ISBN 9788553608362

Monteiro, Antonio Lopes

Acidentes do trabalho e doenças ocupacionais / Antonio Lopes Monteiro, Roberto Fleury de
Souza Bertagni. – 9. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2019.
1. Acidentes do trabalho - Brasil 2. Doenças profissionais - Brasil I. Bertagni, Roberto Freury de
Souza. II. Título.
18-1530
CDU 34:331.823(81)

Índices para catálogo sistemático:

1. Brasil : Acidentes do trabalho : Direito do trabalho 34:331.823(81)

2. Brasil : Doenças ocupacionais : Direito do trabalho 34:331.823(81)

Diretoria executiva Flávia Alves Bravin

Diretora editorial Renata Pascual Müller

Gerência editorial Roberto Navarro

Consultoria acadêmica Murilo Angeli Dias dos Santos

Edição Eveline Gonçalves Denardi (coord.) | Daniel Pavani Naveira

Produção editorial Ana Cristina Garcia (coord.) | Carolina Massanhi | Luciana Cordeiro
Shirakawa | Rosana Peroni Fazolari

Arte e digital Mônica Landi (coord.) | Claudirene de Moura Santos Silva | Guilherme H. M.
Salvador | Tiago Dela Rosa | Verônica Pivisan Reis

Planejamento e processos Clarissa Boraschi Maria (coord.) | Juliana Bojczuk Fermino | Kelli
Priscila Pinto | Marília Cordeiro | Fernando Penteado | Mônica Gonçalves Dias | Tatiana dos
Santos Romão

Novos projetos Fernando Alves

Diagramação (Livro Físico) Fabricando Ideias Design Gráfico

Revisão Lígia Alves

 Capa Fernanda Matajs | Tiago Dela Rosa

Livro digital (E-pub)

Produção do e-pub Guilherme Henrique Martins Salvador

Data de fechamento da edição: 19-10-2018

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Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia
autorização da Editora Saraiva.
A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do
Código Penal.
 SUMÁRIO

ABREVIATURAS E SIGLAS UTILIZADAS

NOTA À 9ª EDIÇÃO

PREFÁCIO

PARTE I
Capítulo 1 - DA LEGISLAÇÃO E CONCEITOS
1. Da Seguridade Social
2. Da Previdência Social
2.1. Do custeio do Seguro de Acidentes do Trabalho – SAT – Contribuição
para a cobertura dos Riscos Ambientais do Trabalho – RAT
2.2. Da contribuição adicional
2.3. Do Fator Acidentário de Prevenção – FAP
2.4. A nova visão do Seguro de Acidentes do Trabalho
3. Da legislação acidentária
4. Do conceito de acidente do trabalho
4.1. Acidente-tipo
4.2. Doenças ocupacionais
4.3. Doenças excluídas
4.4. Acidente por equiparação
Capítulo 2 - DO CAMPO DE APLICAÇÃO
1. Dos segurados protegidos
2. Dos segurados não protegidos
3. Outras situações
3.1. O presidiário
 3.2. O menor de 16 anos
3.3. Falta de registro
4. Dos não celetistas
5. Dos funcionários públicos do Município de São Paulo
6. Da perda da qualidade de segurado e período de graça
7. Dos dependentes
Capítulo 3 - DAS PRESTAÇÕES INFORTUNÍSTICAS
1. Introdução
2. Dos benefícios por acidente do trabalho
3. Das características dos benefícios
4. Do cálculo do valor dos benefícios
4.1. A Lei n. 9.876, de 26 de novembro de 1999, e o novo cálculo do salário
de benefício
4.2. Do fator previdenciário
5. Dos benefícios acidentários
5.1. Do auxílio-doença
5.2. Do auxílio-acidente
5.3. Da aposentadoria
5.4. Da pensão por morte
5.5. Do abono anual
5.6. Dos pecúlios
6. Da cumulação dos benefícios
7. Da reabilitação profissional

PARTE II
Capítulo 1 - DA PERDA AUDITIVA INDUZIDA POR RUÍDO – PAIR
1. Introdução
 2. Da indenização
2.1. Da indenização independentemente do grau de perda
2.2. Da não indenização se a perda for mínima
2.3. Da perda unilateral de 8%
3. Das causas extralaborativas que não ensejam a concessão do benefício
Capítulo 2 - DAS LESÕES POR ESFORÇOS REPETITIVOS – LER/dort
1. Do conceito
2. Da prevenção
3. Da indenização
4. Das formas clínicas das lesões por esforços Repetitivos – LERs
4.1. Tenossinovites
4.1.1. Tenossinovite dos extensores dos dedos
4.1.2. Tenossinovite de De Quervain
4.2. Epicondilites
4.3. Bursites
4.4. Tendinite do supraespinhoso e bicipital
4.5. Cistos sinoviais
4.6. Dedo em gatilho
4.7. Contratura ou moléstia de Dupuytren
4.8. Compressão de nervos periféricos
4.8.1. Síndrome do túnel do carpo
4.8.2. Síndrome do canal de Guyon
4.8.3. Síndrome do pronador redondo
4.8.4. Síndrome cervicobraquial
4.8.5. Síndrome do desfiladeiro torácico
4.8.6. Síndrome da tensão do pescoço (mialgia tensional)
 5. PerspeCtivas
Capítulo 3 - DA COLUNA VERTEBRAL
1. Introdução
2. Do acidente-tipo e dos “estalos” na coluna
3. Das condições agressivas no ambiente do trabalho
4. Da indenização
Capítulo 4 - OUTRAS MOLÉSTIAS IMPORTANTES
1. Da SIDA-AIDS
2. Das pneumoconioses
2.1. Da silicose
2.2. Da asbestose
3. Da dermatose ocupacional
4. Das varizes
5. Da epilepsia
6. Da hipertensão e das doenças cardíacas
7. Conclusão
Capítulo 5 - DA FIBROMIALGIA
1. INTRODUÇÃO
2. FATORES DESENCADEANTES E SINTOMAS
3. DIAGNÓSTICO E TRATAMENTO
4. FIBROMIALGIA E LER/DORT
5. CONCLUSÃO
CAPÍTULO 6 - DO ASSÉDIO MORAL NO TRABALHO
1. INTRODUÇÃO
2. CONCEITOS E DISTINÇÕES NECESSÁRIAS
3. ASSÉDIO ORGANIZACIONAL
 4. ASSÉDIO MORAL – CONCEITO E ELEMENTOS
4.1. Assédio vertical
4.2. Assédio horizontal
4.3. Assédio misto
4.4. A palavra do Ministério do Trabalho e Emprego
5. CONSEQUÊNCIAS DO ASSÉDIO MORAL
5.1. Para o trabalhador
5.2. Para a empresa
6. CONCLUSÃO

PARTE III
Capítulo 1 - DO CONFLITO APARENTE DE NORMAS
1. Da vigência das Leis n. 8.213/91 e 9.032/95
2. Da retroatividade ou irretroatividade das leis acidentárias
3. Da não comunicação do infortúnio laboral – Lei aplicável
Capítulo 2 - DA COMPETÊNCIA
1. Da ação de conhecimento
2. Da ação revisional
3. Do foro
4. Da incompetência declarada de ofício
Capítulo 3 - DOS ASPECTOS PROCESSUAIS
1. Dos princípios da lide acidentária e o formalismo processual
2. Do rito
3. Da petição inicial
4. Do pedido e sua extensão
5. Das provas
5.1. Da prova pericial
 5.2. Dos outros meios de prova
6. Da desistência da ação
7. Da assistência e da denunciação da lide
8. Da sentença e do recurso de ofício
9. Do precatório
10. DA DETERMINAÇÃO DE IMPLANTAÇÃO DO BENEFÍCIO E MULTA
Capítulo 4 - DO INTERESSE DE AGIR
1. Introdução
2. Da emissão da CAT e do pedido administrativo
3. Da falta de registro na CTPS
4. Da propositura da ação quando ainda em gozo do benefício auxílio-doença
Capítulo 5 - DA PRESCRIÇÃO EM MATÉRIA ACIDENTÁRIA
1. Introdução
2. Das prestações devidas e não requeridas
3. Do fundo de direito
4. Dos infortúnios não comunicados
Capítulo 6 - DE OUTRAS QUESTÕES PROCESSUAIS
1. Da tutela antecipada da lide – tutela de urgência (cpc/2015)
2. Da extinção do processo
3. Da identidade física do juiz
4. Do agravo de instrumento
5. Da litigância de má-fé
6. Do recurso de apelação: efeitos
Capítulo 7 - DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS E DAS CUSTAS
PROCESSUAIS
1. Da obrigação do INSS
2. DO VALOR E DA INCIDÊNCIA SOBRE PARCELAS DEVIDAS
 3. DA INCIDÊNCIA NA FASE DE EXECUÇÃO
4. Da legitimidade ou não de o patrono recorrer
5. Das custas processuais
Capítulo 8 - DOS JUROS MORATÓRIOS
1. Introdução
2. Devidos a partir do débito
3. Devidos a partir da citação, mas sobre todo o débito
4. Devidos a partir da citação, mas apenas sobre o débito posterior a esta
Capítulo 9 - DO MINISTÉRIO PÚBLICO
1. O Ministério Público e o advogado na ação acidentária
2. DA Atuação como fiscal da lei
3. Legitimidade recursal do Ministério Público como fiscal da lei
Capítulo 10 - DA AÇÃO REVISIONAL
1. Introdução
2. Do reajuste do benefício
3. Do reenquadramento do benefício
4. Outras questões
Capítulo 11 - DO PROCESSO EXECUTÓRIO
1. Da citação e dos embargos
2. Do cálculo do salário relegado à fase de execução
3. Da elaboração da conta e utilização do contador judicial
4. Do teto do valor do benefício acidentário
5. Do valor do benefício quando a remuneração é por hora
6. Do levantamento do valor depositado
Capítulo 12 - DA ATUALIZAÇÃO DOS BENEFÍCIOS
1. Dos critérios legais
 2. Da aplicação do redutor
3. Da aplicação dA Súmula 26 do 2º TRIBUNAL DE ALÇADA CIVIL e
Recurso de Revista
4. Da interpretação e alcance do art. 58 do Ato das Disposições Constitucio​nais
Transitórias
5. DO PRIMEIRO REAJUSTE
Capítulo Especial - DANO MORAL E MATERIAL: COMPETÊNCIA,
PRESCRIÇÃO E OUTRAS QUESTÕES RELACIONADAS À INDENIZAÇÃO
1. INTRODUÇÃO
2. A DUPLA INDENIZAÇÃO
3. O NOVO CÓDIGO CIVIL
4. ELEMENTOS ESSENCIAIS DA RESPONSABILIDADE
5. COMPETÊNCIA JURISDICIONAL
6. PRESCRIÇÃO
7. INDENIZAÇÃO
8. CONCLUSÃO
Capítulo Especial - A REFORMA TRABALHISTA E O ACIDENTE DO
TRABALHO
1. INTRODUÇÃO
2. A REFORMA TRABALHISTA E O CAPÍTULO V DO TíTULO II, DA
SEGURANÇA E MEDICINA DO TRABALHO
3. OS ARTS. 611-A E 611-B
4. DANO EXTRAPATRIMONIAL
5. CONCLUSÃO

BIBLIOGRAFIA
Membros do Ministério Público do Estado de São Paulo
 A Nair, Édivon e Paulinho, que nos iniciaram na difícil escolha pelos mais
necessitados.

Ao Clemente e a outros sindicalistas, incansáveis pela sorte de seus irmãos

trabalhadores.

Aos órgãos públicos e entidades interins​titucionais, para que juntem esforços na luta
por ambientes de trabalho mais sadios.

Aos empresários, para que assumam seu papel na sociedade em transformação, e aos
órgãos governamentais, para que não espezinhem mais os direitos dos que fazem a
riqueza deste país.

À Mariza e à Sandra, pela compreensão e carinho nas longas noites perdidas e

incentivo incondicionado.
 ABREVIATURAS E SIGLAS UTILIZADAS

AC — Ação Rescisória
ACR — American College of Rheumatology
ADCT — Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
ADIn — Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADPF — Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental
AFP — Administradora de Fundo de Pensão
Ag. — Agravo
AgED — Agravo em Embargos de Declaração
AgI — Agravo de Instrumento
AgRE — Agravo em Recurso Extraordinário
AGREsp — Agravo em Recurso Especial
AgRg — Agravo Regimental
AI — Agravo de Instrumento
ANAMT — Associação Nacional de Medicina do Trabalho
Ap. — Apelação
ARAgI — Agravo Regimental em Agravo de Instrumento
ARRE — Agravo Regimental em Recurso Especial
art. — artigo
Câm. — Câmara
cap. — Capítulo
CAT — Comunicação de Acidentes do Trabalho
CC — Código Civil
CComp — Conflito de Competência
CEPAL — Comissão Econômica para a América Latina
CIPA — Comissão Interna de Prevenção de Acidentes
CF — Constituição Federal
CLPS — Consolidação das Leis da Previdência Social
CLT — Consolidação das Leis do Trabalho
CNIS — Cadastro Nacional de Informações Sociais
CNPS — Conselho Nacional de Previdência Social
CParcial — Correição Parcial
CPC — Código de Processo Civil
CPP — Código de Processo Penal
CRP — Centro de Reabilitação Profissional
CTP — Comissão Tripartite Paritária
CTPS — Carteira de Trabalho e Previdência Social
DJE — Diário da Justiça do Estado
DJU — Diário da Justiça da União
DOE — Diário Oficial do Estado
DORT — Doenças Osteomusculares Relacionadas ao Trabalho
DOU — Diário Oficial da União
E. — Egrégio
EAC — Embargos em Ação Rescisória
ECA — Estatuto da Criança e do Adolescente
EDcl — Embargos de Declaração
EDiv — Embargos Divergentes
EI — Embargos Infringentes
EOAB — Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil
EPI — Equipamento de Proteção Individual
EREsp — Embargos no Recurso Especial
ERR — Embargos em Recurso de Revista
FAP — Fator Acidentário de Prevenção
FGTS — Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
Hz — hertz
I. — Ínclito
INSS — Instituto Nacional do Seguro Social
j. — julgado
JSTF — Julgados do Supremo Tribunal Federal
JTA — Julgados do Tribunal de Alçada
JTACSP — Julgados do Tribunal de Alçada Civil de São Paulo
LER — lesões por esforços repetitivos
LINDB — Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
LOPS — Lei Orgânica da Previdência Social
MAT — Mútua de Acidentes do Trabalho e Doenças
Ocupacionais
Min. — Ministro
MP — Medida Provisória
MS — Mandado de Segurança
MPS — Ministério da Previdência Social
NR — Norma regulamentadora
NTEP — Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário
OAB — Ordem dos Advogados do Brasil
p. — página
PAIR — perda auditiva induzida por ruído
PCA — Programa de Conservação Auditiva
PCMSO — Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional
PMSP — Prefeitura do Município de São Paulo
PPRA — Programa de Prevenção de Riscos Ambientais
RAT — Riscos Ambientais do Trabalho
RE — Recurso Extraordinário
Rel. — Relator
REO — Recurso Ex Officio
REsp — Recurso Especial
RF — Revista Forense
RG — Repercussão Geral
RGPS — Regime Geral de Previdência Social
RMS — Recurso em Mandado de Segurança
RO — Recurso Ordinário
ROMS — Recurso Ordinário em Mandado de Segurança
RPS — Regulamento da Previdência Social
RR — Recurso de Revista
RT — Revista dos Tribunais
RTJ — Revista Trimestral de Jurisprudência
SAT — Seguro de Acidentes do Trabalho
sb — salário de benefício
SBFono — Sociedade Brasileira de Fonoaudiologia
SBORL — Sociedade Brasileira de Otorrinolaringologia
sc — salário de contribuição
SDI-I — Subseção I Especializada em Dissídios Individuais
SEESMET — Serviços Especializados em Engenharia de
Segurança e em Medicina do Trabalho
SFM — Síndrome da Fibromialgia
SM — salário mínimo
SOBRAC — Sociedade Brasileira de Acústica
STF — Supremo Tribunal Federal
STJ — Superior Tribunal de Justiça
SUS — Sistema Único de Saúde
T. — Turma
TAC — Tribunal de Alçada Civil
TJ — Tribunal de Justiça
TRF — Tribunal Regional Federal
TRT — Tribunal Regional do Trabalho
TST — Tribunal Superior do Trabalho
v. — venerando
v. g. — verbi gratia (por exemplo)
v. u. — votação unânime
 NOTA À 9ª EDIÇÃO

O ano de 2017 foi um ano de expectativas para os segurados da Previdência

Social. E isso porque, no final de 2016, o Presidente Michel Temer enviou ao
Congresso Nacional projeto de Emenda Constitucional, PEC n. 287/2016. A
motivação, de cunho estritamente econômico, indicava que, enquanto em 1997 as
despesas com a Previdência Social eram da ordem de 0,3% do PIB, saltavam para
2,7% em 2017. A viga-mestra da reforma, idade mínima para a aposentadoria, não
afetava a aposentadoria por invalidez por acidente do trabalho. Entretanto, outros
aspectos da reforma certamente iriam atingir o acidentado.

Diga-se, aliás, que, já pela MP 739/2016, o Governo havia criado mecanismos

para dificultar o acesso e a manutenção do auxílio-doença, independentemente da
natureza previdenciária ou acidentária. Essa Medida Provisória perdeu a validade
por falta de consenso no Congresso Nacional em novembro daquele ano. Foi então
enviado, pelo Executivo, projeto de lei que seria rapidamente aprovado, dando
origem à Lei n. 13.457, de 26 de junho de 2017. Esse diploma legal manteve
praticamente o texto daquela Medida Provisória.

Por outro lado, com a chamada Reforma Trabalhista e sua possível interferência no
meio ambiente do trabalho, achamos por bem acrescentar ao livro um novo capítulo,
analisando os possíveis impactos na saúde e segurança do segurado.

Recentemente fomos surpreendidos e brindados com o Decreto n. 9.462, de 9-8-

2018, o qual, embora cuide do BPC (Benefício de Prestação Continuada), sob o
pretexto do cumprimento da LRF, deve atingir mais de 151 mil benefícios tidos como
irregulares. Esse valor, como sabido, é pago pelo INSS.

Nesta 9ª edição cuidaremos das novas questões relacionadas com o tema do livro.
Contudo, e essa decisão vinha sendo amadurecida desde as duas últimas edições, e de
comum acordo com a Editora, entendemos que chegou a hora de excluir do trabalho a
Parte IV, que trazia a jurisprudência mais significativa em cotejo com as questões
abordadas nas três primeiras partes.

O livro ficou mais leve. A consulta aos julgados dos diversos tribunais e do
Superior Tribunal de Justiça tornou-se rápida pela Internet. O processo digital não
justifica mais a sistemática da transcrição dos acórdãos nem mesmo das ementas.
Haverá citação pontual quando importante.

Enfim, temos a certeza de que mais uma vez os leitores farão um juízo crítico
construtivo desta nova edição.

São Paulo, agosto de 2018.

Os Autores
 PREFÁCIO

A matéria acidentária, por ser muito específica e atingir somente um segmento

relativamente pequeno de profissionais – embora um grande número de cidadãos –,
raramente recebe a devida atenção nas faculdades de Direito.

Poucos cursos de Direito mantêm, em seus currículos, a matéria de direito

previdenciário, e, mesmo nestes, não há ênfase na questão acidentária.

Do mesmo modo, os concursos públicos de ingresso às carreiras jurídicas e

mesmo os exames da OAB não inserem a matéria sobre acidentes do trabalho em seus
programas.

Se considerarmos, porém, que o número oficial de acidentes do trabalho no Brasil,

no ano de 1996, foi de 428.072, sente-se, de plano, o descaso com que é tratado o
problema. Somente a Previdência Social gastou nesse período mais de um bilhão e
duzentos milhões de reais. Por seu turno, as empresas, no ano de 1995, perderam US$
3,4 bilhões com acidentes. Esse dado fez com que a CNI promovesse uma campanha
institucional de prevenção de acidentes do trabalho através de eventos em todo o
território nacional, incluindo a mídia, campanha essa em que foram empregados mais
de dois milhões de reais. Afinal, um em cada cinco trabalhadores se acidenta no
País1.

Por tudo isso é que só nas Varas Especializadas de Acidentes do Trabalho da

capital tramitam, nas diversas fases, mais de trinta mil processos, o que significa que
milhares de segurados ou seus dependentes não foram devidamente atendidos pelo
seguro obrigatório a cargo da Previdência Social e tiveram de recorrer à Justiça para
reclamar seus direitos securitários.
 Para facilitar a leitura e a compreensão deste trabalho, que visa não somente aos
operadores do direito, mas também ao próprio beneficiário do seguro, sindicatos e
trabalhadores em geral, ele foi dividido em quatro partes.

Na primeira, procuramos dar os fundamentos do Seguro de Acidentes do Trabalho

– SAT e, dentro do possível, analisar a legislação em vigor até à data de hoje,
procurando não olvidar nenhum detalhe, dada a abundância de medidas provisórias
sobre a matéria, as quais recentemente foram transformadas em lei. Também nesta
primeira parte cuidamos dos beneficiários do seguro obrigatório, bem como dos
benefícios a que fazem jus.

A segunda parte foi dedicada à análise das doenças ocupacionais (profissionais e

do trabalho), dando ênfase àquelas que atualmente atormentam mais os trabalhadores
e consequentemente o Judiciário.

Na terceira parte cuidamos da ação acidentária e do processo em si. Assim, desde

o procedimento até às questões processuais, tentamos, sempre que possível, mostrar o
que entendemos ser a solução mais adequada. Ainda nesta parte não esquecemos da
tormentosa fase de liquidação ou execução da conta, merecendo esse tópico especial
atenção, pois sofreu profundas alterações nos últimos anos.

Finalmente, na quarta parte, trazemos à colação um repertório jurisprudencial o

mais significativo e atualizado possível, embora, sem ilusões, já que, com honrosas
exceções, jurisprudência existe em todos os sentidos, e o doutrinador não pode ser
faccioso nesse detalhe, limitando-se a transcrevê-la.

Foi um trabalho de fôlego, e desde já vão nossos agradecimentos a quantos

prestaram sua preciosa colaboração para que este livro de fato seja útil a todos os
que militam na área, bem como aos pró​prios beneficiários da Previdência Social.

São Paulo, junho de 1998.

Os Autores
 PARTE I
CAPÍTULO 1
DA LEGISLAÇÃO E CONCEITOS

Sumário: 1. Da Seguridade Social. 2. Da Previdência Social. 2.1. Do custeio do Seguro de

Acidentes do Trabalho – SAT– Contribuição para a cobertura dos Riscos Ambientais do Trabalho –
RAT. 2.2. Da contribuição adicional. 2.3. Do Fator Acidentário de Prevenção – FAP. 2.4. A nova visão
do Seguro de Acidentes do Trabalho. 3. Da legislação acidentária. 4. Do conceito de acidente do
trabalho. 4.1. Acidente-tipo. 4.2. Doenças ocupacionais. 4.3. Doenças excluídas. 4.4. Acidente por
equiparação.

1. DA SEGURIDADE SOCIAL
A Constituição Federal, no Título VIII – “Da Ordem Social”, define no art. 194 a
Seguridade Social como sendo “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde,
à previdência social e à assistência social”. Os sete incisos deste artigo enunciam os
princípios que, nos termos da lei, devem informar a Seguridade Social.

São eles: I – universalidade da cobertura e do atendimento; II – uniformidade e

equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III –
seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV –
irredutibilidade do valor dos benefícios; V – equidade na forma de participação no
custeio; VI – diversidade da base de financiamento; VII – caráter democrático e
descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em
especial de trabalhadores, empresários e aposentados.
 Neste trabalho nos preocuparemos apenas com um dos subsistemas que formam a
Seguridade Social, qual seja, a Previdência Social. Não cuidaremos, pois, da saúde
nem da assistência social. Ainda assim, dentro da Previdência Social trataremos de
forma mais profunda somente das questões relativas ao acidente do trabalho. É que o
próprio art. 201 da Constituição Federal, ao cuidar da Previdência Social e
relacionar as coberturas nela incluídas, logo no inciso I insere os eventos “resultantes
de acidente do trabalho”.

Sendo princípio constitucional inserido no Capítulo II do Título VIII (art. 195, §

5º) que “nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado,
majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total”, os benefícios
decorrentes do acidente do trabalho têm receita própria dentro da Previdência Social,
não se confundindo com as demais contribuições à Seguridade Social.

2. DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
A Previdência Social, como já dissemos, é um dos três subsistemas que formam a
Seguridade Social. Contudo, se para os benefícios comuns da Previdência Social
contribuem empregadores e empregados nos termos da Lei n. 8.212, de 24 de julho de
1991 (lei que “dispõe sobre a Organização da Seguridade Social, institui Plano de
Custeio, e dá outras providências”), a fonte de custeio para os benefícios acidentários
é de responsabilidade exclusiva do empregador, nos termos do art. 7º, XXVIII, da
Constituição Federal, tratando-se, pois, também de um mandamento constitucional.

2.1. Do custeio do Seguro de Acidentes do Trabalho – SAT –

Contribuição para a cobertura dos Riscos Ambientais do
Trabalho – RAT
O inciso II do art. 22 da Lei n. 8.212/91, desde sua versão original, previa o
custeio para o SAT, recentemente denominado contribuição para a cobertura dos
Riscos Ambientais do Trabalho – RAT, linguagem, aliás, utilizada nesse dispositivo
desde 1998, quando a Lei n. 9.732 deu novo tratamento ao meio ambiente de trabalho
e às alíquotas específicas para o custeio da aposentadoria especial. As alíquotas-base
continuam de 1, 2 ou 3% sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no
decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos, de acordo com
o grau de risco da atividade exercida pela empresa. Esse dispositivo foi
sucessivamente alterado, apresentando-se hoje com a redação dada pela Lei n. 9.732,
de 11 de dezembro de 1998, nos seguintes termos:

“(...)

II – para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei n. 8.213, de

24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de
incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total
das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados
empregados e trabalhadores avulsos:

a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o risco de

acidentes do trabalho seja considerado leve;

b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse

risco seja considerado médio;

c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse

risco seja considerado grave”2.

Essa mesma lei alterou a redação do § 6º do art. 57 da Lei n. 8.213/91,

acrescentando às alíquotas anteriores 12%, 9% ou 6%, dependendo da atividade
exercida pelo segurado a serviço da empresa, atividade essa que lhe permita a
concessão da aposentadoria especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos,
respectivamente.

Esse dispositivo, para correto entendimento, deve ser lido de duas formas: a
primeira é a leitura histórica, da contribuição paga por todas as empresas para custear
o SAT. É o tradicional prêmio do seguro de acidentes do trabalho que se traduz na
alíquota de 1%, 2% ou 3%, dependendo do grau de risco em que se enquadra a
atividade da empresa. O grau de risco vem definido no anexo V do Regulamento da
Lei de Organização e Custeio da Previdência Social, Decreto n. 3.048, de 6 de maio
de 1999, o qual “relaciona as atividades preponderantes e correspondentes graus de
risco, conforme a classificação nacional de atividades econômicas – CNAE”. De
acordo com o § 3º do art. 202 do Regulamento, considera-se atividade preponderante
a que, na empresa, ocupa o maior número de segurados empregados e trabalhadores
avulsos. O enquadramento é feito pela empresa mas pode ser revisto pelo INSS.

O mesmo Regulamento, no anexo II, além de relacionar, como já fazia o anterior,

os agentes patogênicos, também faz uma correlação entre esses agentes ou fatores de
risco de natureza ocupacional com a etiologia de doenças profissionais e de outras
relacionadas com o trabalho. Convém salientar essa inovação, haja vista que, pela
primeira vez, alcoolismo crônico, depressão, demência, SIDA-AIDS, disfunção de
personalidade e até estresse grave, entre outras, são admitidos como doenças do
trabalho pela Previdência Social. O Ministério da Saúde adotou a mesma sistemática
de doenças relacionadas ao trabalho pela Portaria n. 1.339, de 18 de novembro de
1999.

2.2. Da contribuição adicional

A segunda leitura é que, ao referir-se o dispositivo aos arts. 57 e 58 da Lei n.
8.213/91, os quais cuidam da Aposentadoria Especial de forma clara, a Lei n.
9.732/98 pretendeu dar outro tratamento ao meio ambiente do trabalho em correlação
com o custo-benefício. Assim é que alterou a redação do § 6º do art. 57 da Lei n.
8.213/91, acrescentando às alíquotas anteriores 12%, 9% ou 6%, dependendo da
atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa, atividade essa que lhe
permita a concessão da aposentadoria especial após quinze, vinte ou vinte e cinco
anos, respectivamente. Tais alíquotas incidem apenas sobre a remuneração do
segurado sujeito às condições especiais (§ 7º do art. 57, acrescentado pela mesma
lei).

Essas alíquotas foram implantadas de forma gradativa, de acordo com a Ordem de

Serviço n. 98, de 9 de junho de 1999, e a Portaria n. 5.404, de 2 de junho de 1999:

De 1º-4-1999 a 31-8-1999 – 4%, 3% ou 2%;

De 1º-9-1999 a 29-2-2000 – 8%, 6% ou 4%;

A partir de 1º-3-2000 – 12%, 9% ou 6%.

Deve ser salientado, ainda, que a Lei n. 10.666, de 8 de maio de 2003 (essa lei é a
conversão da MP n. 83, de 12-12-2002), ao estender a aposentadoria especial ao
cooperado de cooperativa de trabalho ou de produção, institui, para as empresas
tomadoras de serviços do cooperado filiado à cooperativa de trabalho, contribuição
adicional de 9%, 7% ou 5%, incidente sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de
prestação de serviços, conforme a atividade exercida pelo cooperado permita a
concessão de aposentadoria especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos de
contribuição, respectivamente (art. 1º, § 1º). Para as cooperativas de produção, a
contribuição adicional é a mesma das empresas, 12%, 9% ou 6%, incidente sobre a
remuneração paga, devida ou creditada ao cooperado filiado, na hipótese de exercício
de atividade que autorize a concessão de aposentadoria especial após quinze, vinte ou
vinte e cinco anos de contribuição, respectivamente (art. 1º, § 2º).

2.3. Do Fator Acidentário de Prevenção – FAP

O § 3º do art. 22 da Lei n. 8.212/91, desde a versão original e atualmente ainda em
vigor, prevê que o Ministério do Trabalho e da Previdência Social (na época da
edição da lei, os dois ministérios estavam unificados) pode alterar, com base nas
estatísticas de acidentes do trabalho apuradas em inspeção, o enquadramento das
empresas para efeitos da contribuição adicional para o custeio do SAT. O art. 27 do
Regulamento (Decreto n. 356/91) determinava que o “MTPS deverá revisar,
trienalmente, com base em estatísticas de acidentes do trabalho em relatórios de
inspeção, o enquadramento das empresas de que trata o art. 26, visando a estimular
investimentos em prevenção de acidentes do trabalho”. No mesmo sentido
determinava o Decreto n. 612/92, que revogou o Decreto n. 356/91. O Decreto n.
2.173/97, que passou a ser o novo regulamento de organização e custeio, inovou, e o
art. 27 permitia que o MPAS autorizasse a empresa a reduzir em até 50% as alíquotas
dessa contribuição, a fim de estimular investimentos destinados a diminuir os riscos
ambientais do trabalho, através de investimentos em prevenção e em sistemas
gerenciais de risco. O Ministério da Previdência Social reconhece que havia muitos
projetos apresentados por inúmeras empresas visando à redução da alíquota, mas, por
falta de pessoal técnico para análise, nenhum havia sido liberado.

Pois bem, o art. 10 da Lei n. 10.666, de 8 de maio de 2003, retomou essa questão,
mas, ao mesmo tempo que permite a redução de até 50%, igualmente prevê o aumento
de até 100% dessa contribuição adicional, dando poderes de decisão ao Conselho
Nacional de Previdência Social – CNPS para aprovar a metodologia a ser adotada,
ofertando, porém, os parâmetros a serem utilizados: índices de frequência, gravidade
e custo. O art. 14 da lei dava prazo de 360 dias para que o Poder Executivo
regulamentasse esse dispositivo. A Resolução n. 1.230, de 29 de outubro de 2003,
criou um grupo de trabalho para estudar a solução. Finalmente, o CNPS, na 99ª
Reunião Ordinária, realizada no dia 28 de abril de 2004, pela Resolução n. 1.236,
aprovou a proposta metodológica que trata da flexibilização das alíquotas de
contribuição destinadas ao financiamento do benefício de aposentadoria especial e
daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa
decorrente dos riscos ambientais do trabalho.
 O anexo dessa resolução institui o FAP – Fator Acidentário de Prevenção, definido
como “um multiplicador sobre a alíquota de 1%, 2% ou 3% correspondente ao
enquadramento da empresa na classe do CNAE”. Esse multiplicador deve flutuar num
intervalo fechado contínuo de 0,5 a 2,0.

Como visto, o FAP afastou-se das premissas do § 3º do art. 22 da Lei n. 8.212/91,

pois, ali, fala-se apenas em “mudança do enquadramento das empresas” com base na
estatística de acidentes do trabalho, apurada em inspeção. O art. 10 da Lei n.
10.666/2003 determina os parâmetros para essa redução ou aumento, a saber, “o
desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica, apurado em
conformidade com os resultados obtidos a partir dos índices de frequência, gravidade
e custo”.

Entenda-se o FAP que entrou em vigor em janeiro de 2010, depois de sucessivos

adiamentos e, sobretudo, depois da “flexibilização” operada pela Resolução
MPS/CNPS n. 1.308, de 27 de maio de 2009.

O FAP era um multiplicador sobre as alíquotas de 1, 2 ou 3%, correspondentes ao

enquadramento da empresa na classe da CNAE. Esse multiplicador devia flutuar em
um intervalo fechado contínuo de 0,5 a 2,0, considerando gravidade, frequência e
custo, conforme previsto na Lei n. 10.666/2003. Para o novo enquadramento adotava-
se a Classificação Internacional de Doenças – CID 10 como fonte estatística primária
mais completa e, portanto, mais adequada para uma identificação do quadro de
doenças ocupacionais, e não a Comunicação de Acidentes do Trabalho – CAT,
partindo-se da premissa que os acidentes e as doenças ocupacionais eram
subnotificado3.

Os dados para a definição do FAP eram oriundos das bases do INSS,

administrados pela Dataprev, e separados em duas linhas: arrecadação e benefício.
Na linha de arrecadação, utilizou-se o Cadastro Nacional de Informações Sociais –
CNIS das empresas, do qual é possível extrair valores da massa salarial por empresa
e por CNAE-classe, bem como os respectivos números de vínculos empregatícios. Na
linha de benefícios, utilizaram-se o Sistema Único de Benefício – SUB e o CNIS-
trabalhador, que permitiram o uso de dados relativos às espécies de benefícios, os
diagnósticos clínicos pela CID 10, as datas de início e cessação dos benefícios, os
valores de renda mensal de benefício por empresa e por CNAE-classe.

Aproveitavam-se, assim, os benefícios da previdência social auxílio-doença

(espécie B31); aposentadoria por invalidez (B32); auxílio-doença acidentário (B91);
aposentadoria por invalidez acidentária (B92); pensão por morte acidentária (B93); e
auxílio-acidente (B94).

Como Coeficiente de Frequência adotava-se a razão entre o número total dos

benefícios B31, B32, B91, B92 e B93 e o número médio de vínculos empregatícios.
Não era utilizado o B94 (auxílio--acidente), pois esse benefício, necessariamente, é
precedido de um B31 ou B91. Todavia, os dados relativos ao auxílio-acidente
integravam os coeficientes de gravidade e de custo.

Coeficiente de Gravidade era a razão entre a soma dos dias e dos benefícios B31,
B32, B91, B92, B93 e B94 pela quantidade de dias potencialmente trabalhados,
obtido a partir do produto do número médio de vínculo empregatício 365,25.

Finalmente o Coeficiente de Custo era a razão entre os valores desembolsados

pelo INSS para pagamento dos benefícios e o valor potencialmente arrecadado
relativo ao SAT, declarados na Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à
Previdência Social – GFIP.

O Decreto n. 6.042, de 12-2-2007, fez as alterações necessárias para o RPS.

Inicialmente as novas alíquotas com a aplicação do FAP entrariam em vigor em

janeiro de 2008. Contudo, devido à complexidade de implantação, e também por
questões que não vem ao caso analisar aqui, foi adiado o início do FAP para 2009 e
depois suspensa a implantação, havendo necessidade, como passou a conhecer-se o
episódio, de uma “flexibilização do FAP”. Foi então alterada a metodologia de
cálculo a partir da Resolução MPS/CNPS n. 1.308, de maio de 2009. O Decreto n.
6.957 de 9-9-2009, fez as devidas alterações no que tange à nova metodologia e
prazos4.

Essa resolução modificou o cálculo dos índices de frequência, gravidade e custo:

a) Para o índice de frequência serão utilizados os registros de acidentes do

trabalho informados ao INSS por meio das CAT’s e os registros dos benefícios
acidentários estabelecidos por nexos técnicos pela perícia do INSS, ainda que não
tenham a CAT a eles vinculada. Neste tópico vale ressaltar que não foi possível
excluir estes últimos por causa da nova sistemática da caracterização da natureza
acidentária dos benefícios, introduzida pela Lei n. 11.430/2006, que acrescentou o
art. 21-A à Lei n. 8.213/91, com a seguinte redação: “A perícia médica do INSS
considerará caracterizada a natureza acidentária da incapacidade quando constatar
ocorrência de nexo técnico epidemiológico entre o trabalho e o agravo, decorrente da
relação entre a atividade da empresa e a entidade mórbida motivadora da
incapacidade elencada na Classificação Internacional de Doenças – CID, em
conformidade com o que dispuser o regulamento”. É o chamado Nexo Técnico
Epidemiológico Previdenciário – NTEP. Essa matéria foi alterada pelo Decreto n.
6.042/2007 e mais recentemente pelo Decreto n. 6.957/2009, que acrescentou e
alterou dispositivos do Decreto n. 3.048/995.

b) O cálculo do índice de gravidade foi completamente alterado. Pela nova

metodologia, foram atribuídos pesos diferentes para os benefícios: à pensão por
morte, peso de cinquenta por cento; à aposentadoria por invalidez, peso de trinta por
cento; e ao auxílio-doença e ao auxílio-acidente, peso de dez por cento para cada um.

c) O índice de custo levará em conta os valores dos benefícios de natureza

acidentária, pagos ou devidos pela previdência social, apurados nos casos de auxílio-
doença, com base no tempo de afastamento do trabalhador, em meses e fração de mês;
e no caso de morte ou invalidez, parcial ou total, mediante projeção da expectativa de
sobrevida do segurado na data do início do benefício com base nas tábuas de
mortalidade do IBGE, considerando-se a média nacional única para ambos os sexos.

Em síntese, as fórmulas para cálculo dos índices de frequência (IF), gravidade (IG)
e custo (IC) são as seguintes:

– IF = n. de acidentes e benefícios acidentários concedidos para empregados da

empresa no período de apuração do FAP/n. de empregados × 1.000;

– IG = (n. de benefícios de auxílio-doença por acidente e n. de auxílios-acidente ×

0,1 + n. de benefícios por invalidez × 0,3 + n. de benefícios por morte × 0,5)/n. de
empregados × 1.000;

– IC = valor total de benefícios vinculados à empresa/valor total de remuneração

paga pela empresa aos empregados × 1.000.

Após esse primeiro passo, com os índices obtidos, o MPS elabora um ranking com
as empresas da mesma subclasse da CNAE, atribuindo-lhes uma colocação de acordo
com cada um dos índices obtidos. A partir da colocação da empresa no ranking, lhe é
dado seu número de ordem relativo a cada um dos três critérios, dentro do grupo das
empresas da mesma classe. É a partir desses números de ordem que o MPS vai
estabelecer os percentis das empresas em relação a cada um dos três critérios de
avaliação já vistos (frequência, gravidade e custo), e que serão utilizados no cálculo
final do FAP.

A definição do percentil é:
 – Percentil = 100 × (n. ordem-1) / n. de empresas cadastradas na subclasse da
CNAE-1.

Com os percentis de frequência, de gravidade e de custo, o MPS calcula o FAP

com a seguinte fórmula:

FAP = (0,35 × percentil de frequência + 0,5 × percentil de gravidade + 0,15 ×

percentil de custo) × 0,02.

Vale lembrar, porque importante, que, de acordo com a citada Resolução

MPS/CNPS n. 1.308/2009, no primeiro ano de aplicação, o FAP que tenha aumentado
a alíquota normal para o SAT/RAT terá uma redução de 25%. Isso significa que,
neste primeiro ano, o FAP divulgado equivale a apenas 75% do FAP realmente
apurado naqueles casos em que tenha havido majoração da alíquota.

Não se precisa dizer que a nova metodologia deixou insatisfeitos os sindicatos dos
trabalhadores, sobretudo pela inclusão da CAT no cálculo do índice de frequência, e
isso pelo retorno do fantasma da subnotificação. Novamente as empresas que não
emitirem a CAT poderão ser beneficiadas no momento do cálculo do FAP. Por outro
lado, muitas empresas detectaram irregularidades não só na sistemática como também
na implantação do FAP, como por exemplo a inclusão dos acidentes in itinere, que
nada têm a ver com o meio ambiente do trabalho da empresa. Ademais, como a
empresa vai saber se o seu número de ordem no ranking está correto se ela não sabe
do desempenho das empresas da mesma subclasse?

Nesse sentido o Decreto n. 7.126, de 3 de março de 2010, apressou-se em

explicitar a possibilidade de contestação do FAP atribuído às empresas incluindo o
art. 202-B ao regulamento da Previdência Social, Decreto n. 3.048/996.

Mas não foi suficiente. Muitas ações foram propostas contra o INSS por causa do
FAP, com solução favorável às empresas, sobretudo em razão da metodologia
adotada. Tinha de haver mudanças. O CNPS editou a Resolução n. 1.316, de 31 de
maio de 2010, publicada no DOU de 14 de junho de 2010, revogando o anexo da
Resolução n. 1.308/2009 e criando nova metodologia.

O item 2 dessa resolução traz a “Nova Metodologia para o FAP”. As fontes de

dados a serem utilizadas para o cálculo dos índices de frequência, de gravidade e de
custos são as mesmas, vale dizer, os registros da CAT; os registros de concessão de
benefícios acidentários que constam nos sistemas informatizados do INSS, com
destaque para os concedidos a partir do NTEP; e os dados populacionais registrados
no CNIS.

No subitem das definições foram acrescentadas a “Data do Despacho do

Benefício” – DDB, como sendo o dia, mês e ano em que é processada a concessão do
benefício junto à DATAPREV, e a Renda Mensal Inicial – RMI, que é o valor inicial
do benefício.

A geração de índices de frequência, gravidade e custo não sofreu alteração. O que

foi modificado, e de forma muito detalhada e ao mesmo tempo complexa, foi a
elaboração do ranking das empresas da mesma subclasse da CNAE. Quando ocorrer
o fato de empresas ocuparem posições idênticas, ao serem ordenadas para formação
dos róis (de frequência, gravidade ou custo) e cálculo dos percentuais de ordem, o n.
de ordem (Nordem) de cada empresa nesse empate será calculado como a posição
média dentro desse grupo com a fórmula onde:

Nordem no empate = posição inicial do grupo de empate + {((“número de

empresas empatadas” +1) /2) – 1}.

Esse critério vincula-se à adequada distribuição do binômio bônus × malus.

Foi criado, ainda, o “Nordem Reposicionado”, quando houver empate de empresas

na primeira posição em um rol de qualquer um dos índices. Assim, a primeira
empresa posicionada imediatamente após as posições ocupadas pelas empresas
empatadas será reclassificada para a posição do Nordem no empate, e as demais que
estiverem em posições posteriores terão suas novas posições calculadas por processo
matemático-geométrico.

Estudos recentes mostram que, do total das empresas que tiveram seu FAP
disponibilizado para 2011 (922.795), 91,52% foram beneficiadas na aplicação do
RAT (FAP na faixa bônus). Apenas 8,48% figuraram na faixa malus, pois
apresentaram acidentalidade superior à média do seu setor econômico.

Não podemos esquecer que tramita no STF a ADIn 3.931, proposta pela CNI em
26-7-2007, contestando o FAP e o NTEP. Não foi concedida liminar. Agora que foi
implantado o FAP, apesar de estudos recentes mostrarem que, com sua aplicação, em
2010, 92,37% das empresas tiveram bonificação, por causa da redução de 25% para
este primeiro ano de vigência, como visto anteriormente, muitas delas estão entrando
na Justiça com Mandado de Segurança ou com outro tipo de ação contra a nova
alíquota do RAT. Há notícia de que algumas obtiveram sucesso. Não se sabe qual
será a solução final adotada pelo STF.

É bem verdade que as empresas podem impugnar o reconhecimento da natureza

acidentária do benefício concedido em cada caso concreto. Mas, além do custo
administrativo desse procedimento, muitos empregadores temem que as impugnações
não aceitas pelo INSS sirvam de base para ações regressivas movidas pelo Instituto
(art. 120 da Lei n. 8.213/91), temor plenamente justificável ante recente orientação do
Conselho Nacional de Previdência Social ao MPS, para que seja implementado esse
tipo de mecanismo, ainda pouco utilizado.

E isso porque, com a nova metodologia e mais ainda pela utilização do NTEP, o
nexo causal passará a ser essencialmente epidemiológico, o que acarretará, por
consequência, resultados prejudiciais para as empresas, incidindo sobre o cálculo do
FAP. O aumento da alíquota da contribuição adicional do SAT-RAT terá impacto nos
custos das empresas, e isto a curto prazo.

Em nosso entender, contudo, haverá uma consequência mais grave, esta a médio e
longo prazos. É que, reconhecido o nexo causal entre a enfermidade e o trabalho,
haverá uma presunção legal de que a atividade desenvolvida pelo empregador
implica, por sua natureza, risco à saúde do empregado. Dessa forma poderemos
afirmar que estará, em princípio, afastada a necessidade da prova de culpa do
empregador nos casos de ação de indenização por danos morais e materiais
decorrentes do trabalho e doença ocupacional. Aplicar-se-ia, então, o parágrafo único
do art. 927 do Código Civil, a saber, “haverá obrigação de reparar o dano,
independentemente de culpa nos casos especificados em lei, ou quando a atividade
normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para
os direitos de outrem”. E mais, pode até o juiz dispensar a prova dos fatos conforme
lhe permite o art. 374, IV, do Código de Processo Civil7.

Vale lembrar, ainda, que o afastamento do empregado por motivo de auxílio-

doença de natureza acidentária implica o depósito do FGTS (art. 15, § 5º, da Lei n.
8.036/90, acrescentado pela Lei n. 9.711/98), além de garantir a estabilidade de 12
meses no emprego após a alta médica e o retorno ao trabalho, independentemente da
concessão de auxílio-acidente.

Finalmente entendemos que o Governo está se aproveitando dessa faceta tributária

da saúde do trabalhador para mostrar o momento importante de mudança de postura
da Previdência Social em relação ao trabalhador, na medida em que passa a gerenciar
o risco, a frequência e o dano para o segurado. Mais uma vez procura-se, com essa
mudança até certo ponto revolucionária, reduzir os custos tributários das empresas,
fazendo com que o empresário tenha mais interesse em investir em saúde e segurança,
atribuindo a essa área de atuação na empresa maior responsabilidade na redução de
custos. No fundo, entendem alguns, é chegado o momento de o empresário brasileiro
perceber o círculo virtuoso que pode estar prestes a concluir: o consumidor compra
mais da empresa que produz mais e melhor, de modo sustentável e não adoecedor; o
empresário tem mais lucro porque adoece e acidenta menos – paga menos tributo; os
acionistas e sócios majoritários deliberam mais fortemente no sentido propulsor
desses bons resultados econômicos; e os profissionais da área da saúde do
trabalhador serão contratados em qualidade e quantidade bastante superiores, não
porque a CLT determina, mas porque o empresário exige mais eficácia no sistema de
gestão.

2.4. A nova visão do Seguro de Acidentes do Trabalho

A Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998, ao acrescentar o § 10
ao art. 201, extinguiu o monopólio no atendimento ao SAT, remetendo à Lei Ordinária
a organização do sistema, permitindo ao setor privado atender concorrentemente a
cobertura do risco de acidente do trabalho.

Muito se tem escrito e falado na mudança do SAT. A maioria entende que o

modelo atual está falido8.

A tendência mais aceitável é criar um modelo “à brasileira”, que leve em conta

experiências de outros países, como as mútuas espanholas, as AFPs (Administradoras
de Fundos de Pensão) chilenas ou o modelo argentino posto em prática pela Lei n.
24.028/91, revogada pela Lei n. 24.557/95, a chamada Ley de Riesgos de Trabajo –
LRT, regulamentada pelo Decreto n. 334, de 8 de abril de 1996, e por outros que se
lhe seguiram.

Em nosso modo de pensar, nenhuma delas tem dado resultado satisfatório, embora
a experiência argentina seja muito recente. Isso porque as mútuas espanholas
“acabaram por decreto” com as doenças ocupacionais, já que não têm interesse em
diagnosticá-las, porque, não sendo assim definidas, serão ônus do governo. Por outro
lado, o “cliente das mútuas” é a empresa e não o trabalhador. Pensamos que, se
adotarmos modelo semelhante, há de melhorá-lo, e muito. Aliás, em um seminário
realizado em São Paulo, em outubro de 1996, o representante espanhol foi incisivo
sobre as falhas acima apontadas.

O modelo chileno é considerado um fracasso, pois praticamente alija do sistema

75% da população – a mais pobre –, atendendo apenas às classes privilegiadas. Tenta
ganhar competitividade internacional “à custa da privatização violenta da saúde e
previdência social”9.

Que modelo adotaremos nós? Até o governo passado, duas eram as tendências:
uma capitaneada pelo Ministério da Previdência Social e apoiada pela maioria das
empresas e, ainda que não oficialmente, pela CNI. Segundo essa proposta,
concretizada desde 2001 num anteprojeto de lei, o novo SAT, atendendo ao § 10 do
art. 201 da Constituição, será administrado pelo INSS e pelo setor privado. Em
relação a este último, o anteprojeto prevê duas modalidades: através da Sociedade
Administradora de Riscos e Danos do Trabalho, equivalente às Seguradoras
tradicionais, e da Mútua de Cobertura dos Riscos e Danos do Trabalho. A mútua é
uma entidade fechada de direito privado, sem fins lucrativos, instituída com o
objetivo de operar o sistema de cobertura de riscos de acidente do trabalho. A outra
tendência é a defendida pela FENASEG, que também elaborou o seu anteprojeto. De
acordo com esse anteprojeto, apenas as Seguradoras sob a forma de S.A. ou
Cooperativas, conforme disposto no Decreto-Lei n. 73/66, podem operar o SAT.

A questão não é fácil de ser equacionada, pois há muitos interesses em jogo.

Também não queremos tomar partido a respeito dos dois anteprojetos. Fica evidente,
contudo, que a FENASEG está interpretando o SAT como mais uma espécie de seguro
a ser administrado pelas seguradoras, o que não está correto. Isso porque de um lado
o próprio Decreto-Lei n. 73/66, imposto ainda sob a égide da Constituição anterior,
excluía expressamente do âmbito da aplicação desse decreto-lei os “seguros do
âmbito da Previdência Social, regidos pela legislação especial pertinente” (art. 3º,
parágrafo único). Do outro, se agora podem, é porque a Emenda Constitucional n.
20/98 o permite. Mas, ao fazê-lo, manteve-o com a mesma natureza jurídica anterior,
uma vez que essa previsão está no § 10 do art. 201 da Constituição, que cuida da
Previdência Social. O SAT continua, pois, como um dos eventos inseridos no
princípio da universalidade objetiva, previsto no art. 194, I, da Constituição. Por isso
que o próprio § 10 do art. 201 dá como “modelo” de cobertura o RGPS – Regime
Geral de Previdência Social, utilizando a tradicional terminologia infortunística
“cobertura do risco de acidente do trabalho”.

Atualmente, a questão está engavetada, até porque o atual governo não tem
interesse no que o Departamento Intersindical de Estudos e Pesquisas de Saúde e dos
Ambientes de Trabalho – DIESAT sói chamar de “privatização do SAT”. Vale
lembrar, finalmente, para justificar essa afirmação, que o ex-Ministro da Previdência
Social e do Trabalho, Deputado Ricardo Berzoini, apresentou a PEC n. 507/2001, que
revogava o § 10 do art. 201, voltando o acidente do trabalho ao inciso I do art. 201,
como na versão original. Essa PEC chegou a ser aprovada na CCJ e foi incorporada à
PEC n. 40/2003, que resultou na Emenda Constitucional n. 41/2003, em vigor desde
1º de janeiro de 2004, a chamada Reforma da Previdência. Como sabido, o texto da
reforma, aprovado na Câmara dos Deputados, enviado ao Senado e aprovado em 1º
turno nessa Segunda Casa Legislativa, em seu art. 10, revogava o § 10 do art. 201. Na
votação do 2º turno, contudo, foi aprovada, por acordo de lideranças, uma emenda
supressiva a esse artigo.

3. DA LEGISLAÇÃO ACIDENTÁRIA
Até a atual Lei n. 8.213/91, longo foi o caminho percorrido pela legislação pátria
abordando a questão do acidente do trabalho.

O primeiro diploma legal de proteção ao trabalhador acidentado foi o Decreto n.

3.724/19. De lá para cá tivemos os Decretos n. 24.637/34, 7.036/44, as Leis n.
5.316/67, 6.367/76, regulamentada esta pelo Decreto n. 79.037, de 24 de dezembro de
1976, e a Lei n. 8.213/91, regulamentada pelo Decreto n. 357, de 7 de dezembro de
1991, parcialmente alterado pelo Decreto n. 611, de 21 de julho de 1992, pelo
Decreto n. 2.172/97 e atualmente pelo Decreto n. 3.048, de 6 de maio de 1999, sendo
que este foi parcialmente alterado pelos Decretos n. 3.265, de 29 de novembro de
1999, 3.452, de 9 de maio de 2000, 3.668, de 22 de novembro de 2000, 4.032, de 26
de novembro de 2001, 4.079, de 9 de janeiro de 2002, 4.729, de 9 de junho de 2003,
4.827, de 3 de setembro de 2003, 5.399, de 24 de março de 2005, 5.699, de 13 de
fevereiro de 2006, 6.042, de 12 de fevereiro de 2007, 6.722, de 30 de dezembro de
2008, 6.939, de 18 de agosto de 2009, 6.945, de 21 de agosto de 2009, 7.054, de 28
de dezembro de 2009, 7.126, de 3 de março de 2010, 7.223, de 29 de junho de 2010 e
7.331, de 19 de outubro de 2010.

A Lei n. 8.213/91 sofreu, ao longo desses anos, diversas modificações, sendo as

mais recentes e significativas as introduzidas pelas Leis n. 9.032, de 28 de abril de
1995, e 9.528, de 10 de dezembro de 1997. Nos termos do art. 12 deste último
diploma legal foi publicada a Consolidação das Leis da Previdência Social – CLPS
no Diário Oficial de 14 de agosto de 1998. Após essa Consolidação, outras leis
foram editadas. Tais alterações provocaram a edição de um novo regulamento,
através do Decreto n. 3.048/99, que hoje rege não só os planos de benefícios de
natureza comum como especificamente os de natureza acidentária, com diversos
anexos, quadros etc. Ao longo deste trabalho, quando nos referirmos ao Regulamento
é a esse decreto que estaremos remetendo o leitor.

Além dessas leis específicas sobre Seguridade e Previdência Social, quando se

trata da questão de acidentes do trabalho, mister se faz socorrer de outros diplomas
legais que cuidam da matéria. Assim é que a Consolidação das Leis do Trabalho –
CLT, em seu Capítulo V, com a versão dada pela Lei n. 6.577/77, é ainda um dos
instrumentos mais eficazes sobretudo quando se fala em prevenção de acidentes. É
que em seu art. 200 prevê a possibilidade de o Ministério do Trabalho editar Normas
Regulamentadoras – NRs, cuja primeira consolidação foi feita pela Portaria n.
3.214/78. Querem alguns que tais NRs sejam inconstitucionais e trazem à colação o
art. 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, segundo o qual,
após cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, estaria vedado qualquer
poder delegatório a órgão do Poder Executivo, especialmente no que tange a “I – ação
normativa”. A questão foi levada ao Supremo Tribunal Federal – STF 10. Por outro
lado, a própria Lei Orgânica Nacional da Saúde – Lei n. 8.080/90 – também traz
inúmeras disposições a respeito da matéria.

Além da legislação já mencionada, convém citar os diplomas legais posteriores e

complementares:

1. Lei n. 8.542/92 (instituiu correção pelo IRSM).

2. Lei n. 8.870/94 (instituiu atualização pela UFIR).

3. Lei n. 8.880/94 (instituiu a conversão pela URV e a correção pelo IPCr).

4. Medida Provisória n. 1.053/95 (instituiu a correção pelo INPC). Essa Medida

foi substituída pela Medida Provisória n. 1.415, em 29 de abril de 1996, que alterou o
§ 3º do art. 8º.

5. Medidas Provisórias n. 1.415/96 e 1.440/96 (instituíram a correção pelo IGP-

DI), atualmente n. 1.463-29/98 e 1.675-41/98, respectivamente.

6. Medida Provisória n. 1.523/96 (alterou o auxílio-acidente concedido por

disacusia) (atual Lei n. 9.528, de 10-12-1997).
 7. Lei n. 9.528, de 10 de dezembro de 1997 (incorporou a MP n. 1.596-14/97, que,
por sua vez, incorporou a Medida Provisória n. 1.523/96 e alterou as Leis n. 8.212/91
e 8.213/91).

8. Lei n. 9.711, de 20 de novembro de 1998 (alterações sobre prescrição e

reajustes anuais a partir de 1995, convalidando as Medidas Provisórias dos itens
anteriores).

9. Lei n. 9.732, de 11 de dezembro de 1998 (alterações sobre alíquotas de

contribuição).

10. Lei n. 9.876, de 26 de novembro de 1999 (alterações sobre cálculo do salário

de benefício).

11. Lei n. 10.666, de 8 de maio de 2003 (determina os estudos que levarão ao

FAP).

12. Lei n. 11.430, de 26 de dezembro de 2006 (cria o NTEP).

13. Lei n. 11.718, de 20 de junho de 2008 (dispõe sobre segurados e salário de

benefício).

14. Lei n. 11.960, de 29 de junho de 2009 (dispõe sobre índices oficiais de

remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança).

4. DO CONCEITO DE ACIDENTE DO TRABALHO

4.1. Acidente-tipo
A Lei n. 8.213/91 conceitua o acidente do trabalho, primeiro no sentido restrito,
depois, no sentido amplo ou por extensão.

Do acidente-tipo, ou também chamado de macrotrauma, cuida a lei no art. 19 e

basicamente define como acidente do trabalho aquele que ocorre pelo exercício do
trabalho provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a
perda ou redução da capacidade permanente ou temporária para o trabalho. Ou seja,
trata-se de um evento único, subitâneo, imprevisto, bem configurado no espaço e no
tempo e de consequências geralmente imediatas. Não é de sua essência a violência.
Infortúnios laborais há que, sem provocarem alarde ou impacto, redundam em danos
graves e até fatais meses ou anos depois de sua ocorrência. O que se exige é o nexo
de causalidade e a lesividade.

O nexo causal constitui a relação de causa e efeito entre o evento e o resultado.

Tecnicamente falando, não se podem utilizar como sinônimos “nexo causal” e “nexo
etiológico”, como muitos acreditam. O primeiro é mais abrangente, pois inclui a
concausalidade e os casos de agravamento. Já o segundo é o que origina ou
desencadeia o dano laboral, sendo portanto mais restrito. Por outro lado, em direito
infortunístico, para se estabelecer a relação de causalidade, não se exige a prova da
certeza, bastando o juízo de admissibilidade. Também há que se frisar que em
infortunística não se repara a lesão ou a doença, mas a incapacidade para o trabalho.

4.2. Doenças ocupacionais

A lei as subdivide em doenças profissionais e doenças do trabalho, estando
previstas no art. 20, I e II.

As primeiras, também conhecidas como “ergopatias”, “tecnopatias” ou “doenças

profissionais típicas”, são as produzidas ou desencadeadas pelo exercício
profissional peculiar a determinada atividade. Dada a sua tipicidade, prescindem de
comprovação do nexo de causalidade com o trabalho. Há uma presunção legal nesse
sentido. Decorrem de microtraumas que cotidianamente agridem e vulneram as
defesas orgânicas, e que, por efeito cumulativo, terminam por vencê-las, deflagrando
o processo mórbido. Por exemplo, os trabalhadores da mineração, sabe-se de há
muito que estão sujeitos à exposição do pó de sílica, e, portanto, com chances de
contrair a silicose, sendo, pois, esta considerada uma doença profissional. Outros
exemplos são o saturnismo, doença causada pelo chumbo, o hidragismo, causada pela
exposição ao mercúrio etc. (art. 20, I).

Por sua vez, as doenças do trabalho, também chamadas de “mesopatias”, ou

“moléstias profissionais atípicas”, são aquelas desencadeadas em função de
condições especiais em que o trabalho é realizado e com ele se relacionem
diretamente. Decorrem igualmente de microtraumatismos acumulados. Contudo, por
serem atípicas, exigem a comprovação do nexo de causalidade com o trabalho, via de
regra por meio de vistoria no ambiente laboral (art. 20, II).

Enquanto as doenças profissionais resultam de risco específico direto

(característica do ramo de atividade), as do trabalho têm como causa ou concausa o
risco específico indireto. Assim, por exemplo, uma bronquite asmática normalmente
provém de um risco genérico e pode acometer qualquer pessoa. Mas, se o trabalhador
exercer sua atividade sob condições especiais, o risco genérico transforma-se em
risco específico indireto.

De acordo com o Regulamento, apenas as doenças profissionais causadas pelos

agentes patogênicos relacionados no anexo II poderiam assim ser consideradas. Da
mesma forma as doenças do trabalho. Contudo, a jurisprudência, ao longo das
diversas legislações, já consolidou o entendimento de que tal relação é meramente
exemplificativa11.

O legislador, já percebendo a diversidade de moléstias e a possível relação com o

trabalho, por meio da Lei n. 11.430/2006, modificada pela Lei Complementar
150/2015, incluiu o art. 21-A na Lei n. 8.213/91, prevendo que a “perícia médica do
INSS considerará caracterizada a natureza acidentária da incapacidade quando
constatar ocorrência de nexo técnico epidemiológico entre o trabalho e o agravo,
decorrente da relação entre a atividade da empresa ou do empregado doméstico e a
entidade mórbida motivadora da incapacidade elencada na Classificação
Internacional de Doenças – CID, em conformidade com o que dispuser o
regulamento”, confirmando, aliás, o que já estava sedimentado na jurisprudência
(STJ, REsp 226.762). As consequências dessa alteração já foram comentadas no item
2.3 deste capítulo.

O § 2º do art. 20 ainda contempla uma terceira categoria de doença, ao dispor:

“Em caso excepcional, constatando-se que a doença não incluída na relação prevista
nos incisos I e II deste artigo resultou das condições especiais em que o trabalho é
executado e com ele se relaciona diretamente, a Previdência Social deve considerá-la
acidente do trabalho”. Estamos diante de uma variante da doença do trabalho do
inciso II desse mesmo artigo. Difere daquelas previstas nesse inciso, porque estas não
constam do anexo II do Regulamento nem de nenhuma lista do Ministério da
Previdência Social, nem do Ministério da Saúde. A justificativa é que há uma relação
direta com as condições especiais em que é executado o trabalho. Porque não
incluídas no Regulamento, temos defendido que as doenças ligadas à voz entrariam
nessa categoria. Sabido que, modernamente, as disfonias estão muito presentes nos
trabalhadores das empresas de telemarketing, o que já está a exigir a revisão do
anexo II do Regulamento.

As moléstias ocupacionais mais importantes serão objeto de estudo na segunda

parte deste trabalho.

4.3. Doenças excluídas

O § 1º do art. 20 da lei exclui do conceito de doença ocupacional:

a) doença degenerativa. É a doença que tem como causa o desgaste normal do

corpo humano. Mas pode ocorrer um agravamento por condições especiais do
trabalho, ou até um agravamento pós--traumático (ex.: hérnia de disco, artroses etc.).
Neste último caso, é reconhecida como doença do trabalho;

b) doença inerente ao grupo etário. Não podemos esquecer, contudo, a

concausalidade já estudada. Ex.: disacusia-PAIR;

c) doença que não produz incapacidade. É a incapacidade funcional que é

protegida, não a doença em si;

d) doença endêmica, entendendo-se aquela que existe em determinado lugar ou

região de forma constante. Contudo, será considerada ocupacional se resultar da
exposição ou do contato direto em razão da peculiaridade do trabalho. Ex.: a malária
é endêmica em certas regiões do Brasil. Não é considerada doença ocupacional. Mas,
se um pesquisador contrair a malária porque teve que pesquisar trabalhadores
acometidos da doença, para ele é considerada ocupacional.
4.4. Acidente por equiparação
A Lei n. 8.213/91, no art. 21, enumera algumas situações que também caracterizam
acidente do trabalho. São os chamados acidentes do trabalho por equiparação, porque
se relacionam apenas indiretamente com a atividade.

A primeira observação a ser feita em relação ao art. 21 é a de que abriga o

princípio da concausalidade, ou da equivalência das condições, ou ainda da
equivalência dos antecedentes. Dito de outra forma, desde que o fato represente
conditio sine qua non do dano, configurado está o sinistro laboral.

O nosso direito infortunístico desde 1944, através da 3ª Lei de Acidentes do

Trabalho – Decreto-Lei n. 7.036, de 10 de novembro de 1944 –, vem acolhendo esse
princípio, que está assim estampado no art. 21, I: “o acidente ligado ao trabalho que,
embora não tenha sido a causa única, haja contribuído diretamente para a morte do
segurado, para redução ou perda da sua capacidade para o trabalho, ou produzido
lesão que exija atenção médica para a sua recuperação”.

Em outras palavras, nem sempre o acidente se apresenta como causa única e

exclusiva da lesão ou doença. Pode haver a conjunção de outros fatores – concausas.
Uns podem preexistir ao acidente – concausas antecedentes; outros podem sucedê-lo –
concausas supervenientes; por fim, há, também, os que se verificam
concomitantemente – concausas simultâneas. Exemplo do primeiro caso é o diabético
que vem a sofrer um pequeno ferimento que para outro trabalhador sadio não teria
maiores consequências. Mas o diabético falece devido a intensa hemorragia causada.
Temos assim uma morte para a qual concorre o acidente associado a um fator
preexistente, a diabete.

Já os fatores supervenientes verificam-se após o acidente do trabalho ou a eclosão

da doença ocupacional. Se de um infortúnio do trabalho sobrevierem complicações
como as provocadas por micróbios patogênicos (estafilococos, estreptococos etc.),
determinando, por exemplo, a amputação de um dedo ou até a morte, estaremos diante
de uma concausa superveniente.

As causas concomitantes, por sua vez, coexistem ao sinistro. Concretizam-se ao

mesmo tempo: o acidente e a concausa extralaborativa. O exemplo típico é a
disacusia (PAIR) da qual é portador um tecelão de cinquenta anos. A perda auditiva é
consequência da exposição a dois tipos de ruído concomitantes: o do ambiente de
trabalho, muitas vezes elevado durante vinte ou trinta anos, e, durante o mesmo tempo,
o do fator etário (extralaborativa): concausa simultânea.

Das demais hipóteses previstas no art. 21, merece especial atenção o chamado
acidente in itinere, ou de trajeto. Este verifica-se no percurso da residência para o
local de trabalho, ou deste para aquela. Pouco importa o meio de locomoção,
inclusive veículo do próprio segurado, desde que seja meio seguro e usual.

Uma forma prática de se examinar essa questão é ver se estão presentes, além da
condição de segurado e do vínculo empregatício, dois requisitos: o nexo topográfico e
o nexo cronológico. O primeiro é a relação de causa e efeito entre o local do evento e
a trajetória a seguir, na direção da casa para o trabalho e vice-versa. Já por nexo
cronológico devemos entender o liame de causalidade entre a hora do fato e o tempo
necessário para a locomoção da residência para o local de trabalho ou o retorno
respectivo.

Ainda sobre essa questão, tanto a doutrina quanto a jurisprudência orientam-se na

linha de que pequenos desvios ou interrupções no trajeto não descaracterizam o
acidente de trajeto. Por exemplo, o ingresso numa farmácia para aquisição de
medicamento.

Os demais acidentes equiparados não apresentam grande dificuldade de

entendimento e são muito raros.

Podemos resumir assim a questão: quando o empregado estiver à disposição do

empregador, independentemente do local e dia, em horário de trabalho e no ambiente
da empresa, mesmo sem estar efetivamente trabalhando (períodos destinados às
refeições e a outras necessidades fisiológicas), verificando-se o acidente, este assume
a natureza de acidente do trabalho.
 CAPÍTULO 2
DO CAMPO DE APLICAÇÃO

Sumário: 1. Dos segurados protegidos. 2. Dos segurados não protegidos. 3. Outras situações. 3.1. O
presidiário. 3.2. O menor de 16 anos. 3.3. Falta de registro. 4. Dos não celetistas. 5. Dos funcionários
públicos do Município de São Paulo. 6. Da perda da qualidade de segurado e período de graça. 7. Dos
dependentes.

1. DOS SEGURADOS PROTEGIDOS

Enquanto todo cidadão brasileiro e residente no Brasil tem direito à Seguridade
Social, como vimos inicialmente, enquanto todos os segurados e seus dependentes têm
direito aos benefícios comuns da Previdência Social, nem todos fazem jus aos
benefícios acidentários. O cerco vai-se fechando cada vez mais, contrariando assim o
princípio da universalidade objetiva e subjetiva previsto no art. 194, I, da
Constituição Federal.

Têm direito aos benefícios de natureza acidentária os seguintes segurados e seus

dependentes:

a) O empregado, urbano ou rural12 e o doméstico (Lei Complementar 150, de 1º de

junho de 2015), assim entendido o que preenche os requisitos do art. 3º da
Consolidação das Leis do Trabalho, ou seja, pessoa física que presta serviços de
natureza não eventual a empregador, sob a dependência deste e mediante salário.
Portanto, há de haver constância, hierarquia e salário. Ou, no caso do empregado
doméstico, considera-se aquele que presta serviços de forma contínua, subordinada,
onerosa e pessoal e de finalidade não lucrativa à pessoa ou à família. Ressalte-se que
a Constituição de 1988 equiparou, para efeitos de recebimento de benefícios
previdenciários, os trabalhadores urbanos e rurais, aplicando-se a estes, de imediato,
a lei acidentária vigente na época – Lei n. 6.367/76 –, e atualmente a Lei n. 8.213/91.

b) O trabalhador avulso, entendido este nos termos do art. 9º, VI, do Regulamento,
ou seja, aquele que, sindicalizado ou não, presta serviços de natureza urbana ou rural
a diversas empresas sem vínculo empregatício, com a intermediação obrigatória do
sindicato da categoria, ou do órgão gestor da mão de obra, nos termos da Lei n. 8.630,
de 25 de fevereiro de 1993. Os exemplos mais comuns são as categorias de
trabalhadores que exercem sua atividade nos portos, tipo estivadores, guindasteiros,
amarradores etc.

c) O segurado especial. Esta foi uma inovação da Lei n. 8.213/91, inclusive para
efeitos do recebimento dos benefícios de natureza comum. Esta categoria de segurado
obrigatório merece atenção especial, eis que prevista no art. 195, § 8º, da CF. A
previsão legal está no inciso VII do art. 12 da Lei n. 8.212/91 e no art. 11 da Lei n.
8.213/91. Posteriormente, foi-lhe dado tratamento diferenciado pelas Leis n. 11.718,
de 20 de junho de 2008, e 12.873, de 24 de outubro de 2013, às quais remetemos o
leitor.

Em síntese, são segurados especiais o produtor rural pessoa física, o parceiro

agrícola, o meeiro, o arrendatário rural, o pescador artesanal e assemelhado e
respectivos cônjuges, companheiros e filhos maiores de 16 anos ou equiparados que
trabalhem individualmente ou em regime de economia familiar, sem empregados
permanentes, conceito esse dado pela EC n. 20/98.

O inciso VII do art. 9º do regulamento, com a atualização feita pelo Decreto n.

6.722/2008, já posterior à Lei n. 11.718/2008, anteriormente citada, enumera, de
forma completa, as situações que ensejam o enquadramento como segurado especial.
Igualmente aquelas em que não se pode considerar o trabalhador como tal, como, por
exemplo, quando o membro do grupo familiar possui outra fonte de rendimento, salvo
as exceções ali previstas.

O garimpeiro, inicialmente, também figurava entre os segurados especiais, mas foi

excluído pela Lei n. 8.398, de 7 de janeiro de 1992. O segurado especial paga uma
contribuição de 0,1% sobre a renda bruta da comercialização da produção rural para
fazer jus aos benefícios de natureza acidentária.

O segurado especial, mesmo sendo da categoria dos segurados obrigatórios, pode

contribuir como facultativo. Essa previsão é expressa no § 1º do art. 25 da Lei n.
8.212/91, e essa possibilidade é que lhe garante os demais benefícios previdenciários
(além dos benefícios no valor de um salário mínimo previstos no inciso I do art. 39 da
Lei n. 8.213/91, quais sejam, aposentadoria por idade e por invalidez, auxílio-doença
e auxílio-reclusão, pensão por morte e salário-maternidade).

d) O médico residente é equiparado ao autônomo por força da Lei n. 8.138, de 28

de dezembro de 1990; também fazia jus aos benefícios acidentários, de acordo com o
art. 130 do Regulamento. Esta era uma situação anômala, uma vez que feria o
princípio constitucional já citado por não haver o respectivo custeio, sendo contrário
também à própria Lei n. 8.213/91, que repete a proibição no art. 125. A questão hoje
está superada, pois o art. 326 do Decreto n. 3.048/99, com a redação dada pelo
Decreto n. 4.032, de 26 de novembro de 2001, não mais o inclui entre os segurados
protegidos pelos benefícios acidentários.

2. DOS SEGURADOS NÃO PROTEGIDOS

a) Até a vigência da Lei Complementar n. 150 de 1º de junho de 2015, os
empregados domésticos, urbanos ou rurais (doméstica, babá, cuidadora, mordomo,
motorista, jardineiro, caseiro etc.), embora segurados da Previdência Social, não
faziam jus aos benefícios acidentários. Existe uma decisão isolada do extinto Tribunal
de Alçada Civil do Estado de São Paulo concedendo o benefício acidentário ao
doméstico13. O fundamento de tal concessão foi o parágrafo único do art. 7º da
Constituição Federal. Deve ter havido lapso daquela E. Corte, pois o parágrafo único
do art. 7º, que atribui ao trabalhador doméstico alguns benefícios concedidos aos
demais trabalhadores, não inclui o inciso XXVIII, que garante o Seguro de Acidentes
do Trabalho. Há, pois, a contrario sensu, uma exclusão. Além do mais, não há fonte
de custeio nem por parte do empregador doméstico nem por parte do empregado. Essa
Lei Complementar, entretanto, incluiu no art. 18, § 1º, da Lei n. 8.123/91 o inciso II do
art. 11, aumentando o rol dos segurados com esse direito. Também criou a fonte de
custeio, 0,8% de contribuição social (art. 34, inciso III), valor esse que fará parte do
chamado Simples Doméstico.

b) Os individuais (os que prestam serviço de natureza urbana ou rural, em caráter

eventual, a uma ou mais empresas, sem relação empregatícia), como, por exemplo,
condutor autônomo, auxiliar de condutor autônomo, associado de cooperativa que
presta serviço a terceiros, pequeno feirante etc. e os a eles equiparados, como o
ministro de confissão religiosa. Todos estes são segurados obrigatórios, mas sem
cobertura acidentária.

c) Os empresários e os facultativos também estão alijados do Seguro de Acidentes

do Trabalho.

d) Os dependentes desses segurados.

3. OUTRAS SITUAÇÕES
3.1. O presidiário
A versão original da Lei n. 8.213/91 previa no § 1º do art. 18 que o presidiário que
exercesse atividade de forma remunerada estava coberto pelo Seguro de Acidentes do
Trabalho. Com a edição da Lei n. 9.032, de 28 de abril de 1995, o detento foi
excluído do rol dos beneficiários desse Seguro.
 A questão é controvertida. De um lado, não havendo receita, nada mais justo do
que não haver o benefício. De outro lado, sustenta José de Oliveira que, como o art.
7º, XXVIII, da Constituição Federal não distingue entre trabalhadores, o preso não
deveria ficar alijado desses benefícios14. Com o devido respeito à opinião do ilustre
colega, não podemos com ele concordar, já que, se adotarmos esse raciocínio, todos
os trabalhadores, incluindo os contribuintes individuais, deveriam usufruir da mesma
cobertura. Mas precisamente porque não há fonte de custeio é que a lei de forma
expressa os exclui. Incluir o presidiário é ferir o já citado § 5º do art. 195 da
Constituição Federal e o art. 125 da Lei n. 8.213/91. Com base nisso, o Tribunal de
Justiça de São Paulo negou o direito ao recebimento de benefício por presidiário (Ap.
699.020-5/3-00, 17ª Câm., rel. Des. Adel Ferreira, j. em 12-2-2008).

3.2. O menor de 16 anos

A Constituição, antes da promulgação da Emenda n. 20, e o Estatuto da Criança e
do Adolescente – ECA vedavam o trabalho ao menor de quatorze anos, a não ser na
condição de aprendiz. A Emenda n. 20 deu nova redação ao inciso XXXIII do art. 7º
proibindo o trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito anos e de
qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a
partir de quatorze anos. Mas, se um desses menores, prestando serviços a um
empregador, vier a sofrer acidente do trabalho de qualquer espécie, estará ele
amparado pela proteção legal. Outra interpretação levaria à dupla penalização do
menor: estar trabalhando quando lhe é defeso fazê-lo. E, acidentando-se, ficaria sem a
cobertura acidentária. Como salientam José Luiz Dias Campos e Adelina Bitelli Dias
Campos, “Ademais fere o bom senso interpretar dispositivo constitucional (art. 7º,
inciso XXXIII) que proíbe trabalho do menor de quatorze anos contra os seus
interesses. Interpretação nesse sentido prestigia o empregador relapso, inescrupuloso,
causador do ato ilícito, e o próprio INSS, que se quedou inerte na fiscalização”15. A
Carta Magna visa precipuamente a amparar os obreiros nesses eventos, não se
justificando a discriminação da vítima em razão da faixa etária.

3.3. Falta de registro

A teoria que informa o nosso direito infortunístico é a teoria do risco social. Ora,
esse fato torna irrelevante se a empresa registrou ou não o trabalhador, ou mesmo se
recolheu ou não a contribuição correspondente ao INSS16. A Previdência Social,
através do segurador obrigatório, que é o INSS, responde sempre pela reparação do
dano, incumbindo-lhe, em procedimento próprio, dirimir a questão diretamente com a
empresa, sem qualquer prejuízo aos direitos da vítima. Aliás, o não registro foi um
dos motivos pelos quais se estatizou na época o Seguro de Acidentes do Trabalho.
Como bem ponderou o Desembargador Valdecir José do Nascimento, do E. Tribunal
de Justiça do Estado de São Paulo, quando do julgamento da Ap. 0177204-
56.2008.8.26.0000, que discutia acidente de trabalho tendo como vítima menor com
doze anos, sem carteira de trabalho. “O contrato de trabalho não é o papel, não é o
documento formal; é a realidade da contínua prestação de serviços, habitual, com
horário de trabalho, com remuneração e subordinação. E isso está provado nos autos.
Nada mais é necessário.”

Aliás, os tribunais vêm acolhendo esta tese, conforme esta decisão do Tribunal
paulista: “Acidente do trabalho – Qualidade de segurado na data da propositura da
ação – Irrelevância – Sentença de extinção sem julgamento do mérito reformada –
Retorno do feito à vara de origem para apreciação do mérito. O autor afirma ter
adquirido moléstia incapacitante para o trabalho quando prestava serviços à sua
empregadora, sendo irrelevante se na data de propositura da ação não ostentava a
qualidade de segurado (Ap. 994071703654, 17ª Câm. Dir. Público, rel. Des Antonio
Moliterno, j. em 8-2-2011).

Hoje em dia pensa-se muito em estender os benefícios da Previdência Social,

incluindo-se os de natureza acidentária, aos trabalhadores da economia informal e
autônomos. De um lado estaríamos cumprindo o princípio da universalidade subjetiva
da Seguridade Social, previsto no art. 194, I, da Constituição. De outro, significaria
um aporte financeiro aos combalidos cofres da Previdência. A implementação dessa
ideia traz questões de ordem prática de difícil solução, como a do recolhimento das
contribuições adicionais, a da prova do acidente etc. Os tecnocratas certamente
encontrarão uma saída honrosa para tais questões, até porque é de interesse uma
maior arrecadação e não será um item a mais na guia de recolhimento que irá impedir
esse acréscimo.

4. DOS NÃO CELETISTAS

No Brasil os funcionários públicos federais estão sujeitos ao regime único da Lei
n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que não prevê o seguro acidentário. Esta lei
está em consonância com a não previsão constitucional (art. 39, § 2º), que os excluiu
expressamente ao fazer remissão ao art. 7º, mandando aplicar-lhes uma série de
direitos dos demais trabalhadores e não incluindo o do inciso XXVIII. O mesmo é
válido para os funcionários públicos dos Estados e Municípios, que têm seus próprios
regimes previdenciários. Citem-se, como exemplo, os Municípios de Rancharia e São
José dos Campos, no Estado de São Paulo.

5. DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO
O Município de São Paulo parece ser a única exceção no Brasil em que, apesar de
o regime ser estatutário, prevê benefícios pecuniários de natureza acidentária.

É que a Lei municipal n. 8.989, de 29 de outubro de 1979 (Estatuto dos

Funcionários Públicos Municipais), no Capítulo III do Título V traz disposições sobre
acidente do trabalho, benefícios devidos, remetendo para lei ordinária sua
regulamentação.

Esta lei é a de n. 9.159, de 1º de dezembro de 198017, destacando o auxílio

acidentário de 20% e 10%, os quais respectivamente tinham como referência o
auxílio-acidente e o extinto auxílio suplementar da lei acidentária federal. Aliás, esta
lei é clara, remetendo o aplicador à legislação federal quanto aos conceitos de
acidente do trabalho e doenças profissionais e do trabalho.

Como é uma “mistura” de leis, surgem algumas questões de ordem prática na

aplicação da lei da Prefeitura Municipal de São Paulo.

A primeira delas é a competência para o julgamento das ações. É das varas da

Fazenda Pública ou das varas de acidentes do trabalho? Defendemos que, tratando-se
de uma matéria específica, deve ser das varas de acidentes do trabalho, entendimento,
aliás, predominante na jurisprudência18.

Outra questão está relacionada com a atualização e duração dos benefícios. Se a

Lei n. 9.159, de 1º de dezembro de 1980, manda seguir os conceitos e parâmetros da
lei federal, os índices de atualização deveriam ser idênticos aos utilizados nas ações
em que é réu o INSS. Contudo, o art. 4º, § 2º, da citada lei manda que o salário da
concessão do benefício deve ser equivalente ao que estaria recebendo o beneficiário
se estivesse na ativa e na mesma função em que se acidentou. Portanto, não há que se
falar em índices de atualização.

Ainda há uma outra peculiaridade a favor do funcionário público municipal. O

direito aos benefícios permanece mesmo que ele seja demitido ou exonerado do
serviço público. É que, como o acidente ou a doença ocorreu quando ainda existia o
vínculo estatutário, a responsabilidade da Prefeitura permanece.

O último problema diz respeito à antecipação dos honorários dos peritos e

assistente técnico da parte, bem como às despesas com eventuais exames
complementares.

O INSS não só paga os honorários do perito judicial e os do assistente técnico da

parte como também custeia todos os exames complementares que o perito entender
necessário realizar, independentemente do desfecho da lide. Ora, se a lei acima citada
remete à lei federal, nada mais justo que a Prefeitura proceda da mesma forma. A
jurisprudência inclina-se nesse sentido, como veremos oportunamente.

6. DA PERDA DA QUALIDADE DE SEGURADO E PERÍODO DE

GRAÇA
O art. 15 da Lei n. 8.213/91 prevê o que os autores soem chamar de “período de
graça”, ou seja, o lapso de tempo em que o segurado mantém essa condição mesmo
sem a respectiva contribuição. Hoje, em face do desemprego em massa, o período de
graça assume importância relevante. Daí a inclusão neste capítulo.

A questão que se coloca é a seguinte: existe a perda do direito do benefício

acidentário se perdida a condição de segurado mesmo após o “período de graça”? A
questão é mais cruciante quando se trata de doença profissional ou do trabalho, já que
estas eclodem muitas vezes quando o trabalhador já foi demitido e depois de um
período mais ou menos longo.

A nossa resposta é necessariamente que não há perda desse direito. É que a análise
que tem de ser feita é a do momento em que o segurado contraiu a doença ou se
acidentou. Se nesse período mantinha a condição de segurado, trabalhando e a
empresa recolhendo a contribuição para essa finalidade, tinha o obreiro o que
podemos chamar por analogia “direito adquirido”. É esse o momento para aferição do
direito, ou seja, a qualidade de segurado e a ocorrência do evento danoso, pouco
importando que depois, eventualmente, tenha perdido tal condição.

Se prevalecesse a tese oposta e sempre defendida pela autarquia, a Previdência

Social encontraria sempre uma maneira de se “livrar” do pagamento dos benefícios,
maxime pelo atual quadro de desemprego que grassa no nosso país, fruto também da
economia globalizante.

Em suma, a Previdência Social não pode ser privilegiada em não conceder o

benefício acidentário, se o obreiro veio a sofrer dano no decorrer desse contrato, já
que a empresa contribuiu para tal finalidade durante o contrato de trabalho deste.

Mas o que parecia tranquilo inclusive segundo a Jurisprudência do 2º Tribunal de

Alçada Civil, que chegou a reconhecer o direito do obreiro mesmo sem CTPS,
poderia sofrer reversão pela interpretação da lei, se não analisada devidamente a
questão.

É que a Lei n. 9.528, de 10 de dezembro de 1997, que incorporou as Medidas

Provisórias n. 1.523/96 e suas reedições e n. 1.596-14, alterou o art. 102 da Lei n.
8.213/91. Este artigo vem agora assim redigido: “A perda da qualidade de segurado
importa em caducidade dos direitos inerentes a essa qualidade”.

Com base nessa nova redação, querem alguns afirmar que a perda da qualidade de
segurado implicaria a perda do direito ao recebimento dos benefícios acidentários.

Não podemos concordar com esse entendimento. Em primeiro lugar, existem várias
moléstias (SIDA-AIDS, PAIR, BENZENISMO, SILICOSE etc.) que só aparecem
tardiamente, impossibilitando o recebimento do benefício enquanto não
diagnosticadas e estabelecido o nexo com o trabalho. Ora, se assim é, como pode uma
medida provisória, agora transformada em lei, derrubar os princípios constitucionais
previstos nos arts. 7º, XXVIII, e 201, I?

Em segundo lugar, o art. 102, com a redação atual, substancialmente nada mudou
em relação à versão anterior, já que nesta apenas se referia à aposentadoria e pensão,
o que pela lei atual é mantido nos §§ 1º e 2º.
 Em suma, uma vez comprovado que a moléstia ou o acidente se verificou durante o
período em que o segurado mantinha essa qualidade, não há como negar a
indenização, ainda que haja transcorrido longo prazo e que, supervenientemente, haja
ocorrido a perda da qualidade de segurado.

Como ensina Carlos Maximiliano, “o Direito precisa transformar-se em realidade

eficiente...”, e “interpretar uma expressão de Direito é sobretudo revelar o sentido
apropriado para a vida real, e conducente a uma decisão reta”19.

Incumbe ao intérprete do direito examinar não apenas as palavras frias do texto

legal, mas seu verdadeiro significado, levando em conta o fim almejado pelo
legislador através de uma análise conjunta de todo o sistema jurídico, e não de um
preceito legal isolado. Ademais, como vimos, trata-se de dispositivo, em nosso modo
de entender, eivado de inconstitucionalidade.

A propósito, duas decisões recentes do E. Tribunal de Justiça do Estado de São

Paulo.

QUALIDADE DE SEGURADO – Em se tratando de sequela acidentária,

portanto, adquirida no trabalho e dele decorrente, a eclosão dos sintomas em momento
posterior não impede a concessão do benefício, ainda que já ocorrida a perda da
qualidade de segurado (Ap 00032934-77.2011.8.26.0114, 17ª Câmara de Direito
Público, rel. Des. Nuncio Theophilo Neto, j. em 20-2-2018).

PREVIDENCIÁRIO – QUALIDADE DE SEGURADO. DESEMPREGO.

Prorrogação do período de graça por doze meses em razão de perda de emprego.
Entendimento pacificado no âmbito do E. STJ no sentido da exigência de
involuntariedade do desemprego, bem como da necessidade de sua demonstração em
juízo (Ap. 0001832-83.2013.8.26.0464, 17ª Câmara de Direito Público, rel. Des.
Nuncio Theophilo Neto, j. em 20-6-2017).
7. DOS DEPENDENTES
O acidente do trabalho visa proteger precipuamente o trabalhador em seu ambiente
de trabalho. Os seus dependentes apenas terão acesso ao benefício acidentário se o
segurado falecer por causa do acidente, ou por doença relacionada a sua atividade.
Assim farão eles jus à pensão por morte acidentária, sobre a qual falaremos no
capítulo seguinte20.

De acordo com o art. 16 da lei, com redação dada pelas Leis n. 12.740/2011 e
13.146/2015, consideram-se dependentes dos segurados no regime geral da
Previdência Social:

I – o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado de qualquer

condição, menor de vinte e um anos ou inválido, ou que tenha deficiência intelectual
ou mental ou deficiência grave;

II – os pais;

III – o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de vinte e um anos ou

inválido, ou que tenha deficiência intelectual ou mental ou deficiência grave.

É importante esclarecer que a existência de dependente de uma classe exclui os da

classe seguinte. Assim, do segurado casado não podem ser dependentes nem os pais
nem o irmão.

A noção de companheiro(a) deve ser entendida nos termos do § 3º do art. 226 da

Constituição Federal, ou seja, requer a união estável entre homem e mulher como
entidade familiar quando forem solteiros, separados judicialmente, divorciados ou
viúvos ou tenham prole em comum enquanto não se separarem. Com o novo Código
Civil, contudo, vem sendo dada uma interpretação mais extensiva ao conceito de
companheiro(a). É o que se deduz da análise dos arts. 1.723 a 1.727, sobretudo dos §§
1º e 2º do art. 1.723. É muito comum, hoje em dia, a situação em que a pensão por
morte é dividida por duas ou mais pensionistas legalmente habilitadas, exigida a
união estável nos termos da Constituição Federal para que haja uma dependência.

Há de ser feita, ainda, uma referência aos dependentes em caso de companheiro

homossexual. A questão já foi amplamente discutida e o STF consolidou entendimento
quanto à impossibilidade de se restringir o direito de dependente somente por questão
da opção sexual. Podemos citar, dentre outros, o RE 477.554 AgR, rel. Min.Celso de
Mello, 2ª Turma, j. em 16-8-2011; RE 607.562 AgR, rel. Min. Luiz Fux, 1 ª Turma, j.
em 18-9-2012, e, recentemente no AI 867897 / RS, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 28-
11-2017, reafirmando ainda a legitimidade do Ministério Público Federal,
reproduzindo-se, aqui, a ementa do TRF-4:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INCLUSÃO DE COMPANHEIROS HOMOSSEXUAIS

COMO DEPENDENTES EM PLANO DE SAÚDE. POSSIBILIDADE.
LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. EFEITOS DA SENTENÇA
COLETIVA”.

Quanto ao pecúlio devido aos dependentes, foi extinto pela Lei n. 9.032/95. Assim,
apenas terão direito ao pecúlio se a morte do segurado se verificou até 28 de abril de
1995.
 CAPÍTULO 3
DAS PRESTAÇÕES INFORTUNÍSTICAS

Sumário: 1. Introdução. 2. Dos benefícios por acidente do trabalho. 3. Das características dos
benefícios. 4. Do cálculo do valor dos benefícios. 4.1. A Lei n. 9.876, de 26 de novembro de 1999, e o
novo cálculo do salário de benefício. 4.2. Do fator previdenciário. 5. Dos benefícios acidentários. 5.1. Do
auxílio-doença. 5.2. Do auxílio-acidente. 5.3. Da aposentadoria. 5.4. Da pensão por morte. 5.5. Do
abono anual. 5.6. Dos pecúlios. 6. Da cumulação dos benefícios. 7. Da reabilitação profissional.

1. INTRODUÇÃO
O RGPS, contemplado na Lei n. 8.213/91, prevê, aos segurados em geral, a
concessão de prestações, as quais compreendem benefícios e serviços. Não há
serviços específicos para os casos de acidentes do trabalho; os benefícios e os
serviços interessam a todos os segurados.

Igualmente no que tange à assistência médica após a Lei n. 8.080/90 – Lei Orgânica
Nacional da Saúde, após a Constituição Federal de 1988 está ela afeta ao Sistema
Único de Saúde – SUS, nada tendo que ver com a Previdência Social. Trataremos,
pois, apenas dos benefícios devidos aos segurados ou aos dependentes por causa do
infortúnio laboral.

2. DOS BENEFÍCIOS POR ACIDENTE DO TRABALHO

A legislação prevê as seguintes prestações pecuniárias decorrentes do acidente do
trabalho e das doenças ocupacionais:

a) prestações de pagamento continuado: auxílio-doença acidentário; auxílio-

acidente; aposentadoria por invalidez acidentária; pensão por morte e abono anual;

b) prestações de pagamento único: pecúlio acidentário por invalidez e pecúlio por

morte21.

3. DAS CARACTERÍSTICAS DOS BENEFÍCIOS

As prestações pecuniárias com fundamento em acidentes do trabalho ou doenças
ocupacionais apresentam as seguintes características:

a) indisponibilidade – é nula sua venda ou cessão;

b) irrenunciabilidade – a elas não se pode renunciar dada a sua natureza alimentar;

c) insuscetibilidade de gravame ou qualquer ônus – sobre elas não pode incidir

arresto, sequestro ou penhora, salvo a autorização de desconto efetuado pela
Previdência Social de valores pagos a maior, ou derivado de prestação alimentícia
por decisão judicial.

4. DO CÁLCULO DO VALOR DOS BENEFÍCIOS

Até a edição da Lei n. 9.032/95, duas eram as formas de calcular o valor dos
benefícios de natureza acidentária: utilizar como base de cálculo o salário de
contribuição do dia do acidente ou o salário de benefício. Esses conceitos não se
confundem, já que o salário de contribuição é o valor sobre o qual o segurado recolhe
sua contribuição para a Previdência Social no mês ou no dia do acidente, sendo
composto de todas as verbas a ele creditadas, com exceção das previstas no art. 28, §
9º, da Lei n. 8.212/91. Já o salário de benefício é a média aritmética simples dos
últimos trinta e seis salários de contribuição imediatamente anteriores ao mês de
afastamento, apurados em período não superior a quarenta e oito meses, sendo certo
que os valores dos salários a serem utilizados são os que constam do Cadastro
Nacional de Informações Sociais – CNIS sobre as remunerações dos segurados, tudo
conforme os arts. 29 e 29-A da Lei n. 8.213/91, este último com redação dada pela
Lei Complementar n. 128, de 2008.
 Dessa forma, para os acidentes verificados até a edição da Lei n. 9.032/95, o
segurado poderia optar pela forma que lhe fosse mais favorável (art. 28, § 2º, da Lei
n. 8.213/91). Após essa lei, a única forma de cálculo é aquela ali prevista, ou seja, o
valor do benefício tem sempre como base de cálculo o salário de benefício.

Procurando uma explicação ou justificativa para essa mudança, até porque na

grande maioria das vezes a atual forma prejudica o obreiro, foi-nos dado como
fundamento o art. 202 da Constituição Federal. Nada mais surrealista que essa
explicação. É que tal dispositivo cuidava apenas da aposentadoria, a qual, sim, é
calculada sobre a média dos últimos trinta e seis salários de contribuição, corrigidos
monetariamente mês a mês. Ou seja, nivelaram por baixo, sob esse mandamento
constitucional, os benefícios de natureza acidentária, alegando uniformização de
forma de cálculo, esquecendo-se da natureza intrínseca do acidente do trabalho.

Essa nova forma de cálculo levantou diversas questões, as quais criaram sérios
problemas na hora do cálculo do benefício para aqueles segurados acidentados que
não possuíam os trinta e seis salários de contribuição.

Inicialmente o INSS, independentemente de qualquer cálculo, pagava o salário

mínimo como valor do benefício acidentário, ou o tinha como base de cálculo (caso
do auxílio-acidente). Posteriormente, dando-se conta do grave erro em que incorreu,
através da Circular n. 19/95, e até porque os benefícios acidentários prescindem de
carência, foi dada a instrução de que, para os benefícios decorrentes de acidentes do
trabalho, o salário de benefício seria a média dos salários de contribuição sobre os
quais o segurado havia recolhido (ou a recolher) até o mês anterior ao do acidente,
não importando a quantidade de contribuições recolhidas: se fosse um, seria esse o
salário de benefício; se fossem dois, seria a média dos dois, e assim sucessivamente,
o que foi explicitado no Decreto n. 3.048/99, com redação dada pelo Decreto n.
3.265, de 29 de novembro de 1999, em seu art. 32, §§ 1º e 2º.
 Resta a hipótese de não haver nenhuma contribuição anterior ao mês do acidente, o
que se caracteriza no caso do trabalhador que sofre acidente no primeiro mês de
trabalho e do trabalhador sem registro.

Nos termos do § 7º do art. 32 do Regulamento, o valor dos benefícios, incluindo-se

os acidentários, seria igual ao valor do salário mínimo. Não entendemos correta essa
disposição quando se trata de benefícios de natureza acidentária. Em primeiro lugar
porque a Lei 8.213/91 não dispôs expressamente sobre essa questão. No momento em
que o regulamento interpretou essa lacuna em relação à ausência do número de
contribuições previstas em lei, adotou um critério justo no § 2º do art. 32, como acima
exposto, já que dispôs que a base de cálculo corresponderia às contribuições
efetivamente recolhidas, independentemente do número. Esse mesmo critério,
contudo, não foi o utilizado quando nessa hipótese, ou seja, quando não houver ainda
nenhuma contribuição recolhida anteriormente ao mês do acidente.

Por outro lado, como a concessão dos benefícios acidentários independe de

carência e, portanto, de quaisquer contribuições efetivamente recolhidas, nessa
hipótese a base de cálculo deve ser o salário de contribuição do segurado no mês do
acidente. Essa fórmula de cálculo fica ainda mais clara se tivermos em conta que o
empregador irá recolher, em relação ao mês do acidente, sobre o salário real do
acidentado (art. 22, II, da Lei n. 8.212/91). A fórmula preconizada no Regulamento
será válida para os benefícios de natureza comum, que exigem carência, não para os
de natureza acidentária.

Outra interpretação quanto à fórmula de cálculo para os benefícios acidentários

representa uma injustiça para o segurado, porque o valor do salário mínimo poderá
ser muito inferior não só ao salário real sobre o qual contribui o empregador para
essa finalidade, mas também ao salário de contribuição do segurado22.

Mais uma vez a análise da questão passa por uma reflexão sobre o ordenamento
jurídico e a proteção constitucional, que é assegurada ao trabalhador acidentado, não
podendo qualquer disposição administrativa prejudicar tais garantias.

4.1. A Lei n. 9.876, de 26 de novembro de 1999, e o novo cálculo do

salário de benefício
A partir da Lei n. 9.876/99 (que criou o fator previdenciário), o salário de
benefício passou a ser calculado de três formas:

a) Para os segurados filiados ao RGPS até a publicação da Lei n. 9.876, de 26 de

novembro de 1999, e que já haviam preenchido os requisitos para o gozo dos
benefícios, será obedecida a regra antiga: média aritmética simples dos trinta e seis
últimos salários de contribuição corrigidos monetariamente, apurados dentro do
período máximo de quarenta e oito meses.

b) Para os segurados filiados ao RGPS até a publicação da Lei n. 9.876/99, mas

que ainda não haviam preenchido os requisitos para o gozo dos benefícios, o salário
de benefício será a média aritmética simples dos maiores salários de contribuição
corrigidos monetariamente, correspondentes a 80% do período contributivo a partir
de julho de 1994.

c) Para os segurados filiados ao RGPS após a publicação da Lei n. 9.876/99, o

salário de benefício será a média aritmética simples dos maiores salários de
contribuição corrigidos monetariamente, correspondentes a 80% de todo o período
contributivo.

Como os benefícios de natureza acidentária não têm carência, o cálculo do salário

de benefício, nos casos de acidente do trabalho, em síntese, ficou assim:

a) Para os segurados já inscritos no RGPS antes da Lei n. 9.876/99, aplica-se a

regra da alínea a acima.
 b) Para os segurados inscritos no RGPS após a vigência da Lei n. 9.876/99, o
salário de benefício será encontrado a partir dos salários de contribuição, após julho
de 1994. Considera-se todo o período contributivo, somando-se os salários de
contribuição, atualizados monetariamente, mês a mês. O salário de benefício será a
média aritmética simples correspondente a 80% dos maiores salários de contribuição,
desprezando-se os 20% menores.

O salário de benefício do segurado especial equivale a um salário mínimo,

consoante a regra vigente a partir da Lei n. 11.718/2008.

a) Se contribui apenas como produtor rural, o salário de benefício é 1/13 da média

aritmética simples dos maiores valores sobre os quais incidiu a contribuição anual,
correspondentes a 80% de todo o período contributivo. Aplica-se o fator
previdenciário como na nota anterior.

b) Se contribui também como facultativo, consideram-se os salários de

contribuição utilizados.

c) Se não contribui nem como facultativo nem como produtor rural, por não existir
venda da produção, o salário de benefício é de um salário mínimo.

A nova fórmula para cálculo do salário de benefício utilizando período mais longo,
mas ao mesmo tempo permitindo o uso dos maiores salários de contribuição do
período, pode ser prejudicial se o segurado estiver contribuindo com valores maiores
em período mais recente. Mas, em contrapartida, se por mudança de emprego esses
valores forem de períodos mais remotos, será beneficiado, uma vez que a nova Lei
não estabelece, como fazia a anterior, que sejam usados somente os últimos salários
de contribuição.

Resta apreciar a questão que envolve os critérios legais de atualização dos

salários de contribuição para apuração do salário de benefício. De forma sintética, a
legislação assim estabeleceu:

– INPC – até dezembro/92 (art. 31 da Lei n. 8.213/91);

– IRSM – de janeiro/93 a fevereiro/94, quando há conversão em URV (Lei n.

8.542/92);

– IPCr – de julho/94 a junho/95 (Lei n. 8.880/94);

– INPC – de julho/95 a abril/96 (MP n. 1.398/96);

– IGP-DI – de maio/96 a janeiro/2004 (Lei n. 9.711/98);

– INPC – a partir de fevereiro/2004 (Lei n. 10.887/2004).

Cumpre lembrar ao leitor que os critérios de atualização dos salários de

contribuição, para cálculo do salário de benefício, e os critérios de atualização dos
benefícios decorrem de lei, e o Supremo Tribunal Federal 23 já se manifestou pela
inexistência de ilegalidade ou inconstitucionalidade na criação de índices ou critérios
para correção dos benefícios porque cabe ao legislador, na forma do art. 201, § 4º, da
Constituição Federal, estabelecer os critérios para manutenção do valor real dos
benefícios.

Outra polêmica que reinou por alguns anos dizia respeito à aplicação do IRSM
integral de fevereiro de 1994 (de 39,67%), antes da conversão em URV, na
atualização do salário de contribuição. Hoje, o Superior Tribunal de Justiça já tem
posição unânime quanto ao seu cabimento24. Também a Medida Provisória n. 201, de
23 de julho de 2004, publicada no Diário Oficial da União de 26 de julho de 2004,
autoriza a revisão dos benefícios previdenciários concedidos após fevereiro de 1994,
com recálculo do salário de benefício original, para aplicação do IRSM de fevereiro
de 1994 sobre os salários de contribuição. Essa Medida Provisória transformou-se na
Lei n. 10.999, de 15 de dezembro de 2004.
4.2. Do fator previdenciário
Instituído pela Lei n. 9.876/99, é o resultado de uma fórmula criada com a
finalidade de induzir o segurado a se aposentar por tempo de contribuição e idade o
mais tarde possível. Essa fórmula tem em conta a idade, a expectativa de sobrevida e
o tempo de contribuição do segurado ao se aposentar. Do ponto de vista técnico,
procura estabelecer uma correspondência maior entre o custeio e o benefício,
aproximando-se do regime de capitalização. Representa-se:

Onde:
f = fator previdenciário;
Es = expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria;
Tc = tempo de contribuição até o momento da aposentadoria;
Id = idade no momento da aposentadoria;
a = alíquota de contribuição correspondente a 0,31.
A expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria é obtida a partir da tábua
completa de mortalidade construída pelo IBGE para toda a população brasileira,
considerando-se a média nacional única para toda a população referente ao ano
anterior (art. 2º do Dec. n. 3.266/99).

A alíquota de contribuição foi fixada em 0,31 por ser a soma da contribuição

patronal (20%) e da alíquota máxima do segurado empregado (11%).

O tempo de contribuição é transformado em dias e depois convertido em anos (ex.:

35 anos, 8 meses e 10 dias: Tc (35 × 365) + (8/12 × 365) + 10 = 35,6932 anos).

Para efeito da aplicação do fator previdenciário serão adicionados ao tempo de

contribuição: a) cinco anos para a mulher; e b) cinco ou dez anos quando se tratar de
professor ou professora que comprovem tempo de efetivo exercício exclusivamente
nas funções de magistério na educação infantil, ensino fundamental e médio.

A aplicação do fator previdenciário favorece quem tiver mais tempo de

contribuição e idade mais avançada. Em comparação à regra antiga, terá um valor
mais reduzido aquele que se aposentar com menor tempo de contribuição ou menos
idade.

A aplicação do fator previdenciário é obrigatória para o cálculo da aposentadoria

por tempo de serviço e facultativa para a aposentadoria por idade (art. 5º da Lei n.
9.876/99). Neste último caso, o art. 181-A do Regulamento da Previdência Social
garante ao segurado o direito de não optar pelo fator previdenciário e obriga o INSS a
calcular a renda mensal inicial, com e sem o fator previdenciário.

5. DOS BENEFÍCIOS ACIDENTÁRIOS25

5.1. Do auxílio-doença
O auxílio-doença acidentário consiste numa renda mensal (pagamento continuado)
devida ao segurado que a ela faz jus26 a partir do 16º dia de afastamento do trabalho
se empregado, ou do dia seguinte ao do acidente se for segurado avulso ou segurado
especial, por motivo de acidente ou doença ocupacional. Frisamos que a Medida
Provisória n. 664, publicada em 31 de dezembro de 2014, que alterava artigos das
Leis n. 8.212/91, 8.213/91, 10.666/2003 e 10.876/2004, ampliando o prazo de
pagamento do salário integral, de responsabilidade da empresa, para concessão do
benefício (dobrou de 15 para 30 dias), não foi referendada, e, assim, voltamos à
redação do art. 60 da Lei n. 8.213/91, dada pela Lei n. 9.876, de 26-11-99. Não há
prazo de carência para concessão do benefício. Aos trinta primeiros dias pagos pela
empresa ao segurado empregado dá-se o nome de “período de espera”, numa alusão à
expectativa se o segurado entrará ou não em gozo de auxílio-doença.
 Trata-se de um benefício de caráter temporário, ou seja, dura enquanto o
trabalhador estiver impossibilitado de exercer qualquer atividade e quando não seja
caso de aposentadoria por invalidez.

Termina com a alta médica, com o encerramento da reabilitação profissional, com

a recusa ou abandono de tratamento, com a concessão da aposentadoria ou com a
morte do segurado.

A controvérsia mais comum que sói aparecer nas ações acidentárias quanto ao
auxílio-doença diz respeito ao fato de se requererem ou não na inicial, de forma
explícita ou indireta, eventuais diferenças pagas a menor na esfera administrativa.

A falta do pedido expresso dessas diferenças leva quase sempre o INSS a

impugnar o pedido a final, e muitas decisões se têm encontrado nesse sentido, sob o
argumento de que o pedido deve ser certo e definido. Contudo, a ação acidentária
possui peculiaridades especiais, até porque o autor na maioria das vezes não sabe a
extensão de sua incapacidade e não tem acesso aos dados do Instituto. Por isso é que
os tribunais, de forma quase unânime, concedem tais diferenças, se cabíveis, mesmo
que o pedido seja genérico. É uma questão de economia processual, evitando-se
assim nova propositura de ação, gerando gastos para a própria autarquia e prejuízos
para o obreiro27.

O valor do benefício, que até a Lei n. 9.032/95 era de 92% sobre o salário de
contribuição ou sobre o salário de benefício, como anteriormente exposto, caiu, após
a edição desse diploma legal, para 91%. Assim, dois foram os prejuízos para o
segurado acidentado: o percentual e a base de cálculo, que, pelo § 10 do art. 29 da
Lei n. 8.213/91, com redação dada pela Lei n. 13.135/2015, não poderá exceder a
média aritmética simples dos últimos 12 (doze) salários de contribuição, inclusive em
caso de remuneração variável, ou, se não alcançado o número de 12 (doze), a média
aritmética simples dos salários de contribuição existentes.
 Ao auxílio-doença acidentário também se aplicam as regras do art. 58 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias.

5.2. Do auxílio-acidente
O auxílio-acidente consiste numa renda mensal devida ao segurado que, após a alta
médica com a consolidação das lesões, apresentar incapacidade laborativa parcial e
permanente, em decorrência do acidente ou da doença ocupacional, que implique
redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia.

O Superior Tribunal de Justiça, em julgamento com base na Lei dos Recursos

Repetitivos (Lei n. 11.672/2008), firmou entendimento quanto à desnecessidade da
comprovação da irreversibilidade da lesão e da incapacidade permanente para a
concessão do auxílio-acidente. Portanto, a expressão “permanente” constante do texto
legal deve ser entendida como incapacidade atual, que pode ou não persistir no futuro.
A ementa do julgado é a seguinte:

“Recurso Especial Repetitivo. Art. 105, III, alínea a da CF. Direito

Previdenciário. Auxílio-acidente. Requisitos: comprovação do nexo de causalidade e
da redução parcial da capacidade do segurado para o trabalho. Desnecessidade de
que a moléstia incapacitante seja irreversível. Não incidência da súmula 7/STJ.
Parecer ministerial pelo provimento do Recurso Especial. Recurso Especial provido.

1. Nos termos do art. 86 da Lei 8.213/91, para que seja concedido o auxílio-
acidente, necessário que o segurado empregado, exceto o doméstico, o trabalhador
avulso e o segurado especial (art. 18, § 1º, da Lei 8.213/91), tenha redução
permanente da sua capacidade laborativa em decorrência de acidente de qualquer
natureza.

2. Por sua vez, o art. 20, I, da Lei n. 8.213/91, considera como acidente do trabalho
a doença profissional, proveniente do exercício do trabalho peculiar a determinada
atividade, enquadrando-se, nesse caso, as lesões decorrentes de esforços repetitivos.

3. Da leitura dos citados dispositivos legais que regem o benefício acidentário,

constata-se que não há nenhuma ressalva quanto à necessidade de que a moléstia
incapacitante seja irreversível para que o segurado faça jus ao auxílio-acidente.

4. Dessa forma, será devido o auxílio-acidente quando demonstrado o nexo de

causalidade entre a redução de natureza permanente da capacidade laborativa e a
atividade profissional desenvolvida, sendo irrelevante a possibilidade de
reversibilidade da doença. Precedentes do STJ.

5. Estando devidamente comprovado na presente hipótese o nexo de causalidade

entre a redução parcial da capacidade para o trabalho e o exercício de suas funções
laborais habituais, não é cabível afastar a concessão do auxílio-acidente somente pela
possibilidade de desaparecimento dos sintomas da patologia que acomete o segurado,
em virtude de tratamento ambulatorial ou cirúrgico.

6. Essa constatação não traduz, de forma alguma, reexame do material fático mas,
sim, valoração do conjunto probatório produzido nos autos, o que afasta a incidência
do enunciado da Súmula 7 desta Corte” (REsp 1.112.886, 3ª Seção, rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, j. em 25-11-2009).

Na vigência da Lei n. 6.367/76 (lei anterior à atual), a situação comportava dois

benefícios: o auxílio suplementar no valor de 20% e o auxílio-acidente no valor de
40%. O primeiro era devido quando as sequelas eram mínimas, exigindo apenas
maior esforço para o exercício da mesma função. O segundo era devido quando as
sequelas não permitiam o exercício da mesma função mas não impediam o exercício
de outra28.

A lei atual, na sua versão original, alterou a sistemática da incapacidade resultante

das sequelas após a alta do auxílio-doença acidentário, resolvendo a questão de uma
forma bem equacionada. Assim, extinguiu o auxílio suplementar de 20%, mantendo
apenas o auxílio-acidente com os seguintes percentuais: de 30% para os casos em que
a redução da capacidade laborativa exigisse maior esforço ou necessitasse de
adaptação para que a mesma atividade fosse exercida independentemente de
reabilitação profissional; de 40% quando a redução dessa capacidade impedisse por
si só a atividade exercida à época do acidente, mas não a de outra do mesmo nível de
complexidade, após reabilitação profissional; e finalmente de 60% para os casos em
que a redução da capacidade laborativa por si só impedisse o desempenho da
atividade exercida à época do acidente, mas não de outra de nível inferior de
complexidade, após reabilitação profissional.

O benefício era vitalício e 50% incorporava-se à pensão se o segurado falecesse

em gozo do benefício, o que era a regra geral.

Com o advento da Lei n. 9.032/95, esse benefício sofreu profundas alterações.

Além da forma de cálculo, como vimos, unificou--se o percentual do valor do
benefício para 50%, independentemente do grau das sequelas remanescentes. Como se
pode ver, essa situação é injusta seja para o trabalhador seja para a Previdência
Social, pois trata de forma igual casos diferentes.

E mais: com a edição da Lei n. 9.528, de 10 de dezembro de 1997, que unificou as

medidas provisórias, como anteriormente examinado, o benefício deixou de ser
vitalício, qualidade que sempre manteve nas legislações anteriores, cessando com a
concessão da aposentadoria de qualquer natureza (art. 2º, §§ 1º, 2º e 3º). Se de um
lado é lógica a cessação do benefício com a aposentadoria, já que o segurado não
mais trabalha e a natureza jurídica do benefício consistia no trabalho com maiores
dificuldades ou de grau inferior e consequentemente salário menor, por outro, esse
valor já se havia incorporado à renda familiar do trabalhador e sua perda lhe trará,
sem dúvida, maiores dificuldades financeiras.
 No âmbito das ações acidentárias a autarquia vem criando teses absurdas para
evitar o pagamento do auxílio-acidente, agora no percentual único de 50%. Uma delas
é a de que apenas cabe o benefício quando há necessidade de mudança de função e
não apenas a necessidade de dispêndio de maior esforço para exercê-la. Outra, esta
mais absurda ainda, exige que a incapacidade resultante do acidente, após a alta
médica, deva ser equivalente a 50%.

Essas teses não prevaleceram. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do

REsp 1109591/SC (3ª Seção, rel. Des. Convocado Celso Limongi, j. em 25-8-2010),
processado nos termos do art. 1.036 do Código de Processo Civil de 2015 (recurso
repetitivo, previsto no art. 543-C do CPC/73), firmou o entendimento no sentido de
que o nível do dano e, em consequência, o grau do maior esforço não interferem na
concessão do benefício acidentário, bastando, para tanto, a comprovação de
existência de lesão que implique a redução de capacidade.

O Regulamento, no art. 104, trata da questão da seguinte forma: concede-se

auxílio-acidente quando:

a) houver redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia,

remetendo ao anexo III;

b) houver redução para a capacidade de trabalho que habitualmente exercia e

exigência de maior esforço para o desempenho dessa função;

c) houver redução da capacidade de trabalho que impossibilite o desempenho da

atividade que exercia à época do acidente, porém permita o desempenho de outra,
após processo de reabilitação profissional, nos casos indicados pela perícia do INSS.

O Decreto n. 3.048/99, em consonância com as alterações introduzidas pela Lei n.

9.528/97, veio corrigir uma gritante falha prevista no art. 152 do Decreto n. 2.172/97,
que confundia conceitos e estabelecia redação diversa da Lei n. 8.213/91, porque as
expressões “capacidade funcional” e “capacidade laborativa” não são sinônimas nem
sequer imperfeitas, como também não o são as expressões “redução da capacidade
para exercício da função habitual” e “impedimento para o exercício da função”. Pode
haver redução da capacidade para o trabalho sem implicar impedimento ao exercício
desse mesmo trabalho, de tal forma que não há que se condicionar a concessão do
auxílio-acidente de 50% apenas para os casos de necessidade de mudança de função.

No dizer de José de Oliveira, a expressão “redução da capacidade funcional ou

laborativa deve ser interpretada como a perda de qualquer grau de capacidade
funcional e laborativa, não se admitindo que se aplique apenas para casos de mudança
de função ou atividade”29. Portanto, o art. 152 do antigo Regulamento, no momento em
que dispunha de forma diferente da lei, em prejuízo do trabalhador, em nosso modo de
entender, era ilegal. Veja-se o absurdo do § 4º, a, do mesmo artigo.

Sem dúvida a concessão do auxílio-acidente tornou-se hoje a questão mais

controvertida no direito infortunístico brasileiro em face do poder legiferante das
medidas provisórias e da confusão criada entre redução da capacidade funcional e
laborativa e impedimento para o exercício de qualquer atividade.

De se apontar que o § 7º veda a concessão desse benefício quando o segurado

estiver desempregado. Porém a interpretação literal deve ser afastada, prevalecendo a
interpretação teleológica. Com efeito, se o trabalhador mantém a condição de
segurado a ele se lhe devem todos os benefícios inerentes a essa condição, nos termos
da lei e da Constituição. O próprio texto desse parágrafo, ao permitir a possibilidade
da concessão do auxílio-doença previdenciário, “desde que atendidas as condições
inerentes à espécie”, dá ensejo a que, preenchidos os requisitos para a concessão do
auxílio-acidente, nada impeça, da mesma forma, sua concessão. Veja-se o caso do
desempregado segurado com doença ocupacional tardiamente diagnosticada, como
alhures exposto30.
 Outras questões ainda relacionadas ao auxílio-acidente dizem respeito ao termo
inicial do benefício.

A regra geral, como vimos, é a do dia seguinte ao da alta do auxílio-doença

acidentário. Contudo, há situações especiais.

A primeira questão diz respeito à existência de diversas altas médicas. Não raro o
INSS, na esfera administrativa, concede alta prematura ao acidentado, “sem
sequelas”. Algum tempo depois o segurado retorna ao auxílio-doença acidentário
porque a alta foi precipitada. O INSS sistematicamente concede, quando o faz, o
auxílio-acidente a partir da segunda ou da terceira alta médica, quando na verdade
deveria fazê-lo a partir da primeira, até porque são os seus peritos que analisam o
segurado quanto à sua capacidade para o trabalho.

Se o caso for de doença ocupacional ou acidente tipo não comunicado, o problema

se complica mais um pouco. Há julgados para todos os gostos: termo inicial a citação,
porque é a partir dela que o INSS toma conhecimento da pretensão do segurado; a
apresentação do laudo, já que a citação não tem o condão de comprovar as sequelas
incapacitantes.

De nossa parte, mutatis mutandis, entendemos que, em caso de doenças

ocupacionais, deve prevalecer o art. 23 da Lei n. 8.213/91, que dá como dies a quo a
data do início da incapacidade laborativa, do dia da segregação compulsória ou do
diagnóstico, valendo o que ocorrer primeiro. E, em último caso, a partir da citação.
Esta sempre foi a posição mais aceita no extinto 2º Tribunal de Alçada Civil de São
Paulo. No entanto, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, acompanhando
posição firmada no Superior Tribunal de Justiça, vem entendendo que, nessas
situações, o benefício é devido a partir do laudo pericial. Porém, o Superior Tribunal
de Justiça, recentemente, mudou seu entendimento e passou a adotar a data da citação
como marco inicial do benefício. Correta essa posição, uma vez que “É cediço que a
citação tem o efeito material de constituir o réu em mora. Assim, o laudo pericial
norteia somente o livre convencimento do juiz quanto aos fatos alegados pelas partes,
não sendo parâmetro para fixação de termo inicial de aquisição de direitos” (STJ,
AgRg no RE 871.595). Diversos tribunais do país já estão adotando essa posição do
Superior Tribunal de Justiça.

Encerrando este item, devemos alertar a muitos segurados que ao auxílio-acidente

e ao antigo auxílio suplementar não se aplica o § 2º do art. 201 da Constituição
Federal, o qual prevê que nenhum benefício será inferior a um salário mínimo. É que
esses benefícios não têm natureza salarial, e sim natureza complementar ao salário em
função da redução da capacidade para o trabalho. Aquele dispositivo aplica-se
apenas aos benefícios que substituem o salário de contribuição do segurado, quais
sejam, o auxílio-doença, a aposentadoria e a pensão. A questão já é pacífica, embora
alguns ainda insistam que também a eles se aplica tal disposição.

5.3. Da aposentadoria
É um benefício de renda mensal (pagamento continuado) devido ao segurado que
se tornar incapaz e insuscetível de reabilitação, em razão de infortúnio laboral, para o
exercício de atividade que lhe garanta a subsistência (art. 42 da Lei n. 8.213/91).

Na atual conjuntura de desemprego, há que se analisar com certo cuidado a

situação do segurado na hora da decisão de aposentá--lo ou não por invalidez. Em
primeiro lugar, a lei utiliza a expressão “atividade que lhe garanta a subsistência”.
Isso quer dizer que outros fatores devem ser analisados além da mera sequela
incapacitante. Assim, devem ser tidos em conta a idade, a escolaridade, o meio
social, a capacidade profissionalizante etc.

Situação típica ocorreu em uma das varas de acidentes do trabalho da Capital, em

que o segurado, pessoa de pouca instrução, ajudante, havia perdido a perna direita. A
perícia, dentro dos critérios meramente legalistas, sugeriu o auxílio-acidente. O
Ministério Público e o juiz entenderam por bem ser caso de aposentadoria por
invalidez.

O início do benefício é o da efetiva incapacidade total e permanente. Normalmente

a aposentadoria por invalidez é sucedâneo do auxílio-doença. Mas situações há em
que de plano a perícia constata a irreversibilidade das lesões, prescindindo da
concessão do auxílio-doença. Nesse caso o termo inicial é o 16º dia para o segurado
empregado e a partir do dia seguinte ao do acidente para o trabalhador avulso e
especial. Casos há ainda que só a perícia judicial constata a total incapacidade,
valendo então a data do laudo como termo inicial.

O valor é sempre de 100% do salário de benefício.

A lei prevê no art. 45 a chamada “grande invalidez”, que é quando o segurado,

além de inválido, necessita da assistência permanente de outra pessoa. Nesse caso o
valor do benefício é de 125% do salário de benefício, mesmo que ultrapasse o limite
máximo legal. O Regulamento, no anexo I, traz as situações que ensejam essa
concessão, como a cegueira total, a perda de nove dedos das mãos etc. Esse plus não
se incorpora à pensão.

5.4. Da pensão por morte

É um benefício de renda mensal (pagamento continuado) devido aos beneficiários
dependentes em razão de óbito ou morte presumida do segurado em função de
infortúnio laboral (art. 74 da Lei n. 8.213/91).

Atenção especial deve ser dada à causa mortis. A morte deve ter nexo com o
acidente ou com a doença ocupacional. Não é porque o segurado está em gozo de
aposentadoria por invalidez acidentária e vem a falecer por outra causa que a pensão
deva ser de natureza acidentária. Esse dado é importante porque, nesses casos, não há
carência (art. 26, II, da Lei n. 8.213/91) nem as exigências de 18 meses de
contribuições mensais ou da comprovação de dois anos de casamento ou de união
estável (§ 2º-A do art. 77 da versão dada pela Lei n. 13.135/2015).

O termo inicial é, em caso de óbito, a data do evento, se o requerimento

administrativo for protocolado até noventa dias do fato31, e a data do requerimento, se
posterior ao mencionado prazo. Na hipótese de morte presumida, cabe uma pensão
provisória com início a partir da decisão judicial em sede de ação declaratória
promovida após seis meses de ausência do segurado. Em caso de acidente, desastre
ou catástrofe, mediante prova do desaparecimento do segurado, é devida a pensão
provisória a partir desse evento. No eventual reaparecimento do segurado, o
pagamento é suspenso de imediato, desobrigados os beneficiários dependentes de
repor o valor recebido, salvo no caso de má-fé (art. 78, § 2º, da Lei n. 8.213/91).

O valor mensal da pensão será de 100% do valor da aposentadoria que o segurado

recebia na data do óbito ou daquela a que teria direito se estivesse aposentado por
invalidez na data de seu falecimento, observando-se, por óbvio, o teto previsto no art.
33 da Lei n. 8.213/91 (teto do salário de contribuição).

O valor da pensão divide-se em parcelas iguais (chamadas de cotas), quantos

forem os dependentes na classe que receberão o benefício. Falecendo um, ou
perdendo a condição de dependente, o valor de sua cota reverte em favor dos demais
pensionistas.

Vale lembrar que a Lei n. 13.135/2015 tornou variável a duração máxima do

benefício conforme a idade e o tipo do beneficiário-dependente ou pensionista (art.
77, § 2º, I a V; § 2º-A, § 2º-B e § 3º). Dessa forma, a percepção de cada cota
individual cessará:

1. Pela morte do pensionista;

 2. Para o filho, para o equiparado ou para o irmão, ao completar 21 anos de idade,
salvo se for inválido ou com deficiência;

3. Para o filho, para o equiparado ou para o irmão inválido, pela cessação da

invalidez;

4. Para o(a) cônjuge ou companheiro(a):

4.1. Se inválido(a) ou com deficiência, pela cessação da invalidez ou pelo

afastamento da deficiência, respeitados, contudo, os períodos mínimos da tabela
abaixo;

4.2. Pelo decurso de prazo, conforme a tabela:

Idade do cônjuge na data do óbito do segurado Duração máxima do benefício ou cota

a) menos de 21 anos 3 anos

b) entre 21 e 26 anos 6 anos

c) entre 27 e 29 anos 10 anos

d) entre 30 e 40 anos 15 anos

e) entre 41 e 43 anos 20 anos

f) a partir de 44 anos vitalício

As idades apresentadas na tabela poderão ser alteradas se, após 3 anos de gozo do
benefício, houver incremento mínimo de um ano inteiro, para ambos os sexos, na
expectativa de sobrevida na população brasileira ao nascer (art. 77, § 2º-B). As
novas idades serão fixadas por ato do Ministro de Estado da Previdência Social.

A pensão cessa com a extinção da parte (cota) do último pensionista.

5.5. Do abono anual
É um benefício acessório, de renda anual, devido ao segurado ou dependente que,
durante o ano civil, receber, conforme o caso, prestações de auxílio-doença
acidentário, auxílio-acidente, aposentadoria por invalidez acidentária ou pensão por
morte.

O início, a vigência e o término estão condicionados ao benefício principal que

deu ensejo ao recebimento.

O cálculo é igual ao do 13º dos trabalhadores da ativa. Equivale a 1/12 por mês da
vigência da prestação principal.

Uma questão suscitada muitas vezes pelo INSS é a contestação ao abono anual
quando o benefício concedido era o auxílio-acidente no valor de 30%. É uma tese tão
absurda que não comporta maiores considerações. O art. 40 da Lei n. 8.213/91 não
faz diferença alguma quanto ao percentual do auxílio-acidente, sendo taxativo quanto
à sua concessão.

5.6. Dos pecúlios

Atualmente não existem mais pecúlios decorrentes do acidente do trabalho,
extintos que foram pela Lei n. 9.032/95. Contudo, como muitos acidentes e doenças se
verificaram na vigência da Lei n. 8.213/91, em sua versão inicial, e ainda existe o
princípio de que tempus regit actum, ou seja, aplica-se ao fato a lei da época, é bom
tecermos algumas considerações.

Eram benefícios de prestação única devidos ao segurado em caso de invalidez

permanente acidentária e aos dependentes em caso de morte acidentária.

O valor era no primeiro caso de 75% do limite máximo de contribuição; no

segundo, de 150% desse mesmo limite máximo. O valor a ser pago deveria ter por
base a data do efetivo pagamento e não a do evento.
6. DA CUMULAÇÃO DOS BENEFÍCIOS
Entende-se por cumulação de benefícios a possibilidade de recebimento de duas
ou mais prestações pecuniárias.

Esta é uma das questões mais tormentosas no dia a dia do segurado.

Inicialmente a cumulação deve ser resolvida pela natureza dos benefícios e pela
lógica de cada um deles. Evidentemente que seria ilógico cumular o auxílio-doença
acidentário com a aposentadoria por invalidez acidentária, decorrente do mesmo
acidente, sendo esta sucedâneo daquele.

A Lei n. 8.213/91, no art. 124, elencava a vedação para a cumulação dos

benefícios de uma forma até lógica. Posteriormente, a Lei n. 9.032/95 deu nova
redação a esse artigo e ampliou o rol das proibições, incluindo aí a não cumulação de
mais de um auxílio-acidente. Dessa forma podemos resumir:

– até a vigência da Lei n. 9.032/95 (29 de abril) era possível cumular dois
auxílios-acidente, desde que consequência de eventos distintos, e o auxílio-acidente
com qualquer outro benefício, exceto com a aposentadoria por invalidez acidentária
decorrente do mesmo acidente.

– depois da vigência da Lei n. 9.032/95, em face da expressa vedação da

cumulação de mais de um auxílio-acidente (inciso V do art. 124), a questão fica assim
equacionada: o titular de um auxílio--acidente de, por exemplo, 30%, se sofrer novo
acidente, não terá direito a outro auxílio-acidente, mas somará o valor do benefício
que vinha recebendo ao salário de benefício do novo auxílio-acidente, agora de
percentual único de 50% nos termos da Súmula 146 do Superior Tribunal de Justiça –
STJ32, anteriormente editada.

A questão que mais aparece nas ações judiciais é a cumulação do auxílio-acidente

com a aposentadoria de qualquer natureza.

As Leis n. 8.213/91 e 9.032/95 não vedavam a cumulação nem explícita nem

implicitamente. Como acima ressaltamos, a única vedação era a cumulação com a
aposentadoria por invalidez acidentária decorrente do mesmo acidente pelo qual
recebia o auxílio-acidente. Contudo, o INSS sistematicamente vinha contestando essa
possibilidade. É que muitos trabalhadores já aposentados por tempo de serviço ou
idade requeriam depois na Justiça o auxílio-acidente, tendo como fundamento doenças
ocupacionais, v. g., a PAIR – perda auditiva induzida pelo ruído. A cumulação era
pois possível, estivesse ou não o trabalhador aposentado. Se a lei não restringia, não
cabia ao intérprete fazê-lo, muito menos em desfavor do hipossuficiente33.

Além do mais, duas foram as fontes de custeio: do benefício comum e do benefício

de natureza acidentária. E mais ainda. O aposentado por tempo de serviço ou por
idade pode retornar ao trabalho estando sujeito a sofrer acidente com sequelas e
possuindo já a incapacidade desde o início do retorno ao Regime Geral da
Previdência Social.

Mesmo em se tratando de aposentadoria especial, a situação não mudava. A lei

atualmente proíbe que o trabalhador aposentado por esse tipo de aposentadoria volte
a trabalhar no mesmo ambiente hostil (§ 6º do art. 57, acrescentado pela Lei n.
9.032/95). De certa forma é até benéfico para o obreiro. Contudo, a rigor, essa
proibição é inconstitucional, até porque esse segurado provavelmente não sabe
trabalhar em outra função senão naquela que exerceu durante toda a sua vida. De
qualquer forma, se viesse a sofrer acidente do trabalho com sequelas incapacitantes,
era possível a cumulação.

Como ressaltamos de início, essa questão é das mais difíceis de conciliar no

direito infortunístico.
 É de se frisar, porém, que a Lei n. 9.528/97 passou a proibir a acumulação do
auxílio-acidente com a aposentadoria de qualquer espécie. O art. 2º dessa lei alterou
o disposto no art. 86, §§ 2º e 3º, da Lei n. 8.213/91 e, de forma expressa, impôs a
proibição.

Mas a incidência dessa lei só se dá para os acidentes (ou doenças ocupacionais)

ocorridos a partir da data da vigência da Medida Provisória n. 1.596-14, de 11 de
novembro de 1997, não podendo retroagir, muito menos em prejuízo do obreiro. O
extinto E. Segundo Tribunal de Alçada Civil já se vinha posicionando nesse sentido34.

Também dessa Corte de Justiça merece destaque decisão entendendo que, em caso
de moléstia ocupacional, para fins de fixação da lei de regência, deve-se levar em
consideração o período de trabalho e o momento da saída do segurado do último
emprego, valendo a legislação vigente em tais épocas, impossibilitando que se
apliquem, retroativamente, os efeitos da Lei n. 9.528/9735.

De forma lapidar, o v. acórdão deixou consignado que a lei de regência é a do

momento da saída do trabalhador do emprego, porque, “indiscutivelmente, o obreiro
tinha a expectativa da aquisição do direito à indenização acidentária à época da saída,
não havendo por que retroagir os efeitos da Lei 9.528/97, pela simples constituição
em mora da autarquia na sua vigência, especialmente quando a incapacidade
laborativa eclodiu antes de sua vigência”.

Esse posicionamento se tornou tranquilo na jurisprudência e foi acolhido pela

própria Advocacia-Geral da União, a quem incumbe a defesa da autarquia-ré, que
editou, em 14 de setembro de 2009, a Súmula 44, do seguinte teor:

“É permitida a cumulação do benefício de auxílio-acidente com benefício de

aposentadoria quando a consolidação das lesões decorrentes de acidentes de qualquer
natureza, que resulte em sequelas definitivas, nos termos do art. 86 da Lei n. 8.213/91,
tiver ocorrido até 10 de novembro de 1997, inclusive, dia imediatamente anterior à
entrada em vigor da Medida Provisória n. 1.596-14, convertida na Lei n. 9.528/97,
que passou a vedar tal acumulação”.

O Superior Tribunal de Justiça, em 26-3-2014, por meio da Primeira Seção, editou

a Súmula 507: “A acumulação de auxílio-acidente com aposentadoria pressupõe que a
lesão incapacitante e a aposentadoria sejam anteriores a 11-11-1997, observado o
critério do art. 23 da Lei n. 8.213/91 para definição do momento da lesão nos casos
de doença profissional ou do trabalho”.

O último aspecto a ser discutido diz respeito à constitucionalidade dessa lei para
os casos em que o trabalhador continua na ativa, mesmo após a aposentadoria.

É que, conforme preceitua o art. 7º, XXVIII, da Constituição Federal, é direito de

todos os trabalhadores o seguro contra acidentes do trabalho. Não há qualquer
restrição quanto à abrangência ou aplicabilidade desse dispositivo à legislação
infraconstitucional, v. g., “nos termos ou limites da lei”, como disposto no art. 201.
Portanto, o seguro contra acidentes abrange todo trabalhador segurado empregado.

Ora, proibir ao aposentado que está trabalhando o recebimento cumulativo da

aposentadoria com o auxílio-acidente ou com o auxílio-doença é infringir esse
preceito constitucional, negando-se-lhe o direito ao seguro contra acidentes do
trabalho.

Por outro lado, a empresa está recolhendo aos cofres do INSS a contribuição
prevista no art. 22 da Lei n. 8.212/91 incidente sobre a folha de pagamento total, vale
dizer, também do aposentado que está trabalhando.

Não pode a lei ordinária invalidar o mandamento constitucional e alterar

dispositivos que apenas favoreçam a autarquia que detém o monopólio do seguro,
mantendo esta os privilégios e os créditos, retirando o direito à indenização dos
segurados e dos contribuintes (empregadores).

Mais ainda, tal dispositivo fere o princípio constitucional da isonomia. Por que
tratar desigualmente os trabalhadores que estão na ativa, aposentados e não
aposentados? O que deve ser respeitado é a igualdade de direitos de todos os
segurados-empregados quanto aos riscos e ao seguro de acidente do trabalho
(independentemente de ser aposentado ou não, porque a situação jurídica, perante a
Previdência, é de segurado-empregado).

Por certo, o ideal seria a jurisprudência repetir o entendimento esposado por

ocasião da vigência da Lei n. 6.367/76, que mandava cessar o pagamento do auxílio
suplementar quando da aposentadoria, firmando jurisprudência de que, nos casos de
retorno ao trabalho, havia possibilidade de recebimento conjunto dos benefícios.
Como a hipótese é análoga ao texto da Lei n. 9.528/97, há de prevalecer tal tese36.

E assim foi feito, num primeiro momento. O Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, no Incidente de Inconstitucionalidade de Lei n. 145.4 63-0/0-00, Pleno, rel.
Palma Bissol, j. em 2-5-2007, julgou procedente a arguição de inconstitucionalidade
do § 2º do art. 86 da Lei n. 8.213/91, na redação que lhe foi dada pela Lei n.
9.528/97, que veda a acumulação do auxílio-acidente com qualquer aposentadoria,
nela arrastando, por igualmente inconstitucional, o § 2º do art. 18 da mesma Lei n.
8.213/91, na redação que lhe foi dada também pela Lei n. 9.528/97, que dispõe: “O
aposentado pelo Regime Geral da Previdência Social-RGPS que permanecer em
atividade sujeita a este Regime, ou a ele retornar, não fará jus a prestação alguma da
Previdência Social em decorrência do exercício dessa atividade, exceto ao salário-
família e à reabilitação profissional, quando empregado”.

Pesem essas ponderações, mais recentemente, o STF, no Recurso Extraordinário n.

381.367, por maioria, firmou a seguinte tese, em sede de repercussão geral: “No
âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), somente lei pode criar
benefícios e vantagens previdenciárias, não havendo, por ora, previsão legal do
direito à ‘desaposentação’, sendo constitucional a regra do art. 18, § 2º, da Lei n.
8.213/91” (j. em 26-10-2016). Assim, o aposentado que volta ou permanece no
trabalho continua a não ter direito a todos os benefícios, somente ao salário-família e
à reabilitação.

7. DA REABILITAÇÃO PROFISSIONAL
Finalmente, cumpre mencionar o direito que o segurado acidentado tem à
reabilitação profissional, através dos Centros de Reabilitação Profissional – CRPs do
próprio INSS.

A bem da verdade, os CRPs, com honrosas exceções, estão de há muito falidos.

Uma das finalidades precípuas da reabilitação profissional é a inserção novamente do
segurado acidentado no mercado de trabalho, e de preferência na mesma empresa.
Mas a realidade é outra. Se há um dispositivo da Lei n. 8.213/91 descumprido pela
quase totalidade das empresas neste país é o art. 93, que as obriga a manter em seus
quadros segurados reabilitados ou pessoas portadoras de deficiência dentro dos
percentuais ali previstos. Se falta emprego até para os hígidos, imagine-se para os
“doentes” ou meio hígidos...

Dentro do conceito de reabilitação profissional está a concessão de órteses e

próteses sempre que indicadas tecnicamente. É outro tormentoso problema, pois nunca
há verba para tal despesa.

Uma questão que às vezes surge diz respeito à possibilidade ou não de ingressar
em juízo antes da alta da reabilitação. A resposta, certamente, é positiva, até porque o
segurado não pode ficar ad infinitum dependendo de um serviço com tamanhas
deficiências. A jurisprudência é pacífica nesse sentido37.
 PARTE II
CAPÍTULO 1
DA PERDA AUDITIVA INDUZIDA POR RUÍDO –
PAIR

Sumário: 1. Introdução. 2. Da indenização. 2.1. Da indenização independentemente do grau de

perda. 2.2. Da não indenização se a perda for mínima. 2.3. Da perda unilateral de 8%. 3. Das causas
extralaborativas que não ensejam a concessão do benefício.

1. INTRODUÇÃO
Entende-se como perda auditiva induzida por ruído – PAIR uma alteração dos
limiares auditivos, do tipo neurossensorial, decorrente da exposição sistemática a
ruído, que tem como características a irreversibilidade e a progressão com o tempo
de exposição38.

O Ministério da Saúde publicou o Manual Técnico sobre PAIR em 2006 e a

definiu como a perda provocada pela exposição por tempo prolongado ao ruído.
Configura-se como uma perda auditiva do tipo neurossensorial, geralmente bilateral,
irreversível e progressiva com o tempo de exposição ao ruído (CID 10 – H 83.3).

A Norma Técnica elaborada por iniciativa da Divisão de Perícias do INSS 39, que
buscou parceria com diversos segmentos da sociedade, tendo sido inclusive
submetida à apreciação da Comissão Tripartite Paritária – CTP, em maio de 1997 40,
procura englobar conceitos mais modernos e atuais, dispondo que a PAIR
ocupacional, também conhecida como “Perda Auditiva por Exposição a Ruído no
Trabalho”, “Perda Auditiva Ocupacional”, “Surdez Ocupacional” ou ainda
“Disacusia Ocupacional”, é “uma diminuição gradual da acuidade auditiva,
decorrente da exposição continuada a níveis elevados de pressão sonora. O termo
Perdas Auditivas Induzidas por Níveis Elevados de Pressão Sonora é mais adequado,
porém será mantido o termo PAIR, por ser o mais utilizado”.

Atualmente, de acordo com a NR-15 – anexo 1 (Norma Regulamentadora prevista

na Portaria n. 3.214/78 do MTb), os limites de tolerância para a exposição a ruído
contínuo nos ambientes de trabalho para jornada de oito horas é de 85 decibéis.
Contudo, sabemos que a NR-15 trabalha com o conceito de “igual quantidade de
energia”, ou seja, combina o nível de exposição em dB(A) com o tempo de exposição.
Dessa forma, o risco de o trabalhador vir a apresentar a PAIR estará necessariamente
relacionado com as duas variáveis, até porque sabemos que muitos trabalhadores
cumprem jornada de até nove horas e vinte minutos por dia para compensar o sábado.
Por outro lado, os limites de tolerância por sua própria natureza são parâmetros
dentro dos quais se procura incluir a maioria dos trabalhadores, não a totalidade, já
que os aspectos individuais podem interferir. Assim, um trabalhador mais suscetível
pode contrair a moléstia mesmo estando dentro desses parâmetros.

Por sua vez, a NR-9, que instituiu o PPRA – Programa de Prevenção de Riscos
Ambientais, introduziu um novo conceito na prevenção de acidentes e de doenças
ocupacionais, chamado de “nível de ação”. Ou seja, toda vez que os riscos
ambientais, no nosso caso o ruído, atingirem certos níveis, isso significa um alerta que
exige tomada de medidas por parte da empresa para evitar que se atinjam os limites
de tolerância. Em se tratando de ruído, a NR-9 (item 9.3.6.2 “b”) considera nível de
ação “a dose de 0,5 (dose superior a 50%), conforme critério estabelecido na NR-15,
anexo 1, item 6, quer dizer, sempre que os níveis de ruído em dB(A) atingirem 80 por
oito horas acende-se a luz vermelha do “nível de ação”.
 Os equipamentos de proteção individual – EPIs contra ruídos protegem o aparelho
auditivo e devem ser utilizados sempre que necessários quando for ineficaz a
proteção coletiva. Por sua vez, embora os EPIs não tenham eficácia direta quanto às
vibrações mecânicas, já que elas chegam à cóclea através do esqueleto, mesmo assim
e a fortiori devem continuar sendo usados, pois as vibrações tornam o indivíduo mais
suscetível ao ruído transmitido por via aérea.

O diagnóstico de PAIR, que tem como finalidade a identificação, qualificação e

quantificação da perda auditiva, deve ser feito por especialista em cujo procedimento
deve incluir o exame físico e otológico, anamnese ocupacional e exames
complementares, especialmente a audiometria por via aérea e por via óssea, esta se
for o caso. Outros exames muito úteis são a impedanciometria ou, mais
modernamente, a imitanciometria (aquela mede apenas a impedância acústica; esta
mede também a admitância e os reflexos estapédios); o SRT (teste de fala “Limiares
de Reconhecimento de Fala”); a discriminação vocal, à qual modernamente se sugere
o nome de IRF (Índice de Reconhecimento de Fala ou Percentuais de Reconhecimento
de Fala), pois realmente não se estariam discriminando vozes, mas sim medindo a
capacidade de reconhecer sinais de fala; a audiometria de tronco cerebral (BERA) e
o teste de SISI.

Nos casos de PAIR, o quadro audiológico mostra uma perda auditiva inicial nas
frequências entre 3.000 e 6.000Hz. Progressivamente as frequências médias e baixas
são atingidas também, apresentando a curva audiométrica configuração descendente,
havendo ascensão em torno da frequência de 8.000Hz.

As principais características da PAIR, de acordo com a Norma Técnica, que se

fundamenta nas diretrizes do Comitê de Ruído e Conservação da Audição do
American College of Occupational Medicine, e segundo o Comitê Nacional de Ruído
e Conservação Auditiva, são:
 a) ser sempre neurossensorial, por comprometer as células de órgão de Córti;

b) ser quase sempre bilateral (ouvidos direito e esquerdo com perdas semelhantes)
e, uma vez instalada, irreversível;

c) muito raramente não ultrapassando os 40 dbNA (decibéis Nível Auditivo) nas

frequências baixas e 75 dbNA, nas altas;

d) a perda tem seu início e predomina nas frequências de 6.000, 4.000 e/ou
3.000Hz, progredindo lentamente às frequências de 8.000, 2.000, 1.000, 500 e 250Hz
para atingir seu nível máximo, nas frequências mais altas, nos primeiros dez a quinze
anos de exposição estável a níveis de pressão sonora;

e) por atingir a cóclea, o trabalhador portador de PAIR pode desenvolver

intolerância a sons mais intensos (recrutamento), perda da capacidade de reconhecer
palavras, zumbidos, que, somados ao déficit auditivo propriamente dito, prejudicarão
o processo de comunicação;

f) cessada a exposição ao nível elevado de pressão sonora, não há progressão de

PAIR. Exposições pregressas não tornam o ouvido mais sensível a exposições futuras;
ao contrário, a progressão da perda se dá mais lentamente na medida em que
aumentam os limiares auditivos; e

g) os seguintes fatores influenciam a perda: características físicas do agente causal

(tipo espectro, nível de pressão sonora), tempo e dose de exposição e suscetibilidade
individual41.

Tradicionalmente media-se a perda auditiva segundo os critérios de quantificação

da tabela de Fowler, prevista no anexo I da NR-7. Trata-se de uma fórmula proposta
pelo Council on Physical Therapy, numa relação de 7/8 do ouvido bom para o de
mau funcionamento. Justiça seja feita, Fowler nunca aceitou a relação 7/8, mas nos
Estados Unidos foi adotada oficialmente até 1961. Posteriormente o mesmo Council
on Physical Therapy adotou o novo critério de Fowler.

Essa classificação está superada de há muito, e a própria NR-7, com alteração

imposta pela Portaria n. 24, de 29 de dezembro de 1994, não traz referência a tabela
alguma, preocupando-se, sim, com o ruído no ambiente de trabalho.

O Decreto n. 3.048/99 (Regulamento das Leis n. 8.212/91 e 8.213/91) atendeu a

uma antiga exigência do Comitê Nacional de Ruído e Conservação Auditiva,
separando o trauma acústico da PAIR. De fato esse Comitê, órgão interdisciplinar
composto por membros indicados pela Associação Nacional de Medicina do
Trabalho – ANAMT, pela Sociedade Brasileira de Acústica – SOBRAC, pela
Sociedade de Fonoaudiologia – SBFono e pela Sociedade de Otorrinolaringologia –
SBORL, de há muito havia feito a distinção entre trauma acústico e PAIR. Assim é
que o Regulamento, no quadro 2 do anexo III, quando trata do aparelho auditivo, cuida
apenas do trauma acústico, que deve ser definido como “perda súbita da acuidade
auditiva decorrente de uma única exposição a pressão sonora intensa (por exemplo,
em exposições a detonações) ou devido a trauma físico do ouvido, crânio ou coluna
cervical”42. É tratado, pois, como um acidente do trabalho que produz como
consequência a perda auditiva. Para esses casos a Previdência Social adota hoje
como critérios de indenização os ali descritos segundo a adaptação da classificação
de Davis & Silvermann, 1970.

Já em relação à PAIR, o decreto lhe dá o mesmo tratamento que às demais doenças

profissionais ou do trabalho, remetendo-a para o quadro 9 B, que cuida de outros
aparelhos e sistemas. Para estes manda o decreto que se aplique o art. 104, que trata
tão somente da concessão do auxílio-acidente na forma já estudada43.

Qual será a melhor forma de indenizar um trabalhador portador da PAIR? Até

agora estávamos acostumados à tabela de Fowler, ou seja, exigíamos uma
“quantificação” da perda auditiva para que, com base nela, fosse o trabalhador
indenizado. Mas os tempos evoluíram, e o que a medicina ocupacional preconiza hoje
não é a realização de audiometrias, a maioria das vezes sem quaisquer critérios
científicos, mas uma intervenção no meio ambiente de trabalho. Por isso a inovação
do “nível de atenção” ao qual nos referimos.

Infelizmente, os operadores do direito exigem dos senhores peritos que continuem

quantificando a perda auditiva por uma das tabelas existentes (Fowler, Merluzzi,
Pereira, ou Costa, 1992), quando sabemos que nenhuma delas se presta a essa
finalidade, mas sim a uma análise do conjunto de trabalhadores, para, em
consequência, proceder-se a uma intervenção no ambiente do trabalho.

Em boa hora o Ministério do Trabalho, com a publicação do anexo I da NR-7, em

9 de abril de 1998, e o Ministério da Previdência e Assistência Social, com a
publicação da minuta, já transformada em norma, estão revendo esses conceitos. O
primeiro direciona-se para a prevenção em geral e o segundo preocupa-se mais com
os problemas internos, dirigindo-se aos senhores médicos peritos e às equipes
multidisciplinares que cuidam da questão da PAIR.

De nossa parte, por enquanto, devemos ater-nos ao atual Regulamento, que dá à

PAIR o mesmo tratamento de outra doença. Assim, se o perito entender que o
segurado é portador de sequelas que reduzem sua capacidade laborativa, faz este jus
ao auxílio-acidente. Se o laudo for negativo, não há que se falar em indenização
previdenciário--acidentária. Como já ressaltamos, o SAT indeniza a incapacidade
para o trabalho e não a doença. Não resta dúvida de que a PAIR tem suas
peculiaridades. Contudo, não podemos fugir da norma posta. Assim, a jurisprudência
a respeito, incluindo-se aí a Súmula 44/STJ, deve ser repensada sob pena de
prejudicarmos ainda mais o trabalhador.

Uma questão que envolve os casos de PAIR é se necessariamente deve ser

bilateral. A maioria dos autores só aceita o diagnóstico de PAIR se houver
bilateralidade. É que a forma como se processa o som em nosso sistema auditivo leva
a essa conclusão. Pode, sim, ser ela mais acentuada em um ouvido do que em outro.
Mas dificilmente vamos encontrar uma PAIR unilateral. Por isso a necessidade de um
exame otológico adequado e não simples análise de um audiograma, ou, o que é pior,
o uso de softwares para diagnosticar a PAIR. A simetria das lesões a ser considerada
deve levar em conta apenas a origem do nexo causal, e em análise qualitativa, não se
podendo pretender que as curvas audiométricas sejam perfeitamente congruentes ou
que tenham o mesmo valor percentual. Basta que apresentem bilateralidade de
acometimento patológico de mesma etiologia. Esse é o ensinamento dos médicos
especialistas que atuam junto ao setor de perícias das Varas de Acidentes do
Trabalho da Capital44.

Vale um registro sobre uma circunstância normalmente mencionada pelos peritos,

qual seja, a diferença nas perdas. Trata-se das “diferentes suscetibilidades entre os
ouvidos”. Isto é facilmente explicável e, novamente, nos valemos dos ensinamentos
do Dr. Hélio Mira de Assumpção Jr.45, que já contou com respaldo jurisprudencial46.

Por fim, há de se ter em mente que, além das diferentes suscetibilidades dos
ouvidos, pode ocorrer fator extralaboral (otite, por exemplo), o qual tenha atingido
apenas um dos ouvidos, podendo, assim, apresentar valor diverso do outro, sem que
isso implique descaracterização do nexo causal.

A melhor forma de não cometer injustiça com os trabalhadores é analisar caso a

caso de acordo com as particularidades do trabalhador em seu ambiente do trabalho,
desde uma boa anamnese ocupacional até os fatores individuais. Afinal não existem
doenças, mas doentes.

A própria Norma Técnica da Previdência determina que para a concessão da

indenização é necessário que “haja uma sequela anatômica e funcional com redução
da capacidade auditiva ou outra sintomatologia que reduza a capacidade laborativa
para a atividade habitual”. Entende-se que a atividade habitual é o principal
parâmetro para decidir se a perda auditiva com redução da capacidade laborativa ou
outros possíveis sintomas sequelares atingem o examinando em particular. Como se
observa, não é a perda da capacidade auditiva que determina a incapacidade ou o
direito ao auxílio-acidente. Por isso se enfatiza que no caso da PAIR ocupacional as
tabelas e cálculos de perda auditiva (acuidade auditiva), isoladamente, são inúteis
sob o ponto de vista de benefícios previdenciários por incapacidade, devendo cada
caso ser analisado individualmente.

É ainda o que determina o § 4º do art. 86 da Lei n. 8.213/91, com a redação dada

pela Lei n. 9.528/97: “A perda da audição, em qualquer grau, somente proporcionará
a concessão do auxílio-acidente, quando, além do reconhecimento de causalidade
entre o trabalho e a doença, resultar, comprovadamente, na redução ou perda da
capacidade para o trabalho que habitualmente exercia”.

2. DA INDENIZAÇÃO
Procurando transcender quanto ao exposto na Introdução, vamos tentar entender os
mecanismos da indenização dos trabalhadores portadores de PAIR pelos critérios
ainda adotados pela maioria dos senhores peritos, que teimam em ignorar os novos
critérios de avaliação.

Sobre a correlação entre o grau de perda auditiva induzida pelo ruído e a

indenização, formaram-se três grandes correntes, não esquecendo que baseadas em
falsas premissas quanto à forma de classificação.

2.1. Da indenização independentemente do grau de perda

Para os seguidores dessa corrente, uma vez constatada a existência da PAIR e
consequentemente o nexo com o trabalho, de rigor a concessão de benefício
acidentário.

A Súmula 44 do Superior Tribunal de Justiça estabelece que: “a definição em ato

regulamentar, de grau mínimo de disacusia, não exclui, por si só, a concessão do
benefício previdenciário”.

Através dessa súmula entendeu-se que “a lesão auditiva em grau mínimo se

enquadra no conceito de acidente do trabalho, não podendo ser negada a indenização
a ela pertinente, tomando-se por base os índices apresentados pela tabela de Fowler,
porque esta não pode restringir o âmbito de uma lei federal”47.

A partir desse entendimento, e considerando a irreversibilidade e progressividade

da moléstia, são imperiosos o afastamento do obreiro do ambiente hostil e a
concessão do auxílio-acidente.

A não aplicação da tabela de Fowler, por outro lado, decorre do fato de que a
Portaria n. 24, de 29 de dezembro de 1994, alterou a NR-7 e não traz mais previsão
de índice mínimo de perda auditiva, determinando que se deva providenciar o
afastamento do trabalhador (itens 7.4.7. e 7.4.8.). Além disso, modifica
completamente os tradicionais exames médicos ocupacionais, exigindo agora das
empresas o Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional – PCMSO, sem
qualquer vínculo com a NR-15. Também, como já nos referimos, deve a empresa
fazer o PPRA, e, detectado um nível de pressão sonora elevado como um dos agentes
de risco levantados por esse programa, deve a empresa organizar sob sua
responsabilidade um Programa de Conservação Auditiva – PCA.

No mesmo sentido posiciona-se a Lei n. 9.528, de 10 de dezembro de 1997

(originária da MP n. 1.523/96, cujo texto da 13ª reedição foi incorporado pela MP n.
1.596-14/97), ao restabelecer o § 4º do art. 86 da Lei n. 8.213/91. Esse parágrafo, de
forma taxativa, não mais faz referência a grau de perda da audição para fins de
indenização, condicionando a concessão do benefício pela PAIR ao nexo causal e à
comprovação da perda ou redução da capacidade laborativa para as funções
habituais.

Ora, a incapacidade laborativa decorre do fato de o obreiro portador de PAIR,

continuando exposto ao ruído, sofrer progressão desta e ter dificuldades não só no
trabalho (comunicação com os colegas, com superiores, manuseio do maquinário e
equipamentos de segurança etc.) como também na vida social.

Ela é uma das poucas doenças ocupacionais que causam sintomatologia constante,
durante todos os momentos da vida do obreiro, mesmo que esteja em repouso, como o
zumbido, por exemplo.

Portanto, se o empregado não pode mais continuar a laborar em ambientes

ruidosos, evidentemente o leque de atividades para as quais estará apto diminui
muito, configurando a redução da capacidade laborativa.

Afinal, o trabalhador, como cidadão, tem direito ao trabalho e à saúde (art. 6º da

CF), sendo dever do Estado, mediante políticas sociais e econômicas, proporcionar a
redução do risco de doenças e agravos (art. 196 da CF), incluindo-se as relacionadas
com o meio ambiente do trabalho, como a PAIR.

O benefício acidentário a ser concedido não é um prêmio ao obreiro, mas sim a

forma de evitar que a moléstia se agrave e se transforme em problema maior.

Por fim, o Manual do Médico-Perito da Previdência Social define a incapacidade

laborativa como sendo “a impossibilidade do desempenho das funções específicas de
uma atividade (ou ocupação), em consequência de alterações morfopsicofisiológicas
provocadas por doença ou acidente. O risco de vida para si ou para terceiros, ou de
agravamento que a permanência em atividade possa acarretar, está implicitamente
incluído no conceito de incapacidade, desde que palpável e indiscutível”48.
 Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça decidiu que

“Recurso Especial Repetitivo. Art. 105, III, alínea a da CF. Art. 543-C do CPC.
Resolução 8/08 do STJ. Direito Previdenciário. Auxílio-acidente fundamentado na
perda de audição. Requisitos: (a) comprovação do nexo de causalidade entre a
atividade laborativa e a lesão e (b) da efetiva redução parcial e permanente da
capacidade do segurado para o trabalho. Não incidência da Súmula 7/STJ. Parecer
ministerial pelo improvimento do recurso especial. Recurso especial do INSS
provido, no entanto.

1. Nos termos do art. 86, caput e § 4º da Lei 8.213/91, para a concessão de

auxílio-acidente fundamentado na perda de audição, como no caso, é necessário que a
sequela seja ocasionada por acidente de trabalho e que acarrete uma diminuição
efetiva e permanente da capacidade para a atividade que o segurado habitualmente
exercia.

2. O auxílio-acidente visa indenizar e compensar o segurado que não possui plena

capacidade de trabalho em razão do acidente sofrido, não bastando, portanto, apenas
a comprovação de um dano à saúde do segurado, quando o comprometimento da sua
capacidade laborativa não se mostre configurado.

3. No presente caso, não tendo o segurado preenchido o requisito relativo ao

efetivo decréscimo de capacidade para o trabalho que exercia, merece prosperar a
pretensão do INSS para que seja julgado improcedente o pedido de concessão de
auxílio-acidente.

4. Essa constatação não traduz reexame do material fático, mas sim valoração do
conjunto probatório produzido nos autos, máxime o laudo pericial que atesta a
ausência de redução da capacidade laborativa do segurado, o que afasta a incidência
do enunciado da Súmula 7 desta Corte.
 5. Recurso Especial do INSS provido para julgar improcedente o pedido de
concessão de auxílio-acidente, com os efeitos previstos no art. 543-C do CPC e na
Resolução 8/2008 (recursos repetitivos)” (STJ, REsp 1.108.298, 3ª Seção, rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, j. em 12-5-2010).

Tratando-se de recurso repetitivo, aquele Tribunal está, até hoje, condicionando a

concessão do auxílio-acidente (ou outro benefício) à comprovação de lesão
incapacitante, não bastando a comprovação de dano à saúde e possibilidade de
progressão da moléstia49.

Essa decisão, dependendo de como for interpretada, pode representar um

retrocesso à defesa da saúde dos trabalhadores. Com efeito, sendo a lesão
irreversível e progressiva, se mantido o obreiro no inadequado local de trabalho, a
incapacidade existe. Afinal, “se o retorno do obreiro à função anteriormente exercida
oferece condições para o agravamento da moléstia, impõe-se reconhecer a redução de
sua capacidade laborativa” (TJSP, Ap. 0266335-96.2004.8.26.0577, 17ª Câm. Cível,
rel. Des. Adel Ferraz, j. em 9-8-2011).

O amparo infortunístico tem como intuito impedir a evolução do quadro clínico

atual para uma sequela que cause incapacidade total.

Diante desse novo quadro, é imprescindível que a perícia afirme se há ou não

incapacidade e aborde a questão da manutenção do trabalhador no local ruidoso,
independentemente do grau da Tabela de Fowler.

2.2. Da não indenização se a perda for mínima

Para essa segunda corrente, a concessão de auxílio-acidente está condicionada à
existência de PAIR que supere o percentual de 9%, índice encontrado através dos
cálculos da tabela de Fowler. Abaixo desse índice, a audição é considerada normal,
sem repercussão na capacidade laborativa do obreiro e, portanto, inindenizável.
Assim sendo, como a concessão do benefício está condicionada à exigência de
incapacidade (Lei n. 9.528/97) e considerando normal a perda até esse índice, não há
que se falar em indenização.

Como vimos, essa posição está completamente fora da realidade, até porque, como
é sabido, Fowler jamais pensou que sua tabela fosse empregada para tal finalidade.
Além disso, mesmo que para a indenização se prestasse, como sustentar que 9% é
incapacitante e 8% não?

2.3. Da perda unilateral de 8%

Existe uma terceira corrente, que podemos chamar de intermediária. Ela admite a
indenização para aqueles casos em que existe perda bilateral, mas se contenta em que
em um dos ouvidos a perda seja de 8%, mensurada pelos critérios da tabela de
Fowler.

Essa posição é defendida na doutrina pelo ilustre magistrado, com larga

experiência nas varas acidentárias, Irineu Antonio Pedrotti. Para ele, a perda de 8%
em um dos ouvidos já é considerada dano à saúde do empregado e, portanto, passível
de indenização50.

Diante da posição do STJ de exigir a comprovação de incapacidade,

independentemente do grau da perda, o entendimento dessa corrente perdeu o sentido.

3. DAS CAUSAS EXTRALABORATIVAS QUE NÃO ENSEJAM A

CONCESSÃO DO BENEFÍCIO
Doenças há do aparelho auditivo que nada têm que ver com a PAIR. Nesses casos
o diagnóstico deve ser diferenciado para evitar que leituras errôneas de simples
audiogramas levem a uma indenização indevida.

Como exemplo podemos citar as otoscleroses, a otodistrofia da cápsula óssea do

labirinto, as otites, que nada mais são do que enfermidades de cunho infeccioso, a
presbiacusia, que decorre do envelhecimento humano sem qualquer relação com o
ruído em ambiente de trabalho etc.

Estas, como outras doenças do aparelho auditivo, não configuram PAIR, e portanto
não são passíveis de indenização.
 CAPÍTULO 2
DAS LESÕES POR ESFORÇOS REPETITIVOS –
LER/DORT

Sumário: 1. Do conceito. 2. Da prevenção. 3. Da indenização. 4. Das formas clínicas das lesões por
esforços repetitivos – LERs. 4.1. Tenossinovites. 4.1.1. Tenossinovite dos extensores dos dedos. 4.1.2.
Tenossinovite de De Quervain. 4.2. Epicondilites. 4.3. Bursites. 4.4. Tendinite do supraespinhoso e
bicipital. 4.5. Cistos sinoviais. 4.6. Dedo em gatilho. 4.7. Contratura ou moléstia de Dupuytren. 4.8.
Compressão de nervos periféricos. 4.8.1. Síndrome do túnel do carpo. 4.8.2. Síndrome do canal de
Guyon. 4.8.3. Síndrome do pronador redondo. 4.8.4. Síndrome cervicobraquial. 4.8.5. Síndrome do
desfiladeiro torácico. 4.8.6. Síndrome da tensão do pescoço (mialgia tensional). 5. Perspectivas.

1. DO CONCEITO
O termo LER – lesões por esforços repetitivos – foi introduzido no Brasil pelo
médico Mendes Ribeiro, em 1986, durante o I Encontro Estadual de Saúde de
profissionais de processamento de dados, no Rio Grande do Sul.

LERs (moléstias classificadas no Código Internacional de Doenças – CID, versão

1975, n. 727-0/2) são afecções que podem acometer tendões, sinóvias, músculos,
nervos, fáscias, ligamentos, isolada ou associadamente, com ou sem degeneração dos
tecidos, atingindo na maior parte das vezes os membros superiores, região escapular,
do pescoço, pelo uso repetido ou forçado de grupos musculares e postura
inadequada51.

Posteriormente, o INSS editou outra Norma Técnica, através da Ordem de Serviço

n. 606, de 5 de agosto de 1998, publicada no Diário Oficial da União de 20 de
agosto de 1998, e, recentemente, editou a Instrução Normativa INSS/DC n. 98, de 5 de
dezembro de 2003, publicada no Diário Oficial da União de 10 de dezembro de
2003, que aprovou nova Norma Técnica sobre Lesões por Esforços Repetitivos –
LER ou Distúrbios Osteomusculares Relacionados ao Trabalho – DORT. A
LER/DORT foi assim conceituada: “Entende-se LER/DORT como uma síndrome
relacionada ao trabalho, caracterizada pela ocorrência de vários sintomas
concomitantes ou não, tais como: dor, parestesia, sensação de peso, fadiga, de
aparecimento insidioso, geralmente nos membros superiores, mas podendo acometer
membros inferiores. Entidades neuro-ortopédicas definidas como tenossinovites,
sinovites, compressões de nervos periféricos, síndromes miofaciais, que podem ser
identificadas ou não. Frequentemente são causa de incapacidade laboral temporária
ou permanente. São resultado da combinação da sobrecarga das estruturas
anatômicas do sistema osteomuscular com a falta de tempo para sua recuperação. A
sobrecarga pode ocorrer seja pela utilização excessiva de determinados grupos
musculares em movimentos repetitivos com ou sem exigência de esforço localizado,
seja pela permanência de segmentos do corpo em determinadas posições por tempo
prolongado, particularmente quando essas posições exigem esforço ou resistência das
estruturas musculoesqueléticas contra a gravidade. A necessidade de concentração e
atenção do trabalhador para realizar suas atividades e a tensão imposta pela
organização do trabalho são fatores que interferem de forma significativa para a
ocorrência das LER/DORT”.

Essas Normas Técnicas do INSS trazem os diferentes tipos de moléstias: tendinite,

tenossinovite, epicondilite, bursite, cisto sinovial, sinovite, miosite, fasciite etc.

As LERs foram reconhecidas como doença do trabalho em 1987, através da

Portaria n. 4.062, de 6 de agosto de 1987, do Ministério da Previdência Social, e
mantêm o primeiro lugar das doenças ocupacionais notificadas à Previdência Social.

Atualmente constam do anexo II do Decreto n. 3.048, item 22, tal qual ocorria com
os Decretos n. 611/92 e 2.172/97.
 Em São Paulo, a Secretaria da Saúde, através da Resolução/SS n. 197/92, editou
Norma Técnica e o fez com inteira razão, uma vez que a saúde do trabalhador está
inserida no campo de atribuições do SUS e, portanto, das Secretarias Estaduais da
Saúde (art. 200 da CF e Lei n. 8.080/90 – Lei Orgânica Nacional da Saúde).

As LERs são moléstias que vêm atingindo grande parte da população operária,
deixando de ser patrimônio dos digitadores, como se pensava até há pouco, havendo
incidência em diversos operários de outros ramos de atividade, tais como os de linhas
de montagem, metalúrgicos, telefonistas etc.

O perito judicial Dr. Luiz Carlos Riciarelli, no laudo judicial apresentado no

processo n. 234/95 da 4ª Vara de Acidentes da Capital, de maneira muito clara bem
define o que provoca o aparecimento da LER:

“O músculo voluntário é composto por estruturas em forma de cilindro formando

feixes, constituídos por fibras musculares. Estas, por sua vez, são formadas por
centenas e milhares de miofibrilas. As miofibrilas apresentam dispostos lado a lado
filamentos de miosina e aclina, que são grandes moléculas de proteínas polimerizadas
e responsáveis pela contração muscular.

Na extremidade dos músculos há uma compensação de fibras elásticas e fibras

colágenas formando os tendões que se inserem nos ossos.

Os tendões, como elos mecânicos que transmitem força, estabilizam os movimentos

e movem as estruturas das extremidades.

No desempenho de sua função os tendões estão sujeitos à distensão pelos músculos

e à compressão pelos ossos e ligamentos adjacentes. A distensão está relacionada à
força contrátil do músculo e à sensação do tendão. A força é proporcional à massa
muscular.

O esforço compressivo sobre o tendão é relacionado à:

 – força do músculo;

– curvatura da posição;

– área de contato com estruturas adjacentes.

Ao esforço compressivo o tendão responde com deformação. A deformação é

devida à tensão elástica dos feixes de fibras. Quando combatível no tempo correto
ocorre a recuperação do tendão e de sua tensão.

Estudos mostram que a relação exercício/tempo de recuperação quando é

insuficiente conduz à deformação ‘viciosa’.

Uma contração forte e prolongada ou movimentos em alta frequência conduzem à

fadiga muscular, que resulta na incapacidade do processo contrátil e metabólico da
fibra muscular em continuar mantendo o mesmo trabalho. O nervo continua a funcionar
normalmente, passando o estímulo para a fibra muscular.

A dor muscular não se origina nas fibras musculares, mas possivelmente pela
excitação dos filetes nervosos de dor situados nos vasos e no tecido conjuntivo do
músculo.

A dor e deformação viciosa estão relacionadas com:

– falência mecânica;

– isquemia local;

– distúrbios metabólicos.

A falência mecânica é causada pela ruptura das fibras elásticas (discos-Z), edema,
depósito de fibrina e proliferação de fibrócitos. Há alteração da membrana sinovial e
aderências. As microrrupturas ocorrem com mais frequência nos locais menos
vascularizados.
 A isquemia decorre não só do espessamento progressivo de sinovial ou fáscia mas
também do estímulo ao sistema simpático pela fadiga e consequente diminuição do
fluxo sanguíneo.

A redução do fluxo sanguíneo prejudica os micronutrientes promovendo

microalterações e microfalências dos elos moleculares da matriz tensional e material
intracelular com depósito de metabólicos e alterações do pH e consumo de O2.

A depleção dos micronutrientes está ainda relacionada à intensidade, duração e

frequência dos movimentos, sua vigorosidade e repetitividade.

Forma-se assim um círculo vicioso: quanto mais fadiga muscular mais sensível se
torna a fibra muscular”.

O desenvolvimento das LER/DORT é multicausal, sendo importante analisar os

fatores de risco envolvidos direta ou indiretamente, entendendo-se como tais os
fatores do trabalho relacionados com as LER/DORT. São elementos importantes na
caracterização de exposição aos fatores de risco, entre outros: a região anatômica
exposta aos fatores de risco; a intensidade; a organização temporal da atividade (p.
ex.: a duração do ciclo de trabalho, a distribuição das pausas ou a estrutura de
horários); o tempo de exposição a tais fatores etc.

O diagnóstico, como a própria norma do INSS prevê, é essencialmente clínico,

com uma boa anamnese ocupacional, devendo seguir as normas previstas pelo
Ministério da Saúde52, objetivando estabelecer a existência de uma ou mais entidades
nosológicas, os fatores etiológicos e de agravamento, incluindo: a) história da
moléstia atual; b) investigação dos diversos aparelhos – como em qualquer caso
clínico, é importante que outros sintomas ou doenças sejam investigados; c)
comportamentos e hábitos relevantes; d) antecedentes pessoais; e) antecedentes
familiares; f) história ocupacional; g) exame físico; h) exames complementares.
 Quanto à história ocupacional, a norma lembra que: “tão fundamental quanto
elaborar uma boa história clínica é perguntar detalhadamente como e onde o paciente
trabalha, tentando ter um retrato dinâmico de sua rotina laboral: duração de jornada
de trabalho, existência de tempo de pausas, forças exercidas, execução e frequência
de movimentos repetitivos, identificação de musculatura e segmentos do corpo mais
utilizados, existência de sobrecarga estática, formas de pressão de chefias, exigência
de produtividade, existência de prêmio por produção, falta de flexibilidade de tempo,
mudanças no ritmo de trabalho ou na organização do trabalho, existência de ambiente
estressante, relações com chefes e colegas, insatisfações, falta de reconhecimento
profissional, sensação de perda de qualificação profissional.

Fatores como ruído excessivo, desconforto térmico, iluminação inadequada e

móveis desconfortáveis contribuem para a ocorrência de LER/DORT.

Devem-se observar, também, empregos anteriores e suas características,

independentemente do tipo de vínculo empregatício.

Cabe ao médico atentar para os seguintes questionamentos:

• houve tempo suficiente de exposição aos fatores de risco?

• houve intensidade suficiente de exposição aos fatores de risco?

• os fatores existentes no trabalho são importantes para, entre outros, produzir ou

agravar o quadro clínico?

Em condições ideais, a avaliação médica deve contar com uma análise

ergonômica, abrangendo o posto de trabalho e a organização do trabalho”.

Os exames de ultrassonografia e eletromiografia podem ser falsos positivos ou

falsos negativos, daí por que a norma estabelece que devem ser solicitados à luz de
hipóteses diagnósticas e não de forma indiscriminada. Seus resultados devem sempre
levar em conta o quadro clínico e a evolução, que são soberanos na análise e
conclusão diagnóstica.

A conclusão diagnóstica deve considerar o quadro clínico, sua evolução, os fatores

etiológicos possíveis, com destaque para a anamnese e os fatores ocupacionais.

A atual Norma Técnica do INSS (Instrução Normativa INSS/DC n. 98, de 5 de

dezembro de 2003 – DOU de 10-12-2003) manteve a orientação da Ordem de
Serviço n. 606 e não mais considerou os estágios evolutivos da LER/DORT. Para
facilitar a compreensão do leitor, vamos manter a reprodução do texto da Norma de
1993, acerca da classificação dos estágios evolutivos, até porque continua sendo
utilizada pelos senhores peritos e especialistas53:

GRAU I: sensação de peso e desconforto no membro afetado. Dor espontânea

localizada nos membros superiores ou cintura escapular, às vezes com pontadas que
aparecem em caráter ocasional durante a jornada de trabalho e não interferem na
produtividade. Não há uma irradiação nítida. Melhora com o repouso. É em geral leve
e fugaz. Os sinais clínicos estão ausentes. A dor pode manifestar-se durante o exame
clínico, quando comprimida a massa muscular envolvida. Tem bom prognóstico.

GRAU II: a dor é mais persistente e mais intensa e aparece durante a jornada de
trabalho e de modo intermitente. É tolerável e permite o desempenho da atividade
profissional, mas já com reconhecida redução da produtividade nos períodos de
exacerbação.

A dor torna-se mais localizada e pode estar acompanhada de formigamento e calor,

além de leves distúrbios de sensibilidade. Pode haver uma irradiação definida. A
recuperação é mais demorada mesmo com o repouso e a dor pode aparecer,
ocasionalmente, quando fora do trabalho durante as atividades domésticas. Os sinais,
de modo geral, continuam ausentes. Pode ser observada, por vezes, pequena
nodulação acompanhando a bainha dos tendões envolvidos. A palpação da massa
muscular pode revelar hipertonia e dolorimento. Prognóstico favorável.

GRAU III: a dor torna-se persistente, é mais forte e tem irradiação mais definida.
O repouso em geral só atenua a intensidade da dor, nem sempre a fazendo desaparecer
por completo, persistindo o dolorimento. Há frequentes paroxismos dolorosos mesmo
fora do trabalho, especialmente à noite. São frequentes a perda da força muscular e
parestesias. Há sensível queda da produtividade, quando não impossibilidade de
executar a função. Os trabalhos domésticos são limitados ao mínimo e muitas vezes
não são executados. Os sinais clínicos estão presentes. O edema é frequente e
recorrente, a hipertonia muscular é constante, as alterações da sensibilidade estão
quase sempre presentes, especialmente nos paroxismos dolorosos, e acompanhadas
por manifestações vagas como palidez, hiperemia e sudorese da mão. A mobilização
ou palpação do grupo muscular acometido provoca dor forte. Nos quadros com
comprometimento neurológico compressivo a eletromiografia pode estar alterada.
Nessa etapa o retorno à atividade produtiva é problemático. Prognóstico reservado.

GRAU IV: a dor é forte, contínua, por vezes insuportável, levando o paciente a
intenso sofrimento. Os movimentos acentuam consideravelmente a dor, que em geral
se estende a todo o membro afetado. Os paroxismos de dor ocorrem mesmo quando o
membro está imobilizado. A perda de força e a perda do controle dos movimentos se
fazem constantes. O edema é persistente e podem aparecer deformidades,
provavelmente por processos fibróticos, reduzindo a circulação linfática de retorno.
As atrofias, principalmente dos dedos, são comuns e atribuídas ao desuso. A
capacidade de trabalho é anulada e a invalidez se caracteriza pela impossibilidade de
um trabalho produtivo regular. Os atos da vida diária são também altamente
prejudicados. Nesse estágio são comuns as alterações psicológicas com quadros de
depressão, ansiedade e angústia. Prognóstico sombrio.
2. DA PREVENÇÃO
Em face da etiologia complexa das LERs, ainda é difícil encontrar uma forma
definitiva de evitar seu surgimento. Existem, sim, maneiras de minimizar ou retardar
seu aparecimento.

A NR-17 do Ministério do Trabalho constitui hoje a principal norma que, se

cumprida em todos os seus itens, certamente servirá de grande valia para a
diminuição das causas ensejadoras do risco das LERs. Se a causa principal e
imediata é o esforço repetitivo, a contrario sensu, se diminuirmos a repetição e o
esforço, certamente obteremos resultados satisfatórios. A prova disso é que o
cumprimento do item 17.6.4 da NR-17 diminuiu sensivelmente os casos de LERs nas
atividades de processamento eletrônico de dados. Mas as empresas, e também os
trabalhadores, olvidam-se de que toda a NR-17 constitui uma fonte preciosa na
prevenção desse mal, que já foi chamado de epidemia do final do século. Ela não se
refere apenas aos digitadores, obrigando-os a uma pausa de dez minutos para cada
cinquenta trabalhados, mas o item anterior da norma, o 17.6.3, de forma cristalina
obriga que sejam incluídas pausas para descanso sempre que as “atividades exijam
sobrecarga muscular estática ou dinâmica do pescoço, ombros, dorso e membros
superiores e inferiores...”. Não é de admirar, portanto, que o excesso de trabalho seja
um dos fatores preponderantes do surgimento e agravamento desse tipo de moléstia.

Quando nos referimos aos trabalhadores, o fizemos adrede, porque muitos

trabalham em diversas empresas, sem respeitar o limite máximo de cinco horas de
efetivo trabalho no caso de entrada de dados, desrespeitando também o limite máximo
de oito mil toques por hora trabalhada, bem como o ganho por produção em que o
ritmo é mais intenso, não se importando com as comezinhas regras de prevenção.

3. DA INDENIZAÇÃO
 Já foi dito que hoje as LERs constituem doença do trabalho, e, se permanecem
sequelas incapacitantes, é devido ao segurado o auxílio-acidente.

A Norma Técnica do MPAS-INSS diz que será concedido o auxílio-doença

acidentário (B-91) quando se provar a incapacidade temporária e o nexo, e, na falta
deste, conceder-se-á auxílio-doença previdenciário (B-31).

Se a incapacidade atingir grau tal cujas sequelas produziram incapacidade

definitiva para o exercício da função, cabe o auxílio-acidente.

Vale ressaltar, porém, o novo enfoque dado à questão da reversibilidade ou não da

moléstia. É que, via de regra, cessada a atividade funcional causadora da patologia,
há melhoria do quadro clínico. Essa situação, contudo, não afasta a concessão do
auxílio-acidente, porque, igualmente, o retorno à mesma atividade laborativa ou
similar reavivará os sintomas. Por isso, de importância fundamental nos casos de
LER/DORT, a decisão do STJ no Recurso Especial já comentado e citado no
Capítulo 3 da Parte I. Aliás, foi em função de inúmeras decisões envolvendo
segurados portadores de alguma síndrome correlata que o STJ firmou o entendimento
quanto à prescindibilidade da reversão do quadro incapacitante para a concessão do
auxílio-acidente54.

Não podemos esquecer que o art. 21 da Lei n. 8.213/91, já comentado55, prevê a

concausalidade. Assim, condições preexistentes ou afeções subjacentes (de ordem
reumática, traumática ou endócrina, por exemplo) não elidem a concessão do
benefício. Se o trabalho não foi causa, pode ter sido concausa, produzindo um
agravamento da moléstia ocupacional.

4. DAS FORMAS CLÍNICAS DAS LESÕES POR ESFORÇOS

REPETITIVOS – LERS
As LERs manifestam-se de diversas formas clínicas, que relacionamos a seguir,
segundo o anexo da atual Norma Técnica. Por sua vez, a nova Norma Técnica cuida
da mesma matéria um pouco diferentemente, o que apontaremos para melhor análise
dos leitores.

4.1. Tenossinovites
4.1.1. Tenossinovite dos extensores dos dedos

É a inflamação aguda ou crônica dos tendões e bainhas dos músculos extensores

dos dedos. É uma das formas mais frequentes, caracterizada por crepitação, calor e
rubor locais, com dor e impotência funcional.

Na atual Norma Técnica, estão classificadas nos itens 2.3.1.16 e 2.3.1.17

tendinites e tenossinovites:

a) tenossinovite dos extensores dos dedos e do carpo: comuns em digitadores e

operadores de mouse. Decorrem mais da contração estática desses músculos, para fim
antigravitacional sobre o carpo e dedos, que da contração dinâmica para o movimento
destes últimos;

b) tenossinovite dos flexores dos dedos e do carpo: acometem os tendões da face

ventral do antebraço e punho em decorrência de movimentos repetitivos de flexão dos
dedos e da mão.

4.1.2. Tenossinovite de De Quervain

É decorrente de espessamento do ligamento anular do carpo no primeiro

compartimento dos extensores, por onde trafegam dois tendões: o longo abdutor e o
curto extensor do polegar. Evolui com processo inflamatório local, que, com o tempo,
atinge tecidos sinoviais peritendinosos e tecidos próprios dos tendões.

Quadro clínico: dor localizada ao nível da apófise estiloide do rádio,

acompanhada de fenômenos inflamatórios. Pode irradiar-se para o polegar e acentua-
se com os movimentos deste. A dor geralmente é de aparecimento insidioso, com
impotência funcional do polegar, ou até mesmo do punho, acompanhando-se, algumas
vezes, de crepitação nos movimentos daquele, e pode irradiar-se para o antebraço,
cotovelo e ombro, apresentando algumas vezes alterações de sensibilidade do
território de inervação do ramo superficial do radial por sua proximidade com o
primeiro compartimento dos extensores, além da perda da força.

A manobra de Finkelstein é considerada patognomônica: segura-se a mão do

paciente pela face dorsal, leva-se o polegar de encontro à base do dedo mínimo e
executa-se um movimento de flexão do punho. Quando positiva, o paciente refere dor
intensa e localizada ao nível da apófise estiloide do rádio, podendo haver irradiação
dela ao longo do trajeto dos tendões.

Pela nova Norma, a doença de De Quervain é a inflamação da bainha comum dos

tendões do abdutor longo e extenso curto do polegar no ponto onde eles passam juntos
por uma única polia: o sulco ósseo do processo estiloide do rádio. Frequente em
atividades nas quais há necessidade de fixação do polegar acompanhado de força, de
torção ou desvio ulnar do carpo, como na atividade das lavadeiras.

4.2. Epicondilites
São provocadas por ruptura ou estiramento dos pontos de inserção dos músculos
flexores ou extensores do carpo no cotovelo, ocasionando processo inflamatório local
que atinge os tendões, fáscias musculares, músculos e tecidos sinoviais. No
epicôndilo lateral inserem-se especialmente os músculos extensores, e no epicôndilo
medial, os músculos flexores.

Na epicondilite medial pode haver comprometimento do nervo ulnar; na

epicondilite lateral, do mesmo modo, pode haver comprometimento do nervo radial.
Em ambos os casos o acometimento é devido à proximidade dos citados nervos aos
epicôndilos.
 Quadro clínico: dor ao nível dos epicôndilos lateral ou medial, decorrente de
processo inflamatório local, próximo às inserções dos músculos extensores e
flexores, respectivamente. Os movimentos fortes, bruscos, de pronossupinação com o
cotovelo em flexão podem desencadear o quadro clínico. A dor geralmente é
localizada na área dos epicôndilos, mas, se não tratada, pode tornar-se difusa,
irradiando-se tanto na direção dos ombros quanto na das mãos. É exacerbada durante
a movimentação das mãos e punhos e durante a pronossupinação, podendo ser
desencadeada pela palpação da massa muscular adjacente.

Para a nova Norma, a epicondilite lateral é definida como a inflamação da

inserção dos músculos responsáveis pela extensão e supinação do antebraço, como,
por exemplo, o trabalho de apertar parafusos. Classifica também a epitrocleíte ou a
epicondilite medial, menos frequente e que provoca a inflamação dos músculos
flexores do carpo na borda medial do cotovelo. Está associada ao movimento de
flexão do punho, atingindo atividades como a de descascador de fios elétricos.

4.3. Bursites
A localização mais importante é nos ombros, mas são encontradas também em
outras regiões. São decorrentes de processo inflamatório que acomete as bursas,
pequenas bolsas de paredes finas, constituídas de fibras colágenas e revestidas de
membrana sinovial, encontradas em regiões onde os tecidos são submetidos a fricção,
geralmente próximas a inserções tendinosas e articulações.

Quadro clínico: dores importantes nos ombros, principalmente para realizar certos
movimentos como abdução, rotação externa e elevação do membro superior. Quando
não tratadas, pode haver irradiação para região escapular ou braços, provocando
incapacidade funcional muito grave, evoluindo até o chamado “ombro congelado”.

As bursites estão previstas na atual Norma, no item 2.3.1.22, e podem ocorrer nas
bursas olecranianas, como consequência do apoio do cotovelo em superfícies duras
durante o trabalho, ou nas bursas subacromiais, geralmente em associação com as
tendinites do supra-espinhoso e a bursite pré-patelar.

4.4. Tendinite do supraespinhoso e bicipital

As tendinites da bainha dos músculos rotadores, especialmente do tendão do
supraespinhoso, e as tendinites do tendão bicipital formam a grande maioria das
incapacidades dos tecidos moles em torno da articulação do ombro e são importantes
fatores etiológicos na rotura desses tendões.

A tendinite do supraespinhoso parece ser causada por relações anatômicas

desfavoráveis, levando a isquemia local e degeneração. Exercício muscular
excessivo, traumas locais e atividades repetitivas do braço podem levar a quadros
clínicos de tendinite.

A tendinite bicipital pode ser encontrada como uma entidade isolada, mas,
frequentemente, é secundária a lesões nas bainhas dos rotadores. A tendinite bicipital
primária pode ser devida a traumas diretos e indiretos no ombro, exercícios
excessivos e atividades repetitivas do braço.

Quadro clínico: o quadro clínico varia desde sensações de peso até dor local. A
dor pode ser muito incômoda e é exacerbada por movimentos. Pode apresentar
quadros álgicos violentos, associados à completa impotência funcional da articulação.
A dor se localiza próximo à pequena tuberosidade do úmero e face anterior do braço,
podendo, nos casos mais graves, irradiar-se para todo o membro superior.

De acordo com a atual Norma, a tendinite bicipital é a decorrente da inflamação da

bainha sinovial do tendão da porção longa do bíceps, no ponto em que ela muda de
direção: no sulco bicipital. Ocorre mais frequentemente associada a outras lesões da
bainha rotatória do ombro e atinge atividades em que há necessidade de permanecer
com os braços elevados por longos períodos. Já a tendinite do supraespinhoso é
ocasionada pela compressão das fibras do supraespinhoso pelo acrômio ao realizar a
abdução do braço acima de 45º. É acompanhada, geralmente, de bursite subacromial.
Podem não ser ocupacionais e atingem parte da população adulta, especialmente a
mais sedentária.

4.5. Cistos sinoviais

São decorrentes de degeneração mixoide do tecido sinovial, podendo aparecer em
articulações, tendões, polias e ligamentos. São tumorações císticas, circunscritas,
únicas ou múltiplas, geralmente indolores, localizando-se frequentemente no dorso do
punho. No tocante às LERs, o aparecimento de um cisto sinovial é um sinal
inequívoco de comprometimento inflamatório localizado, com degeneração tecidual
variável.

Pela Norma atual, os cistos são definidos como tumefações esféricas, geralmente
únicas, macias, habitualmente indolores e flutuantes, que ocorrem por degeneração
mixoide do tecido sinovial periarticular ou peritendíneo. São comuns na face
extensora do carpo, podendo ter o seu aparecimento favorecido por trabalhos manuais
que exijam força. Nem sempre são ocupacionais e/ou incapacitantes.

4.6. Dedo em gatilho

Impossibilidade de estender o dedo após flexão máxima. Quando o paciente tenta
estender o dedo, forçando contra o obstáculo, sente um ressalto e o dedo pode ser
estendido novamente. É decorrente de constrição da polia dos flexores, que dificulta a
passagem desses tendões e aumenta o atrito entre polia e tendões, provocando reação
inflamatória local. Com o passar do tempo, o processo inflamatório atinge o tecido
sinovial peritendinoso e tecidos próprios dos tendões dos flexores. Nesse caso, a
sinovite e a tendinite podem ser consequentes da fasciite.
 Pela Norma atual, é a inflamação dos tendões flexores dos dedos e que pode
produzir espessamentos e nódulos que dificultam o deslizamento desses tendões em
suas bainhas. Ao vencer abruptamente a resistência ao movimento de extensão, o dedo
salta, caracterizando o diagnóstico. Incide nas atividades em que há associação de
força com compressão palmar por instrumentos como alicates, tesouras e gatilhos de
bombas de gasolina.

4.7. Contratura ou moléstia de Dupuytren

Fasciite palmar fibrosante que, com a evolução, forma verdadeiros cordões
palmares em direção aos dedos, impedindo sua extensão normal. É mais
frequentemente observada nos anulares, mínimos, médios, indicadores e, por último,
polegares dos trabalhadores braçais, sujeitos a microtraumas ou vibrações constantes.
Com a evolução do processo, acaba por provocar inflamações em diversos tecidos
adjacentes.

A atual Norma a classifica como patologia não ocupacional, sendo caracterizada

pelo espessamento, com contratura, da fáscia palmar, sendo frequentemente familiar e
bilateral.

4.8. Compressão de nervos periféricos

4.8.1. Síndrome do túnel do carpo

Decorre da compressão do nervo mediano ao nível do carpo, pelo ligamento anular

deste, que se apresenta muito espessado e enrijecido por fasciite desse ligamento.
Devido ao estreitamento do espaço ao nível do túnel do carpo, há maior resistência
ao livre trânsito dos flexores dos dedos que por ali trafegam, com consequente
aumento do atrito entre tendões e ligamentos e desenvolvimento da tenossinovite e
tendinite.

Quadro clínico: dor, parestesias e impotência funcional que atingem

primordialmente a face palmar dos primeiro, segundo e terceiro dedos e da região
tenar, principalmente do oponente do polegar e da borda radial do quarto dedo. Ao
exame físico, geralmente o teste de Tinnel e a manobra de Phalen são positivos.

Sinal de Tinnel: é dito positivo quando a percussão e a compressão sobre a região

do ligamento carpal volar, na base da mão, desencadeiam a dor no trajeto inervado
pelo nervo mediano.

Manobra de Phalen: quando se faz uma flexão máxima dos punhos e esta é mantida
por no mínimo um minuto, muitas vezes desencadeiam-se os sintomas comuns da
síndrome do túnel do carpo, com parestesias e dor.

O exame de eletroneuromiografia geralmente é positivo.

Na atual Norma, é prevista no item 2.3.1.1 e ocorre com a compressão do nervo

mediano ao nível do punho. Decorre da desproporção continente/conteúdo no túnel do
carpo. Incide nas atividades manuais repetitivas, quando há necessidade de força ou
desvio do carpo, porque haverá compressão do nervo mediano. Nos casos de ser
bilateral, pode não ter relação com o trabalho e é comum durante a gestação.

4.8.2. Síndrome do canal de Guyon

Mais rara que a síndrome do túnel do carpo, é a ela equivalente, porém atingindo o
nervo ulnar, quando ele passa pelo canal de Guyon ou túnel em torno do osso
pisiforme.

Quadro clínico: dor, parestesias, impotência funcional, “garra ulnar”, podendo

haver hipotrofia dos músculos interósseos e lumbricais da mão atingida.

A atual Norma prevê (item 2.3.1.4) que estão sujeitas a essa moléstia as atividades
que utilizem de forma excessiva a borda ulnar do punho, sendo que podemos citar
como exemplos as dos escrivães e aramistas. Essa doença causa distúrbios de
sensibilidade no quarto e quinto dedos, bem como distúrbios motores na face palmar.
4.8.3. Síndrome do pronador redondo

Ocorre pela compressão do nervo mediano abaixo da prega do cotovelo. Essa

compressão pode acontecer entre os dois ramos musculares do pronador redondo, ou
da fáscia do bíceps, ou na arcada dos flexores dos dedos.

Quadro clínico: dor na região proximal do antebraço e nos três primeiros dedos,
enfraquecimento da oponência do polegar e dos flexores dos três primeiros dedos,
além de dor quando se prona o antebraço com o punho firmemente cerrado e contra
resistência. Pode haver comprometimento sensitivo da eminência tenar. O quadro
pode surgir quando há movimentos repetitivos e de força para pronossupinação e
também com a hipertrofia muscular do antebraço.

Nada há de novidade na Norma recém-editada.

4.8.4. Síndrome cervicobraquial

É devida à degeneração do disco cervical e se desenvolve a partir de uma

combinação de hereditariedade constitucional e causas ambientais. As alterações do
forâmen intervertebral ou do canal espinhal podem comprimir e irritar as raízes
nervosas, a medula espinhal ou artérias vertebrais, ocasionando a sintomatologia
clínica.

Quadro clínico: hipoestesia, fraqueza muscular (atrofia), limitação à

movimentação, dor à movimentação, hipotonia local, dor durante esforço e dor à
compressão. Os distúrbios das raízes nervosas são os sintomas dominantes da
síndrome cervical.

4.8.5. Síndrome do desfiladeiro torácico

É devida à compressão do plexo braquial em sua passagem pelo chamado

desfiladeiro torácico, formado pela clavícula, primeira costela, músculos escalenos
anterior e médio e fáscias dessa região, que determinam um estreito canal, que pode
tornar-se ainda mais exíguo quando encontramos pequenas alterações anatômicas ou
outras alterações decorrentes de traumas locais, vícios de postura e fatores
ocupacionais, tais como carregar carga pesada nos ombros ou trabalhar com a cabeça
elevada. É também decorrente da utilização do membro superior em situação de
elevação, perto de 180º, quando os nervos do plexo braquial são comprimidos.

Quadro clínico: parestesias e dor irradiada para os membros superiores na

distribuição do nervo ulnar, fraqueza, esfriamento, fenômeno de Raynard,
entorpecimento, claudicação, hipoestesia, fraqueza ou atrofia muscular, ombro caído,
ruído supraclavicular, edema e hipotonia. As manobras de Adson e Allen, quando
positivas, são um teste eficaz.

A norma atual explicita algumas atividades sujeitas à patologia: trabalhadores que

mantêm os braços elevados por muito tempo ou que comprimem o ombro com objetos,
como o uso contínuo de telefone apoiado entre a orelha e os ombros.

4.8.6. Síndrome da tensão do pescoço (mialgia tensional)

A etiologia ainda é controvertida. A teoria proposta para o mecanismo

patogenético dessa doença é a fadiga muscular localizada, devido à estática e
sistemática contração. O processo básico que tem sido proposto é o da acumulação de
produtos finais metabólicos nos músculos ou suprimentos insuficientes de oxigênio. O
diagnóstico é frequentemente feito por exclusão das outras causas de dores no
pescoço e ombro.

Quadro clínico: dor no pescoço, rigidez muscular no pescoço, cefaleia, fraqueza

muscular e parestesias, hipotonia muscular, tensão no pescoço, limitação à
movimentação, lordose e ombro caído.

Ainda pela Norma em vigor encontramos as seguintes moléstias não previstas na

Norma de 1993:
 1) Neuropatias compressivas:

a) Síndrome do interósseo anterior. É a compressão do nervo na borda de origem

dos músculos flexores superficiais dos dedos. Acomete quem carrega material
pesado. O diagnóstico é feito pela manobra de flexão do terceiro dedo contra
resistência, que produz dor no cotovelo e déficit motor.

b) Lesão do nervo mediano na base da mão. É a consequência da compressão

extrínseca do nervo, causada, por exemplo, pelo uso de ferramentas, como a chave de
fenda de cabo curto; pela vibração na base da mão quando do uso de martelo,
grampeador, carimbo, por exemplo.

c) Síndrome do interósseo posterior. É o comprometimento do ramo profundo do

nervo radial, após sua bifurcação na extremidade proximal do antebraço, causado por
sequelas de fraturas, luxações do cotovelo, processos inflamatórios, tumores de partes
moles, variações anatômicas e iatarogênicas, além de intoxicação por metais pesados.
Pode causar dor no antebraço e diminuição da força muscular.

2) Tendinites e tenossinovites:

a) Tendinite distal do bíceps. Decorre de atividades que exigem movimentos de

flexão do antebraço supinado sobre o braço.

b) Tenossinovite do braquiorradial. Decorre de atividades que exigem movimentos

de flexão do antebraço pronado sobre o braço.

3) Outros:

a) Distrofia simpático-reflexa. Tem como característica a dor de caráter difuso e

em queimação. Ocorre em situações em que o ombro seja mantido em repouso
prolongado (após infarto, acidente vascular cerebral etc.).

b) Síndrome miofascial e fibromialgia. De origem e natureza polêmicas, a nova

Norma recomenda buscar maiores informações em publicações especializadas.

c) Cãibra de escrivão. É uma doença neurológica do grupo das distonias que se

manifesta com fortes contrações dos dedos e mãos que escrevem, obrigando à
interrupção da atividade. Não é doença ocupacional, visto que a escrita em excesso
não pode ser considerada causa de doença nem fator de agravamento.

5. PERSPECTIVAS
As dificuldades encontradas em relação ao devido enquadramento acidentário da
LER/DORT, seja do ponto de vista de diagnóstico, seja, sobretudo, do ponto de vista
de indenização acidentária, levou o INSS a formar uma comissão para revisão da
Ordem de Serviço n. 606/98, sendo editada, então, a atual Norma Técnica, através da
Instrução Normativa INSS/DC, n. 98, de 5 de dezembro de 2003, publicada no Diário
Oficial da União de 10 de dezembro de 2003, para aprofundar o problema e propor
novas soluções.

A atual Norma traz significativos avanços, sobretudo na seção II, quando cuida da
Avaliação da Incapacidade Laborativa. Abandona nomenclaturas antigas da Ordem de
Serviço n. 606, como “nexo técnico” e disposições para as empresas e para os órgãos
operacionais do INSS.

Assim, determina que todos os casos com suspeita diagnóstica de LER/DORT

devem ser objeto de emissão da CAT pelo empregador e respectivo preenchimento do
Atestado Médico da CAT pelo médico do trabalho da empresa ou pelo médico
coordenador do PCMSO. Prevê expressamente a hipótese de não emissão da CAT
pela empresa, numa clara referência à possibilidade de a CAT ser emitida pelos
substitutos legais do art. 22, § 2º, da Lei n. 8.213/91, o que, nos casos de LER/DORT,
vinha sendo de difícil aceitação pelos órgãos do INSS. E mais, veda expressamente a
recusa da CAT, devendo ser registrada independentemente da existência de
incapacidade para o trabalho, devendo ser utilizada para fins estatísticos e
epidemiológicos. Caso haja recomendação para afastamento superior a quinze dias
pelo médico que preencheu o Atestado Médico, o segurado será então encaminhado
para a realização do exame pericial. O perito do INSS foi objeto de atenção especial
por parte da Norma, a qual explicita as situações possíveis de conclusão pericial,
desde a concessão do auxílio-doença acidentário até a aposentadoria por invalidez
acidentária, passando pela reabilitação profissional.

Finalmente, vale lembrar que pela primeira vez numa Norma do INSS se deu
atenção ao segurado. A Norma determina que, em casos de cessação do auxílio-
doença acidentário, o médico perito, “como preceito da ética médica, deve prestar
informações ao segurado, especialmente quando solicitado”.
 CAPÍTULO 3
DA COLUNA VERTEBRAL

Sumário: 1. Introdução. 2. Do acidente-tipo e dos “estalos” na coluna. 3. Das condições agressivas

no ambiente do trabalho. 4. Da indenização.

1. INTRODUÇÃO
A coluna vertebral pode ser conceituada como o conjunto de vértebras que,
articuladas entre si, formam um eixo ósseo estendido do crânio à bacia. É formada
por vinte e quatro vértebras, sendo sete cervicais, doze dorsais e cinco lombares,
resultando daí a divisão da coluna em região cervical, dorsal e lombar. Estão assim
denominadas C1 até C7 (cervicais), T1 a T12 (dorsais), também denominadas D1 a
D12 e L1 a L5 (lombares). Existem, ainda, as que se situam abaixo destas e acima da
bacia, chamadas de S1 e S2 (sacrais).

Ao lado da LER e da PAIR, os “males” da coluna representam, no âmbito da

infortunística, um dos mais sérios problemas para o segurado. Por isso sua
importância e a necessidade de estudar, ainda que resumidamente, as questões com
ela relacionadas.

2. DO ACIDENTE-TIPO E DOS “ESTALOS” NA COLUNA

Duas situações podem ser bem caracterizadas: o acidente-tipo envolvendo a
coluna, provocando incapacidade para o trabalho, parcial ou total, temporária ou
permanente. Nessa situação a questão é facilmente resolvida, inclusive no âmbito
administrativo, pelo Instituto. É o caso de fraturas decorrentes, sempre de origem
traumática, cujo exemplo mais comum é a queda de altura, resultando fratura a nível
da T12 ou L1 ou L2, e às vezes provocam acunhamento de vértebras.

A dificuldade aparece quando nos deparamos com os “famosos estalos na coluna”,

que amiúde vêm escritos nas CATs. De fato os traumas (macro ou micro) geralmente
provocam alterações das vértebras (escorregamento), comprimindo os nervos,
causando dor intensa e, via de regra, redução da capacidade laborativa. Podemos até
falar em compressão e ruptura dos nervos causadas por traumas maiores, as quais,
dependendo da intensidade e localização, podem levar à paralisia e morte (ruptura a
nível cervical).

A par dessas questões, como aliás é dever da perícia médica infortunística em

qualquer caso, o tipo de trabalho exercido pelo segurado assume papel preponderante
na conclusão pericial. Assim, ao lado do diagnóstico de certas lesões nem sempre de
fácil nexo com o trabalho, deve ser ele cotejado necessariamente com a atividade
laborativa do segurado.

É que as lombalgias de origem traumática têm sua etiologia vinculada a lesões de

caráter permanente (fraturas, luxações, hérnias e protusões discais, espondilose
traumática) ou então a esforços, contusões, entorses ou distensões. Estas últimas são
chamadas de lombalgias de esforço e atingem somente as partes moles, sem
repercussão óssea e sem caráter permanente, sendo, via de regra, indenizáveis.

O exame clínico-físico é imprescindível para verificação de alterações na coluna.

Assim é que o exame especial na coluna cervical deve incluir inspeção, palpação,
verificação de mobilidade e os seguintes testes especiais:

a) teste de tração;

b) teste de compressão (sinal de Spurling);

c) teste de Valsalva (aumento da pressão intratecal – característico de hérnia ou

tumor cervical);
 d) teste de deglutição (compressão da artéria subclávia (costela cervical) ou
compressão do músculo escaleno médio);

e) teste de Adson (alteração do pulso radial);

f) sinal de Lhermitte (dor – “descarga elétrica” – ao longo da coluna – hérnia

discal, tumor ou esclerose múltipla).

Já o exame físico especial da coluna lombar deve incluir a inspeção, mobilidade,

palpação das partes óssea e de tecidos moles e os seguintes testes:

a) sinais de Cobb (marcar passos sem sair do lugar); de Lasègue (elevação da

perna); de Bragard (elevação da perna retificada); de Neri (sentado com joelho
estendido com flexão da cabeça); de Gaenslen (articulação sacroilíaca); e de Beevor
(movimentação de cicatriz umbilical);

b) testes de Milgran, Hoover, Valsava, Patrick (patologia coxofemoral ou da

articulação sacroilíaca);

c) testes de: marcha nos calcanhares (impossibilidade) = L4 – L5 – S1 (ciático

poplíteo externo); marcha na ponta dos pés (impossibilidade) = L5 – S1 – S2 (tibial,
ciático poplíteo interno); subir escadas (impossibilidade) = L2 – L3 – L4 (femoral).

3. DAS CONDIÇÕES AGRESSIVAS NO AMBIENTE DO

TRABALHO
Uma questão corriqueira nas lides acidentárias que tem como causa de pedir “os
males da coluna” diz respeito ao ambiente agressivo em que o trabalho é exercido.
Ora, esse tipo de causa não justifica de per si o direito à indenização. Em primeiro
lugar porque nem sempre é verdadeira essa informação, devendo ser confirmada pela
vistoria no local de trabalho. Por outro lado, há o vício do “famoso estalo na coluna”
ao carregar um peso ou ao se abaixar etc.
 Bem, situações descritas como “estalos” caracterizam, em tese, acidente-tipo, e a
perícia médica condiciona a concessão do benefício à comprovação da ocorrência do
acidente. Por outro lado, o trabalho em condições agressivas à coluna difere
substancialmente do acidente-tipo, podendo caracterizar, isso sim, uma doença do
trabalho relacionada à coluna. A causa de pedir, pois, difere num e noutro caso da
mesma forma que a prova a ser produzida.

Pode ser que os patronos dos obreiros prefiram utilizar as condições agressivas do
ambiente do trabalho em que o segurado exerce sua atividade por entenderem de
difícil prova o acidente-tipo. Esse posicionamento está errado e pode causar prejuízo
para o próprio segurado. É que não há como indenizar o segurado por acidente-tipo
sem prova, nem atribuir às condições agressivas em que o trabalho é exercido “todos
os estalos” narrados.

A questão torna-se ainda mais complicada no que se refere aos casos de

incapacidade. Muitas lesões, como a hérnia de disco (ou a protusão discal, seu
estágio inicial), geralmente têm origem em traumas, portanto, em acidente-tipo ou, na
pior das hipóteses, em condições excepcionais de agressividade do trabalho. Não é
defensável ou sustentável a tese de que microtraumas, oriundos das condições
normais de trabalho, tenham originado a hérnia.

Dessa forma, imperioso que a inicial narre o que de fato ocorreu, e o autor faça a
prova do acidente-tipo se for o caso, ou, se não for, prove as condições agressivas,
para que, cotejadas com as tarefas exercidas pelo segurado, justifiquem a
incapacidade e eventual indenização.

4. DA INDENIZAÇÃO
Como vimos, não é sempre fácil para o perito, seja no âmbito administrativo, seja
na esfera judicial, uma conclusão que categoricamente afirme ou negue o direito à
indenização acidentária.

Exemplo disso são a osteofitose em L4 – L5, que é sede habitual da degeneração

da coluna, embora possa atingir todas as vértebras até L5, e a escoliose, que atinge na
maior parte das vezes as vértebras torácica e dorsal.

Nesses casos exclui-se o nexo causal. Mas é preciso muito cuidado quando se trata
de obreiro jovem, ainda na segunda ou terceira décadas, que passa a apresentar
problemas de coluna alegando relação com o trabalho. Assim, deve ser feita uma
rigorosa investigação quanto à forma desenvolvida, até porque a idade não pode ser
alegação da causa do aparecimento das lesões, sendo inadmissível dizer que um
jovem de trinta anos já se encontre em faixa etária elevada.

Mas não é somente nos casos de jovens. O perito, ao afirmar a aparente lesão
constitucional, deve verificar se esta é difusa ou concentrada na região corporal
afetada pelo acidente, pois, se se encontrar apenas no segmento examinado, podemos
estar diante do fenômeno da concausalidade, ou seja, a lesão existia mas foi agravada
pelo acidente56.

Nos dias de hoje, com os exames complementares existentes, sobretudo a

ressonância magnética, não se compreendem indenizações não devidas, nem
sobretudo indenizações devidas, mas negadas. Na parte reservada à jurisprudência
podem os leitores analisar a posição dos nossos tribunais nas mais variadas questões
que envolvem os “males da coluna”, como, por exemplo, as estenoses de medula, as
osteoartroses, as escolioses, a espinha bífida etc.
 CAPÍTULO 4
OUTRAS MOLÉSTIAS IMPORTANTES

Sumário: 1. Da SIDA-AIDS. 2. Das pneumoconioses. 2.1. Da silicose. 2.2. Da asbestose. 3. Da

dermatose ocupacional. 4. Das varizes. 5. Da epilepsia. 6. Da hipertensão e das doenças cardíacas. 7.
Conclusão.

1. DA SIDA-AIDS
A síndrome de imunodeficiência adquirida (SIDA-AIDS) é uma doença de origem
viral cujo agente é o vírus HTLV-III/LAV, mais conhecido como HIV. É caracterizada
por uma deficiência seletivo-quantitativa e qualitativa da imunidade mediata por
células induzidas pelos linfócitos timo-dependentes, através de uma subpopulação
dessas células, denominadas linfócitos T auxiliares ou T helper.

Começam a surgir processos acidentários envolvendo trabalhadores portadores do

vírus da SIDA-AIDS, e a tendência é que o problema venha a aumentar nos próximos
anos. Como se sabe, trata-se de um processo mórbido que se encontra em grande
expansão em todo o mundo, até agora não curável pelos agentes terapêuticos
conhecidos e, evidentemente, que está a gerar sérios problemas econômicos,
emocionais e médicos, problemas esses que se estendem também aos segurados.

Algumas colocações precisam ser feitas sobre a questão: a primeira é a de que o

art. 26 da Lei n. 8.213/91 enumera os benefícios que independem de carência. Ao
tratar no inciso II do auxílio-doença e da aposentadoria por invalidez, ao lado dos
acidentes de qualquer natureza e das doenças ocupacionais, inclui também os casos
do segurado que, “após filiado ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, for
acometido de alguma das doenças e afeções especificadas em lista elaborada pelos
Ministérios da Saúde, do Trabalho e da Previdência Social a cada 3 (três) anos, de
acordo com os critérios de estigma, deformação, mutilação, deficiência, ou outro fator
que lhe confira especificidade e gravidade que mereçam tratamento particularizado”.

Ora, essa lista “provisória” vem especificada no art. 151 do mesmo diploma legal,
e ao lado de tuberculose ativa, hanseníase etc. está a síndrome de imunodeficiência
adquirida (SIDA-AIDS). Portanto, num primeiro momento basta a condição de
segurado para usufruir dos benefícios previdenciários independentemente de carência.

A segunda questão diz respeito ao nexo entre a eventual contaminação dos

trabalhadores e o trabalho.

Se a contaminação do segurado tiver nexo direto com o trabalho, já estará

cumprido um dos requisitos. Profissionais que trabalham diretamente com pacientes
portadores do vírus, tais como médicos, enfermeiros, odontólogos, técnicos de bancos
de sangue etc., podem acidentalmente vir a ter contato com sangue, fezes, urina ou
sêmen contaminados; contudo, a probabilidade de se infectarem é muito remota,
quantificada em cem vezes menor que com o vírus de hepatite B57. Para outros
profissionais, como cabeleireiros, barbeiros, esteticistas, maquiadores, manicures e
pedicures, embora tenham contato direto com seus clientes, o risco de se infectarem é
ainda menor, já que dificilmente terão contato com o sangue eventualmente
contaminado. Contudo, se infectados, o reconhecimento do nexo causal com o trabalho
à evidência é direto.

Tormentosa, porém, é a questão do nexo causal indireto, ou seja, com supedâneo na

teoria da concausalidade. Já tivemos oportunidade de discorrer sobre tal questão58.
Entendemos plenamente aplicáveis à SIDA-AIDS os mesmos critérios utilizados para
os demais casos. Por que deveria ser diferente? Mais uma discriminação? Assim se a
SIDA--AIDS atuar como agravamento ou concausa de outra moléstia ocupacional e
até de um acidente, e desse fato resultar redução da capacidade para o trabalho,
cabível será o benefício acidentário. Não há diferença entre o doente de SIDA-AIDS
e os demais, por exemplo, de saturnismo, benzenismo etc. É que para um trabalhador
hígido pode não haver redução da capacidade laborativa, mas para o portador do
vírus sim. Nesse sentido manifestam-se José de Oliveira59 e Irineu Pedrotti60.

O Decreto n. 3.048/99, no anexo II, ao relacionar as doenças com os agentes

patogênicos causadores, na lista B – “doenças infecciosas e parasitárias relacionadas
com o trabalho”, ao lado da tuberculose, da febre amarela e das hepatites virais,
coloca no item X as doenças provocadas pelo vírus da Imunodeficiência Humana
(HIV) (B-20 a B-24). Como agentes ou fatores de risco relaciona principalmente
aqueles encontrados em trabalhadores da saúde, em decorrência de acidentes
perfurocortantes com agulhas ou material cirúrgico contaminados, da manipulação,
acondicionamento ou emprego de sangue ou seus derivados, e do contato com
materiais provenientes de pacientes infectados.

A terceira questão diz respeito ao fato de o trabalhador ser portador do vírus HIV
(soro positivo), mas, sem clínica, estaria coberto pelo SAT?

Precisamos ter presente que o SAT não indeniza doenças, mas incapacidade para o
trabalho. Assim, mesmo que o segurado seja portador do vírus mas não esteja
incapacitado ainda que parcial e temporariamente para o trabalho, não há que falar em
direito a qualquer benefício de natureza infortunística. A contrario sensu, a partir do
momento em que houver redução da capacidade laborativa, temporária ou definitiva,
parcial ou total, fará jus ao benefício correspondente.

Como a SIDA-AIDS é uma síndrome sui generis, o tratamento infortunístico a ser

dado ao segurado deve ser também diferenciado. Dessa forma o conceito de redução
da capacidade laborativa deve adquirir contornos especiais, até por causa da
discriminação social da qual é vítima o portador do vírus. Queremos dizer com isso
que fatores como idade, sexo, ambiente social, grau de profissionalização e sobretudo
o estado psicológico do segurado devem ter grande peso no momento da perícia
acidentária que vai conceder ou negar o benefício.

Embora problema relativamente recente, já existe entendimento jurisprudencial

assegurando os benefícios comprovada a causalidade ou concausalidade.

2. DAS PNEUMOCONIOSES
Podemos conceituar a pneumoconiose como toda doença pulmonar decorrente da
inalação de poeiras inorgânicas (minerais) e orgânicas em suspensão nos ambientes
de trabalho, levando a alterações do parênquia e suas possíveis manifestações
clínicas, radiológicas e da função pulmonar61.

Embora as pneumoconioses possam ser preveníveis e passíveis de erradicação, no

Brasil, apesar do conhecimento ocupacional e clínico acumulado da experiência de
outros países, os meios para implementar e controlar programas de controle de riscos
são sofríveis pela estrutura de saúde pública vigente. É por isso que as
pneumoconioses são as doenças profissionais mais frequentes, não só no Brasil como
nos países em desenvolvimento62.

A maioria (embora não todas) das pneumoconioses denomina-se de acordo com o

tipo de poeira a que o trabalhador está exposto. Para saber se uma pneumoconiose
causa ou não incapacidade para o trabalho, vai depender da quantidade de tecido
pulmonar afetado, a tal ponto que tenha perdido sua capacidade funcional em
consequência da acumulação da poeira, ou pelo tecido cicatrizado produzido pela sua
presença, ou ambas as causas. Em sentido contrário, enquanto haja tecido pulmonar
que funcione normalmente e em quantidade suficiente, não se pode falar em
incapacidade. Por isso que o aparecimento de uma insuficiência respiratória
consecutiva a uma pneumoconiose dependerá da quantidade inalada da poeira e
variará de acordo com sua capacidade fibrogênica. Assim é que uma poeira
potencialmente muito fibrogênica é capaz de inutilizar uma grande área de tecido
pulmonar com exposições mais reduzidas que outra poeira com um potencial
fibrogênico menor.

Entre as pneumoconioses provocadas por poeiras fibrogênicas, a silicose e a

asbestose são as mais importantes.

2.1. Da silicose
É uma das principais pneumopatias existentes no Brasil. Não há dados disponíveis
e suficientes que nos permitam estimar a prevalência ou incidência da silicose ou de
outras pneumoconioses. Por outro lado, devemos admitir que incidência e prevalência
aqui como em outros países vêm decaindo em função da melhoria de condições no
meio ambiente de trabalho com a abolição ou diminuição da poeira de sílica.

O agente patogênico é a poeira de sílica-livre (SiO2) ou dióxido de silício na

forma cristalina. A sílica pode existir em forma livre (quartzo, areia, feldspato) ou
combinada com outros óxidos metálicos, formando silicatos. O quartzo é o principal
agente etiológico da silicose e é largamente utilizado como matéria-prima na
fabricação de louças (de cozinha, sanitárias), cerâmicas etc.

As partículas da sílica atingem os alvéolos dos pulmões, formando nódulos que os

enrijecem e que levam à redução da capacidade respiratória.

A silicose na forma clássica ou crônica se verifica com a exposição moderada à

poeira, com menos de 30% de quartzo, durante um período de vinte a quarenta e cinco
anos63. Nesse estágio de silicose com nódulos geralmente de cinco milímetros ou
menos nos alvéolos baixos, a queda da capacidade da função pulmonar não é comum.

Já a forma acelerada se verifica com a exposição moderadamente alta à poeira,

com 40% a 80% de quartzo, de cinco a quinze anos64. É uma forma intermediária entre
a silicose crônica e a aguda, e os nódulos estão presentes em grande quantidade e em
vários está​gios de desenvolvimento.

A terceira forma de silicose é a chamada aguda. É uma forma rara que é encontrada
em indivíduos com forte exposição à poeira e em altíssimas concentrações de sílica.
Desenvolve-se num período de um a três anos de exposição e progride para a morte
por falência respiratória65. Embora a literatura nos diga que é pouco frequente essa
forma de silicose, no Brasil ainda se pode encontrar no jateamento de areia,
cavadores de poços no Nordeste e na indústria de sabões abrasivos, enfim, em
ambientes fechados, mal ventilados e sem o uso de equipamentos de proteção
adequados.

Do ponto de vista infortunístico não resta dúvida de que, em qualquer das formas
em que se apresente, trata-se de uma doença profissional. O agente patogênico sílica
vem relacionado no item 18 do anexo II do Regulamento, o qual explicita que as
atividades mais comuns potenciadoras do risco são a extração de minérios,
decapagem e limpeza de metais, foscamento de vidros com jatos de areia, trabalho em
pedreiras etc. Cabe, pois, indenização acidentária, precedida do afastamento do
trabalho.

2.2. Da asbestose
Ao lado da silicose, a asbestose é atualmente uma das formas mais comuns de
pneumoconioses que se verificam no Brasil. É causada pela exposição ao asbesto ou
amianto. Os efeitos nóxios do asbesto decorrem de seus potenciais carcinogênico e
fibrogênico.

A asbestose assume importância relevante, porque os efeitos mais graves da

exposição, além da pneumoconiose ou fibrose pulmonar intersticial difusa, são o
câncer de pulmão, a inflamação e calcificação da pleura e o mesotelioma maligno, os
quais, via de regra, sobretudo o último, aparecem muito tempo depois, quando os
trabalhadores expostos se encontram na quinta ou sexta décadas66.

A questão do amianto no Brasil nos últimos anos ultrapassou os limites da

medicina ocupacional, entrando na esfera político-econômica e político-sindical. É
que, enquanto de um lado forte corrente sindical, apoiada por técnicos capazes, queria
o banimento total do uso do amianto, alguns setores ainda preferem o “seu uso
controlado”. O Brasil é o maior produtor de amianto da América Latina e um dos
mais importantes do mundo, chegando a produzir duzentas e vinte mil toneladas no
final da década de 1980. Hoje a maior mina em lavra é a Canabrava, em Goiás,
controlada pela SAMA S.A. – Mineração de Amianto.

Por outro lado, a exposição não se dá apenas na extração do amianto, mas nas
atividades de tratamento, como as operações de britagem, secagem, beneficiamento
etc., além da manufatura dos produtos do asbesto. O Grupo Interinstitucional do
Asbesto – GIA, do qual participam diversos órgãos públicos e trabalhadores, estimou
que em 1988 mais de doze mil pessoas estariam expostas diretamente ao asbesto,
número este que cresceria para trinta mil, incluindo-se aí os que manipulam os
produtos acabados.

Tudo isso levou à promulgação da Lei n. 9.055, de 1º de junho de 1995, que

disciplina o uso do amianto no Brasil, incluindo-se a importação. Essa lei cuida
apenas do amianto do grupo crisotila ou amianto branco. Aliás esta é a forma mais
encontrada no mundo (97%), a quase totalidade produzida no Brasil, e é também a
que apresenta maior risco de câncer do pulmão67.

Contudo essa lei ficou letra morta, até porque não havia interesse por parte das
empresas em comunicar ao Ministério da Saúde, através do SUS, os casos de
trabalhadores doentes, e muito menos de certos setores governamentais em
implementá-la. A regulamentação dessa lei apenas se concretizou mais de dois anos
depois, através do Decreto n. 2.350, de 15 de outubro de 1997, publicado no Diário
Oficial da União do dia seguinte. Coincidência ou não, nessa data se realizava em
Bruxelas o Congresso Internacional sobre o amianto no mundo. Esse Regulamento
prevê a criação da Comissão Nacional Permanente do Amianto – CNPA68.

O asbesto ou amianto está relacionado no anexo II do Regulamento (item 02), e os

trabalhos que contêm o risco de acordo com o texto legal são aqueles já citados,
incluindo o Regulamento “qualquer colocação ou demolição de produtos de amianto
que produza partículas atmosféricas de amianto”.

Devemos destacar que o Estado e o Município de São Paulo avançaram ainda mais
na legislação e proibiram o uso do amianto, conforme a Lei Estadual n. 12.684/2007 e
a Lei Municipal n. 13.113/2001. O Supremo Tribunal, em duas decisões, sinalizou
pela validade dessas leis, negando liminar de suspensão, conforme julgados na
ADPF/109 – Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, Min. Ricardo
Lewandowski, decisão de 14-4-2009, e ADIn 3.937, rel. Min. Marco Aurélio,
decisão plenária de 4-6-2008. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo chegou a
suspender liminarmente a lei (ADIn 152.105.0/4-00), mas em sede da Reclamação n.
5.571, formulada pelo Estado de São Paulo, o Ministro Ayres Brito suspendeu os
efeitos da liminar.

O fumus boni iuris certamente foi afastado não apenas pela existência de
legislação internacional que proíbe expressamente a produção de amianto, mas
também porque, no Direito Comparado, países integrantes da União Europeia,
notadamente França, Polônia, Islândia, Alemanha, Holanda e Reino Unido, de há
muito baniram esse produto dos seus mercados.

Ademais, em matéria de proteção à saúde e de defesa do meio ambiente, a

competência legislativa é concorrente, a teor do art. 24, VI e XII, da Constituição.

Finalmente, a defesa da saúde, conforme estabelece o art. 196 da Carta Magna, é

competência do Estado, entendido genericamente. Portanto, não é apenas da União,
mas também dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios.

Assim, estamos diante de uma doença tipicamente profissional. Sem entrarmos na

polêmica do banimento do amianto em nosso meio laboral, ou do seu uso controlado,
o fato é que a doença é grave e o trabalhador afetado deve ser indenizado e afastado
das atividades laborativas.

Destaca-se que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIn 4066, rel.

Min. Rosa Weber, em 24-8-2017, por maioria, entendeu que, “À luz do conhecimento
científico acumulado sobre a extensão dos efeitos nocivos do amianto para a saúde e
o meio ambiente e à evidência da ineficácia das medidas de controle nela
contempladas, a tolerância ao uso do amianto crisotila, tal como positivada no art. 2º
da Lei n. 9.055/1995, não protege adequada e suficientemente os direitos
fundamentais à saúde e ao meio ambiente equilibrado (arts. 6º, 7º, XXII, 196, e 225
da CF), tampouco se alinha aos compromissos internacionais de caráter supralegal
assumidos pelo Brasil e que moldaram o conteúdo desses direitos, especialmente as
Convenções n. 139 e 162 da OIT e a Convenção de Basileia”, mas não se atingiu
quórum para deliberar pela constitucionalidade ou não, pelo que prevalecem as regas,
inclusive estaduais. Tanto que, em novembro daquele ano, o Pleno, reiterando o
posicionamento e agora por sete votos a dois, julgou constitucional a lei do Rio de
Janeiro que proibia a comercialização do produto (ADIns 3.406 e 3.470)

Outras pneumoconioses que ocorrem entre nós são a “aluminose”, nos

trabalhadores expostos à poeira de alumínio; a “bisinose”, nos trabalhadores expostos
à poeira de algodão; a “barinose”, nos trabalhadores expostos à poeira de cana; a
“antracose”, nos trabalhadores expostos à poeira de carvão; “a siderose”, nos
trabalhadores expostos à poeira de ferro.

3. DA DERMATOSE OCUPACIONAL
 Podemos conceituar a dermatose ocupacional como “toda a alteração da pele,
mucosas e anexos, direta ou indiretamente, condicionada, mantida ou agravada por
tudo aquilo que seja utilizado na atividade profissional ou existia no ambiente de
trabalho”69.

No Brasil, bem como na maioria dos países em desenvolvimento, as dermatoses

ocupacionais ainda representam um agravo à saúde muito comum, ao contrário do que
se verifica na maioria dos países desenvolvidos, onde esse problema vem sendo
eliminado através de medidas de higiene e segurança.

A etiologia das dermatoses ocupacionais é variada, dependendo do agente

patogênico. A Previdência Social considera as dermatoses como doença profissional.
O anexo II do Regulamento relaciona diversos agentes patogênicos, começando pelos
agentes químicos. Nessa classe há um grande número de substâncias dermatógenas,
como ácidos, álcalis, sabões, solventes, tintas, vernizes etc.

O mesmo Regulamento, no item 25, cuida dos agentes biológicos, classe esta
também importante causadora das dermatoses ocupacionais. Temos assim os vírus, as
bactérias, os fungos etc. ligados a diversas atividades também relacionadas
paralelamente com os agentes biológicos no mesmo anexo II. Portanto, trabalhadores
em agricultura, veterinária, esgoto etc. estão expostos ao risco direto de vir a ser
portadores de dermatose ocupacional, portanto, de doença profissional.

As dermatoses também podem ter como agentes patogênicos os físicos, estando

alguns deles relacionados no anexo II do Regulamento, como as vibrações e radiações
ionizantes, frio, calor etc.

As dermatoses ocupacionais, em princípio, são de fácil diagnóstico. Contudo,

dermatoses existem de causa não ocupacional, as quais podem dificultar ou até
levantar dúvidas quanto ao diagnóstico correto. Assim, há necessidade de ser feito o
chamado diagnóstico diferencial, como em muitas outras doenças ocupacionais.

4. DAS VARIZES
Podemos conceituar as varizes como a dilatação permanente de uma veia.

Embora haja consenso atual da opinião médica de que não há evidência da relação
direta causa-efeito com o trabalho, também não há dúvida de que o trabalho pode
agravar seriamente o desenvolvimento da doença70.

O aparecimento das varizes pode seguir-se à oclusão de veias profundas, ou a

fatores mecânicos (forma secundária), porém, geralmente, a causa não é
imediatamente aparente (forma primária). Ainda que o excesso de peso não
desempenhe um papel ativo, sem dúvida representa um fator desfavorável, por ser
conducente à insuficiência venosa crônica.

A frequência das varizes aumenta com a idade, e estudos realizados em

trabalhadores da Basileia comprovaram que 38% de mulheres e 21% dos homens
tinham algum problema relacionado com as varizes.

O estudo das varizes relacionado com o trabalho não é novo. Já Bernardo

Ramazzini, considerado o “Pai da Medicina do Trabalho”, a ele se dedicou em sua
famosa obra De morbis artificum diatriba. Referia o mestre que “aqueles que nas
artes têm de ficar de pé, os operários estão propensos, sobretudo, às varizes. Pelo
movimento tônico dos músculos, é retardado o curso, quer fluente, quer refluente, do
sangue que então se estanca nas veias e válvulas das pernas, produzindo aquelas
tumefações chamadas varizes”71.

Hoje em dia muitas atividades laborativas exigem uma posição ortostática muito
semelhante à descrita por Ramazzini, e nas quais se podem verificar as características
por ele descritas no que tange ao movimento tônico dos músculos. Nada mais justo,
pois, que a jurisprudência venha aceitando a concausalidade no aparecimento e
agravamento das varizes para certas funções exercidas por longo lapso de tempo na
mesma posição, sem muita deambulação, tais como vendedor-balconista, vigia de
banco, porteiro etc. Outras categorias profissionais também sujeitas ao risco de
adquirir essa doença são aquelas em que, além da posição ortostática, os
trabalhadores ficam expostos a ambiente com excesso de calor.

5. DA EPILEPSIA
A epilepsia, no dizer de Abadie 72, “não é inata e herdada, mas individual e
adquirida”. Sua importância reside no fato de que no Brasil há uma incidência
variável de 1% a 2%, considerando os pacientes que possam ter crises eventuais. Por
outro lado, as estatísticas mostram que 0,5% a 6% da população mundial sofre dessa
afecção, compreendendo-se a diferença estatística pelos critérios utilizados nos
diversos países. É considerada um dos problemas sociais mais graves no mundo
atual.

A questão que se coloca é: não sendo diretamente relacionada com o trabalho,

estaria excluída da indenização acidentária?

Ora, sabemos que nossa legislação infortunística adota o princípio da

concausalidade. Assim, circunstâncias há em que o trabalho age como concausa.
Nesses casos não há como negar o nexo causal.

Como exemplo da concausalidade podemos citar o trabalho exercido em ambiente

ruidoso, que pode funcionar como circunstância desencadeadora da crise. Outro
exemplo é a chamada fadiga crônica.

Mas nem por isso o epiléptico está impedido de trabalhar. Vai depender muito da
forma e da gravidade da doença, das condições sociais e médico-ocupacionais em
que se desenvolve o trabalho. Estatisticamente, apenas 25% dos portadores do
problema apresentam maiores dificuldades para o trabalho, e os totalmente
incapacitados representam uma proporção muito pequena73.

Há determinadas tarefas que são contraindicadas para o epiléptico por

representarem perigo não só para ele como para os colegas de trabalho.

Não podemos esquecer ainda que, se, numa crise epiléptica, o trabalhador vier a
sofrer um acidente do trabalho, a epilepsia assume o papel de causa preexistente,
figura já analisada no capítulo próprio. Nessa hipótese não há dúvida de que se
configura o acidente do trabalho. O fato ocorreu durante a prestação do serviço; não
foi causado propositadamente pelo trabalhador, nem tem culpa o obreiro de ser
portador de uma doença preexistente ao fato.

6. DA HIPERTENSÃO E DAS DOENÇAS CARDÍACAS

A hipertensão arterial pode ser conceituada como um estado prolongado de
pressão persistentemente elevado. Contudo, a definição do que venha a ser “pressão
alta” não é de fácil entendimento, até porque não há limites precisos entre o que venha
a ser pressão normal e pressão anormal. Denomina-se esse estado “hipertensão
arterial sistêmica” (HAS).

Importante ressaltar que em torno de 90% dos casos de hipertensão a causa é

desconhecida, chamando-se a esse tipo de hipertensão de “essencial ou primária”.
Distingue-se assim da chamada “secundária”, cujas causas são mais bem definidas,
principalmente as de natureza renal e endócrina.

A maioria dos autores, acompanhados pela jurisprudência, considera as causas da

hipertensão essencial como não relacionadas ao trabalho. Mas, se de um lado é
verdade que a hipertensão arterial essencial tem como substrato etiológico a
predisposição hereditária, constitucional, de outro condições ambientais especiais em
que o trabalho é desenvolvido podem concorrer para o agravamento. Dentre essas
condições destacam-se as que impõem aumento persistente do trabalho cardíaco, tais
como esforço físico e exposição a calor ou a temperaturas baixas, e as capazes de
provocar reação de estresse com liberação de catecolaminas na circulação. Neste
último caso caracteriza-se a exposição a níveis elevados de pressão sonora e a
condições psíquicas adversas ao trabalho.

É que a hipertensão arterial, por si, já determina uma sobrecarga de trabalho da

bomba cardíaca. As situações descritas agravam essa sobrecarga do coração
hipertenso, determinando sua hipertrofia e insuficiência funcional. Certas substâncias
químicas, como o chumbo, que lesa os glomérulos renais, também podem concorrer
para a hipertensão arterial.

Se isso se verificar, não há como desconhecer o princípio da concausalidade, uma

vez que se acentuam significativamente os efeitos da predisposição hereditária. A
hipertensão arterial não constitui, por si só, doença ocupacional. Mas o surgimento de
suas complicações (cardíacas, vasculares ou renais) pode, sem dúvida, decorrer das
condições especialmente agressivas em que se exerce o trabalho, caracterizando-se o
nexo causal. Assim, a hipertensão arterial deverá ser considerada como doença do
trabalho, ensejando a indenização acidentária.

Por sua vez, a hipertensão pode vir associada às doenças do coração. Como
relacionar assim as doenças do coração com os fatores de risco do meio ambiente de
trabalho?

Não se pode negar que a grande difusão das doenças do coração na população em
geral e a falta de especificidade clínica das cardiopatias profissionais tornam sempre
imperativo um diagnóstico diferencial74. Mais ainda se tivermos presente a influência
exercida por fatores não relacionados com o trabalho e preexistentes às causas
profissionais. Assumem importância fundamental fatores extralaborais, que podem ser
divididos em três categorias: pessoais, hereditários e de meio ambiente75. Entre os
fatores sociais podemos destacar o sexo, a idade, a raça, o colesterol, a hipertensão, o
fumo etc. O risco de desenvolver uma coronariopatia (CHD – coronary heart
disease) é oito vezes maior na pessoa que fuma, tem o colesterol fora dos limites e
pressão anormal76.

Não há como negar, contudo, que a exposição contínua e prolongada a certos

agentes patogênicos pode influenciar seu aparecimento e agravamento. Nesse sentido
vamos encontrar cardiopatias ligadas a agentes químicos, poeiras, gases irritantes e
agentes alérgicos. As mais conhecidas estão relacionadas com os agentes químicos.

Esses agentes podem exercer sua ação patogênica diretamente sobre o aparelho
cardiocirculatório, mas mais importante é o mecanismo de ação indireta. De acordo
com alguns estudos, poucos são os casos em que uma cardiopatia estaria diretamente
ligada ao trabalho. Nos Estados Unidos da América do Norte a American Heart
Association reconhece esse problema e recomenda que seja incrementado o estudo
sobre o problema.

Até há pouco tempo no nosso meio discutia-se muito se a hipertensão e as doenças

cardiovasculares dos pilotos de avião eram ou não de natureza ocupacional. Laudos
periciais das mais variadas fontes contrapunham-se uns aos outros. Os tribunais
reconheceram alguns casos, mas o Ministério da Aeronáutica sistematicamente
entendia que não havia relação direta com o trabalho. Em alguns casos isolados pode
ser admitida a concausalidade.

7. CONCLUSÃO
O tratamento infortunístico a ser dado a qualquer doença profissional ou do
trabalho fundamentalmente é sempre o mesmo.

Nesta segunda parte do livro procuramos analisar diferencialmente as doenças

mais complexas e comuns no dia a dia do trabalhador. Mas nada impede que outras
doenças, como o acidente vascular cerebral (AVC), doenças mentais etc., possam ser
caracterizadas como doenças do trabalho. Presentes as condições do art. 20, II, da Lei
n. 8.213/91 e sobretudo a previsão da primeira parte do art. 21, independentemente de
o agente patogênico estar ou não relacionado no anexo II do Regulamento, a
indenização infortunística é devida ao beneficiário do seguro acidentário.
 CAPÍTULO 5
DA FIBROMIALGIA

Sumário: 1. Introdução. 2. Fatores desencadeantes e sintomas. 3. Diagnóstico e tratamento. 4.

Fibromialgia e LER/DORT. 5. Conclusão.

1. INTRODUÇÃO
Na sétima edição deste trabalho resolvemos inserir um capítulo abordando a
“síndrome da fibromialgia”. A isso nos levaram notícias de sérias confusões que vêm
ocorrendo no dia a dia das perícias médicas, seja na esfera administrativa, seja na
judicial, envolvendo essa patologia com as LER/DORT e gerando injustiça para os
trabalhadores acometidos por estas últimas. Não raro os segurados postulam o
benefício auxílio-doença de natureza acidentária (B-91) entendendo ser sua doença
profissional ou do trabalho e o perito concluindo pela síndrome da fibromialgia, a
qual, em princípio, não possui nexo causal com o labor. Por outro lado, também há
situações cujos sintomas dessa patologia podem confundir-se com os das LER/DORT,
mas não têm relação alguma com as atividades do obreiro e nem sequer pode-se
alegar o princípio da concausalidade, já estudado em capítulos anteriores.

2. FATORES DESENCADEANTES E SINTOMAS

O que hoje é conhecido como síndrome da fibromialgia (SFM) era trabalhado e
tratado como “dor muscular crônica”. Foi sobretudo a partir da década de oitenta que
foram intensificadas as pesquisas e se buscou uma redefinição para o que era tido
como “um quadro confuso de uma condição comum”. Em 1987 a fibromialgia teria
sido reconhecida pela American Medical Association como uma síndrome distinta,
mas somente em 1990 o American College of Rheumatology (ACR) deu a definição
da SFM.

Dentro dos limites das considerações a que nos propusemos neste capítulo,
podemos resumir a SFM do ACR em:

1. Uma história de dor generalizada por pelo menos três meses, considerando-se
como tal quando presentes os seguintes sintomas: dor nos lados esquerdo e direito do
corpo, abaixo e acima da cintura; dor axial (coluna cervical ou parte anterior do peito
ou coluna torácica ou lombar).

2. Dor em 11 dos 18 pontos sensíveis quando submetidos à pressão digital de 4K77.

Embora o critério da dor nos 11 pontos dos 18 esteja de acordo com as propostas
acadêmicas e de pesquisa, muitos pacientes com fibromialgia têm menos de 11 pontos
sensíveis nos locais definidos. Contudo, eles apresentam outros sintomas e
descobertas típicas que permitem ao médico diagnosticar a fibromialgia.

Em resumo, a fibromialgia é uma síndrome dolorosa incidente, sobretudo nos

músculos, mas que pode também acometer tendões, ligamentos e articulações. Diz-se
síndrome porque é identificada mais pelo número de sintomas do que de má função
específica. A dor é o mais importante sintoma descrito pelos pacientes, tais como
“ardência, incômodo, rigidez ou fisgadas, geralmente variando com horário, tipo de
atividade exercida, estação climática, padrões de sono, e principalmente, estresse”78.
Fadiga de moderada a severa está presente na maioria dos portadores da SFM. A
fibromialgia parece estar relacionada a alterações nos mecanismos de modulação da
dor, com diminuição da serotonina (substância analgésica) e aumento da substância P
(uma substância que provoca dor). Não raro ocorrem distúrbios do sono. Pode haver
irritabilidade intestinal e rigidez generalizada do corpo ao levantar pela manhã. Há
ainda referência ao sistema nervoso, às mudanças de humor, desânimo, ansiedade e
depressão, o que levou os médicos a denominar essa abordagem psiquiátrica de
“somatoforme da dor”.

Estima-se que no Brasil 5% da população possa desenvolver essa síndrome. No

mundo, em torno de 2% satisfazem os critérios do ACR. Vale salientar que
estatísticas comprovam que entre 80% e 90% são pacientes do sexo feminino, e na
faixa etária de 30 a 50 anos.

A fibromialgia também é conhecida como fibrosite, dor muscular crônica,

reumatismo psicogênico e mialgia por tensão.

3. DIAGNÓSTICO E TRATAMENTO
O diagnóstico das fibromialgias é essencialmente clínico, não apresentando
alterações laboratoriais. O exame físico é, pois, essencial para uma correta avaliação,
ressaltando a literatura que os pacientes com síndrome de fibromialgia frequentemente
sentem dor como resposta a estímulos que normalmente não causam dor, ou seja, têm
hipersensibilidade à dor. O paciente com SFM reclamará de dor muscular intensa e
persistente. Como a dor é muito subjetiva por definição, é difícil de ser quantificada,
já que “sua percepção é influenciada por múltiplos fatores, tais como convicções
pessoais, educação, diferenças culturais, experiências aprendidas e genéticas”79. Não
é incomum que o paciente refira “estou todo quebrado”; “é como que se tivesse
levado uma surra”; “um trator passou por cima de mim”. Embora o exame físico geral
possa parecer normal, um exame cuidadoso dos músculos revela áreas sensíveis em
determinados locais. São os chamados “tender point”, cuja presença é fundamental
para o diagnóstico diferenciado.

Esses pontos sensíveis e predeterminados no corpo, como já referimos, são nove

de cada lado, dezoito no total. Deve haver onze, dos dezoito, sensíveis e positivos à
dor consoante o ACR. Contudo, não significa que o diagnóstico não será firmado se
menos de onze pontos forem positivados. A anamnese detalhada sobre a dor com
importância de como ela afeta as atividades diárias é de suma importância no
diagnóstico. Cabe ao médico, com sua habilidade e experiência, reproduzir as queixas
do paciente identificando os pontos--gatilho em exame, decidindo sobre outras causas
de parestesias, como radiculopatia ou lesão de nervos. Em suma, um histórico
cuidadoso e um exame físico bem-feito podem facilmente diagnosticar a SFM, como,
aliás, na maioria dos diagnósticos médicos.

Não há um único tratamento para essa síndrome. Vários tratamentos podem ser
implementados, com ênfase na individualização, pois o que pode dar certo para um
não necessariamente o será para os demais. A conduta mais prudente é o trabalho
multidisciplinar, desde a compreensão da síndrome, sobretudo a informação de que
não evolui para deformação ou paralisia, até o uso de medicamentos, tais como
analgésicos, anti-inflamatórios, relaxantes musculares, antidepressivos e
modificadores de sono etc. Mais do que em outras situações, há de haver muita
atenção aos efeitos colaterais potenciais dos medicamentos. Médico e paciente
precisam atuar juntos para avaliar o custo-benefício.

Fisioterapia, com ênfase nos exercícios de alongamento muscular, técnicas de

relaxamento, terapias psicológicas, participação em grupos de ajuda, entre outros
tratamentos, podem ser benéficos.

Ainda que a fibromialgia não possa ser curada neste momento, os médicos que a
tratam podem melhorar a qualidade de vida dos pacientes, propiciando-lhes vida útil
e profissional.

4. FIBROMIALGIA E LER/DORT
Dissemos na introdução deste capítulo que vêm ocorrendo distorções, sobretudo
nas perícias médicas, na hora de concluir por SFM ou LER/DORT. Se por um lado
não teria de haver dúvidas no diagnóstico de uma ou outras até porque, como vimos
no Capítulo 2 desta segunda parte e nos itens acima deste capítulo, os fatores
desencadeantes, os sintomas e o exame clínico as diferenciam, por outro lado, não
raro, as circunstâncias do diagnóstico ou da perícia aliadas à falta de informações
mais precisas podem induzir os senhores peritos a erro, acarretando prejuízos aos
pacientes, seja do ponto de vista médico, seja como detentores de direitos
previdenciários.

Consabido que o Seguro de Acidentes do Trabalho – SAT e a Previdência Social

de uma forma geral só indenizam a incapacidade, não a doença em si. Mister, pois,
que o perito seja objetivo em sua conclusão, vale dizer, se o caso é de incapacidade,
e se há ou não nexo com o trabalho. A SFM em si não é doença ocupacional (nem
profissional, nem do trabalho). Mas nem por isso deixa de ser incapacitante ou até
mesmo decorrente de outras doenças que podem ter sua origem laboral. Na primeira
hipótese, como qualquer outra que, de forma temporária ou definitiva, incapacita o
trabalhador para a sua atividade, enseja o direito ao auxílio-doença de natureza
comum (B-31) ou a aposentadoria por invalidez (B-32). O paciente não consegue
executar sua atividade profissional e tem comprometida até sua vida social e familiar.
Já na segunda, o auxílio-doença de natureza acidentária do trabalho (B-91), ou a
aposentaria por invalidez (B-92). É nesta segunda situação que deve ser dada uma
atenção especial com as LERT/DORT.

Em primeiro lugar estas últimas já estão bem definidas na literatura médica, com
sintomas específicos e formas clínicas, como estudado no item 4 do Capítulo 2 da
Parte II. Assim, não se confunde uma “tendinite de ombros”, mesmo que o trabalhador
não eleve os membros superiores acima de 90º (noventa graus)80, com uma situação
caracterizadora da SFM, mesmo que a dor esteja situada na mesma região
supraespinhal. Em segundo lugar, as LERs/DORTs são reconhecidas como doença do
trabalho desde 1987 e constam do anexo II do Decreto n. 2.048/2000, item XXII.
Finalmente, ainda está em vigor a Instrução Normativa INSS/DC, n. 98, de 5 de
outubro de 2003, valendo frisar a seção II, que cuida da Avaliação da Incapacidade
Laborativa.

5. CONCLUSÃO
Dentro da proposta inicial de escrever este capítulo, podemos concluir que
identificamos atualmente duas tendências antagônicas na literatura médica: a primeira
é a de reduzir “tudo” à SFM, descaracterizando o nexo com o trabalho, não se
aplicando, sequer, o princípio da concausalidade81. Para essa tendência a fibromialgia
é uma “panaceia diagnóstica” sempre que o paciente apresentar a sintomatologia
acima descrita, sobretudo a dor muscular. Para a segunda, tecnicamente, a SFM é “um
dos diagnósticos diferenciais das moléstias englobadas no grande grupo das
LER/DORT (Lesões por Esforços Repetitivos/Distúrbios Osteomusculares
Relacionados ao Trabalho), devendo-se ter muita atenção no discernimento destas
entidades clínicas para efeitos de tratamento e posicionamento perante a Justiça, em
termos de laudos e pareceres judiciais”82.

Não somos nós no âmbito desta abordagem, e até porque não somos médicos, que
vamos defender uma ou outra posição. Conclamamos, sim, que o médico tem a
obrigação de identificar a entidade da qual é acometido o paciente e orientá-lo
corretamente. Por sua vez, quando o perito é chamado a se manifestar
administrativamente ou em processo judicial, deve analisar com extremo cuidado o
histórico do periciando, valorizar o exame clínico e não desprezar eventual vistoria
no meio ambiente do trabalho.

Os operadores do direito dependem muito dos estudos técnicos sobre as questões

ora levantadas, aguardando-se para os próximos anos mais esclarecimentos e certezas
sobre a SFM, sobretudo em cotejo com as LER/DORT.
 CAPÍTULO 6
DO ASSÉDIO MORAL NO TRABALHO

Sumário: 1. Introdução. 2. Conceitos e distinções necessárias. 3. Assédio organizacional. 4. Assédio

moral – conceito e elementos 4.1. Assédio vertical. 4.2. Assédio horizontal. 4.3. Assédio misto. 4.4. A
palavra do Ministério do Trabalho e Emprego. 5. Consequências do assédio moral. 5.1. Para o
trabalhador. 5.2. Para a empresa. 6. Conclusão.

1. INTRODUÇÃO
O assédio moral no trabalho, violência no trabalho, ou simplesmente assédio
moral, não são doenças do trabalho nem doenças profissionais, como já definidas
neste livro83. Contudo são situações altamente provocadoras de diversas síndromes,
estas, sim, passíveis de serem caracterizadas como doenças ocupacionais. Muito
pesquisado, sobretudo nas últimas duas décadas, embora problema não tão moderno
nos ambientes de trabalho, este tema mereceu da nossa parte um estudo sob o enfoque
laboral, vale dizer, como o trabalho, o meio ambiente do trabalho e a organização do
trabalho podem estar viciados a ponto de criarem este mal do século XXI, que tantos
prejuízos vem causando à saúde do trabalhador e à coletividade da classe laboral.

Não é nossa pretensão aprofundarmos o tema do ponto de vista doutrinário e

conceitual, até porque há estudos, teses, pesquisas e trabalhos acadêmicos mais
completos sobre o assunto. Nosso objetivo é tentar fazer algumas distinções
obrigatoriamente necessárias e de como o que denominamos assédio moral permeia o
meio ambiente do trabalho, apontando como o comportamento do chefe ou do colega,
a organização do trabalho, as metas a serem atingidas etc. tipificam uma agressão ao
trabalhador, provocando, sim, doenças relacionadas com o trabalho e, como tais,
passíveis de serem objeto de processos administrativos e judiciais, com sérias
consequências no mundo empresarial e do trabalho.

2. CONCEITOS E DISTINÇÕES NECESSÁRIAS

Diversas são as concepções de assédio moral de acordo com os autores que o
estudam, embora se identifiquem muitas características semelhantes, como veremos
adiante.

Mundialmente o fenômeno não é novo. Atribuem-se ao psicólogo alemão

naturalizado sueco Heinz Leymann os primeiros estudos sobre o sofrimento no
trabalho. Esse autor partiu do termo mobbing, utilizado por Peter-Paul Heinemann, em
1972, para designar condutas agressivas praticadas por crianças contra outras
crianças em escolas, e constatou que esse fenômeno se dava também nas empresas
suecas. Em 1993 publicou o primeiro trabalho em que, mesmo não utilizando a
expressão “assédio moral”, define as situações encontradas nos ambientes de trabalho
que impõem ao indivíduo danos psíquicos e físicos, tipo confrontos, maus-tratos,
desprezo e agressões frequentes. Não demorou para que outros estudiosos se
preocupassem com esse tema. O francês Christophe Dejours publicou em 1998 seu
livro Souffrancee em France: la banalisation de l’injustice sociale. Ele também não
empregou a expressão “assédio moral”, utilizando a expressão males do trabalho,
que consiste em ameaças, chantagens, insinuações, perseguição àqueles que, na visão
das chefias, não colaboram. Mais tarde, em 2006, destacou que esses trabalhadores
são deixados de lado ou transferidos para um setor execrável, ou ainda colocados
diante de condições insuficientes para cumprir suas tarefas. Mas foi a psiquiatra e
pesquisadora francesa Marie-France Hirigoyen quem, em 1998, criou a expressão
“assédio moral – harassment”, avaliando-o como mais adequado que mobbing, já
que o termo “assédio” encerra em si a conotação de pequenos ataques ocultos e
insidiosos, tanto de um indivíduo quanto de um grupo, contra uma ou várias pessoas.
 Alguns autores preferem ainda o termo bullying para descrever condutas abusivas
de conotação sexual ou agressões físicas. A OMS reconhece a expressão mobbing
como equivalente a bullying e a outras semelhantes. Já OIT, na terceira edição do
relatório Violência no trabalho, de 2006, explicita detalhes diferenciativos entre
esses dois termos: bullying seria a conduta praticada por um indivíduo; mobbing, por
um grupo. Mas para alguns autores o bullying deve ser avaliado do ponto de vista do
comportamento do agressor, enquanto no mobbing a atenção estaria centralizada na
vítima.

No Brasil o tema passou a ser estudado no final do século XX, valendo destacar a
tradução do livro de Marie-France Hirigoyen84 e a dissertação de mestrado em
Psicologia Social na PUCSP da médica Margarida Barreto, no ano 2000, com o título
Uma jornada de humilhações. Hoje pode citar-se, entre outros, Maria Ester de
Freitas, Assédio moral e assédio sexual: faces do poder perverso nas organizações
(2001); Roberto Heloani (2003); Maria Ester de Freitas (2006); Regina Heloisa
Maciel e Rosemary Cavalcante Gonçalves (2008); Lis Andréa Pereira Soboll (2008)
etc. Consagrou-se entre nós a expressão “assédio moral”, ou “assédio moral no
trabalho”, para identificar todo aquele conjunto de situações descritas pelos autores
estrangeiros. Essa expressão vem sendo aceita e ganhando terreno entre os
pesquisadores, tendo adquirido reconhecimento social e até judicial, como teremos
oportunidade de a ele nos referir.

Terminando este item, podemos afirmar que há uma tendência a identificar como
equivalentes os termos até agora citados. Na tradição europeia aplicam-se os termos
mobbing e bullying como sinônimos. Os americanos preferem utilizar expressões
como “abuso emocional”, maus-tratos. Na França, além de harassment, também se
emprega harcèlement moral. Na Espanha usa-se o termo acosto ou maltrato
psicológico. Em Portugal utiliza-se a expressão coação moral e, na Itália, molestie
psicologiche85.

3. ASSÉDIO ORGANIZACIONAL
Desde já queremos deixar claro que assédio moral não se confunde com assédio
organizacional, embora façam parte de um mesmo universo, ou seja, o meio ambiente
do trabalho. A partir do momento em que a sociedade moderna se estrutura sobre o
aspecto econômico e o processo de trabalho tem sido seu maior representante, vale
quase tudo para atingir as metas programadas e sempre cada vez mais elevadas. Isso
implica, por óbvio, uma quebra de contrato, legitimando-se a competição em todos os
níveis e individualizando-se culpas, e a guerra econômica funciona como causa a
justificar a sobrevivência da empresa. Por isso fala-se em assédio organizacional.

O assédio organizacional, também chamado de assédio moral coletivo, caracteriza-

se por não atingir uma pessoa em especial, mas visa controlar todo o grupo de
trabalhadores indiscriminadamente. E aqui há de levar-se em conta que o ambiente
organizacional é marcado por circunstâncias que podem ser confundidas com assédio.
Exemplos dessa situação são o estresse, o conflito, as más condições de trabalho, as
imposições profissionais etc. É que as empresas estão-se tornando cada vez mais
exigentes e duras, cobrando mais e mais de seus “colaboradores”. Recorrem assim à
chamada “gestão por pressão”. Mas até aqui não se pode falar ainda em assédio, pois
o objetivo da empresa é melhorar o desempenho. Hirigoyen assinala que é importante
ter a consciência de que avaliações críticas construtivas, transferências, mudanças de
função e outras atitudes, quando ocorrem de forma respeitosa, sem o propósito de
perseguição ou represália, não podem ser consideradas assédio moral. Este começa
quando gestores despreparados submetem seus funcionários à violência, a insultos, a
pressões e ao desrespeito. Essa gestão, denominada “gestão por injúria”, implica uma
conduta reiterada que viola direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos
relacionados com o trabalho. Caracteriza-se como ofensa ao direito fundamental à
saúde no ambiente de trabalho e à dignidade da pessoa humana. Há um caráter
despersonalizado do trabalhador.

O objetivo do assédio organizacional não é atingir uma pessoa em especial, mas,

sim, controlar todo um grupo indiscriminadamente. Se assim é, difere do uso
adequado do poder diretivo do empregador. Esse poder, de legítimo, torna-se
ilegítimo a partir do momento em que não mais diz respeito ao desempenho e à
produtividade, transformando-se em condutas abusivas que atentam contra a dignidade
humana. O que vale ressaltar é que essas estratégias podem ser utilizadas como forma
de gestão, sem a intencionalidade de prejudicar ou excluir alguém. Mas, se mal
conduzidas, e aí teremos o assédio moral coletivo, podem levar pessoas a não
suportarem esse tipo de pressão, solicitando o desligamento da empresa, setor ou
projeto. Isso equivale a um processo de “seleção natural” dos mais fracos, dos menos
resistentes, ou, como diz Soboll, na linguagem organizacional, menos “resilientes”. O
que num primeiro momento parecia visar à melhoria da produtividade, tornando-se
assédio organizacional, pode derivar para um “darwinismo organizacional”, vale
dizer, um método que promove de maneira indiscriminada a exclusão dos menos
adaptáveis às exigências da empresa86. Em suma, nesse tipo de assédio o agressor é a
empresa, o empregador, através de seus gestores, e o objetivo é exercer o controle
sobre a coletividade e garantir o alcance dos objetivos organizacionais e gerenciais.

4. ASSÉDIO MORAL – CONCEITO E ELEMENTOS

Focando agora o nosso tema de forma mais específica, defrontamo-nos desde já
com a dificuldade de conceituá-lo. E isso porque dependendo de cada autor ou
pesquisador são utilizados métodos de pesquisa diferentes e peculiaridades
específicas do universo pesquisado. Mas, dentro da finalidade deste capítulo,
podemos utilizar o conceito praticamente consagrado entre nós e que Soboll sintetiza:
“O assédio moral é uma situação extrema de violência psicológica no trabalho, de
natureza processual, pessoalidade, mal-intencionada e agressiva. Entendemos que o
assédio moral se configura como um conjunto articulado de armadilhas preparadas,
premeditadas, repetitivas e prolongadas. Os comportamentos hostis ocorrem repetidas
vezes e por um período de tempo estendido. Sua prática é permeada de
intencionalidade no sentido de querer prejudicar, anular ou excluir um ou alguns alvos
escolhidos”87.

A partir dessa conceituação, podemos melhor destacar os elementos essenciais que

são intrínsecos ao assédio moral no trabalho. E isso porque, embora tenhamos hoje
um número significativo de pesquisas sobre o assédio moral, a comparação dos
estudos não é fácil, uma vez que não há uma padronização conceitual e metodológica.
Vale lembrar, a esse respeito, que a OIT, já antes citada, traz dados díspares: se o
assédio moral for considerado numa definição precisa e se referir a uma expectativa
repetitiva e regular, os estudos indicam uma ocorrência menor que 5% da população.
Se falarmos em ocorrências ocasionais, o número salta para 10%. Mas, se o estudo
tem como finalidade uma análise de um ou mais comportamentos hostis no meio
ambiente do trabalho, os índices podem alcançar até 40%.

A habitualidade é um elemento sempre presente no assédio moral. Um ato isolado

não pode ser considerado assédio. É a repetição do comportamento hostil num
período prolongado de tempo e o abuso do poder exercido sistematicamente que vão
configurar a perversidade no local de trabalho. Não há como definir um período exato
de tempo, até porque o assédio se define no tempo. Aliás, já Leymann, em seus
primeiros estudos, citava que as ações hostis deveriam ser frequentes e persistentes,
ao menos uma vez por semana e durante um tempo não inferior a seis meses. No
Brasil Maria Ester de Freitas identifica a repetição e a sistematicidade como traços
do assédio. Ela reforça que, se as primeiras manifestações de hostilidade não forem
combatidas ou denunciadas, diante do silêncio da pessoa em face do abuso de poder,
as desqualificações e as agressões vão se reproduzir a tal ponto que a vítima se sente
acuada, inferiorizada, submetida regularmente a manobras hostis e degradantes88.

Ao lado da habitualidade vamos encontrar a violência psicológica. Os ataques

psicológicos não necessariamente devam assumir a forma de conduta. Não é
incomum, até pela definição do termo “assédio”, traduzirem-se em omissões
induzindo ao desconforto psicológico que ofende, humilha e que apresenta gravidade
significativa. Mas, geralmente, o assédio moral vem acompanhado de condutas
abusivas, intencionais, frequentes e repetidas.

A intenção de prejudicar encontra-se também entre os elementos do assédio moral.

Não existe assédio sem intencionalidade. O alvo é o próprio indivíduo, com um
interesse maior ou menor de prejudicá-lo. Não se trata de melhorar a produtividade
ou otimizar os resultados, mas de se livrar de uma pessoa porque, de uma forma ou de
outra, ela incomoda. Roberto Heloani, ao cuidar especificamente desse elemento,
esclarece que o assédio moral caracteriza-se pela intencionalidade maldosa; consiste
na constante e deliberada desqualificação da vítima, seguida de sua consequente
fragilização, com o intuito de neutralizá-la em termos de poder. Sem dúvida trata-se
de um processo disciplinador em que se procura anular a vontade daquele que, para o
agressor, se apresenta como ameaça89.

Por fim, há o elemento pessoalidade. Aqui se diferencia o assédio moral do

assédio organizacional, como relatado. O alvo das agressões é uma pessoa específica,
não se dando de forma generalizada como no assédio organizacional. Isso não quer
dizer que duas ou mais pessoas pertencentes ao mesmo grupo ou setor da organização
não possam ser alvo das agressões simultaneamente. O que se reforça neste momento
é que o processo de perseguição é direcionado e pessoal.

4.1. Assédio vertical

 O assédio vertical está relacionado com a hierarquia e assume duas vertentes: a
vertical descendente e a vertical ascendente. A primeira, a mais comum, é praticada
de cima para baixo. Via de regra, se dá quando o superior hierárquico deseja que o
assediado saia da empresa. É o mais frequente e o que causa mais danos aos
trabalhadores, pelo fato de o superior utilizar-se de sua posição para submeter o
empregado a situações humilhantes e constrangedoras.

A segunda vertente é a ascendente. Esta é mais rara. Dá-se quando o assédio é

praticado de baixo para cima, vale dizer, pelo subordinado em relação ao superior. É
o chamado boicote. Verifica-se nos casos em que um novo empregado é contratado
para um cargo superior, ou quando uma pessoa é promovida sem a “aprovação” das
demais do mesmo grupo subordinado. Essa forma de assédio pode ser destruidora, e
isso porque o assediado, sendo superior ao assediador, tem medo de denunciar o fato,
pois demonstraria perante a organização ser uma pessoa fraca, ou não habilitada para
o cargo ou função.

4.2. Assédio horizontal

O assédio horizontal é mais frequente do que se costuma imaginar. Ele se dá no
mesmo nível hierárquico. É também perverso, pois extrapola a competitividade sadia
na empresa, beirando a falta de ética entre os próprios colegas. Alguns autores, como
a própria Hirigoyen e, entre nós, Márcia Novais Guedes90, também associam essa
forma de assédio a casos de discriminação, como por opção sexual, opção religiosa,
deficiência física e até por raça. Nesse tipo de assédio não há abuso de poder
diretivo, mas omissão da empresa em não coibir e às vezes até “fechar os olhos” para
esse comportamento. Assemelha-se ao bullying praticado entre crianças ou jovens ou
a pressões psicológicas existentes dentro de grupos reclusos como o exército ou um
tipo esportivo.
4.3. Assédio misto
O assédio misto é citado por Hirigoyen e Guedes. Caracteriza-se por um
prolongamento do assédio horizontal e pelo fato de o superior hierárquico começar a
praticá-lo também, caracterizando um assédio vertical descendente. Sobra para o
assediado, que será sempre o culpado pelo que der errado.

4.4. A palavra do Ministério do Trabalho e Emprego

Finalizando este item, não poderíamos deixar de citar a posição oficial do
Ministério do Trabalho e Emprego, que, em 2011, assim definiu o assédio moral: “É
toda e qualquer conduta abusiva (gesto, palavra, escritos, comportamento, atitude etc.)
que, intencional e frequentemente, fira a dignidade e a integridade física ou psíquica
de uma pessoa, ameaçando seu emprego ou degradando o clima de trabalho”.

As condutas mais comuns, dentre outras, são:

• instruções confusas e imprecisas ao(à) trabalhador(a);

• dificultar o trabalho;

• atribuir erros imaginários ao(à) trabalhador(a);

• exigir, sem necessidade, trabalhos urgentes;

• sobrecarga de tarefas;

• ignorar a presença do(a) trabalhador(a), ou não cumprimentá-lo(a) ou, ainda, não

lhe dirigir a palavra na frente dos outros, deliberadamente;

• fazer críticas ou brincadeiras de mau gosto ao(à) trabalhador(a) em público;

• impor horários injustificados;

• retirar-lhe, injustificadamente, os instrumentos de trabalho;

• agressão física ou verbal, quando estão sós o(a) assediador(a) e a vítima;

 • revista vexatória;

• restrição ao uso de sanitários;

• ameaças;

• insultos;

• isolamento.

5. CONSEQUÊNCIAS DO ASSÉDIO MORAL

O assédio moral no meio ambiente do trabalho afeta o trabalhador, a empresa e a
sociedade como um todo. Sem dúvida o trabalhador é a maior vítima deste mal, que
parece ser o mal do século se não forem tomadas as medidas necessárias.

5.1. Para o trabalhador

A percepção do assédio moral para o trabalhador pode ser entendida por exemplos
extraídos de pesquisas realizadas com os bancários, sem dúvida a categoria mais
atingida pelo problema e também a mais pesquisada entre nós. Via de regra, o
bancário vê o assédio moral como um movimento descendente e como uma estratégia
usada para se alcançar o cumprimento de metas, que se caracteriza por condutas
agressivas e causa transtornos psicológicos. Identifica-se uma gestão por pressão com
traços marcantes de cobrança, imposição e ameaça para o alcance de resultados. Eis
o que uma bancária, com 33 anos de banco e 53 de idade, respondeu ao pesquisador:
“Sabe o que acontece, os bancos estabeleceram essa questão de metas, tudo você
tem que atingir meta. Meta para dar lucro, então, essas metas, aí, o cara que te
fiscaliza, ele já tem que ter esse perfil (de assediador) para ele poder conseguir,
dentre os comandados dele, atingir a meta da agência, fazer o que tem que ser
feito, pra satisfazer leão (a Diretoria), senão ele perde o cargo dele” 91. “Assédio
moral, deixa eu ver se consigo captar bem. É quando um funcionário sofre
perseguições pelo seu chefe imediato, superior ou até pelos seus próprios colegas.
Ele sofre algum tipo de pressão e isso é bem dire cionado, não é só uma vez, são
vários acontecimentos e que levam a crer que essa pessoa está sendo prejudicada
ou até perseguida em seu ambiente de trabalho”92. Por essas duas falas podemos
captar que o trabalhador tem consciência de que esse tipo de violência não é uma
reação impulsiva e ocasional de um indivíduo diante de um problema pontual
vivenciado no trabalho, mas um comportamento sistemático, repetido, em que há, por
parte do assediador, o propósito de prejudicar. A maioria refere ofensas, ameaças e
agressões verbais explícitas, feitas ostensivamente na presença de colegas, e não
agressões veladas, insidiosas e implícitas. Este último dado chama a atenção de
alguns pesquisadores para os quais o assédio moral implica um aspecto velado,
insidioso, implícito, o que é pouco apontado nas pesquisas citadas.

Uma coisa é certa. O trabalhador fica isolado, completamente fora de seu campo
de atuação-formação, como uma estratégia para privá-lo do apoio social e, desse
modo, dificultar uma possível reação. Ninguém lhe dirige a palavra, é ignorado por
todos, nem um bom-dia nem um boa-tarde. Simplesmente não existe. Tratando-se de
uma instituição financeira cercada de competitividade, focada em lucros e resultados,
com os valores humanos postos em segundo plano, o assédio moral passa a ser
utilizado como uma ferramenta para disciplinar as pessoas da organização ou como
um modo deliberado de exercer o poder com o propósito de atingir os objetivos da
empresa.

A esta altura, o trabalhador está a um passo de adoecer. O sentimento de

inferioridade, o julgamento negativo, a culpa do que não fez, o medo, a perda da
autoestima, a depressão, a angústia, a desestabilização no ambiente de trabalho, em
suma, a pessoa sofre uma crise de identidade capaz de implicar prejuízos à saúde
mental e ao bem-estar social. Não é incomum, neste estágio, ter que afastar o
trabalhador para o auxílio-doença muitas vezes já portador da Síndrome de Burn-Out,
esta sim já considerada uma doença ocupacional93, sob o título “Transtornos mentais e
do comportamento relacionados com o trabalho”. A síndrome está prevista no item
XII e vem assim descrita: “Sensação de Estar Acabado”. Tem como agentes
etiológicos ou fatores de riscos de natureza ocupacional o “Ritmo de trabalho
perigoso e outras dificuldades físicas e mentais relacionadas com o trabalho”. Sem
dúvida o assédio moral está contido nesse Grupo V da Lista B até porque há outros
itens semelhantes, tais como o de n. VIII, “Reações ao ‘Estresse Grave e Transtornos
de Adaptação. Estado de Estresse Pós-traumático’”. Os agentes são “Outras
dificuldades físicas e mentais relacionadas com o trabalho; reação após acidente
do trabalho grave ou catastrófico, ou após assalto no trabalho. Circunstâncias
relativas às condições de trabalho”.

Alguns autores afirmam que as mulheres têm sido as maiores vítimas de assédio
moral no ambiente de trabalho. Esse dado seria explicado pelo fato de a mulher ser
vista como um ser frágil, estando assim mais vulnerável a tal violência. Isso não
significa que não seja grande o número de casos de assédio moral entre os homens94.
Sob esse enfoque, pesquisa publicada na Revista Brasileira de Saúde Ocupacional,
fruto de uma investigação sobre assédio moral em trabalhadores acometidos por
LER/DORT realizada durante perícia judicial numa ação coletiva de trabalhadores de
uma instituição bancária, identificou uma potencialização de sobrecarga mental e
psíquica desses trabalhadores por sujeição a pressões para que desistissem de
comprovar a relação da doença com o trabalho95.

5.2. Para a empresa

O trabalhador sofre, e muito, com o assédio moral no trabalho. Mas a empresa
pode vir a ter, e agora mais do que nunca, sérios problemas e de diversas ordens.

Da visão exposta nos itens anteriores, pode-se concluir que tanto no assédio
organizacional quanto no assédio moral há responsabilidades da organização. E todos
sabemos que a empresa é responsável pelos atos de seus prepostos (Súmula 341 do
STF)96. Pois bem, a situação criada pelo assédio moral no trabalho, via de regra,
causa danos morais e até materiais à pessoa, passíveis de indenização. Esse é o
primeiro aspecto: se a empresa se omite, ou pior ainda, incentiva as situações que
caracterizam violação de direitos da pessoa humana como descritos anteriormente
certamente será punida. Hoje o Ministério Público do Trabalho está muito atuante,
sobretudo quando se trata do assédio organizacional. Algumas ações já foram exitosas
nesse campo, e todas elas sob o fundamento e com os argumentos de que a
organização, pelas mais diversas formas, submete o trabalhador ao assédio. O
Ministério Público atua quando há interesse coletivo e, sobretudo, no assédio
horizontal, quando a empresa se omite porque, a rigor, é a organização que leva a
vantagem da competitividade ferrenha e desleal entre os próprios funcionários.

No mais das vezes, a sentença obriga a empresa a se abster de submeter, permitir

ou tolerar atos que manifestem preconceito, assédio ou discriminação de qualquer
espécie para com os empregados, aplicando punições a seus autores, previstas na
legislação trabalhista, conforme a gradação do ato faltoso; abster-se igualmente de
submeter ou tolerar qualquer tratamento desrespeitoso para com seus empregados,
observando em todos os seus atos e procedimentos o princípio do respeito à
dignidade humana; formalizar circular aos empregados que ocupem funções de
gerência, supervisão ou direção, comunicando expressamente a existência dos canais
de reclamações existentes, bem como de que as denúncias, quando realizadas, serão
objeto de efetiva apuração e punição quando e como legalmente previsto. Tudo isso
além de indenização vultosa, como na ACP n. 00000388-102013.5.02.0314, no valor
de R$ 700.000,0097.

Quando se trata de assédio moral, mas de natureza pessoal, cabe à própria vítima
tomar as providências através de um advogado. Aqui as provas se tornam mais
difíceis. Mas, se de um lado vigora o princípio de que o ônus da prova é de quem
alega o fato, do outro, hoje em dia, com as facilidades da internet – e-mails,
mensagens de celular, postagens nas redes sociais, fotografias e vídeos, da prova
testemunhal etc. –, o trabalhador tem grande chance de ganhar uma ação indenizatória
por assédio moral na empresa98. Nem nos referimos a custos indiretos, pois o assédio
moral implica redução da produtividade, gastos com reabilitação do agredido e na
qualificação de um novo contratado, em face da alta rotatividade, além de gerar certa
deterioração da imagem da empresa, tanto interna quanto externa.

Aqui não podemos deixar de citar a importância que tem a área de Recursos
Humanos da empresa. Atualmente não se pode mais conceber um RH no sistema
tradicional, que vai do Recrutamento e Seleção e termina no tradicional Departamento
de Pessoal. A ela cabe investir em políticas preventivas, incluindo palestras com
pessoas especializadas e a divulgação interna do problema, através de cartilhas e
panfletos educativos visando à conscientização dos trabalhadores. Evidentemente que
muitas vezes e, sobretudo, se o assédio já está instalado no ambiente de trabalho, há
de ser revista a própria cultura organizacional, mapeando os porquês da agressão e
promovendo formas amigáveis de reconciliação. Pesquisas entre os empregados e até
a criação de um código de ética podem ser iniciativas de grande valia.

Nesse sentido o Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias Químicas,

Farmacêuticas, Plásticas e Similares de São Paulo, Taboão da Serra, Embu-Guaçu e
Itapecerica da Serra dedicou integralmente ao tema a 3ª edição da “Coleção Saúde do
Trabalhador e Meio Ambiente” – abril de 2011. Ao final, a revista apresenta as cinco
“dicas” da médica Margarida Barreto, anteriormente citada como uma das pioneiras
no Brasil a estudar o assédio moral no trabalho, para a ação individual e coletiva
entre os trabalhadores, visando a evitar esse tipo de violência psicológica no dia a
dia: Resista; Fortaleça laços; Solidariedade; Visibilidade social; Anote situações
vivenciadas.

O tema também foi pauta da Convenção Coletiva 2013/2014 do Sindicato dos

Bancários de São Paulo. Ela introduz uma cláusula que diz: “No monitoramento de
resultados, os bancos não exporão publicamente, o ranking individual de seus
empregados”. No mesmo artigo, define-se ser “vedada a cobrança de cumprimento
de resultados por torpedos (SMS), pelo gestor, no telefone particular do
empregado”. Outro resultado dessa negociação coletiva foi a criação de um “Grupo
de Trabalho Bipartite – Análise dos Afastamentos do Trabalho”, que foi instalado em
7 de novembro de 2013. O grupo, composto por representantes dos trabalhadores e
empregadores e médicos do trabalho, agora está começando a elaborar um
diagnóstico profundo sobre os afastamentos dos trabalhadores bancários. Por sua vez,
o Secretário de Saúde do Sindicato dos Bancários de Osasco e Região traz uma
estatística alarmante: no ano de 2013 foram afastados do serviço mais de 18 mil
bancários e, de acordo com o INSS, 24,6% por LER/DORT e 27% por transtornos
mentais e comportamentais, como estresse, depressão e síndrome do pânico. Esse
Sindicato também incluiu na Convenção de Trabalho uma cláusula, segundo a qual o
“monitoramento dos resultados” – como os bancos chamam a cobrança de metas –
“seja feito com equilíbrio, respeito e de forma positiva para prevenir conflitos nas
relações de trabalho”. Outra cláusula proíbe o gestor de enviar mensagens para o
telefone celular particular do empregado, principalmente se for para cobrar o
cumprimento de metas. A cláusula veda, ainda, a publicação de ranking de
resultados.

6. CONCLUSÃO
Para concluir o capítulo, devemos noticiar que o assédio moral ainda não está
regulamentado por uma lei específica na esfera Federal, embora tramitem no
Congresso Nacional inúmeros projetos de lei que tratam do tema.

Na CLT vamos encontrar o art. 483, trazendo algumas condutas que podem ser até
consideradas como assédio moral. Mas o anexo II da NR 17, que regulamenta o
trabalho em teleatendimento e telemarketing, aprovado pela Portaria SIT n. 9, de 30
de março de 2007, já utiliza o termo “assédio moral” no item 5.13 ao dispor que “É
vedada a utilização de métodos que causem assédio moral, medo ou
constrangimento, tais como:

a) estímulo abusivo à competição entre trabalhadores ou grupos/equipes de

trabalho;

b) exigência de que os trabalhadores usem, de forma permanente ou temporária,

adereços, acessórios, fantasias e vestimentas com o objetivo de punição, promoção
e propaganda;

c) exposição pública das avaliações de desempenho dos operadores”.

Por outro lado, diversos municípios e Estados já possuem leis que tratam
especificamente do assédio moral nas relações de trabalho, como é o caso do
município de São Paulo, através da Lei n. 13.288/200299.

No Direito Comparado, países como França, Chile, Noruega, Uruguai, Portugal,

Suíça, Suécia e Bélgica já contam com legislação e projetos de lei sobre o assédio
moral100.

O assédio moral não é crime, devendo aplicar-se os princípios constitucionais da

proteção ao direito à intimidade, dignidade, igualdade, honra e vida privada. O
Código Penal possui o Capítulo V do Título I da Parte Especial, crimes contra a honra
cujos tipos legais podem vir a ser utilizados. Dependendo do caso concreto, também
pode incidir a conduta do art. 146, constrangimento ilegal.

Questão crucial é a indagação da conveniência de tornar o assédio moral no

trabalho um tipo penal específico. Já há um projeto nesse sentido, de iniciativa do
deputado Marcos de Jesus (PL-PE). A tipificação seria mais ou menos esta: “aquele
que, de qualquer modo, reiteradamente, depreciar, em razão de subordinação
hierárquica funcional ou laboral, o desempenho ou a imagem do servidor público
ou empregado, colocando em risco ou afetando sua saúde física ou psíquica”.

O Projeto do “Novo Código Penal” criminaliza o bullying no art. 148 com o nome
de “intimidação vexatória”, mas não no meio ambiente de trabalho. A descrição típica
é: “intimidar, constranger, ameaçar, assediar sexualmente, ofender, castigar, agredir,
segregar a criança ou o adolescente, de forma intencional e reiterada, direta ou
indiretamente, por qualquer meio (inclusive pela internet – cyberbullying), valendo-
se de situação de superioridade e causando sofrimento físico, psicológico ou dano
patrimonial”. A conduta é punida com prisão de um a quatro anos e depende de
representação para que se deflagre a ação penal.

Devemos admitir, porém, que se cuida de fenômeno altamente complexo e que

carece de maior reflexão, sobretudo à luz da forte tendência contemporânea à
implantação do minimalismo penal, do garantismo penal, do princípio da
fragmentariedade do Direito Penal e outras teorias da atualidade. Vale lembrar, a esse
respeito, as críticas doutrinárias ferrenhas quando da criação do tipo legal do assédio
sexual (art. 216-A do Código Penal), pela Lei n. 10.224, de 15-5-2001. Em nosso
entender, a intervenção do Direito Penal só deve ocorrer quando comprovada a
incapacidade dos demais mecanismos de controle social para resolver
adequadamente o problema a ser enfrentado.

Por fim, o ônus da prova é de quem alega ser vítima de assédio, conforme o TRT,
2ª Região, RO 0001680-13.2012.5.02.0036, 13ª T., j. em 10-2-2015, e o TJSP já
admite a possibilidade de ele ser concausa de acidentes do trabalho, determinando a
complementação da perícia, para melhor investigação (Ap. 1043624-
64.2016.8.26.0053 e 1005733-96.2014.8.26.0079, ambas da 16ª C. D. Público e
julgadas em 2016, relatores Nazir David Milano Filho e João Antunes dos Santos
Neto).
 PARTE III
CAPÍTULO 1
DO CONFLITO APARENTE DE NORMAS

Sumário: 1. Da vigência das Leis n. 8.213/91 e 9.032/95. 2. Da retroatividade ou irretroatividade das

leis acidentárias. 3. Da não comunicação do infortúnio laboral – lei aplicável.

1. DA VIGÊNCIA DAS LEIS N. 8.213/91 E 9.032/95

É norma geral de direito prevista no art. 1º da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro que, salvo disposição em contrário, a lei começa a vigorar em todo
o País quarenta e cinco dias após sua publicação.

Essa, que era e continua sendo a regra geral, tornou-se nos dias de hoje exceção,
até porque, com a avalanche de medidas provisórias editadas com força da lei, essa
disposição tornou-se praticamente letra morta. Mesmo quando se trata de lei no
sentido estrito, dificilmente é aplicado esse dispositivo, sendo que, com raras
exceções, atualmente as leis entram em vigor na data de sua publicação.

Com a Lei n. 8.213/91, que “dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência

Social e dá outras providências”, verificou-se uma situação simplesmente esdrúxula.
É que, datada de 24 de julho de 1991, teria entrado em vigor, nos termos do art. 155,
na data de sua publicação, ou seja, no dia 25 de julho de 1991. Contudo, o art. 145
desse diploma legal reza que: “Os efeitos desta lei retroagirão a 5 de abril de 1991,
devendo os benefícios de prestação continuada concedidos pela Previdência Social, a
partir de então, terem, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, suas rendas mensais
iniciais recalculadas e atualizadas de acordo com as regras estabelecidas nesta lei”.

Eis aí uma questão a ser resolvida. Qual a data efetiva de sua vigência?

Algumas correntes foram sendo criadas: a primeira é a de que de fato, nos termos
do art. 155, essa lei entrou em vigor na data da publicação, ou seja, 25 de julho de
1991.

Mas uma segunda corrente se formou entendendo que a interpretação mais correta
era a de que a partir de 5 de abril de 1991, nos termos do art. 145, não só retroagiam
os efeitos da lei para o recálculo e atualização dos benefícios de prestação continuada
até então concedidos, mas também os acidentes do trabalho verificados a partir dessa
data já estariam sob a proteção da nova lei.

Os que defendem essa posição buscam a justificativa no art. 59 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, o qual estipulou um prazo de trinta
meses para a implementação progressiva dos planos de custeio e de benefício da
Seguridade Social: seis meses para apresentação dos projetos ao Congresso
Nacional; seis meses para sua apreciação e, finalmente, dezoito meses para a
implantação progressiva. Dessa forma, no dia 5 de abril de 1991 estariam esgotados
todos os prazos constitucionalmente previstos.

Mas uma terceira corrente ganhou peso, defendida, sobretudo, pelo INSS. É que,
como a Lei n. 8.213/91 expressamente previu sua regulamentação (art. 154), e como
tal o Regulamento apenas veio à luz em 7 de dezembro de 1991 – Decreto n. 357 –,
querem os defensores dessa tese que a vigência da lei coincida com a vigência do
Regulamento.

A questão ainda não é pacífica nem na doutrina e muito menos na jurisprudência,

como se pode constatar no final deste trabalho.

Parece-nos que, numa interpretação sistemática e teleológica, e respeitando as

posições em contrário, nenhuma das três interpretações acima citadas entendeu o
alcance dos dispositivos constitucionais e o art. 145 da Lei n. 8.213/91.

Nossa posição, em resumo, é a seguinte:

a) A Lei n. 8.213/91, entendida em seu todo, entrou em vigor na data da publicação

(25-7-1991), nos termos do art. 155.

b) Atendendo ao preceito constitucional dos trinta meses, os efeitos retroativos aos

quais se refere o art. 145 aplicam-se aos benefícios concedidos a partir de 5 de abril
de 1991, no que tange apenas ao recálculo e à atualização desses benefícios,
aplicando-se as normas dessa lei, que ainda não estaria em vigor. A essa conclusão
nos leva a expressão utilizada pelo legislador: “recalculadas e atualizadas de acordo
com as regras estabelecidas nesta lei”. Esta nos parece ser a melhor interpretação,
pois devemos combinar o art. 145 com o que o precede, o 144.

c) Os infortúnios laborais entre 5 de abril de 1991 e a vigência da lei – 25 de julho

de 1991 – deverão ser tratados pela antiga lei acidentária (Lei n. 6.367/76), no que
tange ao tipo, vigência, percentual etc.

Como vemos, nossa posição não se coaduna com nenhuma das citadas, primeiro
porque o decreto nada cria, apenas deverá explicitar o que a lei já prevê,
operacionalizando-a e facilitando seu entendimento e aplicação, a menos que ela
expressamente tivesse exigido a vigência do Regulamento para sua eficácia. Por outro
lado, a interpretação extensiva também aos fatos geradores do direito a partir de 5 de
abril nos parece que está fora da mens legislatoris, e o art. 145 e sua combinação
com o art. 144 apenas estão ali para atender ao preceito constitucional no que pertine
à forma de cálculo e atualização, que deve ser, isso sim, já de acordo com a nova lei.

Quanto à Lei n. 9.032/95, que alterou substancialmente uma série de dispositivos

da Lei n. 8.213/91, em prejuízo dos segurados, como já estudamos101, não apresenta
quaisquer dificuldades relacionadas à sua vigência. Entrou em vigor na data de sua
publicação, ou seja, 29 de abril de 1995 (art. 7º). Prescindiu de regulamentação,
prevendo apenas que o Poder Executivo deveria consolidar os textos das Leis n.
8.212/91 e n. 8.213/91 no prazo de sessenta dias. Quanta saudade temos da CLPS! ...

Hoje vigora como se fosse uma consolidação o Decreto n. 3.048, de 6 de maio de

1999, com as alterações introduzidas pelo Decreto n. 3.265, de 29 de novembro de
1999, o qual, de forma abrangente, regula não só o direito e a concessão de
benefícios, como principalmente a organização e o plano de custeio da Seguridade
Social.

2. DA RETROATIVIDADE OU IRRETROATIVIDADE DAS LEIS

ACIDENTÁRIAS
É princípio fundamental do direito que a lei não retroage, respeitando o ato
jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada102. Em se tratando, contudo, de
lei penal, se for mais benéfica para o réu, a retroatividade é que prevalece103. Essa é a
segurança exigida nas relações sociais, pois, se outra fosse a regra, viveríamos em
contínua incerteza jurídica. Já ensinava Roubier que a não retroatividade da lei é uma
das colunas da ordem jurídica.

Como interpretar o conflito intertemporal das leis da Previdência Social, já que,

como vimos, são abundantes e quase sempre tratam das mesmas questões, ou seja,
relação entre segurado e Previdência Social?

Essa questão, como a anteriormente suscitada, também não é pacífica, embora de

mais fácil solução.

Parte da doutrina e grande parte da jurisprudência mantêm a regra básica do direito

de que tempus regit actum, ou seja, que se aplica a lei vigente à época do acidente ou
da doença ocupacional. Será essa a lei que deve regular a indenização a que o
segurado fizer jus. Embora reconhecido o caráter da ordem pública e a natureza
alimentar dos benefícios, esse princípio deve ser respeitado.

Entretanto, é a partir da Lei n. 6.367/76 que vários argumentos vêm-se opondo à

vigência desse princípio, entendendo que a lei previdenciário-acidentária pode
retroagir para beneficiar o obreiro em face do seu caráter social. Na doutrina,
Tupinambá Miguel Castro do Nascimento posiciona-se a favor da retroatividade
“quando as regras de direito material forem mais benéficas”104. Arruda Rebouças
adota a seguinte posição: “as contribuições sociais somente poderão ser exigidas
após o decurso de noventa dias da publicação da lei que as instituir ou modificar
(Constituição Federal, art. 195, § 6º). Relativamente aos benefícios, admite-se a
incidência da norma mais favorável trazida pela lei nova. Trata-se de retroação
benéfica, que só pode abranger, todavia, os fatos pendentes, ou seja, as situações
ainda não resolvidas entre o beneficiário e o INSS, seja na esfera administrativa, seja
na judicial. A questão da retroatividade benéfica envolve polêmica, não sendo
assunto pacífico”105.

Doutrinariamente, nossa posição sempre foi a favor da retroatividade, se mais

benéfica, sobretudo pela natureza alimentar dos benefícios previdenciário-
acidentários, pois o segurado é considerado hipossuficiente economicamente. Por
outro lado, se o Estado altera a legislação criando condições mais favoráveis ao
trabalhador, amiúde nos depararíamos com injustiças, já que muitos segurados
recorrem ao Poder Judiciário após a vigência do novo diploma legal, e a conclusão
seria que para situações iguais teríamos soluções diferentes em prejuízo do
acidentado. Veja-se, por exemplo, o auxílio-acidente se concedido com base nas Leis
n. 6.367/76, 8.213/91 ou com a alteração da Lei n. 9.032/95. O mesmo benefício, a
mesma redução da capacidade laborativa poderia dar ensejo a indenizações díspares.
Essa posição não invalida o dito anteriormente quanto à vigência da Lei n. 8.213/91.
Aqui se trata de conflito intertemporal de normas. Lá, da vigência de uma lei
isoladamente106.

Vale, pois, que, com propriedade, ensina Julio Fabbrini Mirabete 107, a questão da
retroatividade tem o fundamento de que “a lei nova presumidamente é mais ágil, mais
adequada aos fins do processo, mais técnica, mais receptiva das novas e avançadas
correntes do pensamento jurídico”.

Os tribunais brasileiros, entretanto, não encontram uma posição uniforme sobre a

questão, gerando incertezas e prolongamento dos processos.

O Superior Tribunal de Justiça há muito vem entendendo ser possível a aplicação

da lei mais benéfica para situações pendentes ou consolidadas, conforme julgamento
no EREsp 238.816, rel. Min. Gilson Dipp, j. em 24-4-2002, ora parcialmente
transcrito:

1. No sistema de direito positivo brasileiro, o princípio tempus regit actum se

subordina ao do efeito imediato da lei nova, salvo quanto ao ato jurídico perfeito, ao
direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI, e LINDB, art. 6º).

2. A lei nova, vedada a ofensa ao ato jurídico perfeito, ao direito adquirido e à

coisa julgada, tem efeito imediato e geral, alcançando as relações jurídicas que lhes
são anteriores, não nos seus efeitos já realizados, mas, sim, nos efeitos que, por força
da natureza continuada da própria relação, seguem se produzindo, a partir da sua
vigência.

3. “L’effet immédiat de la loi doit être considéré comme la règle ordinaire: la loi
nouvelle s’applique, dès sa promulgation, à tous les effets qui résulteront dans
l’avenir de rapports juridiques nés ou à naître” (Paul Roubier, Les conflits des lois
dans le temps, Paris, 1929).

4. Indissociável o benefício previdenciário das necessidades vitais básicas da

pessoa humana, põe-se na luz da evidência a sua natureza alimentar, a assegurar aos
efeitos continuados da relação jurídica a regência da lei nova que lhes recolha a
produção vinda no tempo de sua eficácia, em se cuidando de norma nova relativa à
modificação de percentual dos graus de suficiência do benefício para o atendimento
das necessidades vitais básicas do segurado e de sua família.

5. O direito subjetivo do segurado é o direito ao benefício, no valor irredutível que

a lei lhe atribua, e, não, no valor do tempo do benefício, como é da natureza alimentar
do benefício previdenciário.

O próprio Supremo Tribunal Federal, num primeiro momento, entendeu que a

legislação nova, mais benéfica, poderia ser aplicada para fatos passados, irradiando
seus efeitos para o futuro (RE 422.268, rel. Min. Eros Grau, j. em 30-5-2005, RT
841/197). Mas, posteriormente, passou a posicionar-se contrariamente. De fato, nos
julgamentos dos RE n. 415.454 e 416.827, o Pleno, em 8-2-2007, decidiu que as
decisões que deferem a revisão para 100% do salário de benefício das pensões por
morte instituídas antes da vigência da Lei n. 9.032, que alterou o art. 75 da Lei n.
8.213/91, contrariam o art. 5º, XXXVI, e o art. 195, § 5º, da Constituição.

E mais, o Pleno, no julgamento do RE 597.389, acolheu a seguinte proposta de

repercussão geral por questão de ordem:

“1. Questão de ordem. Recurso Extraordinário. 2. Previdência Social. Revisão de

benefício previdenciário. Pensão por morte. 3. Lei n. 9.032, de 1995. Benefícios
concedidos antes de sua vigência. Inaplicabilidade. 4. Aplicação retroativa. Ausência
de autorização legal. 5. Cláusula indicativa de fonte de custeio correspondente à
majoração do benefício previdenciário. Ausência. 6. Jurisprudência pacificada na
Corte. Regime da repercussão geral. Aplicabilidade. 7. Questão de ordem acolhida
para reafirmar a jurisprudência do Tribunal e determinar a devolução aos tribunais de
origem dos recursos extraordinários e agravos de instrumento que versem sobre o
mesmo tema, para adoção do procedimento legal. 8. Recurso extraordinário a que se
dá provimento” (STF, RE 597.389, Repercussão geral por questão de ordem. Recurso
Extraordinário. Pleno, j. em 22-4-2009).

Este entendimento que prevalecia, também, em relação a outros benefícios (AI

634.246, 1ª T., rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 15-9-2009, e AI 744.139, 1ª T.,
rel. Min. Cármen Lúcia, j. em 22-9-2009), passou a ser uniforme a partir do
julgamento do RE 613.033, rel. Min. Dias Toffoli, j. em 14-4-2011, com repercussão
geral:

“Ementa direito previdenciário. Revisão de benefício. Auxílio-acidente. Lei n.

9.032/95. Benefícios concedidos antes de sua vigência. Inaplicabilidade.
Jurisprudência pacificada na corte. Matéria com repercussão geral. Reafirmação da
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal”.

Todavia o STJ, num primeiro momento, manteve entendimento quanto à

possibilidade de aplicação da lei mais benigna, impondo seus efeitos a partir de sua
vigência. O fundamento principal era o de que “a questão encerra uma relação
jurídica continuativa, sujeita a pedido de revisão quando modificado o estado de fato,
passível, pois, de atingir efeitos futuros de atos constituídos no passado, sem implicar
retroatividade da lei” (STJ, AR 4.217, 3ª Seção, rel. Min. Maria Thereza de Assis
Moura, j. em 14-10-2009).

E, além disso, a natureza dos benefícios é diversa108.

Data vênia, os argumentos do STJ, embora representem uma interpretação

favorável aos segurados, não podem prevalecer. Primeiro, porque as recentes
decisões do Supremo Tribunal Federal já se referem a outros benefícios que não a
pensão por morte. Segundo, porque como ressaltado pelo Min. Celso de Mello, no
voto proferido no AI 625.446, julgado pela E. 2ª Turma em 12-8-2008:
 “Nenhum benefício previdenciário poderá ser estendido (tanto quanto instituído ou
majorado), sem a correspondente indicação, na legislação pertinente, da fonte de
custeio total (art. 195, § 5º, da CF) a significar, portanto, que a nova legislação
previdenciária só deverá ser aplicada aos benefícios cujos requisitos tenham sido
preenchidos, pelos interessados, sob a égide de mencionado diploma legislativo”.

E rebate, com propriedade, o argumento do STJ quanto à inexistência de

retroatividade: “Esse entendimento – que emana, diretamente, do postulado
constitucional da segurança jurídica – desautoriza, ainda, que se trate de diploma
legislativo de ordem pública, a projeção imediata de lei nova (como a Lei n.
9.032/95) sobre os efeitos futuros resultantes de uma causa a ela anterior, sob pena de
se configurar situação caracterizadora de retroatividade mínima (Matos Peixoto,
Limite temporal da lei, Revista dos Tribunais, v. 173/459, 468; Reynaldo Porchat,
Curso elementar de direito romano, v. I/338-339, item n. 528, 1937, Melhoramentos)
vedada pela cláusula inscrita no inciso XXXVI do art. 5º da Constituição...”.

Mas, recentemente, o STJ se curvou à posição do Supremo Tribunal Federal, a

partir do julgamento acima citado, e passou a admitir, como em outros tribunais
estaduais, a impossibilidade de aplicação da Lei n. 9.032/95, antes de sua vigência.

3. DA NÃO COMUNICAÇÃO DO INFORTÚNIO LABORAL –

LEI APLICÁVEL
A não emissão da CAT quando obrigatória, situação muito comum hoje em dia, às
vezes com o aval do trabalhador, que, de um lado, não quer ser estigmatizado como
um acidentado contumaz, e do outro porque o valor do benefício é o mesmo
independentemente de sua natureza, leva-nos a uma situação ainda não estudada no
que diz respeito à aplicação da lei. Não se trata agora de perquirir a retroatividade ou
não da lei, mas sim qual a legislação aplicável a esses casos não comunicados
administrativamente ao segurador obrigatório e a serem dirimidos na esfera judicial.
 A questão que se coloca é se a lei aplicável é a vigente à época do evento danoso
(fato gerador da constituição do direito) ou a vigente em outro momento do processo
judicial (citação, perícia judicial, sentença etc.).

Pouco ou nada se tem escrito ou discutido sobre esse problema na doutrina.

Entendemos que, não tendo havido qualquer tipo de comunicação ao segurador
obrigatório, o momento em que ele assume a responsabilidade é aquele em que é
constituído em mora, ou seja, o da citação. Assim, a lei aplicável deverá ser não a da
época do acontecimento, mas a do início do benefício concedido judicialmente
(citação, laudo pericial em juízo etc.)109.
 CAPÍTULO 2
DA COMPETÊNCIA

Sumário: 1. Da ação de conhecimento. 2. Da ação revisional. 3. Do foro. 4. Da incompetência

declarada de ofício.

1. DA AÇÃO DE CONHECIMENTO
Apesar de figurar no polo passivo da ação acidentária uma autarquia instituída
pela União Federal, a competência para processar e julgar as causas relativas ao
acidente do trabalho está afeta à Justiça Comum dos Estados e do Distrito Federal. É
que, da mesma forma que a Constituição de 1967 (Emenda n. 1, de 1969)110, a
Constituição Federal de 1988, no art. 109, I, mantém a excepcionalidade.

No mesmo sentido a Lei n. 8.213/91, no art. 129, assim preleciona: “Os litígios e
medidas cautelares relativos a acidentes de trabalho serão apreciados: ... II – na via
judicial, pela Justiça dos Estados e do Distrito Federal, segundo o rito sumaríssimo,
inclusive durante as férias forenses...”. Se houver varas especializadas, segundo a
organização judicial de cada Estado, a estas será deferida a competência.

A questão, ante o texto constitucional, é incontroversa, mesmo após a instituição do

auxílio-acidente, de cunho previdenciário, este sim a ser dirimido junto à Justiça
Federal111.

Vale ressaltar, entretanto, que, mesmo diante da rejeição do legislador à proposta

de alteração de competência da ação acidentária à Justiça do Trabalho, expressada na
Emenda Constitucional n. 45, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do
Conflito de Competência n. 7.204-1, em 29 de junho de 2005, abordou essa questão,
embora o tema dos autos se referisse à competência para julgamento de ação de
indenização por danos morais e materiais, decorrentes de responsabilidade civil,
proposta por empregado contra ex-empregador. Na oportunidade, o Ministro Cezar
Peluso deixou assente que, no seu entendimento, a partir da Emenda n. 45, as ações
acidentárias contra o INSS também deveriam tramitar junto à Justiça do Trabalho, por
força da nova redação do art. 114, I, da Carta Magna. Acompanharam esse
entendimento os Ministros Carlos Velloso e Sepúlveda Pertence. No entanto,
posteriormente, o STF, reafirmou, em repercussão geral, a competência da justiça
estadual: “RECURSO. Extraordinário. Competência para processar e julgar.
Benefícios previdenciários. Acidentes de trabalho. Repercussão geral reconhecida.
Precedentes. Reafirmação da jurisprudência. Recurso provido. Compete à Justiça
Comum Estadual processar e julgar as causas relativas ao restabelecimento de
benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho” (RE 638483, Rel.
Min. Cezar Peluso, j. em 9-6-2011).

Destacamos que, com a entrada em vigor do Código de Processo Civil de 2015,

Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015, o procedimento a ser seguido será o
ordinário, por força do art. 318 e do que está previsto nos arts. 319 e s.

Assim, as novas ações seguem o procedimento ordinário, e essa mudança provocou

algumas alterações, tais como: inexistência de possibilidade de antecipação da prova
pericial, término da polêmica da possibilidade de desistência da ação após a perícia
e antes da contestação, isso porque, estando em ordem a inicial, há determinação de
citação e designação de audiência de conciliação, e, inexistindo composição, será
apresentada a contestação desde logo.

É bom ressaltar que, na prática, essa inovação não se aplicará com êxito às ações
previdenciárias e acidentárias. A fase de conciliação, por força do disposto nos arts.
131 e 132 da Lei n. 8.213/91, está condicionada às hipóteses aí previstas: declaração
de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal Federal; Súmula ou
jurisprudência consolidada do STF ou dos Tribunais Superiores e anuência do
Presidente do INSS, dependendo do valor da causa112. Por isso, certamente, os autores
irão, na inicial, optar pela não realização da audiência (art. 319, VII).

2. DA AÇÃO REVISIONAL
Ao falarmos desse tipo de ação, queremos apenas abordar a questão da revisão
dos índices de reajuste dos benefícios acidentários concedidos na esfera
administrativa pelo INSS. Isso porque, em se tratando de ação revisional cujo objeto
é rever o tipo de benefício ou o seu percentual (no caso de auxílio-acidente), dúvidas
não há de que o enfoque é o mesmo acima exposto.

A questão, pois, é a de saber se quando se trata de rever os índices aplicados

continuaria a ser competente a Justiça Comum dos Estados e do Distrito Federal, ou a
competência seria deslocada para a Justiça Federal.

O ordenamento jurídico não explicita a questão como deveria, cabendo ao

intérprete fazê-lo. Para nós não há dúvida de que permanece a competência na Justiça
Comum. É que não basta que a autarquia conceda ao acidentado o benefício cujo
nomen iuris seja o correto. Deve ser também pago de acordo com as correções
legais, pois somente assim o INSS estará cumprindo seu papel de segurador
obrigatório. Ora, não se pode deixar de admitir que valores, índices e correções não
estejam incluídos na expressão mais abrangente de “litígios” utilizada pela Lei n.
8.213/91, no art. 129, ou no preceito constitucional, quando emprega o termo
“causas”. Todas essas questões constituem casos típicos de litígios acidentários.

Não seria pois lógico nem jurídico que a ação de conhecimento fosse de
competência da Justiça Comum, e, após concedido o benefício, se deslocasse para a
Justiça Federal a discussão quanto a índices a serem aplicados aos valores
concedidos aos beneficiários. É do bom direito que o menos (verificação de índices)
siga o mais (a aferição do direito). Foi trilhando esse raciocínio que o Superior
Tribunal de Justiça editou a Súmula 15, do seguinte teor: “Compete à Justiça Estadual
processar e julgar os litígios decorrentes de acidentes do trabalho”. Por sua vez, não é
outra a posição do Egrégio Tribunal Regional Federal da 3ª Região. No mesmo
diapasão, por tratar-se de questão constitucional, vem-se manifestando o Supremo
Tribunal Federal, cuja Súmula 235 assim vem redigida: “É competente para a ação de
acidente do trabalho a Justiça cível comum, inclusive em segunda instância, ainda que
seja parte a autarquia seguradora”. Conforme exposto nas edições anteriores, a
questão não estava pacificada diante do entendimento da 3ª Seção do Superior
Tribunal de Justiça, sob o fundamento de que a revisão salarial e o reajuste de
benefícios não são prolongamento da ação acidentária, daí por que a competência
dessa ação revisional ser da Justiça Federal. Mas, posteriormente, o Supremo
Tribunal Federal decidiu, por ambas as Turmas e pelo Pleno, que a competência é da
Justiça Estadual, alterando o entendimento no Superior Tribunal de Justiça113.

3. DO FORO
A competência do foro, também denominada “competência territorial”, é fixada de
acordo com critério geral ou especial. O critério geral da competência de foro no
processo civil é o do domicílio do réu, segundo o art. 46 do CPC/2015. Já o foro
especial é fixado de forma diferente dessa regra.

Em termos de acidentes do trabalho é hoje questão pacífica que se trata de foro

especial. Assim, por analogia com a ação de alimentos, já que a ação acidentária tem
caráter alimentar, o segurado pode promover a ação em seu domicílio, nos termos do
art. 53, II, do CPC/2015. De outro lado, esse tipo de ação também não deixa de ser
uma ação de reparação de dano.

Por essa razão é que o foro pode ser também o do local do ato ou fato (art. 53, IV,
a, do CPC/2015). Por isso, e até porque a regra da competência de foro visa a
facilitar o trâmite para o trabalhador, pacificou-se a dupla possibilidade a critério do
acidentado.

Em suma, é facultado ao segurado optar pelo foro de seu domicílio ou pelo foro do
domicílio da empresa onde se verificou o infortúnio laboral. Não pode a seu bel-
prazer promover a ação acidentária fora dessas duas possibilidades.

4. DA INCOMPETÊNCIA DECLARADA DE OFÍCIO

Referimo-nos aqui à incompetência em face da questão territorial e não ratione
materiae.

Ora, é sabido que esse tipo de competência é relativo, e o Superior Tribunal de

Justiça já editou a Súmula 33, segundo a qual “a incompetência relativa não pode ser
declarada de ofício”. Isso quer dizer que, se o réu não a suscitar na contestação, como
matéria preliminar (arts. 335 e 337 do CPC/2015), a incompetência relativa se
prorroga, sendo defeso ao juiz, de ofício, declinar de sua competência, conforme
regras expressas (arts. 337, § 5º, do CPC/2015). É, também, o entendimento do TJSP:
“COMPETÊNCIA RELATIVA – Reconhecimento de ofício pelo Magistrado –
Inadmissibilidade – Súmula n. 33 do STJ – Recurso provido” (AI 2181617-
63.2017.8.26.000, 17ª Câmara de Direito Público, rel. Alberto Gentil, j. em 17-10-
2017).
 CAPÍTULO 3
DOS ASPECTOS PROCESSUAIS

Sumário: 1. Dos princípios da lide acidentária e o formalismo processual. 2. Do rito. 3. Da petição

inicial. 4. Do pedido e sua extensão. 5. Das provas. 5.1. Da prova pericial. 5.2. Dos outros meios de
prova. 6. Da desistência da ação. 7. Da assistência e da denunciação da lide. 8. Da sentença e do
recurso de ofício. 9. Do precatório. 10. Da determinação de implantação do benefício e multa.

1. DOS PRINCÍPIOS DA LIDE ACIDENTÁRIA E O

FORMALISMO PROCESSUAL
Com o ingresso em juízo da ação acidentária busca o segurado encontrar uma
reparação para eventuais males que sofreu por causa do infortúnio laboral, os quais
lhe reduziram a capacidade laborativa de forma parcial ou total, temporária ou
permanente.

Embora a compensação financeira não vá devolver ao trabalhador a saúde perdida

ou a capacidade para o trabalho, pelo menos vai-lhe proporcionar uma menor
dificuldade para a sobrevivência na sua vida pessoal, social e profissional.

Por sua própria natureza na ação acidentária, mais do que em outros tipos de ação,
deve-se a todo custo buscar a verdade real, querendo dizer com isso o grau
verdadeiro da incapacidade laborativa após o infortúnio do trabalho. Na dúvida a
questão deve ser resolvida a favor do trabalhador. Vige aqui o princípio consagrado
em direito de que in dubio pro misero. É que não estamos diante de um mero seguro
de acidentes pessoais compulsório por lei, mas diante de um direito constitucional
que deve ser visto dentro do contexto de um estado de Seguridade Social, como
pretende ser o atual estágio da Seguridade no Brasil.
 Podemos, pois, afirmar que muitas vezes há necessidade de deixar de lado o
rigorismo formal que informa o processo civil, renovando-se a prova pericial,
formulando-se quesitos suplementares, exigindo-se a realização de exames, ouvindo
testemunhas e o próprio autor, se assim o entender o juiz. Enfim, não se pode perder
de vista que o objetivo último da ação acidentária é a busca da indenização ou não do
segurado.

Já afirmamos alhures que no direito infortunístico não se exige um juízo de certeza,

bastando o juízo de admissibilidade. É que estamos diante de uma questão que
envolve não só a saúde e a vida do cidadão brasileiro protegidas expressamente pela
Constituição Federal, mas toda a sociedade. É ela, incluindo-se aqui o próprio autor
da ação, que contribui para a Seguridade Social dentro do princípio da teoria do risco
social, que informa nosso direito infortunístico: todos contribuem para o bem-estar de
todos (arts. 194, V, e 195 da CF).

Pela regra do art. 285-A do CPC/73, aplicável às lides acidentárias e

previdenciárias, pode haver julgamento de plano quando há prévio entendimento do
juízo sobre o tema. Na sistemática do Código de Processo Civil de 2015, as regras de
julgamento antes mesmo da citação estão previstas no art. 332 e incisos, quando
houver: I – enunciado do STF ou do STJ; II – acórdãos do STF ou do STJ em
julgamento de recursos repetitivos; III – entendimento firmado em incidente de
resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência; IV – enunciado de
súmula de tribunal de justiça local. Também será cabível quando se verificar a
prescrição ou decadência.

Esses dispositivos deverão ter aplicação frequente com relação a questões

envolvendo índices de reajuste (redutor, aplicação integral) ou majoração de
benefício em face da legislação mais recente, pagamento de honorários, juros etc.

Importante lembrar que, pela regra do CPC/73, art. 518, § 1º, o magistrado pode
deixar de receber o recurso de apelação quando a sentença estiver em conformidade
com súmula do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça. Essa
regra inexiste no CPC/2015, pois não há mais juízo de admissibilidade (art. 1.010, §
3º), entretanto passa a ser razão de improcedência direta da ação.

2. DO RITO
Com a entrada em vigor do CPC/2015, a ação seguirá o rito ordinário, por não ser
mais previsto o rito sumário (art. 318), ou seja, a inicial deve preencher os requisitos
do art. 319, ser despachada e, não sendo caso de julgamento de plano (art. 332) ou de
indeferimento (art. 330), o INSS será citado para oferecer contestação, seguindo-se,
após, a coleta da prova.

A ação acidentária que seguia o rito sumário, previsto na Lei n. 8.213/91 e no

Código de Processo Civil de 1973, tinha concentração dos atos processuais. É que,
por força da Lei n. 9.245/95, recebida a inicial e processada a citação, é designada a
audiência de conciliação, oportunidade em que o réu apresenta sua defesa, argui
eventuais preliminares, e o juiz fixa os pontos controvertidos da lide, determinando a
expedição de ofícios “de praxe” (ao INSS para saber se o benefício requerido já foi
concedido na esfera administrativa, bem como para cotejar outros dados com os da
inicial, tipo renda mensal, salário de benefício adotado, laudos periciais etc., e às
empresas, para futura comparação desses dados). É também o momento da
determinação da perícia judicial.

Na verdade, porém, os atos processuais desenvolvem-se de forma diferente. É que

essa audiência de conciliação tem se tornado inócua nas lides acidentárias em face da
impossibilidade legal de o INSS, nessa fase processual, firmar acordo ou transigir114.
A contestação acaba sendo genérica e absolutamente inútil do ponto de vista do
direito substantivo, atendendo apenas ao preceito processual, até porque o réu, o
INSS, não possui naquele momento qualquer elemento fático, já que será a perícia que
irá constatar ou não a incapacidade reclamada, e que ainda não foi realizada. Isso sem
falar da falta de quaisquer outros elementos a serem alegados pela autarquia.

O rito previsto na legislação anterior apresentava melhores resultados práticos, na

medida em que o INSS era citado, apresentava quesitos, realizava-se a prova pericial,
expediam-se os ofícios à empregadora e ao INSS, e somente depois, com todos os
elementos necessários já encartados nos autos, é que se designava audiência de
conciliação, instrução e julgamento, onde era apresentada a contestação e produzidas
eventuais provas complementares.

3. DA PETIÇÃO INICIAL
Como toda petição inicial, a da ação acidentária deve preencher os requisitos do
art. 319 do Código de Processo Civil de 2015 (art. 282 do CPC/73).

Deve-se descrever o acidente-tipo, ou a doença ocupacional, as sequelas advindas

e o pedido de indenização, ainda que genérico, de acordo com o grau de
incapacidade, incluindo os consectários legais e os meios de prova etc. E, ainda,
comprovação de ter requerimento administrativo indeferido. No caso, as principais
provas são a perícia e a prova oral para comprovação do acidente ou do nexo causal,
devendo o rol de testemunhas ser apresentado com a inicial.

Também tem valia, em algumas situações, a prova documental, como fichas de

tratamento médico, registro da empregadora, boletins de ocorrência etc. Mas, não são
tais documentos exigíveis para recebimento da inicial.

Atenção especial deve ser dada para aquelas situações em que há necessidade da
prova do nexo causal, ou seja, acidentes e doenças que não foram comunicados à
autarquia ou não foram por ela aceitos. De fato, quando se expede a CAT e o INSS
concede ao obreiro o auxílio-doença acidentário, significa dizer que ele aceitou a
existência do nexo causal e da incapacidade, ainda que temporária e parcial. Nesses
casos, não há que se perquirir, na via judicial, a existência do nexo, mas tão somente
o grau de incapacidade resultante. A inicial já deve mencionar esse fato, requerendo
os meios de prova que pretende produzir.

Entretanto, nos casos em que o acidente ou a doença ocupacional não foram

comunicados tempestivamente ao INSS, ou foram desconsiderados pelo órgão, a
inicial deve mencionar esse fato, bem como a forma com que pretende provar não só a
existência do direito material, mas também a ocorrência do fato gerador. Ou seja,
precisa provar o fato, o nexo e a incapacidade laborativa.

4. DO PEDIDO E SUA EXTENSÃO

O autor deverá formular o pedido certo na forma estabelecida no art. 322 do
Código de Processo Civil de 2015 (art. 286 do CPC/73), ou seja, narrando o acidente
ou a doença, as sequelas deles resultantes e pleiteando a indenização correspondente
e seus consectários legais.

Diante da natureza da ação, como já dito anteriormente, não é necessário que se

explicite qual benefício se requer, pois este será definido pelo juiz, após a perícia, a
qual indicará o grau da incapacidade.

No que se refere à extensão das sequelas, nem sempre é possível, desde logo,
determiná-la na inicial, especialmente nos casos de algumas moléstias que só serão
confirmadas pela perícia.

Da mesma forma, sem ofensa a qualquer princípio ou dispositivo legal, é permitido

ao magistrado apreciar a questão e conceder a indenização, ainda que no pedido
inicial não conste expressamente tal moléstia e não haja aditamento formal, após a
perícia. Se houver, o aditamento deve ser aceito, respeitando-se as regras do art. 329
do Código de Processo Civil de 2015.

Isso porque, nas ações de acidente do trabalho, a causa de pedir é a incapacidade

decorrente do acidente do trabalho ou da doença, e doenças que vierem a ser
comprovadas. Assim, sem conhecimento técnico por parte do autor, é difícil
peticionar, explicitar a moléstia e sua extensão para requerer o benefício. Daí por que
não se pode falar em decisão extra ou ultra petita quando é reconhecido, pela
sentença, pedido diverso daquele constante da inicial.

5. DAS PROVAS
Na ação acidentária também prevalece o princípio de que o alegado deve ser
provado. Actori incumbit onus probandi 115. Dessa forma, alegado mas não provado é
o mesmo que não alegado116.

5.1. Da prova pericial

A prova pericial está para o processo acidentário como a confissão está para o
processo penal: é a rainha das provas. É ela indispensável não só à confirmação do
nexo com o trabalho, mas sobretudo quanto à constatação ou não da incapacidade
laborativa e seu grau. Segue as regras do art. 464 do Código de Processo Civil de
2015, devendo a perícia ser elaborada por perito nomeado pelo juiz,
independentemente da existência ou não de quadro oficial. Pelo estatuto processual de
2015, pode e deve ser antecipada para fornecer subsídios à defesa do réu.

As partes têm prazo para apresentar seus quesitos, indicar assistentes técnicos, os
quais, assim como o perito nomeado, devem cumprir os prazos do art. 477 do Código
de Processo Civil de 2015.

O perito é um auxiliar do juiz. Este continua sendo o peritus peritorum, podendo e

devendo renovar a perícia se assim o entender, ou requisitando explicações
complementares daquele. É que, tratando-se muitas vezes de questões controvertidas
na medicina, há necessidade de um mínimo de certeza do nexo com o trabalho e da
incapacidade laborativa para que o obreiro faça jus à indenização correspondente.
Sobretudo a certeza negativa na perícia acidentária deve vir calcada em exames
subsidiários, militando sempre a favor do segurado o brocardo in dubio pro misero,
bem como o princípio da dúvida.

Não queremos dizer com isso que deve ser concedida a indenização sem um
mínimo de prova da existência de sequela incapacitante ou da falta de nexo causal.
Também não se justifica a renovação da prova pericial só porque o primeiro laudo foi
negativo. Há que haver indícios de sua imprestabilidade. Se assim não fosse, os
processos cuja perícia fosse desfavorável ao autor correriam o risco de se tornar
infindáveis. Nesse ponto deve prevalecer o bom senso da atuação do promotor de
justiça na função de custos legis, acompanhado de despacho judicial bem
fundamentado.

A perícia médica vem geralmente acompanhada de vistoria no ambiente de

trabalho onde o obreiro exercia sua atividade. Essa prova é quase que imprescindível
quando se trata de certas doenças do trabalho, como PAIR e LER (DORT). As partes
devem ficar atentas a esse dado, sob pena de retardamento da prestação jurisdicional.
A vistoria somente poderá ser substituída por outro tipo de prova (a oral, v. g.),
quando houver ocorrido mudança do processo de produção e do meio ambiente de
trabalho, encerramento das atividades da empresa etc. Registre-se que compete ao
INSS antecipar os honorários periciais, por força do § 2º do art. 8º da Lei n.
8.620/93.

5.2. Dos outros meios de prova

A primeira prova a ser produzida no processo acidentário é a do vínculo
empregatício, ou a condição de trabalhador avulso ou especial. Via de regra o vínculo
empregatício é provado pelo registro na CTPS, mas este é apenas um dos meios de
prova. Na ausência do registro, o vínculo pode ser provado por outro meio, por
exemplo, pela prova oral.
 Por sua vez, a prova do acidente ou da doença ocupacional, em tese, já deveria ter
sido feita na esfera administrativa através da emissão da CAT pela empresa ou pelas
demais pessoas autorizadas pelo art. 22, § 2º, da Lei n. 8.213/91. Mas nada impede
que também essa prova, da mesma forma que a prova do vínculo, possa ser realizada
por qualquer outro meio permitido em direito, até por prova emprestada de outro
juízo, como o da Justiça do Trabalho, cível ou até criminal.

Se o autor quiser produzir prova oral, deverá arrolar as testemunhas logo na

inicial, sob pena de preclusão. Contudo, dentro do princípio do não formalismo rígido
da ação acidentária, decisões há admitindo o oferecimento do rol das testemunhas
mesmo intempestivamente. Por outro lado, o juiz pode a qualquer momento antes da
sentença baixar os autos em diligência para produção de quaisquer outras provas
visando ao seu livre convencimento.

6. DA DESISTÊNCIA DA AÇÃO
É regra geral em processo civil que, após a citação e resposta do réu, o autor
somente poderá desistir da ação se aquele consentir. A Súmula 12 do E. 2 º Tribunal
de Alçada Civil do Estado de São Paulo, revogada em Sessão Plenária de 13 de abril,
publicada no DOE de 26 de abril de 1999, ia mais longe, impedindo a desistência por
parte do autor se já consumada a prova pericial, independentemente da contestação117.

Ora, na sistemática antiga a súmula editada sob a égide da Lei n. 6.367/76 até se
justificava, já que a contestação apenas se dava na audiência de instrução e
julgamento após a elaboração da perícia e a realização de praticamente todos os atos
processuais. Nesse caso o réu já havia oferecido quesitos, sofrido ônus com a perícia,
mas apenas não havia contestado formalmente a ação.

O Código de Processo Civil de 2015 estabeleceu uma alteração do rito processual,

uma vez que a defesa (contestação) será apresentada desde logo, vedada a desistência
da demanda, sem consentimento do réu (art. 485, § 4º). Não cabe a alegação, em
nosso modo de entender, de que o autor pode a qualquer momento postular de novo
em juízo, causando maiores prejuízos para ele e para o réu. Nesse detalhe não há
como alegar a hipossuficiência do autor, até porque na maioria das vezes a
desistência se dá após a vinda do laudo aos autos desfavorável à pretensão do
obreiro. Pode requerer, sim, a desistência, mas o juiz deve ouvir o réu e somente com
a concordância deste decidir por ela. O INSS tem o direito processual de ver julgado
o mérito da ação se o processo está pronto para julgamento.

Em suma, não se trata de saber se já houve perícia ou não, se foram praticados atos
processuais e que tipo de ato. O que deve prevalecer, por uma questão de equidade
processual, é se houve ou não contestação da ação por parte do réu.

7. DA ASSISTÊNCIA E DA DENUNCIAÇÃO DA LIDE

A questão da intervenção de terceiros na lide acidentária cujo réu é sempre o INSS
vem tomando vulto apenas nos últimos tempos, sobretudo a partir da Constituição
Federal de 1988 e da Lei n. 8.213/91.

O art. 119 do Código de Processo Civil de 2015 torna praticamente pacífica a

possibilidade da existência de interesse jurídico e não só econômico para que um
terceiro se habilite como assistente nesse tipo de ação. Quem tem o legítimo interesse
é a empregadora onde ocorreu o acidente ou se verificou a doença ocupacional118.

É que não raro o segurado, ao mesmo tempo que promove a ação acidentária
pleiteando seus direitos previdenciário-infortunísticos, litiga com a empresa na
Justiça do Trabalho, em especial para manter a estabilidade de doze meses após o
retorno do auxílio-doença de natureza acidentária, prevista no art. 118 da Lei n.
8.213/91. Dessa forma, obtendo êxito nesse tipo de ação, poderá fazer prova
emprestada naquela outra, embora uma e outra sejam independentes.
 Por outro lado, após a Constituição Federal de 1988, nos termos do art. 7º,
XXVIII, parte final, o direito do trabalhador ao seguro de acidentes do trabalho não
excluiu “a indenização a que este (empregador) está obrigado, quando incorrer em
dolo ou culpa”. Assim, pode ter o empregador todo o interesse, desde logo, em fazer
prova do não vínculo empregatício, da não ocorrência do fato, do nexo causal e até da
não incapacidade do autor.

Diferentemente da assistência, não há o menor cabimento na pretensão da autarquia

na denúncia da lide à empregadora. Em primeiro lugar porque não se enquadra em
nenhum dos casos do art. 70 do Código de Processo Civil de 1973, em que ela é
obrigatória, ou do art. 125 do diploma processual de 2015, em que passa a ser
facultativa. Por outro lado, o INSS é o segurador obrigatório, sua responsabilidade é
objetiva e intransferível, e seus fundamentos encontram-se na Constituição e na Lei n.
8.213/91. Já a responsabilidade da empresa, eventualmente denunciada, é de outra
natureza jurídica, já que, como vimos, fundamenta-se no dolo ou na culpa.

Por fim, não há que confundir a ação regressiva prevista na Lei n. 8.213/91, art.
120, pois esta é uma ação própria e autônoma, e, se o INSS dela quiser fazer uso,
deverá fazê-lo por via própria. Esse tipo de ação, como descrito do dispositivo
citado, tem seu fundamento na “negligência quanto às normas-padrão de segurança e
higiene do trabalho indicadas para a proteção individual e coletiva”, bem diferente,
pois, da responsabilidade objetiva que tem a Previdência Social de pagar os
benefícios ao segurado.

8. DA SENTENÇA E DO RECURSO DE OFÍCIO

Sentenciado o feito a favor do INSS, o autor pode ou não recorrer segundo seu
interesse. A questão que se coloca é a de que, se a sentença for desfavorável à
autarquia, deverá o juiz recorrer de ofício, ou seja, estará essa sentença sujeita ao
duplo grau de jurisdição para produzir seus efeitos nos termos do art. 475 e inciso II
do Código de Processo Civil119? Essa regra foi mantida no Código de Processo Civil
de 2015 (art. 496, I).

Desse problema de há muito não se cogitava até que ressurgiu das cinzas com a
Medida Provisória n. 1.561/97, transformada na Lei n. 9.469, de 10 de julho de 1997.

É que em seu art. 10 dispõe que se aplica às autarquias e fundações públicas o

disposto nos arts. 188 e 475, caput e inciso II, do Código de Processo Civil. O art.
188 cuida dos prazos especiais, e o 475, como vimos, do recurso de ofício. Sendo o
INSS uma autarquia federal, teria esse artigo ressuscitado para as ações acidentárias
o recurso ex officio?

A princípio, entendíamos que não se aplicava o recurso ex officio às ações

acidentárias, e vários eram os argumentos expostos: natureza alimentar da ação; falta
de previsão na legislação acidentária; inexistência de execução provisória; falta de
lógica, porquanto nas ações acidentárias o dinheiro da indenização não é da Autarquia
ou da União, e sim do próprio segurado, sendo o INSS um mero “administrador” com
a obrigação de indenizar; contradição entre o disposto no art. 7º da Lei n. 9.469/97 e
o previsto no art. 131 da Lei n. 8.213/91, ou seja, possibilidade de desistência do
recurso por parte do INSS “sempre que a ação versar sobre matéria sobre a qual o
Tribunal Federal houver expedido Súmula de Jurisprudência favorável aos
beneficiários”120. Esse dispositivo foi posteriormente alterado pela Lei n. 9.528/97,
que atribuiu essa faculdade ao Ministro da Previdência e Assistência Social,
acrescentou alguns incisos e o parágrafo único, do qual a alínea c assim vem redigida:
“formular desistência de ações de execução fiscal já ajuizadas, bem como deixar de
interpor recursos de decisões judiciais”.

A jurisprudência, num primeiro momento, corroborou aquela nossa posição 121,

havendo, posteriormente, divergência entre as diversas Câmaras do Segundo Tribunal
de Alçada Civil de São Paulo, em face da posição adotada pelo Superior Tribunal de
Justiça, razão pela qual houve a instauração do Incidente de Uniformização n.
619.428-01/6, julgado em 20 de novembro de 2001, que concluiu pela aplicabilidade
da regra, e, também, a edição da Súmula 31: “A sentença prolatada no processo de
conhecimento contrária aos interesses do INSS, autarquia federal, publicada após a
edição da Medida Provisória n. 1.561/97, convertida na Lei n. 9.469/97, está sujeita
ao duplo grau de jurisdição”.

Com a edição da Lei n. 10.352, de 26 de dezembro de 2001, que alterou diversos

dispositivos do Código de Processo Civil, entre os quais o art. 475, não há mais
margem a dúvidas quanto à obrigatoriedade do duplo grau de jurisdição. Havia,
contudo, duas exceções: valor certo da condenação não excedente a sessenta salários
mínimos e decisão fundada em jurisprudência do Tribunal Superior competente. Mas,
no julgamento do EREsp 934.642/PR, a Corte Especial do Superior Tribunal de
Justiça pacificou entendimento no sentido de que “a sentença ilíquida (...) por
definição, não tem valor certo, estando consequentemente sujeita ao duplo grau de
jurisdição, e não a exceção contemplada no § 2º do art. 475 do Código de Processo
Civil” (rel. Min. Ari Pargendler, DJe de 26-11-2009). Posteriormente, editou a
Súmula 490: “A dispensa de reexame necessário, quando o valor da condenação ou
do direito controvertido for inferior a sessenta salários mínimos, não se aplica a
sentenças ilíquidas” (Corte Especial, 28-6-2012). Portanto, como as condenações nas
ações acidentárias são ilíquidas, estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição. Por fim,
não cabe recurso ex officio das decisões em sede de embargos à execução (arts. 475,
II, e 520, V, do CPC) 122, sendo que a regra é repetida no Código de Processo Civil de
2015 (arts. 496, II, e 1.012, III).

9. DO PRECATÓRIO
O precatório é um documento (ofício) emitido pelo Presidente do Tribunal de
Justiça para que o INSS deposite a quantia de que é devedor em relação ao autor da
demanda. Para que o Tribunal possa emitir esse documento, é necessário que o juiz do
feito oficie ao Tribunal, fornecendo todos os elementos para essa emissão. Como a
Previdência Social trabalha com orçamento, os precatórios devem dar entrada o mais
rápido possível no INSS. Assim, os precatórios não protocolados, até 30 de junho de
cada ano, já não entrarão no exercício seguinte, mas apenas no subsequente.

A lei acidentária previa, no art. 128, a possibilidade de pagamento de quantias

pequenas sem a necessidade de precatório, apenas com a expedição de ofício
requisitório do próprio juiz de direito. No entanto, considerando o disposto no art.
100 da Constituição Federal, o Colendo Supremo Tribunal Federal, na ADIn 1.252,
com decisão publicada no DOU de 6-6-1997, rel. Min. Maurício Corrêa, declarou
inconstitucionais as expressões contidas no art. 128 da Lei n. 8.213/91, que permitiam
o pagamento de quantias pequenas (até R$ 5.000,00, aproximadamente) por meio de
ofício requisitório do juiz de direito.

Com essa decisão, toda e qualquer quantia, a partir daquela data, a ser recebida
pelo autor acidentado, passou a estar sujeita às disposições do art. 534 do Código de
Processo Civil de 2015 (arts. 730 e 731, CPC/73). Para tentar minorar os problemas
dos segurados, em 24 de setembro de 2003, o Supremo Tribunal Federal editou a
Súmula 655, admitindo a preferência dos créditos de natureza alimentar em relação
aos demais, todos sujeitos à expedição de precatório. Esta Súmula, aliás, reafirmava
o entendimento do Superior Tribunal de Justiça expresso na Súmula 144, publicada no
DOU de 18-8-1995: “Os créditos de natureza alimentícia gozam de preferência,
desvinculados os precatórios da ordem cronológica dos créditos de natureza diversa”.

O art. 100 da Constituição passou por diversas alterações, sendo as mais

importantes:

1. Em 15 de dezembro de 1998, a Emenda Constitucional n. 20 alterou o § 3º,

admitindo a dispensa do precatório aos pagamentos de obrigações definidas em lei
como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em
virtude de sentença judicial transitada em julgado.

2. Em 13 de setembro de 2000, a Emenda Constitucional n. 30 explicitou aquela

decisão já referida do STF e, no § 1º-A, estabeleceu que: “Os débitos de natureza
alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos,
pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por
morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença
transitada em julgado”.

3. Em 12 de junho de 2002, a Emenda Constitucional n. 37 alterou a redação do §

4º, determinando serem “vedados a expedição de precatório complementar ou
suplementar de valor pago, bem como fracionamento, repartição ou quebra do valor
da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma estabelecida
no § 3º deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório”.

4. Em 9 de dezembro de 2009, a Emenda Constitucional n. 62 reiterou, no caput, a

proibição de pagamentos sem observância à ordem cronológica; manteve, no § 1º, a
ordem de preferência aos créditos decorrentes de salários, vencimentos, proventos,
pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por
morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença
judicial transitada em julgado123. Esta Emenda manteve a previsão da desnecessidade
da expedição de precatório aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de
pequeno valor.

Vale lembrar que, para regulamentar a Emenda n. 30, havia sido promulgada a Lei
n. 10.099, de 19 de dezembro de 2000, que alterou a redação do art. 128 da Lei n.
8.213/91 e instituiu o pagamento através de ofício requisitório, em 60 (sessenta) dias,
mas somente se presentes as seguintes condições: valor máximo de R$ 5.180,25;
impossibilidade de utilização do requisitório para valores maiores, fracionando-os;
vedação de expedição de precatório complementar. Para dívidas maiores, se o credor
quiser receber via ofício requisitório, deve renunciar ao crédito excedente e dar
quitação do débito pleiteado na ação.

Essa previsão legal, como vimos anteriormente, ficou explicitada na Emenda

Constitucional n. 37, de 12 de junho de 2002, que impede a expedição de precatório
complementar ou suplementar e o fracionamento, repartição ou quebra do valor da
execução para pagamento, na forma do § 3º e por via de precatório. Essa regra foi
mantida pela Emenda n. 62, agora inserida no § 8º do art. 100, sendo a única exceção
a referente a pessoas com mais de 60 anos ou portadora de graves doenças, na forma
do § 2º, já comentado.

Quanto ao montante do valor passível de ser recebido sem expedição de

precatório, a Emenda n. 62, no § 4º, estabeleceu que: “Para os fins do disposto no §
3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito
público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao
valor do maior benefício do regime geral de previdência social”.

Portanto, a princípio, o trabalhador que quiser receber o crédito, já com decisão

transitada em julgado, de forma célere terá de se contentar em receber até R$
5.180,25 e renunciar a eventual valor excedente.

Esse valor será corrigido, anualmente, pelos mesmos índices de reajuste dos
benefícios previdenciários.

Ressalte-se, contudo, que em 13 de julho de 2001 entrou em vigor a Lei n. 10.259,

que instituiu os Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal,
hoje apreciando apenas causas cujo réu é o INSS. O art. 3º dessa lei definiu, como
critério de competência, o valor da causa de até 60 (sessenta) salários mínimos (R$
30.600,00 a partir de 1º de janeiro de 2010). Assim, perfeitamente possível que se
adote esse valor como parâmetro também para fins de definição de débito de pequeno
valor na ação acidentária porquanto da mesma natureza. Não é lógico dar tratamento
diverso aos segurados em questões de cunho previdenciário ou acidentário. Ademais,
tal qual previsto na Lei n. 10.352, de 26 de dezembro de 2001, que alterou o art. 475
do Código de Processo Civil, e excluiu do reexame necessário ações cujo valor seja
inferior a 60 (sessenta) salários mínimos, a Lei n. 10.259/2001 também tem essa
previsão no art. 13. Ou seja, todas as disposições são harmônicas e têm por objetivo
acelerar o recebimento do crédito devido ao segurado. Em suma, à ação acidentária,
por tramitar no juízo estadual, não se podem aplicar critérios diferentes, até porque
mais prejudiciais ao segurado.

Aliás, é inconcebível que o trabalhador acidentado do trabalho, muitas vezes

inválido, tenha maiores dificuldades para receber o benefício, que substitui o salário
e se torna a única fonte de renda, só porque de valor superior a pouco mais de R$
5.000,00. Em contrapartida, o segurado possuidor de crédito de cunho previdenciário
pode se beneficiar da agilidade do procedimento permitido pela lei para valores até
R$ 30.600,00.

A Constituição Federal assegura a igualdade de direitos entre os cidadãos (art. 5º),

e, se há identidade dos benefícios, e unificação de valor dos benefícios
previdenciários e acidentários, não se justifica a existência de tratamento diverso,
seja quanto ao procedimento, seja quanto ao valor a receber. Já existem julgados
corroborando esta tese124.

Registre-se, ainda, a esse respeito, que a recente Lei n. 12.153, de 22 de dezembro

de 2009 (DOU de 23-12-2009), que instituiu os Juizados Especiais da Fazenda
Pública no âmbito dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios,
fixou, no art. 2º, a sua competência em até o valor de 60 (sessenta) salários mínimos,
a reafirmar a tese de que os benefícios acidentários devem ter o mesmo tratamento de
outros créditos de diferentes naturezas.

A Emenda n. 62 trouxe algumas outras novidades. Primeiro a possibilidade do

sequestro da quantia devida que não tenha sido integralmente quitada nos casos de
preterimento de direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor
necessário à satisfação do débito, a pedido do credor e por ordem do Presidente do
Tribunal de Justiça (§ 6º).

Outra novidade diz respeito à atualização do débito no período do precatório.

Como houve proibição da expedição do precatório complementar125, o crédito tem de
ser atualizado monetariamente, conforme o § 5º: “É obrigatória a inclusão no
orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de
seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios
judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do
exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente”.

O critério da atualização foi fixado no § 12: “A partir da promulgação desta

Emenda Constitucional, a atualização de valores de requisitórios, após sua expedição,
até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice
oficial de remuneração básica da caderneta de poupança e, para fins de compensação
da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a
caderneta de poupança126, ficando excluída a incidência de juros compensatórios”.

Esta regulamentação põe fim a algumas questões que atormentavam os segurados e

os operadores do direito: a questão da atualização de precatórios, até então feita pelo
IPC-A (Índice de Preços ao Consumidor Amplo – série especial), por força das Leis
de Diretrizes Orçamentárias da União (Leis n. 10.266/2001, 10.524/2002 e
10.707/2003), e a questão da incidência de juros no período compreendido entre a
expedição e o pagamento do precatório127.
 Em relação aos juros, o Supremo Tribunal Federal já vinha entendendo serem
incabíveis os juros entre a data da conta e a da expedição do precatório, tendo
inclusive editado a Súmula Vinculante n. 17: “Durante o período previsto no
parágrafo 1º do art. 100 da Constituição, não incidem juros de mora sobre os
precatórios que nele sejam pagos” (DJ de 10-11-2009), que ficou prejudicada em
face da Emenda 62, que alterou o art. 100, § 1º, da CF: “§ 12. A partir da
promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de valores de requisitórios,
após sua expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será
feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins
de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros
incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros
compensatórios” (Incluído pela Emenda Constitucional n. 62, de 2009), todavia, em
função da Emenda Constitucional.

Recentemente, o RE 579.431 (DOE de 30-6-2017) reafirmou esse entendimento,

estando em trâmite, inclusive, procedimento para revogar a Súmula Vinculante n. 17:
“JUROS DA MORA – FAZENDA PÚBLICA – DÍVIDA – REQUISIÇÃO OU
PRECATÓRIO. Incidem juros da mora entre a data da realização dos cálculos e a da
requisição ou do precatório”.

Como ainda existem execuções em tramitação pelo sistema antigo, vale destacar
que em caso de expedição de precatório complementar a competência é do Juízo da
Execução. Tal entendimento foi definido pelo Supremo Tribunal Federal no
julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIn 1.098-1-SP, julgada em
11 de setembro de 1996, que discutia o art. 337 do Regimento Interno do Tribunal de
Justiça de São Paulo, sobre a competência do Presidente para questões de precatório.
O Plenário do Supremo Tribunal Federal (rel. Min. Marco Aurélio) decidiu que os
poderes do Presidente do Tribunal de Justiça são limitados, competindo ao Tribunal
apenas proceder às correções e inexatidões dos cálculos sem ferir a coisa julgada ou
as decisões das instâncias inferiores128. Em outras palavras, a decisão é de natureza
administrativa, e, ocorrendo mudança legal de índice, durante a tramitação do
precatório, os cálculos devem ser feitos pelo departamento competente do Tribunal de
Justiça, seguindo as novas regras. Essa atuação do Presidente do Tribunal não pode
desnaturar a sentença liquidanda, nem retira o poder do Juízo da Execução
concernente a questões outras, alheias ao precatório expedido, como discussão quanto
a índices, diferenças etc., devendo, se o caso, o Juiz da Execução fornecer novos
dados para a expedição de um segundo precatório129.

Se a decisão é administrativa, a principal consequência é que não cabem Recurso

Especial e Recurso Extraordinário130.

Também deve ser destacado que a jurisprudência majoritária entende, de forma

correta, que não há necessidade de citação do INSS em caso de expedição de novo
precatório decorrente da atualização do débito remanescente. Com efeito, seria mais
uma razão para se eternizar a execução acidentária com a exigência de nova citação,
apresentação de novos embargos etc.131.

Porém, o Supremo Tribunal passou, recentemente, a entender de forma diversa,

exigindo nova citação, conforme: “Expedição de precatório complementar.
Necessidade de citação da Fazenda Pública. Ratificação da jurisprudência firmada
por esta Suprema Corte. Existência de repercussão geral” (STF, RE 605481, 2ª T.,
rel. Min. Ellen Gracie, j. 29-4-2010).

Como já foi por diversas vezes mencionado neste livro, o Supremo Tribunal
Federal, no julgamento das ADIns 4.357 e 4.425, julgadas em 14-3-2014, em decisão
sobre questão de ordem (Plenário, 25-3-2015), modulou os julgados sobre o
precatório:
 “EMENTA: QUESTÃO DE ORDEM. MODULAÇÃO TEMPORAL DOS
EFEITOS DE DECISÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE (LEI
N. 9.868/99, ART. 27).

Possibilidade. Necessidade de acomodação otimizada de valores constitucionais

conflitantes.

Precedentes do STF. Regime de execução da Fazenda Pública mediante precatório.

Emenda Constitucional n. 62/2009. Existência de razões de segurança jurídica que
justificam a manutenção temporária do regime especial nos termos em que decidido
pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal.

1. A modulação temporal das decisões em controle judicial de constitucionalidade

decorre diretamente da Carta de 1988 ao consubstanciar instrumento voltado à
acomodação otimizada entre o princípio da nulidade das leis inconstitucionais e
outros valores constitucionais relevantes, notadamente a segurança jurídica e a
proteção da confiança legítima, além de encontrar lastro também no plano
infraconstitucional (Lei n. 9.868/99, art. 27). Precedentes do STF: ADI n. 2.240; ADI
n. 2.501; ADI n. 2.904; ADI n. 2.907; ADI n. 3.022; ADI n. 3.315; ADI n. 3.316; ADI
n. 3.430; ADI n. 3.458; ADI n. 3.489; ADI n. 3.660; ADI n. 3.682; ADI n. 3.689; ADI
n. 3.819; ADI n. 4.001; ADI n. 4.009; ADI n. 4.029.

2 . In casu, modulam-se os efeitos das decisões declaratórias de

inconstitucionalidade proferidas nas ADIs n. 4.357 e 4.425 para manter a vigência do
regime especial de pagamento de precatórios instituído pela Emenda Constitucional n.
62/2009 por 5 (cinco) exercícios financeiros a contar de primeiro de janeiro de 2016.

3. Confere-se eficácia prospectiva à declaração de inconstitucionalidade dos

seguintes aspectos da ADI, fixando como marco inicial a data de conclusão do
julgamento da presente questão de ordem (25-3-2015) e mantendo-se válidos os
precatórios expedidos ou pagos até esta data, a saber: (i) fica mantida a aplicação do
índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança (TR), nos termos da
Emenda Constitucional n. 62/2009, até 25-3-2015, data após a qual (a) os créditos em
precatórios deverão ser corrigidos pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo
Especial (IPCA-E) e (b) os precatórios tributários deverão observar os mesmos
critérios pelos quais a Fazenda Pública corrige seus créditos tributários; e (ii) ficam
resguardados os precatórios expedidos, no âmbito da administração pública federal,
com base nos arts. 27 das Leis n. 12.919/13 e n. 13.080/15, que fixam o IPCA-E como
índice de correção monetária. A modulação temporal das decisões em controle
judicial de constitucionalidade decorre diretamente da Carta de 1988 ao
consubstanciar instrumento voltado à acomodação otimizada entre o princípio da
nulidade das leis inconstitucionais e outros valores”.

10. DA DETERMINAÇÃO DE IMPLANTAÇÃO DO BENEFÍCIO

E MULTA
A questão que se coloca é se a sentença pode ou não fixar prazo para a
implantação do benefício na esfera administrativa, após o trânsito em julgado da
sentença, e impor pagamento de multa em caso de descumprimento.

Essa indagação tem sido objeto de análise pelos operadores do direito. Os que
sustentam a legitimidade da medida fundamentam-se nos arts. 497 e 536, § 4º, do
Código de Processo Civil de 2015 por entenderem que se trata de obrigação de fazer,
pelo que cabível o pagamento de astreintes. Entendemos correta essa interpretação.
Com efeito, a condenação na órbita infortunística envolve não só uma obrigação de
pagar, relacionada às prestações em atraso, como também uma obrigação de fazer,
consistente em implantar o benefício na esfera administrativa, colocando-o em regime
de manutenção contínua. É, assim, correta a fixação de prazo para sua implantação e
multa em caso de descumprimento.
 O ilustre juiz Renzo Leonardi, do extinto 2º Tribunal de Alçada Civil de São
Paulo, relator da Apelação n. 535.559, bem definiu a questão: “... tratando-se, na
espécie, de demanda que encerra no seu bojo o cumprimento de obrigação de fazer, a
multa não reveste de ilegalidade, mas, ao reverso, encontra supedâneo jurídico nas
regras contidas nos artigos 461, §§ 3º e 4º, e 644 do CPC, com as redações conferidas
pelas leis 8.952/94 e 8.953/94”.

Vale ressaltar que mesmo após a edição da Lei n. 10.444, de 7 de maio de 2002,
que deu nova redação ao art. 644 do Código de Processo Civil, o Superior Tribunal
de Justiça manteve posição pela aplicação da multa132.
 CAPÍTULO 4
DO INTERESSE DE AGIR

Sumário: 1. Introdução. 2. Da emissão da CAT e do pedido administrativo. 3. Da falta de registro na

CTPS. 4. Da propositura da ação quando ainda em gozo do benefício auxílio-doença.

1. INTRODUÇÃO
O interesse processual, na definição de Vicente Greco Filho, “é uma relação de
necessidade e uma relação de adequação, porque é inútil a provocação da tutela
jurisdicional se ela, em tese, não for apta a produzir a correção da lesão arguida na
inicial”133.

O interesse de agir do obreiro, na ação acidentária, está representado pela

necessidade de buscar, no Judiciário, reparação das lesões decorrentes do trabalho.

Nesse passo, para o ajuizamento da ação, basta o segurado fazer prova da

ocorrência do acidente de trabalho e da existência de lesões, ainda não reparadas.

2. DA EMISSÃO DA CAT E DO PEDIDO ADMINISTRATIVO

A empresa deverá comunicar o acidente do trabalho à Previdência Social, até o
primeiro dia útil seguinte ao da ocorrência (art. 22 da Lei n. 8.213/91), mediante o
preenchimento e envio da CAT. Nessa hipótese, o INSS, através de perícia
administrativa, avalia a situação do obreiro, podendo conceder-lhe afastamento do
trabalho e pagamento do auxílio-doença acidentário (a partir do 16º dia do
afastamento) ou até mesmo benefício em caráter definitivo.

Não sendo expedida a CAT pela empresa, outras entidades podem fazê-lo,
inclusive o próprio segurado e seus dependentes (§ 2º do mesmo artigo). Contudo,
nesse caso é conveniente que juntamente com a CAT seja protocolado o pedido da
concessão do benefício na agência do INSS, aguardando a decisão administrativa.

O art. 129 da Lei n. 8.213/91 exige que a inicial seja instruída com a CAT. A falta
desse documento, ou do pedido administrativo, entretanto, por muito tempo, foi
admitida pela jurisprudência, ainda sob a égide da Lei n. 6.367/76 (Superior Tribunal
de Justiça, Súmula 89: “Ação acidentária prescinde do exaurimento da via
administrativa”.

O principal argumento é o desrespeito ao princípio constitucional do livre acesso

ao Judiciário (art. 5º, XXXV, da Constituição).

O assunto que já estava pacificado na jurisprudência sofreu uma reviravolta, isso

porque o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240, inicialmente,
reconheceu repercussão geral na questão envolvendo a exigência de prévia postulação
administrativa (rel. Min. Joaquim Barbosa, j. em 9-12-2010). E, posteriormente, no
mérito, já sob relatoria do Min. Luís Barroso, em julgamento datado de 10 de
setembro de 2014 (trânsito em julgado em 3/5/17), o Pleno decidiu:

“Ementa: Recurso extraordinário. Repercussão geral. Prévio requerimento

administrativo e interesse em agir.

1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é

compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de
interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo.

2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do

interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação
e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de
ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o
exaurimento das vias administrativas.
 3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando
o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação
do segurado.

4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de

benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de
conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado
diretamente em juízo – salvo se depender Ementa e Acórdão da análise de matéria de
fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses
casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da
pretensão.

5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no

Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar
com as ações em curso, nos termos a seguir expostos.

6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (3-9-2014),

sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que
exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de
Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a
extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está
caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações
que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a
sistemática a seguir.

7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido

administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a
postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em
até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas
eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido
administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões
imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará
caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir.

8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa
quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de
entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.

9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o

acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual
deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no
pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação
administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas
necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do
requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será
comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir”.

Vejamos trechos do v. acórdão:

“(...) É muito importante não confundir – como às vezes faz a jurisprudência – a

exigência de prévio requerimento com o exaurimento das vias administrativas. A
regra do art. 153, § 4º, da Constituição anterior (na redação dada pela EC n. 7/77),
que autorizava a lei a exigir o exaurimento das vias administrativas como condição
para ingresso em juízo, não foi reproduzida pela Constituição de 1988. Esta a
razão pela qual foram editadas a Súmula 213/TFR (‘O exaurimento da via
administrativa não é condição para a propositura de ação de natureza
previdenciária’), a Súmula 89/STJ (‘A ação acidentária prescinde do exaurimento
da via administrativa’) e a Súmula 9/TRF3 (‘Em matéria previdenciária, torna-se
desnecessário o prévio exaurimento da via administrativa, como condição de
ajuizamento da ação’). Esclareça-se, porém, que o requisito do prévio
requerimento se satisfaz com a mera postulação administrativa do benefício,
perante a primeira instância com atribuição para conhecê-lo, enquanto o
exaurimento significa a efetiva utilização de todos os recursos administrativos
cabíveis.

As principais ações previdenciárias podem ser divididas em dois grupos: (i)

demandas que pretendem obter uma prestação ou vantagem inteiramente nova ao
patrimônio jurídico do autor (concessão de benefício, averbação de tempo de
serviço e respectiva certidão etc.); e (ii) ações que visam ao melhoramento ou à
proteção de vantagem já concedida ao demandante (pedidos de revisão, conversão
de benefício em modalidade mais vantajosa, restabelecimento, manutenção etc.).

No primeiro grupo, como regra, exige-se a demonstração de que o interessado já

levou sua pretensão ao conhecimento da Autarquia e não obteve a resposta
desejada. No segundo grupo, precisamente porque já houve a inauguração da
relação entre o beneficiário e a Previdência, não se faz necessário, de forma geral,
que o autor provoque novamente o INSS para ingressar em juízo.

Isto porque, como previsto no art. 88 da Lei n. 8.213/91, o serviço social do

INSS deve “esclarecer junto aos beneficiários seus direitos sociais e os meios de
exercê-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de solução dos
problemas que emergirem da sua relação com a Previdência Social, tanto no
âmbito interno da instituição como na dinâmica da sociedade”. Daí decorre a
obrigação de a Previdência conceder a prestação mais vantajosa a que o
beneficiário faça jus, como prevê o Enunciado n. 5 do Conselho de Recursos da
Previdência Social (‘A Previdência Social deve conceder o melhor benefício a que
o segurado fizer jus, cabendo ao servidor orientá-lo nesse sentido’).

Assim, uma vez requerido o benefício, se for concedida uma prestação inferior à
devida, está caracterizada a lesão a direito, sem que seja necessário um prévio
requerimento administrativo de revisão. A redução ou supressão de benefício já
concedido também caracteriza, por si só, lesão ou ameaça a direito sindicável
perante o Poder Judiciário. Nestes casos, a possibilidade de postulação
administrativa deve ser entendida como mera faculdade à disposição do
interessado.

Portanto, no primeiro grupo de ações (em que se pretende a obtenção original

de uma vantagem), a falta de prévio requerimento administrativo de concessão
deve implicar a extinção do processo judicial sem resolução de mérito, por
ausência de interesse de agir. No segundo grupo (ações que visam ao
melhoramento ou à proteção de vantagem já concedida), não é necessário prévio
requerimento administrativo para ingresso em juízo, salvo se a pretensão depender
da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração.
Há, ainda, uma terceira possibilidade: não se deve exigir o prévio requerimento
administrativo quando o entendimento da Autarquia Previdenciária for
notoriamente contrário à pretensão do interessado. Nesses casos, o interesse em
agir estará caracterizado”.

Em que pesem os argumentos do V. Acórdão, e os utilizados pela autarquia

(inexistência de prejuízo financeiro; celeridade do procedimento; existência de
servidores treinados e capacitados), não podemos desconhecer a realidade brasileira:
filas, morosidade e o numeroso número de indeferimentos administrativos, corrigidos
via judicial.

3. DA FALTA DE REGISTRO NA CTPS

A falta de registro na CTPS não exclui o interesse de agir. É que o registro em
Carteira é uma das formas de prova do vínculo empregatício. Este pode ser provado
por outros meios: recibos de pagamento, por exemplo, prova oral etc. A autarquia não
pode invocar, já em preliminar, a carência da ação, pois trata-se de questão de
mérito.

O autor, desde que provado o vínculo, o acidente e seu nexo com o trabalho,
constatada a incapacidade através do laudo judicial, terá seus direitos atendidos pela
Justiça. Não cabe nessa sede discutir se a empresa registra ou não o empregado, ou se
o faz depois de alguns meses de trabalho para fugir aos encargos sociais. A
fiscalização cabe ao próprio INSS e ao Ministério do Trabalho. A incúria deles não
pode prejudicar duplamente o trabalhador, que, além da perda dos direitos
trabalhistas inerentes ao contrato de trabalho, ainda se veria privado dos benefícios
acidentários.

De qualquer forma, como há necessidade de prévio pedido administrativo, o INSS

estará ciente da ocorrência antes da propositura da ação, não sendo a falta de registro
óbice ao pleito administrativo.

“ACIDENTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL – INTERESSE DE AGIR. Consoante

entendimento firmado pelo STF no RE 631.240/MG, com repercussão geral
reconhecida, é imprescindível o prévio requerimento administrativo para
caracterização do interesse de agir. Inexistência de violação ao princípio da
inafastabilidade da jurisdição. Extinção da ação, contudo, que se mostra prematura na
espécie, porquanto não foi dada oportunidade para o INSS se manifestar acerca do
requerimento administrativo formulado pelo autor, no prazo estabelecido no aludido
aresto. Recurso provido” (TJSP, Ap. 1024695-31.2014.8.26.0577, 17 ª Câmara de
Direito Público, rel. Des. Nuncio Theophilo Neto, j. em 2-6-2015).

4. DA PROPOSITURA DA AÇÃO QUANDO AINDA EM GOZO

DO BENEFÍCIO AUXÍLIO-DOENÇA
É comum a propositura de ações acidentárias quando o obreiro ainda se encontra
em tratamento médico e em gozo de auxílio-doença acidentário.

Haveria, nesses casos, interesse na propositura da demanda?

A resposta é negativa. Com efeito, se a autarquia está pagando o benefício

temporário, por entender que não há definitividade da lesão, não pode o obreiro
precipitar-se e ajuizar a ação.

Sequer se pode falar em resistência da autarquia no deferimento da indenização,

visto que, se o obreiro se encontra afastado, em gozo de benefício, é porque entendeu
que existiam lesões incapacitantes e nexo com o trabalho. Durante o tratamento e
verificação da definitividade da sequela incapacitante, confere ao obreiro o
pagamento do auxílio-doença acidentário, que corresponde a 91% do salário de
benefício.

Somente após a alta médica e a consolidação das lesões é que haverá parâmetros
para avaliar a necessidade de deferimento de benefício permanente, no caso o
auxílio-acidente ou aposentadoria por invalidez acidentária.

A propositura da ação nessas hipóteses só se justifica se a autarquia permanecer

por um tempo muito prolongado sem uma definição sobre o término do auxílio-doença
(alta médica) ou aposentadoria. É que nesses casos haverá um verdadeiro prejuízo
para o trabalhador. De um lado voltaria a trabalhar além do recebimento de eventual
auxílio-acidente. Do outro, o percentual da aposentadoria é de 100% do salário de
benefício, e o do auxílio-doença acidentário de 91%. Nessas situações deve
prevalecer o bom senso, e cabe ao perito judicial uma avaliação definitiva sobre a
alta com ou sem sequela incapacitante definitiva, que pode ser parcial ou total.

Questões de difícil solução ocorreriam se uma sentença fosse proferida durante

esse interregno, o que prova mais uma vez o erro de alguns advogados em não
aguardarem a alta médica. Qual o termo inicial do benefício definitivo? Da citação,
do laudo judicial? Como fica o recebimento do benefício provisório enquanto não há
o trânsito em julgado da decisão e implantação do benefício definitivo? Estaria o
obreiro obrigado a devolver os valores recebidos a maior (91% do auxílio-doença
contra 50% do auxílio-acidente) entre a data da sentença e a implantação do
benefício?

Em verdade, a precipitação da propositura da ação só acarreta transtornos à

máquina judiciária e ao próprio segurado.

Na prática, o que se tenta fazer para minimizar o problema é suspender o

andamento do feito, até a alta definitiva, para não prejudicar o autor. Mas tal
providência, além de não encontrar respaldo legal, acarreta inúmeros problemas ao
cartório judicial e desnecessário controle dos autos, com a expedição periódica de
ofícios às agências do INSS para saber da real situação do periciando, deixando de
priorizar o andamento daquelas ações já em condições de prosseguimento e de
julgamento.

Como tudo no direito, há situações em que deve prevalecer o bom senso. É que,
sendo visível a definitividade da lesão, especialmente em casos de aposentadoria, a
indefinição do INSS pode ser prejudicial ao obreiro e, nessas hipóteses, até se admite
a ação sem a alta, competindo à perícia a avaliação da definitividade da sequela.
 CAPÍTULO 5
DA PRESCRIÇÃO EM MATÉRIA ACIDENTÁRIA

Sumário: 1. Introdução. 2. Das prestações devidas e não requeridas. 3. Do fundo de direito. 4. Dos
infortúnios não comunicados.

1. INTRODUÇÃO
O instituto da prescrição no direito civil é complexo a tal ponto que o Código Civil
de 1916 lhe dedicava todo o Título III do Livro II, incluindo-a, pois, entre os “Fatos
Jurídicos”. O novo Código Civil trata da prescrição e da decadência no Título IV,
dedicando o capítulo I (arts. 189 a 206) à prescrição e o Capítulo II (arts. 207 a 211)
à decadência, da qual não cuidava de forma específica o Código anterior. A doutrina
estabelece nítida diferenciação entre as duas figuras jurídicas. A prescrição difere da
decadência, porque, enquanto esta atinge diretamente o direito e apenas por via
oblíqua, ou reflexa, extingue a ação, aquela atinge diretamente a ação, e por via
oblíqua faz desaparecer o direito por ela tutelado.

A definição de prescrição mais consagrada é a de Clóvis Beviláqua 134: a perda da

ação atribuída a um direito e de toda a sua capacidade defensiva em consequência do
não uso dela durante certo espaço de tempo. É um fato jurídico, como dissemos,
porque produz efeitos jurídicos. A prescrição pressupõe a inércia do titular, que não
se utiliza da ação existente para a defesa de seu direito, no prazo marcado pela lei,
dormientibus non succurrit ius. Admite interrupção, suspensão e não corre nos casos
previstos em lei (v. g., arts. 197 a 204 do CC) e é renunciável (art. 191). Só pode ser
declarada de ofício se favorecer o absolutamente incapaz135, pela regra do Código
Civil. Mas poderá ser declarada de ofício pelo juiz, segundo o Código de Processo
Civil de 2015, inclusive sendo causa de improcedência de plano da ação (art. 332,
§1º).

Já na decadência, ao contrário, o direito é outorgado para ser exercido dentro de

determinado prazo; se não exercido, extingue-se. O prazo não admite suspensão nem
interrupção. Ele corre contra todos; é fatal, peremptório e não admite renúncia se
fixado em lei (art. 209), podendo, nessas hipóteses, ser conhecida de ofício pelo juiz
(art. 210).

O novo Código Civil, como dissemos, é minucioso na questão da prescrição,

procurando nos arts. 189 a 211 cuidar das situações mais comuns da vida em
sociedade, já que o interesse social se sobrepõe ao particular. É um instituto
absolutamente indispensável numa sociedade organizada. Está, portanto, em
consonância com a equidade e com a moral.

No que tange à prescrição nas ações acidentárias, a questão torna-se mais

tormentosa ainda, pela própria natureza da lide, até porque não há qualquer referência
expressa nos dispositivos do Código Civil, o que poderia ensejar a aplicação
subsidiária do art. 205, vale dizer, prescrição em dez anos. É a lei acidentária que vai
balizar a prescrição nas ações referentes aos infortúnios laborais. Vamos assim
analisar as hipóteses mais comuns, indicando a solução que nos parece ser a mais
adequada.

Desde já vale lembrar que há uma aparente contradição entre as disposições dos
arts. 202, I, do Código Civil e 802, parágrafo único, do Código de Processo Civil de
2015 (redação similar no art. 219, § 1º, do CPC/73). Com efeito, a lei adjetiva
determina que a interrupção da prescrição retroaja à data da propositura da ação,
enquanto a lei civil dispõe que a interrupção da prescrição se opera com o despacho
do juiz ordenando a citação.
 Na verdade, não há nenhuma incongruência entre os dispositivos, basta lembrar
que o Código Civil de 1916 determinava, no art. 172, I, que a interrupção da
prescrição se operava com a citação, tal qual previsto tanto no Código de Processo
Civil de 2015 (art. 802) como no art. 219, caput, do Código de Processo Civil de
1973, que, desde 13 de dezembro de 1994, com a vigência da Lei n. 8.952/94, que
introduziu o § 1º, traz a previsão da retroatividade dos feitos da interrupção da
prescrição à data da propositura da ação. Não se pode esquecer que, durante a longa
tramitação do projeto do novo Código Civil, houve a alteração acima indicada no
Código de Processo Civil, em evidente avanço legislativo, que passou desapercebida
ao legislador.

A melhor interpretação é pela aplicação da regra do Código de Processo Civil, até

para evitar prejuízo ao segurado nas hipóteses em que a prescrição se consuma no
período entre a data da distribuição da ação e o despacho que manda citar. Doutrina e
jurisprudência inclinam-se a esse posicionamento136.

Importante ressaltar, ainda, que a Lei n. 10.839/2004 acrescentou o art. 103-A à

Lei n. 8.213/91 e estabeleceu à Previdência Social o prazo decadencial de dez anos
para anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus
beneficiários, contado da data em que foram praticados (percepção do primeiro
pagamento), salvo comprovada má-fé.

2. DAS PRESTAÇÕES DEVIDAS E NÃO REQUERIDAS

O art. 103 da Lei n. 8.213/91, em sua versão original, assim vinha redigido: “Sem
prejuízo do direito ao benefício, prescreve em 5 (cinco) anos o direito às prestações
não pagas nem reclamadas na época própria, resguardado o direito dos menores
dependentes, dos incapazes e ausentes”.

Numa primeira leitura, pois, estaria claro o entendimento de que a prescrição

atingiria apenas as prestações devidas e não reclamadas no quinquênio que antecede a
propositura da ação nos termos do art. 802, parágrafo único, do Código de Processo
Civil de 2015 (art. 219, § 1º, CPC/73, com redação dada pela Lei n. 8.952, de 13 de
dezembro de 1994). Além do que, na lição de Caio Mário da Silva Pereira, “tratando-
se de prestações periódicas, mas autônomas, cada uma está sujeita à prescrição, pelo
que o perecimento do direito das mais antigas não prejudica o pagamento das mais
recentes”137.

Mas o art. 104 da mesma lei parece induzir a outra interpretação ao dizer que “As
ações referentes à prestação por acidente de trabalho prescrevem em 5 (cinco) anos,
observado o disposto no art. 103 desta lei, contados da data: I – do acidente, quando
dele resultar a morte ou a incapacidade temporária, verificada esta em perícia médica
a cargo da Previdência Social; ou II – em que for reconhecida, pela Previdência
Social, a incapacidade permanente ou o agravamento das sequelas do acidente”.

A leitura desse artigo, contudo, deve ser combinada, como ele mesmo refere, com
a do artigo anterior. É que o art. 103 utiliza a expressão “o direito às prestações”,
enquanto no art. 104 a expressão utilizada é “ações referentes à prestação”. Ora, o
termo “prestação” poderia levar a uma interpretação mais abrangente, incluindo o
próprio direito, e, por ser genérico, pode ser interpretado até como a própria
prestação jurisdicional nos casos de acidente do trabalho. Mas não é essa a
interpretação correta. O art. 104 apenas dispõe sobre os termos iniciais (data do
acidente e data da incapacidade permanente) para efeito da contagem quinquenal das
prestações devidas mas não pagas nem reclamadas, conforme se depreende da
remissão expressa ao art. 103.

Este era, e ainda é, o entendimento majoritário sobre a questão. Contudo, a Medida

Provisória n. 1.523/96 e sucessivamente a n. 1.596-14/97, e as sucessoras de ambas,
as Leis n. 9.528/97, 9.711/98 e, por fim, 10.839/2004, querendo talvez esclarecer,
complicaram o problema, pois deram nova redação ao art. 103 da Lei n. 8.213/91 e
lhe acrescentaram o parágrafo único. Assim, o caput do artigo possui a seguinte
redação: “É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do
segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do
dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for
o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no
âmbito administrativo”. Por sua vez, o parágrafo único acrescentado ao artigo possui
uma redação quase idêntica à primitiva redação do art. 103: “Prescreve em cinco
anos, a contar da data em que deveriam ter sido pagas, toda e qualquer ação para
haver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela
Previdência Social, salvo o direito dos menores, incapazes e ausentes, na forma do
Código Civil”.

Na verdade, tanto o caput do artigo quanto o parágrafo único são de uma péssima
redação; misturam até conceitos consagrados (beneficiários no lugar de dependentes,
v. g.), além de mesclar decadência com prescrição sem uma precisão técnica, como
seria de rigor num diploma que regulamenta questões tão importantes como as ligadas
à Previdência Social. Por outro lado, não fazendo qualquer referência ao art. 104,
pressupõe-se que este permanece, e com a mesma redação. Ora, sendo assim, como
deve ser agora interpretada a referência feita ao art. 103 pelo art. 104, ao caput ou ao
parágrafo único?

Uma interpretação literal dos atuais dispositivos nos levaria a conclusões

absurdas: haveria um prazo decadencial de dez anos de todo e qualquer direito ou
ação (como vimos, decadência não se refere a ação, mas a direito) para a revisão do
ato da concessão do benefício. Por outro lado, continuaria a prescrição em cinco anos
para qualquer ação que visasse às prestações vencidas ou a quaisquer restituições ou
diferenças havidas. Ou seja, seríamos levados a pensar que o direito à ação
acidentária somente poderia ser exercido no prazo máximo de dez anos (direito
decadencial) e que só poderiam ser reclamadas as prestações dos últimos cinco anos.
Como o prazo decadencial é peremptório, transcorrido o decênio, todo o direito
estaria extinto.

Mas, numa interpretação sistemática e teleológica, não pode ser assim. Não tendo
sido revogado o art. 104, sua referência ao art. 103 deve permanecer, agora em
relação também ao parágrafo único, que, como salientamos, mantém substancialmente
a mesma redação do antigo art. 103.

Em suma, o direito à ação acidentária continua imprescritível, prescrevendo

apenas as prestações devidas mas não reclamadas, que precedem o quinquênio
anterior à propositura da ação (art. 802, parágrafo único, CPC/2015; art. 219, § 1º,
CPC/73). Quanto às ações revisionais, há a perda do direito se não exercido no
decênio cujo termo a quo é o previsto no atual caput do art. 103. E prescrevem de
igual forma as prestações devidas e não reclamadas no quinquênio, conforme o
parágrafo único deste artigo.

Registre-se que essas regras só se aplicam para o futuro, ou seja, a partir de suas
edições em dezembro/97 e novembro/98, e suas eficácias plenas só ocorrerão após a
extinção dos prazos nelas previstos: decorridos dez ou cinco anos, não se poderá
pleitear revisão de benefício. Esse entendimento prevalece, porque o direito à ação
não pode, na calada da noite, de uma hora para outra, ser suprimido por leis que
estipulem prazos decadenciais já exauridos.

O Supremo Tribunal Federal também entendeu dessa forma:

“Ementa: Recurso extraordinário. Direito previdenciário. Regime Geral de

Previdência Social (RGPS). Revisão do ato de concessão de benefício. Decadência.
1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez
implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso
do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do
benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de
dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da
segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de
equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 3. O prazo decadencial
de dez anos, instituído pela Medida Provisória 1.523, de 28-6-97, tem como termo
inicial o dia 1º de agosto de 1997, por força de disposição nela expressamente
prevista. Tal regra incide, inclusive, sobre benefícios concedidos anteriormente, sem
que isso importe em retroatividade vedada pela Constituição. 4. Inexiste direito
adquirido a regime jurídico não sujeito a decadência. 5. Recurso extraordinário
conhecido e provido” (STF, RE 626.489, Pleno, rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. em
16-10-2013, DJ de 22-9-2014).

3. DO FUNDO DE DIREITO
Como já ressaltamos anteriormente, a matéria de prescrição não é pacífica, muito
menos nas ações acidentárias.

Uma corrente minoritária da jurisprudência ainda hoje entende que pode haver
prescrição do próprio fundo de direito ou da ação se houver a inércia do obreiro no
prazo de cinco anos após a conclusão do laudo pericial.

Os que assim pensam ainda têm em mente a Súmula 230 do Supremo Tribunal
Federal, cuja redação é: “A prescrição da ação de acidente do trabalho conta-se do
exame pericial que comprovar a enfermidade ou verificar a natureza da
incapacidade”. Contudo, devemos entender que tal súmula foi editada em priscas
eras, quando vigente ainda o Decreto-Lei n. 7.036/44, e, como ensina José de
Oliveira (no RE 42.311), “justificou ele – o STF – o seu raciocínio, a respeito da
Súmula, que não pretendia tornar imprescritíveis as ações de acidente do trabalho,
mas evitar que empregadores ou seguradoras burlassem a lei, não impondo a perícia
como termo inicial único e necessário, e muito menos disse que a perícia deva ser a
judicial. O entendimento sumulado tinha endereço certo e determinada legislação”138.

Por outro lado não se pode olvidar que, a partir da Lei n. 5.316/67, outra foi a
realidade em relação ao SAT, já que o tipo de indenização (tarifária) transformou-se
em benefícios de prestação continuada, o que, convenhamos, altera completamente a
situação. Seja esse diploma legal, seja o que o seguiu (Lei n. 6.367/76), ambos
cuidaram diferentemente da matéria. O primeiro, porque era de transição do sistema,
e o segundo, porque consolidava a nova sistemática.

O mesmo autor citado concluiu que, “data maxima venia, não assiste razão alguma
aos que afirmam a prescrição do próprio fundo de direito da ação de acidentes do
trabalho, e não somente a prescrição das prestações vencidas há mais de cinco anos e
não reclamadas”139.

Outro não podia ser o nosso entendimento aqui esposado, até porque a própria
Constituição Federal de 1988, no art. 58 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, repete a expressão “os benefícios de prestação continuada”,
direcionando para o novo entendimento. Por sua vez, como já vimos, a legislação
vigente dá tratamento diverso daquele representado pela corrente minoritária.

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça editou a Súmula 85, publicada no Diário

da Justiça, de 2 de julho de 2003, com o seguinte teor: “Nas relações jurídicas de
trato sucessivo, em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver
sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações
vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação”.

Certamente a partir de agora deve-se consolidar a posição que adotamos no item

anterior, conforme jurisprudência atualizada e selecionada na quarta parte do livro.
4. DOS INFORTÚNIOS NÃO COMUNICADOS
Como entender a prescrição no caso em que o infortúnio laboral não foi
comunicado?

Ora, dentro da conceituação infirmada na introdução deste capítulo, não há que

falar a priori em prazo prescricional. O fato gerador ainda “não existe”, e portanto
não há prescrição.

Por outro lado, a segurança das relações sociais não pode ficar eternamente
indefinida. Foi assim que se firmou a posição: para os casos em que o acidente e
sobretudo a moléstia ocupacional não foram comunicados, o lapso prescricional
começará a fluir da apresentação do laudo. Mas, com a nova orientação definida pelo
STF, essa questão desaparecerá, uma vez que a prescrição será contada a partir do
indeferimento administrativo, por ser o requerimento pressuposto da ação.
 CAPÍTULO 6
DE OUTRAS QUESTÕES PROCESSUAIS

Sumário: 1. Da tutela antecipada da lide – da tutela de urgência (CPC/2015). 2. Da extinção do

processo. 3. Da identidade física do juiz. 4. Do agravo de instrumento. 5. Da litigância de má-fé. 6. Do
recurso de apelação: efeitos.

1. DA TUTELA ANTECIPADA DA LIDE – TUTELA DE

URGÊNCIA (CPC/2015)
O art. 273 do Código de Processo Civil, com a nova redação dada pelas Leis n.
8.952, de 13 de dezembro de 1994, e 10.444, de 7 de maio de 2002, permite que o
juiz, em decisão fundamentada140, possa antecipar os efeitos da tutela pretendida no
pedido desde que presentes os requisitos legais, ou seja, a possibilidade de dano
irreparável, abuso do direito de defesa ou propósito protelatório do réu.

Essa tutela antecipada da lide, que era exclusiva do Código de Defesa do

Consumidor, prevista no art. 84, §§ 3º e 5º, agora, por força da nova redação dos arts.
273 e 461, § 3º, dada pelas leis supracitadas, estende-se a todo o processo civil e não
se confunde com a medida cautelar, embora se complementem. Esta não prescinde do
fumus boni iuris e do periculum in mora, bem como da menção, na inicial, da lide
principal, sempre que não for medida satisfativa (art. 801, III, do CPC). Já a tutela
antecipada da lide é específica, pode ser concedida exatamente como antecipação da
prestação jurisdicional141.

Se essa nova figura é de aplicação restrita na ação acidentária, até porque sem a
realização da perícia é impossível antecipar a tutela inicial, pois isso equivaleria a
dar-lhe o caráter de execução provisória de uma sentença que não existe, a medida
cautelar é expressamente prevista no art. 129, caput, da Lei n. 8.213/91: “Os litígios e
medidas cautelares relativos a acidentes de trabalho...”. Dessa feita, se não cabe a
antecipação da tutela da lide, nada impede a propositura de uma cautelar inominada
cuja ação principal será a ação acidentária normal.

Mesmo assim, hipóteses há em que pode e deve ser deferida a medida, como aliás
vem acontecendo nas varas especializadas da comarca de São Paulo. É o caso, por
exemplo, do pedido de retorno a tratamento. Ora, se com a inicial vier “prova
inequívoca” (art. 273 do CPC) de que a perícia administrativa precipitou-se na alta
médica e consequentemente na obrigação de o obreiro voltar ao trabalho, nada mais
justo que se admita a tutela antecipada para que torne sem efeito a alta médica
administrativamente concedida e retorne o segurado ao gozo do benefício auxílio-
doença acidentário. Nada impede, também nesses casos, que seja antecipada a perícia
para que se tenha um mínimo de elementos técnicos para aferir-se o pedido da tutela
antecipada.

Outra situação em que caberia não só esse tipo de tutela, mas também a medida
cautelar, é aquela em que o segurado, por reconhecimento administrativo, vem
recebendo um benefício de natureza infortunística (v. g., auxílio-doença acidentário,
aposentadoria por invalidez acidentária) e, sem qualquer fundamento jurídico ou
médico, o INSS passa a pagar ao beneficiário o homônimo comum previdenciário.
Com o advento da Lei n. 9.032/95, o valor econômico é igual, mas não podemos
olvidar que há outras vantagens para o segurado se a natureza do benefício for
infortunística (v. g., estabilidade do art. 118 da lei, depósito do FGTS e outras).

Evidentemente que, para os casos mais complexos e de difícil visualização da real

situação do segurado, tanto uma medida como outra devem ser aplicadas com o bom
senso que se exige do magistrado, para resguardar os interesses do Instituto e para não
prejudicar os do trabalhador.
 Importante ressaltar que a Lei n. 9.494/97, em seu art. 1º, limitou a concessão da
tutela antecipada às ações em que a Fazenda seja parte. O Supremo Tribunal Federal,
na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 4, em 11 de fevereiro de 1998, por
maioria de votos, rel. Min. Sydney Sanches, concedeu liminar para impedir
pronunciamento sobre tutela antecipada em processos envolvendo a Fazenda Pública,
com base no art. 1º da citada lei, e acabou por julgá-la procedente na sessão de 1º de
outubro de 2008, por maioria de votos.

Entretanto, o próprio Supremo Tribunal Federal editou, em 26 de novembro de

2003, a Súmula 729, que assim dispõe: “A decisão na ADC-4 não se aplica à
antecipação de tutela em causa de natureza previdenciária”. Em outras palavras,
pode-se conceder a tutela antecipada em ações acidentárias.

No Código de Processo Civil de 2015, a questão da tutela prévia está

regulamentada de três formas: a) art. 300, tutela de urgência quando houver elementos
que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado
útil do processo; b) art. 303, tutela antecipada requerida em caráter antecedente
(urgência contemporânea com a ação); e c) art. 311, tutela de evidência, quando:
caracterizado o abuso do direito ou manifesto propósito protelatório, houver
comprovação documental de situações em que já houve tese firmada em julgamento de
casos repetitivos ou súmula vinculante; se tratar de pedido reipersecutório fundado
em prova documental; houver instrução com prova documental suficiente dos fatos
constitutivos do direito do autor a que o réu não oponha prova capaz de gerar dúvida
razoável.

2. DA EXTINÇÃO DO PROCESSO
Prevê o Código de Processo Civil de 2015, em seu art. 485, a resolução do
processo sem julgamento do mérito, nas mesmas hipóteses dos arts. 267 e 268 do
CPC/73.
 Algumas considerações importantes devem ser feitas. A primeira é a de que na
ação acidentária certos atos são personalíssimos do autor. Por exemplo, a perícia.
Assim, para a realização desta deve o acidentado ser intimado pessoalmente. Se a
intimação for feita pelo Diário Oficial, na pessoa de seu patrono, pode não ser
realizada por falta de conhecimento do segurado. Nesse caso, a extinção do feito
pressupõe que se tenha recorrido a todos os meios para a localização e intimação
pessoal do autor, ou, em última análise, para evitar alegações futuras de nulidade, a
intimação por edital.

Diferente solução deve ser dada se não se tratar de ato personalíssimo do autor.
Por exemplo, para a previsão legal do art. 485, III, do CPC/2015 (inciso III do art.
267 do CPC/73), basta a intimação do autor por meio de seu patrono, pois se trata de
uma inércia genérica, para dar andamento ao feito.

Outra questão suscitada é a de se o juiz pode, de ofício, extinguir o feito. A

resposta deve ser negativa, exceto nos casos do art. 485, § 3º, do CPC/2015 (ou do §
3º do mesmo art. 267 do estatuto de 1973). Esse também é o entendimento
jurisprudencial.

Todos os meios devem ser esgotados para que o processo siga seu curso normal,
até porque, naquelas hipóteses em que o processo for extinto, com exceção do inciso
V do art. 485 do CPC/2015 (perempção, litispendência ou coisa julgada) ou do art.
267, V, do Codex de 1973, o art. 468 prevê a possibilidade de o autor intentar de
novo a ação (regra também prevista no art. 268 do CPC/73). Por isso a melhor forma
é evitar a todo custo a extinção do processo sem julgamento do mérito para que a
tutela jurisdicional seja prestada o mais rápido possível, evitando-se nova
propositura da ação.

3. DA IDENTIDADE FÍSICA DO JUIZ

 Vigia em nosso direito processual civil o princípio da identidade física do juiz,
que é considerado um subprincípio do princípio da oralidade. No entanto, na reforma
efetivada, esse princípio não mais existe.

Esse subprincípio da identidade física do juiz, previsto no art. 132 do estatuto

processual civil, foi extinto com a reforma de 2015, uma vez que o juiz que iniciar a
instrução, mas não a terminar, não julgará necessariamente a lide. É o caso, por
exemplo, de um juiz ser promovido, transferido ou aposentado. Nessas hipóteses seu
sucessor receberá os autos, podendo prosseguir na audiência ou fazer repetir as
provas que entender necessárias. No entanto, se o juiz promovido tiver concluído a
instrução, restando, ao tempo da promoção, apenas a prolação da sentença, estará ele
vinculado à causa, devendo, independentemente da promoção, proferi-la.

Também não há que se falar em vinculação do juiz à causa quando, em se tratando

de procedimento sumário, o juiz limita-se a iniciar a audiência, recebendo a
contestação, tentando a conciliação e marcando nova audiência para a colheita de
provas. Nesse caso não se aplica o princípio da identidade física do juiz, porque não
houve a coleta de provas. Mas, salvo essas exceções, a regra geral continua sendo a
mesma: o juiz que iniciar a audiência concluirá a instrução, julgando o processo.

Ora, às ações acidentárias, enquanto em vigor o Código de Processo Civil de

1973, também se aplicava, em regra, o princípio da identidade física do juiz, nos
termos do art. 132 já citado142.

Mas se pela sistemática anterior, em que a audiência era de conciliação, instrução

e julgamento, a identidade física do juiz dificilmente era aplicada, até porque poucas
provas eram nela produzidas, na nova sistemática do processo ordinário mais rara
seria a aplicação desse princípio, já que, via de regra, realiza-se apenas a audiência
de conciliação, em que não se produzem provas. Como na grandíssima maioria dos
casos a única prova é a pericial, não se realiza audiência de instrução e julgamento,
manifestando-se as partes sobre o laudo e apresentando suas razões finais. Assim,
somente naqueles casos em que houve necessidade da audiência de instrução para a
produção de prova oral, ao juiz que colheu essa prova presidindo a audiência aplicar-
se-á o princípio da identidade física do juiz, devendo sentenciar o feito.

Sobre a importância desse princípio nem há necessidade de muito comentário,

visto que, colhendo o próprio juiz o depoimento das partes e das testemunhas, melhor
oportunidade terá de sentir-lhes a honestidade, as dúvidas ou as hesitações.

4. DO AGRAVO DE INSTRUMENTO
O Agravo de Instrumento sofreu, ao longo do tempo, diversas alterações. As
previsões do CPC de 1973 sofreram restrições com a entrada em vigor das Leis n.
9.139/95 e 11.185/2005, e o processamento do agravo alterou-se completamente,
dificultando sua utilização pelas partes. Assim, na maioria das vezes, o que sói
acontecer utilizava-se do agravo retido.

Com a entrada em vigor do CPC de 2015, a matéria veio tratada nos arts. 1.015 a
1.020, elencando-se as hipóteses cabíveis e destacando-se, para fins das ações
acidentárias, os seguintes incisos: I – tutelas provisórias, II – mérito do processo, V –
rejeição do pedido de gratuidade, VI – exibição de documento.

O Agravo continua sendo enviado diretamente ao Tribunal, podendo o relator

atribuir efeito suspensivo ou deferir, em antecipação de tutela, a pretensão recursal.

A regra anterior, inciso III do art. 527 143, expressamente previa que o relator
poderia atribuir ao recurso efeito suspensivo, comunicando ao juiz tal decisão.

Foi mantida a obrigatoriedade, sob pena de inadmissibilidade do recurso, da

juntada do recurso nos autos principais (art. 1.018 e parágrafos).

5. DA LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ
 Esta figura jurídico-processual vem contemplada no art. 80 do Código de Processo
Civil de 2015 (mantendo-se o já estabelecido no art. 17 do CPC/73), no capítulo “dos
deveres das partes e seus procuradores”, e mais precisamente na Seção II, que trata
“da responsabilidade das partes por dano processual”.

Assim é que o Código mencionado considera litigante de má-fé aquele que deduz
pretensão ou defesa contra texto expresso de lei ou fato incontroverso, altera a
verdade dos fatos, usa do processo para conseguir objetivo ilegal, opõe resistência
injustificada ao andamento do processo, procede de modo temerário em qualquer
incidente ou ato do processo e provoca incidentes manifestamente infundados.

Por sua vez, o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil (Lei n. 8.906, de 4-7-
1994), no art. 34, XIV, considera infração disciplinar “deturpar o teor de dispositivo
de lei, de citação doutrinária ou de julgado, bem como de depoimentos, documentos e
alegações da parte contrária, para confundir o adversário ou iludir o juiz da causa”.

Devemos reconhecer que, seja em primeira, seja em segunda instância, poucos são
os casos de condenação por litigância de má-fé, de ofício ou a requerimento da parte.
Mas, tratando-se de ações acidentárias, via de regra o INSS tem interesse em
postergar ao máximo o pagamento das indenizações, acarretando grave prejuízo aos
segurados. Isto leva a que muitos atos processuais sejam efetivados apenas em
escancarado caráter protelatório, o que deveria fazer incidir as sanções previstas no
art. 18 do Código de Processo Civil.

Sobretudo em sede de recurso, deparamo-nos inúmeras vezes com questões como

estas: divergência quanto ao grau de incapacidade do autor, quando o próprio
assistente técnico da autarquia concordou com os termos do perito oficial; alegação
de falta de prova do nexo causal, quando há emissão da CAT e até pagamento do
benefício acidentário na esfera administrativa; insistência em teses vencidas, como
aplicação de redutor na liquidação da conta; não cabimento do abono anual no
auxílio-acidente de 30% etc.

Mais recentemente tais procedimentos estão começando a ser coibidos por nossos
tribunais, que nada mais fazem do que aplicar os arts. 17 e 18 do Código de Processo
Civil.

6. DO RECURSO DE APELAÇÃO: EFEITOS

O art. 130 da Lei n. 8.213/91 determinava que os recursos interpostos pela
Previdência Social deveriam ser recebidos, exclusivamente, no efeito devolutivo,
cumprindo-se, desde logo, a decisão ou sentença.

O Supremo Tribunal Federal, entretanto, na ADIn 675/4, deferiu liminar

suspendendo a possibilidade de execução provisória, sendo que, ao final, a ação foi
extinta, sem julgamento de mérito, pela alteração legislativa, por decisão da rel. Min.
Ellen Gracie, em 13 de novembro de 2001. Tal ocorreu porque a Lei n. 9.528/97
(originária da MP n. 1.523/96) deu nova redação a tal dispositivo e, agora, segue-se a
regra do art. 1.012 do CPC/2015, que manteve a regra do art. 520 do CPC/73;
portanto, a sentença no processo de conhecimento da ação acidentária não pode ser
executada provisoriamente, e o recurso deve ser recebido no duplo efeito.
 CAPÍTULO 7
DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS E DAS
CUSTAS PROCESSUAIS

Sumário: 1. Da obrigação do INSS. 2. Do valor e da incidência sobre parcelas devidas. 3. Da

incidência na fase de execução. 4. Da legitimidade ou não de o patrono recorrer. 5. Das custas
processuais.

1. DA OBRIGAÇÃO DO INSS
Logo que foi editada a Lei n. 8.213/91, pelo teor do art. 129, II, parágrafo único, a
saber: “o procedimento judicial de que trata o inciso II deste artigo é isento do
pagamento de quaisquer custas e de verbas relativas à sucumbência”, entenderam
alguns que o INSS estaria isento do pagamento dessas verbas de sucumbência quando
vencido. Esse dispositivo levou os procuradores e advogados credenciados da
autarquia a postular e recorrer pleiteando a isenção.

Mas a toda evidência a questão assim colocada não era lógica. A tradição do
direito brasileiro infortunístico jamais admitiu que esse entendimento se estendesse
também ao INSS, sendo apenas privilégio do hipossuficiente se vencido na causa.

Para corrigir a imprecisão redacional do dispositivo, a jurisprudência

imediatamente se posicionou contra a extensão pretendida, concluindo que ela se
aplica apenas ao trabalhador e não ao INSS. A unanimidade dos arestos levou à
edição da Súmula 110 do E. Superior Tribunal de Justiça, do seguinte teor: “A
isenção do pagamento de honorários advocatícios nas ações acidentárias é restrita ao
segurado”.

A condenação da autarquia ao pagamento da verba honorária é, pois, de rigor, até

porque, ao admitir a não condenação da autarquia em honorários advocatícios (apenas
para argumentar), estaríamos admitindo, por via oblíqua, a redução da plena
indenização acidentária, já que o advogado do segurado, que não está obrigado a
trabalhar de graça, certamente retiraria os seus honorários da própria indenização,
acarretando a sua consequente redução. Ora, se isso viesse a se concretizar,
estaríamos diante de grave infração constitucional, já que a Carta Magna assegurou ao
trabalhador ampla indenização por acidente do trabalho, como se depreende do inciso
XXVIII do art. 7º, além de que, como sabemos, os benefícios têm caráter alimentar.

Finalmente, outro argumento que afasta de vez essa possibilidade é o fato de o

INSS haver sido equiparado à Fazenda Pública (Lei n. 8.620/93), beneficiando-se de
vários prazos processuais. A Fazenda Pública, no entanto, não está isenta do ônus da
sucumbência.

De se destacar que, em sede de execução, uma vez oferecidos embargos à

execução, o INSS também se sujeita ao pagamento de honorários e o obreiro continua
isento.

A obrigação de arcar com os honorários periciais permanece ainda que o segurado

esteja representado pela Defensoria Pública, salvo quando atua contra pessoa jurídica
de direito público à qual pertença (Súmula 421 do STJ), conforme: “É devida a
fixação de honorários sucumbenciais em favor da Defensoria Pública se a parte por
ela patrocinada for vencedora ao menos em parte” (TJMS, Ap. 2011.013877-4/0000-
00, 3ª T. Cível, rel. Des. Fernando Mauro Moreira Marinho, j. em 28-6-2011). Como
a demanda é contra autarquia federal, toda vez que a Defensoria Pública dos Estados
estiver patrocinando interesses de acidentados, na Justiça Estadual, terá direito a
honorários, caso a demanda seja acolhida.

2. DO VALOR E DA INCIDÊNCIA SOBRE PARCELAS DEVIDAS

 Resolvida a questão do an debeatur, passemos a analisar como deve ser feito o
cálculo do valor devido a título de honorários.

A disciplina da questão está no art. 85 do Código de Processo Civil de 2015, e

prevê um percentual que varia de um mínimo de 10% a um máximo de 20% sobre o
valor da condenação, atendendo, entre outras variáveis, ao grau de zelo e à natureza e
importância da causa. Aliás, repete as regras do art. 20, § 3º, do Código de Processo
Civil de 1973. No entanto, o novo estatuto processual, no art. 85, § 2º, acrescenta que,
não sendo possível mensurar o proveito econômico obtido, a verba honorária será
calculada sobre o valor atualizado da causa. Sendo condenada a Fazenda Pública,
existem critérios na fixação da verba, estabelecidos nos §§ 3º e 4º do art. 85.

A jurisprudência sedimentou, ao longo de décadas, o entendimento de que a verba

honorária é de 15% sobre as prestações vencidas até a sentença e mais um ano das
vincendas.

Posteriormente, surgiu a Súmula 111 do Superior Tribunal de Justiça, que reza:

“Os honorários advocatícios, nas Ações Previdenciárias, não incidem sobre
prestações vincendas”.

Iniciou-se, então, uma discussão sobre o que deveria ser entendido como
prestações vencidas e vincendas. Houve, inicialmente, formação de duas correntes: a)
vencidas são as prestações devidas até a prolação da sentença; b) consideram-se
vencidas as prestações devidas até a apresentação da conta de liquidação.

A questão está superada porque, em 27-9-2006, a 3ª Seção alterou a redação da

Súmula 111, que passou a ter a seguinte redação: “Os honorários advocatícios, nas
ações previdenciárias, não incidem sobre as prestações vencidas após a sentença”.

3. DA INCIDÊNCIA NA FASE DE EXECUÇÃO

Em sede de execução também é devida verba honorária e deve ser fixada na forma
do art. 85 do Código de Processo Civil de 2015 (art. 20, § 4º, CPC/73), desde que
tenha havido impugnação (art. 85, § 7º).

No entanto, o percentual fixado deve incidir apenas sobre o valor controverso da

execução.

Só não há condenação em verba honorária caso não haja interposição de embargos

de devedor, isto porque a Medida Provisória n. 2.180-35, de 24 de agosto de 2001,
ainda não convertida em lei, acrescentou o art. 1º-D à Lei n. 9.494/97, isentando, de
forma expressa, a Fazenda Pública em tais hipóteses144. Até então, era admitida a
condenação em honorários145. Ressalte-se, entretanto, que o Superior Tribunal de
Justiça entende que a regra instituída pela medida provisória não alcança as
execuções em andamento146.

4. DA LEGITIMIDADE OU NÃO DE O PATRONO RECORRER

Julgada procedente a demanda e concedido o benefício requerido, juntamente com
os consectários legais, incluindo-se aí a verba de patrocínio, questiona-se se o
patrono pode pretender alterá-la em fase de recurso.

A resposta deve ser negativa. É que, nesses casos, o autor não foi sucumbente,
visto que conseguiu com a prolação da sentença a pretensão jurisdicional requerida na
inicial, com a concessão do benefício pleiteado e incluindo-se os consectários legais.
Como ensina Vicente Greco Filho: “é pressuposto subjetivo dos recursos a
sucumbência, que se identifica com o interesse de recorrer, é a situação de prejuízo
causada pela parte”147.

Ora a verba honorária, por força da previsão expressa no art. 23 da Lei n.

8.906/94, pertence exclusivamente ao patrono que representou o obreiro nos autos.
Assim, se a verba não pertence ao autor, não tem ele legitimidade para pleitear a sua
majoração. Portanto, o recurso a ser interposto pelo patrono em nome do autor não
trará benefício para este. Entendemos, pois, que o advogado pode recorrer sim, mas
em nome próprio, na qualidade de terceiro interessado, mas não em nome da parte.

Há que se admitir que houve derrogação do art. 20 do Código de Processo Civil,

pois a expressão “pagará ao vencedor” não tem mais razão de existir porque a verba
não será paga à parte vencedora, mas sim ao patrono desta. E, como este não é parte
no processo, é forçoso reconhecer ser ele terceiro interessado. A questão foi
corrigida, pois no CPC/2015 está expresso que a sentença condenará o vencido a
pagar honorários ao advogado do vencedor (art. 85).

E aqui há necessidade de repensar o conceito de terceiro interessado e a sua forma

de atuação no processo. Tradicionalmente, a doutrina tem entendido que ele só pode
intervir no feito e recorrer se houver relação jurídica entre este e as partes
envolvidas, não bastando o simples interesse econômico. Entretanto, em face do
disposto no Estatuto da Advocacia e Ordem dos Advogados do Brasil, esse conceito
necessita ser ampliado. Afinal, como leciona Seabra Fagundes, “estão legitimados a
recorrer todos os que forem prejudicados em seus direitos em consequência dos
efeitos reflexos ou indiretos da sentença, originados daquela interdependência das
relações jurídicas”148. No mesmo sentido, os ensinamentos de Yussef Said Cahali,
porque “com a titularidade do direito aos honorários da sucumbência, que agora lhe é
expressamente atribuída, o advogado é introduzido, de alguma forma, na relação
processual que se estabelece a partir da sentença condenatória nessa parte”149.

O eminente Desembargador Sérgio Shimura, abordando o tema, afirmou: “Teria o

advogado legitimidade para recorrer contra sentença que fixa os honorários
advocatícios no processo de conhecimento? Para nós, a resposta é positiva. O
advogado poderia recorrer como terceiro prejudicado. Se a verba honorária constitui
direito autônomo, tem interesse na defesa desse direito. Negar-lhe legitimidade
recursal é reconhecer que o sistema jurídico confere um direito sem a respectiva
proteção. Seria o mesmo que lhe dar um direito com uma mão e retirar-lhe com outra.
Impedir o mesmo de recorrer equivale a desarmá-lo para futura execução, impedindo-
o de obter uma decisão justa quanto ao valor de seu crédito, que será objeto de futura
execução”150.

O E. Tribunal de Justiça de São Paulo, no julgamento do Agravo de Instrumento n.

259.078, através da C. 15ª Câmara Cível, relator o Desembargador Roberto Stucchi,
julgado em 28 de março de 1995, admitiu a possibilidade de o advogado recorrer em
nome próprio sobre honorários, aduzindo que o recorrente buscava tutela
jurisdicional pessoal. A decisão que se pretendeu atacar tratava única e
exclusivamente de parcela de interesse pessoal do advogado, tanto assim que recorreu
em nome próprio.

Mais ainda. Pelo fato de a verba de patrocínio lhe pertencer, pode o advogado
pleitear sua cobrança de forma autônoma, independentemente da vontade e do crédito
do obreiro, assim, podem pleitear que o precatório seja expedido em favor deles e
não da parte (TJSP, AI 990.10.025031-0, 17ª Câm. Dir. Público, rel. Des Valdecir
José do Nascimento, j. em 10-10-2010). São créditos distintos, inexistindo razão
jurídica que imponha a satisfação conjunta de ambos (Súmula 306 do STJ: “os
honorários advocatícios devem ser compensados quando houver sucumbência
recíproca, assegurado o direito autônomo do advogado à execução do saldo sem
excluir a legitimidade da própria parte”).

Aliás, dois devem ser os precatórios. Para isso, a execução já deve ser feita de
forma autônoma: referente ao crédito do acidentado e referente ao crédito do
advogado, tendo este a obrigação de juntar o contrato de honorários, sob pena de
caracterizar151. Nesse sentido: “A verba honorária sucumbencial consubstancia um
direito autônomo do advogado, nos termos do art. 23 da Lei 8.906/94 (Estatuto da
OAB), podendo ele executar a sentença nessa parte, ou requerer que o precatório,
quando necessário, seja expedido em seu favor” (STJ, AgRg no Ag 1319119, 1ª T.,
rel. Min. Luiz Fux, j. em 19-10-2010).

5. DAS CUSTAS PROCESSUAIS

Seria questão pacífica quanto ao pagamento das custas processuais pelo INSS se
ele amiúde não arguisse a ilegalidade dessa cobrança.

As custas processuais, nos termos do art. 84 do CPC/2015 (art. 20 e § 2º do

CPC/73), são uma espécie das despesas às quais será condenado o vencido (art. 82, §
2º, do CPC/2015; art. 82, § 1º, do CPC/73). Dessa forma, não tem razão alguma o
INSS em alegar a ilegalidade do pagamento das custas processuais. Se vencido, deve
arcar com as despesas, entre as quais estão as custas processuais e a verba honorária,
como já exposto.

O fundamento da impugnação do INSS diz respeito à aplicação da Lei n. 9.289, de

4 de julho de 1996, que dispõe sobre o pagamento de custas perante a Justiça Federal.
É que no art. 4º, I, isenta as autarquias nos feitos junto à Justiça Federal.

Ora, as ações acidentárias processam-se perante a Justiça comum dos Estados e do

Distrito Federal, não cabendo invocar, portanto, tal dispositivo, que expressamente se
refere às causas que tramitam perante a Justiça Federal.

Dessa feita, quando o INSS for réu em ações de natureza previdenciária em sentido
estrito (benefícios comuns, contagem de tempo de serviço etc.), está ele isento do
pagamento das custas processuais. Mas no que tange às custas nas ações de natureza
acidentária não se pode afirmar o mesmo.

A matéria já foi objeto da Súmula 178 do Superior Tribunal de Justiça, publicada

no Diário Oficial da União, de 20 de dezembro de 1996: “O INSS não goza de
isenção do pagamento de custas e emolumentos, nas ações acidentárias e de
benefícios propostas na Justiça Estadual”.
 Convém esclarecer que a Súmula 178 teve origem em processos oriundos de Santa
Catarina, onde não existia legislação estadual isentando a autarquia dos pagamentos
das custas. E, como em matéria sobre custas e serviços forenses existe competência
concorrente entre a União e os Estados-membros para legislar (art. 24, IV, da CF), na
ausência da isenção estadual há obrigatoriedade de pagamento. No Estado de São
Paulo esse conflito não existe porque o art. 5º da Lei n. 4.952/85 determina que: “A
União, o Estado, o Município e respectivas autarquias, assim como o Ministério
Público, estão isentos da taxa judiciária”. No Rio Grande do Sul também há isenção
(Lei n. 13.471/2010).
 CAPÍTULO 8
DOS JUROS MORATÓRIOS

Sumário: 1. Introdução. 2. Devidos a partir do débito. 3. Devidos a partir da citação, mas sobre todo
o débito. 4. Devidos a partir da citação, mas apenas sobre o débito posterior a esta.

1. INTRODUÇÃO
Os juros moratórios consistem na compensação financeira devida ao credor em
decorrência do atraso imotivado no cumprimento da obrigação por parte do devedor.

A obrigatoriedade do pagamento de juros moratórios decorre dos arts. 389 e 406

do Código Civil de 2002152. O Código Civil de 1916 estabelecia, em seu art. 1.062, a
incidência de juros pelo valor de 12% ao ano se outra não fosse a taxa
convencionada.

A regra agora é diversa. O Código Civil não fixa nenhum valor determinado para
os juros. Assim, em não sendo convencionados, devem acompanhar a taxa que estiver
em vigor para a mora do pagamento dos impostos devidos à Fazenda Nacional.

Na vigência do Código Civil de 1916, duas eram as correntes quanto ao valor dos
juros. O extinto Segundo Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo, de forma
quase unânime, adotava o percentual de 0,5% ao mês, com base no art. 1.062 da
citada legislação. No entanto, o Superior Tribunal de Justiça adotou o valor de 1% ao
mês com fundamento no art. 3º do Decreto-Lei n. 2.322/87153.

Também já foi utilizada como parâmetro a regra do art. 161, § 1º, da Lei n.
5.172/66 (Código Tributário Nacional) 154, com valor de 1% ao mês. Recentemente, a
Lei n. 11.960 (DOU de 30-6-2009) alterou a redação do art. 1º-F da Lei n. 9.494, de
10 de setembro de 1997, introduzido pelo art. 4º da Medida Provisória n. 2.180-35,
de 24 de agosto de 2001, que passou a vigorar com a seguinte redação: “Nas
condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para
fins de atualização monetária, remuneração do capital e compensação da mora, haverá
a incidência uma única vez, até o efetivo pagamento, dos índices oficiais de
remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança”155.

Assim, os juros nas ações acidentárias passaram a ser iguais àqueles aplicados às
cadernetas de poupança, no valor de 0,5% ao mês (art. 12, II, da Lei n. 8.177/91). O
STJ entende que essa regra vale apenas para as ações que se iniciaram após a edição
da lei, porque esta tem natureza de norma instrumental material, porquanto originam
direitos patrimoniais às partes, motivo pelo qual não incide nos processos em
andamento. Os tribunais estaduais passaram a adotar esse entendimento. Entretanto, o
Supremo Tribunal Federal, nas ADIn 4425 e 4357, Pleno, Relator para acórdão Min.
Luiz Fux, j. em 14 de março de 2013, decidiu pela inconstitucionalidade do art. 5º da
Lei n. 11.960/2009, que tinha esta redação:

“Art. 5º O art. 1º-F da Lei n. 9.494, de 10 de setembro de 1997, introduzido pelo

art. 4º da Medida Provisória n. 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, passa a vigorar
com a seguinte redação:

‘Art. 1º-F. Nas condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de

sua natureza e para fins de atualização monetária, remuneração do capital e
compensação da mora, haverá a incidência uma única vez, até o efetivo pagamento,
dos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de
poupança’”.

O acórdão está assim ementado:

“Ementa: Direito constitucional. Regime de execução da Fazenda Pública mediante

precatório. Emenda Constitucional n. 62/2009. Inconstitucionalidade formal não
configurada. Inexistência de interstício constitucional mínimo entre os dois turnos de
votação de emendas à lei maior (CF, art. 60, § 2º). Constitucionalidade da sistemática
de ‘superpreferência’ a credores de verbas alimentícias quando idosos ou portadores
de doença grave. Respeito à dignidade da pessoa humana e à proporcionalidade.
Invalidade jurídico-constitucional da limitação da preferência a idosos que
completem 60 (sessenta) anos até a expedição do precatório. Discriminação arbitrária
e violação à isonomia (CF, art. 5º, caput). Inconstitucionalidade da sistemática de
compensação de débitos inscritos em precatórios em proveito exclusivo da Fazenda
Pública. Embaraço à efetividade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV), desrespeito à
coisa julgada material (CF, art. 5º, XXXVI), ofensa à separação dos poderes (CF, art.
2º) e ultraje à isonomia entre o Estado e o particular (CF, art. 1º, caput, c/c art. 5º,
caput). Impossibilidade jurídica da utilização do índice de remuneração da caderneta
de poupança como critério de correção monetária. Violação ao direito fundamental de
propriedade (CF, art. 5º, XXII). Inadequação manifesta entre meios e fins.
Inconstitucionalidade da utilização do rendimento da caderneta de poupança como
índice definidor dos juros moratórios dos créditos inscritos em precatórios, quando
oriundos de relações jurídico-tributárias. Discriminação arbitrária e violação à
isonomia entre devedor público e devedor privado (CF, art. 5º, caput).
Inconstitucionalidade do regime especial de pagamento. Ofensa à cláusula
constitucional do Estado de Direito (CF, art. 1º, caput), ao princípio da separação de
poderes (CF, art. 2º), ao postulado da isonomia (CF, art. 5º, caput), à garantia do
acesso à justiça e a efetividade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV) e ao
direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI). Pedido julgado procedente
em parte.

(...)
 6. A quantificação dos juros moratórios relativos a débitos fazendários inscritos
em precatórios segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança vulnera o
princípio constitucional da isonomia (CF, art. 5º, caput) ao incidir sobre débitos
estatais de natureza tributária, pela discriminação em detrimento da parte processual
privada que, salvo expressa determinação em contrário, responde pelos juros da mora
tributária à taxa de 1% ao mês em favor do Estado (ex vi do art. 161, § 1º, do CTN).
Declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução da expressão
‘independentemente de sua natureza’, contida no art. 100, § 12, da CF, incluído pela
EC n. 62/2009, para determinar que, quanto aos precatórios de natureza tributária,
sejam aplicados os mesmos juros de mora incidentes sobre todo e qualquer crédito
tributário.

7. O art. 1º-F da Lei n. 9.494/97, com redação dada pela Lei n. 11.960/2009, ao
reproduzir as regras da EC n. 62/2009 quanto à atualização monetária e à fixação de
juros moratórios de créditos inscritos em precatórios incorre nos mesmos vícios de
juridicidade que inquinam o art. 100, § 12, da CF, razão pela qual se revela
inconstitucional por arrastamento, na mesma extensão dos itens 5 e 6 supra”.

Finalizado o julgamento da questão principal em 14-3-2014, a matéria ainda não

transitou em julgado, pois houve apresentação de questão de ordem para modulação
do julgado (sessão de 25-3-2015), ainda não concluída.

Em virtude disso houve, inicialmente, oscilação na jurisprudência, pela aplicação

do art. 1º- F da Lei n. 9.494/97, com redação dada pela Lei n. 11.960/2009 (0,5% ao
mês) ou do art. 161, § 1º, da Lei n. 5.172/66 (1% ao mês). O STJ entendeu que
prevalece a regra da Lei 11.960/2009 em ações previdenciárias, não se aplicando a
decisão do STF. Esta só incidiria nas lides tributárias, prevalecendo os juros
aplicados à caderneta de poupança (STJ, REsp 1505887, rel. Min. Mauro Campbell
Marques, DJU de 17-8-2015). Os Tribunais Estaduais acompanharam esse
entendimento, que a nosso ver é o correto (TJSP, Ap. 0008764-18.2011.8.26.0348 ,
17ª Câmara de Direito Público, rel. Des. Nuncio Theophilo Neto, j. 25-8-2015; TJRS,
Ap. 70065290603, 10ª Câm. Cível, rel. Des. Marcelo Cezar Muller, j. 27-8-2015,
TJMG, Ap. 1.0153.11.002222-2/001, rel. Des. Mariangela Meyer, j. 18-8-2015).

Destacamos, ainda, que o STF atribuiu repercussão geral ao Recurso

Extraordinário n. 870.947, com a seguinte ementa, aprovada na sessão de 16 de abril
de 2015, rel. Min. Luiz Fux:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. REGIME DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA E

JUROS MORATÓRIOS INCIDENTES SOBRE CONDENAÇÕES JUDICIAIS DA
FAZENDA PÚBLICA. ART. 1 º-F DA LEI N. 9.494/97 COM A REDAÇÃO DADA
PELA LEI N. 11.960/09.

1. Reveste-se de repercussão geral o debate quanto à validade da correção

monetária e dos juros moratórios incidentes sobre condenações impostas à Fazenda
Pública segundo os índices oficiais de remuneração básica da caderneta de poupança
(Taxa Referencial – TR), conforme determina o art. 1º-F da Lei n. 9.494/97 com
redação dada pela Lei n. 11.960/09.

2. Tendo em vista a recente conclusão do julgamento das ADIs n. 4.357 e 4.425,

ocorrido em 25 de março de 2015, revela-se oportuno que o Supremo Tribunal
Federal reitere, em sede de repercussão geral, as razões que orientaram aquele
pronunciamento da Corte, o que, a um só tempo, contribuirá para orientar os tribunais
locais quanto à aplicação do decidido pelo STF, bem como evitará que casos
idênticos cheguem a esta Suprema Corte.

3. Manifestação pela existência da repercussão geral”.

O julgamento ocorreu em 20-9-2017, fixando-se as seguintes teses:

1) O art. 1º-F da Lei n. 9.494/97, com a redação dada pela Lei n. 11.960/2009, na
parte em que disciplina os juros moratórios aplicáveis a condenações da Fazenda
Pública, é inconstitucional ao incidir sobre débitos oriundos de relação jurídico-
tributária, aos quais devem ser aplicados os mesmos juros de mora pelos quais a
Fazenda Pública remunera seu crédito tributário, em respeito ao princípio
constitucional da isonomia (CRFB, art. 5º, caput); quanto às condenações oriundas de
relação jurídica não tributária, a fixação dos juros moratórios segundo o índice de
remuneração da caderneta de poupança é constitucional, permanecendo hígido, nessa
extensão, o disposto no art. 1º-F da Lei n. 9.494/97, com a redação dada pela Lei n.
11.960/2009; e 2) o art. 1º-F da Lei n. 9.494/97, com a redação dada pela Lei n.
11.960/2009, na parte em que disciplina a atualização monetária das condenações
impostas à Fazenda Pública segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança,
revela-se inconstitucional ao impor restrição desproporcional ao direito de
propriedade (CRFB, art. 5º, XXII), uma vez que não se qualifica como medida
adequada a capturar a variação de preços da economia, sendo inidônea a promover os
fins a que se destina.

Controvérsias existem, também, no que diz respeito ao termo inicial do pagamento,

bem como sobre quais prestações devem incidir e sobre sua incidência na fase de
execução, tema que já foi abordado no Capítulo 3, n. 10.

Sobre o termo inicial do benefício, formaram-se três correntes:

2. DEVIDOS A PARTIR DO DÉBITO

A primeira corrente entende que os juros moratórios são devidos pelo INSS
porque este não cumpriu desde logo a obrigação devida para com o segurado,
obrigando-o a se valer da via judicial.

Assim, não havendo sido concedido na esfera administrativa o benefício na data

correta, e existindo, pois, o direito a prestações anteriores à citação judicial, os juros
devem retroagir à data em que foi devida a primeira prestação.

Essa corrente apresenta-se, contudo, minoritária na jurisprudência de nossos

tribunais.

3. DEVIDOS A PARTIR DA CITAÇÃO, MAS SOBRE TODO O

DÉBITO
Para esta segunda corrente há necessidade de compatibilizar a afirmação da
primeira com o disposto no art. 240 do Código de Processo Civil de 2015 e no art.
219 do CPC/73 (momento da constituição em mora do devedor).

Dessa forma teríamos:

Existindo débitos anteriores à citação válida, significa que há incidência de juros

moratórios. Porém, nesses casos, eles serão contados de forma global, ou seja,
calculando-se o montante da dívida desde a primeira prestação devida fixada na
sentença até a citação, aplicando-se sobre o valor encontrado os juros legais (0,5%
ao mês) da data da citação até a efetiva liquidação. A partir daí serão contados mês a
mês, de forma decrescente, sobre o valor de cada parcela vencida.

Exemplificando: suponha-se que tenha sido concedido ao autor o pagamento de

auxílio-acidente no valor de R$ 100,00 com termo inicial fixado na sentença em cinco
meses antes da citação. Entre a data da citação e a do efetivo pagamento
(apresentação da conta e citação para a liquidação) decorreram vinte meses. O
cálculo dos juros será o seguinte: R$ 500,00 (5 × R$ 100,00 – débito global até a
citação) multiplicado pelo número de meses entre a citação e o pagamento, no caso
vinte meses, o que equivale a 10% do débito (0,5% ao mês). Portanto, o INSS arcará
com o valor de R$ 50,00 a título de juros moratórios para as prestações anteriores à
citação. Já para as prestações posteriores àquele termo arcará com o percentual de
0,5% ao mês sobre o valor de cada prestação (0,5% sobre R$ 100,00) da data da
prestação vencida até o pagamento (valor estabelecido pelo revogado CC).

A jurisprudência é majoritária nesse sentido, já que essa fórmula não ofende, como
muitas vezes alega o INSS, o art. 1.536, § 2º, do Código Civil de 1916 (revogado e
sem correspondente no CC atual), nem o art. 219 do Código de Processo Civil, nem o
art. 307, parágrafo único, do Código Civil vigente.

Após diversos julgados do Superior Tribunal de Justiça156 nesse sentido, essa corte
editou a Súmula 204, assim redigida: “Os juros de mora nas ações relativas a
benefícios previdenciários incidem a partir da citação válida” (3ª Seção, 11-3-1998,
DJ de 18-3-1998).

4. DEVIDOS A PARTIR DA CITAÇÃO, MAS APENAS SOBRE O

DÉBITO POSTERIOR A ESTA
Para esta corrente, como o devedor só é constituído em mora a partir da citação, os
juros somente são devidos sobre as prestações posteriores a ela, além do que, sendo a
obrigação ilíquida, os juros só incidem a partir da citação (art. 1.536, § 2º, do CC de
1916).

É uma corrente minoritária que assim pensa, até porque essa situação, na verdade,
acarreta sério prejuízo ao trabalhador acidentado. É que a Previdência Social,
sabedora de seu débito nos casos da emissão da CAT, omitiu-se quanto ao pagamento,
obrigando o segurado a ajuizar a ação para exigir o seu direito. Dessa forma, para o
débito anterior à citação haveria um não pagamento devido a favor do inadimplente
(INSS), o que não se pode admitir.

Para nós, pois, o entendimento mais correto é a segunda corrente, porque mais
justa. Se há débito reconhecido em sentença anterior à citação é porque houve
negligência do réu e portanto deve arcar com os juros moratórios, mas de forma
global, para não ofender o art. 219 do Código de Processo Civil. Ou seja, o que não
pode ser anterior à citação é o início de fluência dos juros, podendo sê-lo, porém, sua
base de cálculo. Esse o sentido da expressão juros devidos a partir da citação,
englobadamente, os quais se referem às prestações vencidas até essa data, a partir daí
sendo devidos decrescentemente, mês a mês.
 CAPÍTULO 9
DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Sumário: 1. O Ministério Público e o advogado na ação acidentária. 2. Da atuação como fiscal da

lei. 3. Legitimidade recursal do Ministério Público como fiscal da lei.

1. O MINISTÉRIO PÚBLICO E O ADVOGADO NA AÇÃO

ACIDENTÁRIA
Historicamente, o Ministério Público intervém nas ações acidentárias, em todas as
fases do processo. Os fundamentos para a intervenção dizem respeito à natureza do
direito em disputa, de cunho indisponível, de caráter alimentar e, ainda, pela
qualidade da parte, ou seja, em prol do hipossuficiente. Esta intervenção ocorria
como custos legis ou mesmo como representante do autor.

Com o advento da Constituição de 1988 e da edição do novo Estatuto da Ordem

dos Advogados do Brasil (Lei n. 8.906/94), abriu--se uma discussão sobre a
imprescindibilidade da presença de um advogado, inclusive na esfera trabalhista e
acidentária. Na trabalhista ficou assentado o vetusto entendimento quanto à postulação
da reclamação trabalhista sem a presença de advogado junto às Juntas de Conciliação
e Julgamento.

Já no que tange à ação acidentária a presença do advogado também é dispensável.

É que, na legislação anterior (Lei n. 6.367/76), o art. 13 previa expressamente que,
“Para pleitear direitos decorrentes desta lei, não é obrigatória a constituição de
advogado”. Em São Paulo firmou-se posição de que esse dispositivo não foi
revogado pela Lei n. 8.213/91, primeiro porque essa lei não revogou expressamente a
de n. 6.367/76, limitando-se a dizer “revogam-se as disposições em contrário” (art.
156). Como esse diploma legal nada fala em contrário com aquele, não há por que
entendê-lo revogado.

Em segundo lugar, a Lei n. 6.367/76 é uma lei especial, cuidando especificamente

de matéria acidentária (“dispõe sobre o seguro de acidente do trabalho e dá outras
providências”). Já a Lei n. 8.213/91 não trata somente do seguro de acidentes do
trabalho, mas “dispõe sobre o Plano de Benefícios da Previdência Social e dá outras
providências”.

O Ministério Público de São Paulo sempre se manifestou pela desnecessidade da

presença do advogado. A 5ª Procuradoria de Justiça, então responsável pela
manifestação em segundo grau, editou a Ementa n. 2, publicada no Diário Oficial do
dia 29 de agosto de 1995: “O artigo 13 da Lei n. 6.367/76 não foi revogado pelo art.
133 da Constituição Federal, nem contraria disposição contida na Lei n. 8.213/91.
Para postular judicialmente direitos decorrentes de acidente do trabalho não está o
trabalhador obrigado a constituir advogado, podendo ser assistido pelo Ministério
Público”.

Esse também é o entendimento majoritário dos diversos tribunais do País, e, onde

o Ministério Público Estadual tem estrutura específica, vem ele assistindo os
beneficiários nesse tipo de ação. Na verdade quem propõe a ação é o beneficiário,
mas assistido pelo promotor de justiça.

Ainda em relação a essa questão, o Pleno do Supremo Tribunal Federal, na sessão

de 17 de maio de 2006, DJU de 26-5-2006 (acórdão publicado em 11-6-1-2010,
ainda pendente da decisão de embargos), por maioria de votos, julgou parcialmente
procedente a ação direta de inconstitucionalidade n. 1.127-8, e, em relação ao inciso I
do art. 1º da Lei n. 8.906/94, entendeu inconstitucional a expressão “qualquer” (órgão
do Poder Judiciário), mantendo, pois, exceções, nas quais a postulação possa ser feita
diretamente pelo interessado ou, no caso, pelo Ministério Público. A decisão final
manteve a liminar concedida anteriormente, em 6-10-1994, na parte referida do
dispositivo.

Nem se alegue que o promotor de justiça está invadindo as funções do advogado.

Em primeiro lugar, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei n. 8.625, de
12-2-1993) tem a previsão expressa em seu art. 32, II, de que “compete aos
Promotores de Justiça dentro de suas esferas de atribuições: ... II – atender a qualquer
do povo, tomando as providências cabíveis”.

Por sua vez a Lei Complementar estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei
Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em diversos dispositivos e de forma
ainda mais clara, atribui ao promotor de justiça “atender a qualquer do povo tomando
as providências cabíveis” (art. 121, II); e quando houver cargos especializados; “são
atribuídas as funções judiciais e extrajudiciais de Ministério Público nas seguintes
áreas de atuação: ... II – Promotor de Justiça de Acidentes do Trabalho: relações
jurídicas de natureza acidentária, inclusive para defesa dos interesses difusos ou
coletivos relacionados com o meio ambiente do trabalho”.

É por isso que o Ministério Público, organizado em promotorias de justiça, atribui,

nas comarcas onde há diversos promotores de justiça, a alguns cargos o mister de
assistir o trabalhador nas lides acidentárias.

Por outro lado, os casos que chegam até o promotor para assistir o obreiro na ação
acidentária são, via de regra, “casos perdidos”, que os advogados “não pegam”, até
porque, com o poder de requisição conferido pela Constituição Federal e leis
orgânicas, o promotor de justiça pode, de forma menos difícil, lograr atender às
pretensões do trabalhador.

É preciso alertar os leitores para o fato de que, recentemente, o Superior Tribunal

de Justiça, através da Colenda 5ª Turma, ao julgar os recursos Especiais n. 770.741 e
700.098, negou a legitimidade de o Ministério Público assistir o autor acidentado.

Também deve ser lembrado que diversos Estados estão constituindo a Defensoria
Pública, como São Paulo (LC n. 988, de 9-1-2006), órgão encarregado da orientação
jurídica e da defesa, em todos os graus, dos necessitados (art. 134 da Constituição
Federal). Portanto, onde já houver a Defensoria Pública, não há legitimidade de o
Ministério Público patrocinar a ação acidentária ou as ações civis ex delicto
previstas no art. 68 do CPP, conforme entendimento do pleno do Supremo Tribunal
Federal: “LEGITIMIDADE – AÇÃO ‘EX DELICTO’ – MINISTÉRIO PÚBLICO –
DEFENSORIA PÚBLICA – ARTIGO 68 DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL –
CARTA DA REPÚBLICA DE 1988. A teor do disposto no artigo 134 da Constituição
Federal, cabe à Defensoria Pública, instituição essencial à função jurisdicional do
Estado, a orientação e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do
artigo 5º, LXXIV, da Carta, estando restrita a atuação do Ministério Público, no
campo dos interesses sociais e individuais, àqueles indisponíveis (parte final do
artigo 127 da Constituição Federal). INCONSTITUCIONALIDADE PROGRESSIVA
– VIABILIZAÇÃO DO EXERCÍCIO DE DIREITO ASSEGURADO
CONSTITUCIONALMENTE – ASSISTÊNCIA JURÍDICA E JUDICIÁRIA DOS
NECESSITADOS – SUBSISTÊNCIA TEMPORÁRIA DA LEGITIMAÇÃO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO. Ao Estado, no que assegurado constitucionalmente certo
direito, cumpre viabilizar o respectivo exercício. Enquanto não criada por lei,
organizada – e, portanto, preenchidos os cargos próprios, na unidade da Federação –
a Defensoria Pública, permanece em vigor o artigo 68 do Código de Processo Penal,
estando o Ministério Público legitimado para a ação de ressarcimento nele prevista.
Irrelevância de a assistência vir sendo prestada por órgão da Procuradoria-Geral do
Estado, em face de não lhe competir, constitucionalmente, a defesa daqueles que não
possam demandar, contratando diretamente profissional da advocacia, sem prejuízo
do próprio sustento” (STF, Pleno, RE 135.328/SP, rel. Min. Marco Aurélio, j. 29-6-
1994).

2. DA ATUAÇÃO COMO FISCAL DA LEI

Quando não atua assistindo o acidentado e defendendo seus interesses, o
Ministério Público, historicamente, como visto, vinha intervindo no feito na qualidade
d e custos legis (fiscal da lei). Sua não intervenção acarreta nulidade do feito nos
termos dos arts. 82, III, e 84 do Código de Processo Civil de 1973. No entanto, pelo
CPC/2015, o art. 178, I, definiu que o Ministério Público só atua quando há interesse
público ou social; suprimiu-se a necessidade de intervenção devido à natureza da lide
ou à qualidade da parte. Sua intervenção, pelas regras atuais, como custos legis,
fundamenta-se não só na necessidade de zelar pela aplicação da lei, mas também para
proteger o hipossuficiente (condição da parte – art. 82, III, última parte, do CPC/73,
sem correspondente no CPC/2015).

Atualmente não há mais dúvida de que o promotor de justiça, nas lides

acidentárias, quando atua como fiscal da lei, não está vinculado à defesa do interesse
material do obreiro, podendo emitir parecer pela improcedência da ação. Embora sua
função seja intervir no processo pela qualidade da parte, isso não o vincula a ela do
ponto de vista do direito material, mas sim para zelar pela igualdade de tratamento
dado às partes, suprindo eventuais lacunas do patrono do obreiro etc.

No entanto, é preciso salientar que o Conselho Nacional dos Corregedores-Gerais

dos Ministérios Públicos Estaduais e da União, no ano de 2003, em reunião realizada
na cidade de Ipojuca, Pernambuco, preparou uma minuta de ato (ou provimento)
objetivando a racionalização da atuação do Ministério Público na área cível. Vários
Estados da Federação já a adotaram como modelo, e em outros está sendo discutida
pelos órgãos da administração superior de cada instituição. À vista desse novo
entendimento em diversos Estados, a intervenção do Ministério Público não se faz de
forma obrigatória, dependendo da interpretação de cada membro oficiante e das
características de cada ação. Encontram-se exemplos nos Estados de Goiás, Espírito
Santo, Mato Grosso, Minas Gerais. A jurisprudência está oscilante quanto à
necessidade ou não da intervenção do Ministério Público, ora prescindindo de sua
intervenção, ora anulando o processo pela ausência.

No Estado de São Paulo, o Ato Normativo n. 313-PGJ-CGMP, de 24 de junho de

2003, que dispõe sobre a racionalização de intervenção do Ministério Público no
processo civil, prevê que, respeitada a independência funcional dos membros da
Instituição e, portanto, sem caráter vinculativo, poderá o membro da Instituição, ao
verificar não se tratar de causa que justifique a intervenção, limitar-se a consignar
concisamente a sua conclusão, apresentando, nesse caso, os respectivos fundamentos.
O ato enumera as hipóteses em que o membro do Ministério Público pode utilizar-se
dessa faculdade. O Ato Normativo n. 354-PGJ-CGMP, de 4 de maio de 2004, incluiu
o inciso XII, que cuida da ação acidentária. Assim, a partir dessa data, o Promotor de
Justiça de Acidentes do Trabalho pode deixar de intervir “na ação acidentária ou na
ação revisional do valor do benefício e respectivas execuções, propostas por
advogado regularmente constituído ou nomeado, salvo nos casos em que o
beneficiário seja incapaz ou idoso em condições de risco”.

Também por entendimento entre a Procuradoria-Geral de Justiça e a Presidência

da Seção de Direito Público do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo foi
editado, por esta última, o Ato Normativo n. 1/2006 – Presidência de Direito Público
(DOE, Poder Judiciário, de 8 de maio de 2006), o qual dispensa a remessa de autos
de ações acidentárias ao Ministério Público, seja para manifestação, seja para ciência
do v. acórdão, salvo quando houver interesse de incapaz.

O Conselho Nacional do Ministério Público expediu a Recomendação n. 16, de 28

de abril de 2010, que dispõe sobre a atuação dos membros do Ministério Público
como órgão interveniente no processo civil, sem caráter vinculativo, definindo:
 “Art. 5º Perfeitamente identificado o objeto da causa e respeitado o princípio da
independência funcional, é desnecessária a intervenção ministerial nas seguintes
demandas e hipóteses:

(...)

IX – Ação previdenciária em que inexistir interesse de incapazes;

X – Ação de indenização decorrente de acidente do trabalho”.

No entanto, há necessidade de intimar o membro do Ministério Público para

análise e definição quanto à intervenção no feito.

Sem entrar no mérito das razões da iniciativa, quer nos parecer que não foi a
melhor solução dada à questão acidentária. Com efeito, historicamente o Ministério
Público intervém nas ações acidentárias em face do caráter social da demanda e da
hipossuficiência do segurado.

Trata-se, em verdade, de demanda que envolve a dignidade da pessoa, do

trabalhador; e não há lógica em preservar e reparar, mediante atuação concreta, um
dano a uma árvore e não assistir o acidentado do trabalho na busca do benefício que
vai substituir ou completar seu salário.

Com muita lucidez, o então eminente Promotor de Justiça de Acidentes do

Trabalho, Dr. Carlos Otávio Bandeira Lins, em artigo intitulado Auctoritas, divulgado
pela Internet, afirmou: “Um ponto de vista que deve ser melhor considerado nas
reflexões do Ministério Público acerca de seu próprio agir é aquele que se desenha a
partir da ideia de dignidade da pessoa humana – algo mais do que a sobrevivência,
algo além da liberdade, mas algo que não se estrutura sem requisitos mínimos nesses
dois outros planos. No campo dos benefícios acidentários, não se cuida de outra
coisa: quer-se assegurar ao acidentado que preserve um mínimo de liberdade frente
ao trabalho, desonerando-o de atar sua sobrevivência à sujeição a quaisquer
condições que lhe sejam oferecidas. A presença concreta de uma questão envolvendo
a dignidade humana – valendo pela humanidade toda, nesse aspecto, cada pessoa que
a compõe – não pode, a pretexto de um compromisso com questões de abrangência
etérea, ser negligenciada pelo Ministério Público como de somenos importância”.

De qualquer forma, há de se proceder, ao menos, à intimação do órgão do

Ministério Público, sob pena de nulidade (art. 279 do CPC/2015; art. 246 do
CPC/73)157.

3. LEGITIMIDADE RECURSAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

COMO FISCAL DA LEI
Para poder desempenhar com plenitude suas funções processuais, é natural que o
Ministério Público possa interpor todo e qualquer tipo de recurso previsto em favor
do acidentado nas diversas fases do processo acidentário. De nada adiantaria sua
intervenção como fiscal da lei se lhe fossem impostos limites em sua atuação. Como
poderia garantir o regular cumprimento da lei se lhe falecesse o poder recursal?

Nem a existência de advogado constituído pelo beneficiário ou a elaboração de

acordo entre as partes quanto ao correto benefício a ser pago retira do promotor de
justiça o poder-dever de recorrer se seu convencimento assim o ditar. O art. 996 do
Código de Processo Civil é taxativo quanto à legitimidade recursal do membro do
Ministério Público, como parte ou como fiscal da lei. Aliás, já estava expresso no art.
499 do CPC/73.

Desse modo, qualquer argumentação diferente que queira dar interpretações

diversas das aqui expostas, ainda que de forma sucinta no que tange à possibilidade
de o Ministério Público recorrer, não encontra amparo legal nem sustentação lógico-
dogmática.

O próprio Superior Tribunal de Justiça já firmou jurisprudência através da Súmula

99: “O Ministério Público tem legitimidade para recorrer no processo em que oficiou,
ainda que não haja recurso da parte”, e, mais recentemente, da Súmula 226: “O
Ministério Público tem legitimidade para recorrer na ação de acidente do trabalho,
ainda que o segurado esteja assistido por advogado” (Corte Especial, DJ de 12-11-
1999).
 CAPÍTULO 10
DA AÇÃO REVISIONAL

Sumário: 1. Introdução. 2. Do reajuste do benefício. 3. Do reenquadramento do benefício. 4. Outras

questões.

1. INTRODUÇÃO
A legislação acidentária atual, da mesma forma que a anterior, não faz menção à
ação revisional. Contudo, sempre foi ela admitida com fundamento no art. 471, I, do
Código de Processo Civil de 1973 e mantida no art. 505, I, do CPC/2015158. E nem se
alegue da impossibilidade em face da omissão da lei acidentária. É que entre o
acidentado e o segurador obrigatório estabelece-se uma relação continuativa, já que
as sentenças em matéria acidentária têm a natureza das chamadas sentenças com
cláusulas rebus sic stantibus. Por isso sempre fica aberta a possibilidade de o
acidentado reclamar no futuro desde que sobrevenha modificação do estado de fato ou
de direito. É para tanto que se presta a ação revisional.

Já fizemos algumas colocações quanto a temas que podem ser discutidos a respeito
da ação revisional, como, por exemplo, a questão da prescrição, os problemas
ligados à competência etc.

Neste capítulo vamos enfrentar as duas questões mais comuns, quais sejam, os
fundamentos propriamente ditos das ações revisionais, a saber: reajustes do benefício
acidentário já concedido, ou o seu reenquadramento em face do agravamento da lesão
ou aumento da incapacidade laborativa.

2. DO REAJUSTE DO BENEFÍCIO
 O reajuste do benefício é a causa de maior incidência das ações revisionais
acidentárias promovidas nas varas especializadas de acidentes do trabalho da
Comarca de São Paulo. A causa mais comum nesse tipo de ação refere-se à aplicação
da equivalência salarial prevista no art. 58 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias. Outras causas petendi dizem respeito à aplicação de índices integrais e
dos índices de IRSM, INPC, IGP, IGP-DI etc.

A questão da abrangência da aplicação do art. 58, de quais índices são aplicáveis

e de que período é objeto do último capítulo desta terceira parte.

3. DO REENQUADRAMENTO DO BENEFÍCIO
Como dito na Introdução, embora a lei acidentária não possua previsão legal
expressa para o reenquadramento do benefício, claro está que, sempre que constatado
o agravamento das sequelas incapacitantes, pode e deve o segurado pleitear a revisão.
Da mesma forma que na época da concessão inicial do benefício, será a perícia a
definir se houve ou não um agravamento suscetível de reenquadramento do benefício.
Assim, de uma sequela, v. g., com redução da capacidade laborativa que deu ensejo à
concessão do auxílio-acidente no valor de 30%, pode haver um agravamento quando
do retorno ao trabalho, que, através da nova perícia, reenquadre o caso no auxílio-
acidente no valor de 40% ou de 60%159.

Na realidade, contudo, o que a maioria das ações pleiteia mesmo é a majoração do

benefício sob o pseudomotivo de agravamento por não se conformarem com o
benefício inicialmente concedido. Se pelo primeiro motivo (índices de reajuste) as
chances de ganho de causa são grandes, pelo segundo nem tanto, porque a perícia
inicialmente realizada será comparada com a segunda e o mais das vezes não há
agravamento que faça jus a novo enquadramento.

4. OUTRAS QUESTÕES
 Outras questões importantes podemos levantar desde já: a primeira diz respeito à
possibilidade ou não de a revisão ser requerida no mesmo processo da ação
originária, por se tratar de uma relação continuativa.

O entendimento dessa possibilidade, que já não era pacífico, certamente tenderá a

unificar-se pela não possibilidade em face da nova sistemática da execução da
sentença acidentária.

Mais ainda. Se a ação revisional versar sobre questões novas, certamente há que se
discutir em processo próprio e autônomo, embora dependente da ação em que se
originou a obrigação que se pretende ver alterada.

A segunda questão já ventilada acima é a de que a ação revisional não se presta à

discussão da ocorrência ou não do acidente ou da moléstia ocupacional, mas apenas
para apuração do agravamento do mal e, portanto, de cabimento de maior indenização
do que aquela já deferida.

Por outro lado, conforme exposto no Capítulo 1 desta terceira parte, o Superior
Tribunal de Justiça, ao admitir a aplicação da legislação mais benéfica aos benefícios
já implantados por decisão administrativa ou judicial, propiciou que a ação revisional
se prestasse a tal pretensão.

Consignamos que tal posição, embora trate igualmente os segurados160, e de

indiscutível cunho social161, não nos parece a mais adequada, uma vez que, se já está
consolidada a relação jurídica entre as partes, em respeito ao ato jurídico perfeito ou
à coisa julgada, deve prevalecer o enquadramento vigente quando da consumação da
relação. É certo que o STJ admite a revisão pela vigência de lei mais benéfica.
Contudo, o Supremo Tribunal Federal, que já não vinha admitindo a retroatividade, no
julgamento do RE 613.033, com repercussão geral, tendo como relator o Ministro
Dias Toffoli, solucionou de vez a questão: “Direito previdenciário. Revisão de
benefício. Auxílio-acidente. Lei n. 9.032/95. Benefícios concedidos antes de sua
vigência. Inaplicabilidade. Jurisprudência pacificada na corte. Matéria com
repercussão geral. Reafirmação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal”.

Por conta dessa decisão, o entendimento do STJ se modificou, salientando que

diversos Tribunais já vinham admitindo a tese vencedora no STF.

Outrossim, na inicial da ação revisional deve ficar demonstrado que, efetivamente,

há vantagem na aplicação da lei nova, sob pena de indeferimento do pleito162.

Em suma, a revisional presta-se para reenquadrar a classificação do benefício em

decorrência de agravamento.
 CAPÍTULO 11
DO PROCESSO EXECUTÓRIO

Sumário: 1. Da citação e dos embargos. 2. Do cálculo do salário relegado à fase de execução. 3.

Da elaboração da conta e utilização do contador judicial. 4. Do teto do valor do benefício acidentário. 5.
Do valor do benefício quando a remuneração é por hora. 6. Do levantamento do valor depositado.

1. DA CITAÇÃO E DOS EMBARGOS

A Lei n. 11.232, de 22 de dezembro de 2005, já havia alterado a sistemática do
processo de execução civil, revogando inúmeros dispositivos do CPC/1973, com
reflexos na execução acidentária.

As regras agora estão estabelecidas nos arts. 534 e seguintes do CPC/2015.

Transitada em julgado a sentença concessiva do benefício, faz-se a liquidação,

com a apresentação do cálculo discriminado e intimação do advogado do INSS para
se manifestar, e inicia-se a execução, que segue o mesmo rito da execução contra a
Fazenda Pública, somente havendo alterações em relação à expedição do precatório,
na forma do § 3º do art. 100 da Constituição Federal, com redação dada pelas
Emendas Constitucionais n. 20 e 30163.

Citado, o INSS terá trinta dias para, querendo, apresentar os embargos à execução,
iniciando-se a discussão não só quanto aos valores164, mas também, como se trata de execução
de título judicial, de toda a matéria prevista no art. 535 e seus incisos do estatuto processual civil. Poderão ser assim
discutidas todas as questões envolvendo os atributos do título executivo, como, por exemplo, certeza, exigibilidade e
liquidez.

Na nova sistemática do CPC/2015, o INSS será intimado da conta apresentada

pelo credor (art. 535), na pessoa do procurador judicial, e poderá, nos próprios autos
e em 30 dias, impugnar a execução com fundamento nas hipóteses previstas nos
incisos do referido artigo (basicamente as mesmas previstas no CPC/1973). Não há
mais oposição de embargos; a defesa é no próprio processo executório.

A petição dos embargos deve seguir a regra do art. 319 do Código de Processo
Civil. Em caso de impugnação dos valores e índices, deve o embargante apresentar
seus próprios cálculos. Contudo, se houver alguma omissão das disposições aí
contidas, ou desacordo com elas, o juiz não poderá rejeitá-la in limine, devendo
oferecer à parte a oportunidade de emendar a inicial, sob pena de nulidade165.

Feita a intimação, apresentados os embargos, só resta a decisão. Esta deve ser

fundamentada, rejeitando-os ou acolhendo-os, ou seja, o juiz deverá verificar se a
conta apresentada está correta, de acordo com a sentença de conhecimento, e se foram
utilizados os índices ali prescritos.

Em caso de acolhimento total ou parcial dos embargos, não basta mencionar o erro
de cálculo, mas deve o juiz deixar consignado onde está o excesso e qual o valor
devido, sob pena de nulidade166.

2. DO CÁLCULO DO SALÁRIO RELEGADO À FASE DE

EXECUÇÃO
Era muito comum, e continua sendo, embora em menor escala, que o juiz na
sentença de conhecimento relegasse à fase de execução o cálculo do valor do salário
de contribuição ou do salário de benefício que serviria de base para o cálculo do
valor da indenização e do benefício futuro.

Não há nenhum impedimento ou inconveniente, tampouco é contrária à lei essa

forma de agir de alguns juízes, até porque o tribunal não se tem oposto, pois não há
obrigatoriedade de fixá-lo na sentença. Do ponto de vista prático, pode atrasar ou
dificultar a elaboração da conta; mas, por outro lado, pode ocorrer que no curso do
processo de conhecimento nem sempre se disponha de todos os elementos para a
correta fixação do valor do salário a ser utilizado. Assim, para não atrasar demais a
decisão do conhecimento, pode-se agir dessa forma. Isso é muito comum quando o
salário de contribuição ou o salário de benefício for composto também de partes
variáveis.

Ressalte-se ainda que, com o novo Código de Processo Civil, art. 509, § 2º, foi
mantida a redação do art. 475-B do CPC/73: ao autor cabe apresentar a conta de
liquidação e, no caso, ele mesmo deve indicar qual o salário que utilizou (se não
fixado na sentença), competindo, por sua vez, ao INSS, nos próprios autos
(CPC/2015) ou em sede de embargos (CPC/73), questionar o valor da conta e do
salário utilizado167.

De qualquer forma, é prudente e recomendável que a sentença, se não fixar o

salário de contribuição ou o salário de benefício, pelo menos estabeleça os critérios
de sua fixação, como o número de horas a serem consideradas, inclusão de horas
extras etc., para facilitar o credor na elaboração da conta e impedir novas discussões
protelatórias.

É importante, finalmente, que a sentença decida sobre os critérios de atualização

do benefício, índices e períodos de incidência, para novamente evitar a repetição de
discussões na fase de liquidação.

3. DA ELABORAÇÃO DA CONTA E UTILIZAÇÃO DO

CONTADOR JUDICIAL
Vimos até agora que, pela sistemática da liquidação da conta nas ações
acidentárias, é ônus do credor a elaboração desta e sua apresentação. Essa obrigação
permanece mesmo com a reforma da legislação.

Com efeito, o art. 9º da Lei n. 11.232, de 22 de dezembro de 2005, revogou o art.

604 do CPC. Essa mesma lei, de acordo com o seu art. 3º, introduziu o art. 475-B no
CPC, disciplinando que, quando o valor da condenação depender de cálculo, o credor
requererá o cumprimento da sentença, instruindo o pedido com memória discriminada
e atualizada do cálculo. Contudo, o § 3º do art. 475-B do CPC estabeleceu que o juiz
pode se valer do contador do juízo nos casos de assistência judiciária. Como o autor
da ação acidentária é beneficiário da justiça gratuita (art. 129, parágrafo único, da Lei
n. 8.213/91), será essa a regra para os casos em que as ações foram propostas pela
Defensoria Pública, da mesma forma que era, até agora, nas ações propostas pelo
segurado assistido pelo Ministério Público.

Em outras palavras, apesar de revogado o art. 604 do CPC, a sistemática continua

a mesma, ou seja, o credor acidentado do trabalho apresenta cálculo com memória
discriminada do débito, ou pede que a conta seja feita pelo contador judicial, nas
hipóteses de assistência judiciária. Permanecem, portanto, atuais as considerações a
respeito da aplicação do revogado art. 604 do CPC.

“A Lei 8.898/94 deu nova redação ao artigo 604 do CPC eliminando,

aparentemente, a forma de liquidação por cálculos do contador, admitindo que,
quando a determinação do valor da condenação depender apenas de cálculo
aritmético, o credor procederá à sua execução na forma do art. 652, instruindo o
pedido com a memória discriminada e atualizada do cálculo.

A par da excelente ideia de se modernizar o Processo Civil Brasileiro (seguindo o

CPC de Portugal, art. 805) e de acelerar a tramitação dos processos, evitando-se
recursos, alguns problemas concretos existem e deixam claro que ainda existe a
liquidação nos moldes antigos, ou seja, apresentação dos valores pelo contador
judicial, seguindo-se, depois, a tramitação estabelecida pela nova lei.

Isto porque, conforme leciona Carlos Maximiliano, in Hermenêutica e Aplicação

do Direito, pág. 6, ‘O Direito precisa transformar--se em realidade eficiente...’. E,
‘Interpretar uma expressão de Direito não é simplesmente tornar claro o respectivo
dizer, abstratamente falando; é sobretudo, revelar o sentido apropriado para a vida
real, e conducente a uma decisão reta’.

Incumbe ao intérprete do Direito examinar não apenas as palavras frias do texto

legal, mas sim seu verdadeiro significado, levando em conta o fim almejado pelo
legislador, através de uma análise conjunta de todo o sistema jurídico e não do
dispositivo legal isoladamente considerado.

Uma das situações que necessita de interpretação do novo texto legal e a aplicação
de um processo híbrido, com a inicial elaboração dos cálculos pelo contador judicial,
refere-se às ações acidentárias, onde os trabalhadores acidentados do trabalho
pleiteiam os seus direitos em juízo, em face do INSS.

Com efeito, o trabalhador acidentado do trabalho é considerado hipossuficiente e,

portanto, goza dos benefícios da justiça gratuita. É o que prescreve o artigo 129,
parágrafo único, da Lei 8.213/91, ao isentá-lo do pagamento de quaisquer custas e de
verbas relativas à sucumbência.

Outro dispositivo que deixa clara a gratuidade da ação acidentária é o artigo 13 da

Lei n. 6.367/76, que dispensa a obrigatoriedade de advogado para postular em juízo.
Tal artigo continua em vigor, não sendo revogado pela Constituição Federal ou pela
Lei n. 8.213/91, por não contrariá-la. Este é o entendimento do E. 2º Tribunal de
Alçada Civil do Estado (Apelações 312.044-8, 4ª C., rel. Juíza Luzia G. Lopes, de
31-3-92, e 329.132, 7ª C., rel. Juiz Boris Kauffmann, de 28-1-93) e da E. 5ª
Procuradoria de Justiça (Ementa n. 2, DOE de 29-8-95).

Ora, sendo beneficiário da justiça gratuita, o trabalhador acidentado terá, por parte
do Estado, a prestação de assistência jurídica integral e gratuita, consoante determina
o artigo 5º, inciso LXXIV, da Constituição Federal.
 Esta prestação assistenciária já vem prevista desde fevereiro de 1950, com a
promulgação da Lei 1.060, recepcionada pela Constituição Federal e que no artigo 9º
estabelece: ‘os benefícios da assistência judiciária compreendem todos os atos do
processo até decisão final do litígio, em todas as instâncias’.

Por despesas processuais hão de ser entendidos todos os gastos necessariamente

feitos para se levar um processo às suas finalidades (RT 621/168).

Disto não há a menor dúvida: confiram-se a respeito as seguintes decisões do

Egrégio Tribunal de Justiça:

‘A assistência judiciária gratuita, em face do princípio constitucional (art. 5º, inc.

LXXIV, da CF), deve ser interpretada extensivamente e praticada como instrumento
de acesso à ordem jurídica justa, e não apenas como defesa técnica processual’
(RJTJESP 128/213).

‘O Estado deve assegurar aos interessados acesso pleno à jurisdição, assegurando

também a igualdade e o equilíbrio dos contendores, suprindo, quando se fizer
necessário, a deficiência econômica do litigante. A não ser assim a garantia
constitucional restará letra morta’ (RJTJESP 128/323).

Ora, se ao trabalhador acidentado é facultado se valer do Ministério Público para

propor a ação acidentária, eliminando os gastos com advogado, e lhe é dada isenção
no pagamento de quaisquer custas, não faz nenhum sentido obrigar-lhe a pagar as
despesas com contador para elaboração da conta de liquidação.

Observe-se que as fórmulas de cálculo para se chegar ao ‘quantum debeatur’

decorrente de indenização acidentária são de difícil elaboração, necessitando, via de
regra, de profissionais especializados e de alto custo.

A função do processo é a realização do direito objetivo, de tal sorte que a

incidência venha a coincidir com a aplicação do sistema jurídico.
 O direito do século XX caracteriza-se, fundamentalmente, pela preocupação da
necessidade de se igualar os homens, objetivando uma perfeita isonomia entre as
partes, nem que para isto tenha que, em certos momentos, conferir aos hipossuficientes
uma proteção maior. Ora, o benefício acidentário previsto na Lei n. 8.213/91 tem
nítido e incontroverso caráter alimentar, prevalecendo o princípio do ‘in dubio pro
misero’, máxime em uma questão eminentemente processual como a estabelecida no
artigo 604 do CPC.

Os chamados direitos sociais previstos na Constituição nada mais são que

prestações e intervenções do Estado para conseguir-se a justiça social e, de forma
concreta, corrigir as diferenças de nível socioeconômico mais gritantes. A ideia de
igualdade significa, preliminarmente, a igualdade diante da lei e, de outro lado, a
igualdade diante da oportunidade, mediante a qual o Estado interfere na vida a fim de
criar um ambiente econômico-social favorável à expansão da personalidade humana.
E, como salientou João Mangabeira, igual oportunidade implica em igual condição.

O acidentado do trabalho só terá igualdade de condição se lhe for assegurado

continuar recebendo do Poder Público ampla assistência e, no caso concreto, do
Poder Judiciário a garantia de poder ter os cálculos de seu benefício elaborados,
gratuitamente, pelo contador judicial.

José Afonso da Silva em seu Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 510, ao

tratar da questão da igualdade, deixa claro que: ‘Aí é que se tem manifestado a
dramática questão da desigualdade da justiça, consistente precisamente na
desigualdade de condições materiais entre litigantes, que causa profunda injustiça
àqueles que, defrontando-se com litigantes afortunados e poderosos, ficam na
impossibilidade de exercer seu direito de ação e de defesa assegurado na
Constituição... Uma velha observação de Ovídio ainda vigora no Brasil: ‘cura
pauperibus plausa est’ (o tribunal está fechado para os pobres)’.
 E segue: ‘o outro prisma da igualdade da Justiça manifesta-se quando a lei cria
situações de desigualdades em confronto concreto com outras, que lhe sejam iguais,
como o dispositivo que trata de forma desigual a entes que devam litigar com
igualdade de condições. Formalmente, a igualdade perante a Justiça está assegurada
pela Constituição... Mas realmente essa igualdade não existe, pois está bem claro
hoje que, tratar como igual a sujeitos que econômica e socialmente estão em
desvantagem, não é outra coisa senão uma ulterior forma de desigualdade e de
injustiça (Mauro Cappelletti – Proceso, Ideología, Sociedad, pág. 67)’.

Os acidentados, ao baterem à porta do Ministério Público ou à do Judiciário,

pouco sabem o que vão conseguir e menos ainda o trâmite dos processos. Não têm
eles a mínima ideia de quem vai fazer o pedido, quem vai fazer os exames e quem irá
calcular o valor do benefício. Esperam apenas recebê-lo, para continuarem
sobrevivendo.

Sendo assim, impossível exigir-se dos acidentados do trabalho a contratação de

contador para apresentação da memória atualizada do débito, ou que o Ministério
Público, que não possui quadro especializado próprio, efetue os cálculos. O correto é
que a Contadoria Judicial, que já existe em todas as Comarcas, continue a realizar
essa tarefa.

A remessa dos autos à Contadoria Judicial não traz nenhum prejuízo para o
andamento do processo ou às partes. Pelo contrário, o executado terá mais certeza do
acerto dos cálculos e, se quiser, poderá impugná-los nos embargos à execução.

Impedir que o contador judicial efetue as contas dos débitos acidentários

significará o fim da prestação jurisdicional; o obreiro ganhará o processo mas nada
receberá. E, como salientou o Eminente Desembargador Jorge Almeida in RJTJESP
128/322:
 ‘não basta declarar o direito do pobre, é preciso também realizá-lo’.

E, no caso, a realização do direito se dá com a elaboração dos cálculos pelo

contador judicial.

Luiz Paulo da Silva Araújo Filho, em artigo publicado na Revista de Processo,

volume 77, página 70, intitulado ‘Aspectos da Reforma do Código de Processo
Civil’, asseverou:

‘A partir dessa realidade, duas questões merecem cuidado: as partes e seus

advogados, em especial as hipossuficientes, frequentemente terão grandes
dificuldades para elaborar a memória discriminada do cálculo, que importará num
trabalho técnico e que levará, por um lado, ao não menos frequente indeferimento das
petições iniciais da execução (art. 616), e, por outro, ao maior recurso à gratuidade
de justiça (Lei n. 1.060/50), exatamente para buscar nos serviços do Estado a
confecção de complexas contas, que substituirão a memória do cálculo...

Vale dizer, muitas vezes, o juiz será obrigado a determinar a elaboração do cálculo
pelo contador quando a parte não tiver condições para isso...’.

Ora, se o acidentado do trabalho já goza dos benefícios da justiça gratuita, fica

claro que o Estado, através do Contador Judicial, tem que continuar efetuando os
cálculos das ações acidentárias, se assim for por ele solicitado.

Antevendo o problema, a Corregedoria-Geral da Justiça Federal da 2ª Região

editou o Provimento n. 53, de 2.9.94, que no item III estabeleceu:

‘Quando o exequente for beneficiário da assistência judiciária gratuita, poderá

requerer ao juiz a feitura dos cálculos, que independerão de homologação e poderão
ser impugnados pelo devedor por meio de embargos de devedor’.

Também o Egrégio 2º Tribunal de Alçada Civil do Estado, em recentes decisões,

confirmou a possibilidade de se efetivar os cálculos por meio do contador judicial:

‘Em execução acidentária, é necessário, ante as peculiaridades próprias da conta

de liquidação, inaplicando-se, no caso concreto, o procedimento simplificado
previsto na nova redação do art. 604 do CPC’ (Ap. 435.785, 6ª Câm., Juiz Paulo
Hungria, julgado em 30.8.95).

‘A nova redação do art. 604 do CPC não proíbe se valha do contador o credor
para elaboração da memória do cálculo, simplesmente dispensa a intimação do
devedor e a homologação da conta’ (A. Inst. 445.278, 4ª Câm., Juiz Antonio
Vilenilson, julgado em 7.11.95).

Na lapidar lição de Vicente Greco Filho em sua obra Direito Processual civil
brasileiro, 1º vol., pág. 108, Saraiva, ‘uma justiça ideal deveria ser gratuita. A
distribuição da justiça é uma das atividades essenciais do Estado e, como tal, da
mesma forma que a segurança e a paz públicas, não deveria trazer ônus econômico
para aqueles que dela necessitam’, mas, enquanto isto não ocorre, o Estado tem o
dever de, no mínimo, garantir a gratuidade processual aos hipossuficientes e, no caso
dos acidentados do trabalho, garantindo-lhes a execução dos cálculos pelo contador
judicial, pois a realização da igualdade perante a justiça exige a busca da igualização
dos desiguais.

Por fim, outro argumento irrefutável à possibilidade de a conta ser elaborada pelo
contador judicial diz respeito à complexidade dos cálculos. Com efeito, a nova regra
processual suprimiu o cálculo da contadoria judicial quando a determinação do valor
da condenação depender apenas de cálculo aritmético.

Esta não é a hipótese da conta de liquidação nas ações acidentárias. Como bem
assinalou o I. Juiz Paulo Hungria, no V. Acórdão supracitado:

‘Parece-me que essa regra, no entanto, seria de difícil aplicação às ações

acidentárias, uma vez que o valor da condenação depende, de ordinário, de critérios
próprios e os respectivos cálculos revestem--se de maior complexidade,
peculiaridades essas que não recomendariam, na prática, a utilização do
procedimento simplificado alvitrado pelo legislador.

Regras como as da equivalência salarial, salário de contribuição, índices plenos,

prestação mais recente e outras próprias das lides acidentárias, tornariam inviáveis a
supressão do cálculo judicial, sobretudo em várias Comarcas do interior. Além disso,
contribuiriam para o aumento de embargos à execução, onerando excessivamente as
partes e a própria máquina judiciária...’.

No mesmo passo, trilhou entendimento o I. Juiz Antonio Vilenilson, no outro aresto

citado, asseverando:

‘... E não se vislumbra razão para que, nestes tempos em que, a cada passo, se
trocam os índices e as moedas, se subnegue à Justiça o auxílio do seu especializado
auxiliar, o contador’.

Diante disto, não há dúvida de que, pela complexidade dos cálculos e pelo fato do
obreiro ser beneficiário da justiça gratuita, os cálculos do valor do benefício devem
ser elaborados pelo contador judicial, se houver solicitação da parte”168.

Necessário ainda acrescentar que, mesmo estando o obreiro representado por

advogado, ainda assim não lhe pode ser defeso o uso do contador judicial.

Nesses anos de vigência da nova sistemática, o entendimento sobre a matéria

admite a possibilidade de uso do contador judicial, conforme nossas conclusões169.

O CPC/2015 mantém a obrigação da apresentação da conta pelo credor e que o

juízo pode se valer de contabilista para sua conferência (art. 524, § 2º). Não há mais
referência expressa à possibilidade de uso do contador em casos de assistência
judiciária. A falta de referência não induz à impossibilidade de auxílio do contador
(ou contabilista) judicial. Afinal, aquele que é agraciado com a assistência judiciária
não pode ver tolhido seu direito pela inexistência de condições materiais de pagar
profissional para quantificar o direito já reconhecido na fase de conhecimento.

A doutrina, sob a nova sistemática do CPC/2015, já se posicionou: “O credor

deverá especificar, ao formular o seu pleito, de forma clara e compreensível, o
demonstrativo do cálculo, devidamente atualizado (juros e correção monetária) e,
desde que possível, indicar bens penhoráveis (artigo 524).

O juiz, contudo, poderá recorrer ao auxílio do contador judicial, que terá até 30
dias para desincumbir-se da tarefa que lhe foi determinada”170.

Vale ressaltar que o CPC trouxe, expressamente, as previsões da obrigação do

CNJ em disponibilizar tabelas de atualização financeira (art. 509, § 3º).

4. DO TETO DO VALOR DO BENEFÍCIO ACIDENTÁRIO

A questão que se coloca neste item é a de saber se existe limite para o valor do
benefício acidentário e por via oblíqua e qual a base de cálculo para encontrá-lo.

Sob a luz da Lei n. 8.213/91, em sua versão inicial, a resposta é, absolutamente,

negativa.

Com efeito, as questões referentes a acidentes do trabalho têm tratamento especial

dentro das Leis n. 8.212/91 e 8.213/91.

A começar pela fonte de custeio: os benefícios previdenciários têm como fonte de

custeio um percentual sobre o salário recebido pelo segurado (art. 20 da Lei n.
8.212/91 e Lei n. 7.787/89), não podendo exceder o limite máximo do salário de
contribuição (§ 5º do art. 28 da Lei n. 8.212/91), além das demais fontes previstas
nessa lei.

Para os benefícios de natureza acidentária é diferente. É que, como se sabe, o

custeio do SAT, por força do mandamento constitucional previsto no art. 7 º, XXVIII,
é de ônus exclusivo das empresas, que contribuem para o financiamento dos
benefícios previstos nos arts. 57 e 58 da Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991, e são
concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos
riscos ambientais do trabalho em percentuais de 1% a 3%, conforme o art. 22, II, da
Lei n. 8.212/91, mas sem qualquer teto. O dispositivo citado fala em “total das
remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados e trabalhadores
avulsos”.

Ora, o caixa da Previdência Social, para as prestações por acidentes do trabalho, é

formado com a arrecadação dessa contribuição das empresas, incidente sobre o total
da folha de pagamento, justamente para assegurar ao trabalhador acidentado a
percepção de valores mais próximos possíveis do salário recebido por ocasião do
acidente. Tanto assim que o § 1º do art. 28 da Lei n. 8.213/91 era taxativo ao afirmar
que em caso de acidente do trabalho seria considerado, para fins de cálculo do
benefício, o valor do salário de contribuição vigente no dia do acidente, sem nenhuma
referência a teto.

Interpretando esses dispositivos, fica claro que não há incidência de teto para
recebimento do benefício de caráter acidentário, haja vista que existe uma fonte
diferente de custeio para os benefícios dessa natureza e para os benefícios de natureza
comum.

Mais ainda. O antigo Regulamento dos Benefícios da Previdência Social (Dec. n.

611/92) tratava separadamente os benefícios de natureza comum e os de natureza
acidentária. Assim é que no Capítulo II do Título III cuidava das prestações em geral.
No Capítulo III do mesmo título tratava do acidente do trabalho e na Seção V cuidava
das prestações dessa natureza. Ora, quando o Regulamento falava da renda mensal do
benefício comum, utilizava a expressão “salário de benefício”, prescrevendo que esse
valor não poderia ser inferior ao do salário mínimo nem superior ao do limite máximo
do salário de contribuição (arts. 29 e s.), repetindo a versão do disposto na lei. Mas,
quando analisava os benefícios decorrentes de acidente do trabalho, em nenhum
momento se referia a limites máximos. Veja-se que o art. 153 expressamente veda que
o valor do benefício seja inferior ao salário mínimo, mas omite a referência ao teto
máximo como o fez quando cuidou dos benefícios comuns.

“A renda mensal dos benefícios por acidente do trabalho de que tratam as alíneas a
e b do inciso I e do inciso II do art. 144, não pode ser inferior ao salário mínimo.”

Assim, se a fonte de custeio não tinha teto máximo, se o próprio Regulamento

prescrevia o limite mínimo, mas não o máximo, se não havia ofensa ao princípio
constitucional previsto no art. 195, § 5º, da Constituição Federal, não vemos razão
alguma jurídica ou econômica para criar teto máximo de valor do benefício
decorrente de acidente do trabalho.

Poderíamos até vislumbrar, na aplicação do teto, um ganho sem causa, um

enriquecimento ilícito, por parte do INSS, que nada mais é do que o segurador
obrigatório, arrecadador de tal contribuição complementar, prevista em lei, para esse
fim específico, e não repassá-la ao segurado acidentado do trabalho.

Diga-se ainda, por derradeiro, que se assim não fosse não haveria razão para que o
legislador se preocupasse em alterar essa sistemática pela Lei n. 9.032/95, que
equiparou os percentuais e a base de cálculo dos benefícios pagos pela Previdência
independentemente de sua natureza, comum ou acidentária.

Mas agora outro deve ser o entendimento a partir da vigência da Lei n. 9.032/95,
que, da mesma forma que determina um valor mínimo (salário mínimo) para os
valores dos benefícios de natureza acidentária, também o faz em relação ao valor
máximo, que não poderá ser superior ao limite máximo de contribuição.
 É imprescindível ressaltar, contudo, que, referindo-se os dispositivos da citada lei
não ao salário de contribuição do segurado, mas genericamente ao valor “máximo do
salário de contribuição” (arts. 33 da lei e 33 do Regulamento), a conclusão lógica e
teleológica deve ser a de que o valor máximo do benefício de natureza acidentária
não terá como teto máximo o salário de contribuição do segurado, mas o limite
máximo de contribuição do trabalhador em geral, hoje em torno de dez salários
mínimos. Ou seja, se, aplicando as regras dos arts. 28 e 29 da lei (base de cálculo o
salário de benefício), e este igual à média aritmética simples das trinta e seis últimas
contribuições apuradas em período não superior a quarenta e oito meses,
encontrarmos um valor superior ao salário de contribuição do segurado, mas inferior
ao valor máximo de contribuição, prevalece o valor encontrado, porque inferior ao
limite máximo de contribuição. Se, ao contrário, feita a mesma operação,
encontrarmos um valor superior ao limite máximo, não pode prevalecer esse valor
encontrado, porque superior ao limite máximo de contribuição, hoje expressamente
considerado como o teto máximo para qualquer benefício, independentemente de sua
natureza, comum ou acidentária. Prevalece, pois, aquele.

Esse entendimento está em consonância também com os arts. 135 e 136 da Lei n.
8.213/91, segundo os quais o valor de benefício (não o salário de benefício) será
calculado sobre os salários de contribuição, mas respeitados os limites mínimo e
máximo vigentes nos meses a que se referem (art. 135), ficando eliminados o menor e
o maior valor-teto para cálculo do salário de benefício (art. 136).

Não se podem confundir os conceitos de valor de benefício (valor da prestação

recebida pelo segurado); de salário de benefício, que é a média (art. 29); de salário
de contribuição (valor sobre o qual contribuiu o segurado – art. 28 da Lei n.
8.212/91); e de limite máximo de contribuição previsto no art. 33 da Lei n. 8.213/91.

Entendemos que essa é a melhor forma de interpretar a mens legislatoris e

diminuir o prejuízo do segurado acidentado. É como o cálculo dos antigos pecúlios
por invalidez ou morte acidentária previstos no art. 83, revogados pela Lei n.
9.032/95. Ali os percentuais de 75% ou de 150% não eram aplicados sobre o salário
de contribuição do segurado aposentado ou falecido, mas sobre o limite máximo do
salário de contribuição. Como a lei e o Regulamento utilizam atualmente a mesma
expressão, parece-nos ser essa a posição que melhor se coaduna com a lei sem os
prejuízos advindos ao segurado.

Há uma diferença substancial em relação à situação anterior. Naquela não havia

teto máximo para o valor do benefício de natureza acidentária, senão o salário do
segurado no dia do acidente, pois sobre ele contribuía a empresa. Nesta há. O valor
do benefício terá como teto máximo o limite máximo do salário de contribuição
previsto em lei.

Também deve ser observado que não se pode admitir a existência de “tetos
parciais”, ou seja, a aplicação mês a mês do valor máximo do teto. O que deve ser
levado em consideração é a média final dos meses utilizados. Se esta for superior ao
teto, deve ficar restrita a este; se inferior, deve ser considerada em sua totalidade,
mesmo que em um ou mais meses o valor do salário de contribuição tenha
ultrapassado o teto. Isto porque há de se interpretar o art. 29, § 2º, da Lei n. 8.213/91
com o art. 136 da mesma lei, que estabelece a eliminação do menor e do maior valor-
teto para o cálculo do salário de benefício. Recentes decisões do Superior Tribunal
de Justiça reforçam essa tese171.

Para finalizar, não se pode alegar, em favor do trabalhador acidentado, o previsto

no § 2º do art. 201 da Constituição Federal, que se refere à existência de um valor
mínimo e não de um valor máximo. É que a parte final do caput desse mesmo artigo
se refere expressamente a “nos termos da lei”. E, infelizmente, agora a lei mudou para
piorar a situação do segurado acidentado. Se a Previdência continua recebendo as
contribuições das empresas da mesma forma, sem teto, isso só vem reforçar a
confusão e ganância que continuam reinando na Previdência Social172.

5. DO VALOR DO BENEFÍCIO QUANDO A REMUNERAÇÃO É

POR HORA
Questão eminentemente prática diz respeito à aplicação do número de horas que
deve ser utilizado para o cálculo do salário de contribuição ou salário de benefício
quando o trabalhador recebe remuneração por hora. O problema existia na vigência
da Lei n. 8.213/91 na sua versão original, já que agora, com a alteração dada pela Lei
n. 9.032/95, o que importa é o salário de benefício calculado na forma do art. 29.

O INSS, rotineiramente, defende a fórmula de cálculo com base nas duzentas e

vinte horas (normalmente pago administrativamente), enquanto o autor postula o
benefício sobre duzentas e quarenta horas mensais.

Valentin Carrion 173 explicita por que o salário deve ser multiplicado por 220: A
partir dessas novas normas constitucionais e considerando que o descanso semanal é
de 24 horas (art. 67 da CLT), fixou-se o entendimento de que o salário mínimo passou
a ser composto por não mais de 240 horas (8 horas diárias multiplicadas por 30 dias
do mês civil), mas apenas de 220 horas, porque: dividindo-se as 44 horas semanais
por 6, que é o número de dias úteis, obtém-se o resultado de 7 horas e 20 minutos
para a jornada diária normal média de trabalho, que, multiplicadas pelos 30 dias do
mês, alcançam 220 horas.

De fato a legislação que se seguiu à promulgação da Constituição de forma direta

ou indireta indicava que o salário mínimo/hora deveria ser multiplicado por 220, por
exemplo: Leis n. 7.789/89, art. 4º; 8.178/91, arts. 9º, § 5º, e 10; 8.222/91, art. 8º;
9.063/95, art. 1º etc.

No entanto, a Lei n. 8.213/91 trouxe disposição expressa no art. 28, § 2º: “Entende-
se como salário de contribuição vigente no dia do acidente, o contratado para ser
pago por mês, dia, ou hora, no mês do acidente, que será multiplicado por trinta
quando diário, ou por duzentos e quarenta, quando horário, para corresponder ao
valor mensal que servirá de base de cálculo para o benefício”. Portanto, não há
contradição, nem poderia haver, nos dispositivos constitucionais (art. 7º, XII e XV),
nem com o revogado § 2º do art. 28 da Lei n. 8.213/91.

Entendemos que a posição correta era a prevista na Lei n. 8.213/91, já que a

melhor interpretação do art. 7º, XV, da Constituição, transformando, de forma
explícita, o domingo ou o descanso semanal em dia remunerado e, consequentemente,
diminuindo a jornada de trabalho, é de que, se o obreiro é remunerado por hora,
devem ser computadas oito horas no período de trinta dias, incluindo, assim, o
domingo.

Seria ilógico admitir a tese de que a jornada foi diminuída para prejudicar o
trabalhador.

Basta ver que o dispositivo constitucional está inserido no capítulo dos direitos
sociais, no artigo que trata dos direitos dos trabalhadores, e, a toda evidência, não
pode servir de fundamento para desfavorecer o empregado.

A jurisprudência sobre a questão é praticamente unânime nesse sentido 174,

inclusive a dos tribunais superiores.

6. DO LEVANTAMENTO DO VALOR DEPOSITADO

Muitos patronos dos autores pedem que as guias de levantamento de depósitos
sejam preenchidas em seus nomes e nos valores por eles levantados.

Isso tem gerado certa polêmica. O correto é a expedição de duas guias, uma em
favor do advogado, correspondente ao ônus da sucumbência, que lhe pertence, como
já citamos anteriormente, e a outra em nome do obreiro, referente ao montante
atrasado e que lhe pertence, exclusivamente.

Os advogados alegam, em sua defesa, que muitas vezes os clientes recebem os

valores e não pagam os honorários devidos e avençados anteriormente.

Isso não justifica a pretensão. De fato, os nobres patronos têm meios de compelir o
obreiro a pagar a verba honorária.

Até porque, a fortiori, o raciocínio inverso também poderia ser verdadeiro, ou

seja, os obreiros poderiam achar que os patronos estariam retendo valores maiores
que os devidos.

Seja como for, a melhor solução é a expedição de duas guias, cada qual em favor
de seu titular, e, se o advogado quiser levantar, deve providenciar uma procuração
específica para tanto, ad negotia.
 CAPÍTULO 12
DA ATUALIZAÇÃO DOS BENEFÍCIOS

Sumário: 1. Dos critérios legais. 2. Da aplicação do redutor. 3. Da aplicação da Súmula 26 do 2º

Tribunal de Alçada Civil e Recurso de Revista. 4. Da interpretação e alcance do art. 58 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias. 5. Do primeiro reajuste.

1. DOS CRITÉRIOS LEGAIS

A atualização dos valores dos débitos da Previdência Social é tema extremamente
tormentoso. Praticamente não existe nenhum processo em andamento em que haja
concordância sobre os critérios utilizados.

Pode ser estranha essa afirmação, já que, se há critérios legais, estes devem ser os
aplicados. Contudo, de um lado tivemos nos últimos anos cortes de “zeros”, diversas
trocas de moeda, altíssima inflação etc. Por outro, mesmo após a edição da Lei da
Previdência Social (Lei n. 8.213/91), regulamentando planos de benefícios, o que se
pressupõe deva conter também os critérios de atualização, diversas leis e outras
tantas medidas provisórias geraram dúvidas e interpretações das mais diversas quanto
aos índices a serem aplicados.

Inicialmente, no campo previdenciário, há que se distinguir “reajuste” de

“atualização”. “Reajustes são aplicados aos benefícios mantidos enquanto que a
atualização significa corrigir-se monetariamente os benefícios pagos com atraso”175.

Sem querermos ser donos da verdade, mas após análise das diversas questões
suscitadas e posição de nossos tribunais, são as seguintes regras de atualização para
os benefícios ainda não implantados:
 a) Aplicação do art. 58 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias até a
implantação do plano de custeio, em dezembro de 1991, utilizando-se como base o
salário de contribuição ou de benefício da época do evento, dividido pelo salário
mínimo de então e multiplicado por Cr$ 42.000,00 (valor do salário mínimo).

b) Incorporação da variação do INPC de setembro a dezembro de 1991.

c) A partir de janeiro de 1992 aplicação da Lei n. 8.213/91, com incidência do

INPC até dezembro de 1992.

d) A partir de janeiro de 1993 até fevereiro de 1994 a atualização segue o critério

da Lei n. 8.542, de 23 de dezembro de 1992, alterando o índice do reajuste do INPC
para o IRSM.

e) Em 28 de fevereiro de 1994, conversão do valor para URV, utilizando-se o

valor de 28 de fevereiro de 1994, ou seja, Cr$ 637,64.

f) Em 30 de junho de 1994, conversão para o Real e utilização do IPCr de julho de

1994 (Lei n. 8.880/94, art. 20) até junho de 1995.

g) De julho/95 a abril/96 incide o INPC mês a mês (MP n. 1.053/95 – substituída

pela MP n. 1.415 –, art. 8º, § 3º, que alterou a Lei n. 8.880/94).

h) De maio de 1996 a janeiro/2004 vigora o IGP-DI, nos termos dos arts. 8º da MP

n. 1.415 e 2º da MP n. 1.463, convalidadas pela Lei n. 9.711/98.

i) A partir de fevereiro de 2004 aplica-se o INPC por uma conjugação do disposto

na MP n. 167 (originária das MP n. 2.060, de 26-9-2000, e n. 2.187-13, de 24-8-
2001) e que se transformou na Lei n. 10.887, de 18 de junho de 2004, que introduziu o
art. 29-B na Lei n. 8.213/91176, na Lei n. 10.699, de 9 de julho de 2003, e na Lei n.
11.430/2006, que deu nova redação ao art. 41-A da Lei n. 8.213/91177.

É preciso esclarecer que, para os benefícios em manutenção, a questão está

bastante controvertida, isto porque a partir de 1997, com a edição das MP n. 1.463-
18/97 e 1.572-1/97, o próprio texto legal fixava os percentuais dos reajustes anuais, a
saber: 7,76% na MP n. 1.463-18/97 e 1.572-1/98; 4,81% na MP n. 1.663/98; 4,61%
na MP n. 1.824/99; 5,81% na MP n. 2.022/2000, hoje alterada para MP n. 2.187-
13/2001; e, por fim, 7,66% na MP n. 2.129/2001, e tais percentuais não
correspondiam, exatamente, a nenhum índice.

j) De 29 de junho de 2009 a 31-12-2103, por força da Lei n. 11.960/2009, incidem

os índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança
(art. 5º), nos termos do art. 100 da Constituição Federal.

k) A partir de 1-1-2014 aplica-se, por força das Leis n. 12.919/2013 e

13.080/2015, o IPC-A178.

Todavia, o mais vantajoso critério de atualização é o IGP-DI, porque melhor repõe

a perda.

Entretanto, não podemos esquecer que a palavra final será sempre do Poder
Judiciário e de sua instância máxima, o Colendo Supremo Tribunal Federal, que por
mais de uma vez decidiu que deve ser aplicado o INPC nos reajustes anuais dos
benefícios em manutenção nos anos de 1997, 1999, 2000 e 2001179. De tal Acórdão se
extrai uma conclusão: é possível, se assim o quiser o legislador infraconstitucional,
estabelecer critérios diversos para o reajuste dos benefícios e para a atualização do
cálculo dos salários de contribuição e atualização da dívida não paga. Recentemente,
o STF, no julgamento do ARE 808.107, com Repercussão Geral, rel. Min. Teori
Zavascki, j. em 22-5-2014, reiterou esse entendimento.

Ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal, nas ADIns 4.425 e 4.357, Pleno,
Relator para o acórdão Min. Luiz Fux, j. em 14-3-2013, decidiu pela
inconstitucionalidade do art. 5º da Lei n. 11.960/2009:
 “Ementa: Direito constitucional. Regime de execução da Fazenda Pública mediante
precatório. Emenda Constitucional n. 62/2009. Inconstitucionalidade formal não
configurada. Inexistência de interstício constitucional mínimo entre os dois turnos de
votação de emendas à lei maior (CF, art. 60, § 2º). Constitucionalidade da sistemática
de ‘superpreferência’ a credores de verbas alimentícias quando idosos ou portadores
de doença grave. Respeito à dignidade da pessoa humana e à proporcionalidade.
Invalidade jurídico-constitucional da limitação da preferência a idosos que
completem 60 (sessenta) anos até a expedição do precatório. Discriminação arbitrária
e violação à isonomia (CF, art. 5º, caput). Inconstitucionalidade da sistemática de
compensação de débitos inscritos em precatórios em proveito exclusivo da Fazenda
Pública. Embaraço à efetividade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV), desrespeito à
coisa julgada material (CF, art. 5º XXXVI), ofensa à separação dos poderes (CF, art.
2º) e ultraje à isonomia entre o Estado e o particular (CF, art. 1º, caput, c/c art. 5º,
caput). Impossibilidade jurídica da utilização do índice de remuneração da caderneta
de poupança como critério de correção monetária. Violação ao direito fundamental de
propriedade (CF, art. 5º, XXII). Inadequação manifesta entre meios e fins.
Inconstitucionalidade da utilização do rendimento da caderneta de poupança como
índice definidor dos juros moratórios dos créditos inscritos em precatórios, quando
oriundos de relações jurídico-tributárias. Discriminação arbitrária e violação à
isonomia entre devedor público e devedor privado (CF, art. 5º, caput).
Inconstitucionalidade do regime especial de pagamento. Ofensa à cláusula
constitucional do Estado de Direito (CF, art. 1º, caput), ao princípio da separação de
poderes (CF, art. 2º), ao postulado da isonomia (CF, art. 5º, caput), à garantia do
acesso à justiça e a efetividade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV) e ao
direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI). Pedido julgado procedente
em parte.

1. A Constituição Federal de 1988 não fixou um intervalo temporal mínimo entre

os dois turnos de votação para fins de aprovação de emendas à Constituição (CF, art.
62, § 2º), de sorte que inexiste parâmetro objetivo que oriente o exame judicial do
grau de solidez da vontade política de reformar a Lei Maior. A interferência judicial
no âmago do processo político, verdadeiro locus da atuação típica dos agentes do
Poder Legislativo, tem de gozar de lastro forte e categórico no que prevê o texto da
Constituição Federal. Inexistência de ofensa formal à Constituição brasileira.

2. O pagamento prioritário, até certo limite, de precatórios devidos a titulares

idosos ou que sejam portadores de doença grave promove, com razoabilidade, a
dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III) e a proporcionalidade (CF, art. 5º, LIV),
situando-se dentro da margem de conformação do legislador constituinte para
operacionalização da novel preferência subjetiva criada pela Emenda Constitucional
n. 62/2009.

3. A expressão ‘na data de expedição do precatório’, contida no art. 100, § 2º, da

CF, com redação dada pela EC n. 62/2009, enquanto baliza temporal para a aplicação
da preferência no pagamento de idosos, ultraja a isonomia (CF, art. 5º, caput) entre os
cidadãos credores da Fazenda Pública, na medida em que discrimina, sem qualquer
fundamento, aqueles que venham a alcançar a idade de sessenta anos não na data da
expedição do precatório, mas sim posteriormente, enquanto pendente este e ainda não
ocorrido o pagamento.

4. O regime de compensação dos débitos da Fazenda Pública inscritos em

precatórios, previsto nos §§ 9º e 10 do art. 100 da Constituição Federal, incluídos
pela EC n. 62/2009, embaraça a efetividade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV),
desrespeita a coisa julgada material (CF, art. 5º, XXXVI), vulnera a Separação dos
Poderes (CF, art. 2º) e ofende a isonomia entre o Poder Público e o particular (CF,
art. 5º, caput), cânone essencial do Estado Democrático de Direito (CF, art. 1º,
caput).
 5. A atualização monetária dos débitos fazendários inscritos em precatórios
segundo o índice oficial de remuneração da caderneta de poupança viola o direito
fundamental de propriedade (CF, art. 5º, XXII) na medida em que é manifestamente
incapaz de preservar o valor real do crédito de que é titular o cidadão. A inflação,
fenômeno tipicamente econômico-monetário, mostra-se insuscetível de captação
apriorística (ex ante), de modo que o meio escolhido pelo legislador constituinte
(remuneração da caderneta de poupança) é inidôneo a promover o fim a que se
destina (traduzir a inflação do período).

6. A quantificação dos juros moratórios relativos a débitos fazendários inscritos

em precatórios segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança vulnera o
princípio constitucional da isonomia (CF, art. 5º, caput) ao incidir sobre débitos
estatais de natureza tributária, pela discriminação em detrimento da parte processual
privada que, salvo expressa determinação em contrário, responde pelos juros da mora
tributária à taxa de 1% ao mês em favor do Estado (ex vi do art. 161, § 1º, do CTN).
Declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução da expressão
‘independentemente de sua natureza’, contida no art. 100, § 12, da CF, incluído pela
EC n. 62/2009, para determinar que, quanto aos precatórios de natureza tributária,
sejam aplicados os mesmos juros de mora incidentes sobre todo e qualquer crédito
tributário.

7. O art. 1º-F da Lei n. 9.494/97, com redação dada pela Lei n. 11.960/2009, ao
reproduzir as regras da EC n. 62/2009 quanto à atualização monetária e à fixação de
juros moratórios de créditos inscritos em precatórios incorre nos mesmos vícios de
juridicidade que inquinam o art. 100, § 12, da CF, razão pela qual se revela
inconstitucional por arrastamento, na mesma extensão dos itens 5 e 6 supra.

8. O regime ‘especial’ de pagamento de precatórios para Estados e Municípios

criado pela EC n. 62/2009, ao veicular nova moratória na quitação dos débitos
judiciais da Fazenda Pública e ao impor o contingenciamento de recursos para esse
fim, viola a cláusula constitucional do Estado de Direito (CF, art. 1º, caput), o
princípio da Separação de Poderes (CF, art. 2º), o postulado da isonomia (CF, art.
5º), a garantia do acesso à justiça e a efetividade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º,
XXXV), o direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI)”.

Por isso, o TJSP, por meio de suas duas Câmaras especializadas, passou a
entender que:

“Com efeito, em recentes decisões, os C. Tribunais Superiores fixaram

entendimento sobre tais pontos e os submeteram ao regime dos recursos repetitivos
(Tema 905 do STJ) e da repercussão geral (Tema 810 do STF). Destarte,
considerando também a deliberação tomada em conjunto pelos integrantes da E. 16ª
Câmara de Direito Público, no sentido de alinhar suas decisões ao posicionamento
dos Tribunais Superiores sobre a questão dos índices de atualização, o julgado deve
ser modificado para que se empregue o IGP-DI como índice de atualização monetária
até dezembro de 2006; a partir daí, terá aplicação o INPC (Tema 905 do STJ,
atrelado ao REsp n. 1.495.146/MG), até 29 de junho de 2009; deste marco em diante,
será empregado o IPCA-E, considerando o julgamento do Tema 810 pelo STF (RE
870.947/SE). Consigno, quanto ao afastamento da TR, com uso do IPCA-E em seu
lugar, que a Suprema Corte já consolidou o entendimento de que é cabível a aplicação
de precedente vinculante independentemente da publicação do respectivo acórdão”
(AgR 612.375; AgR-ED 1.027.677; ARE 930.647) (TJSP, ED n. 1006622-
19.2014.8.26.0348/50000, rel João Negrini Filho, j. em 10-08-2018).

Ementa: Acidente do Trabalho – Reexame da matéria, nos termos do art. 1.040,

inciso II, do Código de Processo Civil – reapreciação da questão envolvendo a
correção monetária em razão do julgamento do mérito do REsp n. 1.495.146/MG –
Tema n. 905 do STJ – caso em debate que bem cuidou da aplicação do IPCA-E em
razão do período de sua incidência (a partir da conta de liquidação) – observação
quanto à aplicação da Lei n. 11.960/09 com enfoque para as teses firmadas no Tema
n. 810 do STF – Provimento mantido, com observação (ED 0252605-
56.2011.8.26.0000, 17ª Câmara de Direito Público, rel. Ricardo Graccho, j. em 7-8-
2018).

Para finalizar, de frisar que não cabe a atualização do débito pela UFIR, como
pretendeu, por vários anos, o INSS. Ela, que foi criada pela Lei n. 8.383/91, foi
extinta pela Lei n. 10.522, de 29 de julho de 2002 (art. 29, § 3º). Já é questão
pacificada180.

2. DA APLICAÇÃO DO REDUTOR
Inicialmente devemos ressaltar a observação já feita da necessidade de diferenciar
reajuste do benefício em manutenção da atualização do valor do benefício a ser
implantado, no caso, referente à aplicação dos arts. 20, § 1º, da Lei n. 8.880/94, para
o benefício em manutenção, e 20, §§ 5º e 6º, da Lei n. 8.880/94, para o benefício
ainda não pago ou não implantado.

Importante a ressalva porque, nos termos da Lei n. 8.700/94, o reajuste dos

benefícios era quadrimestral e possibilitava antecipações (sempre que a inflação
atingisse 10%). Assim, o INSS, via de regra, aplicava o redutor de 10%,
indistintamente, seja no reajuste do benefício implantado, seja na atualização do
benefício devido, mas ainda não pago. Nada mais errado, contudo, para os benefícios
não implantados, haja vista que o segurado não recebeu a antecipação da atualização
do benefício para sofrer posteriormente o redutor, porque sequer estava em gozo do
benefício. Assim, a reposição deve ser integral, sob pena de a atualização do
benefício ser prejudicada.

Por isso que a Lei n. 8.880/94 revogou a Lei n. 8.700/94, determinando a aplicação
do índice de 1,4025 (ou seja, o índice integral) para os benefícios pagos com atraso e
ainda não implantados.

Nenhuma previsão administrativa (Portaria Ministerial n. 845/94, DJU de 3-12-

1994) em sentido contrário pode contrariar a lei.

Para os benefícios ainda não implantados e cujos pagamentos forem efetuados com
atraso pela Previdência, há incidência do § 5º do art. 20 da Lei n. 8.880/94, pois não
houve nem haverá reposição do redutor, visto que convertidos em URV.

Os dispositivos dos incisos I e II e §§ 1º e 2º do art. 20 da citada lei só se aplicam

aos benefícios já em manutenção, pois, como houve antecipação, há, posteriormente, o
acerto ao término do quadrimestre, não cabendo, assim, que os índices sejam integrais
ao final do período, sem considerar a antecipação concedida, sob pena de aumento
acima do legalmente definido.

O mesmo se diga para a aplicação do índice de 1,3967 no mês de fevereiro de

1994.

Este entendimento, que já estava consolidado na jurisprudência, foi adotado pelo

legislador com a edição da Lei n. 10.999/2009, que estabeleceu, no art. 1º, o fator de
correção dos salários de contribuição anteriores a março de 1994, em 39,67%.

3. DA APLICAÇÃO DA SÚMULA 26 DO 2 º TRIBUNAL DE

ALÇADA CIVIL E RECURSO DE REVISTA
A Súmula 26 do 2º Tribunal de Alçada Civil rezava que: “Todas as prestações
acidentárias objeto de condenação judicial devem ser satisfeitas pelo valor da mais
recente, apurado este mediante o restabelecimento do poder aquisitivo da renda
mensal inicial anterior a 5 de outubro de 1988 pelo critério da equivalência salarial –
art. 58 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – e subsequente
atualização pelos índices e critérios da Lei n. 8.213/91 a partir da implantação do
plano de benefícios”.

Essa Súmula foi revogada em Sessão Plenária do Tribunal realizada em 13 de

abril de 1999 (DOE de 26-4-1999). Surgiu, então, a dúvida se deveria ou não
prevalecer o contido no Recurso de Revista n. 9.859/74, uma vez que a Súmula havia
sido editada para aperfeiçoá-lo.

É que os critérios do Recurso de Revista n. 9.859/74 do mesmo tribunal ordenam

que se proceda ao “reajustamento pela forma prevista para a Previdência, mas pagam-
se as prestações atrasadas pelo valor da que for cabível na época do pagamento”.

Ora, o espírito dos critérios do Recurso de Revista n. 9.859/74 e a letra da Súmula

26 se amalgamam perfeitamente ao preceito constitucional previsto no art. 201, § 2º,
da Constituição Federal, segundo o qual “É assegurado o reajustamento dos
benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme
critérios definidos em lei”.

Mas essa questão ainda não foi de vez equacionada mesmo após a vigência da Lei
n. 8.213/91, com a consequente implantação do plano de benefícios com o Decreto n.
357/91. Continua sendo uma controvérsia nas decisões de 1º e 2º graus. Quando o juiz
na sentença manda utilizar os critérios do Recurso de Revista, recorre o INSS. Se o
contrário, muitas vezes recorre o patrono do segurado.

Com a extinção do 2º Tribunal de Alçada Civil e a consequente transferência da

competência para julgamento das ações acidentárias para o Tribunal de Justiça (EC n.
45), o entendimento se solidificou pela não aplicabilidade do Recurso de Revista.

No capítulo anterior já expusemos nossa posição quanto à forma de reajuste das

prestações. Se analisarmos o ali definido, concluiremos pela aplicabilidade do
Recurso de Revista e da Súmula 26, pelo menos até sua revogação.

É que os critérios do Recurso de Revista n. 9.859/74 foram criados em tempos de

indefinição político-econômica, também reinante na área da Previdência Social, e de
alta inflação. Eles anteciparam-se à súmula e à previsão do preceito constitucional.
Hoje, com raríssimas exceções, não tem mais sentido a referência a tais critérios.

Assim, por exemplo, se o início da concessão do benefício se deu já na vigência da

Lei n. 8.213/91, os critérios a serem aplicados serão os nela contemplados (art. 41 e
leis subsequentes). Se o termo inicial retroagir à data anterior, nada mais justo do que
aplicar-se o princípio constitucional da preservação do valor real. Portanto, cada
caso é um caso, dependendo de uma série de variáveis.

O que não podemos aceitar é um bis in idem, como, por exemplo, adotar parte da
Súmula 26 (valor da prestação mais recente) e sobre ela aplicar ainda os índices
legais posteriores. Por outro lado, também não podemos admitir que o beneficiário
seja prejudicado pela aplicação de índices expurgados ou fracionados porque isso
significaria, desde logo, a não preservação do valor real das prestações.

Temos, no entanto, de alertar ao leitor que ganha força o entendimento de que a

atualização dos benefícios deve seguir apenas o disposto na Lei n. 8.213/91, em
especial o art. 41, que estabelece os índices, períodos e critérios de atualização do
benefício, para manter íntegro o poder aquisitivo.

Ora, a forma de manter íntegro o poder aquisitivo do valor do benefício é corrigi-

lo monetariamente. Como o Recurso de Revista foi editado em época em que não
existia legislação sobre correção de valores pagos judicialmente, era ele
perfeitamente aplicável. Mas, com a edição da norma legal que estabeleceu a
incidência de correção monetária sobre débitos vencidos e cobrados em juízo – Lei n.
6.899/81 –, há de entender-se que o Recurso de Revista ficou sem razão de ser,
maxime com o advento da Constituição e da Lei n. 8.213/91.

A não adoção do Recurso de Revista e proceder à correção de cada parcela traria

a vantagem de evitar mesclas de índices: a RMA seria alcançada atualizando-se e
reajustando-se o benefício, mês a mês, segundo índices e periodicidade estabelecidos
em lei e, posteriormente, seria apurada a atualização monetária de cada parcela não
paga, utilizando-se a variação dos índices do mês de vencimento e da data da
apresentação da conta (pagamento).

Resumindo, apurado o valor do benefício (RMI), este terá atualização pelos

índices e critérios da Lei n. 8.213/91 (INPC) e as alterações posteriores (IRSM,
INPC, IGP-DI). As prestações não pagas serão corrigidas pelos índices de correção
monetária na forma da Lei n. 6.899/81, da data devida até a data da conta.

Some-se a isso o fato de que o Superior Tribunal de Justiça editou a Súmula 148
justamente determinando que as prestações em atraso sejam corrigidas
monetariamente, de tal forma que deve ser apurado o valor de cada uma e não apenas
da última: “Os débitos relativos a benefício previdenciário, vencidos e cobrados em
juízo após a vigência da Lei n. 6.899/81, devem ser corrigidos monetariamente na
forma prevista nesse diploma legal”. É este o entendimento mais recente, podendo ser
conferidos vários acórdãos na quarta parte181.

4. DA INTERPRETAÇÃO E ALCANCE DO ART. 58 DO ATO

DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIO​NAIS TRANSITÓRIAS
O art. 58 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias reza que “Os
benefícios de prestação continuada, mantidos pela previdência social na data da
promulgação da Constituição, terão seus valores revistos, a fim de que seja
restabelecido o poder aquisitivo, expresso em número de salários mínimos, que
tinham na data de sua concessão, obedecendo-se a esse critério de atualização até a
implantação do plano de custeio e benefícios referidos no artigo seguinte”.

Já o parágrafo único do artigo dispõe que “As prestações mensais dos benefícios
atualizadas de acordo com este artigo serão devidas e pagas a partir do sétimo mês a
contar da promulgação da Constituição”.

Algumas observações importantes para entender o alcance do art. 58 e seu

parágrafo único.

A primeira delas é a imprecisão da redação quando se refere à “data de sua

concessão”. Tudo leva a entender pelo espírito do artigo que a mens do constituinte
quis dizer “data em que foi devido o benefício”. Outra interpretação implicaria
prejuízo ao segurado, uma vez que a obtenção do benefício, na maior parte das vezes,
ocorria somente muito tempo após o acidente.

O valor a ser tido como parâmetro para encontrar os salários mínimos não é o
valor da base de cálculo, mas o do benefício, até porque o dispositivo se aplica a
benefícios de natureza comum e de natureza infortunística, cujos critérios de cálculo e
percentuais aplicados eram diferentes até a vigência da Lei n. 9.032/95.

A segunda observação é a de que o parágrafo único restringiu o alcance temporal

do caput do art. 58 ao dispor que a aplicação deste apenas era devida a partir do
sétimo mês da promulgação da Constituição. Portanto, apenas a partir de abril de
1989.

Uma dúvida se levanta, contudo. Como ficaria a atualização dos valores dos
benefícios cujos fatos geradores se deram entre a promulgação da Constituição e a
vigência do plano de custeio e de benefícios?

Aqui começam a surgir as divergências: o 2º Tribunal de Alçada Civil entende que

a regra vale até a entrada em vigor do Decreto n. 357/91 (dezembro de 1991)182.

Já o Supremo Tribunal Federal tem outra posição, entendendo que a aplicação se

restringe aos benefícios concedidos anteriormente à vigência da Constituição183.
Contudo, o Min. Marco Aurélio da 2ª Turma pensa diferentemente dos arestos do
citado tribunal184. Em face dessa divergência, no seio da própria 2ª Turma, o eminente
Min. Marco Aurélio afetou ao Pleno do Supremo Tribunal Federal o julgamento do
Recurso Extraordinário n. 199.994-2 para que houvesse uniformização
jurisprudencial. Esse recurso foi julgado em 23 de outubro de 1997, tendo o Plenário,
por maioria de votos, seguindo o voto condutor do Min. Maurício Corrêa, entendido
que a aplicação do art. 58 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias se dá
apenas para casos anteriores a outubro de 1988.

Da nossa parte, como já expusemos no Capítulo 1 desta terceira parte,

concordamos com o entendimento do 2º Tribunal de Alçada Civil e com a posição do
eminente Min. Marco Aurélio. Porém, com a ressalva de que o termo ad quem não
pode ser dezembro de 1991 com a vigência do Decreto n. 357/91, mas o dia 5 de
abril de 1991, nos termos do art. 144 da Lei n. 8.213/91. É uma questão de coerência
nossa, pois, como já frisamos naquela oportunidade, os efeitos que retroagem são os
econômicos, no que tange ao “recálculo e atualização”.

A questão, contudo, como exposto à saciedade, não é pacífica.

5. DO PRIMEIRO REAJUSTE
Até o advento da Constituição Federal era aplicada a Súmula 260 do ex-Tribunal
Federal de Recursos: “no primeiro reajuste do benefício previdenciário, deve-se
aplicar o índice integral do aumento verificado, independente do mês de concessão,
considerando, nos reajustes subsequentes, o salário mínimo então atualizado”. Após a
promulgação da Carta Magna o entendimento foi alterado, isso porque a Constituição
determinou a atualização dos benefícios já em manutenção (art. 58 do ADCT), bem
como estabeleceu que todos os salários de contribuição, considerados para cálculo de
benefícios, deveriam ser atualizados, na forma da lei (art. 201, § 3º).

Assim, quando a Constituição determinou a atualização de todos os valores

(salários de contribuição) que vão integrar o cálculo do benefício, explicitou que, na
data da concessão deste, toda a correção monetária ou atualização referente ao
período do cálculo estaria coberta. Ora, assim, correta a interpretação de que a
atualização deva ser feita para o período posterior, após a implantação do benefício,
respeitando-se os períodos fixados na Lei n. 8.213/91 – anualmente nos meses de
junho. Ocorrendo implantação no meio do período, o primeiro reajuste ocorrerá no
mês de junho seguinte, incluindo os índices dessa data até o do mês da concessão. É o
que determina a Lei n. 9.711, de 20 de novembro de 1998, em seu art. 8º. A
jurisprudência já está pacificando a questão185.

Vale lembrar que o art. 41 da Lei n. 8.213/91, com redação dada pela Lei n.
10.699, de 9 de julho de 2003, resolveu a questão: “Os valores dos benefícios em
manutenção serão reajustados a partir de 2004, na mesma data de reajuste do salário
mínimo, ‘pro rata’, de acordo com suas respectivas datas de início ou do seu último
reajustamento, com base em percentual definido em regulamento”. A recente Medida
Provisória n. 316, de 11 de agosto de 2006, acrescentou à mesma Lei n. 8.213/91 o
art. 41-B, explicitando que esse reajustamento terá como base o “Índice Nacional de
Preços ao Consumidor – INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE”.
 CAPÍTULO ESPECIAL
DANO MORAL E MATERIAL: COMPETÊNCIA,
PRESCRIÇÃO E OUTRAS QUESTÕES
RELACIONADAS À INDENIZAÇÃO

Sumário: 1. Introdução. 2. A dupla indenização. 3. O novo Código Civil. 4. Elementos essenciais da

responsabilidade. 5. Competência jurisdicional. 6. Prescrição. 7. Indenização. 8. Conclusão.

1. INTRODUÇÃO
Do acidente do trabalho ou doença ocupacional surge o direito de o segurado
exigir os benefícios de natureza acidentária a cargo da Previdência Social. Esse, sem
dúvida, é o mais importante efeito desse evento danoso sofrido pelo trabalhador e é o
objeto deste livro. Mas não é o único. Outras consequências dele decorrem, como,
por exemplo, as de natureza administrativa das quais cuida o MTE através das DRTs;
as de natureza penal, como a prevista no art. 19, § 2º, da Lei n. 8.213/91, no art. 132
do Código Penal, e até o crime de lesões corporais ou homicídio. Interessa-nos neste
momento a responsabilidade civil, que, sobretudo após a CF de 1988, assumiu de vez
importância capital nas relações de trabalho entre empregado e empregador. Dela
cuidaremos, mesmo que sem a profundidade que o tema merece, neste capítulo
especial.

2. A DUPLA INDENIZAÇÃO
Inicialmente a indenização acidentária excluía a possibilidade de a vítima pleitear
do empregador qualquer outro tipo de pagamento. O regime acidentário já garantia
sempre uma indenização ao segurado, a cargo do empregador, que o fazia diretamente
ou através de terceiros186. Este, pagando o prêmio do seguro, transferia o ônus para
uma seguradora. De fato, o Dec. n. 24.637, de 10 de julho de 1934, a segunda lei
acidentária do Brasil, previa em seu art. 12 que: “A indenização estatuída pela
presente lei, exonera o empregador de pagar à vítima, pelo mesmo acidente,
qualquer outra indenização do direito comum”187.

Mas, com a industrialização galopante e com o aumento da cobertura subjetiva do

SAT, estendida praticamente para todos os trabalhadores, começou a ganhar força a
tese da cumulatividade de indenizações: acidentária e comum. Os fundamentos eram
os de que o seguro obrigatório podia levar a um aumento dos riscos dos ambientes de
trabalho. O patrão, tendo de pagar sempre a indenização acidentária, diretamente ou
em forma de prêmio do seguro independentemente do sinistro, agia de forma muitas
vezes até dolosa, não se preocupando em melhorar as condições de segurança e da
saúde dos trabalhadores. Haviam de ser criados, pois, mecanismos para coibir essa
displicência.

Dez anos depois da segunda lei acidentária, surgiu o Dec. n. 7.036, de 10 de

novembro de 1944, que avançou na matéria, pois, ao repetir a mesma regra da lei
anterior, acrescentou que “... a menos que este (o acidente) resulte de dolo seu
(empregador) ou de seus prepostos” (art. 31).

Ainda sob a égide daquele diploma acidentário, foi editada a Súmula 229 do
Supremo Tribunal Federal, equiparando a culpa grave ao dolo previsto no art. 31 do
Dec. n. 7.036/44: “A indenização acidentária não exclui a do direito comum, em
caso de dolo ou culpa grave do empregador” 188. Persistiam, contudo, muitos
problemas, pois no regime dessa lei era o empregador o responsável pela indenização
acidentária. Assim, questionava-se se podia a vítima propor duas ações contra o
mesmo empregador: uma acidentária e outra com fundamento no direito civil.

Mais uma vez o Supremo Tribunal Federal esclarecia que, “Mesmo que a
indenização tenha sido paga, ainda pode a vítima demandar em ação ordinária,
sendo, porém, descontada da nova quantia, o que tiver recebido como indenização
por acidente no trabalho”189.

Neste momento devemos ter presente que a Previdência Social no Brasil

atravessava o período de sua consolidação. Nada mais correto, pois, que o Seguro de
Acidentes do Trabalho fosse também incorporado à Previdência Social, o que veio a
se concretizar com a Lei n. 5.316/67. A indenização passou de tarifária, por conta das
seguradoras, a ser paga na forma de benefícios de natureza acidentária. Esse regime
se fortaleceu com a Lei n. 6.367/76, uma vez que os benefícios recebidos pelo
segurado, em consequência do infortúnio laboral, já não eram considerados como
indenização, mas adquiriam um caráter alimentar. Estavam a cargo da Previdência, a
qual, por lei e não por contrato, cobrava do empregador o custeio desse seguro
obrigatório. O acidente do trabalho, nesse contexto, produzia duas relações jurídicas
distintas: uma entre o segurado e a Previdência Social, e a outra entre o empregado e
o empregador. Porque distintas, uma não podia anular a outra. Evidente, portanto, o
cabimento da ação de responsabilidade civil contra o empregador com fundamento no
ato ilícito.

A Constituição de 1988 consolidou de vez a cumulatividade. Ela garante aos

trabalhadores urbanos e rurais “seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do
empregador, sem excluir a indeniza ção a que este está obrigado, quando incorrer
em dolo ou culpa” (art. 7º, XXVIII). Ou seja, em razão desse seguro social, a
Previdência Social vai prestar os benefícios devidos em consequência do evento
acidentário. Mas, quando houver dolo ou culpa do empregador, terá ele de indenizar o
empregado, ressarcindo as perdas e danos a que deu causa.

Fundamento remoto dessa indenização era o art. 159 do antigo Código Civil:
“Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência violar
direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano” . Esse
dispositivo, combinado com outros dispositivos do mesmo Código (arts. 904, 1.518,
1.521, entre outros), praticamente resolvia todas as questões relacionadas à
indenização decorrente do ambiente do trabalho. Tratava-se aqui da chamada culpa
aquiliana.

É bem verdade que a doutrina e a jurisprudência ultimamente vinham utilizando

outros fundamentos para a condenação do empregador, como a teoria do risco
(responsabilidade presumida), chegando mesmo à responsabilidade objetiva,
bastando o dano e o nexo causal. Mas a verdade é que a própria Constituição de
1988, no já citado art. 7º, exige que a empresa reduza os riscos inerentes ao trabalho
cumprindo as normas de saúde, higiene e segurança, vale dizer, todo o arcabouço
jurídico que trata do meio ambiente do trabalho.

Essas normas de proteção à vida e à saúde do trabalhador não se restringem

apenas à vetusta Consolidação das Leis do Trabalho – CLT e suas Normas
Regulamentadoras, editadas por força do art. 200. A saúde do trabalhador como
corolário adquiriu o status de direito social, previsto na Constituição e protegido por
inúmeros diplomas legais. Deve, pois, o empregador estar atento, porque sua
responsabilidade pode advir do não cumprimento de obrigações previstas, por
exemplo, na Lei Orgânica da Saúde, Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990; nas
Constituições Estaduais, ou até mesmo nas Leis Orgânicas dos Municípios; nos
Códigos Sanitários e Códigos de Edificações; em normas técnicas de âmbito federal,
estadual e municipal. Sim, porque em questões relativas à saúde as três esferas do
governo têm competência para legislar190. O seu não cumprimento pode vir a causar
dano ao trabalhador, passível de indenização pela responsabilidade civil.

3. O NOVO CÓDIGO CIVIL

Com a entrada em vigor do novo Código Civil, instituído pela Lei n. 10.406/2002,
a pergunta inevitável que todos nós fazemos é se o novel diploma trouxe alguma
mudança na teoria da responsabilidade civil e, mais especificamente, em relação ao
nosso tema, qual seja, no âmbito do meio ambiente do trabalho.

O Código Civil de 2002 mantém os dois grandes pilares no que se refere à

obrigação de indenizar: a responsabilidade contratual (arts. 389 a 407) e a
extracontratual (arts. 186-188 e 927). Importa para nós, nesta abordagem sucinta, a
segunda, da qual cuida o art. 927, caput, do CC: “Aquele que, por ato ilícito (arts.
186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo”.

O Código define o ato ilícito nos arts. 186 e 187: “Aquele que por ação ou
omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a
outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”; “Também comete ato
ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites
impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes”.
Diferentemente do art. 159 do Código Civil de 1916, o novo dispositivo utiliza a
preposição e em vez de ou. Assim o ato ilícito exige a violação de direito e o dano.
Com efeito, uma conduta pode causar dano e não infringir necessariamente o direito
daquela pessoa a quem o causou. E, vice-versa, pode infringir direitos sem causar
dano. O art. 187 amplia o conceito de ato ilícito, considerando como tal o excesso no
exercício do direito, erigindo como parâmetros para esse excesso os limites impostos
pelo fim econômico ou social, boa-fé e bons costumes. O Código Civil anterior não
previa essa segunda modalidade.

Pois bem, o parágrafo único do art. 927 do CC dispõe que “Haverá obrigação de
reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou
quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua
natureza, risco para os direitos de outrem”. Cabe a seguinte indagação: a atividade
empresarial, via de regra, não é uma atividade de risco? Sendo-o, ocorrido o acidente
com dano, aplicar-se-ia, sem mais questionamentos, esse dispositivo?

A resposta há de ser negativa, embora muitos ainda entendam que sim. É que a
Constituição de 1988 deixou estampado que o risco é inerente ao trabalho. Não fosse
assim, não teria sentido afirmar que “São direitos dos trabalhadores urbanos e
rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (caput do art.
7º): XXII – redução dos riscos inerentes ao trabalho...”. Vale dizer que o risco de
um acidente no meio ambiente do trabalho está ligado ao próprio trabalho, sendo
direito do trabalhador a diminuição desse risco. De concluir, pois, desde já, que,
causado um dano pelo risco da atividade, não necessariamente essa ocorrência
implique como corolário a indenização. É bem verdade que de há muito a teoria do
risco fundamentando a responsabilidade ligada ao ambiente do trabalho vem sendo
aplicada na jurisprudência de nossos tribunais. Não resta dúvida, porém, de que ela
vinha sempre ligada a algum grau de culpa, e, apenas excepcionalmente, poder-se-ia
falar em indenização sem culpa.

Para entendermos o parágrafo único do art. 927 do CC e nossa afirmação de que

não se aplica ao meio ambiente do trabalho, precisamos buscar a origem daquele
dispositivo. Querem alguns que o legislador pátrio inspirou-se no Código Civil
português de 1966, que contém disposições similares. Tenho para mim, contudo, que a
fonte imediata foi o Código Civil italiano e, mais precisamente, o seu art. 2.050191.
Pela simples leitura percebe-se que o nosso legislador apenas copiou a primeira
parte, pois omitiu a possibilidade de o causador do dano, ainda que nessas
circunstâncias, poder defender-se. É que o art. 2.050 do Código Civil italiano permite
que se produza a prova de que foram adotadas todas as medidas idôneas a evitar o
dano. Ora, se assim é, não se pode afirmar, ipso facto, a responsabilidade objetiva no
diploma que ensejou o parágrafo único do art. 927 de nosso novo Código Civil.
Aliás, para efeitos desse artigo, a doutrina italiana considera perigosas as atividades
tidas como tais pelo departamento de Pubblica Sicurezza, o que seria equivalente às
nossas normas de segurança, sobretudo às NRs. Nada novo, portanto, uma vez que,
como vimos afirmando, a CF de 1988 aborda essas questões nos incisos XXII, XXIII
e XXVIII do art. 7º. Este último reforça nossa afirmação, pois, mantendo a tradição de
nosso direito, afirma a responsabilidade subjetiva: “... quando incorrer em dolo ou
culpa”. Fica claro, portanto, que essa culpa, ao lado do dolo, somente pode tratar-se
da culpa aquiliana. Outra interpretação nos levaria a aceitar que até a vigência do
novo Código Civil o inciso XXVIII da Constituição era o fundamento para a
indenização de caráter civil a que o empregador estava obrigado quando tivesse
ocorrido dano a um trabalhador no meio ambiente do trabalho. E agora, com o novo
dispositivo do Código Civil, porque “mais novo”, deixaria de ser aquele para ser
este. Nunca é demais recordar que a Constituição, independentemente de sua data, é
hierarquicamente superior ao Código Civil, e, portanto, este é que tem de estar de
acordo com aquela, e não vice-versa. Deve prevalecer, portanto, a previsão
constitucional, embora devamos admitir que a tendência moderna no que tange à
responsabilidade civil cada vez mais se incline para a objetiva (v. g., o Código de
Defesa do Consumidor, a Lei de Proteção do Meio Ambiente etc.).

Assim, é ônus do lesado provar a responsabilidade do empregador com

fundamento no dolo ou culpa. O empregador, por sua vez, não se tratando de culpa
objetiva, e mais uma vez fazemos referência ao Código Civil italiano, vai defender-
se, alegando que utilizou todos os meios ao seu alcance para evitar o dano. Como
exemplo, citemos a culpa exclusiva da vítima. É que, mesmo admitindo por absurdo
que a responsabilidade da empresa fosse sempre objetiva, faltaria um dos pilares
exigidos para a indenização, qual seja, o nexo causal. Sendo a culpa exclusiva da
vítima, excluiu-se a do réu e, portanto, rompe-se o nexo causal entre a conduta do
agente e o evento danoso. Este raciocínio, a fortiori, vale ainda mais por se tratar de
responsabilidade subjetiva, e até porque em direito civil admite-se a compensação de
culpas.

O E. Superior Tribunal de Justiça, no acórdão relatado pela Ministra Nancy

Andrighi, REsp 1067738, julgado em 26 de maio de 2009, deu a interpretação mista
que parece ser justa e razoável:

“Nesse aspecto, deve-se levar em consideração que a relação jurídica existente

entre as partes, da qual resultou o acidente em questão, deriva de um contrato de
trabalho. O contrato de trabalho é bilateral sinalagmático, impondo direitos e deveres
recíprocos. Entre as obrigações do empregador está, indubitavelmente, a preservação
da incolumidade física e psicológica do empregado no seu ambiente de trabalho. O
próprio art. 7º, XXII, da CF enumera como direito do trabalhador a ‘redução dos
riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança’.
Mesmo sob a égide da ordem constitucional anterior, época em que ocorreu o
acidente em questão, o art. 165, IX, da CF/67 assegurava ao trabalhador o direito à
‘higiene e segurança no trabalho’.

No mesmo sentido, o art. 157 da CLT dispõe que cabe às empresas ‘ cumprir e
fazer cumprir as normas de segurança e medicina do trabalho’ e ‘instruir os
empregados, através de ordens de serviço, quanto às precauções a tomar no sentido
de evitar acidentes do trabalho’.

Mais do que isso, a garantia de segurança constitui cláusula indeclinável do

contrato de trabalho. Alexandre de Moraes ressalta que ‘os direitos sociais previstos
constitucionalmente são normas de ordem pública, com a característica de
imperativas, invioláveis, portanto, pela vontade das partes contraentes da relação
trabalhista’ (Direito constitucional. São Paulo: Atlas, 19ª ed., 2006, p. 178).

Ocorre que, nos termos do art. 389 do CC/02 (que manteve a essência do art. 1.056
do CC/16), na responsabilidade contratual, para obter reparação por perdas e danos,
o contratante não precisa demonstrar a culpa do inadimplente, bastando a prova de
descumprimento do contrato. Em outras palavras, recai sobre o devedor o ônus da
prova quanto à existência de alguma causa excludente do dever de indenizar.

Dessa forma, nos acidentes de trabalho, cabe ao empregador provar que cumpriu
seu dever contratual de preservação da integridade física do empregado, respeitando
as normas de segurança e medicina do trabalho. Em outras palavras, fica estabelecida
a presunção relativa de culpa do empregador.

Noto, por oportuno, que nessa circunstância não se está a impor ao empregador a
responsabilidade objetiva pelo acidente de trabalho, como outrora se fez em relação
às atividades de risco. Aqui, o fundamento para sua responsabilização continua sendo
a existência de culpa. Entretanto, o fato de a responsabilidade do empregador ser
subjetiva não significa que não se possa presumir a sua culpa pelo acidente de
trabalho.

A natureza da atividade é que irá determinar sua maior propensão à ocorrência de

acidentes. O risco que dá margem à responsabilidade objetiva não é aquele habitual,
inerente a qualquer atividade. Exige-se a exposição a um risco excepcional, próprio
de atividades com elevado potencial ofensivo, como é o caso da fabricação e
transporte de explosivos.

No âmbito laboral, algumas atividades são legalmente consideradas de risco, como

as insalubres (art. 189, CLT) e as periculosas (art. 193, CLT), o que não exclui a
identificação de outras, com base no senso comum”.

Nessa linha de pensamento, o Tribunal Regional do Trabalho da Segunda Região,

no Acórdão 20110883823, rel. Francisco Ferreira Jorge Neto, 12ª T., julgado em 7 de
julho de 2011, bem definiu a questão:

“ACIDENTE DE TRABALHO. RESPONSABILIDADE CIVIL. Além de

disciplinar a responsabilidade civil subjetiva (arts. 186 e 927, caput), o Código Civil
de 2002 contempla uma nova dinâmica para a responsabilidade objetiva. Pelo art.
927, parágrafo único, de acordo com a atividade normalmente exercida e os riscos
dela decorrentes, o agente será responsável pelos danos causados. A doutrina aponta
as seguintes espécies de risco: risco proveito, risco profissional, risco criado, risco
excepcional e risco integral. O vocábulo ‘risco’ previsto no art. 927, parágrafo único,
do Código Civil refere-se à teoria do risco criado. Em outras palavras: a
responsabilidade do agente não se interage com o proveito obtido pela atividade
econômica normalmente por ele executada e os riscos dela decorrentes, e sim, em
função dos riscos criados pela atividade que normalmente executa. Há lesão, nexo e
incapacidade. Portanto, a atividade executada pela empresa gerou a lesão e a
incapacidade, logo, a empresa é a responsável”.

4. ELEMENTOS ESSENCIAIS DA RESPONSABILIDADE

Em síntese, quatro são os elementos essenciais da responsabilidade: ação ou
omissão; dolo ou culpa do agente; relação de causalidade; e dano sofrido pela vítima.

Ação é fazer, omissão é o não fazer quando havia a obrigação de fazer. A

responsabilidade pode derivar de ato próprio ou de terceiros. O art. 932, III, do CC
dispõe que o empregador ou comitente responde pelos atos dos empregados, serviçais
ou prepostos, praticados no exercício do trabalho que lhes competir, ou em razão
dele. No meio ambiente de trabalho é quase regra que o ato ilícito seja praticado por
terceiros. Essa responsabilidade decorre da subordinação hierárquica do empregado
e serviçal em relação ao patrão, e do direito de o comitente dar ordens e instruções ao
preposto. Este, pois, exerce suas funções sem independência. Ao lado desse vínculo
de subordinação, mister que a atividade exercida pelos subordinados reverta em
proveito do empregador e do comitente. Essa regra foi consubstanciada na Súmula
341 do STF: “É presumida a culpa do patrão ou comitente pelo ato culposo do
empregado ou preposto”. Vale ressaltar que o art. 923 do atual CC, ao contrário do
art. 1.523 do CC de 1916, que cuidava dessa matéria, prevê que os responsáveis
respondam “ainda que não haja culpa de sua parte”. Estamos diante, portanto, de uma
responsabilidade objetiva192. Recentemente, o STJ passou a admitir a
responsabilidade objetiva, sob fundamento de que compete ao empregador manter a
incolumidade física do trabalhador, por força do contrato de trabalho.

O dolo fica claro quando o dispositivo fala em ação ou omissão voluntárias. Dolo
é a violação deliberada, consciente, intencional do dever jurídico. A culpa reflete a
falta de diligência. Pode ser levíssima, leve, grave ou gravíssima. Manifesta-se in
eligendo, caracterizando-se pelo processo de eleição do parceiro, na hora da escolha
da pessoa ou empresa para o exercício da função ou atividade sem que ela se encontre
apta ou habilitada para essa finalidade; in contrahendo, pela má contratação. Trava-
se vínculo empresarial com alguém inidôneo, sem a devida qualificação técnica,
incapacitada para executar aquele serviço contratado. Já a culpa in vigilando consiste
na falta de fiscalização. Repassam-se as tarefas para os terceiros, olvidando-se de
que a responsabilidade final não se transmite, pois o benefício sempre é da empresa
contratante. Prepostos e terceiros assumem compromissos e executam tarefas e
serviços. Mas, perante a vítima, pouco importa quem é chefe imediato. A empresa que
usufrui o proveito de seu trabalho deve ser responsabilizada.

Imprescindível o nexo de causalidade, intrínseco ao verbo causar. O dano sofrido

pela vítima deve estar necessariamente relacionado ao comportamento do agente. Se o
suicida se joga sob o veículo da vítima, esta não será responsabilidade. O carro foi
um mero instrumento para que se realizasse seu último desejo.

Finalmente há de haver o dano. Em sentido amplo, “dano vem a ser a lesão de

qualquer bem jurídico, e aí se inclui o dano moral. Mas, em sentido estrito, dano é,
para nós, a lesão do patrimônio; e patrimônio é o conjunto das relações jurídicas de
uma pessoa, apreciáveis em dinheiro. Aprecia-se o dano tendo em vista a diminuição
sofrida pelo patrimônio. Logo, a matéria do dano prende-se à indenização, de modo
que só interessa o estudo do dano indenizável”193. Pode ser material ou moral. Neste
ponto o novo Código Civil, embora mencione expressamente esse tipo de dano no art.
186, pecou por não cuidar mais detalhadamente sobre o instituto. Afinal, a CF de
1988 já previa a indenização por dano moral (art. 5º, V e X).

Dano moral, em apertada síntese, consiste na lesão a um interesse que visa à

satisfação ou gozo de um bem jurídico extrapatrimonial, sobretudo os direitos da
personalidade, entre outros a vida, integridade corporal, liberdade, honra, decoro,
intimidade, sentimentos afetivos, imagem etc. São os bens de ordem moral.

Dano material ou patrimonial é o que afeta diretamente o patrimônio do lesado.

Avalia-se o dano material pela diminuição sofrida no patrimônio. Mas, como na
maioria dos casos é impossível que a reparação reponha o patrimônio lesado,
compensa-se essa perda com uma indenização monetária.

No ensinamento de Carlos Alberto Bittar, “são materiais os danos consistentes em

prejuízo de ordem econômica suportados pelo ofendido, enquanto os morais se
traduzem em turbações de ânimo, em reações desagradáveis, desconfortáveis ou
constrangedoras, ou outras desse nível, produzidas na esfera do lesado”194.

5. COMPETÊNCIA JURISDICIONAL
A Justiça Comum Estadual era a competente para processar e julgar as ações
indenizatórias decorrentes do acidente do trabalho ratione materiae. Sendo o ato
ilícito o fundamento último, a causa petendi, o dano decorrente do acidente do
trabalho, não se diferenciava dos demais atos e fatos ilícitos. Como corolário,
institutos como o da prescrição e critérios de valores de indenização, processo de
execução etc. seguiam as regras do Código Civil e do Código de Processo Civil.
 Mas, a partir da segunda metade da década de 1990, vozes se levantaram de que
seria mais coerente que as ações de indenização decorrentes do acidente do trabalho
fossem igualmente ajuizadas na Justiça do Trabalho, pois as partes eram as mesmas
das demais ações trabalhistas: empregado e empregador. Ademais, o evento que dava
causa à indenização ocorria no ambiente em que o autor da ação exercia suas
atividades decorrentes da relação de emprego. Enfim, muitos eram os argumentos a
favor dessa transferência.

Sem entrarmos na discussão política que precedeu a EC n. 45, a verdade é que a

partir de 1º de janeiro de 2005 o art. 114 da CF prevê expressamente: “Compete à
Justiça do Trabalho processar e julgar: (...) VI: as ações de indenização por dano
moral ou patrimonial, decorrentes da relação de trabalho”. Vale ressaltar desde já que
o legislador utilizou a expressão “relação de trabalho” e não “relação de emprego”.
Afirmamos, pois, que o conceito de acidente do trabalho para efeitos de indenização,
por óbvio, não há de ser o mesmo previsto no Direito Infortunístico e que foi objeto
de nosso estudo. Não está limitado, pois, aos trabalhadores segurados, como
analisado no Capítulo 2 da Parte I. Imaginemos, por exemplo, um pedreiro, contratado
para fazer um muro numa chácara. Trata-se de um segurado individual, espécie
autônomo, e, como tal, fora da previsão dos segurados com direito ao SAT (art. 336
do Dec. n. 3.048/99). Pois bem, acidentando-se, e presentes os elementos acima
analisados, esse trabalhador poderá propor ação de indenização por dano moral e
patrimonial na Justiça do Trabalho contra quem o contratou, mesmo que o evento não
se caracterize técnica e juridicamente pelo direito previdenciário-infortunístico como
acidente do trabalho.

Muitas dificuldades estão se verificando nos ações propostas perante as varas

dessa justiça especializada. Os juízes trabalhistas não estavam preparados para
analisar questões ligadas, por exemplo, a doenças ocupacionais (profissionais ou do
trabalho). O contato com elas estava quase restrito aos adicionais de insalubridade e
periculosidade. Agora terão de decidir controvérsias mais complexas, como as
relacionadas às LER/DORT, à PAIR, para citar apenas as mais comuns. Há
necessidade de peritos especializados e não mais os de sempre, médico do Trabalho
e engenheiro de segurança do Trabalho. Mas, a meu aviso, o maior problema está no
ônus da prova que deve ser feito pelo autor da ação, o acidentado. Há notícias de que
quase tudo se está resolvendo no acordo, como sói acontecer na maioria das questões
trabalhistas tradicionais. Não me parece justo isso, uma vez que não é essa a mens
legis nem a mens legislatoris.

6. PRESCRIÇÃO
A prescrição para a propositura da ação visando a esse tipo de indenização era de
vinte anos pelo Código Civil antigo, pois era tratada como ação de direito pessoal
(art. 177). O novo Código Civil cuidou de forma bem diferente do instituto da
prescrição. Prevê o art. 206, § 3º, V, que a prescrição dar-se-á em 3 (três) anos para
“a pretensão de reparação civil”. Como se vê, houve drástica alteração ensejando até
projeto de lei visando à sua alteração195. A questão é mais angustiante ainda se
pensarmos que muitas doenças profissionais têm aparição tardia, dificultando a
prova196. Por outro lado, deve-se reconhecer que o legislador também não quis deixar
tempo demasiado longo em aberto, criando um verdadeiro terror para as empresas.

A regra de transição prevista no art. 2.028 do CC trouxe diversas interpretações, e

algumas delas referem-se ao nosso tema. Uma questão parecia estar sintetizada no
Enunciado n. 50 aprovado na “Jornada de Direito Civil” promovida pelo Centro de
Estudos Judiciários do Conselho de Justiça Federal no período de 11 a 13 de
setembro de 2002: “A partir da vigência do novo Código Civil, o prazo prescricional
das ações de reparação de danos que não houver atingido a metade do tempo previsto
no Código Civil de 1916 fluirá por inteiro, nos termos da lei nova”. Ou seja, se o
prazo transcorrido já havia ultrapassado mais de 10 anos na data da entrada em vigor
do novo Código, o prazo permanecia sendo de 20 anos, continuando a fluir até se
esgotar. Se, ao contrário, o prazo transcorrido fosse inferior, o novo prazo (três anos)
começaria a contar a partir da entrada em vigor do novo Código, 11-1-2003.

Mas o que parecia começar a sedimentar-se voltou a criar celeuma, e agora porque
a competência foi transferida para a Justiça do Trabalho. Nesta os prazos
prescricionais são diversos dos do CC. Como fica a prescrição da ação de
indenização por acidente do trabalho?

As duas correntes que se formaram são fortes, e cada uma com sólidos argumentos.
Em síntese: para uma os prazos prescricionais permanecem os do Código Civil (art.
206, § 3º, V). Isso porque o deslocamento da competência não alterou o fundamento
da indenização; o ato ilícito é instituto do direito civil. Ademais, argumentam os
defensores dessa corrente, o acidente é um evento extraordinário e alheio à
expectativa normal do empregado em relação ao seu contrato de trabalho. Postula-se,
pois, indenização dos danos sofridos e não créditos trabalhistas. A Constituição
especifica o instituto em questão como indenização, e, por óbvio, indenização não é
crédito que decorra da relação de trabalho, não se lhe podendo, também por esse
motivo, fazer incidir na regra da prescrição trabalhista, prevista na mesma
Constituição. Nesse sentido posiciona-se o TRT da 4ª Região (RS), conforme
inúmeros julgados. O TST decidiu dessa mesma forma através da SDI-I, ERR
08871/2002-900-02-00-4, rel. Min. Lélio Bentes Corrêa, DJ de 5-3-2004.

Já a segunda corrente defende que a indenização por acidente do trabalho é também

um direito de natureza trabalhista (art. 7º, XXVIII, da CF), devendo aplicar-se, pois, a
prescrição de cinco ou dois anos prevista no inciso XXIX do mesmo art. 7º. Para os
defensores dessa corrente, tratar-se-ia de um crédito trabalhista atípico, até porque a
lide tem como partes o empregado e o empregador. Um dos principiais defensores
desta segunda corrente é Sebastião Geraldo de Oliveira, juiz do TRT da 3ª Região
(MG), que assim exemplifica: “Um mesmo trabalhador pode acionar seu empregador
postulando indenização por danos sofridos tendo por base relações jurídicas diversas,
atraindo, em consequência, aplicação de regramentos legais diferenciados. Vejam o
caso de um empregado que durante suas férias, por mero acaso, venha a sofrer
acidente de trânsito provocado por veículo do empregador, mas sem qualquer nexo
causal com o cumprimento do seu contrato laboral. Nessa circunstância a reparação
dos danos terá como base o Código de Trânsito conjugado com o Código Civil,
aplicando-se a prescrição civil. Numa outra hipótese, esse mesmo trabalhador pode
adquirir um produto fabricado pela empresa, e ser vítima de um acidente de consumo
na sua residência por fato do produto. A reparação dos danos terá como base as
normas do Direito do Consumidor, aplicando-se a prescrição quinquenal prevista no
art. 27 do Código de Defesa do Consumidor. Poderá ainda aquele empregado sofrer
acidente do trabalho por culpa do empregador, decorrente de violação das normas de
segurança previstas na CLT, hipótese em que a prescrição aplicável será a
trabalhista”197.

Devemos reconhecer que a questão é complexa e polêmica, ressaltando que,

atualmente, o TST vem firmando entendimento pela prescrição bienal, conforme:

“Ementa: Recurso de revista. Prescrição. Dano moral. Acidente de trabalho

ocorrido após a vigência da Emenda Constitucional n. 45/2004. Esta Corte já
pacificou entendimento de que é aplicável o prazo prescricional trabalhista às
pretensões de indenização por dano moral e/ou material decorrente de acidente do
trabalho, quando a lesão for posterior à vigência da Emenda Constitucional n.
45/2004. No caso, restou consignado no v. acórdão regional que a data da ciência
inequívoca da lesão se deu em 31-1-2008, depois, portanto, da publicação da Emenda
Constitucional n. 45, de 31-12-2004 e da vigência do novo Código Civil (11-1-2003),
razão pela qual se aplicam as regras da prescrição trabalhista. É cediço que,
constatada a lesão após o término do contrato de trabalho, não há falar em prazo
prescricional quinquenal, mas apenas bienal” (TST, Recurso de Revista 692-
31.2010.5.04.0351, DJ de 31-5-2013).

Ressaltamos que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 650932/RG,

Pleno, rel. Min. Ricardo Lewandowski, em 21-3-2013, decidiu que não há
repercussão geral, por se tratar de matéria infraconstitucional, a questão da prescrição
em ação de reparação de danos por acidente de trabalho.

Outra questão igualmente importante diz respeito ao termo a quo, ou seja, o início
da fluência do prazo prescricional sobretudo quando a ação tiver como causa petendi
a doença ocupacional. Algumas regras já estão consolidadas. A regra geral, a nosso
ver, é a teoria da actio nata, pelo teor do art. 189 do CC de 2002: “Violado o direito,
nasce para o titular a pretensão...”. Isso significa que, a partir do momento em que a
vítima fica ciente do dano sofrido e pode sentir a gravidade de sua extensão, inicia-se
a contagem do prazo prescricional. Aliás, o CDC igualmente segue essa regra no art.
27: “... iniciando-se a contagem do prazo a partir do conhecimento do dano e sua
autoria”. A própria Lei n. 8.213/91 nos dá o mesmo parâmetro no art. 104.

Embora haja controvérsias, o STF editou de há muito a Súmula 230, segundo a

qual “a prescrição da ação de acidente do trabalho conta-se do exame pericial que
comprovar a enfermidade ou verificar a natureza da incapacidade”. Por sua vez, a
Súmula 278 do STJ consolidou o entendimento de que o “o termo inicial do prazo
prescricional, na ação de indenização, é a data em que o segurado teve ciência
inequívoca da incapacidade laboral”. Em suma, nos casos de doença ocupacional o
termo inicial não está vinculado à data da extinção do contrato de trabalho, ou do
aparecimento da doença, diagnóstico ou afastamento, mas sim da ciência inequívoca
da incapacidade laboral”198.
 Finalmente, vale lembrar que a prescrição pode ser decretada de ofício, consoante
a Lei n. 11.280/2006. E nem se alegue que os créditos trabalhistas são irrenunciáveis.
Não vinga essa tese, porque são prescritíveis (art.7º, XXIX, da CF).

Há de atentar-se, contudo, se no caso concreto não houve causa que impede,

suspende ou interrompe a prescrição, como, por exemplo, o autor ser menor (arts. 198
do CC e 440 da CLT).

7. INDENIZAÇÃO
A responsabilidade civil do empregador vai concretizar-se numa indenização,
cabendo dimensionar, ainda que em síntese, os valores e a forma de pagamento.

Em princípio, e por definição, os valores a serem pagos a título de indenização

deveriam recolocar a vítima na situação anterior, devendo abranger todo o prejuízo
sofrido efetivamente e também os lucros cessantes. Dessa feita, o grau de culpa não
deveria influir na valoração do montante do prejuízo. Nesse sentido o novo CC
dispõe, no art. 944: “A indenização mede-se pela extensão do dano”. Mas essa
situação, como já ensinava Silvio Rodrigues na vigência do CC de 1916199,
apresentava-se muitas vezes injusta, aplicando, ipsis litteris, o brocardo latino “in
lege Aquila et levissima culpa venit”. Por essa razão o CC de 2002, atendendo aos
reclamos da doutrina, dispôs no parágrafo único desse artigo: “Se houver excessiva
desproporção entre a gravidade da culpa e o dano, poderá o juiz reduzir,
equitativamente, a indenização”. Prevalecem, pois, os critérios já tradicionais em
nossa jurisprudência: extensão do dano, grau de culpa e capacidade de prestação do
responsável. É dentro dessa linha que o novo CC também deixou expresso no art. 945
que na apuração do quantum devido ter-se-á em conta a gravidade da culpa da vítima.

Em caso de morte por acidente do trabalho, aplicam-se as regras gerais do Código

Civil. Temos assim os danos emergentes, considerados como aqueles prejuízos
imediatos e facilmente mensuráveis que surgem em razão do acidente sofrido (art.
948, I). Vão desde as despesas de tratamento da vítima passando pelo salário do
acompanhante, se necessário, até o funeral e jazigo. Os chamados lucros cessantes
estão no inciso II: “Na prestação de alimentos às pessoas a quem o morto os devia,
levando-se em conta a duração provável da vida da vítima” e nos arts. 402-405.
Neste caso levam-se em conta os rendimentos que a vítima percebia, vale dizer, que o
responsável deve repor os beneficiários na mesma situação em que estariam sem o
dano sofrido. A indenização não deve empobrecer nem enriquecer ninguém. O
tratamento a ser dado nestes casos é o dos arts. 949 e 950 do CC. Vale destacar que o
parágrafo único desse artigo permite que “O prejudicado, se preferir, poderá exigir
que a indenização seja arbitrada e paga de uma só vez”. Devem distinguir-se, porém,
duas situações: na primeira, o beneficiário da indenização é a própria vítima,
podendo aplicar-se, então, o parágrafo único; na segunda, os destinatários são os
dependentes da vítima. Neste caso, não se aplica a inovação do parágrafo único do
art. 950. Isso porque o salário do empregado seria pago mensalmente. Assim, a
indenização por lucros cessantes deverá ser paga sob a forma de pensão, também
mensalmente. Aliás, se o parágrafo único se aplicasse às duas hipóteses, estaria num
artigo autônomo e não no parágrafo único daquele artigo.

O dano moral, como já mencionado, também deve ser indenizado. Não há dúvida
de que, além da previsão constitucional (art. 5º, X), o art. 186 do CC o incluiu
expressamente como dano decorrente do ato ilícito e o art. 948 a ele se refere quando
dispõe “... sem excluir outras reparações”. Aliás, o inciso I desse artigo cita “o luto
da família”. O valor atribuído ao dano moral deve ser pago de uma só vez, juntamente
com os danos emergentes. Afinal, o pagamento por dano moral tem caráter
indenizatório, ao contrário do dano material, que se destina a recompor o patrimônio
do lesado200.
8. CONCLUSÃO
Muitas outras questões poderiam ser levantadas na análise da responsabilidade
civil decorrente do acidente do trabalho ou da doença ocupacional. Como esta,
contudo, não é a finalidade preponderante deste trabalho, limitamo-nos a apontar
alguns tópicos remetendo os leitores a outros autores, sobretudo aos citados neste
capítulo. A transposição da competência da matéria para a Justiça do Trabalho
provocou alterações nos entendimentos até então consolidados, e procuramos indicá-
los.
 CAPÍTULO ESPECIAL
A REFORMA TRABALHISTA E O ACIDENTE DO
TRABALHO

Sumário: 1. Introdução. 2. A reforma trabalhista e o Capítulo V do Título II, da Segurança e

Medicina do Trabalho. 3. Os arts. 611-A e 611-B. 4. Dano extrapatrimonial. 5. Conclusão.

1. INTRODUÇÃO
No dia 11 de novembro de 2017, após uma vacatio legis de cento e vinte dias de
publicação oficial, entrou em vigor a Lei n. 13.467, de 13-6-2017. Esse diploma
legal, já chamado de Reforma Trabalhista, é tido como a maior mudança na CLT
desde sua vigência. Como consta na própria ementa, ela se propõe a “adequar a
legislação às novas relações de trabalho”. A rigor, e pelas reações sentidas entre os
envolvidos direta ou indiretamente, não agradou a nenhum dos atores. As críticas vão
desde a forma como foi enviado o projeto de lei ao Congresso Nacional, sem uma
ampla discussão pela sociedade, e sua rápida aprovação, até a inclusão de temas
altamente polêmicos e até alheios à finalidade inicial a que se havia proposto. Prova
disso foi a edição da Medida Provisória n. 808 dias depois da entrada em vigor da lei
e as 18 ações de inconstitucionalidade já em tramitação no Supremo Tribunal Federal
contra alguns de seus dispositivos.

Neste novo capítulo vamos analisar, ainda que de forma bastante concentrada, se e
em que medida a reforma trabalhista interfere na saúde e segurança do trabalhador no
ambiente do trabalho.

2. A REFORMA TRABALHISTA E O CAPÍTULO V DO TÍTULO

II, DA SEGURANÇA E MEDICINA DO TRABALHO
 A Saúde do Trabalhador, após a Constituição de 1988, deve ser entendida e
tratada dentro do conceito de saúde do cidadão como um direito social
constitucionalmente previsto consoante os arts. 196 e 200, II, da Constituição Federal.
Por isso que ela é objeto de diversos diplomas legais infraconstitucionais,
destacando-se a Lei n. 8.080/90 – Lei Orgânica da Saúde – e a Lei n. 8.213/91 – Lei
da Previdência Social. A CLT, no Capítulo V do Título II, redação dada pela Lei n.
6.514/77, aborda as diversas questões relacionadas à saúde e segurança do
trabalhador no seu ambiente de trabalho. Não se pode esquecer que o art. 7º da
Constituição, que cuida dos direitos do trabalhador, expressamente dispõe que é
direito do trabalhador a “redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de
normas de saúde, higiene e segurança”.

Pois bem, a reforma trabalhista operada pela Lei n. 13.467/2017 não revogou nem
alterou qualquer dispositivo inserido nesse Capítulo V do Título II. Esse dado, de
plano, nos poderia levaria à conclusão de que nenhum efeito negativo pode ela
produzir no meio ambiente do trabalho sob o enfoque da saúde e segurança. De fato, e
para exemplificarmos, a CIPA continua em vigor, o SESMT igualmente, a NR-17
deve ser respeitada, assim com todas as demais normas regulamentadoras. Onde
residiria, então, o temor dos profissionais da SST quanto às alterações trazidas por
essa nova lei? Analisaremos apenas algumas questões que, em nosso sentir, podem
estar relacionadas ao nosso tema.

3. OS ARTS. 611-A E 611-B

Uma linha-mestra da reforma trabalhista é a prevalência do negociado sobre o
legislado. O art. 611-A, de forma expressa, mas exemplificando, prevê temas em que
“A convenção coletiva e o acordo coletivo de trabalho têm prevalência sobre a lei
quando, entre outros, dispuserem sobre, ...”. Sob esse enfoque, é voz comum que os
sindicatos, com raras exceções, não estão preparados para essa prevalência.
Ademais, o corte nos recursos afetou de forma muito sensível a capacidade de
negociação dessas entidades. Isso, no fundo, pode levar ao enfraquecimento dos
sindicatos na hora de negociar com os patrões questões envolvendo a terceirização,
hoje, quase ilimitada, o contrato temporário, o trabalho intermitente e o teletrabalho.
Todas essas formas de contrato de trabalho, em maior ou menor intensidade, afetam o
trabalhador e criam sérios impactos na sua saúde. Legalizamos o “bico” na CLT.
Imagine-se a angústia de quem está em regime de sobreaviso, aguardando um possível
chamado de seus empregadores para prestar serviços. Igualmente, que é ele o
responsável pelas condições de SST quando trabalha em domicílio. Outro ponto é a
possibilidade de enquadramento do grau de insalubridade. Há uma clara precarização
do trabalho.

Enfim, e até porque a saúde e segurança no trabalho, via de regra, são deixadas de
lado na negociação em detrimento do trabalho e do salário, permite-se, por via
transversa, a interferência dos patrões em questões que afetam o meio ambiente
laboral no que tange à saúde e segurança no trabalho.

Assim, do ponto de vista estritamente formal, a Lei n. 13.467/2017 não só não

alterou as normas vigentes da SST, mas de forma expressa, como também, no art. 611-
B, denominou como um dos atos ilícitos da convenção coletiva ou de acordo coletivo
de trabalho “as normas de saúde, higiene e segurança do trabalho previstas em lei ou
em normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho” (inciso XVII) e “seguro de
acidentes do trabalho a cargo do empregador” (inciso XX). Aliás, nem poderia ser de
oura forma, pois o art. 7º da CF, já citado no item anterior, trata esses dois temas
como direitos do trabalhador (art. 7º, incisos XXII e XXVIII, respectivamente).

Entretanto, o parágrafo único do mesmo art. 611-B também, expressamente,

ressalva que “Regras sobre duração de trabalho e intervalos não são considerados
como normas de saúde, higiene e segurança do trabalho para os fins do disposto neste
artigo”.

Exemplificando, A NR-17 cuida da Ergonomia, e não cabe negociação sobre ela.

Mas, se posso negociar a duração do trabalho e intervalos em atividades abrangidas
por essa mesma NR, dessa negociação não podem surgir situações que levem às
LER/DORTs? Dito de outra forma, cumpre-se a letra fria da lei, mas o empregado
corre o risco de se acidentar ou adoecer pelo excesso de jornada ou esforço no
trabalho.

Outro exemplo é a previsão contida no art. 59-A da CLT, segundo o qual, mediante
acordo individual por escrito, convenção coletiva ou acordo coletivo de trabalho,
pode estabelecer-se a jornada de doze horas. Ante a gritaria geral, a MP 808 havia
imposto limites. Mas, como perdeu a validade, hoje vale o previsto naquele artigo.
Não podemos negar as estatísticas segundo as quais o cansaço é um dos fatores
desencadeantes do acidente do trabalho.

Em suma, a reforma trabalhista trazida pela Lei n. 13.467/2017 afeta, sim, a SST,
sobretudo e especialmente pela ampla possibilidade de negociação da jornada de
trabalho, e de outros itens que envolvem as novas formas de contrato, e o meio
ambiente do trabalho.

4. DANO EXTRAPATRIMONIAL
A reforma trabalhista trazida pela Lei n. 13.467/2017 preocupou-se com o que
denominou “dano extrapatrimonial”. Cuida desse instituto o novo Título II-A, do art.
223-A ao art. 223-G.

Trata-se do dano moral, entendendo-se da forma mais ampla possível, ofensa à

liberdade, à honra, da pessoa humana, englobando o chamado dano estético, até agora
separado do dano moral, consoante a Súmula 387 do STJ. O legislador ainda, de
forma explícita, refere-se ao dano existencial, o que é um ponto positivo. Essa
espécie de dano, ainda não muito estudada na doutrina e na jurisprudência, tem como
enfoque a própria existência do ser humano, como a perda de convivência familiar, a
limitação na vida social, a falta de um projeto de vida, enfim, a própria felicidade da
pessoa, cujo fundamento primeiro está na “dignidade da pessoa humana” (art. 1º, III,
da CF).

Pois bem, a indenização relacionada com o contrato de trabalho sempre foi questão
crucial para o empregador, especificamente aquela relacionada com o acidente do
trabalho, por causa da chamada “dupla indenização”, prevista no inciso XXVIII do
art. 7º da CF. Com a regulamentação inserida nesse novo título da CLT, o legislador
pretende delimitar, em nosso entender, dois aspectos: o primeiro é o campo de
incidência. O segundo, os valores a serem pagos ao trabalhador.

Quanto ao primeiro, o texto aprovado não é dos melhores. O art. 223-A, o primeiro
do título, utiliza o advérbio apenas restringindo a reparação de danos de natureza
extrapatrimonial às hipóteses ali enumeradas e na forma dos dispositivos do Título II.
Ora não se pode tratar um tema tão amplo e já consagrado no Direito Civil de forma
restritiva, e em numerus clausus, mesmo tendo em vista somente as relações de
trabalho. Dito de outra forma, não se pode aceitar como encerrado o questionamento
quanto ao dano extrapatrimonial, mesmo o decorrente das relações laborais, só
porque agora a CLT delimitou o campo de atuação. Veja-se, apenas a título de
exemplo, o art. 223-B, que, numa leitura sistemática, limita a ocorrência do dano
extrapatrimonial ao titular do dano material, a pessoa física ou jurídica. Mas como
ficaria a família do trabalhador após um acidente do trabalho que causou toda uma
série de transtornos que a desestruturaram? E mais, os direitos da personalidade
enumerados no art. 223-C são os únicos inerentes à pessoa humana? Não foi por outro
motivo que a MP 808, ampliou esse rol e até substituiu o termo “sexualidade” por
“gênero” e acrescentou outros, como etnia e idade. Como a MP perdeu sua vigência,
prevalece a versão dada pela Lei n. 13.467/2017. Em nosso entender, a leitura mais
acertada desse dispositivo deve ser exemplificativa e não fechada, apesar de o
legislador utilizar o artigo definido “são os bens juridicamente tutelados”. Aliás, no
artigo seguinte, quando cuida da pessoa jurídica, a expressão utilizada não contém o
artigo definido “... são bens juridicamente tutelados...”.

O segundo aspecto, talvez o mais polêmico, refere-se aos parâmetros utilizados

para os valores a serem pagos a título de indenização por danos extrapatrimoniais.

No capítulo anterior analisamos a questão à luz do art. 944 do Código Civil: “a

indenização mede-se pela extensão do dano” e “se houver excessiva desproporção
entre a gravidade da culpa e o dano, poderá o juiz reduzir, equitativamente, a
indenização”. Agora o legislador determina quais os parâmetros a serem obedecidos
(art. 223-G-caput) e o máximo valor a ser pago a título de indenização.

Sem dúvida esse é o ponto mais polêmico da reforma trabalhista. E isso porque
quer quantificar-se algo que pela própria natureza não o é. O legislador mais uma vez
enumerou em doze itens os pontos que devem ser levados em conta pelo juiz, entre
eles a natureza do bem jurídico tutelado (inciso I) até o grau da publicidade da ofensa
(inciso XII), este certamente mais voltado à pessoa jurídica. Frise-se, são parâmetros
em números fechados, entre os quais está a situação econômica das partes envolvidas,
como se o rico sofresse mais o abalo o moral do que o pobre.

Não bastasse, definido este primeiro momento e deferido o pedido a partir

daqueles critérios, o valor máximo a ser pago tem como base de cálculo o último
salário-base do trabalhador. E mais, houve uma autêntica tarifação do dano
extrapatrimonial. Assim é que, se a ofensa for de natureza leve, o valor será de até
três vezes o salário contratual; se média, até cinco vezes; se grave, até vinte vezes, e
se gravíssima até cinquenta vezes (§ 1º do art. 223-G). Não há previsão para o evento
morte. O estranho é que, na ânsia da quantificação que está por detrás desses
dispositivos, quando o ofendido for pessoa jurídica, serão observados os mesmos
parâmetros, mas a base de cálculo será o salário do ofensor. Não fica muito claro o
alcance dessa previsão (§ 2º), até porque a responsabilidade pela indenização, via de
regra, é da pessoa jurídica. Haveria, assim, pessoa jurídica no polo passivo e no polo
ativo.

Essa forma de cálculo, a nosso ver, padece de flagrante inconstitucionalidade. Em

primeiro lugar, a dignidade da pessoa humana não pode ser medida pelo salário. A
assim entender-se, o CEO de uma empresa pode ter uma indenização infinitamente
maior que o empregado que ganha um salário mínimo na mesma situação. Não há
isonomia de tratamento. A verdadeira justiça é tratar de forma desigual os desiguais.
Depois, a própria tarifação do dano extrapatrimonial já fere a essência da reparação
do dano, que deve ser a mais completa possível e dentro do exame caso a caso. Fere-
se a independência do juízo, que fica engessado pela norma fria da lei.

Por todas essas razões é que a MP 808 tratava de forma diferente os parâmetros
para a indenização, usando como teto para esta o valor do limite máximo do benefício
do Regime Geral da Previdência Social, variando de três a cinquenta vezes (incisos I
a IV do § 1º, respectivamente). Acrescentava ainda o § 5º ao mesmo art. 223-G,
excluindo a aplicação daqueles parâmetros à morte. Também especificava o alcance
da reincidência, esclarecendo verificar-se quando a ofensa for idêntica e ocorrer no
prazo de até dois anos do trânsito em julgado da decisão condenatória.

5. CONCLUSÃO
Passados mais de nove meses de vigência, ainda é muito cedo para uma avaliação
dos efeitos da chamada reforma trabalhista trazida pela Lei n. 13.467/2017.
Entretanto, como já dito acima, a MP 808, que procurava consertar alguns pontos mais
polêmicos trazidos pela reforma, perdeu sua eficácia porque o Congresso Nacional
não a apreciou no prazo. As controvérsias, que já não eram poucas, permanecem,
sobretudo naqueles tópicos que foram objeto de alteração, especialmente quanto aos
parâmetros a serem adotados como teto para a indenização por dano extrapatrimonial.
O que não se pode ignorar, contudo, é que, se de um lado a reforma traz pontos
positivos para as relações de trabalho, no que tange à SST haverá, sim, apesar de
algumas vozes patronais em contrário, uma precarização do trabalho, afetando,
portanto, o trabalhador na sua saúde relacionada ao trabalho, ambos, saúde e
trabalho, vistos como um direito do cidadão.
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1. Informativo Diesat, abr. 1997.
 21. O grau de risco vem definido no Anexo V do Regulamento da Lei de Organização e Custeio da Previdência
Social – atual Decreto n. 3.048, de 6 de maio de 1999, o qual “relaciona as atividades preponderantes e
correspondentes graus de risco, conforme a classificação nacional de atividades econômicas – CNAE”. Esse
mesmo Regulamento, no Anexo II, além de relacionar, como já fazia o anterior, os agentes patogênicos, também faz
uma correlação entre esses agentes ou fatores de risco de natureza ocupacional com a etiologia de doenças
profissionais e de outras relacionadas com o trabalho. Convém salientar essa inovação, haja vista que, pela primeira
vez, alcoolismo crônico, depressão, demência, SIDA-AIDS, disfunção de personalidade e até estresse grave, entre
outras, são admitidos como doenças do trabalho pela Previdência Social. O Ministério da Saúde, recentemente,
adotou a mesma sistemática de doenças relacionadas ao trabalho pela Portaria n. 1.339, de 18 de novembro de
1999.
3. O Informe da Previdência Social n. 6, v. 16, de julho de 2004, aponta como os seguintes fatores principais
da sonegação da CAT: evitar que o dado de acidente/doença ocupacional apareça nas estatísticas oficiais, por ser
considerado socialmente derrogatório; para que não implique reconhecer a estabilidade no emprego de um ano de
duração a partir do retorno do trabalhador; para que não seja necessário depositar a contribuição devida ao FGTS de
8% do salário, correspondente ao período de afastamento; para que não se precise reconhecer a presença de agente
nocivo causador da doença do trabalho ou profissional e para evitar ter que recolher a contribuição específica
correspondente ao custeio da aposentadoria especial para os trabalhadores expostos aos mesmos agentes.
4. “Art. 202-A. As alíquotas constantes nos incisos I a III do art. 202 serão reduzidas em até cinquenta por
cento ou aumentadas em até cem por cento, em razão do desempenho da empresa em relação à sua respectiva
atividade, aferido pelo Fator Acidentário de Prevenção – FAP.
§ 1º O FAP consiste num multiplicador variável num intervalo contínuo de cinco décimos (0,5000) a dois inteiros
(2,0000), aplicado com quatro casas decimais, considerado o critério de arredondamento na quarta casa decimal, a
ser aplicado à respectiva alíquota.
§ 2º Para fins da redução ou majoração a que se refere o caput, proceder-se-á à discriminação do desempenho
da empresa, dentro da respectiva atividade econômica, a partir da criação de um índice composto pelos índices de
gravidade, de frequência e de custo que pondera os respectivos percentis com pesos de cinquenta por cento, de
trinta e cinco por cento e de quinze por cento, respectivamente.
§ 3º (revogado)
§ 4º Os índices de frequência, gravidade e custo serão calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho
Nacional de Previdência Social, levando-se em conta:
I – para o índice de frequência, os registros de acidentes e de doenças do trabalho informados ao INSS por meio
de Comunicações de Acidentes do Trabalho – CAT e de benefícios acidentários estabelecidos por nexos técnicos
pela perícia médica do INSS, ainda que sem CAT a eles vinculada;
II – para o índice de gravidade, todos os casos de auxílio-doença, auxílio-acidente, aposentadoria por invalidez e
pensão por morte, todos de natureza acidentária, aos quais são atribuídos pesos diferentes em razão da gravidade da
ocorrência, como segue:
a) pensão por morte: peso de cinquenta por cento;
b) aposentadoria por invalidez: peso de trinta por cento; e
 c) auxílio-doença e auxílio-acidente: peso de dez por cento para cada um; e
III – para o índice de custo, os valores dos benefícios de natureza acidentária pagos ou devidos pela Previdência
Social, apurados da seguinte forma:
a) nos casos de auxílio-doença, com base no tempo de afastamento do trabalhador, em meses e fração de mês;
e
b) nos casos de morte ou de invalidez, parcial ou total, mediante projeção da expectativa de sobrevida do
segurado, na data de início do benefício, a partir da tábua de mortalidade construída pela Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE para toda a população brasileira, considerando-se a média nacional
única para ambos os sexos.
§ 5º O Ministério da Previdência Social publicará anualmente, no Diário Oficial da União, sempre no mesmo
mês, os róis dos percentis de frequência, gravidade e custo, por Subclasse da Classificação Nacional de Atividades
Econômicas – CNAE e divulgará na rede mundial de computadores o FAP por empresa, com as respectivas ordens
de frequência, gravidade, custo e demais elementos que possibilitem a esta verificar o respectivo desempenho dentro
da sua CNAE-Subclasse.
§ 6º (revogado)
§ 7º Para o cálculo anual do FAP, serão utilizados os dados de janeiro a dezembro de cada ano, até completar o
período de dois anos, a partir do qual os dados do ano inicial serão substituídos pelos novos dados anuais
incorporados.
§ 8º Para a empresa constituída após janeiro de 2007, o FAP será calculado a partir de 1º de janeiro do ano
seguinte ao que completar dois anos de constituição.
§ 9º Excepcionalmente, no primeiro processamento do FAP serão utilizados os dados de abril de 2007 a
dezembro de 2008.
§ 10. A metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social indicará a sistemática de cálculo e
a forma de aplicação de índices e critérios acessórios à composição do índice composto do FAP.”
5. “Art. 337 – O acidente do trabalho será caracterizado tecnicamente pela perícia médica do INSS, mediante a
identificação do nexo entre o trabalho e o agravo.
(...)
§ 3º Considera-se estabelecido o nexo entre o trabalho e o agravo quando se verificar nexo técnico
epidemiológico entre a atividade da empresa e a entidade mórbida motivadora da incapacidade, elencada na
Classificação Internacional de Doenças (CID) em conformidade com o disposto na Lista C do Anexo II deste
Regulamento.
§ 4º Para os fins deste artigo, considera-se agravo a lesão, doença, transtorno de saúde, distúrbio, disfunção ou
síndrome de evolução aguda, subaguda ou crônica, de natureza clínica ou subclínica, inclusive morte,
independentemente do tempo de latência.
§ 5º Reconhecidos pela perícia médica do INSS a incapacidade para o trabalho e o nexo entre o trabalho e o
agravo, na forma do § 3º, serão devidas as prestações acidentárias a que o beneficiário tenha direito.
 § 6º A perícia médica do INSS deixará de aplicar o disposto no § 3º quando demonstrada a inexistência de nexo
entre o trabalho e o agravo, sem prejuízo do disposto nos §§ 7º e 12.
§ 7º A empresa poderá requerer ao INSS a não aplicação do nexo técnico epidemiológico ao caso concreto
mediante a demonstração de inexistência de correspondente nexo entre o trabalho e o agravo.
§ 8º O requerimento de que trata o § 7º poderá ser apresentado no prazo de quinze dias da data para a entrega,
na forma do inciso IV do art. 225, da GFIP que registre a movimentação do trabalhador, sob pena de não
conhecimento da alegação em instância administrativa.
§ 9º Caracterizada a impossibilidade de atendimento ao disposto no § 8º, motivada pelo não conhecimento
tempestivo do diagnóstico do agravo, o requerimento de que trata o § 7º poderá ser apresentado no prazo de quinze
dias da data em que a empresa tomar ciência da decisão da perícia médica do INSS referida no § 5º.
§ 10. Juntamente com o requerimento de que tratam os §§ 8º e 9º, a empresa formulará as alegações que
entender necessárias e apresentará as provas que possuir demonstrando a inexistência de nexo entre o trabalho e o
agravo.
§ 11. A documentação probatória poderá trazer, entre outros meios de prova, evidências técnicas
circunstanciadas e tempestivas à exposição do segurado, podendo ser produzidas no âmbito de programas de gestão
de risco, a cargo da empresa, que possuam responsável técnico legalmente habilitado.
§ 12. O INSS informará ao segurado sobre a contestação da empresa, para que este, querendo, possa impugná-
la, obedecendo, quanto à produção de provas, o disposto no § 10, sempre que a instrução do pedido evidenciar a
possibilidade de reconhecimento de inexistência do nexo entre o trabalho e o agravo.
§ 13. Da decisão do requerimento de que trata o § 7º cabe recurso, com efeito suspensivo, por parte da empresa
ou, conforme o caso, do segurado ao Conselho de Recursos da Previdência Social, nos termos dos arts. 305 a 310.”
6. “Art. 202-B. O FAP atribuído às empresas pelo Ministério da Previdência Social poderá ser contestado
perante o Departamento de Políticas de Saúde e Segurança Ocupacional da Secretaria de Políticas de Previdência
Social do Ministério da Previdência Social, no prazo de trinta dias da sua divulgação oficial (Incluído pelo Decreto n.
7.126, de 2010).
§ 1º A contestação de que trata o caput deverá versar, exclusivamente, sobre razões relativas a divergências
quanto aos elementos previdenciários que compõem o cálculo do FAP (Incluído pelo Decreto n. 7.126, de 2010).
§ 2º Da decisão proferida pelo Departamento de Políticas de Saúde e Segurança Ocupacional, caberá recurso,
no prazo de trinta dias da intimação da decisão, para a Secretaria de Políticas de Previdência Social, que examinará
a matéria em caráter terminativo (Incluído pelo Decreto n. 7.126, de 2010).
§ 3º O processo administrativo de que trata este artigo tem efeito suspensivo (Incluído pelo Decreto n. 7.126, de
2010).”
7. Vide o Capítulo Especial sobre responsabilidade e indenização ao final da Parte III.
8. Segurança e Saúde no Trabalho, ano I, n. 4, out. 1996, p. 3.
9. Gustavo Fuentes, Atenção, ano 2, n. 6, p. 38. No mesmo sentido, Dignitas Salutis, n. 26, fev. 1996.
10. Vide ADIn 1.347-5, j. em 1º-12-1995.
 11. “Previdenciário. Recurso Especial. Atividade especial. Exposição ao agente nocivo frio. Decretos
2.172/1997 e 3.048/1999. Rol de atividades e agentes nocivos. Caráter exemplificativo. Reconhecimento pelas
instâncias ordinárias de que o trabalhador estava submetido de maneira permanente ao exercício de atividade
nociva. Recurso Especial do INSS a que se nega provimento” (STJ, REsp 1429611, 1ª T., Rel. Min. Napoleão
Nunes Maia Filho, j. em 26-6-2018).
12. “Não há óbice legal à concessão de auxílio-doença a trabalhador rural. À luz da legislação previdenciária
vigente, o trabalhador rural, na condição de segurado especial, faz jus à aposentadoria por idade ou invalidez, auxílio-
doença, auxílio--reclusão e pensão. No caso do auxílio-doença, é possível sua concessão independente de carência,
nos casos de acidente de qualquer natureza ou causa e de doença
profissional ou do trabalho, bem como quando for o segurado acometido de alguma das doenças e afecções
especializadas, conforme artigo 26, II, da Lei n. 8.213/91” (STJ, REsp 624.582, 5ª T., rel. Min. Gilson Dipp, j. em 8-
6-2004).
13. 2º TAC, 11ª Câm., Ap. 448.593, rel. Juiz Artur Marques, j. em 4-3-1996.
14. Acidentes do trabalho, São Paulo: Saraiva, 1997, p. 164.
15. Acidentes do trabalho: prevenção e reparação, São Paulo: LTr, 1991, p. 100.
16. Vide também terceira parte, Capítulo 4, item 3.
17. Com as alterações da Lei n. 10.463/88.
18. TJSP, AI 263.512, 7ª Câm., rel. Des. Jovino de Sylos, j. em 30-9-1996.
19. Hermenêutica e aplicação do direito, 9. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1984.
20. Vide questões quanto aos dependentes na primeira parte, Capítulo 3, item 5.4.
21. Como já dissemos alhures, os pecúlios foram extintos pela Lei n. 9.032/95, pelo que apenas serão devidos
para os infortúnios verificados até 28 de abril de 1995.
22. “Tendo o obreiro sofrido acidente típico no mês de sua admissão, e ausentes comprovantes de
remunerações anteriores, o cálculo do benefício acidentário deve ser efetuado com base na remuneração
correspondente à data da admissão” (2º TAC-SP, Ap. 706.557-00/1, 11ª Câm., rel. Juiz Egidio Giacoia, j. em 18-8-
2003).
23. “A aplicação dos índices legais pelo INSS para o reajustamento dos benefícios previdenciários não constitui
ofensa às garantias da irredutibilidade do valor do benefício e da preservação do seu valor real” (RE 231.395, rel.
Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 18-9-1998).
24. “Na atualização monetária dos salários de contribuição, para fins de apuração da renda mensal inicial do
benefício, deve ser aplicado o IRSM integral do mês de fevereiro/94, da ordem de 39,67%” (STJ, REsp 523.680, 5ª
T., rel. Min. Jorge Scartezzini, j. em 24-5-2004). “Na atualização do salário de contribuição para fins de cálculos da
renda mensal inicial do benefício, deve-se levar em consideração o IRSM de fevereiro de 1994 (39,67%) antes da
conversão em URV, tomando-se esta pelo valor de Cr$ 637,64 de 28 de fevereiro de 1994 (§ 5 º do art. 20 da Lei
8.880/94)” (STJ, REsp 497.057, 5ª T., rel. Min. José Arnaldo da Fonseca, j. em 2-6-2003).
 25. Para facilitar a concessão e controle dos benefícios, bem como para efeitos de estatística, o INSS, através
da Ordem de Serviço n. 78/92, codificou-os da seguinte forma: a) benefícios de natureza acidentária: auxílio-doença
– B91; aposentadoria por invalidez – B92; pensão por morte – B93; auxílio-acidente – B94, pecúlio por invalidez –
B96, pecúlio por morte – B97; b) benefícios de natureza comum: auxílio-doença – B31; aposentadoria por invalidez
– B32; pensão por morte – B21.
26. Vide capítulo anterior, item 1.
27. Vide terceira parte, Capítulo 2, item 4.
28. Arts. 6º e 9º da Lei n. 6.367/76.
29. Acidentes, cit., p. 267.
30. Vide primeira parte, Capítulo 2, item 6.
31. Redação dada pela Lei n. 13.183/2015.
32. “O segurado, vítima de novo infortúnio, faz jus a um único benefício somado ao salário de contribuição
vigente no dia do acidente.”
33. 2º TAC, Ap. 476.660, 1ª Câm., rel. Juiz Magno de Araújo, j. em 24-3-1997.
34. Ap. 542.877, 3ª Câm., rel. Juiz Milton Sanseverino, j. em 17-8-1999; AI 575.819, 10ª Câm., rel. Juiz Soares
Levada, j. em 23-6-1999; Ap. 548.078, 1ª Câm., rel. Juiz Magno Araújo, j. em 17-5-1999.
35. “Acidente do trabalho – acumulação com aposentadoria – disacusia – incapacidade laborativa –
caracterizada no momento da saída do obreiro da empregadora – princípio tempus regit actum. Quando se tratar de
doença profissional de caráter progressivo, a data do início da incapacidade laborativa deve ser fixada a partir do
afastamento do segurado do ambiente insalubre, aplicando-se a lei vigente naquele momento, em consonância com o
princípio tempus regit actum” (Ap. 552.097, 7ª Câm., rel. Juiz Willian Campos, j. em 30-7-1999).
36. “O auxílio suplementar cessa com a aposentadoria, contudo, se o trabalhador volta a exercer o ofício com o
recolhimento das contribuições previdenciárias obrigatórias, é evidente que faz jus ao auxílio suplementar, sendo o
acidente posterior à aposentadoria” (2º TAC, Ap. 275.676, 2ª Câm., rel. Juiz Ferraz de Arruda, j. em 17-9-1990);
“Ação acidentária. Embargos Infringentes. Tenossinovite. Cúmulo entre auxílio-acidente e aposentadoria especial.
Possibilidade, quando o fato motivador do auxílio é posterior à aposentadoria. Relativamente ao cúmulo entre
aposentadoria especial e auxílio-acidente, tem este relator entendido possível desde que o segundo benefício tenha
origem em fatos posteriores à aposentação” (2º TAC, EI 530.395, 12ª Câm., rel. Juiz Arantes Theodoro, j. em 10-6-
1999); “Previdenciário. Auxílio suplementar. Aposentadoria por tempo de serviço. Acumulação. Possibilidade. Se o
infortúnio ocorre após o retorno do aposentado à atividade laborativa, é permitida a acumulação dos benefícios da
aposentadoria com o auxílio suplementar. Precedente” (STJ, REsp 59.438, 5ª T., rel. Min. José Arnaldo, j. em 12-8-
1996).
37. Vide terceira parte, Capítulo 4, item 4.
 38. “Norma Técnica que dispõe sobre o diagnóstico da perda auditiva induzida por ruído e a redução e o
controle do ruído nos ambientes e postos de trabalho” – Resolução SS-317, de 24-5-1994, da Secretaria de Estado
da Saúde – São Paulo.
39. Norma Técnica aprovada pela Ordem de Serviço n. 608, de 5 de agosto de 1998, publicada no DOU, 19
ago. 1998, p. 44.
40. Minuta publicada no DOU, 11 jul. 1997, p. 14244 e Portaria n. 19, de 9 de abril de 1998 (DOU de 22 abr.
1998, Seção 1, p. 64-66).
41. Norma Técnica aprovada pela Ordem de Serviço n. 608, de 5 de agosto de 1998, publicada no DOU, 19
ago. 1998, p. 44.
42. Norma Técnica aprovada pela Ordem de Serviço n. 608, de 5 de agosto de 1998, publicada no DOU, 19
ago. 1998, p. 44.
43. Vide primeira parte, Capítulo 3, item 5.2.
44. Conforme laudos apresentados nos Processos n. 671/96 e 511/98 da 4ª Vara de Acidentes do Trabalho
pelos Drs. Carlos Fernando dos Santos Ferreira e Hélio Mira de Assumpção Júnior.
45. Quanto à diferença de percentual de rebaixamento auditivo dos ouvidos, pode ser explicada pela
suscetibilidade maior de uma das cócleas à agressão sonora, em razão de diferenças estruturais dos componentes
anatômicos, em especial da microvascularização e da composição e condição fisiológica do tecido extracelular do
órgão receptor dos estímulos sonoros (laudo apresentado no Processo n. 381/94 da 1ª Vara de Acidentes do
Trabalho da Capital).
46. 2º TAC, Ap. 510.312, 10ª Câm., rel. Juiz Soares Levada, j. em 18-2-1998; 2º TAC, Ap. 498.583, 6ª Câm.,
rel. Juiz Thales do Amaral, j. em 22-10-1997.
47. STJ, RE 148.550, 6ª T., rel. Min. Vicente Leal, j. em 14-10-1997, DJU de 10-11-1997.
48. Edição MPS – Brasília, 3. ed., 1993, p. 21.
49. Idem TJSP, Ap. 1005376-08.2014.8.26.0309, 16ª Câm. Dir. Público, rel. Des. Antonio Tadeu Ottoni, j. em 8-
8-2018: “Acidente do trabalho. Benefício acidentário. Disacusia. Não reconhecimento da incapacidade laborativa.
Inindenizabilidade. Inexistência de dano à própria saúde e ao trabalho. Ausente a redução permanente da
capacidade laborativa”.
50. Doenças profissionais ou do trabalho, Ed. Universitária de Direito, 1988, v. 2, p. 587.
51. Norma Técnica para avaliação de incapacidade – LER – INSS, 1993.
52. Normas e Manuais Técnicos, do Ministério da Saúde (2001), fascículo 105, série A.
53. Classificação segundo Dennett X, Fry HJH. Overuse syndrome: a muscle biopsy study. Lancet, 1988.
54. Entre outros julgados: ARRE 926.676/SP, 6ª T., rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, DJ de 15-10-
2007, p. 369. ARRE 871.595/SP, 5ª T., rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJ de 24-11-2008; ARRE 1.108.738/SP, 5ª
T., rel. Min. Laurita Vaz, DJ de 11-5-2009.
55. Vide primeira parte, Capítulo 1, item 4.4.
 56. TJSP, Ap. 6983315500, 16ª Câm. Dir. Público, Des. Amaral Vieira, j. em 24-6-2008.
57. Sebastião Ivone Vieira, Medicina básica do trabalho, v. 3, p. 532.
58. Vide primeira parte, Capítulo 1, item 4.4.
59. Acidentes, cit., p. 21.
60. Doenças, cit., p. 749.
61. Conceituação prática adotada pela Norma Técnica do Ministério da Previdência e Assistência Social,
aprovada pela Ordem de Serviço n. 609, de 5 de agosto de 1998, publicada no DOU de 19-8-1998, p. 53.
62. Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social – OIT, edição
espanhola, 1989, p. 1611.
63. Occupational Health, edição de Barry Levy David H. Wegman, 3. ed., 1995, p. 171.
64. Occupational Health, cit., p. 71.
65. Occupational Health, cit., p. 71.
66. Sebastião Ivone Vieira, Medicina básica, cit., v. 3, p. 284.
67. Sebastião Ivone Vieira, Medicina básica, cit., v. 3, p. 275.
68. Essa comissão é composta por dois representantes do Ministério do Trabalho; dois do Ministério da Saúde;
dois do Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo; um do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos
Hídricos e da Amazônia Legal; quatro representantes de entidades de classe representativas de empregados e
quatro de empregadores. Trata-se de uma comissão tripartite com caráter consultivo (art. 14 do Regulamento).
69. Medicina básica, cit., v. 1, p. 303.
70. Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo, cit., p. 2525.
71. Tradução brasileira por Raimundo Estrêla, São Paulo: Fundacentro, 1988, p. 107.
72. Medicina básica, cit., v. 3, p. 343.
73. Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo, cit., p. 934.
74. Trattato di medicina del lavoro, Padova: Piccin Ed., 1981, v. 3, p. 749.
75. Occupational Health, cit., p. 563.
76. Occupational Health, cit., p. 564.
77. Figuras com esses pontos e mais detalhes sobre o tema, vide Leon Chaitow, Síndrome da fibromialogia :
um guia para o tratamento. Tradução de Eduardo Rissi, Barueri: Manole, 2002, p. 5.
78. João Celso Fares Perez, Meio ambiente industrial, ano IX, edição 50, julho/agosto de 2004.
79. Leon Chaintow, Síndrome da fibromialgia, cit., p. 113.
80. Vide “Esclarecimentos do perito” no laudo encartado no proc. n. 886/2006 da 6ª Vara de Acidentes do
Trabalho da Capital.
81. Benefício acidentário. LER/DORT em membros superiores – Ausência de nexo causal (fibromialgia) e de
incapacidade laborativa (TJSP, Ap. 0000763-74.2009.8.26.0296, 16 ª Câm. Dir. Público, rel. Des. Flora Maria Nesi
Tossi Silva, j. em 17-12-2013).
“Explicou o expert que o sintoma principal dos pacientes de fibromialgia é a dor difusa e crônica, atingindo
músculos, tendões e ligamentos e causando dores e rigidez destes tecidos moles. Tal moléstia ‘não é um processo
grave, mas a persistência dos sintomas pode interferir na vida diária de modo muito importante’. Diante desse
diagnóstico, o perito médico afastou a presença de LER/DORT de origem ocupacional, bem como o mal colunar,
uma vez que as doenças diagnosticadas não decorrem do exercício profissional” (TJSP, Ap. 0070062-
34.2007.8.26.0224, 17ª Câm. Dir. Público, rel. Adel Ferraz, j. em 9-8-2011).
“Ementa: Apelação cível – Acidentária – Fibromialgia – Concessão de benefício – Inadmissibilidade – Ausência
de nexo laboral a ensejar a indenização pretendida – Ação julgada improcedente – Sentença mantida – Recurso não
provido (TJSP, Ap. 0102037-68.2008.8.26.0053, 17ª Câm. Dir. Público, rel. Aldemar Silva, j. em 9-8-2011).
82. João Celso Fares Perez, Meio ambiente industrial, cit.
83. Vide primeira parte, Capítulo 1, item 4.2.
84. Assédio moral: a violência perversa do cotidiano, São Paulo: Bertrand, 2000.
85. Soboll, Assédio moral, cit., p. 29.
86. Soboll, Assédio moral, cit., p. 22.
87. Soboll, Assédio moral, cit., p. 32.
88. Maria Ester de Freitas, Assédio moral: faces do poder perverso nas organizações, Revista de
Administração de Empresas, São Paulo, v. 41, n. 2. abril/junho de 2001, p. 9.
89. Roberto Heloani, Assédio moral: um ensaio sobre a expropriação da dignidade no trabalho (versão
eletrônica), RAE – Revista de Administração de Empresas, janeiro/junho de 2004, p. 5.
90. Terror psicológico no trabalho, São Paulo: LTr, 2003.
91. Lena Rodrigues Soares e Wilza Vieira Villela, O assédio moral na perspectiva dos bancários, Revista
Brasileira de Saúde Ocupacional, São Paulo, v. 37, n. 126, jul./dez. 2012.
92. O assédio moral na perspectiva dos bancários, cit.
93. Regulamento da Previdência Social. Decreto n. 3.048/99. Anexo II, Lista B. Grupo V da CID-10.
94. Maria Ester de Freitas, Assédio moral: faces do poder perverso nas organizações, cit.
95. Revista Brasileira de Saúde Ocupacional, São Paulo, v. 39, n. 129, jan./jun. 2014.
96. Vide, a respeito da responsabilidade, o capítulo especial no final da Parte III do livro.
97. Existem dezenas de ações e inúmeros TACs, segundo dados do MPT.
98. O site “Migalhas”, em 27-2-2015, trouxe uma notícia que vem ao encontro do quanto acabamos de afirmar:
“Uma vendedora receberá indenização por dano moral por comprovar ter sofrido assédio moral de seu gerente no
WhatsApp. Em mensagens compartilhadas diariamente com a equipe, o supervisor chamava a subordinada, entre
outros, de “gorda” e “bunda mole” e fazia piadas com o seu corpo. Em 1ª Instância, a empresa foi condenada a
pagar R$ 3 mil em verbas decorrentes da rescisão indireta do contrato, mas a funcionária teve negado o pedido de
indenização.
A 1ª Câmara do TRT da 12ª Região entendeu que os atos repetitivos do gerente acabaram criando um ambiente
hostil e tornaram insustentável a permanência da funcionária na empresa. O desembargador relator Garibaldi Tadeu
Pereira Ferreira apontou que o depoimento de testemunha confirmou que o gerente tinha o hábito de chamar a
autora de gorda, feia, bunda mole e bigoduda, bem como de fazer piadas do gênero “tens tanta celulite por quê?
Senta-se na brita né?”.
“Ora, se é indene de dúvidas que o gerente da ré – cargo sabidamente de grande expressão numa loja –
tratava a demandante, diariamente, de forma desrespeitosa como a que acima foi noticiada, é imperioso que
se reconheça nesse comportamento uma atitude capaz de tornar insustentável a continuidade da relação de
emprego e, portanto, como motivo suficiente para levar a acionante a postular o rompimento do vínculo por
falta grave cometida pelo empregador, ou seja, indiretamente.”
Assim, concluiu que “as humilhações pelas quais passou a autora constituíram verdadeiro assédio moral ”
e fixou indenização de R$ 10 mil. O voto foi unânime. Processo: 0002421-48.2014.5.12.0022.
99. Para outros Municípios e Estados que já possuem leis próprias, vide <www.assediomoral.org>.
100. Vide <www.assediomoral.org>.
 101. Vide primeira parte, Capítulo 1, item 3.
102. CF, art. 5º, XXXVI, e art. 6º da LINDB.
103. CF, art. 5º, XL, e CP, art. 2º, parágrafo único.
104. Comentários à nova Lei de Acidentes do Trabalho, 1976.
105. Apostila Seguridade Social, 3. ed., 1997, editada para os alunos do MPM, p. 140.
106. No julgamento dos Recursos Extraordinários n. 415.454 e 416.827, o Pleno do STF, em 8-2-2007, entendeu
que as decisões que deferem a revisão para 100% do salário de benefício das pensões por morte instituídas antes da
vigência da Lei n. 9.032/95, que alterou o art. 75 da Lei n. 8.213/91, contrariam o art. 5º, inciso XXXVI, e o art. 195,
§ 5º, da Constituição.
107. Processo penal, 8. ed., São Paulo: Atlas, 1998.
108. “O fato de o Supremo Tribunal Federal ter posicionamento diverso do Superior Tribunal de Justiça não
impede que essa Corte de Justiça adote orientação interpretativa que entender mais correta à norma
infraconstitucional, embora contrária ao Pretório Excelso, na medida em que as decisões proferidas em sede de
agravo regimental não têm efeito vinculante aos demais órgãos do judiciário. Precedentes.” 5. “A distinção da
natureza entre os benefícios de pensão por morte e auxílio-acidente impede a aplicação do precedente firmado pelo
Supremo Tribunal Federal, em relação aos benefícios de pensão por morte. Enquanto na pensão por morte o
segurado para de contribuir para a previdência, a partir do seu recebimento, no auxílio-acidente o segurado
permanece contribuindo, razão pela qual os princípios da solidariedade e da preexistência de custeio não ficam
violados. Precedentes.” 6. “A aplicação da majoração do auxílio-acidente apenas aos benefícios concedidos após a
instituição da Lei n. 9.032/95 consubstancia tratamento diferente a segurados na mesma situação. Veja-se que um
segurado, que teve seu benefício concedido anteriormente à majoração instituída pela Lei n. 9.032/95, receberá o
valor no percentual de 30%, enquanto outro segurado, que teve seu benefício concedido após a edição da referida
norma, em semelhante situação fática, receberá o mesmo benefício no percentual de 50%.” 7. “Recurso especial
provido para conceder ao recorrente o direito à majoração do percentual de auxílio-acidente de 50% (cinquenta por
cento) do salário de benefício a partir da vigência da Lei n. 9.032/95, respeitado o prazo prescricional do art. 103, da
Lei n. 8.213/91, que atinge as parcelas anteriores ao quinquênio que precedeu a propositura da ação” (REsp
1.096.244/SC, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, 3ª Seção, DJ de 7-5-2009).
109. Vide a respeito a primeira parte, Capítulo 3, item 5.2.
110. O § 2º do art. 141 assim dispunha: “Os litígios relativos a acidentes do trabalho são de competência da
justiça ordinária dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”.
111. A Emenda Constitucional n. 45, de 8-12-2004, mantém a competência na Justiça Estadual, ao contrário do
projeto inicial discutido na Câmara dos Deputados e lá rejeitado quanto à proposta de mudança para a Justiça do
Trabalho.
112. “Art. 132. A formalização de desistência ou transigência judiciais, por parte de procurador da Previdência
Social, será sempre precedida da anuência, por escrito, do Procurador-Geral do Instituto Nacional do Seguro Social
– INSS, ou do presidente desse órgão, quando os valores em litígio ultrapassarem os limites definidos pelo Conselho
Nacional de Previdência Social – CNPS.
 § 1º Os valores, a partir dos quais se exigirá a anuência do Procurador-Geral ou do presidente do INSS, serão
definidos periodicamente pelo CNPS, através de resolução própria.
§ 2º Até que o CNPS defina os valores mencionados neste artigo, deverão ser submetidos à anuência prévia do
Procurador-Geral ou do presidente do INSS a formalização de desistência ou transigência judiciais, quando os
valores, referentes a cada segurado considerado separadamente, superarem, respectivamente, 10 (dez) ou 30 (trinta)
vezes o teto do salário de benefício.”
113. “O advento da Lei n. 9.528/1997 consagrou tão somente a extensão do reconhecimento do direito do
segurado de receber benefício previdenciário decorrente da redução de sua capacidade laborativa em razão de
qualquer infortúnio, antes restrito ao acidente de trabalho. É imprescindível para determinar a natureza do benefício-
acidente o exame do substrato fático que ampara o pedido e a causa de pedir deduzidos em juízo. Envolvendo a
relação processual matéria acidentária em si mesma, compete à Justiça Estadual processar e julgar a presente
demanda, consoante dispõe o enunciado da Súmula n. 15 do STJ” (STJ, CParcial 37.435, 3ª Seção, rel. Min. Laurita
Vaz, j. em 28-5-2003).
114. As exceções são as restritas às hipóteses previstas no art. 131 da Lei n. 8.213/91 e às do art. 1º da Lei n.
9.469/97.
115. Ao autor incumbe o ônus da prova (D., XXII, III, 21).
116. “Acidentária – Pedreiro – Alegação de acidente típico de trabalho – Amputação de parte do dedo polegar
da mão esquerda – Pretensão de percepção de auxílio-doença acidentário e conversão em auxílio-acidente –
Vínculo empregatício na data do infortúnio não comprovado pelos elementos dos autos – Ausente o vínculo laboral e,
portanto, o nexo causal, o trabalhador não faz jus ao benefício acidentário pleiteado – Ônus da prova do obreiro –
Sentença sujeita ao reexame necessário – Sentença a quo que merece reforma – Recursos oficial e autárquico
providos para, reformando a r. sentença de primeiro grau, decretar a improcedência da pretensão inicial” (TJSP, Ap.
1003899-63.2015.8.26.0066, 16ª Câm. Dir. Público, rel. Des. João Antunes dos Santos Neto, j. em 22-5-2018).
117. “Nas ações acidentárias, antecipada a prova pericial, não pode o autor desistir da ação, independentemente
do consentimento do réu, antes do momento do oferecimento da contestação.”
118. Para verificar a existência de interesse jurídico de terceiro, para intervir no processo como assistente de
uma das partes, há de partir-se da hipótese de vitória da parte contrária para indagar se dela lhe adviria prejuízo
juridicamente relevante (STF-Pleno, RTJ, 132:652).
119. Redação dada pela Lei n. 10.352/2001.
120. Redação dada pela Lei n. 8.620/93.
121. 2º TAC, AgI 501.362, 5ª Câm., rel. Juiz Laerte Sampaio, j. em 27-8-1997; Ap. 501.729, 1ª Câm., rel. Juiz
Magno Araújo, j. em 24-11-1997.
122. “A Eg. Corte Especial firmou entendimento no sentido de que a sentença proferida em embargos à
execução de título judicial opostos por autarquias e fundações não se sujeita ao reexame necessário (art. 475, II, do
CPC), tendo em vista que a remessa oficial só é cabível em processo de cognição, sendo inaplicável em execução
de sentença, devido ao prevalecimento da disposição contida no art. 520, V, do CPC” (STJ, REsp 262.990, 2ª T.,
Min. Peçanha Martins, j. em 11-3-2002).
 123. O § 2º prevê uma preferência aos credores com mais de 60 (sessenta) anos ou portadores de doença
grave e ainda a possibilidade de fracionamento do crédito: “Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham
60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave,
definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao
triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade,
sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório”.
124. “Acidente do trabalho – Execução – Quantum debeatur – Valor apurado inferior a 60 salários mínimos.
Expedição de ofício requisitório. Cabimento. Agilização do feito. Direito do credor. Recurso provido” (TJSP, AI,
8968435500, 16ª Câm., rel. Des. Valdecir José do Nascimento, j. em 24-8-2009).
“O art. 128 da Lei n. 8.213/91 deve ser aplicado em consonância com as demais normas que disciplinam o
pagamento de débitos judiciais de pequeno valor, ou seja, de até 60 salários mínimos (parágrafo 1º, do art. 17, da Lei
n. 10.259/2001), uma vez que os recursos orçamentários para o pagamento destes débitos advêm de estimativas
anuais para inclusão na Lei Orçamentária anual do exercício seguinte, permitindo-se, assim, que se consigne aos
Tribunais Regionais Federais créditos necessários para atender, dentro do prazo de 60 dias, todas as requisições de
pequeno valor (RPV) que sejam apresentadas ao longo do exercício” (TRF, 3ª Região, 10ª T., rel. Juiz Sérgio
Nascimento, AI 187.885-SP, DJ de 23-1-2004).
“Crédito de pequeno valor prescinde de expedição de precatório. No que se refere à aplicação da Lei n.
10.259/2001, apesar da referida lei disciplinar os Juizados Especiais Federais, a possibilidade de pagamento dos
créditos de pequeno valor, no prazo de sessenta dias, a contar da requisição por ordem judicial, sob pena de
sequestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão, deve ser estendida também aos procedimentos
ordinários, para que não seja violado o princípio da isonomia” (STJ, RMS 20.079, 2ª T., rel. Min. Humberto Martins,
j. em 21-9-2006).
125. “É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor pago, bem como o
fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total ao que
dispõe o § 3º deste artigo.”
126. Art. 12, inciso II, da Lei n. 8.177/91.
127. “Recurso Extraordinário. 2. Precatórios. Juros de mora. 3. Art. 100, § 1º, da Constituição Federal.
Redação anterior à Emenda 30, de 2000. 4. Inclusão no orçamento das entidades de direito público. Apresentação
até 1º de julho, data em que terão seus valores atualizados. 5. Prazo constitucional de pagamento até o final do
exercício seguinte. 5. Descaracterização da mora, quando não há atraso na satisfação dos débitos. 6. Recurso
Extraor​dinário provido” (STF, RE 298.616, 2ª T., rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 31-10-2002).
128. DJU de 25-10-1996, JSTF, Ed. Lex, 220:20.
129. “Precatório complementar. Juízo da execução. Competência” (TJSP, AgI 355.308-5/9-00, 4ª Câm. Dir.
Publ., rel. Des. Viana Santos, j. em 28-1-2004).
130. Súmula 733 – STF: “Não cabe recurso extraordinário contra decisão proferida no processamento de
precatórios”. Súmula 311 – STJ: “Os atos do presidente do tribunal que disponham sobre processamento e
pagamento de precatório não têm caráter jurisdicional”.
 131. “O Superior Tribunal de Justiça já pacificou o entendimento de que a expedição de precatório
complementar prescinde da citação da Fazenda Pública. Inteligência do art. 730 do Código de Processo Civil” (STJ,
ARAgI 563.359, 2ª T., rel. Min. João Otávio de Noronha, j. em 10-5-2004).
132. “Nos termos de pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte, a multa diária por obrigação de fazer
(incluindo-se nesse conceito a implantação de benefício previdenciário), disposta no art. 644 do CPC, mesmo com a
nova redação dada pela Lei n. 10.444/2002, pode ser determinada de ofício, ainda que no juízo de execução, e pode
ser aplicada à Fazenda Pública” (STJ, REsp 581.931, 5ª T., rel. Min. José Arnaldo da Fonseca, j. em 11-11-2003).
“Processual civil e previdenciário. Agravo regimental no recurso especial. Deferimento do benefício. Obrigação
de fazer. Condenação em astreintes. Possibilidade. Precedentes. Desproporcionalidade do valor da multa diária.
Súmula 7/STJ. Agravo regimental não provido. É possível a cominação de multa diária ao INSS por
Descumprimento de obrigação de fazer” (STJ, AgRg no REsp 1457413, 2ª T., rel. Min. Mauro Campbell Marques, j.
em 19-8-2014).
133. Direito processual civil brasileiro, 6. ed., São Paulo: Saraiva, p. 81, v. 1.
134. Comentários ao Código Civil, v. 1, p. 476.
135. O art. 194 do Código Civil permite ao juiz reconhecer a prescrição se ela favorecer o absolutamente
incapaz.
136. “Ajuizamento da ação no último dia anterior à prescrição. Citação ordenada posteriormente. Irrelevância,
diante do comando do § 1° do art. 219 do Código de Processo Civil, com redação dada pela Lei n. 8.952/94, ao
determinar que ‘A interrupção da prescrição retroagirá à data da propositura da ação’. Prescrição afastada” (Ap.
694.968-00/6, 10ª Câm., rel. Juiz Soares Levada, j. em 26-2-2003). “... possibilita que a parte fosse penalizada pela
eventual demora do juiz em proferir o cite-se, ou seja, pela falha do próprio mecanismo judiciário, o que é
inadmis​sível” (Pedro da Silva Dinamarco, Código de Processo Civil interpretado , coord. Antonio Carlos Marcato,
São Paulo: Atlas, 2004, p. 586).
137. Instituições de direito civil, 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, v. 1, p. 60.
138. Acidentes do trabalho, cit., p. 207.
139. José de Oliveira, Acidentes do trabalho, cit., p. 213.
140. § 1º do art. 273 do CPC.
141. Vide Theotonio Negrão, Código de Processo Civil e legislação processual em vigor , 26. ed., São
Paulo: Saraiva, nota aos arts. 273, 461 e 796, p. 258, 345 e 562, respectivamente.
142. Theotonio Negrão, Código, cit., nota 22 ao art. 129 da Lei n. 8.213/91, p. 734, o qual cita a revista Justitia,
141:141.
143. Redação do caput e incisos I a IV dada pela Lei n. 10.352/2001 e Lei n. 11.187/2005.
144. “Art. 1º-D. Não serão devidos honorários advocatícios pela Fazenda Pública nas execuções não
embargadas.”
145. “Por força do disposto no art. 20, § 4º, do Código de Processo Civil, as execuções, sejam elas calcadas em
título judicial ou extrajudicial, mesmo que não embargadas, ensejam a condenação de honorários advocatícios” (AgI
834.239-00/0, 7ª Câm., rel. Juiz Paulo Ayrosa, j. em 9-3-2004).
146. “A regra que isenta a Fazenda Pública do pagamento de honorários em execução não embargada (MP
2.180-35, de 24-8-2001, art. 4º, que alterou a Lei n. 9.494, de 10-9-1997) não se aplica aos processos já em curso”
(STJ, EREsp 435.537, Corte Especial, rel. Min. Ruy Rosado de Aguiar, j. em 1º-8-2003).
147. Direito processual civil brasileiro, cit., v. 2, p. 279.
148. Dos recursos em matéria civil, Rio de Janeiro: Forense, 1946, p. 50.
149. Honorários advocatícios, 3. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 808.
150. Título executivo, São Paulo: Saraiva, 1997, p. 177.
151. “AGRAVO REGIMENTAL. PRECATÓRIO. FRACIONAMENTO. PAGAMENTO EXCLUSIVO DE
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSSIBILIDADE. Prevalece nesta Turma o entendimento de que, uma
vez ajuizada a execução, não é possível o fracionamento de precatório para se permitir o pagamento exclusivo de
honorários advocatícios. Agravo regimental a que se nega provimento” (STF, AI 536720, 2ª T., rel. Min. Joaquim
Barbosa, j. em 23-10-2007).
152. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002.
153. “Art. 3º Sobre a correção monetária dos créditos trabalhistas, de que trata o Decreto-lei n. 75, de 21 de
novembro de 1966, e legislação posterior, incidirão juros, à taxa de 1% (um por cento) ao mês, capitalizados
mensalmente.”
154. “Ficam estabelecidos em 6% ao ano até 12-1-2003, concedidos desde a citação, incidindo de forma
decrescente, mês a mês. Para as prestações vencidas a partir de 13-1-2003 ficam fixados em 1% ao mês nos
termos do artigo 161, § 1º, do Código Tributário Nacional” (2º TAC, Ap. 674.162-00/6, 10ª Câm., rel. Juiz Irineu
Pedrotti, j. em 17-9-2003).
155. “Art. 1º-F. Os juros de mora, nas condenações impostas à Fazenda Pública para pagamento de verbas
remuneratórias devidas a servidores e empregados públicos, não poderão ultrapassar o percentual de seis por cento
ao ano.”
156. Em RT, 752:131 consta como precedente da súmula o seguinte julgado: “Previdenciário. Juros de mora
incidem sobre as parcelas devidas até a citação, englobadamente, e após, mês a mês, até a liquidação” (REsp
99.661, 5ª T., rel. Min. José Dantas, j. em 24-2-1997).
157. “A falta de manifestação do Ministério Público é autorizada através do Ato Normativo n. 243/2000 –
PGJ/CGMP/CPJ. Anular o processo por esse motivo seria prática inócua a beneficiar o retardamento do processo,
em flagrante desrespeito ao princípio da celeridade processual” (Ap. 830.916-00/3, 2ª Câm., rel. Juiz Marcondes
D’Angelo, j. em 17-5-2004).
158. Vide RT, 558:156, 559:157, entre outras.
159. Esse exemplo vale para os fatos ocorridos na vigência da Lei n. 8.213/91, antes das alterações introduzidas
pela Lei n. 9.032/95, já que agora o percentual é único de 50%, como já vimos alhures.
 160. “Se a norma em matéria acidentária é de natureza pública, e se por isso deve ter aplicação geral a todos
aqueles que se encontram na mesma situação, não se deve estabelecer distinção não prevista em lei apenas em
favor dos que foram discutir seus direitos em juízo. Caso contrário, encontraremos sem muita dificuldade diversos
exemplos de obreiros com o mesmo tipo de lesão, ocorridas na mesma época, e que receberão valores diferentes só
porque um deles teve ‘a sorte’ de se ver obrigado a buscar corrigir em juízo erro na concessão do auxílio-acidente”
(STJ, EREsp 38.107, 3ª Seção, rel. Min. Felix Fischer, DJ de 18-6-2002).
161. “Trata-se de garantir o direito e a vida, a saúde e o trabalho, princípios esculpidos no art. 5º da LINDB e
no Título ‘Da Ordem Social’ da Constituição, com maior proteção pelo Estado. Certo é que o legislador, ao igualar
os percentuais em um único de 50%, levou em conta uma razão de justiça social. As normas de ordem pública visam
a tutelar interesse amplo que, em regra, transcende aos conflitos dos particulares, aos conflitos encontrados no
direito privado, interpessoal, sendo motivo para amparar a retroatividade da lei nova mais benéfica ao obreiro, a ser
aplicada tanto aos casos pendentes, como para ensejar ações revisionais de casos já terminados, atingindo situações
ocorridas durante a vigência de leis menos benéficas” (Allan Dalla Soares, Aspectos sobre a retroatividade da lei
em matéria acidentária, artigo disponível na Internet).
162. “Definido pelo Superior Tribunal de Justiça que a Lei 9.032/95 instituiu sistema mais favorável ao
beneficiário da Previdência e que o percentual de cinquenta pontos aplica-se a todo auxílio infortunístico por
incapacidade parcial e permanente, cumpre admitir o processamento de demanda revisional, condicionado, porém, à
prova do interesse de agir, ou seja, de que 40% sobre o salário de contribuição da época de vigência da benesse,
respeitada a prescrição, correspondem a importe inferior a 50% sobre o salário de benefício da mesma época, ainda
com corretivo monetário das parcelas que compõem a média, fim para o qual é determinada a emenda da
vestibular” (Ap. 821.276-00/1, 4ª Câm., rel. Juiz Rodrigues da Silva, j. em 9-3-2004).
163. Durante algum tempo houve controvérsia a respeito da aplicação do art. 128 da Lei n. 8.213/91, tendo o
Supremo Tribunal Federal suspendido seus efeitos. Agora, com a redação dada pela Lei n 10.099/2000, não há mais
dúvida.
164. O prazo de trinta dias para apresentar os embargos está agora previsto no art. 130 da Lei n. 8.213/91, com
a redação dada pela MP n. 1.523-9, e agora pela Lei n. 9.528/97. Como se vê, esse artigo, no que tange ao INSS,
derroga o art. 730 do CPC. É mais um prazo especial para a autarquia conferido na calada da noite, através de
reedição de uma medida provisória.
165. 2º TAC, Ap. 485.477, 3ª Câm., rel. Juiz João Saletti, j. em 24-7-1997; Ap. 487.390, 5ª Câm., rel. Juiz
Francisco Thomaz, j. em 30-7-1997; Ap. 485.991, 7ª Câm., rel. Juiz José Emmanoel França, j. em 22-7-1997.
166. Ap. 474.637, 4ª Câm., rel. Juiz Celso Pimentel, j. em 18-2-1997; Ap. 472.765, 7ª Câm., rel. Juiz Antonio
Marcato, j. em 11-3-1997.
167. Ap. 450.332, 4ª Câm., rel. Juiz Mariano Siqueira, j. em 9-4-1996; Ap. 455.603, 2ª Câm., rel. Juiz Vianna
Cotrim, j. em 13-5-1996; Ap. 462.646, 1ª Câm., rel. Juiz Ricardo Tucunduva, j. em 29-7-1996.
168. Esse artigo, intitulado “Liquidação de sentença nas ações acidentárias”, foi elaborado em dezembro de
1995, quando os autores ainda estavam em exercício no Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de
Acidentes do Trabalho, e encaminhado a todos os promotores de justiça do Estado de São Paulo e a diversos
colegas de outros Estados, via mala-direta.
 169. STJ, REsp 154.351, 6ª T., rel. Min. Vicente Leal, j. em 9-12-1997, DJ de 2-2-1998, p. 171; 2º TAC, AI
471.777, 11ª Câm., rel. Juiz Clovis Castelo, j. em 30-9-1996; AI 484.721, 12ª Câm., rel. Juiz Gama Pellegrini, j. em
24-4-1997.
170. José Rogério Cruz e Tucci, artigo “Novo CPC traz mudanças no cumprimento definitivo de sentença,
disponível em <www.conjur.com.br>.
171. “O art. 136 da Lei n. 8.213/91 não interfere em qualquer determinação do art. 29 da mesma Lei, por
versarem sobre questões diferentes. Enquanto aquele ordena a exclusão do valor teto do salário de contribuição para
um determinado cálculo, este estipula limite máximo para o próprio salário de benefício” (REsp 215.882, 5ª T., rel.
Min. Edson Vidigal, j. em 17-8-1999, DJ de 20-9-1999); art. 29 da Lei n. 8.213/91: “O valor do salário de benefício
não será inferior ao de um salário mínimo, nem superior ao do limite máximo do salário de contribuição na data inicial
do benefício. Segundo precedentes, após o somatório e a apuração da média, deve ser observado o valor limite do
salário de benefício, conforme estipulado pelo art. 29, § 2º” (EDiv no REsp 158.437, 3ª Seção, rel. Min. José
Arnaldo, j. em 23-6-1999, DJ de 6-9-1999).
172. Vide primeira parte, Capítulo 3, item 5.1.
173. Comentários à Consolidação das Leis do Trabalho, 23. ed., São Paulo: Saraiva, p. 114.
174. Devida a adoção de 240 horas na composição do salário de contribuição – Inteligência do art. 28, § 2º, da
Lei n. 8.213/91 em sua redação original (TJSP, Ap. 0144351-62.2006.8.26.0000, 17 ª Câm. Dir. Público, rel. Des.
Nelson Biazzi, j. em 17-7-2017).
175. 2º TAC, REO 763.433-00/7, 10ª Câm., rel. Juiz Nestor Duarte, j. em 4-12-2002.
176. “Art. 29-B. Os salários de contribuição considerados no cálculo do valor do benefício serão corrigidos mês
a mês de acordo com a variação integral do Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, calculado pela
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.”
177. O art. 41 foi revogado pela Lei n. 11.430, de 2006.
Art. 41-A: “O valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do
salário mínimo, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do último reajustamento, com base no
Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística – IBGE”.
178. Atualização monetária – Indexadores – De 1-7-2009 a 31-12-2013, aplica-se a TR, nos termos da Lei n.
12.309/2010 – A partir de 1º-1-2014, o valor inscrito em precatório/RPV, relativo à administração pública federal,
volta a ser corrigido pelo IPCA-E – Plenário do STF que, em 25-3-2015, modulou os efeitos na ADI n. 4.357 e
resguardou a utilização do IPCA-E, com fundamento nos arts. 27 das Leis n. 12.919/2013 e n. 13.080/2015 (TJSP,
AI 2160369-75.2016.8.26.0000, 17ª Câm. Dir. Público, rel. Des. Antonio Moliterno, data de publicação: 10-8-2018).
179. Sessão Plenária, no julgamento do RE 376.846, rel. Min. Carlos Velloso, 24-9-2003.
180. “A jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça pacificou já entendimento no sentido de ser inaplicável
a UFIR na atualização monetária dos débitos requisitados à autarquia previdenciária” (STJ, REsp 538.123, 6ª T., rel.
Min. Hamilton Carvalhido, j. em 26-5-2004).
 181. 2º TAC, Ap. 553.604, 10ª Câm., rel. Juiz Nestor Duarte, j. em 28-7-1999; 2º TAC, Ap. 553.007, 10ª Câm.,
rel. Juiz Soares Levada, j. em 28-7-1999; STJ, REsp 188.253, 5ª T., rel. Min. José Arnaldo da Fonseca, j. em 17-8-
1999, DJ de 13-9-1999; STJ, REsp 76.920, 5ª T., rel. Min. Hamilton Carvalhido, j. em 3-8-1999, DJ de 13-9-1999.
182. Ap. 406.761, 11ª Câm., rel. Juiz Laerte Sampaio, j. em 23-6-1994; Ap. 430.221, 7ª Câm., rel. Juiz
Emmanoel França, j. em 9-5-1995.
183. STF, 2ª T., RE 195.135, rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 28-11-1996; RE 208.051, 1ª T., rel. Min. Celso de
Mello, j. em 25-3-1997; RE 213.864, 1ª T., rel. Min. Octávio Gallotti, j. em 24-6-1997.
184. STF, RE 206.638, j. em 4-2-1997, DJU de 15-8-1997, e RE 164.415, j. em 4-2-1997, DJU de 17-10-1997.
185. “Aliás, em caso análogo, a 1ª Turma desta Corte, no julgamento do RE n. 231.412-RS, rel. Ministro
Sepúlveda Pertence, DJU de 10-6-1999, assim decidiu:
‘Previdenciário: reajuste inicial de benefício concedido nos termos do art. 202, caput, da Constituição Federal:
constitucionalidade do disposto no art. 41, II, da Lei n. 8.213/91. Ao determinar que os valores dos benefícios em
manutenção serão reajustados, de acordo com as suas respectivas datas, com base na variação integral do INPC, o
art. 41, II, da Lei n. 8.213/91 (posteriormente revogado pela Lei n. 8.542/92), não infringiu o disposto nos arts. 194,
IV, e 201, § 2º, da CF, que asseguram, respectivamente, a irredutibilidade do valor dos benefícios e a preservação do
seu valor real; se na fixação da renda mensal inicial já se leva em conta o valor atualizado da média dos trinta e seis
últimos salários de contribuição (CF, art. 202, caput), não há justificativa para que se continue a aplicar o critério
previsto na Súmula 260 do extinto Tribunal Federal de Recursos (no primeiro reajuste do benefício previdenciário,
deve-se aplicar o índice integral do aumento verificado, independentemente do mês de concessão)’. Adotados os
fundamentos deduzidos no precedente referido, o agravo resta improvido” (STF, RE 256.103, 1ª T., rel. Min. Sydney
Sanches, j. em 9-4-2002).
186. A primeira lei acidentária no Brasil, o Dec. n. 3.724, de 15-1-1919, previa no máximo três anos de salário
do empregado a título de indenização, paga diretamente pelo empregador. Com a segunda lei, o Dec. n. 24.637, de
10-7-1934, as empresas podiam repassar esse ônus para o Banco do Brasil ou a Caixa Econômica da União. O
SAT, a rigor, transformou-se num seguro comum de acidentes pessoais cujo prêmio estava a cargo do empregador e
a indenização era paga pela seguradora. Essa indenização tarifária manteve-se até a estatização do SAT, em 1967.
187. No ensinamento de José de Aguiar Dias, “não resta espaço para cumular a ação nela baseada e a ação de
direito comum... nem mesmo a faculdade de a vítima ou seus beneficiários de escolher entre as duas ações, ou
exercer opção”. Responsabilidade civil em debate, Rio de Janeiro: Forense, 1993.
188. Editada em 13 de dezembro de 1963, portanto após a Lei n. 3.807/60, a chamada LOPS – Lei Orgânica da
Previdência Social –, que unificou a Previdência Social no Brasil.
189. 2ª T., RE 32.589.
190. Vale a pena chamar a atenção para normas técnicas como a LER/DORT; Benzeno: PAIR, entre outras.
191. “Chiunque cagiona danno al altri nello svolgimento di una attività pericolosa, per sua natura o per
la natura dei mezzi adoperati, è tenuto ad risarcimento, se non prova di avere adottato tutte le misure idonee
a evitare il danno.”
 192. Nesse sentido Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, Código Civil comentado4. ed., São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 628-629. No mesmo sentido, Carlos Roberto Gonçalves, Responsabilidade
civil, 8. ed., São Paulo: Saraiva, 2003, p. 148.
193. Agostinho Alvim, Da inexecução das obrigações e suas consequências, 3. ed., Jurídica e Universitária,
1966.
194. Responsabilidade civil por danos morais, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 31.
195. Projeto de Lei do Deputado Federal Dr. Rosinha, do PT, Paraná, prevê o retorno aos 20 anos. Será quase
impossível, pois o art. 205 do CC, que dá a regra geral, prevê que a prescrição ocorrerá no máximo em dez anos
“quando a lei não lhe haja fixado prazo menor”.
196. Por exemplo, a asbestose e a silicose.
197. Sebastião Geraldo de Oliveira, Indenizações por acidente do trabalho ou doença ocupacional, São
Paulo: LTr, 2006, p. 321.
198. Nesse sentido, REsp 506.416/SP, rel. Min. Barros Monteiro, DJ de 15-8-2005.
199. Direito civil: responsabilidade civil, 19. ed., São Paulo: Saraiva, 2002, p. 194-195.
200. Carlos Roberto Gonçalves, Responsabilidade civil, cit., p. 573.
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As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade

dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República.

É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.
 SUMÁRIO

AGRADECIMENTOS
APRESENTAÇÃO
INTRODUÇÃO

PARTE I – A INSTITUCIONALIDADE DA SEGURANÇA E SAÚDE NO

TRABALHO NO BRASIL
Capítulo 1
O MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO E A SAÚDE E SEGURANÇA
NO TRABALHO . ................................................................................................................ 21
Adolfo Roberto Moreira Santos

Capítulo 2
O MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL E A INSTITUCIONALIDADE NO
CAMPO DA SAÚDE DO TRABALHADOR . ........................................................................... 77
Remígio Todeschini, Domingos Lino e Luiz Eduardo Alcântara de Melo

Capítulo 3
MINISTÉRIO DA SAÚDE: A INSTITUCIONALIDADE DA SAÚDE DO
TRABALHADOR NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE ................................................................ 89
Carlos Augusto Vaz de Souza e Jorge Mesquita Huet Machado

CAPÍTULO 4
SAÚDE E SEGURANÇA NO TRABALHO NO BRASIL: OS DESAFIOS E AS POSSIBILIDADES
PARA ATUAÇÃO DO EXECUTIVO FEDERAL ...................................................................... 113
Luciana Mendes Santos Servo, Celso Amorim Salim e Ana Maria de Resende Chagas

CAPÍTULO 5
A CONSTRUÇÃO DO PERFIL NACIONAL DA SEGURANÇA E SAÚDE DO TRABALHADOR:
ELEMENTOS E SUBSÍDIOS................................................................................................. 133
Rogério Galvão da Silva
PARTE II – AS FONTES DE INFORMAÇÃO PARA A SEGURANÇA E SAÚDE DO
TRABALHO NO BRASIL
CAPÍTULO 6
SISTEMAS DE INFORMAÇÃO DO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO RELEVANTES
PARA A ÁREA DE SAÚDE E SEGURANÇA NO TRABALHO – RAIS, CAGED, SFIT .................. 153
Maria Emilia Piccinini Veras, Maria das Graças Parente Pinto e Adolfo Roberto Moreira Santos

CAPÍTULO 7
MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL: FONTES DE INFORMAÇÃO
PARA A SAÚDE E SEGURANÇA DO TRABALHADOR NO BRASIL ....................................... 201
Eduardo da Silva Pereira

CAPÍTULO 8
AS FONTES DE INFORMAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
PARA A SAÚDE DO TRABALHADOR.................................................................................. 233
Dácio de Lyra Rabello Neto, Ruth Glatt, Carlos Augusto Vaz de Souza, Andressa Christina Gorla
e Jorge Mesquita Huet Machado.

CAPÍTULO 9
INDICADORES DA SAÚDE E SEGURANÇA NO TRABALHO: FONTES DE
DADOS E APLICAÇÕES..................................................................................................... 289
Ana Maria de Resende Chagas, Luciana Mendes Santos Servo e Celso Amorim Salim

CAPÍTULO 10
SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E ESTATÍSTICAS SOBRE SAÚDE E SEGURANÇA
NO TRABALHO: QUESTÕES, PERSPECTIVAS E PROPOSIÇÃO À INTEGRAÇÃO..................... 331
Celso Amorim Salim, Ana Maria de Resende Chagas e Luciana Mendes Santos Servo

CAPÍTULO 11
A FUNDAÇÃO SEADE E OS ESTUDOS SOBRE MORTALIDADE POR ACIDENTES
DE TRABALHO NO ESTADO DE SÃO PAULO ............................................................................ 363
Bernadette Cunha Waldvogel, Rosa Maria Vieira de Freitas e Monica La Porte Teixeira

LISTA DE SIGLAS...................................................................................... 379

SOBRE OS AUTORES ................................................................................ 387
 AGRADECIMENTOS

Este livro é fruto de um compromisso interinstitucional que começou com uma

parceria entre o Ipea e a Fundacentro, mas que logo ganhou vida e corpo com a
importante adesão de pessoas vinculadas aos Ministérios da Previdência Social, do
Trabalho e Emprego e da Saúde, bem como da equipe da Fundação Seade. Todos
se mostraram interessados em contribuir para uma publicação que pretende apoiar
as discussões e o aprimoramento das políticas de saúde e segurança no trabalho
no Brasil. Esse compromisso dos gestores com a política pública e a melhoria
das condições de saúde e segurança dos trabalhadores brasileiros está refletido no
grande esforço feito, o qual incluiu muitas horas extras, em um período de muito
trabalho e em ano de transição de governo. Contamos ainda com o apoio de uma
revisora que se dedicou muito para viabilizar a conclusão desta fase do trabalho
ainda em 2010. A possibilidade de reunir-nos para este empreendimento comum,
quando, após a realização de uma oficina de trabalho, a maioria dos contatos
seguintes foi feita via e-mail, também foi muito gratificante e, nas palavras de
um dos autores, esta foi uma oportunidade “fundamental para que realizássemos
essas sínteses de nossos cotidianos de trabalho”. Nós, como organizadores
do livro e autores de alguns de seus capítulos, só compreendemos a dimensão
da proposta ao longo do processo de sua execução. O esforço foi grande, mas
muito recompensador. Em 2011, apresentamos ao público o resultado deste
trabalho coletivo.

Obrigado a todos por este livro.

Ana Maria de Resende Chagas

Celso Amorim Salim
Luciana Mendes Santos Servo
Organizadores
 Apresentação

É com grande satisfação que apresentamos o presente livro, fruto de um esforço

conjunto de especialistas das instituições colaboradoras e resultado do processo
de trabalho para desenvolvimento das pesquisas integrantes do Acordo de Coo-
peração Técnica firmado, em 2008, entre o Ipea e a Fundacentro. Este Acordo
prevê a elaboração de estudos na área de Segurança e Saúde no Trabalho em linhas
de pesquisa que se referem à construção de um perfil nacional, à estimativa de
custos dos acidentes de trabalho e à integração das bases de dados e dos sistemas
de informação relacionados, em algum grau, aos aspectos da SST. Os trabalhos
realizados nas Oficinas de Trabalho para a viabilização das duas últimas linhas
de pesquisas mencionadas suscitaram a idéia de sistematizar em um único docu-
mento as informações afins para a compreensão do que vem a ser a área de SST e
como ela se estrutura no Brasil, com um foco maior sobre o âmbito federal.
Nos trabalhos iniciais de cooperação e de discussão das questões relevan-
tes para a elucidação das intrincadas minúcias operacionais dos sistemas e das
bases de dados necessários às pesquisas que seriam realizadas, contou-se com a
colaboração de técnicos dos Ministérios do Trabalho e Emprego, da Saúde e da
Previdência Social, da Fundação Seade, do Ipea e da Fundacentro, muitos dos
quais assinam os capítulos deste livro.
O que torna este livro especial é reunir não apenas todo o arcabouço relativo
aos aspectos institucionais da organização da SST no Brasil, mas também toda a
informação necessária ao entendimento do que são os sistemas e as bases de dados
que colaboram, ou que podem vir a colaborar, na estruturação de um sistema
integrado de informações para a área de SST. Muito ainda necessita ser feito para o
alcance da coordenação institucional na área de SST, bem como para a integração
dos sistemas de informação, e este livro é mais uma contribuição a esta finalidade.
A participação de especialistas com longa vivência na área, na elaboração dos capí-
tulos, possibilita a grata surpresa de encontrar em suas páginas relatos detalhados
só possíveis aos muito íntimos com os temas tratados.
Pretende-se com esta publicação disponibilizar, ao público afeito à área de
SST e aos estudantes que venham a se formar para atuar na área, informações
relevantes que, esperamos, frutifiquem para o aprimoramento da SST.

Boa leitura!
Marcio Pochmann Eduardo de Azeredo Costa
Presidente do Ipea Presidente da Fundacentro
 INTRODUÇÃO

Este livro é um dos resultados do Acordo de Cooperação Técnica firmado entre o

Ipea e a Fundacentro ao final de 2008, com vigência inicial de cinco anos, tendo
como objetivo precípuo a implementação de ações conjuntas que assegurem a
realização de estudos e de pesquisas de interesse mútuo, principalmente a respeito
de temas concernentes às políticas de Saúde e Segurança no Trabalho (SST).
Em termos operacionais, este Acordo está sendo executado por meio de
três linhas de pesquisa, que, por sua vez, compreendem cinco projetos, assim
distribuídos: Linha 1 – Estatísticas e indicadores em SST, sob a coordenação da
Fundacentro e composta pelos projetos “Prospecção e diagnóstico técnico dos
bancos de dados e remodelagem das estatísticas e indicadores sobre a saúde do
trabalhador (PRODIAG – Fase II) – Projeto piloto” e “Pesquisa sobre mortalidade
por acidentes do trabalho nos Estados de São Paulo e Minas Gerais”; Linha 2 –
Custos econômicos e sociais dos acidentes de trabalho, que, coordenada pelo
Ipea, também inclui dois projetos: “Custos econômicos dos acidentes de trabalho
no Brasil: uma abordagem exploratória a partir de bases de dados secundários”
e “Custos econômicos dos acidentes de trabalho: estimativa nos setores de
transportes e da construção civil de Minas Gerais”; Linha 3 – Avaliação de
políticas públicas em SST, sob responsabilidade da Fundacentro, com o projeto
“Perfil Nacional da Segurança e Saúde no Trabalho”.
A par dos arranjos interinstitucionais em curso, postos como pré-requisitos
à execução dos projetos citados, há que se destacar, por ora, a realização de duas
oficinas de trabalho envolvendo, além de técnicos e pesquisadores do Ipea e
da Fundacentro, participantes dos Ministérios da Previdência Social, Saúde
e Trabalho e Emprego. Estas oficinas, fundamentadas no tema “Integração de
Bases de Dados Relacionadas à Saúde do Trabalhador no Brasil”, propiciaram não
apenas uma avaliação do estado da arte das informações na área, como também
se constituíram em instâncias para se debaterem aspectos relevantes remetidos
aos meandros da chamada institucionalidade em SST. Importante é que ambas as
oficinas balizaram novas perspectivas em relação ao avanço da integração das ações
interministeriais na área, sendo este livro, estruturado em duas partes principais,
um de seus desdobramentos imediatos.
Antes, porém, de se apresentarem os capítulos que o compõem, registre-se
a sua inserção contributiva no cenário atual, quando o país busca formular e
implementar a sua Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho (PNSST)
visando, sobretudo, “a promoção da saúde e a melhoria da qualidade de vida do
trabalhador, a prevenção de acidentes e de danos à saúde advindos ou relacionados
ao trabalho ou que ocorram no curso dele”, preconizando, nesta direção, a “elimi-
nação ou redução dos riscos nos ambientes de trabalho”, conforme o documento
da Comissão Tripartite de Saúde e Segurança no Trabalho (CT-SST), elaborado
em 2010. Seus princípios são os seguintes: “a universalidade; a prevenção; a pre-
cedência das ações de promoção, proteção e prevenção sobre as de assistência,
reabilitação e reparação; o diálogo social; a integralidade”.
Por conseguinte, sob o mote do objetivo e dos princípios dessa Política, este
livro, ao encerrar contribuições focais de técnicos e pesquisadores no âmbito da
Administração Federal e da Fundação Seade de São Paulo, busca especialmente
resgatar trajetórias que, embora aqui particularizadas, são arroladas sob a premissa
da pertinência de se ter na transversalidade de ações o requisito para se atingir a
sua maior eficácia e eficiência, ou seja, por meio das instâncias governamentais
que se articulam acerca do tema SST.
Exatamente por isso, um livro que, ao tempo que resgata a SST sob a pers-
pectiva de mecanismo de proteção social, direito e oportunidade, perpassando
pela estrutura produtivo-tecnológica de informações, propõe-se a trazer a público
elementos para uma melhor compreensão tanto da inserção institucional dessa
área nos ministérios supracitados como uma descrição dos sistemas de informa-
ção disponíveis nos órgãos federais que permitem realizar análises na área. Em
outras palavras, busca descrever o processo histórico e as recentes mudanças na
institucionalização da SST no país; sistematizar informações afins e facultar o
seu uso na elaboração das ações tópicas; descrever os sistemas de informação e
disseminar informações sobre a natureza e as especificidades dos mesmos.
Justifica-se tal procedimento na medida em que três ministérios vêm apre-
sentando mudanças na inserção e na institucionalização do tema SST, incluindo a
criação de estruturas funcionais específicas, a mudança de enfoque da política e a
reorganização e a redistribuição interna de responsabilidades. Adicionalmente, há
vários sistemas de informações gerenciados por órgãos do governo federal e que
deveriam apoiar a elaboração de políticas e programas em SST.
Em resumo, a documentação e a descrição desses processos de instituciona-
lização e de sua correlação, bem como dos sistemas de informação apresentam-
se como uma oportunidade tanto para ampliar o conhecimento sobre o tema,
quanto para discussões sobre a coordenação e a integração das ações em SST. Daí
a participação direta dos técnicos dos ministérios mencionados, aos quais foram
solicitadas duas abordagens distintas. Uma com o histórico da institucionaliza-
ção da SST e suas mudanças recentes, incluindo neste processo a elaboração das
políticas de cada órgão. Outra descrevendo tecnicalidades inerentes e produtos
de cada um dos sistemas de informação sob os seus respectivos raios de ação.
Em complemento, textos de técnicos e pesquisadores do Ipea e da Fundacentro
reportam-se a assuntos como o balanço das condições institucionais, os subsídios
e elementos à construção do perfil nacional de SST, os indicadores mais usuais
e alternativas à sua remodelagem, os problemas, as perspectivas e a proposição à
integração das informações, além de metodologias e experiências com a vincula-
ção de dados.
Uma observação pontual: por falta de unanimidade e, sobretudo, em res-
peito às colocações originais dos próprios autores, mantêm-se aqui as expressões
segurança e saúde no/do trabalho, saúde e segurança do/no trabalho não propria-
mente como sinônimos, mas tal como grafadas pelos autores dos capítulos deste
livro. O mesmo vale para acidente de/do trabalho.

...
A primeira parte, dedicada às dimensões setoriais da institucionalidade da
SST no Brasil, propõe-se a apresentar a evolução e a situação vigente em cada um
dos ministérios mencionados.
Inicia-se com o artigo de Santos, que explora amiúde, entre as atribuições
do Ministério do Trabalho e Emprego, a fiscalização do trabalho, a aplicação
de sanções previstas em normas legais ou coletivas, bem como as ações de SST.
Nesta direção, aporta importantes exemplos históricos, destaca a estrutura
e as competências do Ministério e o papel da OIT. Também faz uma análise
da tendência normativa, incluindo um balanço dos aspectos constitucionais e
infraconstitucionais, seguido de uma apresentação das Normas Regulamentadoras
de SST. Na sequência, destaca o papel da inspeção do trabalho, incluindo o seu
surgimento e desenvolvimento no mundo, para, em seguida, se deter na análise
do modelo atualmente aplicado no Brasil, assim como o seu melhor planejamento
na área de SST. Ademais, são discutidas dimensões específicas da articulação
intragovernamental e com outros atores sociais. Ao final, tece considerações sobre
a realidade atual, associando-as a desafios e perspectivas.
Todeschini, Lino e Melo, após análise sucinta da evolução histórica dos
benefícios acidentários em face do quadro de acidentes e doenças do trabalho,
detêm-se nas mudanças mais recentes na institucionalidade do Ministério
da Previdência Social no campo da saúde do trabalhador, como o combate à
subnotificação das doenças profissionais com o Nexo Técnico Epidemiológico
Previdenciário (NTEP), o novo seguro de acidente do trabalho e a implantação
do Fator Acidentário de Prevenção (FAP), além da criação, em 2007, do
Departamento de Políticas de Saúde e Segurança Ocupacional (DPSO),
também responsável pela revitalização e estudos sobre reabilitação profissional.
Sequencialmente, analisam o papel da CT-SST na revisão e na ampliação da
proposta da PNSST. Por fim, a exemplo dos países da OCDE, sugerem discussões
sobre a necessidade de uma Agência Nacional de Trabalho e Saúde, de forma a
ampliar a institucionalidade governamental. No âmbito da DPSO, aventam
a importância de se criar uma Superintendência de Riscos Profissionais.
Por sua vez, Souza e Machado, ao reterem a inclusão da Saúde do Trabalha-
dor como campo de práticas institucionais no SUS, destacam a participação dos
trabalhadores na gestão e nas ações de assistência, por intermédio da avaliação
dos impactos das tecnologias, da informação sobre os riscos nos ambientes de tra-
balho, da revisão periódica da listagem oficial de doenças originadas no processo
de trabalho, além da garantia de interdição em situações de risco no ambiente de
trabalho. Neste sentido, dão ênfase às ações de promoção e vigilância sobre os
processos e ambientes de trabalho ante as ações curativas. Ainda discorrem sobre a
evolução da inserção institucional da Saúde do Trabalho no Ministério da Saúde,
a criação e a estruturação da RENAST – cujo eixo integrador, mas sob a perspec-
tiva de descentralização de ações, seria a rede do CEREST –, o processo de devo-
lução da 3ª Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador, o papel da articulação
intersetorial e, por fim, a proposta da PNSST.
No capítulo 4, Servo, Salim e Chagas buscam uma análise da institucio-
nalidade inerente à tríade Trabalho-Previdência-Saúde, a partir de suas particu-
laridades anteriormente apresentadas. O foco é sobre a atuação federal em SST.
Reapresentam, sumariamente, as discussões de atribuições, os processos anteriores
de articulação e a Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho (PNSST)
e fazem referência aos desafios para a sua efetiva implementação. Neste sentido,
discutem, também, as possibilidades de resposta frente a um mercado de trabalho
heterogêneo, no qual convivem trabalhadores com carteira de trabalho assinada,
com trabalhadores sem carteira, autônomos, empregados domésticos, rurais,
entre outros. A partir de rápido resumo das principais questões apresentadas ao
longo do texto e de sua limitação por realizar a análise sob a perspectiva federal,
apresentam suas considerações finais.
Finalizando esta seção, Galvão da Silva, a partir de um amplo levantamento
bibliográfico e documental, sustenta a complexidade inerente à formulação de
políticas públicas e a definição de planos, estratégias e ações em SST. Nesta dire-
ção, destaca a pertinência de amplos diagnósticos, sob a forma de perfis nacionais,
para o fortalecimento da capacidade dos países e para o planejamento de políticas,
planos e programas nacionais na área. Para isso, apresenta aspectos conceituais,
discorre sobre as recomendações da OIT e as ações da OMS por meio de sua
Rede Global de Centros Colaboradores em Saúde Ocupacional, para indicar
os principais elementos a serem contemplados na construção do perfil nacional
de SST. Enfim, um resgate oportuno de iniciativas internacionais, sendo que o
aprimoramento do conjunto de descritores e indicadores dos perfis, atrelados aos
recursos dos sistemas de informação, deve ser contemplado sob uma estratégia de
longo prazo, preferencialmente com datação predeterminada.

...
A segunda parte enfoca aspectos mais operacionais de cada um dos sistemas
de informação, além de priorizar um delineamento de problemas remetidos à inte-
gração de dados e às discussões sobre as perspectivas nesta área, seguido do registro
de experiências já realizadas acerca da vinculação de dados de fontes diversas.
No âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego, Veras, Pinto e Santos
apresentam os sistemas de informação relevantes para a área de SST: Rais, CAGED
e SFIT. Para os dois primeiros, são apresentados conceitos, metodologias, princi-
pais indicadores, o seu uso e potencialidades para a SST, além de algumas limita-
ções. Ambos compõem o Programa de Disseminação de Estatísticas do Trabalho
(PDET), com acessos alternativos e fins diversos. Por sua vez o SFIT suporta as
atividades de inspeção das normas de proteção, segurança e medicina do traba-
lho, reunindo dados sob a forma modular. O módulo Investigação de Acidente
de Trabalho foi incluído em 2001. É composto por dois submódulos: um com
informações estritas do acidente, denominado Dados do Acidente, e outro com
as do(s) acidentado(s), denominado Dados do Acidentado. Desde então, a análise
dos acidentes passou a ser uma das prioridades da inspeção trabalhista, sobretudo
os acidentes graves – fatais e não fatais – comunicados ao MTE.
Em relação às informações sobre acidentes de trabalho da Previdência Social,
Pereira – observando a sua importância ao longo das últimas quatro décadas no
registro, no armazenamento e na produção de dados e estatísticas sobre saúde e
segurança do trabalhador no Brasil – apresenta os principais sistemas de informação
que as coletam e armazenam, acrescentando sua utilização na análise dos acidentes
de trabalho e as limitações que lhe são inerentes. Nesta direção, pela ordem, mas
pontuando os ajustes e os aperfeiçoamentos que as qualificam no tempo, parti-
cularmente quanto às melhorias da cobertura e da disponibilidade de dados, dis-
corre sobre a Comunicação de Acidente do Trabalho (CAT), seguida do Cadastro
Nacional de Informações Sociais (CNIS) e da Guia de Recolhimento do FGTS e
Informações à Previdência Social (GFIP). Com detalhes, dispõe as variáveis que
compõem estes sistemas, o que induz novas alternativas à produção de estatísticas e
indicadores em SST. Em adição, pondera questões na perspectiva de novos avanços
destes sistemas.
Na esfera do Ministério da Saúde, como resultado de todo um trabalho de
equipe – i. é, Rabello Neto, Glatt, Souza, Gorla e Machado –, sob o marco da
evolução das informações na vigilância de agravos relacionados ao trabalho, são
analisadas, com riqueza de detalhes, as principais fontes de informação do SUS
para a saúde do trabalhador, ou seja, o Sistema de Informação de Agravos de
Notificação (Sinan), o Sistema de Informação sobre Mortalidade (SIM) e o Sistema
de Informações Hospitalares (SIH). Detalhes que incorporam um histórico e
características gerais de cada sistema, seus objetivos, os dados disponíveis, bem
como suas possibilidades de uso na área de Saúde do Trabalhador. São sistemas
que, ao incorporarem importantes ajustes, hoje aportam contribuições específicas
no rol das fontes que delimitam a produção de estatísticas e indicadores sobre os
agravos à saúde remetidos aos ambientes de trabalho. O conjunto de variáveis que
os conformam é essencial à melhoria das informações requeridas no campo da SST.
A análise dos indicadores mais usuais em SST é realizada por Chagas, Servo
e Salim, onde se privilegiam suas principais fontes de dados, suas aplicações e
possibilidades. Nesta oportunidade, são apresentados aqueles sugeridos pela OIT,
bem como os utilizados pela OMS e pelos ministérios detentores da informação.
Ressalta-se a evolução da norma que induz ao aprimoramento dos indicadores.
Alguns de seus limites são destacados, assim como a discussão de alternativas
pontuais para a sua melhoria, ou seja, a construção de novos indicadores que
reflitam as circunstâncias em que o trabalho é exercido – como jornada excessiva,
formação educacional, formação específica –, além de outros indicadores
compostos ou sintéticos mais abrangentes, que busquem retratar a qualidade no
trabalho, todos sob a perspectiva de sua relevância social e propriedades desejáveis
no que tange à sua instrumentalidade na avaliação de ações tópicas em SST.
O capítulo 10, elaborado por Salim, Chagas e Servo, busca contribuir com
elementos técnicos e subsídios analíticos acerca da harmonização do conjunto
de informações sobre saúde e segurança no trabalho no Brasil, destacando, em
especial, a análise dos pontos críticos no processo de planejamento de um sistema
interorganizacional para o setor público e sua convergência com as diretrizes da
PNSST. Para isso, pressupõe a quebra de paradigmas na sua concepção, construção
e gerenciamento em um ambiente colaborativo, ou seja, através de uma maior
integração das organizações afins, ampliando, por conseguinte, as discussões sobre
um problema de interesse maior para a sociedade, que ainda carece do devido
equacionamento. Situação justificada por razões técnicas, por interesses setoriais e
pela falta de prioridades. Questões relativas à importância da intersetorialidade
e da transversalidade das ações, assim como a interdisciplinaridade e a aplicação
de tecnologias de informação são aqui retomadas.
Por último, mas importante pela efetividade de seus pressupostos
metodológicos, registrem-se as pesquisas e as atividades desenvolvidas pela
Fundação Seade, sobretudo remetidas à sua experiência histórica com a
vinculação (linkage) de base de dados, apresentadas por Waldvogel, Freitas
e Teixeira. São contribuições pioneiras, cabendo, em especial, citar o
dimensionamento dos acidentes de trabalho fatais a partir da vinculação
das informações da CAT com as da Declaração de Óbito –, o que possi-
bilitou o desenvolvimento de um modelo de vinculação, sobretudo por
intermédio de projeto desenvolvido em parceria com a Fundacentro.
Enfim, uma oportuna descrição sobre o desenvolvimento e o aprimo-
ramento de uma nova perspectiva de pesquisa, especialmente com a apli-
cação de técnicas de vinculação determinística a diferentes bases de dados
passíveis de serem adaptados às especificidades de cada fonte utilizada.
E mais, por utilizar registros administrativos, a aplicação desta metodologia
apresenta vantagens como baixo custo e contínua periodicidade.

...
Embora inicialmente se traduzisse como fruto da parceria interinstitucional
entre o Ipea e a Fundacentro, o presente livro, inequivocamente, tem o seu marco
institucional ampliado pela decisiva participação dos Ministérios da Saúde, da
Previdência Social e do Trabalho e Emprego, além da Fundação Sistema Estadual
de Análise de Dados (Seade).
De fato, sem a aquiescência de suas direções setoriais, que designaram nomes
e consignaram responsabilidades pontuais aos chamados realizados na elaboração
dos capítulos, não teria sido possível a conclusão desta tarefa e tampouco a sua
publicação em um tempo efetivamente curto. Sendo assim, registre-se a gratidão
dos organizadores a todas as instituições que tornaram possível esta obra,
especialmente pelas contribuições relevantes dos autores colaboradores, que, sem
dúvida, alargaram os horizontes à proposta inicial deste livro.
Neste sentido, espera-se que compromissos possam ter continuidade e
que próximas e necessárias ações conjuntas possam ser retomadas na busca de
melhorias do desempenho e da convergência das ações que compreendem o vasto
campo da SST no país, marcadamente em relação à produção e à disseminação
de conhecimentos que possam suportá-las como um todo.

Ana Maria de Resende Chagas

Celso Amorim Salim
Luciana Mendes Santos Servo
Organizadores
Parte I
A INSTITUCIONALIDADE
DA SEGURANÇA E SAÚDE
NO TRABALHO
NO BRASIL
 CAPÍTULO 1

O MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO E A SAÚDE

E SEGURANÇA NO TRABALHO

Adolfo Roberto Moreira Santos

1 APRESENTAÇÃO
Na atual estrutura organizacional do Estado brasileiro compete ao Ministério do
Trabalho e Emprego (MTE), entre outras atribuições, a fiscalização do trabalho, a
aplicação de sanções previstas em normas legais ou coletivas sobre esta área, bem
como as ações de segurança e saúde no trabalho (BRASIL, 2003a).
Embora na esfera das relações saúde/trabalho exista alguma sobreposição
de atribuições com o Ministério da Saúde (MS) e o Ministério da Previdência
Social (MPS), fica basicamente a cargo do MTE a regulamentação complementar
e a atualização das normas de saúde e segurança no trabalho (SST), bem como
a inspeção dos ambientes laborais para verificar o seu efetivo cumprimento.
De modo mais específico, o MTE atua sobre as relações de trabalho nas quais
há subordinação jurídica entre o trabalhador e o tomador do seu serviço
(exceto quando expressamente estabelecido em contrário nas normas legais
vigentes). É sobre estas suas duas atividades, normatização e inspeção trabalhista,
principalmente na área de SST, que se tratará ao longo do presente capítulo.
Nesta explanação, as expressões saúde no/do trabalho, saúde e segurança
do/no trabalho (e vice-versa) são utilizadas como sinônimos. O mesmo vale para
inspeção do trabalho (ou trabalhista), fiscalização trabalhista (ou do trabalho) e
auditoria fiscal no trabalho. Não se utilizará a denominação vigilância em saúde
do trabalhador, embora de uso corrente em textos da área da saúde Os dados,
as normas vigentes, a estrutura administrativa, entre outros, informados no
presente capítulo, têm como referência o mês de junho de 2010, exceto quando
expressamente afirmado em contrário.
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

2 CONSIDERAÇÕES HISTÓRICAS
Que o trabalho é fonte de lesões, adoecimento e morte é fato conhecido desde a
Antiguidade. Embora de modo esparso, há citações de acidentes de trabalho em
diversos documentos antigos. Há inclusive menção a um deles no Novo Testamento
de Lucas (o desabamento da Torre de Siloé), no qual faleceram dezoito prováveis
trabalhadores. Além dos acidentes de trabalho, nos quais a relação com a atividade
laboral é mais direta, também existem descrições sobre doenças provocadas pelas
condições especiais em que o trabalho era executado. Mais de dois mil anos antes da
nossa era, Hipócrates, conhecido como o Pai da Medicina, descreveu muito bem
a intoxicação por chumbo encontrada em um trabalhador mineiro. Descrições
do sofrimento imposto aos trabalhadores das minas foram feitas ainda no tempo
dos romanos (ROSEN, 1994, p. 39-40, p. 45-46; MENDES, 1995, p. 5-6).
Em 1700, o médico Bernardino Ramazzini publicou seu famoso livro De Morbis
Artificum Diatriba, no qual descreve minuciosamente doenças relacionadas ao
trabalho encontradas em mais de 50 atividades profissionais existentes na época
(RAMAZZINI, 1999). Apesar dessas evidências, não há informação de qualquer
política pública que tenha sido proposta ou implementada para reduzir os riscos
a que esses trabalhadores estavam submetidos. Nesses períodos, as vítimas dos
acidentes/doenças relacionadas ao trabalho eram quase exclusivamente escravos e
pessoas oriundas dos níveis considerados como os mais inferiores da escala social.
Durante a Revolução Industrial, iniciada na Inglaterra em meados do século
XVIII, houve um aumento notável do número de agravos relacionados ao trabalho.
Isso decorreu do uso crescente de máquinas, do acúmulo de operários em locais
confinados, das longas jornadas laborais, da utilização de crianças nas atividades
industriais, das péssimas condições de salubridade nos ambientes fabris, entre
outras razões. Embora o assalariamento tenha existido desde o mundo antigo, sua
transformação em principal forma de inserção no processo produtivo somente
ocorreu com a industrialização.
A conjunção de um grande número de assalariados com a percepção coletiva
de que o trabalho desenvolvido era fonte de exploração econômica e social,
levando a danos à saúde e provocando adoecimento e morte, acarretou uma
inevitável e crescente mobilização social para que o Estado interviesse nas relações
entre patrões e empregados, visando à redução dos riscos ocupacionais. Surgem
então as primeiras normas trabalhistas na Inglaterra (Lei de Saúde e Moral dos
Aprendizes, de 1802), que posteriormente foram seguidas por outras semelhantes
nas demais nações em processo de industrialização (ROSEN, 1994, p. 302-315).
A criação da Organização Internacional do Trabalho (OIT), em 1919, logo após
o final da Primeira Grande Guerra, mudou acentuadamente o ritmo e o enfoque
das normas e práticas de proteção à saúde dos trabalhadores, sendo atualmente a
grande referência internacional sobre o assunto.
22
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

No Brasil, o mesmo fenômeno ocorreu, embora de forma mais tardia em

relação aos países de economia central. Durante o período colonial e imperial
(1500-1889), a maior parte do trabalho braçal era realizada por escravos
(índios e negros) e homens livres pobres. A preocupação com suas condições
de segurança e saúde no trabalho era pequena e essencialmente privada.
O desenvolvimento de uma legislação de proteção aos trabalhadores surgiu
com o processo de industrialização, durante a República Velha (1889-1930).
Inicialmente esparsa, a legislação trabalhista foi ampliada no Governo Vargas
(1930-1945) com a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), instituída pelo
Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943 (BRASIL, 1943). Dentro da linha
autoritária, com tendências fascistas, que então detinha o poder, essa legislação
buscou manter as demandas sociais e trabalhistas sob o controle do Estado,
inclusive com a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, em
26 de novembro de 1930 (MUNAKATA, 1984, p. 62-82). Boa parte dessa
legislação original foi modificada posteriormente, inclusive pela Constituição
da República Federativa do Brasil (CRFB), de 10 de outubro de 1988 (BRASIL,
1988c). Porém, muitos dos seus princípios e instituições continuam em vigor,
tais como os conceitos de empregador e empregado, as características do vínculo
empregatício e do contrato de trabalho, a Justiça do Trabalho e o Ministério
Público do Trabalho, a unicidade e a contribuição sindical obrigatória, entre
outros. A fiscalização do trabalho, então formalmente instituída, só passou a ter
ação realmente efetiva vários anos depois.

3 O MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO – ESTRUTURA E COMPETÊNCIAS

Criado em novembro de 1930, logo após a vitória da Revolução de 30, o
Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio foi organizado em fevereiro do
ano seguinte (Decreto no 19.667/31). Nos anos posteriores (1932-1933) foram
criadas as Inspetorias Regionais e as Delegacias do Trabalho Marítimo, sendo
que as primeiras passaram a ser denominadas Delegacias Regionais do Trabalho
(DRT) em 1940. Em 1960, com a criação do Ministério da Indústria e Comércio,
passou a ser denominado Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS),
já que, naquela época, as Caixas de Aposentadorias e Pensões dos empregados
privados estavam sob a subordinação desse ministério.
Em 1966, por meio da Lei no 5.161, foi criada a Fundação Centro Nacional
de Segurança, Higiene e Medicina do Trabalho (Fundacentro), hoje Fundação
Jorge Duprat Figueiredo, de Segurança e Medicina do Trabalho (Fundacentro),
para realizar estudos e pesquisas em segurança, higiene, meio ambiente e medicina
do trabalho, inclusive para capacitação técnica de empregados e empregadores.
Em 1o de maio de 1974, o MTPS passou a ser Ministério do Trabalho
(MTb), com a vinculação da Fundacentro (fundação de direito público) a este e
23
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

o desmembramento da Previdência Social, que foi constituída como um minis-

tério à parte. Durante breve período, entre 1991 e 1992 (no Governo Collor)
houve novamente a fusão desses dois ministérios. Em 13 de maio de 1992, com
o novo desmembramento, passou a ser denominado Ministério do Trabalho e
da Administração Federal. Outra mudança ocorreu em 1o de janeiro de 1999,
quando passou a ser Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), que é a sua atual
denominação (MTE, 2010a).
A atual estrutura regimental do MTE foi dada pelo Decreto no 5.063, de
3 de maio de 2004, tendo como competência as seguintes áreas (BRASIL, 2004):
• política e diretrizes para a geração de emprego e renda e de apoio ao trabalhador;
• política e diretrizes para a modernização das relações do trabalho;
• fiscalização do trabalho, inclusive do trabalho portuário, bem como
aplicação das sanções previstas em normas legais ou coletivas;
• política salarial;
• formação e desenvolvimento profissional;
• segurança e saúde no trabalho;
• política de imigração; e
• cooperativismo e associativismo urbanos.
Dentro do MTE, as ações de segurança e saúde no trabalho estão
particularmente afeitas à Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT), um dos seus
órgãos específicos singulares, como pode ser observado na figura 1, embora outras
secretarias possam, subsidiariamente, ter algum papel nessa área. A SIT tem, entre
outras, as atribuições descritas a seguir.
1. Formular e propor as diretrizes da inspeção do trabalho, inclusive do tra-
balho portuário, priorizando o estabelecimento de políticas de combate
ao trabalho forçado, infantil, e a todas as formas de trabalho degradante.
2. Formular e propor as diretrizes e normas de atuação da área de segurança
e saúde do trabalhador.
3. Propor ações, no âmbito do Ministério, que visem à otimização de sis-
temas de cooperação mútua, intercâmbio de informações e estabeleci-
mento de ações integradas entre as fiscalizações federais.
4. Promover estudos da legislação trabalhista e correlata, no âmbito de sua
competência, propondo o seu aperfeiçoamento.

24
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

5. Acompanhar o cumprimento, em âmbito nacional, dos acordos e con-

venções ratificados pelo Governo brasileiro junto a organismos inter-
nacionais, em especial à OIT, nos assuntos de sua área de competência.
6. Baixar normas relacionadas com a sua área de competência.
A SIT tem duas divisões. Ao Departamento de Inspeção do Trabalho (DEFIT)
compete subsidiar a SIT, planejar, supervisionar e coordenar as ações da secretaria
na área trabalhista geral (vínculo empregatício, jornadas de trabalho, intervalos in-
tra e interjornadas, pagamento de salários, concessão de férias, descanso semanal,
recolhimento ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço etc.). O Departamento
de Segurança e Saúde no Trabalho (DSST) tem atribuições similares, embora na
área de segurança e saúde no trabalho (serviços de segurança das empresas, controle
médico ocupacional, equipamentos de proteção individual e coletiva, fatores de risco
presentes nos ambientes de trabalho, condições sanitárias nos locais de trabalho etc.).

FIGURA 1
Organograma do Ministério do Trabalho e Emprego

Fonte: MTE.

25
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Cada um dos 26 estados da Federação, além do Distrito Federal, conta

com uma Superintendência Regional do Trabalho e Emprego (SRTE), que até
3 de janeiro de 2008 era denominada Delegacia Regional do Trabalho (DRT).
A estas unidades descentralizadas, subordinadas diretamente ao MTE, competem
a execução, a supervisão e o monitoramento das ações relacionadas às políticas
públicas de responsabilidade deste ministério, na sua área de circunscrição,
obedecendo às diretrizes e aos procedimentos dele emanados e, inclusive, como
responsáveis pela maior parte das ações de fiscalização trabalhista. A sede da SRTE
fica localizada na capital do estado.
Com exceção de quatro SRTE localizadas em estados de menor população
(Amapá, Rondônia, Roraima e Tocantins), todas as demais possuem subdivisões
na sua jurisdição – as Gerências Regionais do Trabalho e Emprego (GRTEs),
atualmente num total de 114. São Paulo, o mais populoso estado da Federação,
tem 25 GRTEs, além da área sob a responsabilidade direta da superintendência.
Além disso, existem mais de 400 Agências Regionais do Trabalho (Artes), nas
mais diversas cidades do país.

4 REFERENCIAL NORMATIVO EM SAÚDE E SEGURANÇA NO TRABALHO

O primeiro código trabalhista brasileiro, a Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT) foi inspirada na Carta del Lavoro, conjunto de normas laborais promulgada
em 1927 pelo regime fascista italiano. Embora submetida a diversas mudanças
ao longo dos anos, vários dos seus princípios gerais ainda continuam em vigor.
Contudo, no que se refere às normas de SST, tratadas especificamente no Capítulo V
do Título II, houve uma alteração fundamental com a nova redação determinada
pela Lei no 6.514, de 22 de dezembro de 1977 (BRASIL, 1977). A partir de então,
as influências mais importantes para a normatização em SST vêm das convenções
elaboradas pela OIT, com reflexo em toda a regulamentação posterior.

4.1 O papel da Organização Internacional do Trabalho

A OIT é uma agência multilateral ligada à Organização das Nações Unidas
(ONU) e especializada nas questões do trabalho. Tem, entre os seus objetivos, a
melhoria das condições de vida e a proteção adequada à vida e à saúde de todos os
trabalhadores, nas suas mais diversas ocupações. Busca promover uma evolução
harmônica das normas de proteção aos trabalhadores. Desempenhou e continua
desempenhando papel fundamental na difusão e padronização de normas e
condutas na área do trabalho.
Tem representação paritária de governos dos seus 183 Estados-membros,
além de suas organizações de empregadores e de trabalhadores. Com sede em
Genebra, Suíça, a OIT tem uma rede de escritórios em todos os continentes.
É dirigida pelo Conselho de Administração, que se reúne três vezes ao ano em
26
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

Genebra. A Conferência Internacional do Trabalho é um fórum internacional

que ocorre anualmente (em junho, também em Genebra) para: i) discutir temas
diversos do trabalho; ii) adotar e revisar normas internacionais do trabalho;
e iii) aprovar as suas políticas gerais, o programa de trabalho e o orçamento.
Nessas conferências, com representações tripartites dos países filiados
(representantes dos governos, empregadores e empregados), são discutidas e
aprovadas convenções sobre temas trabalhistas. As recomendações são instrumentos
opcionais que tratam dos mesmos temas que as convenções e estabelecem
orientações para a política e a ação dos Estados-membros no atendimento destas.
Após aprovação nas conferências plenárias, devem ser apreciadas, num prazo de
18 meses, pelos órgãos legislativos dos seus países, que podem ou não ratificá-las
(ALBUQUERQUE, 2010, p. 1-3).
Embora tal ratificação não seja obrigatória, as linhas gerais de suas
recomendações têm sido implementadas, em maior ou menor grau, em praticamente
todos os países industrializados, principalmente no ocidente capitalista.
A OIT elaborou 188 convenções desde 1919, das quais 158 estão atualizadas.
Destas, o Brasil ratificou 96, embora 82 estejam em vigor, tendo a última ratificação,
da Convenção 151, ocorrido em 15 de junho de 2010.1 A título de comparação,
temos que, até meados de junho de 2010, a Noruega tinha ratificado 91 convenções,
a Finlândia, 82, a Suécia, 77, a Alemanha, 72, o Reino Unido, 68, a Dinamarca,
63 e os Estados Unidos, apenas 14. Ou seja, o Brasil está entre os países que mais
seguem, pelo menos formalmente, as convenções da OIT (ILO, 2010a).
No Brasil, a ratificação ocorre por ato de governo, mediante decreto, depois
de aprovado o texto pelo Congresso Nacional. Embora seja norma infraconstitu-
cional, uma convenção aprovada pode alterar ou revogar normas em vigor, desde
que não dependa de regulamentação prévia e já esteja em vigor internacionalmente.
As convenções da OIT têm sua vigência iniciada doze meses após o registro
de duas ratificações, com duração indeterminada. O prazo de validade de cada
ratificação é de dez anos. Ao término, cada Estado-membro pode denunciá-la,
cessando sua responsabilidade, em relação à mesma, 12 meses após. Não tendo
sido denunciada até 12 meses do término da validade da ratificação, renova-se a
validade tacitamente por mais dez anos (SÜSSEKIND, 2007, p. 30-48).
Das 82 convenções ratificadas e em vigor no Brasil, podemos dizer que 20 tra-
tam especificamente de SST. Esta divisão é um tanto arbitrária, já que é difícil separar

1. Entre as convenções mais recentes, com enfoque na área de SST, ainda não ratificadas pelo Brasil, temos a 184, de
2001 (segurança e saúde na agricultura), com recomendações já incorporadas na legislação nacional, e a 187, de 2006
(estrutura de promoção da segurança e saúde no trabalho), que serviu de base para a elaboração da Política Nacional
de Segurança e Saúde no Trabalho, em implementação.

27
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

normas de saúde e segurança de outras exigências trabalhistas tais como controle de

jornadas, condições para trabalho em minas, intervalos para repouso e alimentação,
entre outras. As Convenções 148 e 155 da OIT, já ratificadas pelo Brasil, podem ser
consideradas as mais amplas e paradigmáticas na abordagem de questões de SST.
A Convenção 148 – contra riscos ocupacionais no ambiente de trabalho
devidos a poluição do ar, ruído e vibração, adotada pela OIT em 1977– foi
ratificada pelo Brasil em 14 de janeiro de 1982. Porém, só foi promulgada pelo
Decreto no 93.413, de 15 de outubro de 1986. Define que a legislação nacional
deve determinar a adoção de medidas que previnam e limitem os fatores de risco
ambientais no local de trabalho, privilegiando as medidas de proteção coletivas
em detrimento das individuais (como o uso de equipamentos de proteção
individual). Estabelece que representantes dos trabalhadores e dos empregadores
sejam consultados ao se estabelecerem parâmetros de controle, participando da
sua implementação e cabendo a estes últimos a responsabilidade pela aplicação
das medidas prescritas. Determina que os representantes podem acompanhar
as ações de fiscalização em SST. Estabelece a necessidade de controle médico
ocupacional dos trabalhadores, sem ônus para os mesmos (ILO, 2010a).
A Convenção 155 – sobre segurança e saúde ocupacional e o meio ambiente
de trabalho, adotada pela OIT em 1981 – foi aprovada no Brasil em 18 de maio de
1992 e promulgada pelo Decreto no 1.254, de 29 de setembro de 1994. É mais
ampla que a Convenção 148. Determina a instituição de uma política nacional
de segurança e saúde dos trabalhadores e do meio ambiente de trabalho, com
consulta às partes interessadas (trabalhadores e empregadores), com o objetivo
de prevenir acidentes e danos à saúde, reduzindo ao mínimo possível as causas
dos riscos inerentes a esse meio. O trabalho deve ser adaptado ao homem e não
vice-versa. Estabelece que os acidentes de trabalho e as doenças profissionais sejam
comunicados ao poder público, bem como sejam efetuadas análises dos mesmos
com a finalidade de verificar a existência de uma situação grave. Exige também
a adoção de dispositivos de segurança nos equipamentos utilizados nos locais de
trabalho, sendo isso responsabilidade dos empregadores. Faculta ao trabalhador
interromper a atividade laboral onde haja risco significativo para sua vida e saúde,
sem que seja punido por isso, bem como reforça o direito à informação, por parte
dos trabalhadores e seus representantes, dos riscos porventura existentes nos locais
de trabalho (ILO, 2010a).
Como já observado, várias outras convenções da OIT, ratificadas pelo
Brasil, versam sobre aspectos de segurança e saúde no trabalho, principalmente
as elaboradas a partir de 1960. Apenas citando as mais recentes, e com impactos
significativos nas normas de SST em vigor no Brasil, podemos enumerar a que
estabelece pesos máximos a serem transportados (127, de 1967), condições de

28
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

funcionamento dos serviços de saúde no trabalho (161, de 1985), uso de asbesto

em condições de segurança (162, de 1986), proteção à saúde dos trabalhadores
marítimos (164, de 1987), seguridade e saúde na construção civil (167, de 1988),
segurança com produtos químicos (170, de 1990), trabalho noturno (171, de
1990), prevenção de acidentes industriais maiores (174, de 1993), prevenção
de acidentes industriais maiores de trabalho em tempo parcial (175, de 1994),
segurança e saúde na mineração (176, de 1995) e as piores formas de trabalho
infantil e sua eliminação (182, de 1999) (ILO, 2010a). Atualmente encontra-se
sob análise do Congresso Nacional a Convenção 184, de 2001 (segurança e saúde
na agricultura).

4.2 Tendências normativas em segurança e saúde no trabalho

Num mundo de mudanças tecnológicas e econômicas muito rápidas, surgem pro-
postas que, à primeira vista, parecem contraditórias. Se, por um lado, os proces-
sos de reestruturação produtiva, a globalização e o aumento da competitividade
econômica internacional colocam na agenda política questões como a diminuição
do tamanho do Estado, menor interferência nas relações capital-trabalho e
redução de direitos trabalhistas, constata-se também aumento significativo das
demandas por aumento da justiça social, da universalização de direitos e da re-
dução dos riscos ocupacionais.
Do ponto de vista da evolução das normas de SST, podemos observar algu-
mas tendências globais e nacionais (OLIVEIRA, 1996, p. 103-116).
1. Avanço da dignificação do trabalho, que, além de necessário para a
sobrevivência dos indivíduos, deve também ser fonte de gratificação,
gerando oportunidade de promoção profissional e pessoal.
2. Consolidação do conceito ampliado de saúde, não se limitando apenas
à ausência de doenças, mas sim o completo bem-estar físico, mental e
social. As exigências normativas devem buscar um agradável ambiente
de trabalho (e não apenas sem agentes insalubres), a preocupação com
a prevenção da fadiga e dos fatores estressantes porventura existentes.
3. Adaptação do trabalho ao homem, reforçando cada vez mais os aspectos
ergonômicos nas normas de SST. Isso ocorre tanto no que se refere a
máquinas, equipamentos e mobiliário, quanto à necessidade de mudança
nos processos de produção, nas jornadas, nos intervalos, entre outros.
4. Direito à informação e participação dos trabalhadores, que, além de
influírem nas normas de SST por meio de seus representantes, têm
direito de serem comunicados sobre os riscos existentes nos seus
ambientes de trabalho e as medidas de controle disponíveis.
29
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

5. Enfoque global do ambiente de trabalho, onde os fatores de riscos

presentes não podem ser considerados como problemas isolados.
Diversos agentes ambientais potencializam-se uns com os outros quanto
aos efeitos adversos. Aspectos como jornadas, intervalos para descanso,
condições em que o trabalho é executado são fatores importantes na
gênese e no agravamento de doenças ocupacionais.
6. Progressividade das normas de proteção, já que o rápido desenvolvimento
científico e tecnológico, bem como o acúmulo de estudos sobre riscos
relacionados ao trabalho e a forma de controlá-los têm determinado uma
preocupação crescente com a necessária revisão e atualização periódica
das normas de SST em vigor.
7. Eliminação dos fatores de risco, com uma tendência cada vez maior
de priorizar, entre as medidas de controle, aquelas que os eliminem,
principalmente as de abrangência coletiva. A neutralização destes riscos, com
o uso apenas de medidas de proteção individual, tem sido prescrita somente
nos casos de impossibilidade de implementação das medidas coletivas.
8. Redução da jornada em atividades insalubres, buscando limitar o tempo
de exposição aos agentes e condições danosas à saúde dos trabalhadores
que não forem adequadamente controladas ou eliminadas por meio das
medidas necessárias já implementadas.
9. Proteção contra trabalho monótono e repetitivo, com o estabelecimento
de regras para que as tarefas repetitivas e monótonas, que não exijam
raciocínio criativo, mas apenas trabalho mecânico, sejam restringidas,
seja com mudanças nos processos de trabalho, proibição de pagamento
sobre produção, limitação da jornada ou mesmo imposição de rodízios.
10. Responsabilização do empregador/tomador de serviço pela aplicação
das normas de SST, dentro do princípio de que quem gera o risco é
responsável por ele. Na presença de terceirização tem sido cada vez
mais frequente o estabelecimento de responsabilidade solidária entre
tomadores de serviços e empregadores formais.

4.3 Saúde e segurança no trabalho na Constituição brasileira

A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), promulgada em 5 de
outubro de 1988, foi fruto da necessidade de superação do regime autoritário
vigente até 1985 e dos anseios de elevação do nível de cidadania das massas.
Consolidou e ampliou direitos trabalhistas já existentes, além de criar outros.
Entre os mencionados no Artigo 7o (direitos de trabalhadores urbanos e rurais) e
relacionados de modo direto ou indireto com a segurança e a saúde do trabalhador,
destacam-se (BRASIL, 1988c):
30
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

• duração do trabalho normal não superior a 8 horas diárias e 44 semanais,

facultada a compensação de horários (inciso XIII);
• jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos
de revezamento, salvo negociação coletiva (inciso XIV);
• repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos (inciso XV);
• gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do
que o salário normal (inciso XVII);
• redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde,
higiene e segurança (inciso XXII);
• seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir
a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou
culpa (inciso XXVIII);
• proibição de trabalho noturno, perigoso, ou insalubre a menores de 18
anos e de qualquer trabalho a menores de 16 anos, salvo na condição de
aprendiz, a partir dos 14 anos (inciso XXXIII).2
Além disso, o Artigo 196 estabelece que “a saúde é direito de todos e
dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem
à redução do risco de doença e de outros agravos (...)”. Embora bastante utó-
pica, esta determinação constitucional tem servido como base para diversas
demandas sociais, inclusive por ambientes de trabalho mais saudáveis, como
obrigação dos empregadores.
O Artigo 114 estabelece a competência da Justiça do Trabalho (órgão
do Poder Judiciário) para conciliar e julgar os dissídios individuais e coletivos
entre trabalhadores e empregadores, inclusive os relacionados às questões de
saúde e segurança. Associa-se a isso o poder do Ministério Público do Trabalho
(MPT) em promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção
de interesses difusos e coletivos (os direitos trabalhistas se enquadram nesta
categoria) concedidos pelo Artigo 129, inciso III. Assim, o Poder Judiciário
tem competência para tutelar judicialmente a saúde do trabalhador, podendo
atuar coativamente, quando demandado, por intermédio da reclamação
trabalhista, do dissídio coletivo e da ação civil pública. Este último instrumento,
juntamente com o Termo de Ajustamento de Conduta, possui um enorme
poder em determinar a melhoria das condições de segurança e saúde no âmbito
das empresas (OLIVEIRA, 2007, p. 110-112).

2. Redação dada pela Emenda Constitucional no 20, de 15 de dezembro de 1998. O texto original permitia trabalho a
partir dos 14 anos, mesmo fora de um processo de aprendizagem.

31
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

4.4 Saúde e segurança no trabalho na legislação infraconstitucional

A legislação brasileira em segurança e saúde ocupacional se desenvolveu inicial-
mente na mesma época e do mesmo modo que a legislação trabalhista em geral.
Ou seja, foi fruto do trabalho assalariado, da rápida urbanização e do processo
de industrialização que se iniciou no país após a abolição da escravatura. Como
o restante da legislação trabalhista, tem como principal documento normativo a
CLT (BRASIL, 1943). Embora nem todas as relações de trabalho subordinado
sejam reguladas por este instrumento jurídico, seus princípios, especificamente na
área de SST, são comuns a outras legislações na área.
Para uma análise da legislação trabalhista nacional, alguns conceitos são necessários:
1. Empregador: “considera-se empregador a empresa, individual ou cole-
tiva, que, assumindo os riscos da atividade econômica, admite, assalaria
e dirige a prestação pessoal de serviços. Equiparam-se ao empregador,
para os efeitos exclusivos da relação de emprego, os profissionais libe-
rais, as instituições de beneficência, as associações recreativas ou outras
instituições sem fins lucrativos, que admitirem trabalhadores como em-
pregados” (BRASIL, 1943).
2. Empregado: “considera-se empregado toda pessoa física que prestar ser-
viços de natureza não eventual a empregador, sob a dependência deste e
mediante salário” (BRASIL, 1943).
3. Empregado doméstico: “aquele que presta serviço de natureza contínua,
mediante remuneração, a pessoa ou família, no âmbito residencial desta,
em atividade sem fins lucrativos” (BRASIL, 1999).
4. Trabalhador por conta própria ou autônomo: “quem presta serviço de
natureza urbana ou rural, em caráter eventual, a uma ou mais empresas,
sem relação de emprego” e também a “pessoa física que exerce, por conta
própria, atividade econômica de natureza urbana, com fins lucrativos ou
não” (BRASIL, 1999).
5. Estagiário: é aquele que está desenvolvendo um estágio, sendo este um
“ato educativo escolar supervisionado, desenvolvido no ambiente de tra-
balho, que visa à preparação para o trabalho produtivo de educandos
que estejam frequentando o ensino regular em instituições de educação
superior, de educação profissional, de ensino médio, da educação espe-
cial e dos anos finais do ensino fundamental, na modalidade profissional
da educação de jovens e adultos” (BRASIL, 2008).
A CLT somente se aplica às relações de trabalho entre empregados e
empregadores urbanos. Para as relações de emprego nas atividades rurais, temos
a Lei no 5.889, de 8 de junho de 1973. Porém, de acordo com o Artigo 1o desta
última norma, são aplicáveis as prescrições da CLT naquilo que com ela não
colidir (BRASIL, 1973).
32
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

Os trabalhadores avulsos são autônomos que laboram na movimentação de

mercadorias e em serviços relacionados, em instalações portuárias e armazéns. São
obrigatoriamente ligados a um órgão gestor de mão de obra, para as atividades
em instalações portuárias, de acordo com a Lei no 9.719, de 27 de novembro de
1998 (BRASIL, 1998). No caso de instalações não portuárias, têm de ser ligados
a um sindicato da categoria, como determina a Lei no 12.023, de 27 de agosto
de 2009 (BRASIL, 2009). Para estes trabalhadores aplicam-se, no que couber,
os preceitos do Capítulo V, Título II da CLT (Da Segurança e da Medicina do
Trabalho), conforme estabelece o Artigo 3o da Lei no 6.514, de 22 de dezembro
de 1977 (BRASIL, 1977). Tal determinação também está expressa nas já citadas
leis que regulam tal tipo de atividade.
Os estagiários têm sua atividade de treinamento regulada pela Lei no 11.788,
de 25 de setembro de 2008. Não são considerados empregados, embora exerçam
atividade com subordinação. Não têm contrato de trabalho, mas sim de estágio,
podendo receber uma ajuda de custo. Apesar disso, estão sujeitos a diversos riscos
ocupacionais, uma vez que desenvolvem atividades nos mesmos locais que os
empregados do estabelecimento de estágio. A legislação em vigor determina
a aplicação das normas vigentes de SST ao contrato de estágio (Artigo 14),
sendo sua implementação responsabilidade da parte concedente, que vem a
ser o empregador dos trabalhadores do local onde se desenvolve o treinamento
(BRASIL, 2008c).
A CLT não se aplica às relações de emprego entre servidores e órgãos
públicos quando estas são regidas por estatutos próprios. Alguns destes estatutos
determinam o cumprimento das normas de SST previstas nessa consolidação, mas,
como o MTE não tem competência legal para impor sanções administrativas por
irregularidades constatadas neste tipo de vínculo empregatício, não há fiscalização
trabalhista para tal grupo de trabalhadores. O mesmo ocorre com relação ao
trabalho doméstico, em que se observam as determinações auto aplicáveis do
Artigo 7o da CRFB e a Lei no 5.859, de 11 de dezembro de 1972, que não
aborda questões de SST, exceto por um opcional atestado de saúde admissional
(BRASIL, 1972). Também não tem validade nas relações entre autônomos e seus
contratantes (regidas pelo Código Civil brasileiro).
Embora no Capítulo II, Título II da CLT estejam estabelecidas diversas
regras quanto à duração da jornada de trabalho, intervalos intra e inter jornadas,
descanso semanal, entre outras, e que estão diretamente relacionadas à saúde dos
trabalhadores, é no Capítulo V do mesmo título onde estão as normas específicas
de SST. Na redação original da CLT havia 70 artigos naquele capítulo, que sofreu
completa reformulação em janeiro de 1967.

33
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Uma segunda modificação completa ocorreu com a Lei no 6.514/1977.

Tal mudança, agora em 48 artigos (154 a 201), ainda está em vigor, com
exceção do Artigo 168, que teve sua redação alterada em outubro de 1989
(BRASIL, 1977). Certamente contribuíram para a modificação deste capítulo
da CLT, pouco mais de dez anos após a primeira, os números assustadores
de acidentes de trabalho comunicados anualmente (1.869.689 acidentes de
trabalho típicos em 1975, um recorde histórico) e as fortes pressões interna-
cionais, inclusive da OIT. Embora o grande fruto dessa mudança tenha sido a
publicação da Portaria MTb no 3.214, no ano seguinte – e que será apresen-
tada posteriormente – alguns aspectos desta nova redação merecem destaque:
1. O cumprimento das normas de segurança e saúde emanadas do
Ministério do Trabalho não desobriga as empresas de cumprirem outras
normas correlatas e oriundas dos estados e municípios (Artigo 154).
2. O Ministério do Trabalho (atual MTE) tem competência de estabelecer
normas complementares sobre segurança e saúde no trabalho, permi-
tindo maior dinamismo na elaboração de normas jurídicas atualizadas
(Artigo 155).
3. Os órgãos descentralizados do MTE (as atuais SRTEs) devem realizar
inspeção visando ao cumprimento de normas de segurança e saúde
(Artigo 156).
4. Os empregadores são obrigados a cumprir e a fazer cumprir as normas
de segurança e saúde no trabalho, instruindo os trabalhadores, facilitan-
do a fiscalização trabalhista e adotando medidas que sejam determina-
das pela autoridade responsável (Artigo 157).
5. Os empregados devem observar as normas de segurança e saúde previs-
tas em normas e inclusive as elaboradas pelo empregador (Artigo 158).
Para as relações de emprego nas atividades rurais, o Artigo 13 da Lei no
5.889/73, já citada, determina que o ministro do Trabalho deve estabelecer
normas específicas para a área de SST por meio de portaria (BRASIL, 1973). Isso
só foi efetivado em 12 de abril de 1988, quase 15 anos depois da determinação
legal, com a Portaria MTb no 3.067, já revogada (BRASIL, 1988b). Atualmente,
as normas SST a serem cumpridas nessas relações estão relacionadas na
Portaria MTE no 86, de 3 de março de 2005, aplicando-se as demais normas
subsidiariamente e naquilo que não conflitar (BRASIL, 2005a).
Em resumo, pode-se dizer que, embora a redução dos riscos inerentes
ao trabalho seja direito constitucional de todos os trabalhadores brasileiros,
conforme determina o Artigo 7o, inciso XXII da CRFB, já mencionado, as
normas infraconstitucionais de SST aqui descritas só protegem especificamente
34
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

os empregados urbanos regidos pela CLT, os empregados rurais, os trabalhadores

avulsos e os estagiários.

4.5 As normas regulamentadoras de saúde e segurança no trabalho

Em decorrência das mudanças ocorridas na CLT com a sanção da Lei no
6.514/1977, em 8 de junho de 1978 é aprovada pelo ministro do Trabalho
a Portaria MTb no 3.214 (BRASIL, 1978), composta de 28 Normas
Regulamentadoras, conhecidas como NRs – uma delas revogada em 2008 –,
que vêm tendo a redação modificada periodicamente, visando atender ao que
recomendam as convenções da OIT. As revisões permanentes buscam adequar as
exigências legais às mudanças ocorridas no mundo do trabalho, principalmente
no que se refere aos novos riscos ocupacionais e às medidas de controle, e são
realizadas pelo próprio MTE, inclusive, por delegação de competência pela
Secretaria de Inspeção do Trabalho. As NRs estão em grande parte baseadas em
normas semelhantes existentes em países economicamente mais desenvolvidos.
As NRs da Portaria no 3.214/1978 são as seguintes (redação atual):
• NR-1 – Disposições Gerais.
• NR-2 – Inspeção Prévia.
• NR-3 – Embargo ou Interdição.
• NR-4 – Serviços Especializados em Engenharia de Segurança e em Me-
dicina do Trabalho – SESMT.
• NR-5 – Comissão Interna de Prevenção de Acidentes – Cipa.
• NR-6 – Equipamento de Proteção Individual – EPI.
• NR-7 – Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional – PCMSO.
• NR-8 – Edificações.
• NR-9 – Programa de Prevenção de Riscos Ambientais – PPRA.
• NR-10 – Segurança em Instalações e Serviços em Eletricidade.
• NR-11 – Transporte, Movimentação, Armazenagem e Manuseio de Materiais.
• NR-12 – Máquinas e Equipamentos.
• NR-13 – Caldeiras e Vasos de Pressão.
• NR-14 – Fornos.
• NR-15 – Atividades e Operações Insalubres.
• NR-16 – Atividades e Operações Perigosas.

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Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

• NR-17 – Ergonomia.
• NR-18 – Condições e Meio Ambiente de Trabalho na Indústria da Construção.
• NR-19 – Explosivos.
• NR-20 – Líquidos Combustíveis e Inflamáveis.
• NR-21 – Trabalho a Céu Aberto.
• NR-22 – Segurança e Saúde Ocupacional na Mineração.
• NR-23 – Proteção Contra Incêndios.
• NR-24 – Condições Sanitárias e de Conforto nos Locais de Trabalho.
• NR-25 – Resíduos Industriais.
• NR-26 – Sinalização de Segurança.
• NR-27 – Registro Profissional do Técnico de Segurança do Trabalho no
Ministério do Trabalho (revogada pela Portaria MTE no 262, de 29 de
maio de 2008).
• NR-28 – Fiscalização e Penalidades.
A NR-1, além de garantir o direito à informação por parte dos trabalhadores,
permite a presença de representantes dos trabalhadores durante a fiscalização das
normas de segurança e saúde. Tal permissão é prevista na Convenção 148 da OIT
(ratificada pelo Brasil). Outro aspecto significativo é o item que autoriza o uso de
normatizações oriundas de outros órgãos do Poder Executivo, diversos do MTE,
o que muito auxilia no processo de fiscalização e correção de anormalidades
encontradas onde a Portaria no 3.214/1978 for omissa.
A NR-3 concede competência aos superintendentes regionais do Trabalho
e Emprego de embargar obra e interditar estabelecimento, setor de serviço,
máquina ou equipamento, caso se verifique grave e iminente risco de ocorrer lesão
significativa à integridade física do trabalhador. Em muitas SRTEs há delegação de
competência para que o inspetor determine o embargo ou interdição imediatos,
até a ratificação (ou não) pelo superintendente. Isso tem agilizado e dado mais
efetividade às ações preventivas, principalmente nas situações que exigem rapidez
para minimizar os riscos encontrados.
As multas previstas na NR-28, quando são infringidos itens da Portaria
no 3.214/78, variam de R$ 402,22 a R$ 6.708,08 por item descumprido, de
acordo com a gravidade da situação encontrada, a existência de reincidência
e o porte da empresa (número de empregados). Esta NR também permite a

36
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

concessão de prazos para regularização de algumas exigências de SST, dentro

de critérios definidos, bem como estabelece os procedimentos necessários para
embargo e interdição.
Além das 28 NRs já relacionadas, outras foram elaboradas posteriormente.
Embora não façam parte da Portaria no 3.214/1978, possuem a mesma estrutura
e a elas se aplicam as regras e os critérios estabelecidos na NR-28, inclusive para
imposição de multas. São as seguintes:
• NR-29 – Norma Regulamentadora de Segurança e Saúde no Trabalho
Portuário (Portaria SSST/MTb no 53, de 17 de dezembro de 1997).
• NR-30 – Segurança e Saúde no Trabalho Aquaviário (Portaria SIT/MTE
no 34, de 4 de dezembro de 2002.
• NR-31 – Segurança e Saúde no Trabalho na Agricultura, Pecuária, Sil-
vicultura, Exploração Florestal e Aquicultura (Portaria MTE no 86, de 3
de março de 2005).
• NR-32 – Segurança e Saúde no Trabalho em Serviços de Saúde (Portaria
MTE no 485, de 11 de novembro de 2005).
• NR-33 – Segurança e Saúde nos Trabalhos em Espaços Confinados (Portaria
MTE no 202, de 22 de dezembro de 2006).
As NRs são a base normativa utilizada pelos inspetores do trabalho do MTE
para fiscalizar os ambientes de trabalho, onde eles têm competência legal de
impor sanções administrativas, conforme já discutido anteriormente. O processo
de elaboração e reformulação destas normas é necessariamente longo, começando
pela redação de um texto-base inicial, consulta pública, discussão tripartite,
redação do texto final, aprovação pelas autoridades competentes e publicação
na imprensa oficial. Todo o processo pode levar anos. Como exemplo, temos
a NR-31, cujo texto começou a ser discutido em novembro de 2001 e só foi
publicada em março de 2005, e ainda assim sem pleno consenso entre todas as
partes envolvidas no processo (CPNR, 2001).3

3. Quando este texto foi concluído, em fins de junho de 2010, as NRs 12 e 20 estavam em processo de reformulação
completa, com nova redação. Além disso, estava sendo elaborada uma nova Norma Regulamentadora, a NR-34
(Condições e Meio Ambiente de Trabalho na Indústria da Construção e Reparação Naval).

37
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

5 A INSPEÇÃO DE SAÚDE E SEGURANÇA NO TRABALHO

A inspeção de saúde e segurança nos ambientes de trabalho pode ser conceituada
como o procedimento técnico por meio do qual se realiza a verificação física nos
ambientes laborais, buscando identificar e quantificar os fatores de risco para os
trabalhadores ali existentes, com o objetivo de implantar e manter as medidas
preventivas necessárias. Neste texto aborda-se exclusivamente a inspeção de SST
realizada por inspetores do MTE, que tem características de polícia administrativa.
No MTE, a fiscalização de SST é realizada exclusivamente pelos auditores-
fiscais do trabalho (AFT) – denominação atual dos seus inspetores do trabalho,
lotados nas suas diversas unidades descentralizadas – e sob a coordenação
técnica da SIT. Embora seja realizada prioritariamente por AFTs subordinados
tecnicamente ao DSST, é responsabilidade de todos estes inspetores, já que este
tipo de inspeção é inseparável daquela realizada para verificar outras exigências
trabalhistas tais como a formalização do contrato, jornadas, períodos de descanso
etc. Desse modo, a apresentação que se segue refere-se em grande parte à inspeção
trabalhista como um todo, e não apenas à realizada na área de SST.

5.1 O surgimento e o desenvolvimento da inspeção trabalhista no mundo

Podemos dizer que a inspeção do trabalho teve o seu marco inicial na Inglaterra,
com o Lord Althorp Act e o Factory Act de 1833, mais de 30 anos após as primeiras
normas trabalhistas. A partir de então foram designados inspetores para o país
(apenas quatro no início), com a finalidade específica de fiscalizar os ambientes
de trabalho, buscando determinar se as normas legais estavam sendo cumpridas.
Essas se referiam principalmente às condições de saúde dos trabalhadores, como
idade mínima, jornadas e salubridade dos estabelecimentos fabris. Inclusive, o
primeiro inspetor do trabalho foi um médico, Robert Baker. Ou seja, a inspeção
do trabalho se iniciou como uma fiscalização de SST.
Após a Inglaterra, os modelos de legislação e inspeção de trabalho se dissemi-
naram pelo continente europeu. Na França, as primeiras leis trabalhistas são apro-
vadas em 1841 e um serviço nacional de inspeção só é criado em 1874. Na futura
Alemanha (ainda não unificada nessa época), as primeiras leis são de 1832 e um
sistema de inspetores fabris só surge em 1853. Esse descompasso constante entre
as leis trabalhistas e a efetivação da fiscalização trabalhista (inclusive no Brasil)
não é simplesmente uma coincidência, mas mostra as dificuldades existentes
quando se busca implantar efetivamente uma legislação social.
No final do século XIX, todos os países europeus industrializados possuíam
grandes centrais sindicais e a inspeção do trabalho, resposta do Estado às
demandas por cumprimento das legislações trabalhistas aprovadas, já era uma

38
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

realidade. Foi a partir das estruturas burocráticas criadas para implementar e

verificar o cumprimento dessas leis que surgiram os Ministérios do Trabalho
(ou equivalentes): na Alemanha, em 1882; na Espanha, em 1883; nos Estados
Unidos, em 1884; no Reino Unido, em 1887; na França, em 1891; e na Bélgica,
em 1894 (MIRANDA, 1999, p. 8).
Apesar desses avanços, às vésperas da Primeira Guerra Mundial, a realidade
das inspeções do trabalho na Europa Ocidental se caracterizava por só abranger
os estabelecimentos industriais de maior porte. As práticas de trabalho não eram
uniformes e em muitos países não existia uma estrutura de fiscalização concebida
como uma atividade institucional do Estado.
Com o fim da Primeira Guerra Mundial, o Tratado de Versalhes, do qual o
Brasil foi um dos signatários, propiciou a criação da OIT, conforme já abordado.
O tratado também determinou que todos os países adotassem um regime de
trabalho realmente humano a fim de proteger e melhorar as condições dos
trabalhadores, sendo a sua não implementação por qualquer país um obstáculo
aos demais no seu esforço para melhorar a sorte dos seus próprios operários.
Precisava que fosse particularmente importante organizar um serviço de inspeção
com o objetivo de assegurar a aplicação das leis e regulamentos para a proteção
dos trabalhadores. Porém, as primeiras reuniões da OIT, a partir de 1919, apenas
formularam recomendações (e não convenções) para que os Estados-membros
organizassem uma inspeção trabalhista.
O grande avanço ocorreu em 1947, logo após a Segunda Guerra Mundial,
com a aprovação da Convenção 81, ratificada pelo Brasil, e a Recomendação
81, estabelecendo a exigência de constituição de um sistema de inspeção do
trabalho para a indústria e o comércio, bem como as condições necessárias para
o seu funcionamento – posteriormente ampliada, em 1995, para os serviços não
comerciais. Em 1969, mais de 20 anos depois, a OIT aprovou a Convenção 129,
aplicando os mesmos princípios para a inspeção na agricultura (OIT, 1986).
Em meados de junho de 2010, 141 países já haviam ratificado a Convenção
81 (com a notável exceção dos Estados Unidos) e a Convenção 129. O Brasil ainda
não ratificou esta última, mas sua legislação está praticamente em conformidade
com os seus princípios gerais.

5.2 As características da inspeção do trabalho no mundo

Existem muitas formas e sistemas de inspeção de trabalho no mundo, com diversas
diferenças. Todavia, as obrigações básicas de todas elas, desde que constituídas
de acordo com as Convenções 81 e 129 da OIT, são (RICHTHOFEN, 2002,
p. 29-33; ILO, 2010a):

39
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

1. Zelar pelo cumprimento das disposições legais relativas às condições

de trabalho e à proteção dos trabalhadores em atividade laboral (sobre
salários, jornadas, contratos, SST etc.). A função não é simplesmente
verificar o cumprimento da legislação trabalhista, mas sim obter a sua
implementação efetiva. Deve-se pautar pelo princípio da legalidade, isto
é, ter por base a legislação nacional existente sobre a matéria, embora
muitas vezes insuficiente e parcial.
2. Fornecer informações técnicas e assessorar os empregadores e
trabalhadores sobre a maneira mais efetiva de cumprir a legislação
trabalhista existente. Os inspetores do trabalho têm a obrigação de
orientar as partes envolvidas no processo de trabalho sobre a melhor
maneira de evitar e corrigir as irregularidades encontradas.
3. Levar ao conhecimento da autoridade competente as deficiências e os
abusos que não estejam especificamente cobertos pelas disposições legais
existentes. Como os inspetores do trabalho têm acesso direto à realidade
do mundo do trabalho, são observadores privilegiados de qualquer
insuficiência da legislação social na área. Assim sendo, possuem uma
função propositiva fundamental para a melhoria das normas de proteção
aos trabalhadores.
A amplitude das missões da inspeção trabalhista varia de país para país.
A competência dos inspetores pode ser restrita a um campo específico, ou pode
ser geral e abarcar toda a legislação laboral. Eles podem também atuar por ramos
de atividades econômicas, ou mesmo em regiões especificas. Esquematicamente,
podemos classificar os tipos de inspeção trabalhista como (RICHTHOFEN,
2002, p. 38-41; ALBUQUERQUE, 2010, p. 6-7):
1. Modelo generalista: a inspeção do trabalho tem várias responsabilidades
abrangendo SST, condições e relações do trabalho, trabalho de migran-
tes e emprego ilegal. França, Portugal, Espanha, Japão e a maioria dos
países de língua francesa e da América Latina de língua espanhola se-
guem este modelo.
2. Modelo Anglo-Escandinavo: a característica mais comum deste modelo
é que a inspeção tem competência principalmente na aplicação das nor-
mas de SST, além de algumas condições gerais de trabalho (usualmente
excluindo salários). Presente nos países nórdicos, Reino Unido, Irlanda
e Nova Zelândia.
3. Modelo federal: a inspeção do trabalho tem ampla gama de responsabi-
lidades, incluindo SST, além de outros atributos das relações de traba-
lho. A autoridade central delega funções às unidades descentralizadas ou
a governos regionais. Austrália, Brasil, Canadá, Alemanha, Índia, Suíça
e os Estados Unidos usam este modelo, em maior ou menor extensão.
40
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

4. Especialistas e inspeções associadas: além da inspeção do trabalho

principal, muitos países têm outras inspeções setoriais, com especialistas
técnicos inspecionando áreas limitadas, sendo mais comum a atuação
em minas, instalações nucleares e transportes. A Áustria, por exemplo,
tem uma inspeção específica para este último setor.
Embora existam muitas diferenças entre as legislações trabalhistas dos
Estados-membros da OIT, algumas características são comuns no que se refere a
direitos e deveres dos inspetores do trabalho. Entre os direitos mais significativos,
e dentro de parâmetros legais, temos: i) livre acesso aos ambientes de trabalho;
ii) capacidade de intimação; iii) estabilidade funcional; e iv) autonomia de
trabalho. Quanto aos deveres mais importantes, temos: i) imparcialidade;
ii) manutenção de segredo profissional; iii) discrição sobre as origens das
denúncias; e iv) independência funcional.

5.3 Mudanças no mundo do trabalho e tendências da inspeção trabalhista

O período entre a Segunda Guerra e o final do século XX caracterizou-se pelo
predomínio de um modelo econômico voltado para as necessidades internas dos
países, com um alto grau de controle estatal e uma legislação trabalhista prescritiva,
de princípio protecionista. Nas empresas estabeleceu-se o modelo fordista de
produção em massa, marcado pela organização do trabalho hierarquizada e força
de trabalho de baixa qualificação, por empregos estáveis e salários fixos.
A partir dos anos 1970, em decorrência de graves crises econômicas mundiais,
esse modelo passa a ser questionado, ampliando-se a defesa do Estado liberal,
que intervém apenas na regulação de conflitos e na garantia do funcionamento
eficiente dos mercados.
Os anos 1980-1990 trazem a hegemonia dessas ideias, em especial com a
queda dos regimes do Leste Europeu. Entram na agenda política a privatização
das empresas, a flexibilização e a desregulamentação das relações trabalhistas.
Paralelamente, a tecnologia de informática e as telecomunicações permitem
não somente a interligação acelerada dos mercados nacionais, mas também a
disseminação de ideias, valores e modelos. É a globalização, ou mundialização,
que tende a se fortalecer com a queda das barreiras comerciais. As mudanças
descritas ainda estão em curso e seu resultado final ainda parece de difícil
previsão. Elas interferem radicalmente e de forma direta nas funções e atividades
da inspeção do trabalho pelos motivos resumidos a seguir (BARRETO, 2002,
p. 1-5; BARRETO; ALBUQUERQUE, 2004, p. 1-9).
1. Desaparecimento de grandes plantas industriais, que se fragmentam e se
concentram em uma única atividade principal, terceirizando as ativida-
des de suporte e de serviços.
41
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

2. Subcontratação de empresas e trabalhadores, muitas vezes em cadeias

complexas, difíceis de serem identificadas, e envolvendo inclusive falsas
relações de autonomia.
3. Proliferação de micro, pequenas e médias empresas, boa parte delas com
precária situação financeira e organizacional, dificultando a abordagem
pela fiscalização tradicional.
4. Tendência continuada das empresas existirem por curtos períodos e tor-
narem-se geograficamente mais móveis (nacional e internacionalmente).
5. Mudança deliberada do capital e do trabalho para regiões ou mesmo
países onde a produção seja organizada com menor custo (trabalhista,
tributário, financeiro).
6. Aumento em todo o mundo, mas principalmente nos países periféricos,
de diferentes formas de produção sem bases geográficas definidas, com
alto nível de informalidade, e pouco visíveis para os agentes do Estado.
7. Aparecimento de redes de empresas virtuais, utilizando redes informati-
zadas, e também com alto grau de informalidade.
8. Aparecimento do denominado desemprego estrutural, em que mes-
mo o crescimento econômico não é capaz de gerar e manter postos
de trabalho.
9. Deterioração das relações humanas no trabalho, com o crescimento de
condições relacionadas ao estresse, de doenças mentais relacionadas ao
trabalho e da violência no trabalho.
10. Introdução rápida de novas tecnologias, muitas vezes de modo rápido e
não planejado, determinando novas formas de se acidentar e adoecer nos
ambientes laborais.
11. Coexistência, em um mesmo local de trabalho, de empresas diversas e
classes distintas de trabalhadores, com diferentes formas de contratação,
benefícios sociais e níveis de SST.
12. Enfraquecimento das entidades representativas dos empregados, entre
outros motivos, pelo desemprego estrutural e pela grande mobilidade
dos trabalhadores entre os diversos tipos de empreendimentos e funções.
13. Inadequação das legislações trabalhistas vigentes nos diversos países, que
não estão apropriadas para as novas formas de trabalho, que tendem a ser
flexibilizadas e/ou enfraquecidas.

42
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

Nesse contexto de mudanças também existem forças que demandam pela

manutenção e ampliação das normas e procedimentos que visem tornar o trabalho
menos danoso e mais digno. As mais recentes convenções e recomendações
elaboradas pela OIT comprovam tal opção.
Quanto à inspeção do trabalho, alguns paradigmas e macrotendências perma-
necem e tendem a ser ampliados (BARRETO, 2002, p. 12-13; RICHTHOFEN,
2002, p. 65-76).
1. Manutenção de uma inspeção do trabalho como função pública, res-
ponsabilidade do governo, e organizada como um sistema, inserida e
integrada no contexto maior dos sistemas estatais, para administrar a
política social e do trabalho, bem como supervisionar o atendimento à
legislação e às normas.
2. Necessidade de cooperação próxima entre a inspeção do trabalho, os
empregadores e os trabalhadores, tanto na elaboração das normas de
proteção do trabalho como na sua aplicação (o denominado tripartis-
mo, um dos paradigmas constituintes da OIT).
3. Necessidade de efetiva cooperação com outras instituições, tanto
públicas como privadas, tais como institutos de pesquisas, universi-
dades, serviços de seguridade social e peritos, e de coordenação entre
suas atividades.
4. Aumento da capacidade de reconhecer e intervir nas diferentes formas
em que o trabalho é executado, bem como evidenciar os novos riscos
para o bem-estar, a saúde e a segurança dos trabalhadores.
5. Reforçar a prevenção, entendida aqui como o esforço determinado e
continuado em evitar incidentes, disputas, acidentes, conflitos e doen-
ças, assegurando o atendimento amplo à legislação trabalhista vigente.

5.4 A evolução da inspeção de saúde e segurança no trabalho no Brasil

Somente a partir da Revolução de 1930 é que podemos dizer que começaram a
ser estabelecidas as bases legais para uma inspeção do trabalho digna deste nome.
Com a organização do Ministério Trabalho, Indústria e Comércio, em fevereiro de
1931, foi criado o Departamento Nacional do Trabalho, que tinha por objetivo,
entre outros, a instituição de uma inspeção do trabalho.
A montagem de uma estrutura de fiscalização foi bastante lenta. O reduzido
número de inspetores do trabalho (como eram inicialmente denominados os
atuais AFTs), bem como a sua quase exclusiva presença nas capitais dos estados
praticamente impediam uma fiscalização trabalhista mais efetiva. Os técnicos
ligados à área de SST eram ainda mais raros.
43
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Em 1975 criou-se, dentro da estrutura do Ministério do Trabalho, o Serviço

de Segurança e Medicina do Trabalho, posteriormente transformado em Divisão,
depois Departamento e, em seguida, Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho
(SSST), que passou a ser o responsável por coordenar, orientar, controlar e super-
visionar as atividades relacionadas à segurança e saúde nos ambientes de trabalho.
A execução das atividades de fiscalização continuou a ser responsabilidade das
DRTs (atuais SRTEs) no âmbito da sua circunscrição (MIRANDA, 1999, p. 8-10).
Em meados dos anos 1970 foi realizado concurso público de âmbito nacional
para admissão de inspetores do trabalho, bem como foram criadas as unidades
descentralizadas no âmbito das DRTs com maior circunscrição (denominadas
então de Subdelegacias do Trabalho), nas quais ficariam lotados os inspetores.
Em 1983 foi realizado novo processo seletivo, inclusive de médicos do trabalho,
engenheiros e técnicos de segurança do trabalho, que levou a um aumento
significativo do quadro funcional.
Concursos posteriormente realizados, com periodicidade variável, têm
permitido que o MTE mantenha um efetivo de cerca de 3.000 auditores em
atividade, distribuídos em todos os estados da Federação. De acordo com
informações da base de dados do Sistema Federal de Inspeção do Trabalho
(SFIT), em meados de junho de 2010 estavam em atividade 2.882 AFTs, além de
79 agentes de higiene e segurança no trabalho (AHST).4

5.5 O modelo atual de inspeção do trabalho no Brasil

Tendo em vista os limites da legislação, conforme mencionado, a inspeção tra-
balhista realizada pelos AFTs do MTE possui competência para intervir nas
relações de emprego em que o contrato é regido pela CLT, nas relações de
emprego rurais (regidas pela Lei no 5.889/73), no realizado por trabalhadores
avulsos, na movimentação de mercadorias, bem como nos contratos celebrados
entre os estagiários e seus concedentes. Não possui competência legal, até a
presente data, para fiscalizar e, consequentemente, sancionar, quando o traba-
lho é efetivamente realizado por conta própria (autônomos), ou desenvolvido
em regime de economia familiar, ou efetuado por servidores públicos regidos
por norma jurídica própria (denominados estatutários). Quanto à ação sobre o
trabalho doméstico, tendo em vista as suas características (o acesso ao domicí-
lio só pode ser realizado com autorização judicial e não há previsão de sanções
administrativas para o descumprimento de sua norma jurídica específica), é
bastante precária, apenas se limitando a orientar empregadores e trabalhadores,
quando há solicitação destes.

4. As informações oriundas do SFIT (sistema informatizado de controle e acompanhamento da atividade de fiscaliza-

ção trabalhista) e não disponibilizadas na internet, no sítio do MTE, foram obtidas e fornecidas pelos AFTs Fernando
Donato Vasconcelos, Naldenis Martins da Silva e Rodrigo Viera Vaz, todos lotados na SIT.

44
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

As atribuições dos inspetores do trabalho foram inicialmente regulamentadas

pelo Decreto no 55.841 – Regulamento da Inspeção do Trabalho (RIT), de 15
de março de 1965 (BRASIL, 1965). De acordo com este instrumento legal, eram
autoridades de execução do sistema federal de inspeção do trabalho os inspetores
do trabalho, os médicos do trabalho, os engenheiros e os assistentes sociais,
aprovados em concurso público para as respectivas funções.
Com a criação da uma carreira unificada de Auditoria-Fiscal do Trabalho
inicialmente por medida provisória – convertida na Lei no 10.593, de 6 de de-
zembro de 2002 –, houve a necessidade de atualizar o RIT adequando-o às novas
designações legais, o que ocorreu pelo Decreto no 4.552, de 27 de dezembro de
2002. Tanto o antigo RIT como o atualmente em vigor estão de acordo com as
Convenções 81 e 129 da OIT, já mencionadas (BRASIL, 2002).
Atualmente, o acesso ao cargo de AFT só se dá por concurso público,
de âmbito nacional, que exige, no mínimo, nível superior de instrução.
Os AHST são profissionais de nível médio, com formação específica (técnicos
de segurança do trabalho), que atuam na área de SST, principalmente em
atividades administrativas. Podem orientar e notificar empregadores, mas
não têm competência legal para a lavratura de autos de infração (etapa inicial
para a imposição de sanções administrativas). Pertencem, infelizmente, a uma
carreira em extinção.
De acordo com o Artigo 18 do RIT, são competências dos AFTs, entre outras:
1. Verificar o cumprimento das disposições legais e regulamentares, in-
clusive as relacionadas à SST, no âmbito das relações de trabalho e de
emprego.
2. Ministrar orientações e dar informações e conselhos técnicos aos traba-
lhadores e às pessoas sujeitas à inspeção do trabalho.
3. Interrogar as pessoas sujeitas à inspeção do trabalho, seus prepostos ou
representantes legais, bem como trabalhadores, sobre qualquer matéria
relativa à aplicação das disposições legais.
4. Inspecionar os locais de trabalho, bem como o funcionamento de má-
quinas e a utilização de equipamentos e instalações.
5. Averiguar e analisar situações com risco potencial de gerar doenças ocu-
pacionais e acidentes do trabalho, determinando as medidas preventivas
necessárias.
6. Notificar as pessoas sujeitas à inspeção do trabalho para o cumprimento
de obrigações ou a correção de irregularidades, bem como para a adoção

45
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

de medidas que eliminem os riscos à saúde e segurança dos trabalhado-

res, nas instalações ou métodos de trabalho.
7. Expedir notificação determinando a adoção de medidas de imediata
aplicação, quando constatado grave e iminente risco para a saúde ou
segurança dos trabalhadores.
8. Coletar materiais e substâncias nos locais de trabalho para fins de análi-
se, bem como apreender equipamentos e outros itens relacionados com
a SST.
9. Propor a interdição de estabelecimento, setor de serviço, máquina ou
equipamento, ou o embargo de obra, total ou parcial, quando constatar
situação de grave e iminente risco à saúde ou à integridade física do
trabalhador.
10. Analisar e investigar as causas dos acidentes de trabalho e das doenças
ocupacionais, bem como as situações com potencial para gerar tais eventos.
11. Realizar auditorias e perícias e emitir laudos, pareceres e relatórios.
12. Solicitar, quando necessário, o auxílio da autoridade policial.
13. Lavrar autos de infração por inobservância de disposições legais.
14. Levar ao conhecimento da autoridade competente, por escrito, as defi-
ciências ou abusos que não estejam especificamente compreendidos nas
disposições legais.
Embora pertençam a uma carreira única, os 559 AFTs que possuem
especialização na área de segurança e saúde (215 médicos do trabalho e 344
engenheiros) estão subordinados tecnicamente ao DSST, embora quase to-
dos estejam lotados nas diversas unidades descentralizadas. Além destes, tam-
bém está submetida ao controle do DSST a maior parte dos 364 admitidos
em concurso realizado em 2006, a maioria não especialista na área de SST.
Os demais são coordenados pelo DEFIT. Todos têm as mesmas competências
legais, mas os coordenados pelo DSST fiscalizam em caráter prioritário o
conteúdo das NRs, enquanto os demais priorizam as exigências trabalhistas
gerais (registro, jornadas, salário etc.). Neste ano de 2010 há a recomendação
de que a maioria das inspeções realizadas nos ambientes de trabalho seja feita
com auditores das duas áreas, principalmente nas empresas de maior porte.

5.6 O planejamento da inspeção trabalhista em segurança e saúde no trabalho

A primeira proposta geral de planejamento/programação efetivamente implantada
no âmbito da inspeção do trabalho como um todo foi o Plano Geral de Ação, lança-
do no final do Governo Sarney pela Portaria MTb no 3.311, de 29 de novembro de
46
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

1989. Essa norma estabeleceu os princípios norteadores do Programa de Desenvol-

vimento do Sistema Federal de Inspeção do Trabalho, determinado pelo Artigo 7o
da Lei no 7.855, de 24 de outubro de 1989, visando assegurar o cumprimento das
normas de proteção ao trabalho. Seus princípios norteadores foram: i) necessidade
de planejamento das ações; ii) ampliação e intensificação das ações com vistas à
universalidade da cobertura; iii) necessidade de controle social; e iv) interiorização
das ações (BRASIL, 1989).
Como objetivo geral, na área em análise no presente texto (SST), esse plano
estabeleceu como prioridade a garantia de condições de segurança e salubridade
nos ambientes de trabalho, com a revisão anual dos planos em execução.
Determinou a observação das seguintes diretrizes mais importantes: i) atualização
permanente das instruções normativas e regulamentadoras; ii) regionalização,
para adequar os procedimentos à realidade local; iii) utilização de indicadores
epidemiológicos para a definição de prioridades; e iv) formação, atualização e
treinamento periódico dos inspetores do trabalho.
A partir de então, a prática de planejar/programar anualmente as atividades
a serem executadas no exercício seguinte pela inspeção trabalhista em todo o
Brasil passou a fazer parte das atribuições dos órgãos superiores de coordenação
da inspeção do trabalho (SIT/DEFIT/DSST), com a participação das chefias
das unidades descentralizadas. Com os Planos Plurianuais (PPAs), iniciados em
1996, este planejamento passou a ser também acompanhado pelo Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão. Atualmente estão em andamento as
ações previstas no PPA 2008-2011. Na página 373 do Anexo I deste plano
(Programas de Governo – Finalísticos), aprovado pela Lei no 11.653, de 7 de
abril de 2008, consta que o objeto do MTE na área de SST é “proteger a vida,
promover a segurança, a saúde e o bem-estar do trabalhador e produzir e difundir
conhecimento sobre Segurança e Saúde no Trabalho” (BRASIL, 2008a).
Especificamente na área de SST, no PPA 2008-2011 estão previstas metas
de redução do coeficiente de acidentes decorrentes do trabalho, da mortalidade
por acidentes de trabalho, de aumento do coeficiente de trabalhadores alcançados
pelas inspeções de SST e da taxa de acidentes de trabalho fatais investigados.
Dentro do planejamento anual da SIT, alguns macro-objetivos têm se
mantido ao longo dos últimos anos na área de SST: i) desenvolvimento de ações
sistemáticas de fiscalização em setores econômicos de risco, em especial os que
têm se caracterizado por números elevados de acidentes e doenças; e ii) análise
de acidentes de trabalho como instrumento fundamental de compreensão das
condições existentes nos ambientes e processos de trabalho que têm o potencial
de resultar em agravos à saúde dos trabalhadores.

47
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Normalmente são estabelecidos projetos de âmbito nacional (análise

de acidentes de trabalho graves; fiscalização do trabalho rural, da indústria
metalúrgica, da construção civil, entre outras). Além disso, são habitualmente
previstos projetos a serem desenvolvidos por uma ou mais Unidades da Federação,
de acordo com a sua realidade econômica e acidentária (transportes, indústria da
madeira, mineração, construção naval etc.).
Dentro de uma tendência iniciada no final dos anos 1990, especificamente
na área de SST do MTE, e que tem se expandido nos últimos anos, não sem
alguns percalços, há cada vez maior preocupação dos setores de planejamento
e controle da inspeção em buscar mudanças efetivas e duradouras na realidade
do mundo do trabalho. Em documento elaborado por grupo de AFTs da
área foram relacionados os objetivos básicos desta proposta (SANTOS et al.,
2002, p. 3):
• substituição de uma ação aleatória, pontual, reativa, limitada pela ação
focada, global, proativa, continuada;
• utilização de estratégias e táticas diferenciadas, ao invés de uma
abordagem única;
• ampliação do diálogo social, em contraponto ao isolamento inicial;
• procura de resultados sustentáveis; e
• troca de uma abordagem de simples policiamento repressor pela busca
do comprometimento com a segurança e saúde no trabalho.
É dentro desse espírito que as mudanças na forma de planejar e implantar as
políticas de fiscalização trabalhista – tanto a realizada na área de SST quanto na
de normas de relações e condições de trabalho – têm se desenvolvido nos últimos
anos. A unificação efetiva das carreiras de fiscalização trabalhista e principalmente a
mudança na forma de remuneração dos AFTs – ocorrida com a Lei no 11.890, de 24
de dezembro de 2008 –, que passaram a receber um subsídio fixo, ao invés de um
salário acrescido de gratificação por produtividade, aceleraram a implantação de uma
nova metodologia para a fiscalização trabalhista, em vigor a partir de abril de 2010,
tendo como princípios norteadores (SIT, 2009):
• atuação baseada no diálogo social, principalmente com as organizações
representativas de trabalhadores e de empregadores;
• prevalência da fiscalização planejada;
• predomínio de fiscalização em grupo, por temas, atividades ou setores;
• identificação dos aspectos qualitativos dos resultados;

48
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

• harmonização nacional dos procedimentos, garantida a autonomia de

acordo com o RIT e convenções internacionais ratificadas;
• capacitação de todos os AFTs para atuação em qualquer forma de
inspeção do trabalho; e
• divulgação e troca de experiências e boas práticas.

6 A POPULAÇÃO-ALVO DAS NORMAS DE SST E DA INSPEÇÃO TRABALHISTA

De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
obtidos a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios de 2008 (PNAD
2008), o Brasil possuía cerca de 189.953.000 habitantes na semana de referência
da pesquisa citada (21 a 27 de setembro de 2008). Destes, cerca de 99.500.000
constituíam a população economicamente ativa (PEA), com 10 ou mais anos de
idade. Desta população, cerca de 92.395.000 estavam em atividade na semana,
e foram denominados população ocupada. A distribuição deste grupo por sua
posição na ocupação principal e categoria do emprego encontra-se relacionada na
tabela 1 (IBGE, 2008).

TABELA 1
Distribuição da população ocupada (2008, semana de referência)
Posição na ocupação No estimado de trabalhadores Proporção
Empregados urbanos 43.044.000 46,6%
Empregados rurais 4.722.000 5,1%
Empregados domésticos 6.626.000 7,2%
Empregados estatutários 6.421.000 6,9%
Empregadores 4.144.000 4,5%
Por conta própria 18.689.000 20,2%
Outros¹ 8.748.000 9,5%
Total 92.394.000 100%
Fonte: IBGE/PNAD 2008.
Nota: ¹ Incluem os trabalhadores na produção para o próprio consumo e na construção para o próprio uso, e os não
remunerados.

Como pode ser observado na tabela 1, o vínculo empregatício, dos diversos

tipos, é a forma predominante de inserção no mercado de trabalho (65,8% da
população ocupada), tendo crescido na última década (era 58,8% em 1999).
São considerados celetistas (com vínculo empregatício regido pela CLT) a quase
totalidade dos pouco mais de 43 milhões de empregados urbanos não estatutários
nem domésticos. Os empregados rurais têm o seu contrato de trabalho regido
pela Lei no 5.889/73, como já observado no presente texto. Também como já
destacado, os empregados estatutários (servidores públicos civis e militares) são
regidos por normas próprias. Do total destes empregados não públicos e não
domésticos (47.766.000 de trabalhadores, 51,7% da população ocupada na
49
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

semana de referência), cerca de 31.881.000 possuem registro formal em Carteira

de Trabalho e Previdência Social (CTPS), conforme exige a legislação em vigor.
O restante (15.884.000), embora empregados, estavam quase todos irregulares do
ponto de vista trabalhista (exceto para os ministros religiosos que foram incluídos
nesta categoria na pesquisa do IBGE, embora habitualmente não empregados do
ponto de vista trabalhista).
Como já esclarecido, as demais categorias da população ocupada não estão
sujeitas às normas de segurança e saúde estabelecidas nas normas infraconstitu-
cionais (especificamente nas NRs). Duas exceções a esta regra geral devem ser
assinaladas. Os trabalhadores avulsos, em atividade na movimentação de mer-
cadorias, são considerados por conta própria e têm sua atividade regulamentada
e passível de fiscalização trabalhista, conforme já mencionado. De acordo com
dados obtidos da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) ano-base 2008,
em dezembro desse ano existiam 91.767 trabalhadores nesta condição.5 Outra
situação importante é a dos estagiários. Na pesquisa realizada pelo IBGE, eles
são considerados trabalhadores não remunerados (recebem ajuda de custo e não
salário). Na legislação específica para tal atividade (Lei no 11.788/2008) há exi-
gências para o concedente do estágio que são passíveis de verificação por parte da
fiscalização trabalhista (inclusive em SST). Não encontramos informações sobre
o quantitativo deste grupo de estudantes nas bases de dados oficiais consultadas.
De acordo com pesquisa realizada por entidade privada ligada à área, havia cerca
de 1,1 milhão de estagiários por ocasião da aprovação da legislação citada, com
uma redução para 900.000 logo após a nova norma jurídica (ABRES, 2010).
Embora não saibamos claramente como foram obtidos, estes números fornecem
uma estimativa sobre o tamanho desta população.
Cerca de 7.798.000 pessoas que não estavam trabalhando na semana de
referência da pesquisa (2.974.000 não ocupadas e 4.824.000 não economicamente
ativas) referiram atividade econômica nos doze meses anteriores. Como
habitualmente autônomos e trabalhadores não remunerados não ficam sem
alguma atividade laboral, presume-se que a maioria destes trabalhadores foi
empregado privado em algum momento do período em questão.
Outro dado obtido pela análise dos dados da PNAD 2008 é que cerca de
4.464.000 de pessoas referiram o exercício de outra atividade economicamente
ativa na semana de referência da pesquisa, além da principal. Destes, 780.000
trabalhadores não empregados e empregados domésticos na ocupação principal
desenvolveram uma atividade econômica secundária que pode ser caracterizada
como um emprego privado não doméstico (urbano ou rural).

5. Informação disponibilizada por Maria das Graças Parente Pinto, do setor de controle da Rais, no MTE.

50
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

Diante do exposto acima, com as considerações já feitas sobre a abrangência

das normas trabalhistas vigentes no Brasil, bem como sobre as limitações legais
impostas à ação da fiscalização trabalhista, podemos dizer que a população-alvo
das normas de SST em vigor e, por conseguinte, da fiscalização trabalhista era de
cerca de 57,5 milhões de trabalhadores em 2008. Isso equivale a cerca de 53,7%
da PEA do período de 28 de setembro de 2007 a 27 de setembro de 2008.
A PNAD 2008 revelou que cerca de 141.000 crianças de 5 a 9 anos
referiram estar trabalhando na semana de referência (172.000 nos doze meses
anteriores). Não temos informações sobre a posição na ocupação destas pessoas.
No entanto, nossa experiência em atividade de fiscalização (não quantificada)
tem demonstrado que a grande maioria delas trabalha em regime de economia
familiar, ou seja, completamente fora do alcance da fiscalização trabalhista.
Como já observado anteriormente, cerca de um terço dos empregados
não domésticos e não públicos não tem sua situação contratual regularizada
(CTPS assinada). Embora seja extremamente grave, constituindo inclusive
uma prioridade da fiscalização trabalhista, o fato não exime o empregador
de cumprir as normas de saúde e segurança nos seus ambientes de trabalho.
De acordo com os princípios da legislação trabalhista em vigor, o que importa é o
contrato realidade, ou seja, o trabalhador é considerado empregado se estiverem
presentes os pressupostos do vínculo empregatício (habitualidade, pessoalidade,
onerosidade e subordinação jurídica), independente de tal situação estar ou não
formalmente estabelecida.
Os empregados sem registro formal são mais encontrados em estabeleci-
mentos rurais, pequenas empresas, nas localizadas em cidades pequenas e distantes
dos maiores centros, e em negócios informais. Tal situação dificulta, mas de forma
alguma impede a ação da fiscalização trabalhista – incluindo o cumprimento das
normas de SST.

7 ARTICULAÇÃO INTRAGOVERNAMENTAL E COM ATORES SOCIAIS

A interlocução permanente com outros órgãos da administração pública direta,
especificamente com os que também atuam diretamente com a SST no nível
federal (MPS e MS) é um objetivo declarado do setor de SST do MTE, há muitos
anos. O mesmo ocorre com organizações da sociedade civil ligadas à área.

7.1 Articulação com outros entes públicos

A articulação com o MPS e o MS é formalmente realizada por intermédio da
Comissão Tripartite de Saúde e Segurança no Trabalho (CTSST). Instituída
pela Portaria Interministerial MPS/MTE/MS no 152, de 13 de maio de 2008,

51
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

tem o objetivo inicial de avaliar e propor medidas para a implementação da

Convenção 187 da OIT, que trata da estrutura de proteção da segurança e saúde
no trabalho, ainda não ratificada pelo Brasil (BRASIL, 2008b; ILO, 2010a).
Tem também como atribuições propor o aperfeiçoamento do sistema nacional
de segurança e saúde no trabalho por meio da definição de papéis e mecanismos
de interlocução permanente entre os ministérios citados e elaborar um Programa
Nacional de Saúde e Segurança no Trabalho, definindo suas estratégias e formas
de implementação, controle, avaliação e revisão periódicas.
A CTSST buscou rever e ampliar a proposta de uma Política Nacional
de Segurança e Saúde do Trabalhador (PNSST), que começou a ser discutida e
elaborada em 2004. De acordo com o documento base da PNSST, já concluído
após consulta pública e aguardando a sanção presidencial, as diretrizes de um
futuro Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho são (CTSST, 2010):
• inclusão dos trabalhadores brasileiros no sistema nacional de promoção
e proteção da saúde;
• harmonização da legislação e a articulação das ações de promoção, proteção,
prevenção, assistência, reabilitação e reparação da saúde do trabalhador;
• adoção de medidas especiais para atividades laborais de alto risco;
• estruturação de rede integrada de informações em saúde do trabalhador;
• promoção da implantação de sistemas e programas de gestão da segurança
e saúde nos locais de trabalho;
• reestruturação da formação em saúde do trabalhador e em segurança
no trabalho e estímulo à capacitação e à educação continuada de
trabalhadores; e
• promoção de agenda integrada de estudos e pesquisas em segurança e
saúde no trabalho.
No mesmo documento constam as responsabilidades da SIT nesse futuro
plano, que, entre outras, são as de:
• formular e propor as diretrizes da inspeção do trabalho;
• supervisionar e coordenar a execução das atividades relacionadas com a SST;
• elaborar e revisar, em modelo tripartite, as NRs;
• promover estudos da legislação trabalhista e correlata, no âmbito de sua
competência, propondo o seu aperfeiçoamento; e
• acompanhar o cumprimento, em âmbito nacional, dos acordos e con-

52
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

venções ratificados pelo governo brasileiro junto a organismos interna-

cionais, em especial à OIT.
Além das atividades da CTSST, tem ocorrido a participação de represen-
tantes do MS em algumas comissões e grupos especificamente organizados para
sugerir modificações ou elaborar novas normas de SST, bem como acompanhar
a sua implementação. Com o Ministério da Previdência Social foi firmado um
Acordo de Cooperação Técnica, em 29 de setembro de 2008, no qual o MPS, por
meio do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), se compromete a enviar bi-
mestralmente os dados referentes a acidentes de trabalho e assemelhados (doenças
ocupacionais e acidentes de trajeto) para permitir uma melhora no planejamento
das ações fiscais em SST e na análise dos acidentes mais graves, inclusive para sub-
sidiar eventuais ações regressivas descritas a seguir neste texto (MTE; MPS, 2008).
Representantes de outros ministérios, bem como de agências executivas
(ANEEL, ANP) têm participado de comissões do MTE organizadas para
elaboração/modificação das NRs de acordo com o escopo destas. Com o Ministério
Público do Trabalho (MPT), a articulação é bastante ampla, principalmente na
parte operacional. Procuradores federais do trabalho participam frequentemente
de ações fiscais realizadas pelos AFTs. Além disso, as denúncias e solicitações de
fiscalização enviadas por eles são consideradas prioritárias no planejamento das
ações de inspeção trabalhista. Por outro lado, relatórios com resultados de inspeções
são enviados para o MPT, para as providências legais necessárias, principalmente
nos casos em que há constatação de trabalho análogo ao do escravo, aliciamento
de trabalhadores, acidentes graves, trabalho infantil, descumprimento reiterado
da legislação trabalhista, entre outras situações.
Mais recentemente tem havido um crescente interesse da Advocacia-Geral
da União (AGU) em obter os relatórios de análises de acidentes de trabalho
graves elaborados por AFTs após fiscalizações especialmente realizadas com esta
finalidade. Tais análises servem de suporte para que procuradores da Procuradoria-
Geral Federal (PGF), órgão vinculado à AGU, proponham ações regressivas contra
os empregadores envolvidos nesses acidentes, especificamente nos casos em que
o acidente analisado teve entre seus fatores causais o claro descumprimento de
norma de SST. Tal possibilidade está prevista no Artigo 120 da Lei no 8.213,
de 24 de julho de 1991, que trata dos planos de benefícios da Previdência Social
(BRASIL, 1991).

7.2 Articulação com entidades sindicais

O intercâmbio do setor de fiscalização trabalhista com organizações da sociedade
civil ocorre principalmente com as entidades representativas de empregadores e
trabalhadores, os sindicatos. Tal participação se desenvolve em vários níveis e é

53
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

prevista em diversos instrumentos legais. É importante assinalar que o Título V da

CLT trata especificamente da organização sindical, e o Título VI das convenções
coletivas de trabalho celebradas entre representantes dos empregados (seus
sindicatos) e os empregadores (BRASIL, 1943). Até a entrada em vigor da CRFB,
em outubro de 1988 (Artigo 8o), as entidades sindicais, tanto patronais como de
empregados, tinham uma relação de virtual dependência em relação ao MTE.
A participação sindical na elaboração e modificação das normas de SST
ocorre desde o final dos anos 1980. Grandes acidentes ocorridos em Minas Gerais
e São Paulo foram eventos desencadeantes para iniciar este tipo de participação,
que só tem crescido desde então. A NR-13, que trata das exigências de segurança
nas caldeiras e vasos de pressão, foi a primeira norma de SST totalmente modificada
com a participação de representantes de entidades sindicais de trabalhadores,
modificação esta que entrou em vigor em dezembro de 1994. O mesmo ocorreu
com a revisão da NR-18 (segurança nas obras de construção, demolição e reparos),
que, elaborada e aprovada por consenso, teve todo o seu conteúdo discutido por
técnicos do MTE com representantes dos sindicatos patronais e de empregados
da área (LIMA, 2008).
A Portaria MTb no 393, de 9 de abril de 1996, consolidou as práticas de
participação sindical que vinham sendo desenvolvidas de modo assimétrico
desde 1985 e instituiu a Comissão Tripartite Permanente Paritária (CTPP).
Nesta comissão, que se reúne periodicamente desde então (atualmente quatro
vezes ao ano), são discutidos todos os aspectos referentes às normas de segurança
e saúde no trabalho. A CTPP tem como missão promover a melhoria das
condições de trabalho, contribuindo para a elaboração e o acompanhamento
de políticas de saúde e segurança. Norteia-se pelo princípio do tripartismo
preconizado pela OIT (BRASIL, 1996).
Sua forma de funcionamento, cuja descrição minuciosa foge ao objetivo
do nosso trabalho, é atualmente regulamentada pela Portaria MTE no 1.127, de
2 de outubro de 2003. Técnicos da Fundacentro, do MS e MPS participam da
CTPP. Para a discussão do conteúdo das normas de SST a serem implantadas
ou modificadas, é elaborado um documento base por técnicos designados pelo
MTE, que é posteriormente submetido à consulta pública. Decorrido o prazo
para recebimento de críticas e sugestões, são constituídos os Grupos de Trabalho
Tripartite (GTT), também com composição paritária, para discussão e elaboração
de uma proposta final, que é submetida à análise da CTPP (BRASIL, 2003b).
A constituição da CTPP não retirou do MTE a competência legal de expedir
normas de segurança e saúde, de acordo com o que estabelece a legislação em
vigor. O que ocorre é que, desde 1996, a elaboração e a modificação destas normas
passam obrigatoriamente por uma discussão ampla com segmentos organizados

54
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

da sociedade civil (as entidades sindicais de empregados e empregadores).

Há sempre a tentativa de buscar consenso entre as partes. Contudo, a decisão
final sempre cabe ao MTE (LIMA, 2008).
Além da CTPP, também existem diversas comissões paritárias em funciona-
mento mais ou menos regular no âmbito de atuação da SIT. Estas tratam do acom-
panhamento da implantação de algumas normas regulamentadoras, sobretudo as
mais recentes (NRs 30, 31, 32), bem como da discussão de problemas relacionados
às condições e ao meio ambiente do trabalho em setores econômicos específicos
(indústria naval, mineração, atividade portuária), apresentando os diferentes pontos
de vista e buscando soluções, preferencialmente, por meio de consensos.
Nas unidades descentralizadas do MTE (superintendências e gerências),
a participação das entidades sindicais ocorre principalmente por intermédio de
demandas específicas para a inspeção trabalhista – no caso, encaminhadas pelos
sindicatos de trabalhadores –, bem como na apresentação de questionamentos
quanto a condutas adotadas ou a serem adotadas durante as atividades de
inspeção. Em algumas superintendências existem as Comissões de Colaboração
com a Inspeção do Trabalho (CCIT), criadas por intermédio da Portaria MTE
no 216, de 22 de abril de 2005 (BRASIL, 2005b). Compostas por representantes
de sindicatos de trabalhadores, e de caráter consultivo, estas devem colaborar
principalmente no planejamento anual da fiscalização trabalhista. Não estão
disponibilizadas informações sobre o seu efetivo funcionamento.
Quanto à presença de representantes legalmente constituídos dos trabalha-
dores durante as inspeções trabalhistas, estabelecida nas Convenções 148 e 155 da
OIT, já ratificadas pelo Brasil, verificamos que esta possibilidade é prevista no item
1.7, alínea d, da NR-1 da Portaria MTb no 3.214, de 08 de junho de 1978,6 para
as atividades urbanas, bem como no item 31.3.3, alínea k, da NR-31, da Portaria
MTE no 86, de 3 de março de 2005, nas rurais (BRASIL, 2005a).
Embora estas últimas sejam normas de segurança e saúde no trabalho, não
há como separar a inspeção destas da realizada para verificar a regularidade das
normas sobre relações e condições do trabalho. Tal participação foi bastante
questionada por empregadores e seus representantes, quando a permissão foi
incluída em modificação realizada na NR-1, em 7 de fevereiro de 1988, por meio
da Portaria MTb/SSMT no 3 (BRASIL, 1988a). Atualmente vem sendo cada
vez mais realizada (não sem conflitos), sobretudo em fiscalizações motivadas por
denúncias enviadas pelas entidades sindicais de empregados, tais como em casos de
trabalho análogo ao do escravo, com grande número de empregados sem registro,

6. Alínea acrescentada pela Portaria SSMT/MTb no 3, de 7 de fevereiro de 1988, publicada no Diário Oficial da União,
de 10 de março de 1988. Seção 1, p. 3.888.

55
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

com terceirização ilícita, entre outros. Também há acompanhamento sindical na

fiscalização de setores específicos como indústria naval, obras de construção civil
de grande porte, entre outros.

8 A REALIDADE ATUAL, DESAFIOS E PERSPECTIVAS

Para se discutir a situação atual da área de segurança e saúde do MTE, bem
como seus desafios presentes e perspectivas futuras é necessário abordar os dois
momentos em que isso ocorre. O primeiro é o da elaboração e modificação
de normas de SST a serem cumpridas por empregadores e trabalhadores nos
ambientes de trabalho. O segundo é o da verificação do seu efetivo cumprimento,
orientando ou sancionando, em caso de descumprimento, as partes interessadas.
O objetivo último é induzir a regularização das desconformidades.

8.1 Sobre a normatização em saúde e segurança no trabalho

As normas brasileiras de SST são bastante amplas, abrangendo os aspectos mais
importantes nesta área. Em vários dos artigos do Capítulo V do Título II da CLT,
mas principalmente no seu Artigo 200, está expressa a competência para que o
MTE, inclusive por intermédio do seu órgão nacional competente em matéria
de SST (atualmente a SIT), amplie a normatização da área, possibilitando as
necessárias revisões periódicas. A publicação das 33 NRs (32 estão atualmente
em vigor), com várias atualizações desde então, permite que a regulamentação em
SST fique razoavelmente atualizada, inclusive quando comparada à dos países de
economia mais desenvolvida. Discussão já superada, embora às vezes ainda evocada
em demandas judiciais, é a questão da constitucionalidade das NRs, já que, para
alguns, elas não teriam validade jurídica uma vez que não passaram por processo
legislativo na sua elaboração e aprovação. A existência de delegação de competência
na própria legislação em vigor, conforme já assinalado, e a necessidade de atualização
rápida das normas (e isso não só na área de SST) frente a um mundo em rápida
transformação são questões já bem reconhecidas pelos tribunais (OLIVEIRA,
2007, p. 123-127).
A discussão de normas de SST, incluindo a atualização e a ampliação das mais
antigas, em comissões tripartites, com a participação de representantes do governo
(até mesmo de fora da estrutura do MTE), de empregadores e de empregados tem
sido uma tendência crescente. Os procedimentos adotados, inclusive com a busca
de consensos, tem tornado tais documentos legais cada vez mais abrangentes e
adequados ao mundo do trabalho, contribuindo também para a disseminação do
seu conhecimento entre os diversos segmentos interessados da sociedade.
Contudo, alguns problemas são observados. A CTPP é composta de
representantes designados por sindicatos de empregadores e empregados. Porém,
a representatividade das entidades sindicais brasileiras não é homogênea, tanto nas
patronais como nas de trabalhadores. Como se espera numa sociedade democrática
56
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

e num país heterogêneo como o Brasil, numa mesma categoria profissional, tanto
de empregadores como de trabalhadores, há interesses e prioridades diferentes
entre os diversos sindicatos, dependendo da sua região de atuação, da estrutura
produtiva regional, do perfil do mercado de trabalho, entre outras variáveis.
Tais diferenças se expressam até mesmo nas demandas na área de SST. Como caso
exemplar podemos citar o setor sucroalcooleiro das regiões Nordeste e Sudeste do
país, com formas de contratação e pagamento de trabalhadores, uso de migrantes,
nível de mecanização e tendências produtivas bastante diferentes.
Nossa estrutura sindical, montada durante o Estado Novo Getulista,
está praticamente inalterada desde estão (com exceção do surgimento e do
reconhecimento legal das centrais sindicais). A grande mudança ocorrida com a
promulgação da CRFB, de 5 de outubro de 1988, que trata dos sindicatos no seu
Artigo 8o, foi o fim da tutela do Estado sobre a organização sindical (BRASIL,
1988c). Porém, permaneceram o princípio da unicidade sindical (apenas um
sindicato por categoria profissional ou econômica numa mesma base territorial)
e a autorização para a existência de contribuições compulsórias. Embora não
seja nosso objetivo discutir aqui os problemas da estrutura sindical brasileira,
ressalta o fato de que estas duas situações (unicidade sindical e financiamento
compulsório) não existem no ordenamento legal de outros países democráticos.7
No nosso ponto de vista, tais situações determinam problemas na organização e
na representatividade que podem distorcer a formulação e a implementação de
políticas públicas baseadas no diálogo com essas entidades. Um exemplo desse
fato é a NR-18, modificada totalmente em 1995, cujo conteúdo normativo
enfoca com muito maior destaque as obras imobiliárias urbanas, residenciais
e comerciais, tendo pouca aplicação em obras rodoviárias e de grande porte.
Na sua formulação participaram apenas entidades sindicais ligadas à construção
de obras imobiliárias urbanas de maior porte. A NR-17, modificada em 1990,
atendeu principalmente às demandas de um segmento específico de trabalhadores
(do processamento de dados para o sistema bancário), omitindo-se em relação
à maioria dos problemas ergonômicos presentes em diversas outras atividades
igualmente importantes, mesmo após a inclusão dos seus anexos I (serviços
de checkout em atividades comerciais) e II (teleatendimento e telemarketing).
A NR-22, modificada em 1999 com a participação significativa de representantes
das entidades patronais e de empregados do setor, apresenta lacunas importantes
nas normas de SST aplicáveis a pequenos estabelecimentos mineradores a céu
aberto, abundantes em diversas regiões do país, mas precariamente representados
nas suas entidades sindicais. Já para o setor de transporte rodoviário de cargas,
caracterizado por exaustivas jornadas de trabalho, precárias formas de contratação,

7. Ao contrário de 160 outros países, o Brasil não ainda não ratificou a Convenção no 87 da OIT, de 1948, que trata da
liberdade sindical e da proteção do direito de sindicalização.

57
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

falta de controle e fiscalização, não há qualquer demanda sindical para a discussão

e o estabelecimento de normas de segurança e saúde adequadas.8
Outra questão importante é a tendência de se aumentarem progressivamente
a complexidade e o nível de exigência das normas de saúde e segurança
recentemente publicadas. Até o final de abril de 2010, as NRs continham, na
sua totalidade, 4.036 itens imperativos passíveis de autuação. Apenas as quatro
últimas NRs (30, 31, 32 e 33), publicadas a partir de 2002, têm 1.082 itens
imperativos. Mesmo as normas elaboradas anteriormente, mas que foram
atualizadas nos últimos anos, têm essa mesma característica. A NR-22 (Segurança
e Saúde Ocupacional na Mineração), atualizada em dezembro de 1999, tem 682
itens imperativos – a anterior tinha apenas 71. A modificação prevista para a NR-
12 (Máquinas e Equipamentos) caminha na mesma direção. Destaque-se que esse
rápido incremento do número de exigências coincidiu com o estabelecimento
dos mecanismos tripartites de discussão e elaboração de normas, embora não nos
pareça haver uma relação necessária de causa e efeito.
Embora algumas NRs se apliquem a determinadas atividades econômicas
(construção civil, estabelecimentos de saúde, mineração, trabalho portuário e
aquaviário), é praticamente impossível que um AFT, mesmo sendo especialista
na área de SST (engenheiro de segurança ou médico do trabalho), tenha um
conhecimento relativamente seguro de todas. Decisão recente de se ampliar a
abrangência de todas as inspeções trabalhistas, estimulando a fiscalização de
aspectos relativos à saúde e segurança por todos os AFTs, especialistas ou não,
deve tornar essa questão ainda mais crítica.
Outra questão digna de nota é que as exigências presentes nas diversas NRs
não têm o mesmo nível de complexidade para a verificação de sua conformidade
nem a mesma importância para se avaliar, controlar e reduzir os riscos presentes
nos ambientes de trabalho. Em muitas situações, o descumprimento de normas
de SST com impacto importante para a saúde e segurança dos trabalhadores é
sancionado com multas de valor pecuniário igual ou menor que o de autuações
por situações menos graves. Além disso, a enorme quantidade de normas
imperativas pode determinar (e habitualmente determina) condutas muito
diferentes entre os diversos AFTs, havendo variação significativa no número de
notificações e autuações durante as inspeções de SST em estabelecimentos com
situações semelhantes.
Se para a fiscalização o aumento progressivo das exigências já é um problema,
podemos imaginar o impacto que essa questão está tendo sobre as empresas.
Embora os grandes empreendimentos tenham em geral condições econômicas

8. De acordo com dados da Previdência Social, a ocupação com maior número de óbitos por acidentes de trabalho, em
2008, foi a de motorista de caminhão (MPS, 2009).

58
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

e capacidade técnica de montar uma estrutura adequada para a implementação

das normas de SST, o mesmo não pode ser dito das micro e pequenas empresas.
Mesmo se desconsiderarmos as exigências contidas em normas setoriais, os
responsáveis por esses empreendimentos podem ter que conhecer (e cumprir),
1.302 itens imperativos em SST presentes nas NRs. Tarefa praticamente
impossível, principalmente se levarmos em conta a habitual precariedade
econômica e organizacional dessas empresas – uma questão que tem sido objeto
de discussões frequentes, inclusive entre países de economia mais desenvolvida
(RICHTOFEN, 2002, p. 227 - 242).
As mudanças tecnológicas cada vez mais rápidas, o aparecimento de novos
riscos ocupacionais e o conhecimento sobre novas formas de controle são uma
realidade que justifica grande parte desse incremento normativo. Entretanto, tal
situação pode levar a um impasse, já que, na prática, pode dificultar que uma
inspeção em SST seja realizada com eficácia e efetividade. A questão que se
coloca é se uma crescente normatização é realmente necessária para a melhoria
das condições de SST para a maioria dos locais fiscalizados.
Uma possível alternativa para essa situação é a modificação da concepção das
normas regulamentadoras. Elas poderiam ter um núcleo central, com exigências
gerais e claras, passíveis de serem facilmente compreendidas pelos diversos tipos de
empregadores e com a verificação de conformidade relativamente fácil por parte
dos AFTs das mais diversas formações acadêmicas. Para determinados setores
da economia, bem como para alguns de riscos ocupacionais com características
de maior complexidade no seu controle deveriam ser elaboradas normas
complementares (ou anexos às normas básicas) a serem utilizadas preferencialmente
por profissionais especializados (às vezes altamente especializados). No que se
refere às ações fiscais, isso já tem ocorrido para alguns setores econômicos (grande
obras de construção, trabalho portuário, construção naval), mas ainda há muito
para ser feito, sobretudo no marco normativo. Competência legal não é sinônimo
de competência técnica.
Outra proposta interessante é que a penalização das empresas encontradas
em situação irregular não deveria se basear apenas no número de exigências não
cumpridas. O modelo atual, embora preveja certa proporcionalidade em função
do efetivo da empresa e da importância da exigência descumprida, ainda está bem
aquém dos modelos de inspeção mais modernos. Estes levam em conta a magnitude
do dano real ou potencial, a disposição para corrigi-lo ou minorá-lo e o porte
econômico da empresa (que nem sempre é proporcional ao seu efetivo laboral).

59
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

8.2 Sobre a inspeção em saúde e segurança no trabalho

A inspeção de saúde e segurança no trabalho, nos estabelecimentos e locais onde
a população-alvo, descrita anteriormente, exerce atividade laboral, é realizada
de modo quase exclusivo pelos AFTs do MTE. A possibilidade deste tipo de
fiscalização ser realizada por delegação de competência para autoridades públicas
municipais e estaduais, conforme prevê o Artigo 159 da CLT, ficou sem efeito
com o Artigo 21, inciso XXIV, da CRFB, que estabelece ser a inspeção trabalhista
competência exclusiva da União (BRASIL, 1988c). Isso já foi objeto de muita
discussão e, recentemente, de parecer conclusivo da Consultoria Geral da União,
contrário à primeira possibilidade.9
O Sistema Único de Saúde (SUS), dirigido no âmbito da União pelo
MS, tem entre as suas atribuições executar ações de saúde do trabalhador, bem
como colaborar na proteção do meio ambiente do trabalho, conforme prevê o
Artigo 200 da CRFB e o Artigo 6o da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990
(BRASIL, 1988c; BRASIL, 1990). Estas incluem, entre outras, a assistência
aos trabalhadores vítimas de acidente de trabalho e doenças ocupacionais, a
participação na normatização e controle dos serviços de saúde do trabalhador,
bem como a fiscalização de processos produtivos e uso de produtos, máquinas e
equipamentos que apresentam riscos à saúde dos trabalhadores.
Nos primeiros anos após a Lei no 8.080/1990 houve uma acalorada discussão,
entre pesquisadores e técnicos da área, sobre qual instituição teria a atribuição de
fiscalizar o cumprimento de normas de segurança e saúde nos ambientes laborais
(LACAZ, 1994, p. 48-55; LACAZ, 1997, p. S10-S13; VASCONCELOS;
RIBEIRO, 1997, p. 269-275). Os artigos citados, bem como outros sobre
o tema, publicados na época, em geral eram carregados de corporativismo e
posicionamento político-ideológico, mas não apresentavam dados quantitativos
de eficiência, eficácia e efetividade. Relacionavam apenas os defeitos genéricos
encontrados numa situação já existente (a inspeção de SST então realizada
pelo MTE), apontando somente virtudes em outra apenas idealizada (a teórica
inspeção de SST a ser realizada pelo SUS). Ou seja, contribuíram pouco para uma
discussão técnica sobre a questão. Atualmente podemos dizer que cabe ao MTE a
responsabilidade pela quase totalidade da normatização de segurança e saúde nos
ambientes laborais onde ocorre trabalho subordinado (há um empregador, ou
tomador de serviço, responsável pelo empreendimento). O órgão tem também
a atribuição legal de verificar o cumprimento destas normas, por intermédio das
inspeções realizadas pelos seus AFTs em todos os estados da Federação, nos seus
mais diversos municípios.

9. Conforme Parecer no AGU/SF/06/2009, referente ao Processo no 00400.002246/2004-45, aprovado em 24/09/2009.

60
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

Esse tipo de inspeção é indissociável da necessária constatação da existência

de uma relação de subordinação entre o trabalhador e o tomador de serviço, já
que cabe ao empregador, ou assemelhado, cumprir e fazer cumprir as normas
de SST em vigor. A verificação deste vínculo é, no âmbito do Poder Executivo,
uma atribuição exclusiva dos AFTs. Além disso, a inspeção do cumprimento
de atributos referentes às jornadas e aos períodos de descanso e alimentação,
importantes determinantes na relação saúde-doença dos trabalhadores, são
também atribuições dos AFTs. Desse modo, parece-nos evidente a impossibilidade
de separar a inspeção de SST da inspeção de relações e condições de trabalho para
esse tipo de atividade laboral (trabalho subordinado).
Evidentemente, tais colocações não impedem a necessária integração de
ações dos diversos órgãos públicos que lidam com a SST. Além dos aspectos já
discutidos anteriormente, há o grande universo representado pelos trabalhadores
que exercem suas atividades por conta própria (sem qualquer relação de
subordinação de fato e de direito) e os que laboram em regime de economia
familiar, eternos esquecidos. Pelas próprias colocações feitas acima, a ação
fiscalizadora do MTE sobre tais segmentos, constituídos por milhões de pessoas,
tem uma evidente limitação.
Embora o efetivo de AFTs em atividade já tenha sido bem maior em anos
passados (de acordo com o SFIT, eram 3.423 em julho de 1996), o seu número
não pode ser considerado muito pequeno. De acordo com recomendações da OIT,
e tendo em vista a nossa fase de desenvolvimento econômico (país em processo
de industrialização), deve haver um inspetor do trabalho para cada grupo de
15.000 trabalhadores (ALBUQUERQUE, 2010, p. 8). Considerando-se a nossa
população-alvo, conforme descrita anteriormente, a proporção em 2008 era de
cerca de 18.470 trabalhadores para cada AFT em atividade (em dezembro de 2008
eram 3.113). Ou seja, estávamos apenas um pouco abaixo das recomendações
internacionais. De fato, de lá para cá, o contingente de AFTs só diminuiu (2.882
em junho de 2010) e certamente a população-alvo aumentou um pouco, mas
há previsão de admissão, no segundo semestre de 2010, de 234 novos auditores
recentemente aprovados em concurso público. Embora a carência de servidores
não seja tão grande quanto em outros órgãos do aparelho de Estado, no nosso
ponto de vista, o número adequado deveria estar em torno de 4.000 AFTs.
Fato importante é que existem equipes de inspeção em todos os 27 entes
federativos. Os maiores efetivos estão lotados nas sedes da SRTEs, mas a maioria
das mais de cem GRTEs também possui equipes de fiscalização. Ainda que a visita
aos estabelecimentos localizados em cidades de pequeno porte e em zonas rurais
remotas seja bem aquém do desejável, podemos dizer que a inspeção trabalhista
brasileira tem uma grande capilaridade. Por ser realizada exclusivamente pela

61
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

União, a fiscalização trabalhista sofre pressões muito menores de autoridades

públicas regionais e locais, bem como de empregadores e atores sociais com
interesses eventualmente contrariados, quando a comparamos com as realizadas
por estados e municípios (em outras áreas de atuação), principalmente nos de
menor porte econômico e demográfico.
Mas há algumas nuvens no horizonte. Embora todos os 2.882 AFTs em
atividade tenham as mesmas atribuições legais, pouco mais de 20% deles são
teoricamente especialistas na área de SST (engenheiros de segurança e médicos
do trabalho). O último processo seletivo que admitiu exclusivamente especialistas
em SST ocorreu em 1998. O grupo admitido em 2007 para a área, tecnicamente
subordinado ao DSST, é constituído predominantemente (em mais de 80%) por
não especialistas. Mesmo se considerando o elevado nível técnico deste último
contingente, já que foram aprovados num concurso com alto nível de competição,
um efetivo não desprezível já exerce predominantemente atividades que não são
direcionadas à área de segurança e saúde. Para isso deve ter contribuído bastante a
formação prévia dos mesmos (direito, contabilidade, entre outras). Além disso, o
conhecimento formal das normas de SST não é sinônimo de conhecimento técnico.
Mesmo sem considerarmos esses fatos, temos que menos de um terço dos AFTs em
atividade têm como prioridade nas suas fiscalizações a verificação de atributos de
SST, não havendo expectativa de aumento deste efetivo num horizonte próximo.
Isso não seria um problema tão preocupante, se todos os AFTs verificassem
de maneira sistemática os principais aspectos de SST nas suas inspeções. Ocorre
que, exceto nas fiscalizações conjuntas (com AFTs das duas áreas), isso não vem
ocorrendo de modo sistemático. O aumento progressivo da complexidade das
normas tende a agravar esse problema. Análises dos relatórios de inspeção, obtidos
por meio de consulta à base de dados do SFIT, revelam uma tendência de se
privilegiarem itens das NRs de mais fácil verificação, durante as inspeções de SST.
Tal situação tem sido objeto de algumas discussões entre os técnicos
envolvidos com a questão, que avaliam estar ocorrendo um esvaziamento do
setor de segurança e saúde dentro da estrutura da SIT. Entre os argumentos
levantados por críticos da abordagem generalista que está sendo proposta
pela SIT, há a constatação de que grande número de especialistas em SST, do
quadro de AFTs do MTE, está próximo da aposentadoria. A não reposição, e
até ampliação, deste quadro determinará um empobrecimento qualitativo na
verificação do cumprimento das normas de segurança e saúde no trabalho de
maior complexidade e nas situações de risco mais grave. Contata-se também
uma significativa redução na quantidade e abrangência dos treinamentos
específicos para a área de SST, tanto para atualização dos mais antigos como para
qualificação dos novos AFTs, principalmente daqueles sem formação específica
na área. Foi levantada inclusive a proposta de se reconstruir a Secretaria de

62
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

Segurança e Saúde no Trabalho, distinta da SIT, conforme era a configuração

do MTE antes de agosto de 1999.10
Quando se analisam os resultados das ações fiscais realizadas pelos
AFTs, chama atenção a quantidade de inspeções realizadas, conforme dados
disponibilizados no sítio do MTE da internet, com parte deles observada na
tabela 2 (MTE, 2010b).

TABELA 2
Número de auditores-fiscais e resultados da fiscalização trabalhista
AFT ativos Empresas Trabalhadores
Ano
(em dez.) fiscalizadas alcançados
2003 2.837 285.245 22.257.503
2004 2.927 302.905 24.453.179
2005 2.935 375.097 27.650.699
2006 2.873 357.319 30.681.772
2007 3.173 357.788 32.178.533
2008 3.113 299.013 30.958.946
2009 2.949 282.377 34.007.719
Fonte: SFIT/MTE.

Pela análise dessas informações, cada AFT realizou em média 108 inspeções
anualmente, no período de 2003 a 2009, atingindo cerca de 9.700 trabalhadores/
ano. Este número é mais significativo quando lembra que muitas fiscalizações são
realizadas por mais de um auditor e que cerca de 350 deles estão em atividades de
chefia, planejamento e controle, ou seja, fora da fiscalização diretamente realizada
nos ambientes de trabalho.
Ocorre que, para uma análise mais correta, é necessário lembrar que
alguns estabelecimentos são fiscalizados em mais de uma ocasião durante o
ano, principalmente os de maior porte. Além disso, o número de trabalhadores
alcançados costuma ser maior que o efetivo do local inspecionado. A fiscalização
de certos atributos trabalhistas, por abranger um significativo tempo pregresso –
como, por exemplo, na verificação dos recolhimentos ao Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço (FGTS) – atinge trabalhadores que já deixaram a empresa
e que podem inclusive estar trabalhando em outros locais, eventualmente, não
fiscalizados. Levando-se em consideração tais fatos, a análise na base de dados
do SFIT revela que, em 2008 (último ano para o qual temos uma estimativa
da população-alvo da inspeção trabalhista), foram fiscalizados 275.455
estabelecimentos distintos, com um efetivo total de 17.561.629 trabalhadores,
presumivelmente distintos, nos locais inspecionados. Isso significa que nesse ano
a fiscalização trabalhista atingiu cerca de 30% da população-alvo.

10. As críticas e propostas foram feitas pela Associação Gaúcha dos Auditores Fiscais do Trabalho (Agitra) em carta
aberta enviada à SIT, em 8 de setembro de 2009.

63
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Especificamente para a fiscalização da área de SST, os resultados não são tão

vistosos. Como observado anteriormente, grande parte dos AFTs não vinculados
ao DSST deixam de fiscalizar atributos de SST nas suas inspeções. Em 2009, em
apenas 158.065 ações fiscais concluídas (60% do total de inspeções realizadas
pelo MTE) foram verificados atributos das NRs, o que alcançou 20.532.420
trabalhadores, ou seja, 60,4% do total atingido (MTE, 2010c). Para que esta
situação melhore, são necessárias medidas que estimulem a verificação de atributos
de SST em todas as inspeções, inclusive com fiscalizações conjuntas (inspetores da
área trabalhista geral e de SST), conforme é proposta atual do MTE. Outra linha
de ação é melhorar a qualificação em SST dos AFTs não especialistas, além do
aumento do efetivo de auditores especializados, o que não tem ocorrido nos anos
recentes, conforme já observado.
Embora o resultado da fiscalização trabalhista não possa ser medido exclu-
sivamente no número de autuações efetuadas pelos AFTs, os dados anuais mos-
tram uma média superior a 100.000 ao ano, sendo 40% delas referentes a itens
descumpridos das NRs. De acordo com a legislação trabalhista em vigor, deve
ser lavrado um auto de infração (AI) para cada item imperativo descumprido.
Ao se analisarem os dados de 2009, constata-se que foram lavrados 47.936 AIs por
infringência a dispositivos das NRs – 42,3% do total de lavraturas (MTE, 2010b;
MTE 2010c). Em uma análise das características destes autos, a partir de extração
da base de dados do SFIT, temos que 1.760 itens das NRs foram relacionados em
pelo menos um AI (43,6% dos itens imperativos que podem ser sancionados), mas
apenas 68 destes itens responderam por 50% das autuações. Ou seja, apenas 3,9% do
total de itens das NRs utilizados para autuação e irrisórios 1,68% dos itens autuáveis.
Outra informação é que, para 1.238 itens das NRs constatados como não cumpridos
(70,3% dos itens autuados), correspondem apenas 10% das autuações. Resumindo,
somente poucos itens normativos são objeto da grande maioria das autuações em
SST, sugerindo uma contradição entre o número de exigências normativas existentes
e as que efetivamente são verificadas durante as inspeções realizadas.
Considerando-se que as exigências contidas nas NRs não têm igual
importância quando se considera o seu peso para a redução e o controle dos riscos
ocupacionais, chama a atenção o fato de que as que mais frequentemente são
objeto de autuação por descumprimento se referem a aspectos em grande parte
documentais. Como exemplo, temos as irregularidades quanto a exames médicos
ocupacionais, elaboração de atestados de saúde ocupacional, comprovantes de
fornecimento de equipamentos de proteção individual, elaboração de programas
e organização de Comissão Interna de Prevenção de Acidentes de Trabalho.
Ou seja, normas que apenas de modo indireto têm relação com a redução dos
riscos habitualmente presentes nos ambientes de trabalho.

64
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

Se para os parâmetros referentes à eficácia e eficiência da fiscalização

trabalhista, especificamente na área de SST, já temos algumas dificuldades,
principalmente quando se procura analisar a qualidade das ações de inspeção
realizadas, a situação fica ainda mais difícil para a análise da sua efetividade.
A utilização dos coeficientes sobre acidentes de trabalho na população-
alvo da inspeção de SST como parâmetro de impacto parece óbvia. Mas há
alguns problemas. A subnotificação é frequente e causada por diversos fatores
cuja discussão foge ao objetivo deste texto. Não é de modo algum homogênea,
tanto do ponto de vista geográfico (nos diversos estados da Federação) como
entre as várias atividades econômicas. De uma maneira geral, é menor nos estados
mais urbanizados e industrializados, assim como nas empresas mais organizadas.
Mudanças econômicas, alterações nas formas de contribuição previdenciária,
modificações nos critérios para estabelecimento de nexo causal (como no caso
das doenças ocupacionais, desde 2007) podem alterar significativamente as
informações obtidas.
Na tabela 3 são apresentados alguns quantitativos sobre acidentes de trabalho
com base em dados disponibilizados no Anuário Estatístico da Previdência Social
2008 – Suplemento Histórico 1980-2008 (MPS, 2009).

TABELA 3
Total médio de empregados expostos, número de acidentes de trabalho (típicos e
de trajeto) e óbitos por acidentes de trabalho (1996 a 2008)
No médio mensal de Acidentes
Ano Óbitos
contribuintes empregados ¹ com CAT ²
1996 16.278.784 360.566 4.488
1997 16.689.418 384.695 3.469
1998 18.774.332 383.852 3.793
1999 18.418.450 363.917 3.896
2000 17.931.895 344.263 3.094
2001 21.673.260 321.764 2.753
2002 22.315.801 370.760 2.968
2003 22.721.877 375.219 2.674
2004 24.279.906 435.506 2.839
2005 25.820.169 466.584 2.766
2006 26.576.068 482.062 2.798
2007 29.050.535 496.041 2.845
2008 31.817.000 526.692 2.757
Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social 2008 – Suplemento Histórico 1980-2008.
Notas: ¹ Corresponde à soma do número de meses trabalhados por cada empregado, dividido por 12.
² Igual à soma do total de acidentes de trabalho típicos com acidentes de trajeto.

Como as comunicações de acidente do trabalho (CAT) efetivadas através

de procedimentos normatizados pela Previdência Social se referem quase
exclusivamente a empregados registrados, considera-se, neste texto, o número
65
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

médio mensal destes trabalhadores como nosso denominador. No quantitativo

de acidentes somou-se a quantidade dos acidentes típicos com os de trajeto, já
que se constata habitualmente grande confusão na diferenciação entre estas duas
categorias (várias empresas consideram como de trajeto os acidentes externos e os
que envolvem motoristas e ajudantes). Além disso, na normatização na área de
SST há várias exigências referentes ao transporte seguro de trabalhadores, mesmo
no trajeto entre os locais de trabalho e os de moradia.
Embora tenha se mantido relativamente estável entre 1996 e 2003, o
número de acidentes típicos/de trajeto vem tendo um acréscimo consistente
desde então. Quando se analisa o coeficiente de incidência anual, observa-se uma
queda inicial, mas com relativa estabilidade nos últimos anos (de 21,1 por mil em
1993 para 16,5 por mil em 2008). Isso decorreu principalmente pelo progressivo
aumento do número de empregados segurados da Previdência Social, que vem
crescendo bastante a partir de 2001.
Quanto às mortes comunicadas em decorrência de acidentes de trabalho
de todos os tipos, mas na quase totalidade por acidentes típicos e de trajeto,
com número menos sujeito a alterações por fatores externos, observamos uma
queda inicial seguida de relativa estabilidade nos últimos oito anos. Porém, a
mortalidade anual por acidentes de trabalho caiu de 27,6 por cem mil empregados
em 1993 para 8,67 por cem mil em 2008, numa queda progressiva, com
pequenas oscilações. Ou seja, o risco de um trabalhador empregado falecer em
decorrência de um acidente de trabalho tem caído consistentemente nos últimos
15 anos (até 2008). Como não é provável que a subnotificação tenha aumentado,
principalmente no caso de mortes, a queda parece bem real. Quando comparamos
este último índice com os citados por Santana et al. (2007, p. 2643), verificamos
que, embora superior ao de países de economia de mercado, onde também parece
haver subnotificação (5,9 por cem mil), ele é bem inferior à média dos países da
América Latina (13,5 por cem mil).
Os dados sobre acidentes de trabalho entre os diversos países são muito
diferentes, mesmo numa mesma região, e parecem depender não apenas do seu
nível de desenvolvimento econômico e social, mas também de outras variáveis,
como o funcionamento dos seus sistemas de informação sobre tais eventos e da
forma como são efetuados os pagamentos previdenciários em caso de incapacidade/
morte. Isso pode ser deduzido, por exemplo, quando se comparam as informações
disponibilizadas para os países da Europa Ocidental (ILO, 2010b).
Atribuir a queda na incidência e na mortalidade por acidentes de trabalho
no Brasil exclusivamente às ações estatais desenvolvidas nas últimas décadas,
tanto pelo MTE como, em menor escala, por outros órgãos do Poder Executivo

66
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

federal, é algo que não pode ser feito. Análises de efetividade são difíceis para
qualquer política social. No caso da SST, diversos fatores –, tais como mudanças
econômicas, alterações legais, atuação de outros entes públicos – podem interferir
nos impactos observados no mundo do trabalho, tornando complicado atribuir
sucesso (ou insucesso) exclusivamente a um ator ou política implementada.
Embora alguns autores como Ribeiro (2008, p. 31) ainda tenham uma visão
bastante negativa em relação à ação do Ministério do Trabalho na área de SST,
manifestações como esta são cada vez menos comuns. Como os anteriormente
citados, este último Artigo toma um posicionamento a priori, não baseado nas
informações quantitativas apresentadas, mas apenas numa opção ideológica
do autor. Em estudo realizado por Cardoso e Lage (2005) é feita uma análise
ampla da ação fiscalizadora do MTE, especificamente na inspeção de atributos
trabalhistas gerais (não especificamente da área de SST). Embora com diversas
críticas ao modelo de fiscalização vigente até 2003, os autores reconhecem que o
sistema é eficiente, eficaz e efetivo.
Em outro trabalho, Santos (2003) procura demonstrar que projetos de
fiscalização trabalhista baseados apenas em estímulos para uma maior eficácia têm
suas limitações. Estímulos, no caso, eram as metas propostas para o quantitativo
de registros de empregados a serem obtidos durante a ação fiscal, importantes
inclusive para garantir parte da remuneração dos AFTs. Sem mecanismos para
garantir maior efetividade da inspeção (como a redução prolongada do nível
de informalidade quanto aos registros de empregados), as empresas tendiam a
manter a situação irregular até à chegada da inspeção trabalhista, regularizando-a
apenas por ocasião desta. Já para os inspetores era importante que houvesse a falta
de registro, para que fosse corrigida apenas durante a ação fiscal. Era inclusive
teoricamente útil o retorno da irregularidade posteriormente, já que facilitaria
uma nova resolução futura. Ou seja, havia um compromisso com o problema e
não com a solução. Tal situação ocorreu no período estudado pelo autor citado,
mas não é uma prática totalmente abandonada pela fiscalização trabalhista.
Estudos mais recentes, realizados por Pires (2008, 2009a, 2009b), avaliaram
projetos de fiscalização trabalhista desenvolvidos em Pernambuco, Bahia e Minas
Gerais, boa parte deles com ênfase nos aspectos referentes à SST. De acordo com
o autor, inspeções realizadas dentro de modelos desenhados para a construção
de processos, com dinâmicas para a revisão constante de objetivos e métodos de
trabalho, bem como com certa liberdade discricionária (método experimentalista),
mostraram um potencial maior para alcançar sucesso, quando comparadas às
realizadas segundo modelos com maior controle gerencial, com estabelecimento
de metas e redução da discricionariedade (método gerencial). Ressalta também
que o comprometimento dos inspetores de linha de frente, no caso os AFTs
envolvidos (street-level bureocrats) com a efetividade dos projetos em execução,

67
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

sempre buscando a melhor forma de alcançá-la, foi condição importante para o

sucesso das inspeções realizadas. Embora sejam poucos os casos estudados, suas
conclusões são bastante úteis.

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em resumo, pode-se dizer que o ordenamento normativo vigente em SST, cuja
verificação de cumprimento é atribuição dos auditores do MTE, é bastante amplo
e pormenorizado e, de um modo geral, bastante satisfatório. Apesar disso, ainda
há setores economicamente significativos para os quais faltam instrumentos
jurídicos adequados para o controle das situações de risco observadas (como no
caso do transporte rodoviário de cargas).
O processo de elaboração de normas de SST, no âmbito do MTE, através
de mecanismos de participação tripartite, tem sido bastante exitoso, permitindo
uma discussão bastante ampla com os setores sociais envolvidos e tornando as
normas aprovadas mais de acordo com a realidade e a necessidade existentes. Pro-
blemas quanto ao conteúdo da agenda de discussão, ao interesse e à representati-
vidade das entidades envolvidas no processo, à demora na elaboração das normas,
bem como o crescente aumento da complexidade destas últimas, muitas vezes
confundindo o essencial com o acessório, ainda necessitam de melhores soluções.
As relações com outros órgãos do Estado têm melhorado progressivamente
nas últimas duas décadas, embora de modo assimétrico, tanto no aspecto norma-
tivo quanto na implementação de projetos de fiscalização. Interesses corporativos,
diferentes visões da realidade laboral e dos métodos de trabalho ainda dificultam
uma aproximação maior, principalmente entre o MTE e o MS. Com o MPT,
a parceria institucional é muito ampla, principalmente no âmbito operacional.
Grande número de fiscalizações trabalhistas ocorre a pedido de procuradores do
Trabalho lotados em diversas cidades do país, tanto para verificar a pertinência
das denúncias recebidas pelo MPT quanto no acompanhamento de Termos de
Ajustamento de Conduta celebrados com empregadores. Alguns conflitos têm
ocorrido principalmente no estabelecimento de prioridades de fiscalização e na
urgência em realizá-las, já que o MTE tem seus próprios projetos, nem sempre
coincidentes com os do MPT, bem como uma capacidade limitada de imple-
mentá-los. Falta um marco regulatório mais claro nas relações entre tais órgãos,
inclusive para evitar interferência indevida de um poder sobre o outro, já que o
disposto nos incisos II e III do Artigo 8o da Lei Complementar no 75, de 20 de
maio de 1993, que estabelece atribuições do Ministério Público da União, do
qual o MPT faz parte, dá margem a interpretações variadas (BRASIL, 1993).
Como já observado anteriormente, o número de AFTs em atividade
de fiscalização não pode ser considerado pequeno, embora esteja aquém das
recomendações da OIT. Também o quantitativo de fiscalizações realizadas, tanto
68
O Ministério do Trabalho e Emprego e a Saúde e Segurança no Trabalho

na área trabalhista geral como especificamente na área de SST, é muito significativo

e abrange todo o país. Questões que demandam atenção crescente se referem à
qualificação dos auditores em SST, principalmente para aqueles sem formação
específica na área, cada vez mais numerosos, bem como no estabelecimento mais
técnico das prioridades e dos métodos da inspeção trabalhista.
Mudanças recentes na metodologia de fiscalização trabalhista, tanto na
área de normas gerais como na de SST, vêm sendo implantadas desde abril de
2010 (BRASIL, 2010). A ênfase na necessidade de uma fiscalização orientada
principalmente para os problemas mais importantes na área trabalhista,
utilizando métodos estatísticos, com um trabalho planejado, em equipes
multidisciplinares, com tempo significativo para a sua implementação e busca
de resultados persistentes são algumas das características buscadas pela nova
política de fiscalização e caminham no mesmo sentido que as propostas do último
pesquisador citado. Agora é necessário aguardar e avaliar os seus resultados, ou
melhor, trabalhar para que eles aconteçam conforme nossas expectativas. Afinal,
também fazemos parte desta equipe.

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75
 CAPÍTULO 2

O MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL E A

INSTITUCIONALIDADE NO CAMPO DA SAÚDE
DO TRABALHADOR

Remígio Todeschini
Domingos Lino
Luiz Eduardo Alcântara de Melo

1 APRESENTAÇÃO
Sempre coube ao Ministério da Previdência Social (MPS), através de seu
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), anteriormente Instituto Nacional de
Previdência Social (INPS), dar amparo aos trabalhadores vítimas de acidentes e
doenças profissionais. A proteção acidentária é anterior ao próprio nascimento da
Previdência Social em 1923, quando, em 15 de janeiro de 1919, o governo editou
o Decreto no 3.724, que instituiu a indenização às vítimas de acidentes, cuja
indenização por morte era correspondente a três anos de trabalho (TODESCHINI,
2000). Portanto, a Previdência, em sua função de seguradora, desde os seus
primórdios dava proteção às consequências dos acidentes e doenças profissionais
de caráter indenizatório, vinculados inicialmente a categorias profissionais mais
organizadas como ferroviários e da construção civil (CARONE, 1979).
Os benefícios acidentários foram se aperfeiçoando: de indenizatórios por
parte do corpo perdida passaram a ser benefícios continuados pagos mês a mês.
No período de 1944 a 1966 operaram seguradoras privadas que indenizavam a
acidentalidade concorrencialmente com os Institutos de Aposentadorias e Pen-
sões (IAPs) existentes por categoria profissional: industriários, bancários, comer-
ciários, marítimos entre outros (TODESCHINI e CODO, 2009).
Interessante observar que a ação de coibir os acidentes e as doenças pro-
fissionais, de fato, sempre coube ao Ministério do Trabalho, muitas vezes uni-
ficado nos diversos períodos com o Ministério da Previdência e Assistência
Social. A ação de fiscalização das condições de trabalho e do nascente contrato
de trabalho iniciou-se na década de 1930, com a criação do então Ministério
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

do Trabalho, Indústria e Comércio. A legislação que iniciou o detalhamento de

cuidados com o ambiente de trabalho foi a Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT), em 1943, quando foi editado o capítulo V, que definiu uma série de
regras que as empresas deviam observar para manter as condições salubres de
trabalho. Contraditoriamente também se instituiu o adicional de insalubridade
onde persistissem as condições insalubres, com desdobramentos nas chamadas
aposentadorias especiais insalubres no início de 1960, por meio da Lei no 3.807,
a Lei Orgânica da Previdência Social (DONADON, 2003).
Os anos 1960 e 1970 foram períodos em que se constatou um crescente
número de acidentes, mortes e doenças profissionais no Brasil, sendo que o paga-
mento dos benefícios monetários a eles relacionados sempre coube à Previdência
Social. O Brasil era tido como campeão mundial da acidentalidade – a média dos
anos 1970 era de 1,5 milhão de acidentes, cerca de 4 mil óbitos e 3,2 mil doenças
profissionais. Em 1975 o número de acidentes registrados bateu o recorde de 1,9
milhão, o que significava que nesse ano 14,74% dos 12,9 milhões de trabalhadores
segurados sofrera algum acidente de trabalho (PINA RIBEIRO e LACAZ, 1984).
Soou o alarme no governo militar da época. Para dar maior atenção às ques-
tões de Saúde e Segurança no Trabalho, criou-se a Fundacentro em 1966, órgão
que se dedica a estudos, pesquisas, formação e aperfeiçoamento da legislação tra-
balhista na área.
Talvez, o avanço mais significativo na legislação tenha ocorrido, até como
fruto do início das pressões sindicais, por meio da Portaria no 3.214 de 1978,
quando se criaram as Normas Regulamentadoras (NRs) do Ministério do Traba-
lho.1 Estas normas inicialmente estabeleceram exigências para que as condições
de trabalho fossem melhoradas: ampliou-se o papel das Comissões Internas de
Prevenção de Acidentes (Cipas); estabeleceram-se parâmetros e limites no ma-
nuseio de substâncias químicas perigosas, maiores controles dos riscos físicos em
geral; ampliaram-se os serviços próprios de segurança e medicina do trabalho nas
empresas (SESMTs); exigiram-se procedimentos de fiscalização e inspeção prévia
das empresas que se instalavam, entre outras.
Paulatinamente, a Previdência Social começou a reconhecer novas doenças
profissionais por pressão dos sindicatos mais combativos na época (bancários,
metalúrgicos e químicos) – entre elas as LER/DORT, que foram objeto de Instru-
ções Normativas no final dos anos 1980 – e ampliou também o reconhecimento
das doenças profissionais em geral.
O impulso maior no reconhecimento das doenças profissionais deu-se a
partir do final dos anos 1980, quando se criaram programas de Atenção à Saúde

1. Atualmente compõem o repertório de NRs 33 normas revisadas periodicamente sob a competência do Ministério
de Trabalho e Emprego.

78
O Ministério da Previdência Social e a Institucionalidade no Campo da Saúde do Trabalhador

do Trabalhador na rede do Sistema Único de Saúde, também por pressão sindical

junto à Secretaria de Saúde do Estado de São Paulo (REBOUÇAS, LACAZ e
TODESCHINI, 1989). De 1984 a 1985, o reconhecimento das doenças profis-
sionais saltou de 3,2 mil casos para 4 mil casos junto à Previdência Social, mos-
trando a intervenção do Ministério da Saúde neste campo. Deve-se recordar que,
nesse período, no ABC-SP, foi criado em Diadema e São Bernardo o Programa
de Saúde dos Trabalhadores Químicos do ABC e da Construção Civil (MÉDICI,
2008) em parceria com a Secretaria de Saúde de São Paulo, e no mesmo ano foi
criado também o Programa de Saúde do Trabalhador da Secretaria Estadual de
Saúde de São Paulo na Zona Norte. Esses foram programas iniciais que depois
se disseminaram em outras regiões do estado de São Paulo e do Brasil. Nos anos
seguintes pulou de 6 mil (1986) para 15 mil (1993) o número de casos de doen-
ças profissionais e do trabalho registrados na Previdência Social. Esse maior reco-
nhecimento, sem dúvida, foi impulsionado também pela ação do Ministério da
Saúde por intermédio dos Centros de Referência de Saúde do Trabalhador, após a
Constituição de 1988. Ou seja, além dos Serviços de Medicina Ocupacional nas
empresas para o diagnóstico das doenças, as diversas instâncias da rede de saúde
pública influíram fortemente na descoberta do iceberg escondido de tais doenças
nos ambientes laborais. As discussões sobre saúde do trabalhador tiveram forte
impulso também a partir das três Conferências Nacionais de Saúde do Trabalha-
dor organizadas pelo Ministério da Saúde entre 1986 e 2005.

2 COMBATE À SUBNOTIFICAÇÃO DAS DOENÇAS PROFISSIONAIS ATRAVÉS

DO NEXO TÉCNICO EPIDEMIOLÓGICO PREVIDENCIÁRIO (NTEP)
O reconhecimento das doenças profissionais foi se ampliando no âmbito dos
Programas de Saúde do Trabalhador por intermédio dos Centros de Referência
de Saúde do Trabalhador (CERESTs), a partir de 2003 – um impulso que fez
com que o Conselho Nacional de Previdência Social, em 2004, criasse uma nova
metodologia que reconhecesse melhor as doenças profissionais, chamada Nexo
Técnico Epidemiológico Previdenciário (NTEP). Esta metodologia, acoplada
num primeiro momento com uma ação de cobrança diferenciada por empresa,
chamada Fator Acidentário de Prevenção (FAP), detalhado no item seguinte
deste mesmo capítulo, foi desenvolvida pela Previdência Social, com força da
Lei no 11.430/2006 e com o Decreto no 6.042/2007, e estabeleceu que toda vez
que houvesse incidência epidemiológica elevada de uma determinada doença
em todo o Sistema Único de Benefícios da Previdência Social haveria o enqua-
dramento dessa doença como sendo de natureza acidentária. Basicamente, o
enquadramento permitido pelo Decreto no 6.042/2007 e pelo atual Decreto no
6.957/2009, em seu Anexo II, Lista C, diz que, se um trabalhador pertencer a
uma determinada atividade econômica da Classificação Nacional de Atividade
Econômica (CNAE) com alta incidência de doenças segundo a Classificação

79
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Internacional de Doenças (CID), o caso será enquadrado como de doença pro-

fissional. Este procedimento utiliza a clássica tabela cruzada na epidemiologia
de pertencer a um CNAE, comparado ao de não pertencer ao mesmo CNAE,
relacionado com as pessoas doentes afetadas e as pessoas doentes não afetadas.
Estas relações, além da lista normal das doenças profissionais e do trabalho,
permitem estabelecer atualmente 2.691 correlações entre CID e CNAE. Assim,
inverteu-se o ônus da prova. Anteriormente era necessário que tal reconheci-
mento partisse basicamente do médico da empresa ou do encaminhamento de
serviços públicos; agora, o próprio médico perito verifica compulsoriamente,
independente da Comunicação de Acidente do Trabalho da empresa, se há esta
relação estabelecida pela lista C, Anexo II, do atual Decreto no 6.957. Ao lado
disso, houve o aperfeiçoamento das Instruções Normativas do INSS, para o
melhor reconhecimento das doenças profissionais em geral, independente da
CAT, conforme expresso na IN no 31, de setembro de 2008.
Tais procedimentos e a própria matriz que gerou a Lista C do NTEP de-
verão ser revisados e aperfeiçoados periodicamente com base nos novos registros
gerais de incapacidade do INSS e mediante estudos e pesquisas desenvolvidos
com a participação da Universidade de Brasília (UnB).
Pela tabela 1, vê-se que com essa mudança metodológica houve uma maior
evolução dos casos de doenças profissionais reconhecidos pela Previdência Social,
sem a obrigação da Comunicação de Acidente do Trabalho (CAT).

tabela 1
Aplicação do NTEP em alguns agrupamentos de doenças pela Previdência Social –
comparativo (2006 a 2008)
Benefícios Acidentários por grupos de CID com mais
2006 2007 2008
de 15 dias
Cap. XIX – Lesões e causas externas 99.490 141.790 199.112
Cap. XIII – Doenças Osteomusculares (LER/DORT) 19.956 95.473 117.353
Cap. V – Transtornos mentais e comportamentais 612 7. 690 12.818
Demais capítulos da CID 20.940 29.993 27.053
Total 140.998 274.946 356.336

Fonte: DPSO/SPS/MPS.

O NTEP coloca às claras o adoecimento no interior do local de trabalho e

desnuda principalmente os setores de serviço, que, até então, apresentavam baixo
registro de doenças profissionais e do trabalho – como os setores bancário e de
serviços em geral. Conforme a tabela 1, aumentou significativamente o registro
de LER/DORT e de transtornos mentais e comportamentais. Esse fato está
ajudando a combater a subnotificação e a reconhecer melhor o adoecimento, em
todos os setores econômicos, decorrente das condições, das relações e da organização
do trabalho inadequadas. Isso remete a uma ação mais ativa do governo no campo
80
O Ministério da Previdência Social e a Institucionalidade no Campo da Saúde do Trabalhador

da fiscalização, da normatização e do aprofundamento da cultura da prevenção.

Também ampliaram-se, no âmbito da Procuradoria do INSS, a partir de 2008,
as chamadas Ações Regressivas previdenciárias, no intuito de ressarcir aos cofres
da Previdência aqueles benefícios de natureza grave – como pensões e invalidez
acidentária – nos quais fossem constatadas negligência e dolo das empresas. O que
ocorreu com esse reconhecimento foi uma revolução silenciosa, implementada sem
grandes alardes pela Previdência Social (MACHADO; SORATTO; CODO, 2010).

3 O NOVO SEGURO ACIDENTE E O NOVO FATOR ACIDENTÁRIO

DE PREVENÇÃO (FAP)
Ainda em 2002, a Previdência Social, por meio do Conselho Nacional de Previ-
dência Social, estudava uma forma de coibir a acidentalidade, quando um grupo
de trabalho propôs a flexibilização da cobrança da Tarifação Coletiva do Seguro
Acidente, chamada de Riscos Ambientais de Trabalho (RAT). O resultado deste
grupo de trabalho transformou-se na Medida Provisória no 83/2002, convertida
em 2003 na Lei no 10.666, o que se convencionou chamar de Regulamento do
Regime Geral da Previdência de Fator Acidentário de Prevenção por meio dos
Decretos no 6.042/2007 e no 6.957/2009 (TODESCHINI e CODO, 2009).
A Lei no 10.666/2003, em seu Artigo 10o, permitiu que o Seguro Acidente
(RAT), ou seja, a Tarifação Coletiva por atividade econômica, pudesse ser
flexibilizado. O RAT de 1%, 2% ou 3% poderia ser diminuído pela metade ou
cobrado em dobro “em razão do desempenho da empresa em relação à respectiva
atividade econômica, apurado em conformidade com os resultados obtidos a partir
dos índices de frequência, gravidade e custo, calculados segundo metodologia
aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social” (BRASIL, 2003).
Houve três tentativas de colocar em vigência o FAP por empresa. As tentativas
anteriores de 2007 e 2008 buscavam colocá-lo em vigor tão somente com os dados
do NTEP, excluindo todos os demais acidentes registrados, o que gerava diversas
distorções tanto na tabela do RAT (Tarifação Coletiva), que é o enquadramento
das 1.301 Subclasses da CNAE, como na aplicação do FAP (Tarifação Individual
por empresa). A última tentativa, com o apoio de estudos e pesquisas da UnB,
com várias modificações feitas a partir das Resoluções no 1.308 e no 1.309 de
2009, permitiu colocá-lo em vigor em janeiro de 2010. Nesta primeira aplicação,
em janeiro de 2010, entre 952.561 empresas que deveriam pagar o FAP, 879.933
tiveram FAP menor que 1, e 72.628 tiveram suas alíquotas majoradas em função
de terem uma acidentalidade maior em relação às demais empresas do seu
setor econômico. Todas essas novas iniciativas da Previdência caminharam no
sentido de melhor reconhecer a acidentalidade e estabelecer novos parâmetros de
cobrança, estimulando a prevenção acidentária em nosso país, o trabalho decente
e o desenvolvimento sustentável (PIMENTEL, 2010).
81
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

A última Resolução, de no 1.316, de junho de 2010, aperfeiçoou as regras

da aplicação do FAP para 2011. O resultado disso traduziu-se em novos números
na aplicação do FAP para as empresas: 844.531 terão o FAP menor do que 1, ou
seja, menor do que a tarifação coletiva de 1%, 2% e 3%; 776.930 empresas com
FAP igual a 0,5 e 78.264 terão o FAP majorado, maior que 1, ou seja, maior que
a tarifação coletiva de 1%, 2% e 3%, em função de apresentarem acidentalidade
maior em relação à sua atividade econômica.

4 A INSTUCIONALIDADE DO DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS DE SAÚDE E

SEGURANÇA OCUPACIONAL (DPSO)
Toda essa atividade de criação do NTEP, do acompanhamento do FAP e do
desenvolvimento de estudos e pesquisas exigiu, a partir de agosto de 2007, a
criação do Departamento de Políticas de Saúde e Segurança Ocupacional (DPSO).
O Decreto no 6.194, de 22 de agosto de 2007, definiu as principais atribuições do
Departamento, conforme detalhado abaixo em seu Artigo 10o:
I. Subsidiar a formulação e a proposição de diretrizes e normas relativas à
interseção entre as ações de segurança e saúde no trabalho e as ações de
fiscalização e reconhecimento dos benefícios previdenciários decorren-
tes dos riscos ambientais do trabalho;
II. Coordenar, acompanhar, avaliar e supervisionar as ações do Regime
Geral de Previdência Social, bem como a política direcionada aos regi-
mes próprios de previdência social, nas áreas que guardem inter-relação
com a segurança e saúde dos trabalhadores;
III. Coordenar, acompanhar e supervisionar a atualização e a revisão dos
planos de custeio e de benefícios, em conjunto com o Departamento
do Regime Geral de Previdência Social, relativamente a temas de sua
área de competência;
IV. Desenvolver projetos de racionalização e simplificação do ordenamento
normativo e institucional do Regime Geral de Previdência Social, nas
áreas de sua competência;
V. Realizar estudos, pesquisas e propor ações formativas visando
ao aprimoramento da legislação e das ações do Regime Geral de
Previdência Social e dos regimes próprios de previdência social, no
âmbito de sua competência;
VI. Propor, no âmbito da previdência social e em articulação com os de-
mais órgãos envolvidos, políticas voltadas para a saúde e segurança dos
trabalhadores, com ênfase na proteção e prevenção; e

82
O Ministério da Previdência Social e a Institucionalidade no Campo da Saúde do Trabalhador

VII. Assessorar a Secretaria de Políticas de Previdência Social nos assuntos

relativos à área de sua competência.
A Portaria MPS no 173, de 2 de junho de 2008, publicada no D.O.U de
4 de junho, e o Decreto no 7.078, de 26 de janeiro de 2010, vigente, mantiveram
integralmente as mesmas atribuições contidas no Decreto no 6.194.

5 A CRIAÇÃO DA COMISSÃO TRIPARTITE DE SAÚDE E SEGURANÇA

NO TRABALHO
Uma das tarefas cruciais para avançar no contexto da cultura da prevenção
acidentária foi a instituição, por meio da Portaria Interministerial no 152, de
13 de maio de 2008, da Comissão Tripartite de Saúde e Segurança no Trabalho
(CTSST), com o objetivo de avaliar e propor medidas para a implementa-
ção, no país, da Convenção no 187 da Organização Internacional do Trabalho
(OIT), que trata da Estrutura de Promoção da Segurança e Saúde no Trabalho
(TODESCHINI e LINO, 2010). A Comissão é composta de representantes
do governo, das áreas de Previdência Social, Trabalho e Emprego e Saúde, de
representantes dos trabalhadores e dos empregadores, e tem como objetivo,
entre outros, revisar e ampliar a proposta da Política Nacional de Segurança
e Saúde do Trabalhador (PNSST), de forma a atender às Diretrizes da OIT e
ao Plano de Ação Global em Saúde do Trabalhador, aprovado na 60ª Assem-
bleia Mundial da Saúde ocorrida em maio de 2007. É finalidade também da
CTSST propor o aperfeiçoamento do sistema nacional de segurança e saúde
no trabalho por meio da definição de papéis e de mecanismos de interlocução
permanente entre seus componentes e elaborar um Programa Nacional de Saú-
de e Segurança no Trabalho, com definição de estratégias e planos de ação para
a sua implementação, monitoramento, avaliação e revisão periódica no âmbito
das competências do Trabalho, da Saúde e da Previdência Social.
Os membros da Comissão acordaram em março de 2009 focar ações nos
setores da indústria da construção civil e do transporte rodoviário de cargas,
responsáveis por 28% das mortes e invalidez no Brasil (AEPS, 2007). O objetivo
deste plano de ação é fortalecer o diálogo social, aperfeiçoar a regulamentação em
vigor nos setores econômicos escolhidos e reforçar a formação específica em SST.
Essa ação prioritária e permanente de combate às mortes e à invalidez
permanente deverá ater-se também a um trabalho de fiscalização, de atribuição
específica do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), de vigilância sanitária por
parte do Ministério da Saúde (MS), bem como de desenvolvimento de campanhas
específicas, estudos e pesquisas, e com vistas à criação de linhas de crédito especial.
A atenção dessa ação deverá se estender aos setores econômicos em sua totalidade,
com foco especial nas micro e pequenas empresas.

83
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

6 A NOVA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA E SAÚDE

NO TRABALHO (PNSST)
Em sua nona reunião ordinária ocorrida em 22 de fevereiro de 2010, a CTSST
aprovou, por consenso, a proposta da Política Nacional de Segurança e Saúde no
Trabalho. O documento estabelece a Política Nacional de Segurança e Saúde
no Trabalho (PNSST) e expressa o compromisso de governo, trabalhadores e em-
pregadores com a promoção do trabalho decente, em condições de segurança e
saúde. Em sua formulação, a PNSST fundamenta-se na Constituição Federal, na
Convenção no 155 e Recomendações da Organização Internacional do Trabalho
(OIT), assim como no Plano de Ação Global em Saúde do Trabalhador da Or-
ganização Mundial da Saúde (OMS), refletindo a adesão do Estado à abordagem
global preconizada por tais instituições.
A PNSST tem por objetivo a promoção da saúde e a melhoria da qualidade
de vida do trabalhador, a prevenção de acidentes e de danos à saúde advindos do
trabalho ou a ele relacionados, ou que ocorram no curso dele, por meio da elimi-
nação ou da redução dos riscos nos ambientes de trabalho. Para o alcance de seu
objetivo, a PNSST deverá ser implementada por meio da articulação continuada
das ações de governo, que deverá ocorrer no campo das relações de trabalho,
produção, consumo, ambiente e saúde, com a participação das organizações re-
presentativas de trabalhadores e empregadores.
As ações no âmbito da PNSST devem constar de um Plano Nacional de
Segurança e Saúde no Trabalho e desenvolver-se segundo a inclusão de todos os
trabalhadores brasileiros no sistema nacional de promoção e proteção da saúde.
Tais ações visam à harmonização da legislação e a articulação das ações de promo-
ção, proteção, prevenção, assistência, reabilitação e reparação da saúde do traba-
lhador, e ainda à promoção da implantação de sistemas e programas de gestão da
segurança e saúde nos locais de trabalho. Buscam a adoção de medidas especiais
para setores de alto risco e a estruturação de uma rede integrada de informações
em saúde do trabalhador, reforçam a reestruturação da formação em saúde do
trabalhador e em segurança no trabalho e o estímulo à capacitação e à educação
continuada de trabalhadores, além da promoção de uma agenda integrada de
estudos e pesquisas em segurança e saúde no trabalho.
A PNSST também estabelece responsabilidades aos setores de governo dire-
tamente responsáveis por sua implementação e execução: Ministério do Trabalho
e Emprego, Ministério da Saúde e Ministério da Previdência Social, sem prejuízo
da participação de outros órgãos e instituições que atuam na área.
Por último, estabelece a forma de gestão, sendo a primeira a gestão
participativa da política, de incumbência da Comissão Tripartite de Saúde e
Segurança no Trabalho (CTSST), constituída paritariamente por representantes

84
O Ministério da Previdência Social e a Institucionalidade no Campo da Saúde do Trabalhador

do governo, de trabalhadores e de empregadores. Propõe a sua revisão periódica,

em processo de melhoria contínua e estabelece os mecanismos de validação
e de controle social da PNSST. A CTSST deve elaborar, acompanhar e rever
periodicamente o Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho, definir e
implantar formas de divulgação da PNSST e do Plano Nacional de Segurança
e Saúde no Trabalho, dando publicidade aos avanços e resultados obtidos, além
de articular rede de informações sobre SST.
A gestão executiva da política será conduzida por Comitê Executivo
constituído pelos Ministérios do Trabalho e Emprego, da Saúde e da Previdência
Social, ao qual caberá coordenar e supervisionar a execução da PNSST e do
Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho. Essa gestão deverá elaborar
e articular as propostas orçamentárias de saúde e segurança no trabalho (SST),
em conjunto com o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MP),
dos diferentes programas de governo no gerenciamento de ações específicas e
integradas. Deverá elaborar relatório anual das atividades desenvolvidas no
âmbito da PNSST, encaminhando-o à CTSST e à Presidência da República, e
divulgar periodicamente informações sobre as ações de SST para conhecimento
da sociedade, além de promover campanhas sobre saúde e segurança no trabalho.

7 REVITALIZAÇÃO E ESTUDOS SOBRE REABILITAÇÃO PROFISSIONAL

Em janeiro de 2008, o Ministério da Previdência Social, por meio de seu
Departamento de Saúde e Segurança Ocupacional e em articulação com
a Diretoria de Benefícios do INSS, elaborou o Projeto para Revitalização
da Reabilitação Profissional (RP) visando conhecer e atuar em uma das
demandas mais permanentes da área da Previdência. Aqui cabe destacar que há
necessidade de uma integração de fato com as ações do Ministério da Saúde: ao
Ministério da Previdência cabe a reabilitação profissional em si, e à Saúde cabe a
reabilitação física. Tal projeto inclui, entre outras ações, um amplo diagnóstico
das condições atuais da reabilitação profissional (RP), a ampliação do quadro de
funcionários e a capacitação de servidores para atuar na RP. Prevê a ampliação
e a revitalização da RP junto ao INSS, mediante a busca de ações integradas
com as demais políticas sociais, visando o bem-estar do segurado, a reintegração
profissional no mercado de trabalho, a proteção no ambiente de trabalho, a
sustentabilidade da Previdência e o estabelecimento de parcerias com o Sistema
“S”, as universidades, as escolas e prefeituras, de convênios de cooperação
técnica com órgãos públicos e entidades de classe e representativas da sociedade.
Logo, um plano de trabalho para revitalização da RP deve envolver identificação
de problemas, capacitação das equipes, democratização das informações, apoio
institucional e, principalmente, a participação dos servidores que estão na
ponta, ou seja, lidando dia a dia com os segurados.
85
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Junto com o projeto de revitalização da RP em São Paulo foi estabelecida

a cooperação técnica com a UnB em um projeto de estudos e pesquisas sobre
reabilitação envolvendo conceitos e práticas na área de RP, com vistas a apro-
fundar o conhecimento sobre os problemas enfrentados, o trabalho realizado e
as condições em que o trabalho é desenvolvido. A pesquisa-diagnóstica primá-
ria objetivou ampliar o conhecimento sobre as condições de trabalho. Embasada
cientificamente em estratégias de melhoria da organização, dimensiona recursos
humanos e equipes de trabalho e subsidia ações e projetos estratégicos para o se-
tor. Este trabalho muito impactará no avanço das ações em RP quanto a soluções
de problemas como: retorno mais rápido ao trabalho ou ingresso ao mercado
produtivo; qualidade da saúde dos trabalhadores; melhor atendimento visando
concomitantemente a integridade física e psicológica dos trabalhadores; e o me-
lhor direcionamento de ações de RP e de prevenção acidentária, por meio da
identificação de ações complementares e de parcerias tanto empresariais como
do governo. Visa melhorar também a gestão da RP, mediante a recomendação de
ações para o setor, e, consequentemente, o fortalecimento da cultura de RP e de
prevenção de acidentes.

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS E DESAFIOS

O desafio de integração está posto, pois o governo só avançará na prevenção
acidentária na medida em que tiver uma ação integrada, conforme explicitado na
Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador, realizando a construção
do Plano de Ação a ser desenvolvido no próximo período. É preciso fortalecer
as áreas de diagnóstico no Ministério da Saúde, de fiscalização e normatização
no Ministério do Trabalho, de estudos e pesquisas na Fundacentro, além de
melhorar o reconhecimento dos direitos previdenciários na Previdência Social.
Isso demandará, como ocorre também em alguns países da Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a criação de uma Agência
Nacional de Trabalho e Saúde tendo como foco a melhoria dos ambientes laborais,
com o objetivo de melhorar a qualidade de vida no trabalho. Essa discussão deverá
ser incrementada entre os órgãos do governo, a fim de ampliar a institucionalidade
governamental, visando melhorias, novas tecnologias e investimentos nos locais
de trabalho, a exemplo do modelo francês, que, além de deter ações no campo
da previdência, trabalho e saúde e centros de pesquisas em SST, possui um órgão
voltado para as melhorias ambientais – a Agência de Melhorias Ambientais
vinculada aos Ministérios do Trabalho, Previdência e Saúde. Tal tema deverá ser
objeto de mais discussões entre os órgãos governamentais, já que o orçamento na
área é muito restrito. Não podemos mais nos dar ao luxo de ter um custo direto
e indireto de mais de R$ 52 bilhões com as consequências da acidentalidade
(MPS, 2009). No âmbito da Diretoria, pensa-se em ter uma Superintendência

86
O Ministério da Previdência Social e a Institucionalidade no Campo da Saúde do Trabalhador

de Riscos Profissionais, já que a atividade no relacionamento com as empresas

torna-se cada vez mais complexa, exigindo acompanhamento direto quanto às
contestações e os esclarecimentos. No momento, o DPSO conta com um corpo
de funcionários cedidos pelo INSS (cerca de 20), insuficiente para avaliar as
contestações por divergências quanto à aplicação do FAP. Normalmente, os países
têm uma estrutura própria dentro da previdência social para atuar neste campo.

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maio de 2010. Diário Oficial da União, Brasília, 5 jun. 1999. Seção 1, p. 124.
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87
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

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88
 CAPÍTULO 3

MINISTÉRIO DA SAÚDE: A INSTITUCIONALIDADE DA SAÚDE DO

TRABALHADOR NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE

Carlos Augusto Vaz de Souza

Jorge Mesquita Huet Machado

1 INTRODUÇÃO

1.1 A saúde do trabalhador antes da criação do Sistema Único de Saúde

A partir dos anos 1970 e durante toda a década de 1980, o Brasil passa por um
processo de redemocratização e, neste contexto, o Movimento da Reforma Sani-
tária propõe uma nova concepção de Saúde Pública para o conjunto da sociedade
brasileira que incluiu a Saúde do Trabalhador como campo de práticas institucio-
nais no Sistema Único de Saúde (SUS) (BRASIL, 2006a).
O modelo proposto inclui a participação dos trabalhadores na gestão e nas
ações desenvolvidas, enfatiza as ações de vigilância e de educação em saúde e é
amplamente discutido na 1a Conferência Nacional de Saúde dos Trabalhadores
em dezembro de 1986, organizada em seguimento da 8a Conferência Nacional
de Saúde, que estabelece os princípios de equidade, integralidade, universalidade,
descentralização e hierarquização das ações do SUS, bem como relaciona forte-
mente Saúde e Democracia. A 1a Conferência Nacional de Saúde dos Trabalha-
dores teve a participação de representações de vinte estados e redundou em ampla
adesão dos sindicatos ao projeto de construção do SUS (SANTANA e SILVA,
2009). Reforçou-se a ideia da Saúde como direito e foi proposta a elaboração
de uma Política Nacional de Saúde do Trabalhador (PNST) que representasse
alternativa ao modo de atenção à saúde existente, tendo como referência um
diagnóstico da situação de saúde (SANTANA e SILVA, 2009).
Nesse processo político social surgiram alguns serviços de atenção à saú-
de do trabalhador em Secretarias de Saúde de alguns estados e municípios, os
quais realizavam ações de assistência, de vigilância e de formação/capacitação
de pessoal.
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Em São Paulo são estabelecidos os Programas de Saúde do Trabalhador

(PST) em vários escritórios regionais da Secretaria de Estado da Saúde, em ar-
ticulação com o movimento sindical e com a cooperação internacional entre o
Brasil e a Itália.
Ao final dos anos 1980 são desenvolvidas experiências similares nas secreta-
rias de saúde de Minas Gerais, Rio de Janeiro e Bahia, que passam a compor um
cenário do marco inicial da saúde do trabalhador no SUS e estabelecem as bases
da discussão sobre o tema saúde do trabalhador no período pré-Constituição
Federal de 1988.

1.2 A criação do SUS e a incorporação da saúde do trabalhador como campo

de atuação
O marco legal referencial do processo de criação do SUS é a promulgação da
Constituição Federal em 1988, a qual que expressa em seu Artigo 196o que: “a
saúde é um direito de todos e um dever do Estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas” (BRASIL, 1988), e em seu Artigo 198o que: “As ações e
serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e
constituem um sistema único” (BRASIL, 1988).
A Saúde do Trabalhador é evidenciada na Constituição, em seu Artigo 200o,
quando este define que ao SUS compete executar as ações de saúde do trabalha-
dor e colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho
(BRASIL, 1988).
Em decorrência do definido constitucionalmente, é estabelecida a Lei
Orgânica da Saúde (LOS – Lei Federal no 8.080, de 19 de setembro de 1990),
que reafirma a Saúde do Trabalhador como integrante do campo de atuação do
SUS e regulamenta os dispositivos constitucionais sobre a Saúde do Trabalhador
(BRASIL, 1990a).
Assim, na LOS, em seu Artigo 6o, parágrafo 3o, entende-se por Saúde do
Trabalhador:
um conjunto de atividades que se destina, através das ações de vigilância
epidemiológica e vigilância sanitária, à promoção e proteção da saúde dos
trabalhadores, assim como visa à recuperação e reabilitação da saúde
dos trabalhadores submetidos aos riscos e agravos advindos das condições de
trabalho, abrangendo:
I. assistência ao trabalhador vítima de acidentes de trabalho ou portador de do-
ença profissional e do trabalho;
II. participação, no âmbito de competência do SUS, em estudos, pesquisas, ava-
liação e controle dos riscos e agravos potenciais à saúde existentes no processo
de trabalho;
90
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

III. participação, no âmbito de competência do SUS, da normatização, fiscaliza-

ção e controle das condições de produção, extração, armazenamento, trans-
porte, distribuição e manuseio de substâncias, de produtos, de máquinas e de
equipamentos que apresentam riscos à saúde do trabalhador;
IV. avaliação do impacto que as tecnologias provocam à saúde;
V. informação ao trabalhador e a sua respectiva entidade sindical e a empresas
sobre os riscos de acidente de trabalho, doença profissional e do trabalho,
bem como os resultados de fiscalizações, avaliações ambientais e exames de
saúde, de admissão, periódicos e de demissão, respeitados os preceitos da ética
profissional;
VI. participação na normatização, fiscalização e controle dos serviços de saúde do
trabalhador nas instituições e empresas públicas e privadas;
VII. revisão periódica da listagem oficial de doenças originadas no processo de tra-
balho, tendo na sua elaboração a colaboração das entidades sindicais;
VIII. a garantia ao sindicato dos trabalhadores de requerer ao órgão competente a
interdição de máquina, de setor de serviço ou de todo ambiente de trabalho,
quando houver exposição a risco iminente para a vida ou saúde dos trabalha-
dores (BRASIL, 1990a).
É muito importante destacar que a incorporação do tema saúde do tra-
balhador no âmbito do SUS, trazida pela Constituição Federal de 1988 e pela
LOS, expressa, principalmente, a necessidade de que o setor saúde não se limite a
receber os acidentados e adoecidos no trabalho, mas sim se dedique a desenvolver
ações de promoção e vigilância que transformem os processos e os ambientes de
trabalho que impactam negativamente na saúde da população.

2 INSERÇÃO INSTITUCIONAL DA SAÚDE DO TRABALHADOR

NO MINISTÉRIO DA SAÚDE
A saúde do trabalhador no Ministério da Saúde teve inserção inicial na vigilância
sanitária e passou pela assistência à saúde, antes de se estabilizar na Secretaria de
Políticas de Saúde (SPS), em 1998, como Área Técnica de Saúde do Trabalhador
(VASCONCELLOS, 2007).
No ano de 1999 foi criada uma Assessoria de Saúde Ocupacional na então
Secretaria de Assistência à Saúde, que mais tarde teve o nome alterado para Asses-
soria Técnica de Saúde do Trabalhador. Assim, por alguns anos, o Ministério da
Saúde conviveu com a insólita situação de ter duas áreas de saúde do trabalhador
na sua estrutura, com perspectivas diferenciadas, inclusive pelas próprias carac-
terísticas e funções das secretarias, e pouco articuladas em relação à formulação e
implementação da PNST, sendo marcante até 2002 o predomínio da condução

91
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

da Política pela Área Técnica de Saúde do Trabalhador da SPS (VASCON-

CELLOS, 2007).
Essa situação perdurou até o início de 2003, quando a SPS e a Secretaria de
Assistência à Saúde se fundiram, transformando-se em uma única e nova secreta-
ria, a Secretaria de Atenção à Saúde (SAS), com uma única Área Técnica de Saúde
do Trabalhador (COSAT) (VASCONCELLOS, 2007).
Em 2007, a Portaria GM/MS no 1.956, de 14 de agosto, trouxe importante
mudança de localização institucional da Área Técnica de Saúde do Trabalhador
no Ministério da Saúde, ao definir que a gestão e a coordenação das ações relativas
à Saúde do Trabalhador passassem a ser exercidas pela Secretaria de Vigilância em
Saúde (SVS) (BRASIL, 2007).
A inserção da Saúde do Trabalhador na esfera nacional da gestão na SVS
reforça a abrangência das ações de vigilância, promoção, prevenção e controle
de doenças e agravos à saúde, constituindo espaço de articulação de conheci-
mentos e técnicas da epidemiologia e de diversas disciplinas, de práticas dos
profissionais e dos saberes e das experiências dos trabalhadores. Esta concepção
pretende estabelecer uma dinâmica entre prevenção e assistência e uma ênfase
na promoção da saúde, como proposta transformadora da Reforma Sanitária
em constante movimento.
A nova inserção da Saúde do Trabalhador no Ministério da Saúde se consoli-
da com a publicação do Decreto no 6.860, de 27 de maio de 2009, que formaliza
a Coordenação-Geral de Saúde do Trabalhador (CGSAT), no interior do Depar-
tamento de Vigilância em Saúde Ambiental e Saúde do Trabalhador (DSAST) da
SVS, cabendo à Secretaria a coordenação da gestão da PNST (BRASIL, 2009a).

3 A IMPLEMENTAÇÃO DA SAÚDE DO TRABALHADOR NO SUS

NA DÉCADA DE NOVENTA
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e da LOS, iniciou-se o
processo de disseminação institucional da Saúde do Trabalhador no SUS com a
expansão dos PST e dos Centros de Referência em Saúde do Trabalhador ante-
riormente existentes (SANTANA e SILVA, 2009).
No ano de 1998 publicaram-se as Portarias GM/MS no 3.120, de 1o de
julho (Instrução Normativa de Vigilância em Saúde do Trabalhador) (BRASIL,
1998a), e no 3.908, de 30 de outubro (Norma Operacional de Saúde do Traba-
lhador) (BRASIL, 1998b), que contribuíram para a organização da vigilância e
demais ações nos serviços de saúde do trabalhador nas diversas esferas de gestão
do SUS. Com o objetivo de melhorar a qualidade do registro e do reconheci-
mento das doenças relacionadas ao trabalho, o Ministério da Saúde publicou a

92
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

Portaria GM/MS no 1.339, de 18 de novembro de 1999, instituindo a lista destas

patologias (SANTANA e SILVA, 2009).
Um instrumento complementar e pensado para dar sustentação ao processo
de reconhecimento das doenças relacionadas ao trabalho no SUS foi o manual
“Doenças relacionadas ao trabalho: manual de procedimentos para os serviços
de saúde”, publicado pelo Ministério da Saúde em 2001 (MINISTÉRIO DA
SAÚDE DO BRASIL e ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE
NO BRASIL, 2001).
Uma avaliação dos serviços de saúde do trabalhador no SUS realizada em
2001-2002 apontava a existência de cerca de setenta experiências em funciona-
mento e cerca de cento e oitenta serviços registrados nos cadastros do Ministério
da Saúde durante o período de 1994 a 2001 (LACAZ, MACHADO e FIRPO,
2002), delineando um cenário do período pré-instituição da Rede Nacional de
Atenção Integral à Saúde do Trabalhador (RENAST), que indica uma primeira
disseminação de serviços estaduais de saúde do trabalhador e de experiências re-
gionais e municipais concentradas nas regiões Sudeste e Sul.
Destaca-se ainda como referência desse período a centralidade dos estados
como indutores das ações de saúde do trabalhador, podendo ser citados como
exemplos desse movimento o incentivo à criação de programas municipais pela
Coordenação Estadual de Saúde do Trabalhador do Rio de Janeiro desde 1988,
bem como a organização da Conferência Estadual de Saúde do Trabalhador do
Rio Grande do Sul, realizada em 2002, com a participação de 30 mil pessoas de
todos os municípios do estado, com uma plenária estadual com três mil pessoas e
discussão de onze temas indicados pelas conferências regionais.

4 RENAST: CRIAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO

A RENAST1 foi criada em 2002 por meio da Portaria GM/MS no 1.679, de 19
de setembro (BRASIL, 2002a).
A instituição da RENAST, enquanto principal estratégia para a consolida-
ção da implementação da Política Nacional de Saúde do Trabalhador, se deu a
partir da necessidade de fortalecer a articulação, no âmbito do SUS, das ações de
promoção, prevenção, proteção, vigilância e recuperação da saúde dos trabalha-
dores urbanos e rurais, independentemente do vínculo empregatício e do tipo de
inserção no mercado de trabalho; e a atenção integral à saúde do trabalhador, com
suas especificidades, que deve ser objeto de todos os serviços de saúde, consoante

1. Ressalta-se que a proposta formalizada pela Portaria GM/MS no 1.679/02 foi formulada originalmente pela
Assessoria Técnica de Saúde do Trabalhador da Secretaria de Assistência à Saúde do Ministério da Saúde (VASCON-
CELLOS, 2007).

93
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

com os princípios do SUS de equidade, integralidade e universalidade. A RENAST

também apresenta como objetivo a articulação de ações intersetoriais, buscando o
estabelecimento de relações com outras instituições e órgãos públicos e privados,
como universidades e instituições de pesquisa (SANTANA e SILVA, 2009).
A organização da RENAST obedece aos princípios de descentralização,
hierarquização de serviços e regionalização. Com grande ênfase neste último,
cuja formatação considera o Plano Diretor de Regionalização (PDR) nos esta-
dos, onde os municípios devem desempenhar atividades relacionadas à saúde do
trabalhador, em seus diferentes graus de incorporação tecnológica, preservando
a economia de escala – tanto no campo da vigilância, como no da assistência –,
definida em função das atividades econômicas locais e regionais, da concentração
de trabalhadores e da construção das linhas de cuidado de acordo com a capaci-
dade instalada do SUS.
O eixo integrador da RENAST é a rede regionalizada de Centros de Refe-
rência em Saúde do Trabalhador (CERESTs), constituída por Centros estaduais
localizados em cada uma das capitais, e regionais, de gestão estadual ou munici-
pal de acordo com a definição do estado, localizados em regiões metropolitanas
e municípios sede de pólos de assistência das regiões e microrregiões de saúde,
com a atribuição de dar suporte técnico e científico às intervenções do SUS no
campo da saúde do trabalhador, integradas, no âmbito de uma determinada re-
gião, com a ação de outros órgãos públicos (BRASIL, 2002a). A Portaria GM/
MS no 1.679/2002 previu a implantação de 130 CERESTs, sendo 27 estaduais
(BRASIL, 2002a). Ainda no final de 2002 foram habilitados os primeiros 17
CERESTs; entretanto, as primeiras liberações de recursos federais ocorreram so-
mente a partir do ano de 2003.
Um dos importantes avanços trazidos pela RENAST foi a garantia de um fi-
nanciamento federal sistemático para as ações de saúde do trabalhador, traduzido
nos recursos repassados aos estados e municípios para a habilitação e manutenção
mensal dos CERESTs. No caso dos CERESTs estaduais e CERESTs regionais de
gestão estadual, os recursos são repassados do Fundo Nacional para o Fundo Esta-
dual de Saúde, e no caso dos CERESTs regionais de gestão municipal os recursos
são repassados do Fundo Nacional para o Fundo Municipal de Saúde (BRASIL,
2002a, 2005a).
As práticas dos Centros são significativamente diferenciadas entre si, em
função de aspectos como o perfil produtivo, os estágios de estruturação do SUS
e de mobilização dos atores sociais em cada região. Mas todos eles desenvolvem
ações de promoção da saúde, de prevenção, de vigilância dos ambientes de traba-
lho, de assistência, incluindo diagnóstico, tratamento e reabilitação, de capacita-
ção de recursos humanos e de orientação aos trabalhadores. Partes importantes

94
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

destas ações são realizadas pelos CERESTs, e outras ações desenvolvem-se nos
diversos pontos da rede de atenção à saúde do SUS (SANTANA; SILVA, 2009).
A necessidade da articulação das ações de saúde do trabalhador em toda a
rede de atenção do SUS está presente na Portaria GM/MS no 1.679/02, sendo re-
ferências expressas para a estruturação da RENAST a organização e a implantação
de ações na rede de Atenção Básica, no Programa de Saúde da Família (PSF) e na
rede assistencial de média e alta complexidade do SUS (BRASIL, 2002a).
Um importante instrumento para a implantação das ações de saúde do tra-
balhador na Atenção Básica foi publicado em 2001: o volume 5 dos Cadernos
de Atenção Básica, voltado o setor (BRASIL, 2001), atualmente em processo de
revisão/atualização.
Em 6 de julho de 2005, com base em documento da PNST elaborado em
2004, foi publicada a Portaria GM/MS no 1.125, que trouxe as seguintes dire-
trizes da Política, as quais vêm norteando o desenvolvimento das ações do SUS
nesse campo desde então:
I. atenção integral à saúde dos trabalhadores: promoção de ambientes e
processos de trabalho saudáveis; fortalecimento da vigilância de ambientes,
processos e agravos relacionados ao trabalho; assistência integral à saúde dos
trabalhadores; adequação e ampliação da capacidade institucional;
II. estruturação de rede de informações em Saúde do Trabalhador;
III. articulação intra e intersetorial;
IV. apoio ao desenvolvimento de estudos e pesquisas;
V. desenvolvimento e capacitação de recursos humanos; e
VI. participação da comunidade na gestão das ações em Saúde do Trabalhador
(BRASIL, 2005b).
Nesse mesmo ano é publicada a Portaria GM/MS no 2.437, de 7 de dezembro,
que trata da ampliação da RENAST, a ser cristalizada pela adequação e ampliação
da rede de CERESTs; pela inclusão das ações de saúde do trabalhador na atenção
básica, por meio da definição de protocolos e do estabelecimento de linhas de
cuidado e outros instrumentos que favoreçam a integralidade; pela efetivação das
ações de promoção e vigilância em saúde do trabalhador; pela instituição e indicação
de serviços de saúde do trabalhador de retaguarda, de média e alta complexidade,
que configuram a Rede de Serviços Sentinela em Saúde do Trabalhador; e pela
caracterização dos Municípios Sentinela em Saúde do Trabalhador (BRASIL,
2005a, 2009b).
Em relação à rede de CERESTs, na Portaria GM/MS no 2.437/05 foi esta-
belecido o aumento de 130 para 200 centros, estabelecendo-se recursos adicionais
95
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

e novos valores do incentivo para implantação e do repasse mensal, que corres-

pondem a R$ 50 mil mensais, em parcela única, quando da implantação, e repas-
ses mensais de R$ 30 mil para os centros regionais e R$ 40 mil para os centros
estaduais (BRASIL, 2005a). Estes são os valores de repasses vigentes.
Quanto à necessidade de estruturação da Rede de Serviços Sentinela em
Saúde do Trabalhador, ressalta-se como marco institucional a Portaria GM/MS
no 777, de 28 de abril de 2004, que dispôs sobre os procedimentos técnicos para
a notificação compulsória de agravos à saúde do trabalhador em rede de ser-
viços sentinela específica, no SUS. Foram estabelecidos onze agravos para no-
tificação compulsória: Acidente de Trabalho Fatal; Acidentes de Trabalho com
Mutilações; Acidente com Exposição a Material Biológico; Acidentes de Trabalho
em Crianças e Adolescentes; Dermatoses Ocupacionais; Intoxicações Exógenas
(por substâncias químicas, incluindo agrotóxicos, gases tóxicos e metais pesados);
Lesões por Esforços Repetitivos (LER)/Distúrbios Osteomusculares Relaciona-
dos ao Trabalho (DORT); Pneumoconioses; Perda Auditiva Induzida por Ruído
(PAIR); Transtornos Mentais Relacionados ao Trabalho; e Câncer Relacionado ao
Trabalho (BRASIL, 2004a).
Cabe então à Rede de Serviços Sentinela em Saúde do Trabalhador, constituída
basicamente por serviços de atenção básica, média e alta complexidade e hospitais
de referência para o atendimento de urgência e emergência, o atendimento, o
diagnóstico e a notificação dos agravos à saúde do trabalhador considerados
prioritários pelo Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan-NET)
(BRASIL, 2004a). Os CERESTs, enquanto estruturas das Secretarias Estaduais
e Municipais de Saúde de apoio técnico especializado para toda a rede do SUS,
têm um importante papel a desempenhar na capacitação das unidades de saúde
componentes da Rede de Serviços Sentinela em Saúde do Trabalhador nos estados
e municípios.
Para auxiliar a operacionalização da identificação desses agravos de notificação
compulsória, foram elaborados e publicados, em 2006, os seguintes protocolos de
procedimentos: Anamnese Ocupacional; Notificação de Acidentes de Trabalho
Fatais Graves e com Crianças e Adolescentes; Atenção à Saúde dos Trabalhadores
Expostos ao Chumbo Metálico; PAIR; Pneumoconioses; Risco Químico – Atenção
à Saúde dos Trabalhadores Expostos ao Benzeno; Câncer Relacionado ao Trabalho –
Leucemia Mielóide Aguda/Síndrome Mielodisplásica Decorrente da Exposição ao
Benzeno; e Dermatoses Ocupacionais (BRASIL, 2006b).
A partir do final de 2008 é iniciado um processo de revisão parcial da Portaria
da RENAST (no 2.437/2005), com foco na adequação ao Pacto pela Saúde,
estabelecido pela Portaria GM/MS no 399, de 22 de fevereiro de 2006 (BRASIL,
2006c), e desde então consolidado como o principal instrumento de articulação

96
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

entre as esferas de gestão do SUS e destas com a sociedade. Em consonância

com o caráter de articulação das esferas federal, estadual e municipal do SUS,
ressalta-se a construção coletiva da proposta de revisão envolvendo a SVS/
MS, o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), representando
as Secretarias Estaduais de Saúde, e o Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Saúde (CONASEMS), que igualmente atende à busca do reforço
do comprometimento dos gestores, principalmente dos gestores locais, que é
fundamental para a efetivação de toda política pública e mais essencial ainda na
Saúde e na Saúde do Trabalhador.
Em novembro de 2009 é publicada a nova Portaria da RENAST, a de no
2.728, que substitui a Portaria GM/MS no 2.437/05, com a devida adequação
aos compromissos estabelecidos no Pacto pela Saúde, em especial ao Pacto pela
Gestão, e aos instrumentos do sistema de planejamento do SUS. Neste sentido, é
reforçada a necessidade de que as ações em saúde do trabalhador e as respectivas
destinações de recursos devam estar inseridas expressamente nos Planos de
Saúde nacional, estaduais, distritais e municipais e nas respectivas Programações
Anuais de Saúde, e posteriormente demonstradas no Relatório Anual de Gestão
(BRASIL, 2009b).
Uma alteração trazida pela Portaria GM/MS no 2.728/09 foi a possibilidade
de habilitação de CERESTs municipais, permitida apenas para municípios com
uma população mínima de 500 mil habitantes (BRASIL, 2009b). Até o momento
não houve solicitação de habilitação nesta modalidade.
A Portaria GM/MS no 2.728/09 será complementada pela publicação de
um novo Manual de Gestão da RENAST, que revise e atualize o primeiro Manual
de Gestão e Gerenciamento da Rede, editado em 2006 (BRASIL, 2006a).
No processo de instituição da RENAST de 2002 a 2010 houve uma
disseminação de CERESTs em todas as Unidades Federativas (gráfico 1 e tabela 1)
e uma relativa homogeneidade na distribuição do número de CERESTs por
região (tabela 2).

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Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

figura 1
Número de CERESTs habilitados por região (2002 a agosto de 2010)

Fonte: CGSAT/DSAST/SVS/MS.

Nesse período foram habilitados 181 CERESTs, sendo 26 estaduais (ape-

nas o estado de Sergipe optou por não habilitar CEREST estadual) e 155 regio-
nais. Encontra-se em tramitação a habilitação de oito CERESTs regionais, sendo
cinco no estado do Rio de Janeiro, um no Pará, um em Roraima e um no Rio
Grande do Sul.
Em termos financeiros, considerando os valores de manutenção recebidos
pelos centros, estão sendo repassados mensalmente à rede de CERESTs em torno
de R$ 5,5 milhões.

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Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

TABELA 1
Distribuição dos CERESTs por regiões e estados, conforme Portarias GM/MS
no 2.437/05 e no 2.728/09
CERESTs habilitados até agosto de
Regiões/Estados CERESTs a serem habilitados Total
2010
NORTE 16 3 19
Rondônia 2 - 2
Acre 1 1 2
Amazonas 3 - 3
Roraima 1 1 2
Amapá 2 - 2
Pará 4 1 5
Tocantins 3 - 3
NORDESTE 56 - 56
Maranhão 5 - 5
Piauí 4 - 4
Ceará 8 - 8
Rio Grande do Norte 4 - 4
Paraíba 4 - 4
Pernambuco 9 - 9
Alagoas 4 - 4
Sergipe 3 - 3
Bahia 15 - 15
SUDESTE 72 10 82
Espírito Santo 3 2 5
Minas Gerais 17 2 19
Rio de Janeiro 10 6 16
São Paulo 42 - 42
SUL 23 6 29
Paraná 6 4 10
Santa Catarina 7 - 7
Rio Grande do Sul 10 2 12
CENTRO-OESTE 14 - 14
Mato Grosso 3 - 3
Mato Grosso do Sul 3 - 3
Goiás 5 - 5
Distrito Federal 1 - 3
TOTAL 181 19 200
Fonte: BRASIL (2005a, 2009b); CGSAT/DSAST/SVS/MS.

Vale ressaltar a concentração dos CERESTs na região Sudeste – um total de

72 –, que corresponde a 39,8% deles em todo o país. O estado de São Paulo possui
o maior número, são 42 CERESTs habilitados (23,3% do total). Em segundo
lugar, está a região Nordeste, com 56 CERESTs habilitados (30,9% do total).
As regiões Centro-Oeste e Norte apresentam os menores números absolutos de
CERESTs, situação correspondente à concentração populacional das regiões.

99
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Apesar desse aspecto de proporcionalidade entre a distribuição dos centros e

a população das Unidades da Federação, é possível considerar que a implantação
da Rede de CERESTs, enquanto componente da RENAST, “redesenha o mapa
das desigualdades regionais na oferta de serviços em saúde do trabalhador” (SAN-
TANA e SILVA, 2009, p. 191), na busca de uma distribuição adequada, com um
pequeno viés de maior oferta para o Nordeste, região tradicionalmente com piores
indicadores de saúde (SANTANA e SILVA, 2009).

GRÁFICO 1
Número de CERESTs habilitados por região (2002 a agosto de 2010)

Fonte: CGSAT/DSAST/SVS/MS.

TABELA 2
Número de CERESTs estaduais e regionais, por regiões, e índice de concentração de
CERESTs por milhão de População Economicamente Ativa Ocupada (até dezembro
de 2009)
Número de CERESTs habilitados na RENAST
CERESTs/106 PEA
Região
Número de CERESTs habilitados CERESTs/106 PEA Ocupada
Região
na RENAST Ocupada
Sul 3 20 23 1,58
Sudeste 4 68 72 1,88
Centro-Oeste 4 10 14 2,18
Norte 7 10 17 2,54
Nordeste 8 46 54 2,30
Total 26 154 180 2,01
Fonte: CGSAT/DSAST/SVS/MS. PEA Ocupada de 2006 (IBGE).

100
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

Os números relativos, considerando-se o tamanho da População Econo-

micamente Ativa Ocupada (PEA) por região, demonstram em termos gerais
uma situação relativamente homogênea de distribuição de CERESTs para o
país, com variação de 2,54 CERESTs/106 de PEA Ocupada na região Norte
– região com o menor número de CERESTs – e 1,58 CERESTs/106 de PEA
Ocupada na região Sul.
Esse processo de implantação da RENAST de 2002 a 2010 configura-se
na principal estratégia do SUS no campo da saúde do trabalhador nesse perío-
do, marcado inicialmente por uma vertente assistencial dos serviços de saúde do
trabalhador (VASCONCELLOS, 2007), existindo em 2005, com a portaria de
ampliação da Rede, uma tentativa de corrigir esse rumo ao adotar a vigilância
epidemiológica dos agravos relacionados ao trabalho como eixo estruturante, via
definição de Rede Sentinela e relação com a Atenção Básica.
A racionalidade enfocando a vigilância em saúde do trabalhador ganha
maior destaque nos dois últimos anos no processo de discussão da PNST e do
Manual da RENAST, em contexto reforçado pela Portaria GM/MS no 3.252, de
22 de dezembro de 2009, que “aprova as diretrizes para execução e financiamento
das ações de Vigilância em Saúde pela União, estados, Distrito Federal e municí-
pios” (BRASIL, 2009c).
Nessa portaria, a vigilância da saúde do trabalhador é incorporada como
componente da Vigilância em Saúde, com a seguinte formulação:
Vigilância da saúde do trabalhador – visa à promoção da saúde e à redução da
morbimortalidade da população trabalhadora, por meio da integração de ações que
intervenham nos agravos e seus determinantes decorrentes dos modelos de desen-
volvimento e processo produtivos (BRASIL, 2009c).
A Portaria GM/MS no 3.252/09 também traz como importantes diretrizes/
desafios, na direção da construção da integralidade da atenção à saúde da popu-
lação, a consolidação de uma Vigilância em Saúde integrada, a partir dos seus
diversos componentes – promoção da saúde, vigilância epidemiológica, vigilância
da situação de saúde, vigilância em saúde ambiental, vigilância da saúde do tra-
balhador e vigilância sanitária –, e a integração entre a Vigilância em Saúde e a
Atenção Primária à Saúde (denominação mais atual da Atenção Básica) (BRASIL,
2009c). É importante destacar que esse caminho tem sido percorrido pela Saúde
do Trabalhador nos últimos anos, em processos que trazem avanços, mas necessi-
tam de permanente aperfeiçoamento.
Recentemente, a inserção da vigilância da saúde do trabalhador na Vigilân-
cia em Saúde teve mais um momento de materialização, com a inclusão das do-
enças e agravos prioritários relacionados à saúde do trabalhador na Portaria GM/

101
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

MS no 2.472, de 31 de agosto de 2010, que unifica a relação de doenças, agravos e

eventos em saúde pública de notificação compulsória em todo o território nacio-
nal. As intoxicações exógenas (por substâncias químicas, incluindo agrotóxicos,
gases tóxicos e metais pesados) passaram a fazer parte do anexo I, que traz a lista
de notificação compulsória em toda a rede pública e privada de saúde. Os demais
agravos e doenças constantes da Portaria GM/MS no 777/2004, revogada pela
Portaria GM/MS no 2.472/2010, estão no anexo III, que traz a lista de notifica-
ção compulsória em unidades sentinelas (BRASIL, 2010).

5 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO SUS E NA SAÚDE DO TRABALHADOR

Em relação ao controle social do SUS, a Lei Federal no 8.080/90 contemplou a
criação de comissões intersetoriais de âmbito nacional, subordinadas ao Con-
selho Nacional de Saúde (CNS), a serem integradas pelos ministérios e órgãos
competentes e por entidades representativas da sociedade civil, tendo como
finalidade a articulação de políticas e programas de interesse para a saúde,
cuja execução envolva áreas não compreendidas no âmbito do SUS (BRASIL,
1990a). Este enunciado de articulação de políticas públicas é bastante impor-
tante para o SUS, a partir do conceito ampliado de saúde, e em especial para a
saúde do trabalhador, que apresenta interfaces claras com áreas governamentais
como Trabalho e Previdência Social, estas as mais diretamente relacionadas,
além de outras, como por exemplo, Meio Ambiente, Educação, Agricultura,
Indústria e Comércio, Minas e Energia. Assim, a saúde do trabalhador foi indi-
cada na LOS como uma das áreas a serem objeto de trabalho de uma comissão
intersetorial (BRASIL, 1990a). A Comissão Intersetorial de Saúde do Trabalha-
dor (CIST) do CNS foi instituída por meio da Resolução CNS no 11, de 31 de
outubro de 1991 (CNS, 1991).
No entanto, os aspectos mais importantes relativos ao controle social do
SUS, vetados quando da promulgação da Lei Federal no 8.080/1990, foram es-
tabelecidos na Lei Federal no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que trata da
participação da comunidade na gestão do SUS e das transferências intergover-
namentais de recursos financeiros na área da saúde (BRASIL, 1990b). Dada a
complementaridade de ambas as leis, elas costumam ser denominadas conjunta-
mente de Leis Orgânicas da Saúde (BRASIL, 2005c). Assim, no final do ano de
1990, ficam definidas as fundamentais instâncias colegiadas de controle social
do SUS: Conferência de Saúde e Conselho de Saúde (BRASIL, 1990b). A Con-
ferência de Saúde, a ser realizada a cada quatro anos, tem o papel de avaliar a si-
tuação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nas
esferas de gestão correspondentes (BRASIL, 1990b). Por sua vez os Conselhos
de Saúde, de caráter permanente e deliberativo, constituem-se como colegiados
compostos por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais
102
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

de saúde e usuários, que têm o dever de formular estratégias e controlar a exe-

cução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, na
esfera correspondente (BRASIL, 1990b).
Conforme mencionado anteriormente, a 1a Conferência Nacional de Saúde
dos Trabalhadores aconteceu no ano de 1986.
Em 1994 realizou-se a 2a Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador,
coordenada pelos Ministérios da Saúde e do Trabalho, com ampla participação
de representantes de quase todas as Unidades Federativas, e em seu debate fica
definida a municipalização como estratégia de universalização das ações de saúde
do trabalhador, o que é evidenciado posteriormente (BRASIL, 2002b). A cons-
trução da PNST continuou sendo tema de discussão, com a inclusão de questões
relacionadas ao meio ambiente (SANTANA e SILVA, 2009). Outras propostas
importantes incluíram a unificação das ações de saúde do trabalhador no SUS, a
superação da dicotomia prevenção e cura e a adoção de processos paritários entre
Estado e trabalhadores na tomada de decisão (SANTANA e SILVA, 2009).
Após um hiato de onze anos, foi realizada em 2005 a 3a Conferência Nacio-
nal de Saúde do Trabalhador (CNST), convocada pelos Ministérios da Saúde, da
Previdência Social e do Trabalho e Emprego, uma importante sinalização política
de aproximação intersetorial, resultado também do Grupo de Trabalho Intermi-
nisterial (GTI) instituído no ano anterior. Ao longo do processo de realização
da 3a CNST foram realizadas mais de mil e duzentas Conferências Municipais,
Regionais (Microrregionais) e Estaduais, em todas as Unidades da Federação, en-
volvendo mais de 100 mil pessoas, e a etapa nacional aconteceu em Brasília no
período de 24 a 27 de novembro, com a participação de mais de 4 mil pessoas
e aprovação de 344 resoluções (BRASIL, 2010). A Conferência teve como lema
“Trabalhar, sim! Adoecer, não!” e três eixos temáticos: i) Como garantir a integra-
lidade e a transversalidade da ação do Estado em saúde dos(as) trabalhadores(as)?
ii) Como incorporar a Saúde dos(as) trabalhadores(as) nas políticas de desenvol-
vimento sustentável no país? iii) Como efetivar e ampliar o controle social em
saúde dos(as) trabalhadores(as)? (BRASIL, 2005d).
No ano de 2006 desenvolveu-se o processo inédito de devolução da 3a
CNST, organizado pela Área Técnica em Saúde do Trabalhador em conjunto
com os Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Saúde, Secretarias Esta-
duais e Municipais de Saúde e outros órgãos envolvidos. O processo de devolução
teve como objetivos: possibilitar uma reflexão sobre as resoluções da Conferência
e os mecanismos necessários à sua efetivação nas esferas municipal, estadual e
federal; contribuir para que os estados e municípios definissem suas prioridades
e as estratégias viáveis para implementá-las tendo em vista as conjunturas locais;
realizar uma discussão local sobre as prioridades, relacionando-as às deliberações;

103
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

e construir um plano de intervenção do controle social em saúde do trabalhador.

Foram realizadas plenárias estaduais de devolução da 3a CNST em 23 Unidades
da Federação, e os principais temas que apareceram como prioridades locais fo-
ram: agrotóxicos, em 15 plenárias; LER/DORT, em 12; acidentes e adoecimentos
relacionados ao trabalho, em dez; e o que se agrupou como problemas relaciona-
dos ao meio ambiente, em seis (BRASIL, 2010).
A construção e consolidação de espaços de participação social é uma ação
contínua do campo institucional da saúde do trabalhador, e neste sentido há um
incentivo à criação de CISTs nos conselhos estaduais e municipais de saúde e de
instâncias colegiadas de gestão participativa junto aos serviços de saúde do traba-
lhador. Um espaço importante de discussão na direção do reforço da participação
social na saúde do trabalhador tem sido o do Encontro Nacional das CISTs, or-
ganizado em articulação com a Comissão Intersetorial de Saúde do Trabalhador
(CIST) do CNS. O primeiro encontro foi realizado em 2007, o segundo em
2009, e o terceiro está agendado para dezembro de 2010.
A CGSAT tem desenvolvido com a Fiocruz um projeto estratégico, o Ob-
servatório de Saúde do Trabalhador,2 no sentido de ampliar os espaços de debate
e participação dos trabalhadores, que vem sendo gerido em conjunto com as
seis Centrais Sindicais existentes hoje no país, que elegeram os temas acidentes
de trabalho e a implantação do Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário
(NTEP) como prioridades iniciais para o aprofundamento de um debate co-
letivo. Outros processos incentivados pela CGSAT envolvem a formatação de
cursos voltados aos trabalhadores, a cooperação com entidades sindicais para
implantação de ações de vigilância em saúde do trabalhador, parcerias com uni-
versidades e o Projeto Vidas Paralelas,3 em articulação com o Ministério da Cul-
tura, que, em conjunto, propõem a ampliação dos horizontes de interlocução
com os trabalhadores.
Assim, nos últimos anos, apesar de um cenário geral de dificuldades e ten-
sões na relação do SUS com o controle social, prevalece o princípio da participa-
ção social, originário e fundamental da Reforma Sanitária Brasileira e intrinseca-
mente ligado à história de construção da Saúde do Trabalhador no SUS.

6 A ARTICULAÇÃO INTERSETORIAL
A inserção da Saúde do Trabalhador como atribuição do setor Saúde concretizada
legalmente na Constituição Federal de 1988, paralelamente à manutenção dos
papéis institucionais do Ministério do Trabalho e da Previdência Social, faz com

2. Endereço eletrônico: <http://www.observatoriost.com.br/home.php>.

3. Endereço eletrônico: <http://www.cultura.gov.br/vidasparalelas/>.

104
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

que a articulação destes três atores do Estado brasileiro seja permanentemente

desejada, buscada e exercitada.
Esse caminho foi e é reforçado em todos os momentos em que a sociedade
se organiza para discutir o tema. As Conferências Nacionais de Saúde do Traba-
lhador descritas sucintamente neste capítulo são exemplares nesta direção, sendo
também frequente e crescente a necessidade do envolvimento de outras áreas go-
vernamentais, igualmente já citadas na seção anterior.
No ano de 1993, a demanda social pela articulação das políticas governa-
mentais diretamente relacionadas com a saúde do trabalhador teve como resul-
tado a instituição, pela Portaria Interministerial MTb/MS/MPS no 18, de 11 de
novembro de 1993, do Grupo Executivo Interinstitucional de Saúde do Traba-
lhador (GEISAT), de caráter permanente, incumbido de buscar e promover ações
integradoras, harmonizadoras e sinérgicas entre os vários órgãos de execução e
na implantação concreta das políticas emanadas dos Ministérios do Trabalho, da
Saúde e da Previdência Social e dos respectivos Conselhos Nacionais (BRASIL,
1993). O GEISAT foi objeto de mais duas portarias interministeriais, a MT/MS/
MPAS no 7, de 25 de julho de 1997 (BRASIL, 1997), que o instituiu novamente,
revogando a portaria de 1993, e a no 1.570, de 29 de agosto de 2002, que esta-
beleceu como responsabilidade do grupo a formulação e o encaminhamento, a
cada dois anos, de um Plano de Ação Conjunta na área de saúde do trabalhador,
bem como a promoção da sua operacionalização e acompanhamento, ressaltando
a possibilidade de consulta, na elaboração e operacionalização do Plano, às ins-
tâncias de controle social, de pactuação e outras que pudessem contribuir para o
seu aprimoramento e efetividade (BRASIL, 2002c).
Posteriormente, a discussão da intersetorialidade foi retomada com a criação
do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), composto por representantes dos
Ministérios da Previdência Social, da Saúde e do Trabalho e Emprego, através
da Portaria Interministerial no 153, de 13 de fevereiro de 2004. Os dois princi-
pais objetivos colocados para o grupo de trabalho foram: a) reavaliar o papel, a
composição e a duração do GEISAT; b) elaborar proposta de Política Nacional
de Segurança e Saúde do Trabalhador, observando as interfaces existentes e ações
comuns entre os diversos setores do Governo (BRASIL, 2004b).
A proposta da Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador
(PNSST), elaborada pelo GTI, foi publicada para fins de Consulta Pública por
meio da Portaria Interministerial MPS/MS/MTE no 800, de 3 de maio de 2005
(BRASIL, 2005e), e discutida, entre outros fóruns, na 3a Conferência de Saúde
do Trabalhador.
Fica o registro de que o processo de discussão e a busca de formalização da
PNSST foram descontinuados, sendo retomados apenas em 2008.
105
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Nesse ano, por meio da Portaria Interministerial MPS/MS/MTE no 152,

de 13 de maio, foi instituída a Comissão Tripartite de Saúde e Segurança no
Trabalho (CT-SST), composta por representantes dos Ministérios da Saúde, da
Previdência Social e do Trabalho e Emprego, centrais sindicais e confederações de
empregadores, e tendo como competência principal revisar e ampliar a proposta
da PNSST (BRASIL, 2008), tendo como referências internacionais a Conven-
ção no 187 da Organização Internacional do Trabalho, de junho de 2006 (OIT,
2006), e o Plano de Ação Global em Saúde do Trabalhador da Organização Mun-
dial da Saúde, aprovado na 60a Assembleia Mundial da Saúde ocorrida em 23 de
maio de 2007 (OMS, 2007).
A CT-SST, em sua reunião ordinária de fevereiro de 2010, finalizou a
nova proposta de Política, agora denominada Política Nacional de Segurança
e Saúde no Trabalho (PNSST). O decreto de publicação da PNSST aguarda
sanção presidencial.

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Todas as iniciativas e instrumentos legais relacionados caracterizam um momento
no âmbito institucional em que há um amplo reconhecimento e a formalização
jurídica da pertinência da inserção do campo da saúde do trabalhador no SUS.
São reafirmadas as suas diretrizes e revigora-se a concepção da vigilância como
eixo organizador do modelo de atenção integral vigente.
Encontra-se demarcado que as ações de saúde do trabalhador devem estar
inseridas em todos os níveis de atenção à saúde, em consonância com a análise/
vigilância da situação de saúde e balizada pelo reconhecimento da sua determi-
nação social.
Existe também o reconhecimento de que a criação, a ampliação e a atualiza-
ção da RENAST representaram o fortalecimento da PNST, tendo sido reunidas
condições para o estabelecimento de uma política de Estado e os meios para a sua
execução, no sentido da articulação das ações de promoção, vigilância e assistên-
cia em saúde do trabalhador no SUS, visando garantir a atenção integral à saúde
dos trabalhadores, bem como a busca da concretização de políticas e ações inter-
setoriais envolvendo outras instituições e órgãos públicos e privados, universida-
des, instituições de ensino e pesquisa, entidades representativas de trabalhadores
e movimentos sociais.
O reforço da articulação das ações intergovernamentais em saúde do traba-
lhador passa pela manutenção do diálogo com os Ministérios do Trabalho e Em-
prego e da Previdência Social, algo cristalizado com a criação e funcionamento da
CT-SST a partir de 2008, bem como exercido em diversos outros fóruns em que
os três ministérios participam conjuntamente, como também pelo fortalecimento
106
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

e difusão, com o suporte e o apoio da esfera federal, de diversas iniciativas exitosas

de articulação entre as três áreas nos estados e municípios em curso nos últimos
anos. Nesta direção, a publicação da PNSST seria um sinalizador político impor-
tantíssimo para a continuidade e o aprimoramento desse processo de articulação,
que traz como desafio posterior a elaboração e a efetivação de ações intersetoriais
articuladas, a serem expressas no Plano Nacional de Segurança e Saúde no Traba-
lho previsto na Política.
A PNST e a PNSST são políticas que se articulam, com novas e recentes for-
mulações em processo de formalização, e devem ser mais enfatizadas, carecendo
de uma maior implantação e ênfase no âmbito geral das políticas públicas.
Concluindo, o SUS tem o compromisso de continuamente trabalhar para
a melhoria da situação de saúde da população brasileira e entende que o trabalho
é um dos condicionantes mais estruturantes para que este objetivo seja atingido,
o que passa pela articulação e fortalecimento das diversas ações governamentais
envolvidas, pelo aprimoramento da participação social na implementação destas
ações, pelo fortalecimento do campo da saúde do trabalhador no SUS e pela
própria concretização do SUS, uma conquista histórica da sociedade brasileira.
Acredita-se que todos estes passos têm sido dados, e o Ministério da Saúde está
contribuindo e tem muito a contribuir com este processo.

REFERÊNCIAS
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1988. Brasília: Senado Federal, 1988.
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para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funciona-
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da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transfer-
ências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, n. 249, 31 dez. 1990b. Seção 1.
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da Previdência Social (MPS). Portaria Interministerial MTb/MS/MPS no 18, de
11 de novembro de 1993. Institui o Grupo Executivo Interinstitucional de Saúde
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1993. Seção 1. p. 17083.

107
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

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da Previdência e Assistência Social (MPAS). Portaria Interministerial MT/MS/
MPAS no 7, de 25 de julho de 1997. Institui o Grupo Executivo Interinstitucio-
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a Instrução Normativa de Vigilância em Saúde do Trabalhador no SUS. Diário
Oficial da União, Brasília, n. 124, 2 jul. 1998a. Seção 1. p. 36-38.
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Aprova a Norma Operacional de Saúde do Trabalhador no SUS. Diário Oficial
da União, Brasília, n. 215-E, 10 nov. 1998b. Seção 1. p. 17-18.
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1999. Institui a Lista de Doenças Relacionadas ao Trabalho, a ser adotada como
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agosto de 2002. Dispõe sobre Portaria Interministerial no 7, de 25 de julho de
1997, que institui o Grupo Executivo Interministerial de Saúde do Trabalhador
(GEISAT) e considerando a necessidade de adequação das demandas de cada uma
das Pastas que integram o referido Grupo, bem como a importância de aprimorar
o funcionamento de GEISAT e, ainda, as relações institucionais, adequando-as
aos novos preceitos legais de interesse à saúde dos trabalhadores. Diário Oficial da
União, Brasília, n. 168, 30 ago. 2002 b. Seção 1. p. 79-80.
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põe sobre os procedimentos técnicos para a notificação compulsória de agravos à
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de Saúde – SUS. Diário Oficial da União, Brasília, n. 81, 29 abril 2004a. Seção
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108
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

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Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Portaria Interministerial MPS/MS/
MTE no 800, de 3 de maio de 2005. Publica o texto base da Minuta de Política
Nacional de Segurança e Saúde do Trabalho, elaborada pelo Grupo de Trabalho
instituído pela Portaria Interministerial no 153, de 13 de fevereiro de 2004, pror-
rogada pela Portaria Interministerial no 1.009, de 17 de setembro de 2004, para
consulta pública. Diário Oficial da União, Brasília, n. 85, 5 maio 2005d. Seção
1. p. 43-45.
BRASIL. Ministério da Saúde. Rede Nacional de Atenção Integral à Saúde do Tra-
balhador: manual de gestão e gerenciamento. São Paulo: Hemeroteca Sindical
Brasileira, 2006a.
BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção à Saúde. Departamento
de Ações Programáticas Estratégicas. Protocolos de complexidade diferenciada: an-
amnese ocupacional (no 1); notificação de acidentes de trabalho fatais, graves e
com crianças e adolescentes (no 2); atenção à saúde dos trabalhadores expostos ao
chumbo metálico (no 4); perda auditiva induzida pelo ruído (Pair) (no 5); pneu-
moconioses (no 6); risco químico – atenção à saúde dos trabalhadores expostos
ao benzeno (no 7); câncer relacionado ao trabalho – leucemia mielóide aguda/
síndrome mielodisplásica decorrente da exposição ao benzeno (no 8); dermato-
ses ocupacionais (no 9). Brasília: Ministério da Saúde, 2006(b). Disponível em:
<http://portal.saude.gov.br/portal/saude/area.cfm?id_area=1147>.
109
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria no 399, de 22 de fevereiro de 2006. Divul-

ga o Pacto pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Opera-
cionais do Referido Pacto. Regulamenta as Diretrizes Operacionais do Pacto pela
Saúde. Diário Oficial da União, Brasília, n. 39, 23 fev. 2006b. Seção 1, p. 43-51.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria no 1.956, de 14 de agosto de 2007. Dis-
põe sobre a coordenação das ações relativas à saúde do trabalhador no âmbito
do Ministério da Saúde. Diário Oficial da União, Brasília, n. 157, 15 ago. 2007.
Seção 1, p. 30.
BRASIL. Ministério da Previdência Social (MPS). Ministério da Saúde (MS).
Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Portaria Interministerial MPS/MS/
MTE no 152, de 13 de maio de 2008. Institui a Comissão Tripartite de Saúde
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plementação, no País, da Convenção no 187, da Organização Internacional do
Trabalho – OIT, que trata da Estrutura de Promoção da Segurança e Saúde no
Trabalho. Diário Oficial da União, Brasília, n. 92, 15 maio 2008. Seção 1, p. 78.
BRASIL. Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão Decreto no 6.860, de
27 de maio de 2009. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo
dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério da Saúde,
integra o Centro de Referência Professor Hélio Fraga à estrutura da Fundação
Oswaldo Cruz – Fiocruz, altera e acresce Artigo ao Anexo I e altera o Anexo II
ao Decreto no 4.725, de 9 de junho de 2003, que aprova o Estatuto e o Quadro
Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas da Fiocruz, e
dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, n. 100, 28 maio 2009a.
Seção 1, p. 12-23.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria no 2.728/GM, de 11 de novembro de
2009. Dispõe sobre a Rede Nacional de Atenção Integral à Saúde do Trabalhador
(Renast) e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, n. 216, 12
nov. 2009b. Seção 1. p. 75-77.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria no 3.252, de 22 de dezembro de 2009. 
Aprova as diretrizes para execução e financiamento das ações de Vigilância em
Saúde pela União, estados, Distrito Federal e municípios e dá outras providên-
cias. Diário Oficial da União, Brasília, n. 245, 23 dez. 2009c. Seção 1. p. 65-69.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria GM/MS no 2.472, de 31 de agosto de
2010. Define as terminologias adotadas em legislação nacional, conforme dis-
posto no Regulamento Sanitário Internacional 2005 (RSI 2005), a relação de
doenças, agravos e eventos em saúde pública de notificação compulsória em todo
o território nacional e estabelece fluxo, critérios, responsabilidades e atribuições

110
Ministério da Saúde: a institucionalidade da saúde do trabalhador no sistema único de saúde

aos profissionais e serviços de saúde. Diário Oficial da União, Brasília, n. 168, 1o

set. 2010. Seção 1. p. 50-51.
BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Vigilância em Saúde. Departamento
de Vigilância em Saúde Ambiental e Saúde do Trabalhador. Coordenação Geral
de Saúde do Trabalhador. Trabalhar, sim! Adoecer, não!: o processo de construção
e realização da 3a Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador. Brasília: Minis-
tério da Saúde, 2010 (Relatório ampliado da 3a CNST). No prelo.
_____.CONFERÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE DO TRABALHADOR, 2,
1994, Brasília. Anais... [Série D. Reuniões e Conferências]. Brasília: Ministério
da Saúde, 1994.
_____. CONFERÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE DO TRABALHADOR,
3: “TRABALHAR, SIM! ADOECER, NÃO!”, 2005, Brasília. [Textos de apoio
– coletânea no 1. Série D. Reuniões e Conferências]. Brasília: Ministério da
Saúde, 2005d.
CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE (CNS). Resolução CNS no 11, de 31
de outubro de 1991. Institui e normatiza o funcionamento das Comissões In-
tersetoriais de Alimentação e Nutrição, Saneamento e Meio Ambiente, Recursos
Humanos para a Saúde, Ciência e Tecnologia em Saúde, Vigilância Sanitária e
Farmacoepidemiologia, Saúde do Trabalhador, Saúde do Índio. Diário Oficial da
União, Brasília, n. 241, 12 dez. 1991. Seção 1, p. 28717-28718.
LACAZ, F. A. C.; MACHADO, J. M. H., FIRPO, M. F. S. Relatório final do pro-
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MINISTÉRIO DA SAÚDE DO BRASIL. ORGANIZAÇÃO PAN-AMERI-
CANA DA SAÚDE NO BRASIL. Doenças relacionadas ao trabalho: manual de
procedimentos para os serviços de saúde. Brasília: Ministério da Saúde do Brasil,
2001.
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Salud, 60a. Salud de los trabajadores: plan de acción mundial. Ginebra: OMS,
2007.
SANTANA, V. S.; SILVA, J. M. Os 20 anos da saúde do trabalhador no Sistema
Único de Saúde do Brasil: limites, avanços e desafios. In: BRASIL. Ministério da

111
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Saúde. Secretaria de Vigilância em Saúde. Departamento de Análise de Situação

em Saúde. Saúde Brasil 2008: 20 anos de Sistema Único de Saúde (SUS) no
Brasil. Brasília: Ministério da Saúde, 2009, p. 175-204 (Série G. Estatística e
Informação em Saúde).
VASCONCELLOS, L.C.F. Saúde, trabalho e desenvolvimento sustentável: apon-
tamentos para uma política de Estado. 2007. Tese (Doutorado) – Fundação
Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Saúde Pública, Rio de Janeiro, 2007.

112
 CAPÍTULO 4

SAÚDE E SEGURANÇA NO TRABALHO NO BRASIL: OS DESAFIOS

E AS POSSIBILIDADES PARA ATUAÇÃO DO EXECUTIVO FEDERAL

Luciana Mendes Santos Servo

Celso Amorim Salim
Ana Maria de Resende Chagas

1 APRESENTAÇÃO
Na análise da saúde e segurança do trabalho devem ser observadas as diretrizes
políticas e suas ações, as incumbências institucionais e o efetivo cumprimento de
responsabilidades por parte dos organismos vinculados à área, bem como a existência
de superposições, lacunas, cooperação ou disputas entre eles. Alguns destes aspectos
foram abordados nos capítulos antecedentes e são aqui retomados. Outros aspectos,
vivenciados pelos profissionais que atuam na área e que se referem ao reconhecimento
da legitimidade da responsabilidade das instituições concorrentes, encontram na
literatura embasamento para dar suporte à discussão e realçam a necessidade de
entendimento e cooperação para o desenvolvimento da área.
Segundo os capítulos anteriores, várias mudanças aconteceram ao longo da
década de 1990 e nos primeiros anos do século XXI. Por exemplo, o Ministé-
rio da Previdência Social (MPS) propôs o Nexo Técnico Epidemiológico Previ-
denciário (NTEP), legalmente instituído em 2006 e implementado em 2007,
e o Fator Acidentário de Prevenção (FAP), implementado em 2010. Na Saúde
foi criada, em 2002, a Rede Nacional de Saúde do Trabalhador (RENAST) e,
em 2005, foi apresentada nova versão da Política Nacional de Saúde dos Tra-
balhadores (PNST). Nesse período, duas propostas de Políticas Nacionais de
Segurança e Saúde do Trabalhador (PNSST) foram apresentadas, a primeira em
2004 e a última em 2010. Nesse processo foram se ampliando ou redefinindo as
atribuições específicas dos Ministérios da Previdência Social, da Saúde (MS) e do
Trabalho e Emprego (MTE).
O presente capítulo, em uma perspectiva mais geral, busca não apenas
complementar as análises sobre os aspectos institucionais da SST no Brasil, como
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

também apresentar alguns aspectos não cobertos nos capítulos precedentes.

Sendo assim, a análise será feita a partir da perspectiva do Poder Executivo,
no âmbito federal, mais especificamente do MPS, MTE e MS. O seu foco é
sobre as possibilidades e desafios para a articulação desses três ministérios na
implementação da PNSST e de ações coordenadas nessa área.
Por conseguinte, na próxima seção apresenta-se uma síntese das atribuições
desses três ministérios na área de SST. Em seguida são descritas as tentativas de
articulação desses três órgãos do final dos anos 1990 até a primeira década dos
anos 2000. São apresentados seus principais resultados, incluindo as duas versões
da PNSST: a de 2004 e a mais atual, publicada em 2010. Mais especificamente,
busca-se discutir os desafios para essa articulação a partir de duas questões pontu-
ais: o conceito de acidentes de trabalho utilizado e o público-alvo efetivo e poten-
cialmente coberto, bem como a questão da organização do mercado de trabalho
brasileiro. Apresentam-se as considerações finais destacando, também, possíveis
limitações da análise aqui realizada, porque há outras questões que necessitam de
aprofundamentos futuros.

2 SÍNTESE DAS ATRIBUIÇÕES DO MTE, DO MS E DO MPS NA ÁREA DE SST

Pela ordem, as atribuições específicas desses três ministérios foram respectiva-
mente descritas nos capítulos 1, 2 e 3 deste livro. De forma resumida, elas po-
deriam ser reorganizadas em quatro grandes blocos de atribuições: i) normativa;
ii) fiscalizadora; iii) de prevenção, promoção1 e vigilância; e iv) assistência, rein-
serção e reabilitação.
Com relação à atribuição de normatização da SST no Brasil, cabe ao MTE
a regulamentação complementar e a atualização das Normas Regulamentadoras
(NRs). Adicionalmente, destaca-se, também, a atribuição do MS nas normati-
zações relacionadas à saúde dos trabalhadores e do MPS naquelas relacionadas
aos benefícios previdenciários, à reabilitação profissional e à tarifação coletiva do
seguro acidente, conhecido como Riscos Ambientais de Trabalho (RAT).
Com relação à atribuição de fiscalização, cabe ao MTE a inspeção dos am-
bientes de trabalho. Aos órgãos gestores do Sistema Único de Saúde (SUS), a atri-
buição de fiscalização foi determinada como parte das atividades de vigilância em
saúde, pela Lei no 8.080, de 19 de setembro de 2009, posteriormente organizada
por portarias do MS.

1. Czeresnia (2003), citando Francisco Ferreira, destaca que prevenir significa “(...) preparar; chegar antes de; dispor
de maneira que evite (dano, mal); impedir que se realize. (...) Promover tem o significado de dar impulso a; fomentar;
originar; gerar (Ferreira apud Czeresnia, 2003, p. 45). Essa autora destaca que “As estratégias de promoção enfatizam
a transformação das condições de vida e de trabalho que conformam a estrutura subjacente aos problemas de saúde,
demandando uma abordagem intersetorial (Terris, 1990)” (Czeresnia, 2003, p. 45).

114
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: os desafios e as possibilidades para atuação do executivo federal

A respeito do bloco de promoção, prevenção e vigilância vinculadas à

SST, pode-se afirmar que o MTE possui parte destas atribuições. Com relação à
promoção e à prevenção, entende-se que tais atribuições estão vinculadas à própria
atividade de inspeção. Além das atividades de fiscalização, o Regulamento da
Inspeção do Trabalho (RIT)2 atribuiu aos auditores fiscais do trabalho (AFT) a
competência para adotar medidas de prevenção. Ainda com relação a esse bloco,
além da proteção monetária aos trabalhadores vítimas de acidentes ou doenças
ocupacionais por meio da concessão de benefícios previdenciários, as mudanças
recentes na forma de atuação do MPS ampliaram sua atuação no campo da
prevenção – este que está mais relacionado ao estabelecimento do NTEP e do
FAP. Os órgãos gestores da saúde são responsáveis pela atenção à saúde dos
trabalhadores (que inclui as ações de promoção, prevenção e assistência) e pela
vigilância em saúde do trabalhador.
No que diz respeito à assistência, à reinserção e à reabilitação, o MTE realiza
ações para reinserção do trabalhador, as quais se aplicam mais claramente aos
casos de vítimas de trabalho escravo. Adicionalmente, a reabilitação profissional,
atribuição do MPS, está sendo revista para se tornar mais ampla e efetiva.
O MS, por sua vez, também implementa ações de assistência e de reabilitação
da saúde dos trabalhadores.
Além de atribuições acima mencionadas, há aquelas relacionadas à rea-
lização de estudos e pesquisas, de organização de sistemas de informação e de
capacitação dos profissionais que atuam em SST. Tais atribuições se aplicam aos
três ministérios.
Em resumo, quando organizadas nessa forma mais geral, observa-se a pre-
sença desses ministérios atuando em todos esses campos, bem como algumas
competências exclusivas de um ou outro órgão. Isso abre possibilidades de arti-
culação, mas também gera conflitos potenciais entre eles. Estes processos de arti-
culação e as questões por ele colocadas serão objeto de análise da próxima seção.

3 PROCESSOS INSTITUCIONALIZADOS DE ARTICULAÇÃO ENTRE MPS,

MS E MTE: HISTÓRICO RECENTE E SEUS RESULTADOS
Constatam-se várias tentativas de articulação entre os Ministérios da Previdência,
Trabalho e Saúde na área de SST a partir da década de 1990. Em abril de 1993
criou-se a Comissão Interministerial de Saúde do Trabalhador,3 composta por
representantes dos três ministérios, além de representantes da então Secretaria de
Administração Federal. Foi estabelecido um prazo de 45 dias para essa Comissão

2. Decreto no 55.841, de 15 de março de 1965, atualizado pelo Decreto no 4.552 de 27 de dezembro de 2002.
3. Ver Brasil. Portaria Interministerial MPS/MT/MS/SAF no 1, de 20 de abril de 1993.

115
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

apresentar a “proposta de compatibilização e integração das políticas e práticas

setoriais de atenção à saúde do trabalhador, envolvendo as áreas do Trabalho, da
Previdência Social, Saúde, Administração e demais órgãos e esferas de governo
pertinentes” (BRASIL, 1993a, parágrafo 3o), proposta que deveria clarificar os
papéis e as responsabilidades de cada área, além dos mecanismos de articulação
interinstitucional, os sistemas de informação e controle, os instrumentos legais e
o plano de custeio.
Essa Comissão produziu relatório no qual afirma que
A saúde do trabalhador é uma questão multifacetária cuja abordagem adequada
supõe a integração multissetorial. Os instrumentos legais em vigor esboçam uma
Política Nacional de Saúde do Trabalhador cuja efetiva execução e eficácia supõem a
capacidade de atuação coordenada e cooperada entre os órgãos, e reforçam a impor-
tância do estabelecimento de uma instância interministerial permanente, de caráter
executivo (COMISSÃO INTERMINISTERIAL DE SAÚDE DO TRABALHA-
DOR, 1993 apud OLIVEIRA; VASCONCELLOS, 2000, p. 5).
Buscando dirimir dúvidas, entre as considerações presentes no relatório da
Comissão, destacam-se as responsabilidades legais do MS na execução de ações de
vigilância sanitária e epidemiológica nos locais de trabalho e as do MTE (antigo
MTb) na execução de ações de fiscalização das condições de segurança e saúde
nesses locais. Em discurso proferido durante a 2a Conferência Nacional de Saú-
de do Trabalhador,4 realizada em 1994, a representante do MTE (antigo MTb)
asseverou que os membros da Comissão reforçariam tal posição ao afirmar que
• A gravidade do quadro de saúde dos trabalhadores, no Brasil, reforça a im-
portância das ações de vigilância e de fiscalização atribuídas ao Ministério do
Trabalho e ao Ministério da Saúde, por seu caráter preventivo; a melhoria desse
quadro impõe que cada uma das instituições centre esforços na implantação ou
ampliação destas mesmas ações.
• Devido às extensas interfaces entre as ações de fiscalização e as de vigilância,
recomenda-se que os órgãos locais do Ministério da Saúde e do Ministério do
Trabalho estabeleçam canais de discussão, troca de informação e de planejamento
conjunto, visando obter ampliação da cobertura, melhorar o aproveitamento
dos recursos disponíveis e possibilitar o aumento da eficácia das intervenções.

4. A comissão organizadora dessa conferência era composta por um comitê executivo e por um comitê consultivo.
Representantes do MS, do MTE (antigo MTb) e da Central Única dos Trabalhadores no Distrito Federal (CUT/DF)
compunham o Comitê Executivo. O Comitê Consultivo era composto pela Comissão Interssetorial de Saúde do Tra-
balhador do Conselho Nacional de Saúde, que contava com representantes dos três ministérios (MS, MTE e MPS),
da CUT, da Força Sindical, da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo e da Confederação Nacional
da Indústria (CNI). Além desta Comissão, compunham o Conselho Consultivo a Confederação Nacional de Trabalha-
dores na Agricultura, a Central Geral dos Trabalhadores, a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e o Conselho Nacional
de Saúde (CNS), o Conselho de Secretários Estaduais de Saúde (CONASS) e Conselho de Secretários Municipais de
Saúde (CONASEMS) e representantes das comissões organizadoras estaduais.

116
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: os desafios e as possibilidades para atuação do executivo federal

• As relações entre o Ministério do Trabalho e o Ministério da Saúde, nos seus

diversos níveis, deverão pautar-se no contexto da parceria solidária (BRASIL,
2001, p. 9-10).5
Nesse mesmo discurso, a representante do MTE abre sua fala sobre a Co-
missão mencionando que mereceriam destaque, “pela polêmica que têm desper-
tado, as ações de fiscalização e vigilância dos ambientes de trabalho” (BRASIL,
2001, p. 9), polêmica esta que esteve presente nas conferências estaduais prepa-
ratórias para a 2a Conferência Nacional. Entre as propostas dessas conferências
estaduais, encontra-se
Acabar com a duplicação de ações de fiscalização, em Saúde do Trabalhador, por
meio da extinção da Divisão de Segurança e Saúde do Trabalhador, da Delegacia Re-
gional do Trabalho (DSST/DRT), assegurando: (...) a incorporação dos recursos hu-
manos lotados na Divisão, ao SUS, ao nível dos municípios, garantindo o debate das
etapas do processo, sob controle dos servidores do órgão (BRASIL, 2001, p. 161).
Nesse mesmo trecho também se encontra a seguinte proposta:
A construção e a consolidação do SUS devem contemplar a totalidade das ações na
área de Saúde do Trabalhador. Essas ações, que envolvem a pesquisa, a vigilância, a
assistência médica e a reabilitação ainda encontram-se distribuídas em diversos mi-
nistérios (Ministério da Previdência, Ministério do Trabalho, Ministério da Saúde).
Para tanto, deve ser constituída uma comissão técnica interministerial, com a par-
ticipação das Centrais Sindicais, com prazo máximo de um ano para conclusão das
questões operacionais necessárias para que o SUS assuma todas as ações referentes à
Saúde do Trabalhador (BRASIL, 2001, p. 161).
Deve-se destacar que essa indicação surgiu poucos meses após o relatório
da Comissão Interministerial ter recomendado a realização de ações coordenadas
entre os três ministérios. Isso mostrava que a polêmica ainda não estava dirimida,
nem mesmo equacionada.6 Deve-se considerar que, nas propostas estaduais, en-
contrava-se expressa a síntese proposta por vários atores presentes à Conferência,
que não necessariamente correspondia à visão das secretarias estaduais e munici-
pais ou mesmo do MS à época.
Em 2004, o MS lançou, para consulta pública, a Política Nacional de Saúde
do Trabalhador (PNST), a qual afirmava serem o MPS e o MTE, bem como

5. Citação sobre a Comissão em discurso proferido na 2a Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador por Raquel
Maria Rigotto, representante do então ministro do Trabalho Walter Barelli.
6. Santos (2000), em trabalho elaborado por solicitação da Organização Panamericana de Saúde (OPAS), discute o
conflito de competências na área de saúde do trabalhador. Ao citar outro trabalho que fez em conjunto com Leila
Maria Reschke e Antônio Lopes Monteiro, afirma que “sendo a inspeção do trabalho competência material privativa
da União, por sorte não se pode admitir que dentro deste conceito resida a expressão saúde do trabalhador. Ora, saú-
de do trabalhador está no campo de incidência do SUS, e o SUS é um sistema de âmbito nacional, cuja competência
material é comum das três esferas de governo: União, estados e municípios. Por outro lado, é competência exclusiva
da União legislar sobre direito do trabalho. Se saúde do trabalhador é matéria própria do direito do trabalho, também
a Constituição teria incidido em uma contradição, pois a competência para legislar sobre saúde é concorrente entre a
União e o estado” (Santos; Monteiro; Reschke apud Santos, 2000, p.132).

117
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

os Ministérios do Meio Ambiente e da Ciência e Tecnologia interlocutores pri-

vilegiados para o desenvolvimento das ações de saúde do trabalhador. Afirma-
va também que a articulação entre estes atores e outras instituições diretamente
envolvidas com a qualidade dos ambientes e dos processos de trabalho estaria a
cargo do Grupo Executivo Interministerial de Saúde do Trabalhador (GEISAT).
Esse grupo já havia sido criado desde o final de 1993, mas foi reinstituído e
teve suas atribuições alteradas em vários momentos.7 Em 1997, a Portaria Inter-
ministerial MT/MS/MPAS no 7, de 25 de julho, abordou novamente a institui-
ção do GEISAT e revogou a Portaria de 1993. Nesse momento, o grupo passou a
ser composto por dois representantes destes ministérios e a ter como atribuições
permanentes: i) desenvolvimento e integração das ações e programas voltados
para a saúde dos trabalhadores, que contribuam para potencializar e qualificar os
serviços prestados; e ii) compartilhamento dos sistemas de informações referentes
à saúde dos trabalhadores existentes em cada Ministério (BRASIL, 1997, incisos
I e II). Em agosto de 2002,8 novamente suas atribuições foram revistas, passan-
do o GEISAT a ser responsável pela elaboração de um plano de ação conjunta
na área de saúde do trabalhador, devendo, após a aprovação deste, promovê-lo,
operacionalizá-lo e acompanhá-lo. Além disso, na elaboração e operacionalização
do plano poderiam ser realizadas consultas e pactuações. Esta Portaria trazia tam-
bém a recomendação de que as Unidades da Federação constituíssem instância
semelhante ao GEISAT, podendo, para isso, contar com o seu assessoramento.
A atuação do GEISAT não aconteceu de forma linear; tanto que, em 2004,
os titulares do MPS, do MS e do MTE publicaram a Portaria Interministerial no
153, de 13 de fevereiro, criando o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI),
composto por dois representantes de cada um destes três ministérios, com os
seguintes objetivos:9
• Reavaliar o papel, a composição e a duração do Grupo Executivo Interministerial
em Saúde do Trabalhador – GEISAT.
• Analisar medidas e propor ações integradas e sinérgicas que contribuam para
aprimorar as ações voltadas para a segurança e saúde do trabalhador.
• Elaborar proposta de Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador,

7. Instituído por meio da Portaria Interministerial no 18, de novembro de 1993. Segundo informações da Fundacentro, em
1994, esse grupo funcionou regularmente com reuniões mensais de caráter ordinário. Após um período sem atuar, em
setembro de 1996, foi reativado por recomendação do Conselho Nacional de Saúde. Funcionou de 1997 a 2003, com
coordenações por meio de rodízio entre o MTE, MPS, MS e a Fundacentro.
8. Portaria Interministerial no 1.570, de 29 de agosto de 2002.
9. No ano anterior, os titulares desses três ministérios, por meio da Portaria MPS/MS/MTE no 1.441, de 10 de outubro
de 2003, já haviam instituído GTI semelhante, mas com uma atribuição muito mais ampla por tratar da Seguridade
Social, da Produção e do Desenvolvimento Sustentável. Esse grupo tinha, também, o objetivo de rever o papel e a
composição do GEISAT. Além disso, deveria propor uma Política Integrada de Seguridade Social, de Produção e de
Desenvolvimento Sustentável. Essa Portaria foi revogada pela Portaria Interministerial no 153.

118
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: os desafios e as possibilidades para atuação do executivo federal

observando as interfaces existentes e as ações comuns entre os diversos setores

do Governo.
• Analisar medidas e propor ações de caráter interssetorial referentes ao exercício
da garantia do direito à segurança e à saúde do trabalhador, assim como ações
específicas da área que necessitem de implementação imediata pelos respectivos
Ministérios, individual ou conjuntamente.
• Compartilhar os sistemas de informações referentes à segurança e saúde dos
trabalhadores existentes em cada Ministério (BRASIL, 2004a).
Esse GTI elaborou a Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador
(PNSST). Conforme consta desse documento, ele apresentava
os fundamentos de uma Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador, a ser
desenvolvida de modo articulado e cooperativo pelos Ministérios do Trabalho, da Pre-
vidência Social e da Saúde, com vistas a garantir que o trabalho, base da organização
social e direito humano fundamental, seja realizado em condições que contribuam
para a melhoria da qualidade de vida, a realização pessoal e social dos trabalhadores
e sem prejuízo para sua saúde, integridade física e mental (BRASIL, 2004b, p. 3).
A proposta da PNSST buscaria
a superação da fragmentação, desarticulação e superposição das ações implemen-
tadas pelos setores Trabalho, Previdência Social, Saúde e Meio Ambiente. (...) A
PNSST define as diretrizes, responsabilidades institucionais e mecanismos de fi-
nanciamento, gestão, acompanhamento e controle social, que deverão orientar os
planos de trabalho e ações intra e interssetoriais (BRASIL, 2004b, p. 4).
Isso mostra que essa articulação encontrou obstáculos, pois a PNSST
recolocou, em 2004, questões que estavam postas há anos com relação à
atuação interssetorial, cujas tentativas formais de articulação no período pós-
Constitucional remontam a 1993, como visto anteriormente. Vários autores
chamam atenção para a baixa implementação das ações propostas nessa PNSST
(ver, entre outros, ANDRADE, 2009, p. 34-35).
Em 2005 foi organizada a 3a Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador,
que contou com a participação mais direta dos três ministérios (MS, MPS e MTE)
em sua organização. Entre os textos de apoio para essa Conferência, foi apresentado
um documento-base assinado pelo Conselho Nacional de Saúde, no qual se verifica
o reforço à integração entre órgãos setoriais para a realização de ações em SST.
Propõe que a PNSST preveja um fluxograma de integração entre os órgãos setoriais
e suas responsabilidades específicas, evitando dicotomias e superposições, com a
identificação das metas institucionais, do planejamento e da alocação de orçamento
para as ações realizadas de forma conjunta (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2005).10

10. Santana e Silva (2009) analisam os avanços da Saúde do Trabalhador nos últimos 20 anos e consideram que a
realização da 3a CNST foi fundamental para se avançar na articulação entre MPS, MS e MTE. Adicionalmente, atribuem
o estabelecimento do NTEP às discussões realizadas nessa Conferência.
119
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

No âmbito internacional, durante a 95a Sessão da Conferência Internacional

do Trabalho, organizada pela OIT em Genebra, foi aprovada, em junho de 2006,
a Convenção no 187, que, entre suas recomendações, inclui a elaboração de uma
política nacional de segurança e saúde no trabalho.
Ainda como parte desse processo, em 2007, a Organização Mundial de Saú-
de (OMS) lança o Plano de Ação Global de Saúde dos Trabalhadores (PAG),
com propostas de ações para o alcance de cinco objetivos: i) elaboração e im-
plementação de instrumentos de políticas e normas para a saúde dos trabalha-
dores; ii) proteção e promoção à saúde no ambiente de trabalho; iii) promoção
do desempenho e do acesso aos serviços de saúde ocupacional; iv) fornecimento
e divulgação de evidências objetivando a ação e a prática; e v) incorporação da
saúde dos trabalhadores em outras políticas. Nesse Plano é reforçada a visão de
que os planos nacionais de saúde dos trabalhadores devem ser elaborados com a
participação dos ministérios relevantes e dos principais atores nacionais. Eles de-
veriam incluir: perfil nacional, prioridades de ação, objetivos, ações, mecanismos
de implementação, recursos humanos e financeiros, monitoramento, avaliação e
atualização e accountability (WHO, 2007).
Em 2008 foi criada a Comissão Tripartite em Saúde e Segurança no Trabalho
(CTSST), que tinha, entre suas atribuições, a revisão e a ampliação da proposta da
PNSST,11 de forma a atender às Diretrizes da OIT e o PAG. Além disso, deveria:
• propor o aperfeiçoamento do sistema nacional de segurança e saúde no trabalho
por meio da definição de papéis e de mecanismos de interlocução permanente
entre seus componentes; e
• elaborar um Programa Nacional de Saúde e Segurança no Trabalho, com defi-
nição de estratégias e planos de ação para sua implementação, monitoramento,
avaliação e revisão periódica, no âmbito das competências do Trabalho, da Saú-
de e da Previdência Social (BRASIL, 2008).
Entre as questões que podem ser apontadas está o porquê de uma nova versão
da PNSST, quando a primeira ainda não havia sido efetivamente implementada.
O primeiro motivo pode estar relacionado ao fato de que a primeira PNSST
foi elaborada por um grupo de trabalho que contou apenas com representantes
governamentais, tendo sido utilizado o instrumento da consulta pública para
ouvir outros atores, ao passo que a segunda foi elaborada com a participação
direta de representantes de governo, de empregadores e trabalhadores. Conforme

11. Deve-se observar que a PNSST passa a ser denominada de Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho e
não “do Trabalhador”, como foi em sua versão de 2004. Ainda que tal mudança possa parecer pequena, cabe avaliar
se isso não implicaria uma redução em relação ao campo de atuação dessa política. Esta questão apareceu, de forma
mais ou menos direta, nas discussões da CTSST, destacando-se a fala de Marcos Perez – à época responsável, no âmbito
do MS, pela Coordenação de Saúde do Trabalhador (COSAT) – na primeira reunião dessa Comissão (BRASIL, 2008a).

120
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: os desafios e as possibilidades para atuação do executivo federal

declarado na Portaria que criou essa Comissão, a segunda justificativa seria

atender a OIT e o PAG.
Assim, uma nova versão da PNSST foi apresentada pela CTSST em 2010.
Sua primeira versão apresenta apenas as diretrizes da política, várias já contempla-
das na versão anterior.
Adicionalmente, como parte desse processo, a Comissão decidiu por
trabalhar, inicialmente, dois setores: construção civil e transporte de cargas.
Mesmo antes da publicação da nova PNSST já haviam sido elaborados dois planos
de ação para cada um destes setores, envolvendo representantes do governo, de
empregadores e de trabalhadores. A justificativa para seleção de tais setores foi
de que eles estariam entre aqueles com maior incidência de acidentes de trabalho
e poderiam servir como pilotos para a implementação de ações propostas pela
CTSST. A primeira versão dos planos foi elaborada por representantes do governo.
Em seguida foram formados grupos de trabalho setoriais (GTS), tripartites, para
discussão e aprimoramento de cada um dos planos, os quais foram organizados
em torno de oito itens: fortalecimento do diálogo; regulamentação; formação;
fiscalização e vigilância; campanhas; estudos e pesquisas; crédito especial e banco
de dados.12 Até o momento, a PNSST de 2010 apresenta-se como um conjunto de
diretrizes e define as atribuições para cada um dos três ministérios. No campo das
ações foram apresentados os dois planos para os setores selecionados. Contudo,
ainda é cedo para se afirmar qual o avanço alcançado por esta nova forma de
organização e por esta proposta em relação às tentativas anteriores. Sabe-se que
há alguns desafios que precisariam ser trabalhados ao longo do processo de
implementação e da necessidade de continuar as discussões no âmbito da CTSST.
Entre estes desafios, dois são aqui considerados estratégicos e serão analisados
a seguir: as diferenças do que está normatizado ou conceituado como acidente
de trabalho por cada órgão setorial e as implicações das mudanças no mercado de
trabalho para a efetiva implementação de uma política de SST.

12. A proposta é ampliar o diálogo entre empregadores e trabalhadores, em ações tais como: revitalização das Comis-
sões Internas de Prevenção de Acidentes (Cipa) e dos Serviços Especializados em Segurança e Medicina do Trabalho
(SESMT); ampliação dos processos de negociação coletiva em SST; reuniões com as empresas envolvidas no PAC,
agências e ministérios; articulação com outras entidades para colaborar com a implementação dos planos. No campo
da regulamentação, pretende-se aperfeiçoar e ampliar a legislação e introduzir as Recomendações Técnicas de Pro-
cedimentos (RTPs). No campo da formação, prevê-se o aperfeiçoamento do conteúdo dos cursos; capacitação dos
pequenos empreendedores; formação profissional em SST; aprimoramento dos conceitos mínimos nos cursos do Plano
Nacional de Qualificação (PNQ) do MTE. Com relação à fiscalização e à vigilância, propõe-se ação coordenada entre
MTE e MS, com pilotos em regiões ou locais de maior ocorrência de acidentes. Quanto ao crédito especial, este inclui
linhas de crédito especial para a “melhoria ambiental e de condições de trabalho nos setores econômicos envolvidos
via FAT, BNDES e Bancos Oficiais” (BRASIL, 2008b). Por fim, com relação aos bancos de dados, a proposta é aperfei-
çoar e integrar as bases de dados relacionadas aos dois setores (BRASIL, 2008b; 2009a; 2009b).

121
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

4 DESAFIOS PARA A ARTICULAÇÃO

4.1 Aspectos conceituais/normativos e suas implicações

A articulação entre o MPS, o MS e o MTE visa promover a saúde dos trabalha-
dores; atuar para a melhoria dos ambientes de trabalho, tornando-os seguros e
saudáveis; prevenir o adoecimento, que pode ser causado pelo exercício de sua
atividade profissional, e os acidentes de trabalho. Contudo, observa-se que esses
ministérios atuam sobre uma compreensão diferenciada do que sejam os aciden-
tes de trabalho.
Pelo conceito previdenciário, o acidente de trabalho é
o que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço da empresa, com o segurado empregado,
trabalhador avulso, médico residente, bem como com o segurado especial no exercício
de suas atividades, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a
morte, a perda ou redução, temporária ou permanente, da capacidade para o trabalho
(BRASIL, 2010, grifo nosso).
O conceito da área de saúde é diferente do apresentado acima.
Acidente de trabalho é o evento súbito ocorrido no exercício de atividade laboral,
independentemente da situação empregatícia e previdenciária do trabalhador acidenta-
do, e que acarreta dano à saúde, potencial ou imediato, provocando lesão corporal
ou perturbação funcional que causa, direta ou indiretamente (concausa) a morte,
ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho.
Inclui-se ainda o acidente ocorrido em qualquer situação em que o trabalhador es-
teja representando os interesses da empresa ou agindo em defesa de seu patrimônio;
assim como aquele ocorrido no trajeto da residência para o trabalho ou vice-versa
(Ministério da Saúde, 2004, grifo nosso).
Assim, pelo conceito previdenciário quatro grupos de trabalhadores esta-
riam cobertos em casos de acidentes de trabalho: o segurado empregado, o traba-
lhador avulso, o médico residente e o segurado especial.
Por seu turno, o MTE pode intervir em algumas das relações de emprego:
naquelas regidas pela CLT e nas relações de emprego rurais (regidas pela Lei no
5.889/1973). Pode, também, fiscalizar o trabalho realizado por trabalhadores
avulsos na movimentação de mercadorias, bem como aquele relacionado aos
contratos de estagiários. Não estariam cobertos: os trabalhadores por conta
própria, os trabalhadores cujas atividades são desenvolvidas em regime de
economia familiar, os servidores públicos regidos por estatutos próprios.
A atuação dos órgãos gestores da saúde poderia, em tese, abarcar todos os
trabalhadores, visto que todos podem ser atendidos por meio do SUS. Contudo,
quando se observa que o número de acidentes de trabalho registrado pelo setor
saúde é muito menor que aquele registrado pelo MPS, isso seria um indicativo
das dificuldades enfrentadas pelo MS para garantir uma atuação universal em
122
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: os desafios e as possibilidades para atuação do executivo federal

relação aos trabalhadores vitimados. Tais dificuldades são discutidas por vários
autores, mas não serão tratadas neste texto por irem além da abordagem proposta.
Do ponto de vista da articulação desses ministérios, a compreensão do que
se considera acidente de trabalho poderia ser um problema para o alcance deste
objetivo na medida em que os públicos-alvo das ações de cada um deles não são
iguais. Contudo, dependendo de como essa articulação for pensada e estruturada,
esses ministérios poderão atuar de forma complementar em alguns campos.
À medida que o SUS avance ainda mais em termos de cobertura, de qualificação
da atenção e de garantia de atendimento, com a ampliação da qualificação dos
profissionais de saúde para reconhecimento de doenças ocupacionais e acidentes
de trabalho, poder-se-á esperar, num primeiro momento, a ampliação da
notificação dos números de doenças e acidentes de trabalho. Esses, inclusive,
poderiam vir a ser muito maiores do que aqueles hoje constantes dos registros
do MPS, visto que passariam a incluir efetivamente um grande contingente de
trabalhadores informais. Ao mesmo tempo, se novas informações sobre acidentes
de trabalho e doenças ocupacionais forem incorporadas, será possível realizar
ações para análises integradas ou coordenadas das informações produzidas no
âmbito dos três ministérios (MS, MPS e MTE), as quais permitirão conhecer
melhor as causas e atuar sobre elas, ampliando os espaços de promoção da saúde
e da segurança e de prevenção dos acidentes de trabalho.
Ainda assim, pelo menos dois problemas permaneceriam como desafios: a ga-
rantia de renda e a reinserção ocupacional de todos os trabalhadores vítimas de
acidentes de trabalho ou doença ocupacional. Essas duas questões que passam pela
compreensão da heterogeneidade das inserções dos trabalhadores no mercado de
trabalho brasileiro, particularmente pelo grau de informalidade e de precarização das
relações de trabalho, relacionadas, também, à capacidade do mundo do trabalho em
reintegrar trabalhadores vítimas de acidentes de trabalho ou portadores de doenças
profissionais, assim como à discussão do modelo de proteção social brasileiro e do
padrão de crescimento e de redução de desigualdades incorporados ao modelo de
desenvolvimento do país. Por serem questões muito amplas, elas serão tangenciadas
neste livro, mas deverão ser aprofundadas em debates e trabalhos posteriores.13

4.2 Informalidade e novas formas de organização do trabalho

O mundo do trabalho passou por mudanças significativas ao longo das últimas
décadas. Em revisão da literatura sobre a informalidade no mercado de trabalho

13. A questão da violência e suas várias dimensões estão também diretamente relacionadas ao quadro de acidentes
observados no Brasil. Por exemplo, o crescimento dos acidentes de transporte está relacionado aos acidentes de traje-
to. Esses, por sua vez, têm múltiplas causas que vão desde a organização do espaço urbano e passam, também, pela
própria discussão dos modelos de desenvolvimento implantado no país ao longo de sua história.

123
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

brasileiro, Ulyssea (2005) apresenta dados estatísticos e resultados relacionados a

outros trabalhos que mostram uma grande elevação no grau de informalidade no
Brasil nos primeiros anos da década de 1990. Esse crescimento esteve associado a
aumentos da proporção de trabalhadores sem carteira assinada e por conta própria,
tendência que se manteve ao longo de toda a década (ULYSSEA, 2005, p. 2-3),
processo que foi acompanhando por uma mudança na composição setorial dos
trabalhadores, com uma redução do emprego industrial e um aumento significativo
dos postos de trabalho vinculados ao setor de serviços. Adicionalmente, o próprio
emprego industrial mudou com o aumento da terceirização de partes da produção
e da contratação de trabalhadores autônomos para prestar serviços. Mendes e
Campos (2004) argumentam que existem inter-relações entre os setores:
É necessário, aqui, caracterizar um pouco as formas de terceirização existentes atual-
mente, que variam desde o trabalho em domicílio até a subcontratação de pequenas
e médias empresas, inclusive com exploração em cadeia, envolvendo as próprias em-
presas subcontratadas, em que uma subemprega outra em condições cada vez mais
precárias (Mendes e Campos, 2004, p. 213).
Nos últimos anos da primeira década do século XXI, assistiu-se a um
aumento da formalização no mercado de trabalho. Mesmo com esse avanço no
processo de formalização não se pode afirmar que o trabalho com carteira assinada
regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) seja o mais representativo
das formas de inserção dos trabalhadores no mundo do trabalho. Hoje esta forma
de trabalho representa menos de 36% das ocupações estimadas a partir dos
dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios de 2009 (IBGE, 2009).
Se forem considerados os trabalhadores regidos pelo Regime Jurídico Único e as
ocupações militares, que representam em torno de 7% das ocupações, chega-se à
conclusão de que pouco mais de 40% dos trabalhadores estão ocupando posições
formalizadas no mercado de trabalho. Alguns autores incluem os empregados
domésticos com carteira e os empregadores no segmento formal ou protegido.
Com este acréscimo, chega-se a uma proporção de pouco mais de 50% de
posições na ocupação protegidas. Assim, os trabalhadores por conta própria, os
empregadores sem carteira e os trabalhadores não remunerados somariam, em
conjunto, 45% dos trabalhadores ocupados.14

14. A partir dos dados da PNAD, a distribuição dos trabalhadores por posições na ocupação é feita considerando-se a
posição ocupada no trabalho principal.

124
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: os desafios e as possibilidades para atuação do executivo federal

GRÁFICO 1
Evolução da distribuição dos trabalhadores ocupados segundo a posição na ocupação,
Brasil (1995 a 2009)

Fonte: IBGE. PNAD. Vários anos.

Elaboração do NINSOC/DISOC/Ipea, a partir dos microdados.

Se considerarmos a especificidade do trabalho doméstico e a heterogeneidade

da categoria dos empregadores, conforme classificação da PNAD, poderemos
dizer que esse subconjunto pode conter um grande contingente de pessoas
ocupadas para as quais não estão garantidas todas as coberturas trabalhistas e
todos os direitos previdenciários.15
Conforme foi detalhado anteriormente, por seu turno, mesmo sendo
protegidos pela legislação trabalhista e previdenciária, os funcionários públicos
estatutários estão regidos por estatutos próprios e não estão cobertos pela inspeção
para averiguar a aplicação das normas regulamentadoras em SST. O trabalhador
doméstico não tem cobertura previdenciária para acidentes de trabalho, assim
como não estão cobertos os trabalhadores autônomos, os trabalhadores não

15. A inclusão dos empregadores é discutível, visto que essa categoria é muito heterogênea. Ela pode incluir desde
um empregador com um único empregado, mas ambos relacionados a um estabelecimento não formalizado e não
protegido, como pode incluir pessoas ocupadas em estabelecimentos física e legalmente constituídos e nos quais a
figura do empregador é representada por pessoas que têm algum tipo de proteção legal e social. Da perspectiva da
segurança e saúde no trabalho caberia uma análise mais pormenorizada dessa categoria.

125
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

remunerados urbanos ou os trabalhadores rurais que não se configuram como

segurados especiais. Deste grupo de trabalhadores, os empregados sem carteira são
objeto de inspeção pelos auditores fiscais do trabalho. Ademais, os trabalhadores
domésticos sofrem as dificuldades relacionadas à realização de fiscalização dentro
de um domicílio e, embora formem agrupamentos bastante heterogêneos, na
média, têm poucos anos de escolaridade formal e não têm muita informação
sobre os diversos fatores de risco relacionados ao exercício de sua atividade.
“A questão do trabalho informal de fato constitui uma alternativa para uma grande
parte da população brasileira na busca de manutenção do seu sustento e de sua família,
não se importando com os fatores de riscos a que se expõe na execução da tarefa.” (VIEI-
RA, 2009, p. 48).
Essas formas de inserção exigem um novo olhar e uma nova organização das
políticas de saúde e segurança no trabalho. Além disso, deve-se pensar não apenas
no processo de trabalho nas fábricas, mas nos serviços e na agricultura (GOMEZ;
LACAZ, 2005). Isso sem desconsiderar aspectos particulares que conformam as
diferenças intrínsecas das diversas cadeias produtivas, muitas vezes mesclando
relações formais e informais de trabalho. De qualquer forma, é importante avaliar,
sobretudo, na nova configuração, que as mudanças do trabalho impõem, como,
por exemplo, a informalidade, o trabalho domiciliar e doméstico e também o rural
e as relações destes com o trabalho em pequenos e médios empreendimentos, o
trabalho feminino e os jovens trabalhadores.
Ademais, essa discussão passa pela própria organização do sistema de proteção
social brasileiro. Melhor explicando, considerando uma perspectiva mais ampla, a
discussão da SST passaria pela análise sobre o que será efetivamente garantido
a todos os trabalhadores. Hoje, a cobertura previdenciária está garantida de forma
diferenciada para cada grupo de trabalhadores. Houve avanços de cobertura,
particularmente com a inclusão do segurado especial.
Todavia, a carteira de trabalho ainda é um divisor para alguns direitos e
proteções. Ela garante acesso aos benefícios previdenciários e a proteção pela
legislação trabalhista. Contudo, mesmo com todos os avanços na formalização
nos últimos anos, o emprego com carteira de trabalho assinada nunca ultrapassou
os 40% das posições ocupadas no mercado de trabalho nessa última década.
Adicionalmente, essa proteção é um direito potencial, pois sabemos que parte
desses trabalhadores está inserida em ocupações de baixa remuneração e, em geral,
em postos gerados em pequenas e médias empresas que apresentam muita dificul-
dade para garantir todos os preceitos da legislação previdenciária e trabalhista.
A articulação e as possibilidades de institucionalização de uma PNSST de-
pendem de uma correta compreensão desses fenômenos e da heterogeneidade do
mundo do trabalho.

126
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: os desafios e as possibilidades para atuação do executivo federal

Essa discussão está relacionada à história e à fragilidade política da construção

constitucional do conceito de seguridade social. Em edição especial do boltetim
do Ipea, Políticas Sociais: acompanhamento e análise (no 17), que analisou os vinte
anos da CRFB de 1988, os colaboradores do capítulo que trata da seguridade
social argumentam que
A responsabilidade pública, acompanhada pela instituição de garantias para
efetivação do novo formato da proteção social, começou a ser regulada no início
da década de 1990, embora em meio a uma conjuntura econômica desfavorável.
Nesse sentido, os 20 anos que se seguiram à promulgação da CF assistiram a dois
movimentos distintos. De um lado, em que pesem as expressivas dificuldades
enfrentadas, observou-se a consolidação das três políticas – previdência social,
assistência social e saúde – que formam o pilar central do sistema de Seguridade
Social brasileiro, assim como do programa seguro-desemprego. (...) Entretanto, de
outro lado, pode-se afirmar que a Seguridade não tem conseguido se consolidar
como princípio organizador da proteção social no país (IPEA, 2009, p. 26).
Nessa publicação destacava-se que essa dificuldade estava relacionada a
alguns fatores, entre eles a regulação em separado das políticas setoriais por meio
de legislação infraconstitucional que não explicitava elementos vinculantes e
coordenados dessas políticas que comporiam a seguridade social no Brasil – um
processo que levou à consolidação institucional de políticas setoriais separadas,
cada qual com seu ministério específico. Além disso, com a crise financeira do
início dos anos 1990, cada setor buscou alternativas para o financiamento de sua
política, nelas incluindo a vinculação de recursos orçamentários e de sua repartição
sem a regulamentação de mecanismos de articulação e coordenação interssetorial
para a construção da seguridade social. Isso implicou “uma desestruturação do
conceito original de financiamento solidário entre as políticas componentes, com
o surgimento gradativo de uma competição interburocrática por recursos” (IPEA,
2009, p. 27). Esse fato foi reforçado pelas sucessivas políticas de ajuste fiscal e
de controle de gastos. Tais processos, também, estariam relacionados à disputa
política entre visões divergentes, tendo, de um lado, aqueles que consideram a
Seguridade Social “como a base de um projeto de Estado Social; de outro lado, os
que consideram as determinações constitucionais um empecilho ao equilíbrio das
contas públicas” (IPEA, 2009, p. 28).
Ao longo desses anos foram também se consolidando mecanismos de
garantia de renda para os segmentos mais pobres da população, como o Benefício
de Prestação Continuada (BPC), que busca proteger a população idosa ou com
deficiência que vive em domicílios com renda familiar per capita inferior a 1/4 de
salário mínimo. Ao mesmo tempo, novos mecanismos de transferência de renda
foram sendo implementados, tais como o Bolsa Família, que garante a renda das
famílias cuja renda familiar per capita esteja abaixo de um determinado valor
considerado em cada período de tempo.
127
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Essas políticas de transferência de renda não estão vinculadas à inserção no

mercado de trabalho, mas podem ser pensadas como mecanismos de garantia
de renda e proteção social para a população brasileira, nela incluída a população
ocupada. Dessa forma, para além das questões relacionadas à articulação entre
o MTE, o MPS e o MS, deveriam ser pensados, também, mecanismos de
coordenação com as políticas assistenciais, hoje desenvolvidas no âmbito no
Ministério do Desenvolvimento Social (MDS).
Sem dúvida, reconhecem-se os avanços das várias políticas setoriais, mas
entende-se que este é um processo incompleto. A efetiva garantia de mecanismos
de promoção, proteção e prevenção na área de saúde e segurança no trabalho
passa por entender e articular as várias políticas de modo a constituir um efetivo
sistema de proteção social no Brasil.
Ao mesmo tempo, sabe-se que as políticas sociais, ainda que possam
ser estimuladoras do crescimento e do desenvolvimento econômico, podem
encontrar limites para atuar neste campo. Assim, a formalização dos trabalhadores
ou a ampliação de empregos com maior proteção social e com possibilidades
de maiores garantias para a sua saúde e segurança passa por um processo de
discussão dos modelos de geração de emprego e de postos de trabalho no país.
Se a ampliação das ocupações for feita sem considerar as questões relacionadas à
qualidade das ocupações geradas, à qualificação dos trabalhadores e à ampliação
de seu poder de barganha, as políticas de proteção social podem tornar-se
paliativas ou compensatórias para problemas gerados pelo modelo de crescimento
econômico adotado.
Disso resulta a premência de se buscarem garantias de sustentabilidade
dessas políticas no tempo. Em particular, de estratégias voltadas à ampliação e
à efetividade de ações preventivas diversas na área de SST, posto que, em função
das perspectivas de crescimento econômico – e do emprego – hoje aventadas,
as mesmas podem servir de contraponto ao risco de se agravar o quadro dos
acidentes de trabalho no país ante a potencial progressão da população ocupada
como um todo.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A organização e a efetiva implementação de uma Política Nacional de Segurança
e Saúde no Trabalho (PNSST) no Brasil vem sendo tentada há alguns anos.
Este processo tem passado pela compreensão e possibilidade de efetivação das
atribuições de cada um dos ministérios diretamente relacionados à SST, quais
sejam: o MPS, o MTE e o MS. Apesar dos conflitos históricos relacionados
às atribuições comuns (ou sobrepostas) na fiscalização dos ambientes de
trabalho, houve tentativas de solucioná-los tanto por meio da constituição

128
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: os desafios e as possibilidades para atuação do executivo federal

de grupos de trabalho interministeriais como, ultimamente, por meio da CTSST.

Adicionalmente, a literatura apresenta tentativas práticas, ao nível local, em
que foram implementadas ações coordenadas entre o MS e o MTE (VILELA,
RICARDI e IGUTI, 2001; BONEQUINI, 2009).
A cobertura por acidentes de trabalho pela Previdência Social não inclui
todos os trabalhadores nem mesmo todos os segurados, visto que os trabalhadores
domésticos e os trabalhadores por conta própria, mesmo que sejam segurados,
não têm direito ao benefício acidentário. Há discussões sobre a ampliação da
responsabilidade das empresas em relação aos trabalhadores terceirizados ou
vinculados a empresas prestadoras de serviços por elas contratadas. Esse debate
sobre a cadeia produtiva e as ações e responsabilidades pela SST estiveram
presentes nas discussões da CTSST. Contudo, os representantes dos empregadores
se mostraram reticentes a essa proposta argumentando que a questão era ampla
demais para ser tratada no âmbito dessa Comissão.
Potencialmente, a garantia para os trabalhadores informais de alguma
cobertura pelo sistema de proteção social ou pela fiscalização contra acidentes
de trabalho poderia vir da atuação dos profissionais vinculados ao SUS.
Contudo, este sistema ainda tem encontrado dificuldades para garantir a atenção
integral a todos os trabalhadores, o que está refletido no fato de os números de
acidentes e doenças profissionais informados por meio dos sistemas de vigilância
do SUS ainda serem muito menores que aqueles apresentados pelo MPS.
Há várias propostas institucionais para aprimorar a implementação das po-
líticas de SST. A Convenção no 155 da OIT apresenta a recomendação de que se
estabeleça um organismo central relacionado à SST. Oliveira (2007) recomenda
que seja criado um Código Nacional de Saúde e Segurança do Trabalhador que
sistematize as normas da área, unificando e harmonizando a legislação sobre o
tema, a exemplo do que foi feito com o Código de Defesa do Consumidor.
Entende-se que se faz necessário aprimorar o modelo de proteção social
brasileiro em busca de alternativas para a inclusão dos trabalhadores informais
urbanos, a efetivação dos direitos dos trabalhadores domésticos e a proteção dos
trabalhadores rurais. Esta questão tem interfaces com as políticas econômica,
agrícola, industrial, de meio ambiente, de educação e de ciência e tecnologia, e
vincula-se ao modelo de desenvolvimento pretendido
Pode-se até argumentar que os recursos canalizados para as ações em SST
reduzem a disponibilidade de recursos para outros investimentos produtivos,
contrapondo-se ao crescimento; mas se pensarmos não apenas em crescimento,
mas em desenvolvimento, não podemos conceber a ausência de políticas para a
área de SST concomitantemente à promoção da atividade produtiva. Além do
que, em um mundo onde as exigências relativas à qualidade e ao conteúdo dos
129
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

produtos influem na sua aceitação no mercado internacional, os investimentos

das empresas em SST podem influenciar positivamente a sua competitividade.
Na aquisição de direitos e na ampliação da proteção social, passaram a inte-
grar o conjunto de direitos da população aqueles relativos à saúde, à previdência, à
assistência social, além de outros situados fora do campo da seguridade social, em
especial os relacionados à educação e ao trabalho. A efetivação de direitos na área
de SST é, portanto, o desenrolar necessário dos direitos sociais e é parte do de-
senvolvimento. Neste sentido, sob uma perspectiva processual, a melhor forma de
gestão da SST poderá ser a que se almeja, sobretudo em um cenário a ser constru-
ído com a canalização de esforços convergentes de todos os envolvidos com a área.
Ao centrar sua análise no Executivo Federal, este trabalho apresenta limita-
ções por não ter discutido a atuação na área de SST de todos os órgãos federais
dos três poderes, particularmente, por não ter incluído na análise a atuação do
Ministério Público do Trabalho, bem como de outras instâncias do judiciário,
ou não ter avaliado as propostas legislativas apresentadas ao Congresso Nacio-
nal. Sugere-se que trabalhos futuros sobre aspectos institucionais da SST inclu-
am não somente outros poderes da União, mas, também, a atuação estadual e
municipal, além da análise de experiências pertinentes no plano internacional.
Devem ser aprofundadas, também, as discussões relacionadas às ações tripartites
concernentes às formas de participação das empresas e dos trabalhadores. Enfim,
uma compreensão global na busca de se alargarem conhecimentos sobre as ações
interinstitucionais na área de SST no Brasil.

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de Saúde do Trabalhador de Piracicaba: desafios da vigilância em acidentes do
trabalho. Inf. Epidemiol. SUS, Brasília, v. 10, n. 2, jun. 2001.

132
 CAPÍTULO 5

A CONSTRUÇÃO DO PERFIL NACIONAL DA SEGURANÇA E

SAÚDE DO TRABALHADOR: ELEMENTOS E SUBSÍDIOS

Rogério Galvão da Silva*

1 APRESENTAÇÃO
A construção de políticas públicas, a elaboração de planos nacionais e a definição
de estratégias e ações na área de segurança e saúde do trabalhador (SST) tendem
a ser cada vez mais complexas. Nas sociedades modernas é esperado que o
planejamento de Estado referente à SST seja baseado em fatos e evidências
concretas, o que exige descritores e indicadores cada vez mais abrangentes.
Os locais de trabalho têm se caracterizado pela crescente complexidade dos
processos de produção e pelas rápidas mudanças nas condições de trabalho.
Em paralelo, há uma grande massa de trabalhadores com vínculos precários de
trabalho, em busca de sobrevivência e excluídos de princípios fundamentais, que
coloca um desafio premente aos formuladores de políticas públicas.
Vários países desenvolvidos e em desenvolvimento têm recorrido à cons-
trução de amplos diagnósticos, na forma de perfis nacionais, para subsidiar o
fortalecimento de seus sistemas nacionais em SST e o planejamento de políticas,
planos e programas nacionais. A Organização Internacional do Trabalho (OIT)
recomenda aos Estados-membros a elaboração e atualização periódica de perfis
nacionais resumindo a situação existente em matéria de segurança e saúde no tra-
balho e os progressos realizados para o alcance de ambientes de trabalho seguros
e saudáveis (ILO, 2006b).
Para a Organização Mundial da Saúde (OMS), o perfil é mais do que um
conjunto de indicadores, pois propicia uma compreensão e um contexto que
não podem ser apresentados apenas por números. Ainda para ela, os perfis e

* Agradecimentos aos pesquisadores da Fundacentro Maria Carolina Maggiotti Costa, Eduardo Algranti, Irlon de
Angelo da Cunha e José Tarcísio P. Buschinelli pelas contribuições de melhoria do texto.
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

indicadores de saúde e segurança no trabalho são usados para descrever o estado

geral do tema, fornecer os primeiros sinais de problemas, monitorar tendências,
avaliar a eficácia dos programas e apresentar uma base na qual os progressos são
medidos (WHO, [s.d.]).
Portanto, o perfil nacional da SST oferece um quadro abrangente da
infraestrutura e dos recursos disponíveis na esfera da SST, bem como da situação
dos acidentes e doenças do trabalho, sendo uma ferramenta útil para os atores
governamentais e sociais com responsabilidade, direta ou indireta, no planejamento
e na avaliação de políticas públicas, planos e programas nacionais para a promoção da
SST, conforme ilustra a figura 1. Além disso, atenderia também ao interesse de outros
usuários que necessitam de informações consolidadas de fontes confiáveis, tais como:
trabalhadores, empregadores, instituições de ensino ou de pesquisa, organismos
internacionais, profissionais especializados, estudantes e até mesmo investidores.

FIGURA 1
Conceitos relacionados com o perfil nacional da SST

Fonte: Adaptado de ITCILO (2004).

Não somente a OIT, mas também a OMS, por meio da Rede Global dos
Centros Colaboradores em Saúde Ocupacional, recomendam aos países membros
a construção e a revisão periódica dos perfis nacionais. Para estas organizações, os
perfis são ferramentas úteis não só para apoiar a formulação e a revisão de políticas,
planos e programas nacionais, mas também para monitorar o desenvolvimento de
ações globais promovidas por elas e facilitar o intercâmbio técnico entre os países.
Vários esforços foram feitos, principalmente por organismos internacionais em

134
A Construção do Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador: elementos e subsídios

colaboração com instituições especializadas de países da União Europeia, para

padronizar a elaboração desses perfis de forma a facilitar a compreensão e o uso
por múltiplos usuários.
Dezenas de países se engajaram na construção e na publicação dos seus perfis
nacionais da SST em formatos que variam mais no detalhamento do conteúdo do
que na estrutura dos tópicos. No Brasil, com o estabelecimento do Acordo de Coo-
peração Técnica Ipea/Fundacentro, publicado no Diário Oficial da União em janeiro
de 2009, foram estabelecidas três linhas de ação que assegurassem a realização de
estudos e pesquisas de interesse mútuo, principalmente a respeito de temas concer-
nentes às políticas de SST. Uma das linhas de ação foi direcionada para a construção
do primeiro perfil nacional da segurança e saúde do trabalhador brasileiro.
O interesse pelo tema foi reforçado em discussões promovidas pelo grupo
diretor do Centro Colaborador da OMS em Saúde Ocupacional no âmbito da
Fundacentro, tendo em vista os objetivos da OMS expressos no Plano de Ação
Global para a Saúde dos Trabalhadores 2008-2017, principalmente no que tange
à elaboração e à implementação de instrumentos para políticas, bem como para
orientar o planejamento de estudos e pesquisas.
Assim, este texto procura oferecer contribuições para a melhor compreensão
das características e finalidades do perfil nacional da SST. Para tanto, descreve a
evolução do conceito, e sua incorporação em instrumentos da OIT e ações da
OMS, apresenta iniciativas internacionais para a composição de perfis dos países
e, por fim, analisa aspectos fundamentais relacionados com a construção do perfil
nacional da SST.
Nesse sentido foi elaborado um levantamento bibliográfico sobre o tema,
na busca de livros, artigos e materiais disponíveis em bibliotecas e na Web, que
pudesse oferecer contribuições ao tema. Recorreu-se, também, à realização de um
levantamento documental de registros de reuniões internacionais que trataram
do desenvolvimento e da consolidação do tema, em especial aquelas ocorridas no
âmbito da Rede de Trabalho do Mar Báltico sobre Segurança e Saúde no Trabalho
e da Rede Global dos Centros Colaboradores da OMS em Saúde Ocupacional.

2 HISTÓRICO

2.1 Evolução do conceito

As primeiras iniciativas internacionais para a composição de perfis nacionais
em SST surgiram no início da década de 1990, com a publicação de vários
perfis nacionais concisos em SST pelo Centro Regional Ásia e Pacífico para
Administração do Trabalho (Arpla) no âmbito da OIT. Os países com perfis
publicados foram: Índia, República da Coreia, China, Bangladeche, Papua Nova
135
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Guiné, Sri Lanka, Indonésia, Paquistão, Malásia, Filipinas, Cingapura, Tailândia,

Fiji e Ilhas Salomão. Com essa iniciativa, a Arpla pretendia reunir informações
dos países sobre a estrutura administrativa nacional, a legislação, as atividades em
curso, as tendências e os problemas relacionados com a SST, de forma a ampliar
o conhecimento da situação da região e fortalecer a sua atuação (ARPLA, 1992).
Nessa mesma época, a OMS começou a discutir a construção de redes
internacionais de pesquisa em saúde para dar uma resposta mais eficaz aos principais
problemas de saúde em todo o mundo. A necessidade de fontes de dados abrangentes
para identificar problemas globais de saúde e para partilhar informações entre os
membros da rede levou à construção de perfis nacionais de saúde. O objetivo era
gerar uma visão abrangente da situação e dos problemas prioritários de saúde nos
países membros da OMS, conforme descreve Rantanen (2008).
Naquela década, os países europeus, movidos pelos desafios econômicos
e pela globalização do mercado e das operações comerciais, se voltaram para a
elaboração conjunta de uma estratégia regional que conduzisse à harmonização
da legislação nacional e das medidas preventivas em SST, com vistas à redução das
desigualdades existentes na área da saúde e do desenvolvimento socioeconômico.
Com isso, a disponibilidade de fontes de informações sobre SST foi vista como
um requisito básico.
Com a aprovação da “Estratégia global da OMS sobre saúde ocupacional
para todos” (WHO, 1995), na 49a Assembleia Mundial de Saúde em 1996, que
estabeleceu dez objetivos prioritários globais, vários centros colaboradores da OMS
em saúde ocupacional apontaram a dificuldade de monitorar a implementação
dessa estratégia e de mensurar os resultados alcançados, devido à deficiência ou
ausência de sistemas de informação.
Em 1996, na cidade de Riga, Letônia, a OMS, por meio de seu Escritório
Regional para a Europa, com a colaboração do Instituto de Saúde Ocupacional
e Ambiental da Letônia, organizou uma reunião para debater o fortalecimento
da saúde ocupacional nos países do mar Báltico. A reunião foi uma continuação
de três encontros anteriores organizados pela OMS, em 1994 e 1995, que
trataram do desenvolvimento de serviços de saúde ocupacional nos países em
transição socioeconômica. Uma das conclusões centrais de tais encontros foi o
reconhecimento da necessidade imediata de reforçar os sistemas de informação
que suportavam o desenvolvimento da SST naqueles países.
Quanto às conclusões e às recomendações da reunião em Riga, apontou-se a
necessidade de um esforço conjunto para o estabelecimento dos indicadores que
viriam a compor os perfis nacionais em SST daqueles países. O esforço conjunto
seria articulado pela Rede de Trabalho do Mar Báltico sobre Segurança e Saúde no
Trabalho, tendo como ponto focal o Instituto Finlandês de Saúde Ocupacional
136
A Construção do Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador: elementos e subsídios

(WHO, 1996). Tais perfis forneceriam as informações essenciais para os membros

da rede, mas também atenderiam aos interesses de múltiplos usuários – como
órgãos governamentais, organismos internacionais, empregadores, trabalhadores,
instituições de ensino ou de pesquisa.
Nessa reunião também foi recomendado que os perfis nacionais fossem com-
pilados e publicados abrangendo todos os aspectos relevantes da SST, incluindo a
legislação e a regulamentação, as autoridades governamentais responsáveis, as infra-
estruturas governamental e não governamental, os recursos humanos, a normaliza-
ção de saúde ocupacional e outras informações necessárias para a avaliação da SST.
Em 1997, na cidade de Vilnius, Lituânia, o Escritório Regional da OMS
para a Europa, em colaboração com o Centro de Medicina Ocupacional do Ins-
tituto de Higiene da Lituânia, com o Instituto Finlandês de Saúde Ocupacional,
com a OIT e a Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de
Trabalho, organizou uma reunião sobre indicadores e perfis nacionais de saúde
ocupacional nos países do mar Báltico, em continuidade aos debates ocorridos
na reunião anterior de 1996 (WHO, 1997). A maioria dos países do mar Báltico
participantes na reunião reconheciam a necessidade de modificar, fortalecer e de-
senvolver os seus sistemas de informação sobre SST. Reafirmaram-se a necessidade
de colaboração internacional para o intercâmbio de experiências e a definição de
indicadores qualitativos e quantitativos que seriam utilizados na elaboração dos
perfis nacionais. Tais perfis também foram relatados como ferramentas necessárias
para o monitoramento do progresso da Estratégia Global da OMS sobre Saúde
Ocupacional para Todos.
Em 2001, uma equipe de especialistas do Instituto Finlandês de Saúde
Ocupacional, ponto focal da Rede de Trabalho do Mar Báltico, dá o primeiro
grande passo para orientar a elaboração de perfis nacionais de SST, publicando
um guia sobre a experiência da Finlândia no assunto e fornecendo dados essenciais
de outros países e organismos internacionais (RANTANEN et al., 2001).

2.2 Ações da OMS e da sua Rede Global de Centros Colaboradores em Saúde

Ocupacional relacionadas com a elaboração de perfis nacionais da SST
Em 2001, na quinta reunião de centros colaboradores da OMS em saúde ocu-
pacional, realizada em Chiang Mai, Tailândia, foi estabelecida uma Força Tarefa
(Task Force) para encorajar o desenvolvimento de perfis e indicadores de SST. Essa
Força Tarefa (TF13) visava sensibilizar os tomadores de decisão, tanto em nível
nacional como local, sobre a situação da SST, promovendo, para isso, a elabora-
ção de perfis e indicadores (WHO, 2001).
Em 2003, na sexta reunião desses centros colaboradores da OMS, realiza-
da na cidade de Foz do Iguaçu, Brasil, entre outras providências, atualizou-se a
137
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

estratégia da TF13, sendo discutidas a harmonização dos perfis nacionais, a pa-

dronização dos indicadores e as dificuldades de comparação de dados entre países
(LEHTINEN, 2003).
Na reunião para elaboração da estrutura e do conteúdo do Plano de Trabalho
2006-2010 para os centros colaboradores em saúde ocupacional, ocorrida em 2005
na cidade de Johannesburg, África do Sul, foram definidas seis áreas de atividade.
O tema sobre perfis nacionais da SST foi englobado pela área de atividade 2 (AA2)
sobre evidências para ação no apoio de políticas e planos nacionais. Na área de
atividade 1 (AA1), voltada para análises da situação global, apontaram-se a impor-
tância e a utilidade dos perfis nacionais da SST e recomendou-se a elaboração de
um documento guia para orientar os países na construção do perfil nacional da SST
(WHO, 2005).
Em 2006, na sétima reunião dos centros colaboradores da OMS em saúde
ocupacional, realizada em Stresa, Itália, o tema perfil nacional foi tratado por um
subgrupo (AA2.2) denominado “Perfis nacionais, planos e vigilância”, que discu-
tiu a disponibilidade de conceitos e a operacionalização da elaboração dos perfis,
incluindo a qualidade da informação e a utilização de enquetes (WILBURN e
LETHINEN, 2006).
Em maio de 2007, a OMS, em sua 60a Assembleia Mundial da Saúde, dan-
do sequência às ações de planejamento, endossou o Plano de Ação Global para
Saúde dos Trabalhadores 2008-2017, que propõe cinco objetivos para serem con-
siderados e adaptados pelos países, como apropriados, em suas prioridades nacio-
nais e circunstâncias específicas. (WHO, 2007).
No âmbito do objetivo 1, visando à elaboração e à implementação de ins-
trumentos para políticas em saúde dos trabalhadores, menciona-se que os planos
nacionais de ação sobre a saúde dos trabalhadores devem ser elaborados pelos
ministérios competentes e por outras partes interessadas dos países levando em
conta a Convenção 187 “Estrutura para Promoção da Segurança e Saúde no Tra-
balho”, adotada pela OIT em 2006. Estes planos nacionais de ação devem incluir
a elaboração de perfis nacionais, o estabelecimento de prioridades de ação, os
objetivos e metas, entre outros.
O plano de trabalho da rede global dos centros colaboradores em saúde
ocupacional da OMS, para o período de 2009-2012 (WHO, 2009), está estrutu-
rado em catorze prioridades que estão distribuídas nos cinco objetivos do Plano
de Ação Global para Saúde dos Trabalhadores. A prioridade 1.1 deste plano de
trabalho, referente ao objeto 1, diz respeito à elaboração/ atualização de perfis
nacionais sobre a saúde dos trabalhadores e à disponibilização de evidências para
o desenvolvimento, a implementação e a avaliação de planos de ação nacionais
sobre a saúde dos trabalhadores. Os resultados esperados da referida prioridade
138
A Construção do Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador: elementos e subsídios

são a análise comparativa das estratégias nacionais e dos planos de ação, os perfis
nacionais e os relatórios das lições aprendidas.
Em 2009, na 8a reunião dos centros colaboradores da OMS em saúde ocu-
pacional, realizada em Genebra, Suíça, no âmbito da prioridade 1.1 do Plano de
Trabalho da Rede desses centros colaboradores foi proposta a definição de um
formato padronizado da OMS e da OIT para a elaboração de perfis nacionais
com base nos perfis da Finlândia, bem como a criação de um repositório global
de políticas nacionais de saúde do trabalhador.

2.3 Inserção do conceito de perfil nacional da SST nos instrumentos da OIT

Em junho de 2003, a Conferência Internacional do Trabalho, em sua 91a Sessão,
sediou a discussão geral sobre uma abordagem integrada das Convenções e
Recomendações da OIT relacionadas com a área de SST. As conclusões dessa
discussão (ILO, 2004a) consolidaram uma estratégia global sobre segurança
e saúde apoiada em dois pilares fundamentais, quais sejam: i) a construção e
manutenção de uma cultura preventiva nacional; e ii) a introdução de uma
abordagem de sistemas para gestão da SST, tanto no nível da empresa como
também do sistema nacional.
Como parte dessa estratégia global, adotou-se um plano de ação visando,
entre outros, a promoção dos instrumentos da OIT, incluindo um novo instru-
mento estabelecendo uma estrutura para a promoção da SST, o qual deveria ser
desenvolvido sob uma base prioritária. De fato, o Corpo Executivo (Governing
Body) da OIT decidiu em novembro de 2003, em sua 288a Sessão, colocar esse
assunto na agenda da 93a Sessão da Conferência Internacional do Trabalho, que
seria então realizada em junho de 2005.
Foram preparados dois relatórios para servir como base da primeira discussão.
O relatório preliminar, denominado Promotional framework for occupational safety
and health. Report IV(1) (ILO, 2004b), foi acompanhado de um questionário, por
meio do qual os países membros puderam opinar sobre o assunto. O resultado
alcançado com esses questionários foi compilado num segundo relatório,
Promotional framework for occupational safety and health. Report IV(2) (ILO, 2005),
que também indicava os pontos principais que a Conferência poderia considerar.
No relatório preliminar, Report IV(1), indicou-se como um elemento-chave
na introdução de uma abordagem de sistemas para gestão da SST em nível na-
cional a formulação e o desenvolvimento de programas nacionais da SST. Esses
programas deveriam ser estratégicos e desenvolvidos durante um período deter-
minado – por exemplo, cinco anos –, focando prioridades nacionais específicas,
com base na análise da situação do país, preferencialmente resumida na forma de
um perfil nacional da SST.
139
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Em junho de 2006, a OIT, durante a 95a Sessão da Conferência Internacio-

nal do Trabalho, adotou a Convenção 187 “Estrutura de Promoção da Segurança
e Saúde no Trabalho” (ILO, 2006a). Esta Convenção estabelece que o Estado-
membro, ao ratificá-la, deve promover a melhoria contínua da SST por meio do
desenvolvimento de uma política nacional, do sistema nacional e de programa(s)
nacional(is), em consulta à maioria das organizações representativas dos emprega-
dores e trabalhadores (inciso I, Artigo 2o).
Segundo a Convenção, o programa nacional deve ser formulado e revisado
com base em uma análise da situação nacional da SST, incluindo a análise do
sistema nacional para a SST (Artigo 5o, inciso II, alínea c). A figura 2 apresenta os
principais elementos da Convenção 187 e a ligação entre eles.

FIGURA 2
Principais elementos da Convenção 187 adotada pela OIT em 2006 e a ligação entre eles

Elaboração do autor.

O termo perfil nacional da SST não é referido na Convenção 187, é empre-

gado o termo análise da situação a respeito da SST, conforme item c do Artigo 5o.
O termo perfil nacional é referido e detalhado no item IV da Recomendação 197
adotada pela OIT (ILO, 2006b).

140
A Construção do Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador: elementos e subsídios

3 ELEMENTOS DO PERFIL NACIONAL DA SST

Em 2001, com a publicação do guia para elaboração de perfis nacionais de saúde e
trabalho pelo Instituto Finlandês de Saúde Ocupacional (RANTANEN et al., 2001),
seguiu-se um modelo conceitual de SST considerando três tipos de indicadores:
i) indicadores de pré-requisitos da SST, envolvendo aspectos da legislação,
infraestruturas e recursos humanos; ii) indicadores de condições de trabalho,
abrangendo fatores físicos, químicos, biológicos, ergonômicos, psicológicos e sociais
do trabalho; e iii) indicadores de resultados da SST, incluindo taxas de acidentes de
trabalho e doenças do trabalho, sintomas psicológicos e capacidade para o trabalho
percebida pelo trabalhador.
Obadia (2002) publicou um working paper propondo uma metodologia
para a preparação de um perfil nacional da SST, apresentando a descrição dos
elementos para a composição de um inventário das ferramentas e dos recursos
disponíveis em um país para implementar e gerenciar a SST, fornecendo os
dados necessários para o estabelecimento das prioridades nacionais e das ações de
melhoria contínua da SST.
A Recomendação 197 adotada pela OIT (ILO, 2006b) relaciona doze ele-
mentos que os perfis nacionais sobre segurança e saúde deveriam contemplar e
menciona outros dez elementos para serem incluídos, quando apropriado.
Em 2006, o Ministério Finlandês dos Assuntos Sociais e da Saúde publicou o
perfil nacional da segurança e saúde no trabalho daquele país (MSAH, 2006), em
formatos resumido e detalhado, o qual foi preparado a pedido da OIT. A estrutura
dos documentos seguiu, tanto quanto possível, a Recomendação 197 adotada pela
OIT e tem servido de referência para vários países (LEHTINEN, 2008).
Em 2008, o Escritório Sub-Regional de Moscou da OIT publicou um guia
para compilação do perfil nacional da segurança e saúde no trabalho (ILO, 2008).
Esta publicação descreve os preparativos para sua elaboração e detalha os elementos
estruturais que devem ser contemplados, incluindo dados descritivos e estatísticos
sobre os aspectos relevantes para a gestão da SST em qualquer nível da autoridade
governamental e administração local, bem como em nível de organização.
A seguir relacionam-se os principais elementos identificados na elaboração
dos perfis nacionais da SST, que foram compilados com base no guia para ela-
boração de perfis nacionais de saúde e trabalho do Instituto Finlandês de Saúde
Ocupacional (RANTANEN et al., 2001), na Recomendação 197 (ILO, 2006b),
no perfil finlandês da SST (MSAH, 2006) e na publicação do Escritório Sub-
regional de Moscou (ILO, 2008).
• Base legal da SST, incluindo a descrição dos tópicos relacionados com a
Constituição Federal, leis principais, regulamentos, convenções coletivas
e quaisquer outros instrumentos pertinentes.

141
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

• Base técnica da SST, incluindo a descrição das normas técnicas voluntá-

rias, regras e diretrizes para sistemas de gestão em SST, adoção de códigos
de prática, regulamentos técnicos de procedimento e outros instrumen-
tos afins.
• Mecanismos de políticas nacionais em SST, incluindo a descrição dos
mecanismos de planejamento e revisão das políticas públicas, planos e
programas nacionais, estratégias de intervenção, mecanismos de cumpri-
mento da lei e modelos econômicos para as atividades dos empregadores,
caso existentes.
• Mecanismos de coordenação e de parceria social na esfera da SST, tan-
to em nível internacional, nacional, regional e local, incluindo núcleos
interministeriais, comissões tripartites, comitês de SST, bem como me-
canismos de controle público e mecanismos de cooperação das organiza-
ções dos empregadores e trabalhadores.
• Organização do sistema de SST: meios e órgãos, incluindo a descrição
das autoridades governamentais competentes, sistema de vigilância, sis-
tema de inspeção, previdência social e seguro de acidentes, centros de
controle de intoxicação, instituições de pesquisa e desenvolvimento,
bem como instituições de educação e difusão de informações em SST,
instituições e associações especializadas, serviços especializados e força de
trabalho ativa responsável pela SST.
• Estatísticas e indicadores sobre acidentes e doenças de trabalho, incluin-
do também a descrição dos fundamentos para qualificar casos de lesões
e doenças, dos mecanismos de coleta e análise de dados, da avaliação da
escala de incompletude dos dados, de forma a permitir a compreensão
dos princípios em que os dados são coletados e como eles deveriam ser
interpretados.
• Atividades regulares e trabalhos em curso na área de SST, citando exem-
plos tais como os programas nacionais governamentais e não governa-
mentais, campanhas de sensibilização, certificações da conformidade
com modelos de gestão, programas corporativos, acordos de cooperação
técnica, ações dos centros colaboradores da OMS em saúde ocupacional,
atividades do escritório nacional da OIT.
• Aspectos econômicos e sociais referentes à SST, incluindo a estimativa
de custos dos acidentes e doenças do trabalho, dados de orçamentos e
indicadores sociais da saúde, além de estatísticas e indicadores gerais de
interesse, tais como dados demográficos, níveis de instrução, dados dos
setores da atividade econômica e indicadores econômicos do país.

142
A Construção do Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador: elementos e subsídios

• Enquete com os atores da SST envolvendo autoridades e especialistas

do governo, as representações dos empregadores e dos trabalhadores, as
organizações e associações de profissionais da SST, para levantamento de
opiniões sobre temas mais importantes, de problemas mais urgentes,
de pontos fortes e de deficiências do sistema nacional, de aspectos eco-
nômicos da SST, sobre a colaboração tripartite e os desafios para a SST.
• Análise da situação indicando os principais aspectos dos elementos do
perfil, bem como os pontos fortes, as deficiências, as oportunidades e as
ameaças, podendo incluir considerações sobre a metodologia e os dados
levantados, além de outros aspectos relevantes para a melhoria do siste-
ma nacional da SST.
• Conclusões gerais resumindo a situação geral da SST no país e, confor-
me a necessidade, comparando-a com a situação de outros países de in-
teresse, nos aspectos que podem gerar aprendizado para o planejamento
e o desenvolvimento do sistema nacional da SST.
As enquetes contidas no perfil podem atingir atores distintos. A Organização
Iberoamericana de Segurança e Saúde no Trabalho preconiza a realização de
enquetes sobre a saúde e as condições do local de trabalho com os empregadores
e trabalhadores, como forma de descrever, analisar e monitorar as condições de
trabalho nos países, bem como complementar as estatísticas sobre acidentes e
doenças do trabalho (OISS, 2009). De forma semelhante, Rantanen et al. (2001)
preconizam a realização de enquetes junto aos trabalhadores seguindo um modelo
conceitual que considere os indicadores de condições de trabalho.
Em alguns casos, dependendo das necessidades e circunstâncias internas do
país, o perfil pode assumir um formato distinto, menos padronizado, como foi o
caso do perfil neozelandês da SST, elaborado pelo Comitê Consultivo Nacional
da Saúde e Segurança no Trabalho para o ministro do Trabalho daquele país
(PEARCE et al., 2007), que delineia alguns dos princípios básicos subjacentes à
abordagem da Nova Zelândia para a prevenção de doenças e acidentes no local de
trabalho e resume o sistema nacional de SST.
Esse documento também descreve resumidamente os perfis nacionais da SST
de cinco países de interesse, apontando nas conclusões as lições aprendidas, as
oportunidades de melhoria do sistema nacional e dos programas nacionais da SST,
e a necessidade do fortalecimento de recursos para sustentar a visão estratégica
de longo prazo. Ao final, tece várias recomendações para assegurar o alcance dos
objetivos de longo prazo da visão estratégica e tratar os assuntos levantados.

143
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

4 INICIATIVAS INTERNACIONAIS PARA COMPOSIÇÃO DE UM

MINIPERFIL BRASILEIRO EM SST
Em 2006, a OIT publicou um relatório sobre perfis dos países sobre segurança
e saúde no trabalho (ILO, 2006c) visando apresentar, de forma concisa, o status
da SST de vários países, utilizando dezesseis indicadores. Destinava-se a ser uma
base de referência para um país acompanhar o seu próprio progresso e também
compará-lo com outros países.
A partir dessa publicação, a OIT pretendia expandir gradualmente a co-
bertura das informações, aumentando o número de países e de indicadores.
Acreditava-se que estes indicadores, considerados no conjunto, proporcionariam
um incremento no acompanhamento da situação de SST, pois permitiriam um
melhor planejamento e a implementação de programas nacionais contendo metas
mensuráveis e prazos definidos.
Essa publicação reuniu dados e informações básicas de 52 países, inclusive
do Brasil, sobre o qual constavam a população economicamente ativa, a relação
das Convenções da OIT ratificadas, a cobertura do sistema de compensação
dos trabalhadores, a estimativa da OIT sobre a quantidade de acidentes fatais, a
mortalidade relacionada ao trabalho, as mortes causadas por substâncias perigosas,
as estimativas da OIT sobre os acidentes com mais de três dias de afastamento, os
centros de informação sobre SST e as campanhas de sensibilização.
Em 2007, a OIT publicou um “Perfil diagnóstico em segurança e saúde
no trabalho dos países da região andina” (OIT, 2007a), incluindo a Bolívia, o
Equador, a Colômbia, o Peru e a Venezuela, e também um “Perfil diagnóstico em
segurança e saúde no trabalho do Cone Sul”, que incluiu a Argentina, o Brasil, o
Chile, o Paraguai e o Uruguai (OIT, 2007b).
No perfil diagnóstico em segurança e saúde no trabalho do Cone Sul, as
informações e os dados relativos ao Brasil procuraram retratar resumidamente
alguns aspectos da base legal, da competência da União e dos ministérios
diretamente envolvidos, da proposta de política nacional de SST, da inspeção
do trabalho e dos sistemas de cobertura dos acidentes e doenças do trabalho,
bem como apresentar uma comparação de dados estatísticos sobre acidentes do
trabalho entre o Brasil e a Argentina, um breve informe sobre a participação
da Fundacentro na formação de recursos humanos em SST e um panorama de
dados socioeconômicos.
Entretanto, tais trabalhos não devem ser confundidos com os perfis nacionais
oficiais dos países, os quais são frutos de uma construção interna e da aprovação
pelos principais atores governamentais e sociais envolvidos com a SST. Segundo
Valentina Forastieri, supervisora técnica da elaboração dos perfis diagnósticos,

144
A Construção do Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador: elementos e subsídios

tais trabalhos se constituíram num primeiro passo para desenhar uma estratégia
para a implementação de um Programa Nacional de Trabalho Seguro em cada
um dos países da região. Também serviram como insumos para a elaboração
do componente sobre condições de trabalho, segurança e saúde ocupacional da
Agenda Hemisférica da OIT 2006-2010.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O perfil nacional da SST, por oferecer um quadro abrangente da infraestrutura e dos
recursos disponíveis na esfera da SST, bem como da situação dos acidentes e doenças
do trabalho, atende ao interesse de múltiplos usuários, pois todas as partes interessadas
necessitam de informações consolidadas e atualizadas de fontes confiáveis. Ao longo
das últimas duas décadas, dezenas de países industrializados e em desenvolvimento
tiveram seus perfis nacionais da SST publicados em formato conciso ou detalhado,
cuja utilização é susceptível de se tornar cada vez mais prevalente.
A definição de descritores e indicadores que sejam adequados, suficientes
e viáveis para a elaboração do perfil nacional da SST é uma tarefa que exige a
observação de diferentes aspectos, na medida em que está atrelada à capacidade
e aos recursos dos sistemas de informação do país. Do ponto de vista prático, no
início da elaboração do perfil nacional, deveria ser considerado um número limite
de elementos-chave, os quais poderiam ser complementados com parâmetros
mais complexos, de acordo com as necessidades e possibilidades do país.
A disponibilidade de dados e informações é o grande desafio na elaboração
do perfil nacional. Mesmo considerando somente os dados estatísticos de acidentes
e doenças, observa-se que a maioria dos países dispõe de sistemas de informação
com lacunas substanciais, e vários setores ou agrupamentos – tais como pequenas
empresas, servidores públicos, militares, trabalhadores autônomos e do setor
informal – ficam descobertos.
Devido à natureza e à abrangência das informações contempladas no perfil, é
desejável que seja preparado com a participação dos principais órgãos responsáveis
e organismos relevantes envolvidos em diferentes aspectos da SST, notadamente
com o envolvimento das organizações de empregadores e trabalhadores. A abran-
gência e a profundidade das informações do perfil estão vinculadas ao nível de
adesão e de esforço para levar adiante os trabalhos de levantamentos e de pesquisa,
visto que boa parte das informações não está à pronta disposição.
Assim, o interesse, a disponibilidade e o apoio dos atores governamentais e
sociais para a construção do perfil são fatores determinantes da sua qualidade e re-
presentatividade. A princípio, o perfil seria de interesse comum, pois todos necessi-
tam de informações de fontes confiáveis para orientar o planejamento, as tomadas
de decisões etc. Um desafio especial seria em decorrência da rápida mudança da
145
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

vida no trabalho gerando a necessidade do perfil ser atualizado continuamente e

com dinamismo, demandando infraestrutura e recursos adequados.
A comparação internacional de indicadores da SST requer a disponibili-
zação de dados suportados pelos sistemas de informação dos países interessados
nessa construção. Num estudo desenvolvido pelo Instituto Finlandês de Saúde
Ocupacional (RANTANEN et al, 2002), reunindo informações sobre indicado-
res e dados de perfis de 22 países europeus, apontaram-se muitos problemas no
que se refere à disponibilidade dos indicadores na forma requerida. A comparação
de indicadores entre os países foi deficiente, em razão da heterogeneidade cultu-
ral, legislativa, administrativa, socioeconômica e conceitual e de outros fatores.
Verifica-se que a comparação de indicadores da SST entre diferentes regiões
de um mesmo país é geralmente muito melhor do que a comparação entre paí-
ses, pois facilita a identificação de prioridades, o acompanhamento de variações
temporais, a indicação de tendências, o monitoramento e avaliação de programas
e planos de ação.
A melhoria do sistema nacional da SST passa pela integração efetiva da pes-
quisa e sistemas de informação, com o desenvolvimento de políticas públicas, pla-
nos e programas. Neste aspecto indica-se que o próprio processo de construção do
perfil nacional da SST pode dar início a uma nova cooperação, a interações mais
efetivas, a uma melhor compreensão dos problemas potenciais e à análise crítica
das atividades em curso, bem como vir a ser o “embrião” de diversas iniciativas
voltadas para a promoção da SST.
Qualquer que seja o ciclo de política predominante na área de SST, o perfil
nacional se caracteriza como uma ferramenta complementar útil em cada uma
das fases, especialmente para auxiliar o diagnóstico na fase de formulação de polí-
ticas, subsidiar a retroalimentação/ monitoramento do ciclo de política e indicar
a necessidade de intervenção/mobilização das partes interessadas.
No Brasil, com a instituição da Comissão Tripartite de Saúde e Segurança
no Trabalho, por meio da Portaria Interministerial no 152, de 13 de maio de
2008, que tem por objetivo avaliar e propor medidas para a implementação no
país da Convenção no 187 adotada pela OIT, o perfil nacional da SST auxiliaria
a revisão e a ampliação da proposta da política nacional de SST, a proposição de
aperfeiçoamento do sistema nacional de SST e a elaboração/revisão de planos,
estratégias e ações.
Há que se considerar que os sistemas eficazes se caracterizam por apresenta-
rem um empenho contínuo na integração e no direcionamento dos recursos para
uma visão estratégica de longo prazo. Hoje inexiste no Brasil um processo institu-
cionalizado na área de SST de conquista de objetivos de longo prazo, pois o Plano

146
A Construção do Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador: elementos e subsídios

Plurianual (PPA) da administração pública federal possui um horizonte máximo

de quatro anos. Assim, o perfil nacional da SST também poderia servir de base
para uma análise da conjuntura atual e, posteriormente, para análises retrospec-
tiva e prospectiva, com vistas à construção de cenários futuros na área da SST.
Nesse contexto, a análise retrospectiva permitiria a geração de conhecimento
da dinâmica entre os atores e suas ações que, no passado, construíram a realidade
presente. A construção de cenários na análise prospectiva permitiria uma
antevisão da realidade futura, que, agregada ao conhecimento da dinâmica dos
fatos passados que conformaram a conjuntura atual, pode possibilitar a definição
de ações estratégicas para o alcance de objetivos de longo prazo, em marcos de
tempo predeterminados, partindo do princípio de que “o futuro não é um destino
manifesto, mas é construído pela soma das ações e omissões do presente”.1

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1. A frase em destaque foi extraída do Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022 (NAE, 2004, p. 24).

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149
Parte II
AS FONTES DE
INFORMAÇÃO PARA
A SEGURANÇA E
SAÚDE NO TRABALHO
NO BRASIL
 CAPÍTULO 6

SISTEMAS DE INFORMAÇÃO DO MINISTÉRIO DO TRABALHO E

EMPREGO RELEVANTES PARA A ÁREA DE SAÚDE E SEGURANÇA
NO TRABALHO – Rais, CAGED, SFIT

Maria Emilia Piccinini Veras

Maria das Graças Parente Pinto
Adolfo Roberto Moreira Santos

1 APRESENTAÇÃO
Uma das grandes preocupações de todo governo é possuir instrumentos confiáveis
que permitam conhecer o passado, descrever o presente e fazer prognósticos sobre
seu futuro, para que possa gerar políticas públicas com a finalidade de alcançar
a meta definida, que atenda às suas aspirações. Neste contexto é imprescindível
contar com um sistema estatístico confiável, capaz de possibilitar a elaboração de
diagnósticos, de desenhar políticas públicas mais eficientes e de monitorá-las com o
intuito de implantar as correções que se fizerem pertinentes. Em geral, os registros
administrativos, na sua concepção básica, são criados com o objetivo de fiscalizar algum
programa ou política de governo, não sendo a produção de estatísticas a sua finalidade
principal. Entretanto, o conjunto riquíssimo de informações existentes nestes
registros administrativos sobre o indivíduo (gênero, idade, escolaridade, etnia etc.)
torna-os fortes candidatos a serem utilizados na elaboração de estatísticas; e isso
ocorre, na maioria das vezes, no curso da função administrativa.
A construção de bases de dados com rigor técnico e confiável é uma tarefa
complexa. O Brasil encontra-se entre os poucos países que as possuem, e a qualidade
das bases de dados do país, sua consistência técnica, a transparência na sua elaboração
e as modernas formas de divulgação situam-no entre as nações mais avançadas
do mundo. Tal resultado pode ser atribuído à interação entre diversos segmentos
da sociedade (Estado, empresas, acadêmicos, usuários das bases de dados etc.), que,
cumprindo cada um o seu papel no transcurso de muitos anos, acabam contribuindo
para consolidar um sistema estatístico que espelhe com fidedignidade a realidade do
país, sistema este crucial para administrar os desafios das sociedades modernas.
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Os Registros Administrativos Relação Anual de Informações Sociais

(Rais) e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) são
de responsabilidade do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), e cabem
à Coordenação Geral de Estatísticas do Trabalho (CGET) o gerenciamento,
a supervisão, o controle, o acompanhamento e a disseminação dos mesmos.
A Rais foi criada com fins fiscalizadores e estatísticos, enquanto o CAGED foi
concebido como instrumento de fiscalização. Com o tempo, em razão da carência
de estatísticas sobre o mercado de trabalho formal em nível mais desagregado e
de abrangência nacional, tanto a Rais quanto o CAGED passaram a ser utilizados
com fins estatísticos, sendo assumidos, atualmente, como pilares essenciais no
sistema estatístico do País.
Assim como a Rais e o CAGED, o sistema de informações denominado
Sistema Federal de Inspeção do Trabalho (SFIT) surgiu em função de uma
demanda interna do MTE, especificamente do seu setor de fiscalização,
decorrente da necessidade de serem criados mecanismos objetivos para se aferir a
produtividade da inspeção trabalhista, tanto nas diversas unidades de fiscalização
quanto individualmente, no nível de cada auditor fiscal. A sua natureza é um
pouco diferente dos outros registros administrativos citados, já que os dados que
o alimentam não se originam de empresas, instituições e pessoas que contratam,
ou possam vir a contratar, trabalhadores, mas predominantemente dos próprios
servidores do MTE que participam dos processos de fiscalização.
A seguir serão analisados cada um destes registros e sistemas de informação
e seu uso potencial para a área de saúde e segurança no trabalho.

2 RELAÇÃO ANUAL DE INFORMAÇÕES SOCIAIS (Rais)

A Rais foi instituída em dezembro de 1975, pelo Decreto no 76.900/75, para
monitorar a entrada da mão de obra estrangeira no Brasil, subsidiar o controle
dos registros relativos ao FGTS e à arrecadação e concessão de benefícios pelo
Ministério da Previdência Social, bem como para servir de base de cálculo do PIS/
PASEP. Após o ano de 1990, em observância ao dispositivo constitucional (Artigo
239 da CF/88 e Lei no 7.998/90), os dados da Rais passaram a ser utilizados para
viabilizar o pagamento do 14o salário aos trabalhadores com direito a concessão
do pagamento do abono salarial – aqueles com renda média de até dois salários
mínimos –, sendo a única fonte do governo destinada a esta finalidade. Ademais,
é uma ferramenta fundamental para municiar as políticas de formação de mão
de obra, compor o Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS), gerar
estatísticas sobre o mercado de trabalho formal brasileiro, subsidiar as diversas
fontes de geração de estatísticas sobre o mercado de trabalho (IBGE, PED/Seade/
Dieese, FIESP e outras), apoiar o debate na elaboração de políticas públicas

154
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

de combate às desigualdades de emprego e renda, bem como para a tomada

de decisões dos mais diversos segmentos da sociedade (empresas, acadêmicos,
sindicatos etc.). Dessa forma, a Rais é um instrumento extremamente apto para
diagnosticar desafios do mercado de trabalho, desenhar programas, monitorá-
los, sendo utilizado como indicador de eficácia dos resultados obtidos de alguns
programas ou políticas de governo.
A Rais é de abrangência nacional, com periodicidade anual, obrigatória
para todos os estabelecimentos, inclusive aqueles sem ocorrência de vínculos
empregatícios no exercício – neste caso, denominada Rais Negativa. A captação
da Rais é realizada, normalmente, nos meses de janeiro a março de cada ano, e
suas informações referem-se ao exercício do ano anterior. O tempo despendido
para a disponibilização dos dados tem se reduzido substancialmente, passando de
uma defasagem de quase dois anos para aproximadamente oito meses, em razão,
principalmente, dos avanços tecnológicos. Em agosto de 2010 foi divulgada a
Rais 2009.
As informações da Rais podem ser desagregadas em dois conjuntos.
O primeiro contém dados dos estabelecimentos.
• Razão Social;
• Nome Fantasia;
• Natureza Jurídica;
• CNPJ/CEI;
• Classe CNAE;
• Porte do estabelecimento;
• Endereço: bairro, cidade, UF, CEP, telefone e endereço eletrônico;
O segundo conjunto contém informações sobre o trabalhador.
• PIS/PASEP;
• Nome completo;
• CPF;
• CTPE – número, série e UF;
• Gênero;
• Escolaridade;
• Data de nascimento;
• Remuneração média;,
155
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

• 13o salário;
• Ocupação;
• Tipos de vínculo (celetista, estatutário, temporário ou avulso);
• Tipos de afastamento:
Acidente de trabalho típico;
Acidente de trabalho de trajeto;
Doença relacionada ao trabalho;
Doença não relacionada ao trabalho;
Licença-maternidade;
Serviço militar obrigatório;
Licença sem vencimento/sem remuneração.
• Tipos de admissão e desligamento;
• Tempo de serviço;
• Nacionalidade;
• Raça/cor;
• Portador de necessidades especiais por tipo;
• Aprendiz;
• Horas contratuais;
• CEP do local de trabalho; e
• Local do trabalho.
O tratamento aplicado aos dados dos estabelecimentos e vínculos
empregatícios permite que as informações divulgadas, a partir da Rais, tenham
desagregação geográfica até em nível de município, de atividades econômicas em
nível de subatividades até 1994, em nível de classes de 1995 em diante e de
subclasse a partir de 2006, como também de ocupações. Tais informações são
disponibilizadas segundo o estoque (número de empregos), e a movimentação
de mão de obra empregada (admissões e desligamentos), por gênero, por faixa
etária, por grau de instrução, por rendimento médio e por faixas de rendimentos
em salários mínimos. O Ministério do Trabalho e Emprego recomenda a utilização
do estoque em 31 de dezembro de cada ano para o cálculo de geração de emprego,
por entender que o saldo oriundo das movimentações entre as admissões e os

156
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

desligamentos superestima a geração de postos de trabalho no período, em virtude

do maior número de omissões nos desligamentos em relação às admissões.
Em decorrência da ampliação do número de declarações em meio eletrônico,
desde os anos 1990, os dados da Rais vêm demonstrando importantes avanços
quantitativos e qualitativos. A partir do ano 2000, com base na Portaria
no 945, de 14 de dezembro 2000, a recepção da Rais passou a ser somente por
meios eletrônicos, exclusivamente via internet, o que possibilitou uma maior
confiabilidade dos dados em razão da implantação de um conjunto de críticas,
tanto no ato da recepção quanto no processamento, o que só foi possível devido
ao avanço tecnológico. Mais recentemente, foi implantada no sistema de recepção
da Rais a opção de declaração utilizando a certificação digital, com o objetivo
de garantir a autenticidade, a integridade, a segurança e a confiabilidade das
informações prestadas. Nesse período, a cobertura da Rais aproximou-se de 97%
do setor organizado da economia, consolidando-a como censo do mercado de
trabalho formal, enquanto na década de 1990 esse percentual oscilou em torno
de 90%. Em 2009, o universo de estabelecimentos era de aproximadamente 7,4
milhões (3,2 milhões com vínculos empregatícios e 4,2 milhões sem vínculos); os
vínculos empregatícios ativos em 31 de dezembro somavam cerca de 41,2 milhões.

2.1 Conceituação
A Rais contém informações sobre vínculos empregatícios celetistas e estatutários,
como também de trabalhadores regidos por contratos temporários, por prazo
determinado e dos empregados avulsos (estivadores, conferentes de carga e
descarga, vigias portuários etc.), quando contratados por sindicatos. Entende-
se por vínculos empregatícios as relações de emprego estabelecidas sempre que
ocorre trabalho remunerado. O conceito de vínculo empregatício difere do
número de pessoas empregadas, uma vez que o indivíduo pode possuir, na data
de referência, mais de um emprego.
Os conceitos de admissão e desligamento utilizados na Rais referem-se às
alterações de empregos ocorridos no estabelecimento, incluindo as transferências
de empregados, de um estabelecimento para outro, da mesma empresa.
Por admissão entende-se toda entrada de trabalhador no estabelecimento, no ano,
qualquer que seja a sua origem e, por desligamento, toda saída de pessoa cuja
relação de emprego, com o estabelecimento, cessou durante o ano por qualquer
motivo (aposentadoria, morte, demissão, seja por iniciativa do empregador ou do
empregado). As transferências de entrada e saída estão incluídas, respectivamente,
nas admissões e nos desligamentos.
A declaração da Rais é prestada em nível de estabelecimento, considerando-
se como tal as unidades de cada empresa separadas espacialmente, ou seja, com

157
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

endereços distintos. O tamanho do estabelecimento é determinado pelo número

de empregos nele existente em 31 de dezembro do ano-base. Os estabelecimentos
do tamanho zero são aqueles que, apesar de não possuírem empregados em 31 de
dezembro, tiveram pelo menos um empregado ao longo do ano.
O Ministério do Trabalho e Emprego utiliza a Classificação Nacional de
Atividade Econômica (CNAE) 2.0, objetivando acatar as recomendações da
Organização Internacional do Trabalho (OIT) no que tange à comparabilidade
internacional. Com o intuito de preservar a série histórica, o MTE divulga as
séries estatísticas segundo a CNAE 1.0, no nível de divisão e seção, tendo por
base uma tabela de conversão da CNAE 2.0 para 1.0, recomendando a leitura das
Notas Técnicas divulgadas no site do MTE, consulta à equipe técnica, quando
se fizer necessário, como também cautela na interpretação de algumas variações
expressivas que podem ser atribuídas, em grande parte, à mudança da classificação
da atividade econômica, a atraso no envio e/ou a omissões de declarações.
Com o mesmo objetivo, são compatibilizadas as informações da CNAE 2.0 com
o código do IBGE de 1980, atualmente divulgado pelo MTE, sugerindo o uso
mais desagregado em nível de 26 subsetores da economia.
No que se refere às ocupações dos trabalhadores, a Rais adota a Classificação
Brasileira de Ocupações (CBO) 2002, com suas respectivas atualizações e
conversões para CBO 94, de modo a manter a série histórica. A CBO 2002
contém as ocupações do mercado de trabalho brasileiro, organizadas e descritas
por famílias, que abrangem um conjunto de ocupações similares. Sua atualização
e modernização se devem às profundas mudanças ocorridas no cenário cultural,
econômico e social do país, nos últimos anos, que implicaram alterações estruturais
no mercado de trabalho.
Feita a captação da remuneração do trabalhador na Rais, é calculada a
remuneração média mensal, definida como a média aritmética das remunerações
individuais no mês de referência, convertidas em salários mínimos (SM), no
período vigente do ano-base. Integram esta remuneração os salários, os ordenados,
os vencimentos, os honorários, as vantagens adicionais, as gratificações etc.
Está excluída a remuneração do 13o salário. Com base na remuneração média dos
trabalhadores em 31 de dezembro e no número de empregos existentes nesse mês, é
calculada a massa salarial, que é o produto destes dois indicadores. As informações
são fornecidas em salários mínimos vigentes na época ou em valor nominal (moeda
corrente da época) a partir do ano-base 1999. Este indicador refere-se à posição
do mês de dezembro. Caso se deseje uma estimativa anual, deve-se multiplicar
o resultado de dezembro por 12, ou por 13, quando se incorporar o 13o salário.
Com o objetivo de atender a algumas solicitações para estudos sobre o impacto do
13o salário, a partir do ano de 2007 estas informações passaram a ser disponibilizadas

158
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

inclusive com a discriminação do pagamento por parcelas. Outra informação

que passou a integrar o leque de dados disponíveis foi a localização geográfica do
trabalhador quando diferente do local do estabelecimento.
O Ministério do Trabalho e Emprego elabora anualmente o Manual de
Orientação da Rais, contemplando as instruções gerais de quais estabelecimentos
devem declarar, como prestar a declaração e como preencher as informações.
Cada campo da declaração está contido neste manual, que anualmente passa por
uma avaliação e revisão com o intuito de melhor esclarecer os declarantes, além
de incorporar as sugestões e melhorias provenientes dos técnicos responsáveis pelo
sistema, dos usuários das informações estatísticas da Rais, bem como do Grupo
Técnico da Rais – este constituído por representantes de diversos ministérios e órgãos
produtores de informação, como o IBGE e o Conselho Federal de Contabilidade.

2.2 Metodologia
A geração das bases de dados da Rais resulta de um processo de análise das
declarações originais, com vistas a obter ganhos de confiabilidade no manuseio
estatístico. A partir das informações declaradas anualmente, é produzido um
diagnóstico com o objetivo de fornecer resultados que permitam subsidiar
o controle de qualidade das bases produzidas. Para cada variável (geográfica,
setorial, ocupacional, tipo de vínculo e outras), são feitos vários cruzamentos com
a finalidade de identificar as variações absolutas e relativas mais expressivas, para
análise do comportamento do seu conteúdo.
Sempre é preservada a informação original. Entretanto, quando o conteúdo
de algum campo é preenchido com valor fora do domínio previsto, é traduzido
para o valor “Ignorado”. Quando identificado um valor ignorado para variáveis
geográficas e setoriais, tenta-se recuperá-lo tendo como parâmetro as informações
da Rais do ano-base anterior. Se o estabelecimento não é encontrado ou o
conteúdo da variável geográfica e setorial permanece ignorado, busca-se recuperar
a informação do Cadastro de Estabelecimentos Empregadores do MTE. Além da
recuperação de informações em níveis geográfico e setorial, também é executada a
análise comparativa entre as frequências dos três últimos anos de declaração, para
investigação das maiores distorções.
Desde 2002 é realizada a análise das declarações da Administração
Pública (principalmente prefeituras), por se tratar de um setor que merece um
acompanhamento mais rigoroso. Esta análise é feita por meio da comparação
dos campos município, atividade econômica, natureza jurídica e razão
social (as inconsistências mais significativas são listadas para verificação).
Ao se identificarem erros de preenchimento, as maiores distorções são
investigadas e as variáveis geográficas, setoriais e de natureza jurídica podem

159
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

ser recuperadas por meio de batimentos com as declarações de anos anteriores.

Também, a partir desse ano, passou-se a realizar a análise do impacto do
estoque dos principais estabelecimentos em nível nacional, considerando-se a
participação na sua respectiva célula de Unidade da Federação e Subsetor de
Atividade Econômica (os estabelecimentos com maior participação em cada
célula são listados para averiguação).
Com o objetivo de melhorar a qualidade das informações prestadas, são
elaborados e encaminhados comunicados aos estabelecimentos que apresentaram
inconsistência nas suas informações – como, por exemplo, a declaração da cor/raça
da totalidade dos vínculos empregatícios como pardos –, solicitando a verificação
de sua declaração e a retificação, caso seja necessário.
A preocupação com a cobertura do universo de estabelecimentos declaran-
tes da Rais faz com que, a cada ano, se realize um batimento entre os cadastros
da Rais com relação à Rais do ano anterior, com o cadastro da Receita Federal
(CNPJ) e com o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED),
para identificar os estabelecimentos omissos do ano. São enviados comunicados a
estes estabelecimentos alertando da importância do envio de sua declaração, para
não prejudicar seu trabalhador que tem direito ao abono salarial, como também
são mantidos contatos telefônicos principalmente com aqueles estabelecimentos
da Administração Pública – as prefeituras em particular, que tradicionalmente
tendem a entregar suas declarações fora do prazo.
Os Documentos de Critérios e Notas Técnicas a respeito da Rais estão dis-
poníveis no Programa de Disseminação das Estatísticas do Trabalho (PDET), em
Material de Divulgação, no site do MTE.

3 CADASTRO GERAL DE EMPREGADOS E DESEMPREGADOS (CAGED)

O CAGED é um registro administrativo do Ministério do Trabalho e Emprego,
criado em dezembro de 1965 por meio da Lei no 4.923, com o objetivo de acom-
panhar e fiscalizar o processo de admissão e dispensa dos empregados regidos pela
CLT, com o intuito de assistir aos desempregados e apoiar medidas contra o de-
semprego. Segundo dispositivo dessa lei, somente os estabelecimentos sujeitos ao
regime celetista e que apresentaram movimentações de admissão e desligamento
dos seus trabalhadores, no mês, são obrigados a prestar declaração ao MTE.
Assim, como todo registro administrativo, o objetivo inicial do CAGED foi
operacional/fiscalizador. Estava previsto na Lei no 4.923/1965 o auxílio desempre-
go, que seria concedido aos trabalhadores na hipótese de uma emergência ou grave
situação social que impedisse o seu reemprego imediato, e que seria proveniente
do Fundo de Assistência ao Desempregado. A partir de 1986, com a criação do

160
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

seguro-desemprego, que teve como base a Lei no 4.923/1965, o CAGED passou a

ser utilizado como suporte do pagamento deste benefício, tornando-se responsável
pela identificação dos trabalhadores reinseridos no mercado de trabalho e pelo
consequente bloqueio do pagamento de parcelas indevidas àqueles que voltaram
ao trabalho e, portanto, deveriam ser excluídos do programa; portanto, possibili-
tando aos cofres públicos uma economia média mensal de cerca de R$ 57 milhões.
A necessidade de informações estatísticas conjunturais sobre o mercado de
trabalho formal em nível Brasil, de forma mais ágil e mais completa, levou o
Ministério do Trabalho a implementar alterações na Lei no 4.923/1965, o que
possibilitou, a partir de 1983, a construção do índice de emprego, da taxa de
rotatividade e da flutuação da mão de obra (admitidos e desligados).
Mais recentemente, o CAGED tornou-se um instrumento fundamental para
monitorar os programas de responsabilidade do Ministério do Trabalho, como a
reciclagem profissional, a recolocação no mercado de trabalho, o Programa de
Geração de Emprego e Renda (PROGER), entre outros. É também utilizado pela
fiscalização do trabalho com a finalidade de identificar o não cumprimento das
leis de proteção aos trabalhadores de grupos vulneráveis.
O CAGED é amplamente utilizado para acompanhar a evolução conjuntural
do emprego formal em termos geográfico, setorial e ocupacional. Em razão da sua
abrangência geográfica, que possibilita dados sobre todos os espaços geográficos com
informações em nível de municípios, é considerado como um censo do mercado
de trabalho formal celetista. É uma fonte de informação peculiar e única, uma vez
que as demais fontes de informação disponíveis para análise de curto prazo sobre o
mercado de trabalho formal estão restritas a algumas regiões metropolitanas.
Ao longo dos anos, houve uma grande evolução na recepção das declarações
do CAGED, que passou da captação das informações em formulário padrão em
papel, em 1983, para a declaração em meio magnético (disquetes e fitas) e, a
partir de 2003, totalmente via internet, contemplando um conjunto de mais
de 200 críticas no ato da recepção da declaração. A modernização trouxe como
resultado maior qualidade dos dados disseminados, em razão do maior controle,
bem como sensível diminuição de erros e omissões por parte dos declarantes,
rapidez no processamento e tempestividade na divulgação. Neste contexto, foi
implantada a opção de declaração com uso da certificação digital, que garante
a autenticidade e a integridade das informações, legitimando o processo.
Atualmente, a divulgação do CAGED tem ocorrido cerca de 10 dias após o
encerramento da recepção das declarações – de acordo com a Portaria no 235, de
14 de março de 2003, a data limite de entrega da declaração foi alterada do dia
quinze para o dia sete de cada mês.

161
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

O CAGED, assim como a Rais, apresenta dois conjuntos de informações,

um relativo ao estabelecimento e outro aos empregados.
O conjunto do estabelecimento possui a mesma desagregação que a Rais, com
exceção da natureza jurídica. O segundo conjunto, que trata do trabalhador, também
segue a mesma desagregação que a Rais, com exceção dos dados sobre nacionalidade,
tipo de vínculo, tipo de afastamento e local de trabalho. Com relação ao rendimento,
o CAGED capta o salário de fluxo, ou seja, de admissão e desligamento, e não o
rendimento médio do estoque de trabalhadores, como a Rais.

QUADRO 1
Informações captadas do trabalhador
CAGED Rais
PIS/PASEP As mesmas informações captadas pelo CAGED
Nome completo e outras como:
Gênero Nacionalidade
Escolaridade Horas extras
Data de nascimento (dia/mês/ano) Remunerações
Salário de admissão e desligamento Tipo de vínculo (CLT ou Estatutário)
Horas contratuais Tipo de afastamento
CPF
Tipo de admissão e desligamento
Data admissão e/ou desligamento
Número, série e UF da CTPS
Raça/Cor
Portador de Necessidades Especiais
Tipo de Deficiência
Ocupação (CBO)
Aprendiz
Tempo de emprego
Fonte: Manual de orientação da Rais: ano-base 2009 – CGET/DES/SPPE/MTE.

QUADRO 2
Informações captadas dos estabelecimentos
CAGED Rais
Razão Social As mesmas informações captadas pelo CAGED,
CNPJ ou CEI acrescentando-se:
Classe CNAE Natureza jurídica
Porte do Estabelecimento
Endereço
Bairro
Município
UF
CEP
Telefone
Endereço eletrônico
No Trabalhadores
Fonte: Manual de orientação do CAGED - CGET/DES/SPPE/MTE.

162
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

Em termos setoriais, as informações relativas aos estoques de trabalhadores

do CAGED contêm dados em nível geográfico que, entretanto, não são desagre-
gados por atributos do trabalhador (gênero, escolaridade, faixa etária, raça/cor
etc.). Tais informações apontam, em termos gerais, as mesmas tendências
da Rais, considerando a posição de 30 de dezembro de cada ano, com exceção da
faixa etária, tema que será abordado no item 3.1.
Mensalmente são recebidos cerca de 190 mil arquivos abrangendo, em mé-
dia, 734 mil estabelecimentos declarantes, contabilizando, em média, 3,1 milhões
de movimentações (admissões e desligamentos). De acordo com o CAGED, o
estoque de trabalhadores celetistas, no mês de maio de 2010, atingiu o montante
de 34.261.387 vínculos empregatícios.
Ao longo dos últimos anos, o CAGED ganhou maior credibilidade perante
os estudiosos do mundo do trabalho, como também dos produtores de fontes de
informações estatísticas, caracterizado como uma das principais fontes do mer-
cado de trabalho formal e utilizado como indicador de referência internacional,
bem como balizador das políticas públicas de emprego e renda.

3.1 Indicadores
As informações sobre o índice de emprego, a variação absoluta e relativa e a taxa
de rotatividade são calculados a partir das admissões e dos desligamentos capta-
dos mensalmente pelo CAGED, e com base no estoque de referência construído
com as informações da última Rais, cujos dados cadastrais são confrontados com
o cadastro de CNPJ da Receita Federal – para a retirada dos CNPJ baixados – e
acrescidos do saldo do CAGED, do ano posterior, inclusive as transferências
e acertos, excluídos os estabelecimentos mortos que tiveram encerramento de ati-
vidade no CAGED. Não integram também esse estoque os estabelecimentos que
não responderam à última Rais e ao CAGED do ano posterior.
A taxa de rotatividade divulgada pelo MTE mede a percentagem dos
trabalhadores substituídos mensalmente em relação ao estoque vigente no primeiro
dia do mês, com domínio geográfico e setorial, não chegando ao nível ocupacional,
ou seja, mede somente a movimentação do trabalhador, uma vez que, a rigor, a taxa
de rotatividade deveria levar em conta a substituição da mesma ocupação.
O cálculo da taxa de rotatividade adotada pelo MTE é obtido utilizando-
se o menor valor entre o total de admissões e desligamentos sobre o total de
empregos no primeiro dia do mês.

TR (t) = Mínimo ( A(t); D (t) ) x 100

Total de empregos no 1o dia do mês

163
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Onde:
TR= taxa de rotatividade do mês t;
A(t) = total de admissões no mês t; e
D(t)= total de desligamentos no mês t.
A taxa de rotatividade divulgada pelo MTE provém, dessa forma, tanto
das iniciativas dos empregadores, com vistas a reduzir custos via substituição de
trabalhadores, em razão de inovação tecnológica ou de redução de salários, quanto
de empregados – estes últimos motivados pela busca de melhores empregos ou
melhores condições de vida, entre outros fatores –, como também por fatores
naturais (aposentadoria, morte e invalidez), sazonais (relacionados a safras agrícolas,
contratações temporárias do comércio, da indústria e do ensino) e conjunturais.
O MTE, tradicionalmente, só calcula a taxa média mensal de rotatividade, da
mesma forma que o IBGE faz com as informações dos ocupados da produção industrial
da Pesquisa Industrial Mensal (PIM). A taxa anualizada não é divulgada pelo MTE,
pois se entende que o cálculo deste indicador sobreestima o resultado encontrado.
Existem duas correntes de pensamento com respeito ao cálculo anual desse
indicador. Uma defende a ideia de que não se devem somar as taxas de rotatividade
que refletem uma taxa de participação, da mesma forma que não se podem somar as
taxas de desemprego aberto, considerando-se, portanto, a taxa média mensal no ano,
cujo procedimento é adotado pelo MTE. A outra corrente toma como referência o
total de admissões ou desligamentos, o menor, e divide pelo estoque de trabalhadores,
o que tem como resultado uma taxa anual de aproximadamente 46%, cujo resultado
é bem próximo da média das taxas mensais multiplicadas por doze (45%).
O CAGED, diferentemente da Rais, não possui a remuneração média do
estoque de trabalhadores. As informações disponíveis referem-se ao fluxo de
admissões e de desligamentos já comentado. São considerados, para efeito do
cômputo dos salários médios de admissão e de desligamento, aqueles situados
na faixa acima de 0,3 salário mínimo e inferior a 150 salários mínimos. Deve-
se excluir a categoria ignorado no uso do cálculo dessa variável, uma vez que os
salários inválidos apresentam conteúdo zerado, estando nesta categoria, o que
reduziria a média salarial. Tal procedimento deve também ser adotado quando da
elaboração de planilhas a partir das informações da Rais.

3.2 Metodologia
Com relação ao processamento do CAGED, existem dois sistemas de monitoramento:
apuração e validação dos dados declarados. O sistema de prévia on-line permite o
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Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

acompanhamento, em tempo real, das movimentações por Unidade da Federação e

subsetor de atividade econômica, possibilitando o monitoramento das informações
declaradas por cada estabelecimento que estejam impactando nas admissões e nos
desligamentos. O sistema de investigação possibilita o rastreamento das declarações dos
estabelecimentos no mês, comparando a movimentação do mês de referência com a
ocorrida no mês anterior e no mesmo mês do ano anterior. A partir dessas investigações,
são emitidos relatórios por células (conjunto de estabelecimentos do mesmo setor e UF),
com a relação dos estabelecimentos que apresentaram maior variação de saldo positivo
ou negativo entre uma competência e outra. Nestes relatórios constam indicativos da
situação do estabelecimento (novo, velho ou omisso), de variação de saldos excessivos,
de antecipação ou postergação das admissões ou desligamentos.
Em 2002 constituiu-se um grupo técnico formado por especialistas
com notório saber na área de mercado de trabalho, com o objetivo de analisar
e aprimorar a metodologia de geração do índice de emprego do CAGED.
Este grupo propôs algumas mudanças, entre elas a inclusão da movimentação de
todos os estabelecimentos independente de serem novos ou velhos (a metodologia
anterior não considerava os estabelecimentos novos, que, em média, totalizavam
cerca de 20 mil estabelecimentos no mês, responsáveis pela geração média mensal
de aproximadamente 50 mil empregos). Outra alteração refere-se à exclusão das
movimentações de transferências de entrada e saída, tendo em vista que estas
informações introduziam um viés nos resultados, pois nem sempre eram computadas
as transferências de entrada e saída no mesmo mês de referência. Ressalte-se que estes
dados passaram a ser incorporados na revisão do estoque no final de cada ano, assim
como os resíduos do mês anterior, que integravam o cálculo do índice de emprego
do mês de referência.
A inserção da movimentação dos estabelecimentos novos no cálculo do
índice de emprego trouxe um benefício para essa fonte de informação, tendo em
vista que em uma economia em fase de expansão tais dados reforçam o dinamismo
do mercado de trabalho. O CAGED passou a possibilitar uma análise com
maior profundidade desses dados, em comparação às demais fontes domiciliares,
que, em geral, não captam na sua integridade as oscilações provenientes do
comportamento desses estabelecimentos novos.
No entendimento do Grupo Técnico responsável pela avaliação do índice
de emprego do CAGED, as alterações incorporadas na metodologia foram
consideradas um aprimoramento, não implicando ruptura da série histórica do
índice. De acordo com os dados sobre o comportamento do emprego formal
celetista, segundo o CAGED, a Rais e a PNAD, conforme gráfico a seguir,
considerando-se o período de 2002 a 2008 e o mesmo universo (emprego

165
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

celetista), percebe-se que a geração de empregos apontada pelo CAGED situa-

se num patamar inferior à verificada para as demais fontes de informação
estatística sobre mercado de trabalho, apesar das mudanças introduzidas na nova
metodologia respeitando as especificidades de cada fonte de informação.
Observe-se que, em geral, os resultados apresentados mostram uma mesma
tendência. É importante mencionar que, no ano de 2008, os dados da PNAD
revelam um aumento da geração de emprego superior ao verificado no ano
anterior, comportamento inverso ao registrado nos registros administrativos do
Ministério do Trabalho e Emprego. Tal resultado pode ser justificado em razão do
período de captação das informações da PNAD, que ocorre no mês de setembro
de cada ano, enquanto na Rais e no CAGED levam-se em consideração as
informações de geração de postos de trabalho ocorridas ao longo do ano.

GRÁFICO1
Brasil – Evolução do emprego com carteira assinada – período 2002 a 2009
(Em milhares)

Fonte: CAGED/MTE; Rais/MTE; PNAD/IBGE

Outro aspecto importante captado pelo CAGED refere-se à amplitude de

cobertura do setor agrícola – em termos geográficos –, que, alcançando todos os
municípios do país, dá uma particularidade a essa fonte de informação frente às
pesquisas domiciliares, uma vez que estas não contemplam, na sua integridade, os
movimentos específicos do ciclo agrícola, que impõem um forte dinamismo no
primeiro semestre do ano, no interior dos municípios que integram os grandes
aglomerados urbanos. Tal desempenho reflete-se, em menor intensidade, em nível
nacional; porém, nas áreas metropolitanas captadas pelo CAGED, praticamente

166
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

não se visualiza a presença da sazonalidade do setor agrícola, em virtude da pouca

representatividade deste setor em relação aos demais setores de atividade neste
espaço geográfico.
As especificidades do CAGED possibilitaram a captação dos efeitos da crise
financeira internacional dos anos de 2008/09, já no mês de outubro de 2008,
quando sinalizou uma desaceleração acentuada do crescimento do emprego após
um forte dinamismo, que culminou com a queda de empregos nos meses de
novembro e dezembro de 2008 e janeiro de 2009, acumulando uma perda
de 797.515 postos de trabalho. Assim, as informações do CAGED que apontaram
com certa antecedência os indícios da crise permitiram a adoção, por parte
do governo federal, de um conjunto de medidas para minimizar os impactos
negativos provenientes da crise mundial, conforme o gráfico abaixo.

GRÁFICO 2
Evolução do índice de emprego com carteira assinada. Total das áreas metropolita-
nas (RE, SA, BH, RJ, SP e PA). Período: jan/2003 a maio/2010

Fonte: CAGED/MTE e PME/IBGE

Interior = apenas das Ufs das RMs

A partir de fevereiro de 2009, os dados do CAGED mostram uma pequena

reação (9 mil empregos), que se consolidou numa recuperação consistente nos
meses posteriores, fechando o ano com uma geração líquida de quase 1 milhão de
postos de trabalho (995 mil).
No ano de 2010 assistiu-se a um forte dinamismo no mercado de trabalho,
com cinco meses consecutivos de recordes e o sexto mês com o segundo melhor

167
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

desempenho, o que resultou no 1o semestre de maior geração de empregos – com-

portamento inédito na história do Brasil.

GRÁFICO 3
Evolução do saldo do emprego formal (setembro de 2003 a setembro de 2010)

Fonte: CAGED - LEI No 4.923/65 - MTE

O Ministério do Trabalho e Emprego tem constantemente envidado esfor-

ços no sentido de ampliar a cobertura e melhorar a qualidade das informações
do CAGED. Em 2009 foi realizado um batimento entre os estabelecimentos
que responderam a Rais 2008 e não declararam o CAGED em 2009, o que teve
como resultado que uma grande quantidade de estabelecimentos regularizou sua
situação frente ao CAGED.

4 USO E POTENCIALIDADES DA Rais

Ao longo dos anos, os avanços tecnológicos, os aprimoramentos desenvolvidos, a
riqueza de informações e a potencialidade das bases de dados da Rais permitiram
que este registro administrativo passasse a ser utilizado como uma base estatística
confiável, levando à sua caracterização como um censo anual do mercado de
trabalho formal. Neste contexto, os dados cadastrais da Rais são amplamente
utilizados por diversas fontes estatísticas do mercado de trabalho, considerada
pelo IBGE uma fonte fundamental que dá sustentação às suas bases estatísticas,
principalmente ao Cadastro de Empresas (Cempre), a partir do qual são elaboradas
várias pesquisas.
De modo geral, a potencialidade dos registros administrativos está associada
à sua abrangência ou nível de cobertura. No caso da Rais, a abrangência nacional
que permite análises em maior nível de desagregação, chegando ao município, e
168
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

à incomum diversidade de variáveis que possibilitam a obtenção de dados mais

detalhados a partir de cruzamentos diversos dão a este registro administrativo
uma robustez que o tornam um natural candidato para subsidiar a elaboração,
o monitoramento e a avaliação de políticas públicas, assim como para utilização
da sociedade civil e pelo mundo acadêmico na busca constante de conhecer a
realidade sobre o mercado de trabalho e debater as ideias econômicas e sociais.
Entre as fontes de informação sobre mercado de trabalho, a Rais é uma
das poucas, no mundo, que possui um amplo nível de desagregação setorial,
ocupacional e geográfico, possibilitando uma riqueza ímpar para os gestores
desenharem e avaliarem as políticas públicas e para os estudiosos testarem suas
hipóteses e ancorarem seus posicionamentos.
A partir dessas inúmeras possibilidades analíticas, a Rais é uma fonte esta-
tística que pode ser utilizada para estudos estruturais sobre mercado de trabalho,
tendo em vista a estabilidade do conteúdo de suas variáveis ao longo do tempo.
Ressalte-se também a importância da disponibilidade dos dados, atualmente,
com uma periodicidade reduzida, o que possibilita um ganho real na elaboração
de diagnósticos sobre esse setor.
A crescente solicitação por informações que permitam a elaboração de políticas
públicas de combate à desigualdade levou o MTE a adotar um conjunto de medidas
no intuito de enfrentar os desafios para atender às demandas de inclusão de variáveis
de raça/cor e pessoas com deficiência. Estas variáveis, devido às suas complexidades,
necessitaram de um período maior de maturação e, apesar de divulgadas, têm sua
disseminação gerenciada pelos técnicos do MTE. Destaca-se que na variável raça/
cor apenas são divulgados os vínculos dos trabalhadores celetistas, em razão dos
dados relativos aos vínculos dos estatutários não apresentarem o mesmo padrão
de confiabilidade das demais variáveis da Rais. As informações das pessoas com
deficiência são utilizadas para conscientização, fiscalização e notificação dos
estabelecimentos declarantes quanto ao cumprimento das cotas de portadores de
deficiências, de acordo com o dispositivo da Lei no 8.213/91.
Dentro de um processo de inserção de normas protetoras ao menor de 18
anos, necessárias à sua capacitação profissional e obtenção de sua primeira expe-
riência laboral, o Ministério do Trabalho e Emprego inseriu um campo na Rais e
no CAGED que permite a captação do Aprendiz, de acordo com a Lei no 11.180,
de 23 de setembro de 2005, e consequentemente o monitoramento do cumpri-
mento da lei pelos estabelecimentos declarantes.
Em 2006, a Comissão Nacional de Classificação (Concla), com o objetivo
de padronizar a classificação de atividade econômica e adotar as recomendações
internacionais, solicitou aos órgãos da Administração Pública que adotassem o

169
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

maior nível de desagregação desta classificação, passando a utilizar a CNAE 2.0

no nível de subclasse. O MTE, por meio da Rais e do CAGED, capta as informa-
ções neste nível de desagregação, porém sua disponibilização ocorre após a análise
das solicitações.
Os dados cadastrais da Rais permitem o monitoramento de vários programas
do governo, ao realizar o confronto dos dados individualizados do trabalhador
ou do estabelecimento constantes na Rais com os dos sistemas de outros órgãos.
Este batimento de cadastros junto ao Ministério da Educação, no Programa
Universidade para Todos (ProUni), possibilita a avaliação da remuneração do grupo
familiar daqueles que são contemplados com a bolsa de estudos. O Ministério dos
Esportes, por meio do cadastro da Rais, se propõe a acompanhar a geração de
empregos e a remuneração dos trabalhadores nos clubes de futebol, para atender
a uma das metas ligadas à Copa de 2014. O Ministério de Desenvolvimento
Social, com o Programa Bolsa Família, utiliza também as informações cadastrais
da Rais para acompanhamento da remuneração dos beneficiários do Programa.
Tais procedimentos visam uma avaliação da eficácia e da eficiência dos programas,
bem como subsidiam um conjunto de medidas a serem adotadas para atingir os
objetivos propostos.
A partir das informações da Rais original é produzida uma base denominada
Rais Migra, que permite o acompanhamento da trajetória do trabalhador ao
longo de sua vida laboral, em termos setoriais, ocupacionais e geográficos. Esta
base de dados é utilizada por vários pesquisadores na elaboração de estudos
específicos e também por órgãos públicos na análise de programas. A exemplo
disso, citamos o Ministério da Saúde que, a partir desta base, elaborou um
estudo para analisar a trajetória no mercado de trabalho formal de egressos do
Programa de Formação de Pessoal na Área de Enfermagem (Profae), juntamente
com o cadastro de egressos daquele ministério. As bases de dados da Rais e do
CAGED são componentes centrais do Sistema Integrado de Acompanhamento e
Disseminação de Informações sobre o Mercado de Trabalho em Saúde no biênio
2010-2012.

4.1 Uso e potencialidades da Rais para a segurança e saúde do trabalhador

A Rais capta informações sobre causas de afastamentos e tipos de desligamentos
que permitem subsidiar estudos sobre a evolução destes indicadores afetos à
segurança e saúde do trabalhador.
É importante registrar que essas informações sobre os trabalhadores são
prestadas pelos estabelecimentos e, quando confrontadas com as obtidas pelos
órgãos competentes, apresentam uma subestimação que pode ser explicada

170
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

pela omissão, intencional ou não, dos declarantes. Apesar desta fragilidade, tais
informações são utilizadas como balizadoras dos dados oficiais que tratam sobre a
segurança e saúde do trabalhador.
De acordo com o Manual da Rais, são captadas as seguintes informações:
Informações de Afastamento/licença:
• 10. Acidente do trabalho típico (que ocorre no exercício de atividades
profissionais a serviço da empresa).
• 20. Acidente do trabalho de trajeto (ocorrido no trajeto residência –
trabalho – residência).
• 30. Doença relacionada ao trabalho.
Informações do Desligamento:
• 62. Falecimento decorrente de acidente do trabalho típico (que ocorre
no exercício de atividades profissionais a serviço da empresa).
• 63. Falecimento decorrente de acidente do trabalho de trajeto (ocorrido
no trajeto residência-trabalho-residência).
• 64. Falecimento decorrente de doença profissional.
• 73. Aposentadoria por invalidez, decorrente de acidente do trabalho.
• 74. Aposentadoria por invalidez, decorrente de doença profissional.
Com o intuito de contextualizar a evolução desses indicadores, será elabora-
da uma breve análise sobre o comportamento dos afastamentos e desligamentos,
segundo a Rais, no período dos últimos cinco anos.

171
 TABELA 1

172
Brasil – Total de afastamentos e distribuição percentual (2005 a 2009)
2005 2006 2007 2008 2009
Causa de afastamento Participação Participação Participação Participação Participação
Emprego Emprego Emprego Emprego Emprego
(%) (%) (%) (%) (%)

10 - Acidente do trabalho típico (que

ocorre no exercício de atividades 295.741 8,20 289.053 8,73 289.103 8,32 306.152 7,75 312.973 6,23
profissionais à serviço da empresa)

20 - Acidente do trabalho de trajeto

(ocorrido no trajeto residência- 29.317 0,81 31.483 0,95 35.027 1,01 40.421 1,02 41.754 0,83
-trabalho-residência)

30 - Doença relacionada ao trabalho 145.919 4,05 159.997 4,83 138.740 3,99 150.744 3,82 148.174 2,95

40 - Doença não relacionada

2.562.358 71,04 2.214.275 66,86 2.340.588 67,37 2.682.106 67,89 3.605.606 71,82
ao trabalho
50 - Licença-maternidade 465.303 12,90 489.147 14,77 522.125 15,03 587.168 14,86 653.042 13,01

60 - Serviço militar obrigatório 8.182 0,23 8.283 0,25 10.302 0,30 7.877 0,20 9.194 0,18

70 -Licença sem
99.871 2,77 119.365 3,60 138.205 3,98 176.266 4,46 249.407 4,97
vencimento/remuneração
Total de afastamentos 3.606.691 100,00 3.311.603 100,00 3.474.090 100,00 3.950.734 100,00 5.020.150 100,00

Fonte: Rais - CGET/DES/SPPE/MTE.

Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

A leitura dos dados da Rais, segundo as causas dos afastamentos, mostra

uma elevação da participação dos acidentes de trabalho típico (que ocorrem no
exercício de atividades profissionais a serviço da empresa) de 8,2% em 2005, para
8,7% em 2006, e uma tendência declinante a partir de então, chegando ao nível
de 6,2% em 2009.
No que se refere ao tipo dos acidentes do trabalho de trajeto, nota-se
uma participação ascendente de 2005 a 2008, passando de 0,8% a 1,02% nos
respectivos anos. Porém, no ano de 2009 registra-se um recuo para 0,83%,
percentual muito próximo do verificado em 2005, da ordem de 0,81%.
Registre-se que este tipo de afastamento é o segundo menor entre os sete
demais tipos, sendo maior apenas que o afastamento relacionado ao serviço
militar, que nesse último ano atinge o percentual de 0,18%, o menor entre
o período de 2005 a 2009, registrando a maior representatividade no ano de
2007 (0,30%). Em sentido oposto, vale ressaltar que a causa de afastamento
com maior incidência de casos ocorre em doenças não relacionadas ao
trabalho, cujo percentual equivale a 71,04% no ano de 2005, apresentando
uma redução em 2006 (66,86%), percentual que praticamente se mantém
nos dois anos seguintes (67,37%, em 2007 e 67,89% em 2008), mas que
apontou um aumento em 2009 (71,82%), atingindo o maior patamar dos
cinco últimos anos. A licença maternidade é a segunda causa de afastamento
de maior relevância. Assinalou uma tendência de expansão no período de 2005
a 2007, ao passar de 12,90% a 14,86% nos respectivos anos, e registrou, nos
anos de 2008 (14,86%) e 2009 (13,01%), um declínio na sua participação.
A licença sem vencimento vem apresentando aumentos sucessivos na sua
representatividade entre os anos de 2005 a 2009, cujos percentuais se elevaram
de forma expressiva, de 2,77% em 2005 para 4,97% em 2009. Foi o tipo de
afastamento que mais cresceu a participação. Os afastamentos cujas causas são
doenças relacionadas ao trabalho, evidenciaram um acréscimo entre os anos de
2005 (4,05%) a 2006 (4,83%), e a partir de então revelaram um declínio que
atingiu um percentual de 2,95% em 2009.

173
 TABELA 2

174
Brasil – Número de desligamentos selecionados e distribuição percentual (2005 a 2009)
2005 2006 2007 2008 2009
Tipo de desligamento Participação Participação Participação Participação Participação
Empregos Empregos Empregos Empregos Empregos
(%) (%) (%) (%) (%)

60 - Falecimento 46.229 0,32 48.107 0,31 54.119 0,32 58.659 0,29 60.907 0,31

62 - Falecimento decorrente de
acidente do trabalho típico (que
ocorre no exercício de atividades 1.492 0,01 1.339 0,01 1.347 0,01 1.428 0,01 1.396 0,01
profissionais a
serviço da empresa)
63 - Falecimento decorrente de
acidente do trabalho de trajeto
242 0,00 310 0,00 298 0,00 383 0,00 359 0,00
(ocorrido no trajeto residência-
-trabalho-residência)
64 - Falecimento decorrente de
164 0,00 131 0,00 153 0,00 154 0,00 137 0,00
doença profissional
73 - Aposentadoria por
invalidez, decorrente de 2.666 0,02 1.634 0,01 1.561 0,01 1.809 0,01 1.718 0,01
acidente do trabalho
74 - Aposentadoria por invalidez,
5.473 0,04 3.786 0,02 3.522 0,02 4.094 0,02 3.634 0,02
decorrente de doença profissional
Total de desligamentos 14.418.482 100,00 15.545.778 100,00 17.041.703 100,00 20.264.853 100,00 19.919.350 100,00
Fonte: Rais - CGET/DES/SPPE/MTE.
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

Com relação às informações referentes ao número de desligamentos segundo

o tipo, constantes da tabela acima, que trata apenas daqueles relacionados à segu-
rança e saúde do trabalhador, percebe-se uma relativa manutenção dos percentu-
ais de representatividade, sendo esta praticamente irrisória quando comparada ao
total de desligamentos. No caso dos desligamentos por falecimento decorrente de
acidente de trabalho típico (que ocorre no exercício de atividades profissionais a
serviço da empresa), a participação oscilou de 0,32% em 2005 e 2007 a 0,29% em
2008, alcançando em 2009 um percentual de 0,31%. No que diz respeito aos de-
mais tipos de desligamentos, os dados da Rais demonstram uma representatividade
muito baixa, com percentuais oscilando entre 0% a 0,04%. O falecimento decor-
rente de doença profissional no transcurso dos últimos cinco anos não apresentou
oscilação, registrou participação nula no total dos desligamentos. Os desligamentos
segundo aposentadoria por invalidez decorrente de doença profissional registraram
uma participação de 0,04% em 2005 e de 0,02% nos últimos quatro anos. Obser-
va-se também uma representatividade pífia nos demais desligamentos relacionados
à saúde do trabalhador, comparativamente ao total dos desligamentos.

5 USO E POTENCIALIDADES DO CAGED

As informações oriundas do CAGED são amplamente utilizadas para monitorar
o comportamento conjuntural do emprego dos trabalhadores com carteira de
trabalho assinada. Atualmente, os dados do CAGED têm sido divulgados com
uma tempestividade expressiva, considerando-se que, de acordo com a Portaria
no 235, de 14 de março de 2003, o encerramento da entrega das declarações
pelos estabelecimentos ocorre no dia sete do mês posterior e sua disponibilização
tem apresentado uma defasagem inferior a 13 dias. Deve-se ressaltar também a
abrangência nacional desse registro, que contempla todos os estabelecimentos
que tiveram movimentação ao longo do mês anterior, distribuídos em todo o
território nacional, como já comentado anteriormente.
Esse tempo reduzido permite um acompanhamento, quase em tempo real,
da evolução conjuntural do emprego pela imprensa, pelos gestores públicos
e estudiosos e pela sociedade civil. Vale lembrar que o Ministério do Trabalho e
Emprego, mediante a ferramenta prévia on-line, monitora em tempo real o com-
portamento do emprego, desagregado por subsetor e unidade da federação, com
possibilidade de investigar os estabelecimentos que estão impactando em algum
subsetor de determinada UF.
Um aspecto importante desse registro administrativo refere-se à abrangência
geográfica, que permite informações sobre a espacialização, com possibilidades de
desagregação estadual, regional e municipal. Esta desagregação torna o CAGED
uma fonte única para analisar a evolução do mercado de trabalho, no curto prazo,
na esfera municipal.
175
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Os dados do CAGED, assim como os da Rais possibilitam elaborar estudos

mais aprofundados sobre o comportamento específico de cada segmento setorial e
ocupacional, em determinado espaço geográfico, visando identificar as mudanças
quantitativas e qualitativas que estão por trás das médias dos grandes agregados.
As informações constantes do CAGED sobre os atributos do trabalhador,
tais como gênero, escolaridade, salários e raça/cor, por exemplo, embora permi-
tam uma análise mais qualitativa dos empregos gerados, têm seu uso pouco di-
fundido no mundo acadêmico, sendo as mais utilizadas aquelas oriundas da Rais
e das Pesquisas Domiciliares.
Para compatibilizar os dados do CAGED com as informações contidas na
Rais, visando delinear algumas tendências conjunturais, foram implantados nos
últimos anos, no CAGED, os campos relativos à raça/cor, pessoas com defici-
ência, aprendiz e, mais recentemente, o CPF do trabalhador. A inclusão deste
último campo buscou atender às diversas solicitações de batimento de dados ca-
dastrais de programas do governo com os dados do CAGED, cujo identificador é
o PIS do trabalhador, o que dificultava o atendimento àqueles órgãos.
Mensalmente, a partir dos dados do CAGED, são produzidos conjuntos
de tabelas destinados à elaboração da análise mensal do comportamento do
emprego, com informações setoriais e geográficas, em nível Brasil e Unidades da
Federação. Estas tabelas contêm dados, entre outros, sobre a série histórica setorial
e geográfica, como também uma maior desagregação das atividades econômicas
por subsetores e Unidades da Federação, possibilitando maior conhecimento
daqueles segmentos que estão impactando positiva ou negativamente no nível
de emprego. Quando da divulgação do CAGED, é disponibilizado também um
ranking do emprego por estados, cujas informações servem para conscientizar
os gestores sobre os resultados das ações adotadas nesta área. Neste momento
é atualizado, na internet, o sistema Evolução do Emprego, que contém dados
de admissão, desligamento, saldo, variação relativa no mês, no ano e em doze
meses, por setor, segundo Unidade da Federação e municípios. Estas informações
são acessadas por cerca de dez mil usuários no dia da divulgação do CAGED.
Por solicitação da Casa Civil, é encaminhado, logo após a divulgação, um
conjunto de dados sobre estoques e saldos do emprego, contemplando todos os
municípios e UFs, para subsidiar a Presidência.

6 LIMITAÇÕES DOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS Rais E CAGED

Os registros administrativos do Ministério do Trabalho e Emprego, como toda
fonte de informação estatística, apresentam limitações que devem ser considera-
das pelos analistas quando da elaboração de estudos sobre o mundo do trabalho.
Com o intuito de dar transparência às alterações, aos aprimoramentos, aos avan-

176
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

ços tecnológicos e às inconsistências encontradas em algumas variáveis da Rais

e do CAGED, são elaboradas Notas Técnicas e Comunicados, divulgados no
site do MTE, buscando prestar esclarecimentos aos usuários das bases de dados.
Ao persistirem dúvidas quanto à interpretação e uso das variáveis destes registros,
sugere-se contato com a equipe técnica responsável.
Umas das principais limitações apontadas referem-se à omissão de
declarações pelos estabelecimentos, bem como a entrega das declarações fora do
prazo estipulado em lei, principalmente de estabelecimentos com grande número
de vínculos empregatícios. O MTE, visando minimizar este problema, encaminha
comunicados aos estabelecimentos que, no caso da Rais, foram omissos em
comparação com a Rais do ano anterior, responderam ao CAGED no ano da
declaração e estavam ativos no cadastro da Receita Federal – CNPJ, nesse ano.
Com relação ao CAGED, os Comunicados aos estabelecimentos são enviados
àqueles que declararam a Rais do ano anterior e não declararam o CAGED do
ano em questão.
Apesar de todos os esforços do MTE em acompanhar os avanços
tecnológicos implementando-os na Rais e no CAGED, ainda persistem omissões
de informações em alguns campos, por não serem obrigatórios, e erros nas
informações declaradas, que, no entanto, não comprometem e não invalidam,
em termos gerais, os resultados divulgados.
A orientação dada aos declarantes da Rais e do CAGED é que as informações
devem ser prestadas em nível de estabelecimentos, considerando-se sua localização
com endereços distintos, separadas espacialmente, não devendo ser informadas
no CNPJ da matriz. Porém, percebe-se que, particularmente em alguns setores
ligados à educação, existem alguns casos de agregação da declaração na matriz da
empresa.
As mudanças ocorridas na CNAE e na CBO podem ser consideradas como
limitações, na medida em que, em algumas séries históricas, gera alterações
expressivas no estoque de trabalhadores de alguns setores e de algumas ocupações,
o que pode implicar uma ruptura.
No que se refere aos dados das faixas etárias no CAGED, percebe-se, na
faixa de 16 a 24 anos, um comportamento semelhante ao da Rais, quando se
toma como base de referência de geração de emprego aqueles dados oriundos das
admissões e dos desligamentos, e não aqueles provenientes do estoque de cada
ano. Esses dados assinalam uma maior concentração de geração de empregos nas
referidas faixas, cujo comportamento pode ser justificado, em parte, pela alta
rotatividade dos trabalhadores nessa faixa etária, como também em razão de que as
informações referentes à idade, no CAGED, são estáticas para os meses nos quais
são prestadas – portanto, válidas para o mês, porém não refletem as mudanças de
177
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

idade que ocorrem ao longo do ano nas faixas que estão nas franjas, ocasionando
um viés na leitura dos dados. Dessa forma, o MTE recomenda cautela na análise
de tais informações.
Apesar das limitações descritas, os registros administrativos do Ministério
do Trabalho e Emprego possuem um enorme leque de variáveis que permitem
inúmeros cruzamentos sem perder a representatividade, possibilitando aos
interessados em analisar e estudar o segmento formal do mercado de trabalho
no Brasil a elaboração de diferentes hipóteses para testar modelos teóricos,
elaborar diagnósticos e monitorar os programas de políticas públicas de emprego
e renda, entre outros. Hoje, tanto a Rais quanto o CAGED, dado ao grau de
confiabilidade que adquiriram ao longo dos últimos anos, são reconhecidos
nacional e internacionalmente como umas das principais fontes estatísticas sobre
o mercado de trabalho formal.

7 PROGRAMA DE DISSEMINAÇÃO DAS ESTATÍSTICAS DO TRABALHO (PDET)

O Programa de Disseminação das Estatísticas do Trabalho (PDET) tem por
objetivo divulgar informações oriundas dos Registros Administrativos, da
Relação Anual de Informações Sociais (Rais) e do Cadastro Geral de Empregados
e Desempregados (CAGED) à sociedade civil.1
Por meio desse Programa, o Ministério do Trabalho e Emprego vem
procurando disseminar informações cada vez mais abrangentes sobre o mercado
de trabalho, utilizando diferentes tipos de mídias e atingindo, assim, diferentes
grupos de usuários. As informações oriundas da Rais e do CAGED estão
disponibilizadas em CD/DVD e via internet.
A participação no Programa de Disseminação de Estatísticas do Trabalho
(PDET) é gratuita. O acesso às informações estatísticas do PDET pode ser feito
mediante três modalidades:
1. No site do Ministério do Trabalho e Emprego, onde se encontra uma
série de produtos abertos ao público.
2. Acesso on-line (X-OLAP+W) para pessoa física, mediante solicitação via
e-mail, com preenchimento e envio de cadastro do pesquisador solicitante.
3. Acesso local (CD-ROM/DVD) para pessoa jurídica, mediante
assinatura de um Termo de Compromisso entre o MTE e a instituição
interessada. Cerca de mil instituições recebem estes dados mensalmente,
cuja desagregação permite o cruzamento de diversas variáveis de forma
mais abrangente que o acesso on-line.

1. O acesso a esse programa se dá pelo link: <http://www.mte.gov.br/pdet>.

178
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

Entre os produtos oriundos da Rais e do CAGED para acesso nas diferentes

modalidades, podemos citar:
1. Evolução do Emprego: contém informações do CAGED desagregadas
segundo os setores econômicos do IBGE e classificados por UF,
principais regiões metropolitanas e municípios com mais de 10 mil
habitantes para o estado de São Paulo e 30 mil habitantes para os demais
estados conforme o último censo realizado.
2. Anuário Estatístico Rais: apresenta um conjunto de tabelas mais
solicitadas da Rais sobre o emprego em 31 de dezembro, remuneração
e estabelecimento, disponibilizado para os anos de 1995 a 2008,
possibilitando a comparação de diversas variáveis, com cortes setorial,
geográfico, por atributos.
3. Raismigra: é uma base de dados derivada da Rais que visa o
acompanhamento geográfico, setorial e ocupacional da trajetória dos
trabalhadores ao longo do tempo. A base está organizada de forma
longitudinal, permitindo a realização de estudos de mobilidade,
duração e reinserção de indivíduos no mercado de trabalho, o que não é
permitido pela base Rais convencional, que está organizada por ano de
referência da declaração dos vínculos empregatícios.
4. Informações sobre o Sistema Público de Emprego e Renda (Isper):
contém dados sobre população, emprego, taxas de desemprego, seguro-
desemprego, operações financeiras do FAT, intermediação de mão de
obra, sindicatos, indicadores do mercado de trabalho e movimentação
de mão de obra em nível municipal, estadual e Brasil, mostrando
flutuação do emprego por setor de atividade econômica e ocupação,
com base nos dados dos registros administrativos do MTE e de fontes
estatísticas externas (Censo, PNAD, PME e PED). Permite também
acesso a links de outras fontes de informações sobre o mercado de
trabalho e Programas do MTE e de governo.
5. CAGED Estabelecimento: disponibiliza as informações provenientes
do CAGED, agregadas por estabelecimentos declarantes, permitindo
o acompanhamento das movimentações mensais de admissão e/ou
desligamento por meio de consultas pre definidas, contendo inclusive
o estoque recuperado e a variação do estoque de empregos em um
determinado período, em nível geográfico e setorial.
6. Perfil do Município: destinado às Comissões Estaduais e Municipais de
Emprego, às prefeituras, aos sindicatos e a outras instituições usuárias de
informações em nível municipal. Os dados estatísticos são apresentados

179
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

por setor e subsetor de atividade econômica, em nível geográfico, permi-

tindo que se visualize a movimentação de um município comparando-a
com sua respectiva microrregião ou Unidade da Federação, e em nível
ocupacional (CBO), possibilitando a comparação das ocupações que
mais admitiram, mais desligaram e as que tiveram maior ou menor sal-
do em determinado município.

8 O SISTEMA FEDERAL DE INSPEÇÃO DO TRABALHO (SFIT)

A Convenção no 81 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), elaborada
em 1947 e ratificada pelo Brasil em 22 de abril de 1957, estabeleceu os parâme-
tros básicos para a organização de uma inspeção do trabalho. Denunciada em 23
de junho de 1971, durante o governo militar (1964-1985), teve revigorada a sua
ratificação por meio do Decreto Legislativo no 95.461, de 11 de dezembro de
1987, já no período da redemocratização que se seguiu.
Essa norma determina que o Estado-membro que a ratificar deve manter
um sistema de inspeção do trabalho, a fim de promover o cumprimento efetivo
da legislação trabalhista. Este sistema deve ser constituído por servidores públicos
com qualificação e treinamento adequados, em número satisfatório, e que te-
nham independência e estabilidade funcional (SIT, 2002, p. 57-58).
O Regulamento da Inspeção do Trabalho (RIT), aprovado pelo Decreto no
55.841, de 15 de março de 1965, determinou no seu Artigo 1o que
o Sistema Federal de Inspeção do Trabalho, a cargo do Ministério do Tra-
balho e Previdência Social, sob a supervisão do Ministro de Estado, tem
por finalidade assegurar, em todo o território nacional, a aplicação das dis-
posições legais e regulamentares, incluindo as convenções, internacionais
ratificadas, dos atos e decisões das autoridades competentes e das conven-
ções coletivas de trabalho, no que concerne à duração e às condições de
trabalho bem como à proteção dos trabalhadores no exercício da profissão
(BRASIL, 1965a, grifo nosso).
O Artigo 7o da Lei no 7.855, de 24 de outubro de 1989, instituiu “o
Programa de Desenvolvimento do Sistema Federal de Inspeção do Trabalho,
destinado a promover e desenvolver as atividades de inspeção das normas de
proteção, segurança e medicina do trabalho” grifo nosso. Estabeleceu, no seu
§ 1o, a extensão do pagamento, para os integrantes da fiscalização do trabalho,
de um adicional variável, denominado Gratificação de Estímulo à Fiscalização e
à Arrecadação dos Tributos Federais (Gefa), que já vinha sendo paga aos fiscais
tributários federais. Na época, a inspeção trabalhista era constituída pelas carreiras
de fiscal do trabalho, médico do trabalho, engenheiro e assistente social, com
atribuições parcialmente sobrepostas (BRASIL, 1989a).
180
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

O programa mencionado foi detalhado por intermédio da Portaria MTb

n 3.311, de 29 de novembro de 1989 (BRASIL, 1989b). Considerando os seus
o

princípios, objetivos e diretrizes, pretendia dar maior eficácia e efetividade à inspeção

trabalhista. Para que isso fosse possível, seria fundamental o desenvolvimento de
um sistema de controle e acompanhamento da fiscalização que permitisse avaliar
a sua abrangência e profundidade, e que necessitaria ter uniformidade, rapidez na
coleta e transmissão de informações referentes às inspeções e fosse utilizado por
todos os inspetores do trabalho em atividade, bem como por suas chefias.
Dentro de um processo de melhoria da administração tributária federal,
nos novos parâmetros determinados pela Constituição da República Federativa
do Brasil, iniciado em dezembro de 1988, foi promulgada a Lei no 8.538, de
21 de dezembro de 1992. Esta norma modificou os critérios para pagamento
da Gefa aos integrantes da inspeção do trabalho, determinando a inclusão de
parâmetros de produtividade (BRASIL, 1992). Tal gratificação foi inicialmente
calculada levando-se em consideração apenas a produtividade global da unidade
descentralizada de lotação do inspetor – na época, as Delegacias Regionais do
Trabalho (DRTs), hoje Superintendências Regionais do Trabalho e Emprego
(SRTEs). Posteriormente, por meio da Portaria Interministerial no 6, de 28 de
março de 1994 (Ministério do Trabalho e Secretaria da Administração Federal),
ficou estabelecido que, para a apuração da produtividade, também fossem
incluídos critérios de produtividade individual (BRASIL, 1994).
Nessa época, o controle da inspeção trabalhista, dentro do Ministério do
Trabalho, era exercido conjuntamente pela Secretaria de Fiscalização do Trabalho
(SEFIT), na área trabalhista geral, e Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho
(SSST), na área de segurança e saúde no trabalho. Posteriormente, estes setores
foram fundidos na Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT), mantendo-se assim
no atual Ministério do Trabalho e Emprego – MTE (BRASIL, 2003).

8.1 O desenvolvimento do sistema de controle e

acompanhamento da inspeção trabalhista
Em 15 de maio de 1995, por meio da Instrução Normativa Intersecretarial
SEFIT/SSST no 8, foi implantado um sistema de acompanhamento e controle da
fiscalização trabalhista de âmbito nacional, que entrou em vigor em 1o de agosto
de 1995 (SEFIT/SSST, 1995).
Essa base centralizada de dados, referente às atividades de inspeção trabalhista,
recebeu a mesma denominação do sistema nacional de inspeção previsto
no Decreto no 55.841/89 e na Lei no 7.855/89, já mencionados. Atualmente
conhecido apenas como SFIT (ou sistema SFIT), está em plena utilização,
embora com modificações e acréscimos. Estabeleceu e consolidou alguns termos

181
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

usados rotineiramente nas atividades de fiscalização, tais como: ordem de serviço,

fiscalização dirigida, fiscalização por denúncia, atividade especial, entre outros.
A partir de agosto de 1995, os inspetores em atividade passaram a preencher
mensalmente formulários com códigos pré-estabelecidos, nos quais constavam os
principais resultados das inspeções realizadas, bem como uma relação de outras
atividades executadas, não diretamente relacionadas à fiscalização de empresas,
tais como plantões de orientação, participação em reuniões, seminários, mesas
de entendimento etc. Estes dados eram posteriormente processados nas unidades
regionais do Ministério do Trabalho (DRTs), com centralização final em Brasília.
Desde 1o de janeiro de 1996, o SFIT vem sendo alimentado diretamente
pelos agentes da fiscalização, bem como pelas suas chefias, nos seus diversos níveis.
Atualmente, o acesso é feito por meio da rede informatizada própria do MTE ou
diretamente no sítio do responsável pelo seu desenvolvimento e manutenção,
a empresa pública Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro).
Todos os inspetores e suas chefias, integrantes do Sistema Federal de Inspeção do
Trabalho, têm acesso ao sistema, mesmo que eventualmente não sejam auditores-
fiscais do trabalho (denominação atual dos inspetores do trabalho do MTE).
Desde o início do seu funcionamento ocorreram algumas mudanças
institucionais e legais exigindo alterações no sistema. A forma de cálculo das
gratificações foi alterada em 2002 e 2004 (com denominações de GDAT e Gifa,
respectivamente). Além disso, as carreiras da inspeção trabalhista (fiscais do
trabalho, médicos do trabalho, engenheiros e assistentes sociais) foram unificadas
pela Lei no 10.593, de 06 de dezembro de 2002 (BRASIL, 2002a). O antigo RIT
foi revogado, e um novo instituído pelo Decreto no 4.552, de 27 de dezembro de
2002 (BRASIL, 2002b). Mais recentemente, a Lei no 11.890, de 24 de dezembro
de 2008, que estabeleceu o subsídio como forma de remuneração, extinguiu
as gratificações de produtividade individual ou em grupo (BRASIL, 2008).
Além disso, o sistema foi ampliado e passou a contar com novas funcionalidades,
como a interface com o Sistema Auditor, também do MTE, que registra a
lavratura de Notificações de Débito para o Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço (FGTS), e um módulo especial para registro de análises de acidentes
de trabalho. O SFIT continua em pleno funcionamento, tanto para os que realizam
as atividades de inspeção, como para os que fazem o seu controle e planejamento.
Para se ter uma dimensão do seu uso, atualmente (junho de 2010), os quase 3 mil
AFTs em atividade fazem, por meio do sistema, cerca de 2 milhões de transações
ao mês. Em 2009 foram cerca de 23 milhões as transações realizadas.2

2. Informação disponibilizada por Tânia Mara Coelho de Almeida Costa, chefe da Coordenação-Geral de Fiscalização
do Trabalho/Departamento de Inspeção do Trabalho/SIT/MTE.

182
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

8.2 A estrutura geral do SFIT

O SFIT foi desenvolvido pelo Serpro em plataforma Mainframe da empresa
International Business Machines Corporation (IBM), com gerenciador de banco de
dados Adabas e ferramenta de programação Natural, ambos da Software AG. Pos-
sui interligação on-line, via servidor World Wide Web (Web), com o Sistema Au-
ditor, desenvolvido em plataforma Microsoft, para apuração de débitos relativos
ao FGTS. Possui também conexão com o Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
(CNPJ), a Tabela de Organização de Municípios (TOM) e a Relação Anual de
Informações Sociais (Rais), todos mantidos pelo Serpro (COSTA, 2005).
O acesso é realizado exclusivamente por meio de um código do usuário e de
uma senha, ambas únicas, necessitando esta última ser modificada periodicamente.
Reúne todos os dados da inspeção do trabalho e é organizado dentro de uma
concepção modular. Nem todos os AFTs têm acesso a todas as funcionalidades.
Algumas são de uso exclusivo de chefias, outras acessadas apenas por auditores
especificamente autorizados (como, por exemplo, para a análise de acidentes de
trabalho). O mesmo ocorre com parte das informações disponíveis para consulta,
que possuem as mesmas limitações citadas.
Mudanças recentes na metodologia da fiscalização, estabelecidas pela Portaria
MTE no 546, de 11 de março de 2010, determinaram algumas modificações no
SFIT (BRASIL, 2010). Atualmente (junho de 2010), os seus módulos básicos
apresentam características que podem ser observadas no quadro 3.

QUADRO 3
Apresentação inicial do SFIT, com os módulos básicos
__ SFIT (SISTEMA FED INSPECAO TRABALHO )___________________________________
USUARIO : FULANO
POSICIONE O CURSOR NA OPCAO DESEJADA E PRESSIONE <ENTER>
ADMAI - ADMINISTRA AUTO DE INFRACAO
AUDITOR - CONTROLE AUDITOR FISCAL TRAB
EMPRESAS - CONTROLE EMPRESAS
GERENCIAL - INFORMACAO GERENCIAL
GIFA - GRATIF INCREM FISCALIZ ARRECAD
OS - ORDEM DE SERVICO
OSADM - ORDEM SERVICO ADMINISTRATIVA
PONTO-GDAT - PONTUACAO - GDAT
PONTUACAO - PONTUACAO
PROJETO - ADMINISTRA PROJETO
RA - RELATORIO DE ATIVIDADE
RI - RELATORIO INSPECAO
TABELAS - TABELAS
X-CI -> CONTROLA IMPRESSAO
COMANDO..... _______________________________________________________________
PF1=DUVIDAS PF3=SAIDA PF7=VOLTA MENU PF8=AVANCA MENU
Fonte: SFIT/MTE.
Obs.: No SFIT, a apresentação é feita em duas páginas. Aqui foram fundidas para facilitar a apresentação.

183
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

1. Administra Auto de Infração (Admai): controla todo o estoque de

autos de infração (AIs), que são impressos pela Casa da Moeda do Brasil
e possuem numeração única. Além do controle de distribuição de AIs,
este módulo permite consultas, cancelamentos, invalidação, controle de
devolução, baixa e redistribuição para outro AFT.
2. Controle de Auditor-Fiscal do Trabalho (Auditor): permite o
controle do contingente de AFTs em atividade. A permissão de acesso
ao SFIT é realizada por este módulo. Permite consultar nomes, dados
pessoais e unidade de lotação, além da alteração dos dados cadastrais.
É ainda por meio deste módulo que se suprime o acesso de alguns usuários
em caso de aposentadoria, afastamentos prolongados, morte etc.
3. Controle de Empresas (Empresas): dá suporte e auxilia no
planejamento da ação fiscal a ser desenvolvida tanto pelas chefias quanto
pelo AFTs em suas atividades habituais. Disponibiliza informações da
Relação Anual de Informações Sociais (Rais). A cada exercício, no mês
de agosto, é atualizado pelos dados da Rais do ano anterior. Também
contém algumas informações oriundas de inspeções anteriormente
realizadas e que constam nos respectivos Relatórios de Inspeção (RI) já
lançados no sistema.
4. Informação Gerencial (Gerencial): permite consulta aos Relatórios
de Inspeção já lançados no sistema, com busca por empresas fiscalizadas,
bem como a dados estatísticos parametrizados referentes a vários aspectos
da fiscalização, tais como informações sobre acidentes analisados, itens
regularizados, produtividade por unidade descentralizada, entre outros.
Possibilita também o gerenciamento, pelas chefias, das atividades de
fiscalização e correlatas, desenvolvidas por cada um dos AFT que lhes
seja subordinado.
5. Gratificação de Incremento à Fiscalização e à Arrecadação (Gifa),
Pontuação – GDAT (GDAT), Pontuação (Pontuacao): módulos
que permitem aferir a pontuação obtida pelos diversos AFTs nas
competências mensais, desde agosto de 1995, quando o sistema
entrou em funcionamento, até dezembro de 2009, embora os dados
desse primeiro ano citado estejam incompletos. Com a extinção das
gratificações a partir de janeiro de 2010, quando a remuneração dos
AFTs passou a ser feita por meio de subsídio único, o módulo Gifa (sigla
da última gratificação que vinha sendo paga) deixou de incorporar dados
novos. Atualmente se presta apenas à consulta de exercícios anteriores a
janeiro de 2010.

184
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

6. Ordem de Serviço (OS): é o mecanismo de início do processo de

fiscalização, representando o comando formal para as inspeções a serem
realizadas pelos AFTs, individualmente ou em grupo. Além de designar
os projetos e as empresas a serem abordadas, contém os atributos que
necessariamente têm de ser inspecionados (registros, jornadas, trabalho
infantil, normas de segurança e saúde no trabalho, entre outros).
Por este módulo, as OS podem ser emitidas, consultadas, alteradas e
canceladas; nestes dois últimos casos quando ainda não deram origem
a uma inspeção. O início da ação fiscal deve coincidir com o mês da
sua emissão ou do imediatamente posterior. Emitidas para contemplar
as seguintes modalidades de fiscalização: i) por denúncia; ii) dirigida;
iii) indireta; e iv) para análise de acidentes de trabalho.
7. Ordem de Serviço Administrativa (OSADM): utilizada unicamente
pelas chefias da fiscalização, determina o número de turnos de trabalho
que os AFTs podem utilizar mensalmente para atividades de apoio, não
ligadas diretamente à inspeção das empresas. Estes turnos destinam-
se à execução de tarefas de natureza interna à repartição, que não se
traduzem em fiscalização propriamente dita, mas que têm relevância no
esforço da instituição em cumprir suas atribuições funcionais (plantões
de orientação; participação em reuniões técnicas, de planejamento,
capacitação, monitoria, para elaboração de relatórios, entre outras).
Além disso, é utilizada para autorizar afastamentos legais (férias, doença),
exercício de chefias e assessoria, bem como para a execução de atividades
especiais de interesse da inspeção.
8. Administra Projeto (Projeto): funcionalidade que permite
acompanhar o andamento dos projetos que estão sendo desenvolvidos,
tanto no nível nacional como em cada uma das regionais. Possibilita
comparar as metas estabelecidas com os resultados obtidos até o
momento da consulta. Não é acessível a todos os AFTs, mas apenas
àqueles envolvidos com as atividades de planejamento e controle.
9. Relatório de Atividade (RA): destina-se ao registro das atividades
internas e especiais devidamente autorizados nas OSADM e já descritas
anteriormente. Constam também aí os afastamentos legais, bem como
o exercício de cargos de chefia e assessoramento.
10.  Relatório de Inspeção (RI): módulo onde há o registro de todos os
dados importantes da fiscalização desenvolvida, tais como identifica-
ção da empresa, endereço, código da sua atividade principal, tipo de

185
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

estabelecimento, AFTs que participaram da inspeção, dias em que hou-

ve fiscalização, número de empregados do estabelecimento e os alcan-
çados pela inspeção. Constam aí os resultados da verificação de cada
atributo trabalhista inspecionado, tais como registro, salário, jornada,
descanso, recolhimentos do FGTS, vale-transporte, Rais, bem como
os itens das normas de segurança e saúde no trabalho (SST), denomi-
nadas Normas Regulamentadoras (NRs). Por meio de um sistema de
códigos numéricos é possível determinar se a situação encontrada es-
tava regular, irregular; se foi regularizada durante a ação; se foi objeto
de autuação, interdição, embargo, entre outras possibilidades, e para
todos os atributos relacionados no RI. Também constam as informa-
ções sobre os autos de infração lavrados, com número e item encon-
trado em situação irregular (todos possuem código de ementa). Podem
ser lançados os dados referentes à fiscalização das cotas para aprendi-
zes e pessoas com deficiência, bem como a situação dos recolhimen-
tos para o FGTS. Neste último caso, se é feito o levantamento de al-
gum débito, há importação de dados do Sistema Auditor, já citado.
Em página específica do RI, denominada Informações Complementa-
res, com possibilidade de suportar 1.014 caracteres, é possível, embora
não obrigatório, o lançamento de dados importantes de serem destaca-
dos ou esclarecidos, de informações adicionais necessárias (endereço de
correspondência, telefone, entre outras), bem como de um brevíssimo
resumo da inspeção. Dentro da competência mensal de realização da
fiscalização, e até o dia 7 do mês subsequente, o RI pode ser modificado
ou inclusive suprimido (com algumas exceções). De acordo com a OS
emitida, temos os seguintes tipos de fiscalização:
• Fiscalização por denúncia – resultante de OS originada de denúncia
que envolva risco imediato à segurança, à saúde ou ao patrimônio
do trabalhador e que deve merecer apuração rápida, podendo ser
desenvolvida individualmente ou em grupo.
• Fiscalização dirigida – resultante de prévio planejamento pelos
setores responsáveis pelo controle da fiscalização (SIT e chefias de
fiscalização das GRTE) e dentro de projetos já estabelecidos, tanto
em nível regional quanto nacional. Desenvolvida individualmente ou
por um grupo de AFTs especificamente designados.
• Fiscalização indireta – resultante de programa especial de fiscalização
que demande apenas análise documental em unidade do MTE.
Iniciada por meio de Notificação para Apresentação de Documentos
186
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

(NAD), é enviada habitualmente por via postal, ensejando, para a

sua execução, a designação de apenas um AFT. Possui um modelo
próprio de RI.
• Fiscalização para análise de acidente de trabalho – consiste no
conjunto de ações iniciadas com emissão de OS específica para análise
de acidente de trabalho (típico, de trajeto, ou doença ocupacional).
Visa identificar os fatores causais envolvidos na sua gênese, bem
como a elaboração de um relatório de análise e o acompanhamento
das medidas destinadas a eliminar ou minimizar a possibilidade de
novas ocorrências. Determina a abertura de um módulo específico no
RI, que será objeto de discussão posterior neste texto.
• Fiscalização imediata – única inspeção realizada sem a emissão
de OS, em casos em que o AFT constata flagrante violação de
disposição legal ou grave e iminente risco à saúde e à segurança dos
trabalhadores. Nestas situações o atraso decorrente da emissão de
uma OS, com os prazos próprios para o seu cumprimento, poderiam
ensejar prejuízo irreparável. Se realizada, é obrigatória a comunicação
à chefia competente, bem como a lavratura de autos de infração e/
ou expedição/proposição de termos de embargo ou interdição.
Demanda auditoria posterior por parte da chefia imediata.
11.  Há a possibilidade de não ser concluída a fiscalização na mesma compe-
tência mensal em que foi iniciada. Neste caso, é preenchido um RI ini-
cial, com as informações básicas obtidas no mês de início da inspeção.
Quando da sua conclusão, é aberto um RI de continuação, com a mes-
ma numeração do inicial, onde é lançado o resultado final da inspeção.
A conclusão da fiscalização tem prazo máximo de quatro competências,
desconsiderada a de inclusão da OS.
12.  Tabelas (TABELAS): módulo de apoio que permite ao AFT consultar
diversos tipos de códigos e dados necessários ao correto preenchimento
do SFIT, tais como número do Código Nacional de Atividades Econô-
micas (CNAE), número das ementas para lavratura de AI, códigos de
lançamento dos itens das normas de SST, entre outros. Também permi-
te a atualização destas tabelas, visando adequá-las às modificações ocor-
ridas no CNAE, de itens das normas de SST etc.
13.  Controla Impressão (X-CI): destinado a controlar os arquivos para os
quais houve comando de impressão.

187
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

8.3 A análise de acidentes de trabalho no SFIT

Ao contrário da base de dados das comunicações de acidentes do trabalho (CAT),
protocoladas junto à Previdência Social, o SFIT não tem o registro de todos os
acidentes de trabalho (AT) ocorridos, nem se propõe a isso. Dispõe apenas das
informações daqueles que foram analisados pelos AFTs em inspeções na área de
segurança e saúde no trabalho (SST), atendendo a OS específicas para este tipo
de atividade, como já descrito.
O módulo denominado Investigação de Acidente do Trabalho não fazia parte
do modelo original do SFIT. Foi incluído em junho de 2001, após a realização de
vários treinamentos para os AFTs da área de SST sobre metodologia de análise
de acidentes de trabalho realizados nas unidades descentralizadas do MTE (nas
antigas DRTs). Ainda hoje, apenas auditores especificamente cadastrados podem
incluir uma investigação de acidente no SFIT.
Desde então, a realização de análise de acidentes de trabalho é uma das
prioridades da inspeção trabalhista, em todos os planejamentos anuais, em especial
para os AFT sob subordinação técnica do DSST. Também há recomendação para
que sejam investigados todos os acidentes graves, com fatalidades ou não, que
tenham sido comunicados ao MTE, mas o lançamento da análise no SFIT só
pode ocorrer se a OS for emitida até dois anos após o evento.
Para que a análise de AT seja lançada no sistema, é necessário o preenchimento
prévio de páginas do RI com as mesmas características das efetivadas nas inspeções
habituais. A investigação é um apêndice do RI, ao qual só é disponibilizado acesso
se a OS for específica para este tipo de inspeção. Além disso, o AFT não inspeciona
empresas apenas para analisar um AT. Esta investigação faz parte da fiscalização
como um todo, embora possa se restringir a um setor específico da empresa, em
função do seu tamanho e complexidade.
No que se refere à inclusão da análise do AT, o SFIT fornece dois submódulos
de dados, um com informações do acidente propriamente dito, denominado
Dados do Acidente, e outro com as do(s) acidentado(s), denominado Dados
do Acidentado. No quadro 4 temos a apresentação visual dos dois submódulos
(que no SFIT é apresentado em páginas separadas).

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Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

QUADRO 4
Módulo do SFIT – Investigação de acidente do trabalho
__ SFIT,RI,INCRI ( INCLUI RI )________________________________________________
30/06/2010 USUARIO: FULANO
RI 00000000-0 CONCLUIDO COMPET 06/2010 OS 0000000-0 ACIDTRAB URBANA

------------------------------ DADOS DO ACIDENTE -----------------------------

TURNOS DE INVESTIGACAO: __
DATA DO ACIDENTE: __ / __ / ____ HORA DO ACIDENTE: __ : __
QTDE ACIDENTADOS: __ TIPO DE ACIDENTE: __
FATORES CAUSAIS DO ACIDENTE: _______ _______ _______ _______ _______
_______ _______ _______ _______ _______
DESCRICAO DO ACIDENTE: ¹
______________________________________________________________________________

--------------------------- DADOS DO ACIDENTADO - 01 -------------------------

ACIDENTADO FATAL: _ (S-SIM N-NAO)

SEXO: _ (M-MAS F-FEM) DATA DE NASCIMENTO: __ / __ / ____
PARTE DO CORPO ATINGIDA: __ __ __ __ __ __ __ __ __
FATOR IMEDIATO DE MORBIDADE E DE MORTALIDADE: _______
PERTENCE A EMPRESA INSPECIONADA: _ (S-SIM N-NAO)
INFORMACOES SOBRE A EMPRESA A QUAL O ACIDENTADO PERTENCE:
RELACAO DE TRABALHO: __ SITUACAO: _
DATA DE ADMISSAO NA EMPRESA: __ / __ / ____
TEMPO NA FUNCAO NA EMPRESA: __ ANO(S) __ MES(ES)
OCUPACAO: _____
HORAS APÓS O INÍCIO DA JORNADA DE TRABALHO: __
CONTRATADA
CNAE: _______ CNPJ: ______________ CEI: ____________ CPF: ___________
Fonte: SFIT/MTE.
Nota: ¹ Descrição do acidente em até 25 linhas, com 78 caracteres cada uma.
Obs.: O presente módulo é antecedido e vinculado obrigatoriamente ao módulo Relatório de Inspeção.

No submódulo Dados do Acidente constam informações referentes a

número de turnos de trabalho despendidos pelo AFT para inspecionar a empresa
e analisar o acidente (cada dia de trabalho tem dois turnos), data e horário do
evento, número de acidentados e tipo do acidente (que pode ser típico, de trajeto,
doença ocupacional, por ato de violência ou no trânsito). Há ainda a necessidade
da inclusão de um a dez fatores causais identificados pelo analista, devidamente
codificados. A descrição sumária do acidente é realizada através do preenchimento
de um campo livre com até 1.950 caracteres.
No submódulo Dados do Acidentado são lançados, em campos fechados,
informações sobre ocorrência ou não de fatalidade, sexo da(s) vítima(s), data(s)

189
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

de nascimento, parte(s) do corpo atingida(s), fator desencadeante imediato do

evento e características ocupacionais (tipo de vínculo, formalidade legal, tem-
po de serviço, função, código da ocupação do(s) acidentado(s) e jornada antes
do acidente). Há também identificação da empresa contratada, caso o acidentado
com os dados descritos seja seu empregado.
A base teórica utilizada na elaboração do módulo de investigação de AT do
SFIT, em especial no tópico Fatores Causais do Acidente, tem como referência os
modelos de análise sistêmica de agravos relacionados ao trabalho, discutidos por
Binder, Monteau e Almeida (BINDER, MONTEAU e ALMEIDA, 1996, p. 11-85;
ALMEIDA, 2003, p. 67-82). Estes autores se insurgem fortemente contra as
teorias e práticas tradicionais e maniqueístas relacionadas à questão, que tendem
a culpabilizar a vítima e/ou a classificar as causas dos acidentes exclusivamente
como atos e/ou condições inseguras, normalmente privilegiando as primeiras.

8.4 Considerações sobre o SFIT e a saúde e segurança no trabalho

O SFIT foi desenvolvido especificamente para quantificar, controlar e auxiliar no
planejamento da inspeção trabalhista desenvolvida pelos AFTs do MTE. Permite
que o auditor, antes de proceder à fiscalização de determinada empresa, obtenha
dados relevantes para o seu trabalho, a identificação correta, o efetivo atual e
pregresso, o histórico das inspeções realizadas, bem como as características de
cada uma delas. Para as chefias de fiscalização tanto nas unidades descentralizadas
quanto na SIT, é fundamental para um planejamento adequado, bem como
para acompanhamento das ações, além de permitir verificar o cumprimento
de metas estabelecidas. Permite também controlar especificamente a atividade de
cada AFT. O Brasil foi pioneiro no estabelecimento de um sistema informatizado
desse tipo. Atualmente há informação da existência de outros, semelhantes, em
funcionamento em Portugal, Espanha e Chile.3

TABELA 3
Número anual de análises de acidentes de trabalho realizadas, número de acidentes
analisados e número de óbitos nos acidentes analisados (2001 a 2009)
Ano No de análises concluídas ¹ Acidentes analisados² Óbitos³

2001 200 376 241

2002 758 1.077 567

2003 1.458 1.628 663

(Continua)

3. Informação verbal disponibilizada por Rinaldo Marinho Costa Lima, chefe da Coordenação-Geral de Fiscalização e
Projetos/Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho/SIT/MTE.

190
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

(Continuação)

Ano No de análises concluídas ¹ Acidentes analisados² Óbitos³

2004 1.666 1.592 672

2005 1.327 1.417 556

2006 1.558 1.712 594

2007 2.001 1.909 702

2008 1.938 2.036 791

2009 1.821 1.463 661

Fonte: SFIT/MTE.
Notas: ¹ Número de Relatórios de Inspeção de Análise de Acidentes concluídos na competência.
² Número de acidentes que foram analisados, por ano de ocorrência.
³ Número de óbitos em decorrência dos acidentes analisados, por ano de ocorrência.

A tabela 3 mostra o quantitativo de análises de acidentes incluídas no SFIT,

desde que isso passou a ser feito, em junho de 2001. Antes de se analisarem estes
números, é bom lembrar que, como já observado, um acidente pode ser analisado
e incluído no sistema desde que tenha ocorrido até dois anos antes da elaboração
da OS para a realização da análise. Desse modo, acidentes de 2008 ainda podem
ser objeto de análise pelos AFTs até o mês de abril de 2011, dependendo da data
de ocorrência. Outra ressalva, é que em um mesmo acidente pode haver mais de
uma vítima, fatal ou não. Feitas estas considerações, observa-se que o número
de análises de AT tem se mantido mais ou menos estável nos últimos anos – as
alterações do seu quantitativo estão muito relacionadas ao efetivo de AFTs da
área de SST em atividade, que vem caindo de 2007 para cá (até junho de 2010).
Apesar do número de análises não ser elevado, já que correspondeu, em 2009,
apenas a 1,15% das ações fiscais que tiveram atributos de SST inspecionados, é
importante ressaltar que o objetivo primordial é a investigação de acidentes graves
(MTE, 2010). Em relação a 2008, e até maio de 2010, cerca de 28% dos óbitos
resultantes de acidentes de trabalho comunicados à Previdência Social tiveram o
evento de ocorrência analisado por AFTs do MTE e seus dados incluídos no SFIT
(MPS, 2009).
A introdução do módulo Investigação de Acidentes de Trabalho sistematizou
e aumentou bastante o número de inspeções trabalhistas realizadas com o objetivo
específico de analisar acidentes de trabalho, com nítidas contribuições para a
qualidade da fiscalização, para o aprendizado em SST por parte dos AFTs, bem
como para a identificação de novos riscos ocupacionais e a consequente proposição
de medidas de controle. Além disso, a análise introduzida no SFIT é apenas um
resumo das informações e conclusões obtidas pela fiscalização. Recomenda-
se sempre, mas principalmente nos casos de eventos mais graves, a elaboração
191
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

de relatórios detalhados e explicativos, inclusive com documentação visual.

Tais laudos são muito úteis para estudos futuros e têm sido cada vez mais solicitados
pela Advocacia Geral da União (na proposição de ações regressivas), pelo Ministério
Público do Trabalho, bem como pelos acidentados e seus dependentes. Contudo,
apesar do acentuado avanço resultante da sua implantação, esse módulo apresenta
algumas limitações.
Em um trabalho no qual se utilizou a base de dados do SFIT, referentes
a inspeções realizadas em estabelecimentos localizados no estado de São Paulo,
foram estudados 580 RIs em que havia análises de acidentes de trabalho, com
menção a vítimas fatais, ocorridos no estado e inseridos no SFIT de junho de
2001 a dezembro de 2006. Foram encontrados 13 casos de duplicidade, ou seja,
mais de uma análise inserida para um mesmo evento. Além disso, 21 RIs foram
descartados do estudo porque não determinaram fatalidades, embora tal fato
estivesse assinalado em campo específico do módulo (FORTES, 2009, p. 90-
91). Tais problemas ocorreram porque o sistema não exige a identificação do(s)
acidentado(s) envolvido(s) no acidente, seja por meio do seu nome, ou, caso se
objetive manter certa reserva, do número de protocolo da CAT emitida e/ou da
sua inscrição no Programa de Integração Social (PIS). Além disso, por não haver
cruzamento com bases de dados da Previdência Social e/ou do Sistema Único de
Saúde (SUS), o SFIT permite classificar como fatais eventos que não tiveram tal
desfecho, ou mesmo o contrário.
Outra questão é que só são analisados os acidentes que chegam ao conhe-
cimento das unidades do MTE em tempo hábil. De acordo com a legislação em
vigor, o empregador não tem a obrigação de comunicar diretamente ao MTE
os AT ocorridos na sua empresa, graves ou não, excluindo-se especificamente a
exigência, nos casos de doença ocupacional, prevista na redação atual do Art. 169
da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), e que não vem sendo cumprida
(BRASIL, 1977). Apesar do acordo de cooperação técnica assinado entre o MTE
e o MPS, em 28 de setembro de 2008, para, entre outros itens, garantir o envio
regular de informações sobre as CATs protocoladas na Previdência Social, isso
ainda vem ocorrendo de modo precário e com atraso significativo. Na unidade
em que o autor deste texto exerce suas atividades fiscais (Gerência Regional do
Trabalho e Emprego em Varginha/SRTE/MG), a quase totalidade das análises
teve origem em informações obtidas durante inspeções realizadas, por meio de
notícias veiculadas pela mídia, de denúncias encaminhadas pelas vítimas ou seus
dependentes, ou entidades sindicais, bem como por solicitação do Ministério
Público do Trabalho. Isso parece não ser muito diferente em outras unidades do
MTE (MTE/MPS, 2008).
Além de reduzir o número de acidentes analisados, bem como atrasar a
realização das investigações, tal situação determina um conjunto de análises que
192
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

tende a privilegiar aqueles ocorridos em atividades urbanas, nas localidades de

maior porte, em empresas mais organizadas, e os com maior visibilidade, inclusive
da mídia. Isso também foi observado no estudo citado, onde 65,2% dos eventos
analisados (com óbito) ocorreram em atividades industriais e na construção civil,
embora estes setores sejam responsáveis por apenas 34,2% das fatalidades por
AT comunicados à Previdência Social no estado de São Paulo (FORTES, 2009,
p. 113-116). Essa limitação, evidentemente, prejudica eventuais estudos
quantitativos a serem realizados.
Outro problema, observado pela autora do estudo em São Paulo, é que
muitas análises inseridas possuíam, além dos erros já descritos (duplicidade e
declaração de óbito inexistente), uma conclusão equivocada quanto aos fatores de
risco evidenciados no evento investigado, bem como a falta da inserção de alguns,
evidentemente presentes. Além disso, várias descrições eram muito sintéticas,
impedindo uma compreensão minimamente adequada do infortúnio analisado
(FORTES, 2009, p. 218-221).

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS
No âmbito da administração federal, o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE)
foi uma das instâncias pioneiras na utilização de registros administrativos no
monitoramento social, entre os quais se destacam: a Relação Anual de Informações
Sociais (Rais) e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED). Em
termos operacionais, enquanto o primeiro subsidia o Abono Salarial, o segundo
é importante ferramenta para o pagamento do Seguro Desemprego. Por sua
vez, tendo como suporte os dados da Rais, o Ministério ainda dispõe do SFIT –
Sistema Federal de Inspeção do Trabalho.
Conforme mencionado, tanto a Rais como o CAGED passaram por
importantes aprimoramentos nos últimos anos, implicando um aumento de
seus graus de cobertura em relação ao mercado formal de trabalho, ou seja,
constituindo-se em bases estatísticas nacionais cada vez mais confiáveis. E mais,
ambos apresentam um amplo conjunto de variáveis e um enorme potencial
de cruzamento das mesmas, facultando, por conseguinte, análises em níveis
agregados e desagregados, a produção de diagnósticos, o acompanhamento
de programas de políticas públicas de emprego e renda etc. Em particular, os
dados desses sistemas facultam aprofundar conhecimentos, ao subsidiarem
estudos mais aprofundados sobre mudanças por segmentos em nível setorial ou
ocupacional, associando-os a áreas socioespaciais diversas. Enfim, um censo do
mercado de trabalho formal brasileiro.
Lembrando que as informações do CAGED possibilitam monitorar
o comportamento conjuntural do emprego no mercado de trabalho, a Rais,

193
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

em particular, detém importantes informações sobre causas de afastamentos e

tipos de desligamentos, o que contribui para alavancar compreensões sobre as
condições de saúde e segurança nos diversos ambientes de trabalho no país, por
meio da produção de indicadores específicos ou mesmo como referência para
o batimento de informações com outras fontes referidas aos agravos à saúde
do trabalhador. Isso sem desconsiderar o enorme potencial que encerra a Rais
MIGRA, ainda inexplorada na área de SST, ao possibilitar o acompanhamento
da trajetória do trabalhador sob as perspectivas ocupacional, setorial e geográfica.
Esta base, por ser organizada de forma longitudinal, pode dar suporte à realização
de estudos de mobilidade que podem vir a ser associados à ocorrência de agravos
à saúde do trabalhador.
Entretanto, sendo a Rais um registro administrativo cujas informações se
suportam em declarações dos empregadores, é possível a existência de omissões,
especialmente no que se relaciona a quesitos que, pontualmente, possam contribuir
para indicadores de inadequadas condições de trabalho ou de inobservância
da legislação vigente sobre SST, que, por sua vez, podem resultar em diversas
consequências dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais.
Já em relação ao SFIT, este sistema representa um importante avanço
no desenvolvimento do controle e das ações de inspeção trabalhistas.
Ele é fundamental para que as chefias de fiscalização possam realizar o adequado
planejamento e acompanhamento das ações. Como destacado ao longo do texto,
o Brasil foi pioneiro no estabelecimento de um sistema informatizado deste tipo.
É importante destacar que, após nove anos de início de sua operação, o
módulo de Análise de Acidentes de Trabalho do SFIT necessita de revisão e
ampliação (aliás, também o sistema como um todo precisa de atualização).
Em primeiro lugar, para evitar os erros graves já mencionados. Em segundo, para
permitir cruzamentos com outras bases de dados, sobretudo da Previdência Social
e do SUS. E, ao término, mas não menos importante, para tornar as análises
introduzidas muito mais úteis para todos os envolvidos com a prevenção em SST.
Como já destacado, as informações presentes no SFIT são um resumo das
análises efetivamente realizadas, e muitos relatórios detalhados sobre esses eventos
já são habitualmente elaborados. Tentativas de vincular as análises de AT do SFIT
com uma base de dados contendo tais relatórios foi tentada no início dos anos
2000, através de um projeto então denominado Sistema de Análise de Acidentes
de Trabalho (SAAT), que não obteve sucesso. Desde 2009 está em fase de
implantação um Sistema de Referência em Análise e Prevenção de Acidentes
de Trabalho (Sirena), dotado de um banco de dados com muitas análises realizadas
pelos AFTs e disponíveis para consulta, embora inicialmente apenas para os que
têm acesso à área restrita da rede do MTE. É fundamental ampliar o quantitativo

194
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

destas análises, vinculando-as ao módulo específico do SFIT, ou a um sistema que

vier a substituí-lo. Há também a necessidade de disponibilizá-las para consulta
pública a todos os interessados na questão (empresas, empregados, pesquisadores
e público em geral). Longe de ser uma novidade, isso já está ocorrendo, e há
muitos anos, em alguns países com sistemas de inspeção e vigilância em SST bem
estruturados. Um bom exemplo são as análises disponibilizadas, via Web, pelo
Health and Safety Executive, do Reino Unido (HSE, 2010).

REFERÊNCIAS
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perímetro das análises de acidente do trabalho. In: ______ (Org.). Caminhos da
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ponível em: <http://www.mte.gov.br/seg_sau/pub_cne_analise_acidente.pdf>.
Acesso em: 22 jun. 2010.
BINDER, M. C. P.; MONTEAU, M.; ALMEIDA, I. M. Árvore de causas: método de
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Inspeção do Trabalho. Diário Oficial da União, n. 55.841, 17 mar. 1965a. Dis-
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ponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4552.htm>.
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Inspeção do Trabalho. Diário Oficial da União, n. 55.841, 17 mar. 1965a. Dis-
ponível em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action?codigoB
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BRASIL. Decreto no 76.900, de 23 de dezembro de 1975. Institui a Relação Anual
de Informações Sociais (Rais). Brasília: Congresso Nacional, 1975.

195
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

BRASIL. Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991. Prevê a inclusão de pessoas com

deficiência (PCDs) e pessoas reabilitadas no mercado de trabalho. Brasília: Con-
gresso Nacional, 1991.
BRASIL. Lei no 10.097, de 19 de dezembro de 2000. Altera dispositivos da CLT
referentes ao menor aprendiz. Brasília: Congresso Nacional, 2000.
BRASIL. Lei no 10.593, de 6 de dezembro de 2002. Estabeleceu e consolidou
alguns termos e procedimentos que são bastante utilizados nas atividades cotidi-
anas de fiscalização tais como: ordem de serviço, fiscalização dirigida, fiscalização
por denúncia, atividade especial, entre outras. Diário Oficial da União, Brasília,
9 dez. 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/
L10593.htm>. Acesso em: 21 jun. 2010.
BRASIL. Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização
da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências. Diário
Oficial da União, 29 maio 2003. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/2003/L10.683.htm>. Acesso em 21 jun. 2010.
BRASIL. Lei no 11.890, de 24 de dezembro de 2008. Dispõe sobre a reestrutura-
ção da composição remuneratória das Carreiras de Auditoria da Receita Federal
do Brasil e Auditoria-Fiscal do Trabalho, de que trata a Lei no 10.910, de 15
de julho de 2004 e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília,
26 dez. 2008. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2008/Lei/L11890.htm>. Acesso em: 21 jun. 2010.
BRASIL. Lei no 6.514, de 22 de dezembro de 1977. Altera o Capítulo V do Ti-
tulo II da Consolidação das Leis do Trabalho, relativo à segurança e medicina do
trabalho e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 23 dez. 1977.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6514.htm>. Acesso
em: 22 jun. 2010.
BRASIL. Lei no 7.855, de 24 de outubro de 1989. Altera a Consolidação das
Leis do Trabalho, atualiza os valores das multas trabalhistas, amplia sua aplicação,
institui o Programa de Desenvolvimento do Sistema Federal de Inspeção do Tra-
balho e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 25 dez. 1989.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7855.htm>. Acesso
em: 21 jun. 2010.
BRASIL. Lei no 7.998, de 11 de janeiro de 1990. Regula o Programa de Segu-
ro-Desemprego, o abono salarial, institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), e dá outras providências. Brasília: Congresso Nacional, 1990.

196
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

BRASIL. Lei no 8.538, de 21 de dezembro de 1992. Disciplina o pagamento de

vantagens que menciona e dá outras providências. Diário Oficial da União, Bra-
sília, 22 dez. 1992. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L8538.htm>. Acesso em: 21 jun. 2010.
BRASIL. Portaria Interministerial no 6, de 28 de março de 1994 (Ministério do
Trabalho e Secretaria da Administração Federal). Diário Oficial da União, Brasí-
lia, 6 abr. 1994. Disponível em: <https://conlegis.planejamento.gov.br/conlegis/
legislacao/atoNormativoDetalhesPub.htm?id=6913>. Acesso em: 21 jun. 2010.
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princípios norteadores do programa do programa de desenvolvimento do Siste-
ma Federal de Inspeção do Trabalho e dá outras providências. Diário Oficial da
União, Brasília, 30 nov. 1989. Disponível em: <http://www.mte.gov.br/legis-
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preenchimento e entrega da Rais ano-base 2009. Brasília: Ministério do Trabalho
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BRASIL. Portaria MTE no 546, de 11 de março de 2010. Disciplina a forma de
atuação da Inspeção do Trabalho, a elaboração do planejamento da fiscalização,
a avaliação de desempenho funcional dos Auditores Fiscais do Trabalho, e dá
outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 12 mar. 2010. Disponível
em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/portarias/2010/p_20100311_546.pdf>.
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alho e Emprego, no uso de suas atribuições legais, e tendo em vista o disposto na
Lei no 4.923, de 23 de dezembro de 1965, altera a data limite da entrega da decla-
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FORTES, V. J. Análise de acidentes fatais investigados pelo MTE de acordo com o
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(Mestrado em Saúde Coletiva) – Faculdade de Saúde Pública, Universidade Es-
tadual Paulista Júlio de Mesquita Filho – UNESP, Botucatu, 2009.
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UK: 2010. Disponível em: <http://www.hse.gov.uk/slips/experience.htm>. Aces-
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197
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Anuário Estatístico da Previdência

Social: suplemento histórico (1980-2008). Brasília: DATAPREV, 2009. p. 126-
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cas do Trabalho. Comentários sobre o uso potencial do CAGED. Brasília, 2002.
MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenação Geral de
Estatísticas do Trabalho. Dados estatísticos da empregabilidade no Brasil: Rais. Bra-
sília, 2006.
MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenação Geral de
Estatísticas do Trabalho. Dados estatísticos da empregabilidade no BRASIL: Rais.
Brasília, 2007.
MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenação Geral de Estatísticas
do Trabalho. Manual de orientação da Rais: ano-base 2009. Brasília, 2009.
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rança e saúde no trabalho – Brasil: acumulado – janeiro/dezembro 2009. Brasília,
2010. Disponível em: <http://www.mte.gov.br/seg_sau/est_brasil_acumulado_
jan_dez. 2009.pdf. Acesso em: 22 jun. 2010.
MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. MINISTÉRIO DA PREVI-
DÊNCIA SOCIAL. Acordo de Cooperação Técnica no 8/2008, de 29 de setembro
de 2008. Diário Oficial da União, Brasília, 30 set. 2008, n. 179. Seção 3, p. 107.
MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Secretaria de Fiscalização do
Trabalho (SEFIT). Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho (SSST). Instrução
Normativa Intersecretarial no 8, de 15 de maio de 1995. Diário Oficial da União,
Brasília, 22 maio 1995. Disponível em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/instru-
coes_normativas/1995/in_19950515_08.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2010.
198
Sistemas de Informação do Ministério do Trabalho e Emprego Relevantes para a Área de Saúde ...

MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Secretaria de Fiscalização do

Trabalho (SEFIT). Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho (SSST). Instrução
Normativa Intersecretarial no 8, de 15 de maio de 1995. Diário Oficial da União,
Brasília, 22 maio 1995. Disponível em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/instru-
coes_normativas/1995/in_19950515_08.pdf>. Acesso em 21 jun. 2010.
MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Secretaria de Inspeção do
Trabalho (SIT). Convenções da OIT. Brasília: SIT/MTE, 2002. 62 p. Disponível
em: <http://www.mte.gov.br/seg_sau/pub_cne_convencoes_oit.pdf>. Acesso em:
21 jun. 2010.

199
 CAPÍTULO 7

MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL: FONTES DE

INFORMAÇÃO PARA A SAÚDE E SEGURANÇA DO
TRABALHADOR NO BRASIL

Eduardo da Silva Pereira

1 INTRODUÇÃO
A Previdência Social tem, ao longo dos últimos quarenta anos, desempenhado
um papel de crescente importância no que tange ao registro, armazenamento e
produção de dados e estatísticas sobre saúde e segurança do trabalhador no Brasil.
Em 1967, a Lei no 5.316 integrou os benefícios decorrentes de acidentes de tra-
balho ao plano de benefícios da Previdência Social. Esta mesma lei também es-
tabeleceu a obrigatoriedade das empresas informarem à Previdência Social, no
prazo de 24 horas, a ocorrência de acidentes de trabalho. A obrigatoriedade de
comunicação, criada por razões operacionais visando a permitir a concessão dos
benefícios de natureza acidentária, se conformou na criação do documento Co-
municação de Acidentes de Trabalho (CAT), que é o mais antigo documento
utilizado para o registro de acidentes de trabalho.
Segundo o Artigo 19 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, “acidente
de trabalho é o que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço da empresa, ou
pelo exercício do trabalho do segurado especial, provocando lesão corporal ou
perturbação funcional, de caráter temporário ou permanente”. Também são
considerados como acidentes de trabalho: i) o acidente ocorrido no trajeto
entre a residência e o local de trabalho do segurado; ii) a doença profissional,
assim entendida a produzida ou desencadeada pelo exercício do trabalho
peculiar a determinada atividade; e iii) a doença do trabalho, adquirida ou
desencadeada em função de condições especiais em que o trabalho é realizado
e com ele se relacione diretamente. Nestes dois últimos casos, a doença deve
constar da relação de que trata o Anexo II do Regulamento da Previdência
Social, aprovado pelo Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999. Em caso
excepcional, constatando-se que a doença não incluída na relação constante do
Anexo II resultou de condições especiais em que o trabalho é executado e com
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

ele se relaciona diretamente, a Previdência Social deve equipará-la a acidente

de trabalho. Equiparam-se também a acidente de trabalho:
1. O acidente ligado ao trabalho que, embora não tenha sido a causa única,
haja contribuído diretamente para a morte do segurado, para a perda
ou redução da sua capacidade para o trabalho, ou que tenha produzido
lesão que exija atenção médica para a sua recuperação.
2. O acidente sofrido pelo segurado no local e horário do trabalho, em
consequência de ato de agressão, sabotagem ou terrorismo praticado por
terceiro ou companheiro de trabalho; ofensa física intencional, inclusive
de terceiro, por motivo de disputa relacionada com o trabalho; ato de
imprudência, de negligência ou de imperícia de terceiro, ou de compa-
nheiro de trabalho; ato de pessoa privada do uso da razão; desabamento,
inundação, incêndio e outros casos fortuitos decorrentes de força maior.
3. A doença proveniente de contaminação acidental do empregado no
exercício de sua atividade.
4. O acidente sofrido pelo segurado, ainda que fora do local e horário
de trabalho, na execução de ordem ou na realização de serviço sob a
autoridade da empresa; na prestação espontânea de qualquer serviço
à empresa para lhe evitar prejuízo ou proporcionar proveito; em via-
gem a serviço da empresa, inclusive para estudo, quando financiada por
esta, dentro de seus planos para melhor capacitação da mão de obra,
independentemente do meio de locomoção utilizado, inclusive veículo
de propriedade do segurado; no percurso da residência para o local de
trabalho ou deste para aquela, qualquer que seja o meio de locomoção,
inclusive veículo de propriedade do segurado.
Sendo a única destinatária legal da CAT que necessitava do documento para
subsidiar um processo operacional e a única a dispor, na época de sua implantação,
de uma rede de atendimento centralizada, a Previdência Social acabou por se
constituir na única instituição que possui, de forma sistematizada, os dados básicos
sobre acidentes de trabalho. Ao longo dos tempos e de forma mais acentuada nos
últimos 15 anos, tem também realizado um esforço no sentido de melhorar a
cobertura, a qualidade e a disponibilidade desses dados e também das estatísticas
deles derivadas1 – esforço este que pode ser avaliado pela publicação, desde o ano
2002, do Anuário Estatístico de Acidentes de Trabalho (AEAT), que consolida
um conjunto de estatísticas e indicadores relacionados aos acidentes de trabalho.

1. Cabe observar que, desde 1999, a CAT é preenchida em seis vias; ficam com cópias o segurado, a Previdência Social, o
empregador, o sindicato da categoria do trabalhador, o Sistema Único de Saúde (SUS) e as Delegacias Regionais do Trabalho
(DRT). Devido a questões operacionais, apenas a Previdência Social dispõe das CAT em forma magnética e sistematizada.

202
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

Além das informações básicas sobre acidentes de trabalho provenientes da

CAT, a Previdência Social dispõe também de outras fontes de dados e informações
necessárias para a concessão e manutenção dos benefícios acidentários, que
permitem melhor caracterizar a população ocupada coberta contra os riscos de
tais acidentes, bem como analisar algumas das consequências destes. Tais dados
e informações são importantes para a correta análise, diagnóstico, formulação e
implementação de políticas que tenham como objetivo reduzir a incidência de
acidentes de trabalho, os quais são coletados, armazenados e processados em um
grande sistema, o Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS). Também é
importante destacar o papel do documento básico de informações para a Previdência
Social – a Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social
(GFIP) –, na coleta de dados sobre os contribuintes da Previdência Social.
O objetivo deste capítulo é permitir que o leitor tenha maior compreensão dos
dados relativos a acidentes de trabalho disponíveis nas bases de dados da Previdência
Social, apresentar os sistemas de informação que os coletam e armazenam os
principais dados disponíveis, os usos que são dados a eles na análise dos acidentes
de trabalho e as limitações a que estão sujeitos. Ao fim, espera-se que o leitor
tenha um conhecimento mais preciso do conjunto de dados disponível nas bases
de dados da Previdência Social e possa cotejar estas fontes de dados com outras
fontes disponíveis em outros órgãos do governo, que são apresentadas em outros
capítulos deste volume. Para tanto, este capítulo está organizado segundo os sistemas
mencionados; primeiramente será apresentada a Comunicação de Acidentes de
Trabalho (CAT), seguida do Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS)
e da Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social (GFIP).

2 COMUNICAÇÃO DE ACIDENTES DO TRABALHO (CAT)

Como mencionado acima, a obrigatoriedade de informar à Previdência Social a
ocorrência de acidentes de trabalho foi instituída por lei em 1967. Durante muitos
anos, esta obrigação foi cumprida pelo envio, aos postos do então Instituto Nacional
de Previdência Social (INPS), de formulários preenchidos manualmente com um
conjunto de informações básicas necessárias para a identificação do segurado, do
empregador e do acidente. Esses formulários eram processados de forma manual e
armazenados em papel, fazendo com que qualquer informação com algum grau de
agregação sobre os acidentes fosse de difícil obtenção. Segundo Melo (2010), até
1995, a contabilização dos acidentes era feita de forma manual nos postos do INPS,
consolidada no âmbito estadual e posteriormente encaminhada à Direção Geral
do INPS por meio de um documento chamado Boletim Estatístico de Acidentes
de Trabalho (BEAT), para a produção de informações em âmbito nacional.
A partir de 1995, a preocupação em melhorar a qualidade dos dados
coletados e permitir o seu cruzamento, possibilitando análises mais complexas,
203
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

tarefa praticamente impossível por meio da manipulação das milhares de

comunicações recebidas todos os anos, levou a que fosse desenvolvido um sistema
de entrada de dados da CAT no sistema de processamento dos benefícios nos
postos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).2 Com isso foi possível
transferir a informação coletada em meio papel para meio magnético, aumentando
a velocidade de concessão de benefícios acidentários, bem como o começo da
produção de informações agregadas com maior velocidade e detalhamento do
que era possível anteriormente.
Apesar de constituir um avanço, a transferência dos dados da CAT para meio
magnético não alterou o processo de produção e entrega da CAT, significando
apenas a informatização do que existia em meio papel; não houve uma revisão
do formulário para permitir o processamento automatizado dos dados. Com
isso, diversos campos da CAT passaram a ser armazenados em formato de texto,
o que impedia a sua utilização para a produção de estatísticas e dificultava o
tratamento de grandes volumes de informação, tornando-os de pouca utilidade
para a realização de estudos e formulação de políticas relacionadas à área de saúde
e segurança do trabalhador.
Em função desse cenário, o então Ministério da Previdência e Assistência
Social, em parceria com o Instituto Nacional do Seguro Social e o Ministério
do Trabalho e Emprego, iniciaram um projeto de revisão da CAT, de forma
a estruturá-la para que fosse não apenas o documento legal para o registro de
acidentes de trabalho, mas também uma fonte de dados para subsidiar a
produção de estatísticas e estudos sobre a saúde e segurança do trabalhador. Tal
tarefa contou com o apoio de técnicos da Empresa de Tecnologia e Informações
da Previdência Social (DATAPREV), responsável pelo armazenamento e
processamento das informações da CAT.3 Visando reduzir a carga de trabalho dos
postos de atendimento do INSS e permitir a coleta e processamento mais rápido
dos dados, evitando represamentos observados no passado, quando muitas CATs
eram entregues, mas digitadas com muito atraso, foi feita a opção por um sistema
de coleta descentralizado que utilizava uma aplicação com base na internet.
Este sistema foi denominado CAT-Web.4
Na descrição de Melo (2010, p. 37-38),
A aplicação CAT-Web é do tipo desktop, ou seja, o usuário precisa fazer a instalação
em sua máquina, o que permite criar uma base de armazenamento local. Instalado o

2. O INSS, criado em 1990, é resultado da fusão do INPS com o Instituto de Administração Financeira da Previdência e
Assistência Social (Iapas). Com isso, uma única instituição passou a ser responsável pela arrecadação das contribuições
previdenciárias e pela concessão e manutenção dos benefícios previdenciários.
3. Novo formulário aprovado pela Portaria MPAS no 5.817, de 06 de outubro de 1999, publicada no D.O.U. de 6 de
outubro de 1999.
4. Determinação contida na Portaria MPAS no 5.200, de 17 de maio de 1999, publicada no D.O.U. de 19 de maio de 1999.

204
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

aplicativo, o usuário pode fazer o cadastramento mediante processamento eletrônico

sem ter de comparecer a uma unidade de atendimento da Previdência Social. Além do
conforto e da agilização no registro da CAT que foi propiciado ao usuário, a utilização
do aplicativo que contém tabelas para codificação dos campos permitiu a geração de
um banco de dados eletrônico com a totalidade dos dados provenientes da CAT.
O aplicativo CAT-Web pode ser encontrado na página do MPS na internet,
juntamente com o modelo do formulário em papel e com os manuais de orientação
ao preenchimento. Na atual sistemática de preenchimento da CAT, o usuário
instala o aplicativo CAT-Web em seu computador e preenche o formulário, fazendo
a transmissão do mesmo via internet. Uma vez transferido para a DATAPREV, o
arquivo é armazenado em uma base de dados específica, onde ficam registrados
todos os campos que compõem a CAT.
Cabe aqui uma observação sobre a cobertura da CAT e, consequentemente,
da significância dos dados coletados por seu intermédio para a interpretação da
incidência de acidentes de trabalho no Brasil. A CAT somente é entregue quando
há uma situação formal de emprego. Ela não provê nenhuma informação sobre
os acidentes de trabalho que ocorrem em situações de emprego informal. Desta
forma, toda a análise derivada de dados da CAT somente tem validade no que se
refere ao mercado formal.
Deve ser considerado ainda que não são preenchidas CATs para os trabalha-
dores que não estão vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS),
militares e servidores públicos de entes federados que possuem Regimes Pró-
prios de Previdência Social, assim como para os contribuintes que, vinculados ao
RGPS, não possuem cobertura de risco de acidentes de trabalho, notadamente os
chamados Outros Contribuintes, categoria que compreende os trabalhadores por
conta própria, empresários, contribuintes facultativos e empregados domésticos.5

2.1 Produção de estatísticas com base na CAT

A maior automatização na entrega e no processamento da CAT abriu espaço
para a produção sistematizada de informações sobre acidentes de trabalho no
Brasil. Antes de 1997, as informações disponíveis sobre acidentes de trabalho
eram obtidas a partir de um trabalho manual de compilação de dados, sem uma
definição clara de conceitos, de forma muito agregada e sem detalhamentos.
Havia ainda os dados relativos aos benefícios de natureza acidentária concedidos e
mantidos pelo Instituto Nacional do Seguro Social. A partir desse ano, o Anuário

5. Esses contribuintes têm direito a benefícios como aposentadoria por invalidez e auxílio-doença, mas do tipo
previdenciário e não acidentário. Isso porque a concessão de benefício do tipo acidentário gera efeitos legais que não
são válidos para esses contribuintes, tais como estabilidade no emprego e a obrigação do empregador em continuar
a pagar o FGTS durante o afastamento.

205
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Estatístico de Previdência Social (AEPS)6 passou a incorporar um capítulo com

informações sobre acidentes de trabalho, inicialmente, contemplando apenas
a quantidade de acidentes registrados – isto é, com CAT entregue –, segundo
as seguintes aberturas: por motivo, mês de ocorrência, Unidade da Federação e
Região; por idade do trabalhador; pelos 30 códigos da Classificação Internacional
de Doenças (CID) mais incidentes; por Código Nacional de Atividade Econômica
(CNAE); e por consequência do acidente.7
É importante destacar que, nesse período, foram criados os conceitos de
acidentes registrados e acidentes liquidados. Acidentes registrados correspondem
ao total de CATs entregues ao INSS em um determinado período. Por sua vez,
os acidentes de trabalho liquidados correspondem aos acidentes cujos processos
foram encerrados administrativamente pelo INSS, em determinado período,
depois de completado o tratamento e indenizadas as sequelas. Pelo conceito de
acidente registrado têm-se a visão da ocorrência dos acidentes, enquanto pela visão
dos acidentes liquidados têm-se a visão dos acidentes pelas suas consequências.
A introdução da CAT-Web permitiu um avanço ainda maior na produção
das estatísticas de acidentes de trabalho. Pela nova base de dados foi possível
iniciar, a partir de 2002, a publicação do Anuário Estatístico de Acidentes de
Trabalho, que avançou em relação ao AEPS ao detalhar os dados de acidentes
segundo a Unidade da Federação. Entre os níveis de detalhamento disponíveis
estão aberturas por Unidades da Federação e Região, por Código Nacional de
Atividade Econômica (CNAE), por grupos de idade e sexo, por motivo do aci-
dente, pelos 200 códigos da Classificação Internacional de Doenças (CID) mais
incidentes. Posteriormente foi acrescentado ao AEAT um pequeno conjunto de
dados sobre acidentes de trabalho para cada município do país, possibilitando
alguma informação no nível espacial mais desagregado.
As tabelas 1 e 2 mostram algumas informações básicas sobre os acidentes de
trabalho no Brasil produzidas entre 1997 e 1999, com base no registro automati-
zado das CATs nas agências do INSS, e a partir de 2000, com base no CAT-Web,
utilizando os conceitos de acidente de trabalho registrado e liquidado.8

6. O AEPS e o AEAT podem ser acessados no endereço: <http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=423> .

7. Evidentemente, nem todas as aberturas estão disponíveis simultaneamente.
8. Os dados anuais não coincidem, uma vez que nem todo acidente registrado em um ano é liquidado no mesmo ano,
pois o processo de tratamento e indenização das sequelas pode levar mais tempo do que isso.

206
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

TABELA 1
Acidentes de trabalho registrados por tipo e situação de registro (1997-2008)
Típico - Trajeto - Doença do trabalho -
Ano Sem CAT Total
com CAT com CAT com CAT
1997 347.482 37.213 36.648 0 421.343
1998 347.738 36.114 30.489 0 414.341
1999 326.404 37.513 23.903 0 387.820
2000 304.963 39.300 19.605 0 363.868
2001 282.965 38.799 18.487 0 340.251
2002 323.879 46.881 22.311 0 393.071
2003 325.577 49.642 23.858 0 399.077
2004 375.171 60.335 30.194 0 465.700
2005 398.613 67.971 33.096 0 499.680
2006 407.426 74.636 30.170 0 512.232
2007 417.036 79.005 22.374 141.108 659.523
2008 438.536 88.156 18.576 202.395 747.663

Fonte: AEPS.

TABELA 2
Acidentes de trabalho liquidados por consequência do acidente (1997-2008)
Incapacidade Incapacidade
Assistência Incapacidade
Ano temporária menos temporária mais Óbito Total
médica permanente
15 dias 15 dias
1997 56.431 206.608 156.104 17.669 3.469 440.281
1998 55.686 188.221 145.013 15.923 3.793 408.636
1999 54.905 204.832 140.202 16.757 3.896 420.592
2000 51.474 172.077 146.621 15.317 3.094 388.583
2001 51.686 151.048 143.943 12.038 2.753 361.468
2002 62.153 179.212 162.008 15.259 2.968 421.600
2003 61.351 194.415 155.888 13.416 2.674 427.744
2004 70.412 248.848 168.908 12.913 2.839 503.920
2005 83.157 282.357 163.052 14.371 2.766 545.703
2006 87.483 309.681 149.944 9.203 2.798 559.109
2007 97.301 302.685 269.752 9.389 2.845 681.972
2008 104.070 313.310 332.725 12.071 2.757 764.933

Fonte: AEPS.

Esses são dois exemplos dos efeitos positivos da mudança na sistemática de preen-
chimento e entrega da CAT na produção de estatísticas sobre os acidentes de trabalho.
Tais dados, bem como o detalhamento dos acidentes por sexo, grupo de idade e CNAE
permitiram, pela primeira vez, uma visão segmentada dos acidentes e a expansão do
conhecimento sobre o tema dos acidentes de trabalho.
A partir dos registros eletrônicos da CAT também foi possível desenvolver
alguns indicadores para mensurar os acidentes de trabalho segundo algumas
de suas características, assim como estabelecer alguma comparabilidade dos

207
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

acidentes segundo as diversas atividades econômicas, na medida em que todos

os indicadores são calculados para cada classe da CNAE.9 São sete os indicadores
publicados no AEAT desde 2002:
1. Incidência de acidentes de trabalho – número de novos casos de aci-
dentes de trabalho dividido pelo número médio anual de vínculos com
proteção contra riscos ambientais do trabalho, vezes 1.000.
2. Incidência específica por doenças relacionadas ao trabalho – número de
novos casos de doenças relacionadas ao trabalho dividido pelo número
médio anual de vínculos com proteção contra riscos ambientais do tra-
balho, vezes 1.000.
3. Incidência específica para acidentes de trabalho típicos – número de no-
vos casos de acidentes de trabalho típicos dividido pelo número médio
anual de vínculos com proteção contra riscos ambientais do trabalho,
vezes 1.000.
4. Incidência específica para incapacidade temporária – número de aci-
dentes de trabalho que resultaram em incapacidade temporária dividido
pelo número médio anual de vínculos com proteção contra riscos am-
bientais do trabalho, vezes 1.000.
5. Taxa de mortalidade – número de óbitos decorrentes de acidentes de
trabalho dividido pelo número médio anual de vínculos com proteção
contra riscos ambientais do trabalho, vezes 100.000.
6. Taxa de letalidade – número de óbitos decorrentes de acidentes de
trabalho dividido pelo número de acidentes de trabalho registrados,
vezes 1.000.
7. Taxa de acidentalidade proporcional específica para a faixa etária de 16
a 34 anos – número de acidentes de trabalho registrados na faixa etária
de 16 a 34 anos dividida pelo número total de acidentes de trabalho
registrados, vezes 100.
A partir desses dados também foram desenvolvidos alguns indicadores para
compor a base de dados da Rede Interagencial de Informações para a Saúde
(Ripsa). A tabela 3 apresenta os dados relativos a estes indicadores, conforme
publicado pelo MPS no AEAT.

9. Para a construção dos indicadores, foi essencial também a existência de uma base de informações sobre os
trabalhadores segurados, o que foi possível com a implantação da Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à
Previdência Social (GFIP), em 1999.

208
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

TABELA 3
Indicadores de acidentes do trabalho – Brasil (2002 a 2008)
Incidência de Incidência de Letalidade
Incidência de
Ano Incidência doenças do incapacidade Mortalidade Letalidade faixa etária de
acidentes típicos
trabalho temporária 16-34 anos
2002 17,3 1,0 14,2 15,0 13,0 7,6 56,9
2003 17,2 1,0 14,0 15,1 11,5 6,7 56,9
2004 18,8 1,2 15,1 16,8 11,5 6,1 57,7
2005 18,9 1,3 15,1 16,9 10,5 5,5 57,8
2006 18,6 1,0 14,9 16,2 10,0 5,4 58,4
2007 22,0 0,7 13,9 19,1 9,5 4,3 54,8
2008 22,9 0,6 13,5 19,8 8,5 3,7 54,4

Fonte: AEPS.

Simultaneamente, no AEPS foram sendo incorporadas novas estatísticas,

em um grau de abertura geográfica menor do que no AEAT, mas importantes,
tais como acidentes por trabalho segundo a Classificação Brasileira de Ocupações
(CBO) do trabalhador e por setor de atividade econômica.
A existência de uma base de dados para a CAT também permitiu que
diversos trabalhos com propósitos mais específicos fossem realizados, nestes casos,
por meio de tabulações especiais encomendadas pelo Ministério da Previdência
Social à DATAPREV. Muitos destes trabalhos exigiram recortes específicos de
CNAE ou municípios, ou o levantamento de campos que normalmente não são
utilizados para a produção de estatísticas, mas que, por estarem na CAT, fazem
parte da base de dados.
A principal alteração na produção de estatísticas de acidentes de trabalho
ocorrida nesse período deu-se em 2007, a partir da alteração da forma de
classificação de um benefício como de natureza acidentária ou previdenciária.
Até março de 2007, a base de dados da CAT era vinculada ao Sistema Único de
Benefícios (SUB). Com isso, toda vez que havia a solicitação de um benefício
acidentário, o SUB buscava na base da CAT o registro de uma CAT para o evento
que poderia ter gerado a situação em análise pelo INSS. Encontrada esta CAT,
prosseguia o processo de concessão do benefício de natureza acidentária. Caso
contrário, o processo de concessão do benefício continuava sendo classificado
como de natureza previdenciária. Havia, portanto, uma relação entre o número
de benefícios acidentários e o número de CATs10, e para cada benefício concedido
era possível buscar informações sobre o evento que o originou.

10. Cabe observar que, embora a CAT seja obrigatória para todos os acidentes de trabalho independentemente da
gravidade, os benefícios acidentários somente são devidos nos casos de afastamentos por mais de 15 dias, invalidez
permanente ou morte.

209
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Em abril de 2007, com a introdução da nova sistemática de classificação

de benefícios por incapacidade concedidos pelo INSS, a existência de uma CAT
registrada deixou de ser condição para a classificação de um benefício como
acidentário. Com isso foi rompida a vinculação entre a base da CAT e o SUB.
Isso gerou, no momento da produção das estatísticas de acidentes de trabalho do
ano de 2007, a dúvida sobre como produzir as estatísticas, uma vez que não havia
mais o vínculo entre benefício acidentário-evento causador.
A solução encontrada foi utilizar a mesma rotina de vinculação entre
benefícios e CATs, que antes existia de forma automática entre o SUB e a base
da CAT, só que fora do processo de concessão dos benefícios – uma rotina que
possibilita identificar, para todos os benefícios acidentários concedidos, aqueles
que possuem ou não CATs. Com isso é possível classificar os acidentes de trabalho
em dois grupos. O primeiro é o dos acidentes que tiveram registro, isto é, para
os quais foram entregues CATs. Este grupo corresponde aos acidentes segundo a
metodologia tradicionalmente utilizada, na qual o acidente é reconhecido quando
alguém, empresa, empregado, sindicato, vem ao INSS e declara, por meio da
CAT, que houve um acidente. O segundo grupo é o dos acidentes sem registro,
que têm outra característica: são acidentes reconhecidos pelas suas consequências,
ou seja, dadas as consequências, o INSS reconhece que estas foram causadas
por um acidente de trabalho. No entanto, como não houve registro de CAT,
não há informações sobre as características do evento que deu origem a estas
consequências. Com isso, a única fonte de dados que pode ser associada a tais
acidentes é o SUB, que armazena os dados dos benefícios concedidos.
Para o primeiro grupo de acidentes, a Previdência Social tem todas as
informações que constam do formulário da CAT, e para o segundo grupo, apenas
as que compõem o registro do benefício concedido. No AEAT esta diferença se
traduz na existência de acidentes com e sem registro. Em seguida apresentaremos
as principais variáveis que são coletadas pela CAT e as que estão disponíveis no
SUB, visando dar uma visão geral sobre o conjunto de dados disponíveis sobre
acidentes de trabalho no âmbito da Previdência Social.
A CAT contém 67 campos, que podem, para fins analíticos, ser divididos
em sete grupos de dados. Estes grupos e as variáveis mais importantes em cada um
deles são apresentados no quadro 1. Deve ser considerado que algumas variáveis
se desdobram em mais de um campo – como, por exemplo, o endereço, que
possui campos para CEP, complemento, UF e município.

210
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

QUADRO 1
Grupos de dados da CAT e suas principais variáveis
Grupos de dados
Dados de identificação do trabalhador
Dados de identificação do empregador Razão social/nome, tipo e número (CNPJ, CEI, CPF, NIT), CNAE, endereço completo
Dados do vínculo trabalhista
Dados do acidente ou doença
Dados de testemunhas
Dados do atestado médico
Dados do INSS
Fonte: SPS/MPS.
Principais variáveis
Nome, nome da mãe, data de nascimento, sexo, no CTPS, no NIT, documento de
identidade, endereço completo
Nome da ocupação, CBO, remuneração mensal, filiação à Previdência Social,
aposentado
Data do acidente, hora do acidente, tipo do acidente. Acidente pós quantas
horas de trabalho? Houve afastamento? Data do último dia trabalhado, local do
acidente, especificação do local do acidente, UF e município do acidente, parte do
corpo atingida, agente causador. Houve registro policial? Houve morte? Descrição
da situação geradora do acidente ou doença
Nome, endereço completo
Unidade de atendimento médico, data, hora. Houve internação? Duração provável
do tratamento. Deverá haver afastamento do trabalho durante o tratamento?
Descrição e natureza da lesão, diagnóstico provável, CID-10
Data de recebimento, número da CAT

No conjunto de variáveis da CAT, cabe observar que muitas são de

difícil codificação, sendo tratadas no documento como campos livres, no qual
o declarante tem a liberdade de descrever a variável da forma que melhor lhe
aprouver. Campos importantes como descrição da situação geradora do acidente
ou doença, especificação do local do acidente, agente causador, diagnóstico
provável e descrição e natureza da lesão são definidos como livres, o que torna
difícil o processamento automatizado destes dados. Com isso, a obtenção de
informações agregadas com base em tais variáveis torna-se impossível. Outros
campos são importantes em termos legais e/ou operacionais, mas de escassa
utilidade em termos de informações, tais como as dos grupos de dados de
testemunhas ou de dados do INSS.
Outra limitação da CAT reside no ainda persistente problema da subnotificação
dos acidentes de trabalho. Aqui cabe observar que existe subnotificação de acidentes
em duas situações: dos acidentes ocorridos com trabalhadores no setor informal que
não são reportados, e dos acidentes com trabalhadores do setor formal que também
não são informados por meio da CAT. Tratamos aqui da segunda situação, uma
vez que esta ocorre no universo dos trabalhadores que têm direito aos benefícios
previdenciários. Em vista das consequências financeiras, legais e sociais da entrega da
CAT,11 sempre houve um entendimento generalizado de que existia subnotificação

11. A entrega da CAT leva à concessão de benefício de natureza acidentária, que garante estabilidade de um ano
no emprego após o retorno do afastamento e a obrigação do empregador de continuar a depositar o Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) durante o período do afastamento. Nos benefícios de natureza previdenciária
tais obrigações não existem.

211
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

dos acidentes de trabalho no Brasil. Havia a hipótese de que muitos trabalhadores

vítimas de acidentes de trabalho procuravam o INSS e, como não havia nenhuma
CAT registrada, recebiam benefícios de natureza previdenciária e não acidentária.
Este foi um dos principais elementos a estimular a busca de uma forma alternativa de
classificação de benefícios por incapacidade como previdenciários ou acidentários,
fazendo com que os trabalhadores tivessem reconhecido o seu direito ao benefício
acidentário mesmo sem a entrega da CAT.12
As primeiras estatísticas após a introdução da nova sistemática de classificação
dos benefícios por incapacidade, em abril de 2007, comprovaram que a
subnotificação ocorria e que a hipótese mencionada era verdadeira, havendo uma
redução na quantidade de benefícios previdenciários e um aumento na quantidade
de benefícios acidentários concedidos. A conclusão que se chega é que, com a
introdução do NTEP, não é possível mais falar em subnotificação de acidentes
de trabalho no setor formal nos casos em que estes acidentes geram afastamentos
do trabalho por períodos superiores a 15 dias, uma vez que é o INSS que assume
a responsabilidade de classificar o benefício concedido como acidentário ou
previdenciário, utilizando os instrumentos à sua disposição, independentemente
da entrega ou não da CAT. No entanto, a subnotificação continua existindo em
relação aos acidentes de trabalho que têm como consequência a assistência médica
e os afastamentos do trabalho por menos de 15 dias. Tais acidentes, por não
gerarem benefícios no âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS),
somente são conhecidos quando uma CAT é entregue.
Um ponto importante a ser considerado é que a alteração na sistemática de
concessão de benefícios acidentários implementada em abril de 2007 alterou a
natureza da CAT. De um documento essencial para a concessão de tais benefícios,
que geram reflexos financeiros e legais para os trabalhadores e as empresas, a CAT
passou a ser um documento utilizado apenas para o registro de acidentes e para
a produção de estatísticas.13 Havia inicialmente o receio de que isso gerasse um
desestímulo ao preenchimento da CAT por parte das empresas, uma vez que sua
entrega seria apenas mais uma obrigação assessória que o Estado impõe às empresas,
sem maiores efeitos para a empresa ou para os empregados.14 Por outro lado, ao
retirar do documento a responsabilidade pela concessão ou não de um benefício
acidentário, seria possível também que as empresas se sentissem menos receosas
de preencher a CAT. O que se observou nos anos de 2007 e 2008 foi que não

12. Esta forma alternativa foi denominada Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário – NTEP, e consiste na identi-
ficação de uma relação entre o agravo produzido e a atividade econômica desenvolvida pelo empregador. O NTEP é
mais bem detalhado no capítulo 2.
13. Deve ser observado que continuam vigorando a obrigatoriedade legal da entrega da CAT e as penalidades pelo
não cumprimento desta obrigação.
14. A lógica por trás deste raciocínio é de que se nem a empresa, nem o empregado são afetados pela entrega da CAT,
haveria pouco estímulo para a sua entrega e pouco interesse na fiscalização desta obrigação acessória.

212
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

houve redução no registro de CATs, mas um crescimento na quantidade de CATs

entregues da ordem de 1,2% entre 2007 e 2006 e de 5,2% entre 2008 e 2007.
A alteração da natureza da CAT abre também a possibilidade de modificá-la e
atualizá-la. Entre as modificações que podem ser sugeridas encontram-se a retirada
de campos de natureza mais legal, tais como os do grupo de dados de testemunhas,
abrindo espaço para outras variáveis de natureza mais técnica que possam ser
codificadas, processadas e transformadas em informação. Evidentemente, tais
mudanças devem ser discutidas com os órgãos públicos envolvidos com o tema
da segurança e saúde no ambiente de trabalho, especialmente o Ministério do
Trabalho e Emprego.

3 CADASTRO NACIONAL DE INFORMAÇÕES SOCIAIS (CNIS)

Em 10 de julho de 1989, o governo editou o Decreto no 97.936, que criou o
Cadastro Nacional do Trabalhador (CNT). O objetivo do CNT era “registrar
informações de interesse do trabalhador, do Ministério do Trabalho, do Ministério
da Previdência e Assistência Social e da Caixa Econômica Federal”.15 Por trás
deste objetivo genérico encontrava-se a tentativa de construir uma base de dados
que possibilitasse consolidar diversas fontes de informação sobre os trabalhadores
e empresas que estavam dispersas em diversos órgãos da administração federal
direta e indireta. A intenção era agregar os dados de diversos cadastros, permitindo
um maior conhecimento sobre o trabalhador, o empregador e as relações entre
eles, visando melhorar o gerenciamento de diversos programas federais, tais como
o Seguro-Desemprego, a Previdência Social, o Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço (FGTS), entre outros; gerar conhecimento sobre o mercado de trabalho,
coordenar a gestão desses cadastros e reduzir custos para o governo e para as
empresas, aumentando assim sua eficiência, e também possibilitar melhoria no
serviço prestado pelo governo aos trabalhadores.
Para isso, o CNT foi concebido para agregar oito fontes de dados, que
estão relacionadas no quadro 2, onde é apresentada também a entidade gestora
responsável pela fonte de dados.

15. Artigo 1o do Decreto no 97.936/1989.

213
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

QUADRO 2
Fontes de dados do CNIS e suas entidades gestoras
Fonte de dados Entidade gestora

Cadastro do Programa de Integração Social – PIS Caixa Econômica Federal – CEF

Cadastro do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor
Público – PASEP
Cadastro de Contribuintes Individuais – CI
Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas – CNPJ
Cadastro Específico do INSS – CEI
Relação Anual de Informações Sociais – Rais
Cadastro Geral de Empregados e Desempregados – CAGED
Base de Recolhimentos de Contribuintes Individuais
Banco do Brasil – BB
Instituto Nacional do Seguro Social – INSS
Secretaria da Receita Federal – SRF/MF
Instituto Nacional do Seguro Social – INSS
Ministério do Trabalho e Emprego – MTE
Ministério do Trabalho e Emprego – MTE
Instituto Nacional do Seguro Social – INSS

Elaboração do autor.

Estas fontes de dados foram organizadas em quatro grandes grupos de dados

no CNT. Uma base de dados de pessoas físicas, que agregava dados do PIS, PASEP
e CI. Nela estavam os dados cadastrais de trabalhadores que alguma vez foram ins-
critos no PIS, PASEP ou no INSS como contribuintes individuais. Uma base de
dados de empregadores, com dados do CNPJ e do CEI.16 Nela estavam os dados
cadastrais de todos os empregadores com registro nestas duas bases de dados. Foi
criada ainda uma base para registrar os recolhimentos feitos pelos contribuintes in-
dividuais ao INSS, que são pagamentos efetuados por pessoas físicas à Previdência
Social. Por fim foi criada uma base de vínculos e remunerações, que agregava dados
do CAGED e da Rais, identificando os vínculos entre trabalhadores e empregado-
res e suas respectivas remunerações.
Ficava evidente que tal estrutura permitia conhecer o histórico laboral
do trabalhador e continha um conjunto de dados muito amplo, capaz de
subsidiar diversas políticas na área social. Por outro lado ficava também evidente
a dificuldade de agregar oito fontes de dados de origem diversa, criadas com
objetivos distintos e operadas por diversos órgãos. Dificuldades que eram tanto
tecnológicas quanto institucionais e legais, uma vez que estas bases foram criadas
para atender programas distintos, todos criados por lei.
Após um grande esforço de coordenação dos diversos órgãos destacados no
quadro 2, o CNT – rebatizado de Cadastro Nacional de Informações Sociais
(CNIS) pela Lei no 8.490, de 19 de novembro de 1992 – foi implementado de forma
experimental entre 1994 e 1995. No seu desenho, ele foi fisicamente instalado na
Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (DATAPREV), no

16. O CEI registra dados de empregadores pessoa física, que não têm registro no CNPJ, mas que, pela legislação
previdenciária, são equiparados a pessoas jurídicas – tais como profissionais liberais que contratam trabalhadores.

214
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

Rio de Janeiro, e financiado com recursos do orçamento da Previdência Social.

Na segunda metade da década de 90, o CNIS foi sendo gradativamente mais
utilizado pelo INSS e Ministério do Trabalho e Emprego para subsidiar suas
atividades. Simultaneamente foi desenvolvido pelo Ministério da Previdência
Social, Ministério do Trabalho e Emprego e Caixa Econômica Federal um grande
projeto visando dotar o CNIS de um documento de informações que atendesse
às necessidades de informações destes três órgãos. Tal documento, posteriormente
denominado Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social
(GFIP), consistiu na adaptação do documento de recolhimento do FGTS visando
incorporar informações necessárias ao funcionamento da Previdência Social.
Ao aproveitar a estrutura existente de coleta e processamento de informações,
tinha-se como objetivo reduzir custos para o governo e para as empresas. Outros
objetivos eram dotar o INSS de uma base de dados com validade legal que
permitisse o registro eletrônico do histórico laboral do trabalhador, eliminando
a necessidade de análise documental no processo de concessão de benefícios,
retirando do trabalhador o ônus de comprovar suas contribuições perante o
INSS, reduzindo injustiças, facilitando o atendimento e criando condições para
um avanço estrutural no gerenciamento da Previdência Social.17 A GFIP tornou-
se de entrega obrigatória em janeiro de 1999, tornando-se uma das fontes de
dados do CNIS, no grupo de vínculos e remunerações.18
Ao agregar dados desses diversos cadastros, o CNIS passou a armazenar
informações que remontam a décadas. Com relação aos vínculos e remunerações,
o CNIS possui informações da Rais desde 1976, do CAGED desde 1986 e
do FGTS desde 1996. Nas bases de pessoa física e de empregadores, que têm
natureza de cadastro, ou seja, uma vez inscrita uma pessoa física ou jurídica, o
dado permanece na base independentemente de sua data de inscrição, os registros
remontam à década de 1970. Por sua vez, o PIS, o PASEP e o CI remontam
à década de 1960, caso do Cadastro Geral de Contribuintes (CGC), que foi
posteriormente substituído pelo Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ).
A variedade de fontes de dados leva, necessariamente, a que se tenha
um grande volume de variáveis nos quatro grupos de dados que compõem o
CNIS. Especificar tal conjunto de variáveis é tarefa impossível de ser feita neste

17. Esses objetivos foram atingidos com a Lei no 10.403, de 08 de janeiro de 2002, que autorizou o uso do CNIS para
o cálculo do valor dos benefícios previdenciários, e a Lei Complementar no 128, de 19 de dezembro de 2008, que
autorizou o uso dos dados do CNIS para a comprovação do tempo de contribuição à Previdência Social no período
anterior a julho de 1994.
18. Na realidade, a GFIP tornou-se a principal fonte de dados do grupo de vínculos e remunerações por algumas de
suas características. Por ser desenhada para atender à Previdência Social e ao FGTS, foi concebida, desde o início, como
fonte de dados do CNIS, não sendo um aproveitamento de uma base anteriormente existente. Ao ter validade legal
para efeitos previdenciários, tornou-se referência para todos os usos previdenciários do CNIS. Por ser mensal, apresenta
uma velocidade de atualização que a Rais não possui. Um ponto negativo da GFIP é que ela não cobre os servidores
públicos que participam de Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS).

215
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

texto, e este não é o seu objetivo. No entanto, é possível destacar as variáveis

mais importantes que compõem cada grupo de dados, que estão relacionadas às
características da informação registrada em cada um destes grupos.
No conjunto de variáveis apresentadas, cabem algumas considerações.
O primeiro aspecto diz respeito à atualização das variáveis. No caso das bases
de Pessoa Física e Pessoa Jurídica, os dados disponíveis são os coletados na data
do cadastramento ou em eventual atualização realizada posteriormente. Na base
de Pessoa Física, esta atualização não é muito frequente, de forma que algumas
variáveis que são voláteis, tais como grau de instrução, tendem a ficar defasadas
ao longo do tempo. Na base de Pessoa Jurídica, a atualização é mais frequente, na
medida em que os cadastros fontes são utilizados por outros órgãos do governo em
atividades fiscais. Ainda assim, algumas variáveis podem ficar desatualizadas, caso
a empresa ou equiparado não procure o gestor do cadastro fonte para atualizar
dados como, por exemplo, a atividade econômica. Nas bases de Recolhimento
de Contribuintes Individuais e de Vínculos e Remunerações, tal problema não
é tão relevante, uma vez que estas bases registram dados informados mês a mês,
fazendo com que haja uma atualização frequente das variáveis. Isso, no entanto,
pode gerar outro problema, que é a variabilidade do dado, ou seja, é possível
que a mesma variável – por exemplo, a atividade econômica – seja informada
com diversos valores ao longo do ano quando estes deveriam ser constantes ou
relativamente estáveis.
Outra observação importante é que nem todas as variáveis estão preenchidas
para todos os registros. No caso dos documentos de identificação da pessoa são
solicitados, pelos cadastros fontes: no mínimo um em cinco documentos, número
do documento de identidade, número do CPF, número da CTPS, número do
título de eleitor ou número da certidão de nascimento. Raros são os casos em que
um registro possui todas estas variáveis preenchidas.
Na base de Empregadores, deve ser considerado que o empregador pode
ser identificado pelo CNPJ ou pela matricula CEI. Não são mantidos históricos
da evolução das variáveis, os valores disponíveis são os mais recentes informados
pelos cadastros fontes. Por isso não é possível o levantamento de informações
históricas nestas variáveis, o que seria importante quando se consideram variáveis
como atividade econômica ou natureza jurídica do empregador.
A base de Recolhimentos de Contribuintes Individuais é comparativamente
uma base mais simples, na qual são registradas todas as Guias de Recolhimento
da Previdência Social (GPS) pagas por contribuintes individuais. As variáveis
contidas nesta base estão basicamente relacionadas ao registro financeiro de tal
recolhimento, possibilitando ao INSS identificar as contribuições feitas pelos seus
segurados quando do pedido de um benefício.

216
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

A base de Vínculos e Remunerações pode ser considerada a principal base

do CNIS. Nela estão registradas as relações entre trabalhadores e empregadores,
os vínculos trabalhistas e as variáveis que dizem respeito a estas relações, tais como
remunerações, datas de admissão e demissão, eventuais afastamentos, exposição a
agentes nocivos, código da ocupação, existência de múltipla atividade,19 entre outros.

QUADRO 3
Principal variáveis do CNIS, segundo suas bases de dados
Base de dados de pessoa física
Número de Identificação do Trabalhador Sexo Número da CTPS
Nome do trabalhador Número do CPF Certidão de nascimento
Nome da mãe Número de identidade Endereço
Data de nascimento Número do Título de Eleitor Data de cadastramento
Nacionalidade Grau de instrução Data de óbito
Tipo de contribuinte – Somente para
Data de chegada ao Brasil
contribuintes individuais
Base de dados de empregadores
Número de identificação do empregador Razão social Nome fantasia
Código de Atividade Econômica – CNAE Endereço Natureza jurídica
Data de início de atividade Situação da empresa Data de opção pelo Simples
Base de dados de recolhimento de contribuintes individuais
Número de Identificação do Trabalhador Data do recolhimento Valor recolhido
Competência de recolhimento Agência bancária UF de recolhimento
Base de dados de recolhimento de vínculos e remunerações
Número de Identificação do Empregador Data de admissão Categoria do vínculo – GFIP
Número de Identificação do Trabalhador Fonte de cadastramento Valor da remuneração
13o salário Tipo de admissão Data e motivo de rescisão
Classificação Brasileira de Ocupações Classe de exposição a agentes
Tipo de vínculo
(CBO) nocivos
Existência de múltipla atividade Afastamentos temporários Histórico de vínculos

Elaboração do autor.

A riqueza do CNIS, derivada da agregação destas oito bases de dados, é, no

entanto, difícil de explorar para obter informações agregadas. Um dos problemas
decorre de que, ao se agregarem as bases de dados, agregam-se também os erros
que cada uma delas contém. Tais erros têm diversas origens. Decorrem de decisões
administrativas historicamente determinadas, de limitações tecnológicas existentes
quando tais bases de dados foram criadas, de falhas na administração das bases
de dados, entre outras razões. Além dos erros existem também incongruências
entre variáveis, que têm origem no fato de que cada fonte de dados foi criada para

19. Múltipla atividade indica se o trabalhador possui mais de um vínculo trabalhista com vinculação obrigatória ao
RGPS na mesma empresa ou em empresa diferente.

217
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

atender um programa ou atividade específica, não foram concebidas para serem

compartilhadas e utilizadas com outra finalidade. Estas características tornam
complexa a produção de estatísticas com base no CNIS e exigem um grande
conhecimento das características de cada uma das bases que o compõem, para
se poder fazer uma adequada interpretação dos dados dele extraídos. E isso é
mais importante quanto mais antigos são os dados, pois lentamente, ao longo
dos anos, principalmente após a implantação do CNIS e a introdução da GFIP,
a necessidade de uma visão um pouco mais compartilhada dos dados parece
estar sendo incorporada pelos órgãos gestores dos cadastros fontes.20 Colabora
também para a melhoria da qualidade dos dados, mais recentemente, a evolução
tecnológica, que acelera a velocidade dos processos e permite maior controle
sobre as bases de dados.
Outra limitação importante à capacidade de geração de estatísticas com base
no CNIS é comum às demais bases de registros administrativos e deriva do fato
de que o CNIS foi organizado, construído e é mantido com o objetivo de atender
às necessidades operacionais de programas do governo federal, tais como Seguro-
Desemprego e Previdência Social. A produção de estatísticas é uma atividade
de menor relevância em relação às atividades transacionais, que são prioritárias
em função da necessidade de o CNIS dar suporte aos programas mencionados.
Colabora também para dificultar a produção de estatísticas o tamanho das bases
de dados. Para manter o CNIS atualizado, são recebidos mensalmente mais de 30
milhões de registros de vínculos e remunerações pela GFIP e cerca de 7 milhões
de registros de contribuições individuais. São também recebidas mensalmente
atualizações das bases do PIS, PASEP, CNPJ. Diariamente são atualizadas as bases
de CI, CEI e Recolhimento de CI, de responsabilidade do INSS. Anualmente é
feita a carga dos dados da Rais do ano anterior. Em termos de dimensão de cadastro,
a base de pessoa física possui perto de 200 milhões de registros,21 enquanto a de
empregadores tem perto de 20 milhões de registros.22 Em vista desses volumes
de atualizações e do tamanho das bases, e ainda sendo utilizado para dar suporte às
operações cotidianas da Previdência Social e do Seguro-Desemprego, a produção
de estatísticas a partir do CNIS se torna um processo demorado.
Apesar destas condições, com a introdução da GFIP em 1999, houve interesse
em se explorar esta fonte de dados, bem como algumas bases do CNIS para a

20. Não se deve desconsiderar, no entanto, a possibilidade de retrocessos nesta evolução rumo a uma visão de com-
partilhamento de dados. A tendência das organizações de se isolarem e de procurarem assumir a gestão exclusiva
das bases de dados necessárias à operação de programas sob sua responsabilidade é fenômeno muito conhecido na
administração pública.
21. Em função das regras de cadastramento adotadas, há pessoas com múltiplos registros. Estão na base todos os
trabalhadores que, desde a década de 1970, tiveram alguma inscrição no PIS, no PASEP ou na base de CI.
22. Na base de empregadores estão todos os estabelecimentos com CGC, CNPJ e matrícula CEI registrados, estejam
ativos ou não.

218
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

produção de estatísticas sobre o mercado de trabalho, considerando que a GFIP

tem as características de um censo do universo de empregados do setor privado, que
são vinculados ao RGPS. Desta forma, entre 2000 e 2002 foi feito um esforço
que acabou levando à criação do Boletim Informativo GFIP, do qual houve 11
edições nesse período. Nesse mesmo período foi desenvolvido o projeto de criação de
um Datamart do CNIS, com o objetivo de produzir estatísticas sobre o mercado
de trabalho a partir da GFIP. O Datamart foi implementado em 2002 e encontra-
se atualmente em funcionamento, embora com algumas limitações decorrentes do
pouco investimento em seu aprimoramento. Atualmente, o Datamart do CNIS é
utilizado principalmente para a produção de estatísticas sobre os contribuintes da
Previdência Social, que são publicadas no Anuário Estatístico da Previdência Social
(AEPS), bem como para estudos internos. É utilizado também para subsidiar a
produção de estatísticas divulgadas por meio do AEAT, da Ripsa e também para a
produção de estudos realizados pelo MPS relacionados à formulação de políticas
de Previdência Social.
A tabela 4 apresenta dados que são produzidos a partir da GFIP e que
eram desconhecidos até à implantação deste documento. Trata-se do número
de vínculos trabalhistas nos quais os trabalhadores estão expostos a agentes
nocivos que dão direito à aposentadoria especial pelo INSS. Tal benefício, uma
aposentadoria antecipada com menor tempo de contribuição, depende do grau de
exposição a agentes que trazem dano à saúde do trabalhador, sendo o tempo
de contribuição exigido vinculado ao potencial de dano que o agente nocivo pode
causar ao trabalhador que a ele está exposto.

TABELA 4
Número de vínculos segundo tempo de exposição a agente nocivo necessário para
concessão de aposentadoria especial pelo INSS – Brasil (2000-2008) –
Posição no mês de setembro
Ano Sem exposição 15 anos 20 anos 25 anos Total
2000 20.401.294 23.196 21.378 851.254 21.297.122
2001 21.188.228 21.125 19.861 784.712 22.013.926
2002 22.329.353 19.935 17.626 732.201 23.099.115
2003 23.085.612 15.527 15.593 686.171 23.802.903
2004 24.473.484 15.527 16.853 668.496 25.174.360
2005 25.763.873 13.502 15.384 658.831 26.451.590
2006 27.397.883 12.738 19.108 608.519 28.038.248
2007 29.776.182 12.398 19.668 621.836 30.430.084
2008 32.989.700 14.176 22.617 640.963 33.667.456

Fonte: AEPS.

Existe, no entanto, um grande potencial a ser explorado, notadamente no

que diz respeito às estatísticas sobre o mercado de trabalho formal, uma vez que

219
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

os dados coletados pela GFIP constituem praticamente um censo mensal deste

mercado. O CNIS também poderia ser utilizado para a realização de estudos tipo
“painel”, com a seleção de um grupo de trabalhadores e o acompanhamento de
sua trajetória no mercado de trabalho, visando conhecer esta trajetória. Outro
uso poderia ser para a avaliação de políticas públicas na área educacional ou de
emprego, por meio do acompanhamento do público de determinada política
ou programa para identificar como estes resultaram em maior capacidade de
encontrar emprego e renda dos trabalhadores. No caso específico de temas
relacionados à saúde e segurança do trabalhador, a principal variável disponível
no CNIS é a que indica a exposição a agentes nocivos, conforme especifica a
legislação previdenciária, ou seja, que dá direito à aposentadoria especial. Ainda
assim é possível a produção de estatísticas desta variável por diversos critérios, tais
como por atividade econômica, por Unidade da Federação, por sexo e grupos
de idade, por CBO, entre outros. Para que estudos como estes sejam possíveis,
é necessário, no entanto, investimentos adicionais em recursos humanos e
tecnológicos, bem como uma revisão do processo de coleta e processamento
dos dados e mesmo do ambiente tecnológico do CNIS, visando tornar mais
fácil e rápida a obtenção destas estatísticas. Pode-se afirmar que hoje o CNIS
é subutilizado para a produção de estatísticas, considerando-se o potencial que
uma base com suas características tem, e que sua maior utilização para a produção
de estatísticas depende basicamente de uma melhor compreensão da amplitude
das informações possíveis de serem extraídas desta base e do uso potencial destas
informações – o que seria acompanhado, evidentemente, de investimentos na
produção de tais estatísticas.

4 GUIA DE RECOLHIMENTO DO FGTS E INFORMAÇÕES À

PREVIDÊNCIA SOCIAL (GFIP)
O decreto que criou o Cadastro Nacional do Trabalhador (CNT) em 1989
estipulava que este cadastro seria formado por um sistema de identificação do
trabalhador e um sistema de coleta de informações sociais.23 O objetivo de tais
sistemas era tratar de forma separada o que seriam a informação cadastral – que
registra informações de natureza não volátil e tem o objetivo de identificar o
indivíduo – e a informação volátil, mutável, que registra a trajetória do indivíduo
no mercado de trabalho ao longo de sua vida. O primeiro sistema utilizaria como
fonte de dados um documento denominado Documento de Cadastramento do
Trabalhador (DCT), e o segundo sistema teria como fonte de dados um documento
denominado Documento de Informações Sociais (DIS).
O DCT teria a função de coletar dados para a concessão do Número de
Identificação do Trabalhador (NIT), instituído no Artigo 3o, inciso I, do mencionado

23. Decreto no 97.936/1989, Art. 2o.

220
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

decreto. O NIT seria o número que identificaria o trabalhador junto ao CNT,

composto de dez dígitos mais um dígito verificador, cuja estrutura corresponde à
estrutura dos números PIS, PASEP e CI.24 Após muita negociação entre os órgãos
gestores das bases de dados que registravam informações cadastrais dos trabalhadores,
INSS, Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil, o DCT foi implantado em três
versões, DCT-CI, DCT-PIS e DCT-PASEP. Todas as versões tinham um núcleo
comum de variáveis que possibilitavam a concessão, bem como facilitavam o
intercâmbio de dados entre estas bases.
O Documento de Informações Sociais (DIS) deveria, segundo o Artigo 4o,
§ 2 do Decreto no 97.936/1989, registrar informações referentes
o

a) à nacionalização do trabalho (CLT, art. 360);

b) ao controle dos registros relativos ao Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço – FGTS (Lei no 5.107, de 13 de setembro de 1966);
c) ao salário de contribuição do trabalhador, para concessão e manutenção
de benefícios por parte da Previdência Social;
d) ao pagamento do abono previsto pelo § 3o do Art. 239 da Constituição;
e) ao pagamento e controle do seguro-desemprego (Decreto-Lei no 2.284,
de 10 de março de 1986); e
f ) à admissão e à dispensa de empregados (Lei no 4.923, de 23 de dezem-
bro de 1965).
Como consequência do acima disposto, o DIS teria condições de substituir
diversos documentos exigidos dos empregadores. O Decreto no 97.936/1989
reconhecia isso e estipulava, em seu Artigo 5o:
Art. 5o. O DIS substituirá os seguintes documentos:
I. Relação Anual de Informações Sociais – Rais (Decreto no 76.900, de 23
de dezembro de 1975);
II. Formulário de comunicação de admissão e dispensa (Lei no 4.923, de 1965);
III. Relação de Empregados – RE (Lei no 5.107, de 1966);
IV. Relação de Salários de Contribuições - RSC da Previdência Social;
V. Comunicação de Dispensa – CD (Decreto no 92.608, de 30 de abril de 1986).

24. Numa uma linguagem taxonômica, o NIT seria um gênero, tendo os números PIS, PASEP e CI como suas espécies.

221
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Em razão da amplitude das funções atribuídas ao DIS, da necessidade

de articulação dos diversos órgãos públicos e empresas estatais para o seu
desenvolvimento e implementação, dos altos custos que isso implicaria, bem
como do fato de que sua criação levaria à extinção os cinco documentos acima
mencionados, ele nunca foi implementado.
No entanto, mesmo após a implantação do CNT, agora rebatizado de
Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS), persistia a necessidade
da Previdência Social de dispor de um documento de informações que
permitisse a constituição de uma base de dados com o histórico de vínculos
e remunerações dos seus segurados25 e também a cobrança das contribuições
previdenciárias devidas pelos empregadores. Em função dessa necessidade, foi
proposto pelo Ministério da Previdência Social (MPS), na segunda metade
da década de 1990, o desenvolvimento de um documento de informações
com tais características.
As opções existentes eram criar um documento próprio do MPS ou
adaptar algum documento de informações para atender às necessidades da
Previdência Social. Tendo em vista a busca de eficiência para o governo e para
os empregadores, foi decidido que seria feita a adaptação de um documento já
existente. A questão seguinte era: qual o documento a ser adaptado? As opções
consideradas foram a Rais e a GRE (Guia de Recolhimento do FGTS). Após
intensas negociações e considerando-se a maior facilidade de adaptar a GRE –
que era um documento entregue mensalmente pelas empresas –, optou-se por sua
adaptação para atender às necessidades da Previdência Social. Entre 1997 e 1998
foram feitas as adaptações necessárias neste documento, bem como alterações
legais que visaram criar o arcabouço jurídico, introduzindo-se a obrigatoriedade
da entrega da informação e a possibilidade de utilização desta informação para a
cobrança de valores devidos à Previdência Social. Nesta perspectiva, foi criada
a diferenciação entre o sonegador e o inadimplente em relação às contribuições
previdenciárias com penalização também diferenciada.26
A Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social (GFIP)
passou a ser de entrega obrigatória, a partir de janeiro de 1999, para todos os
empregadores e equiparados que tivessem registrado fato gerador de contribuição

25. O histórico de remunerações permitiria abandonar a regra de cálculo do valor do benefício previdenciário que era
feita com base nos últimos 36 salários de contribuição. Esta regra existia porque não era razoável exigir do trabalhador
que apresentasse ao INSS um longo histórico de remunerações. Com o registro pelo INSS dos salários-de-contribuição
seria possível ampliar o período utilizado para o cálculo do benefício, retirar a responsabilidade do trabalhador, agilizar
o atendimento e automatizar a concessão dos benefícios previdenciários.
26. O sonegador é o contribuinte que não declara os fatos geradores e não paga os valores devidos. O inadimplente
declara os fatos geradores, mas não faz o recolhimento integral das contribuições devidas.

222
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

previdenciária em determinada competência. Inicialmente, a entrega do documento

poderia ser feita em meio papel ou por disquete; posteriormente tornou-se obrigatória
a entrega em meio magnético e pela internet. Ao ser implementada, a GFIP tornou-se
uma espécie de DIS, utilizada para substituir a Relação de Empregados do FGTS
(RE) e a Relação de Salários de Contribuição (RSC).
O processo de entrega da GFIP começa com a geração de um arquivo
pelo responsável pela informação. Este arquivo é produzido por um sistema
desenvolvido e mantido pela Caixa Econômica Federal. O arquivo é enviado
por meio eletrônico para a Caixa, mediante a adoção de regras de segurança
que garantem sua autenticidade e a identificação precisa do responsável pela
informação. A Caixa recebe o arquivo e envia uma cópia para a Empresa de
Tecnologia de Informações da Previdência Social (DATAPREV), que faz a
carga das informações no CNIS e adota os procedimentos necessários para
permitir à Secretaria da Receita Federal a cobrança das contribuições declara-
das e não pagas.27 Em 2009, em média, foram recebidos mensalmente dados
de cerca de 34 milhões de vínculos, o que dá uma dimensão do volume de
dados e do esforço de seu processamento.
O sistema que gera a GFIP para as empresas é denominado Sistema Empresa
de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social (SEFIP) e tem
a função não apenas de gerar o arquivo da GFIP, mas também de calcular o
valor das contribuições previdenciárias e do FGTS devidos pela empresa. Esta
função implica uma complexidade muito grande no programa e também no seu
preenchimento, pois ele deve contemplar as inúmeras situações especiais e exceções
que existem na legislação das contribuições previdenciárias.28 Implica também a
existência de um número muito grande de variáveis a serem preenchidas pelos
empregadores, de forma a possibilitar os cálculos mencionados. Tais variáveis
podem ser esquematizadas em grupos, sendo os principais a identificação do
estabelecimento,29 os parâmetros para o cálculo de contribuições previdenciárias
e as características do vínculo. As principais variáveis de cada um destes grupos
são apresentadas no quadro 4.

27. Esse é o processo operacional atualmente vigente. Em 1999 havia algumas diferenças, notadamente a existência
de uma etapa de processamento dos dados pela Caixa Econômica Federal.
28. Atenua esta característica o fato de que as exceções e situações especiais, pela sua natureza, são aplicadas a um
número reduzido de empregadores.
29. A GFIP é entregue por estabelecimento, e não por empresa.

223
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

QUADRO 4
Principais variáveis da GFIP, segundo grupos de dados
Grupo de identificação do estabelecimento
Número de identificação do empregador Razão Social Endereço
Código de Atividade Econômica – CNAE Código de Atividade
Tomador de Serviço / Obra de construção civil
Preponderante Econômica – CNAE
Grupo de parâmetros de cálculo de contribuições devidas
Alíquota RAT (Riscos Ambientais do
Fator Acidentário de Prevenção – FAP Opção pelo Simples
Trabalho)
Percentual de isenção Valores pagos a cooperativas de
Valor do salário-família
(para entidades filantrópicas) trabalho
Valor da comercialização da produção
Receitas de eventos desportivos/patrocínio Valor do salário-maternidade
rural
Grupo de características do vínculo
Classificação Brasileira de
Número de Identificação do Trabalhador – NIT Número da CTPS
Ocupações – CBO
Nome do trabalhador Data de nascimento Data de admissão
Existência de múltiplos vínculos Remuneração Movimentação
Exposição a agentes nocivos 13 Salário
o
Categoria do trabalhador

Elaboração do autor.

No quadro 4, é possível verificar o conjunto de variáveis que compõem a

GFIP, bem como sua relevância para o cálculo da contribuição previdenciária
devida pelo empregador. Algumas informações importantes sobre estas variáveis:
1. Existência de múltiplos vínculos: indica se o trabalhador possui
outros vínculos trabalhistas com o mesmo empregador ou com
outro empregador. Situação típica em algumas atividades, tais como
professores e profissionais de saúde.
2. Movimentação: traz uma extensa relação de códigos de afastamento
e movimentações do trabalhador – afastamento por mais de 15 dias,
afastamento para serviço militar obrigatório, diversas situações de
rescisão de contrato de trabalho, falecimento, afastamento por licença
maternidade etc.
3. Exposição a agentes nocivos: indica se o trabalhador encontra-se
exposto a agentes nocivos que podem gerar direito a aposentadoria
especial com 15, 20 ou 25 anos de contribuição. É utilizada para o
cálculo da contribuição adicional de 6%, 9% ou 12% incidente sobre a
remuneração do trabalhador exposto a agentes nocivos.
4. Classificação Brasileira de Ocupações: é preenchida na GFIP em nível
de família – apenas os quatro primeiros dígitos da codificação.
5. Classificação Nacional de Atividades Econômicas: é informada no nível
de subclasse – com sete dígitos da codificação.
224
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

6. Classificação Nacional de Atividades Econômicas Preponderante: é

informada no nível de subclasse e é estabelecida com base em Instrução
Normativa que dispõe sobre normas gerais de tributação previdenciária e
de arrecadação das contribuições sociais administradas pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil (RFB). É utilizada para o enquadramento no
Anexo V, do Decreto no 3.048/1999, dando origem à alíquota do RAT.
7. Fator Acidentário de Prevenção: é informado a partir da competência
janeiro de 2010.
8. Categoria do Trabalhador: identifica a relação do trabalhador com a
Previdência Social e com o FGTS, servindo para indicar se ele tem
direito ao FGTS ou não e de que forma deve recolher contribuições
para a Previdência Social.
A GFIP é um documento que permite a reconstituição do histórico do
empregado no mercado de trabalho formal que, analisado em conjunto com
a base de recolhimentos de Contribuintes Individuais, permite reconstituir a
trajetória do trabalhador no mercado de trabalho formal. Evidentemente, o po-
tencial de produção de informações com base neste documento é muito grande,
mas esta é uma atividade que está ainda em seu início. Conforme mencionado
anteriormente, após a implementação da GFIP foi desenvolvido o Datamart do
CNIS, cujo objetivo era possibilitar a produção de estatísticas sobre o mercado
de trabalho formal a partir das bases de dados do CNIS, mas utilizando princi-
palmente a GFIP. Após o seu desenvolvimento inicial, no período 2001/2002
não foram feitos investimentos significativos no seu aprimoramento. A prin-
cipal limitação decorre da forma como os dados são recebidos, processados e
armazenados no CNIS, bem como do ambiente tecnológico utilizado pela DA-
TAPREV. Isso faz com que a extração, o processamento e a carga do Datamart
do CNIS sejam demorados, implicando limitações em se fazer a alimentação
mensal deste sistema. O fato de a GFIP ser um documento entregue por com-
petências também tem impacto, uma vez que a qualquer momento pode ser re-
cebida uma GFIP que altera uma competência passada. Isso gera a necessidade
de reprocessar competências anteriormente carregadas, implicando uma carga
adicional de trabalho à manutenção de tal sistema.
A resolução de tais problemas por meio de mudanças no ambiente tecno-
lógico e de maiores investimentos na função de produção de informação a par-
tir da GFIP criaria a possibilidade de este documento atender algumas funções
adicionais da DIS, notadamente a substituição dos formulários de comunicação
de admissão e dispensa,30 e de Comunicação de Dispensa (CD), este utilizado

30. Formulário que é a fonte de dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED).

225
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

na concessão do seguro-desemprego. Permitiria também a produção de estatís-

ticas tempestivas sobre o comportamento do mercado de trabalho, podendo, de
alguma forma, complementar as pesquisas amostrais realizadas por instituições
como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o Departamento
Intersindical de Estatísticas e Estudos Socioeconômicos (Dieese). Possibilitaria
também a abertura de novas áreas de estudo no âmbito da Previdência Social,
especialmente sobre a trajetória dos trabalhadores no setor formal, com reflexos
positivos para a formulação de políticas previdenciárias.
Mesmo com as atuais limitações, a GFIP tornou-se um documento essen-
cial para o funcionamento da Previdência Social. Além da função mais visível de
eliminar a necessidade do trabalhador de apresentar grandes volumes de docu-
mentos ao pedir benefícios previdenciários, ela tem sido utilizada para a cobrança
de valores declarados e não pagos; na formulação e implementação de políticas
previdenciárias – tais como as relacionadas ao Nexo Técnico Epidemiológico e
ao Fator Acidentário Previdenciário –; na produção de estatísticas sobre contri-
buintes do RGPS, como instrumento para permitir a ampliação da cobertura pre-
videnciária, conforme ocorrido com a Medida Provisória no 83/2002;31 e como
fonte de informação para o controle de pagamentos do Seguro-Desemprego.32
Tais ganhos são resultados concretos da criação da GFIP e do CNIS e sinali-
zam a importância da coordenação e da integração das bases de dados do governo
federal no sentido de melhorar a qualidade da formulação, a implementação, a
operação e a avaliação das políticas públicas nas áreas de trabalho e Previdência
Social, bem como em áreas conexas a estas.

5 PRINCIPAIS ESTATÍSTICAS E INDICADORES EM SST: UMA ANÁLISE A

PARTIR DOS SISTEMAS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
As fontes de dados apresentadas anteriormente são utilizadas para a produção
de uma série de estatísticas de acidentes de trabalho, algumas das quais já foram
apresentadas. Nesta seção procuraremos apresentar uma breve análise dos dados
sob a perspectiva da Previdência Social.
O primeiro ponto a destacar nos dados publicados é o aumento no número de
acidentes de trabalho registrados. Este aumento se dá em termos absolutos, como
pode ser verificado na tabela 1, e também em termos relativos, comparado com o
número de trabalhadores com proteção contra os riscos ambientais do trabalho, que

31. Por essa MP, a empresa ficou obrigada a fazer a retenção da contribuição previdenciária dos contribuintes
individuais que lhe prestem serviço, sendo a informação desse recolhimento informada na GFIP. Tal medida colaborou
para a ampliação em 42% no número de contribuintes individuais no RGPS, que passou de 6,5 para 9,3 milhões entre
2002 e 2003.
32. Os pagamentos do seguro-desemprego são feitos após a verificação da não existência de algum vínculo trabalhista
ativo registrado no CNIS.

226
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

foi ampliado significativamente ao longo da última década, conforme a tabela 3.

O aumento da incidência é maior a partir de 2007, em função da mudança da
sistemática de classificação dos benefícios acidentários concedidos pelo INSS, o
que aumentou significativamente a quantidade de acidentes reconhecidos por
esse Instituto. Aqui cabe uma consideração sobre esta nova sistemática. Hoje, o
universo de acidentes de trabalho reconhecido pelo governo é composto por dois
grupos de acidentes: os registrados e os não registrados. Em um caso, o INSS é
informado de que houve um acidente; no outro, o INSS afirma que houve um
acidente. O aspecto positivo da nova sistemática é a redução da subnotificação;
mas, como para os novos acidentes não há informação sobre o evento, apenas
sobre suas consequências, as estatísticas ficam prejudicadas.
Desconsiderando o grupo de acidentes sem registro de CAT, pode-se
observar um expressivo aumento no número absoluto de acidentes de trajeto
entre 1997 e 2008, assim como uma grande redução no número de doenças
do trabalho. No que tange aos indicadores calculados com base nas informa-
ções da CAT e do CNIS/GFIP, apresentados na tabela 3, observa-se redução
na incidência de doenças do trabalho e de acidentes típicos. No sentido con-
trário vai a taxa de incidência geral de acidentes, que é influenciada pelo gran-
de número de acidentes sem CAT registrada. Este indicador passa de 17,3 para
22,9 acidentes por 1.000 vínculos entre 1997 e 2008 – o maior crescimento
observado após a introdução do NTEP.
Outros indicadores importantes são a taxa de mortalidade e a taxa de
letalidade. A mortalidade decresce, com redução de 35% entre 2002 e 2008,
resultado da redução da quantidade de óbitos registrados e do aumento do
número de vínculos trabalhistas no setor formal da economia. A letalidade, por
outro lado, decresce acentuadamente, com queda de 60% entre 2002 e 2008.
Embora parte desta queda possa ser atribuída à introdução do NTEP em 2007,
que, ao aumentar o denominador do indicador, reduz a taxa obtida, pode ser
observado que a variação do indicador é monotônica desde 2002, mostrando que
a tendência de redução da letalidade dos acidentes é uma tendência mais antiga.
O que chama a atenção é a comparação da taxa de letalidade com a taxa de letalidade
específica para as faixas etárias mais jovens. Embora a letalidade específica para
jovens apresente queda entre 2002 e 2008, esta é muito menor do que a taxa
de letalidade total, com variação de apenas 4,3%. Além disso, o comportamento
desta taxa é diferente da taxa de letalidade total, pois apresenta crescimento entre
2002 e 2006, com queda apenas após a introdução do NTEP, em 2007. Isso indica
que a letalidade dos acidentes de trabalho entre jovens está aumentando, o que,
analisado junto com a redução da taxa de letalidade geral, sugere que os óbitos
estão se concentrando na população mais jovem.

227
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

No que tange às consequências dos acidentes de trabalho liquidados, mos-

trados na tabela 2, chama a atenção a redução nos óbitos, com queda de 20%
entre 1997 e 2008, e das incapacidades permanentes, com redução de 33% no
mesmo período. Deve ser destacado também o comportamento dos acidentes
com menor gravidade, que deram origem a simples assistência médica, e os com
incapacidade temporária de menos de 15 dias. Tais acidentes, por não darem ori-
gem a benefícios acidentários ao trabalhador, somente são conhecidos por meio
do registro de CAT. E estes registros apresentaram uma tendência de crescimento
regular entre 2001 e 2008, chegando ao final desse período com crescimentos de
mais de 100% em relação a 2001. Considerando-se a hipótese de que a propensão
a informar um acidente varia de forma direta com a gravidade de sua consequên-
cia, os dados sugerem que ao longo dessa década teria havido um movimento no
sentido da redução da subnotificação dos acidentes de menor gravidade. Por ou-
tro lado, sempre é possível imaginar que o aumento dos acidentes liquidados de
menor consequência resultou do aumento do número de acidentes de trabalho.
Já os acidentes liquidados com afastamento temporário por mais de 15 dias apre-
sentaram um comportamento relativamente estável no período, mas com uma
descontinuidade grande após a introdução do NTEP.
Se dividirmos as consequências segundo sua gravidade, agregando a simples
assistência médica e o afastamento por menos de 15 dias no grupo de menor
gravidade, e os óbitos, as incapacidades permanentes e os afastamentos por mais
de 15 dias no grupo de maior gravidade, veremos duas curvas interessantes, apre-
sentadas no gráfico 2. Nele é possível verificar que, entre 2001 e 2008, houve
um crescimento importante na quantidade de acidentes com consequências de
menor gravidade, enquanto os acidentes com consequências de maior gravidade
ficaram praticamente estáveis até 2007, quando passaram a subir acentuadamen-
te, reduzindo a diferença entre estes dois grupos criada ao longo da década.

GRÁFICO 1
Número de acidentes liquidados de menor gravidade – Brasil (2001-2008)

Fonte: AEPS.

228
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

GRÁFICO 2
Acidentes de trabalho liquidados segundo gravidade de suas consequências – Brasil
(1997-2008)

Fonte: AEPS.

No que tange aos dados do CNIS/GFIP, a tabela 4 mostra a evolução da

quantidade de vínculos nos quais o trabalhador está exposto a agentes nocivos
segundo a classificação adotada pelo INSS para a concessão de aposentadoria
especial. Na tabela 5 é apresentado mais um exemplo das estatísticas disponíveis
sobre saúde do trabalhador com base no CNIS/GFIP, a proporção de vínculos
expostos a agentes nocivos segundo grandes regiões. Nela podem ser observadas
algumas variações interessantes. Enquanto responde por 7,5% do total de
vínculos do país, o Centro-Oeste tem 26,4% do total de vínculos expostos a
agentes nocivos que dão direito à aposentadoria com 20 anos de contribuição.
A região Sul se destaca no conjunto de vínculos expostos a agentes nocivos
que permitem aposentadoria com 15 anos de contribuição, decorrente,
possivelmente, da atividade de extração mineral em regiões de Santa Catarina.
Esses dados estão disponíveis em nível estadual e, tomados em conjunto
com a legislação específica que define os agentes nocivos que dão direito à
aposentadoria especial e com uma avaliação da atividade econômica do estado
ou da região, permitem a realização de análises comparadas em nível estadual
sobre a exposição de trabalhadores a agentes nocivos.

229
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

TABELA 5
Proporção de vínculos expostos a agentes nocivos segundo tempo de exposição
necessário para concessão de aposentadoria especial pelo INSS, grandes regiões –
Brasil (2008) – Posição no mês de setembro
(Em %)
Grandes regiões Sem exposição 15 anos 20 anos 25 anos Total
Brasil 100 100 100 100 100
Norte 4,6 1,6 7,0 3,8 4,6
Nordeste 16,0 17,9 12,3 12,0 15,9
Sudeste 53,6 48,0 39,8 67,0 53,8
Sul 18,0 24,8 14,2 14,0 17,9
Centro-Oeste 7,6 7,3 26,4 3,1 7,5
Ignorado 0,2 0,3 0,4 0,1 0,2

Fonte: AEPS.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Previdência Social tem procurado, ao longo dos últimos 15 anos, avançar
na produção de dados e informações sobre os acidentes de trabalho no Brasil.
Os resultados deste esforço são palpáveis, ainda que estejam aquém do que se
deseja e do que é necessário para a precisa mensuração e compreensão da questão
dos acidentes de trabalho no país. Tendo por base o que já foi construído,
entendemos que é importante a realização de investimentos visando à expansão
da produção de estatísticas a partir das bases de dados já disponíveis.
Tal investimento, essencial para aumentar a capacidade de transformar
registros administrativos em estatísticas confiáveis, precisas e estáveis, consiste, não
apenas na aquisição de equipamentos e softwares para a produção de estatísticas,
mas também no aprofundamento do conhecimento das bases disponíveis, suas
características e peculiaridades, assim como para promover modificações nos
processos de coleta e tratamento dos dados. Transformar registros administrativos
em estatísticas não é tarefa trivial, uma vez que envolve trabalhar dados coletados,
organizados e armazenados com um objetivo, e executar políticas públicas, para
se atingir outro objetivo. As principais possibilidades de avanço na produção de
estatísticas sobre acidentes de trabalho e saúde do trabalhador já foram apontadas
ao longo do texto.
Outra consideração a ser feita é sobre o fluxo de dados sobre acidentes de
trabalho no Brasil. As mudanças introduzidas no preenchimento, no envio e no
processamento da CAT representaram um avanço significativo para a produção
de estatísticas. A introdução do NTEP e o fim da vinculação da entrega da CAT à
concessão de benefícios de natureza acidentária podem ser considerados também
avanços, na medida em que separam o processo de comunicar a ocorrência

230
Ministério da Previdência Social: fontes de informação para a saúde e segurança do trabalhador no Brasil

do acidente das obrigações legais derivadas do acidente. Essa separação pode

contribuir para a redução da subnotificação dos acidentes de trabalho. O fato
dos acidentes de trabalho liquidados com assistência médica e afastamento de
menos de 15 dias terem crescido após a introdução do NTEP é um indício
de que isso pode estar ocorrendo. Diante de tais eventos e considerando que
a última revisão da CAT ocorreu há mais de 10 anos, talvez esteja chegando o
momento de revisá-la, de modo a adequá-la ao novo contexto de concessão de
benefícios de natureza acidentária, no qual ela não tem mais o papel desempenhado
ao longo das últimas décadas. Nessa revisão talvez se possa rever não apenas a
estrutura do documento, mas o processo de produção da CAT como um todo,
incluindo quem pode preencher, como informar, a quem enviar etc.
Por fim, é importante também ter em mente que a discussão sobre o fluxo de
informações sobre acidentes de trabalho não pode prescindir de tratar de formas
de captação de dados dos acidentes de trabalho que deram origem a benefícios
acidentários, para os quais não foram entregues CATs. A avaliação de quais dados
sobre o evento podem ser coletados no momento da concessão do benefício e
de formas alternativas de obter dados em outros sistemas da Previdência Social
ou de outros órgãos deve ser feita. Desta forma, será possível fazer com que as
estatísticas sejam beneficiadas com maior intensidade do que o avanço propiciado
pela introdução do NTEP.

REFERÊNCIAS
ANSILIERO, G. A evolução dos registros de acidentes do trabalho no Brasil, no
período 1996-2004. Informe da Previdência Social, Brasília, v. 18, n. 6, jun. 2006.
MELO, L. E. A. Precedentes do Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário –
NTEP. In: MACHADO, J., SORATTO, L., CODO, W. (Org.) Saúde e trabalho
no Brasil: uma revolução silenciosa – o NTEP e a Previdência Social. Petrópolis:
Vozes, 2010. p. 36-54.

231
 CAPÍTULO 8

AS FONTES DE INFORMAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE

PARA A SAÚDE DO TRABALHADOR

Dácio de Lyra Rabello Neto

Ruth Glatt
Carlos Augusto Vaz de Souza
Andressa Christina Gorla
Jorge Mesquita Huet Machado

1 BREVE HISTÓRICO DA VIGILÂNCIA DE AGRAVOS RELACIONADOS

AO TRABALHO
No contexto da redemocratização do Estado brasileiro, com influência do interesse
na saúde por parte de alguns sindicatos de ramos industriais da região Sudeste, a
discussão da Vigilância Epidemiológica em Saúde do Trabalhador no país se
desenvolve inicialmente a partir das experiências da Secretaria de Estado de Saúde
de São Paulo, especificamente o Escritório Regional ERSA Baixada Santista, que, em
1986, estabelece a primeira lista de doenças relacionadas ao trabalho. Em decorrência
desse mesmo processo, a Secretaria de Estado de Saúde do Rio de Janeiro, com a
criação da Coordenação Estadual de Saúde do Trabalhador, publica no Diário Oficial
uma lista similar por meio da Resolução SES/RJ no 443 (SES, 1988).
Em processo paralelo, as intoxicações exógenas seguem um caminho
relacionado com a perspectiva de ações de vigilância sanitária e de vigilância
ambiental, a partir de um referencial da Organização Pan-Americana de Saúde
(OPAS), registrando seus primeiros casos no Paraná e no Rio de Janeiro, em que
as intoxicações por agrotóxicos têm um reconhecimento de seu impacto sanitário
graças a gestões de secretários de estado de saúde com formação sanitarista.
Tal cenário estabelece, na década de 1980, o início de um processo de vigilância
calcado em registros de agravos relacionados ao trabalho no Sistema Único de Saúde
(SUS). A partir da análise dos registros da Comunicação de Acidentes de Trabalho
(CAT), a vigilância epidemiológica dos acidentes de trabalho é também disseminada
no SUS, notadamente por São Paulo, a partir da experiência do Programa de Saúde
do Trabalhador da Zona Norte da SES/SP (COSTA et al., 1989).
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Nesse mesmo período, iniciaram-se ações de vigilância por meio do registro

de casos de mortes por acidentes de trabalho no Sistema de Informações Sobre
Mortalidade (SIM) (MACHADO e MINAYO, 1994). Um perfil da situação dos
óbitos por acidentes de trabalho no Brasil foi traçado por Beraldo et al. (1993),
ao analisarem as informações constantes das Declarações de Óbito entre os anos
de 1979 e 1988.
Na 2a Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador (CNST), em 1994,
houve discussão da informação da saúde do trabalhador centrada na análise
dos acidentes e nas potencialidades oferecidas pela notificação compulsória de
agravos relacionados ao trabalho, no sentido de legitimar institucionalmente
e socialmente as ações de vigilância em saúde do trabalhador junto aos
trabalhadores e empregadores.
Posteriormente, em 1999, na Rede Interagencial de Informação para Saúde
(Ripsa), foram debatidas, em um grupo técnico de saúde do trabalhador, a
possibilidade de ampliação dessas experiências regionais para o âmbito nacional
e a definição de quais agravos seriam os de notificação compulsória, que viriam
fundamentar a lista estabelecida pelo Ministério da Saúde em 2004, na Portaria
GM/MS no 777 (BRASIL, 2004c).
No debate interno no Ministério de Saúde, entre as áreas de vigilância
epidemiológica e de saúde do trabalhador, foi acordada a estratégia de criação
de uma rede sentinela para o registro desses agravos composta pela vigilância
epidemiológica coordenada pelas secretarias estaduais e municipais e apoiada
pelos Centros de Referência em Saúde do Trabalhador (CERESTs), no bojo
da recém-criada Rede Nacional de Atenção Integral em Saúde do Trabalhador
(RENAST), por meio da Portaria GM/MS no 1.679/2002 (BRASIL, 2002),
posteriormente ampliada pelas Portarias GM/MS no 2.437/2005 (BRASIL,
2005a) e no 2.728/2009 (BRASIL, 2009b).
Em conexão com o movimento de criação da RENAST houve uma
expansão nacional das experiências estaduais (SP, PR, RJ, MG, RS e BA), em
que a notificação dos agravos relacionados ao trabalho foi uma das estratégias
estabelecidas em momentos anteriores a 2004. Neste processo, o Ministério da
Saúde apresentou como determinação a implantação nacional da notificação de 11
agravos relacionados ao trabalho na Rede Sentinela de Notificação Compulsória
de Acidentes e Doenças Relacionados ao Trabalho (BRASIL, 2004c), tendo em
vista que este tipo de evento é relacionado a um grupo populacional específico
(BRASIL, 2009c).
Recentemente, a Portaria GM/MS no 2.472 (BRASIL, 2010b) listou
todos os agravos de notificação compulsória de âmbito nacional, o que incluiu

234
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

as doenças relacionadas ao trabalho e os acidentes de trabalho graves em rede

sentinela e as intoxicações exógenas com vigilância universal.
Para reforço na identificação de casos e para a padronização de procedimentos
clínicos epidemiológicos, foi iniciada a elaboração de protocolos de apoio à
implantação da Vigilância em Saúde do Trabalhador a partir do registro e da
análise epidemiológica dos agravos relacionados ao trabalho (BRASIL, 2006a).
Cabe ressaltar que, para o desencadeamento de ações de vigilância em saúde
do trabalhador, têm sido utilizados, ainda que de forma desnivelada, os dados
decorrentes do Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan), do
SIM e do Sistema de Informações Hospitalares (SIH/SUS), razão pela qual foram
estabelecidos tais sistemas como focos a serem desenvolvidos neste capítulo,
embora existam outros sistemas no SUS, como o Sistema de Informações
Ambulatoriais (SIA) e o Sistema de Informação da Atenção Básica (SIAB), que
registram dados sobre os atendimentos de saúde ambulatoriais.

2 BREVE HISTÓRICO DO Sinan COMO INSTRUMENTO DE NOTIFICAÇÃO

DE AGRAVOS RELACIONADOS AO TRABALHO
O Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan) foi desenvolvido no
início da década de 1990 pelo Ministério da Saúde (MS), com o apoio técnico da
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, tendo por objetivos principais coletar e
processar os dados sobre doenças de notificação compulsória (DNC) em todo o
território nacional (BRITO, 1993).
O desenvolvimento do Sinan teve como elementos norteadores a
padronização da definição de caso de cada agravo, a organização hierárquica
das três esferas de governo, o acesso às bases de dados necessárias às análises
epidemiológicas em todos os níveis e a possibilidade de disseminação rápida dos
dados gerados na rotina do Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica do
Sistema Único de Saúde (SNVE/SUS) (LAGUARDIA et al., 2004).
As listas de DNC publicadas tradicionalmente pelo MS, por meio de porta-
rias, desde 1976 eram compostas exclusivamente por doenças transmissíveis, até
recentemente. A intoxicação por agrotóxico, ainda que não constasse na lista de
DNC, era considerada como um dos agravos de interesse nacional, com dados
registrados no Sinan desde a década de 1990. A ficha de investigação de tal agravo
incluía campos que caracterizavam os casos relacionados ao trabalho.
O desenvolvimento de projeto piloto para testar a metodologia de vigilância
de saúde de populações expostas a agrotóxicos coordenado pelo MS, Unicamp e
OPAS, em cinco Unidades da Federação, de abril de 1995 a 1996, resultou, entre
outras medidas, no fomento do uso do Sinan para a notificação da intoxicação
por agrotóxicos em outros estados (BRASIL, 1997).
235
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Os registros de intoxicações por agrotóxicos no Sinan, nesses anos iniciais,

eram de modo geral insuficientes em todo o Brasil, embora em algumas regiões
a situação fosse diferenciada, decorrente, em parte, do fato de algumas unidades
federadas terem passado a considerar tal agravo de notificação compulsória estadual.
Em algumas unidades federadas havia ainda a notificação de outros agravos
relacionados ao trabalho, embora estes dados não fossem transmitidos ao MS.
No final da década de 1990 e nos anos subsequentes, a vigilância na área da
Saúde do Trabalhador no âmbito do SUS teve seu processo de institucionalização
e normatização aprimorado, conforme detalhado no capítulo 3.
Posteriormente à publicação da Portaria GM/MS no 777, em 2004, que
definiu onze agravos relacionados ao trabalho com notificação compulsória pelo
Sinan, a área técnica de Saúde do Trabalhador do MS elaborou instrumentos
de coleta de dados, e em articulação com a Gerência Nacional do Sinan e o
Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (Datasus), órgão
responsável pela produção, manutenção e desenvolvimento do sistema no MS,
foi desenvolvida a versão do Sinan que incluiu os seguintes agravos relacionados
ao trabalho: acidentes de trabalho fatais; acidentes de trabalho com mutilações;
acidentes de trabalho em crianças e adolescentes; acidentes de trabalho com
material biológico; dermatoses ocupacionais; lesões por esforços repetitivos (LERs)
e distúrbios osteomusculares relacionados ao trabalho (DORTs); pneumoconioses
relacionadas ao trabalho; perda auditiva induzida por ruído (PAIR); transtornos
mentais relacionados ao trabalho; câncer relacionado ao trabalho; e as intoxicações
exógenas relacionadas ao trabalho.1 Essa versão, desenvolvida de 2004 a 2006,
foi disponibilizada em agosto de 2006 para ser alimentada por unidades de
saúde sentinela definidas em cada estado, conforme orientações da Coordenação
Nacional de ST do MS (BRASIL, 2006).
A utilização de tal sistema de informação nos estados ocorreu de forma pro-
gressiva e heterogênea, de acordo com o grau de implantação da vigilância em ST,
da articulação desta vigilância com a gerência do Sinan e da existência prévia de
sistema de informação estadual específico.
O grau de estruturação da vigilância mediante a utilização do Sinan varia de
acordo com o tipo de agravo, segundo levantamento realizado, em dezembro
de 2008, pela Coordenação Geral de Saúde do Trabalhador do Ministério da Saúde
junto aos CERESTs. Entre as doenças relacionadas ao trabalho, o grau de implan-
tação na rede de serviços sentinela variou de 40%, para os cânceres, a 69% no caso

1. O registro de casos de intoxicações exógenas possibilita distinguir grupos de agentes tóxicos, entre eles, os agro-
tóxicos. As intoxicações exógenas, relacionadas ao trabalho, são de notificação compulsória desde 2004 (BRASIL,
2004b) e, independente de sua relação com o trabalho, passaram a fazer parte da lista de DNC a partir de 2010
(BRASIL, 2010).

236
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

das intoxicações exógenas. Quanto aos acidentes de trabalho, a notificação de casos

graves ou fatais e dos acidentes com material biológico estava sendo efetuada em
80% e 84% da rede, respectivamente, representando os agravos com maior disse-
minação do processo de vigilância pela RENAST.
Atualmente, todos os estados utilizam o Sinan NET para notificar agravos
relacionados ao trabalho de notificação compulsória em unidades sentinela, exce-
to o Rio Grande do Sul, que tem sistema de informação próprio, mas que exporta
seus dados para a base estadual do Sinan.
Cabe ressaltar ainda que, para a maioria das demais doenças e agravos
registrados no Sinan, é possível, especialmente a partir de 2001, indicar se o caso
está ou não relacionado ao trabalho e registrar a ocupação do indivíduo.

2.1 Descrição do Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan)

O objetivo geral do Sinan é facilitar a formulação e a avaliação das políticas, dos
planos e programas de saúde, subsidiando o processo de tomada de decisões nos
níveis municipal, estadual e federal, com vistas a contribuir para a melhoria da
situação de saúde da população. Seus objetivos específicos são coletar, transmitir
e disseminar dados gerados na rotina do sistema de vigilância epidemiológica, nos
três níveis de gestão do Sistema Único de Saúde, fornecendo informações para a
análise do perfil da morbidade (DOMINGUES, 2003).
Seus dados têm sido utilizados, entre outras finalidades, para a realização de
diagnóstico dinâmico da ocorrência de eventos com danos à saúde de determinada
população; para a prevenção da ocorrência de eventos; para o fornecimento de
subsídios para explicações causais; para a indicação dos riscos aos quais as populações
e as pessoas estão sujeitas; para o monitoramento da saúde da população; para o
planejamento das ações de saúde; para a definição de prioridades de intervenção; e
para a avaliação do impacto das ações de controle desenvolvidas.
A obrigatoriedade da notificação está baseada normativamente em diversos
instrumentos. Entre eles, destacam-se a Portaria GM/MS no 5/2006 (BRASIL,
2006c), que atualizou, naquele ano, a lista de agravos de notificação compulsória
em território nacional, e a Portaria GM/MS no 777/2004 (BRASIL, 2004c), que
estabeleceu os agravos relacionados ao trabalho de notificação compulsória, ambas
revogadas e substituídas, em setembro de 2010, pela Portaria GM/MS no 2.472
(BRASIL, 2010b). Nela constam todas as doenças e os agravos de notificação
compulsória, incluindo não só as doenças transmissíveis como outros agravos,
a exemplo dos notificados em unidades sentinela, entre eles, os relacionados ao
trabalho. A partir da sua publicação, todos os casos de intoxicações exógenas,
incluindo os não relacionados ao trabalho, passaram a ser de notificação
compulsória, com abrangência universal. Esta portaria define também os agravos
237
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

de notificação imediata, cujos casos devem ser notificados em menos de 24 horas

às vigilâncias das três esferas de governo e registrados no Sinan na mesma semana.
Entre estes agravos destacam-se, pela possibilidade de sua relação com o trabalho,
os surtos ou a agregação de casos ou óbitos por exposições a contaminantes
químicos com potencial relevância em saúde pública, segundo critérios de risco
estabelecidos pelo Regulamento Sanitário Internacional (OMS, 2005). A Portaria
GM/MS no 3.252, de 22 de dezembro de 2009 (BRASIL, 2009e), que dá, entre
outras, as diretrizes do financiamento das ações de vigilância em saúde nas três
esferas de governo, condiciona a transferência de recursos financeiros federais às
SES e SMS, à alimentação regular do Sinan e do SIM. Cabe citar ainda que vários
indicadores do Pacto pela Saúde e da Programação de Ações de Vigilância em
Saúde (PAVS) têm como fonte o Sinan.
Para os agravos relacionados ao trabalho, de notificação compulsória, assim
como para os demais agravos listados no anexo III da Portaria GM/MS no
2.472/2010, a população atualmente sob vigilância corresponde àquela atendida
em unidades sentinela. Para os demais agravos de notificação compulsória, a po-
pulação sob vigilância corresponde a toda população residente no país.
Além dos compulsórios, são registrados também no Sinan agravos consi-
derados de interesse nacional até agosto de 2010, como os acidentes por animais
peçonhentos e as intoxicações exógenas, independente de sua relação com o
trabalho (BRASIL, 2007).
No que se refere especificamente aos agravos relacionados ao trabalho de
notificação compulsória em unidades sentinela, devem ser notificados os casos
confirmados, segundo critérios de definição de caso de cada um dos agravos esta-
belecidos pela Coordenação Geral de Saúde do Trabalhador do MS.
No que se refere à coleta de dados, são utilizadas fichas de notificação e
de investigação padronizadas, pré-numeradas, específicas para cada agravo de
notificação compulsória, e que incluem em seu cabeçalho a definição de caso.
Os acidentes fatais, os com mutilações e os acidentes em crianças e adolescentes
são denominados acidentes de trabalho grave e registrados em instrumento
único, podendo ser distinguidos na base de dados conforme o critério de
seleção dos casos.
O controle da numeração e a impressão e distribuição dessas fichas para os
municípios é de responsabilidade da Secretaria Estadual de Saúde, podendo ser
delegada para o município. A importância na utilização da pré-numeração con-
siste em evitar que haja sobreposição de fichas de notificação de dois casos distin-
tos, que tenham os mesmos campos-chave identificadores do registro no Sistema
(CID do agravo, número, data e município de notificação) (BRASIL, 2007).

238
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

A ficha de notificação/investigação de cada agravo, assim como o respectivo

instrucional de preenchimento estão disponíveis para consulta no site do MS (BRA-
SIL, 2005b; BRASIL, 2005c) Neste endereço também estão disponíveis a descri-
ção de cada campo das fichas, assim como suas características na base de dados,
em documentos denominados Dicionário de Dados do Sinan NET de cada agra-
vo compulsório (BRASIL, 2010b).
As unidades notificantes são, na sua maioria, serviços de saúde prestadores
do atendimento no Sistema Único de Saúde, registrados no Cadastro Nacional
de Estabelecimentos de Saúde (CNES). As coordenações estaduais, regionais
e municipais de saúde do trabalhador identificam aquelas que devem compor
a rede de serviços para vigilância de cada agravo relacionado ao trabalho de
notificação compulsória em unidades sentinela. Alguns estados, a exemplo
de São Paulo, Rio Grande do Sul e Bahia, têm estabelecido estratégias próprias,
por meio da ampliação da notificação para além das unidades sentinelas e,
inclusive, implantando a universalização do registro dos acidentes e doenças
relacionados ao trabalho.
Todas as unidades de saúde que compõem a rede sentinela utilizam os
instrumentos padronizados para a coleta de dados, sendo que parte delas conta
com o sistema informatizado e as demais encaminham as fichas de notificação/
investigação para digitação, segundo o fluxo estabelecido pela SMS e SES e em
conformidade com as normas operacionais do sistema.
Adequado à descentralização de ações, de serviços e da gestão de sistemas de
saúde, o Sinan permite a coleta, o processamento, o armazenamento e a análise
dos dados desde a unidade notificante. Contudo, caso o município não disponha
de microcomputadores nas suas unidades, o sistema pode ser operacionalizado
a partir das secretarias municipais ou das regionais de saúde da SES, pois a
responsabilidade dessas atribuições depende da condição de gestão do município
(BRASIL, 2007). Atualmente, a digitação é realizada em cerca de 85% dos
municípios em suas SMS e em várias unidades de saúde.
Pelo fato de serem os casos de agravos relacionados ao trabalho notificados
após a confirmação, exceto a intoxicação exógena, que se notifica a partir da
suspeita, os dados da investigação são registrados no sistema na mesma ocasião
da inclusão dos dados da notificação. Durante a digitação, são efetuadas críticas,
tanto em relação à obrigatoriedade de preenchimento de campos, como em
relação às inconsistências detectadas. Estas críticas encontram-se descritas nos
dicionários de dados referidos anteriormente.
No município, devem ser notificados e digitados no sistema os casos detec-
tados em sua área de abrangência, sejam estes de residentes no próprio município
ou em outros.
239
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

No que se refere à transmissão de dados, as unidades notificantes enviam se-

manalmente as fichas de notificação/investigação preenchidas ou, se for informa-
tizada, o arquivo de transferência de dados por meio eletrônico para as Secretarias
Municipais de Saúde. Estas, por sua vez, enviam semanalmente, às respectivas
regionais de saúde ou à Secretaria de Estado da Saúde, os arquivos de transferên-
cia de dados. Se a SMS utiliza uma ferramenta baseada na internet – o aplicativo
SISNET –, os dados são transferidos quase que simultaneamente para a SES e
para o MS. Nos estados em que as SMS não utilizam esse aplicativo, os arquivos
de transferência do Sinan são encaminhados para o MS pelas SES, por meio ele-
trônico, quinzenalmente, conforme calendário anual estabelecido pelo MS.
Cada nível do sistema, desde a unidade de saúde que digita até o MS, dispõe
de base de dados atualizada para realizar suas análises e é responsável pela sua
integridade, privacidade e qualidade (BRASIL, 2007).
No documento Dicionário de Dados do Sinan NET de cada agravo registrado
no Sinan, referidos anteriormente, constam quais campos são de preenchimento
obrigatório, ou seja, aqueles cuja ausência de dado impossibilita a inclusão da
notificação ou da investigação no sistema. Além destes estão indicados outros
campos que, apesar de não serem obrigatórios, são considerados essenciais para
o preenchimento, tendo como referência, principalmente, os que são utilizados
para cálculos de indicadores epidemiológicos e operacionais.
Em relação à edição, cabe ao primeiro nível informatizado do sistema corrigir
duplicidades, inconsistências, digitação incorreta etc., além de manter atualizada
a base de dados do sistema, realizando as correções e, se necessário, incluindo a
complementação de dados e a exclusão de registros. O papel da gerência de cada
nível do sistema está descrito no Manual de Normas e Rotinas do Sinan, cabendo
destacar que a análise da qualidade dos dados é atribuição de todos (BRASIL,
2005d; BRASIL, 2007).
No que diz respeito ao sigilo das informações, diante do avanço do
intercâmbio e a integração de dados eletrônicos, tem aumentado a preocupação
com a privacidade dos indivíduos ou pacientes, com a confidencialidade dos dados
e a segurança dos sistemas informatizados. São de responsabilidade do gestor do
Sinan, em nível federal, estadual e municipal, a manutenção, a integridade e o
sigilo das bases de dados, garantindo a confidencialidade dos dados notificados e
prevenindo a violação da privacidade.
Os microdados do Sinan referentes aos agravos de notificação compulsória
com vigilância universal são disponibilizados, sem identificação dos indivíduos,
para instituições de ensino/pesquisa, profissionais de saúde e para tabulação on-line

240
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

na internet, por meio do TabNet.2 Neste endereço estão disponíveis também dados
sobre a completitude dos campos essenciais das bases de dados, segundo agravo e
ano de notificação.
A divulgação na internet de microdados de agravos relacionados ao trabalho
de notificação compulsória em unidades sentinela está em processo de construção
pelo MS na perspectiva, não só de tabulá-los on-line, como também possibilitar
o download das bases de dados.
Informações sobre agravos de interesse da área da saúde do trabalhador
são divulgadas principalmente por meio de análises realizadas pelo MS e pelas
Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, disponibilizadas nos respectivos sites e
no Painel de Informações em Saúde Ambiental e Saúde do Trabalhador (PISAST).3
Alguns aspectos do sistema não foram descritos neste capítulo por serem
específicos de outros agravos notificados pelo Sinan.

2.2 Dados disponíveis nas bases de dados do Sinan relacionados à saúde

do trabalhador e aspectos relacionados à sua qualidade
As bases de dados do Sinan referentes aos agravos relacionados ao trabalho de
notificação compulsória em unidades sentinela dispõem de diversos dados para
análise epidemiológica e operacional, com campos que possibilitam a caracteriza-
ção do trabalhador (do indivíduo e localização de sua residência), do empregador,
do acidente ou doença e morte, e do vínculo empregatício, além das variáveis co-
muns aos demais agravos registrados no sistema. Os campos que constam na ficha
de notificação/investigação de cada agravo e suas características estão detalhados
em documentos denominados dicionários de dados, disponibilizados no site do
MS (BRASIL, 2010b).
Uma base de dados de boa qualidade deve ser completa (conter todos os
casos que se pretende registrar, sem subnotificação), fidedigna aos dados originais
registrados nas unidades de saúde (confiabilidade), sem duplicidades de registros,
e seus campos devem estar preenchidos (completitude dos campos) e com dados
consistentes (consistência). Assim, seus dados podem ser efetivamente úteis
às análises epidemiológicas, ao monitoramento das ações e à avaliação do seu
impacto no controle dos agravos de notificação compulsória (BRASIL, 2008).
Para avaliar a subnotificação de casos e a confiabilidade dos dados, é
necessária a realização de estudos/pesquisas especiais. A identificação e a
exclusão das duplicidades devem ser efetuadas rotineiramente utilizando-se uma
funcionalidade disponível no próprio Sinan, conforme orientações sobre seu uso
adequado, contidas em normas e materiais específicos do sistema.

2. Disponível em: <www.datasus.gov.br/tabnet>.

3. Disponível em: <http: //189.28.128.179:8080/pisast/informacoes-do-trabalhador>.
241
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Na análise da completitude dos campos (grau de preenchimento do cam-

po, por exemplo, proporção de casos notificados sem preenchimento do campo
Ocupação) e da consistência (coerência entre dados registrados em dois campos
relacionados) devem ser avaliados, prioritariamente, os campos que caracterizam
o indivíduo e aqueles campos que, apesar de não serem de preenchimento obri-
gatório no sistema, foram considerados essenciais, incluindo os necessários para o
cálculo de indicadores. Esta característica dos campos está indicada no dicionário
de dados do respectivo agravo (BRASIL, 2010b).
Os profissionais de saúde das SMS e SES e do MS dispõem de aplicativo
de domínio público desenvolvido pelo Datasus/MS – TabWin – para analisar a
magnitude da falta de informação de variáveis essenciais e das inconsistências entre
dados, de modo a intervir visando sua correção/complementação. Informações
sobre a qualidade das bases de dados do Sinan e orientações como realizar análises
por agravo são disponibilizadas no site do MS. Para os agravos relacionados ao
trabalho de notificação compulsória, esse instrumento encontra-se em fase final
de elaboração e teste.
O Sinan tem sido utilizado como fonte para cálculo de indicadores
epidemiológicos e operacionais em diversos níveis de gestão – entre eles, o
indicador para monitoramento e avaliação do Pacto pela Saúde, relativo ao
biênio 2010-2011, referente à saúde do trabalhador e que mede o incremento
no número de notificações de agravos relacionados ao trabalho de notificação
compulsória, pactuado entre as três esferas de governo.
A seguir são descritos sumariamente alguns aspectos das notificações
registradas nas bases de dados do Sinan referentes aos agravos de interesse na área
da saúde do trabalhador.

2.2.1 Dados sobre agravos relacionados ao trabalho com notificação compulsória em

unidades sentinela
Considerando-se que o Sinan foi disponibilizado para registro dos agravos
relacionados ao trabalho de notificação compulsória em unidades sentinela a
partir de agosto de 2006, quando algumas Unidades da Federação não tinham
ainda vigilância específica estruturada, os dados desse ano não foram considerados
nesta breve análise. Cabe ressalvar que as intoxicações exógenas já eram registradas
no Sinan desde 2001 como agravo de interesse nacional, independente da relação
dos casos com o trabalho.
No período de 2007 a 2009 observam-se números crescentes de notificações
anuais em todas as Unidades Federadas. Ao todo foram registradas cerca de
170.000 notificações. O estado de São Paulo (SP) representou 57% de todas
as notificações, seguido dos estados de Minas Gerais e Paraná, com 9% e 6%,
respectivamente. Cada um dos demais estados contribuiu com menos de 5%.
242
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

Em alguns estados, a vigilância sentinela encontrava-se incipiente até 2009, como

nos estados do Acre, Rondônia, Pará e Piauí (tabela 1). A distribuição proporcional
das notificações entre os estados reflete o porte populacional de cada UF, mas
também a maturidade e a estruturação da vigilância em ST nos estados. Assim, a
proporção anual de notificações registradas por SP apresenta tendência decrescente
na medida em que a vigilância é implementada nas demais Unidades Federadas.

TABELA 1
Casos confirmados de agravos relacionados ao trabalho de notificação compulsória,1
segundo ano da notificação, por unidade federada notificadora, em ordem decres-
cente de número total de notificações – Brasil (2007 a 2009)
2007 2008 2009 Total
Unidade Federada
no % no % no % no %
São Paulo 26.441 65,7 35.433 57,4 35.273 52,1 97.147 57,2
Minas Gerais 2.657 6,6 6.147 9,9 6.834 10,1 15.638 9,2
Paraná 2.897 7,2 4.011 6,5 3.918 5,8 10.826 6,4
Rio de Janeiro 1.573 3,9 3.216 5,2 3.246 4,8 8.035 4,7
Bahia 2.401 6,0 2.165 3,5 3.035 4,5 7.601 4,5
Distrito Federal 69 0,2 1.511 2,4 1.637 2,4 3.217 1,9
Santa Catarina 564 1,4 1.272 2,1 1.204 1,8 3.040 1,8
Ceará 438 1,1 1.044 1,7 1.400 2,1 2.882 1,7
Rio Grande do Norte 343 0,9 561 0,9 1.273 1,9 2.177 1,3
Tocantins 406 1,0 681 1,1 994 1,5 2.081 1,2
Mato Grosso 492 1,2 609 1,0 941 1,4 2.042 1,2
Goiás 254 0,6 650 1,1 1.081 1,6 1.985 1,2
Alagoas 87 0,2 793 1,3 888 1,3 1.768 1,0
Rio Grande do Sul 321 0,8 443 0,7 734 1,1 1.498 0,9
Amapá 41 0,1 640 1,0 789 1,2 1.470 0,9
Espírito Santo 271 0,7 520 0,8 640 0,9 1.431 0,8
Mato Grosso do Sul 245 0,6 474 0,8 581 0,9 1.300 0,8
Paraíba 188 0,5 335 0,5 504 0,7 1.027 0,6
Maranhão 11 0,0 280 0,5 560 0,8 851 0,5
Sergipe 92 0,2 222 0,4 503 0,7 817 0,5
Roraima 94 0,2 192 0,3 527 0,8 813 0,5
Pernambuco 102 0,3 244 0,4 353 0,5 699 0,4
Amazonas 173 0,4 174 0,3 283 0,4 630 0,4
Piauí 10 0,0 21 0,0 265 0,4 296 0,2
Pará 33 0,1 92 0,1 151 0,2 276 0,2
Rondônia 22 0,1 44 0,1 115 0,2 181 0,1
Acre 2 0,0 8 0,0 21 0,0 31 0,0
Total 40.227 100,0 61.782 100,0 67.750 100,0 169.759 100,0

Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010).

Nota: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.

243
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Ao se analisar a distribuição dos registros segundo o agravo, constata-se

que os acidentes de trabalho representaram 89% das notificações efetuadas no
período de 2007 a 2009. As lesões por esforço repetitivo (LERs) e as intoxi-
cações exógenas relacionadas ao trabalho contribuíram, nesse mesmo período,
com cerca de 6% e 3%, respectivamente, e cada um dos demais agravos com
menos de 1% (tabela 2). Esta distribuição é consequente da história da vigilân-
cia dos agravos relacionados ao trabalho que esteve focalizada, desde a década
de 1980, nos acidentes de trabalho, que eram a maioria dos agravos registrados
pela CAT e que representam a primeira fonte de dados de ações de vigilância
desenvolvidas pelos programas de saúde do trabalhador (COSTA et al., 1989),
além de representarem casos agudos e de maior facilidade para se estabelecer a
relação com as atividades de trabalho.
Entre os acidentes de trabalho graves notificados em 2009, verificou-se que
os óbitos, os casos em menores de 18 anos e os casos com mutilações contribuí-
ram com 2%, 4% e 95%, respectivamente. Cabe ressaltar que alguns casos estão
incluídos em mais de uma destas categorias.
As LERs/DORTs e as intoxicações exógenas apresentaram importân-
cia secundária, pois foram objetos de programas de vigilância e de acolhi-
mento de casos em situações focais, mediante o desenvolvimento de serviços
que se especializaram e estabeleceram portas de entrada para estes casos no
SUS (tabela 2).
Deve ser destacado o baixo registro de casos de dermatoses, de PAIR, de
transtornos mentais, de doenças altamente prevalentes e com relevante relação com
o trabalho. Tal situação pode indicar que a Rede Sentinela não está devidamente
estruturada para identificar estes agravos (tabela 2).
O câncer relacionado ao trabalho é o agravo menos notificado (tabela 2).
Um sub-registro que está relacionado à dificuldade em se estabelecer sua re-
lação com o trabalho e, em grande parte, à falta de perspectiva na prevenção
dos casos e ao distanciamento dos serviços de diagnóstico e tratamento com as
instâncias de vigilância. Ainda assim, o número de casos aumentou a cada ano
no período analisado.

244
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

TABELA 2
Casos confirmados de agravos relacionados ao trabalho de notificação compulsória
em unidades sentinela,1 segundo ano de notificação, por agravo – Brasil (2007 a 2009)
2007 2008 2009 Total
Agravo
no % no % no % no %
Acidentes de trabalho com
15.513 38,6 24.366 39,4 27.178 40,1 67.057 39,5
exposição à material biológico
Acidentes de trabalho grave2 19.715 49,0 31.141 50,4 33.487 49,4 84.343 49,7

Câncer relacionado ao trabalho 5 0,0 12 0,0 31 0,0 48 0,0

Dermatoses ocupacionais 126 0,3 284 0,5 386 0,6 796 0,5

Intoxicações exógenas 3
1.325 3,3 1.497 2,4 1.668 2,5 4.490 2,6

LER/DORT 3.206 8,0 3.344 5,4 4.293 6,3 10.843 6,4

PAIR 111 0,3 200 0,3 246 0,4 557 0,3

Pneumoconioses 104 0,3 749 1,2 172 0,3 1.025 0,6

Transtornos mentais 122 0,3 189 0,3 289 0,4 600 0,4
Total 40.227 100,0 61.782 100,0 67.750 100,0 169.759 100,0

Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010).

Notas: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.
2
Inclui acidente de trabalho fatal, acidente em pessoas menores de 18 anos e acidentes com mutilações.
3
Intoxicações confirmadas e relacionadas ao trabalho.

A distribuição percentual dos tipos de agravos notificados em cada Unidade

Federada é similar à observada para o país, refletindo a semelhança dos condicio-
nantes do processo de notificação e do perfil epidemiológico que a Rede Sentinela
em seu estágio atual de implantação consegue captar.
Os campos sexo e idade são de preenchimento obrigatório no Sinan.
Com relação à distribuição dos casos de agravos relacionados ao trabalho de no-
tificação compulsória em unidades sentinela, de acordo com o sexo, as mulheres
representaram 45% e os homens 55% dos casos notificados em 2009 (tabela 3).
Ao se comparar a distribuição proporcional dos distintos agravos por
sexo, evidencia-se que entre as mulheres predominam os acidentes de trabalho
com exposição a material biológico (69%), e entre os homens os acidentes de
trabalho graves (73%). Ainda que com baixo peso proporcional em relação ao
total em cada sexo, verificaram-se também diferenças expressivas entre homens e
mulheres em outros agravos. A participação das intoxicações exógenas e as PAIRs
têm maior peso entre os homens, e as LERs/DORTs e transtornos mentais entre
as mulheres (tabela 3).

245
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

TABELA 3
Distribuição proporcional de casos por agravo relacionado ao trabalho de
notificação compulsória em unidades sentinela,1 por sexo – Brasil (2009)
Feminino Masculino Ign.
Agravo Total
no % no % no
Acidente de trabalho com
20.861 68,8 6.313 16,9 4 27.178
exposição a material biológico
Acidente de trabalho grave2 6.336 20,9 27.136 72,5 15 33.487
Câncer relacionado ao trabalho 3 0,0 28 0,1 0 31
Dermatoses ocupacionais 150 0,5 235 0,6 1 386
Intoxicações exógenas3 500 1,6 1.168 3,1 0 1.668
LER/DORT 2.257 7,4 2.035 5,4 1 4.293
PAIR 18 0,1 228 0,6 0 246
Pneumoconioses 10 0,0 162 0,4 0 172
Transtornos mentais 178 0,6 111 0,3 0 289
Total 30.313 100,0 37.416 100,0 21 67.750
Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010).
Notas: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.
2
Inclui acidente de trabalho fatal, acidente em pessoas menores de 18 anos e acidentes com mutilações.
3
Intoxicações confirmadas e relacionadas ao trabalho.

Na análise da distribuição de casos segundo sexo, entre as notificações de

cada agravo considerado, observou-se que a proporção de casos em mulheres
excedeu a de homens nos acidentes com exposição a material biológico, nas
LERs/DORTs e no transtorno mental (gráfico 1).

GRÁFICO 1
Proporção de casos por sexo, segundo agravo relacionado ao trabalho de
notificação compulsória1 – Brasil (2009)

Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010).

Nota: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.

246
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

Quanto à idade, 98% dos casos de agravos relacionados ao trabalho de

notificação compulsória em unidades sentinela registrados no Sinan, em 2009,
tinham de 14 a 69 anos de idade – faixa etária que compreende os aprendizes e os
trabalhadores até atingir a idade na qual a aposentadoria é compulsória. Ao analisar
a distribuição dos casos desta faixa etária, subdividindo-a em três subcategorias,
observa-se que, dos 40 aos 69 anos, encontram-se mais de 70% dos casos com
câncer, PAIR e pneumoconioses. Os casos com 18 a 39 anos predominam entre
os acidentes com material biológico, acidentes graves e intoxicações exógenas,
com 74%, 69% e 66%, respectivamente. A faixa etária de 14 a 17 anos ultrapassa
1% apenas entre os casos de intoxicações exógenas e de acidentes de trabalho
grave, representando 5% e 3%, respectivamente (gráfico 2). Cabe destacar que
as notificações de casos relacionados com o trabalho com idades improváveis
(por exemplo, igual ou inferior a um ano) deveriam ser identificadas e corrigidas
no primeiro nível informatizado do sistema.

GRÁFICO 2
Distribuição proporcional de casos na faixa etária de 14 a 69 anos, segundo
subcategorias, por agravo relacionado ao trabalho de notificação compulsória em
unidades sentinela1 – Brasil (2009)

Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010).

Nota: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.

Os casos de intoxicação exógena relacionados ao trabalho devem ser

identificados na base de dados por ser este agravo notificado no Sinan,
independente de sua relação com o trabalho. Nesta análise foram consideradas
as intoxicações confirmadas e cuja relação com o trabalho foi estabelecida.
Portanto, o número de intoxicações exógenas relacionadas ao trabalho depende
não só da inclusão das notificações no Sinan e da realização da investigação

247
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

dos casos, como também da qualidade da base de dados, ou seja, do grau de

preenchimento do campo que indica a relação com o trabalho (A exposição/
contaminação foi decorrente do trabalho/ocupação) e do campo que registra a
confirmação da intoxicação (Classificação final). Observa-se que cerca de 16%
de todas as intoxicações exógenas notificadas anualmente, no período de 2007 a
2009, não tinham informação sobre a classificação final do caso, variando, entre
as nove UFs que notificaram acima de 1.000 casos, de 5% (SC) a 63% (RJ). Tal
proporção não se altera quando calculada entre as intoxicações da faixa etária
de 14 aos 69 anos de idade. Entre todas as intoxicações notificadas em 2009
(39.011), 16% não tinham informação sobre a classificação final do caso, 21%
estavam preenchidas com outras categorias (só exposição, reação adversa, outro
diagnóstico, síndrome de abstinência) e 63% foram confirmadas (24.603). Entre
as confirmadas, 7% (1.668) estavam relacionadas ao trabalho e 11% não tinham
informação sobre esta relação. Na faixa etária de 14 a 69 anos, essas proporções
atingiram valores semelhantes, com 8% e 12%, respectivamente.
Quanto ao campo ocupação, seu preenchimento no sistema não é
obrigatório. A tabela utilizada a partir de 2007 corresponde à tabela de 2002 do
Código Brasileiro de Ocupações (CBO 2002), acrescida de cinco códigos para
situações não classificáveis como ocupação (dona de casa, estudante, aposentado,
desempregado crônico e presidiário), além da categoria ignorado. Assim, na análise
da completitude deste campo, os registros foram classificados em três categorias:
registros cujo campo Ocupação está preenchido com código de ocupação
classificada na CBO 2002; registros cujo campo Ocupação está preenchido com
categoria não classificável como ocupação na CBO 2002; e os Sem informação, que
correspondem aos registros com campo ocupação não preenchido ou preenchido
com código que indica que a ocupação é ignorada.
A análise da qualidade do preenchimento do campo Ocupação entre casos
de agravos relacionados ao trabalho de notificação compulsória em unidades
sentinela, com 14 a 69 anos, notificados em 2009, evidencia que em torno de
23% dos acidentes de trabalho graves correspondem ao agravo mais notificado
entre os homens, e que 44% das intoxicações exógenas estavam sem informação.
Para os demais agravos relacionados ao trabalho, esta proporção variou de 0% a
5% (gráfico 3).
Na análise por sexo, constata-se falta de informação sobre a ocupação em
pelo menos 42% das intoxicações exógenas e 23% dos acidentes graves, em ambos
os sexos, com percentuais mais altos entre mulheres (gráficos 4 e 5).
Chama a atenção ainda que, apesar de as notificações serem de casos
relacionados ao trabalho, constam na base de dados registros cujo campo
Ocupação está preenchido com categorias não classificáveis como ocupação,
248
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

representando 12%, 8% e 6% das dermatoses ocupacionais, dos acidentes

de trabalho com exposição a material biológico e das intoxicações exógenas,
respectivamente, para ambos os sexos. Para os demais agravos, este percentual
variou de 0% a 3% (gráfico 3). Entre os homens, o agravo que apresentou
maior proporção dessa categoria foi acidente de trabalho com exposição a
material biológico (9%) e os demais agravos não ultrapassaram 4% (gráfico 4).
Entre os casos do sexo feminino, essa categoria participou com 30%,
13% e 7% das notificações de dermatoses ocupacionais, das intoxicações
exógenas e dos acidentes de trabalho com exposição a material biológico,
respectivamente (gráfico 5).
Tais aspectos relacionados à qualidade do preenchimento do campo Ocupação
indicam, provavelmente, dificuldade na compreensão do conceito de ocupação e
na identificação da ocupação na tabela do sistema. Entre as intoxicações exógenas
pode ocorrer ainda dificuldade na classificação das ocupações da área rural,
segundo o código da CBO 2002.

GRÁFICO 3
Distribuição proporcional dos casos na faixa etária entre 14 e 69 anos, ambos os
sexos, segundo a qualidade da informação sobre ocupação, por agravo relacionado
ao trabalho de notificação compulsória1 – Brasil (2009)

Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010).

Nota: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.

249
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

GRÁFICO 4
Distribuição proporcional dos casos na faixa etária entre 14 e 69 anos, do sexo mas-
culino, segundo a qualidade da informação sobre ocupação, por agravo relacionado
ao trabalho de notificação compulsória1 – Brasil (2009)

Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010).

Nota: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.

GRÁFICO 5
Distribuição proporcional dos casos na faixa etária entre 14 e 69 anos, do sexo
feminino, segundo a qualidade da informação sobre ocupação, por agravo relacio-
nado ao trabalho de notificação compulsória1 – Brasil (2009)

Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010).

Nota: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.

250
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

Cabe destacar que, nas fichas de investigação dos agravos relacionados ao

trabalho e de notificação compulsória, consta também campo para registrar
o ramo de atividade econômica da empresa contratante, segundo o Código
Nacional de Atividade Econômica (CNAE), que não é analisado nesta
publicação. Para este campo, assim como para os demais que constam na ficha
de notificação/investigação e que foram classificados como essenciais para o
preenchimento, devem ser efetuadas análises sistemáticas da sua completitude e
consistência (BRASIL, 2008).

2.2.2 Dados de doenças transmissíveis e agravos de notificação compulsória no Sinan

Para as demais doenças e agravos de notificação compulsória registrados no Sinan,
independentemente de sua relação com o trabalho, é possível obter informações
que associam o caso ao trabalho utilizando principalmente um campo específico, o
qual indica se a doença ou o agravo estava relacionado ao trabalho e que foi incluí-
do, a partir de 2001, na maioria das fichas de investigação do Sinan, além do campo
Ocupação. Assim, a identificação de casos relacionados ao trabalho depende do pre-
enchimento destes campos. Os agravos com maior número de casos relacionados
ao trabalho entre as notificações de 2009, com idade de 14 a 69 anos, foram os
acidentes com animais peçonhentos, a leishmaniose tegumentar americana (LTA),
a tuberculose, a esquistossomose, a leptospirose e a violência (notificada em unida-
des sentinela) (tabela 4). Os demais agravos contribuíram com menos de 500 casos.

TABELA 4
Número de casos confirmados na faixa etária entre 14 e 69 anos, segundo categoria
de preenchimento do campo que relaciona o caso com o trabalho, por doença trans-
missível ou agravo selecionado de notificação compulsória – Brasil (2009)
Doença/agravo relacionado ao trabalho?  
Agravo Sim Não Sem informação Total
no % no % no % no %
Acidentes com animais peçonhentos 20.885 22,4 56.172 60,2 16.297 17,5 93.354 100,0
Leishmaniose tegumentar americana (LTA) 6.018 31,2 8.066 41,8 5.190 26,9 19.274 100,0
Tuberculose1 1.511 1,8 48.249 59,0 32.080 39,2 81.840 100,0
Esquistossomose2 1.127 8,3 6.783 50,2 5.596 41,4 13.506 100,0
Leptospirose 843 23,9 1.872 53,0 817 23,1 3.532 100,0
Violências3 483 2,0 18.678 78,0 4.782 20,0 23.943 100,0

Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010).

Notas: 1 Excluídos os casos com mudança de diagnóstico.
2
Agravo com investigação registrada no Sinan a partir de 2007; casos notificados em áreas não endêmicas.
3
Violência doméstica, sexual e/ou autoprovocada; agravo de notificação compulsória em unidades sentinela, notificado
pelo Sinan a partir de 2007. Foram considerados os casos confirmados ou prováveis.

Embora a proporção de notificações sem informação sobre a relação do caso

com o trabalho ao longo do período de 2001 a 2009 apresente, de um modo
251
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

geral, tendência decrescente (gráfico 6), entre os casos notificados em 2009 com
idade de 14 a 69 anos, observam-se, ainda, valores acima de 17% em todos os
agravos considerados (tabela 4 e gráfico 6).

GRÁFICO 6
Proporção de casos confirmados na faixa etária de 14 a 69 anos, sem informação
no campo “Doença relacionada ao trabalho?”, por doença/agravo de notificação
compulsória selecionado, segundo ano de notificação – Brasil (2001 a 2009)

Fonte: Sinan/SVS/MS (atualizado em setembro 2010).

Nota: Foram consideradas todas as notificações de tuberculose, exceto as com mudança de diagnóstico, e os casos de
esquistossomose em áreas não endêmicas e de violências notificados a partir de 2007, quando foram inseridas as
respectivas fichas de investigação no Sinan.

As informações sobre ocupação e ramo de atividade econômica também

podem ser usadas como uma aproximação na determinação da possível relação
com o trabalho (NOBRE, 2002).
Embora a definição de ocupação nos instrucionais de preenchimento das fi-
chas considere o ramo de atividade econômica, no Sinan não é possível registrar este
dado na investigação dos agravos cuja notificação compulsória não está relacionada
exclusivamente ao trabalho. O campo existente permite registrar apenas a ocupação.
Atualmente, o campo Ocupação consta em praticamente todas as fichas
de investigação (exceto paralisia flácida aguda, rotavírus e síndrome da rubéola
congênita). Para algumas doenças incidentes em crianças (por exemplo: Aids em
menores de 13 anos e sífilis congênita), a ocupação registrada no sistema corres-
ponde à da mãe. No entanto, a qualidade do seu preenchimento ainda deve ser

252
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

aprimorada. Em 2009, por exemplo, mais de 50% das notificações de acidentes

por animais peçonhentos não tinham informação sobre a ocupação, ainda que
considerados exclusivamente os casos da faixa etária de 14 a 69 anos.

2.3 Considerações gerais sobre o Sinan

A notificação de agravos relacionados ao trabalho no Sinan é relativamente
recente. Estão disponíveis atualmente dados de agravos relacionados ao trabalho
nas três esferas de governo; no entanto, vários aspectos devem ser aprimorados –
como os relacionados aos instrumentos de coleta, ao aplicativo Sinan, ao
gerenciamento do sistema e à qualificação dos profissionais envolvidos – visando
à melhoria da qualidade das bases do Sinan.
Os dados devem ser interpretados considerando-se que são obtidos em Rede
Sentinela e outras características da vigilância em cada Unidade Federada.
Por outro lado, é importante ressaltar que, assim como ocorre para outros
agravos, muitas críticas apontadas, inclusive sobre a qualidade dos dados, são
decorrentes da forma como o sistema é gerenciado ou da forma como foi percebida
a concepção da vigilância e sua implantação, e não devido às características do
aplicativo (LAGUARDIA et al., 2004).
A Coordenação Geral de Saúde do Trabalhador do MS, em articulação com
a gerência nacional do Sinan, tem estimulado o uso dos dados registrados no
Sinan por meio de capacitações de técnicos das SES e de outras atividades de
fortalecimento da RENAST, além da elaboração de roteiro específico que orienta
o uso do Sinan e do TabWin na área da ST.
Os aspectos identificados durante o uso do Sinan NET para notificação dos
agravos relacionados ao trabalho subsidiarão a reformulação dos instrumentos de
coleta de dados e o desenvolvimento de uma nova versão do sistema de informa-
ção, com a perspectiva de notificar em tempo real.

3 O SISTEMA DE INFORMAÇÃO SOBRE MORTALIDADE E AS POSSIBILIDADES

DE USO PELA ÁREA DE SAÚDE DO TRABALHADOR

3.1 Breve histórico do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM)

O Sistema de Informação sobre Mortalidade (SIM) foi criado em 1976, a partir da
unificação dos mais de 40 modelos de Declaração de Óbito (DO) então utilizados
no país como instrumentos para a coleta de dados de mortalidade. O documento
único resultante deste processo incorporou variáveis de interesse epidemiológico,
inclusive um bloco padronizado internacionalmente para o atestado médico, com
campos para registro das condições e causas do óbito, destacando-se os diagnósticos
que contribuíram ou levaram à morte, ou estiveram presentes no momento do
óbito, tal como aprovado pela Organização Mundial de Saúde (OMS, 2008).
253
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

O SIM tem como finalidade a captação de dados sobre óbitos ocorridos no

território nacional e a geração de informações epidemiológicas sobre mortalidade
no Brasil, norteando a tomada de decisões em todos os níveis de gestão do Sistema
Único de Saúde e subsidiando boa parte da pesquisa epidemiológica no país.
Desenvolvido e implantado pelo Ministério da Saúde, está sob gestão das
três esferas do SUS, representadas pela Secretaria de Vigilância em Saúde no nível
federal, e pelas Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde nos níveis estaduais
e municipais, respectivamente. Tem como órgãos de apoio: o Datasus, no que
se refere ao desenvolvimento e à manutenção dos aplicativos informatizados,
incluindo o armazenamento dos dados na esfera federal; o Centro Brasileiro
de Classificação de Doenças da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de
São Paulo, no apoio a todas as ações que envolvam a Classificação Internacional
de Doenças; e o Comitê Técnico Assessor do SIM, cuja finalidade é assessorar o
Ministério da Saúde na tomada de decisões estratégicas relacionadas ao sistema
(BRASIL, 2004b).
O SIM disponibiliza por diversos meios, inclusive na rede mundial de
computadores (internet), a mais antiga série histórica de dados do Sistema de Saúde
brasileiro, com registros de óbitos desde 1979 até os dias atuais. Por mais de 10
anos, no início de sua operação, os dados coletados nos municípios e estados eram
transcritos para planilhas padronizadas em papel e enviados para processamento
centralizado no Ministério da Saúde, em Brasília. A municipalização das ações e
serviços de saúde, iniciada a partir da implantação do SUS na década de 1990,
e suas normas operacionais criaram demandas favoráveis à descentralização do
SIM, impulsionando seu aprimoramento. O desenvolvimento e a disseminação da
microinformática, também nessa década, aceleraram o processo de descentralização
da coleta e do processamento da informação pelas Secretarias Estaduais e Municipais
de Saúde. A partir de 2006, o sistema vem passando por um forte processo de
modernização tecnológica e normativa, que tem provocado uma significativa
redução no intervalo de tempo entre a digitação dos eventos e a consolidação da base
de dados no nível nacional. Nesse processo, o sistema foi dotado de ferramentas da
internet, que permitiram a criação de um ambiente virtual de compartilhamento de
informações para diversos atores dentro do sistema de saúde, que vem incrementado
paulatinamente uma maior utilização do sistema como ferramenta de vigilância em
saúde, não só de análise da situação de saúde.

3.2 Características do sistema

A notificação de óbitos ao Sistema de Informações sobre Mortalidade é universal,
englobando todos os eventos identificados no território nacional, independente
de terem ocorrido em hospital ou outro serviço de saúde de natureza pública ou
privada, ou ainda no domicilio, ou na via pública – localizados na zona rural
254
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

ou urbana –, das características dos indivíduos falecidos e também de terem ocor-

rido antes (fetais), durante ou após o nascimento (não fetais).
Do ponto de vista normativo, o SIM está baseado principalmente na
Resolução CFM no 1.779/2005, que regulamenta a responsabilidade médica
na emissão da Declaração de Óbito; na Portaria SVS no 116, de 11 de fevereiro
de 2009, que regulamenta a coleta de dados, o fluxo e a periodicidade de envio
das informações sobre óbitos e nascidos vivos; na Portaria GM/MS no 1.119,
de 5 de junho de 2008, que regulamenta a Vigilância de Óbitos Maternos; na
Portaria GM/MS no 72, de 11 de janeiro de 2010, que estabelece a vigilância do
óbito infantil e fetal obrigatória nos serviços de saúde (públicos e privados) que
integram o Sistema Único de Saúde (SUS); na Portaria GM no 1.405, de 29 de
junho de 2006, que institui a Rede Nacional de Serviços de Verificação de Óbito
e Esclarecimento da Causa Mortis (SVO); na Portaria GM no 3.252, de 22 de
dezembro de 2009, que aprova as diretrizes para execução e financiamento das
ações de Vigilância em Saúde pela União, estados, Distrito Federal e municípios
e dá outras providências. E, também de modo indireto, o marco regulatório está
ancorado pelo Pacto Nacional pela Redução da Mortalidade Materna e Neonatal,
Pacto pela Vida, e pela Programação de Ações de Vigilância em Saúde (BRASIL,
2004a; 2006d; 2009a; 2009d).
A emissão do documento padrão utilizado na coleta dos dados sobre mortalida-
de – a Declaração de Óbito (DO) – é uma responsabilidade exclusiva e intransferível
dos médicos, cujas atribuições no que concerne a este assunto estão bem definidas
no Código de Ética Médica e na Resolução do Conselho Federal de Medicina
no 1.779, de 5 de dezembro de 2005. Embora tenha sido instituída pelo Ministé-
rio da Saúde com a função precípua de alimentar o Sistema de Informações sobre
Mortalidade, com enfoque específico na geração de informações epidemiológicas,
a emissão da DO pelo médico adquiriu na prática, paulatinamente, a função tam-
bém de documento reconhecido para informar óbitos aos Cartórios do Registro
Civil, prevista na Lei do Registro Civil (Lei Federal no 6.015, de 31 de dezembro
de 1973). A partir desta informação, os cartórios emitem a Certidão de Óbito, que
permite à família obter a Guia de Sepultamento e tomar as demais medidas legais
cabíveis relacionadas à morte e às questões sucessórias implícitas neste momento.
Os formulários de Declaração de Óbito são impressos sob a responsabilidade
do Ministério da Saúde em jogos de três vias autocopiativas, pré-numerados e
distribuídos anualmente para as Secretarias Estaduais de Saúde (SES), em quantidade
compatível com as estimativas do número de óbitos por Unidade da Federação
(UF). As SES, por sua vez, fazem a distribuição para os municípios, a cargo das
Secretarias Municipais de Saúde (SMS), que assumem então a responsabilidade pelo
controle e distribuição para os estabelecimentos de saúde, os Institutos Médicos
Legais, os Serviços de Verificação de Óbitos, os médicos, os Cartórios do Registro
255
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Civil, os profissionais médicos e outras instituições que as utilizem. O Ministério

da Saúde se responsabiliza também pela capacitação e orientação aos profissionais
para o bom preenchimento, bem como pelo recolhimento das primeiras vias e sua
destinação para os locais de processamento dos dados.
A estratégia de captação dos eventos do SIM se dá por local de ocorrência
dos óbitos, ou seja, o registro da Declaração de Óbito deve obrigatoriamente
ser feito no município de ocorrência destes, independente do indivíduo falecido
residir ou não naquele local.
O processamento dos dados do SIM pode ser feito nas SMS (maior parte)
ou na SES (regional ou central), o que se tem feito de forma bastante descentrali-
zada no país, de modo que atualmente quase 90% dos registros coletados são pro-
cessados pelas SMS dos municípios onde os óbitos ocorreram e foram captados.
Em vários estados, o processamento municipal representa 100% dos registros
coletados. Quando o próprio município não processa os dados, por deficiência de
infraestrutura de informática ou falta de pessoal, ou por opção do gestor estadual
devido ao tamanho do município (geralmente apenas aqueles muito pequenos), o
processamento é feito pela SES, seja no nível regional (6% dos registros em 2008)
ou central (5% dos registros no mesmo ano) destas Secretarias.
Após a digitação das DO, as SMS ou SES geram arquivos de transferência,
que são lançados regularmente em uma ferramenta baseada na internet (o Sis-
Net), que insere os dados simultaneamente nas bases de dados estadual e nacional
do SIM de forma automática. Ao entrarem na base nacional, os dados ficam
disponíveis para retroalimentar e complementar as bases de dados locais com os
óbitos ocorridos fora do município de residência ou digitados fora do município
de ocorrência, conforme a demanda dos notificantes em relação aos registros de
seu interesse, e para outras finalidades.
O Ministério da Saúde pactua anualmente com as SES e as SMS, com base
nas estimativas e outros parâmetros, o número de óbitos esperados por UF. Com
base nesta pactuação são definidas as metas anuais de transferência de dados,
que são fracionadas em metas mensais, monitoradas continuamente. Quebras na
regularidade do envio de dados podem ensejar o bloqueio no repasse de recursos
federais do bloco de financiamento das ações de vigilância em saúde do SUS, do
Fundo Nacional para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde.
O Sistema apresenta um grau de cobertura bastante elevado, captando
acima de 90% dos óbitos que o IBGE estima que ocorram no país. Em números
absolutos, significa um volume acima de um milhão de óbitos captados por
ano, para o conjunto do país. Apesar da cobertura elevada no quadro nacional,
aferem-se desigualdades regionais importantes no percentual de óbitos captados
pelo sistema em relação ao que é estimado pelo IBGE. Em 2008, último ano
com base de dados nacional consolidada, o SIM alcançou nas regiões coberturas
256
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

de 82% no Norte, 77% no Nordeste, 99% no Sudeste, 100% no Sul, e 93%

no Centro-Oeste. Diferentes magnitudes de incrementos de cobertura ocorreram
nos últimos anos, apontando para uma crescente redução nestas desigualdades.
Na comparação com 1996, foram observados aumentos de 8% no Brasil (de 85%
para 91%), 39% na região Norte (de 59% para 82%), 39% na região Nordeste (de
56% para 77%), 9% na região Centro-Oeste (de 86% para 93%) e estabilidade
nas regiões Sudeste e Sul (em torno de 100%) (gráfico 7).

GRÁFICO 7
Cobertura do SIM – Razão (%) entre número de óbitos captados pelo SIM
e o estimado pelo IBGE, por região de residência e Brasil (1996 a 2008)

Fonte: SIM/SVS/MS.

Os microdados do SIM são armazenados em variáveis que caracterizam o

falecido, incluindo nome, idade, sexo, raça/cor, escolaridade, endereço de residência
(logradouro, bairro, distrito, entre outros), ocupação habitual; o local de ocorrência
do óbito (se ocorreu em hospital, domicilio, via pública, outros, e seu endereço); sobre
aspectos específicos quando são óbitos fetais e de menores de um ano relacionados
a saúde materno-infantil; sobre os diagnósticos que levaram à morte ou para ela
contribuíram, ou estiveram presentes no momento do óbito, a causa básica do óbito
selecionada por meio de regras internacionais da CID-10, todas codificadas no grau
máximo de desagregação desta classificação; sobre óbitos de mulheres em idade
fértil visando estudos sobre mortalidade materna; sobre o médico que assinou a DO
para elucidação de dúvidas sobre informações prestadas; sobre causas externas que
devem ser preenchidas sempre que se tratar de morte decorrente de lesões causadas
por homicídios, suicídios, acidentes (inclusive se foram por acidentes de trabalho)
ou mortes suspeitas; sobre a localidade onde não exista médico, quando, então, o
registro oficial do óbito tenha sido feito por testemunhas.
257
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

O armazenamento dos dados é feito em bases distribuídas em todos os níveis

da cadeia de sua produção, desde o município, nas Secretarias Municipais de Saúde,
passando pelas regionais e nível central das Secretarias Estaduais de Saúde, e no
nível nacional, no Ministério da Saúde. Assim, a disponibilidade do microdado se
dá em todos os níveis, acompanhando a sua produção e respeitando o seu nível de
abrangência. No nível nacional, consoante sua transferência, os dados completos do
SIM são disponibilizados em tempo real, em um ambiente de compartilhamento
de informações proporcionado pelo Ministério da Saúde, por meio da internet,
para integrantes do sistema de vigilância em saúde, mediante cadastro e termos
de responsabilidade e confidencialidade para utilização ao longo do processo de
produção em caráter preliminar, para diversas finalidades, como: retroalimentação
de dados dos eventos ocorridos fora do município, recurso para complementar as
bases de dados produzidas localmente, retroalimentação para municípios que não
digitam óbitos ocorridos em seu território, análises preliminares de tendências e
situações de saúde, e para fins de investigação de óbitos, garantindo acesso aos dados
a integrantes das equipes de vigilância de óbitos maternos e infantis, como fontes
para orientar seu trabalho de campo. As equipes de vigilância de óbitos maternos
e infantis têm neste acesso oportunidade também de sugerir aos responsáveis pela
informação de mortalidade correções e complementos às informações obtidas na
DO, a partir do resultado de suas investigações, pois os chamados módulos de
investigação dos sistemas garantem a estes atores telas de entrada onde se deve
digitar a síntese dos resultados das investigações, em um prazo de tempo definido.
Os microdados do SIM são disponibilizados sem as variáveis de identificação
dos indivíduos (nome, logradouro e número da casa) em publicações de
duas naturezas: preliminares, no segundo semestre do ano seguinte ao ano
de ocorrência dos óbitos, por meio da internet, acessível para tabulação por meio
do TabNet (informações em saúde, estatísticas vitais), e em caráter oficial, no
primeiro semestre do ano subsequente, no mesmo endereço da internet, para
tabulação on-line e download dos microdados, e por meio de publicação em
CD de dados. Desde o momento do envio, os dados de cada registro podem ser
revisados, aprimorados, atualizados e retransferidos, até sua publicação oficial.
Assim, os dados disponibilizados preliminarmente para qualquer finalidade
podem sofrer alterações até sua publicação ou republicação oficial. Nos últimos
anos, as consolidações de dados oficiais do SIM têm sido publicadas, em média,
18 meses após o final do ano de ocorrência.

3.3 Objetivos gerais do sistema

O SIM é fonte de dados e informação para apoio à tomada de decisão em
diversas áreas da assistência à saúde, isoladamente ou associado a outras fontes,
e na elaboração de vários indicadores, com razoável grau de confiabilidade.

258
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

Entre outros indicadores que utilizam o SIM, destacam-se alguns definidos

pela Rede Interagencial para a Informação em Saúde (Ripsa): i) mortalidade
infantil – taxa de mortalidade infantil, taxa de mortalidade neonatal precoce,
taxa de mortalidade neonatal tardia, taxa de mortalidade pós-neonatal, taxa
de mortalidade perinatal; e ii) mortalidade específica – taxa de mortalidade ma-
terna, mortalidade proporcional por grupos de causas, mortalidade proporcional
por causas mal definidas, mortalidade proporcional por doença diarreica aguda
em menores de cinco anos de idade, mortalidade proporcional por infecção
respiratória aguda em menores de cinco anos de idade, taxa de mortalidade
por doenças do aparelho circulatório, taxa de mortalidade por causas externas,
taxa de mortalidade por neoplasias malignas, taxa de mortalidade por acidente
de trabalho, taxa de mortalidade por diabetes mellitus, taxa de mortalidade por
cirrose hepática, taxa de mortalidade por Aids, taxa de mortalidade por afecções
originadas no período perinatal.
Algumas vezes, o SIM é o primeiro sistema de informação a captar a
ocorrência de alguns agravos de interesse para a vigilância epidemiológica.
São exemplos disso casos de meningite, quadros graves de leptospirose e
hantavirose, entre outros, incluindo a Aids, para a qual, o óbito constitui critério
excepcional para confirmação de caso (BRASIL, 2003). No caso da vigilância
em saúde do trabalhador, muitos acidentes de trabalho também passam a ser
conhecidos a partir da informação do óbito no SIM (SANTOS et al., 1990;
WALDMAN e MELLO JORGE, 1999).
Além de cumprir com suas finalidades mais tradicionais como ferramenta
para a análise da situação de saúde, como um de seus pilares mais importantes,
e com as finalidades de pesquisa, o SIM tem tido nos últimos anos o seu uso
amplamente estimulado para a vigilância epidemiológica de agravos de notificação
compulsória captados somente no momento do óbito, e para a investigação
sobre as circunstâncias em que ocorreram óbitos maternos e infantis, buscando
classificá-los quanto à sua evitabilidade e fazendo recomendações que sirvam para
que não se repitam, sempre que possível (BRASIL, 2008b; BRASIL, 2010a).
O processo de descentralização e a modernização das ferramentas de
informática empregadas no SIM, em especial o advento de ferramentas baseadas
na internet, vêm aumentando a intensidade com que este sistema vem sendo
utilizado como fonte de informação para a vigilância em saúde – como no caso
da investigação de óbitos infantis e óbitos maternos, recentemente, mediante o
suporte do sistema de mortalidade.
Entretanto, muito antes das novidades incorporadas ao SIM nos últimos cin-
co anos, a área de saúde do trabalhador já se utilizava deste sistema como ferra-
menta de vigilância, identificando óbitos relacionados com o trabalho e escolhendo

259
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

estes eventos fatais como sentinelas para desencadear processos de investigação de

acidentes de trabalho. Na perspectiva da vigilância em saúde, a área de saúde do
trabalhador é uma das mais antigas usuárias do SIM.
O Ministério da Saúde desenvolve várias atividades e ações na perspectiva
de induzir e potencializar cada vez mais o uso do SIM como fonte de informação
para a tomada de decisão. Isso envolve capacitação técnica de profissionais de
saúde das Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, a utilização de indicadores
de mortalidade como parâmetro de planejamento e pactuação, entre outras.

3.4 Características de algumas variáveis do SIM de interesse para a área

de saúde do trabalhador

3.4.1 Ocupação
Captada por meio do quesito “Ocupação habitual (informar a anterior se
aposentado ou desempregado)” da DO, esta variável alimenta o campo do banco
de dados chamado OCUP, com seis caracteres numéricos. Os valores válidos para
esta variável são, a partir de 2006, as 2.422 categorias da Classificação Brasileira de
Ocupação (CBO)de 2002, no seu nível mais desagregado, e mais seis categorias
inseridas pelo MS (“Estudante”, “Dona de casa”, “Aposentado/pensionista”,
“Desempregado”, “Presidiário” e “Ignorado”), que não são ocupações. Antes de
2006, as respostas à mesma pergunta alimentavam o campo do banco de dados
com o mesmo nome – OCUP –, mas, então, com cinco caracteres numéricos. Os
valores válidos eram categorias válidas da CBO 94, no seu nível mais desagregado,
e mais oito categorias inseridas pelo MS (“À procura do primeiro emprego”,
“Ocupação não identificável”, “Ocupação não declarada”, “Desempregado”,
“Estudante”, “Aposentado/pensionista”, e “Dona de casa”), que também não
faziam parte da classificação de ocupações vigente.
Para analisar a qualidade do preenchimento da variável ocupação, desde
1996 até 2009, os registros foram categorizados em três tipos:
1. Categoria de ocupação classificada na CBO: agrupando todos os registros
codificados com algum valor válido entre as categorias oficiais das CBO, 94 ou
2002, dependendo do período.
2. Categoria não classificável como ocupação: agrupando todos os registros
codificados com alguns dos valores inseridos pelo Ministério da Saúde, sendo
eles Desempregado, Estudante, Aposentado/pensionista e Dona de casa, no
período de 1996 a 2005, e as mesmas categorias mais a categoria Presidiário,
no período de 2006 em diante.
3. Sem informação: agrupando todos os registros em branco, ou preenchidos
mas codificados com valores com descrição “À procura do primeiro emprego”,
“Ocupação não identificável”, “Ocupação não declarada”, no período de 1996
a 2005, e de “Ignorado”, no período a partir de 2006.
260
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

Complementarmente, foram tabulados os registros de indivíduos entre 14 e

69 anos de idade, segundo a distribuição em um destes três agrupamentos.
Observa-se que, de modo geral, com exceção de 2006, a maior parte dos
registros foram preenchidos com um dos códigos associados a “Categoria de
ocupação classificada na CBO”. Na primeira parte da série, quando se utilizava
a CBO 94, isso representava algo em torno de 50% dos registros. A partir da
adoção da CBO 2002, em 2006, o percentual de registros neste agrupamento
teve uma forte queda para 35%, seguida de uma suave recuperação, para próximo
dos 50% novamente, por volta de 2009, com dados preliminares (gráfico 8).
Estes efeitos, possivelmente, deveram-se à adoção de uma nova CBO e ao processo
de divulgação e aprendizado intrínseco ao uso de uma nova classificação.

GRÁFICO 8
Proporção de óbitos de indivíduos entre 14 e 69 anos de idade, por ano de
ocorrência, segundo qualidade da informação sobre ocupação – Brasil (1996 a 2009)1

Fonte: SIM/SVS/MS.
Nota: 1 Dados preliminares para 2009.

Ao se efetuar a mesma análise, estratificada por sexo, observam-se

diferenças importantes no preenchimento do campo Ocupação habitual.
Considerando-se apenas os indivíduos do sexo masculino, o percentual de
registros preenchidos com um dos códigos associados a uma “Categoria
de ocupação classificada na CBO” oscilava entre 65% e 70% na primeira parte
da série, quando se utilizava a CBO 94. A partir da adoção da CBO 2002, em
2006, o percentual de registros neste agrupamento caiu para 45%, seguida de
uma suave recuperação, para próximo dos 55% novamente, por volta de 2009,
com dados preliminares (gráfico 9).
261
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

GRÁFICO 9
Proporção de óbitos de indivíduos do sexo masculino, entre 14 e 69 anos de idade,
por ano de ocorrência, segundo qualidade da informação sobre ocupação – Brasil
(1996 a 2009)1

Fonte: SIM/SVS/MS.
Nota: 1 Dados preliminares para 2009.

GRÁFICO 10
Proporção de óbitos de indivíduos do sexo feminino, entre 14 e 69 anos de idade,
por ano de ocorrência, segundo qualidade da informação sobre ocupação – Brasil
(1996 a 2009)1

Fonte: SIM/SVS/MS.
Nota: 1 Dados preliminares para 2009.

262
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

Entre os indivíduos do sexo feminino, o agrupamento predominante é

representado pelos registros preenchidos com alguma categoria não classificável
como ocupação nas duas revisões da CBO utilizadas ao longo do período, com
valores entre 75% e 65% até 2005, e acima de 50% entre 2006 e 2009.
O comportamento da curva dos registros da categoria “Sem informação”
(gráficos 8, 9 e 10) mostra diferenças pouco expressivas ao se analisar o conjunto de
registros totais (gráfico 8) ou os estratos por sexo, masculino ou feminino (gráficos 9
e 10). Ressalte-se, entretanto, que, no período marcado pela entrada da CBO 2002,
a partir de 2006, o percentual de registro da categoria “Sem informação” aumentou
bastante nos dois casos, saindo do patamar dos 20% entre o sexo masculino para
valores próximos de 40%, no primeiro ano após a mudança, e caindo em seguida
para valores em torno de 30% nos dois últimos anos, e do patamar dos 10% entre
as mulheres para 30%, no primeiro ano, e caindo em seguida para valores em torno
de 20% nos dois últimos anos.
A análise mais detalhada do preenchimento do campo Ocupação habitual
desagregada com os valores da “Categoria não classificável como ocupação”
mostra como respostas predominantes as opções “Aposentado/Pensionista”, que
começa a série em 1996 em torno de 20% dos registros e gradativamente se reduz
ao patamar próximo a 12% dos registros em 2009, e “Dona de casa”, que parte
do patamar em torno de 19% no início da série e a acaba em torno de 14% dos
registros. As opções “Desempregado” e “Estudante” têm preenchimento residual
e comportamento estável, com valores oscilando em torno de 0,5% e 2,5%,
respectivamente, ao longo da série. A opção “Presidiário” foi utilizada em apenas
dois registros ao longo da série.
Ao se analisar por sexo, percebem-se diferenças consideráveis na composição
do agrupamento que se convencionou chamar de “categoria não classificável
como ocupação”. Enquanto no sexo masculino predomina “Aposentado/
pensionista”, com quase a totalidade dos registros deste agrupamento, com
valores que vão de 21% a 12%, considerando-se os anos iniciais e o final da
série, no sexo feminino, o preenchimento com a opção “Dona de casa” começa a
série com 53% e a encerra no patamar dos 39% do total de registros deste sexo.
As opções “Desempregado” e “Estudante” apresentam padrão de preenchimento
similar no que se refere à tendência de estabilidade, ao se analisarem os estratos
de sexo masculino ou feminino, sendo discretamente maior entre indivíduos do
sexo masculino, mas não chegando a 4,5% do total, quando somados. Entre
indivíduos do sexo feminino, somadas, as duas opções de preenchimento não
chegam a 4% a cada ano.
A análise do preenchimento do campo Ocupação habitual com alguma
“Categoria classificada na CBO”, estratificada por regiões (gráfico 11), mostra

263
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

curvas muito semelhantes para todas as regiões, com patamares iniciais entre 45%
(Nordeste) e 53% (Sul), passando por valores entre 45% e 59% para as mesmas
regiões em 2005, seguida de queda acentuada para todas as regiões em 2006 – ano
em que muda a classificação CBO 94 para CBO 2002 no SIM –, para valores que
variaram entre 29% (Sudeste) e 45% (Norte), e um desempenho em 2009
que variou entre 39% (Sudeste) e 51% (Sul). Chamam, portanto, a atenção três
aspectos: o baixo percentual de preenchimento com um valor válido para as CBOs
utilizadas ao longo de toda a série, a piora no desempenho de todas as regiões por
ocasião da mudança na classificação e o forte impacto desta mudança para a região
Sudeste, que inicia a série com desempenho próximo ao da região Sul, com 52% dos
registros classificados em alguma categoria da CBO, e que oscila neste patamar até
2005, cai para menos de 30% em 2006 e ainda não retornou ao patamar acima de
40% ao final da série, que apresenta dados preliminares de 2009.
Tal comportamento sugere, a princípio, uma maior dificuldade no
preenchimento do campo Ocupação habitual, durante o processamento dos dados
nos sistemas de informação, quando estes passaram a adotar a CBO 2002, tendo
em conta que os formulários não sofreram mudanças na forma de perguntar sobre
esta variável no mesmo período. Em que pesem características próprias das versões
das tabelas internas do sistema informatizado, um olhar mais cuidadoso sugere
que as dificuldades com o campo começam antes do processamento dos dados,
no momento da captação do dado, e na codificação (ou falta de codificação) antes
da digitação.
Junto com a queda observada em 2006, na proporção de registros vinculados
à “Categoria classificada na CBO”, há uma queda na proporção de registros
vinculados às “Categorias não classificáveis como ocupação” e aumento na
proporção de registros “Sem informação”. A ausência de campos sobre a inserção
no mercado de trabalho pode explicar o fato dos percentuais de registros “Sem
informação” ou com “Categoria não classificável como ocupação” serem muito
mais altos entre registros de óbito de indivíduos do sexo feminino do que do sexo
masculino ao longo de toda a série, embora entre os registros de indivíduos do
sexo feminino também se observem avanços ao se comparar o desempenho no
final da série com os primeiros anos da mesma.

264
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

GRÁFICO 11
Proporção de óbitos de indivíduos entre 14 e 69 anos de idade, informados com o
campo ocupação preenchido com alguma “Categoria classificada na CBO”, por ano
de ocorrência – Brasil e regiões (1996 a 2009)1

Fonte: SIM/SVS/MS.
Nota: 1 Dados preliminares para 2009.

GRÁFICO 12
Proporção de óbitos de indivíduos entre 14 e 69 anos de idade, informados com
o campo ocupação preenchido com alguma “Categoria não classificável na CBO”,
por ano de ocorrência – Brasil e regiões (1996 a 2009)1

Fonte: SIM/SVS/MS.
Nota: 1 Dados preliminares para 2009

265
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Com relação ao percentual de registros com o campo ocupação preenchido

com “Categorias não classificáveis na CBO” (gráfico 12), o comportamento das
curvas por região é de queda constante ao longo da série, para as regiões Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. Para a região Sudeste, há inicialmente uma queda
grande em 2006 – ano da mudança da CBO no sistema informatizado –, seguida
por uma inversão na tendência e uma estabilização em 2007, 2008 e 2009, em
patamar inferior ao apresentado em 2005. Para a região Sul, observa-se o mesmo,
com variações menos bruscas. O comportamento das curvas nestas duas regiões
se reflete no comportamento da curva nacional, com as mesmas variações, de
modo mais suave.

3.4.2 Acidente de trabalho

Captada por meio da pergunta “Acidente de Trabalho”, esta variável, presente no
bloco sobre causas externas da DO, que reúne informações sobre as prováveis
circunstâncias de mortes não naturais, alimenta o campo do banco de dados
chamado ACIDTRAB, com um caractere numérico. Os valores válidos para esta
variável são: 1 – Sim, 2 – Não, 9 – Ignorado.
Ao se analisarem os dados do SIM a partir dessa variável, a série histórica de
1996 a 2009 contabiliza 37.171 óbitos nos quais a DO vinculou a causa do óbito
a uma circunstância de acidente de trabalho (gráfico13). O número de registros
por ano, com este status, é crescente e tem oscilado em torno de 3.000 óbitos por
ano nos últimos cinco anos da série em questão.

GRÁFICO 13
No de óbitos com informação de acidente de trabalho nas circunstâncias da causa
externa da declaração de óbito, por ano de ocorrência – Brasil (1996 a 2009)1

Fonte: SIM/SVS/MS.
Nota: 1 Dados preliminares para 2009.

266
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

A distribuição por região mostra números estáveis (gráfico 14) para o

período inteiro em algumas regiões, como é o caso das regiões Sul e Sudeste.
Nestas, observam-se números em torno de 1000 óbitos anuais para a região
Sudeste e de 800 óbitos anuais para a região Sul. Para as regiões, verificam-
se mudanças de patamar em determinado ponto da curva, seguidas por uma
estabilização em patamar superior. É o que ocorre na região Centro-Oeste, que
passa de valores em torno de 100 óbitos por ano para números que oscilam,
sem muita variação, em torno de 400 óbitos anuais. A região Norte, neste
quesito, também tem um comportamento de mudança de patamar da ordem
de 200 registros por ano, para uma situação de estabilidade, e oscilação em
torno de 300 registros por ano. Por fim, é digno de nota que a curva do número
de óbitos informados com estas circunstâncias, para a região Nordeste, tem
uma inclinação ascendente mais evidente que todas as demais. Nesta região, o
número de óbitos dentro deste recorte é crescente, de forma sustentada a partir
de 2003, quando apresentou aproximadamente 250 óbitos, tendo alcançado
quase 600 registros em 2009, e não parece indicar estabilidade ainda, com
dados preliminares do SIM.

GRÁFICO 14
No de óbitos com informação de acidente de trabalho nas circunstâncias da causa
externa da declaração de óbito, por ano de ocorrência – Regiões (1996 a 2009)1

Fonte: SIM/SVS/MS.
Nota: 1 Dados preliminares para 2009.

Outra observação interessante é que a qualidade do preenchimento do

campo “Ocupação habitual” foi melhor avaliada no conjunto de dados cujas
circunstâncias foram informadas como relacionadas a Acidente de Trabalho, no

267
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

SIM. Neste conjunto de dados (gráfico 15), pode-se perceber que o percentual
de registros preenchidos com alguma “Categoria de ocupação classificada na
CBO” é bem maior que nos dados gerais, oscilando em torno de 90% no
período em que se utilizava a CBO 94, caindo para 60% no ano da mudança e
indicando tendência de recuperação moderada do desempenho, com resultados
em torno de 70% em 2008 e 2009. Vê-se ainda que o inverso se dá em relação
ao percentual de registros na “Categoria não classificável como ocupação”, que
é bem mais baixo que o conjunto geral de dados, oscilando em torno de 5%
ao longo de toda a série.

GRÁFICO 15
Proporção de óbitos com informação de acidente de trabalho, nas circunstâncias
da causa externa, por ano de ocorrência, segundo qualidade da informação sobre
ocupação – Brasil (1996 a 2009)1

Fonte: SIM/SVS/MS.
Nota: 1 Dados preliminares para 2009.

Ainda em relação às ocupações dos indivíduos que morreram em circunstân-

cias relacionadas a acidentes de trabalho, entre aqueles preenchidos com alguma
“Categoria classificada na CBO”, 17 são os subgrupos principais da classificação
da CBO 2002 (agrupamentos de famílias de ocupações, com quatro caracteres),
que agregam 87% dos eventos no período de 2006 a 2009. São eles: trabalha-
dores de funções transversais (22%); trabalhadores da indústria extrativista e da
construção civil (18%); trabalhadores na exploração agropecuária (14%);
trabalhadores dos serviços (8%); trabalhadores da transformação de metais e de
compósitos (5%); produtores na exploração agropecuária (3%); trabalhadores
em serviços de reparação e manutenção mecânica (2%); outros trabalhadores da
268
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

conservação, manutenção e reparação (2%); gerentes (2%); escriturários (2%);

vendedores e prestadores de serviços do comércio (2%); pescadores e extrati-
vistas florestais (2%); trabalhadores da mecânica agropecuária e florestal (2%);
e técnicos de nível médio nas ciências administrativas (2%). Os 13% restantes
estão distribuídos em diversos subgrupos principais, que congregam percentuais
de 1% ou menos do total de registros com informação, classificáveis na CBO.
Setenta e duas ocupações, desagregadas em grau máximo de seis dígitos da
CBO, representam quase 70% do conjunto de óbitos em circunstâncias de acidente
de trabalho informados ao SIM no período compreendido entre 2006 e 2009. São
elas, em ordem decrescente: motorista de caminhão (rotas regionais e internacionais
(10%); pedreiro (8%), trabalhador agropecuário em geral (7%); trabalhador volante
da agricultura (5%); motorista de carro de passeio (5%); servente de obras (3%);
empregado doméstico nos serviços gerais (3%); produtor agrícola polivalente (2%);
eletricista de instalações (2%); ajudante de motorista (2%); comerciante varejista
(1%); tratorista agrícola (1%); pintor de obras (1%); motociclista no transporte
de documentos e pequeno (1%); carpinteiro (1%); caseiro (agricultura) (1%);
representante comercial autônomo (1%); soldador (1%); mecânico de manutenção
de automóveis, motocicletas (1%); motorista de ônibus urbano (1%); operador de
máquinas fixas, em geral (1%); motorista de táxi (1%); trabalhador da manutenção
de edificações (1%); motorista de furgão ou veículo similar (1%); produtor
agropecuário, em geral (1%); serralheiro (1%); vigilante (1%); vendedor de comércio
varejista (1%); motorista de ônibus rodoviário (1%); caminhoneiro autônomo (rotas
regionais e internacionais (1%); auxiliar de escritório, em geral (1%); operador
de motosserra (1%); alimentador de linha de produção (1%); auxiliar geral de
conservação de vias permanentes (1%); soldado da polícia militar (1%); faxineiro
(1%). Os 30% restantes estão distribuídos em diversas ocupações desagregadas em
grau máximo da classificação – seis dígitos –, que congregam percentuais menores
que 1% do total de registros com informação, classificáveis na CBO.

3.4.3 Causas de morte

As causas de morte são todas as doenças, os estados mórbidos ou as lesões que
produziram a morte, ou que contribuíram para ela, e as circunstâncias do aci-
dente ou da violência que produziu estas lesões, registradas no bloco sobre con-
dições e causas do óbito da DO. Todas estas causas ficam registradas no SIM, em
forma de códigos, da Classificação Internacional de Doenças (CID) 9a revisão
entre 1979 e 2005, e CID-10a revisão, a partir de 2006, armazenadas nos campos
LINHA_A, LINHA_B, LINHA_C, LINHA_D, PARTE_II do banco de dados,
podendo haver um ou mais códigos por campo, representando o fiel preenchi-
mento da DO pelo médico. Estas informações são bastante úteis para a realização
de estudos de causas múltiplas de morte, nos quais uma das aplicações consiste

269
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

em estudar o perfil de todas ou algumas causas associadas a determinados eventos

fatais. As causas de morte são também o substrato essencial para a definição da
causa básica do óbito.

3.4.4 Causa básica da morte

Uma das principais informações de mortalidade oferecidas pelo SIM é a causa
básica da morte. Este dado é obtido a partir da aplicação de regras internacionais
de codificação das causas de morte informadas pelo médico no atestado, e pela
seleção de uma única causa que é definida pela Organização Mundial de Saúde
como: a) a doença ou lesão que iniciou a cadeia de acontecimentos patológicos
que conduziram diretamente à morte; ou b) as circunstâncias do acidente ou
violência que produziu a lesão fatal.
A codificação das causas de morte é realizada por profissionais formados
especificamente para esta função (codificadores de causa básica), cada vez mais
vinculados às Secretarias Municipais de Saúde. A padronização da classificação
da causa básica de óbito, a formação de multiplicadores e o credenciamento de
centros de treinamento são considerados fatores que conferem comparabilidade
dos dados e confiabilidade do sistema, sendo as inconsistências, especialmente
de sexo, idade e causa básica, sempre inferiores a 0,5% do total de óbitos
(CARVALHO, 1997).
O SIM utiliza, desde 1994, um subaplicativo informatizado, que ajuda
a padronizar a seleção de causa básica dos registros de mortalidade do Brasil,
chamado SCB, ou selecionador da causa básica. Avaliação realizada acerca da
eficácia do SCB no Município de São Paulo mostrou concordância entre a seleção
feita pelo programa e por codificadores em 96% dos casos em uma amostra de
572 declarações de óbito (DRUMOND JR. et al., 1999).
Um dos indicadores de qualidade dos sistemas de mortalidade é o percentual
de óbitos com causas mal definidas. Projetos voltados a aprimorar a qualidade da
informação do SIM, intensificados nos últimos anos, foram responsáveis por forte
redução da proporção de óbitos com causas mal definidas no país. Comparando
o desempenho deste indicador no ano de 2008 com o ano de 1996, foram
observadas reduções de 51% para o Brasil, que passou de 15% dos óbitos com
causas mal definidas para 7% do total de óbitos. Por regiões, foram observadas
reduções de 47% na região Norte (24% para 13%), 76% na região Nordeste (de
32% para 8%), 17% na região Sudeste (de 9% para 8%), 43% na região Sul
(de 9% para 5%), e 62% na região Centro-Oeste (de 11% para 4%).
Entre os 37.171 registros de óbitos de indivíduos com informação de acidente
de trabalho como circunstância da causa da morte, 63% tiveram como causa
básica causas agrupadas por uma das listas de mortalidade da edição brasileira da
270
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

CID-10, a CID-BR (OMS, 2009), como “Acidentes de transporte” (48%) e

“Quedas” (15%). Outros 5% dos eventos tiveram como causa básica causas agrupadas
como “Afogamento e submersões acidentais” (2%), “Exposição à fumaça, ao fogo e
às chamas” (1%), “Envenenamentos, intoxicações por ou exposição a substâncias
nocivas” (0,5%), “Agressões” (1%), e 32% “Outras causas externas diversas”.
Segundo Nobre (2002, p. 9), “o dimensionamento da mortalidade por
doenças relacionadas ao trabalho continua sendo muito difícil devido ao não
diagnóstico, à precariedade das informações sobre ocupação e atividade econômica
nos sistemas de mortalidade e o não registro da relação com o trabalho nesses
sistemas”. Ainda segundo Nobre, contribuem para a dificuldade de dimensionar
esta mortalidade específica os seguintes aspectos:
1. a maioria das doenças relacionadas ao trabalho não se distingue das doenças
comuns (não ocupacionais); ex., câncer de pulmão por asbesto não se diferencia
de câncer de pulmão por tabagismo; 2. poucas condições podem ser consideradas
exclusivamente relacionadas ao trabalho: mesotelioma, pneumoconiose de traba-
lhadores de carvão, asbestose e silicose; 3. treinamento limitado dos profissionais
médicos para fazer diagnóstico de doenças ocupacionais. Entre as doenças que
resultam em mortes que geralmente não são identificadas como ocupacionais,
pode-se citar: leucemia em trabalhadores expostos a benzeno; câncer de bexiga
em trabalhadores expostos a anilinas; câncer de pulmão em trabalhadores expos-
tos a asbesto; câncer nasal em trabalhadores expostos a poeira de madeira; doença
respiratória crônica e asma, que podem ser causadas por mais de 200 substâncias;
doenças cardiovasculares, que podem ser causadas por tóxicos como monóxido
de carbono ou stress no trabalho; várias doenças infecciosas, como tuberculose,
em trabalhadores de serviços de saúde (HERBERT e LANDRIGAN, 2000, apud
NOBRE, 2002, p. 9).

3.5 Considerações gerais sobre o SIM

O sistema de informações sobre mortalidade é um patrimônio do sistema de
saúde e da sociedade brasileira, que possui dados consolidados e disponíveis
de 1979 até os dias atuais, além de ter uma cobertura importante, superior a 90%
dos eventos que se estima que deva captar, em que pesem as diferenças regionais
que o desafiam. Possui uma qualidade da informação sobre a causa da morte que
o coloca em patamar invejável em comparação com sistemas de outros países.
Tem passado por um processo de modernização tecnológica e renovação normativa
que o tem credenciado como importante ferramenta de vigilância em saúde, que
vem se agregar ao tradicional papel que desempenha de maneira central nas
análises da situação de saúde.
Este processo de renovação tem aumentado a disponibilidade de dados
com oportunidade a quem deles precisa para realizar ações de vigilância em

271
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

saúde. Assim tem sido para a vigilância do óbito materno e infantil, por meio
de módulos de investigação de óbitos com este perfil, disponível na internet, que
permite a agentes cadastrados acessar – com toda a segurança e a confidencialidade
necessárias – listas e informações detalhadas disponíveis nas Declarações de
Óbitos sobre eventos a investigar, bem como disponibilizar telas de entrada de
dados para receber e agregar novas informações ao sistema, oriundas do resultado
dessas investigações. Este movimento tem propiciado um aprofundamento das
parcerias estabelecidas entre as áreas de informação em saúde e as áreas de saúde
da mulher e saúde da criança de todos os níveis do Sistema Único de Saúde,
mediante o desenvolvimento de roteiros, manuais e oficinas de capacitação para
orientar o trabalho de campo da investigação.
Uma renovação da vocação do SIM como ferramenta de vigilância na área
de saúde do trabalhador é possível, e os desafios para que isso possa ocorrer passam
pela construção de uma pauta de temas a serem aprofundados visando fortalecê-lo
nesta direção. Alguns pontos dessa pauta podem ser apontados a partir das breves
reflexões feitas nesta seção sobre o SIM. Assim, uma retomada das discussões com
vistas a revisar os campos que interessam à saúde do trabalhador no formulário
da Declaração de Óbito é um dos pontos dessa pauta. Nesta discussão deve ser
considerada a possibilidade de criar campo(s) que ajude(m) a identificar o tipo de
vínculo que o falecido mantinha com o mundo do trabalho antes da morte, para só
em seguida rever o campo onde são registradas informações sobre a ocupação, que
seria de preenchimento pertinente somente para os indivíduos que efetivamente
estavam vinculados ao mundo do trabalho, evitando assim o elevado percentual
de registros com informações que não são ocupações classificáveis na CBO.
Complementarmente deve-se considerar a hipótese de que um dos caminhos
para enfrentar o problema do alto percentual de registros “sem informação” no
campo ocupação habitual pode ser a adoção da tabela da CBO 2002, com os
7.500 sinônimos, que se somariam às 2.422 categorias de ocupações já existentes.
Parcerias para sensibilizar e capacitar para o preenchimento e a codificação do campo
ocupação devem ser pensadas, e alguns atores para esta parceria – como os agentes
da saúde do trabalhador e do Ministério do Trabalho – devem ser considerados.
Uma retomada da discussão sobre a necessidade de reinserir campos sobre a
Atividade Econômica à qual a ocupação habitual estava relacionada também deve
ser considerada como proposta com potencial de ampliar a utilidade da informação
sobre a ocupação habitual.
A combinação das duas informações pode melhorar a caracterização do perfil
de risco que uma ou outra isoladamente pode sugerir. Propõe-se que outros temas
sejam abordados neste esforço, além da revisão do formulário da DO. Um deles
seria a criação, no componente on-line do SIM, de um módulo de investigação
de óbitos relacionados à saúde do trabalhador, que não se restringisse apenas aos
272
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

óbitos por causas externas. Este módulo disponibilizaria informação em tempo

oportuno aos profissionais de saúde que têm como missão fazer vigilância em saúde
do trabalhador, por um lado; por outro, permitiria a incorporação de informações
obtidas a partir do resultado das investigações – como, por exemplo, eventuais
relações de alguns eventos com o trabalho e outros atributos dos ambientes de
trabalho onde estes eventos aconteceram. Outro tema a ser debatido neste esforço
seria a identificação de processos e de atores capazes de desencadear um movimento
visando a construção de uma lista (ou listas) de causas básicas de morte presumíveis
de relação com o trabalho, para auxiliar e orientar o processo de investigação de
óbitos potencialmente relacionados à saúde do trabalhador entre aqueles que
não sejam declarados ou codificados desta forma no registro original do óbito, a
Declaração de Óbito.

4. SISTEMA DE INFORMAÇÕES HOSPITALARES (SIH/SUS)

4.1 Breve histórico e características gerais do sistema

A implantação do SIH foi regularizada pelo INAMPS com base no Sistema de
Assistência Médico-Hospitalar da Previdência Social (SAMHPS), e o seu instrumento,
a Autorização de Internação Hospitalar (AIH), utilizado pela rede hospitalar própria
federal, estadual, municipal ou privada com ou sem fins lucrativos.
Em 1991, a Secretaria Nacional de Assistência à Saúde (SNAS/MS)
implantou, como parte do SIH/SUS, a tabela única de remuneração pela Assistência
à Saúde na modalidade hospitalar, com estrutura e valores idênticos para todos os
prestadores, independente da natureza jurídica e do tipo de vínculo com o SUS.
Definiu também que o acervo do Sistema de Assistência Médico-Hospitalar da
Previdência Social (SAMHPS) passaria a compor a base do SIH/SUS.
O SIH é um relevante instrumento de informação para orientar o gestor na
tomada de decisões relacionadas ao planejamento das ações de saúde, inclusive
para a Vigilância em Saúde. Desde que corretamente preenchido, a morbidade/
mortalidade hospitalar do município ou do estado estará refletida por meio da
Classificação Internacional de Doenças (CID) registrada na AIH, servindo, por
vezes, como indicador da atenção ambulatorial. O desempenho e as condições
sanitárias do estabelecimento podem ser avaliados a partir das taxas de óbito e de
infecção hospitalar.
Com o tempo, as funcionalidades são introduzidas no SIH com a finali-
dade de aprimorar a qualidade das informações. O SIH realizou, até abril de
2006, o processamento das AIH de forma centralizada pelo Ministério da Saú-
de, por meio do Departamento de Informática do SUS/Datasus/SE/MS. Com
o avanço da tecnologia da informação e em conformidade com os princípios do
SUS, tornou-se necessário estabelecer mecanismos para a sua descentralização.
273
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Assim, o Ministério da Saúde, após amplo processo de discussão com os gestores

estaduais e municipais, editou a Portaria GM/MS no 821/2004, determinando
a descentralização do processamento do SIH/SUS para estados, Distrito Federal
e municípios plenos.
A partir de abril de 2006, após a capacitação das Secretarias Estaduais e
Municipais de Saúde e do Distrito Federal, realizada pela Coordenação Geral de
Sistemas de Informação/Departamento de Regulação, Avaliação e Controle/SAS/MS
e da Coordenação Geral de Informação Hospitalar/Datasus/SE/MS, foi implantado
no país o processamento descentralizado do SIH/SUS. O Sistema de Informações
Hospitalares do Sistema Único de Saúde (SIH/SUS) é o maior sistema de informação
nacional; registra cerca de 11,5 milhões de internações/ano. Seu objetivo principal
é a remuneração de internações ocorridas nos hospitais públicos e privados,
conveniados com o SUS. A autorização de Internação Hospitalar (AIH) é o
documento que compõe cada registro de sua base de dados.
O SIH/SUS foi concebido para operar o sistema de mapeamento de
internações dos hospitais contratados e tem apresentado melhoras gradativas
ao longo de sua existência. Sua abrangência limita-se às internações no âmbito
do SUS, excluindo as que são custeadas diretamente ou cobertas por planos de
saúde. De acordo com Risi Jr. (2006), este sistema reúne informações sobre cerca
de 70% das internações hospitalares do país; entretanto, apesar da limitação
quantitativa e de haver problemas quanto à qualidade das informações, alguns
autores como Lecovitz e Pereira (1993), Lebrão, Mello Jorge e Laurenti (1997)
referem que as estatísticas hospitalares permitem um quadro quase completo da
mortalidade mais grave da população, qual seja, a que leva à hospitalização.
O SIH/SUS dispõe de dados informatizados desde 1984 e reúne informações
de cerca de 70% dos internamentos hospitalares realizados no país, tratando-se,
portanto, de uma grande fonte de dados sobre os agravos à saúde que requerem
internação, contribuindo expressivamente para o conhecimento da situação
de saúde e a gestão de serviços. Assim, este sistema vem sendo gradativamente
incorporado à rotina de análise e de informações de alguns órgãos de vigilância
epidemiológica de estados e municípios.
O instrumento de coleta de dados é a autorização de internação hospitalar
(AIH), atualmente emitida pelos estados a partir de uma série numérica única
definida anualmente em portaria ministerial. Este formulário contém os dados
de atendimento, com o diagnóstico de internação e da alta (codificado de acordo
com a CID), informações relativas às características da pessoa (idade e sexo),
a tempo e lugar, (procedência do paciente e das internações), a procedimentos
realizados, a valores pagos e a dados cadastrais das unidades de saúde, entre
outros, que permitem a sua utilização para fins epidemiológicos.

274
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

Entre as limitações desse sistema encontram-se a cobertura dos seus

dados (que depende do grau de utilização e acesso da população aos serviços da
rede pública própria, contratada e conveniada do SUS), a ausência de críticas
informatizadas, a possibilidade de informações pouco confiáveis sobre o endereço
do paciente, distorções decorrentes de falsos diagnósticos, menor número de
internamentos que o necessário, em função das restrições de recursos federais.
Tais aspectos podem resultar em vieses nas estimativas.
A base de dados do SIH vem sendo de extrema importância para o
conhecimento do perfil dos atendimentos da rede hospitalar. Adicionalmente, não
pode ser desprezada a extrema agilidade do sistema. Os dados por ele aportados
tornam-se disponíveis aos gestores com uma defasagem menor que um mês, sendo
de cerca de dois meses o prazo para a divulgação do consolidado nacional. Para
a vigilância epidemiológica, a avaliação e o controle de ações devem estimular a
análise rotineira desse banco (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2009).

4.2 O Sistema de Informações Hospitalares (SIH) e suas potencialidades

no campo da saúde do trabalhador
Na área de saúde do trabalhador foram feitos investimentos no aperfeiçoamento do
sistema de informação do SUS (SIH) para reduzir o alto grau de subnotificação de
doenças e acidentes relacionados ao trabalho. Buscou-se a adequação dos registros
de atendimento de Saúde do Trabalhador ao Sistema de Informações Hospitalares
do SUS, abrangendo a promoção, a proteção, a recuperação e a reabilitação; a
assistência aos trabalhadores acidentados ou portadores de doenças relacionadas
ao trabalho; a vigilância dos ambientes, das condições e dos processos de trabalho
e a educação para a saúde do trabalhador.
Nesse contexto, tornou-se obrigatório o preenchimento dos campos CID
principal e CID secundário nas Autorizações de Internação Hospitalar (AIH),
nos casos compatíveis com causas externas e doenças e acidentes relacionados
ao trabalho. A Portaria GM/MS no 1.969, de outubro de 2001, que criou esta
obrigatoriedade, permitiu a melhoria da qualidade das informações relacionadas
com a saúde do trabalhador, necessárias ao desenvolvimento de políticas
assistenciais mais efetivas e consistentes.
A portaria obriga, ainda, a que sejam fornecidas informações sobre a
atividade econômica do empregador, o tipo de ocupação do empregado, além
de definir como de responsabilidade do responsável técnico da unidade de
atendimento hospitalar que prestou assistência ao paciente a notificação, por
escrito, à Vigilância Epidemiológica e Sanitária do estado, do município ou do
Distrito Federal e à Delegacia Regional do Trabalho, nos casos comprovados ou
suspeitos de agravos à saúde relacionados ao trabalho, cuja fonte de exposição
represente riscos a outros trabalhadores ou ao meio ambiente.
275
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

A Portaria MS/GM no 3.947/1998, que aprova os atributos comuns a serem

adotados, obrigatoriamente, por todos os sistemas e bases de dados do Ministério da
Saúde, define que, para os sistemas que assim o requererem, são dados complementares
para o reconhecimento do indivíduo assistido: a raça/cor; o grau de escolaridade; a
situação no mercado de trabalho (empregado, autônomo, empregador, aposentado,
dona de casa, estudante e vive de renda); a ocupação, codificada de acordo com a CBO,
em nível de desagregação de quatro dígitos; e ramo de atividade econômica, de acordo
com a CNAE, em nível de agregação de dois dígitos (BRASIL, 1998).
Deve-se citar que, para fins de vigilância e avaliação e controle de ações, o
SIH tem uma qualidade, que é sua grande agilidade – os dados gerados tornam-se
disponíveis para os municípios e demais gestores com menos de um mês de
defasagem, o consolidado na internet nunca é disponibilizado em menos de dois
meses. Isso facilita bastante o conhecimento do perfil dos atendimentos na rede
hospitalar e sua utilização por todos os interessados (CARVALHO, 1997).
No caso específico dos agravos relacionados ao trabalho, é possível obter
o número e os diagnósticos de internações por acidentes no local de trabalho
e por acidentes de trajeto, desagregados por município ou até pela unidade da
internação, por faixa etária, por sexo; e também os casos de acidentes internados
que resultaram em óbito, além dos custos das internações. Um indicador que
pode ser obtido é a proporção de internações por acidentes de trabalho em todas
as internações por causas externas, que revela a “contribuição” do trabalho na
determinação desses agravos (CONCEIÇÃO e NOBRE, 2002).

4.2.1 Uso das informações para a saúde do trabalhador

Entre outros campos ressaltem-se, como de interesse para a saúde do trabalhador,
os campos caráter da internação, diagnóstico principal, diagnóstico secundário,
além dos campos ocupação habitual do indivíduo internado e a atividade
econômica do empregador.
Em relação ao campo caráter da internação, regulamentado pela Portaria MS
no 142/97, é possível saber para cada registro, em campo de preenchimento
obrigatório, se a internação foi por “Acidente no local de trabalho”, “Acidente
no trajeto de ida e volta do trabalho”, “Urgência/Emergência – Acidente local de
trabalho”, “Urgência/Emergência – Acidente de trabalho de trajeto”, possibilitando,
portanto, a análise destes eventos que geram internações nos hospitais da rede
própria ou conveniada ao SUS (BRASIL, 1997).
Além destas quatro possibilidades relacionadas aos acidentes de trabalho, o
campo tem ainda como possibilidade de respostas válidas as seguintes categorias de
internação: “Eletiva”, “Urgência/Emergência em Hospital de referência”, “Urgência/
Emergência – AIH pré-emitida”, “AIH de alta complexidade”, “Urgência/

276
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

Emergência – AIH pós-emitida”, “Outros acidentes de trânsito”, “Outras causas

externas”, “Urgência/Emergência – Outros acidentes de trânsito”, “Urgência/
Emergência – Outras causas externas”, “Hospital-Dia – Eletivo”, “Hospital-Dia
– Urgência/Emergência”, “Hospital-Dia – Alta complexidade”, “Ignorado”. Estas
foram as categorias de resposta à variável, possíveis até 2007.
A partir de 2008, pela PT SAS no 716, o campo passa a ser obrigatório apenas
para os casos relacionados a causas externas, sendo possível os seguintes registros:
“Eletivo”, “Urgência”, “Acidente no local trabalho ou a serviço da empresa”,
“Outros tipos de acidente de trânsito” e “Outros tipos de lesões e envenenamentos
por agentes químico-físicos”.
Para se analisarem as informações oriundas do campo caráter da internação, as
quatro categorias relacionadas a acidentes de trabalho foram agrupadas em apenas
duas: “Acidente no local de trabalho” e “Acidente no trajeto para o trabalho”. Às
categorias que as subdividiam em urgência e emergência foram incorporadas as
duas categorias, pois apresentaram, na série entre 2000 e 2007, valores residuais,
com médias em torno de 400 internações por ano, para as urgências/emergências
por acidente no local do trabalho, e 25 internações anuais para as urgências/
emergências por acidente no trajeto de ida ou volta ao local do trabalho.
Ao se analisarem os dados da série entre 2000 e 2007, a primeira constatação
é que há uma forte queda no número total de registros relacionados a este caráter
da internação, agrupados nas duas categorias definidas para a análise, a cada ano.
Nos dois primeiros anos da série, o número total de internações por este motivo se
aproxima de 35.000 casos, caindo para 25.000 em 2002, em seguida para valores
entre 15.000 e 20.000, e encerrando a série com valores abaixo de 10.000 (gráfico 16).
Vale ressaltar que a portaria obriga à notificação do campo com qualquer dos
itens na portaria instituídos. A queda brusca no número de internações por acidente
de trabalho no decorrer dos anos pode ser em parte atribuída à subnotificação destes
eventos pelos estabelecimentos hospitalares. O preenchimento do campo caráter
da internação com alguma referência a acidente de trabalho obriga à identificação
do CNPJ do empregador, e isso pode ser entendido como algo excessivamente
burocrático pelos estabelecimentos notificadores.

277
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

GRÁFICO 16
Número de internações de indivíduos entre 14 e 69 anos de idade, cujo caráter
do atendimento foi definido como devido a acidentes de trabalho na AIH – Brasil
(2000 a 2007)

Fonte: SIH/SUS.

GRÁFICO 17
Percentual de tipos de internações de indivíduos entre 14 e 69 anos de idade
cujo caráter do atendimento foi definido como devido a acidentes de trabalho
na AIH – Brasil (2000 a 2007)

Fonte: SIH/SUS.

A segunda constatação (gráfico 17) é que, entre as internações cujo caráter

de atendimento foi definido como devido a acidentes de trabalho, na AIH, entre
2000 e 2007, o peso proporcional dos acidentes de trabalho no local do trabalho,
incluindo os casos de urgência e emergência, tiveram representação que oscilou
278
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

entre 50% e 60% ao longo de toda a série, ficando os acidentes de trabalho no

trajeto de ida ou volta para o trabalho – incluindo as urgências e emergências –
com peso proporcional entre 40% e 50%, também ao longo de toda a série. A
queda brusca destes números no decorrer dos anos pode ser atribuída à subnotifi-
cação por parte dos estabelecimentos hospitalares, visto que o preenchimento deste
campo é muito burocrático e obriga a identificação do CNPJ do empregador.
A terceira constatação em relação às internações por acidente de traba-
lho, diz respeito ao custo das internações. Ao longo dos anos de 2000 a 2007,
as internações motivadas por acidentes de trabalho, custeadas pelo SUS, re-
presentaram em valores pagos, segundo a tabela do SUS, em torno de R$
128 milhões – um montante que significa uma média de R$ 16 milhões por
ano com estas internações. No gráfico 18 pode-se observar que o custo mé-
dio das internações varia conforme o caráter da internação, sendo mais baixo
nos acidentes de trajeto e no local do trabalho, sem menção à urgência/emer-
gência, com valores próximos de R$ 500,00 por internação; mais elevado
nas internações envolvendo urgência/emergência relacionadas a acidentes de
trabalho, com valores que oscilaram entre R$ 1.000,00 e R$ 1.500,00 a par-
tir de 2003, nas urgências envolvendo acidentes no local do trabalho; e entre
R$ 1.000,00 e R$ 2.000,00 nas urgências envolvendo acidentes de trajeto.

GRÁFICO 18
Valor médio, em reais (R$), das internações de indivíduos entre 14 e 69 anos de idade
cujo caráter do atendimento foi definido como devido a acidentes de trabalho na AIH,
segundo caráter da internação – Brasil (2000 a 2007)

Fonte: SIH/SUS.

279
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

4.2.1.1 Causas da internação

Com relação aos campos que informam sobre as causas da internação, desta-
cam-se, além do caráter da internação, o Diagnóstico principal e o Diagnóstico
secundário, codificados em CID-10, a partir das anotações feitas na AIH. Estas
são informações de grande potencial para aplicação nas análises de interesse para
a Saúde do Trabalhador, podendo ser trabalhadas em suas frequências relativas,
absolutas, ou segundo o custo das internações, em reais, em valores totais, ou
valor médio das internações. A Portaria GM/MS no 737/2001, que aprovou a
Política Nacional de Redução de Morbimortalidade por Acidentes e Violências,
estabelece mecanismos para incentivar as atividades assistenciais relacionadas
à identificação das causas externas. A Portaria GM/MS no 1.969/2001 torna
obrigatório o preenchimento dos campos CID Principal e CID Secundária, nos
registros de atendimento às vitimas de causas externas e de agravos à saúde do
trabalhador na AIH.
O responsável técnico pelo hospital que atende o paciente é responsável pela
emissão da notificação, por escrito, ao responsável técnico pela saúde do trabalhador
do município, o qual, por sua vez, deve comunicá-la à Vigilância Epidemiológica.
Se o CID principal informado na AIH for do Capítulo XIX da CID-10 –
Códigos de S00 a T98 – Lesões, Envenenamento e Algumas Outras Consequências
de Causas Externas, o sistema exige que o CID Secundário seja informado, e
este obrigatoriamente deverá ser do Capítulo XX da CID-10, cujos códigos
estão no intervalo V01 a Y98 – Causas Externas de Morbidade e Mortalidade
– e tem a função de informar que circunstância(s) deu(ram) origem às lesões.
Estas circunstâncias podem ser agrupadas em acidentes, agressões, autoagressões
e as causas externas de intenção indeterminada.
Ao longo da série de dados acima mostrada, de 2000 a 2007 observou-se
que, entre os casos de internação cujo caráter esteve relacionado a algum acidente
de trabalho, fosse ele de trajeto ou no local do trabalho, em mais de 99,6%
dos casos em todos os anos o diagnóstico principal foi categorizado com um
código do Capítulo XIX da CID-10 – Lesões, Envenenamento e Algumas Outras
Consequências de Causas Externas.
Em todos esses anos, as fraturas responderam por um percentual entre
45% e 51% do total de internações deste caráter; de 5% a 9% das internações
desta natureza foram por intoxicação por drogas, medicamentos e substâncias
biológicas ou efeitos tóxicos de substâncias de origem predominantemente não-
medicinal; os ferimentos responderam por algo entre 3% e 6%; de 2,5% a 4% das
internações foram por queimaduras e corrosões; e as amputações e esmagamentos
responderam por 2% a 3% das internações.

280
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

Ao se analisar o diagnóstico secundário, que informa a circunstância em

que as lesões causadoras da internação foram provocadas, observa-se que quase a
metade dos casos, ao longo dos anos (44% a 53% do total de internações relacio-
nadas a acidente de trabalho), se deveram a quedas. Mais de dois terços das que-
das foram codificadas como queda do mesmo nível, escorregão ou tropeção, passo
falso (W01), e quedas sem especificação (W19). A seguir às quedas, a circunstân-
cia mais prevalente compreende os acidentes de transporte, com uma variância de
25% a 32% do total de internações por acidente de trabalho. Em seguida, vêm
os códigos que se agrupam como exposição a forças mecânicas inanimadas (W00
a W49), que reúne uma diversidade de diagnósticos como impacto causado por
objeto lançado ou projetado em queda; contato com ferramentas manuais sem
motor; contato com maquinaria agrícola ou outras máquinas não especificadas;
explosão ou ruptura de caldeira, ou de cilindro de gás, ou ainda de pneumáticos,
ou de tubulação ou mangueira de pressão, ou outros aparelhos pressurizados es-
pecíficos, entre outros, que reúnem 5,5% dos casos em média das internações
(variância de 4,2% a 7%) no período apresentado, de 2000 a 2007.

4.2.1.2 Campo ocupação habitual e atividade econômica

Os campos ocupação habitual e atividade econômica da AIH apresentam uma
baixíssima completitude no banco de dados do SIH, ao longo dos anos estudados,
mesmo restringindo a análise aos casos de internação por acidente de trabalho.
As duas variáveis não estão preenchidas em mais de 5% dos registros ao longo dos
nove anos analisados.

4.3 Considerações gerais sobre o SIH

Embora os dados providos por alguns sistemas de informação em saúde
(principalmente o SIM, o SINASC e o Sinan) venham sendo gradualmente
incorporados por muitos municípios em seu planejamento anual e plurianual
ou em programações específicas (vigilância epidemiológica, imunização, saúde
materno-infantil etc.), o mesmo não tem se dado com o SIH/SUS. Apesar de suas
limitações, poderia ser mais utilizado nas análises, pois é o único a oferecer dados
que permitem mostrar quanto está sendo gasto e com o quê. Análises de tendência
temporal podem fornecer hipóteses sobre como está se gastando e por quê.
O uso do SIH na perspectiva da construção de cenários epidemiológicos da
saúde do trabalhador, embora incipiente, é promissor. A análise das internações
pelos agravos relacionados na Portaria GM/MS no 777/2004 (BRASIL 2004c)
deve ser feita também para a análise da adequação da rede sentinela e da comple-
mentação entre os dois sistemas.

281
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE AS FONTES DE INFORMAÇÃO DO SUS

PARA A SAÚDE DO TRABALHADOR
A superação das deficiências na implementação das ações de vigilância inclui o
fomento à análise sistemática dos dados nos diferentes níveis do SUS que inter-
ferem diretamente na qualidade das bases de dados. De acordo com as normas
operacionais voltadas para o bom funcionamento do sistema de informação, a
análise da base de dados deve ser efetuada regularmente nas três esferas de gover-
no. É necessária ainda a sensibilização dos profissionais de saúde envolvidos para
o adequado preenchimento dos instrumentos de coleta de dados dos sistemas de
informação em saúde utilizados pela área da saúde do trabalhador.
Uma retomada da discussão sobre a necessidade de reinserir, nos formulários
que deixaram de utilizá-lo, o campo sobre a Atividade Econômica à qual a ocupa-
ção habitual estava relacionada também deve ser considerada como proposta com
potencial de ampliar a utilidade da informação sobre a ocupação habitual, como
uma combinação que aproxima o perfil de risco que as mesmas podem conferir
quando ligadas a uma ou outra atividade.
O trabalho – sendo ocupação e ramo de atividade, elementos definidores
ou indicadores dele – não é apenas uma variável a mais que interfere no processo
saúde-doença, mas é sim uma das categorias centrais para a análise desse
processo (NOBRE, 2002).
A variável ocupação é comum aos sistemas SIM, SIH e Sinan e permite uma
aproximação da abordagem do trabalho como componente do perfil epidemiológico.
A ocupação pode ser vista como indicador do perfil socioeconômico, na sua relação
direta e indireta com a morbimortalidade (NOBRE, 2002).
A informação sobre ocupação e ramo de atividade econômica pode ser usada
como uma aproximação à definição de exposição na determinação da possível
relação com o trabalho, especialmente quando se avalia um “evento sentinela”
(RUTSTEIN e COLS, 1983; BALMES et al., 1992, apud NOBRE, 2002).
Os registros de casos de doenças relacionadas ao trabalho, seja por notificação
compulsória ou em serviços sentinela, a relação da mortalidade com o trabalho e a
análise sistemática dos registros hospitalares constituem um acervo de dados com
grande potencial para a vigilância em saúde do trabalhador, em que pesem alguns
desafios e necessidades de aprimoramentos. Neste sentido, vêm sendo realizadas
iniciativas voltadas para a inserção sistemática da saúde do trabalhador nas análises
da situação de saúde em âmbito nacional (SANTANA e SILVA, 2010).
Há um crescente movimento no âmbito da RENAST de análise das
informações epidemiológicas disponíveis e se evidencia uma ação sistemática de
formação da rede sentinela de vigilância em saúde do trabalhador (MACHADO
et al., 2010). Em âmbito nacional, o Programa Integrado de Saúde Ambiental
282
As Fontes de Informação do Sistema Único de Saúde para a Saúde do Trabalhador

e do Trabalhador (PISAT) da Universidade Federal da Bahia (UFBA) vem

realizando análises sistemáticas das informações de acidentes de trabalho
do Sinan e propiciando um apoio para a avaliação das ações de vigilância na
RENAST realizadas em 2008.
A integração das informações oriundas de diversos sistemas deve ser
incentivada no sentido de complementar as análises de situação de saúde e de
melhoria dos próprios sistemas. Alguns cruzamentos são de particular interesse
para a vigilância em saúde do trabalhador – por exemplo, verificar a proporção
dos casos de acidentes com material biológico em soropositivos para Aids e de
hepatite em trabalhadores do setor de saúde, notificados no Sinan como casos
de hepatite e de Aids. Tais registros podem também ser comparados com as
AIHs de internações por hepatite e Aids. Com similar interesse, as internações
por intoxicações exógenas podem ser comparadas com o seu registro no Sinan.
A análise da mortalidade por câncer registrada no SIM pode ser comparada
com os dados do sistema de registro populacional de câncer, em especial para a
saúde do trabalhador, como os mesoteliomas, o câncer pulmonar por asbestos, os
casos de silicose, as leucemias e outros cânceres hematopoiéticos em adultos, que
são agravos de interesse para a vigilância em saúde do trabalhador.

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ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE (OMS). Listas especiais de tabulação
para mortalidade e morbidade: Classificação Estatística Internacional de Doenças
e Problemas Relacionados à Saúde. 10. ed. São Paulo: EDUSP, 2007. v. 1.
RAMOS, A. J. et al. Comitê de Investigação de Óbitos e Amputações Relaciona-
dos ao Trabalho do Estado do Paraná: propondo um novo uso da informação. In:
ENCONTRO NACIONAL DE SAÚDE DO TRABALHADOR, 16 a 18 de
junho de 1999, Brasília, DF. Anais. Brasília: Ministério da Saúde, 2001.
RIO DE JANEIRO. Secretaria de Estado de Saúde. Resolução no 443 de 7 de
janeiro de 1988. Dispõe sobre notificação compulsória de acidentes de trabalho
graves e doenças de origem ocupacional. Diário Oficial do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, 8 jan. 1988.
RISI JR., A. B. Informação em saúde no Brasil: a contribuição da Ripsa. Ciência
& Saúde Coletiva, v. 11, n. 4, 2006.
RUTSTEIN, D. D. et al. Sentinel health events (occupational): a basis for phy-
sician recognition and public health surveillance. American Journal of Public
Health, n. 73, p. 1.054-62, 1983
SANTANA, V; SILVA, J. M. Os 20 anos de saúde do trabalhador no Sistema Único
de Saúde do Brasil: limites, avanços e desafios: saúde Brasil 2008: 20 anos do
Sistema Único de Saúde (SUS) no Brasil. Brasília: Ministério da Saúde, 2009
(Série G, Estatística e Informação em Saúde).
SANTOS, Ubiratan de Paula et al. Sistema de vigilância epidemiológica para aci-
dentes do trabalho: experiência na zona norte do município de São Paulo (Brasil).
Rev. Saúde Pública [on-line], v. 24, n. 4, p. 286-293, 1990.
WALDMAN, Eliseu Alves; MELLO JORGE, Maria Helena de. Vigilância para
acidentes e violência: instrumento para estratégias de prevenção e controle. Ciênc.
Saúde Coletiva [on-line], v. 4, n.1, p. 71-79.

288
 CAPÍTULO 9

INDICADORES DA SAÚDE E SEGURANÇA NO TRABALHO:

FONTES DE DADOS E APLICAÇÕES

Ana Maria de Resende Chagas

Luciana Mendes Santos Servo
Celso Amorim Salim

1 APRESENTAÇÃO
Este capítulo tem por objetivo precípuo reunir os indicadores usualmente utilizados
na área de segurança e saúde no trabalho, com suas formas de cálculo, locais de
divulgação e responsáveis pela sua produção. Alguns indicadores de organismos
internacionais são mostrados, dando-se destaque àqueles produzidos pela
Organização Internacional do Trabalho (OIT) e pela Organização Mundial da Saúde
(OMS). São apresentados os indicadores produzidos no Brasil a partir dos registros
administrativos dos Ministérios do Trabalho, da Previdência Social e da Saúde e os
indicadores utilizados no acompanhamento das políticas públicas. As informações
dos levantamentos de base populacional, especialmente sobre mercado de trabalho,
contribuem para a construção dos indicadores e são também discutidas. Também
são sugeridos alguns indicadores úteis para evidenciar alguns aspectos específicos do
trabalho, como jornada excessiva, formação educacional e formação profissional,
considerados importantes na análise dos acidentes de trabalho.
Privilegia-se aqui um recorte analítico mais diretamente remetido à produ-
ção e disseminação destes indicadores – via de regra classificáveis como simples,
descritivos e objetivos –, quando algumas de suas características, ou, segundo
Jannuzzi (2001), propriedades desejáveis, devem ser consideradas.
Tendo em vista a possibilidade de se buscarem elementos balizadores para
o aprofundamento da questão remetida à abrangência dos indicadores, discute-
se, ao final, e de forma preliminar, a possibilidade de construí-los de forma mais
desagregada ou por método composto ou sintético, objetivando uma melhor
avaliação de particularidades da Saúde e Segurança no Trabalho (SST). O que,
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

no caso brasileiro, seria fundamental para a avaliação das políticas públicas em

termos de eficiência no uso de recursos, de abrangência social e de consecução de
metas na área.

2 INDICADORES USUAIS EM SST

A principal característica esperada para um indicador é retratar, com fidedignida-
de, a realidade que tenta representar. Para isto, são propriedades desejáveis a rele-
vância social, a validade, a confiabilidade, a cobertura, a especificidade, a factibili-
dade para sua obtenção, a inteligibilidade da sua construção, a desagregabilidade,
a historicidade, entre outras (JANNUZZI, 2001, p. 26-31).
Os indicadores de SST devem referir-se às questões relevantes da área,
sem desconsiderar o contexto em que se inserem, que diz respeito ao mercado
de trabalho e suas características, como regulação do mercado, proporção do
mercado informal, setores de atividade, importância atribuída à SST e formação
técnica dos trabalhadores. Alguns aspectos normativos são destacados a seguir.
Na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB) estão
incluídos, entre seus fundamentos, a dignidade da pessoa humana e o trabalho como
um valor social (Artigo 1o). O direito ao trabalho é também considerado um direito
social (Artigo 6o da CRFB), cuja proteção está prevista no Artigo 7o. Integram
os direitos e deveres individuais o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou
profissão, atendidas as qualificações profissionais exigidas por lei (Artigo 5o).
Os direitos sociais evoluíram no Brasil antes do reconhecimento dos direitos
civis e do exercício consciente dos direitos políticos (CARVALHO, 2002).
Os direitos do trabalho tiveram inserção na normatização brasileira de maneira
gradual, com as primeiras regulações reunidas na Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT), na década de 1940,1 e, na esteira da aquisição destes direitos,
vieram aqueles relativos às questões de segurança e saúde no trabalho.
Para a conformação da regulação atual dos direitos sociais, muito contribuiu
o referencial estabelecido pelos organismos internacionais e, em relação ao trabalho,
especialmente a OIT. Os direitos sobre saúde e segurança no trabalho estão inseridos
na Constituição Federal – Capítulo II, Dos Direitos Sociais, Artigo 7o, itens XXII
e XXVIII. 2 Mas, considerando-se que alguns dos direitos do trabalho pertencem

1. Uma revisão sobre a evolução normativa na legislação trabalhista brasileira pode ser consultada no cap. 1, seções
2, 3, 4.3, 4.4 e 4.5 desta publicação.
2. Art. 7o, item XXII – redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança;
item XXVIII – seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está
obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa.

290
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

também aos direitos humanos, torna-se útil esclarecer sobre sua incorporação à
legislação nacional: a aceitação pelo Brasil das convenções internacionais sobre
direitos humanos corresponde às emendas constitucionais, como determinado pelo
§ 3o do Artigo 5o,3 integrando, assim, a norma brasileira.

2.1 Indicadores de organismos multilaterais: Organização Internacional do

Trabalho (OIT) e Organização Mundial de Saúde (OMS)

2.1.1 Indicadores da Organização Internacional do Trabalho (OIT)

A OIT foi fundada em 1919 e tornou-se em 1946 a primeira agência especializada das
Nações Unidas, sendo a única instância tripartite deste organismo a reunir represen-
tantes dos governos, dos empregadores e dos trabalhadores. Conta, atualmente, com
183 Estados-membros. Sua finalidade é promover os direitos do trabalho, encorajar
o trabalho decente, incrementar a proteção social e estreitar o diálogo nos temas rela-
cionados ao trabalho. Por meio de votação dos países membros, formula os padrões
internacionais do trabalho inscritos nas Convenções e Recomendações que estabele-
cem os padrões mínimos dos direitos do trabalho.4
Integra a OIT o Centro Internacional de Informação sobre Segurança e Saúde
no Trabalho (CIS), que gerencia os temas relativos à segurança no trabalho. O CIS
foi fundado em 1959 e hoje congrega Centros Colaboradores de 110 países que
se reúnem anualmente e realizam Congressos em Segurança e Saúde no Trabalho.
O CIS produz a Enciclopédia de Saúde e Segurança Ocupacional, disponível em
meio eletrônico nos idiomas inglês e francês, atualmente na quinta edição.5
A OIT produz, também, o Anuário de Estatísticas do Trabalho desde 1969,
publicado em três idiomas (espanhol, inglês e francês), que inclui entre seus ca-
pítulos um relacionado aos acidentes de trabalho. Esta publicação fornece estatís-
ticas sobre cada país6�, em meio eletrônico, que se referem a pessoas acidentadas;
taxas de acidentes fatais e dias de trabalho perdidos com todas as informações
segundo a atividade econômica. Algumas destas estatísticas estão no anexo a este
capítulo, para países e anos selecionados.
Os acidentes ou doenças do trabalho foram tema das Conferências Internacio-
nais dos Estatísticos do Trabalho, no âmbito da OIT, nos seguintes anos e eventos:

3. Art 5o, § 3o: Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa
do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às
emendas constitucionais. (Incluído pela Emenda Constitucional no 45, de 2004).
4. Informações adicionais sobre a OIT podem ser obtidas no capítulo 2, seção 4.1 desta publicação.
5. Encyclopaedia of Occupational Health and Safety. Disponível em meio eletrônico, nos idiomas inglês e francês,
em: <http://www.ilocis.org/en/default.html> ou <http://www.ilo.org/safework/info/databases/lang--en/index.htm>.
Acesso em: 15 set. 2010.
6. Disponível em meio eletrônico, nos idiomas inglês, francês e espanhol, em: <http://laborsta.ilo.org/applv8/data/
SSMe.html>. Acesso em: 15 set. 2010.

291
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

QUADRO 1
Conferências Internacionais dos Estatísticos do Trabalho (OIT) sobre acidentes de
trabalho e doenças ocupacionais
 Conferência (ICLS) ICLS Edição Ano
Estatísticas de sobre acidentes
industriais – Statistics of industrial 1o 1923
accidents

Estatísticas de sobre acidentes

industriais – Statistics of industrial 6o 1947
accidents

Padronização das estatísticas de

acidentes industriais e doenças
ocupacionais – Standardization of 7o 1949
statistics of industrial injuries and
occupational diseases

Métodos estatísticos para as

doenças ocupacionais – Methods of 8o 1954
statistics of occupational diseases
Estatísticas de acidentes de trabalho 1957
9o
– Statistics of employment injuries
1962
10o

Estatísticas de acidentes de trabalho 1982

13o
– Statistics of occupational injuries
1998
16o1

Fonte: OIT. Temas considerados pelas Conferências Internacionais do Trabalho (Subjects considered by International Conferences of
Labour Statisticians). Disponível em: <http://www.ilo.org/public/english/bureau/stat/techmeet/icls/subjects.htm>.
Nota: 1 Resultou em Resolução que representa a atual recomendação da OIT sobre o assunto.

A Convenção no 155 de 1981, em seu Artigo 11, já afirmava que, para a

efetiva implementação e revisão de uma política nacional sobre segurança e saúde
ocupacional e ambientes de trabalho, as autoridades competentes deveriam assegurar,
progressivamente, o cumprimento de algumas funções. Entre essas funções estava
incluída a produção anual de estatísticas sobre acidentes e doenças ocupacionais.
Em 1985, a Conferência Geral da OIT adotou a Convenção no 160,
denominada Convenção de Estatísticas do Trabalho.7 Os Estados-membros que
a ratificassem se comprometiam a organizar, produzir e publicar estatísticas do
trabalho que, em seu Artigo 14, incluem estatísticas de lesões ocupacionais e,
na medida do possível, doenças ocupacionais. Estas estatísticas deveriam ter
representatividade para todo o país e cobrir, onde possível, todos os ramos de
atividade econômica. Nessa mesma data, elaborou-se a Recomendação no 170
(R170) sobre Estatísticas do Trabalho, que, em seus incisos 12 e 13, indicava

7. Essa Convenção revê a Convenção no 63, de 1938, que tratava de estatísticas de salários e horas.

292
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

aos países a produção de estatísticas sobre doenças do trabalho e acidentes de

trabalho8 pelo menos uma vez ao ano, segundo a atividade econômica e, se
possível, de acordo com as características dos empregados (sexo, grupo etário,
ocupação ou grupo ocupacional e grau de qualificação), além de informações
sobre os estabelecimentos.
Os indicadores da OIT para as estatísticas de acidentes de trabalho
foram determinados por Resolução9 da 16a Conferência Internacional dos
Estatísticos do Trabalho (CIET), realizada em Genebra e organizada pelo
Conselho de Administração da OIT em outubro de 1998, quando
participaram delegados de 90 Estados-membros. A 16a Conferência atualizou
a resolução anterior sobre acidentes de trabalho (Resolução III) formulada
pela 13a Conferência Internacional dos Estatísticos do Trabalho, de 1982, que
continha as seguintes definições:
• As lesões profissionais compreendem as mortes, as lesões corporais e as
doenças provocadas por acidentes do trabalho;
• Os acidentes do trabalho são acidentes ocorridos no local do trabalho
ou no trajeto e que compreendem a morte, a lesão corporal ou a doença
profissional. (Tradução nossa)
A Resolução III da 16a Conferência revê as diretrizes internacionais anteriores
e propõe um quadro amplo, no qual os conceitos são identificados e descritos de
forma inter-relacionada. Tendo em vista a produção de estatísticas de acidentes de
trabalho, são utilizados os termos e definições seguintes:
a) acidente de trabalho: todo acontecimento inesperado e imprevisto,
incluindo os atos de violência, derivado do trabalho ou com ele
relacionado, do qual resulta uma lesão corporal, uma doença ou a
morte, de um ou vários trabalhadores; são considerados acidentes de
trabalho os acidentes de viagem, de transporte ou de circulação, nos
quais os trabalhadores ficam lesionados e que ocorrem por causa, ou no
decurso do trabalho, isto é, quando exercem uma atividade econômica,
ou estão a trabalhar, ou realizam tarefas para o empregador;
b) acidente de trajeto: acidente que ocorre no trajeto habitualmente efetuado
pelo trabalhador, qualquer que seja a direção na qual se desloca, entre o
seu local de trabalho ou de formação ligada à sua atividade profissional e:

8. Ao longo deste texto, utilizou-se a tradução acidentes de trabalho para o termo em inglês Occupacional injuries.
Ainda que a tradução da OIT indique o termo lesões profissionais, quando se analisa o caso brasileiro, observa-se que
a referência é na verdade aos acidentes de trabalho, e que a principal base utilizada no cálculo dos indicadores é a
Comunicação de Acidentes do Trabalho (CAT).
9. Resolução III: Resolução sobre as estatísticas das lesões profissionais devidas a acidentes de trabalho.

293
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

i. a sua residência principal ou secundária;

ii. o local onde toma normalmente as suas refeições;
iii. o local onde recebe normalmente o seu salário; ou
iv. do qual resulta a morte ou lesões corporais.
c) lesão profissional: lesão corporal, doença ou morte provocadas por
um acidente de trabalho; a lesão profissional é, portanto, distinta da
doença profissional, que é uma doença contraída na sequência de uma
exposição, durante um período de tempo, a fatores de risco derivados
da atividade profissional;
d) caso de lesão profissional: caso de um único trabalhador vítima de uma
lesão profissional, resultante de um único acidente de trabalho; e
e) incapacidade para trabalhar: incapacidade da pessoa lesionada, devido
à lesão profissional de que foi vítima, para executar as tarefas normais
correspondentes no emprego ou posto de trabalho que ocupava, no
momento em que se produziu o acidente de trabalho (tradução nossa).
Nessa Resolução, o conceito “acidentes de trabalho” não inclui as doenças
profissionais, mas há a recomendação de referência às doenças profissionais e aos
acidentes de trabalho no programa de estatísticas sobre a saúde e segurança no trabalho.
Na preparação da Décima Sexta Conferência houve, em 1994, uma Reu-
nião de Peritos convocada pelo Conselho de Administração da OIT, para estabe-
lecimento de um código de recomendações práticas da OIT sobre o registro e a
declaração de acidentes de trabalho e doenças profissionais.10 Este código fornece
os fundamentos de um sistema de notificação e registro de acidentes de trabalho
e de doenças profissionais ao nível do estabelecimento e para informação das
autoridades centrais.
Na elaboração de indicadores, tem-se em vista a importância de se
estabelecerem comparações das estatísticas dos países ou regiões entre períodos
e atividades econômicas, considerando-se as diferenças do volume de emprego,
as alterações no número de trabalhadores incluídos no grupo de referência, assim
como as horas efetuadas por esses trabalhadores.
Para cada uma das taxas a seguir apresentadas, o numerador e o denominador
devem referir-se ao mesmo grupo. Por exemplo, se os trabalhadores por conta
própria são incluídos nas estatísticas de acidentes de trabalho, eles devem também ser
incluídos no denominador. Todas as medidas podem ser estabelecidas por atividade
econômica, profissão, grupo de idade etc., ou por combinação destas variáveis.

10. Registro y notificación de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Repertorio de recomendaciones
prácticas de la OIT. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1996.

294
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

Taxa de frequência de novos casos de acidentes de trabalho

Este cálculo pode ser efetuado, separadamente, para as lesões mortais e para as
lesões não mortais. O denominador deve referir-se ao número de horas trabalhadas,
mas, se não for possível, esta taxa pode ser calculada com base na duração normal de
trabalho, considerando-se o direito a períodos de ausência remunerados tais como
as férias pagas, as ausências por doença remuneradas e os dias feriados.

Taxa de incidência dos novos casos de lesão profissional

O número de trabalhadores do grupo de referência deve ser a média dos

trabalhadores no período de referência. Para calcular a média, é preciso ter em
conta a duração normal do trabalho destas pessoas. O número de trabalhadores
em tempo parcial deve ser convertido em número de trabalhadores equivalente a
tempo completo.

Taxa de gravidade de novos casos de acidentes de trabalho

Esta taxa deve ser calculada somente para as incapacidades temporárias

para o trabalho. O tempo de trabalho efetuado pelos trabalhadores do grupo de
referência deve, de preferência, ser expresso em horas trabalhadas.

Número de dias perdidos por novos casos de acidentes de trabalho

Mediana ou média do número de dias perdidos por cada novo caso de

acidente de trabalho durante o período de referência.

295
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

2.1.2 Indicadores da Organização Mundial da Saúde (OMS)

A OMS tem produzido vários relatórios e indicadores relacionados à saúde.
As duas principais formas de divulgação destas informações têm sido os Relatórios
Mundiais de Saúde (WHR)11 e a sua base de estatísticas, antes denominada de
Sistema de Informações Estatísticas da OMS (WHOSIS) e que, recentemente,
passou a incorporar o Observatório Global em Saúde (GHO).12
Os WHR são produzidos anualmente pela OMS, desde 1995, e a cada
ano um tema de relevância para a saúde é escolhido para ser trabalhado com
maior profundidade. Estes relatórios apresentam, também, um anexo estatístico
contendo uma série de indicadores de saúde. Ainda que, especificamente, em
nenhum dos WHRs o foco tenha sido a saúde ocupacional, pode-se dizer
que todos eles trazem informações importantes para contextualizar a saúde
ocupacional em relação às questões prioritárias da saúde. Nos relatórios de 2001,
sobre saúde mental e de 2004, sobre HIV/Aids, são mencionadas suas relações
com o trabalho. Em 2002, o relatório inclui a ocupação como um dos 24 fatores
de risco mais importantes para a saúde. Com relação aos riscos ocupacionais,
argumenta que, como a maioria dos adultos e algumas crianças passam boa parte
de seu dia no trabalho, eles enfrentam uma série de perigos que incluem, entres
outros, agentes químicos, condições econômicas adversas, agentes biológicos,
uma variedade de fatores psicológicos. Estes riscos podem produzir resultados
indesejáveis sobre a saúde, incluindo acidentes, cânceres, perdas auditivas,
distúrbios neurológicos, problemas musculoesqueléticos, distúrbios psicológicos,
doenças cardiovasculares, entre outras. O relatório analisa alguns riscos para os
quais foi possível obter informações para vários países e argumenta que os riscos
ocupacionais responderam por 1,5% da carga global de doença em termos de
anos de vida perdidos por incapacidade (Disability Adjusted Life Years – DALYs).
Chama atenção para o fato de que a maioria dos riscos ocupacionais é passível
de prevenção. Apresenta, também, a fração atribuível para HIV e hepatites B e
C para trabalhadores da saúde de 20 a 65 anos, devido a acidentes com materiais
perfurocortantes contaminados. Inclui várias estimativas de risco, entre elas a
estatística que mostra que 20 a 30% da população em idade ativa masculina de
15 a 64 anos estaria exposta a carcinógenos pulmonares durante sua vida laboral.
Esses elementos incluiriam asbestos, arsênico, cádmio, cromo, níquel, sílica.
As exposições responderiam por 10% dos casos de câncer de pulmão no mundo
(OMS, 2002, p. 73-75).13

11. World Health Report (WHR).

12. WHO Statistical Information System (WHOSIS) e Global Health Observatory (GHO).
13. Essas discussões sobre os riscos a saúde foram realizadas em mais detalhes em outros relatórios setoriais da
OMS, incluindo o relatório de 2009, Global health risks: mortality and burden of disease attributable to selected major
risks. Assim como o WHR de 2002, esse relatório traz uma discussão sobre o trabalho e os fatores de risco de saúde
a ele relacionados.

296
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

QUADRO 2
Relatórios Mundiais da Saúde do Século XXI que fazem alguma menção à questão
do trabalho ou de riscos a saúde relacionados ao trabalho
Titulo Ano Linha temática
Argumenta que a saúde mental foi negligenciada por muito tempo e que ela é
Saúde mental: nova
crucial para o bem-estar dos indivíduos, da sociedade e dos países. Argumenta
concepção, nova 2001
em favor de políticas contra o estigma e a discriminação e a efetiva prevenção e
esperança
tratamento.
Descreve o montante de doenças, incapacidades e mortes no mundo que pode ser
Reduzindo riscos, atribuído a um conjunto dos mais importantes riscos à saúde do homem. Mostra
promovendo uma 2002 quanto a carga de doenças poderia ser reduzida nos próximos 20 anos se alguns
vida saudável destes riscos fossem reduzidos. Trata especificamente da ocupação como um dos
24 riscos para a saúde analisados nesse relatório.
É um chamado para uma estratégia abrangente para o HIV/Aids que vincule
prevenção, tratamento, atenção e cuidados de longo prazo. Argumenta que se está
Mudando a história 2004 vivendo um momento crucial relacionado a esta doença e que há uma oportuni-
dade sem precedentes para alterar o curso da história e fortalecer os sistemas de
saúde em favor de toda a população.
Afirma que se vive uma crise global em relação à força de trabalho da saúde, com
Trabalhando juntos uma lacuna de 4,3 milhões de médicos, parteiras, enfermeiras e pessoas de apoio
2006
pela saúde ao redor do mundo. Discute propostas de como resolver esse problema, que é mais
sério em países subdesenvolvidos.
Fonte: OMS. Relatórios Mundiais de Saúde (World Health Reports). Disponível em: <http://www.who.int/whr/previous/en/
index.html>. Acesso em: 22 nov. 2010.

Para além dos WHR, a OMS tem produzido relatórios específicos que
também têm uma relação direta ou indireta com a saúde ocupacional. Apenas
como exemplo, cabe citar o Relatório Mundial sobre Violência e Saúde, de 2002,
que trata de várias formas de violência e seus impactos sobre a saúde, destacando
entre elas as diversas formas de violência no local de trabalho.
No caso de todos esses relatórios, pode-se dizer que, além de indicadores
quantitativos, eles trazem uma série de informações e indicadores qualitativos que
podem ajudar nas análises sobre SST.
Quanto ao GHO, é o portal da OMS que permite o acesso a um conjunto
de informações em saúde para a construção de indicadores e dados primários
para monitoramento da situação de saúde ao redor do mundo. Há vários in-
dicadores demográficos e de saúde que podem ajudar na análise das condições
gerais para a população. Contudo, indicadores diretamente relacionados à saúde
ocupacional ainda não estão incorporados nessa base. Mas a expectativa é de que
isso ocorra posteriormente.

2.2 Indicadores nacionais

2.2.1 Indicadores do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE)

O Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) produz dois registros administra-
tivos que são utilizados primeiramente para dar respostas às suas incumbências

297
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

institucionais, mas que são essenciais para as estatísticas do mercado de trabalho:

a Relação Anual de Informações Sociais (Rais) e o Cadastro Geral de Empregados
e Desempregados (CAGED). Além deles, o ministério produz também o Sistema
Federal de Inspeção do Trabalho (SFIT), gerido pela Secretaria de Inspeção do
Trabalho (SIT), que é “destinado ao registro das atividades dos auditores-fiscais
do trabalho (AFT), por meio de inserção e armazenamento dos dados relativos
aos resultados das ações fiscais quanto aos atributos de Legislação e Segurança e
Saúde”,14 sendo utilizado para seguimento da situação das empresas fiscalizadas
e para aferição da produção dos auditores-fiscais do trabalho.
As estatísticas oriundas da Rais e do CAGED são divulgadas por meio das
publicações de anuários, no sítio eletrônico do Ministério, e por meio do Programa
de Disseminação das Estatísticas do Trabalho (PDET) no portal do Observatório
do Mercado de Trabalho.15 O PDET também contém informações provenientes
de outras fontes: IpeaData, com base de dados macroeconômicos e regionais; Sis-
tema IBGE de Recuperação Automática (Sidra), com banco de dados agregados
do IBGE e tabelas com dados agregados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME)
e da Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios (PNAD); e Banco de Dados de
Mercado de Trabalho do Dieese, que dispõe de indicadores obtidos da Pesquisa
de Emprego e Desemprego (PED) das Regiões Metropolitanas de Belo Horizonte,
Porto Alegre, Recife, Salvador, São Paulo e do Distrito Federal.
Os anuários produzidos pelo MTE são: Anuário de Qualificação Social e Pro-
fissional MTE/Dieese; Anuário do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda;
e Anuário dos Trabalhadores.
Informações importantes para a área de SST estão disponíveis no sítio do
Ministério e são oriundas de controles internos, como o quantitativo e a distri-
buição regional dos AFT (que tem por fonte o SFIT/SIT/MTE) e o quantitativo
de AFT aposentados por UF (cuja fonte são informações disponibilizadas pela
Coordenação Geral de Recursos Humanos do MTE).
Segundo Sérgio Paixão,16 a OIT propõe para países em desenvolvimento
uma média de um AFT para cada 25.000 pessoas na população economicamente
ativa (PEA). No Brasil, o quantitativo dos AFT em anos recentes decresceu, con-
forme a tabela 1.

14. Conforme o Sistema Federal de Inspeção do Trabalho: manual do usuário – Brasília: MTE, CGI, SIT, 2008.
15. Disponível em: <http://www.mte.gov.br/observatorio/estatisticas_mundo_trab.asp>. Acesso em: 21 set. 2010.
16. Coordenador de Assuntos Internacionais da Assessoria Internacional do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE),
em palestra proferida no Seminário Internacional Boas Práticas na Inspeção do Trabalho, ocorrido em Brasília de 6 a
8 de dezembro de 2010.

298
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

TABELA 1
Quantitativo de auditores fiscais do trabalho
PEA2 AFTs
Período AFT1 % PEA/AFT
(em mil pessoas) necessários
dez. /2007 3.172 97.872 30.855 3.915
dez. /2008 3.112 99.500 31.973 3.980
dez. /2009 2.949 101.110 34.286 4.044
Fonte: SFIT/SIT/MTE.

Nota: 1 Dados cedidos gentilmente por Leonardo Soares de Oliveira (Diretor do Departamento de Fiscalização do Trabalho/SIT/MTE.
2
Dados da PEA obtidos da PNAD, com data de referência no mês de setembro.

Das bases de dados do MTE, o SFIT é o que mais se aproxima das

preocupações relacionadas à SST. Entre suas variáveis há a modalidade de
fiscalização, sendo uma de suas categorias o acidente de trabalho. As variáveis
para o trabalhador acidentado contemplam aspectos inexistentes em outras bases
de dados, como tempo na função e hora após o início da jornada, muito úteis
para estudos sobre fatores intevenientes na ocorrência dos acidentes de trabalho,
além da Classificação Brasileira de Ocupações (CBO), que é comum a outras
bases e imprescindível numa análise sobre SST. Sobre o acidente de trabalho, o
diferencial do SFIT é a informação sobre número de acidentados no trabalho,
tipo e descrição do acidente e código do fator causal, que permitem, entre outras
coisas, ter uma ideia da gravidade do acidente, tendo em vista o número de
trabalhadores envolvidos. Estas informações podem ser relevantes para a tomada
de decisão para a prevenção.
A partir das variáveis constantes do SFIT, são produzidas estatísticas que são
divulgadas no portal do Ministério, que se referem a:
• total de AFTs;
• empresas fiscalizadas;
• trabalhadores alcançados;
• trabalhadores registrados sob ação fiscal:
□□ trabalhadores com deficiência contratados sob ação fiscal;
□□ trabalhadores aprendizes contratados sob ação fiscal.
• crianças/adolescentes encontrados em situação de trabalho e afastados
pela fiscalização;
• empresas autuadas;
• autos de infração lavrados;
• recolhimento do FGTS:

299
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

• notificações lavradas;
• valor notificado (R$ mil); e
• valor recolhido pela ação fiscal (R$ mil).
• taxa de regularização em estabelecimentos fiscalizados (TREF); e
• resultados das operações de fiscalização móvel para erradicação do
trabalho escravo:
• operações;
• fazendas fiscalizadas;
• trabalhadores libertados; e
• pagamentos de indenizações aos trabalhadores.
O Ministério também produz relatórios específicos sobre fiscalização
para erradicação do trabalho infantil e sobre erradicação do trabalho escravo.
O Sistema de Informações sobre o Trabalho Infantil (SITI) tem dados, a partir de
2008, disponíveis em meio eletrônico.17
Também são divulgados pelo portal do Ministério os dados da inspeção em
segurança e saúde no trabalho por setor econômico, informando sobre:
• ações fiscais;
• trabalhadores alcançados;
• notificações (com concessão pelo auditor-fiscal do trabalho, de prazo
para regularização);
• autuações (que representam o início do processo administrativo que
pode resultar na aplicação de multa);
• embargos/interdições; e
• acidentes analisados.
Para a fiscalização do trabalho, a taxa utilizada é a taxa de regularização
em estabelecimentos fiscalizados (TREF) que mede a eficácia da ação fiscal e
que é calculada usualmente para cada estado. Para o Brasil, a TREF é calculada
diretamente, sem utilizar a soma ou média dos estados. No período analisado a
TREF se elevou até 2005, quando iniciou uma tendência de queda, conforme
tabela a seguir.

17. Ver em: <http://siti.mte.gov.br>.

300
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

Taxa de regularização em estabelecimentos fiscalizados (TREF)

TABELA 2
Taxa de regularização em estabelecimentos fiscalizados (1996-2010)
Anos TREF Anos TREF Anos TREF
1996 64,85 2001 82,31 2006 86,46
1997 66,26 2002 84,89 2007 86,03
1998 69,10 2003 83,62 2008 83,53
1999 74,45 2004 87,13 2009 81,42
2000 80,94 2005 88,77 2010 78,271
Fonte: Sistema Federal de Inspeção do Trabalho – SFIT/SIT/MTE. Disponível em: <http://www.mte.gov.br/fisca_trab/resulta-
dos_fiscalizacao_2003_2010.pdf>. Acesso em: 6 jan. 2011.

Nota: 1 A TREF de 2010 corresponde ao período janeiro-novembro.

2.2.2 Indicadores do Ministério da Previdência Social (MPS)

As estatísticas da Previdência Social são divulgadas por meio do Anuário Estatís-
tico da Previdência Social (AEPS), do Boletim Estatístico da Previdência Social
(BEPS), do Boletim Estatístico de Acidentes do Trabalho (BEAT) e do Anuário
Estatístico e Acidentes do Trabalho (AEAT) e podem ser acessadas pela internet.18
As estatísticas informadas no AEPS referem-se aos benefícios previdenciários,
acidentários e assistenciais. Os benefícios acidentários classificam-se em:
• aposentadoria por invalidez – espécie 92;
• pensão por morte – espécie 93;
• auxílio-doença – espécie 91;
• auxílio-acidente – espécie 94; e
• auxílio suplementar – espécie 95 (cessa com a aposentadoria e foi extinto
em 1991).
São também divulgadas informações sobre valor médio dos benefícios pagos
pelo INSS, quantidade e valor de exames médico-periciais (cuja fonte é o Síntese
divulgado pelo DATAPREV), quantidade de acidentes do trabalho registrados por
motivo (cuja fonte é a Comunicação de Acidentes do Trabalho – CAT) publicados

18. Disponível em: <http://www.previdenciasocial.gov.br/conteudoDinamico.php?id=423>.

301
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

no BEAT, e quantidade de acidentes do trabalho liquidados por consequência

(assistência médica, incapacidade temporária, incapacidade permanente ou óbito).
As estatísticas de reabilitação profissional produzidas pela Divisão de
Reabilitação Profissional do INSS informam sobre clientes registrados; conclusão
da avaliação inicial; retorno ao trabalho; clientes inelegíveis; clientes elegíveis;
clientes reabilitados; quantidade e valor médio mensal.
O AEAT é produzido em conjunto pelos Ministérios da Previdência Social e
do Trabalho e Emprego, e sua série de publicações se iniciou em 1999. O anuário
tem como fonte as informações extraídas da Comunicação de Acidente do
Trabalho (CAT), do Sistema Único de Benefícios (SUB) e do Cadastro Nacional
de Informações Sociais (CNIS). Contém definição dos conceitos e das categorias
utilizados e apresenta estatísticas regionalizadas relativas aos acidentes de trabalho,
além de estatísticas municipais por situação do registro (com ou sem CAT), motivo
(típico, trajeto ou doença do trabalho) e óbito. As demais estatísticas referem-se
ao quantitativo de acidentes do trabalho, segundo os seguintes critérios:
• acidentes de trabalho com ou sem CAT registrada;
• motivo (típico, trajeto ou doença do trabalho);
• CNAE (CNAE 2.0 a partir de 2007);
• grupos de idade e sexo;
• meses do ano;
• acidentes de trabalho liquidados por consequência (assistência médica,
menos de 15 dias, mais de 15 dias, incapacidade permanente, óbito); e
• CID-10 (com ou sem CAT registrada, a partir de 2007).
A Seção II do AEAT sobre indicadores de acidentes do trabalho traz um texto
explicativo dos indicadores utilizados, sumarizado a seguir. Os indicadores são
apresentados para cada ano, para o Brasil e cada UF, segundo a classificação CNAE.
As taxas são a razão entre o evento medido em cada ano e a população exposta
ao risco de sofrer algum tipo de acidente, ou seja, o quantitativo médio de vínculos
de trabalho do mesmo grupo de referência e do mesmo período de tempo.

Taxa de incidência de acidentes do trabalho

São considerados no denominador apenas os trabalhadores com cobertura

contra os riscos decorrentes de acidentes do trabalho. Não estão cobertos os
302
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

contribuintes individuais (trabalhadores autônomos e empregados domésticos,

entre outros), os militares e os servidores públicos estatutários.
Como um trabalhador pode ter mais de um vínculo de trabalho e a
CNAE é um atributo do vínculo, a associação de CNAE a um trabalhador
com mais de um vínculo constitui um fator de imprecisão indesejado para o
cálculo dos indicadores.
Além da taxa de incidência para o total de acidentes do trabalho, são
calculadas também taxas de incidência específicas para doenças do trabalho,
acidentes típicos e incapacidade temporária, que serão vistas a seguir:

Taxa de incidência específica para doenças do trabalho:

O numerador desta taxa de incidência considera somente os acidentes do

trabalho registrados cujo motivo seja doença profissional ou do trabalho, peculiar
a determinada atividade e constante da relação existente no Regulamento de
Benefícios da Previdência Social.

Taxa de incidência específica para acidentes do trabalho típicos:

Considera-se acidente do trabalho típico o “decorrente das características da

atividade profissional desempenhada” (MPS, 2003, p. 11).

Taxa de incidência específica para incapacidade temporária

Cabe à empresa o custo relativo ao pagamento do salário durante os

primeiros 15 dias consecutivos ao do afastamento da atividade. Após este período,
o segurado deve ser encaminhado à perícia médica da Previdência Social para
requerimento de um auxílio-doença acidentário – espécie 91.

303
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Taxa de mortalidade por acidente de trabalho

Taxa de letalidade por acidente de trabalho

Mede a gravidade do acidente. Corresponde ao maior ou menor poder que

tem o acidente de ter como consequência a morte do trabalhador acidentado.

Taxa de acidentalidade proporcional específica para a faixa etária de 16 a 34 anos

2.2.3 Os indicadores SAT (GIILDRAT), RAT e FAP

A Previdência Social recebe das empresas as contribuições relacionadas aos riscos
ambientais do trabalho denominadas Seguro de Acidente do Trabalho (SAT)
e Risco Ambiental do Trabalho (RAT). Em 2009 houve a transformação da
alíquota SAT em Grau de Incidência de Incapacidade Laborativa Decorrente de
Riscos Ambientais do Trabalho (GIILDRAT). Por ser o SAT mais conhecido,
sua denominação será mantida. O SAT custeia a aposentadoria especial e todos
os benefícios concedidos em razão do grau de incidência da incapacidade
laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho. Refere-se aos riscos
leve, médio ou grave, que correspondem às alíquotas de 1%, 2% ou 3% sobre
toda a folha de pagamento, segundo a classificação de atividade preponderante
da empresa (Anexo V do Regulamento da Previdência Social). Na definição da
atividade da empresa, considera-se preponderante a atividade em que há mais
empregados atuando na atividade-fim, independente de qual seja a atividade que
tenha maior faturamento.
O RAT se refere à alíquota adicional do SAT e custeia a aposentadoria especial
(em conjunto com parte do SAT), sendo devido apenas sobre a remuneração do
trabalhador sujeito às condições especiais, isto é, aquele que efetivamente está
exposto a agentes nocivos. O RAT corresponde às alíquotas de 12%, 9% ou 6%,

304
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

conforme a atividade realizada que permita a aposentadoria especial aos 15, 20 ou

25 anos, respectivamente.19
Alterações no cálculo do Fator Acidentário de Prevenção (FAP) e nos percen-
tuais do RAT foram introduzidas pelo Decreto no 6.957, de 9 de setembro de 2009,
que modificou o Regulamento da Previdência Social – Decreto no 3.048/1999.
O FAP consiste em um multiplicador que varia entre 0,5 e 2,00 e resulta da apli-
cação dos índices de frequência, gravidade e custo dos benefícios acidentários
ocorridos na empresa sobre os percentuais de contribuição de 1%, 2% e 3%.
Desta forma, pode reduzir a contribuição em até 50% ou aumentá-la em até 100%.
As ocorrências utilizadas para cálculo do FAP e apuradas por empresa são:
auxílio doença previdenciário (B31), auxílio doença acidentário (B91), aposenta-
doria por invalidez previdenciária (B32), aposentadoria por invalidez acidentária
(B92), pensão por morte acidentária (B93) e auxílio-acidente por acidente de traba-
lho (B94) (OLIVEIRA, 2010, p. 83; BRASIL, 1999; 2007; 2009). Outros dados
influem no cálculo de desempenho da empresa, tais como: massa salarial, número
de empregados, dias de afastamento e valor do RAT potencialmente arrecadado.
Os índices de frequência, gravidade e custo são calculados segundo
metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social e tem
redação dada pelo Decreto no 6.957/2009. Diferem da metodologia estabelecida
pela OIT, mencionada na seção 2.1.1.

Índice de frequência
Indica o registro dos acidentes e doenças do trabalho informados ao INSS
por meio da Comunicação de Acidente do Trabalho  (CAT) e dos benefícios

19. Exemplos da aplicação das alíquotas são disponíveis em: <http://www.forumcontabeis.com.br/ler_topico.

asp?id=2474>.
Exemplo:
Alíquota RAT Empresa: 6% (Empregado que irá se aposentar com 25 anos de serviço)
Grau de risco SAT RAT Total
1 1% 6% 7%
2 2% 6% 8%
3 3% 6% 9%
Exemplo:
Alíquota RAT Empresa: 9% (Empregado que irá se aposentar com 20 anos de serviço)
Grau de risco SAT RAT Total
1 1% 9% 10%
2 2% 9% 11%
3 3% 9% 12%
Exemplo:
Alíquota RAT Empresa: 12% (Empregado que irá se aposentar com 15 anos de serviço)
Grau de risco SAT RAT Total
1 1% 12% 13%
2 2% 12% 14%
3 3% 12% 15%

305
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

acidentários estabelecidos por nexos técnicos da perícia médica do INSS, ainda

que sem CAT a eles vinculados.

Coeficiente de frequência

Os dados referentes ao auxílio-acidente (B94) não compõem o coeficiente de

frequência, pois, necessariamente, este benefício é precedido de um B31 ou B91,
que já estão computados. Todavia integram os coeficientes de gravidade e custo.

Índice de gravidade

Considera-se o caso de afastamento com mais de 15 dias. Refere-se aos casos de

auxílio-doença, auxílio-acidente, aposentadoria por invalidez e pensão por morte,
todos de natureza acidentária, aos quais são atribuídos pesos diferentes em razão
da gravidade da ocorrência, como segue:
a) pensão por morte: peso de cinquenta por cento;
b) aposentadoria por invalidez: peso de trinta por cento; e
c) auxílio-doença e auxílio-acidente: peso de dez por cento para cada um.

Coeficiente de gravidade

A quantidade de dias potencialmente trabalhados é obtida a partir do

produto do número médio de vínculos empregatícios pela constante 365,25.

Índice de custo dos benefícios acidentários

Os valores dos benefícios de natureza acidentária pagos ou devidos pela Previdência
Social, apurados da seguinte forma:
a) nos casos de auxílio-doença (B91), com base no tempo de afastamento
do trabalhador, em meses e fração de mês; e

306
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

b) nos casos de morte ou de invalidez, parcial ou total, mediante pro-

jeção da expectativa de sobrevida do segurado, na data de início do
benefício, a partir da tábua de mortalidade construída pela Funda-
ção Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para toda
a população brasileira, considerando-se a média nacional única para
ambos os sexos.

Coeficiente de custo

Sendo que o valor dos benefícios pagos pelo INSS corresponde à soma, em reais,
das rendas mensais dos benefícios e toma em consideração a duração do beneficio.
O valor potencialmente arrecadado pelo INSS corresponde à soma, em reais, dos
produtos mensais da respectiva massa salarial pela alíquota de SAT correlata e sofre
padronização para obtenção da comparabilidade entre empresas e CNAE.

2.2.3 Indicadores da Saúde

Além das informações e dos indicadores apresentados no capítulo 8, o Ministério
da Saúde, em conjunto com outras instituições, tem discutido a construção de
indicadores para a SST. Atualmente, os indicadores utilizados para acompanha-
mento sistemático da saúde do trabalhador podem ser encontrados nas produções
da Rede Interagencial de Informações para a Saúde (Ripsa).
A Ripsa foi formalizada em 1996 por Portaria do Ministério da Saúde e
mediante acordo de cooperação com a representação da OPAS/OMS no Brasil.
A Ripsa baseia-se em estratégia de articulação interinstitucional, da qual
participam várias instituições.20
Os produtos da Rede baseiam-se nos dados e informações gerados em parce-
ria e suas estatísticas são encontradas em seu sítio eletrônico. Alguns indicadores
têm série histórica, com início da série a partir da década de 1990. As estatísti-
cas se referem aos aspectos demográficos, socioeconômicos, de mortalidade, de
morbidade e fatores de risco, de recursos e de cobertura. Entre as publicações
da Ripsa estão os Indicadores e Dados Básicos para a Saúde no Brasil (IDB).
Em sua versão mais recente, de 2009, constam os seguintes indicadores relaciona-
dos à saúde e segurança no trabalho:

20. Na Ripsa estão representados alguns ministérios, agências de governo, organizações internacionais, instituições de
pesquisa governamentais, instituições acadêmicas, além de associações de pesquisadores. Para maiores informações
sobre sua composição, ver <http://www.ripsa.org.br/php/index.php>.

307
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

• Na seção B, sobre Indicadores socioeconômicos, a taxa de trabalho in-

fantil (B.7).
• Na seção C, sobre Indicadores de mortalidade, a taxa de mortalidade
específica por acidente de trabalho (C.11).
• Na seção D, sobre Indicadores de morbidade e fatores de risco, a taxa
de incidência de doenças relacionadas ao trabalho (D.6), a taxa de inci-
dência de acidentes de trabalho típicos (D.7) e a taxa de incidência de
acidentes de trabalho de trajeto (D.8).
A inclusão da taxa de trabalho infantil pelos autores nessa relação se justifica
por ser uma atividade exercida em desacordo com a legislação e potencialmente
geradora de acidentes de trabalho e doenças ocupacionais. Esta percepção coinci-
de com aquela formulada no Relatório III – Estatísticas de acidentes de trabalho
(16a Conferência – CIET/OIT), no qual foi considerado importante constarem
as informações acerca das estatísticas sobre trabalho infantil. Coincide também
com o enfoque de Santos, autor do primeiro capítulo deste livro.
Todas as taxas podem ser obtidas com recortes específicos, tais como: perí-
odo, região, setor de atividade, sexo e idade. As estatísticas baseiam-se exclusiva-
mente em informações para parte dos segurados do Regime Geral da Previdência
Social (RGPS) e, portanto, não incluem os militares, os trabalhadores informais e
os servidores públicos vinculados a regimes próprios de previdência social. Tam-
bém são excluídos os trabalhadores contribuintes individuais vinculados ao RGPS
– como trabalhadores autônomos e empregados domésticos – que correspondiam
a cerca de 23% do total de contribuintes da Previdência Social em 2004. Pode
ocorrer subnotificação, tendo em vista que o conhecimento de casos está condicio-
nado ao manifesto interesse do segurado na concessão de benefício previdenciário
específico, mediante a apresentação da Comunicação de Acidente do Trabalho
(CAT). No denominador das taxas utiliza-se a média anual de segurados por causa
da flutuação, durante o ano, do número de segurados empregados, trabalhadores
avulsos e segurados especiais, sendo considerados trabalhadores segurados apenas
os que possuem cobertura contra incapacidade laborativa decorrente de riscos am-
bientais do trabalho. Não estão disponíveis as informações por município.

Taxa de trabalho infantil – B.7

Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD).

308
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

Taxa de mortalidade específica por acidentes do trabalho – C.11

Fonte: Coordenação Geral de Estatística e Atuária do Ministério da Previdência Social (CGEA/MPS).

Essa taxa expressa o nível de segurança no ambiente de trabalho, associado

a fatores de risco decorrentes da ocupação e da atividade econômica exercida.
Há possibilidade de imprecisões no registro da atividade econômica. Além disso,
a atividade econômica registrada é a da empresa, que pode não estar associada à
ocupação real do trabalhador.

Taxa de incidência de doenças relacionadas ao trabalho – D.6

Fontes: i) Sistema Único de Benefícios (SUB) e Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS), da Empresa de Tecnologia e
Informações da Previdência Social (DATAPREV); e ii) Anuário Estatístico de Acidentes do Trabalho, do MPS.

Taxa de incidência de acidentes do trabalho típicos – D.7

Fonte: i) SUB e CNIS, da DATAPREV; e ii) Anuário Estatístico de Acidentes do Trabalho, do MPS.

Considera-se acidente do trabalho típico aquele decorrente das características

da atividade profissional desempenhada. Este indicador permite análises que
considerem a desagregação temporal ou por categorias e contribui para a avaliação
e a prevenção de riscos e agravos à saúde na atividade laboral.

Taxa de incidência de acidentes do trabalho de trajeto – D.8

Fonte: i) SUB e CNIS, da DATAPREV; e ii) Anuário Estatístico de Acidentes do Trabalho, do MPS.

Considera-se acidente do trabalho de trajeto aquele ocorrido no percurso

entre a residência e o local de trabalho e vice-versa. Esta taxa indica o risco de
um trabalhador acidentar-se no seu deslocamento entre a residência e o local
de trabalho, e vice-versa, apesar de que os acidentes de trajeto têm determinantes
309
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

muito variados, que dificultam a sua caracterização. Permite estimar o risco de

um trabalhador exposto ao risco de sofrer um acidente do trabalho de trajeto
numa determinada população em intervalo de tempo determinado.

2.2.4 Indicadores de acompanhamento do PPA 2008-2011

No Plano Plurianual (PPA) do governo federal para o período 2008-2011,
há vários programas que têm ações relacionadas à área de SST. No caso do
Ministério do Trabalho e Emprego, o acompanhamento da política para a área
de SST se faz por meio do Programa Segurança e Saúde no Trabalho (Programa
1.184), gerido pela Secretaria de Inspeção do Trabalho. Este programa tem por
finalidade reduzir a precarização das relações de trabalho por meio da proteção
da vida, da promoção da segurança, da saúde e do bem-estar dos trabalhadores
formais e informais, além da produção e difusão de conhecimento sobre
Segurança e Saúde no Trabalho.
Os indicadores monitorados para o programa estão relacionados a seguir e
suas estatísticas, referidas aos anos recentes, são apresentadas na tabela 2. Alguns
deles já tiveram suas fórmulas de cálculo apresentadas anteriormente.
a) Coeficiente de acidentes decorrentes do trabalho;
b) Coeficiente de doenças relacionadas ao trabalho;
c) Coeficiente de mortalidade por acidentes de trabalho;
d) Coeficiente de trabalhadores alcançados pela inspeção de segurança e saúde;

e) Número de produção científica dos pesquisadores da Fundacentro

(Número absoluto de artigos publicados em veículos de relevância
científica, no mínimo relacionados no sistema Qualis da Capes, + livros
ou capítulos de livros publicados que tenham passado pelo conselho
editorial da Fundacentro); e
f ) Taxa de acidentes fatais investigados.

Além desse programa, há outros que também podem ser relacionados

à área de SST. Entre eles, podem ser destacados o programa de Erradicação
310
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

do Trabalho Escravo (0107) e o programa de Erradicação do Trabalho Infantil

(0068). O primeiro é gerido pelo Ministério do Trabalho e Emprego e o segundo
pelo Ministério do Desenvolvimento Social. A estes programas estão relacionados
os seguintes indicadores:
a) número de trabalhadores escravos libertados (Somatório do número abso-
luto de trabalhadores em situação de trabalho escravo libertados no ano); e
b) taxa de trabalho infantil

Há ainda outros programas cujas ações podem ser consideradas, como no

caso, por exemplo, do programa de Promoção da Capacidade Resolutiva e da
Humanização na Atenção à Saúde (1312), que contém a ação específica de saúde
do trabalho: Implementação de Políticas de Atenção à Saúde do Trabalhador,
mas que não apresenta nenhum indicador específico para esta área. O programa
Previdência Social Básica (0083), gerido pelo Ministério da Previdência, apresenta
um indicador relacionado à SST:

Taxa de retorno de segurados reabilitados para o mercado de trabalho:

Tabela 3
Indicadores de acompanhamento do PPA (2008-2011)1
Indicadores 2006 2010 2011
Coeficiente de acidentes decorrentes do trabalho 15,63 13,60 13,40
Coeficiente de doenças relacionadas ao trabalho 12,00 53,00 52,00
Coeficiente de mortalidade por acidente de trabalho 10,75 9,40 9,10
Coeficiente de trabalhadores alcançados pela inspeção de
770,00 720,00 750,00
segurança e saúde
Taxa de acidentes fatais investigados 22,45 28,00 30,00
3.5001
Número de trabalhadores escravos libertados 1.741 3.000
2.617²
0.00¹
Taxa de trabalho infantil 7,2 0,0
5,6²
(Continua)

311
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

(Continuação)

Indicadores 2006 2010 2011

Taxa de retorno de segurados reabilitados para o
65,00 55,32 70,00
mercado de trabalho
30 ¹
Número de produção científica da Fundacentro 15 35,00
37 ²
Fonte secundária: Sigplan.
Fontes primárias: Anuário Estatístico de Acidentes do Trabalho; Relatório de atividades anual da Fundacentro; Sistema Federal
de Inspeção do Trabalho; e Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Nota: ¹ Índices previstos.
² Índice apurado em 2010.

3 ANÁLISE DOS DADOS RELACIONADOS A ALGUNS INDICADORES

NACIONAIS E INTERNACIONAIS
Alguns dos indicadores sugeridos pela OIT são utilizados no Brasil pelo MPS
com algumas variações que resultam do tipo de informação da qual dispõe e
da finalidade da estatística produzida, relacionada às questões previdenciárias.
Assim, divergem na apuração do dado, mas coincidem na intenção da estatística
produzida, os seguintes indicadores:
• Taxa de frequência de novos casos de acidentes de trabalho indicada
pela OIT refere-se, para o MPS, aos benefícios incapacitantes que geram
benefícios e às pensões por morte acidentária.
• Taxa de gravidade de novos casos de acidentes de trabalho que, pela OIT,
refere-se aos dias de trabalho perdidos e representa, para o MPS, o tempo
de duração do benefício incapacitante, considerando a expectativa de
vida do beneficiário.
Como não se pode falar de indicadores sem apresentar alguns de seus resultados,
são apresentados, para ilustração, alguns dos mencionados nas seções anteriores.
No portal da Ripsa são encontrados alguns indicadores, para anos intercalados
e para o Brasil e as grandes regiões, oriundos dos produtores da informação, os
quais reproduzimos na tabela 4.

TABELA 4
Taxa de mortalidade específica por acidentes de trabalho
Por 100.000 trabalhadores segurados¹, Brasil e grandes regiões (1997, 2000, 2003 e 2005)
Brasil e regiões 1997 2000 2003 2005²
Brasil 16,9 17,4 11,7 11,0

Norte 24,3 41,5 24,6 17,7

Nordeste 19,9 19,4 12,0 11,3

Sudeste 13,4 14,0 9,7 9,7

(Continua)

312
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

(Continuação)

Brasil e regiões 1997 2000 2003 2005²

Sul 20,5 18,2 11,3 10,3

Centro-Oeste 30,0 30,5 20,7 17,9

Fonte: MPS/Coordenação Geral de Estatística e Atuária – CGEA/DATAPREV.
Notas: ¹ O número de segurados corresponde ao número médio de contribuintes empregados. Não inclui dados de Segurados
Especiais.
² Dados de 2005 preliminares, sujeitos a alterações.

Em todos os períodos, as taxas de mortalidade específica por acidentes

de trabalho nas regiões Norte e Centro-Oeste, com forte peso da atividade
agropecuária e extrativista e baixo adensamento populacional, são, no geral,
bastante superiores às das demais regiões.

TABELA 5
Taxa de incidência de doenças relacionadas ao trabalho
Por 10 mil trabalhadores segurados, por ano, segundo região, Brasil (1997 a 2005)
Brasil e regiões 1997 1999 2001 2003 2005
Brasil 22,0 13,1 8,8 10,5 12,3
Norte 8,8 11,7 8,3 10,6 10,4
Nordeste 12,3 8,9 8,9 10,3 11,3
Sudeste 27,5 15,4 9,4 11,3 13,4
Sul 17,7 11,2 8,2 9,6 12,2
Centro-Oeste 11,1 6,8 5,3 6,9 8,5
Fonte: i) MPS; e ii) SUB e CNIS, do DATAPREV.

A taxa de incidência para o Brasil decresceu entre 1997 e 2005, principalmente

até 2001, aumentando a partir de então. Embora a maior taxa para 2005 tenha
ocorrido na região Sudeste (13,4 casos por 10.000 trabalhadores segurados),
esta região apresenta a maior redução na incidência de doenças relacionadas ao
trabalho entre 1997 e 2005, de menos 51%.

TABELA 6
Taxa de incidência de acidentes de trabalho típicos
Por mil trabalhadores, por ano, segundo região, Brasil (1997 a 2005)
Brasil e regiões 1997 1999 2001 2003 2005
Brasil 20,9 17,9 13,5 14,3 16,0
Norte 12,5 13,2 12,1 12,8 14,6
Nordeste 9,6 8,1 7,0 8,3 10,0
Sudeste 23,4 19,7 13,8 14,7 16,9
Sul 25,6 21,9 18,3 18,6 19,7
Centro-Oeste 13,0 12,0 11,4 12,6 13,4
Fonte: i) MPS; e ii) SUB e CNIS, do DATAPREV.

As taxas de incidência de acidentes do trabalho típicos mostram flutuações

entre 1997 e 2005, com tendência decrescente até 2001 e crescente a partir de

313
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

então. A região Sul, que apresentava alta taxa de incidência em 1996 (quase o
dobro das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste), apresentou nos últimos anos
tendência de queda, apesar de ainda possuir a taxa mais alta entre as regiões.
A região Sudeste também teve importante decréscimo.

TABELA 7
Taxa de incidência de acidentes de trabalho de trajeto
Por mil trabalhadores, por ano, segundo região, Brasil (1997 a 2005)
Brasil e regiões 1997 1999 2001 2003 2005
Brasil 2,2 2,1 1,9 2,2 2,7
Norte 1,6 1,8 1,8 1,8 2,1
Nordeste 1,4 1,4 1,2 1,5 1,8
Sudeste 2,5 2,2 2,0 2,4 3,0
Sul 2,3 2,1 2,0 2,3 2,9
Centro-Oeste 2,1 2,0 1,9 2,3 2,8

Fonte: i) MPS; e ii) SUB e CNIS, do DATAPREV.

Todas as regiões apresentaram crescimento nas taxas entre 1997 e 2005.

As regiões Sudeste e Sul mantêm as maiores taxas de incidência de acidentes do
trabalho de trajeto, enquanto os menores valores correspondem às regiões Norte
e Nordeste. A tendência nacional e das regiões é de crescimento do indicador.
Para o acesso às estatísticas internacionais, o portal Laborsta,21 do Escritório
Internacional do Trabalho, que é operado pelo Departamento de Estatística
da OIT, destina-se a disponibilizar dados estatísticos por temas, países ou
publicações e inclui a seção de metadados que esclarecem sobre as definições, as
classificações e as fontes e métodos utilizados na construção das estatísticas.
Para a extração da estatística, faz-se a seleção entre as informações disponibilizadas
e obtém-se a tabulação solicitada. Para o tema de acidentes do trabalho, há três
possibilidades de tabulação:22
Tabela 8A – Casos de acidentes do trabalho com perda de dias de trabalho,
por atividade econômica;
Tabela 8B – Taxas de acidentes do trabalho, por atividade econômica;
Tabela 8C – Dias de trabalho perdidos, por atividade econômica.
As tabelas 8A e 8B e 8C são apresentadas em anexo, ao fim do capítulo, onde
são denominadas A, B e C, e contêm a seleção de alguns anos e de alguns países
considerados úteis para comparação com o Brasil, seja por seu grau de desenvol-
vimento, seja pela dimensão territorial, ou pela importância que tem a questão da
segurança e saúde no trabalho. Os mesmos países e anos foram selecionados para

21 Disponível em: <http://laborsta.ilo.org/>.

22. As três possibilidades correspondem às tabelas 8A, 8B e 8C anexas a este capítulo.

314
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

a composição das três tabelas e, no entanto, há campos em branco correspon-

dentes à ausência daquela informação, o que demonstra certa irregularidade no
fornecimento da informação pelos países à OIT. Na comparação das estatísticas
internacionais, é importante levar em conta aspectos fundamentais, a saber: i) o
grau de desenvolvimento do país; ii) a estrutura produtiva; e iii) o modo de apura-
ção da informação, considerando os setores de atividade, o grupo de trabalhadores
e a abrangência do conceito utilizado. Nas tabelas apresentadas as informações
podem referir-se aos trabalhadroes segurados, aos trabalhadores beneficiários de
pagamentos de seguros, aos trabalhadores pertencentes a setores de atividade espe-
cíficos como administração pública ou a apenas alguns setores e não ao conjunto
da atividade produtiva, ou ainda àqueles alcançados pela inspeção trabalhista. Por
sua heterogeneidade, recomenda-se cautela nos estudos comparativos.

4 FONTES DE INFORMAÇÕES NECESSÁRIAS À CONSTRUÇÃO DE INDICADORES

4.1 Fontes de informações existentes

O cálculo de indicadores depende da existência de informações confiáveis e, no
caso brasileiro, utilizam-se informações de várias fontes, entre elas os registros
administrativos e sistemas de informações do MTE, MPS e MS, analisados nos
capítulos anteriores.
Outras importantes fontes de informação para cálculo dos indicadores
são as pesquisas censitárias e amostrais do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE). Os dados censitários ou amostrais levantados pelo IBGE
em suas pesquisas do Censo Demográfico, da Pesquisa Mensal de Emprego
(PME) e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) são
usualmente utilizados na composição de indicadores os mais diversos, não só
pela informação específica que trazem, mas também pela informação mais geral
e que pode ser referência para o indicador apurado, quando é então utilizada
no denominador das taxas.
O Censo Demográfico de 2000 do IBGE apresenta quesitos úteis à área de
SST nas seções relativas à Educação e Trabalho e Renda do questionário da amostra.
Os quesitos sobre Educação indagam se a pessoa sabe ler ou escrever,
se frequenta escola, qual o curso que frequenta (por níveis de ensino) ou que
frequentou, qual o curso mais elevado concluído, qual a série que frequenta ou
que frequentou com aprovação e se concluiu o último curso em que estudou.
Os quesitos sobre Trabalho e Renda perguntam quantos trabalhos a pessoa
tinha na semana de referência, qual a ocupação que exercia no trabalho principal23

23. Os critérios utilizados pelo IBGE no Censo Demográfico e na PME para definir o trabalho principal na semana são
três: 1 – Maior número de horas normalmente trabalhadas por semana; 2 – Trabalho que possui há mais tempo; e
3 – Maior rendimento mensal.

315
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

naquela semana; qual a principal atividade do local onde trabalhava; se era

doméstico com ou sem carteira de trabalho; se empregado com ou sem carteira
assinada; se empregador, conta própria, aprendiz ou estagiário sem remuneração;
se trabalhador para o próprio consumo; o número de empregados do local onde
trabalhava; se contribuía para instituto de previdência oficial; se era aposentado;
se auferia rendimentos de aposentadoria ou pensão; qual o rendimento do
trabalho principal e dos demais trabalhos; qual o número de horas habitualmente
trabalhadas por semana e, caso empregado, se era funcionário público ou militar.
As informações do Censo Demográfico permitem construir tábuas de
mortalidade para estimativa da expectativa de vida das pessoas e consideram a
média nacional para ambos os sexos. Estas tábuas de mortalidade são utilizadas
pela Previdência Social para estimar a sobrevida do segurado, na data de início
do benefício.
A Pesquisa Mensal de Emprego (PME), na parte 4 sobre características
do trabalho do morador de 10 anos ou mais de idade, indaga se, na semana
de referência, a pessoa tinha algum trabalho remunerado do qual estava
temporariamente afastada por motivo de férias, licença, falta voluntária, greve,
suspensão temporária de contrato de trabalho, doença, más condições de tempo
ou por outra razão. Para a pessoa ocupada com remuneração que não trabalhou
na semana de referência, por que motivo não exerceu esse trabalho remunerado
durante pelo menos uma hora na semana de referência, dando, entre as opções de
resposta, a licença remunerada por instituto de previdência e o afastamento do
próprio empreendimento, por motivo de gestação, doença ou acidente, sem ser
remunerado por instituto de previdência. Na parte relativa às características do
morador com mais de 10 anos de idade, as questões se referem a se concluiu
algum curso de qualificação profissional, se frequenta curso de qualificação
profissional e qual foi o nível de escolaridade exigido para poder frequentar
este curso de qualificação profissional. Para a pessoa ocupada na semana de
referência, quantos trabalhos ela tinha naquela semana, qual era a ocupação
que exercia, qual era a atividade principal em que trabalhava, se nesse trabalho
era trabalhador doméstico, empregado, conta própria, empregador, trabalhador
não remunerado de membro da unidade domiciliar que era conta própria ou
empregador, trabalhador não remunerado de membro da unidade domiciliar
que era empregado; se esse emprego era na área federal, estadual, municipal;
se era militar ou servidor público, se nesse trabalho tinha carteira de trabalho
assinada; se era contribuinte de instituto de previdência por esse trabalho; se
nesse emprego estava contratado por prazo determinado ou indeterminado; qual
era o rendimento bruto mensal que ganhava habitualmente nesse trabalho;
qual foi o rendimento bruto que recebeu efetivamente nesse trabalho no mês de
referência e a retirada habitual mensal; quantas horas trabalhava habitualmente
316
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

por semana nesse trabalho; quantas horas trabalhou efetivamente nesse trabalho
na semana de referência.
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) tem quesitos referi-
dos à associação a sindicato, carteira de trabalho, providências para conseguir empre-
go, horas trabalhadas, contribuição à previdência e se era aposentado ou pensionista.
A Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), elaborada conjuntamente pelo
Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Socioeconômicos (Dieese) e
a Fundação Seade, traz entre seus indicadores a estimativa da população economi-
camente ativa (PEA) e sua distribuição; a estimativa dos ocupados; a proporção de
assalariados no total de ocupados; o rendimento médio real dos ocupados; a jornada
média dos ocupados; a proporção de ocupados que trabalham acima de 44 horas
semanais; a jornada média dos assalariados e a proporção de assalariados que traba-
lham acima de 44 horas semanais, todas variáveis desagregáveis por sexo. Já existiu
tentativa de explorar estas informações por meio de convênio entre Fundacentro
e Fundação João Pinheiro, que teve a intenção de realizar um exaustivo perfil dos
acidentes, especialmente das doenças ocupacionais, inserindo um bloco à parte com
quesitos capazes de mensurar aspectos essenciais relacionados a estes eventos. Com
este estudo, em caráter pioneiro, seria possível apreender aspectos em relação ao
mercado informal de trabalho.
A riqueza de informação que pode ser capturada dessas fontes de informação e
aplicada à área de SST é grande, mas, como se pode observar, os indicadores usuais não as
utilizam. Por isso, na seção 5, são propostos alguns indicadores que podem ser úteis à área.

5 ALGUNS INDICADORES QUE TAMBÉM PODEM SER UTILIZADOS

Sabe-se que diversos fatores interferem na ocorrência dos acidentes de trabalho
e que a parcela desses fatores passível de mensuração deveria ser convertida em
indicadores, de modo a permitir o acompanhamento dos fenômenos vinculados
à SST. A questão é conhecer a sua ocorrência por meio de informação estatística.
Estes fatores podem estar relacionados ao setor de atividade, ao tempo de expe-
riência, ao número de horas de trabalho contínuo, à duração da jornada, à idade
(no que afeta aos muito jovens ou muito idosos), ao fato de o trabalhador estar ou
não em jejum durante a execução de tarefas de força ou de precisão, à formação
educacional e à formação profissional.
A fadiga e o estresse podem contribuir para o aumento dos acidentes de trabalho,
como, por exemplo, nas ocupações que utilizam a operação de máquinas. Por outro
lado, há atributos que tendem a minimizar os riscos de agravos no ambiente de tra-
balho, como a escolaridade e a formação profissional, além do tempo de experiência
na ocupação. Ademais, há setores de atividade com maiores riscos que outros, como a
construção civil e a mineração. Em um mesmo setor de atividade podem existir graus

317
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

de risco diferenciados, como é o caso do cultivo de cereais (2%) e de hortas ou flores

(1%) na atividade agrícola, conforme a tabela RAT. Inclusive algumas ocupações tam-
bém podem oferecer mais riscos que outras, por suas condições peculiares de execução.
Assim sendo, sugere-se a apuração de alguns indicadores que levem em
consideração os fatores mencionados e que sejam construídos por categorias
profissionais, pela especificidade das suas ocupações. Sabe-se, no entanto, que
existe estatística que trata dos aspectos apontados nas taxas propostas a seguir;
o que não há, atualmente, são estatísticas que os relacionem aos acidentes de
trabalho, porque até agora a informação sobre aspectos da saúde e segurança
no trabalho não tem sido considerada nas pesquisas de levantamento de base
populacional, mas deveria ser.

Taxa de incidência de acidentes do trabalho típicos em jornada de trabalho excessiva

A Constituição Federal estabelece em 44 o número de horas de trabalho

semanais, com o máximo de 8 horas de trabalho diárias (Artigo 7o sobre os
direitos dos trabalhadores urbanos e rurais).24 No entanto, importa considerar
que algumas categorias profissionais têm jornadas variáveis, determinadas em
acordos coletivos de trabalho ou em contrato de trabalho. Entre estas categorias
estão médicos, enfermeiros, ascensoristas, vigilantes, alguns servidores públicos,
que fazem turnos corridos diferenciados que podem ser de 6 ou 12 horas.
Na apuração da taxa, seria relevante ter em conta a categoria profissional a
que se refere o indicador e o número legal de horas de trabalho diárias. Caso
contrário, seriam necessários levantamentos específicos recorrentes por categorias,
o que implicaria elevados custos e dificuldades operacionais na construção de
indicadores sob o pressuposto da requerida periodicidade na atualização.25

Taxa de incidência de acidentes do trabalho típicos com formação profissional específica

24. Art. 7o, inciso XIII – duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada
a compensação de horários e a redução da jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho; Art. 7o, inciso XIV –
jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociação coletiva.
25. Evidentemente, não se nega a importância de estudos tópicos envolvendo demandas de categorias específicas.
Aqui a questão diz respeito apenas à sua efetividade na construção de indicadores imbuídos de historicidade.

318
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

O resultado esperado para esta taxa é que seja menor que o seu complemen-
tar (sem formação específica), e seu decrescimento ao longo do tempo irá indicar
que a formação específica é relevante na prevenção dos acidentes de trabalho.

Taxa de incidência de acidentes do trabalho típicos com tempo na ocupação maior que 5 anos

Esta taxa permite testar hipóteses sobre a relação entre o quadro acidentário
e o tempo na ocupação. No entanto, o perfil das ocupações difere também em
relação ao tempo de permanência, sendo necessário, ao analisar os resultados, ter
em consideração o tempo médio de permanência na ocupação, além do problema
da rotatividade diferenciada por ramos de atividade.
É importante registrar que, segundo as estatísticas da Previdência Social, os
jovens são os mais vitimados por acidentes típicos e de trajeto no Brasil. Ainda
que análises mais efetivas sejam necessárias, não há como desconsiderar hipóteses
sobre suas possíveis relações com a condição de ocupação, o ramo de atividade
e, mais especificamente, com a formação profissional, o que incluiria mobilidade
profissional voltada à adequação da ocupação em si. Por outro lado, as séries
estatísticas também evidenciam que as faixas etárias mais sujeitas às doenças
relacionadas ao trabalho correspondem àquelas mais envelhecidas, o que, segundo
Ansiliero (2005), pode ser explicado pela “exposição continuada a fatores de risco,
levando, portanto, algum tempo para (as doenças) se manifestarem”.
Muitas vezes, a ausência de indicadores mais detalhados decorre da
indisponibilidade de informação para construí-los, mas esta não deve ser uma
situação imutável e impeditiva de aprimoramento dos mesmos, a partir da
consciência da sua importância e das possibilidades de interferir na produção
dos dados primários, que deve ser incumbência dos usuários e dos produtores da
informação. Mas não se nega a possibilidade de se avançar na construção de novos
indicadores a partir do conjunto de informações existentes, como é apresentado
nos artigos relativos às fontes de dados nos capítulos precedentes.
De forma exemplar, caberia destacar dois pontos críticos e possíveis alterna-
tivas à sua superação.
Primeiro, hoje as informações disponibilizadas publicamente pelo MPS
não permitem que se analisem os acidentes de trabalho por porte ou tamanho
dos estabelecimentos. Estas informações estão disponíveis, mas somente por
acesso restrito, o que dificulta a construção e o acompanhamento sistemático

319
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

de indicadores com esse recorte por parte de pesquisadores e outros atores que
atuam na área de SST. A Rais, por meio do PDET, já disponibiliza para uso
público os dados que permitem a construção de indicadores separando os esta-
belecimentos de acordo com o número de trabalhadores a eles vinculados, sem
que isso implique quebra de sigilo das informações.26 Considerando-se a impor-
tância de tal distribuição no âmbito da ação pública e mesmo na elegibilidade
de prioridades no plano da gestão da SST segundo a natureza das empresas,
a disponibilização pública dessas informações por parte da Previdência Social
viabilizaria uma gama mais qualificada de indicadores em SST, especialmente
em termos de um melhor enquadramento dos acidentes de trabalho.27 Adicio-
nalmente, isto se configuraria em uma possibilidade concreta que, sem dúvida,
ensejaria novas perspectivas, sem o ônus decorrente da necessidade de estudos
tópicos complementares seguidos de arranjos para o cruzamento de informa-
ções de registros administrativos distintos, como Rais e CAT. Situação ainda
mais problemática em se tratando de unidades espaciais mais desagregadas.28
Enfim, uma alternativa quanto ao ajustamento de dados de importância maior
para análises consentâneas baseadas em novo padrão de indicadores.
Segundo, em relação ao conjunto de indicadores disponíveis, há necessidade
de se sistematizarem metodologias de aglutinação para novos indicadores a partir
da tríade Trabalho-Previdência-Saúde, ou seja, a construção de indicadores
compostos, também conhecidos como sintéticos, de forma a se avaliar de maneira
mais condizente os ambientes de trabalho no país em termos de um elenco maior
de variáveis – i. é, para além do FAP, bastante focado em objetivo fiscal. Melhor
explicando, a definição e a formalização de indicadores compostos que, nos moldes
do índice de desenvolvimento humano (IDH), se reportassem à mensuração da
“Qualidade do Trabalho”, considerando-se um conjunto de indicadores simples
e descritivos já existentes e até mesmo incorporando o processo de construção
de novos indicadores orientados para esta finalidade, preferencialmente baseados
na junção de fontes de dados de base populacional e de informações de registros
administrativos sobre mercado de trabalho, ocupação, gênero, escolaridade,
rendimento médio, relações de trabalho, rotatividade, agravos seletivos à saúde,
área geográfica e assim por diante. Isso se justificaria em função da importância

26. Para o setor industrial, a microempresa corresponderia aos estabelecimentos com até 19 funcionários e a pequena
empresa aquela que tivesse entre 20 e 99 empregados. Por sua vez, seriam consideradas empresas de porte médio
aquelas que contavam entre 100 a 499 empregados; acima de 500, seriam denominadas de grandes. Para o setor de
comércio e serviços, escalas seriam menores. Por exemplo, até 9 e entre 10 e 49 empregados para as micro e pequenas,
respectivamente.
27. A qualificação dos eventos em SST segundo o porte ou a natureza das empresas é bastante valorizada na União
Europeia. Em especial, a atenção com as micro e pequenas empresas nos países mais desenvolvidos, cujo papel e im-
portância na economia e no mercado de trabalho são inquestionáveis é de tal ordem, que as mesmas são consideradas
base da economia de mercado e de sustentação do Estado democrático (Ahorn, 2006).
28. Em pesquisa sobre os acidentes de trabalho nas micro e pequenas empresas em ramos selecionados, essa estraté-
gia, onerosa e laboriosa, teve que ser adotada em nível operacional (cf. Fundacentro e Sesi, 2007).

320
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

de se detectarem perfis ou padrões diferenciados das condições de trabalho, tendo

por base a exposição a riscos no ambiente de trabalho e, se possível, a incorporação
de indicadores normativos sobre proteção e medidas de segurança, por meio
das informações relativas à inspeção do trabalho, que, nos moldes do IDH,
apresentassem, como propriedade intrínseca, o preceito da desagregabilidade.29
Enfim, indicadores capazes de sustentar avaliações mais sistemáticas e permanentes,
alargando o significado e a compreensão empírica de conceitos relevantes em SST –
isto é, instrumentos que possam melhor balizar a eficácia e a eficiência das ações
e dar suporte a proposições proativas ou a elenco de prioridades nas políticas
públicas voltadas à amplitude do campo da SST no país.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os indicadores utilizados na área de segurança e saúde no trabalho, nacionais e
internacionais, foram apresentados nas seções deste capítulo e também algumas
das estatísticas disponíveis. Pode-se observar que alguns indicadores são utilizados
pela previdência social com diferenças daqueles sugeridos pela OIT, tendo em
vista a especificidade do dado e a finalidade da informação previdenciária.
Considerando-se a amplitude de fatores a intervir na SST, discutiu-se a
necessidade de outros indicadores detalhados que, complementarmente aos
atuais, melhor pudessem representar a área. A informação hoje existente em
algumas pesquisas elaboradas pelo IBGE permitiria iniciar esta empreitada.
No entanto, outras informações deveriam ser disponibilizadas ou ter a qualidade
do dado aprimorada para possibilitar a obtenção de novos indicadores. Com as
informações hoje disponíveis, têm sido construídos indicadores que mostram
apenas parte do problema. Vários segmentos de trabalhadores não estão sendo
cobertos pelas estatísticas e indicadores que hoje são calculados para mostrar a
situação da SST no Brasil. Essa questão da qualidade da informação é objeto de
análise no capítulo dez desta publicação.
Esforço adicional seria necessário por parte dos ministérios produtores
das informações discutidas neste livro, no sentido de compatibilizar algumas das
variáveis de identificação de suas bases de dados, com vistas à complementação
de informação entre bases, à produção de novas estatísticas e à possibilidade de

29. Considerando a estrutura produtiva e a vasta territorialidade do Brasil, bem como os seus elevados índices de
acidentes do trabalho, a construção desses indicadores não apenas permitiria diagnósticos e avaliações mais condi-
zentes em relação ao conjunto das disparidades existentes, como fariam do país uma referência importante na área.
Nesta direção, como exemplo, posto que não diretamente referido ao mundo do trabalho, vale registrar a importância
das estimativas em nível municipal sobre condições de vida, viabilizadas, com o apoio do PNUD, pela parceria entre a
Fundação João Pinheiro e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Isso possibilitou “a obtenção não apenas das
estimativas de IDH em nível municipal, mas também a construção do Índice de Condições de Vida (ICV), que leva em
consideração um número de dimensões e aspectos das condições de vida locais maior que o contemplado pelo IDH.
Enquanto o IDH utiliza quatro indicadores básicos para obter uma medida sintética de desenvolvimento humano, o ICV
utiliza , além desses quatro, um conjunto adicional de 16 indicadores” (PNUD, 1996, p. 1).

321
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

refinamento dos indicadores. Nesta linha, poderiam ser também construídos

indicadores compostos e desagregáveis que, ao sintetizarem a qualidade no
trabalho, serviriam à proposição e à avaliação de políticas públicas.

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324
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

ANEXO
Tabela 8A
Estatísticas de acidentes e doenças do trabalho, com perda de dias de trabalho
Países selecionados – Anos selecionados
Alemanha 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais     1.558  1.403  1.153  1.071  812 
Casos não fatais     1.670.812 1.597.569 1.512.570 1.305.701 1.054.984
Incapacidade temporária
Total (fatais + não fatais)     1.672.370 1.598.972 1.513.723 1.306.772 1.055.796

Argentina 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007

Casos fatais         915 680 1.020
Casos não fatais       309.268 381.266 278.980 597.682
Incapacidade temporária           262.476 544.144

Total (fatais + não fatais)       309.919 382.181 279.660 598.702

Brasil 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007

Casos fatais 4.824  5.238 5.355 3.469 2.503     
Casos não fatais 1.293.393  1.131.880 688.210 380.381 323.568     
Incapacidade temporária       362.712      

Total (fatais + não fatais) 1.298.217  1.137.118 693.565 383.850 326.071     

Canadá 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007

Casos fatais   796 809        
  846 943 833 882 934 1.055
Casos não fatais   612.127 592.824        
  602.531 593.952 379.851 392.502 359.174 317.522
Incapacidade temporária
  602.531 593.952        
Total (fatais + não fatais)
  603.377 594.895 380.684 393.384 360.108 318.577
Chile 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais 30     338 305 301  
Casos não fatais 91.656 10           
      269.795 194.065 203.590  
Incapacidade temporária       269.590 193.885 203.361  

91.686 177.357 215.682 270.133 194.370 203.891

Total (fatais + não fatais)
19.609
China 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais 17.5583 11.6813 14.9243  
Casos não fatais 8.8112 3.9992 3.7552  
Incapacidade temporária

Total (fatais + não fatais) 26.3692 15.6802 18.6792  

(Continua)

325
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

(Continuação)
Finlândia 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais 114 81 74 57 47 37 37
Casos não fatais 118.519 104.505 102.664 56.273 58.056 57.767 62.095
Incapacidade temporária             61.970

Total (fatais + não fatais) 118.633 104.586 102.738 56.330 58.103 57.804 62.132

França 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007

1.423 1.004 1.213 690 730 686 622
Casos fatais
1.213
Casos não fatais     759.779 657.861 743.435 759.980 720.150
Incapacidade temporária     693.759 612.972 695.339 712.971 673.724

Total (fatais + não fatais) 971.301 662.800 760.992 658.551 744.165 760.666 720.772

Índia 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007

Casos fatais 642 998 885        
Casos não fatais 301.812 180.683 102.908        
Incapacidade temporária

Total (fatais + não fatais) 312.560 181.681 103.793        

México 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007

Casos fatais 1.140 1.385 1.212 1.568 1 1.740 2 1.361 2 1.279 2
Casos não fatais 552.250 542.455 517.893 427.3051 450.0892 3878062 450.1022
Incapacidade temporária 416.5961 427.9722 367.3792 368.5002

Total (fatais + não fatais) 428.8731 451.8292 389.1672 451.3812

Nova Zelândia 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007

Casos fatais 212   104 59 63 82 84
      43      
Casos não fatais     48.966  20.845 20.750 24.561 25.861
    36.433      
Incapacidade temporária     20.826 20.726 24.537 25.833
46.970   49.070 20.904 20.813 24.643 25.945
Total (fatais + não fatais)
36.476       
Portugal 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais 327 548 203 227 368 357 276
Casos não fatais 258.285 266.011 305.309 213.695 179.867 176.884 173.587
Incapacidade temporária              

Total (fatais + não fatais) 258.612 266.559 305.512 213.922 180.235 177.241 173.863

Fonte: <http://laborsta.ilo.org/>. Caminho da pesquisa: Statistics/ By topic/ Occupational Injuries/ Select countries, years and
tables.
Notas: 1 Informações originárias de registros do seguro, de dados adminsitrativos (Chile), de acidentes compensados (Canadá),
ou de inspeção trabalhista (Índia).
2
Informações podem se referir a setores de atividade diferenciados.
3
Apesar de Alemanha, Brasil, China, Finlândia e Portugal terem sido incluídos na seleção de países, suas estatísticas
não estão disponíveis para os anos selecionados.
4
(México) Cobertura: IMSS, ISSTE, PEMEX and STPS.

326
Indicadores da Saúde e Segurança no Trabalho: fontes de dados e aplicações

Tabela 8B
Taxas de acidentes do trabalho. Países selecionados – Anos selecionados
Alemanha 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por mil traba-
             
lhadores empregados)
Casos não fatais (pelo
equivalente a 100 mil     5.440 4.196 4.001 3.554 2.803
trabalhadores full time)
Argentina 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por 100 mil
      14,9 18,6 15,2 14,1
trabalhadores segurados)
Casos não fatais (por
100 mil trabalhadores       7.088 7.747 6.240 8.250
segurados)
Brasil 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por 100 mil
21,0 23,0 23,5 14,1 11,5
empregados)
Casos não fatais (por 100
  5.071 3.024 1.552 1.491    
mil empregados)
Canadá 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por 100 mil
  8,2 8,5 6,1 6,0 6,1 6,3
empregados)
Casos não fatais       2.777 2.659 2.346 1.883
Chile 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por 100 mil
      13 12 11  
trabalhadores segurados)
Casos fatais (por mil traba-
  0,060          
lhadores segurados)
Casos não fatais (por
100 mil trabalhadores       10.309 7.614 7.701  
segurados)
Finlândia 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por 100 mil
5,9 3,9 3,5 3,1 2,3 1,8 1,7
empregados)
Casos não fatais (por 100
      3.048 2.879 2.793 2.845
mil empregados)
França 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por mil
0,101 0,075 0,084        
empregados)
Casos fatais (por 100 mil
    8,4 4,8 4,4 3,8 3,4
trabalhadores segurados)
Casos não fatais (por
100 mil trabalhadores     5.271,3 4.535,7   4.300,0 3.943,1
segurados)
Índia 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por mil traba-
  0,17 0,20        
lhadores empregados)
México 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por 100 mil
  15 11 121 142 112 92
trabalhadores segurados)
(Continua)

327
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

(Continuação)

México 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007

Casos não fatais (por
100 mil trabalhadores       3.2731 3.6242 3.2022 3.1202
segurados)

Nova Zelândia 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007

Casos fatais (por mil traba-
0.166   0.071        
lhadores empregados)
Portugal 1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Casos fatais (por 100 mil
      10,2 8,7 8,1 6,3
trabalhadores segurados)
Casos não fatais (por
100 mil trabalhadores       9.153 4.260 4.016 3.965
segurados)
Fonte: <http://laborsta.ilo.org/>. Caminho da pesquisa: Statistics/By topic/Occupational Injuries/Select countries, years and tables.
Notas: 1 Informações originárias de registros do seguro, de dados adminsitrativos (Chile), de acidentes compensados (Canadá),
ou de inspeção trabalhista (Índia).
2
Informações podem se referir a setores de atividade diferenciados.
3
Apesar de Alemanha, Brasil, China, Finlândia e Portugal terem sido incluídos na seleção de países, suas estatísticas
não estão disponíveis para os anos selecionados.
4
(México) Cobertura: IMSS, ISSTE, PEMEX and STPS.

Tabela 8C
Estatísticas de dias de trabalho perdidos por incapacidade temporária por
acidentes ou doenças do trabalho ¹, ² . Países selecionados – Anos selecionados
1980 1987 1990 1997 2000 2002 2007
Alemanha³ ... ... ... ... ... ... ...
Argentina ... ... ... 4.092.711 7.771.910 6.381.975 17.818.104
Brasil³ ... ... ... ... ... ... ...
Canadá ... ... 18.500.000 15.404.000 16.607.000 16.471.000 ...
Chile 1.334.754 ... ... ... ... ... ...
China³ ... ... ... ... ... ... ...
Finlândia³ ... ... ... ... ... ... ...
França 27.268.900 21.989.297 26.542.267 25.633.189 30.684.007 35.123.699 35.871.141
Índia 3.127.771 1.794.428 1.045.079 ... ... ... ...
México 9.188.184 9.907.780 12.030.150 9803090 4 ... ... ...
Nova Zelândia ... ... ... 1.467.825 1.391.095 1.634.283 2.026.732
1.381.319 1.627.892 1.940.682
Portugal³ ... ... ... ... ... ... ...

Fonte: ILO/Laborsta. Acesso: <http://laborsta.ilo.org/>. Caminho da pesquisa: Statistics/ By topic/ Occupational Injuries/ Select
countries, years and tables.
Notas: 1 Informações originárias de registros do seguro, de dados adminsitrativos (Chile), de acidentes compensados (Canadá),
ou de inspeção trabalhista (Índia).
2
Informações podem se referir a setores de atividade diferenciados.
3
Apesar de Alemanha, Brasil, China, Finlândia e Portugal terem sido incluídos na seleção de países, suas estatísticas
não estão disponíveis para os anos selecionados.
4
(México) Cobertura: IMSS, ISSTE, PEMEX and STPS.

328
 CAPÍTULO 10

SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E ESTATÍSTICAS SOBRE SAÚDE

E SEGURANÇA NO TRABALHO: QUESTÕES, PERSPECTIVAS E
PROPOSIÇÃO À INTEGRAÇÃO

Celso Amorim Salim

Ana Maria de Resende Chagas
Luciana Mendes Santos Servo

1 APRESENTAÇÃO
Este trabalho tem por objetivo contribuir com elementos técnicos e subsídios
analíticos voltados à busca de melhorias das informações sobre Saúde e Segurança
no Trabalho (SST) no Brasil, destacando, em especial, alguns pontos críticos no
processo de planejamento de um sistema integrado de informações estatísticas
para o setor público, sob a perspectiva de sua convergência com as diretrizes da
Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho (PNSST).
Nessa direção, pressupõe-se a quebra de paradigmas na sua concepção,
construção e gerenciamento em um ambiente colaborativo, ou seja, uma maior
cooperação das organizações públicas sobre um problema de grande interesse
da sociedade, que ainda carece do devido equacionamento, situação esta
justificada por razões técnicas, interesses corporativos e ausência de uma agenda
política específica. Exatamente por isso, as questões relativas à importância da
intersetorialidade e transversalidade das ações bem como da interdisciplinaridade
como estratégia aqui são retomadas enquanto possibilidades de ampliar discussões
na busca de soluções consensuais e consentâneas para a promoção de mudanças
efetivas nesse quadro.
Além desta introdução, este capítulo apresenta mais três seções, de forma
que, sequencialmente, possam ser retidas as principais características dos sistemas
de informação de interesse da área de SST que, individualmente, são apresentados
em outros capítulos deste livro. Em adição, apontam-se, subsidiariamente,
elementos e proposições voltados à construção de um sistema de informações
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

estatísticas de natureza interorganizacional sobre doenças e acidentes de trabalho,

como um possível componente da futura estruturação da Rede Integrada de
Informações em Saúde do Trabalhador, aventada nos documentos da PNSST.1
Longe da pretensão de se esgotar uma análise comparativa sobre a evolução e
a situação dos principais sistemas de informação da administração pública federal
reportados à tríade previdência-saúde-trabalho, as duas subseções que se seguem
suportam-se, sobretudo, no resgate de algumas contribuições focais recentes da
Fundacentro em projetos internos e interinstitucionais que trabalharam nessa
direção. Cabe mencionar que as parcerias incluem projetos conjuntos com a
Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (Seade) e o Fundo de População
das Nações Unidas (FNUAP), e recentemente uma agenda de atividades no
âmbito do Acordo de Cooperação Técnica entre a Fundacentro e o Ipea.

2 SISTEMAS DE INFORMAÇÃO EM SST: EVOLUÇÃO E SITUAÇÃO ATUAL

No caso das informações sobre a relação saúde-trabalho em diferentes ambientes
laborais, em que a complexidade intrínseca é inequívoca (ECHTERNACHT,
2004), têm-se hoje grandes desafios, valendo destacar pelo menos duas de suas
dimensões particulares, ambas objetos de debates continuados. A primeira,
recorrente por décadas, reporta-se à qualidade das informações disponíveis,
expressas, sobretudo, nas estatísticas e indicadores sobre os acidentes de
trabalho. A segunda, mais recente, diz respeito à PNSST, fruto da articulação
interministerial nas esferas dos Ministérios da Saúde, da Previdência Social e
do Trabalho e Emprego. Desde sua versão de 2004, disponibilizada em 2005,
esta política, entre suas diretrizes, propõe a estruturação de uma Rede Integrada
de Informações em Saúde do Trabalhador, segundo seis estratégias, conforme
apresentadas a seguir (PNSST, 2005, p. 11-12). Este trabalho deter-se-á mais
diretamente às três primeiras e à última.
I. Padronizar os conceitos e critérios quanto à concepção e caracterização
de riscos e agravos à segurança e saúde dos trabalhadores relacionados
aos processos de trabalho.
II. Compatibilizar os sistemas e bases de dados a serem partilhados pelos
Ministérios do Trabalho, Previdência Social, Meio Ambiente e Saúde.
III. Compatibilizar os instrumentos de coleta de dados e fluxos de informações.
IV. Instituir a concepção do nexo epidemiológico presumido para acidentes
e doenças relacionadas ao trabalho.

1. A construção desta Rede é explicitada nas diretrizes de duas versões da PNSST, uma de 2004 e outra de 2010.
A primeira, com título focado no sujeito e um nível maior de detalhamento, denomina-se Política Nacional de Segu-
rança e Saúde do Trabalhador (PNSST, 2005). A segunda, onde o ambiente de trabalho é mais destacado, intitula-se
Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho (CTSST, 2010).

330
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

V. Atribuir também ao SUS a competência de estabelecer o nexo etiológico

dos acidentes e doenças relacionados ao trabalho e analisar possíveis
questionamentos relacionados com o nexo epidemiológico presumido.
VI. Incluir nos Sistemas e Bancos de Dados as informações contidas nos re-
latórios de intervenções e análises dos ambientes de trabalho elaborados
pelos órgãos de governo envolvidos nesta Política.
A versão atual da PNSST, aprovada em fevereiro de 2010 pela Comissão
Tripartite de Saúde e Segurança no Trabalho (CTSST), manteve como diretriz a
estruturação de uma Rede Integrada de Informações em Saúde do Trabalhador.
Contudo, as estratégias ainda não foram apresentadas, embora devam ser
incorporadas como atividades no Plano Nacional de Segurança e Saúde no
Trabalho.2 Assim, por ora, cabe discuti-la a partir das estratégias previstas na
versão da PNSST de 2004. Na realidade, tais estratégias foram postas porque,
conjuntamente, as informações disponíveis – sejam qualitativas e quantitativas
ou, hierarquicamente, nos níveis institucional, intermediário e operacional – de
interesse da área de SST, geradas em contextos organizacionais distintos, a par
dos problemas que lhes são peculiares, ainda não são devidamente exploradas
em termos de suas possibilidades cognitivas ou em face das condições técnicas
de sua disseminação sob dois aspectos: primeiro, de forma seletiva, para fins de
gerenciamento de ações; segundo, de forma ampla, para fins de informação aos
diversos segmentos da sociedade.
Embora as informações quantitativas sobre acidentes e doenças do trabalho
sejam parciais – por causa do grau de cobertura, e limitadas, por apresentarem tanto
problemas relativos à captura dos dados, à compatibilidade interbases e à geração
de conhecimentos (SALIM, 2003), quanto por indicarem elevada magnitude do
sub-registro (SANTANA et al., 2005; WALDVOGEL, 2002) – as tendências e
variações de seus números e taxas faziam, ainda há pouco, o país um dos recordistas
em acidentes de trabalho no cenário internacional, como bem anotam Facchini
et al. (2007).3 Fato que incidia na composição do chamado “custo Brasil” e, por
conseguinte, na competitividade sistêmica internacional do país, além, é claro,
dos custos desses acidentes onerarem toda a sociedade (SANTANA et al., 2006).

2. Uma minuta da primeira versão deste Plano já está sendo discutida pela CTSST. Sua estruturação se dá a partir das
diretrizes da PNSST, de modo a estabelecer para cada uma delas atividades específicas associadas a instituição(ões)
responsável(is), parceiras, indicadores de acompanhamento e prazos de execução. Todas as atividades deverão ter
como referencial os princípios da PNSST, a saber: “a universalidade; a prevenção; a precedência das ações de pro-
moção, a proteção e prevenção sobre as de assistência, reabilitação e reparação; o diálogo social; e a integralidade”
(Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho, p. 1 – versão preliminar, novembro de 2010).
3. Baseados em dados de documentos do Ministério da Previdência Social, de 2003, CUT, de 2004, e OIT, de 2005,
os autores afirmam que “o Brasil ainda é um recordista mundial de acidentes de trabalho, com três mortes a cada
duas horas e três acidentes não fatais a cada um minuto”. Isto sem considerar a subnotificação de casos, quando os
acidentes de trabalho, contabilizados em 390 mil, poderiam inclusive atingir a cifra de 1,5 milhão de casos, em se
considerando todas as ocorrências que deveriam ser registradas (Facchini et al., 2007, p. 858).

331
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Por outro lado, proposições que pressupõem as perspectivas de articulação

intersetorial e de transversalidade, ao buscarem maior convergência das ações
básicas em SST, ou seja, diagnóstica, normalizadora-fiscalizadora e securitária,
respectivamente nas esferas dos Ministérios da Saúde, do Trabalho e Emprego
e da Previdência Social, não se isentam de problemas e obstáculos de causas
diversas. Isso sem desconsiderar a questão inerente ao desenho das bases de dados
corporativas setoriais, muitas vezes tornando não intercambiáveis partes de suas
informações, dificultando uma melhor identificação de prioridades ou mesmo a
avaliação das intervenções em SST.
Ao destacar o desafio que representa a abordagem integrada das inter-relações
entre as questões de SST, meio ambiente e o modelo brasileiro de desenvolvimento,
expresso pelo atual perfil de produção-consumo, a PNSST tem como um dos seus
eixos a superação da fragmentação, da desarticulação e da superposição de ações
setorialmente implementadas (PNSST, 2005). Ainda aponta os objetivos de se
promover a melhoria da qualidade de vida e de saúde do trabalhador, mediante a
articulação e a integração continuada das ações de governo, metodologicamente
possíveis com a atuação multiprofissional, interdisciplinar e intersetorial,
vis-à-vis a estruturação e a articulação intragovernamental das ações de SST, hoje
marcadamente dispersas e bem exemplificadas pelo não compartilhamento dos
sistemas de informação dos ministérios supracitados.
Em relação ao perfil de acidentes, mortes e adoecimentos relacionados ao
trabalho, são, em geral e sob consenso, destacados dois problemas que ainda
carecem de resolução e que, como tais, dificultam a definição de prioridades
para o planejamento e a implementação de ações focais: primeiro, a qualidade
e a consistência das informações sobre o quadro de saúde dos trabalhadores;
segundo, o caráter parcial das informações, cobrindo, sobretudo, o mercado
formal de trabalho.
Na realidade, como se pretende demonstrar, tais problemas são mais amplos
e ainda não suficientemente diagnosticados em termos de seu real estado da arte.
Reside neste fato a dificuldade de se proporem alternativas para a sua superação.
A partir dos sistemas e registros administrativos nacionais, obtêm-se
informações que dão uma dimensão muito diferente dos acidentes de trabalho
fatais e não fatais no Brasil. Isso pode ser visto nas tabelas 1 e 2 a seguir, que
apresentam as estatísticas obtidas a partir de tais sistemas. Na tabela 1 encontram-se
informações sobre acidentes não fatais, ao passo que a tabela 2 apresenta dados
de acidentes fatais.

332
 TABELA 1
Acidentes de trabalho não fatais, segundo diversos registros – Brasil (2000-2008)
AIH AEAT Rais

Desligamentos Afastamentos3
Acidentes de trabalho Acidentes de trabalho
Internações registrados2 liquidados
Ano Aposentadorias por invalidez
por
acidentes de Acidentes Acidente de Acidente de Doença
trabalho1 Assistência Incapacidade Incapacidade Acidente de Doença de trabalho trabalho trajeto profissional
Típico Trajeto Doenças
médica temporária permanente trabalho profissional ou doenças
profissionais
2000 25.920 304.963 39.300 19.605 51.474 318.698 15.317 1.677 3.770 5.447 - - -
2001 23.704 282.965 38.799 18.487 51.686 294.991 12.038 1.955 3.711 5.666 - - -
2002 18.516 323.879 46.881 22.311 62.153 341.220 15.259 2.655 3.747 6.402 - - -
2003 15.525 325.577 49.642 23.858 61.351 350.303 13.416 2.369 3.928 6.297 214.737 14.740 134.281
2004 14.933 375.171 60.335 30.194 70.412 417.756 12.913 2.222 3.872 6.094 262.136 22.610 165.332
2005 11.997 398.613 67.971 33.096 83.157 445.409 14.371 2.666 5.473 8.139 295.741 29.317 145.919
2006 11.152 407.426 74.636 30.170 87.483 459.625 9.203 1.634 3.786 5.420 289.053 31.483 159.997
2007 6.620 417.036 79.005 22.374 97.301 572.437 9.389 1.561 3.522 5.083 289.103 35.027 138.740
2008 - 438.536 88.156 18.576 104.070 646.035 12.071 1.809 4.094 5.903 306.152 40.421 150.744

Fontes: i) Ministério da Saúde, Autorização de Internações Hospitalares/Sistema de Informações Hospitalares (AIH/SIH); ii) Ministério da Previdência Social, Anuário Estatístico de Acidentes de Trabalho
(AEAT); E iii) Ministério do Trabalho e Emprego, Relação Anual de Informações Sociais (Rais).
Notas: 1 Dados fornecidos diretamente pela CGSI/DRAC/SAS/MS. Incluem atendimentos urgência/emergência.
2
Não incluem, para os anos de 2007 e 2008, os acidentes de trabalho registrados sem CAT, ou seja, 141.108 e 202.395 registros, respectivamente.
3
As informações sobre afastamentos da Rais passaram a ser disponíveis a partir de 2003.

333
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

TABELA 2
Acidentes de trabalho fatais segundo diversos registros - Brasil (2000–2008)
SIM AIH AEAT RAIS

Óbitos com Desligamentos por falecimento

Ano Óbitos por Acidentes de
internações por
acidentes de trabalho liquidados Acidente do
acidentes de Acidente do Doença
trabalho por óbito trabalho de
trabalho1 trabalho típico profissional
trajeto
2000 2.422 625 3.094 - - -
2001 2.517 486 2.753 - - -
2002 2.799 427 2.968 - - -
2003 2.841 314 2.674 1.537 171 140
2004 3.011 332 2.839 1.647 279 168
2005 2.740 240 2.766 1.492 242 164
2006 2.782 223 2.798 1.339 310 131
2007 2.992 153 2.845 1.347 298 153
2008 3.089 - 2.817 1.428 383 154
Fontes: SIM e AIH/SIA/MS; AEAT/MPS; e Rais/MTE.
Nota:1 Dados fornecidos diretamente pela CGSI/DRAC/SAS/MS.

De fato, afora alguns estudos e levantamentos tópicos, hoje o país vem

contando única e exclusivamente com sistemas setoriais de informação – muitos
deles como registros administrativos – nas esferas dos Ministérios da Previdência,
da Saúde e do Trabalho e Emprego como meio de suprir informações sobre as
condições de SST e, mais especificamente, para dimensionar a realidade acidentária
nos diversos ambientes de trabalho que compõem a sua vasta base territorial.
Porém, cada um deles apresentando especificidades estruturais que conformam o
alcance e as possibilidades analíticas de seus dados. Além disto, tais registros não
necessariamente cumprem funcionalidades diretas quanto aos eventos da área,
à exceção do sistema especialista da Previdência Social e, em escala menor quanto à
abrangência temática, o SIM, que registra os casos fatais de acidentes de trabalho,
além do Sinan e do módulo Análise de Acidentes de Trabalho do SFIT, que se
atém a registros mais específicos e localizados, respectivamente.
Em resumo, a par das informações estatísticas disponíveis sobre a saúde do
trabalhador se suportarem, sobretudo, em bases de dados construídas a partir de
registros administrativos, ainda há que se considerar o fato de que, em face dos
distintos objetivos na geração e captura dos dados, os mesmos, embora hoje já
tenham incorporado ajustes e mudanças importantes, padeciam, até há pouco
tempo, de maior representatividade quanto ao conjunto de eventos registrados e
seu grau de cobertura. E mais, à qualidade intrínseca de seus dados associava-se,
ainda, a construção diferenciada no tempo das bases de dados, segundo objetivos
institucionais circunscritos. Além disso, ambas as tabelas mostram que, além das

334
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

importantes diferenças na dimensão dos acidentes de trabalho nelas apresentadas,

há também diferenças conceituais no tratamento deste fenômeno. Apenas mais
recentemente, a pertinência de se produzirem estatísticas e indicadores mais acu-
rados vem tendo prioridade maior.

2.1 Estratégias de integração de informações: a experiência da Fundacentro

Em coerência com a sua missão institucional, a Fundacentro empreendeu em pas-
sado recente, esforços em relação ao desenvolvimento de estratégias de integração
de informações em SST principalmente ao criar um programa de ação de âmbito
nacional, o Programa de Melhoria das Informações Estatísticas sobre Doenças e
Acidentes do Trabalho (PRODAT), instituído em 1999 e encerrado em 2007.
Também foram formalizadas várias parcerias técnicas. Por ora, serão
apontadas apenas aquelas firmadas com o Seade, focadas na realidade do estado
de São Paulo e que se constituíram em importantes contribuições pioneiras. Duas
delas, referidas aos anos noventa, são anteriores ao PRODAT (FUNDAÇÃO
SEADE, 1995a; 1995b). Uma relativa à pesquisa “Acidentes do trabalho na Grande
São Paulo: ocorrência e caracterização”, por meio da aplicação de questionário
suplementar àquele utilizado pela Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED),
realizada mensalmente em parceria com o Dieese, junto a aproximadamente 3.000
domicílios. Outra, denominada “Acidentes do trabalho e doenças profissionais:
a visão dos trabalhadores do estado de São Paulo”, por meio da Pesquisa de
Condições de Vida, resultou, em 1994, na aplicação de questionário suplementar
a 29.796 pessoas.4
Posteriormente, já no início deste século, como produtos de levantamentos
amplos, baseados na busca ativa de informações em arquivos do INSS, foram
produzidos relatórios técnicos (FUNDAÇÃO SEADE e FUNDACENTRO,
2001; 2002), que, por sua vez, se tornaram referências para uma série de trabalhos
técnico-científicos ou mesmo para a realização de outros estudos – como, por
exemplo, sobre os acidentes de trabalho em pequenas e micro empresas de alguns
ramos industriais (FUNDACENTRO e SESI, 2007).
Especificamente, o PRODAT, como um dos programas prioritários da
Fundacentro, buscou, em termos de concepção, estabelecer um conjunto de
princípios, diretrizes e ações com o objetivo de desenvolver, além de estudos e
pesquisas, ações cooperativas diversas, sendo que algumas resultaram na realização
de seminários e oficinas de trabalho estrategicamente voltados à discussão dos
problemas relativos aos sistemas de informação, visando melhorias na geração, no

4. Registre-se o seguinte: “do total de respondentes – indivíduos com dez anos ou mais, com experiência anterior no
trabalho –, cerca de 5% disseram ter sofrido acidentes nos últimos anos e aproximadamente 10% declararam já ter
apresentado sinais ou sintomas de doenças profissionais” (Fundação Seade, 1995a, p.1).

335
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

tratamento, na análise e, sobretudo, na disseminação sistemática de informações –

i.é, tanto estatísticas gerais como indicadores específicos – sobre as doenças e
acidentes do trabalho no Brasil.
Esse programa foi referência ao promover vários eventos singulares: coordenou
nove oficinas de trabalho sobre “Integração de Bases de Dados Relacionadas à Saúde
do Trabalhador”, que cobriram todas as grandes regiões brasileiras e envolveram
a participação direta de profissionais de diversas instituições,5 e realizou dois
seminários nacionais sobre o tema, mas abrangendo, separada e sequencialmente,
os setores formal e informal do mercado de trabalho – o primeiro, realizado em São
Paulo, em 2000, com o tema “Estatísticas sobre Doenças e Acidentes do Trabalho
no Brasil: Situação e Perspectivas”;6 o segundo, também realizado em São Paulo,
em 2002, com o tema “Estatísticas sobre Doenças e Acidentes do Trabalho no
Brasil: Questões de Identificação e Mensuração no Setor Informal”.7
No primeiro seminário exploraram-se de modo mais detalhado as possibilidades
de uso dos registros administrativos na melhoria das estatísticas sobre os agravos nos
ambientes de trabalho, suas principais consequências, bem como a busca de subsídios
no sentido de se promover uma maior integração dos dados. Também foi objeto de
análise e debate um melhor uso dos levantamentos nacionais de base populacional ou
domiciliar na produção de indicadores. No caso, o uso de parte das informações dos
registros administrativos como numeradores e os levantamentos domiciliares como
denominadores, ou seja, a população potencial exposta ao risco – entre eles, o Censo
Demográfico e a PNAD.
O eixo principal dos debates foram os limites e as possibilidades das
estatísticas que cobrem os eventos globalmente relacionados às doenças e aos
acidentes de trabalho, por meio de balanços críticos e de uma análise comparativa
sobre as informações quantitativas disponíveis e oriundas das diferentes fontes
de dados, independentemente de sua natureza ou finalidade imediata. Esse
processo foi importante na medida em que possibilitou um pensar coletivo e,
por conseguinte, um elenco de elementos como ponto de partida na busca de
soluções concretas. Nessa direção, dois problemas imediatos se impunham:

5. Profissionais vinculados às seguintes instituições: Fundacentro, IBGE, DATAPREV/MPAS, Rais-CAGED/MTE; Datasus/

MS, Cenepi/MS e Seade.
6. Contou, além de pesquisadores da própria Fundacentro, com representantes dos Ministérios da Previdência Social,
Saúde e Trabalho e Emprego, Seade, IBGE, Prefeitura Municipal de São Paulo, Secretaria Estadual de Saúde da Bahia,
Confederação Nacional dos Trabalhadores do Setor Mineral, além de professores e pesquisadores da Faculdade de
Ciências Médicas da Santa Casa de São Paulo, Universidade de Brasília, Universidade Federal da Bahia e Universidade
Federal de Minas Gerais.
7. Além da Fundacentro, registrou a participação do Seade, Centro Latinoamericano e Caribenho de Demografia (Cela-
de/Cepal), FNUAP, Fórum Estadual de Saúde e Segurança do Trabalhador em Minas Gerais, Hospital de Pronto Socorro
de Porto Alegre, Secretaria Estadual de Saúde do Rio Grande do Sul, Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo,
Faculdade de Medicina da UNESP/Botucatu, Universidade Estadual de Campinas, Universidade Federal da Bahia e
Universidade Federal de Minas Gerais.

336
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

primeiro, a incompatibilidade operativa de alguns sistemas de informação e as

dificuldades diferenciadas de acesso aos bancos de dados existentes; segundo, os
conhecimentos disponíveis não permitiam avaliar quantitativa e qualitativamente
a adequação e a efetividade dos serviços na área de SST. Vale dizer: as estatísticas
eram insuficientes para a realização de diagnósticos e a elaboração de políticas
preventivas mais efetivas na área. Situação, que, mais que um limite, seria um
sério obstáculo a esta finalidade.8
Tanto esse como o segundo seminário nacional propiciaram não apenas
uma divulgação seletiva do PRODAT, como, sem dúvida, serviram de suporte
à comunidade científica e a profissionais de SST para uma maior legitimação de
seus objetivos e metas. Em contrapartida, geraram expectativas quanto ao papel
que a própria Fundacentro deveria assumir no que diz respeito a uma contribuição
maior, duradoura, em termos de se avançar na construção de um cenário capaz de
possibilitar novos dados, estatísticas e indicadores.
Por conseguinte, foram priorizadas duas linhas de ação: a primeira, voltada
à análise dos sistemas de informação, pela execução do projeto “Prospecção e
Diagnóstico Técnico dos Bancos de Dados e Remodelagem das Estatísticas
sobre Saúde do Trabalhador” (Projeto PRODIAG), cujo relatório síntese está
listado nas referências deste trabalho (Fundacentro, 2002);9 a segunda buscava
a compatibilização e integração dos dados, por intermédio de um projeto de
cooperação internacional que incluía intervenções como a criação de um centro
de excelência para a produção e análise de estatísticas sobre Saúde e Segurança no
Trabalho (Projeto CENAEST).
Ainda que a integração não tenha sido alcançada, tais projetos
trouxeram informações úteis para se caminhar nesta direção.
Os resultados e as proposições dos dois projetos serão brevemente apresentados e
discutidos em seguida.

8. À época, mas aqui suprimindo as fontes de dados de base populacional que também foram abordadas no referido
seminário, as principais bases de dados ou sistemas de informação remetidos ao tema e lá apresentadas, segundo a sua
locação, por ministério, foram: Ministério do Trabalho e Emprego – Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
(CAGED), Relação Anual de Informações Sociais (Rais), Sistema Federal de Inspeção do Trabalho (SFIT); Ministério
da Previdência e Assistência Social – Sistema Único de Benefícios (SUB), Sistema CAT/SUB; Ministério da Saúde –
Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA), Sistema de Informações
Hospitalares (SIH) e Sistema de Informações sobre Agravos de Notificação (Sinan) (cf. Fundacentro, 2000).
9. Este e outros resultados do Projeto PRODIAG, vinculado ao PRODAT, foram encaminhados à Divisão de Documentação
e Biblioteca do Centro Técnico Nacional da Fundacentro, em São Paulo, sob a forma de relatórios técnicos preliminares
contendo informações detalhadas distribuídas em oito volumes, a saber: 1) Relatório Técnico: Diagnóstico das bases
de dados dos registros administrativos federais relacionados à saúde, trabalho e previdência: análise e síntese dos
aplicativos e variáveis dos Sistemas SIM, AIH, CAT/SUB e Rais/CAGED; 2) Relatório Preliminar da Base de Dados: AEPS –
Anuário Estatístico da Previdência Social; 3) Relatório Preliminar de Base de Dados: SIM - Sistema de Informação sobre
Mortalidade; 4) Relatório Preliminar de Base de Dados: AIH - Movimento de Autorização de Internação Hospitalar; 5)
Relatório Preliminar de Base de Dados: Rais - Relação Anual de Informações Sociais; 6) Relatório Preliminar de Base
de Dados: CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados; 7) Projeto PRODIAG - Dicionários de Dados:
Volume I - SIM; e 8) Projeto PRODIAG - Dicionário de Dados: Volume II - AIH, CAT/SUB, Rais/CAGED.

337
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

O projeto PRODIAG teve como objetivo precípuo avaliar a qualidade e a

consistência dos bancos de dados que suportam informações sobre doenças e
acidentes do trabalho – no caso, registros administrativos – no âmbito da tríade
saúde-trabalho-previdência no Brasil. Todavia, embora tenham sido selecionados
outros sistemas como objetos de estudo, à época foram priorizados quatro deles,
sendo dois do Ministério da Saúde – Sistema de Informação sobre Mortalidade
(SIM) e Autorização de Internação Hospitalar (AIH); um do Ministério da
Previdência Social/Instituto Nacional do Seguro Social – Sistema CAT/SUB; um do
Ministério do Trabalho e Emprego – Relação Anual de Informações Sociais (Rais).10
Os resultados mais relevantes, mas não necessariamente individualizados,
podem ser sumarizados em três blocos:
1. Problemas cadastrais e de qualidade intrínseca dos registros determi-
nando discrepâncias e não convergência das estatísticas oriundas dos
quatro sistemas.
2. Limitações decorrentes da subnotificação de casos, da representativida-
de espacial e setorial das informações e, por último, da má cobertura dos
dados, que, além de não se estender ao setor informal do mercado de
trabalho, é deficitária para o meio rural.
3. Apesar das diferenças das respectivas plataformas quanto ao emprego de
recursos de informática, os seguintes problemas foram detectados em
relação aos dados: captura e tratamento, imiscibilidade, não integração
relacional, diferenças de coortes, períodos de referência e construção de
séries temporais.
Quadro esse que suportava as informações setoriais sobre os agravos à saúde
no ambiente de trabalho e suas principais consequências. Enfim, dificultava
sobremaneira avanços no que respeita à elaboração de proposições concretas
alternativas de forma a contribuir para uma maior efetividade das ações corretivas
e preventivas em SST.
Em outras palavras, ainda que ulteriores estudos se façam necessários, a
importância da pesquisa citada justificava-se enquanto uma tentativa primeira
de se analisarem comparativamente os dados de diferentes fontes, de sorte a se
construir um referencial inicial para balizamento das propostas necessárias aos
ajustes requeridos na análise integrada dos dados básicos, transformando-os,
na prática, em informações mais acuradas e, como tais, potencializadoras na
produção de novos conhecimentos para os profissionais que atuam nos diferentes
domínios da SST e, mais especificamente, com a saúde do trabalhador.

10. As colocações que se seguem se baseiam, sobretudo, no primeiro relatório citado na nota anterior (cf. Fundacentro, 2002).

338
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

Nesse sentido, pelo menos duas possibilidades se apresentavam: por um lado,

a auditagem técnica das variáveis – discretas, contínuas e do tipo nominal – para
uma melhor identificação e, por conseguinte, mensurações mais condizentes das
doenças e acidentes de trabalho, seja considerando as suas diferentes modalidades,
seja em face das suas possíveis consequências; por outro, a análise preliminar
dos recursos das Tecnologias da Informação (TIs),11 especialmente quanto às
facilidades e entraves existentes, de maneira a avançar na análise integrada das
informações de diferentes fontes.
Pressupõe-se que as facilidades das TIs vis-à-vis a análise dos aplicativos
ou softwares dos sistemas examinados – não obstante as suas inequívocas
especificidades intrínsecas – contribuiriam, de certa forma, para a harmonização
das informações, ao possibilitar, sob novos conceitos em sua reestruturação
técnica, formas alternativas de processamento e disseminação, além de uma
nova plataforma de operação. Isso porque, com a utilização de metodologias de
extração para cada tabulador dos registros administrativos, tabelas foram geradas
e analisadas para verificar a coerência dos dados e o grau de preenchimento de
alguns campos atinentes à qualificação das informações. Vale dizer, a verificação
dos campos, após o transporte dos dados para programas específicos de análise
estatística, mesmo evidenciando algumas discrepâncias, necessariamente não
impossibilitava ajustes voltados à compatibilização de algumas variáveis de
diferentes fontes, quando se buscou modelar dados sobre acidentes de trabalho
(SALIM e JURZA, 2002).
Se problemas foram detectados na análise das variáveis, no que respeita às
TIs, todos os sistemas apresentavam algum tipo de facilidade para o seu manuseio.
No entanto, isso não implicava a exclusão de esforços comuns para uma maior
integração dos mesmos, envolvendo os mantenedores ou responsáveis por tais
sistemas no que tange à compatibilização dos campos de suas tabelas, rumo a
um possível “sistema único de informações em SST”, onde não só os eventos
relativos ao trabalho seriam registrados, mas todo o universo de informações ao
trabalhador e à sua saúde, sem, todavia, desconsiderar os trabalhadores do setor
informal. Sem dúvida, uma tarefa difícil, mas não impossível.
De qualquer forma, a partir da contraposição das facilidades implícitas nos
sistemas analisados, destacam-se, abaixo, pelo menos quatro das conclusões obtidas,

11. À época, denominadas “recursos de informática”. Hoje, mais recorrente tem sido a expressão “Tecnologias de
Informação e Comunicação” (TICs), aqui compreendidas como “o conjunto convergente de tecnologias em microe-
letrônica, computação (hardware e software), telecomunicações, radiodifusão e optoeletrônica” (CASTELLS, 1999, p.
49). Todavia, dada a natureza deste trabalho, recorre-se aqui mais ao termo Tecnologias da Informação, doravante
simplificada na sigla TIs.

339
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

as quais foram analisadas amiúde em trabalhos específicos (Fundacentro,

2002; SALIM, 2003; SALIM e JURZA, 2002).
1. No geral, constatou-se que “tabuladores incompatíveis são óbices à maior
integração; mesmo com os vários recursos da informática examinados, eram
frequentes as inconsistências e a não convergência de muitas das variáveis”
(SALIM e JURZA, 2002); havia problemas com o período de referência
dos eventos – o dia do acidente, a data de afastamento do acidentado e
mesmo quanto à definição do local do acidente –; e as faixas etárias, por
serem distintas, dificultavam ajustes e elaboração de estimativas.
2. Quanto à identificação e comparação das variáveis relevantes,
inicialmente foram selecionadas 12 variáveis, a saber: área geográfica,
idade, sexo, estado civil, instrução, ocupação, atividade econômica, data
do acidente, data do óbito, causa, local do acidente e caracterização do
acidente de trabalho. Posteriormente, para efeito de análise detalhada
das variáveis interbases, trabalhou-se de forma binária, quando se
exploraram amiúde as variáveis comuns a cada dois sistemas tomados
isoladamente, ou seja, SIM/AIH, SIM/CAT, SIM/Rais, AIH/CAT,
AIH/Rais e, finalmente, CAT/Rais. Resultado: as variáveis comuns a
todos os sistemas eram apenas quatro, ou seja, sexo, idade, caracterização
do acidente de trabalho e área geográfica. A última, no entanto, em
sentido amplo, podendo, por conseguinte, referir-se ao local do evento
ou do estabelecimento, como na Rais (Fundacentro, 2002).12
3. Embora basicamente cobrindo o setor formal do mercado de trabalho,
os números sobre os casos fatais de acidentes de trabalho da Previdên-
cia Social eram significativamente superiores aos números congêneres
obtidos do Ministério da Saúde, que, em tese, estariam cobrindo os
óbitos decorrentes de acidentes de trabalho referidos tanto ao setor for-
mal quanto ao setor informal do mercado de trabalho (SALIM, 2003).
4. Outras conclusões: como utilizavam o mesmo tabulador, seria exequível
a integração de variáveis do SIM e do AIH, haja vista que os seus conte-
údos estavam organizados de forma similar. Já em relação à Rais, a data
de afastamento do acidentado não correspondia ao dia, e sim ao mês do
acidente de trabalho, e o local do acidente era a matriz da empresa. Para
uma melhor comparabilidade, tanto as idades constantes na AIH como

12. O leque das variáveis comuns destes quatro sistemas alterou um pouco posteriormente, elevando-se para um total
de seis, ao final de 2009, quando foram aferidas novamente. Veja este e outros detalhes mais adiante (seção 2.2).

340
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

no SIM deveriam ser ajustadas às faixas de idade da Rais ou vice-versa –

procedimento, aliás, que poderia ser adotado em relação à variável idade
constante na CAT (Fundacentro, 2002).
Todavia, no decorrer da primeira década do século XXI, já se constata uma
maior convergência dos dados de óbitos relacionados a acidente de trabalho do
SIM com os da Previdência Social. Convergência no sentido da maior equivalência
dos dados ou sobreposição de curvas ao final do período (gráfico 1). Mesmo
assim, permanece o problema quanto aos registros, especialmente em relação ao
setor informal.
Os resultados desse projeto mostraram a necessidade de se priorizarem
análises mais detalhadas – prioridade que deveria ser dada aos casos mais graves
de acidentes, os acidentes fatais, no sentido de se buscarem simultaneamente
subsídios e alternativas ao seu melhor conhecimento, em especial, com relação
às dificuldades de qualificar os casos fatais e aos limites quanto à consecução de
quantificações, a partir dos registros contínuos de dados.
Metodologicamente, há procedimentos já testados voltados à melhor
identificação e à quantificação dos casos fatais, incluindo a caracterização
demográfica e epidemiológica dos trabalhadores vitimados, via comparação
das informações dos referidos registros da CAT e do SIM, o que possibilita
uma análise mais realista em termos de tendência e variações, e até mesmo a
detecção de casos ocorridos no setor informal, a partir dos números disponíveis.
Melhor explicando, já é possível aplicar técnicas específicas voltadas a uma
melhor identificação e caracterização dos casos fatais originários do ambiente
de trabalho. Neste particular, destaca-se o potencial que encerra a metodologia
de vínculo de fontes de dados proposta por Waldvogel (1999; 2002), que
também se suporta nos resultados das pesquisas financiadas pela Fundacentro
nos anos 1990 (FUNDAÇÃO SEADE e FUNDACENTRO, 1994; 2001) e
nos resultados obtidos pelas pesquisas mais recentes (FUNDAÇÃO SEADE
e Fundacentro, 2001; 2002), os quais igualmente suportaram outros
trabalhos, agora não apenas referidos aos casos fatais – como à morbidade e
a outros aspectos da acidentabilidade laboral (WALDVOGEL, 2002; 2003;
COSTA et al., 2003).13

13. Ver ainda neste livro o capítulo “A Fundação Seade e os estudos sobre mortalidade por acidentes de trabalho no
estado de São Paulo”, de Waldvogel, Freitas e Teixeira.

341
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

GRÁFICO 1
Brasil: Óbitos por acidente do trabalho (2000-2008)

Fontes: SIM e AIH/SIA/MS; AEAT/MPS; e Rais/MTE.

Nota: Conforme nota da tabela 2, os dados do SIM para 2008 são preliminares.

Quanto às proposições de época voltadas à harmonização das informações,

há que se resgatar o “Projeto CENAEST”, título curto de uma proposta que en-
volveu cooperação técnica multilateral com organismo da ONU.14
Embora previsse a criação de uma unidade especializada de âmbito nacional
vinculada à Fundacentro para a análise e estudos no campo da SST, tal projeto não
pretendia ser solução única e cabal, exatamente pelo motivo de trazer em seu bojo
a perspectiva de maiores discussões entre os stakeholders previamente identificados.
Daí uma perspectiva processual para eventuais adequações. Neste sentido, entre
2002 e 2003, sua proposta foi apresentada em eventos e reuniões, destacando-
se aqueles promovidos, além da própria Fundacentro, pela Associação Brasileira
de Saúde Coletiva (Abrasco), Associação Brasileira de Estudos Populacionais
(ABEP); Associação Brasileira de Estudo do Trabalho (ABET); Grupo Executivo
Interministerial sobre Saúde do Trabalhador (GEISAT).
Como meta principal, buscava contribuir para a melhoria das condições de
SST, por meio de ações voltadas simultaneamente ao fortalecimento e à ampliação
da capacidade nacional, de forma a aperfeiçoar os processos de formulação,
monitoramento e avaliação de políticas públicas relativas aos diversos ambientes

14. No caso, a área “Estratégias de População e Desenvolvimento” do Fundo de População das Nações Unidas
(FNUAP), sendo a modalidade do projeto do tipo cost-sharing e a sua identificação pela rubrica oficial BRA/03/02/03-
02/P01/33/99, através da Agência Brasileira de Cooperação. Com orçamento global de cerca de 3,5 milhões dólares
ao câmbio de fevereiro de 2002, o prazo para a sua execução foi estimado em 36 meses. O título longo do projeto
resumia bem essa ideia, ou seja, “Criação do Centro Nacional de Análise e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no
Trabalho (CENAEST)”.

342
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

de trabalho no país. Para isso, apresentavam-se três proposições básicas: i)

produção de novos conhecimentos na área da SST; ii) geração de tecnologia e
processos de harmonização de dados de SST; e iii) otimização das informações
e das condições técnicas de sua produção.15
Enfim, era uma proposta enquanto alternativa para a integração de informações
para a área de SST, capaz de gerar serviços e produtos e, principalmente, de canalizar
esforços ou meios para viabilizá-los. Infelizmente, por razões diversas, incluindo
prioridades de hora de transição entre governos, permaneceu na condição de não
iniciada. Hoje, mesmo desconsiderando a sua não retomada na forma original, soa
plausível não deixar de se referir a algumas de suas proposições à guisa de subsídios
para as discussões acerca das estratégias postas em relação à diretriz de se estruturar
uma Rede Integrada de Informações em Saúde do Trabalhador, segundo a PNSST.
Todavia, aqui, a pretexto de argumentos em prol da projeção de um sistema de base
interorganizacional de informações estatísticas – sistema este que, estruturalmente,
poderia ser um dos componentes da referida Rede.

2.2 Novas perspectivas da parceria Fundacentro/Ipea

O Acordo de Cooperação Técnica Ipea/Fundacentro16 tem como objetivo
a implementação de ações conjuntas que assegurem a realização de estudos e
pesquisas de interesse mútuo, principalmente a respeito de temas concernentes às
políticas de Segurança e Saúde no Trabalho (SST).
Em termos operacionais, este Acordo está sendo executado através de três
linhas de pesquisa: “Estatísticas e Indicadores em SST”, “Custos Econômicos e
Sociais dos Acidentes de Trabalho” e “Avaliação de Políticas Públicas em SST”.17
A primeira linha, de interesse mais direto deste capítulo, por sua vez,
compreende dois projetos, ambos sob a coordenação da Fundacentro:
1. “Prospecção e diagnóstico técnico dos bancos de dados e remodelagem
das estatísticas e indicadores sobre a saúde do trabalhador (PRODIAG
– Fase II) – Projeto Piloto.”

15. De forma inédita, a referida proposta ainda planejava realizar, a partir de pesquisas de base populacional em
âmbito nacional, levantamento sobre as condições de SST, observando-se, no mínimo, dois momentos distintos,
preferencialmente através da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), do IBGE, pela inclusão de um
questionário suplementar.
16. No 23/2008 – Processo: 03010.000183/2008-06 – Partícipes: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e a
Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho (Fundacentro), cujos signatários foram Marcio
Pochmann, presidente do Ipea, e Jurandir Boia Rocha, presidente da Fundacentro. Publicado no Diário Oficial da União,
no 14, 21 jan. 2009. Seção 3. Vigência: cinco anos.
17. Registre-se que um balanço geral e as perspectivas do Acordo de Cooperação Ipea/Fundacentro foram apresentados
na 9a Reunião da Comissão Tripartite em Saúde e Segurança no Trabalho (CTSST), realizada em São Paulo, em 23 de
fevereiro de 2010.

343
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Objetivo geral: concluir diagnóstico técnico dos dados disponíveis sobre

a relação saúde-trabalho-previdência na esfera federal para fins de har-
monização de suas informações e, sequencialmente, projetar e construir
piloto de banco de dados para a produção e disseminação de estatísticas
sobre doenças e acidentes do trabalho.
2. “Pesquisa sobre mortalidade por acidentes do trabalho nos estados de
São Paulo e Minas Gerais”.18
Objetivo geral: identificar, quantificar e caracterizar, para todos os mu-
nicípios dos estados de São Paulo e Minas Gerais, os trabalhadores que
foram vítimas fatais de acidentes de trabalho, por intermédio da vin-
culação das informações das declarações de óbito e dos processos de
acidentes de trabalho, a partir do ano 2000.19
Até o presente momento, arranjos no plano interinstitucional foram
providenciados, bem como a realização de um conjunto de atividades referidas
aos projetos e pesquisas mencionados anteriormente, todos resultando na
elaboração de relatórios específicos. Por ora, mas em coerência com o presente
Artigo, registre-se a realização de duas oficinas de trabalho, ambas promovidas
pelas linhas de pesquisa 1 e 2. Estas se constituíram em oportunidade ímpar
para se reunir e discutir o estado da arte dos sistemas de informação e bases de
dados no âmbito da administração federal, direta ou indiretamente relacionados
a aspectos inerentes à realidade da SST no país.
A primeira oficina – “Integração de Bases de Dados Relacionadas à Saúde
do Trabalhador no Brasil: Situação e Perspectivas” –, realizada em Brasília em ju-
lho de 2009, além de pesquisadores e técnicos das duas instituições promotoras,
contou com a participação de convidados dos Ministérios da Saúde, Previdência
Social e Trabalho e Emprego, incluindo o Datasus e o DATAPREV, além da
Fundação Seade.
A segunda, mais focada, intitulada “Integração de Bases de Dados Rela-
cionadas à Saúde do Trabalhador no Brasil: Elementos e Subsídios à Constru-
ção do Sistema Piloto”, foi realizada em Belo Horizonte no mês de novembro
do mesmo ano. À exceção do Datasus, contou com representantes das mesmas
instituições presentes na primeira oficina. Seu objetivo principal, com vistas à
harmonização das informações, foi realizar um balanço técnico sobre os dados
que cobrem a relação trabalho-saúde-previdência no Brasil, de forma a se produ-
zirem subsídios e elementos à construção de um piloto de sistema de informação

18. Originalmente, este projeto conta com uma parceria da Fundacentro com a Fundação Seade, firmada em 2005.
19. Conforme destacado na introdução, além destes dois, outros projetos se distribuem pelas outras duas linhas:
Linha 2 – Custos econômicos e sociais dos acidentes de trabalho. Coordenação: Ipea; Linha 3 – Avaliação de políticas
públicas em SST. Coordenação: Fundacentro.

344
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

enquanto experiência para a ampliação e melhor qualificação da produção e dis-

seminação de estatísticas e indicadores sobre o quadro de agravos à saúde dos
trabalhadores no Brasil.
Ambas as oficinas abriram novas perspectivas em relação à possibilidade de
aprofundamento da cooperação técnica interministerial no campo das informações
em SST, sendo o presente livro inclusive um de seus resultados concretos.
Todavia, foi na segunda oficina que se avançou em termos de um melhor
conhecimento do conjunto de variáveis que compõem cada um dos domínios
das bases de dados, bem como na definição de recortes essenciais dos microdados
desses sistemas, de forma a viabilizar tratativas e operacionalidades rumo à
integração das informações.
Em particular, pelo procedimento inicial de identificação de um total de
124 variáveis que compõem vários sistemas – CNIS, GFIT, SUB, CAT, Rais,
SIM, Sinan, SIH e SIA –, foi possível não apenas comparar individualmente as
variáveis de cada sistema entre si, mas ainda estabelecer prioridades quanto ao
seu uso prático, a partir da possibilidade de manipulação futura dos microdados.
Para o conjunto dessas variáveis, rigorosamente apenas quatro seriam
comuns a todos: nome, sexo, data de nascimento e área geográfica, podendo
a última, como já foi ponderado, em sentido amplo, ser o local do evento, da
residência ou do estabelecimento. Ao se excluir o SIA dessa relação, as variáveis
comuns seriam cinco, pela inclusão da CBO.
Para fins de comparação com o que tinha sido detectado no diagnóstico
anterior (FUNDACENTRO, 2002), e apresentado anteriormente, quando se
consideraram o SIH, a CAT, a Rais e o SIM, sendo as variáveis comuns apenas
em número de quatro – isto é, sexo, idade, caracterização do acidente de trabalho
e área geográfica, hoje a relação seria ampliada para um total de seis variáveis,
devido à inclusão de nome e CBO.
No entanto, outras simulações indicaram resultados particularmente
significativos, especialmente comparando-se os sistemas dois a dois. Segundo os
pares considerados, relacionados em ordem decrescente de acordo com as variáveis
comuns (quadro 1), os dois sistemas que tiveram o maior número de variáveis em
comum foram a CAT e o Sinan, seguidos de longe pelos pares CAT/SIM e CAT/
SIH. As 37 variáveis comuns aos sistemas CAT e Sinan estão relacionadas no
quadro 2.

345
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

QUADRO 1
Comparação binária das variáveis comuns aos sistemas AIH, CAT, Rais, SIM e Sinan
Fontes Quantidade de variáveis comuns
CAT x Sinan 37
CAT x SIM 19
CAT x SIH 17
Rais x CAT 16
SIH x SIM 13
Rais x AIH 9
Rais x SIM 9
Fonte: Oficina de Trabalho “Integração de Bases de Dados Relacionadas à Saúde do Trabalhador no Brasil – Elementos e
Subsídios à Construção do Sistema Piloto”.
Elaboração: Ipea/Fundacentro.

QUADRO 2
Variáveis comuns aos sistemas CAT e Sinan (2009)
Variáveis Tipo 1 CAT Sinan
Nome Cadastral X X
Nome da mãe Cadastral X X
Sexo Cadastral X X
Data de nascimento Cadastral X X
Descrição da ocupação Temporal X X
CBO Temporal X X
Município de residência do trabalhador Temporal X X
UF de residência do trabalhador Temporal X X
Bairro/distrito Temporal X X
Logradouro do trabalhador Temporal X X
Razão social Cadastral X X
CNPJ Cadastral X X
CNAE Cadastral X X
CNAE do estabelecimento Cadastral X X
UF Temporal X X
Município Temporal X X
Bairro/distrito Temporal X X
Logradouro Temporal X X
Data do acidente Cadastral X X
Hora do acidente Cadastral X X
Horas após início da jornada Cadastral X X
Houve afastamento Cadastral X X
Local do acidente Cadastral X X
UF do local do acidente Cadastral X X
Município do local do acidente Cadastral X X
Tipo de acidente Cadastral X X
Parte(s) do corpo atingida(s) Cadastral X X
Agende causador Cadastral X X
Descrição da situação geradora do acidente ou doença Cadastral X X
(Continua)
346
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

(Continuação)
Variáveis Tipo 1 CAT Sinan
Houve internação? Cadastral X X
Duração provável do tratamento Cadastral X X
CID Cadastral X X
Agravo/doença Cadastral X X
Data do atendimento médico Cadastral X X
Acidente de trabalho Cadastral X X
Município de ocorrência do acidente Cadastral X X
Fonte: Oficina de Trabalho “Integração de Bases de Dados Relacionadas à Saúde do Trabalhador no Brasil – Elementos e
Subsídios à Construção do Sistema Piloto”.
Elaboração: Ipea/Fundacentro.
Nota: 1 As variáveis cadastrais não se alteram ao longo do tempo. A variável temporal muda, e o que se busca na base é
a última informação disponível para aquela situação ou a informação ao longo do tempo. Exemplo: no caso da
Previdência, na categoria de contribuinte, há vários códigos que dizem se é conta própria, contribuinte individual,
empregado, avulso, com o tipo de filiação ao Regime Geral da Previdência Social (RGPS). Num mês, ele pode estar
filiado como conta própria; no seguinte, como empregado. Isso depende de como se busca a informação na base e
em qual momento do tempo.

Em resumo, em função de melhorias contínuas nos sistemas de informação,

hoje seria possível repensar estratégias que se direcionassem à efetiva integração dos
mesmos por meio da linkage de algumas poucas variáveis eletivas, que seriam esco-
lhidas de forma consensual. Com isso, até mesmo o controle de níveis de acesso via
segmentos ou camadas de informações, quando, por exemplo, se poderiam destacar
tanto as questões de gestão em termos de segurança dos sistemas, especialmente
quanto aos requisitos de sigilo e confidencialidade, quanto aos propósitos de disse-
minação seletiva ou ampla das informações. Neste sentido, discutem-se, sequencial-
mente, uma alternativa, algumas estratégias e suas implicações.

3 A CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA INTERORGANIZACIONAL DE

INFORMAÇÕES ESTATÍSTICAS
Esta seção explicita a ideia central de se incorporarem novos saberes e olhares
como condição para se discutirem alternativas no cômputo das diretrizes ditadas
pela PNSST relativas à padronização dos conceitos e critérios, à integração dos
sistemas no plano interministerial e, por fim, à compatibilização dos instrumentos
de coleta de dados e fluxos de informações. Importante ainda é apontar a
perspectiva multiprofissional, operando de forma interdisciplinar, em que um
valor agregado importante deve ser remetido aos recentes avanços da ciência da
informação, em termos de gerenciamento das informações e das TIs, à governança
dita eletrônica, às formas de accountability e aos parâmetros para os chamados
sistemas interorganizacionais de informação, além, é claro, de uma concepção
preliminar do que seria e do que se pretende com um sistema nesses moldes.

347
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Todavia, ressalve-se que as colocações que se seguem, particularmente em

relação às subsecções 3.1 e 3.2, baseadas seletivamente em alguns poucos autores,
são ainda exploratórias. Como tais, carecem de maiores extensões teóricas em ní-
vel explicativo, ou seja, não são aportes de especialistas da ciência da informação.
Por conseguinte, são postas tão somente como justificativas às argumentações e
questões mais aplicadas que se seguem às subseções mencionadas.

3.1 Informação: cooperação insterinstitucional, governança e accountability

Beal (2007) aborda as principais etapas que compõem a globalidade de todo o
processo de gestão estratégica da informação estruturada e das tecnologias da
informação (TIs) nas organizações, dissecando temas como o planejamento,
a execução das estratégias de informação e a sua avaliação associada à ação
corretiva etc. Na etapa de planejamento, quando a importância da necessidade
de alinhamento entre a estratégia corporativa e os planos de informação e TIs
são destacados, o realinhamento de objetivos às novas realidades dos ambientes
externo e interno é tido como elemento essencial. Daí a premência, após a execução
do planejamento, de se priorizar a avaliação ou o controle do desempenho, por
meio de medições que se suportem em indicadores relacionados aos resultados e
aos fatores determinantes destes resultados em escala mais abrangente.
Para Davenport (1998), o gerenciamento da informação consistiria em um
“conjunto estruturado de atividades que incluem o modo como se obtêm, distri-
buem e usam a informação e o conhecimento”. Neste sentido, seria concebido
como um processo que indicaria o caminho para as modificações efetivas na forma
de se trabalhar com a informação em sentido estrito. Situação possível com a iden-
tificação de “todos os passos de um processo informacional – todas as fontes en-
volvidas, todas as pessoas que afetam cada passo, todos os problemas que surgem”
(DAVENPORT, 1998, p. 173), propiciando, como se espera, uma atuação mais
eficiente, eficaz e democrática das organizações, sejam estas públicas ou privadas.
As etapas desse processo seriam: determinação das exigências, obtenção, distribui-
ção e utilização da informação – etapas tidas como fundamentais para se pensar
nos avanços requeridos em qualquer contexto informacional, especialmente dian-
te da necessidade de maior qualidade da oferta de serviços de interesse público e de
busca de maior efetividade e transparência das ações governamentais.
Entretanto, sem se ater às diferentes dimensões da informação, quanto às
ideias implícitas de sua ordenação como processo capaz de organizar ações, de
sua pré-condição para alavancar conhecimentos, de sua relação com o poder
e a produção de saberes ou mesmo de sua formatação para se tornar pública,
alcançando, neste sentido, significado etc., aqui se retém a sua condição de
“questão a ser desvendada e a demandar uma ação de gestão. Gestão esta que
enfrente a fragmentação crescente em torno das mais diferentes dimensões da
vida nas sociedades contemporâneas”, como aponta Moraes (1998, p. 51).
348
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

Por conseguinte, há o imperativo de se ir além do aparato das TIs, para a

busca dos chamados “conteúdos explicativos”. Conteúdos que, no contexto atual,
sejam capazes de facultar diretivas rumo à construção de um sistema que articule
diferentes instâncias de interesse direto para a área de SST, gerando informações
de natureza estratégica e operacional para o país, de forma a contribuir para o seu
desenvolvimento sustentável – ou seja, elevando o status da SST como uma área
importante de pertença e inserção em mundo globalizado, onde os mercados se
articulam e as exigências relativas aos produtos e ao processo produtivo aumentam
e tendem a se equiparar.20 Em outras palavras, a busca das chamadas “boas práticas”
de governança orientadas para mudanças na área, quando, ao cabo, espera-se mais
eficiência e transparência por meio da acessibilidade democrática às informações
para o processo de tomada de decisão.
Nessa direção, ir além dos princípios weberianos de governança burocrática,
expressos principalmente na rigidez hierárquica, em normas para procedimentos
e rotinas, na assimetria da informação, na desconexão dos sistemas de informação,
no isolamento do governo etc. (SARKER, 2005) rumo à governança com
base nas TIs – situação denominada como estado de governança eletrônica
(RUEDIGER, 2002), agora sob novos parâmetros na concepção da gestão
pública no que respeita ao controle dos resultados, das rotinas e dos processos
eletrônicos instantâneos e eficientes, das informações acessíveis e compartilhadas,
da rede integrada de informação e gestão e, finalmente, dos serviços de governo
integrados à comunidade.
Em qualquer dessas perspectivas, atrela-se à noção de governança eletrônica
uma inequívoca concepção republicana, no sentido de não se ater, segundo
Ruediger (2002, p. 1-3), unicamente à “gestão de serviços ad hoc, reificada pelo
mercado”, mas de “arena cívica, em contraponto à privatização da esfera pública”,
“de publicização do estado”, com a clara inclusão de “padrões de accountability”.
Mais especificamente, da accountability horizontal da qual nos fala O’Donnell
(1998) e que, segundo o autor, por sua vez se fundamentaria em oito condições
prévias, uma delas que se reportaria diretamente à essencialidade da informação
confiável, para a qual, juntamente com uma mídia independente, as instituições
de pesquisa e disseminação devem ter um papel importante. Contudo, tal
situação, que não implica a ausência de apoio governamental às agências públicas,
pressupõe a independência das últimas à transitoriedade de governos, ou seja,
uma questão de Estado. Destarte, estas agências responderiam mais efetivamente
pela coleta sistemática de dados e pela estruturação das informações, passíveis
de serem disponibilizados “em um vasto leque de indicadores – inclusive, mas

20. Por exemplo, do mesmo modo que hoje os mercados consumidores tendem a rejeitar os produtos com conteúdo
de trabalho infantil, há uma tendência inequívoca – e crescente – de busca por produtos e serviços que incorporam
boas práticas de saúde e segurança no ambiente de trabalho.

349
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

não exclusivamente econômicos”. E mais, “que indicadores devem ser esses,

a metodologia de sua coleta, a sua periodicidade e os meios pelos quais são
difundidos devem ser decididos por uma autoridade pluralista, e não puramente
governamental” (O’DONNELL, 1998, p. 50).

3.2 O que é um sistema interorganizacional de informação?

Como ponto de partida, Silveira (2003, p. 107) aponta a importância não apenas
de identificar, mas também de classificar e analisar “as motivações e os fatores
críticos de sucesso a serem considerados no processo de planejamento de sistemas
interorganizacionais no setor público”, por intermédio do ambiente virtual da
internet. Particularmente, tais sistemas seriam definidos no balizamento das
relações entre duas ou mais organizações, sendo que a opção pela sua implementação
já carrearia a ideia implícita de “quebra de paradigma”, por “afastar-se da forma
tradicional de gerenciamento de sistemas, e se dispor a entender os benefícios
(e riscos) do modelo colaborativo implica aceitar um novo paradigma, um novo
modelo, com outros limites e novas regras” (SILVEIRA, 2003, p. 115-16).
Além disso, a decisão por um sistema interorganizacional traria em seu bojo
um conjunto de estudos e técnicas referidas ao ciclo informacional per si. Nesta
direção, os sistemas distribuídos ou DDP (Distributed Data Processing) seriam
os antecessores dos sistemas interorganizacionais, inclusive pela incorporação de
alguns elementos tecnológicos desenvolvidos para os sistemas distribuídos. Vale
destacar que um sistema de informação seria “definido como sendo o conjunto
de dados, procedimentos e canais de comunicação que permite a estruturação
da informação para o atendimento das necessidades dos processos decisórios
em vários níveis”. Por sua vez, um sistema interorganizacional representaria “os
sistemas de informação que integram, total ou parcialmente, os processos de
negócio de duas ou mais organizações” (SILVEIRA, 2003, p. 111-12).
No entanto, são vários os critérios para a classificação dos sistemas
interorganizacionais. Por exemplo, segundo o tipo de padrão utilizado, a base
no relacionamento entre organizações, o tipo de informação compartilhada ou a
compulsoriedade na integração. Além disso, o autor, com base em Li e Williams
(1999, apud SILVEIRA, 2003), acrescenta que tais sistemas ainda podem ser
divididos nas seguintes categorias: a) utilização de tecnologia proprietária por
grupos fechados; b) utilização de tecnologia aberta por grupos fechados; e
c) utilização de sistemas abertos baseados em mídias abertas como a internet.
De qualquer forma,
Esses sistemas de informação compartilhados, nos quais a informação é coletada,
processada e distribuída, não apenas para uma, mas para várias organizações, são
apoiados em intensa utilização de tecnologia da informação e devem assegurar

350
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

equidade da cooperação e nos resultados, em um relacionamento do tipo winner-

to-winner (algo como “ganha-ganha”) (SILVEIRA, 2003, p. 113).
No Brasil, sobretudo no setor público, cresce a importância desses sistemas,
supondo-se que o aparato tecnológico disponível potencialmente facultaria uma
maior interação do governo com os diversos atores da sociedade civil. No entanto,
implicando uma mudança de paradigma, a migração para ambientes colaborativos
não poderia desconsiderar políticas e estratégias concernentes ao ambiente
em mudança, em termos de identificação de pré-requisitos como motivações,
condições institucionais, apreensão dos “fatores críticos de sucesso”, como custos,
exequibilidade da cooperação com outras organizações no compartilhamento de
informações e envolvimento da alta direção.

3.3 Alternativas à sua construção

Embora importantes, tais elementos não seriam suficientes se fossem dissociados
de aspectos técnicos mais específicos a serem considerados em um cenário de
mudança, implicando a quebra de paradigma, tal como exposto nas seções
anteriores, quando se discutiram os principais problemas e desafios inerentes à
situação das informações em SST no Brasil. Exatamente por isso, enfatiza-se, a
seguir, à guisa de contribuição pontual, alguns desses aspectos, aqui considerados
iniciais à ulterior incorporação de outros elementos à discussão sobre o tema.
Por exemplo, há questões de caráter cultural, administrativo, técnico,
estratégico e político a serem consideradas. Exatamente por isso, a possível
vinculação de qualquer fato ou evento no campo da SST deveria ser identificada
na fonte geradora da informação, envolvendo, nessa direção, atores sociais
como sindicatos, associações patronais, profissionais do setor da saúde, setores
públicos da previdência social e fiscalização do trabalho, pesquisadores da área e
outros setores como polícia, corpo de bombeiros etc. E mais, a pertinência em
se considerarem critérios objetivos nessa direção, a exemplo dos que se seguem
(SALIM, 2003, p. 32-32).
1. A captura da informação deve ser feita de maneira confiável, implicando
um registro consistente, não duplicado e com dados de qualidade.
2. Os dados devem ser armazenados e processados de maneira ordenada,
segura e eficiente, exigindo-se a constituição de uma base específica para
esse fim, que integre os registros de origens diversas relacionados à área.
3. Há que se garantir o equilíbrio adequado entre os objetivos conflitantes
como privacidade e transparência, acesso e sigilo, abertura e integridade etc.

351
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Ainda assim, seria necessário somar esforços na direção de um trabalho

de planejamento estratégico participativo, associado a esforços tripartites, no
qual representantes do governo, de empresas e de trabalhadores teriam que
considerar questões técnicas nem sempre de fácil resolução, além de decisões
concernentes ao assunto.21
Duas das propostas possíveis que, por serem carentes de maiores discussões
técnicas, teriam ainda que ser discutidas no sentido de se buscar uma decisão
consensual, a saber: a criação de um data warehouse ou a implementação
de um ambiente mais colaborativo, onde os mantenedores dos sistemas se
responsabilizariam por atuar, por exemplo, em pool. Essa decisão seria crucial para
se configurar o tipo de sistema interorganizacional que se pretende construir.22
Sem dúvida, comparativamente, as duas alternativas implicariam processos
de desenvolvimento bem distintos. Entretanto, uma estrutura de data warehouse,
“além de ser uma solução pesada, trabalhosa e com dificuldades decorrentes
da posição intrusiva”, demandaria investimentos iniciais relativamente
altos, além de operacionais fixos de manutenção. Por sua vez, um ambiente
colaborativo “distribuiria custos e responsabilidades e dividiria de maneira
efetiva a complexidade da tarefa” (SALIM, 2003, p. 31-32), por estabelecer aos
participantes responsabilidades específicas nas atividades voltadas à integração.
Em ambos os casos, os requisitos da cooperação intragovernamental seriam
postos, diferenciando-se, no entanto, os níveis de profundidade de envolvimento
na qualificação do processo em si.
De qualquer modo, fundamental seria o acesso amplo ao conjunto
de informações – via internet, por exemplo –, porém, observando-se níveis
diferenciados, afeitos à amplitude dos setores envolvidos e de interesse comum
à área de SST, incluindo aspectos como: exposições aos riscos associados às
condições de trabalho; perfis e gastos com acidentes e doenças do trabalho;
informações com conteúdo educativo; indicadores sistemáticos e específicos
sobre temas como a observação à legislação, mapeamento de riscos, medidas
de proteção etc. Questões como design, segurança, compatibilidade (hardware
e software), diversidade de metodologias e de regras, embora importantes, não

21. Subtende-se ser fundamental que um sistema de informação, além de esforços tripartites, tenha uma dimensão
nacional capaz, sobretudo, de refletir a pluridimensionalidade da estrutura produtiva brasileira em nível intersetorial,
incluindo, nesse sentido, a miríade de ocupações que a caracteriza. Embora discutindo questões mais amplas, como o
desenvolvimento sustentável e a “busca de soluções estratégicas e políticas para os problemas de saúde do trabalho”,
para que “o país possa crescer (...) com ambientes de trabalho saudáveis e sem adoecer e matar os trabalhadores”,
segundo Yano et al. (2007, p. 14), técnicos do SESI, lotados em diferentes regionais, propõem, por exemplo, a criação
de um Sistema Integrado de Informação em Saúde do Trabalho (SI-ST) – no caso, enquanto ferramenta de tomada de
decisão sob o raio de suas ações para o setor industrial (Yano et al., 2007).
22. Cabe lembrar que nenhuma dessas opções seria incompatível, por exemplo, com os propósitos do “Projeto
CENAEST”, anteriormente apresentados.

352
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

seriam decisivas como tais, mas convergentes na consolidação de um sistema

interorganizacional de informação nos moldes que se requer.
Em resumo, considerando-se que a governança eletrônica também envolve
o planejamento de sistemas interorganizacionais, os pontos críticos que podem
comprometer o livre fluxo das informações, mormente de suporte às atividades de
SST e de prestação de serviços em sentido amplo no plano tripartite, têm que ser
retidos a priori – vale dizer, os possíveis óbices que independem da capacidade das
TIs em ampliar o grau de cobertura ou abrangência das informações necessárias à
consolidação da governança eletrônica. Enfim, evitar o risco de se constituir um
enorme arquipélago, segundo Silveira (2003, p.108), “formado por ilhas (sítios),
que, ou não se comunicam entre si, ou o fazem por meio de pontes virtuais (links)
entre as ilhas”, em contraposição a uma perspectiva mais ampla de “continente”,
onde os “sítios (seriam) integrados de forma transparente para o usuário”. Daí a
pertinência de reunir, padronizar e integrar as informações.

3.4 Discussão
A partir das considerações de Davenport (1998) de que o gerenciamento da
informação englobaria quatro etapas fundamentais, pressupõe-se, particularmente
no campo da SST, que conquistas parciais importantes já foram obtidas na primeira
etapa – “determinação das exigências de informação”. Todavia, esforços maiores
seriam necessários para se avançar na terceira e quarta etapas, respectivamente
denominadas de “distribuição da informação” e “utilização da informação” – algo
ainda por se projetar e convergir esforços maiores proximamente. Equivale a dizer
que seria vital consolidar a primeira etapa, de forma a se conhecer melhor o que
se tem diante do que se almeja, ou seja, a definição do rol de informações hoje
necessárias.
Sendo assim, aqui se busca antecipar questões pontuais relativas à segunda
etapa, voltada, portanto, para a “obtenção da informação” – no caso, sob a
premissa de se debater a emergência de um sistema interorganizacional. Neste
particular, seriam priorizados processos como a exploração de informações, com
a sua classificação em uma plataforma pertinente e, por fim, a formatação e a
estruturação das informações, o que pressuporia inclusive a definição prévia de
uma possível instituição hospedeira de tal sistema, de modo a operacionalizar
as etapas finais relativas às metas de distribuição e utilização das informações
especializadas para a área de SST.
Essas observações são importantes como argumentação para se repensar,
sob uma nova diretiva, a questão das informações em SST no país a partir da
incorporação de novos atores, quando a articulação de instâncias diferenciadas
nas perspectivas da intersetorialidade e da transversalidade seria cabível na medida

353
 Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

em que se contrapusesse aos interesses corporativistas, onde nem sempre os limites

técnicos intrínsecos aos seus próprios sistemas de informação são devidamente
avaliados. Aqui há que se considerar os aspectos particulares e circunscritos a cada
sistema de informação, incluindo sua finalidade ou raio de abrangência.
Facchini et al. (2005, p. 863), por exemplo, sustentam a importância do
Sistema Único de Saúde (SUS) como principal alternativa para se construir um
sistema especialista. Nesta direção, pressupõem que “outros setores e instituições,
tais como a Previdência Social, Ministério do Trabalho e Emprego, Fundacentro
e Sindicatos (...) serão altamente relevantes para efetivação do SIST” (Sistema de
Informação em Saúde do Trabalhador). Contudo, esta não parece ser uma solução
adequada, visto que continuaria a se buscar ou fortalecer uma alternativa setorial.
Melhor seria pensar em um sistema que não ficasse sob a égide e a coordenação de
um único ministério, mas que, na perspectiva de sua maior visibilidade, tivesse um
caráter supraministerial, porém fundamentado na cooperação interorganizacional.
Em contraposição à unilateralidade, a pluridimensionalidade. Isso possibilitaria
uma maior cobertura em relação à amplitude dos problemas do mundo do
trabalho, na medida em que particularidades afeitas à Saúde, à Segurança e à
Seguridade pudessem ser contempladas como um todo, ou seja, como uma
resultante de uma estratégia convergente. E, com isso, a obtenção de informações
mais efetivas e abrangentes sobre as condições dos ambientes de trabalho e os
agravos à saúde dos trabalhadores no país.23 Alternativa, no entanto, que ainda
carece de deliberações e de marco regulatório.
Na realidade, um processo democrático de construção e de avanços no campo da
saúde do trabalhador não pode restringir-se às instâncias burocráticas, prescindindo-se
da inclusão de setores mais amplos da sociedade, e tampouco imputar um papel
salvacionista às soluções tecnológicas que, embora importantes, não podem ser
destituídas de abordagens inter e transdisciplinares, assim como de ações e interações
no plano intersetorial. Isso a pretexto da necessidade emergente de se desenvolver
o que Silveira (2001, p. 80), em outro Artigo, destaca como um “modelo mais
cooperativo e menos corporativo que facilite a recuperação das informações”.
Nesse cenário, mais uma vez, valeria constatar a pertinência de se pressupor
o necessário avanço no processo de governança dos sistemas de informação como
um todo – mais especificamente, dos sistemas de natureza interorganizacional –
ante as alternativas eletrônicas hoje já postas e que, proximamente, poderiam
ser ampliadas. Daí a importância de se incorporarem, cada vez mais, questões
remetidas à efetividade da accountability horizontal colocada por O’Donnell

23. De forma emblemática, os casos fatais de acidentes no ambiente de trabalho não raramente mantêm interfaces
importantes com as funções “normalizadora-fiscalizadora” da segurança no trabalho e “securitária”, respectivamente
sob as responsabilidades dos Ministérios do Trabalho e Emprego e da Previdência Social.

354
Sistemas de Informação e Estatísticas sobre Saúde e Segurança no Trabalho: questões, perspectivas ...

(1998), quando se discute um assunto de tamanho alcance e cujo equacionamento

não pode ficar à deriva de interesses setoriais. Caso contrário, perdem todos:
trabalhadores, empresários e governo.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste trabalho, aportes da ciência da informação ao processo de gerenciamento
das informações em SST, quando da análise das bases de dados e da discussão
de proposições alternativas de sua harmonização – isto é, compatibilização
e integração –, foram adicionados na perspectiva de se buscarem subsídios à
alternativa de construção de um sistema interorganizacional de informação.
A partir de um balanço em que se reteve o estado da arte das informações
associadas aos recursos de TIs que lhes são peculiares, discutiram-se tanto
metodologias para facultar o uso e a consulta integrada das principais bases de
dados, quanto para avaliar alternativas para maximizar a utilização das informações
em diversos níveis hierárquicos de desagregação. Com isso, além de se pautar
a emergência em se otimizarem tais informações, também foram discutidas
questões acerca da alternativa de se consolidar uma estrutura específica para o
seu acesso, no sentido de fortalecer a base institucional do Estado, facultando-lhe
potencialmente, além de um planejamento com possibilidades de execução mais
efetiva, ações corretivas e preventivas mais eficazes quanto ao maior alcance e
menor desperdício de recursos.
Viu-se, ainda, que em função da heterogeneidade dos sistemas em termos
de conceitos e dados cadastrados, assim como de suas estruturas físicas, é de suma
importância reter as formas de captação dos dados e suas finalidades; obviamente,
não se esquecendo de que os dados somente serão de fato harmonizados se, e
tão-somente se, esforços convergentes, frutos de prioridades de política para a
área, forem efetivamente focalizados em razão de uma meta maior. No caso,
a busca de um novo paradigma para a melhoria das informações disponíveis,
integrando-as preferencialmente a eventos correlatos quanto à caracterização de
cenários específicos que lhes são afins – um desafio, sem dúvida, de grande monta,
que, por ser ainda inexplorado, se mostra sem base adequada de conhecimento.
Na verdade, ainda continuam pendentes questões de comunicabilidade
interbases, onde sistemas conceitualmente incompatíveis ou filosoficamente
distintos, mesmo com boas interfaces, permanecem restritos às suas finalidades
administrativas, em contrapartida à desejável eficiência e à maior eficácia das
políticas de proteção ao trabalhador em diferentes ambientes de trabalho. Como
muito ainda há que ser desbravado, urge o desenho de novas pesquisas conjugadas
com esforços interinstitucionais para esquadrinhar e tentar modelar os dados de
uma maneira que se possa explicitar suas qualidades intrínsecas em contraposição
às prioridades, como, em alguns casos, vem se dando às TIs.

355
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Apesar da escassez e da dificuldade de acesso a material de referência para

o presente trabalho, priorizou-se aqui o suporte de um conjunto de atividades
e resultados de pesquisa, ambos pioneiros, desenvolvidos particularmente pela
Fundacentro. Todavia, como referências à condição de suporte à possibilidade de
se construir um sistema interorganizacional em SST. Também se aventaram as
perspectivas quanto à ampliação do acervo de conhecimentos que se abrem com
os projetos em execução no âmbito do Acordo de Cooperação Técnica firmado
entre o Ipea e a Fundacentro.
Enfim, dimensões que se remetem a enormes desafios, cuja solução
consentânea de seus principais obstáculos e problemas, implicando tanto vontade
política quanto envolvimento de equipes multidisciplinares operando de forma
interdisciplinar e com o suporte adequado das modernas TIs, soa viável desde
que se promovam maiores debates, incluindo, nesta direção, além dos atores
diretamente envolvidos com questões sobre saúde e segurança do trabalhador,
a própria sociedade civil, na perspectiva de que, por meio do embate de ideias e
proposições, se possa ter um avanço mais efetivo, sem o risco de se estar limitando
uma discussão de alcance maior a particularidades setoriais ou corporativas.

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359
 CAPÍTULO 11

A FUNDAÇÃO Seade E OS ESTUDOS SOBRE MORTALIDADE POR

ACIDENTES DE TRABALHO NO ESTADO DE SÃO PAULO

Bernadette Cunha Waldvogel

Rosa Maria Vieira de Freitas
Monica La Porte Teixeira

1 APRESENTAÇÃO: A INSTITUIÇÃO
Instituída pelo Decreto no 1.866, de 4 de dezembro de 1978, a Fundação Sis-
tema Estadual de Análise de Dados (Seade) é um órgão ligado à Secretaria de
Economia e Planejamento do Estado de São Paulo, com atribuições de coletar,
organizar, analisar e disseminar estatísticas socioeconômicas e demográficas para
a sociedade, órgãos governamentais, sindicatos, empresas privadas, universidades
e usuários em geral.
Com extensa atuação no cenário de produção de dados, o Seade teve origem
no final do século XIX, com a criação da Repartição da Estatística e Arquivo do
Estado. Seu importante patrimônio, composto de numerosas informações esta-
tísticas, incorporou ao longo do tempo novos procedimentos e inovadoras meto-
dologias de análise de dados, que permitiram desenvolver diversos estudos para o
entendimento e o monitoramento das mudanças ocorridas na população paulista.
Seus detalhados bancos de dados sobre as regiões e os municípios paulistas ali-
mentam um conjunto relevante de publicações com periodicidade variada. São gera-
dos dados sobre estatísticas vitais do estado de São Paulo, por meio do acompanha-
mento contínuo dos nascimentos, óbitos e casamentos ocorridos em seu território, do
emprego e desemprego na Região Metropolitana de São Paulo (Pesquisa de Emprego
e Desemprego – PED), das condições de vida no estado (Pesquisa de Condições de
Vida – PCV) e das atividades econômicas aqui desenvolvidas (Pesquisa de Atividade
Econômica Paulista – PAEP).
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

O Seade é responsável, também, pela elaboração e desenvolvimento de me-

todologias de projeção e estimativas populacionais, além de ter larga experiência
na construção de diversos indicadores, em especial na área da saúde.
Esse acervo de conhecimentos permite à Fundação Seade fornecer informa-
ções destinadas ao planejamento estratégico e à formulação de políticas públicas,
bem como elaborar análises sobre a dinâmica econômica e demográfica das últi-
mas décadas e construir cenários de crescimento futuro. Possibilita ainda investi-
gações regionalizadas acerca das transformações econômicas e sociais ocorridas no
estado de São Paulo ao longo dos anos.

2 A EXPERIÊNCIA DO Seade COM A VINCULAÇÃO DE BASE DE DADOS

Importante atribuição da Fundação Seade, realizada desde o final do século XIX,
é a pesquisa mensal nos Cartórios de Registro Civil de todos os municípios do
estado de São Paulo, onde são coletadas informações sobre os eventos vitais re-
gistrados - nascimentos, óbitos e casamentos –, bem como cópias das respectivas
declarações de óbito (DO) e de nascido vivo (DN).
Por essa razão, o Seade consegue relacionar, de forma contínua, as informa-
ções do registro civil com aquelas epidemiológicas originárias da DO e da DN,
produzindo, desta forma, bases de dados mais abrangentes e consistentes. Isso
torna o estado de São Paulo singular neste campo, por ser a única Unidade da
Federação que desenvolveu, ao longo de décadas, um sistema próprio de produ-
ção de estatísticas vitais que é independente e, ao mesmo tempo, integrado aos
sistemas nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do
Ministério da Saúde.
Assim, tradicionalmente, no estado de São Paulo sempre foram processadas,
de forma integrada, as informações provenientes do registro civil dos eventos
vitais com aquelas contidas nas declarações de óbito e de nascido vivo. Tal mo-
delo de produção foi aperfeiçoado pelo Seade com a automatização e agilização
do processamento de suas bases de dados e a vinculação destas duas fontes de
informação. Deste modo, as bases geradas contêm todas as informações existen-
tes tanto no registro civil quanto nas declarações, em um processo que compara
as variáveis comuns para a análise das divergências e a melhoria da qualidade.
A experiência acumulada na adoção deste modelo resultou no conhecimento de-
talhado das limitações e potencialidades das fontes originais, o que foi decisivo
para o aperfeiçoamento das estatísticas vitais do estado de São Paulo.
Ao longo de sua existência, o Seade consolidou duas grandes parcerias:
com o IBGE e com a Secretaria de Estado da Saúde (WALDVOGEL, 2003).
A primeira é voltada para a produção e o aperfeiçoamento das estatísticas do
registro civil. Em seu âmbito, a coleta dos dados nos Cartórios de Registro Civil

362
A Fundação Seade e os Estudos sobre Mortalidade por Acidentes de Trabalho no Estado de São Paulo

dos municípios paulistas, que era realizada duplamente pelo IBGE e pelo Seade,
passou a ser feita apenas por esta última instituição. Tal racionalização nas ativi-
dades de coleta nos cartórios proporcionou o aprimoramento da qualidade das
informações e maior agilidade.
A parceria com a Secretaria de Estado da Saúde possibilitou o desenvolvi-
mento de diversos projetos de elaboração, monitoramento e análise de indica-
dores epidemiológicos e demográficos para o planejamento de ações do governo
do estado de São Paulo. Desde o início da implantação do Sistema de Informa-
ção sobre Mortalidade (SIM) e do Sistema de Informação sobre Nascidos Vivos
(SINASC), o Seade esteve presente apoiando o desenvolvimento dos sistemas
municipais de saúde do estado e colaborando com a melhoria da cobertura e da
qualidade dos dados produzidos.
Em 2005, um novo projeto entre as duas instituições permitiu a elaboração
da base unificada de nascimentos e de óbitos, pela integração dos bancos de da-
dos dos sistemas municipais de saúde (SIM e SINASC) com os tradicionalmente
produzidos pelo Seade. Este novo processo deu origem a bases de dados mais
completas e precisas, incorporando os eventos não captados por um dos sistemas
e introduzindo controles mais acurados de consistência para os atributos de cada
registro contido nesses bancos (WALDVOGEL et al, 2008).
A integração das bases do SIM e do SINASC com as do registro civil re-
velou que, embora haja grande convergência entre os totais de eventos captados
pelas duas fontes de forma independente, ainda persiste relevante volume de casos
presentes em apenas uma delas. Para se ter uma ideia desta questão, em 2005,
ano do início da referida parceria, o SINASC registrou 611.923 nascimentos no
estado de São Paulo, enquanto nas estatísticas do registro civil do Seade este valor
correspondeu a 614.169. Por trás desta aparente convergência de totais, algumas
deficiências vêm à tona ao se examinarem os resultados da aplicação do modelo
de vinculação a essas duas bases de dados. Tal integração acarretou maior dimen-
sionamento de eventos: 620.805 nascimentos. No caso dos óbitos, os totais foram
de 228.741 pelo SIM; 237.295 pelas estatísticas do registro civil; e 237.861 pela
integração das duas fontes. Tais resultados permitem avaliar a ocorrência de su-
benumeração nas referidas fontes, sendo que a análise da distribuição dos eventos
vitais no âmbito municipal indica diferenças de captação ainda maiores, com
efeitos significativos nos totais municipais.
A experiência vivenciada pelo Seade nesse tipo de atividade credenciou-o no
desenvolvimento e aprimoramento de uma nova linha de pesquisa, com a apli-
cação de técnicas de vinculação (linkage) determinística a diferentes bases de da-
dos. Foram firmadas inúmeras parcerias com órgãos federais, secretarias estaduais e
municipais, universidades, hospitais, institutos de pesquisa, associações e conselhos
profissionais, entre outros, para executar vinculações entre suas respectivas bases
363
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

de dados com as bases de nascimentos e óbitos produzidas no Seade. Os modelos

de vinculação foram especialmente tratados e aprimorados, visando adequar-se às
diferentes especificidades de cada fonte utilizada.
Em especial na área de saúde do trabalhador, encontram-se diversos estudos
desenvolvidos em parceria com a Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Seguran-
ça e Medicina do Trabalho (Fundacentro). Tal experiência teve início em 1994,
com um projeto que pesquisou e analisou os acidentes de trabalho ocorridos no
estado de São Paulo, entre 1991 e 1992 (WALDVOGEL, 1999). Um levanta-
mento mais abrangente foi realizado posteriormente, em 2000, considerando-se
os acidentes ocorridos entre 1997 e 1999 (WALDVOGEL, 2002). Um novo
projeto foi desenvolvido entre 2001 e 2002, compreendendo estudos e pesquisas
sobre acidentes de trabalho e doenças profissionais na Região Metropolitana e
no Colar Metropolitano de Belo Horizonte (FUNDAÇÃO Seade e FUNDA-
CENTRO, 1994; 2001; 2002).

3 A QUESTÃO DO DIMENSIONAMENTO DOS ACIDENTES DE

TRABALHO FATAIS
A grande dificuldade nos estudos sobre mortalidade por acidentes de trabalho é a
existência de relevante subnotificação destes eventos. São necessárias informações
completas, atualizadas e fidedignas sobre a ocorrência de acidentes e doenças a
que os trabalhadores estão sujeitos no exercício de sua profissão, para a orien-
tação de medidas que minimizem tais eventos e para a elaboração de políticas
direcionadas à classe trabalhadora, tantas vezes vítima de acidentes e doenças do
trabalho. As fontes de dados existentes fornecem cifras distintas, que revelam pa-
noramas parciais e muitas vezes desencontrados, demandando estudos específicos
para o melhor entendimento desta questão.
Existem, no Brasil, pelo menos cinco grandes sistemas de informação, im-
plantados e em funcionamento, com dados sobre acidentes e doenças do tra-
balho, que são padronizados em todo o território nacional: as Comunicações
de Acidentes de Trabalho (CAT), que são informadas ao Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS), do Ministério da Previdência Social (MPS) por meio
desse sistema operado pela DATAPREV; Sistema de Informações sobre Mortali-
dade (SIM), gerenciado pelo Ministério da Saúde, com registros das Declarações
de Óbito (DO); Sistema de Informações Hospitalares (SIH), também gerenciado
pelo Ministério da Saúde, com registros de Autorização de Internação Hospita-
lar (AIH); Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan), relativo a
acidentes de trabalho, recém-implantado e gerenciado pelo Ministério da Saúde;
e Relação Anual das Informações Sociais (Rais), gerenciada pelo Ministério do
Trabalho e Emprego, com dados sobre movimentação dos empregados com con-
trato formal de trabalho.

364
A Fundação Seade e os Estudos sobre Mortalidade por Acidentes de Trabalho no Estado de São Paulo

Tais sistemas são alimentados por registros administrativos, cada um con-

cebido para cumprir uma função distinta; de modo que nem todos podem ser
diretamente transformados em bases estatísticas. Entretanto, como eles contam
com preciosas informações sobre a saúde do trabalhador, sua utilização oferece
importante subsídio para a compreensão da questão acidentária.
Os sistemas de informação sobre os casos fatais de acidentes de trabalho
mais utilizados no Brasil – CAT (Dataprev/INSS) e SIM (MS) – apresentam
estatísticas parciais e incompletas sobre tais eventos, não possibilitando estudos
abrangentes e precisos sobre mortalidade e saúde do trabalhador.
Nesse sentido, a metodologia de vinculação (linkage) de bases de dados se apre-
senta como alternativa viável para a análise e a identificação das ocorrências fatais
de acidentes de trabalho, permitindo caracterizá-los e quantificá-los mais adequa-
damente. A aplicação desta metodologia apresenta vantagens como baixo custo e
contínua periodicidade, uma vez que utiliza registros administrativos já existentes.
A seguir são apresentadas, de forma resumida, algumas características, van-
tagens e limitações dos dois sistemas de informação sobre acidentes de trabalho
fatais: CAT e SIM.

3.1 DATAPREV: Comunicação de Acidente do Trabalho

A Comunicação de Acidente do Trabalho (CAT), expedida pelo INSS/MPS,
constitui registro administrativo a ser preenchido pela empresa, sempre que o tra-
balhador sofrer acidente e estiver a serviço desta, ou no trajeto entre sua residência
e o local de trabalho.
No caso de morte do trabalhador vítima de acidente laboral, ou para aqueles
casos em que se constate necessidade de indenização judicial, abre-se processo
de acidente de trabalho no INSS, mediante encaminhamento, feito geralmente
pelos dependentes do segurado, da documentação de tal ocorrência.
Essa fonte contém informações tanto pessoais do acidentado quanto sobre
as circunstâncias do acidente, tais como local da ocorrência, condição de o aci-
dentado estar ou não a serviço da empresa, data e horário do acidente. Existem
também dados sobre a empresa onde o trabalhador exercia sua atividade, permi-
tindo caracterizar o risco de acidente associado ao tipo de empresa.
A principal limitação dessa fonte consiste na restrição de suas informações
à parcela da força de trabalho contribuinte do INSS, principalmente a classe tra-
balhadora inserida no mercado de trabalho formal, excluindo os funcionários do
setor público e, principalmente, os trabalhadores do setor informal, que, como
ressalta Wünsch Filho (1995), “ainda constituem população à margem das es-
tatísticas oficiais, embora representem hoje praticamente a metade da força de
trabalho ocupada no país”.
365
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

O sistema de informação do INSS, cujos dados se encontram disponíveis no

DATAPREV, tem como finalidade o processamento de benefícios aos acidenta-
dos, aos dependentes e àqueles acometidos por doenças do trabalho. Vale ressaltar
que, atualmente, as empresas enviam informações sobre acidentes de trabalho
via internet, o que tem facilitado o processamento das bases de dados e, em tese,
poderá agilizar sua disponibilização.

3.2 Sistema de Informações sobre Mortalidade: declaração de óbito

A declaração de óbito (DO), instrumento utilizado para registrar todas as mor-
tes ocorridas no Brasil, é registro administrativo expedido pelo Ministério da
Saúde e segue o mesmo padrão em todo o território nacional. A partir da decla-
ração de óbito assinada por médico, que atesta a causa do falecimento, o óbito
é registrado em cartório.
As Secretarias de Saúde dos municípios brasileiros alimentam o Sistema de
Informação sobre Mortalidade (SIM) com os dados constantes da DO, enviando
regularmente seus arquivos municipais às Secretarias Estaduais de Saúde e ao
Ministério da Saúde, que coordena e processa tais informações para o total do
país. Estes dados, uma vez que são produzidos em cada secretaria municipal, estão
sujeitos a problemas estruturais ou conjunturais que podem afetar a qualidade e
a cobertura das informações relativas a cada Unidade da Federação, interferindo
no processamento do sistema em geral.
É preciso considerar também a existência de diferenciados níveis de sub-
registro de óbito nos estados brasileiros, acrescida da ocorrência de mortes sem
assistência médica e sem causa de morte definida, que ainda persistem no país
e enfraquecem os estudos epidemiológicos em determinadas regiões brasileiras.
As informações do SIM estão disponíveis na página do Datasus na internet,
e o usuário pode realizar suas próprias tabulações.
Uma das principais vantagens da declaração de óbito para estudos da mortali-
dade por acidentes de trabalho consiste na diversidade de informações sobre o tra-
balhador falecido. Este documento contém também importantes dados epidemio-
lógicos, como as causas de morte e o tipo de causa externa de morte, além de campo
específico para notificar se o óbito ocorreu ou não devido a acidente de trabalho,
ou se este fato é ignorado. Outra vantagem é abranger todos os trabalhadores, inde-
pendentemente de o vínculo empregatício ser formal ou informal, ou da condição
de contribuinte ou não do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS).
Por sua vez, a principal desvantagem na utilização da declaração de óbito
como fonte de dados para tais estudos refere-se ao inadequado preenchimento do
campo indicativo de associação da morte como resultante de acidente de trabalho,

366
A Fundação Seade e os Estudos sobre Mortalidade por Acidentes de Trabalho no Estado de São Paulo

o que interfere na identificação e quantificação dos casos fatais deste tipo de aciden-
te. Isso ocorre principalmente pelo desconhecimento do profissional médico sobre
as circunstâncias exatas da morte, ou por ele não querer se comprometer com tal
declaração.
Além disso, não há registro mais específico sobre o local onde ocorreu o aci-
dente de trabalho, nem se o trabalhador estava a serviço da empresa no momento
do acidente. Também não é possível identificar as doenças ocupacionais, pois o
campo de acidente de trabalho na DO é preenchido tão somente no caso de causa
externa de morte.
Outro fator limitante diz respeito às regras de codificação para alimentar o
SIM, que até recentemente não consideravam o homicídio como tipo de violên-
cia compatível com acidente de trabalho, embora na legislação acidentária esta
causa de morte seja identificada como tal – um fato que interferia, ainda mais,
na subenumeração dos casos fatais de acidentes de trabalho. Com as evidências
apresentadas em diversos trabalhos que atestam a importância deste tipo de causa
de morte como risco à saúde do trabalhador, o Ministério da Saúde se propôs a
alterar tais regras.

4 METODOLOGIA DE VINCULAÇÃO DE BASES DE DADOS

A técnica de relacionamento, vinculação, pareamento ou encadeamento de bases
de dados, também conhecida como linkage na literatura internacional, consiste
na integração de informações de duas ou mais fontes distintas de dados, visando
identificar registros comuns presentes nestas bases e confirmar a veracidade destes
pares. Para tal, pressupõe-se a existência de informações padronizadas e individu-
alizadas, que permitam a identificação do mesmo indivíduo nas diferentes bases
(Almeida e Mello Jorge, 1996).
O termo linkage foi introduzido pela primeira vez por Dunn, em 1946
(DUNN, 1946). Um dos pioneiros a desenvolver a metodologia de relaciona-
mento automático de registros foi o geneticista canadense Howard Newcombe
(NEWCOMBE et al., 1959). Em 1969, Fellegi e Sunter agregaram a esta me-
todologia um tratamento matemático formal, hoje conhecido como método do
relacionamento probabilístico de registro. Desde então, com a progressiva de-
manda de estudos utilizando mais de um sistema de informação, tal metodologia
tem sido aperfeiçoada e adotada por diversas instituições e pesquisadores de saúde
pública de todo o mundo (MACHADO et al., 2008).
O processo de relacionamento entre as bases de dados pode ser determinís-
tico ou probabilístico. O modelo determinístico presume que os registros a serem
relacionados possuam variáveis comuns, para as quais é possível obter concordân-
cia exata, e que exista um código ou identificador unívoco comum entre as bases.
367
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Já na aplicação do modelo probabilístico não há um identificador unívoco nas

bases relacionadas, sendo que a opção adotada consiste em utilizar vários campos
e/ou variáveis comuns a essas bases e trabalhar com probabilidades de concordân-
cia entre as variáveis selecionadas para o pareamento (Machado et al., 2008).
Segundo Silveira et al. (2008), é grande o volume de produção científica no
mundo que utiliza o método de linkage probabilístico e, no Brasil, este modelo é
usualmente viabilizado pelo uso do RecLink.
Na literatura internacional, vários estudos empregam o relacionamento de
bases de dados, tais como: para a mortalidade infantil, Fedrick (1974) e Blakely et
al. (2003); para os estudos de câncer, Grundy et al. (2004); para pesquisas sobre
Aids, Bernillon et al. (2000); entre outras tantas aplicações desta metodologia em
saúde pública. Em 1962, Acheson criou o Oxford Record Linkage Study and Unit
of Clinical Epidemiology, que consiste em um sistema de registros médicos com
dados de nascimento, morbidade e mortalidade, que fornece informações para di-
versos estudos epidemiológicos (BALDWIN, ACHESON e GRAHAM, 1987).
No Brasil também foram desenvolvidos diversos estudos considerando a
técnica de vinculação de bases dados, como, por exemplo, na área de mortalida-
de infantil, relacionando-se as bases de óbito infantil com as de nascidos vivos
(ORTIZ, 1999; ORTIZ e OUSHIRO, 2008; SILVA, 2009); nos estudos sobre
Aids (WALDVOGEL, 2006; TEIXEIRA e WALDVOGEL, 2006; MORAIS
et al., 2006); naqueles considerando os acidentes de trabalho (WALDVOGEL,
1999; 2002; 2003), os acidentes de trânsito (MAIA, 2009), os óbitos (MACHA-
DO et al., 2008) e o diabetes mellitus (CASCÃO e KALE, 2006); bem como
naqueles sobre a mortalidade neonatal (ALMEIDA e MELLO JORGE, 1996),
entre tantos outros.
A existência de bases de dados com informações individualizadas possibilita
a busca de casos comuns e presentes em cada fonte, visando a formação de pares
com os casos coincidentes. Tal procedimento procura maximizar a utilização de
registros administrativos já existentes e compatibilizar as informações disponíveis
em cada fonte, enriquecendo o detalhamento dos dados e ampliando o universo
de casos. Torna possível também identificar os casos que estão presentes em ape-
nas uma das fontes e estimar os respectivos índices de subenumeração.

4.1 Modelo de vinculação adotado no Seade

A experiência acumulada no Seade com a integração de diferentes bases de da-
dos fundamentou o modelo a ser adotado a partir da comparação de múltiplos
identificadores, considerando uma etapa prévia neste processo, que consiste em
padronizar e avaliar as bases a serem utilizadas, visando garantir a qualidade de
suas informações.
368
A Fundação Seade e os Estudos sobre Mortalidade por Acidentes de Trabalho no Estado de São Paulo

Para executar o processo de vinculação, é necessário que as bases originais

apresentem adequada regularidade e boa qualidade de seus dados, com porcentu-
al insignificante de duplicidade de eventos, além de estarem na mesma linguagem
computacional. Cumpridas estas exigências, tal processo é realizado de forma
automatizada, comparando-se cada registro e identificando-se os casos comuns
presentes nas bases consideradas, a partir de variável-chave previamente definida.
A variável “nome”, que não costuma ser utilizada em pesquisas estatísticas,
é considerada importante para a aplicação do modelo de vinculação, principal-
mente nos casos em que as bases de dados utilizadas possuem poucas variáveis em
comum. Também a validação dos pares formados com os casos comuns pode ser
realizada com a comparação de múltiplas variáveis – como, por exemplo, data de
nascimento, data do óbito, idade da mãe, sexo do indivíduo, entre outras variá-
veis que estejam disponíveis.
No processo de vinculação adotado no Seade elaboram-se critérios para a
formação de pares, que são incorporados às rotinas informatizadas. A seleção
pode ser realizada de duas formas: por igualdade ou por semelhança. Na compa-
ração por igualdade observa-se que a variável selecionada aparece preenchida de
maneira idêntica nas duas bases, enquanto naquela por semelhança verifica-se se
tal semelhança é igual ou superior a determinado nível preestabelecido, que, em
geral, é de 80%.
A confirmação dos pares selecionados é feita em duas etapas: automática e
visual. A primeira ocorre quando todas as variáveis definidas para a vinculação
coincidem totalmente. Quando o par selecionado por um dos critérios apresenta
algum tipo de discordância, torna-se necessária a análise visual, que é então reali-
zada caso a caso, comparando-se as demais informações contidas nas bases, para
posterior confirmação ou rejeição do par.
A seleção visual é feita com dupla verificação, ou seja, por duas pessoas
que têm seus trabalhos comparados; na ocorrência de seleção discordante, nova
análise conjunta é realizada para a decisão final – um procedimento que reduz
a possibilidade de erro na seleção e o erro aleatório do técnico no processo de
seleção visual.

4.1.1 Exemplo de integração de bases de dados para os casos fatais de

acidente de trabalho
Com o propósito de exemplificar o potencial de aprimoramento resultante do
tratamento conjunto de diferentes bases de dados, apresenta-se uma síntese do
projeto desenvolvido em parceira entre a Fundação Seade e a Fundacentro, em 2000
(WALDVOGEL, 2003; FUNDAÇÃO Seade e FUNDACENTRO, 2000).

369
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

O projeto teve como objetivo a identificação e a quantificação dos casos

fatais de acidentes de trabalho ocorridos no estado de São Paulo, entre 1997 e
1999. A fim de resgatar a riqueza das informações sobre os casos fatais de aciden-
tes de trabalho existentes na declaração de óbito e na comunicação de acidente
de trabalho e superar suas limitações específicas, considerou-se a aplicação da
metodologia de vinculação a estas duas fontes de dados.
Nesse período, as bases de mortalidade processadas pela Fundação Seade, a
partir das informações contidas no registro civil e nas declarações de óbito, não
dispunham dos nomes do falecido e de sua mãe para serem utilizados como vari-
áveis de identificação na aplicação do modelo proposto. Em contrapartida, as co-
municações de acidentes de trabalho ainda não estavam informatizadas no INSS
e nelas inexistiam maiores detalhes sobre os casos fatais de acidentes de trabalho,
além de não disporem dessas mesmas variáveis de identificação.
Fez-se necessário, então, resgatar todas as declarações de óbito arquivadas
no Seade, cujo campo de acidente de trabalho estivesse preenchido com sim, para
coletar as variáveis de identificação requeridas no modelo. Também foi realizada
uma pesquisa em todas as agências e postos do INSS no estado de São Paulo,
quando foram levantados dados sobre os casos fatais de acidentes de trabalho nos
processos arquivados em cada unidade.
A metodologia de vinculação de bases de dados adotada nessa experiência
procurou maximizar a utilização de tais registros administrativos, compatibili-
zando suas informações, enriquecendo o detalhamento dos dados e ampliando o
universo de casos fatais.
Importante ganho com esse procedimento foi a possibilidade de detectar
casos de acidentes que estavam presentes em apenas uma das fontes. Um fato
que permitiu identificar os casos fatais que, apesar de notificados pelo médico
como acidentes de trabalho na declaração de óbito, não resultaram em abertura
de processo no INSS.
Os casos notificados na declaração de óbito como acidente de trabalho e que
não constam da base do INSS referem-se, de modo geral, à população trabalhado-
ra não coberta pelo INSS, aos trabalhadores contribuintes sem dependentes aptos
a requerer benefício a este órgão, ou àqueles cujos dependentes residam fora do
estado de São Paulo. A parcela da população assim estimada representa uma apro-
ximação dos acidentes fatais ocorridos com trabalhadores do mercado informal.
A pesquisa identificou, para o estado de São Paulo, 1.999 casos fatais nos
processos de acidentes de trabalho do INSS e 2.177 nas declarações de óbito do
acervo do Seade, entre 1997 e 1999, indicando média anual de, respectivamente,
666 e 726 casos fatais.

370
A Fundação Seade e os Estudos sobre Mortalidade por Acidentes de Trabalho no Estado de São Paulo

Além dos totais distintos, existe sensível diferença no perfil da população

trabalhadora revelada a partir de cada fonte, sendo apenas a distribuição por sexo
idêntica, com uma participação majoritariamente masculina (95,5%). Quanto à
distribuição etária, os dados do INSS mostram maior frequência de casos fatais en-
tre 30 e 39 anos, enquanto a população revelada pela declaração de óbito é mais jo-
vem, com pico entre 20 e 34 anos. Nesta segunda fonte também se verifica maior
participação de acidentados com mais de 55 anos, quando comparada à primeira.
Em relação à composição por estado civil, encontra-se maior diferença nos dados
do INSS: 61,5% de casados e 28,4% de solteiros, ao passo que, nas declarações
de óbito, tais proporções correspondem a 51,9% de casados e 36,7% de solteiros.
Esses resultados indicam diferenças importantes nos perfis da população aci-
dentada no estado de São Paulo, reveladas a partir da análise isolada de cada fonte
de registro administrativo. Tal constatação realça a necessidade de uma análise con-
junta das fontes, considerando-se a integração de seus dados, para se contar com
um panorama mais abrangente da população trabalhadora vítima desses acidentes.
Aplicando-se a metodologia de vinculação de bases de dados, foi possível
identificar 530 casos comuns às duas fontes. Após incorporar os casos presentes
em apenas uma delas, a base integrada totalizou 3.646 casos fatais de acidentes de
trabalho no estado de São Paulo, entre 1997 e 1999, indicando que, a cada ano,
1.215 trabalhadores foram vítimas fatais de acidentes relacionados ao trabalho,
ou seja, a cada dia ocorreram cerca de 3,3 mortes por acidentes laborais.
A figura a seguir descreve o resultado desse procedimento.

FIGURA 1
Base integrada CAT/DO de acidentes do trabalho

Fonte: Fundação Seade e Fundacentro (2000).

Como primeiro resultado desse procedimento, tem-se a estimativa do grau

de cobertura dos casos fatais de acidentes de trabalho para cada fonte. As declara-
ções de óbito cobriram 59,7% do universo de casos da base integrada, enquanto
as comunicações de acidentes de trabalho responderam por 54,8% deste total.
371
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Conclui-se, então, que as duas fontes de dados se mostraram insuficientes para

identificar e dimensionar adequadamente os casos fatais de acidentes de trabalho
quando utilizadas de forma isolada. O tratamento conjunto ampliou este univer-
so e permitiu análises mais abrangentes da questão acidentária.
Vale dizer que o total de casos fatais identificados no levantamento nas agên-
cias e postos do INSS resultou em um contingente distinto daquele apresentado
nos Anuários Estatísticos da Previdência Social. Nestas estatísticas, o volume di-
vulgado refere-se a casos comunicados e liquidados pelo INSS em determinado
ano. O processo é considerado liquidado quando sua avaliação se encerra admi-
nistrativa e tecnicamente no INSS, ao se definir o nexo causal entre acidente e
trabalho, o que pode interferir no intervalo de variação entre a entrada e a decisão
final do processo. Outro fator de diferenciação decorre do fato de o volume apre-
sentado nos Anuários referir-se ao total de benefícios gerados por tais acidentes,
sendo que um único caso pode gerar mais de um benefício. Além disso, o mu-
nicípio ou estado adotado é o de entrada do processo e não o da ocorrência do
acidente ou da residência do segurado.
Segundo o Anuário de 1999, no estado de São Paulo, foram liquidados
2.935 casos fatais de acidentes de trabalho, entre 1997 e 1999. A comparação
com os dados da pesquisa realizada em 2000 mostra que eles correspondem a
68,1% do número publicado no referido Anuário.
Esse porcentual é semelhante ao estimado por Gawryszewski et al. (1998)
para o estado de São Paulo, em 1995. Analisando a distribuição dos óbitos segun-
do o ano de ocorrência do acidente, os autores detectaram apenas 66,8% destes
casos como ocorridos e liquidados em 1995.
Em compensação, na base do Sistema de Informações sobre Mortalidade
(SIM), foram encontrados 1.724 óbitos por acidentes de trabalho ocorridos entre
1997 e 1999. O valor inferior em relação à pesquisa direta nas declarações de
óbito decorre, principalmente, da ocorrência de homicídios como causa de morte
de acidentes de trabalho, que não estão presentes no SIM.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Um sistema de monitoramento de acidentes e doenças decorrentes do trabalho,
organizado com base no relacionamento de fontes de dados já existentes, repre-
senta importante esforço para otimizar informações atualmente disponíveis de
forma fragmentada, auxiliando na resposta à pergunta sobre quantos trabalhado-
res se acidentam e morrem no exercício de sua profissão no país, nos dias de hoje.
Se os sistemas disponíveis no Brasil estivessem integrados, as bases de dados
cobririam um universo mais amplo de trabalhadores vítimas fatais de acidentes

372
A Fundação Seade e os Estudos sobre Mortalidade por Acidentes de Trabalho no Estado de São Paulo

do trabalho, e representariam relevante contribuição para todos os programas

relacionados a esta problemática.
Cada sistema tem suas limitações, mesmo dentro de seus objetivos específicos;
mas o tratamento conjunto procura reduzi-las. O formato como tais sistemas es-
tão configurados, contendo variáveis de identificação, tem grande potencial para a
aplicação de mecanismos de integração de microdados e o cruzamento de variáveis.
A integração das bases de dados já existentes resultará em base estatistica-
mente precisa para fins de monitoramento, permitindo que análises realizadas
nos órgãos centrais utilizem bases de dados mais completas e detalhadas sobre a
questão acidentária no país. Diferentemente, no nível local ou em estudos especí-
ficos, sempre será necessário o acompanhamento de cada indivíduo isoladamente,
sendo importante a manutenção de sistemas de vigilância e de informação em
diversas localidades, que devem manter seu andamento e objetivo particular.
É importante que haja contínua e persistente concentração de esforços para
melhorar a cobertura e a qualidade dos dados sobre acidentes de trabalho pro-
duzidos de forma isolada pelos diversos gestores. Assim, a adoção do modelo
de integração aqui apresentado poderá ser replicado em todo o país, de modo a
enriquecer e ampliar o poder das informações resultantes, gerando subsídios con-
fiáveis para o acompanhamento e o estudo dos acidentes e doenças decorrentes
do trabalho no Brasil.

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375
 LISTA DE SIGLAS

ABEP – Associação Brasileira de Estudos Populacionais

ABET – Associação Brasileira de Estudo do Trabalho
ABRASCO – Associação Brasileira de Saúde Coletiva
ADMAI – Administra Auto de Infração
AEAT – Anuário Estatístico de Acidentes do Trabalho
AEPS – Anuário Estatístico da Previdência Social
AFT – Auditor Fiscal do Trabalho
AGITRA - Associação Gaúcha dos Auditores Fiscais do Trabalho
AGU – Advocacia-Geral da União
AHST – Agentes de higiene e segurança no trabalho
AI – Auto de Infração
AIH – Autorização de Internação Hospitalar
ARPLA – Centro Regional Ásia e Pacífico para Administração do Trabalho
ARTEs – Agências Regionais do Trabalho
AT – Acidente de Trabalho/ Acidente do Trabalho
BEAT – Boletim Estatístico de Acidentes do Trabalho
BEPS – Boletim Estatístico da Previdência Social
CAGED – Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CELADE – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía
CENEPI - Centro Nacional de Epidemiologia
CEPAL – Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CAT – Comunicação de Acidente do Trabalho
CBO – Classificação Brasileira de Ocupações
CCIT – Comissão de Colaboração com a Inspeção do Trabalho
CD – Comunicação de Dispensa
CEI – Cadastro Específico do INSS
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

CEMPRE – Cadastro de Empresas

CEREST – Centro de Referência em Saúde do Trabalhador
CGC – Cadastro Geral de Contribuintes
CGET – Coordenação Geral de Estatísticas do Trabalho
CGSAT – Coordenação-Geral de Saúde do Trabalhador (DESAST/SVS/MS)
CI – Cadastro de Contribuintes Individuais
CID – Classificação Internacional de Doenças
CIET – Conferência Internacional dos Estatísticos do Trabalho
CIPA – Comissão Interna de Prevenção de Acidentes
CIS – Centro Internacional de Informação sobre Segurança e Saúde no Trabalho
CIST – Comissão Intersetorial de Saúde do Trabalhador
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CNAE – Classificação Nacional de Atividades Econômicas
CNIS – Cadastro Nacional de Informações Sociais
CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas
CNS – Conselho Nacional de Saúde
CNST – Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador
CNT – Cadastro Nacional do Trabalhador
CONASSEMS – Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde
CONASS – Conselho Nacional de Secretários de Saúde
CONCLA – Comissão Nacional de Classificação
COSAT – Coordenação da Área Técnica de Saúde do Trabalhador (SAS/MS)
CRFB – Constituição da República Federativa do Brasil
CTPP – Comissão Tripartite Permanente Paritária
CTPS – Carteira de Trabalho e Previdência Social
CTSST / CT-SST – Comissão Tripartite de Saúde e Segurança no Trabalho
CUT – Central Única dos Trabalhadores
DATAPREV – Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social
Datasus – Departamento de Informática do SUS
DCT – Documento de Cadastramento do Trabalhador
378
Lista de Siglas

DEFIT – Departamento de Inspeção do Trabalho

Dieese – Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Socioeconômicos
DIS – Documento de Informações Sociais
DN – Declaração de Nascido Vivo
DO – Declaração de Óbito
DORT – Distúrbios Osteomusculares Relacionados ao Trabalho
DPSO – Departamento de Políticas de Saúde e Segurança Ocupacional
DRT – Delegacias Regionais do Trabalho
DSAST – Departamento de Vigilância em Saúde Ambiental e Saúde do Trabalhador
DSST – Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho
EPI – Equipamento de Proteção Individual
FAP – Fator Acidentário de Prevenção
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
Fiocruz – Fundação Oswaldo Cruz
FNUAP – Fundo de População das Nações Unidas
FUNDACENTRO – Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e
Medicina do Trabalho
GDAT – Gratificação de Desempenho de Atividade Tributária
GEFA – Gratificação de Estímulo à Fiscalização e à Arrecadação dos Tributos
Federais
GEISAT – Grupo Executivo Interinstitucional de Saúde do Trabalhador
GFIP – Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social
GHO – Observatório Global em Saúde
GIFA – Gratificação de Incremento à Fiscalização e à Arrecadação
GIILDRAT / GIIL-RAT – Grau de Incidência de Incapacidade Laborativa
Decorrente de Riscos Ambientais do Trabalho
GPS – Guia de Recolhimento da Previdência Social
GRE – Guia de Recolhimento do FGTS
GRTE – Gerências Regionais do Trabalho e Emprego
GTI – Grupo de Trabalho Interministerial
GTT – Grupos de Trabalho Tripartite
379
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

IAPAS – Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social

IAPs – Institutos de Aposentadorias e Pensões
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IBM – International Business Machines Corporation
IDB – Indicadores e Dados Básicos para a Saúde no Brasil
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
INPS – Instituto Nacional de Previdência Social
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ISPER - Sistema Público de Emprego e Renda
ITCILO – International Training Centre of The International Labour Office
LER – Lesões por Esforços Repetitivos
LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social
LOS – Lei Orgânica da Saúde
LTA – Leishmaniose Tegumentar Americana
MPOG – Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão
MPS – Ministério da Previdência Social
MPT – Ministério Público do Trabalho
MS – Ministério da Saúde
MTb – Ministério do Trabalho
MTE – Ministério do Trabalho e Emprego
MTPS – Ministério do Trabalho e Previdência Social
NAD – Notificação para Apresentação de Documentos
NIT – Número de Identificação do Trabalhador
NRs – Normas Regulamentadoras
NTEP – Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário
OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômicos
OISS - Organização Iberoamericana de Segurança e Saúde no Trabalho
OIT – Organização Internacional do Trabalho
OMS – Organização Mundial da Saúde
380
Lista de Siglas

ONU – Organização das Nações Unidas

OS – Ordem de Serviço
OSADM – Ordem de Serviço Administrativa
PAEP – Pesquisa de Atividade Econômica Paulista
PAG - Plano de Ação Global de Saúde dos Trabalhadores
PAIR – Perda Auditiva Induzida por Ruído
PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PCMSO – Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional
PCV – Pesquisa de Condições de Vida
PDET – Programa de Disseminação das Estatísticas do Trabalho
PDR – Plano Diretor de Regionalização (da RENAST)
PEA – População Economicamente Ativa
PED – Pesquisa de Emprego e Desemprego
PGF – Procuradoria-Geral Federal
PIM – Pesquisa Industrial Mensal
PIS – Programa de Integração Social
PISAST – Painel de Informações em Saúde Ambiental e Saúde do Trabalhador
PISAT – Programa Integrado de Saúde Ambiental e do Trabalhador
PME – Pesquisa Mensal de Emprego
PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNQ - Plano Nacional de Qualificação
PNSST – Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador
PNST – Política Nacional de Saúde do Trabalhador
PPA – Plano Plurianual
PPRA – Programa de Prevenção de Riscos Ambientais
PRODAT – Programa de Melhoria das Informações Estatísticas sobre Doenças e
Acidentes do Trabalho
PRODIAG – Prospecção e Diagnóstico Técnico dos Bancos de Dados e Remodelagem
das Estatísticas sobre Saúde do Trabalhador

381
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

PROFAE – Programa de Formação de Pessoal na Área de Enfermagem

ProUni – Programa Universidade para Todos
PSF – Programa de Saúde da Família
PST – Programas de Saúde do Trabalhador
Rais - Relação Anual de Informações Sociais
RAT – Riscos Ambientais do Trabalho
RE – Relação de Empregados do FGTS
RENAST – Rede Nacional de Atenção Integral à Saúde do Trabalhador
RFB – Secretaria da Receita Federal do Brasil
RGPS - Regime Geral de Previdência Social
RI – Relatórios de Inspeção
Ripsa – Rede Interagencial de Informações para a Saúde
RIT – Regulamento da Inspeção do Trabalho
RP – Reabilitação Profissional
RPPS – Regimes Próprios de Previdência Social
RSC – Relação de Salários de Contribuições (da Previdência Social)
RTPs - Recomendações Técnicas de Procedimentos
SAAT – Sistema de Análise de Acidentes de Trabalho
SAMHPS – Sistema de Assistência Médico-Hospitalar da Previdência Social
SAS – Secretaria de Atenção à Saúde
SAT – Seguro de Acidente do Trabalho
Seade – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SEFIP – Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e Informações à
Previdência Social
SEFIT – Secretaria de Fiscalização do Trabalho (área trabalhista geral)
SERPRO – Serviço Federal de Processamento de Dados
SESMT - Serviços Especializados em Engenharia de Segurança e em Medicina
do Trabalho
SFIT – Sistema Federal de Inspeção do Trabalho

382
Lista de Siglas

SIA – Sistema de Informações Ambulatoriais

SIAB – Sistema de Informação da Atenção Básica
SIDRA – Sistema IBGE de Recuperação Automática
SIH-SUS – Sistema de Informações Hospitalares do Sistema Único de Saúde
SIM – Sistema de Informação sobre Mortalidade
Sinan - Sistema de Informação de Agravos de Notificação
SIRENA - Sistema de Referência em Análise e Prevenção de Acidentes de Trabalho
SIST – Sistema de Informação em Saúde do Trabalhador
SI-ST – Sistema Integrado de Informação em Saúde do Trabalho
SIT – Secretaria de Inspeção do Trabalho
SITI – Sistema de Informações sobre o Trabalho Infantil
SNAS/MS – Secretaria Nacional de Assistência à Saúde/ Ministério da Saúde
SPS – Secretaria de Políticas de Saúde
SPS – Secretaria de Previdência Social
SRTE – Superintendência Regional do Trabalho e Emprego
SSST – Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho (área de segurança e saúde
no trabalho)
SST – Saúde e segurança no trabalho / Saúde e segurança do trabalho
SUB – Sistema Único de Benefícios
SUS – Sistema Único de Saúde
SVS – Secretaria de Vigilância em Saúde
TICs – Tecnologias de Informação e Comunicação
TOM – Tabela de Organização de Municípios
TREF – Taxa de Regularização em Estabelecimentos Fiscalizados
WHO - World Health Organization
WHOSIS – WHO Statistical Information System
WHR – World Health Report

383
 SOBRE OS AUTORES

Adolfo Roberto Moreira Santos

Médico, graduado pela Faculdade de Medicina da UFMG em 1979, com mestrado
em Saúde Pública (área de concentração em Políticas de Saúde e Planejamento) na
mesma faculdade, concluído em 2001. Auditor-fiscal do Ministério do Trabalho
e Emprego desde setembro de 1983, lotado na Gerência Regional do Trabalho e
Emprego em Varginha (GRTE/Varginha), unidade descentralizada da Superinten-
dência Regional do Trabalho e Emprego em Minas Gerais (SRTE/MG)/MTE.
Endereço eletrônico: adolfo@tricor.com.br

Ana Maria de Resende Chagas

Economista pela Universidade de Brasília, com pós-graduação em Economia pelo
Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar/UFMG); pós-
graduação em População e Desenvolvimento pelo Centro Latinoamericano de
Desenvolvimento (CELADE/CEPAL), Santiago, Chile. Master em Integração da
Pessoa com Deficiência pela Universidade de Salamanca, Espanha, e mestre em
Política Social pelo Departamento de Serviço Social da Universidade de Brasília.
É Técnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(Ipea), tendo atuado na área de assistência social e, atualmente, na área de trabalho.
Endereço eletrônico: ana.resende@ipea.gov.br

Andressa Christina Gorla

Enfermeira, formada pela Universidade Estadual de Londrina do Paraná – UEL/PR,
especialista em Saúde Pública pela UEL/PR, especialista em Didática de Ensino
em Saúde pela Fiocruz/RJ.  Secretária Municipal de Saúde em Ortigueira/PR.
Integrante da equipe da Coordenação Geral de Sistemas de Informação do
Departamento de Regulação, Avaliação e Controle da Secretaria de Atenção à
Saúde do Ministério da Saúde (DRAC/SAS/MS), desde 2004, trabalhando como
responsável técnica pelo Sistema de Informação Hospitalar (SIH) e com a Tabela
de Procedimentos do SUS. Toda a sua trajetória profissional foi desenvolvida no
serviço público atuando diretamente na gestão municipal e na gestão federal com
planejamento e sistemas de informação em saúde.
Endereço eletrônico: andressa.gorla@saude.gov.br
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Bernadette Cunha Waldvogel

Estatística, formada pela Universidade Estadual de Campinas; mestre em
Demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais e doutora em Saúde
Pública pela Universidade de São Paulo, é Gerente de Indicadores e Estudos
Populacionais da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados do Estado de
São Paulo (Seade).
Endereço eletrônico: bvogel@seade.gov.br

Carlos Augusto Vaz de Souza

Engenheiro químico (Escola de Química da Universidade Federal do Rio de
Janeiro – UFRJ), engenheiro de segurança do trabalho (CEFET-RJ), especialista
em Toxicologia (Universidade Estadual de Londrina) e mestre em Saúde Pública
(Escola Nacional de Saúde Pública/Fundação Oswaldo Cruz – ENSP/Fiocruz).
É especialista em Regulação e Vigilância Sanitária da Anvisa e, desde setembro
de 2008, encontra-se cedido ao Ministério da Saúde, onde exerce a coordenação
da Área Técnica de Saúde do Trabalhador, hoje Coordenação Geral de Saúde do
Trabalhador, do Departamento de Vigilância em Saúde Ambiental e Saúde do
Trabalhador da Secretaria de Vigilância em Saúde. Toda a sua trajetória profissional
foi desenvolvida no serviço público, nos setores de saúde e/ou meio ambiente.
Endereço eletrônico: carlos.vaz@saude.gov.br

Celso Amorim Salim

Graduado em Ciências Sociais, com mestrado em Sociologia pela Universidade
de Brasília; pós-graduação em Gestão da Cooperação Técnica Internacional pela
Universidade de São Paulo; doutorado em Demografia pela Universidade Federal
de Minas Gerais e pós-doutorado pela Universidade Estadual de Campinas.
Trabalhou no CNPq e hoje é Analista de C & T na Fundacentro/Centro Regional
de Minas Gerais, onde coordena  o Grupo de Pesquisa “Estudos sobre Acidentes,
Doenças e Mortes no Ambiente de Trabalho”. Foi docente no Mestrado Gestão
Integrada em Saúde do Trabalho e Meio Ambiente do Centro Universitário
Senac-SP e professor  visitante  no Programa de Pós-Graduação em Demografia
do Cedeplar/UFMG. Vem trabalhando com métodos e técnicas de pesquisa social,
estatísticas e indicadores em SST e estudos interdisciplinares sobre os ambientes
de trabalho. Faz parte do corpo docente do Programa de Pós-Graduação da
Fundacentro em Trabalho, Saúde e Ambiente.
Endereço eletrônico: celso.salim@fundacentro.gov.br

386
Sobre os Autores

Dácio de Lyra Rabello Neto

Médico pela Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE), com Residência em Medicina Preventiva e Social, no Hospital do Servidor
Estadual do Instituto de Assistência Médica do Servidor Público do Estado de São
Paulo (IAMSP-SP) – R1 e R2 –, e Faculdade de Medicina da USP – R3. Mestre
em Saúde Pública (Departamento de Epidemiologia da Faculdade de Saúde
Pública da Universidade de São Paulo). Funcionário das Prefeituras Municipais
de Diadema-SP (desde 1991) e São Paulo (desde 2004), cedido ao Ministério
da Saúde desde 2005. Desde 2005, coordena a área de sistemas de informação
sobre mortalidade (SIM) e sobre nascidos vivos (Sinasc), da Coordenação Geral
de Informações e Análises Epidemiológicas da Secretaria de Vigilância em
Saúde, Ministério da Saúde. Áreas de atuação no serviço público: programação,
planejamento, epidemiologia e informação em saúde.
Endereço eletrônico: dacio.rabello@saude.gov.br

Domingos Lino
Master en Prevención y Protección de Riesgos Laborales pela Universidade de
Alcalá de Henares – Madrid, Espanha. Especialista em Saúde, Trabalho e Meio
Ambiente. Técnico Superior de Prevenção de Riscos Laborais para os países
europeus. Especialista em Ergonomia e Psicossociologia Aplicada pelo Instituto
de Formación e Investigación de Condiciones de Trabajo (INFICOT) – Madri/
Espanha. Coordenador-Geral de Monitoramento de Benefícios por Incapacidades
e Diretor-Adjunto do Departamento de Saúde e Segurança Ocupacional da
Secretaria de Políticas de Previdência Social do Ministério da Previdência Social.
Endereço eletrônico: domingos.lino@previdencia.gov.br

Eduardo da Silva Pereira

Mestre em Gestão de Sistemas de Seguridade Social pela Universidade de Alcalá –
Madrid/Espanha, possui formação em Ciências Econômicas pela UFMG, com
especialização em Ciência Política nesta mesma universidade. Membro da carreira
de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, atualmente é
Coordenador-Geral de Estatística, Demografia e Atuária da Secretaria de Políticas
de Previdência Social. Atuou como assessor do Secretário-Executivo do então
Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) de 1997 a 2003, tendo sido
coordenador do Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS). Foi Chefe
de Gabinete da Secretaria-Executiva do Ministério do Trabalho e Emprego entre
2003 e 2004 e atuou no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da
Presidência da República.
Endereço eletrônico: eduardo.spereira@previdencia.gov.br
387
Saúde e Segurança no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informação e indicadores

Jorge Mesquita Huet Machado

Médico pela Escola de Ciências Médicas da Universidade Estadual do Rio de
Janeiro (UERJ), sanitarista e médico do trabalho, especialista em Epidemiologia e
doutor em Saúde Pública (Escola Nacional de Saúde Pública/Fundação Oswaldo
Cruz – ENSP/Fiocruz). Tecnologista em Saúde Pública da Fiocruz, desenvolve
projetos no campo da saúde trabalho e ambiente no Centro de Programas e
Projetos Estratégicos, Fiocruz-Brasília. É assessor técnico do Departamento
de Vigilância em Saúde Ambiental e Saúde do Trabalhador da Secretaria de
Vigilância em Saúde-MS e professor da pós-graduação em Saúde Pública da
Escola Nacional de Saúde Pública-Fiocruz. É coordenador do Grupo de Trabalho
de Saúde do Trabalhador da Abrasco. Sua trajetória profissional é voltada para o
desenvolvimento de ações de Vigilância em Saúde do Trabalhador no SUS.
Endereço eletrônico: jorge.huet@saude.gov.br

Luciana Mendes Santos Servo

Graduada em Economia pela UnB, com mestrado em Economia pelo IPE/
USP e especialização em Economia da Saúde e Farmacoeconomia pelo IDEC/
Universidade Pompeu Fabra. Técnica de Pesquisa e Planejamento do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), onde atua na área de saúde, com atividades
e pesquisas sobre financiamento da saúde (público e privado), gastos (público
e privado), contas de saúde, situação de saúde, indicadores de saúde, saúde do
trabalhador, atenção básica em saúde e acompanhamento e análise das políticas
públicas de saúde.
Endereço eletrônico: luciana.servo@Ipea.gov.br

Luiz Eduardo Alcântara de Melo

Engenheiro civil. Master em “Prevención y Protección de Riesgos Laborales” pela
Universidad de Alcalá de Henares – Madri/Espanha. Especialista em Políticas
Públicas pela Universidade de Brasília. Mestrando em Desenvolvimento e Políticas
Públicas pela Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz. Analista do Seguro Social/INSS,
é Coordenador de Prevenção de Acidentes do Trabalho na Diretoria de Políticas
de Saúde e Segurança Ocupacional/Secretaria de Políticas de Previdência Social/
Ministério da Previdência Social.
Endereço eletrônico: edu.melo@previdencia.gov.br

388
Sobre os Autores

Maria Emilia Piccinini Veras

Pedagoga pela Universidade de São Paulo (USP) e Relações Públicas pelo CEUB.
Professora aposentada pela Secretaria de Educação do DF onde exerceu o cargo
de Coordenadora do Ensino Supletivo. No Ministério do Trabalho e Emprego,
ingressou em 1996, onde atuou como Chefe de Divisão de Informações Sociais;
nesse período, participou ativamente da implantação do Programa de Disseminação
das Estatísticas do Trabalho (PDET), referente às bases de dados Rais e CAGED.
Desde 2005 está à frente da Coordenação Geral de Estatísticas do Trabalho, como
Coordenadora Geral, responsável pelo gerenciamento, supervisão e controle da
captação, produção e disseminação das estatísticas oriundas da Rais e do CAGED.
Endereço eletrônico: emilia.veras@mte.gov.br 

Maria das Graças Parente Pinto

Economista pela Universidade de Brasília (UnB). Atuou como assessora da Ministra
do Trabalho, Dorothea Werneck, e foi responsável pela implantação, organização
e atualização sistemática do Banco de Dados Estatísticos para subsidiar estudos
sobre o mercado de trabalho no âmbito da Assessoria Econômica, bem como
pela elaboração de Análises Mensais sintéticas sobre mercado de trabalho formal
com base nos dados do CAGED. Foi chefe de Divisão de Estudos e Pesquisas
sobre o Mercado de Trabalho, quando desempenhou, entre outras, atividades de
elaboração/supervisão de análises sobre mercado de trabalho e de validação das
informações estatísticas da Rais e do CAGED, assim como participou de grupos
de estudos para subsidiar a definição do valor do salário mínimo. Atualmente
exerce o cargo de Coordenadora Geral substituta da Coordenação Geral de
Estatísticas do Trabalho do Ministério do Trabalho e Emprego. Sua trajetória
profissional no MTE, desde 1984, está voltada para a elaboração de estudos sobre
o mercado de trabalho e também associada à definição de critérios, procedimentos
e homologação dos dados estatísticos da Rais e do CAGED, desde 2003.
Endereço eletrônico: graça.parente@mte.gov.br

Monica La Porte Teixeira

Matemática, formada pela Universidade Sant’Ana – São Paulo e mestre em Saúde
Pública, na área de Saúde do Trabalhador pela Universidade de São Paulo. É
analista de projetos da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados do Estado
de São Paulo (Seade).
Endereço eletrônico: mlaporte@seade.gov.br

389
 Remígio Todeschini
Advogado (USP). Mestre em Direitos Sociais pela PUC-SP. Doutorando em
Psicologia Social do Trabalho e das Organizações (UnB). Diretor de Políticas Públicas
de Segurança e Saúde Ocupacional do Ministério da Previdência. Ex-Presidente da
Fundacentro. Ex-Secretário de Políticas Públicas de Emprego.
Endereço eletrônico: remigio.todeschini@previdencia.gov.br

Rogério Galvão da Silva

Doutor e Mestre em saúde pública pela Faculdade de Saúde Pública da USP.
Possui especialização em higiene do trabalho pela Faculdade de Ciências Médicas
da Santa Casa de São Paulo; especialização em segurança integral na empresa pela
Fundación Mapfre; especialização em gestão da segurança e saúde no trabalho
pelo Centro de Treinamento Internacional da OIT em Turim; especialização
em engenharia de segurança do trabalho e graduação em engenharia química.
Atualmente é tecnologista sênior do Centro Técnico Nacional da Fundacentro,
editor associado da Revista Brasileira de Saúde Ocupacional e membro da diretoria
da Fundacentro para o Centro Colaborador da OMS em Saúde Ocupacional.
Faz parte do corpo docente do Programa de Pós-Graduação da Fundacentro em
Trabalho, Saúde e Ambiente. Nos últimos anos, tem se dedicado aos campos de
políticas públicas, planos e programas nacionais, estratégias e ações governamentais
e sociais relacionadas com a SST.
Endereço eletrônico: rogerio@fundacentro.gov.br

Rosa Maria Vieira de Freitas

Cientista Social, formada pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
(PUC). Mestre em Saúde Pública, na área de Saúde do Trabalhador pela
Universidade de São Paulo, é analista de projetos da Fundação Sistema Estadual
de Análise de Dados do Estado de São Paulo (Seade).
Endereço eletrônico: rfreitas@seade.gov.br

Ruth Glatt
Médica pela Faculdade de Ciências Médicas da Universidade Estadual do Rio
de Janeiro (UERJ). Especialista em Saúde Pública pelo Instituto de Medicina
Social/UERJ e mestre em Saúde Pública pela Escola Nacional de Saúde Pública/
Fundação Oswaldo Cruz – ENSP/Fiocruz/MS. Integrante da equipe da Gerência
Nacional do Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan) no
Ministério da Saúde, desde 1998. É, desde 2008, Gerente do Sinan, na Secretaria
de Vigilância em Saúde, Ministério da Saúde. Áreas de atuação no serviço público:
planejamento, epidemiologia e sistemas de informação.
Endereço eletrônico: ruth.glatt@saude.gov.br
© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea 2011

EDITORIAL

Coordenação
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Supervisão
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Everson da Silva Moura

Revisão
Luciana Dias Jabbour
Maria Célia Matos Versiani (Fundacentro)
Reginaldo da Silva Domingos
Andressa Vieira Bueno (Estagiária)
Leonardo Moreira de Souza (Estagiário)

Editoração
Bernar José Vieira
Claudia Mattosinhos Cordeiro
Luís Cláudio Cardoso da Silva

Capa
Luís Cláudio Cardoso da Silva

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