diputados, podrá llevarse a cabo una sesión de carácter solemne.
102
MAPA 13
TIPOS DE PERIODOS DE SESIONES DEL CONGRESO

DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Extraordinarios
Ordinarios
trata asuntos de
se producen
son Ambas En época

cámaras de receso
Fijos
señalados o
en Individualmente
La
Constitución
Arts. 65 y 66 Conjuntamente
pueden ser solicitados por
La Cámara El Presidente La Cámara

de Diputados de la República de Senadores
Conjuntas Permanentes Secretas

Solemnes
Art. 28 Arts. 27, 31,

Arts. 5, 6 y 8, Arts. 87, 69,
de la Ley del Reglamento 32 y 33 del
para el Gobierno RGICGEUM 84 de la CPEUM
Orgánica del
Congreso Interior del
Congreso General
de los EUM
103
3.1.7 Los grupos parlamentarios
En 1977, correspondió a Jesús Reyes Heroles, entonces Secretario de

Gobernación, entre otros, encabezar el proceso de cambio político
que consistió en la constitucionalización de los partidos políticos, ya
que por primera vez en nuestra legislación se les reconoció el carác-
ter de “entidades de interés público” en el tercer párrafo del artículo
41 constitucional.
Asimismo en este paquete de reformas político electorales, se

modificó el tercer párrafo del artículo 70 constitucional para esta-
blecer que “La ley determinará las formas y procedimientos para la
agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto
de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas repre-
sentadas en la cámara de diputados”. (Decreto de Reformas Consti-
tucionales, DOF 6 de diciembre de 1977.)
A la publicación de dichas reformas, siguió la expedición de la

Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE). Para
aquilatar el estado en que se encontraba el sistema de partidos en el
México de 1977, bastará un botón de muestra: en los últimos 20 años
anteriores a la aprobación de la LOPPE no había sido registrado nin-
gún partido político, por ello se propuso flexibilizar los procedimien-
tos para la obtención de sus registros, presentando dos alternativas:
registro definitivo y registro condicionado al resultado de las elec-
ciones; un partido con registro condicionado podría obtener el regis-
tro definitivo cuando lograse el 1.5% de la votación en la elección en
que participara y si algún partido político nacional no obtuviese ese
porcentaje en dos comicios consecutivos, perdería su registro.
Otra innovación del ordenamiento electoral de 1977 consistió en

abrir la ley a la modalidad de las asociaciones políticas nacionales, ello
con la finalidad de que éstas pudiesen contribuir a enriquecer el siste-
ma de partidos con que se contaba a fines de la década de los setenta.
Dos años después, se aprobó la Ley Orgánica del Congreso Mexicano

(LOCM), en la cual siendo consistente con la disposición del artículo 70
104
constitucional, definió a los grupos parlamentarios como las formas

de organización que podrán adoptar los diputados con igual afiliación
política de partido para realizar las tareas sustantivas en la Cámara
(DDF, 4 de septiembre de 1999).
En esta Ley Orgánica desde entonces se estableció el requisito de

cinco diputados de la misma afiliación política, cuando menos, para
poder conformar un grupo parlamentario.
La función de los grupos parlamentarios era la de coadyuvar al

mejor desarrollo del proceso legislativo y brindar facilidades a la par-
ticipación de los diputados en las tareas propias del Congreso y adicio-
nalmente, orientar y estimular la formación de criterios comunes en
las deliberaciones en que participasen sus propios integrantes.
Para poder constituirse formalmente como Grupo Parlamenta-

rio, éstos debían de entregar a la Mesa Directiva de la Cámara:
l El Acta en la que conste la decisión de sus miembros de cons-

tituirse en grupo, con especificación del nombre del mismo;
l La lista de sus integrantes y
l El nombre de quien hubiese sido electo líder del grupo parla-

mentario.
A los líderes de los grupos parlamentarios se les consideraba los

canales para la interlocución entre los grupos y las tareas de Coordi-
nación con las Comisiones y los Comités de la Cámara de Diputa-
dos. [Ley Orgánica del Congreso de la Unión (LOCG) de 1979, artículos
del 38 al 43.]
Uno de los estudiosos contemporáneos del fenómeno político y

normativo en los parlamentos –o asambleas– es el hispano Fernan-
do Santaolalla, para él: “Los Grupos Parlamentarios son los ejes sobre
los que gira la vida pública de las Asambleas Legislativas de nuestra
época”. Frente al parlamentarismo decimonónico, en el que los re-
105
presentantes individuales eran factor primordial, mientras que las

organizaciones políticas tenían una presencia débil y desdibujada, la
situación de las Cámaras actuales supone una inversión casi comple-
ta de elementos adjetivos, estas organizaciones se han transformado
en los pilares sustantivos del sistema. De esta forma, los verdaderos
protagonistas del parlamentarismo de nuestro tiempo son estas fuer-
zas políticas organizadas. Los partidos políticos y su trasunto parla-
mentario, los así llamados Grupos políticos o Grupos Parlamentarios,
constituyen los determinantes reales de las decisiones y funciona-
miento del poder legislativo del Estado”.
De acuerdo con la LOCG vigente el artículo 26, numeral 1, define

al Grupo Parlamentario como “el conjunto de diputados, según su
afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las
corrientes ideológicas en la Cámara”. El Grupo Parlamentario se in-
tegrará por lo menos con cinco diputados y únicamente podrá ha-
ber uno por cada partido político nacional que cuente con legisladores
en la Cámara de Diputados.
Por su parte, en el Título Tercero de la LOCG, “de la organización

y funcionamiento de la Cámara de Senadores”, en su artículo 71, nu-
meral 1 establece que “Los grupos parlamentarios son las formas de
organización que podrán adoptar los senadores con igual afiliación
de partido, para realizar tareas específicas en el Senado y coadyuvar
al mejor desarrollo del proceso legislativo. Además deberán contri-
buir a orientar y estimular la formación de criterios comunes en las
deliberaciones en que participen sus integrantes”.
Al igual que en la Cámara de Diputados se requerirá de cinco

Senadores para la integración de un grupo parlamentario y sólo podrá
conformarse uno, por cada partido político nacional, representado
en el Senado.
Al coordinador del Grupo Parlamentario le corresponderá ex-

presar la voluntad de los legisladores de su misma filiación partidis-
ta, y acudirá en su representación ante la Junta de Coordinación Política
en el caso de los senadores, y ante la Junta de Coordinación Política y a
106
la Conferencia para la Programación de los Trabajos Legislativos

en la Cámara de Diputados. (Artículos 27 y 74 de la LOCG.)
Asimismo, le corresponderá al coordinador del grupo parlamenta-

rio ejercer las prerrogativas que a dichos grupos les confiere la propia
LOCG, tales como la asignación de recursos, espacios físicos de oficinas
y ubicación en el salón de sesiones.
107
MAPA 14
108
se integran por Mínimo 5
GRUPOS PARLAMENTARIOS senadores
se integra por
son de los
Mínimo
Los ejes cuales uno
5 diputados
del trabajo es el
legislativo
de los cuales
uno es el
Coordinador
Coordinador sólo uno

por
Partido quien
quien funge político
funge
como como
tizan
y contribuyen
garan
Junta
Representante
que
de Coordinación
Política Al mejor ante la Junta
desarrollo de Coordinación
del proceso Política
La libre legislativo
expresión de su
corriente
ideológica
l Responda el siguiente cuestionario:
¿Cuáles son las características y funciones del Poder Legislativo?
¿En qué consisten las funciones político-institucionales del Poder

Legislativo?
¿Qué es la Comisión Permanente del Congreso? ¿Cuáles son sus

características y funciones?
¿Qué son los grupos parlamentarios?
l Elabore un mapa conceptual que se refiera a los distintos tipos de

sesiones del Congreso de la Unión.
l Elabore un mapa conceptual con el siguiente párrafo referido a la

Comisión Permanente:
“La Comisión Permanente, es la voz con la que en los sistemas

bicamerales se designa al grupo mixto que se integra con un núme-
ro determinado de diputados y senadores, y que ejerce las funcio-
nes cuyos límites se marcan en los textos de ambas cámaras, para
que pueda actuar como órgano regulador que suple temporalmente
a la actividad de ambas cámaras cuando éstas entran en periodos
de receso como Asamblea o en la calidad de Congreso General”.
109
Resumen
v El Congreso de la Unión es el órgano en que se deposita el Poder Bibliografía

Legislativo Federal en nuestro país, se conforma por representan- recomendada:
l Arteaga Nava,
tes populares que son electos de manera directa y que se integra
Elisur, Derecho
por dos Cámaras, la de Diputados y Senadores. Su función primor- Constitucional,
dial consiste en elaborar y reformar las leyes federales, así como Editorial Oxford,
reformar la Constitución Política, con el concurso de la mayoría México, 1999.
de las Legislaturas Locales.

l De Andrea Sánchez,
Francisco José,
v El Congreso de la Unión tiene diversas facultades. En principio, “Historia del
le corresponde hacer la ley y únicamente puede emitir las leyes en Congreso en México
determinadas materias. De sus funciones destacan: a) la facultad siglos XIX y XX”, en
Directorio del
para formar nuevos Estados; b) funciones en materia de segu- Congreso Mexicano,
ridad interior y suspensión de garantías individuales y c) funcio- Coed. Cámara de
nes político-institucionales de las cuales, designa al Presidente Diputados, Cámara de
interino o sustituto en caso de que la persona que desempeña el Senadores y Editorial
Nuevo Horizonte,
cargo llegase a faltar.
México 2001.
v La Comisión Permanente es la voz con la que en los sistemas bica- l Germán Pérez y
merales se designa al grupo mixto que se integra con un número Antonia Martínez
(comps.), La Cámara
determinado de diputados y senadores, y que ejerce las funciones
de Diputados en
cuyos límites se marcan en los textos de ambas cámaras, para que México, Coed. FLACSO,
pueda actuar como órgano regulador que suple temporalmente a LVII Legislatura de la
la actividad de ambas cámaras, cuando éstas entran en periodos de Cámara de Diputados
receso como Asamblea o en la calidad de Congreso General. y Miguel Ángel Porrúa
Grupo Editorial,
México, 2000.
v Algunas de las atribuciones de la Comisión Permanente son:
l Santaolalla,
l Durante el receso de ambas Cámaras, recibir las iniciativas Fernando, Derecho

Parlamentario
de ley y proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para
Español, Editorial
su estudio y dictamen a las comisiones de la cámara a la que Espasa-Calpe,
vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato Madrid, 1999.
periodo de sesiones;
l Acordar por propia determinación o a propuesta del Presiden-

te de la República, la convocatoria del Congreso o de una sola
110
cámara, a periodo de sesiones extraordinarias, cubriendo el voto

de las dos terceras partes de los individuos presentes;
l Aprobar o negar la ratificación del nombramiento del Pro-

curador General de la República que le someta a su conside-
ración el Presidente de la República;
l Conceder licencia hasta por treinta días al Presidente de la Re-

pública y nombrar al Interino que supla esa falta temporal;
l Ratificar los nombramientos que el Presidente de la Repúbli-

ca haga de los ministros, agentes diplomáticos y cónsules, em-
pleados superiores de hacienda y oficiales de grado superior
del ejército, armada y fuerza aérea nacionales.
v Durante los recesos en que no se encuentre reunido el Congreso

General, la Comisión Permanente, para el despacho de los asuntos
que el orden constitucional y legal le encomiendan, cuenta con
órganos auxiliares denominados Comisiones, que podrán ser hasta
tres. Estas comisiones deben cubrir los rubros de: Agricultura y
Fomento, Comunicaciones y Obras Públicas, Educación Pública,
Gobernación, Defensa Nacional, Hacienda y Crédito Público, Jus-
ticia, Puntos Constitucionales y Relaciones Exteriores.
v La Constitución prevé la posibilidad de que el Poder Legislativo

lleve a cabo dos diferentes tipos de periodos de sesiones: los ordi-
narios y extraordinarios. El periodo ordinario de sesiones es el
que se encuentra programado de manera fija en los artículos 65 y
66 constitucionales. Existen dos periodos ordinarios de sesiones:
el primer periodo abarca del 1° de septiembre al 15 de diciem-
bre o del 1° de septiembre al 31 de diciembre cuando el Presiden-
te toma posesión; el segundo periodo abarca del 15 de marzo al
30 de abril. Los periodos extraordinarios de sesiones se realizan
fuera de los plazos referidos, el Congreso puede volver a trabajar
en su totalidad, ya sea reuniendo a ambas cámaras o congregando
solamente a una de ellas, para tratar asuntos correspondientes a
las dos o una sola de ellas.
111
v Además de estos dos tipos de sesiones, existe otra clasificación más:

a) las conjuntas; b) las permanentes; c) las secretas; y d) las solemnes.
v Un Grupo Parlamentario es el conjunto de diputados, según su

afiliación de partido, conformado a efecto de garantizar la libre
expresión de las corrientes ideológicas en la Cámara. El grupo
parlamentario se integrará por lo menos con cinco diputados y
únicamente podrá haber uno por cada partido político nacional
que cuente con legisladores en la Cámara de Diputados. Al igual
que en la Cámara de Diputados se requerirá de cinco Senadores
para la integración de un Grupo Parlamentario y sólo podrá con-
formarse uno por cada partido político nacional, representado
en la Cámara.
v Al Coordinador del Grupo Parlamentario le corresponderá

expresar la voluntad de los legisladores de su misma filiación par-
tidista. Asimismo, le corresponde ejercer las prerrogativas que a
dichos grupos les confiere la Ley Orgánica del Congreso, tales
como la asignación de recursos, espacios físicos de oficinas y
ubicación en el salón de sesiones.
112
CCÁMARA DE SSENADORES
UNIDAD IV
ÁMARA DE ENADORES
E
n el presente apartado, el miembro del Servicio Profesional Elec-
toral, conocerá los antecedentes de la Cámara de Senadores, sus
características y la conformación de ésta. Asimismo, distinguirá
las facultades exclusivas del Senado de la República.
113
114
CCÁMARA DE SSENADORES
UNIDAD IV
ÁMARA DE ENADORES
A
la Cámara de Senadores también se suele llamarle Senado de la
República. Para el Diccionario de la Lengua Española el vocablo
Senado, tiene las siguientes acepciones: 1) cuerpo colegia-
do formado por personas elegidas o designadas en virtud de
su cualificación, cargo, título, etc.; 2) edificio o lugar donde los sena-
dores celebran sus sesiones; 3) asamblea de patricios que formaba el
consejo supremo de la antigua Roma, y por extensión, asamblea polí-
tica de otros Estados; 4) Junta o concurrencia de personas graves y
respetables, y 5) público, auditorio, principalmente el que acude a una
representación dramática.
Si se analiza desde la perspectiva de su origen etimológico el voca-

blo “Senado” proviene del sánscrito: sana, de larga vida; sanaya, vie-
jos; y del latín senex, viejos y senatuz, asamblea de ancianos. Al lugar
donde se reúne la asamblea de los senadores, también se le denomina
Senado o Cámara de Senadores.
Partiendo de la primera Constitución Federal de 1824 hasta la actua-

lidad, el Congreso mexicano se ha integrado por dos cámaras, salvo
por un lapso de dieciocho años que van de 1857 a 1875. El Congreso
Constituyente de 1856-1857 tomó la decisión de establecer un Con-
greso fuerte, para ello optó por suprimir la Cámara de Senadores,
quedando así un Congreso unicameral, conformado únicamente por
la Cámara de Diputados.
Lo anterior obedeció a que se impuso la corriente liberal radical,

la cual consideró que el Senado durante los años 1836 a 1847, había
115
asumido un perfil aristocrático que impedía el avance de reformas

legislativas orientadas hacia la reforma social, así que los constituyen-
tes de 1857 pensaron que eliminando a la Cámara de Senadores, se
contaría con un Poder Legislativo Federal más fuerte que impulsaría
las reformas con mayor prontitud.
No fue sino hasta 1874 cuando el Constituyente Permanente apro-

bó la determinación legislativa de restaurar al Senado, estableciendo
nuevamente un Congreso integrado por dos Cámaras. Ello obedeció a
la intención de restar fuerza al Congreso dividiéndolo, a fin de permi-
tir un gobierno presidencial con un menor contrapeso institucional,
por parte del Congreso.
Lo anterior, una vez que ya había sido concluida la reforma social,

entendida ésta como el conjunto de las Leyes de Reforma (separación
de poderes, desamortización de bienes eclesiásticos, supresión de la
religión católica como religión de Estado y establecimiento de la liber-
tad de cultos, etcétera).
4.1 La Cámara de Senadores, antecedentes
4.1.1 El Senado en la Constitución de 1824
El Congreso Constituyente de 1823-1824, inició sus trabajos el 7 de

noviembre de 1823; el 20 de noviembre la Comisión de Constitución
que en ese entonces era presidida por don Miguel Ramos Arizpe,
presentó el Proyecto de Acta Constitucional con la cual se proponía
al Constituyente el establecimiento del Sistema Federal.
Refiere Tena Ramírez en su obra Leyes Fundamentales de México,

que en principio los congresistas optaron por discutir el Acta con que
se adoptaría el modelo federal, esta discusión se realizó del 3 de diciem-
bre de 1823 al 31 de enero de 1824, este día se aprobó sin cambio
alguno el Acta Constitutiva de la Federación y el 1° de abril de ese año
se empezó la discusión del Proyecto de Constitución Federativa de los
Estados-Unidos Mexicanos.
116
El Acta Constitutiva de la Federación, señalaba en su artículo 10:

“El poder legislativo de la federación residirá en una cámara de di-
putados y en un senado, que compondrán el congreso general.” El
artículo 11 estableció que: “Los individuos de la cámara de diputa-
dos y del senado serán nombrados por los ciudadanos de los Estados
en la forma que prevenga la constitución.”
El artículo 12 preceptuaba que: “La base para nombrar a los repre-

sentantes de la cámara de diputados será la población. Cada Estado
nombrará dos senadores, según prescriba la constitución.”
El artículo 13 del Proyecto señalaba que “Pertenece exclusivamente

al congreso general dar leyes y decretos” y establecía XX fracciones
para su competencia.
El proyecto de Constitución Federativa de los Estados-Unidos

Mexicanos, con algunas variaciones resultó aprobado el 3 de octubre
de 1824, bajo la denominación de Constitución Federal de los Esta-
dos-Unidos Mexicanos.
Esta nueva Constitución Política, de corte federal, en el Título

III, Del poder legislativo, en su artículo 7 establecía: “Se deposita el
poder legislativo de la federación en un congreso general. Este se di-
vide en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores.”
Para la integración de la representación en la Cámara baja, “por

cada ochenta mil almas se nombrará un diputado” y los territorios
que tuviesen cuarenta mil habitantes o menos, “nombrarán un dipu-
tado propietario y un suplente que tendrá voz y voto en la formación
de leyes y decretos”.
En el caso de algunos Estados, si éstos no llegasen a tener esa

población, podían sin embargo, nombrar un diputado.
La Constitución Federal ya en su Sección Tercera, “De la cámara

de senadores”, particularmente el artículo 25 ordenaba que “El Se-
nado se compondrá de dos senadores de cada Estado, elegidos por
117
mayoría absoluta de votos por sus legislaturas, y renovados por mitad

de dos en dos años”.
Artículo 17. “Concluida la elección de diputados, remitirán las

juntas electorales, por conducto de su presidente al del consejo de
gobierno, testimonio en forma de las actas de las elecciones en pliego
certificado, y participarán a los elegidos su nombramiento por un
oficio que les servirá de credencial”, al haber aprobado esta disposición
se introdujo a nuestra legislación el principio de la autocalificación de
los procesos electorales.
El día en que se llevaban a cabo los comicios electorales era el 1°

de septiembre, cada dos años, de conformidad con el artículo 32 de
la Constitución.
Según el artículo 37: “Las cámaras se comunicarán entre sí y con

el poder ejecutivo, por conducto de sus respectivos secretarios, o por
medio de diputaciones. Aquí encontramos un importante anteceden-
te de lo que más adelante será el trabajo legislativo y su relación con
el Poder Ejecutivo mediante el trabajo de Comisiones.
4.1.2. La religión de Estado
En total, fueron noventa y siete los diputados al Congreso Constitu-

yente de 1823-24 a los que les correspondió la honrosa satisfacción
de firmar la Constitución Federal de los Estados-Unidos Mexicanos.
Al ser promulgada, la carta federal únicamente contenía un pá-

rrafo de carácter transitorio, el cual se reproduce a continuación:
“Por tanto, mandamos a todos los tribunales, justicias, jefes, gober-

nadores y demás autoridades, así civiles como militares y eclesiás-
ticas, de cualquiera clase y dignidad que sean, que guarden y hagan
guardar, cumplir y ejecutar en todas sus partes la constitución in-
serta hoy como ley fundamental de la nación. Tendréislo entendido
para su cumplimiento, y dispondréis se imprima, publique y circu-
118
le.– México, a 4 de octubre de 1824.–Guadalupe Victoria, presi-

dente.–Nicolás Bravo.- Miguel Domínguez.–A don Juan Guzmán.
Y lo comunico a V. de orden de S.A.S. para su más exacto cumpli-

miento. Dios guarde a V. muchos años.–México, 4 de octubre de
1824.–Juan Guzmán.”
Se ha transcrito esta disposición transitoria, con la única finalidad

de que recordemos el gran peso e influencia política que ejercía por
esas épocas el aparato burocrático eclesial, cabe también recordar que
la propia Constitución Federal de 1824, estableció en su artículo tercero
como única religión –o como religión de Estado– a la católica, esto fue
a lo que muchos analistas le denominaron “la intolerancia religiosa”.
4.2 Conformación de la Cámara de Senadores
Actualmente, la Cámara de Senadores o como también se le conoce,

Senado de la República se integra con un total de 128 miembros, los
cuales para poder ser elegidos deben cubrir los requisitos que se se-
ñalan a continuación:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento;
b) Contar con 25 años cumplidos al día de la elección;
c) Ser originario del Estado en que se realice la elección, o ser

vecino en dicha entidad con una residencia efectiva de más
de seis meses anteriores a esos comicios;
d) No estar en servicio activo en el Ejército Federal o tener man-

do de la policía en el lugar donde se haga la elección, cuando
menos noventa días antes de que ésta se celebre;
e) No ser Secretario o Subsecretario de Estado a menos que

se separe definitivamente de su encargo noventa días antes
de la elección, y no ser Ministro de la Suprema Corte de Jus-
119
ticia de la Nación, a menos que renuncie a esa calidad dos

años antes de la jornada electoral; los Gobernadores no po-
drán ser electos mientras dure el periodo de su encargo; y los
Secretarios de Gobierno, los Jueces y Magistrados Federales
o del Estado, estarán inelegibles si no renuncian a sus cargos
noventa días antes de la elección.
4.2.1 Senadores de mayoría relativa, de primera minoría

4.2.1 y por el principio de representación proporcional
Desde la reinstauración de la Cámara de Senadores el 16 de septiem-

bre de 1875, hasta la elección federal de 1988, este órgano cameral se
integró con dos senadores provenientes de cada Estado. La reforma
constitucional de 1993 aprobada con miras a las elecciones federales
de 1994 modificó la conformación del Senado, al duplicar el número
de escaños de 64 a 128, 4 por cada entidad federativa, de los cuales
tres fueron electos por el principio de mayoría relativa y uno por el
principio de primera minoría, esto es, el candidato del partido que
obtuviese el segundo lugar en la votación, accedería a un escaño.
Con la reforma electoral de 1996, nuevamente se modificó la con-

formación de la Cámara de Senadores, aun cuando se mantuvo el
mismo número de escaños en 128, a partir de 1997 el Senado se inte-
graría con tres senadores provenientes de cada entidad federativa,
dos electos por el principio de mayoría relativa y uno por el princi-
pio de primera minoría.
Adicionalmente, se elegirían 32 senadores electos por el princi-

pio de representación proporcional, para lo cual se considera a todo
el territorio nacional como una sola circunscripción y los partidos
políticos podrán registrar una Lista Nacional con sus candidatos a
Senadores de representación proporcional.
120
Así, actualmente el Senado se integra de la siguiente forma:
Senadores electos por el principio de Mayoría Relativa 64
Senadores electos por el principio de Primera Minoría 32
Senadores por el principio de Representación Proporcional 32
Total 128
De conformidad con los resultados de la elección federal cele-

bradas el año 2000, la integración de la Cámara de Senadores es la
siguiente:
Partido Revolucionario Institucional 60 escaños; Partido Acción

Nacional 46 escaños; Partido de la Revolución Democrática 16 esca-
ños; Partido Verde Ecologista de México 5 escaños y Convergencia
Por la Democracia 1 escaño, integrando la totalidad del órgano cameral
con 128 Senadores.
4.2.2 Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores
Las atribuciones político diplomáticas que tiene el Senado estableci-

das en el artículo 76 constitucional son las siguientes:
Fr.I. Con base en los informes anuales que rinda el Poder Ejecutivo
Federal al Congreso, analizar la política exterior desarrollada por el
Presidente de la República y aprobar los tratados internacionales y
convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión;
Fr.III. Dar autorización al Ejecutivo Federal para que éste permita

la salida de tropas nacionales fuera de los límites del País, el paso de
tropas de naciones extranjeras por el territorio nacional y la esta-
ción de escuadras de otra potencia, por un plazo que rebase un mes,
en aguas de jurisdicción mexicana.
121
4.2.3 Funciones político-institucionales
De acuerdo con la fr. III del artículo 89 de la CPEUM, le corresponde al

Presidente designar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules
generales, complementándose estos nombramientos con la aproba-
ción de la Cámara de Senadores. En el mismo sentido y de acuerdo
con las fracciones IV y V del mencionado artículo, también le corres-
ponde al Jefe del Poder Ejecutivo Federal, hacer los nombramientos
de los coroneles y oficiales superiores del Ejército, la Armada y la
Fuerza Aérea Nacionales, así como de los empleados superiores de
Hacienda.
El 31 de diciembre de 1994, se aprobaron reformas constituciona-

les con las que se dotó al Ministerio Público Federal (o sea al Procura-
dor General de la República) de una mayor autonomía para el ejercicio
de su importante misión como representante de la sociedad, de tal
manera que la PGR, ya no es considerada como una dependencia de
las que conforman la administración pública centralizada, sino que
gozará de una autonomía constitucional relativa, esto es, no cuenta
con una autonomía plena, en razón de que el Procurador General de
la República puede ser removido en cualquier momento por el titular
del Ejecutivo Federal.
Adicionalmente en esta reforma de diciembre de 1994, se estable-

ció que el Senado ratificará la designación que el Presidente haga de la
persona que será titular de la Procuraduría General de la República.
Así, la Cámara de Senadores cuenta con la atribución para con-

firmar (o no) las designaciones que se mencionan: Art. 76, fr. II. Ra-
tificar la designación que el Presidente haga al nombrar al Procurador
General de la República, agentes diplomáticos y cónsules generales,
empleados superiores de Hacienda, coroneles y jefes superiores del
Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que se-
ñalen las leyes aplicables.
La fr. VIII del artículo 76 constitucional le da competencia al

Senado para nombrar a los Ministros de la Suprema Corte de Justi-
122
cia de la Nación, de la terna que le proponga el Presidente de la Repú-

blica, así como para conceder o negar solicitudes de licencia o re-
nuncia de los ministros, que se sometan a consideración de dicha
Cámara, a través del Presidente de la República.
La fr. IX del artículo que se comenta, le da facultad a la Cámara

de Senadores para nombrar y remover al Jefe de Gobierno del Distri-
to Federal, en los supuestos que prevé la propia Constitución, y la fr.
X menciona que el Senado tiene las demás facultades que le concede
la CPEUM.
La LOTFJFA en su art. 3° establece que le corresponde al Ejecutivo

Federal proponer al Senado la designación de los Magistrados del Tri-
bunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pudiendo el Senado
negar o aprobar la ratificación del nombramiento por acuerdo del
Pleno cameral, previo dictamen propuesto por las Comisiones legis-
lativas competentes.
En el mismo sentido, la Cámara de Senadores tiene la facultad

que le confiere el artículo 27 constitucional, en su fr. XIX, para desig-
nar a los Magistrados de los Tribunales Agrarios a propuesta del Pre-
sidente de la República, en caso de que el Congreso de la Unión se
encuentre en periodo de receso, le corresponderá a la Comisión Per-
manente aprobar dichos nombramientos, procedimiento que tam-
bién se encuentra detallado en los artículos 15 y 16 de la LOTFJFA.
Una atribución legal reciente que el Congreso depositó en el Se-

nado, es la que establece el artículo 34 de la LFTAIPG, de acuerdo con
este dispositivo legal, le corresponde al Presidente de la República
designar a los cinco Consejeros del Instituto Federal de Acceso a la
Información, y la Cámara de Senadores, mediante una acuerdo vo-
tado por mayoría simple podrá objetar esos nombramientos, en el
caso de que pase un término de treinta días y el Senado no objete
esos nombramientos (esto es, que se cumpla el plazo de la no-obje-
ción) entonces se entenderán como tácitamente ratificadas las desig-
naciones hechas por el Ejecutivo Federal. La LFTAIP se publicó en el
DOF el 11 de junio de 2002.
123
En este caso, toda persona servidor público, cuyo nombramiento

sea aprobado o ratificado por la Cámara de Senadores deberá antes
de tomar posesión de su cargo, rendir ante la Mesa Directiva y el
Pleno del Senado, la protesta de guardar la constitución y las leyes
que de ella emanen, ordenada en el artículo 128 Constitucional, si se
estuviese en época de receso, esta protesta se realizará ante la Comi-
sión Permanente del Congreso de la Unión.

4.3. de servidores públicos
Este tipo de procedimiento se encuentra establecido en el Título

Cuarto de la Constitución, en los artículos 108, 109, 110, 111 y 112, a
través de él se puede sancionar a las personas que se encuentren des-
empeñando como altas autoridades en los Poderes de la Unión y en
los órganos que cuentan con autonomía constitucional, por viola-
ciones graves a la Constitución Política y a las leyes federales que de
ella emanan.
Según el artículo 110 constitucional, pueden ser sujetos a juicio

político los legisladores federales (diputados y senadores); los Minis-
tros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; los Consejeros
miembros del Consejo de la Judicatura Federal; los Secretarios de
Despacho; los Jefes de Departamento Administrativo (como lo era
el DDF hasta 1997); los Diputados a la ALDF; el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal; el Procurador General de la República y el del Dis-
trito Federal; los Jueces Federales y los Magistrados de Circuito; los
Jueces del Fuero Común y los Magistrados del Tribunal Superior de
Justicia del D.F.; los Consejeros de la Judicatura del D.F.; el Secretario
Ejecutivo, los Consejeros y el Consejero Presidente del IFE; los Ma-
gistrados del Tribunal Federal Electoral; los directores generales de
organismos públicos descentralizados, de empresas de participación
estatal mayoritaria y de los fideicomisos públicos.
Los diputados locales; los consejeros de las judicaturas locales, los

magistrados de los tribunales de justicia locales y los gobernadores,
124
también podrán ser sujetos a juicio político por violaciones graves a la

Constitución y a las leyes federales, pero en éste caso la resolución ten-
drá el carácter de declarativa, a efecto de que las Legislaturas Locales,
en el ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.
De acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servi-

dores Públicos (LFRSP) (publicada en el DOF el 31 de diciembre de
1982), el procedimiento de juicio político se iniciará en la Cámara
de Diputados, en primera instancia ante la Subcomisión de Examen
Previo, ésta se integrará con Diputados miembros de las Comisiones
Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, de
considerarse procedente, el asunto pasará a la Sección Instructora
donde se sustanciará el procedimiento, preservando las garantías de
audiencia y de defensa para el inculpado.
Posteriormente, el Dictamen será sometido a la consideración del

Pleno de la Cámara de Diputados, donde el acusado también podrá
ser oído en su defensa o la de sus abogados; para que el juicio político
proceda, dicho Dictamen deberá ser votado por la asamblea, por una
mayoría simple, esto es, por la mitad más uno de los Diputados pre-
sentes en el recinto parlamentario. En el momento de la votación,
una vez autorizadas por el Pleno cameral esas conclusiones, pasarán
en calidad de acusación a la Cámara de Senadores.
“Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en

Jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante
resolución de dos terceras partes de los miembros presentes en se-
sión, una vez practicadas todas las diligencias correspondientes y
con audiencia del acusado.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Sena-

dores son inatacables”. (Párrafos 5° y 6° del artículo 110 de la CPEUM.)
El servidor público al que le fue incoado el procedimiento de

juicio político también contará con la garantía de audiencia ante la
Cámara de Senadores, a efecto de que puedan ser escuchados sus
alegatos de defensa ya sea en voz propia o en la de su representante.
125
Una vez votada por la mayoría calificada (dos terceras partes) del
órgano senatorial en pleno, el servidor público quedará destituido
de su encargo, ya no gozará del fuero constitucional y, por ende,
tendrá que comparecer, si es el caso ante los órganos encargados de
la impartición de justicia como cualquier otro ciudadano, sin nin-
guna inmunidad, para responder en el proceso judicial y ante los
tribunales competentes para desahogar y resolver el caso (artículos 1
al 24 de la LFRSP).
En este caso hemos analizado una atribución con que cuenta la

Cámara de Senadores, y que es una función de naturaleza jurisdiccio-
nal, ya que el Senado se erige en jurado de sentencia y resuelve ante la
acusación que realiza la colegisladora.
4.4 Desaparición de Poderes
También la Cámara de Senadores ha jugado un papel importante

dentro de la política nacional, al ejercitar la facultad que establece la
Ley Reglamentaria de la fr. V del artículo 76 constitucional (1978)
y es la que se refiere a la declaración de desaparición de los pode-
res constitucionales de un Estado, y si es el caso, de una terna que
proponga el Presidente de la República, hacer la designación de
un gobernador provisional el cual tendrá el encargo de convocar a
elecciones.
A la Cámara de Senadores le ha correspondido hacer la Decla-

ración de Desaparición de Poderes Efectiva en los Estados en 63
ocasiones en el periodo que se comprende entre 1876 y 1975, las
causas que motivaron dichas declaraciones se podrían sintetizar en
las siguientes: Sublevación de Poderes Locales contra la Federación;
Consolidación de Movimientos Revolucionarios; Movimiento Rebel-
de Interno; Conflictos Políticos; Dualidad de Poderes; Responsabilidad
Oficial; Prórroga de Funciones y Vacío de Poder. Si se analizara por
períodos tendríamos lo siguiente: 1876-1887 siete veces; 1911-1920
veintiún veces; 1923-1929 once veces; 1930-1934 siete veces; 1935-
1938 nueve veces, y entre 1941-1975 en ocho ocasiones. Sobre este
126
tema puede consultarse la obra de Manuel González Oropeza, La

intervención federal en la desaparición de poderes, editada por la UNAM
en 1983.
Asimismo, la Constitución Federal en la fr. VI del artículo 76, le

otorga a la Cámara de Senadores la atribución para: “Resolver las
cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando
alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado o cuando con motivo de
dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando
un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución, suje-
tándose a las Constitución General de la República y a la del Estado”.
127
ANTECEDENTES DE LA CÁMARA DE SENADORES
1824 El Poder Legislativo se deposita en un Congreso General, com-

puesto de dos cámaras, una de diputados y otra de senadores.
Dos senadores por cada Estado, elegidos por mayoría absoluta
de votos por sus legislaturas, y renovado por mitad cada dos
años.
1857 Congreso Federal conformado únicamente por la Cámara de

Diputados.
1875 Se reestablece la Cámara de Senadores.
1917 Congreso Bicameral.

2 senadores por cada estado y 2 por el D.F.
4 años de duración en su cargo
Renovándose la mitad de los senadores cada dos años
1993 Duplicó el número de escaños a 128, 4 por cada entidad federativa:

3 electos por el principio de Mayoría Relativa,
1 electo por el principio de primera minoría.
1996 Mantuvo el número de escaños.

3 por cada entidad federativa.
2 por el principio de Mayoría Relativa.
1 por el principio de primera minoría.
Adicionalmente 32 senadores electos por el principio de re-
presentación proporcional.
128
MAPA 15
Cámara Senado
o
de de la
Senadores República
se integra por
128 siendo estos

miembros adicionalmente
3 por cada 32 por
que deben entidad representación
federativa proporcional
Ser mexicano
que deben
por nacimiento
2 por 1 por
mayoría primera
Ser de 25 años relativa minoría
cumplidos al día
de su elección facultades exclusivas
Político
Ser originario
diplomáticas
o vecino de la entidad
en la que se realice
la elección
Ratificar
Político nombramientos
institucionales y designar
No estar ministros
en servicio activo
en el Ejército En materia
Federal de responsabilidad Designar
de servidores públicos: gobernador
juzga y sanciona
a propuesta
del presidente
No ser secretario
o subsecretario Declarar la
de Estado, 90 días desaparición de los Analizar
antes de la elección poderes
la política
constitucionales
de un Estado exterior
129
MAPA 16
130
funciona como facultades exclusivas
Revisa cuenta
Cámara de
pública del
Diputados año anterior
contrapeso
Cámara En el juicio político

de origen Al Poder acusa, en declaración
Ejecutivo Federal
de procedencia
en en desafuera
se integra por
Contratación
de empréstitos Funciones
Leyes 500 político
fiscales diputados institucionales
electos por el
Reclutamiento principio de Emisión
de tropas del bando
solemne
Mayoría
Representación
Relativa
proporcional (200)
(300)
Nombra a los
tope máximo por consejeros
ambos principios electorales
será de
Expide el
300
presupuesto
diputados
de egresos

integración de la Cámara de Senadores:
“La Cámara de Senadores se integra con un total de 128 miembros

de los cuales tres provienen de cada entidad federativa, dos electos
por el principio de mayoría y uno por el principio de primera mino-
ría. Adicionalmente, se elegirían 32 senadores electos por el princi-
pio de representación proporcional, para lo cual se considera a todo
el territorio nacional como una sola circunscripción y los partidos
políticos podrán registrar una lista nacional con sus candidatos a
senadores de representación proporcional. De esta manera, son
64 senadores de mayoría relativa; 32 senadores de primera mino-
ría y 32 de representación proporcional”.
131
Resumen Bibliografía
recomendada:
v La Cámara de Senadores se integra con un total de 128 miembros

l González Oropeza,
de los cuales tres provienen de cada entidad federativa, dos electos Manuel, El Senado
por el principio de mayoría y uno por el principio de primera mi- Mexicano, por la
noría. Adicionalmente, se elegirían 32 senadores electos por el prin- razón de las leyes,
Tomo III, Periodo
cipio de representación proporcional, para lo cual se considera a
1875-1985, Senado
todo el territorio nacional como una sola circunscripción y los de la República LIII
partidos políticos podrán registrar una lista nacional con sus can- Legislatura, México
didatos a senadores de representación proporcional. De esta ma- 1987.
nera, son 64 senadores de mayoría relativa; 32 senadores de primera
l González Oropeza,
minoría y 32 de representación proporcional.
Manuel, La
intervención federal
v De conformidad con los resultados de la elección federal cele- en la desaparición
brada el año 2000, la integración de la Cámara de Senadores es la de poderes, Ed.
UNAM, México 1983.
siguiente: Partido Revolucionario Institucional 60 escaños; Par-
tido Acción Nacional 46 escaños; Partido de la Revolución Demo-
crática 16 escaños; Partido Verde Ecologista de México 5 escaños
y Convergencia por la Democracia 1 escaño, integrando la totali-
dad del órgano cameral con 128 Senadores.
v De las atribuciones del Senado destacan: a) Analizar la política

exterior desarrollada por el Presidente de la República y aprobar
los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que ce-
lebre el Ejecutivo de la Unión; b) Ratifica los nombramientos que
haga el Presidente del Procurador General de la República, los
agentes diplomáticos y cónsules generales, empleados superiores
de hacienda, coroneles y jefes superiores del Ejército, Armada y
Fuerza Aérea Nacionales; c) Nombra a los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, de la terna que proponga el Pre-
sidente; d) Nombra y remueve al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal, entre otros nombramientos; e) Puede objetar los nombra-
mientos que haga el Presidente con respecto a los Consejeros del
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamen-
tal (disposición legal reciente); f) Tiene la atribución jurisdiccional
toda vez que puede sancionar a las personas que se encuentren
desempeñándose como altas autoridades en los Poderes de la
132
Unión y en los órganos que cuentan con autonomía constitu-

cional, por violaciones graves a la Constitución política y a las
leyes federales que de ella emanan. En este caso, el Senado se erige
como jurado de sentencia y resuelve ante la acusación que realiza
la colegisladora; g) Tiene la facultad de hacer la declaración de
desaparición de los poderes constitucionales de un Estado y h)
Resuelve las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de
un Estado.
133
134
ONFORMACIÓN C
CONFORMACIÓN
C D
UNIDAD V
DE
DE LA ÁMARA DE
LA CÁMARA DE DIPUTADOS
IPUTADOS
E
n el presente capítulo, el participante conocerá la conformación
de la Cámara de Diputados y sus antecedentes. De igual manera
reflexionará acerca de su carácter y razón en tanto Cámara de
origen en determinadas materias e identificará las funciones
que le son encomendadas de manera exclusiva.
135
136
ONFORMACIÓN C
CONFORMACIÓN
C D
UNIDAD V
DE
DE LA ÁMARA DE
LA CÁMARA DE DIPUTADOS
IPUTADOS
L a Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pro-

mulgada el 5 de febrero de 1917 y las reformas que se señalan,
establecían:
Artículo 51. “La Cámara de Diputados se compondrá de represen-

tantes de la nación electos en su totalidad cada dos años por los
ciudadanos mexicanos”.
29-IV-1933. “La Cámara de Diputados se compondrá de represen-

tantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años, por los
ciudadanos mexicanos.”
6-XII-1977. “La Cámara de Diputados se compondrá de represen-

tantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años. Por cada
diputado propietario, se elegirá un suplente.”
El número de Diputados ha ido variando en el tiempo: en el artí-

culo 31 de la Constitución de Cádiz señalaba que habría un Diputado
de Cortes “por cada setenta mil almas de la población”; en el Decreto
Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 1814, su
artículo 48 establecía que: “El supremo Congreso se compondrá de
Diputados elegidos uno por cada provincia, e iguales todos en autori-
dad”, aquí vemos un antecedente en el que a los representantes popu-
lares se les equipara en rango, esto es que se les reconoce “iguales en
autoridad” con lo que a esos diputados se les dio la calidad de “pares”.
137
El artículo 12 de la Constitución Federal de 1824 no establecía

que cada diputado sería electo por una población determinada, sino
que ordenó la realización de un censo de población que se realizaría
en 1829 y a partir de ese año se levantaría cada diez años, con base en
los resultados que arrojase, considerando también la elección de un
suplente: “por cada tres propietarios”. En el caso de los territorios, si
éstos tuviesen más de cuarenta mil habitantes, podrían estar repre-
sentados por un diputado propietario y un suplente, que tendría “voz
y voto en la formación de leyes y decretos”.
El Acta Constitutiva de Reformas sancionada por el Congreso Extra-

ordinario Constituyente, jurada y promulgada el 21 de mayo de 1847,
establecía que “…por cada cincuenta mil almas, o por una fracción que
pase de veinticinco mil, se elegirá un Diputado del Congreso General”.
La Constitución Política de la República Mexicana promulgada

el 5 de febrero de 1857, en su artículo 53 consignó que: “Se nombrará
un diputado por cada cuarenta mil habitantes, o por una fracción que
pase de veinte mil. El territorio en que la población sea menor de la
que se fija en este artículo, nombrará sin embargo un diputado”. Por
cada diputado propietario, se nombraría un suplente (art. 54).
Este tema, al ser abordado por el Congreso Constituyente de

1916-1917, quedó aprobado con la siguiente redacción: Artículo 52.
“Se elegirá un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes
o por una fracción que pase de 20 mil, teniendo en cuenta el censo
general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio. La po-
blación del Estado o Territorio que fuese menor que la fijada en este
artículo, elegirá, sin embargo, un diputado propietario”.
Once años después, en agosto de 1928, se le practicó la primera

reforma a este artículo 52 constitucional, para aumentar el umbral de
sesenta mil a cien mil habitantes, para poder elegir a un diputado fede-
ral. Doce años después, en diciembre de 1942 se elevó la cuota de cien
a ciento cincuenta mil habitantes, o fracción que pase de setenta y cinco
mil, pero ningún Estado podría tener una representación menor a dos
diputados.
138
Pasaron nueve años y tres elecciones federales, las de 1943, 1946 y

1949 y aparejada a la reforma electoral de 1951, la condición pobla-
cional para la elección de un diputado federal, se incrementó de ciento
cincuenta a ciento setenta mil habitantes.
En diciembre de 1960 de nuevo el constituyente permanente auto-

rizó la reforma del artículo 52 constitucional, para aumentar de
ciento setenta mil a doscientos mil habitantes, esta reforma tuvo apli-
cación efectiva para las elecciones federales de 1961, 1964, 1967 y 1970.
En el mes de febrero de 1972 nuevamente se reformó el artículo en

comento, en esta ocasión a fin de que en la elección de diputados,
pudiera elegirse en vez de uno por cada doscientos mil, a un represen-
tante federal por cada doscientos cincuenta mil habitantes. Con base
en esta, se llevaron a cabo las elecciones federales de 1973 y de 1976.
Con las reformas electorales del 6 de diciembre de 1977, otra vez

se modificó el artículo 52 de la Constitución siendo esta su sexta re-
forma, la cual adquirió una especial relevancia en razón de que in-
trodujo dos importantes cambios: en primer lugar dejó de elegirse a
los diputados en razón de una cuota poblacional, en cambio se divi-
dió al territorio nacional en trescientas demarcaciones denominadas
distritos electorales, en lo que se disputaría el voto del electorado por
el principio de mayoría relativa.
En esta misma reforma constitucional, se incorporó a nuestro de-

recho electoral el sistema de elección de diputados por el principio de
representación proporcional, de tal manera que para atenuar los efec-
tos de la integración legislativa por el principio de mayoría relativa, se
elegirían a 100 diputados federales por el principio de representación
proporcional, con ello el sistema electoral mexicano quedó como un
sistema mixto, con dominante mayoritario, esto es, 300 diputados de
mayoría relativa (75% de las curules) y 100 legisladores electos por el
principio de representación proporcional (25% de las curules).
Previo a esta importante reforma electoral, particularmente

en el mes de junio de 1963, el constituyente permanente reformó el
139
artículo 54 de la Constitución Federal a efecto de introducir en nues-

tra legislación a los “diputados de partido”:
Artículo 54 Constitucional, fr. I. “Todo Partido Político Nacional al

obtener el dos y medio por ciento de la votación total en el país, en
la elección respectiva, tendrá derecho a que se acrediten, de sus can-
didatos, a cinco diputados, y a uno más, hasta veinte como máximo,
por cada medio por ciento más de los votos emitidos”.
En la elección federal de 1964 el PRI obtuvo 175 diputados, el

PAN 20 [18 de partido y 2 de mayoría relativa (MR)], el PPS 10 (9 de
partido y 1 de MR) y el PARM 5 (de partido); los 60 senadores fueron
del PRI (cabe recordar que tanto Baja California Sur, como Quintana
Roo estuvieron considerados como Territorios, hasta que se reformó
el artículo 43 constitucional en diciembre de 1974).
Continuando con el análisis del artículo 52 de la Constitución

Federal, este dio el marco para la realización de las elecciones federa-
les de 1979, 1982 y 1985, un año después en diciembre de 1986 volvió
a ser reformado, esta vez para incrementar el número de los diputa-
dos federales por el principio de representación proporcional de 100
a doscientos, con lo que se conservaría a nuestro sistema electoral
como un sistema mixto con dominante mayoritario, eligiendo a 300
diputados por mayoría relativa (60%) y 200 legisladores federales
por el principio de representación proporcional (40% del total de
curules). El esquema citado es el que actualmente se sigue man-
teniendo para la integración de la Cámara de Diputados del Poder
Legislativo Federal.
140
EVOLUCIÓN EN EL NÚMERO DE DIPUTADOS
Constitución de Cádiz Un diputado por cada 70,000 almas de la población
Decreto Constitucional Un diputado elegido por cada provincia

de 1814
Constitución Federal Después de realizar el censo, en territorios con mas de 40,000

de 1824 habitantes un diputado propietario y un suplente
El Acta Constitutiva Por cada 50,000 almas, o por fracción que pase de 25,000 se
de Reformas de 1847 eligirá un diputado del Congreso General
Constitución de 1857 Un diputado por cada 40,000 habitantes, o por una fracción que
pase de 20,000. Propietario y suplente
Congreso Constituyente Un diputado propietario por cada 60,000 habitantes o por frac-
1916-1917 ción que pase de 20,000
Agosto de 1928 Aumentó el umbral de población a 100,000 habitantes, para ele-

gir un diputado
Incrementó a 150,000 habitantes o fracción que pase de 75,000,

Diciembre de 1942
ningún estado podía tener una representación menor a dos diputados
1951 Aumentó a 170,000 habitantes
Diciembre de 1960 Incrementó a 200,000 habitantes
Agosto de 1963 Se introdujo a los diputados de partido
Febrero de 1972 Un representante por cada 250,000 habitantes
Diciembre de 1977 Se dividió el territorio en 300 demarcaciones (distritos) de mayo-

ría relativa y 100 diputados por representación proporcional.
Diciembre de 1986 Se elevó a 200 diputados por representación proporcional.
141
5.1. Tope constitucional a la representatividad
Con la aprobación de las reformas electorales de 1986, la composición

de la Cámara de Diputados se incrementó de 100 a 200 legisladores
electos por el principio de representación proporcional, mas los 300
que se elegían por el principio de mayoría relativa. Con la finalidad de
atenuar las distorsiones que generaba la elección de diputados por el
principio de representación proporcional, el Constituyente Perma-
nente modificó la fr. IV del artículo 54 constitucional, para estable-
cer en su inciso c) que ningún partido tendría derecho a que le fueran
reconocidos más de 350 diputados, que representan el 70% de la
integración total de la Cámara, no obstante que hubiese obtenido en
la elección, un porcentaje de votos superior.
En la reforma constitucional en materia electoral aprobada en

abril de 1990, este tope a la representatividad se mantuvo, quedando
esta vez en el inciso a) de la fr. IV del artículo 54 constitucional:
“a) Ningún partido político podrá contar con más de trescientos cin-
cuenta diputados, electos mediante ambos principios”. Sin la necesidad
de vulnerar este tope máximo a la representatividad de los partidos
políticos, un solo partido, el partido hegemónico podía alcanzar por
sí solo, la aprobación de reformas a la Constitución, obviamente en
función colegisladora de la Cámara de Senadores y de la mayoría de
las legislaturas estatales.
Con la reformas constitucionales efectuadas al texto constitu-

cional y publicadas en el DOF del 3 de noviembre de 1993, el tope a la
representatividad se redujo de un máximo de 350 diputados, a 315
legisladores federales electos por ambos principios, con lo que el por-
centaje máximo de legisladores que podía tener un solo partido polí-
tico, se redujo del 70 al 63%.
Derivado de la reforma electoral publicada en el Diario Oficial

de la Federación el 22 de agosto de 1996, el tope a la representatividad
quedó establecido en el artículo 54, fr. IV, “Ningún partido político
podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios”, por
lo que actualmente la norma constitucional, prohíbe que un partido
142
político pueda ostentar una representación que supere al 60% del

total de integrantes de la Cámara de Diputados, con ello ningún par-
tido político por sí solo, podrá aprobar reformas a la Constitución,
ya que como hemos visto, se requiere del voto de las dos terceras
partes de la Cámara de Diputados, hipotéticamente esto significa 330
legisladores, con lo que se asegura que, para el fin de lograr aprobar
en la Cámara baja una reforma constitucional, se requerirá del con-
curso de dos o más partidos políticos.
5.2. Cláusula de sobrerrepresentación
Y con la finalidad de evitar las distorsiones y desequilibrios que pue-

den llegar a darse en la conformación de la Cámara de Diputados, el
Constituyente Permanente aprobó las reformas al artículo 54 consti-
tucional, las que alcanzaron su publicación en agosto de 1996,
dentro de ese conjunto de reformas se modificaron también las frac-
ciones V y VI del artículo 54, habiendo quedado como se reproduce
a continuación:
V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de

diputados por ambos principios que representen un porcentaje del to-
tal de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de vota-
ción nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que
por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de
curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su
votación nacional emitida más el ocho por ciento, y
VI. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV y V ante-

riores, las diputaciones de representación proporcional que resten
después de asignar las que correspondan al partido político que se
halle en los supuestos de las fracciones IV o V, se adjudicarán a los
demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circuns-
cripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas
votaciones nacionales efectivas de estos últimos. La ley desarrollará las
reglas y fórmulas para estos efectos.
143
Lo que se pretende al haber modificado en estos dispositivos

constitucionales, consiste en establecer un límite convencional a la
posible sobrerrepresentación del partido que obtenga la mayoría
relativa en el número de curules con que se integrará su bancada
en el seno del órgano representativo, fijando dicho límite en un 8%, de
tal manera que, poniendo un ejemplo hipotético: si un partido polí-
tico obtiene un 40% del total de la votación nacional emitida, la asig-
nación de diputados por el principio de representación proporcional
para este partido político nacional, estará limitada a un máximo de
8% de posible sobrerrepresentación, o sea que por ambos principios,
este partido político no podría alcanzar más de 240 curules, que equi-
vale al 40% y un máximo adicional de 8%, esto es un 48% del total
de 500 curules con que cuenta el órgano representativo del Poder
Legislativo Federal que es la Cámara de Diputados.
5.3. Cámara de origen en leyes fiscales
Otro importante “candado” o requisito del proceso legislativo que

contiene nuestra legislación constitucional, es el que se refiere a que
en determinadas materias la Cámara de origen sea la de Diputados y,
por ende, al Senado le corresponda la función colegisladora en cali-
dad de cámara de revisión.
El artículo 72 de la CPEUM, en su inciso h) establece que:
h) La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistinta-

mente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los pro-
yectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos,
o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse
primero en la Cámara de Diputados.
Esta disposición constitucional no ha sido modificada desde la

iniciación de la vigencia de la Constitución de 1917, hasta la fecha,
aún cuando su artículo 72 ha sido reformado en dos ocasiones: en
noviembre de 1923 y en el año 2003. El contenido de dicha disposi-
ción sí cuenta con antecedentes en anteriores textos constitucionales
144
de México, a saber, en el artículo 51 de la Constitución de 1824 y el

artículo 70 de la Constitución de 1857, una vez que ésta fue reforma-
da para reinstaurar el bicamerismo en 1874.
Si una ley o decreto que debiere de iniciarse en la Cámara de Dipu-

tados, ocurriese que tuviera origen en la Cámara de Senadores, enton-
ces los particulares podrían impugnar la constitucionalidad de dicho
ordenamiento mediante el juicio de amparo y las minorías legislativas
lo podrían combatir mediante la interposición de una acción de
inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
5.4. Aprobación del Presupuesto
El Presupuesto de Egresos de la Federación es el Decreto con el que se

asignan recursos federales a los programas y acciones de gobierno
que se llevarán a cabo durante un año fiscal.
El artículo 126 de la CPEUM, establece que no se podrá efectuar pago

alguno que no se encuentre previsto en el Presupuesto de Egresos, o
determinado por una ley posterior. Por otro lado, el artículo 74 cons-
titucional es el que establece cuales son las facultades exclusivas de la
Cámara de Diputados, entre ellas, la fr. IV:
“Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos

de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su jui-
cio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública
del año anterior”.
“El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de

Ingresos y Presupuesto de Egresos de la federación a más tardar el día 15
del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su
encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el
Secretario del Despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos”.
La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público (DOF del 31

de diciembre de 1976) es la ley reglamentaria que establece las dispo-
145
siciones aplicables en materia de presupuesto, y en su artículo 15 se-

ñala que: “El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que
contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a Iniciati-
va del Ejecutivo, para expensar, durante el periodo de un año a
partir del 1° de enero, las actividades, las obras y los servicios públi-
cos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el
propio presupuesto se señalen”.
El artículo 31 de la LOAPF, establece las atribuciones de la Secreta-

ría de Hacienda y Crédito Público, particularmente en su fr. XV pre-
vé que a esta dependencia le corresponde formular el programa del
gasto público federal y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) y presentarlos a la consideración del Presidente de
la República, a éste le corresponderá remitir a la Cámara de Diputa-
dos, a través de la Secretaría de Gobernación, la Iniciativa de Decreto
del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Cabe destacar que la aprobación del presupuesto le corresponde

únicamente a la Cámara de Diputados, la cual realiza esta importan-
te función a través de la Comisión Legislativa competente, en este
caso la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, a efecto de que el
proyecto pueda ser aprobado por el pleno de dicha Cámara del Con-
greso de la Unión.
Si bien el Decreto del PEF no posee la naturaleza jurídica de una ley

(por su tramitación unicameral), es un instrumento jurídico oficial,
de aplicación general, obligatorio y abstracto. En razón de su conteni-
do, es el instrumento jurídico en virtud del cual se norma el ejercicio
del gasto público y el cumplimiento de diversas políticas financieras.
En ese sentido, no se le concibe únicamente como un simple listado o
catálogo que asigna recursos, sino que se trata de un mandato norma-
tivo con reglas en materia de política financiera para el destino de re-
cursos que ordenan al ejercicio del gasto público gubernamental.
De acuerdo con Manuel González Oropeza, las erogaciones que

prevea el PEF son aquellas que serán ejercidas por los Poderes de la
Unión; las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo
146
Federal; la Procuraduría General de la República; los organismos

públicos descentralizados; las empresas de participación estatal ma-
yoritaria y los fideicomisos públicos en los que el fideicomitente es el
gobierno federal, en forma directa o a través de organismos o entidades.
El PEF también contempla las participaciones y aportaciones a favor de
entidades federativas y municipios, respecto de recursos federales.
5.5. Revisión de la Cuenta Pública
Otra de las facultades económicas que en exclusiva ejerce la Cámara

de Diputados en el importante aspecto de la rendición de cuentas, es
la revisión de la cuenta publica anual.
La fr. IV del artículo 74 constitucional, en su segunda parte establece

como atribución de la Cámara de Diputados, que a ésta le correspon-
de “revisar la Cuenta Pública del año anterior”. La Cuenta Pública es el
informe documental con el que el Presidente de la República, presenta
anualmente a la Cámara de Diputados, los resultados de la gestión finan-
ciera de su gobierno con el objeto de comprobar que los recursos han sido
gastados en los programas y en la manera establecida en el Presupues-
to de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente.
En el contexto de la división y la colaboración de los poderes

públicos, la tarea de revisión de la cuenta pública tradicionalmente
le ha correspondido al Poder Legislativo, a través de la Contaduría
Mayor de Hacienda, ésta fue el órgano de auditoría del congreso
mexicano, dependiente de la Cámara de Diputados, desde nuestra
primera constitución federal, hasta julio de 1999 en que se transfor-
mó en la Auditoría Superior de la Federación.
Dentro de los antecedentes con que cuenta la Auditoría Superior

de la Federación, se encuentra el Tribunal de Cuentas que fue fundado
en 1437 por el rey Juan II de Castilla, en el siglo XV y al finalizar este
siglo Cristóbal Colón realizó el “descubrimiento de América” trayen-
do como una de las preocupaciones de la corona española, el control
y la administración de los nuevo territorios.
147
A principios del siglo XVI los nuevos colonizadores se encontra-

ron con que existían riquezas minerales tanto en oro y plata, así como
diversas materias primas que, proveniendo del “nuevo mundo”, eran
solicitadas en las metrópolis españolas. Por ello el Rey envió a sus
tesoreros, se les denominaba “oficiales reales” y a ellos les correspon-
día llevar la administración de las colonias, contaban con facultades
para cobrar rentas, recaudar impuestos y eran directamente respon-
sables ante el monarca.
Sin embargo, en la medida en que la administración colonial se

fue tornando más compleja y empezó a darse cabida a la corrupción
por parte de los oficiales reales, se requirió de un mejor diseño
institucional para una mejor supervisión de las finanzas coloniales.
Fue por ello que el rey Felipe III emitió los decretos reales para pro-
mulgar la creación de los Tribunales de Cuentas en el año de 1605,
abriendo sus oficinas principales en las ciudades novohispanas de
México, de Lima en Perú y en Santa Fe, Colombia.
Salvo algunos breves periodos comprendidos en los años 1838,

1853 y 1865, el Poder Legislativo tuvo a su cargo de manera continua
la revisión de la Cuenta Pública anual, en las dos primeras ocasiones
a causa de intentos de gobiernos conservadores por restituir al anti-
guo Tribunal de Cuentas y en 1865, como consecuencia de la inter-
vención francesa en México.
Los Oficiales Reales desarrollaron su trabajo incorporados a los

Tribunales de Cuentas, éstos se fueron convirtiendo en instituciones
para el control político, tributario y económico de las colonias du-
rante los siglos XVII y XVIII.
Si bien México alcanzó su independencia hasta el año de 1821,

no fue sino hasta 1824 cuando sus anhelos de autodeterminación
cristalizaron en la primer Constitución Federal, en esta se estableció
que le correspondería al Congreso “determinar los gastos guberna-
mentales, las contribuciones fiscales para cubrir los gastos públicos,
los medios para recaudar cuotas e impuestos, así como la autoridad
para revisar las cuentas gubernamentales sobre una cuota anual”.
148
El Tribunal de Cuentas, según Luis Carlos Ugalde en su obra Vigi-

lando al ejecutivo, dejó de funcionar y en su lugar se estableció una
nueva institución, la Contaduría Mayor de Hacienda dependiente de
la Cámara de Diputados. En el año de 1836 se creó una comisión
legislativa de la Cámara denominada Comisión Inspectora, la cual
existió hasta 1999 con el nombre de Comisión de Vigilancia de la
Contaduría Mayor de Hacienda y actualmente la LOCG le llama Co-
misión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.
La Contaduría Mayor de Hacienda establecida en 1824, se encargó

de la supervisión del gasto gubernamental a través de la revisión de la
cuenta pública hasta el año de 1999 en que dicho órgano se transformó
en la Entidad Superior de Fiscalización (DOF del 30 de julio de 1999).
Para la fiscalización del ejercicio de los recursos federales, la Cons-

titución en su artículo 79 prevé la operación de la entidad de fiscali-
zación superior de la Federación, las cual es un órgano auxiliar de la
Cámara de Diputados, que cuenta con autonomía técnica y de ges-
tión, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y las que le
fija la propia Ley de Fiscalización Superior de la Federación (LFSF).
En la fr. I del artículo 79 constitucional, se establece que la Auditoría

Superior de la Federación (ASF) tiene a su cargo fiscalizar en forma
posterior al año fiscal correspondiente, los ingresos y egresos, así como
la aplicación y custodia de los recursos públicos ejercidos por los
Poderes de la Unión y los entes públicos federales, verificando si se
cumplió con los objetivos trazados en los programas federales, a través
de los informes que deberán rendir a la entidad superior de fiscali-
zación. Asimismo, hará la fiscalización de los recursos federales que
ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares.
De acuerdo con la fr. VIII del artículo 2° de la LFSF, la Cuenta

Pública es el informe que rinden los Poderes de la Unión y los entes
públicos federales de manera consolidada y a través del Ejecutivo
Federal, sobre su gestión financiera, a fin de comprobar que la recau-
dación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingre-
sos y egresos federales, durante el ejercicio fiscal que se comprende
149
del 1° de enero al 31 de diciembre de cada año, fueron ejercidos de

acuerdo con las disposiciones legales y administrativas aplicables,
conforme a los criterios y los programas aprobados.
El artículo 7º de la LFSF, establece que la Cuenta Pública se cons-

tituye por:
a) Los Estados Contables, Financieros, Presupuestarios, Económicos

y Programáticos;
b) La información que muestre el registro de las operaciones deriva-

das de la Ley de Ingresos y del Ejercicio del Presupuesto de Egresos
de la Federación;
c) Los efectos o consecuencias de las mismas operaciones y de otras

cuentas en el activo y pasivo totales de la Hacienda Pública Fede-
ral y en su patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicación de
los recursos, y
d) El resultado de las operaciones de los Poderes de la Unión y entes

públicos federales, además de los estados detallados de la Deuda
Pública Federal.
El Ejecutivo Federal deberá presentar a la Cámara de Diputados

la Cuenta Pública del año fiscal anterior, o si se da el caso ante la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión, si el Ejecutivo Fe-
deral solicita justificadamente entregar la Cuenta dentro de un plazo
que no podrá exceder de cuarenta y cinco días naturales, artículo 8
de la LFSF.
Adicionalmente a la Cuenta Pública, tanto los Poderes de la Unión,

como los entes públicos federales deberán entregar a más tardar en el
mes de agosto, el Informe de Avance de Gestión Financiera conte-
niendo los resultados físicos y financieros de los programas a su car-
go, que comprendan el periodo que va del 1° de enero al 30 de junio
del año de que se trate, esta información le corresponderá recabarla
a la Secretaría de Hacienda, a efecto de que el Ejecutivo Federal ente-
150
re al Congreso de los recursos ejercidos, los ya comprometidos así

como de los avances alcanzados. (Art. 9 de la LFSF)
La revisión de la Cuenta Pública sólo podrá hacerse de manera

posterior y no de manera simultánea al ejercicio, al hacerla se cons-
tatará si la gestión financiera cumplió con lo dispuesto en las leyes,
decretos, reglamentos y disposiciones administrativas aplicables en
materia de registro y contabilidad gubernamental; contratación de
servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación,
uso, destino, afectación, venta y baja de bienes muebles e inmuebles;
almacenes y activos y recursos materiales.
La Auditoría podrá emitir observaciones a los órganos y entida-

des fiscalizadas, las cuales contarán con un término de cuarenta y
cinco días para formular los comentarios y explicaciones que esti-
men pertinentes, para solventar dichas observaciones. Asimismo de-
berá mantener en reserva el resultado de sus actuaciones y
observaciones, hasta que rinda los informes correspondientes en tér-
minos de la LFSF.
De acuerdo con la fr. IV del propio artículo 79 constitucional, la

Entidad de Fiscalización Superior de la Federación (EFSF), también
deberá cuantificar y determinar los daños patrimoniales y perjuicios
que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes
públicos federales y fincará de manera directa a los responsables las
sanciones pecuniarias o indemnizaciones correspondientes, así como
promover en coordinación con las autoridades competentes las accio-
nes legales por las que se les constituya responsabilidad en términos de
lo que dispone el Título IV de la Constitución Federal, “De las respon-
sabilidades de los servidores públicos”, artículos 108 al 114 de la CEPUM.
151
MAPA 17
JUICIO
en la POLÍTICO en la
CÁMARA
CÁMARA DE SENADORES
es el
DE DIPUTADOS
funge
como
actúa como PROCEDIMIENTO
JURADO DE
para
SENTENCIA
ÓRGANO
INSTRUCTOR FINCAR
implica el
RESPONSABILIDAD
y de POLÍTICA U OFICIAL
EJERCICIO
a un MATERIAL
ACUSACIÓN
SERVIDOR de una
éstos son
PÚBLICO
FUNCIÓN
JURISDICCIONAL
SENADORES
que lleva
DIPUTADOS
a cabo
MINISTROS DE LA SCJN
UN ÓRGANO
entre otros
MAGISTRADOS DE FUNCIONES
POLÍTICAS
JUECES DE DISTRITO
respetando
las
TITULARES DE LAS SECRETARÍAS
DE ESTADO FORMALIDADES
ESENCIALES
EL PROCURADOR GENERAL
DE JUSTICIA DEL D.F.
de un
EL PROCURADOR GENERAL DE LA REP.
PROCEDIMIENTO
CONSEJEROS DEL IFE DE CARÁCTER
Y SECRETARIO EJECUTIVO JURISDICCIONAL
CONSEJEROS DE LA JUDICATURA FEDERAL
JEFE DE GOBIERNO DEL DF, ETC.
152
5.6 Funciones en materia de responsabilidad

5.6 de los servidores públicos
Dentro del Titulo Cuarto de la CPEUM denominado “De la Respon-

sabilidad de los Servidores Públicos y Patrimonial del Estado”, el
artículo 108 es el que considera como servidores públicos a: Diputa-
dos Federales, Senadores, a los miembros del Poder Judicial Federal y
a los del Poder Judicial del Distrito Federal, así como a “los funcionarios
y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo,
cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública
Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Fe-
deral Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en
que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones”.
Manuel González Oropeza, Enciclopedia Jurídico Mexicana, esta-

blece que el juicio político es el término que se utiliza para designar
el procedimiento para fincar responsabilidad política u oficial a un
servidor público. El juicio político implica el ejercicio material de
una función jurisdiccional llevada a cabo por un órgano de funciones
políticas, pero respetando las formalidades esenciales de un procedi-
miento de carácter jurisdiccional.
El artículo 6 de la LFRSP publicada en el DOF el 31 de diciembre de

1982, señala que el juicio político es procedente cuando los actos u
omisiones de los servidores públicos, redunden en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.
El artículo 7 de la LFRSP, establece que redundan en perjuicio de

los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho:
I. “El ataque a las instituciones democráticas;
II. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo,

federal;
III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individua-

les o sociales;
153
IV. El ataque a la libertad de sufragio;
V. La usurpación de atribuciones;
VI. Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales

cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios
Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastor-
no en el funcionamiento normal de las instituciones;
VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción

anterior; y
VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y

presupuestos de la Administración Pública Federal o del Dis-
trito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los re-
cursos económicos federales y del Distrito Federal.
No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.
El Congreso de la Unión valorará la existencia y gravedad de los

actos u omisiones a que se refiere este artículo. Cuando aquellos tengan
carácter delictuoso se formulará la declaración de procedencia a la que
alude la presente ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal”.
Si la resolución del juicio político es condenatoria, el servidor

público será destituido y se le podrá imponer una inhabilitación para
ejercer empleos o comisiones en el servicio público, entre uno y veinte
años de sanción (artículo 8 LFRSP).
En el caso del juicio político la Constitución y la ley reglamentaria

en la materia, la LFRSP, establecen un procedimiento bicameral en el
que la Cámara de Diputados actúa como órgano instructor y de acu-
sación y el Senado de la República funge como jurado de sentencia.
Los artículos 11 y 12 de la LFRSP establece que para la sustanciación

del procedimiento del juicio político, en la Cámara de Diputados se
conformará una Subcomisión de Examen Previo con legisladores que
154
a su vez sean integrantes de las Comisiones Legislativas de Goberna-

ción y Puntos Constitucionales, y de Justicia, así como prevé la for-
mación de una Sección Instructora en la Cámara de Diputados y la
Sección de Enjuiciamiento en la Cámara de Senadores.
En el procedimiento de juicio político, al inculpado se le garanti-

za el derecho de audiencia para defenderse y presentar alegatos que a
su derecho convengan, tanto en la etapa de instrucción como en la
deliberación al momento de que en el pleno de la Cámara de Diputa-
dos, se someta a la consideración del órgano legislativo si se remueve
el fuero constitucional del servidor público y procede acusarlo ante
el Senado de la República.
De conformidad con el artículo 17 de la LFRSP, si se considera que

está comprobada legalmente la conducta materia de la denuncia y que se
encuentra acreditada la responsabilidad del encausado, el expediente
con sus respectivas conclusiones, incluida la sanción que deberá impo-
nerse, se enviará a la Cámara de Senadores en calidad de acusación.
El artículo 110 constitucional, cuarto párrafo, establece que para que

pueda proceder la acusación de la Cámara de Diputados ante el Senado
de la República, se requerirá del voto de la mayoría absoluta del núme-
ro de legisladores presentes en la sesión de la Cámara (después de haber
sustanciado el procedimiento respectivo y en audiencia del inculpado).
Recibida la acusación en la Cámara de Senadores, también ten-

drá la garantía de audiencia el inculpado a efecto de presentar nue-
vamente los alegatos que a su derecho convenga, podrá ser oído el
inculpado y su defensor ante la Sección de Enjuiciamiento y ante el
Pleno del Senado, antes de que se someta el asunto a la consideración
de dicho pleno. Para que pueda ser válida la destitución y la sanción
a algún servidor público, en el procedimiento de juicio político, la
Cámara de Senadores deberá de aprobar la sanción con el voto cali-
ficado de dos terceras partes de los senadores presentes.
En el caso de la Declaración de Procedencia la propia LFRSP en

sus artículos 25 al 28, detalla el procedimiento para sustanciar estos
155
casos. Ante denuncia de particulares, querella o requerimiento del

Ministerio Público, le corresponde a la Sección Instructora practicar
todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito
y la probable responsabilidad del inculpado, así como la subsistencia
del fuero constitucional cuya remoción se esté solicitando.
La Sección Instructora deberá rendir su dictamen en un plazo de

sesenta días hábiles, que podrán ampliarse a criterio de la Sección Ins-
tructora, debiéndose observar las normas de ampliación de plazos para
la recepción de pruebas, en el procedimiento de juicio político.
Una vez que la Sección Instructora tenga listo el dictamen, ésta lo

someterá a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados, si
éste lo aprobare por mayoría absoluta, al servidor público le será
retirado el fuero o inmunidad constitucional y podrá ser puesto a
disposición del órgano jurisdiccional que lo esté requiriendo, a efec-
to de que responda a las acusaciones ya no en calidad de servidor
público, sino como cualquier ciudadano.
DIFERENCIAS
Juicio Político Declaración de Procedencia Penal
Se tramita ante ambas Cámaras. Ante la Cámara de Diputados únicamente.
Una vez destituido el inculpado, no pue- Si el inculpado es declarado inocente en el pro-

de reasumir ese cargo, ni ningún otro. ceso penal, puede reasumir sus funciones.
No implica necesariamente acusación Únicamente como condición para abrir

por un delito, las acusaciones son por un proceso penal por delitos claramente
conductas muy vagas. especificados.
Puede iniciarse por denuncia de cual- Precisa de los requisitos para el ejercicio
quier ciudadano ante la Cámara de Di- de la acción penal según el artículo 25 de la
putados. LFRSP, pero según la Constitución (artículo
109, último párrafo) cualquier ciudadano
puede formular denuncia penal y ante la
Cámara de Diputados.
(Manual para la Reforma Integral al Juicio Político en México, Comisión Jurisdiccional,

Cámara de Diputados LVIII Legislatura, México 2001, p. 86.)
156
5.7. Funciones político-institucionales (designación

5.7. de funcionarios públicos y bando solemne)
Dentro de las funciones político-institucionales que lleva a cabo la

Cámara de Diputados se encuentra la designación de funcionarios
públicos, algunos de carácter interno de la propia Cámara y otros
que tienen que ver con un desempeño fuera del Congreso, como lo son
los nombramientos de los Consejeros Electorales del IFE. En el caso
de los ocho Consejeros Electorales y del Consejero Presidente se reque-
rirá, para poder hacer estas designaciones, de una mayoría calificada
de las dos terceras partes de los individuos presentes en la sesión del
Congreso, conforme a lo que se establece en el párrafo tercero de la
fr. III del artículo 41 constitucional y a propuesta de los grupos par-
lamentarios representados en la Cámara de Diputados.
Otro importante nombramiento que tiene que emitir la Cámara

de Diputados, es el del titular de la Auditoría Superior de la Federación
(ASF). Una vez aprobada la reforma al artículo 79 constitucional en el
mes de julio de 1999, quedó establecido en el segundo párrafo de la
fr. IV de dicho artículo que, para designar al titular de la entidad supe-
rior de fiscalización, se requerirá del voto de las dos terceras partes de
sus miembros presentes; durará en su encargo por un término de ocho
años, pudiendo repetir en el cargo sólo por una vez y solamente podrá
ser removido de su cargo por causas graves, pero también se requerirá de
una votación calificada de dos terceras partes de la Cámara, para poder
hacer efectiva la remoción del Auditor Superior de la Federación.
Es en el artículo 69 de la LFSF en donde se detalla el proceso para

la designación del titular de la Auditoría Superior de la Federación,
en el que la Comisión de Vigilancia de la misma emite una convoca-
toria pública, recibe solicitudes de los aspirantes a ocupar el cargo,
durante diez días; en los cinco días siguientes revisa y analiza el
cúmulo de solicitudes, para que en los tres días siguientes la Comi-
sión de Vigilancia presente una terna de candidatos, de la que el ple-
no, deberá designar a una persona como titular de la Auditoría
Superior de la Federación, por el voto de las dos terceras partes de los
diputados presentes.
157
De acuerdo con el artículo 70 de la LFSF en caso de que ningún can-

didato de los que fueron propuestos en la terna no haya obtenido la
votación requerida, la Comisión de Vigilancia de la ASF deberá propo-
ner al pleno un nuevo dictamen, en el que ninguno de los candidatos
propuestos en el dictamen desechado podrá ser nuevamente postu-
lado como candidato a ocupar el puesto de Auditor Superior de la
Federación y se repetirá el procedimiento hasta que se logre la apro-
bación de dicho nombramiento.
5.8. Nombramientos Internos
En adición, la Cámara de Diputados cuenta con atribuciones para

efectuar otras designaciones, por ejemplo, los relativos al personal
directivo de apoyo técnico que coadyuva para el cumplimiento de
la misión institucional del órgano legislativo. Si bien por una parte la
Constitución establece en su artículo 70, segundo párrafo, que “El Con-
greso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento inter-
nos”, es en la LOCGEUM donde se prevé la existencia de algunos órganos
de apoyo técnico, tales como:
La Secretaría General de la Cámara, (artículo 48 de la LOCGEUM),

la cual a su vez tiene la responsabilidad de dirigir los trabajos y super-
visar el funcionamiento de la Secretaría de Servicios Parlamentarios
y de la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros. Para la
aprobación del nombramiento del titular de la Secretaría General de
la Cámara se requerirá del voto de las dos terceras partes de los dipu-
tados presentes, a propuesta de la Conferencia para la Dirección y
Programación de los Trabajos Legislativos de la Cámara de Diputa-
dos, pudiendo ser reelecto para dicho encargo.
Otro órgano técnico de la Cámara de Diputados es la Contraloría

Interna, órgano de control, de auditoría, de investigación y de aplica-
ción de sanciones en el ámbito interno y que para su funcionamiento
también depende de la Conferencia para la Dirección de los Trabajos
Legislativos; también, la Coordinación de Comunicación Social, que
sirve de enlace con los medios de comunicación y se encarga del pro-
158
grama de publicaciones, estando esta Unidad bajo las directrices que

le dicte la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados (artículos 53 y
54 de la LOCGEUM).
5.9. Emisión del Bando Solemne
Desde la promulgación de la Constitución Mexicana de 1917, se esta-

bleció que la Cámara de Diputados contaría con la facultad de “Erigir-
se en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que la ley le señala
respecto a la elección de Presidente de la República” (artículo 74, fr. I,
del texto original de la Carta Federal), esta atribución se mantuvo has-
ta la reforma electoral de 1996, cuando la obligación de llevar a cabo la
calificación de la elección presidencial se trasladó al Tribunal Federal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiéndole a la
Sala Superior de dicho Tribunal, conocer de las impugnaciones pre-
sentadas por los partidos políticos nacionales y una vez habiéndolas
resuelto, formular la Declaración de Validez de la Elección del Presi-
dente de la República (artículo 99 constitucional, fr. II).
A partir de dichas reformas de 1996, le corresponderá como una

de las atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados, lo dispuesto
por el artículo 74 de la Constitución, fr. I: “Expedir el Bando solemne
para dar a conocer en toda la República la declaración de Presiden-
te electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación”.
De esta manera el órgano legislativo, por antonomasia represen-

tativo de la población, que es la Cámara de los Diputados, hará la
emisión formal del Bando Solemne, para dar a conocer al electorado
y a la nación en general, que el Tribunal Electoral ha resuelto de for-
ma satisfactoria desde los puntos de vista constitucional y legal, la
calificación de la Elección del Poder Ejecutivo Federal.
159
MAPA 18
SISTEMA DE COMISIONES LEGISLATIVAS

EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS
Su integración
se constituyen
es propuesta por
DURANTE EL LA JUNTA DE
PRIMER MES COORDINACIÓN ELABORAR SU
DEL EJERCICIO POLÍTICA PROGRAMA
DE LA AL PLENO ANUAL DE
LEGISLATURA TRABAJO
deben
diputados
tendrán máximo
participan en RENDIR UN
INFORME
SEMESTRAL
30
MIEMBROS 3
COMISIONES
ORGANIZAR Y
(COMISIÓN PERMANENTE)
con MANTENER LOS
excepción ARCHIVOS DE
TODOS LOS
ASUNTOS QUE LES
SEAN TURNADOS
DE LA COMISIÓN
DE REGLAMENTOS DE LA COMISIÓN
y
Y PRÁCTICAS JURISDICCIONAL
SESIONAR UNA
PARLAMENTARIAS VEZ AL MES
no se computan
para efectos de las
que deben
tener RESOLVER LOS
ASUNTOS QUE
LES SEAN
TURNADOS
20
MIEMBROS
DICTAMINAR Y
ATENDER LAS
INICIATIVAS,
PROYECTOS
Y PROPOSICIONES
QUE LES SEAN
ENCOMENDADAS
160
ACTIVIDAD SUGERIDA
l Elabore un mapa conceptual del siguiente párrafo:
“La Cámara de Diputados se compone de representantes de la

nación electos en su totalidad cada tres años. Se eligen 300 diputa-
dos por el principio de mayoría relativa y 200 por el principio de
representación proporcional. Asimismo, ningún partido puede con-
tar con más de 300 diputados electos por ambos principios”.
161
recomendada:
v La Cámara de Diputados se compone de representantes de la l Manual para la

nación electos en su totalidad cada tres años. Se eligen 300 dipu- Reforma Integral al
tados por el principio de mayoría relativa y 200 por el principio Juicio Político en
de representación proporcional. Asimismo, ningún partido puede México, Comisión
Jurisdiccional,
contar con más de 300 diputados electos por ambos principios. Cámara de Diputados
LVIII Legislatura,
v De las facultades que posee la Cámara de Diputados, destacan las México 2001.
siguientes:
l Ugalde, Luis
Carlos, Vigilando
l Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de al Ejecutivo. El papel
Egresos de la Federación, así como revisar la Cuenta Pública del Congreso en
del año anterior. la supervisión del
gasto público,
1970-1999, coed.
l En el caso de un juicio político, la Cámara de Diputados funge Instituto de
como órgano instructor y de acusación. Investigaciones
Legislativas de la
l Designa a los funcionarios públicos con carácter interno de Cámara de Diputados
LVII Legislatura y
la propia Cámara y otros relacionados con un desempeño Miguel Ángel Porrúa
fuera del Congreso, como lo son los Consejeros Electorales Grupo Editorial,
del Instituto Federal Electoral. Un importante nombramien- México, 2000.
to que hace la Cámara de Diputados es el del titular de la
l Enciclopedia
Auditoría Superior de la Federación.
Jurídica Mexicana,
Editorial Porrúa
l Expide el Bando solemne para dar a conocer en toda la Repú- y UNAM, México, 2002,
blica la declaración de Presidente electo que hubiere hecho el VI Tomos.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
162
PPODER JJUDICIAL FFEDERAL
UNIDAD VI
ODER UDICIAL EDERAL
E
n el presente capítulo, los miembros del Servicio identificarán los
Órganos que integran al Poder Judicial de la Federación, como
parte integrante de la División de Poderes; distinguirán las
características del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-
deración, así como de los distintos medios de impugnación en mate-
ria electoral.
163
164
PPODER JJUDICIAL FFEDERAL
UNIDAD VI
ODER UDICIAL EDERAL
6.1. Estructura (características generales)
S
iguiendo a la teoría tradicional de la separación de poderes ela-
borada por Montesquieu, todas las Constituciones de México
con excepción de las Siete Leyes de 1836, asumieron el princi-
pio de la división y equilibrio de poderes.
Nuestra carta fundamental de 1917 concibió al Poder Judicial de

la Federación como un poder del gobierno encargado de la solución
de controversias entre los particulares y entre éstos y el gobierno, en
el ejercicio de la función jurisdiccional.
El Poder Judicial de la Federación tiene sus fundamentos consti-

tucionales en los artículos 94 al 107 de la CPEUM y se integra por
diversos órganos y es el primer artículo de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación el que establece cuales son y también les
concede una cierta prelación:
Artículo 1°
El Poder Judicial de la Federación se ejerce por:
I.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación;
II.- El Tribunal Electoral;
III.- Los Tribunales Colegiados de Circuito;
165
IV.- Los Tribunales Unitarios de Circuito;
V.- Los Juzgados de Distrito;
VI.- El Consejo de la Judicatura Federal;
VII.- El Jurado Federal de Ciudadanos, y
VIII.- Los Tribunales de los Estados y del Distrito Federal en los casos
previstos por el artículo 107, fr. XII, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y en los demás en que, por disposición de la
ley deban actuar en auxilio de la Justicia Federal.
Para cumplir su cometido, el Poder Judicial de la Federación inte-

gra a los órganos mencionados, cuyo órgano de primer orden u órga-
no superior de dirección es la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
A raíz de las reformas constitucionales aprobadas en 1995, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación se integra con 11 Ministros, de los cua-
les, a uno le corresponderá ostentar la calidad de Presidente de la Su-
prema Corte y los diez restantes integrarán a su vez dos salas, en la
primera se abordarán las materias penal y civil y en la segunda se resol-
verán los conflictos de materia administrativa y laboral.
Los Ministros de la SCJN durarán quince años en su encargo, salvo

que les sobrevenga alguna incapacidad física o mental de carácter per-
manente. El Presidente de la SCJN designa a los Secretarios Auxiliares
de Acuerdos y a los Actuarios que se requieran para el despacho de los
asuntos. Le corresponde a los Ministros designar a los Secretarios de
Estudio y Cuenta (Arts. 94 CPEUM, 8 y 9 LOPJF).
El artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

(LOPJF), señala en qué casos la Suprema Corte de Justicia conocerá
funcionando en Pleno.
Para el funcionamiento de las dos Salas de la SCJN cada una se

compondrá de cinco Ministros, pero bastará la presencia de cuatro
de ellos para poder sesionar. Cada Sala designa a propuesta de su
166
Presidente, a un Secretario de Acuerdos y a un Subsecretario de Acuer-

dos. También cada Sala nombra a los Secretarios Auxiliares de Acuerdos,
Actuarios y personal subalterno que se fije en el presupuesto (Arts. 15
y 20 de la LOPJF).
Las Salas conocerán de lo que se señala en el artículo 21 de la LOPJF.
Los miembros de las Salas cada dos años elegirán de entre sus
integrantes a la persona que deba fungir como Presidente de la Sala,
la cual no podrá ser reelecta para el periodo inmediato posterior (Art.
23 de la LOPJF).
De conformidad con el artículo 28 de la LOPJF los Tribunales

Unitarios de Circuito se compondrán de un Magistrado y del número
de Secretarios, Actuarios y empleados que se determine en el presu-
puesto. Y es en el artículo 29, en donde se establece qué conocerán los
Tribunales Unitarios de Circuito.
Los Tribunales Colegiados de Circuito se integran por tres Magis-

trados, un Secretario de Acuerdos y el número de Secretarios, Actuarios
y empleados que se determinen en el presupuesto. Las resoluciones de
los Tribunales Colegiados de Circuito se tomarán por unanimidad o
mayoría de votos de sus integrantes, quienes no podrán abstenerse
de votar sino cuando tengan a su alcance alguna excusa o impedi-
mento legal (Arts. 33 y 35 de la LOPJF).
Las facultades de los Tribunales Colegiados de Circuito, se en-

cuentran en los artículos 10 y 21 de la LOPJF.
Cada Sala de los Tribunales Colegiados de Circuito nombrará a

su Presidente, el cual durará un año en el ejercicio de dicho cargo y
no podrá ser reelecto para el periodo inmediato posterior (Art. 40 de
la LOPJF).
Tal y como lo señala el artículo 42 de la LOPJF los Juzgados de

Distrito se compondrán por un Juez y del número de Secretarios,
Actuarios y empleados que determine el presupuesto.
167
Los Jueces de Distrito se dividen en cuanto a la materia. De esta

manera existen:
l Jueces de Distrito de “Amparo” en materia penal;
l Jueces de Distrito de “Amparo” en materia civil;
l Jueces de Distrito en materia administrativa;
l Jueces de Distrito en materia de trabajo, y

l Itinerantes
De acuerdo con el artículo 57 de la LOPJF el Jurado Federal de Ciu-

dadanos conocerá de los delitos cometidos por medio de la prensa con-
tra el orden público o la seguridad exterior o interior de la nación, y los
demás que determinen las leyes federales. Este jurado se conformará
por siete ciudadanos designados por sorteo, en los términos en que lo
ordena el Código Federal de Procedimientos Penales (Art. 58 LOPJF).
Para ser Jurado se requiere (Art. 59 LOPJF):
I. Ser ciudadano mexicano en pleno goce de sus derechos.
II. Saber leer y escribir, y
III. Ser vecino del distrito judicial en que deba desempeñar el cargo,
por lo menos desde un año antes del día en que se publique la lista
definitiva de jurados.
De conformidad con el artículo 60 de la LOPJF, no podrán ser Jurados:
I. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito

Federal y los de los Municipios;
II. Los que se dediquen a ejercer el ministerio de cualquier culto religioso;
III. Las personas que tuvieren calidad de indiciadas o se encontraren

sujetas a proceso;
168
IV. Las personas que hayan sido condenadas a sufrir alguna pena de
prisión;
V. Los ciegos, sordos o mudos, y
VI. Las personas que se encuentran sujetas a interdicción (son las per-
sonas que por mandato de las leyes civiles no pueden tener capaci-
dad de ejercicio, personas que padecen alguna enfermedad mental,
o que no cuentan con plena lucidez).
El Poder Judicial de la Federación diseñó un órgano al cual le

encarga las labores de administración, vigilancia, disciplina y carrera
judicial de dicho poder judicial, con excepción de la Suprema Corte
de Justicia y el Tribunal Electoral, este órgano se denomina Consejo
de la Judicatura Federal en los términos en que lo ordena la Consti-
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Art. 68 LOPJF).
El Consejo de la Judicatura Federal (CJF) se integrará por siete

Consejeros en los términos de lo dispuesto por el artículo 100 de
la CPEUM y le corresponderá velar en todo momento por la autono-
mía de los órganos del Poder Judicial de la Federación, así como de
la independencia e imparcialidad de los miembros de ese Poder del
Gobierno (Art. 69 LOPJF).
El Consejo de la Judicatura Federal cada año llevará a cabo dos

Periodos de Sesiones y se encontrará de vacaciones en la segunda
quincena de los meses de julio y diciembre, al igual que la Suprema
Corte, los Tribunales Federales y los Juzgados de Distrito (Art. 70 LOPJF).
Al Consejo de la Judicatura Federal le corresponde presidirlo al

Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia. El Pleno del
Consejo se integrará con los siete Consejeros, pero bastará la asis-
tencia de cinco de ellos para poder funcionar válidamente. Las reso-
luciones del Pleno podrán ser tomadas algunas por el voto de la
mayoría y otras por mayoría calificada de cinco votos, de acuerdo
con los casos previstos en el artículo 81 de la LOPJF (Arts. 100 CPEUM,
74 y 76 LOPJF).
169
De acuerdo con los artículos 77, 78, 79 y 80 de la LOPJF, y para los

efectos de una más eficaz división de las cargas de trabajo, el Consejo
de la Judicatura Federal contará con Comisiones Permanentes y
podrá contar con Comisiones Transitorias de composición variable,
según lo determine el Pleno. Tiene como Comisiones permanentes
las de Administración, Carrera Judicial, Disciplina, Creación de Nue-
vos Órganos y la de Adscripción.
De las Comisiones mencionadas la más importante es la de Admi-

nistración, es por ello que sus atribuciones se encuentran establecidas
en los artículos 205 a 211 de la LOPJF.
Las otras comisiones ordinarias se integrarán con tres conseje-

ros: uno de los provenientes del Poder Judicial y los otros dos de
entre los designados por el Ejecutivo y el Senado. Sus resoluciones se
tomarán por mayoría de votos y sus miembros sólo podrán abste-
nerse de votar cuando tengan impedimento legal, la propia Comi-
sión calificará las excusas e impedimentos (Arts. 77 y 78).
Cada Comisión nombrará al Consejero que la presidirá y deter-

minarán el tiempo que deba permanecer en el cargo y las funciones
que deba cumplir. En los casos en los que no fuera posible la resolu-
ción de algún asunto en el seno de las Comisiones, su conocimiento
y resolución será desahogado por el Pleno del Consejo de la Judica-
tura Federal (Art. 80 LOPJF).
Para auxiliarse en las funciones que tanto la Constitución como

la propia LOPJF le encomienda al Consejo de la Judicatura Federal,
éste contará con un Secretariado Ejecutivo, integrado cuando menos
con los siguientes secretarios (Art. 86 LOPJF):
I. El Secretario Ejecutivo del Pleno y Carrera Judicial;
II. El Secretario Ejecutivo de Administración, y
III. El Secretario Ejecutivo de Disciplina.
170
El nombramiento de los Secretarios Ejecutivos deberá ser apro-

bado por el Pleno del CJF, a propuesta del presidente de dicho órgano
colegiado, que como hemos visto, también es el Presidente de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación (Art. 81, fr. XVI LOPJF).
El Consejo de la Judicatura Federal también cuenta con los que la

Ley denomina Órganos Auxiliares, previstos en el artículo 88 de la LOPJF
y son los siguientes: el Instituto de la Judicatura, la Visitaduría Judicial,
la Contraloría del Poder Judicial de la Federación, el Instituto Federal
de Defensoría Pública y el Instituto Federal de Especialistas de Con-
cursos Mercantiles, en los términos que establece la Ley de Concursos
Mercantiles (antes Ley de Quiebras y Suspensión de Pagos).
En el título séptimo de la lopjf se contiene un aspecto muy im-

portante, el artículo 105 es el que establece que “El ingreso y la pro-
moción de los servidores públicos de carácter jurisdiccional del Poder
Judicial de la Federación se hará mediante el sistema de carrera judicial
a que se refiere el presente Título, la cual se regirá por los principios
de excelencia, profesionalismo, objetividad, imparcialidad, independen-
cia y antigüedad, en su caso”.
171
MAPA 19
LAS SOLUCIONES
DE CONTROVERSIAS
PODER encargado de ENTRE LOS
JUDICIAL PARTICULARES Y ENTRE
ÉSTOS Y EL GOBIERNO
sus órganos
SUPREMA PRESIDENTE
integración
CORTE DE II MINISTROS
JUSTICIA DE
2 SALAS CON 5
LA NACIÓN
MINISTROS C/U
1 SALA SUPERIOR
TRIBUNAL
5 SALAS REGIONALES
ELECTORAL
TRIBUNALES 1 SEC. DE ACUERDOS,

3 MAGISTRADOS SECRETARIOS, ACTUARIOS
COLEGIADOS Y EMPLEADOS SEGÚN
DE CIRCUITO EL PRESUPUESTO.
integración
SECRETARIOS,
1 MAGISTRADO ACTUARIOS Y
TRIBUNALES
UNITARIOS DE EMPLEADOS SEGÚN
integración EL PRESUPUESTO
CIRCUITO
JUZGADOS integración
DE DISTRITO 1 JUEZ
CONSEJO DE LA integración
JUDICATURA 7 CONSEJEROS
FEDERAL
JURADO
integración
FEDERAL DE 7 CIUDADANOS
CIUDADANOS
TRIBUNALES DE
LOS ESTADOS
Y DEL DISTRITO
FEDERAL
172
6.2. Tribunal Electoral del Poder Judicial

6.2. de la Federación
La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia

Electoral (LGSMIME) fue aprobada por el Congreso y publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996, a este
ordenamiento federal le corresponde regular al sistema contencioso
electoral y tiene como una de sus finalidades más importantes, el
darle definitividad y por ende, una mayor certeza a la realización de
los procesos electorales federales y revisar también actos de autori-
dades locales en materia electoral, en el seno del Tribunal Federal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, como tribunal de últi-
ma instancia. Para conocer de manera breve y concisa en que consis-
te cada uno de los medios de impugnación con que se cuenta en
materia electoral, recurriremos al Instructivo de Medios de Impugna-
ción Jurisdiccionales, editado por el propio TEPJF.
6.2.1. Recurso de Apelación
El recurso de apelación es el medio de impugnación que pueden inter-

poner los partidos, organizaciones o agrupaciones políticas o de ciuda-
danos, las personas físicas o morales y los ciudadanos para combatir
(Art. 45 LGSMIME):
l Durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electo-

rales federales, y durante la etapa de preparación del proceso
electoral federal:
a) Las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión, y
b) Los actos o resoluciones de cualquiera de los órganos del

IFE que no sean impugnables a través del recurso de revi-
sión y que causen un perjuicio al partido político o agru-
pación política con registro nacional, que teniendo interés
jurídico lo promueva [artículo 40 párrafo 1, LGSMIME].
173
l En la etapa de resultados y declaraciones de validez de las

elecciones, el recurso de apelación procederá para impugnar:
a) Las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión pre-

vistos en Título Segundo, del Libro Segundo de la LGSMIME.
b) Los actos o resoluciones de cualquiera de los órganos del
ife que no sean impugnables a través del recurso de revi-
sión y que causen un perjuicio al partido o agrupación
política con registro, que teniendo interés jurídico lo pro-
mueva [Art. 40.1 LGSMIME].
c) En la etapa de resultados y declaraciones de validez de las

elecciones el recurso de apelación procederá para impug-
nar las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión
promovidos en términos del Art. 35, segundo párrafo de la
LGSMIME. (Art. 40.2 de la Ley).
Adicionalmente, el recurso de apelación procederá para impug-

nar el informe que rinda la Dirección Ejecutiva del Registro Federal
de Electores a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo Gene-
ral de Instituto Federal Electoral, respecto a las observaciones reali-
zadas por los partidos políticos nacionales a los listados nominales
de electores [artículo 41 párrafo 1, LGSMIME].
6.2.2. Juicio de Inconformidad
El juicio de inconformidad es el medio de impugnación con el que

cuentan los partidos políticos nacionales durante el proceso electo-
ral federal y exclusivamente en la etapa de resultados y declaraciones
de validez, para combatir las resoluciones de las autoridades electo-
rales federales que violen normas constitucionales o legales relativas
a las elecciones de Presidente de la República, senadores y diputados
[artículo 49 párrafo 1, LGSMIME].
A través del juicio de inconformidad se pueden atacar los siguien-

tes actos:
174
l En la elección de Presidente de los E.U.M., los resultados con-

signados en las actas de cómputo distrital respectivas, por
nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por
error aritmético;
l En la elección de diputados por el principio de mayoría relativa:
a) Los resultados contenidos en las actas de cómputo distrital,

las Declaraciones de Validez de las elecciones y el otorga-
miento de las constancias de Mayoría y Validez respec-
tivas, por nulidad de la votación recibida en una o varias
casillas o por nulidad de la elección;
b) Las determinaciones sobre el otorgamiento de las Cons-

tancias de Mayoría y Validez respectivas, y
c) Los resultados consignados en las actas de cómputo dis-

trital, por error aritmético.
l En la elección de diputados por el principio de representa-

ción proporcional, los resultados consignados en las actas de
cómputo distrital respectivas:
a) Por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas, o
b) Por error aritmético.
l En la elección de senadores por el principio de mayoría rela-

tiva y de asignación de primera minoría:
a) Los resultados consignados en las actas de cómputo de

entidad federativa, las Declaraciones de Validez de las elec-
ciones y el otorgamiento de las Constancias de Mayoría y
Validez o de Asignación de primera minoría respectivas,
por nulidad de la votación recibida en una o varias casi-
llas o por nulidad de la elección;
175
b) Las determinaciones sobre el otorgamiento de las Cons-

tancias de Mayoría y Validez o de Asignación de primera
minoría respectivas, y
c) Los resultados consignados en las actas de cómputo de

entidad federativa, por error aritmético.
En la elección de senadores por el principio de representación

proporcional, en los resultados consignados en las actas de cómputo
de entidad federativa respectivas:
a) Por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas, o
b) Por error aritmético [artículo 50 párrafo 1, LGSMIME].
La Sala Superior del Tribunal Federal Electoral tiene competen-

cia para conocer respecto de las impugnaciones relativas a la elección
de Presidente de la República. En los demás casos, será competente la
Sala Regional que ejerza su jurisdicción sobre la circunscripción
plurinominal a la que pertenezca la autoridad electoral responsable
[artículo 53, LGSMIME].
6.2.3. Recurso de reconsideración
El recurso de reconsideración es el medio de impugnación en mate-

ria electoral con el que se puede combatir:
l Las sentencias de fondo emitidas por las Salas Regionales en los

juicios de inconformidad que se hayan promovido en contra de
los resultados de las elecciones de diputados y de senadores, y
· Las asignaciones por el principio de representación proporcional

que respecto de dichas elecciones, lleve a cabo el Consejo Gene-
ral del Instituto Federal Electoral [artículos 3 párrafo 2, inciso b)
y 61 párrafo 1, LGSMIME].
176
Presupuestos
l Que la sentencia de la Sala Regional del Tribunal Federal Electoral:
a) No haya tomado en cuenta las causales de nulidad previstas

en la ley, mismas que, habiendo sido invocadas y debidamente
probadas en tiempo y forma, hubieran modificado el resul-
tado de la elección;
b) Haya otorgado indebidamente la Constancia de Mayoría y Va-

lidez, o asignado la primera minoría una fórmula de candida-
tos distinta a la que originalmente se le otorgó a asignó, o
c) Haya anulado indebidamente una elección [artículo 62 párrafo

1, inciso a), LGSMIME].
· Que el Consejo General del IFE haya asignado indebidamente dipu-

tados o senadores por el principio de representación proporcional:
a) Por que exista error aritmético en los cómputos realizados

por el propio Consejo,
b) Por no haber tomado en cuenta las sentencias que, en su caso,

hubiesen dictado las Salas del Tribunal, o
c) Por contravenir las reglas y fórmulas de asignación que esta-

blece la Constitución Política de los E.U.M. y el COFIPE [artí-
culo 62 párrafo 1, inciso b), LGSMIME].
De acuerdo con lo que dispone el artículo 64 de la LGSMIME, la

Sala Superior del Tribunal Federal Electoral es la única que tiene com-
petencia para conocer y resolver los recursos de reconsideración.
6.2.4. Juicio de revisión constitucional electoral
El juicio de revisión constitucional electoral es el medio de impugna-

ción con el que cuentan los partidos políticos nacionales para garanti-
zar la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades
177
estatales emitidos durante la organización, calificación y resolución

de controversias, en las elecciones de:
a) Gobernadores;
b) Jefe de Gobierno del D.F.;
c) Diputados locales;
d) Diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal;
e) Autoridades Municipales, y
f) Jefes Delegacionales del Distrito Federal, [artículos 3 párrafo

1, inciso d) y 86 párrafo 1, y 87 de la LGSMIME].
l Requisitos
El juicio de revisión constitucional electoral es procedente siempre y

cuando se cumplan los requisitos siguientes:
a) El acto o resolución tiene el carácter de definitivo y firme;
b) El acto o resolución debe violar algún precepto de la Consti-

tución Política de los E.U.M.;
c) La violación reclamada debe ser determinante para el desarro-

llo del proceso electoral respectivo o para el resultado final de
las elecciones;
d) La reparación solicitada debe ser material y jurídicamente

posible dentro de los plazos electorales;
e) La reparación solicitada debe ser factible antes de la fecha cons-

titucional o legalmente establecida para la instalación de los
órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos, y
Deben haberse agotado, tanto en tiempo como en forma, todas las

instancias legales previas para impugnar el acto o resolución [artículo
86 párrafo 1, incisos del a) al f), LGSMIME].
178
6.2.5. Juicio para la protección de los derechos

6.2.5. político-electorales del ciudadano
El juicio de protección de los derechos político-electorales es un medio

de impugnación con el que cuentan los ciudadanos para combatir:
l Presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las

elecciones populares, de asociarse libre e individualmente para
participar en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse
de manera libre e individual a los partidos políticos [artículo 79
párrafo 1, LGSMIME].
Quien está legitimado para promover este juicio es el ciudadano

por sí mismo, o cuando se asocie con otros ciudadanos para tomar
parte en forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las leyes
aplicables, cuando consideren que se les negó indebidamente su re-
gistro como partido político o agrupación política. El escrito a través
de quien ostente la representación legítima de la organización o agru-
pación política que estime que ha sido agraviada en sus derechos
[artículo 79 y 80 párrafo1, inciso e), LGSMIME].
l El juicio podrá ser promovido por el ciudadano cuando:
a) Habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspon-

dientes, no hubiere obtenido oportunamente el documento
que exija la ley electoral para ejercer el voto;
b) Habiendo obtenido oportunamente el documento para vo-

tar, no aparezca incluido en la lista nominal de electores de la
sección correspondiente a su domicilio;
c) Estime haber sido excluido indebidamente de la lista nomi-

nal de electores de la sección correspondiente a su domicilio;
d) Considere que se violó su derecho político electoral de ser vo-

tado cuando, habiendo sido propuesto por un partido político,
le sea negado indebidamente su registro como candidato a
179
un cargo de elección popular. En los procesos electorales fede-

rales, si también el partido político interpuso recurso de revi-
sión o de apelación, según corresponda, por la negativa del
mismo registro, el Consejo del mismo Instituto o la Sala Re-
gional del TEPJF, a solicitud de la Sala Superior, remitirán el
expediente a fin de que pueda ser resuelto por la propia Sala
Superior, junto con el juicio promovido por el ciudadano;
e) Habiéndose asociado con otros ciudadanos para tomar parte

en forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las leyes
aplicables, consideren que se negó de manera indebida su re-
gistro como partido político o agrupación política, y
f) Consideren que un auto o resolución de la autoridad, es vio-

latorio de cualquier otro de los derechos políticos-electorales
[artículo 80 párrafo 1, incisos del a) al f), LGSMIME].
Cabe destacar que este juicio sólo procederá cuando el actor haya
agotado todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias
para estar en condiciones de ejercer el derecho político-electoral que
presuntamente ha sido violado, en la forma y en los plazos que las leyes
respectivas establezcan para tal efecto [artículo 80 párrafo 2, LGSMIME].
En los casos que se prevén en los incisos del a) al c), anteriormente

señalados, los ciudadanos agraviados deberán agotar previamente la
instancia administrativa que establezca la ley. En estos supuestos, las
autoridades responsables deberán proporcionarles orientación y pon-
drán a su alcance los formatos que sean necesarios para la presenta-
ción del escrito de demanda respectiva [artículo 81, párrafo 1, LGSMIME].
Otro supuesto que contempla nuestra legislación, se presenta por causa

de inelegibilidad de los candidatos, cuando las autoridades electorales
competentes determinen no otorgar o revocar la Constancia de Mayoría
o de Asignación respectiva, en cuyo caso se deberá estar a lo siguiente:
l En los procesos electorales federales, el candidato agraviado

solamente podrá impugnar dichos actos o resoluciones a tra-
180
vés del juicio de inconformidad y en su caso, el recurso de

reconsideración, y
l En los procesos electorales de las entidades federativas, el can-

didato agraviado sólo podrá promover este juicio, cuando la
ley electoral correspondiente no le confiera un medio de im-
pugnación jurisdiccional que sea procedente en estos casos o
habiendo agotado el mismo, estime que la violación recla-
mada no se reparó debidamente.
181
recomendada:
v El Poder Judicial de la Federación es un poder del gobierno encar- l Arteaga Nava,
gado de la solución de controversias entre los particulares y entre Elisur, Derecho

éstos y el gobierno, en el ejercicio de la función jurisdiccional. Constitucional,
Editorial Oxford,
México, 1999.
v El Poder Judicial de la Federación se integra por diversos órga-
nos. Éstos son: l Elías Musi,
Edmundo, Estudio
l La Suprema Corte de Justicia de la Nación (órgano superior teórico práctico del
sistema de medios
de dirección);
de impugnación en
materia electoral,
l El Tribunal Electoral; Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la
l Los Tribunales Colegiados de Circuito; Federación, México,
1997.
l Los Tribunales Unitarios de Circuito;
l Galván Rivera,
Flavio, Derecho
l Los Juzgados de Distrito; procesal electoral
mexicano, McGraw
l El Consejo de la Judicatura Federal; Hill Interamericana
Editores, México, 1997.
l El Jurado Federal de Ciudadanos; y
l Los Tribunales de los Estados y del Distrito Federal.
v La Suprema Corte de Justicia de la Nación se integra con 11 Minis-

tros de los cuales uno es Presidente y los 10 restantes integrarán
dos salas; una, aborda las materias penal y civil; y la otra, resolverá
los conflictos de las materias administrativa y laboral.
v Los Tribunales Colegiados de Circuito se integran por tres Ma-

gistrados, un Secretario de Acuerdos y el número de secretarios,
Actuarios y empleados que se determinen en el presupuesto.
v Los Jueces de Distrito se dividen por materia. Por ello, existen Jueces
en materia penal, administrativa, civil, amparo en materia civil y,
por último, en materia laboral.
182
v El Jurado Federal de Ciudadanos conocerá de los delitos cometi-

dos por medio de la prensa contra el orden público o la seguridad
exterior o interior de la nación. Este Jurado se compone por siete
ciudadanos designados por sorteo.
v El Consejo de la Judicatura Federal se encarga de las labores de

administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder
Judicial de la Federación. Este Consejo es presidido por el Presi-
dente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
v El recurso de apelación es el medio de impugnación que pueden

interponer los partidos, organizaciones o agrupaciones políticas o
de ciudadanos, las personas físicas o morales y los ciudadanos para
combatir, durante el tiempo que transcurra entre dos procesos
electorales federales y durante la etapa de preparación del proce-
so electoral federal, las resoluciones que recaigan en los recursos
de revisión y en los actos o resoluciones de cualquiera de los órga-
nos del IFE que no sean impugnables a través del recurso de revisión
y que causen un perjuicio a cualquiera de los que lo interponen. En
la etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones,
este recurso procede contra aquellos actos o resoluciones emitidos
por los órganos del IFE cuya naturaleza sea diversa a los que puedan
ser recurridos por las vías de inconformidad y reconsideración.
Adicionalmente, dicho recurso procederá para impugnar el informe
que rinda la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores
a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo General de IFE.
v El juicio de inconformidad es el medio de impugnación con el

que cuentan los partidos políticos nacionales durante el proceso
electoral federal y exclusivamente en la etapa de resultados y de-
claraciones de validez, para combatir las resoluciones de las au-
toridades electorales federales que violen normas constitucionales
o legales relativas a las elecciones de Presidente de la República,
senadores y diputados.
v El recurso de reconsideración es el medio de impugnación con el

que se puede combatir: a) las sentencias de fondo emitidas por
183
Salas Regionales en los juicios de inconformidad que se hayan

promovido en contra de los resultados de las elecciones de dipu-
tados y senadores, y b) las asignaciones por el principio de repre-
sentación proporcional que respecto de dichas elecciones, lleve a
cabo el Consejo General del IFE.
v El juicio de revisión constitucional electoral es el medio de im-

pugnación con que cuentan los partidos políticos nacionales para
garantizar la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las
autoridades estatales emitidos durante la organización, califica-
ción y resolución de impugnaciones en las elecciones de gober-
nadores, Jefe de Gobierno del D.F., diputados locales, diputados
de la Asamblea Legislativa del D.F., autoridades municipales y
jefes delegacionales del D.F.
v El juicio para la protección de los derechos político-electorales

del ciudadano es el medio de impugnación con el que cuentan
los ciudadanos para combatir presuntas violaciones a sus dere-
chos de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociar-
se libre e individualmente para participar en forma pacífica en
los asuntos políticos y de afiliarse de manera libre e individual a
los partidos políticos.
184
DDESCENTRALIZACIÓN,
ADMINISTRATIVA,
UNIDAD VII
ESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
LEGISLATIVA Y JUDICIAL
E
n el presente apartado, el participante identificará las caracte-
rísticas básicas del Sistema Federal Mexicano y reflexionará en
torno de los aspectos que, de acuerdo con algunas teorías,
deben poseer los órganos constitucionales autónomos.
Asimismo, identificará a los órganos con autonomía constitu-

cional en México, que antecedieron la creación del Instituto Federal
Electoral y las condiciones de su surgimiento.
185
186
DDESCENTRALIZACIÓN,
ADMINISTRATIVA,
UNIDAD VII
ESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
7.1. El Sistema Federal Mexicano
S
i bien México alcanzó a consolidar su independencia el 27 sep-
tiembre de 1821, no fue sino hasta el 31 de enero de 1824 cuando
el Congreso Mexicano expidió el Acta Constitutiva de la Federa-
ción de 1824, meses antes de la promulgación de la Constitución
Federal de los Estados Unidos Mexicanos, la cual fue sancionada por el
Congreso General Constituyente el 4 de octubre de 1824. En ambas leyes
fundamentales de México, se adoptaron los principios del sistema fede-
ral norteamericano, el cual ejerció una definida influencia doctrinal.
El Estado federal mexicano se crea en la Constitución y es la mis-

ma ley fundamental la que constituye dos órdenes distintos subordi-
nados a ella: la federación y las entidades federativas, a los que también
les establece su competencia y sus límites, entre ambos órdenes no
opera el principio de subordinación, sino el de coordinación, por
lo que una ley federal no prevalece sobre una la ley local, sino que debe
de aplicarse la que ha sido expedida por la autoridad competente.
Para entender la delimitación de facultades entre la federación y

las entidades federativas, debemos recurrir inicialmente al artículo
40 de la CPEUM: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados
libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero
unidos en una federación establecida según los principios de esta ley
fundamental”.
187
También debemos relacionar dicho artículo con lo que establece el

artículo 124 de la CPEUM, ya que en éste dispositivo constitucional se
consagra el principio de distribución de facultades entre la federación
y las entidades que suscriben el pacto federal:
Artículo 124
“Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Cons-

titución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados”.
Cabe destacar que tanto el texto del artículo 40 como el del 124
constitucionales, desde su expedición en 1917 no han sufrido ningu-
na reforma, por que podemos afirmar que en ambos dispositivos
jurídicos se encuentran contenidas decisiones políticas fundamen-
tales adoptadas por el Constituyente de 1917.
La doctrina ha realizado una clasificación didáctica de las facul-

tades que ejerce el depositario de la función legislativa a nivel federal,
que las divide en:
– Facultades expresas
– Facultades exclusivas
– Facultades implícitas
– Facultades concurrentes
Facultades expresas
El artículo 73 constitucional enumera las facultades expresas con las

que cuenta el Congreso de la Unión, las cuales ya las hemos analizado
en el apartado de funciones legislativas genéricas. Y a su vez algunas de
ellas, el propio texto constitucional las divide en facultades exclusivas
de la Cámara de Diputados y facultades que son exclusivas del Senado
de la República.
188
Facultades exclusivas
El régimen federal y representativo bicameral, prevé la existencia de

facultades que ambas Cámaras ejercen y otras que son propias de la
naturaleza de cada Asamblea. Lo anterior es susceptible de afirma-
ción en razón de la previsión constitucional de facultades exclusivas
para cada una de ellas.
La Cámara de Diputados, tiene asignadas además de las faculta-

des previstas en el artículo 73 Constitucional las siguientes:
I. Expedir el Bando solemne para dar a conocer en toda la Re-

pública la declaración de Presidente electo que hubiere he-
cho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y

de gestión, el desempeño de las funciones de la Entidad de
Fiscalización Superior de la Federación.
III. Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de

Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribu-
ciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así
como revisar la Cuenta Pública del año anterior.
IV. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los

servidores públicos que hubieren incurrido en delito en
los términos del artículo 111 la CPEUM.
V. Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores

públicos a que se refiere el artículo 110 de la Constitución y
fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que
contra éstos se instauren.
Por su parte, la Cámara de Senadores, como instancia legislativa

representante del Pacto Federal tiene las siguientes atribuciones en
exclusiva:
189
I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Fe-

deral con base en los informes anuales que el Presidente de
la República y el secretario del despacho correspondiente
rindan al Congreso; además, aprobar los tratados internacio-
nales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo
de la Unión.
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario

haga del Procurador General de la República, ministros,
agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados supe-
riores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del
Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales.
III. Autorizarlo también para que pueda permitir la salida de

tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso
de tropas extranjeras por el territorio nacional y la esta-
ción de escuadras de otras potencias, por más de un mes,
en aguas mexicanas.
IV. Dar su consentimiento para que el Presidente de la Repú-

blica pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus
respectivos estados, fijando la fuerza necesaria.
V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes

constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de
nombrarle un gobernador provisional, quien convocará
a elecciones conforme a las leyes constitucionales del
mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará
por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la Re-
pública, con aprobación de las dos terceras partes de los
miembros presentes y, en los recesos, por la Comisión Per-
manente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así
nombrado no podrá ser electo gobernador constitucional
en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convoca-
toria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que
las constituciones de los estados no prevean el caso.
190
VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los pode-
res de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin
al Senado, o cuando, con motivo de dichas cuestiones, se
haya interrumpido el orden constitucional mediante un
conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su reso-
lución, sujetándose a la Constitución General de la Repú-
blica y a la del estado.
VII. Erigirse en jurado de sentencia para conocer en juicio po-

lítico de las faltas u omisiones que cometan los servidores
públicos y que redunden en perjuicio de los intereses pú-
blicos fundamentales y de su buen despacho, en los térmi-
nos del artículo 110 de la Constitución.
VIII. Designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, de entre la terna que someta a su considera-
ción el Presidente de la República, así como otorgar o ne-
gar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia
de los mismos, que le someta dicho funcionario.
IX. Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los su-

puestos previstos en esta Constitución.
Facultades implícitas
Para analizar las facultades implícitas del Congreso, previamente es

necesario definir el tópico implícito, el diccionario de la Real Acade-
mia de la Lengua Española lo refiere como: “lo incluido en otra cosa
sin que ésta lo exprese”.
En este sentido, es correcto hablar de facultades implícitas, en-

tendiéndolas como aquellas que establece la Constitución para el
Poder Legislativo, pero que se encuentran fuera de la redacción de
los artículos 73, 74 y 76 constitucionales que consagran las faculta-
des del Congreso.
191
Si bien lo anterior es cierto, no lo es menos que la redacción de

los dispositivos aludidos prevén respectivamente en la última frac-
ción las frases:
Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efec-
tivas las facultades anteriores [expresas] y todas las otras [implícitas]
concedidas por esta Constitución a los poderes de la Unión. (Véase el
Artículo 73 constitucional).
Las demás que le confiere expresamente esta Constitución. (Véase el

Artículo 74 constitucional).
Las demás que la misma Constitución le atribuya. (Véase el Artículo

76 constitucional).
En el sentido gramatical de las citas referidas, se alude a las otras

facultades que tienen el Congreso o cada una de sus Cámaras, pero
que no están dentro del apartado de las facultades del Congreso, por
lo que a primera lectura serían implícitas en un sentido material,
pero en un sentido formal serían expresas, dado que la Constitución
las prevé en varios de sus apartados, señalándolos como facultades
del Congreso o de sus Cámaras.
No obstante, es menester aclarar que no se debe entender por

facultades implícitas aquellas que no menciona la Constitución en
su redacción, puesto que toda atribución de autoridad debe estar
prevista en el orden constitucional y legal, lo contrario estaría en de-
trimento del principio de legalidad.
La afirmación precedente nos permite sostener como corolario:
1. Que las facultades implícitas están dentro del texto de la cons-

titución federal, y se consideran implícitas respecto de las
facultades expresas contenidas en el artículo 73 constitucional
(sentido material), las cuales se consideran expresas respecto
de la Constitución en su conjunto (sentido formal).
192
2. Que corresponden al Congreso General o a cada una de sus

Cámaras.
3. Que tienen plena validez y sustento constitucional, en virtud

de la remisión que hacen respectivamente la última fracción de
los artículos 73, 74 y 76 constitucionales.
4. Que su calificación de implícita se da en razón de no estar con-

templadas dentro de los dispositivos señalados, ya que son
concomitantes a diversas prescripciones o procedimientos
constitucionales.
Enunciar la totalidad de facultades implícitas nos llevaría a hacer

una descripción del texto constitucional en su conjunto, por lo que
señalaremos algunos ejemplos contenidos en diversos artículos de la
constitución.
– Expedición de leyes a que se refiere la fracción XVII del artícu-

lo 27 Constitucional, para establecer procedimientos para el
fraccionamiento o enajenación de latifundios.
– Nombramiento por parte del Senado o que tengan la conduc-

ción de la Comisión Permanente en su caso de los funciona-
rios del Banco de México, artículo 28.
– Aprobación por parte del Congreso para que el Ejecutivo de-

crete la suspensión de garantías a que se refiere el artículo 29
de la CPEUM.
– Elección por parte de la Cámara de Diputados o de la Comi-

sión Permanente, de los Consejeros que integrarán el Conse-
jo General del Instituto Federal Electoral, de conformidad con
el artículo 41 de la Carta Magna.
– Convocatoria por parte de la Comisión Permanente a periodo

extraordinario de sesiones, de conformidad con el artículo 67
constitucional.
193
– Las diversas hipótesis del artículo 77 constitucional.
– Designación del titular de la Entidad Superior de Fiscaliza-

ción, conforme al artículo 79 de la CPEUM.
– Designación de presidente provisional, interino y sustituto,

artículo 84 de la carta magna.
– Integración de Comisiones de Investigación, artículo 93 de la

CPEUM.
– Elección por parte del Senado de la República de los magis-

trados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción, artículo 99 constitucional.
– Elección por parte del Senado de la República de los dos conse-

jeros integrantes del Consejo de la Judicatura Federal, artícu-
lo 100 de la Carta Fundamental.
– Elección por parte de la Cámara de Senadores del Presidente

y de los Consejeros de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, artículo 102 de la Constitución.
– Establecimiento de leyes y sustanciación de los procedimien-

tos para determinar la responsabilidad de servidores públicos,
artículo 108 de la CPEUM.
– Remoción del Jefe de Gobierno del Distrito Federal por parte

del Senado o de la Comisión Permanente, artículo 122.
– Reformas y adiciones la Constitución, conforme al artículo

135 de la CPEUM.
194
Facultades Concurrentes
Estas facultades se ejercen de manera conjunta entre la Federación y

las entidades federativas, ya que tanto el Congreso de la Unión como los
Congresos Estatales y el caso de la Asamblea Legislativa del D.F., tienen
capacidad para legislar, para elaborar leyes. También cabe destacar
que los Municipios tienen la capacidad para emitir Reglamentos, por
lo que en algunas materias que la propia Constitución establece, los
Ayuntamientos podrán expedir una determinada normatividad con-
currente con la federal y estatal, pero de un nivel infralegal, o sea de
nivel reglamentario. Veamos cuales materias se establecen en la CPEUM
como facultades concurrentes:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordina-

ción entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Muni-
cipios, en materia de seguridad pública; así como para la organización
y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimien-
to de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el
ámbito federal;
XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República

escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesiona-
les; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica,
escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, mu-
seos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la
cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que
se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos
fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya
conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes
encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación,
los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las
aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público,
buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los
Títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán
sus efectos en toda la República.
195
XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia

del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios en el ámbi-
to de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos
humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo 3o.
del artículo 27 de esta Constitución;
XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del

Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Munici-
pios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de
protección al ambiente y de preservación y restauración del equili-
brio ecológico;
XXIX-I. Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las
cuales la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios,
coordinarán sus acciones en materia de protección civil;
XXIX-J. Para legislar en materia de deporte, estableciendo las

bases generales de coordinación de la facultad concurrente entre la
Federación, los estados, el Distrito Federal y municipios; asimismo
de la participación de los sectores social y privado.
XXIX-K. Para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo

las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes
entre la Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, así como
la participación de los sectores social y privado.
De lo anterior podemos concluir que existe facultad concurrente

entre la federación y las entidades federativas en las materias de: se-
guridad pública, educación, asentamientos humanos, protección al
ambiente, protección civil y turismo, ésta última gracias a la reciente
adición de la fracción XXIX-K del pasado 6 de octubre de 2003.
196
7.2 Órganos constitucionales autónomos
7.2.1 Definición y naturaleza jurídico-constitucional
Para la profesora española María Antonia Trujillo Rincón la noción

de órgano constitucional autónomo que es generalmente aceptada
por la doctrina, concibe a tales como: “aquellos órganos a los cuales
está confiada la actividad directa e inmediata del Estado, y que, en los
límites del derecho objetivo, que los coordina entre sí, pero no los
subordina unos a otros, gozan de una completa independencia y pa-
ridad recíproca, se encuentran en el vértice de la organización esta-
tal, no tienen superiores y son sustancialmente iguales entre sí, no
siéndoles aplicables ni el concepto de autarquía ni el de jerarquía”.
7.2.2 Algunas características
El constitucionalista español Manuel García Pelayo, ha estudiado a los

órganos autónomos tales como el Tribunal Constitucional en España
y similares de Europa, y preocupado por la identificación de esos órga-
nos, ha propuesto unos criterios para distinguirlos, como lo son:
a) La Inmediatez. Son órganos que deben estar establecidos y confi-

gurados directamente en la Constitución;
b) La Esencialidad. Es decir, que cumplan con funciones esenciales

para el Estado Constitucional de Derecho;
c) La Dirección Política. En tanto que participan en la dirección po-

lítica del Estado y de ellos emanan actos ejecutivos, legislativos, o
jurisdiccionales que contribuyen a orientar de modo decisivo los
procesos de toma de decisiones;
d) La Paridad de Rango. Dado que mantienen con los otros órganos

y poderes relaciones de coordinación; y
e) La Autonomía Orgánica, funcional y en ocasiones también pre-

supuestaria.
197
Por su parte, otros mexicanos estudiosos del derecho electoral y

los temas relacionados con este, han identificado algunos rasgos carac-
terísticos que de acuerdo con ellos debería de presentarlos el IFE:
1) La autonomía no sólo funcional, sino también financiera. Los

órganos constitucionales autónomos exigen de un presupuesto que
no esté determinado por ley secundaria o sea el producto de las
concertaciones políticas del momento, sino que proviene de una de-
cisión político constitucional que señale el porcentaje que deba co-
rresponderle, esa sería una de las más consistentes garantías para su
funcionamiento con independencia.
2) La integración de los órganos constitucionales y el estatuto de sus

titulares. Los titulares de estos órganos, preferentemente deben de
ser propuestos por el Poder Legislativo por mayorías calificadas de
dos terceras partes del Congreso.
Tendrán que contar con las garantías o el estatuto personal de los

magistrados o ministros supremos del Poder Judicial del Estado, esto
es: la selección justa e imparcial, la inamovilidad, una remuneración
suficiente y la prohibición de su reducción; también deben de prever
designaciones escalonadas y la existencia del servicio civil de carrera
para los funcionarios al interior de los órganos autónomos de estado.
3) Apoliticidad. Los órganos constitucionales autónomos son ór-

ganos técnicos y no políticos. A sus miembros les estará prohibido,
bajo severas sanciones, ser militantes de partidos o miembros de cual-
quier grupo de interés, o actuar bajo consignas.
4) Inmunidades. Los titulares de estos órganos pueden ser remo-

vidos por el fincamiento de responsabilidades. Sin embargo resulta
conveniente que cuenten con inmunidades para algunos actos que
realicen y sean propios de su función, así como algunos privilegios
procesales de los que gocen los miembros del Poder Judicial.
5) Responsabilidades. Los órganos constitucionales autónomos in-

formarán periódicamente de sus actividades al Congreso y a la ciuda-
198
danía. El Tribunal Constitucional, será el encargado de ventilar los con-

flictos de competencias que se susciten en dichos órganos entre sí o
con otros órganos o poderes del Estado. No obstante, en lo referente a
sus atribuciones, serán supremos dentro del marco constitucional.
6) Transparencia. Los actos y decisiones de los órganos autóno-

mos, salvo los casos comprensibles del secreto en las investigaciones
del Ministerio Público, podrán ser conocidas por cualquier ciudada-
no, y cualquiera deberá tener acceso a la información, incluyendo
obviamente, el resto de los órganos del Estado.
7) Intangibilidad. Deberán ser órganos permanentes o, por lo

menos, para cuya modificación se podría exigir un procedimiento
de reforma constitucional más reforzado que el procedimiento de
reforma constitucional ordinario.
8) Funcionamiento interno apegado al Estado de Derecho. Sería im-

prescindible que, en las responsabilidades administrativas de los fun-
cionarios de los respectivos órganos, éstos cuenten con todas las
garantías constitucionales y procesales, como lo son: presunción de
inocencia, oralidad, publicidad de los procesos y derecho de defensa.
Los órganos constitucionales autónomos deben de evitar cualquier
tipo de excesos tecnocráticos.
199
MAPA 20
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES
AUTÓNOMOS no tienen
son aquellos a
SUPERIORES
los que se confía
gozan de
son
LA ACTIVIDAD
DIRECTA E IGUALES
INMEDIATA ENTRE SÍ
DEL ESTADO UNA COMPLETA
INDEPENDENCIA
criterios para distinguirlos según García Pelayo
AUTONOMÍA NO SÓLO
FUNCIONAL SINO TAMBIÉN
INMEDIATEZ
FINANCIERA
rasgos característicos
INTEGRACIÓN DE ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES Y ESTATUTO
ESENCIALIDAD
DE SUS TITULARES
APOLITICIDAD
DIRECCIÓN
POLÍTICA
INMUNIDADES
RESPONSABILIDADES
PARIDAD
DE RANGO
TRANSPARENCIA
INTANGIBILIDAD
AUTONOMÍA
ORGÁNICA
FUNCIONAMIENTO INTERNO APEGADO

AL ESTADO DE DERECHO
200
De los anteriores puntos se puede coincidir prácticamente con la

totalidad, autonomía financiera, apoliticidad, transparencia, etc. salvo
por lo que hace a “la Intagibilidad”, ya que la actual normación cons-
titucional no prevé más que un camino para la reformabilidad de la
constitución, esto es la votación calificada en ambas cámaras del Con-
greso y el voto aprobatorio de la mayoría de las Legislaturas Estatales, tal
y como lo establece el artículo 135 de la Carta Magna, pretender una
mayor rigidización de esas normas, requeriría de profundas reformas
que implicarían la adopción de decisiones políticas fundamentales.
Por su parte, la investigadora Susana Thalía Pedroza nos brinda

un listado de características con que cuentan los entes u órganos cons-
titucionales autónomos, el cual por su claro contenido analítico, se
reproduce a continuación:
1) Autonomía de tipo político-jurídica (en el sentido de que los

órganos constitucionales autónomos gozan de cierta capacidad nor-
mativa que les permite crear normas jurídicas sin la participación de
otro órgano estatal); administrativa (que tiene cierta libertad para
organizarse internamente y administrarse por sí mismo, sin depen-
der de la administración general del Estado), y financiera (que im-
plica que los órganos constitucionales autónomos puedan determinar
en una primera instancia sus propias necesidades materiales mediante
un anteproyecto de presupuesto que normalmente se somete a la con-
sideración del Poder Legislativo).
2) El ente u órgano debe tener además de personalidad jurídica

propia, potestad reglamentaria, esto es la facultad para emitir normas
jurídicas reconocidas y reguladas por el sistema legal, lo cual significa
que cuenta con capacidad de formular su reglamentación interna, estas
normas requieren su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
3) Se deben de establecer de forma precisa las competencias pro-

pias y exclusivas de los entes u órganos.
4) Deben de elaborar sus políticas, planes y programas respecto

de las funciones que sus atribuciones constitucionales y legales les
tienen encomendadas.
201
5) Deben contar con capacidad para auto organizarse. Ello tiene

como consecuencia que dicho ente u órgano seleccione a su perso-
nal, establezca reglas claras para la promoción y el ascenso, e implica
el funcionamiento de un servicio civil de carrera.
6) Para poder disponer de los fondos que le han sido asignados, los
entes u órganos deben gozar de autonomía financiera o de gestión.
7) No debe tener influencias de las fuerzas políticas, debido a su

carácter eminentemente técnico.
8) Sus titulares poseen un estatuto jurídico especial que los resguar-

da de la presión o influencia que pudieran recibir de otros órganos o de
los poderes fácticos de la sociedad. Ese estatuto se traduce en garantías
de designación, inamovilidad, duración, remuneración suficiente, etc.
9) Para integrar el órgano se escogen a personas con reconocido

prestigio en la materia de que se trate.
10) Los nombramientos son de mayor duración que los de las

demás autoridades políticas.
11) Para asegurar la imparcialidad de sus integrantes, éstos de-

ben estar sujetos a un marco de incompatibilidades, que incluso al-
gunas subsisten tiempo después de haber ocupado el cargo.
12) Generalmente la remuneración que reciben sus titulares, se

equipara a la de un Secretario de Estado.
13) El ente u órgano debe gozar de la estima de neutralidad e

imparcialidad por parte de la opinión pública.
14) Debe tener el derecho de iniciativa legislativa para proponer

actualizaciones o reformas a la ley de su competencia.
15) El órgano debe de contar con la facultad de reglamentar la ley

que le da competencia y subsanar los vacíos que se encuentren para la
aplicación de legislación en la materia de que se trate.
202
16) Las decisiones más importantes son adoptadas de manera

colegiada.
17) Los entes u órganos tienen que presentar informes y realizar

comparecencias ante las comisiones competentes del órgano parla-
mentario.
18) El ente u órgano no debe estar sujeto a las instrucciones de

los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
203
MAPA 21
ORGANISMOS forman parte integrante de la
AUTÁRQUICOS
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
constituyen
una
PERSONA es
PÚBLICA
JURÍDICA
que
realiza
es es decir
ESTATAL
siempre es
FINES
PROPIOS DEL
ESTADO
CREADA POR PERTENECE A LOS

EL ESTADO CUADROS DE LA
INTEGRA
ADMINISTRACIÓN
LOS MISMOS
PÚBLICA
e
su
competencia
ADMINISTRARSE A SÍ MISMA
conforme
a
LA NORMA QUE
LE DIO ORIGEN
204
7.3. Órganos con autonomía constitucional

7.3. reconocidos en la Constitución Federal
CUADRO COMPARATIVO
Cualidades Jurídicas, Fechas, en Integración de los Órganos de Gobierno,
entre los Organismos Constitucionales Autónomos
Cualidad Jurídica IFE BANXICO CNDH
Creación 1990 1925 1990
Con facultades para: Emitir Emisión de Recomendaciones

Acuerdos Moneda Públicas
Constitucionalización Reforma Const. Reforma Const. Reforma Const.

del organismo 1990 1993 1992
Creación abril 1990 agosto 1993 diciembre 1992
Órgano de Gobierno: Consejo General Junta de Gobierno: Consejo de la

del IFE CNDH:
8 Consejeros 4 Subgobernadores
Electorales 1 Gobernador 10 Consejeros
Titular del organismo: 1 Consejero Gobernador del Presidente de la

Presidente del IFE Banco de México CNDH
Autonomía Constitucional abril 1990 agosto 1993 diciembre 1999
Con facultades para emitir: Acuerdos, Moneda, Política Nacional

Distritación, Regulación de la Materia,
Sanciones a Monetaria Recomendaciones,
Partidos Políticos e imposición Reglamento interno
y Ciudadanización de Sanciones de la CNDH.
de su Consejo.
Consolidación de Reforma COFIPE Reforma Const. Reforma Const.

su Autonomía 1996 agosto 1993 diciembre 1999
205
7.4. Diferencias entre los órganos desconcentrados

7.4. y descentralizados de la Administración Pública
DESCONCENTRACIÓN DESCENTRALIZACIÓN
Órganos Desconcentrados Organismos Públicos Descentralizados
Pueden tener autonomía técnica o puede Cuenta con autonomía de gestión. (Fun-
no tenerla, para el ejercicio de su función. ción: empresas estratégicas, empresas
prioritarias, prestación de servicios públi-
cos, seguridad social.)
Opera el principio de supra/subordinación Puede estar sectorizado o no. Sólo no están

con respecto al sector (o Dependencia en sectorizados: el IMSS, ISSSTE, INFONAVIT, ISSFAM,
que se ubica) INMUJER y la CONADEPI. (art. 5 de la LFEP)
No es característico contar con Órgano de Cuenta con un Órgano o Junta de Gobierno

Gobierno. La dirección puede ser uniper- como instancia superior de dirección.
sonal o colegiada.
Generalmente no cuenta con personali- Si tienen personalidad jurídica propia.

dad jurídica.
No cuentan con patrimonio propio. Si cuentan con patrimonio propio.
Podría otorgar concesiones por parte del No podría otorgar concesiones por parte
gobierno. del gobierno.
En realidad las características presentadas en el cuadro compara-

tivo, nos presentan una guía que comprende a la generalidad de los
órganos desconcentrados y de los organismos descentralizados. Si
bien como hemos visto le corresponde al Presidente de la República
la conducción de los asuntos en el ramo administrativo, éste tiene la
responsabilidad en el mando y la organización de la administración
pública federal, tanto de la centralizada (Secretarías de Estado y De-
partamentos Administrativos) como de la paraestatal (Organismos
Públicos Descentralizados, Fideicomisos Públicos y Empresas de Parti-
cipación Estatal Mayoritaria).
También al Ejecutivo Federal se le atribuye la emisión de los instru-

mentos de planeación, tanto el Plan Nacional de Desarrollo como los
Programas Sectoriales él es el que los aprueba, aún cuando la planeación
206
MAPA 22
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ART. 90 CPEUM
CENTRALIZADA PARAESTATAL
LOAPF LFEP
SECRETARÍAS ENTIDADES PARAESTATALES

DE ESTADO (ORGANISMOS
DESCENTRALIZADOS) IMSS,
INFONAVIT, ISSSTE, PEMEX,
CONSEJERÍA EXISTE CIERTA CFE, CONAGUA, ASA, ETC.
JURÍDICA RELACIÓN
JERARQUÍA
ATENUADA
AUTONOMÍA TÉCNICA
RELACIÓN Y ORGÁNICA
DE JERARQUÍA
PERSONALIDADES JURÍDICA
ÓRGANOS Y PATRIMONIO PROPIOS
DESCONCENTRADOS
SAT, INAFED, CRE, RAN,

COFETEL, IPN,
CONAPESCA, ETC.
207
es obligatoria, los instrumentos programáticos de la administración

pública federal, competen al Presidente de la República.
A los Secretarios de Estado les corresponde conducir la política

pública de su ramo, aún cuando los organismos descentralizados tie-
nen un mayor margen de autonomía (personalidad jurídica y patri-
monio propios) los titulares de las Secretarías de Estado en efecto
pueden incidir en la conducción de las empresas públicas o entida-
des paraestatales ya que les corresponde presidir el consejo u órgano
de gobierno (véase artículos 27 al 43 de la LOAPF).
Sin embargo, nuestra legislación contempla la existencia de algu-

nos órganos de la administración pública que aún cuando se encuen-
tran diseñados como órganos desconcentrados, en efecto cuentan
con un mayor margen de autonomía para el desempeño de las fun-
ciones que tienen encomendadas, tal es el caso de instituciones como
la Comisión Reguladora de Energía y el organismo anti-monopo-
lios, la Comisión Federal de Competencia Económica, los cuales ope-
ran sin las instrucciones del titular de la dependencia en la que están
adscritos, sino que adoptan sus decisiones por parte de sus propios
comisionados u órganos de gobierno, subordinándolas al mandato
de las leyes y reglamentos que aplican.
7.4.1 Diferencias entre los conceptos “autonomía”

7.4.1 y “autarquía”
Por entidad autárquica debe entenderse “toda persona jurídica pública

estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple
fines públicos específicos”. De ahí que los rasgos esenciales son:
1. Constituyen una persona jurídica;
2. Se trata de una persona jurídica “pública”;
3. Es una persona jurídica pública “estatal”, es decir, pertenece a

los cuadros de la administración pública e integra los mismos;
208
4. Realiza o cumple fines “públicos”, que son fines propios del

Estado;
5. Su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente

la de “administrarse” a sí misma, conforme a la norma que le
dio origen;
6. Siempre es creada por el Estado.
Al tratar este punto, por no distinguir entre persona jurídica pública

estatal y persona jurídica pública no estatal, muchos autores sostienen
conclusiones equivocadas, al extremo de que algunos de ellos llegan
a considerar como entes autárquicos a las asociaciones profesionales
legalmente constituidas. Estas últimas pueden llegar a constituirse como
personas jurídicas públicas, pero no como entidades autárquicas.
Cuando se está hablando de “entidad autárquica” se sobre en-

tiende que se trata de una “persona jurídica”, pública y estatal. La
noción de entidad autárquica va referida exclusivamente, a una per-
sona jurídica de los caracteres indicados. Sería absurdo hablar de
entidad autárquica refiriéndose a una persona “individual”.
La personalidad jurídica es lo que distingue a la entidad autárquica

de los meros “organismos” administrativos, que si bien pueden tener
atribuciones propias, carecen en cambio de una personalidad distin-
ta del Estado.
La “autarquía” es, entonces, un régimen jurídico que se adscribe o

vincula a una persona jurídica pública estatal. En este orden de ideas,
resulta inconcebible hablar de persona individual o física autárquica.
Pero en cambio, resulta diferente que el órgano directivo o gestor de la
entidad autárquica, en lugar de ser colegiado o plural, sea singular o
individual: integrado por una sola persona. Esto último es posible en
el terreno de los principios.
De forma que las entidades autárquicas –sean éstas territoriales o

institucionales– son siempre personas jurídicas públicas estatales,
209
caracterizadas esencialmente por el específico “fin” público que las

determina.
En el derecho administrativo y desde el punto de vista histórico

no existían los entes “institucionales”, originalmente sólo se conocían
lo que hoy se denomina “entes territoriales”. (Dentro de los entes terri-
toriales se considera al Estado, la Provincia y a la Comuna).
La idea de dotar de personalidad jurídica a ciertas entidades, lla-

madas entonces “establecimientos”, surgió por la necesidad de atraer
las liberalidades que los particulares llevasen a cabo en su favor. En
efecto, existe una gran diferencia entre dejar un legado a un munici-
pio para su posterior inversión en un fin benéfico, o legar directa-
mente el establecimiento dedicado precisamente al desarrollo de tal
fin; en el primer supuesto, el heredero o legatario es el municipio, si
bien sujeto a una cláusula modal; pero en todo caso los bienes pasa-
rían por el filtro de la administración municipal, entremezclados
normalmente con la hacienda pública de la misma.
Por el contrario, en segundo supuesto, los bienes de manera di-

recta e inmediata se adscriben a la entidad benéfica. Este es el verda-
dero origen del concepto de establecimiento público como persona
jurídica. Tal “establecimiento público” es lo que hoy se conoce como
“entidad autárquica institucional”.
Por lo anterior, es necesario diferenciar la noción de “autarquía”

de la de otras expresiones que, por aparejar ideas afines, podrían in-
troducir confusiones. Es lo que ocurre con conceptos de soberanía,
autonomía y autarcia, cuyo sentido preciso debe determinarse res-
pecto al de autarquía.
Mientras “soberanía” y “autonomía” implican conceptos políti-

cos, “autarquía” y “autarcia” traducen conceptos administrativos.
Es posible afirmar que existen diferencias muy claras entre los

órganos desconcentrados, los organismos descentralizados y las en-
tidades autárquicas. En los primeros, se preservan los principios de
210
unidad y jerarquía del Poder de que se trate, sobre aquéllos órganos;

en los organismos públicos descentralizados también se mantiene el
principio de jerarquía, pero en este caso, una jerarquía atenuada y en
lo que se refiere a las entidades autárquicas, debemos entender a éstas
como entes autosuficientes, que desarrollan políticas públicas de un
Estado y que intentan bastarse a sí mismas, con sus propios recursos.
211
MAPA 23
es un
DESCENTRALIZACIÓN
INSTRUMENTO
requiere de
que
AUTONOMÍA eficientiza
por ella se
ORGÁNICA
otorgan
EN EL PLANO LAS LABORES
LEGAL otorga a ADMINISTRATIVAS
DEL ESTADO
ÓRGANOS QUE ALGUNAS

GUARDAN CON LA ACTIVIDADES
ADMÓN. CENTRAL UNA ADMINISTRATIVAS
ENTIDADES
RELACIÓN QUE NO ES ADMINISTRATIVAS
LA DE JERARQUÍA para
es una
ALIGERAR
responsabilidades que
PESOS
FORMA
JURÍDICA de la
ACTIVIDAD COMPETEN
de la GUBERNAMENTAL AL ESTADO
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
mediante la ACTIVIDADES
cual se crean ESPECÍFICAS
se les confieren de
ENTES INTERÉS
PÚBLICOS PÚBLICO
tales como
dotados
de
PRESTACIÓN DE SERVICIOS
PÚBLICOS (IMSS, ISSSTE,
PERSONALIDAD INFONAVIT, ETC.)
JURÍDICA
PROPIA PATRIMONIO
PROPIO que constituyen
EMPRESAS PÚBLICAS
(PEMEX, CFE, ETC.)
212
MAPA 24
DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
puede ser
POR SERVICIO POR REGIÓN
corresponde corresponde
a a
ORGANISMOS ORGANISMOS
creados
creados de para
ENCARGARSE DE LAS
MANERA EXCLUSIVA
NECESIDADES PÚBLICAS
DE UNA REGIÓN
para
PRESTAR
DETERMINADOS
SERVICIOS
PÚBLICOS
213
7.4.2 Descentralización administrativa
La experiencia que históricamente se ha acumulado y, especialmen-

te, durante el presente siglo, ha llevado a determinar los aspectos per-
judiciales de la excesiva centralización administrativa; por tal motivo,
el Estado se ha apoyado en la descentralización para aligerar el peso
que representa la actividad gubernamental.
La descentralización otorga a entidades administrativas una respon-

sabilidad específica, que originalmente compete al Estado, es decir,
constituye una forma jurídica de la Administración Pública, mediante
la cual se crean entes públicos, dotados de personalidad jurídica y patri-
monio propios. A estos entes administrativos, se les confieren activi-
dades específicas de interés público, esto es, atienden fundamentalmente
servicios públicos específicos.
La descentralización administrativa ha tomado un importante

auge en los estados contemporáneos, ya que es un instrumento me-
diante el cual se eficientizan las labores administrativas del Estado.
En términos generales, por la descentralización se otorgan algunas
actividades administrativas a órganos que tienen con la administra-
ción centralizada una relación que difiere de la jerarquía, sin que ello
signifique una extinción de las facultades indispensables para con-
servar la unidad del poder.
El doctor Andrés Serra Rojas, señala que:
“La administración descentralizada por servicio llamada también

descentralización técnica o administrativa indirecta, se desarrolla
en nuestro país inspirada en la organización de los establecimientos
públicas franceses, en las comisiones norteamericanas y en general,
en las comisiones norteamericanas y en general, en los principios
teóricos de la descentralización administrativa”.*
* Andrés Serra Rojas, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México 2003, p. 779.
214
Por su parte, el maestro Gabino Fraga, señala que la descentrali-

zación “consiste en confiar la realización de algunas actividades ad-
ministrativas a órganos que guardan con la administración central
una relación que no es la de jerarquía”.
De lo apuntado se desprende que la descentralización no separa

de la administración pública a las entidades administrativas, ya que
en este supuesto estaríamos en presencia de unidades que actuarían
fuera del Estado, como entes absolutamente soberanos.
El carácter esencial de la descentralización es precisamente la auto-

nomía orgánica, en virtud de que los organismos descentralizados cuen-
tan con un poder propio de decisión, limitado, como es evidente, a
aquellos asuntos que corresponden a la esfera de su competencia.
En este sentido, Andrés Serra Rojas, señala que “descentraliza-

ción no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarquía
administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de
vigilancia y control”.
7.4.3. Descentralización administrativa por servicio

7.4.3. y por región
Los doctrinarios del tema, señalan que existen dos tipos de descen-
tralización administrativa, a saber:
a) Por servicio. La descentralización por servicio, corresponde a

aquellos organismos que fueron creados de manera exclusiva
para prestar determinados servicios públicos.
b) Por región. Corresponde a aquellos organismos que fueron crea-

dos para encargarse de las necesidades públicas de una región.
A las anteriores clasificaciones habría que agregar la que apun-

ta el maestro Gabino Fraga y que la considera “descentralización por
colaboración”.
215
7.5. La autonomía en los organismos descentralizados
Los organismos descentralizados son provistos de personalidad jurí-

dica y patrimonio propios, sin embargo, cuando una institución u or-
ganismo cuenta con dichos atributos, esto no significa que constituye
siempre un organismo descentralizado. Para alcanzar el rango de orga-
nismo descentralizado se requiere además, que cuente con autonomía;
por tal motivo, cuando el Estado otorga personalidad y patrimonio a
un ente administrativo, puede obedecer al hecho de otorgar una auto-
nomía técnica o al de concederle una verdadera autonomía orgánica.
La autonomía técnica por sí sola, no constituye la descentraliza-

ción, ya que ésta sólo es otorgada para facilitar la acción y gestión de
un organismo determinado, pero no se le ha desligado de los víncu-
los de jerarquía respecto de la administración central.
No sucede así, cuando además de la autonomía técnica, se otorga

la autonomía orgánica y es en este supuesto en el que se estará en
presencia de una descentralización real.
En este sentido, Hector Fix Zamudio, señala que:
“… los organismos descentralizados, pueden dividirse en dos gran-

des sectores: los que tienen delegación de facultades, pero dependen
directamente del control de la administración central, y los califica-
dos de autónomos, es decir, aquellos que poseen atribuciones para
su autogobierno, pues están facultados para designar sus autorida-
des, expedir disposiciones legislativas internas y en ocasiones im-
poner sanciones disciplinarias”.
En consecuencia, los organismos descentralizados deben reunir una

serie de condiciones que los coloquen en esa categoría, sin olvidar que
dichos organismos podrán contar con una mayor o menor autono-
mía, dependiendo de los fines para los cuales se hayan creado. En este
sentido, existe la diversidad de grados, es decir, el mayor o menor gra-
do de autonomía de que gocen los organismos y que se reflejará en una
mayor o menor relación con los órganos centrales.
216
Ahora bien, sin menoscabo de lo anterior, es necesario subrayar

que aún cuando los organismos descentralizados tienen la caracte-
rística de poseer autonomía orgánica, esto de ninguna manera im-
plica una total independencia del sistema controlador por parte del
Estado; por tal motivo, también resulta necesario definir la relación
que guardan los funcionarios y empleados de aquellos con las enti-
dades administrativas y controladoras.
La Ley Federal de Entidades Paraestatales, es el ordenamiento

regulador de los organismos descentralizados de la Administración
Pública Federal, que, aún cuando cuentan con personalidad jurídica
y patrimonio propios y, de manera destacada, con autonomía, que-
dan sujetos a controles de la administración centralizada, lo cual re-
sulta congruente bajo los principios de orden administrativo.
Ahora bien, la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP), es-

tablece casos de excepción, en los que excluye de la observancia de
dicha ley a determinados organismos, así el artículo 3° señala que
“las Universidades y demás instituciones de Educación Superior a las
que la Ley otorgue autonomía, se regirán por sus leyes específicas”.
(Artículo 3° de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, publicada en
el DOF el 14 mayo de 1986 y sus reformas.)
Destaca señalar al respecto, que el hecho de que ciertos organis-

mos se rijan por sus propias leyes, no los excluye de la sujeción que
deberán observar de determinados lineamientos, ya sea de carácter
administrativo, ya sea de carácter político, en razón de que son depen-
dientes de las facultades que el Estado se ha reservado para sí y que éste
con el propósito de eficientar, agilizar y mejorar los servicios públicos
que presta, delega algunas de esas facultades en entidades a las que
provee de determinados privilegios administrativos, pero sólo con el
propósito de asegurar el éxito de las tareas del Estado.
Como ejemplo de lo anterior podemos citar, entre otros, los casos

de organismos como el Banco de México, la Comisión Nacional de
Derechos Humanos, la Procuraduría Agraria o la Procuraduría Fe-
deral del Consumidor y el Foro Permanente para la Investigación
217
Científica, a los que la ley otorga un alto grado de autonomía, pero

sólo en lo que se refiere al ámbito de su competencia, para lograr una
alta eficiencia e imparcialidad.
Actualmente se habla de autonomías regionales, provinciales y co-

munales, con distintos alcances, pero nunca con la significación de
independencia, sino de descentralización política. Debe entenderse, en
su acepción actual, como facultad de una comunidad humana de gober-
narse a sí misma, mediante sus leyes propias y por autoridades elegidas
en su seno.
También puede ser definida, dentro del sistema de descentraliza-

ción política de algunos Estados modernos, como la facultad de cier-
tos territorios subordinados a un poder central, de tener su propio
gobierno, dictar sus leyes y elegir sus autoridades, bajo la tutela del
poder central de acuerdo a los principios generales que rigen las insti-
tuciones políticas del Estado al cual pertenecen. Tal definición com-
prende el caso de las provincias en un sistema federal de gobierno,
como el de la mayoría de los países americanos.
7.6. Órganos con autonomía constitucional en México
7.6.1. Antecedentes y creación de la Comisión Nacional

de Derechos Humanos.
El martes 5 de junio de 1990, el entonces titular del Poder Ejecutivo

Federal, firmó el Decreto mediante el cual se creó la Comisión Na-
cional de Derechos Humanos (CNDH), con la finalidad de que ésta se
encargara de la política nacional de defensa y promoción de los dere-
chos humanos en el territorio nacional.
En el artículo 1º del Decreto de creación quedó establecida la forma

jurídica que asumiría la Comisión Nacional de Derechos Humanos:
(Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 1990.)
218
Artículo Primero.- Se crea la Comisión Nacional de Derechos Hu-

manos como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gober-
nación. La Comisión estará adscrita directamente al titular de la
dependencia.
Cabe señalar que antes de la creación del organismo federal

protector de los derechos humanos, la política gubernamental en esa
materia se llevaba a cabo por una Dirección General de Derechos
Humanos, dependiente de la Subsecretaría de Gobierno de la Se-
cretaría de Gobernación (SEGOB). Por esa razón, se entiende que el
nuevo organismo tendría su adscripción y acuerdo directamente
con el Secretario de Gobernación, a fin de no mantener la interme-
diación de un subsecretario en las políticas de la materia, ello explica
también, porque en el artículo Segundo Transitorio se reformó el
Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, para derogar
el artículo 15 de ese ordenamiento y así desaparecer a la Dirección
General de Derechos Humanos como una unidad administrativa
subordinada a la Subsecretaría de Gobierno y Desarrollo Político de
la propia SEGOB.
Por cuanto hace a los recursos humanos y materiales con que

contaba la Dirección General de Derechos Humanos, éstos pasarían
a formar parte de los activos de la nueva Comisión Nacional de Dere-
chos Humanos, tal y como lo ordenó el artículo Cuarto Transitorio
del Decreto de creación de la CNDH.
Como podemos ver, la Comisión Nacional de Derechos Huma-

nos surge a la vida pública de México como un organismo descon-
centrado de la Secretaría de Gobernación, por lo que su margen de
actuación no le concedía ninguna autonomía, ni siquiera una auto-
nomía enunciativa.
El artículo 4º del Decreto de creación (DOF 5 de junio de 1990)

determinaba la forma de designación del titular del organismo pro-
tector de los derechos humanos, de acuerdo con éste el Presidente de
la República sería quien haría la designación del responsable de la
Comisión Nacional de Derechos Humanos, por lo que resultaría un
219
proceso de designación simple, lo que encontró su fundamento en el

Artículo 89, fr. II de la CPEUM.
En el artículo 3º del Decreto constitutivo de la Comisión Nacional

de Derechos Humanos, se enumeran las atribuciones con que contaba
el órgano desconcentrado encargado de las políticas públicas de pro-
tección y defensa de los derechos humanos en el ámbito nacional:
Artículo Tercero.- Para cumplir con las responsabilidades a que se

refiere el artículo anterior la Comisión Nacional de Derechos Hu-
manos tendrá las siguientes atribuciones:
I. Proponer la política nacional en materia de respeto y defensa a

los derechos humanos;
II. Establecer los mecanismos de coordinación que aseguren la ade-

cuada ejecución de la política nacional de respeto y defensa a
los derechos humanos;
III. Elaborar y ejecutar los programas de atención y seguimiento a

los reclamos sociales sobre derechos humanos;
IV. Elaborar y proponer programas preventivos en materia de de-

rechos humanos, en los ámbitos jurídico, educativo y cultural
para la Administración Pública Federal;
V. Representar al Gobierno Federal ante los organismos naciona-

les y en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores,
ante los internacionales. En cuestiones relacionadas con la pro-
moción y defensa de los derechos humanos;
VI. Formular programas y proponer acciones que impulsen el cum-

plimiento dentro del territorio nacional de los tratados, conve-
nios y acuerdos internacionales signados por nuestro país.
Con esas facultades, la CNDH quedó concebida como una institu-

ción que serviría fundamentalmente para dar cauce a la participación
de la sociedad en la identificación y denuncia de los actos de las auto-
220
ridades que en cualquier forma hubiesen comportado la violación

de derechos humanos, así como para promover la defensa efectiva de
los particulares frente a tales actos.
De las atribuciones con que inicialmente contó la CNDH, podría-

mos decir que las primeras cuatro fracciones se referían a acciones o
programas tendientes a salvaguardar los derechos fundamentales en el
ámbito interior: proponer la política nacional de derechos humanos;
generar mecanismos de coordinación institucional que garanticen la
adecuada ejecución de dicha política; desarrollar programas de aten-
ción y seguimiento a los reclamos sobre derechos humanos; y realizar
en los ámbitos jurídico, educativo y cultural de la administración pú-
blica federal programas de carácter preventivo en materia de derechos
humanos.
La fracción V del propio artículo señalaba atribuciones que tienen

que ver con los derechos humanos en el ámbito del derecho interna-
cional público: representar en coordinación con la Secretaría de Re-
laciones Exteriores al gobierno mexicano ante los foros multilaterales
encargados de la materia, y que una vez suscritos por el gobierno
mexicano los tratados y convenciones que versen sobre derechos
humanos, velar por su cumplimiento en todo el territorio nacional.
Lo anterior explica porqué el Decreto de creación de la CNDH,

además de la firma del titular del Ejecutivo, también ostentó la corres-
pondiente a los Secretarios de Gobernación y de Relaciones Exterio-
res, a fin de cumplir con las formalidades del refrendo, de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 92 de la CPEUM.
De acuerdo con el artículo 6º fr. VII del Decreto, el Presidente

de la CNDH sería el encargado de formular las recomendaciones y
en su caso, las observaciones dirigidas a las autoridades administra-
tivas, por violaciones a los derechos humanos. Cabe señalar que
éstas recomendaciones públicas no tienen fuerza jurídica vinculatoria,
sino más bien una fuerza moral al ser presentadas ante la opinión
pública.
221
Por cuanto hace a la rendición de cuentas del Presidente de la

CNDH, el artículo 6º en su fr. V del Decreto constitutivo, ordenaba que
el Ombudsman tenía la obligación de presentar un Informe Semestral
ante el Presidente de la República sobre el desempeño de las funcio-
nes de la Comisión y del resultado de las acciones de protección de los
derechos humanos en el país.
La CNDH quedó estructurada a la manera de un Ombudsman,

institución escandinava encaminada a la protección de los derechos
fundamentales, de ninguna manera sustitutiva de los órganos encar-
gados de la procuración y administración de justicia, sino como un
organismo auxiliar en la defensa de estos derechos.
Podríamos decir que al importar esa figura jurídica de otras lati-

tudes, no únicamente se buscó adoptar la institución encargada de la
protección y defensa de los derechos humanos, sino que también se
trató de adaptarla a las condiciones y especificidades del orden nor-
mativo mexicano, por lo que se le practicó una innovación a la figura
del Ombudsman al crear un Consejo con funciones más que consul-
tivas, propositivas, ya que dicho Consejo se conformaría con perso-
nas de reconocido prestigio en la sociedad y el cargo de Consejero
sería de carácter honorario.
De acuerdo con el artículo 6° del Decreto de Creación de la Co-

misión Nacional de Derechos Humanos, el Consejo de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, quedó integrado como un cuerpo
colegiado para el examen y opinión de la problemática sobre el
respeto y protección de los derechos humanos en el país y de los mexi-
canos en el extranjero, con el objeto de proponer al Presidente de la
Comisión, las directrices y lineamientos para su adecuada prevención
y tutela. Para el desempeño de sus funciones el Consejo de la CNDH
contaría con un Secretario Técnico, designado por el Presidente de la
República.
Adicionalmente para el cumplimiento de sus fines, el Presidente

de la CNDH se auxiliaría de un Secretario Ejecutivo, de acuerdo con el
artículo 7º del Decreto constitutivo, dicho Secretario se encargaría de:
222
someter a la consideración del Presidente de la Comisión los progra-

mas de trabajo; ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos del Presidente
del órgano y a los que emitiere el Consejo; proponer los mecanismos de
coordinación con los Poderes y con los diferentes órganos de gobierno
que fuesen necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Analizando la creación de la CNDH a la luz del andamiaje constitu-

cional mexicano, es posible concluir que dicha institución protectora
de los derechos humanos surge de manera precaria con una nula auto-
nomía con relación al Poder Ejecutivo Federal, ya que al Ombudsman
lo designaría el Presidente, a los Consejeros de la CNDH también aun-
que a propuesta del Presidente de la CNDH, el Secretario Técnico del
Consejo también sería nombrado por el Presidente de la República y
los aspectos de rendición de cuentas (lo que en la cultura anglosajona
denominan el accountability) también se llevarían a cabo ante el titu-
lar de Poder Ejecutivo Federal.
223
MAPA 25
su integración
COMISIÓN NACIONAL
DE DERECHOS HUMANOS
ofrece LOS
forma jurídica protección a DERECHOS
HUMANOS
ES UN
ORGANISMO de los
MEXICANOS
con
EXTRANJEROS
QUE SE
AUTONOMÍA ENCUENTREN
PERSONALIDAD
DE GESTIÓN EN EL PAÍS
JURÍDICA PROPIA
ya sea en
PATRIMONIO
AUTONOMÍA PROPIO
PRESUPUESTARIA NEGOCIO
tiene por objeto VISITA
TRÁNSITO
PROTECCIÓN PROMOCIÓN DIVULGACIÓN
OBSERVANCIA ESTUDIO
PRESIDENTE
DE LOS DERECHOS
HUMANOS SECRETARÍA
EJECUTIVA
previstos
por el 5 VISITADORES
GENERALES
ORDEN UN CONSEJO
JURÍDICO CONSULTIVO
MEXICANO
224
7.6.2. Constitucionalización de la Comisión Nacional

7.6.2. de Derechos Humanos
En el mes de noviembre de 1991 el Congreso recibió la Iniciativa de Re-

forma Constitucional con proyecto de Decreto para adicionar el artículo
102 de la CPEUM, dicha Iniciativa fue suscrita por el titular del Ejecuti-
vo Federal, con ella se proponía elevar al rango constitucional la pro-
tección que brinda la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
“Los objetivos centrales de esa propuesta consistían en estatuir al

más alto nivel normativo, la existencia y el funcionamiento en los
dos principales órdenes de gobierno, el federal y el local, de institu-
ciones que coadyuvarían a promover y preservar el respeto a los
derechos humanos y la protección de su ejercicio pleno”.
En la propia Exposición de Motivos, se pone énfasis en que México

ya había asumido diversos compromisos de carácter normativo, al
haber suscrito en el marco de la cooperación entre naciones, acuer-
dos tendientes a la protección de los derechos humanos mediante la
firma de algunas convenciones que prevén el respeto a los derechos y
libertades básicos, como lo son:
â La Declaración Universal de Derechos Humanos, en el seno

de la Asamblea General de las Naciones Unidas;
â El Pacto de San José (Convención Interamericana de Derechos

Humanos);
â La Convención relativa a la Esclavitud;
â La Convención Internacional sobre Eliminación de todas las

formas de Discriminación Racial;
â El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales;
â El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
225
â La Convención Internacional contra la Tortura y otros Tra-

tos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes;
â La Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la

Tortura; y
â La Convención sobre los Derechos del Niño.
El martes 28 de enero de 1992, se publicó la Declaratoria de Refor-

ma al Artículo 102 de la CPEUM, con ello se dio solución a la inconsti-
tucionalidad en que se encontraba la Comisión Nacional de Derechos
Humanos, al tiempo que se ordenaba a las Legislaturas locales para
que, en el ámbito de sus respectivas competencias, promovieran la
existencia y funcionamiento de organismos estatales encargados de
la protección de los derechos humanos.
Al quedar elevada al rango constitucional la institución federal

protectora de derechos humanos y ordenar el establecimiento de
Comisiones análogas en cada una de las entidades federativas, se dio
otro importante paso en lo que se refiere a la evolución orgánica e
institucional de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Sin embargo, aún no aparece la autonomía como un elemento cons-

titutivo de la CNDH, en estricto derecho sí se menciona el término “auto-
nomía”, pero en el sentido de que las resoluciones que emitan las
comisiones de derechos humanos tendrán la calidad de “recomenda-
ciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante
las autoridades respectivas”.
La reforma al Artículo 102 Constitucional excluyó de manera ex-

presa de la competencia de los organismos de derechos humanos a las
materias electoral, laboral y la de análisis jurisdiccional. En la materia
electoral se estimó pertinente mantener a las instituciones protectoras
de derechos humanos al margen del debate político, ya que de interve-
nir en él, correrían el riesgo de verse involucradas en las controversias
de índole político, las cuales invariablemente poseen contenidos y orien-
taciones propias de las corrientes y agrupaciones políticas que actúan
226
en la sociedad, ello podría desnaturalizar su función y afectar su nece-

saria imparcialidad.
En lo que se refiere a la prohibición para conocer conflictos labo-

rales, se consideró que por lo general dichos conflictos se suscitan entre
particulares, por ello no se da la posibilidad de que una autoridad o un
servidor público atente contra los derechos humanos de alguna de las
partes en conflicto. Sin embargo, cuando una de las partes es el propio
Estado, éste no estaría actuando como tal, sino como patrón, por ello
se consideró necesario no duplicar o sustituir las funciones que en
materia laboral, son propias de las Juntas de Conciliación y Arbitraje.
Por cuanto hace a la prohibición para intervenir en cuestiones ju-

risdiccionales, la razón fundamental es que debe de respetarse estric-
tamente el ámbito de competencia y la independencia del Poder Judicial
Federal, ya que éste debe mantenerse como la mayor garantía de los
mexicanos que aspiramos a vivir en un estado de derecho, por ello el
legislador determinó que la importante función jurisdiccional, no pue-
da ser sustituida ni suplantada por ningún otro organismo de Estado.
Finalmente, en el artículo 2º Transitorio (del Decreto de 28 de ene-

ro de 1992) se otorgó el plazo de un año para que en todas las Entida-
des Federativas se contase con una Comisión Estatal de Derechos
Humanos, hasta en tanto no existiese dicho organismo en el ámbito
local, la Comisión Nacional de Derechos Humanos sería competente
para conocer y resolver sobre las supuestas violaciones a los derechos
fundamentales, y una vez que fuese creado el Ombudsman local, los
expedientes aún no resueltos se le entregarían para que concluyese el
estudio y resolución de dichos casos.
En el mes de junio de 1992, fue publicada la Ley de la Comisión

Nacional de Derechos Humanos (LCNDH) con la que se abrogó al
Decreto de creación de la CNDH de fecha 6 de junio de 1990. (Diario
Oficial de la Federación, lunes 29 de junio de 1992). Dado que una
revisión exhaustiva de los contenidos de esta Ley merecería el análi-
sis de un capítulo aparte, únicamente se resaltarán los aspectos más
importantes del ordenamiento que permitieron una evolución tanto
jurídica como institucional de la CNDH.
227
El artículo 1º de la LCNDH corrigió una omisión del Decreto consti-

tutivo, en razón de que la aplicación de esta ley brindaría la protección
a los derechos humanos tanto de los mexicanos, como de los extran-
jeros que se encuentren en el país, con lo que se cubriría no solamente
a los que no son connacionales mexicanos que residan en el territo-
rio nacional, sino también a los extranjeros que se encuentren en
visita turística, de negocios o simplemente de tránsito.
En su artículo 2º quedó establecida la forma jurídica que adoptó

el organismo nacional protector de los derechos fundamentales, así
la Comisión Nacional de Derechos Humanos asumió la figura de un
organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y pa-
trimonio propios, que tendría por objeto esencial la protección, ob-
servancia, estudio y divulgación de los derechos humanos, previstos
por el orden jurídico mexicano.
Con este nuevo ordenamiento se previó un mecanismo de desig-

nación mixto, a diferencia del anterior que era una designación sim-
ple, ahora el nombramiento partiría del Ejecutivo Federal pero
requeriría de la ratificación del Senado de la República y en el caso de
que estuviere en etapa de receso, por parte de la Comisión Permanente
del Congreso de la Unión. El Ombudsman duraría en sus funciones un
plazo de cuatro años, pudiendo ser designado también para ejercer su
función hasta un segundo periodo (Artículos 9, 10 y 11 de la LCNDH).
En el artículo 5º de la Ley que se estudia, se estipuló cómo se inte-

graría la Comisión Nacional de Derechos Humanos, esto es con un
Presidente, una Secretaría Ejecutiva, cinco Visitadores Generales,
adicionalmente para el mejor desempeño de sus responsabilidades, la
Comisión mantendría un Consejo, esta vez el texto legal sí indicaba el
número de consejeros que lo conformarían, siendo diez personas de
reconocido prestigio en la sociedad y en ejercicio de sus derechos ciu-
dadanos, de esos diez consejeros, cuando menos siete no deberían de
desempeñar ningún cargo o comisión como servidor público (Véase
también el artículo 17 de la LCNDH).
228
De acuerdo con el artículo 19 de la LCNDH, éste precepto enume-

raba las facultades del Consejo de la Comisión Nacional. En primer
lugar, aquél se encargaría de establecer los lineamientos generales para
la actuación de la Comisión Nacional. Pero en sus fracciones II y III
quedaban contenidas dos atribuciones de una gran importancia para
la existencia del organismo protector de los derechos humanos:
II. Aprobar el Reglamento Interno de la Comisión Nacional;
III. Aprobar las normas de carácter interno relacionadas con la Co-

misión Nacional;
Con ello la Comisión Nacional de Derechos Humanos dio un im-

portante paso, ya que su órgano interior de gobierno se encargaría de
autorizar el Reglamento Interno de la CNDH, no obstante que para la
promulgación de este Reglamento se tuviese que recurrir al Ejecutivo
Federal para que en ejercicio de su facultad reglamentaria, prevista por
el artículo 89 de la Constitución Política hiciera lo conducente, a fin de
no incurrir en una hipótesis de inconstitucionalidad en la emisión de
dicho reglamento. Ello significó un avance por lo que se refiere a “re-
girse por normas propias”, como lo dice la definición lexicográfica del
término “autonomía”.
7.6.3. Reforma Constitucional para la consolidación

7.6.3. de la autonomía de la CNDH
En el año de 1999, el entonces titular del Poder Ejecutivo Federal so-

metió a la consideración del Congreso una Iniciativa de Reforma al
Artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos, en esta ocasión la Cámara de Senadores fue Cámara de origen y
a la de Diputados le correspondió ser la revisora. Le tocó a la Comisión
Permanente en su Sesión Ordinaria del 19 de agosto de 1999, hacer la
Declaratoria de Aprobación de la mayoría de las Legislaturas Estatales,
por lo que tres meses después fue promulgada y publicada en el Diario
Oficial de la Federación del 13 de noviembre de 1999.
229
“Artículo 102 de la CPEUM.
A. La Ley organizará al Ministerio Público de la Federación. . . .
....
B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades

federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establece-
rán organismos de protección de los derechos humanos que ampa-
ra el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra
de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de
cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del
Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.
Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán re-

comendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante
las autoridades respectivas.
Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos elec-

torales, laborales y jurisdiccionales.
El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará

Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autono-
mía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio
propios.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Conse-

jo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por
el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la
Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanen-
te del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La
ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de
las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán substitui-
dos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que
fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.
El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos,

quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mis-
230
mos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años,

podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus
funciones en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.
El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de ac-
tividades. Al efecto comparecerá ante las Cámaras del Congreso en
los términos que disponga la Ley.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconfor-

midades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos
u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas.”
Esta reforma al concretarse a ocho y medio años de la creación

de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, por fin dio al orga-
nismo la autonomía constitucional necesaria para el mejor desarro-
llo de su elevada responsabilidad. Al incorporar al texto constitucional
el tercer párrafo del Apartado “B” del Artículo 102 Constitucional el
cual señala que la CNDH contará con: “autonomía de gestión y pre-
supuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios” se dio un
importante paso para avanzar en el desarrollo jurídico institucional
del organismo protector de los derechos fundamentales.
En el mismo sentido, es de destacar que ahora en el propio texto

del artículo 102 Constitucional, quedó establecido que la CNDH conta-
rá con un Consejo, el cual se compondrá de diez, consejeros que serán
elegidos por el voto de las dos terceras partes de los legisladores pre-
sentes en el Senado de la República, y en el caso que no fuese Período
Ordinario de Sesiones, por parte de la Comisión Permanente del Con-
greso, con esa misma mayoría calificada.
A esta importante reforma siguieron las modificaciones a la Ley

de la Comisión de Derechos Humanos, a fin de hacer consistente a la
legislación secundaria con los cambios constitucionales ya aproba-
dos, por ello se aplicaron reformas a dicho ordenamiento las cuales
fueron publicadas en el mes de noviembre de 1999 (Diario Oficial de
la Federación 26 de noviembre de 1999.).
231
El artículo 2 de la LCNDH es el que define y da sustento a la Comi-

sión Nacional de Derechos Humanos como un organismo que cuen-
ta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica
y patrimonio propios, y tiene por objeto la protección, observancia,
promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que son
reconocidos por el orden jurídico mexicano, con lo que se reafirmó
esta vez en el ámbito de la ley reglamentaria el principio de autono-
mía con que estará investida la institución defensora de los derechos
fundamentales, para el alcance de sus objetivos.
232
ANTECEDENTES DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS
DECRETO QUE CREA LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS

JUNIO DE 1990 HUMANOS, COMO ÓRGANO DESCONCENTRADO DE LA
SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
PROPUESTA DE ELEVAR A RANGO CONSTITUCIONAL

NOVIEMBRE
LA PROTECCIÓN QUE BRINDA LA COMISIÓN NACIONAL
DE 1991
DE DERECHOS HUMANOS
DECLARATORIA DE REFORMA AL ARTÍCULO 102

DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, DANDO SOLUCIÓN A LA
INCONSTITUCIONALIDAD EN QUE SE ENCONTRABA
ENERO DE 1992
LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS.
SE EXCLUYÓ DE MANERA EXPRESA LA COMPETENCIA
DE ORGANISMOS DE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA
ELECTORAL, LABORAL Y DE ANÁLISIS JURISDICCIONAL
SE PUBLICA LA LEY DE LA COMISIÓN NACIONAL

DE DERECHOS HUMANOS. LA COMISIÓN NACIONAL
JUNIO DE 1992
DE DERECHOS HUMANOS ASUME LA FIGURA DE UN
ORGANISMO PÚBLICO DESCENTRALIZADO
REFORMA AL ARTÍCULO 102 CONSTITUCIONAL QUE

CONSOLIDA LA AUTONOMÍA DE LA COMISIÓN NACIONAL
NOVIEMBRE
DE DERECHOS HUMANOS, QUE CONTARÁ CON AUTONOMÍA
DE 1999
DE GESTIÓN Y PRESUPUESTARIA, PERSONALIDAD JURÍDICA
Y PATRIMONIO PROPIOS
233
7.6.4. Creación y Evolución del Banco Central

7.6.4. (Banco de México)
En el texto original del Artículo 28 Constitucional el Constituyente

de Querétaro estableció de manera categórica la prohibición para la
existencia de monopolios y estancos, “ni prohibiciones a título de
protección a la industria; exceptuándose únicamente los relativos a
la acuñación de moneda, a los correos, telégrafos y radiotelegrafía,
a la emisión de billetes por medio de un solo Banco que controlará el
Gobierno Federal…”, a esta facultad exclusiva de la Federación para
organizar y controlar al Banco Central, se sumó la atribución esta-
blecida como facultad del Congreso Federal para:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad para:
....
X. Legislar en toda la República sobre Minería, Comercio, Institu-

ciones de Crédito, y para establecer el Banco de Emisión Único, en
los términos del artículo 28 de esta Constitución.”
De acuerdo con Ruperto Patiño Manfer, ambas disposiciones fue-

ron el fundamento constitucional para la expedición de las leyes que
ordenaron la existencia y funcionamiento del Banco Unico de Emi-
sión, en 1925 el Presidente Plutarco Elías Calles presentó la Iniciativa
con la que se expidió la Ley que creó al Banco de México, la cual sufrió
modificaciones en el año de 1928; la Ley Orgánica del Banco de Méxi-
co sustituyó a la anterior y fue reformada en 1938; para 1941 se expi-
dió una nueva Ley Orgánica del Banco de México la cual se mantuvo
vigente hasta 1982 en razón de que la estatización de la banca hizo
necesario expedir un nuevo ordenamiento que convirtió al banco de
México en organismo público descentralizado; el 1º de enero de 1985
se emitió la Ley Orgánica del Banco de México, la cual fue abrogada el
23 de diciembre de 1993 cuando se expidió la Ley del Banco de Méxi-
co, ordenamiento al que nos referiremos más adelante.
234
La autonomía funcional del Banco de México constituía un viejo

anhelo para los que desde hacía décadas atrás, habían propugnado por
conceder la autonomía del banco central para así poder separarlo de
las fuertes presiones que ejercía el Poder Ejecutivo Federal sobre todo
en materia de regulación de los empréstitos que contrataba y que al
autorizar la excesiva emisión de papel moneda, generaba fuertes presio-
nes que más tarde se convertían en un abultado índice inflacionario.
7.6.5. Reforma Constitucional para la Autonomía

7.6.5. del Banco de México
Con el Decreto de Reformas Constitucionales de agosto de 1993 (Pu-

blicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 1993),
se incorporaron dos párrafos al Artículo 28 Constitucional a los que
les correspondió el lugar que ocupaban los párrafos cuarto y quinto,
recorriéndose la numeración de los párrafos sexto en adelante, y que
pasaron a quedar como los párrafos octavo al duodécimo de la ver-
sión actual de dicho artículo.
El propósito fundamental de las reformas constitucionales que se

comentan, consistió en elevar al rango constitucional un antiguo pro-
yecto que no se había podido concretar básicamente por razones de
carácter político, en virtud de que implicaba la transferencia de un
importante número de atribuciones del Ejecutivo Federal al Banco
Central.
Siguiendo a Patiño Manfer, elevar al rango constitucional, la existen-

cia y operación de un banco central de carácter autónomo en el ejerci-
cio de su función y en su administración, “significó un importante
paso adelante en el camino de la reforma y la modernización del estado
Mexicano”.
El Decreto de Reformas Constitucionales del 20 de agosto de 1993

reformó al artículo 28 constitucional, suprimió de la fr. X del artículo
73, la facultad del Congreso de la Unión para establecer el Banco de
Emisión Unico e incorporó la adición al artículo 123 Apartado “B”,
235
de una fr. XIII Bis “El banco central y las entidades de la Administra-
ción Pública Federal que formen parte del sistema bancario mexicano
regirán sus relaciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto
en el presente apartado”, lo cual dejó delimitado el régimen laboral al
que se sujetarán los trabajadores del Banco de México.
Al reformarse por tercera vez el Artículo 28 Constitucional (Diario

Oficial de la Federación 20 de agosto de 1993.) se consumó el propósi-
to de dotar de plena autonomía al banco central, para ello se estableció
en el párrafo octavo del citado artículo 28 de la Constitución que: “…La
conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será
hecha por el Presidente de la República con aprobación de la Cámara
de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán
su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al
ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por
causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión,
con excepción de aquellos que actúen en representación del Banco y
de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, cultura-
les o de beneficencia. Las personas encargadas de la conducción del
banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dis-
puesto por el artículo 110 de esta Constitución”.
7.6.5.1. Instituto Federal Electoral
El 26 de enero de 1989, la Comisión de Gobernación y Puntos Consti-

tucionales de la Cámara de Diputados, aprobó un Acuerdo Parlamen-
tario para llevar a cabo un proceso de sesiones de Audiencia Pública,
para tal efecto fue creada una Subcomisión Especial, a la que se le en-
cargó recabar la más amplia información sobre los temas de la materia
electoral, documentación que serviría de soporte para el estudio y dic-
tamen de las diferentes iniciativas que habían sido presentadas, mas
las que los partidos políticos representados en el Congreso Mexicano
llegasen a proponer en el propio proceso de consulta pública.
De conformidad con el mencionado Acuerdo, las Audiencias

Públicas se realizaron a partir del 14 de febrero de 1989 hasta el 28 de
236
abril del mismo año, en ellas se contó con la participación de Dipu-

tados Federales y Senadores, representantes de los partidos políticos,
de organizaciones políticas y sociales y de instituciones de educación
superior, así como de especialistas en derecho público, ciencia políti-
ca y derecho electoral, habiéndose apegado al siguiente temario:
“I. Las bases sociales, políticas y jurídicas para el desarrollo de las

instituciones democráticas;
II. El sistema electoral de la Constitución;
III. El sistema de partidos políticos;
IV. Las organizaciones sociales, sindicatos y partidos políticos;
V. La democracia directa y la democracia representativa en la Fede-

ración, Estados y Municipios;
VI. El registro de los Electores;
VII. El proceso electoral;
VIII. Lo contencioso electoral y sus órganos;
IX. La calificación de las elecciones;
X. Los medios de comunicación y actividad político-electoral;
XI. La democracia y la desobediencia civil;
XII. La organización política del Distrito Federal;
XIII. El estado y las agrupaciones religiosas denominadas iglesias; y
XIV. El Congreso de la Unión”.
237
La Subcomisión encargada, inició una serie de reuniones que se

llevaron a cabo dos veces por semana, del 4 de mayo hasta el 29 de
julio de 1989, en esas deliberaciones se logró conocer con mayor pre-
cisión y claridad las posiciones y las propuestas de los partidos polí-
ticos, representados en la propia Comisión Legislativa de Gobernación
y Puntos Constitucionales, en relación con los diversos puntos de un
temario más reducido que sirvió como punto de partida a las Au-
diencias Públicas y que se conformó con los siguientes puntos temá-
ticos: organismos electorales, contencioso, calificación y tribunal
electoral, sistema electoral de la Cámara de Diputados y de la Cáma-
ra de Senadores, régimen de partidos y derechos e instituciones re-
presentativas del Distrito Federal.
Por su parte, la Comisión Federal Electoral en uso de sus atribu-

ciones legales, emitió un Acuerdo conforme al cual el órgano federal
electoral creó una Comisión Especial que se encargó de convocar a
consultas públicas sobre los temas de una inminente reforma consti-
tucional y legal en materia electoral, de acuerdo con los siguientes
tópicos generales: derechos políticos y representación nacional; el
régimen de partidos y asociaciones políticas nacionales; política y
medios de comunicación social; Registro Nacional de Electores; or-
ganismo, procesos y contencioso electoral e instituciones políticas
del Distrito Federal.
La Audiencia Pública desarrollada por la Comisión de Goberna-

ción y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, al igual
que las Consultas Públicas convocadas por la Comisión Especial de
la Comisión Federal Electoral recogieron una serie de posiciones y
planteamientos de los actores políticos, de representantes de institu-
ciones académicas y de algunas organizaciones no gubernamentales,
con lo que fue posible la elaboración de una agenda inherente a la
materia política-electoral.
238
7.6.6. Decreto de Reformas Constitucionales

7.6.6. del 6 de abril de 1990
Finalmente y luego de catorce meses de trabajos y negociaciones con-

juntas realizadas entre los representantes de los partidos políticos
nacionales y los del gobierno federal, principalmente con los altos
funcionarios de la Secretaría de Gobernación quienes tuvieron el
encargo de materializar dichos acuerdos.
Así, se llegó a la segunda reforma del artículo 41 Constitucional,

con lo que el órgano federal electoral se elevó al rango constitucional
y se le dotó de una relativa autonomía para su funcionamiento, en la
reforma de dicho dispositivo constitucional destacan los siguientes
aspectos:
La organización de las elecciones federales es una función esta-

tal que se ejerce por los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión,
con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciu-
dadanos según lo disponga de ley. Esta función se realizará a través
de un organismo público dotado de personalidad jurídica y patri-
monio propios. La certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y
profesionalismo serán principios rectores en el ejercicio de esta fun-
ción estatal.
El organismo público será autoridad en la materia, profesional

en su desempeño y autónomo en sus decisiones.
El órgano superior de dirección se integrará por consejeros y

consejeros magistrados designados por los Poderes Legislativo y Eje-
cutivo y por representantes nombrados por los partidos políticos.
La ley establecerá un sistema de medios de impugnación de los

que conocerán el organismo público y un tribunal autónomo que
será órgano jurisdiccional en materia electoral.
Con base en estos cambios constitucionales se formalizó la crea-

ción de un organismo público encargado de la preparación, desarro-
239
llo y vigilancia de los procesos electorales federales, esto es, cada tres
años una elección federal para renovar a los 300 Diputados Federa-
les electos por el principio de mayoría relativa y 200 que se eligen
bajo el principio de representación proporcional.
Cada seis años tendría la atribución para la renovación del titu-

lar del Poder Ejecutivo Federal, que el Artículo 80 Constitucional le
otorga la denominación oficial de “Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos”.
Adicionalmente, quedaron sentados los principios constitucio-

nales que regirán la actuación del nuevo organismo federal electoral
y que son los principios de: certeza, legalidad, imparcialidad, objeti-
vidad y profesionalismo.
Para el objeto de este estudio cobra especial relevancia, el párrafo

séptimo del propio Artículo 41 de la Constitución Federal, ya que
estableció que el órgano federal electoral autoridad en materia elec-
toral será: “profesional en su desempeño y autónomo en sus deci-
siones”, el cual para el cumplimiento de sus funciones contaría con
órganos de dirección, órganos ejecutivos y de carácter técnico.
7.6.6.1. El Código Federal de Instituciones

7.6.6.1. y Procedimientos Electorales,
7.6.6.1. 15 de agosto de 1990
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

(COFIPE) quedó integrado con ocho Libros, tal y como se describe a
continuación:
240
CAPITULADO DEL COFIPE 1990
Libro Primero: De la integración de los Poderes Legislativo y Ejecutivo;
Libro Segundo: De los Partidos Políticos;
Libro Tercero: Del Instituto Federal Electoral;
Libro Cuarto: De los Procedimientos Especiales en las Direcciones Ejecutivas;
Libro Quinto: Del Proceso Electoral;
Libro Sexto: Del Tribunal Federal Electoral;
Libro Séptimo: De las nulidades del Sistema de Medios de Impugnación; de

las Sanciones Administrativas; y
Libro Octavo: De la Elección e Integración de la Asamblea de Representan-

tes del Distrito Federal.
En el mismo Decreto del 14 de agosto de 1990, se contenía un

Artículo Segundo, mediante el cual se ordenó la adición de un nuevo
Título Vigésimo Cuarto al Código Penal para el Distrito Federal en
Materia Común y para toda la República en Materia Federal, a este
Título se le denominó “Delitos Electorales y en materia del Registro
Nacional de Ciudadanos” y comprendió de los artículos 401 al 410
de dicho Código Penal.
En el artículo 68 del COFIPE quedó establecida la atribución funda-

mental del organismo: “El Instituto Federal Electoral, depositario de la
autoridad electoral, es responsable del ejercicio de la función estatal
de organizar las elecciones”.
La fr. 1 del artículo 69 definió los fines del Instituto, de ellos so-
bresalen por su importancia tres: garantizar la celebración periódica
y pacífica de las elecciones para la renovación de los Poderes Legisla-
tivo y Ejecutivo de la Unión, velar por la autenticidad y efectividad
del sufragio y contribuir al desarrollo de la vida democrática del país.
La fr. 3 sentó el fundamento legal para la existencia del Servicio Pro-
fesional Electoral y la fr. 2, reprodujo los principios constitucionales
a que habrá de apegarse la función electoral: certeza, legalidad, im-
parcialidad y objetividad.
241
Uno de los puntos claves del COFIPE para este trabajo, lo es sin
duda el artículo 71 en su fr. I:
“El Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, de

carácter permanente, con personalidad jurídica y patrimonio propios.”
En concordancia con lo establecido en el artículo 41 constitucio-

nal, la ley secundaria se apegó a lo ordenado por la propia Carta
Magna, pero por otra parte se apartó de lo dispuesto por el Artícu-
lo 90 Constitucional, que señala que la administración pública fede-
ral, será centralizada o paraestatal, de conformidad con lo que
establezca para tal efecto la Ley Orgánica que rija a la administración
pública en el ámbito federal.
De ahí que el Instituto Federal Electoral, alejándose de esa clasifi-

cación tradicional, se constituyó en el primer organismo constitu-
cional autónomo que contempló nuestro sistema normativo, ya que
dicha entidad, sin depender de ninguno de lo tres Poderes que con-
forman al gobierno de la República, y sin llegar a constituirse en un
órgano de gobierno, se establecería como un órgano de estado, pre-
cisamente un organismo público autónomo encargado de la función
electoral operativa, no así de la contenciosa electoral, que quedó re-
servada para un tribunal especializado en la materia.
En el artículo 71 del COFIPE quedó establecido que el Instituto

Federal Electoral contaría con una estructura nacional conformada
por 32 Delegaciones, 300 Subdelegaciones, una por cada Distrito Elec-
toral Federal, así como con Oficinas Municipales en las localidades que
autorice la Junta General Ejecutiva del IFE. Y el artículo 72 estableció
que los órganos centrales del Instituto Electoral eran: El Consejo Ge-
neral, la Junta General Ejecutiva y la Dirección General del IFE.
En el artículo 73 de la ley que se analiza, se definió al Consejo Gene-

ral del IFE, como “el órgano superior de dirección, responsable de vigilar
el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en mate-
ria electoral, así como velar por que los principios de certeza, legalidad,
imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto”.
242
7.6.6.2. El Instituto Federal Electoral

7.6.6.2. y la Reforma Electoral de 1996
Las elecciones federales de 1994 constituyeron una difícil prueba para

el desempeño del Instituto Federal Electoral, una vez que terminó la
jornada electoral, la votación nacional arrojó los siguientes números:
RESULTADOS ELECTORALES DE 1994
Candidato Votos Porcentaje
Ernesto Zedillo 17’181,651 50.13

Diego Fernández 9’146,841 26.96
Cuauhtémoc Cárdenas 5’852,134 17.07
Votos Nulos 1’008,291 2.86
Cecilia Soto 970,121 2.83
Jorge González 327,313 0.95
Rafael Aguilar 297,901 0.87
Álvaro Pérez 192,795 0.56
Marcela Lombardo 166,594 0.49
Pablo Emilio Madero 97,935 0.29
Fuente: 1994, Tu elección. Memoria del proceso electoral federal, IFE, México 1994.
Sin embargo, en el seno del órgano federal electoral se mantenía

la convicción de que era necesario continuar avanzando en el perfec-
cionamiento de los procedimientos y las instituciones del derecho
electoral mexicano.
En el mes de noviembre de 1994 un grupo de Consejeros Ciuda-

danos formado por Santiago Creel Miranda, Miguel Ángel Granados
Chapa, José Agustín Ortiz Pinchetti, Ricardo Pozas Horcasitas y José
Woldenberg Karakowsky, dieron a conocer un documento intitula-
do “Propuesta para una nueva Reforma Electoral” en el que se con-
tenían una serie de planteamientos con miras a la realización de
cambios en el marco jurídico, político y electoral.
De acuerdo con el documento de referencia, las propuestas se en-

contraban estructuradas alrededor de cuatro grandes ejes o apartados:
243
I. Principios Rectores, Órganos y Procedimientos Electorales.
II. Condiciones de la Competencia.
III. Democratización de la Representación.
IV. Partidos, Asociaciones Políticas y Coaliciones.
En el primer apartado la agenda buscaba apuntalar dos princi-

pios básicos de la contienda electoral: la imparcialidad y la autono-
mía de la autoridad electoral. Para ello proponía que los derechos
políticos deben ser considerados garantías individuales, para poder
ser defendidos en la vía del juicio de amparo.
Además, asentaba que en la legislación electoral secundaria debe-

rían de desarrollarse conceptualmente los principios constitucionales
de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, esta-
blecidos en el artículo 41 constitucional.
Otro de los temas que se tocaban en este primer eje, consistía en que
la equidad deberá de incluirse como principio rector de la actividad
electoral y que igualmente debería de desarrollarse de manera consis-
tente en la legislación electoral secundaria, a fin de que su incumpli-
miento conllevase las sanciones que asegurasen su cumplimiento.
En el mismo sentido, el documento que se analiza proponía la

expedición de una nueva Ley Electoral de alcance federal, fuera un
ordenamiento más sencillo que el actual, para evitar que la sobrerre-
gulación y las complicaciones legislativas puedan ser utilizadas para
obstaculizar la labor de los partidos, de las organizaciones ciudada-
nas y el desarrollo de la democracia mexicana.
Por cuanto hace al tema “Un nuevo órgano electoral” la Propuesta

señala que la autoridad electoral federal deberá avanzar hacia su
ciudadanización, para ello se tendrá que constituir en un órgano elec-
toral dotado de plena autonomía e independencia frente a los demás
poderes públicos, a fin de que el IFE pueda ser visto como el germen
244
de la nueva institución encargada de organizar el proceso electoral de

manera imparcial, autónoma e independiente.
Dicha ciudadanización necesariamente implicaría modificacio-

nes en la integración del Consejo General del IFE, ya que los Consejeros
Ciudadanos serían los únicos con derecho a voto, y los representan-
tes de los partidos conservarían el derecho a voz, mas no a voto, se
eliminaría la presencia del representante del Poder Ejecutivo y con
respecto a los Consejeros del Poder Legislativo se extendían dos op-
ciones: si debe o no existir una representación plural del Congreso
de la Unión y si esa presencia debe ser transitoria o no.
Los Consejeros Ciudadanos que asistan al Consejo General, de-

berán de ser ciudadanos independientes de reconocido prestigio y
honorabilidad, la condición idónea es que pudiesen surgir de un pleno
consenso de los grupos parlamentarios representados en la Cámara
de Diputados y que tanto su designación como su posible remoción
obedeciese al voto de las dos terceras partes de los legisladores pre-
sentes en dicho órgano cameral.
El nombramiento podría recaer en personas con una escolaridad

mínima del nivel de licenciatura o equivalente, que no hubiesen ocu-
pado cargos de elección popular o de dirigencia partidista, al menos
durante los tres años anteriores a su nombramiento como Consejeros.
Los Consejeros durarían en su encargo un periodo de seis años, pero

la renovación se debería de hacer en ciclos alternados, de tres Consejeros
cada tres años, con lo que se obtendría una renovación parcial y escalo-
nada de los Consejeros que acudiesen al seno del Consejo General del IFE.
Para la designación del titular del órgano electoral federal, la Pro-

puesta sugiere que el Director General deberá ser nombrado de una
terna propuesta por la mayoría calificada del Consejo General, por la
Cámara de Diputados, también con una votación calificada de dos
terceras partes, de tal manera que tanto el nombramiento como la
remoción del titular, requeriría de un alto nivel de consenso acorda-
do entre los actores políticos.
245
En lo que se refiere a la designación de los Directores Ejecutivos y

otros directivos de alto rango, proponían que pudiesen ser nombra-
dos por el Consejo General a propuesta del Director General o de
cualquiera de los miembros del Consejo General, aquí la propuesta
se vuelve sumamente frágil, ya que en esta hipótesis los Consejeros
del Poder Legislativo también tendrían la atribución para proponer
a algunos de esos funcionarios ante el órgano superior de dirección
del IFE.
La “Propuesta de Agenda para una nueva Reforma Electoral” no se

agota en los temas que se han puntualizado, ya que incorpora otros
temas como: Un organismo para la Democracia, Autonomía Finan-
ciera, Centros de Votación, Fin del Colegio Electoral, Tribunal Elec-
toral y Cuestiones Procesales, Fiscalía Electoral, Redistritación y
Servicio Profesional Electoral.
Miguel Acosta Romero, que en diciembre de 1994 se desempeña-

ba como Magistrado Presidente del Tribunal Federal Electoral, en un
artículo publicado en la Revista Quórum, hacía una valoración de
las reformas electorales realizadas al COFIPE en el año de 1993 (Las
cuales fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 24
de septiembre de 1993.) señalando que esas reformas prácticamente
constituían una nueva Ley, tanto por el número de artículos reforma-
dos como por la profundidad con que se hizo.
Adicionalmente el entonces titular del TRIFE propuso seis puntos

como los cambios previsibles para el futuro del derecho y las institu-
ciones electorales de nuestro país, recomendando que lo ideal sería
que esas nuevas reformas se llevasen a cabo con el consenso de las
fuerzas políticas y mediante los foros de consulta que resultasen ne-
cesarios. Lo que propuso es lo que se menciona a continuación:
1) Eliminar la presencia del Secretario de Gobernación en el Con-

sejo General del Instituto Federal Electoral;
2) Ciudadanizar completamente dicho instituto;
246
3) Mejorar el Padrón Electoral;
4) Establecer una mejor distribución del uso de los medios de co-

municación para todos los partidos políticos;
5) Ciudadanizar todas las instancias regionales del Instituto Fede-

ral Electoral;
6) Dada la reforma al artículo 73, fr. VI y el artículo 122 de la Cons-

titución y el nuevo Estatuto de Gobierno del Distrito Federal,
sería aconsejable que esa entidad federativa tuviese su propia
legislación electoral y sus propias instituciones electorales.
(Quórum, Revista del Instituto de Investigaciones Legislativas
de la Cámara de Diputados, 2ª Época, año IV número 31, Méxi-
co noviembre-diciembre 1994, pp. 41-46.)
De las anteriores propuestas las que se refieren los números 1, 2 y

5, coinciden en la necesidad de avanzar en el proceso de ciudada-
nización de los organismos electorales, no únicamente en el órgano
superior de dirección que es el Consejo General, sino también elimi-
nar la presencia de representantes del Poder Ejecutivo en el ámbito
de la Juntas Locales Electorales y de las Juntas Distritales.
No es casual que las fuerzas políticas opositoras hayan coincidi-

do en que resultaba necesario continuar con la disminución gradual de
la influencia del Ejecutivo, sobre todo porque en realidad el Secreta-
rio de Gobernación ha desempeñado un importante papel dentro de
la función del gobierno, desde 1917 hasta nuestros días.
Podría decirse que en nuestro sistema jurídico, el Secretario de

Gobernación se asemeja a lo que en un sistema parlamentario es el
Primer Ministro, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administra-
ción Pública Federal posee facultades muy importantes para el ejer-
cicio de la función de gobierno.
Sin duda que las facultades legales con que cuenta la Secretaría de
Gobernación, hacen de su titular un responsable operativo del Poder
247
Ejecutivo que tiene la función de enlace con los otros dos Poderes de
la Unión, tiene la atribución para ejercer la coordinación con los otros
dos niveles del gobierno, los Estatales y del Distrito Federal y el orden de
gobierno municipal.
Adicionalmente el Secretario de Gobernación es el encargado de

conducir la política interior, salvo la que esté conferida a otra depen-
dencia o departamento administrativo y también es el responsable de
coordinar la relaciones del Poder Ejecutivo con los medios de comu-
nicación social, tanto los de prensa escrita, como los electrónicos radio
y televisión, y la cinematografía.
Aunado a esas importantes atribuciones legales, también le corres-

pondía al Secretario de Gobernación, formar parte del Consejo General
del Instituto Federal Electoral, y no sólo eso sino que también le corres-
pondía presidirlo, con lo que no mucho se podía avanzar en el cometido
de la imparcialidad al seno del órgano superior de dirección del IFE.
7.6.6.3 De la cuasi-autonomía a la autonomía orgánica
La presencia del Ejecutivo Federal en el órgano federal electoral, desde

1946 permeó hasta mediados de 1996, año en el que los actores políti-
cos lograron ir construyendo los acuerdos y los consensos indispensa-
bles para una nueva reforma electoral, en esta ocasión se le pretendió
dar el perfil de “la reforma electoral definitiva”, denominación un tan-
to pretenciosa que se fue desvaneciendo con el paso del tiempo.
En esta ocasión la iniciativa de reformas y adiciones a la CPEUM y

al COFIPE, en un hecho sin precedentes en nuestro derecho parlamen-
tario, fue suscrita por los Coordinadores de los partidos políticos:
Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución
Democrática y del Trabajo, en la Cámara de Diputados; y Acción Na-
cional, Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática
en el Senado, así como por el Presidente de la República, el Dr. Ernesto
Zedillo Ponce de León. Para desahogar dicha Iniciativa se convocó a
un Periodo Extraordinario en el mes de julio de 1996.
248
Con la Reforma Electoral de 1996 se modificó la fr. III del artícu-

lo 36 constitucional que decía: –son obligaciones de los ciudadanos
de la república–: fr. III “Votar en las elecciones populares en el Dis-
trito Electoral que le corresponda”, para quedar así “Votar en las elec-
ciones populares en los términos que señale la Ley”, también se
modificó el artículo 41 constitucional para establecer que la afilia-
ción a los partidos políticos será libre e individual, en oposición a las
viejas prácticas de afiliación corporativa practicadas básicamente por
organizaciones de carácter sindical.
Uno de los aspectos más importantes de estas reformas de 1996,

consistió en desarrollar un más equilibrado sistema de financiamiento
público para los partidos políticos nacionales con registro, para ello
se optó por que el financiamiento público prevalezca sobre el priva-
do, a fin de disminuir los riesgos de que recursos de procedencia
ilegítima pudiesen comprometer los verdaderos objetivos de los par-
tidos, enturbiar el origen de los recursos y hacer menos equitativas
las contiendas electorales.
La propuesta buscó también establecer una mayor equidad en la

distribución de los recursos públicos que se otorgasen a los partidos
políticos para sus actividades de carácter ordinario y permanente, de
tal forma que se proponía que del monto total del financiamiento
público un 30% se distribuyese en forma igualitaria y el restante 70%,
se repartiese de acuerdo a la fuerza de cada partido según los resulta-
dos de las elecciones de diputados federales.
Adicionalmente, la Iniciativa de Reformas y Adiciones a la Consti-

tución Federal, propuso sentar las bases constitucionales del sistema
para el control y la vigilancia del origen y uso de todos los recursos con
que cuenten los partidos políticos, con el objeto de dar fundamento para
que en el marco legal secundario se detallase ese sistema, para poder
así puntualizar los criterios para establecer límites a las erogaciones de
los partidos en las campañas electorales, fijar los montos máximos que
podrán tener las aportaciones de simpatizantes y las correspondientes
sanciones ante el eventual incumplimiento a las reglas del financia-
miento de los partidos políticos y sus campañas electorales.
249
En cuanto a las acciones de inconstitucionalidad, mecanismo de

control y defensa de la constitucionalidad de las normas de carácter
general expedidas por los órganos legislativos, al ser incorporadas a
nuestro orden normativo establecían una prohibición para que la Su-
prema Corte no pudiese conocer de las acciones de inconstitucionalidad
que se presentasen en materia electoral, con la reforma de 1996 se eli-
minó esta restricción de tal manera que la Corte ya puede conocer y
resolver inclusive sobre la constitucionalidad de las normas de carác-
ter general emitidas en materia electoral, con lo que se le confirmó
como el tribunal supremo en materia de constitucionalidad. (Tanto
las Acciones de Inconstitucionalidad como las Controversias Cons-
titucionales se añaden al art. 105 Constitucional en DOF del 31 de
diciembre de 1994.)
Otra innovación que trajo consigo la reforma electoral de 1996,

es que la Cámara de Diputados dejaría de ser el órgano que se encar-
gara de calificar la Elección de Presidente de los Estados Unidos Mexi-
canos, pasando esta atribución al Tribunal Federal Electoral, cuya
Sala Superior ahora será la responsable de entregar la Declaratoria
de Validez de la elección presidencial, al candidato que hubiese obte-
nido la mayoría en dicha elección federal.
En el mismo sentido la reforma electoral de 1996, también supri-

mió la existencia de los Colegios Electorales que sesionaban al prin-
cipio de cada legislatura con el objeto de calificar la elección de los
integrantes de cada una de las Cámaras, en lo sucesivo el principio de
la autocalificación se cambiará por el de la heterocalificación.
Ahora serán las Juntas Locales Ejecutivas, en el caso de la elección

de Senadores electos por los principios de mayoría relativa y de pri-
mera minoría, correspondiéndole al Consejo General del IFE otorgar
las Constancias de Asignación en el caso de los senadores que bajo
el principio de representación proporcional, son electos en una sola
lista nacional.
Por su parte y siguiendo una mecánica similar, serán las Juntas

Ejecutivas Distritales las que entregarán las Constancias de Mayoría a
250
los 300 Diputados Federales Electos por el principio de mayoría rela-

tiva, quedando al Consejo General del IFE la atribución para realizar el
cómputo para la asignación de las curules por el principio de represen-
tación proporcional, que son 200 distribuidas entre cinco circunscrip-
ciones regionales, en las que está dividido el territorio nacional.
En síntesis, resultaron modificados los Artículos 35, 36, 41, 54,

56, 60, 73, 74, 94, 98, 99, 101, 105, 108, 110, 111, 116 y 122 de la Consti-
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, un total de diecio-
cho dispositivos de los 136 que integran el articulado de dicha Carta
Magna. (Decreto de Reformas Constitucionales publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996.)
Por cuanto hace al órgano federal electoral, al modificarse el

artículo 41 constitucional se sustituyó la denominación de Conse-
jeros Ciudadanos por la de “Consejeros Electorales”, se optó por
llamarles “Consejeros Magistrados” en abril de 1990, “Consejeros
Ciudadanos” cuatro años después y “Consejeros Electorales” desde
agosto de 1996 hasta la fecha.
A partir de esta reforma constitucional la naturaleza del órgano

federal electoral, será la de un “organismo público autónomo”
pero permanecerá ubicado en el artículo 41 constitucional, ubicado en
el Título Segundo de la Constitución correspondiente al Capítulo
de Soberanía, de esta manera no quedó adscrito desde su creación
en 1990 a ninguno de los tres poderes que conforman al gobierno de
la Unión.
Desde su creación en abril de 1990 el Instituto Federal Electoral se

regiría por los principios constitucionales de certeza, legalidad, impar-
cialidad, objetividad y profesionalismo para el ejercicio de su función.
Para la reforma de abril de 1994, dicho principios tuvieron un

pequeño cambio, para quedar como: certeza, legalidad, independen-
cia, imparcialidad y objetividad. Y para la reforma que se analiza, la
de 1996 los principios se mantendrán sin ninguna adecuación.
251
Con la reforma de 1996, el órgano superior de dirección del IFE se

integrará por ocho Consejeros Electorales y un Consejero Presidente,
contando también con la presencia de los Consejeros del Poder Legisla-
tivo, los representantes de los partidos políticos y el Secretario Ejecu-
tivo, quienes asistirán con voz al seno del Consejo General, a diferencia
de los Consejeros Electorales, quienes si contarán con voz y voto en ese
órgano de dirección.
Para la elección de los Consejeros Electorales se llevarán a cabo

dos votaciones serán elegidos sucesivamente en la Cámara de Dipu-
tados, o en su caso por la Comisión Permanente, la primera para
elegir al Consejero Presidente y la segunda para aprobar el nombra-
miento de los otros ocho Consejeros Electorales, ambas votaciones
deberán cumplir el requisito de alcanzar una mayoría calificada de
dos terceras partes de los legisladores presentes en el órgano cameral,
lo que sin lugar a dudas implica que los Grupos Parlamentarios re-
presentados en la Cámara de Diputados tengan que alcanzar un alto
grado de consenso para llegar a esas designaciones.
También el segundo párrafo de la fr. tercera del 41 Constitucio-

nal señala que “los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del per-
sonal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral”,
para ello el Consejo General, de acuerdo con la Constitución y la ley
electoral, expedirá el Estatuto que regirá las relaciones entre el Institu-
to Federal Electoral y sus empleados.
Tanto el Consejero Presidente como los Consejeros Electorales du-

rarán en su encargo siete años, su retribución será similar a la de los
Ministros de la Suprema Corte y no podrán tener ningún otro empleo
cargo, salvo los de carácter cultural, científico o de beneficencia, no
remunerados.
Para poder designar al Secretario Ejecutivo del Instituto Federal

Electoral, le corresponderá hacerlo al Consejo General mediante una
votación de las dos terceras partes de sus miembros a propuesta del
Presidente del Consejo General.
252
Tanto el Consejero Presidente, los Consejeros Electorales y el Se-

cretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, quedan sujetos al
régimen de responsabilidades establecido en el Título Cuarto de la
Constitución, el cual comprende los artículos 108, 109, 110, 111, 112,
113 y 114.
7.6.6.4 La ciudadanización: reforma al artículo 74 del COFIPE
La Iniciativa de Reformas con Proyecto de Decreto por el que se propo-

nían reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales y por el que se reglamentarían los párrafos octavo al décimo
del artículo 99 de la Constitución Política para establecer el procedi-
miento de elección de los Magistrados Electorales del Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación.
Específicamente, el proyecto propuso reformas a los artículos 74;

76, párrafo 1, incisos f), h) e i) párrafo 2; 77 y 79; y adiciones al artículo
75; y el inciso j) al párrafo 1 del artículo 76, todos del Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales. Este conjunto de refor-
mas se discutió en el Senado en calidad de cámara revisora, en la Sesión
del 30 de octubre de 1996, alcanzando su aprobación por unanimidad
de 118 votos a favor.
Las reformas en comento (publicadas en el Diario Oficial de la

Federación el jueves 31 de octubre de 1996), aunadas a las reformas
constitucionales que el Constituyente Permanente autorizó el 22 de
agosto de 1996, esto es dos meses antes de las que se analizan, se orien-
taron a consolidar la autonomía del instituto electoral, aunque par-
ticularmente destaca por su importancia la reforma del artículo 74,
fr. 2, del COFIPE, ya que con ella se alcanzaba el viejo anhelo de la
ciudadanización del órgano federal electoral.
Veamos en el siguiente cuadro comparativo, que representa el quid

en la separación de la injerencia del Poder Ejecutivo Federal, en el
seno del Consejo General del Instituto Federal Electoral:
253
CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES

Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
COFIPE 1990 COFIPE 1996
Artículo 75. Artículo 74.
1. El Consejo General se integra por un 1. El Consejo General se integra por un

consejero del Poder Ejecutivo, cua- consejero Presidente, ocho consejeros
tro consejeros del Poder Legislativo, seis electorales, consejeros del poder Legis-
consejeros magistrados, y representan- lativo, representantes de los partidos
tes de los partidos políticos nacionales. políticos y el Secretario Ejecutivo.
2. El consejero del Poder Ejecutivo será 2. El consejero Presidente del Consejo

el Secretario de Gobernación quien General será elegido por las dos ter-
fungirá como Presidente del Consejo ceras partes de los miembros presen-
General. tes de la Cámara de Diputados, de entre
las propuestas que formulen los gru-
pos parlamentarios. La designación será
realizada conforme a la normatividad y
procedimiento aplicable en materia de
votación en la Cámara de Diputados.
Adicionalmente, se reformó la fr. 4 del propio artículo 74, la cual

estableció que “Los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos
en la Cámara de Diputados por los grupos parlamentarios con afilia-
ción de partido en alguna de las Cámaras. Sólo habrá un consejero por
cada grupo parlamentario no obstante su reconocimiento en ambas
Cámaras del Congreso de la Unión. Los consejeros del Poder Legisla-
tivo, concurrirán a las sesiones del Consejo General con voz, pero sin
voto. Por cada propietario podrán designarse hasta dos suplentes”.
El mismo día que se publicaron en el DOF las reformas que se

comentan, 31 de octubre de 1996, también se publicó un Decreto de
la Cámara de Diputados mediante el cual se hizo la designación del
Consejero Presidente, así como de los Consejeros Electorales, con
el carácter que se describe a continuación:
254
Nombre Calidad del Nombramiento
1. José Woldenberg Karakowsky Consejero Presidente del IFE

2. José Barragán Barragán Consejero Propietario
3. Jesús Cantú Escalante Consejero Propietario
4. Jaime Cárdenas Gracia Consejero Propietario
5. Alonso Lujambio Irazábal Consejero Propietario
6. Mauricio Merino Huerta Consejero Propietario
7. Juan Molinar Horcasitas Consejero Propietario
8. Jacqueline Peschard Mariscal Consejero Propietario
9. Emilio Zebadúa González Consejero Propietario
Gastón Luken Garza Consejero Suplente Primero

José F. Fernández Santillán Consejero Suplente Segundo
J. Virgilio Rivera Delgadillo Consejero Suplente Tercero
Fernando Serrano Migallón Consejero Suplente Cuarto
Rosa María de la Peña García Consejero Suplente Quinto
Joel Ortega Juárez Consejero Suplente Sexto
Leonardo Valdés Zurita Consejero Suplente Séptimo
Con la publicación de ese acuerdo parlamentario, materializado

en Decreto por el que se designó a los Consejeros Electorales del IFE,
al ser publicado en el Diario Oficial de la Federación con el respecti-
vo refrendo del Secretario de Gobernación, se logró que el Secretario
de Gobernación dejase por fin de ocupar la presidencia del órgano
federal electoral, dejaría entonces de jugar el rol de “juez y parte”, en
el seno del Consejo Federal Electoral.
En esta ocasión vale la pena releer lo que señalaba el General

Manuel Ávila Camacho, Presidente Constitucional de México al pre-
sentar la Iniciativa de Ley Electoral Federal, en la parte que corres-
pondía a la Exposición de Motivos:
“Mientras unos sectores importantes de la opinión nacional se han

pronunciado por el mantenimiento de la actual legislación, otros
pretenden la reforma fundamental, que llegue hasta la creación de
un gran organismo descentralizado, de un verdadero Cuarto Poder
independiente a cuya decisión quede encomendada la suerte del su-
fragio y los destinos de la República”.
255
“…el Ejecutivo a mi cargo no aceptaría la responsabilidad de en-

tregar la vida ciudadana y los destinos de la Patria a un organismo
como el sugerido que, integrado por ciudadanos designados por el
Ejecutivo o por representantes de los partidos políticos existentes,
casi todos sin tradición política, muchos todavía no constituidos de
acuerdo con la ley y gran parte de ellos creados ocasionalmente al-
rededor de candidatos determinados, correría el peligro de conver-
tirse desde luego en un Gran Elector irresponsable en manos de la
demagogia o de ambiciones partidistas cualesquiera”.
El diseño del órgano federal electoral incorporado a nuestra legis-

lación a partir de enero de 1946 con la Ley Electoral Federal, en el que
el Poder Ejecutivo Federal tuvo un papel preeminente, a cinco décadas
de su creación finalmente sufrió una importante transformación al
excluir al Secretario de Gobernación del organismo electoral.
Al alcanzar la ciudadanización del Consejo General del Instituto

Federal Electoral, se sentaron importantes bases para fijar de manera
muy clara las reglas del juego, profundizando en los aspectos que
tienen que ver con la imparcialidad de los organismos electorales, en
los tres niveles de su actuación: el federal, el local y el distrital.
Con las reformas constitucionales y legales que ya han sido descri-

tas, el Instituto Federal Electoral consolidó su autonomía para, ahora
si, poseer las características que lo identifican como un organismo
constitucional autónomo, acercándose en su naturaleza jurídica a
lo que recientemente algunos teóricos han propuesto, como los atri-
butos que deben de tener dichos organismos.
7.6.6.5 La renovación de consejeros

7.6.6.5 en el Instituto Federal Electoral
Los días 30 y 31 de octubre de 2003, la Cámara de Diputados del Con-

greso de la Unión, durante su Sesión Ordinaria llevó a cabo la designa-
ción de los Consejeros Electorales del Instituto Federal Electoral.
256
Para tal efecto, los grupos parlamentarios propusieron tres planillas

a la Mesa Directiva del órgano cameral; el Partido Convergencia por la
Democracia efectuó las siguientes propuestas: Luis Carlos Ugalde, para
Consejero Presidente del IFE, asimismo propuso a Alberto Begné Gue-
rra, Ángel Rafael Díaz Ortiz, Rosa María Mirón Lince, Clara Jusidman
Bialostozky, José F. Fernández Santillán, Arturo Sánchez Gutiérrez, Virgi-
lio Andrade y Emilio O. Rabasa para el cargo de Consejeros Electorales.
Por su parte los grupos parlamentarios del Partido de la Revolu-

ción Democrática y el del Partido del Trabajo, propusieron a Jesús Cantú
Escalante para Consejero Presidente y a las siguientes personas como
candidatos a Consejeros Electorales: Mauricio Merino Huerta, Alonso
Lujambio Irazábal, Jacqueline Peschard Mariscal, Clara Jusidman
Bialostozky, María de los Ángeles Fromow Rangel, José Antonio Cres-
po Mendoza, Jorge Alonso Sánchez y Leonardo Valdés Zurita.
Los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institu-

cional, Partido Acción Nacional y Partido Verde Ecologista de México,
presentaron al pleno de la Cámara las siguientes planillas:
1. Luis Carlos Ugalde Ramírez Consejero Presidente

2. Andrés Albo Márquez Consejero Electoral
3. Virgilio Andrade Martínez Consejero Electoral
4. Marco Antonio Gómez Alcántar Consejero Electoral
5. Ma. Teresa de Jesús González Luna Corvera Consejera Electoral
6. Luisa Alejandra Latapí Renner Consejera Electoral
7. Ma. Lourdes del Refugio López Flores Consejera Electoral
8. Rodrigo Morales Manzanares Consejero Electoral
9. Arturo Sánchez Gutiérrez Consejero Electoral
Con el carácter de Consejeros Electorales Suplentes, en ese orden

de prelación a las siguientes personas:
1. Isidoro Illescas Martínez Consejero Suplente

2. Wanda Sigrid Arzt Colunga Consejera Suplente
3. María del Carmen Alanís Figueroa Consejera Suplente
4. Ignacio Almada Bay Consejero Suplente
257
5. Mauricio Joel Peña Pierre Consejera Suplente

6. José Bernardo García Cisneros Consejero Suplente
7. Margarita Herrera Ortiz Consejera Suplente
8. Claudio Gerardo Jones Tamayo Consejero Suplente
En razón de que los grupos parlamentarios del PRI, PAN, PVEM y CD

coincidieron en sus propuestas, el Dr. Luis Carlos Ugalde obtuvo 360
votos a favor (el 82%), de un total de 440 legisladores federales que
registraron asistencia, logrando así superar la votación calificada de dos
terceras partes de los individuos presentes, por lo que resultó designado
Consejero Presidente del IFE para el periodo 2003-2010. El Conseje-
ro Electoral Jesús Cantú Escalante obtuvo los 80 votos restantes.
La planilla para los cargos de Consejeros Electorales y Consejeros

Suplentes, propuesta por PRI, PAN, y PVEM contó con 355 votos favora-
bles; la planilla propuesta por el PRD alcanzó el voto de 79 legisladores y
la sugerida por Convergencia contó con 5 votos a favor de su propuesta.
En la sesión de instalación del nuevo Consejo General del IFE,

efectuada el 3 de noviembre de 2003, el Consejo General, a propuesta
del Consejero Presidente, ratificó al Lic. Fernando Zertuche Muñoz,
en el cargo de Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral.
258
ACTIVIDAD SUGERIDA

noción propuesta por María Antonia Trujillo Rincón, de órgano cons-
titucional autónomo:
“...aquellos órganos a los cuales está confiada la actividad directa e

inmediata del Estado, y que, en los límites del derecho objetivo,
que los coordina entre sí, pero no los subordina unos a otros, gozan
de una completa independencia y paridad recíproca, se encuen-
tran en el vértice de la organización estatal, no tienen superiores y
son sustancialmente iguales entre sí, no siéndoles aplicables ni el
concepto de autarquía ni el de jerarquía”.
259
recomendada:
v Los órganos constitucionales autónomos son aquellos a los cuales l Badillo, Elisa, Víctor
está confiada la actividad directa e inmediata del Estado; no están Martínez y José Luis
subordinados unos a otros, gozan de una completa independencia Soberanes, Los
y paridad recíproca, se encuentran en el vértice de la organización derechos humanos
en México (Breve
estatal, no tienen superiores y son sustancialmente iguales entre sí, no introducción) Coed.
siéndoles aplicables ni el concepto de autarquía ni el de jerarquía. Editorial Porrúa y CNDH,
México 2001.
v Las características de estos órganos, de acuerdo con Manuel García
l Fraga, Gabino,
Pelayo, son: a) la inmediatez; b) la esencialidad; c) la dirección
Derecho Administrativo,
política; d) la paridad de rango; y e) la autonomía orgánica. Editorial Porrúa,
México 2001.
v Una entidad autárquica es toda persona jurídica pública estatal que,
l Pedroza de la Llave,
con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines pú-
Susana Thalía, “Los
blicos específicos; es decir, pertenece a los cuadros de la administra- órganos constitucionales
ción pública. Debido a la excesiva centralización administrativa, el autónomos en México”,
Estado se ha apoyado en la descentralización para aligerar el peso que en Estado de derecho
representa la actividad gubernamental. En esta descentralización se y transición jurídica,
Ed. Instituto de
crean entes públicos, dotados de personalidad jurídica y patrimonio Investigaciones
propios. A estos entes se les confieren actividades específicas de Jurídicas UNAM,
interés público. El carácter esencial de la descentralización es preci- México 2002.
samente la autonomía orgánica en virtud de que los organismos
descentralizados cuentan con un poder propio de decisión, limitado
a aquellos asuntos que corresponden a la esfera de su competencia.
v Por otra parte, los organismos descentralizados son provistos de

personalidad jurídica y patrimonio propios; sin embargo, esto no
significa que constituyan un órgano descentralizado, pues además se
requiere que cuenten con autonomía. Si esta autonomía es técnica,
por sí sola no constituye una descentralización; sin embargo, si ade-
más de ésta, cuenta con una autonomía orgánica, entonces sí consti-
tuiría una descentralización.
v Tres son los órganos con autonomía constitucional reconocidos en

la Constitución Federal: 1) la Comisión Nacional de Derechos
Humanos; 2) el Banco de México; y 3) el Instituto Federal Electoral.
260
v Inicialmente, la Comisión Nacional de Derechos Humanos se creó

como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación.
Quedó concebida como una institución que serviría fundamen-
talmente para dar cauce a la participación de la sociedad en la iden-
tificación y denuncia de los actos de las autoridades que en cualquier
forma hubiesen comportado la violación de derechos humanos,
así como para promover la defensa efectiva de los particulares frente
a tales actos. Posteriormente, esta Comisión fue elevada al rango
constitucional y se ordenó el establecimiento de Comisiones aná-
logas en cada una de las entidades federativas. Así, la Comisión
asumió la figura de organismo público descentralizado con perso-
nalidad jurídica y patrimonio propios, que tendría por objeto esen-
cial la protección, observancia, estudio y divulgación de los derechos
humanos, previstos por el orden jurídico mexicano. Con esto, se
previó un mecanismo de designación mixto, ahora el nombramien-
to partiría del Ejecutivo Federal pero requeriría de la ratificación
del Senado. Por último, fue en el año de 1999 cuando este organis-
mo obtuvo su autonomía plena necesaria para el mejor desarrollo
de su elevada responsabilidad.
v Por su parte, el Banco Central también fue elevado al rango cons-

titucional en cuanto a su existencia y operación y, asimismo, con
carácter autónomo en el ejercicio de su función y en su adminis-
tración. La conducción del Banco está a cargo de personas cuya
designación será hecha por el Presidente de la República con apro-
bación de la Cámara de Senadores y desempeñarán su encargo por
periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio au-
tónomo de sus funciones.
v En el caso del Instituto Federal Electoral, se pasaron por diversos

acuerdos y negociaciones en los cuales se propuso reformar el
art. 41 constitucional creando un organismo público dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propios (IFE) encargado de la
preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales
federales. Adicionalmente, se estableció que este órgano será profe-
sional en su desempeño y autónomo en sus decisiones. El Consejo
General sería el órgano superior de dirección. Posteriormente, se
261
propuso que el Instituto avanzara hacia su ciudadanización y,

para ello, se debía constituir un órgano electoral dotado de plena
autonomía e independencia frente a los demás poderes públicos.
Dicha ciudadanización, implicó modificaciones en la integración
del Consejo General toda vez que los Consejeros Ciudadanos se-
rían los únicos con derecho a voto. Así con la reforma electoral
de 1996, los Consejeros Electorales (ya no Ciudadanos) son los
únicos que tiene derecho a voto. Al alcanzar esta ciudadanización
del Consejo General del IFE, se sentaron importantes bases para
fijar las reglas del juego, profundizando en los aspectos que tie-
nen que ver con la imparcialidad de los organismos electorales,
en los tres niveles de su actuación: federal, local y distrital.
v Por último, una característica que distingue al IFE de la CNDH y

del Banco Central, es el hecho de que los Consejeros Electorales
no son designados a propuesta del Presidente de la República,
sino por la Cámara de Diputados, a diferencia de éstas dos últi-
mas que sus titulares sí son propuestos por el Presidente.
262
RESPUESTAS DEL CRUCIGRAMA
263
RESPUESTAS DEL MAPA MENTAL
264
DISCUSIÓN INICIATIVA
2 1
SANCIÓN PROCEDIMIENTO APROBACIÓN

4 3
DE REFORMA LEGISLATIVA
PUBLICACIÓN INICIACIÓN DE LA VIGENCIA

6 6
AUTOEVALUACIÓN
DILEMA 1
AUTOEVALUACIÓN
Planteamiento:
H
eriberto y Ana María sostienen un diálogo acerca de algunas
características de las Constituciones Políticas, en general, y de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
particular.
Heriberto señala que le parece muy significativa la denomina-

ción que se hace de la Constitución, en tanto Ley de leyes; y sobre
todo, el imperativo, colocado como dispositivo constitucional, de que
las leyes que de ella emanen tengan que apegarse al contenido de su
articulado. En síntesis, la idea de que por encima de la Constitución,
nada; mientras que por debajo de la Constitución, todo.
Ana María, por su parte, manifiesta su acuerdo con Heriberto y

añade que, a su juicio, una manera de fortalecer la idea expresada por
Heriberto, se relaciona con lo establecido por el artículo 135, donde
se mencionan los criterios para llevar a cabo alguna reforma a la Ley
Suprema de nuestro país y contribuye a evitar que El Legislador lleve
a cabo alguna reforma que fuese contraria a los principios que ani-
man al texto constitucional.
265
Conforme a las lecturas realizadas en el curso, coloque una C

dentro del paréntesis en que considere usted que está la res-
puesta correcta.
1. En su argumentación Heriberto hace alusión al principio

de supremacía constitucional. ( )

de rigidez constitucional. ( )

de flexibilidad constitucional. ( )
4. En su argumentación Ana María hace alusión al principio

de supremacía constitucional. ( )

de rigidez constitucional. ( )

de flexibilidad constitucional. ( )
266
AUTOEVALUACIÓN
DILEMA 2
AUTOEVALUACIÓN
P L ANTEAM I E NT
NTOO:
L
ourdes y Marlene discuten en torno a la importancia que tiene,
para la consolidación del Estado de Derecho en México, haber
establecido la división de poderes explícitamente en la Consti-
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lourdes señala que la división de poderes es un mecanismo de-

mocrático que permite generar contrapesos institucionales, por ejem-
plo, precisa, frente al poder ejecutivo, se ha postulado la conformación
de representantes populares que son electos también de manera di-
recta y se integran en dos cámaras, cuya función primordial consiste
en elaborar y reformar las leyes federales, así como la Constitución
Política, con el concurso de la mayoría de las Legislaturas Locales.
Por su parte, Marlene, comenta que, acorde con lo que menciona

Lourdes, un elemento fundamental ha sido también la constitución
de un poder del gobierno encargado de la solución de controversias
entre los particulares y entre éstos y el gobierno, en el ejercicio de la
función jurisdiccional.
267
Conforme a las lecturas realizadas en el curso, coloque una C

dentro del paréntesis en que considere usted que está la res-
puesta correcta.
1. En su argumentación Lourdes define los rasgos de la

Comisión Nacional de Derechos Humanos. ( )
2. En su argumentación Lourdes define los rasgos del

Poder Judicial de la Federación. ( )
3. En su argumentación Lourdes define los rasgos del

Congreso de la Unión. ( )
4. En su argumentación Marlene Lourdes define los rasgos

de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. ( )
5. En su argumentación Marlene define los rasgos del

Poder Judicial de la Federación. ( )
6. En su argumentación Marlene define los rasgos del Con-

greso de la Unión. ( )
268
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Á REA M ODULAR J URÍDICO -P OLÍTICA

DIRECCIÓN EJECUTIVA DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL

Dr. Alberto Alonso y Coria Lic. Elena Verdugo Quiñones

DIRECCIÓN EJECUTIVA DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL

Mtra. Paulina Grobet Vallarta

Fase Básica del Programa de Formación y Desarrollo Profesional

Derechos Reservados 2004

ÁREA MODULAR JURÍDICO-POLÍTICA 11

1. MARCO INTRODUCTORIO A LA TEORÍA CONSTITUCIONAL 33

2. CONTRAPESOS INSTITUCIONALES Y DIVISIÓN DE PODERES 55

2.4. Poder Ejecutivo 68

4. CÁMARA DE SENADORES 123

5. CONFORMACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS 145

5.2. Cláusula de sobrerrepresentación 153

6. PODER JUDICIAL FEDERAL 173

7. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA, LEGISLATIVA

7.4.3. Descentralización administrativa por servicio

ALDF Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

LFRSP Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores

El Programa de Formación y Desarrollo del Servicio Profesional

En virtud de lo anterior, para el diseño de los contenidos del Área

Más específicamente, el Área Modular tiene el propósito de que

EL ÁREA MODULAR JURÍDICO-POLÍTICA

En los modernos Estados constitucionales o de Derecho, que es la

Como es sabido, los campos de estudio que constituyen el Área

El Área Modular Jurídico-Política considera a la política y a las

De esta forma, el vínculo entre lo Jurídico y lo Político al interior

Conforme a lo aquí señalado, el Área Modular Jurídico-Política

Los miembros del Servicio Profesional Electoral:

Desarrollarán las competencias1 políticas y jurídicas que les permi-

Desarrollarán competencias que les permitan identificar, relacio-

Desarrollarán competencias para identificar, interpretar y re-

1 El término competencias se utiliza en este contexto para referir a la capacidad de “hacer

Desarrollarán competencias para identificar, interpretar, y apli-

Desarrollarán las competencias para identificar, distinguir y ana-

SECUENCIA E INTEGRACIÓN DE CONTENIDOS

Legalidad, instituciones y consenso:

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