PTN, “Dictamen: 192:024”

Procurador del Tesoro de la Nación.

Fecha: 07/10/1997.
Partes: Aguas Argentinas S.A.
Nro. de Dictamen: 000126
Emisor: Rodolfo Alejandro Diaz.

TEXTO
La autoridad competente para resolver el recurso de alzada deducido por la
empresa Aguas Argentinas S.A. es el Presidente de la Nación y el acto decisorio
respectivo debe ser un decreto del Poder Ejecutivo nacional.
La competencia para resolver los recursos de alzada contra decisiones adoptadas
por el ETOSS, está expresamente atribuida al Poder Ejecutivo nacional por el
Convenio Tripartito constitutivo del organismo y por el Marco Regulatorio para la
concesión de los servicios de agua potable y desagües.
El órgano facultado para dictar el acto desestimatorio de los recursos de alzada
deducidos contra decisiones del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios es
el Poder Ejecutivo nacional; sus competencias no se han visto alteradas por el
decreto 909/95 que determina las funciones del Jefe de Gabinete de Ministros.
Las partes integrantes del ETOSS, vale decir, Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires,Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y Obras Sanitarias de la
Nación al ser jurisdicciones distintas, no están vinculadas entre sí por relaciones
interadministrativas ni de jerarquía, pues las dos primeras no dependen
administrativamente de las autoridades federales.
Los sujetos de derecho público que integran el ETOSS pertenecen a jurisdicciones
distintas; por ello resultó necesario acudir a un procedimiento convencional, a los
efectos de determinar el régimen que le resultaría aplicable; así la Provincia de
Buenos Aires, la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno nacional dispusieron
convencionalmente que para el trámite procedimental en el ámbito del Ente sería
de aplicación la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y su
reglamentación.
La exigibilidad de la multa impuesta por la resolución 182/95 del ETOSS, a pesar
de estar recurrida, lo que importaría poner en práctica el principio "solve et repete"
no transgrede la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San
José de Costa Rica, pues éste último se refiere a multas de naturaleza impositiva;
en cambio, las multas impuestas por el ETOSS responden a una cláusula
contractual de la naturaleza de las previstas en el artículo 652 del Código Civil,
enderezada a compeler conductas y servir de indemnización convenida en caso
de incumplimiento de obligaciones emergentes de un contrato, no de un impuesto.
2
La Resolución 182/95 del ETOSS prevé la aplicación de intereses
(compensatoriosfinancieros) ante el incumplimiento del pago de la multa, los
cuales benefician a la concesionaria por seguir a la devolución de la multa si esta
es revocada y, si queda firme benefician al usuario. Dichos intereses por
devengarse sólo en caso de mora por falta de integración en tiempo de la multa,
no pueden causar agravio alguno; tales intereses resultan de la simple aplicación
del artículo 508 del Código Civil.
Si bien en el Fondo Anual de Multas deben contabilizarse todas las multas sin
excepción alguna, de acuerdo con lo previsto en la resolución 182/95 del ETOSS,
el saldo de ese Fondo sólo está integrado por las multas consentidas por la
concesionaria y las recurridas que, si bien abonadas por la concesionaria, quedan
apartadas en una cuenta bancaria a la resultas del recurso de alzada.
De la Resolución 182/95 del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios relativa
al régimen de multas y recursos establecido para la privatización por concesión del
servicio público de aguas potables y desagües cloacales, surge que todas las
multas, recurridas o no, deben ser abonadas. Sostener que las multas no firmes
no deben ser pagadas contradice el principio de ejecutoriedad de los actos
administrativos, desnaturaliza la función constrictora de toda multa supeditándola
al tiempo administrativo de un recurso.
La posibilidad de modificar el acto administrativo impugnado mediante recurso de
alzada prevista en el artículo 97 "in fine" del reglamento de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos cuando se trate de actos emanados del ETOSS
debe desestimarse pues, la interpretación de esa norma es de carácter restrictiva,
porque no corresponde su aplicación respecto de un organismo con funciones
especialísimas y porque el análisis de este tipo de recurso debe limitarse a
determinar si está arreglado el acto a derecho en el límite de los agravios que se
hubieren expresado.
La atribución asignada al Poder Ejecutivo para resolver recursos de alzada contra
actos administrativos emanados del ETOSS no puede considerarse fundada en la
existencia de una relación jerárquica entre ambos; el Poder Ejecutivo tiene sobre
el ETOSS una relación de tutela o control de legalidad pero ésta se funda
exclusivamente en las normas jurídicas que han sido fruto del acuerdo de la
voluntad de las distintas partes que componen el Ente Regulador.
Las facultades que el artículo 100 de la Constitución Nacional atribuye al Jefe de
Gabinete no pueden extenderse más allá de los límites de la Administración
Nacional ni de los organismos vinculados con ésta por relaciones
interadministrativas y jerárquicas, por ello el ETOSS excede subjetiva y
funcionalmente ese ámbito.
El sistema de multas establecido para la privatización por concesión del servicio
público de aguas potables y desagües cloacales tiende a poner en fuerza el
precepto contenido en el artículo 42 de la Constitución Nacional que garantiza a
los usuarios la protección de esos derechos y el control de la calidad y eficiencia
de los servicios públicos.
Si todo recurso contra una multa debe estar precedido de su depósito, va de suyo
que si hay recursos en trámite en los que, por alguna razón, comenzó su
sustanciación sin aquel ingreso, es razonable que se exiga el cumplimiento de lo
omitido bajo apercibimiento de desestimación, afectarse las garantías o iniciarse
juicio por cobro contra la deudora.
En caso de encuentro de cláusulas que parecen brindar soluciones diferentes,
debe privar la interpretación que preserve el valor de ellas, poniéndolas a todas en
vigor y en su propio campo de aplicación, armonizándolas y compatibilizándolas.
(conf. Dict. 157:50; 161:21; 170:61).
3
La interpretación de la ley debe practicarse computando la totalidad de sus
preceptos, no resultando válida aquella construcción que priva de sentido a
disposiciones específicas en favor de otras. (Fallos 313:343).