INTRODUCCION

Las leyes de la reforma previsional de 1993-1995 como contingencia social a

cubrir en un estado social de derecho
Por Walter F. Carnota
Citar: elDial.com - DC1DCF
Publicado el 20/10/2014
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Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Argentina.

El Derecho de la Seguridad Social, en cuanto hace base en las contingencias

sociales, reafirma su base conductal. Las contingencias sociales no son normas;
son eventos o acontecimientos riesgosos, los “riesgos sociales”[1]. A esos riesgos,
los sistemas de seguridad social procuran brindar ciertas coberturas, para
minimizar o amortiguar el impacto económico (merma en la capacidad de
ganancia) que los mismos generan.

El Derecho de la Seguridad Social se desprendió del Derecho del Trabajo, que a

su vez sale del tronco común del Derecho Civil. Éste había transitado la
preocupación metodológica del codificador Dalmacio VÉLEZ SÁRSFIELD. Así, se
ha dicho que “la cuestión epistemológica del método a seguir para la redacción del
Código, significó para Vélez un problema complejo; él mismo así lo reconoce: ‘El
método que debía observar en la composición de la obra ha sido para mí lo más
dificultoso y me ha exigido los mayores estudios’. Con relación a este punto,
Martínez Paz destaca ‘la importancia del método en el desarrollo de cualquier
trabajo intelectual’, justificando el esfuerzo de Vélez para definir el sistema a
seguir porque esa es la columna vertebral sobre la que se estructura un código.
Este, en la definición de Martínez Paz, es ‘en realidad una obra de arte,
perfectamente coordinada, con su espíritu peculiar y su desarrollo expresión de la
ciencia y de las necesidades’, y no un simple trabajo ordenado instintivamente”.[2]

Ya en los ochenta, empezaron las sucesivas “emergencias previsionales” (como

las ordenadas por los decretos 2196/86 y 648/87) que daban otra coloración al
paisaje previsional. La instalación de la ex Cámara Nacional de Apelaciones de la
Seguridad Social en el año 1989, cuya creación había dispuesto el legislador dos
años antes por medio de la ley 23.473, parecía continuar la labor de su
predecesora, la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo. No se avizoraban
grandes cambios en los formantes jurídicos: ni en la ley, ni en la jurisprudencia.

Manuel Teórico Práctico de la Seguridad Social. La Ley. Humberto

Campagnale. Pag. 8. Año 1996.

Previsión Social. Generalidades

Nuestra lengua castellana define las voces materia del epígrafe diciendo que: A)
previsión: (del latin proevisio-omen.) F. acción de prever. A su vez prever lo define:
ver de antemano; conocer por algunas señales o indicios lo que ha de acontecer;
b) social: perteneciente a la sociedad (del latín sociales). Sociedad: entre otras,
nos dice: agrupación de personas, constituida para cumplir algún fin mediante la
mutua cooperación (“nuevo diccionario Ilustrado de la Lengua Española”. Ed.
Ramon Sopena Provenza 93 a 97, 3ra. Ed. 1929, t. 2, ps. 652, 3ra col. Y 973, 1ra
col. Respectivamente).

Trasladando el significado de la lengua española a la ciencia del derecho,

podemos en términos generales, decir que la previsión social consiste en un
conjunto de principios y normas jurídicas tendientes a cubrir mediante una
prestación, las contingencias que tuviere o sufriera o pudiere sufrir el sujeto en el
desenvolvimiento de su actividad, extensiva a la familia del trabajador y que se
encuentra prevista dicha contingencia en el ordenamiento jurídico. Aquí también la
previsión cubre los efectos de contingencia, que el sujeto activo por edad y tiempo
finiquite la actividad funcional.

La previsión social es más restringida que la seguridad social, ya que aquella se

condiciona a unas determinadas circunstancias y ésta es general.

Colateralmente a al previsión social aparecen otros sistemas, tales los seguros

sociales sustentados principalmente en la necesidad.

En nuestro país la previsión social se concreta por medio de las jubilaciones y

pensiones, pero ello no excluye que sea incluida dentro de la seguridad social,
considerada esta en un contexto general y amplio osea en sentido lato.
Como síntesis de cierre del tema diremos, parafraseando a Vazquez Vialard que
“se designa con esta denominación, de acuerdo con una costumbre, que cubre las
contingencias de vejez, incapacidad y desamparo por muerte” (Vazquez Vialard
Antonio, “Derecho del Trabajo y la Seguridad Social”, Ed. Astrea, 1979, p. 745).

Manual de la Seguridad Social. Ed. Ábaco de Rodolfo Depalma . 1998. Pag.

53. Pedro J.M. Taddei - Carlos J. Mongiardino - Reinaldo Naccarato.

El régimen previsional, que brinda protección a la veje, invalidez y muerte, ha

constituido el eje central de los beneficios de la seguridad social en nuestro país.
Ello es así como consecuencia de la entidad que alcanza el circuito ingresos-
egresos financieros y el número de personas comprendidas por el régimen.
PROGRAMA

Breves precisiones sobre la ley 27.260 Amanda Lucia Pawlowki de Pose.

Publicado en Ley 24.260 Reparación Histórica para Jubilados y
Pensionados: ante un nuevo saneamiento de la deuda previsional: aspectos
jurídicos, técnicos y procedimentales, editorial El Derecho Noviembre 2016.

Introducción

La reciente sanción de la ley 27.260, que crea un “Programa Nacional de

Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados”, trasluce la intención estatal
de poner fin a una situación de desamparo social y económico que afecta a la
clase pasiva acreedora a prestaciones patrimoniales impagas. Demuestra
asimismo, la intención de innovar en el campo de nuestra disciplina mediante el
otorgamiento de un nuevo beneficio de carácter asistencial: la pensión universal
para el adulto mayor, que permitirá la cobertura económica de sujetos que no
están en condiciones de acceder a una de las prestaciones es previstas por la ley
24.241.

El objeto de la presente nota es efectuar un somero análisis de dicho cuerpo

normativo en materia específicamente previsional.

Contenido del nuevo ordenamiento

El nuevo ordenamiento es bastante extenso – consta de 97 artículos, divididos en

dos libros. El primero es de contenido previsional, mientras que el segundo
persigue un objetivo financiero imponiendo un regimen de sinceramiento fiscal. La
finalidad política del segundo libro es atraer la inversión privada, posibilitando un
blanqueo de los evasores y al llegar recursos al Estado, extremo que reforzaría la
posibilidad de que este pueda satisfacer los compromisos institucionales y
económicos prometidos a la ciudadanía al momento de acceder al poder.
Desde el punto de vista institucional, es razonable que se califique el programa
como de “reparación histórica”, pues los distintos gobiernos de la Nación han
soslayado, durante décadas, cumplir con un mandato que impone el art. 14 bis de
nuestra Carta Magna, esto es, el otorgamiento de jubilaciones y pensiones
móviles, siendo que el magro haber percibido por los beneficiarios de las leyes
18.037 y 24.241 no satisface, en algunos casos, ni siquiera la canasta mínima
alimentaria.

Características del Programa de Reparación Histórica

El estudio de la norma sancionada permite concluir que el programa tiene las

siguientes características:

a. Es una norma de orden público que otorga a la clase pasiva la posibilidad

de acceder a beneficios previsionales siempre y cuando se encuentren
entre los sujetos tipificados como beneficiarios pro el art. 3m de citado
cuerpo legal.
b. Se postula una solución transaccional: la idea es que los beneficiarios del
sistema y el Estado celebren acuerdos transaccionales tendientes a poner
fin a los litigios previsionales. La transacción podrá ser celebrada por los
beneficiarios que tuvieran sentencia judicial favorable, haya adquirido o no
carácter de cosa juzgada, e incluso, por sujetos que no han iniciado juicio
de reajuste.
El programa no es obligatorio sino voluntario. El art. 4 aclara que la
Administración Nacional de Seguridad Social continuará dando
cumplimiento a las sentencias judiciales que se emitan de conformidad con
lo establecido por el art. 9 de la ley 24.463. Ello es lógico, pues los sujetos
beneficiados por sentencia firme han incorporado a su persona el derecho
al cobro de diferencias previsionales de conformidad con el art. 17 de
nuestra Carta Magna.
Se entiende que su adhesión será gratuita para los beneficiarios, ya que la
 Administración de la Seguridad Social tomará a su cargo el pago de los
honorarios derivados de los acuerdos transaccionales. La norma
reglamentaria establece al respecto el pago de $500 (art. 6, decreto
894/2016), monto que será actualizado hasta la fecha de homologación con
el régimen de movilidad previsto por la ley 26.417.
c. Se impone la intervención del Poder Judicial: la operatividad y plenitud del
acuerdo se encuentra subordinada a la previa homologación judicial dictada
por el juez natural de la causa, aun cuando no es necesario que los
beneficiarios acudan a sede tribunalicia para ratificar personalmente lo
pactado.
La homologación solicitada por el Estado tiene por objeto otorgar la validez
institucional y jurídica al acuerdo celebrado que, en algunas ocasiones. en
especial cuando existe una sentencia firme-, podría ser impugnado
aplicando la figura de la lesión subjetiva ante el estado de necesidad en que
normalmente se encuentra la clase pasiva, dado que el beneficiario podría
encontrarse ante una disyuntiva de hierro: cobrar lo que le ofrece el Estado
o esperar que se le liquide lo determinado por el tribunal, con elongación de
los tiempos de espera.
En consecuencia, no es extraño que el legislador imponga como obligación
que los acuerdos sean homologados judicialmente, no bastando la mera
conformidad del acreedor para considerarlo operativo. Desde un punto de
vista institucional, la homologación no sería más que formal, ya que los
jueces competentes se limitarán a verificar la existencia de voluntad
transaccional: no se encuentra previsto que el interesado comparezca a
sede tribunalicia y/o que pueda ser interrogado por la Justicia sobre las
razones que le llevan a adherir al pacto.
d. La ley en comentario es considerada una norma de emergencia, pues
tendrá vigencia exclusivamente pro un plazo de tres años (art. 3), a
computar desde su promulgación.
Ello explica que se encomiende a un nuevo organismo – El Consejo de
Sustentabilidad Previsional, art. 12 de la ley 27.260- elaborar un nuevo
 proyecto de ley previsional que sustituya la vigente ley 24.241.
El nuevo régimen previsional deberá tener las siguientes características:
1. Alcanzar a la totalidad de los sujetos
2. Ser integral, abarcar la totalidad de las contingencias sociales propias
de nuestra disciplina
3. Ser solidario
4. Ser publico
5. Ser sustentable
6. Ser de reparto

Resulta interesante que el Estado propicie que el nuevo régimen previsional

a regir en el futuro deba ser público y de reparto, lo que implica descartar
todo sistema mixto o privado de capitalización como el adoptado,
primitivamente, por la ley 24.241.

Guillermo J. Jáuregui - Comentarios a la ley de Reparación Histórica en la

parte relacionada con los acuerdos transaccionales de los jubilados.
Publicado en IMP2016-9, 177, Cita Online: AR/DOC/2402/2016.

Artículo 3º:

3º.a) •En el artículo tercero se establece quienes podrán ingresar al Programa: Por
el primer inciso de este artículo quedan comprendidos quienes cobran una
prestación de la ley 18.037 calculada con el artículo 49 de esa ley; una Prestación
Compensatoria (artículo 24 de la ley 24.241), pensión o retiro por invalidez en la
Ley 24.241(Artículos 97 y 98 de la ley 24.241). Tácitamente se excluye de la
reparación el tema de la PBU sobre el cual existe una doctrina judicial reparadora.

Una primera reflexión es que debería haberse incluido también al art. 30 de la ley
24.241, que creó la Prestación Adicional por Permanencia (PAP). El haber de la
PAP se calcula en base a lo dispuesto en el art. 30, inciso b) y no con el art.24.
Por vía interpretativa la reglamentación podrá incluir a la PAP en base a la
asimilación prevista en el art.30, inciso d).

3º.b) En el inciso segundo de este artículo se incluyen los beneficiarios anteriores

al 1.12.2006 cuya movilidad se rige por el art. 53 de la ley 18.037 (T.O.1976) o art.
38 de la ley 18.038 (en el Texto Ordenado 1980 es el artículo 39) hasta el
31.3.1995 y/o por el art.7, inciso 2 de la ley 24.463 entre enero de 2002 y
diciembre de 2006.

Esto equivale a decir que están comprendidos en el Programa los beneficiarios de

leyes viejas como la ley 14.499, 14.473, 22.955 y otras, que tienen la movilidad del
art. 53 de la ley 18.037 y posteriormente la movilidad general. Están incluidos
todos los beneficiarios de las leyes 18.037, 18.038 (sólo para la movilidad) y
24.241.

Los beneficiarios de la ley 18.038 no entran en el Programa para el recálculo del

haber inicial con la doctrina de Volonté (11), Rodríguez (12). y Makler (13) de la
Corte

También están excluidos del programa todas las leyes o regímenes especiales
vigentes como los siguientes:

1) Ley 22.731 Servicio Exterior de la Nación;

2) Leyes 22.929, 23.026 y 23.626 Investigadores, científicos y técnicos;

3) Ley 25.520 Personal de Inteligencia del Poder Ejecutivo;

4) Ley 23.794 Guardaparques nacionales;

5) Ley 24.016 (14) de docentes no universitarios;

6) Ley 26.508 (15) de docentes universitarios;

7) Ley 24.018 (16) para quienes no fueron excluidos por la ley 25.668 (17) y su
promulgación
parcial (18).

Por la forma de la redacción del punto II, inciso b), del artículo quinto, los
beneficiarios de las leyes derogadas por la ley 23.966 que tenían la movilidad del
artículo 7, inciso 2 de la ley 24.463 entre el 1 de enero de 2002 y 31 de diciembre
de 2006, tendrían derecho a la movilidad de Badaro (19) (variaciones anuales del
Indice de Salarios, Nivel General del INDEC).

Los jubilados de la ley 24.018 que quedaron excluidos de la misma por la ley
25.668 y su promulgación parcial, quedaron incluidos en la movilidad del art.7 de
la ley 24.463 a partir del 1.12.2002 y se encuentran incluidos en la ley para la
movilidad de Badaro en el período 1.1.2002/31.12.2006.

En el último párrafo de este artículo aparece la promesa de seguir pagando las

sentencias como hasta ahora, que fue introducida por los cuestionamientos, entre
otros, de la Asociación de Abogados de Buenos Aires.

Artículo 4º:. Rechazamos la posibilidad de “transacciones” en el caso de

sentencias firmes. Se opone a ello la definición legal de transacción del nuevo
Código Civil y Comercial de la Nación, cuyo artículo 1641 dice: La transacción es
un contrato por el cual las partes, PARA EVITAR UN LITIGIO, O PONERLE FIN,
haciéndose concesiones recíprocas, extinguen OBLIGACIONES DUDOSAS O
LITIGIOSAS.

El respeto por las sentencias firmes es una condición esencial para el

mantenimiento de la democracia en la República, la vigencia plena de los
derechos constitucionales y el correcto funcionamiento de la división de poderes.
Existe un presupuesto vigente que contempla las partidas para pagar 50.000
sentencias y el año próximo se deben proveer los fondos para las sentencias
firmes que queden pendientes.

Artículo 5º:.En este artículo se prevén los empalmes de índices para el recálculo
del haber inicial y la movilidad en las leyes 18.037 y 24.241.

5.I.a). Redeterminación del haber inicial

En el inciso a) se prevé el recálculo del haber en la ley 18.037 con la aplicación del
fallo Sánchez (20) de la Corte que en nada altera la doctrina judicial existente. Por
tal razón no hay diferencia entre el haber inicial reajustado judicial y el haber inicial
de la ley.

5.I.b). Distinto es el caso del inciso b) en el cual para la ley 24.241 donde el índice
combinado para actualizar las remuneraciones históricas es:

Desde el 1.4.1991/31.3.1995: Nivel General de Remuneraciones;

1.4.1995/30.6.2008: RIPTE; 1.3.2009 en adelante aumentos legales.

Se sustituye el índice legal y el dispuesto por el fallo Elliff (21) de la Corte, esto es
el ISBIC para actualizar las remuneraciones históricas, por el NGR en el período
1.4.1991/31.3.1995 y por el RIPTE en el período 1.4.95/30.6.2008.

Podemos señalar como un detalle, que creemos que el NGR no se va a aplicar

desde el 1.4.1991, como dice la ley sino desde cualquier año anterior a 1991.
Como está redactado se queda sin índice el período anterior al 1.4.991. Por ello
consideramos que deben eliminarse las palabras desde el 1 de abril de 1991. Esto
evitaría una laguna legal.

De cualquier forma este es un tema que la reglamentación puede solucionar. Pero

lo importante es destacar que no sería el ISBIC el índice a aplicar hasta el
31.3.1991, en atención a lo que se expresa en el Mensaje del Proyecto. En el
mismo se dice: Por ello, se prevé que la propuesta contenga una adecuada
actualización de remuneraciones y haberes pasivos. A tal efecto, es necesario que
los índices elegidos sean representativos de la evolución que han tenido las
remuneraciones de los trabajadores, para lo cual resulta imprescindible que dichos
índices sean generales, pues si reflejaran solamente la evolución de un sector en
particular se generaría una distorsión que terminaría desvirtuando la finalidad de
las actualizaciones en materia de previsión social….A su vez para actualizar las
remuneraciones consideradas para el cálculo de los haberes jubilatorios, el
Proyecto de ley prevé la elaboración de un índice combinado, que refleje la
evolución del Índice de Nivel General de Remuneraciones (INGR) y del Índice de
Remuneración Imponible de los Trabajadores Estables (RIPTE). Como vemos la
ley rechaza al ISBIC como un índice no general y no propone el INGR desde el
1.4.1991. Con la reciente sanción del decreto 807/16 se puede afirmar que el NGR
se va a aplicar hasta el 31.3.1995 y que las palabras Desde el 1.4. 1991,
contenidas en el artículo en comentario son el producto de un error.

5.II. Movilidad de los haberes:

5.II .a) En el inciso a) para la ley 18.037 y cualquier régimen legal general anterior,
se prevé la movilidad del INGR hasta el 31.3.995 que es lo que constituye la
doctrina judicial con Sánchez y no se genera ninguna objeción. Entre marzo de
1995 y enero de 2002 hubo estabilidad y en consecuencia no es necesario prever
ninguna movilidad.

5.II.b) En el inciso b) se prevé la movilidad anual de Badaro en el período

1.1.2002/31.12.2006, con el Índice de Salarios del INDEC, para todas las leyes del
régimen general vigente y para las leyes derogadas que se movilizaban con el
art.7, inciso 2 de la ley 24.463 y sus modificaciones.

Esto permite dar la movilidad de Badaro, por ejemplo, a un beneficiario de la ley

22.955 sin hacer juicio.

Son muy importantes los tres últimos párrafos de este artículo porque ponen fuera
de la Reparación el cuestionamiento de cualquier tope legal existente en las leyes
18.037 y 24.241.

Esto quiere decir que quienes quieran cuestionar cualquier tope deben recurrir a la
Justicia. Tampoco puede ser objeto de ningún acuerdo materias ni períodos sobre
los cuales existe cosa juzgada si la sentencia se encontrare debidamente
cumplida. Esto quiere decir que puede haber acuerdo en temas no satisfechos de
una sentencia firme que no se vinculen con temas de topes.

Estimamos que vale la pena detenerse en este último punto, por la contradicción
que implica al confundir aparentemente el instituto de la cosa juzgada con su
cumplimiento. Y que lo que es más grave, de su lectura a contrario sensu resulta
que si la sentencia no ha sido cumplida, único caso en que tendría sentido la
adhesión a este programa, no se respetarán sus términos.

En efecto, si en la sentencia firme se declara la inconstitucionalidad de los topes,

va de suyo que existe cosa juzgada sobre la materia que debe respetarse, de
manera que -tal como se señalara precedentemente-, al no poder firmarse un
acuerdo adhiriéndose a este programa si no se acepta la aplicación de los topes,
ello contrariará no solamente los intereses del beneficiario sino la integralidad de
la sentencia obtenida. Confusión que se agudiza cuando más adelante, en el
primer párrafo del Art. 6º, se califica de “cosa juzgada” al acuerdo firmado de
conformidad a los presupuestos de esta ley, lo cual a su vez implicaría la creación
de una nueva cosa juzgada que invalida la anterior, agregando además que con
ello se dará por concluido el proceso judicial, afirmación de por sí incongruente,
por cuanto éste concluyó con el dictado de la sentencia. No hay duda que esta
afirmación como mínimo es jurídicamente inaceptable, y lo menos que puede
decirse sobre ello es que la ley peca de ambigua, lo cual debería ser remediado
por la reglamentación.

Muchos son los aspectos de esta norma que se difieren a los términos de la
reglamentación, incluso algunos como el comentado -que incluso pueden deberse
a una simple carencia de redacción-, lo cual puede llegar a constituirse en uno de
los puntos débiles de la iniciativa. La experiencia en esta materia de
reglamentación de leyes no ha sido demasiado satisfactoria, en cuanto la delega a
organismos administrativos directamente involucrados en el tema, sobre todo en
puntos de tanta trascendencia en los cuales la ley debió ser más clara y
autosuficiente.

Título: El Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y

Pensionados: ¿uno más en la historia de la litigiosidad previsional o la
solución a este problema? Ley 27.260

Autor: Besteiro, María del Carmen

Publicado en: ADLA2016-24, 3 - IMP2016-10, 145 - DJ28/12/2016, 73

Cita Online: AR/DOC/2818/2016

Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados

La ley 27.260 crea el Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y

Pensionados. La norma pretende abordar en forma inmediata y masiva la
situación de los beneficiarios incluidos en la ley, hayan o no iniciado acciones
legales reclamando el reajuste de sus prestaciones previsionales. De este modo
entiende que se contribuirá a controlar la situación de colapso judicial y disminuir
la situación de vulnerabilidad de jubilados y pensionados.

De las consideraciones que hace el PEN en el mensaje de elevación y el texto de

la norma promulgada surge el reconocimiento por parte del Estado de la
legitimidad de buena parte de las demandas por reajuste presentadas contra el
organismo previsional. En consecuencia y siendo que los derechos de la
seguridad social se encuentran amparados en el artículo 14 bis de la Constitución
Nacional, ese reconocimiento debería ir seguido de una reparación automática.

Sin embargo, la ley en vez de regular la implementación de las nuevas pautas

para la actualización de remuneraciones y movilidad crea este Programa. Este
tiene por objeto Implementar acuerdos que permitan reajustar los haberes y
cancelar las deudas previsionales con respecto a los beneficiarios que reúnan los
requisitos establecidos en la ley de creación. Esos acuerdos transaccionales
deberán ser homologados judicialmente en todos los casos y una vez efectuada la
homologación tendrán efecto de cosa juzgada y pondrán fin al proceso judicial
(conf. art. 6).

Una simple lectura de lo hasta aquí expuesto permite observar, aún para quien no
se especializa en la materia, que no se ajustan las rentas autónomas para la
determinación del haber inicial, el índice para la actualización de las
remuneraciones otorgadas al amparo de la ley 24.241 difiere del señalado por la
CSJN en el caso Elliff, no existe propuesta para solucionar la falta de aumentos
para la determinación de la PBU o la confiscatoriedad de los topes máximos, no se
reconoce la integración al haber mínimo ni la movilidad de las prestaciones del ex
régimen de capitalización. Es decir que la propuesta de reparación que ofrece el
Programa no es total sino parcial. Esta afirmación se corrobora en el propio texto
legal. El artículo 10 prevé que la Comisión Mixta de Prevención de la Litigiosidad
Previsional deberá considerar y analizar "los supuestos no contemplados en los
acuerdos transaccionales, que ameriten un tratamiento similar a los efectos de
reducir la litigiosidad a fin de proponer a la Comisión Bicameral de Control de los
Fondos de la Seguridad Social su incorporación al programa...".

Ahora bien, a esta altura del análisis cabe hacer algunas reflexiones. La historia
previsional de las personas puede dar lugar a situaciones que no son lineales.
Puede ocurrir que de los puntos por los que demanda a ANSES solo algunos se
encuentren incluidos en el Programa de reparación histórica. Entonces, en ese
caso deberá elegir entre la "certeza material y temporal" del Programa y la
incertidumbre temporal y/o material de la acción judicial. Tengamos en claro que la
aceptación del Programa, en este caso, importa la renuncia de parte de sus
reclamos. Suponiendo que opte por la primera, una vez homologado judicialmente
el acuerdo tendrá efecto de cosa juzgada y pone fin al pleito (conf. art. 6).

Si el beneficiario renuncia a alguno de los reclamos que hacen que la prestación,

aún después de ajustada de acuerdo al programa, mantenga un desequilibrio en el
haber previsional que resulte confiscatorio o arbitrariamente desproporcionado
¿puede el Estado hacer valer la homologación judicial del acuerdo frente a un
derecho cuya irrenunciabilidad se encuentra tutelada en el 14 bis? Más aún
¿cómo juega esa cosa juzgada si el día de mañana el propio Estado amplia el
Programa reconociendo el derecho al que el beneficiario renunció como única
forma de entrar en el acuerdo transaccional? Estas hipótesis que pueden resultar
extrañas para quien.

Título: Comentario al decreto 894/2016

Autor: Pawlowski de Pose, Amanda Lucía

Publicado en: ADLA2016-24, 42 - ADLA2016-27, 63

Cita Online: AR/DOC/2760/2016

La ley de emergencia que declara tal estado en materia de litigiosidad previsional

(art. 1°) receptando una calificación de cuño pretoriano impuesta por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en el conocido caso "Pedraza, Héctor Hugo
c/Anses s/Acción de amparo" (sent. del 06/05/14, Fallos: 337:530) al denunciar el
colapso del Fuero Federal de la Seguridad).

Desde el punto de vista estrictamente social, la ley sancionada establece: a) la

celebración de acuerdos transaccionales que pongan fin a los juicios iniciados
pretendiendo el reajuste de haberes de pasividad de sujetos tutelados por las
leyes 18.037, 18.038 y 24.241 y evite el inicio de nuevos litigios, b) el otorgamiento
de un nuevo beneficio asistencial denominado Pensión Universal para el Adulto
Mayor, c) la celebración de acuerdos entre Anses y las Provincias para devolver a
estas, en forma paulatina, la detracción del 15% sobre la masa de recursos
coparticipables, d) la armonización del sistema previsional argentino en virtud de la
existencia de un régimen nacional con numerosos regímenes provinciales sobre el
tema, e) la creación de nuevos organismos administrativos: La Comisión Mixta de
Control y Prevención de la Litigiosidad Previsional y el Consejo de Sustentabilidad
Previsional, con la peculiaridad que se encomienda a éste elaborar un proyecto de
ley que contenga un nuevo régimen previsional, universal, integral, solidario,
público, sustentable y de reparto a los fines de su oportuna consideración por
parte del Congreso de la Nación (art. 12, ley 27.260).

Título: La ley 27.260. El Programa Nacional de Reparación Histórica para

Jubilados y Pensionados
Autor: Martín Yáñez, María Teresa
Publicado en:
Cita Online: AP/DOC/841/2016

I. Introducción

El día 22 de julio ppdo. se publicó en el Boletín Oficial -al filo de su promulgación

de hecho-, la ley 27.260, sancionada por el Congreso con fecha 29 de junio de
2016, determinándose de tal manera su vigencia, que conforme a su Art. 96, se
inicia a partir del día siguiente de dicha publicación, o sea entró a regir el 25 de
julio de 2016 (1).

Mediante esta ley se crea el "Programa Nacional de Reparación Histórica para

Jubilados y Pensionados", denominación no demasiado afortunada, por cuanto la
utilización del vocablo "histórica", lleva a recordar similares iniciativas que se
sucedieron a través del tiempo en parecidas circunstancias y, que luego de
despertar fuertes expectativas entre los postergados beneficiarios previsionales,
fracasaron en su intento.

Baste mencionar el Dec. 2196/1986 (2), complementado y modificado por el Dec.

648/1987 (3), que declaró la emergencia económica del sistema nacional de
previsión social (4), en ese entonces regido por las Leyes 18.037 y 18.038 (5),
paralizando todo tipo de reclamo administrativo o judicial, sobre reajuste de
haberes (6), estableciendo además pautas para la mejora de la determinación y
liquidación de haberes mientras durara dicha emergencia, que se abonarían a los
beneficiarios, mediante un plan de pagos y un régimen de acogimiento voluntario
para los trabajadores en relación de dependencia, para el cobro de las diferencias
resultantes (7).

También cabe recordar que esta decreto -en forma similar a lo que propone el
actual programa de reparación-, estaba dirigido a los beneficiarios de las cajas de
trabajadores en relación de dependencia en condiciones de interponer reclamos
para hacer valer sus derechos al reajuste de sus haberes, sea que ya los hubiesen
interpuesto en sede administrativa o judicial, o que por el contrario a la fecha de su
vigencia no hubiesen tomado acción alguna, disponiendo el pago a quienes se
acogieran a sus disposiciones, renunciando a todo otro reclamo -y en su caso
desistiendo de las acciones interpuestas-, pago que se efectuaría en función de su
edad y se abonaría en cuotas anuales.

Este intento de limitar la litigiosidad del sistema, así como conformar a los
beneficiarios mediante la recomposición de sus haberes reconociendo diferencias
por la inadecuada aplicación de las normas en lo que respecta a la determinación
y movilidad de los haberes, fracasó en su implementación, debido a diversos
factores, entre ellos la crítica situación económica general, siendo finalmente
derogado por la ley 23.568 (8), que a cambio propuso un plan de pago para las
sentencia firmes abonando a los beneficiarios las diferencia de haberes conforme
a los reajustes ordenados y sus retroactividades en un plazo de tres años a contar
de su vigencia o de la notificación de la sentencia, facultando a la Secretaria de
Seguridad Social para ofrecer y acordar propuestas transaccionales de pago (9)

Tampoco prosperó este plan, que finalmente fue dejado de lado con el dictado de
las leyes 23.928 (10) de convertibilidad y de la ley 23.982 (11) de consolidación de
deudas.

El programa actual instrumentado por la ley 27.260, si bien similar a los

precedentes que hemos comentado, lo que a priori no augura un futuro halagüeño
para su éxito, cuenta sin embargo con un importante factor a su favor, del cual
carecieron los anteriores intentos, y es la existencia de recursos provenientes del
Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino
(FGS), que sin duda facilitará el cumplimiento de los planes de pago resultantes,
que también dependerá sin duda de la cantidad de beneficiarios que se acojan a
éstos, la que su vez resultará en gran medida, de las quitas que los mecanismos
propuestos produzcan en las retroactividades y montos de los haberes resultantes,
así como también de los tiempos de demora para su implementación y cobro,
factor éste último que aparece como decisivo para lograr las adhesiones de los
interesados a la propuesta del programa.

Programa de Nacional de Reparación Histórica Para Jubilados y Pensionados

(25).

Comprende: a) la declaración de emergencia en materia previsional, b) la

implementación de acuerdos para la cancelación de las deudas provenientes del
reajuste de haberes de los beneficiarios en determinadas condiciones y las pautas
a aplicar; c) la creación de la Comisión Mixta de Control y Prevención de la
Litigiosidad Previsional y d) la creación del Consejo de Sustentabilidad Previsional.

III. El Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados

Ya en el inicio de este trabajo nos hemos extendido sobre los antecedentes y

causas de la creación de este programa (55), evaluando además sus probables
efectos, por lo cual sólo resta abocarnos al comentario puntual de sus
disposiciones.

El Programa cuyo objetivo definido en el art. 1º de la ley, lo constituye la

implementación de acuerdos con los beneficiarios previsionales -en determinada
situación-, a fin de de reajustar los haberes de sus prestaciones y cancelar las
deudas previsionales resultantes, ha sido reglamentado por el Dec. 894/2016, que
en su art. 1º, encomienda a la Anses, promover y celebrar estos acuerdos.

a) Beneficiarios

Conforme al Art. 3 de la ley 27.260, el programa se aplica a:

1) Los titulares de beneficios previsionales obtenidos por aplicación de la Ley

18.037, esto es el régimen previsional para los trabajadores en relación de
dependencia, anterior a la ley 24.241, y que en consecuencia su haber inicial se
hubiera calculado conforme a dicha normativa, así como también su movilidad que
se rigió por el art. 53 de dicha ley, hasta el 31 de marzo de 1995, y por el art. 7,
inc. 2 de la ley 24.463 entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006.

2) Los titulares de un beneficio previsional acordado conforme a la ley 18.038, el

anterior régimen previsional para los trabajadores autónomos, y cuya movilidad se
rigiò conforme a dicha normativa hasta el 31 de marzo de 1995 y luego por la ley
24.463 de la misma forma establecida para el caso de anterior.

3) Los titulares de un beneficio previsional acordado conforme a la ley 24.241.

4) Los beneficios derivados de los anteriores, con lo cual debe entenderse que se
refiere a las pensiones.
Si bien la ley no lo aclara -no habiendo sido tampoco objeto de reglamentación por
el Dec. 894/2016-, esta enumeración es de carácter taxativo, quedando excluidos
del programa por consiguiente, los beneficiarios de regímenes especiales y de
prestaciones no contributivas.

Finalmente y conforme lo establece la ley, los titulares de los beneficios

enumerados precedentemente, podrán acogerse al Programa, sea que hubieran
efectuado reclamos en sede administrativa, cualquiera sea el estado de tramite en
que se encuentren, o que nunca hubieran peticionado reajuste, así como también
aquellos que habiendo recurrido a la vía judicial hayan obtenido o no sentencia
firme (56).

Si, queda prudentemente aclarado en el Art. 3º in fine, que la Anses continuará

abonando los reajustes en cumplimiento de sentencias firmes, a quienes
habiéndola obtenido, optaran por no acogerse al programa,

b) Los acuerdos

Tal como lo dispone el Art. 5 de la ley, el programa se instrumenta a través de

"acuerdos transaccionales", denominación no del todo acertada, ya que implica un
acto en que ambas partes interesadas ceden en alguna de sus pretensiones para
alcanzar otras, lo cual no sucede en el caso, ya que el Estado establece sus
condiciones y requisitos a los que el interesado simplemente puede adherir o no,
es decir encuadra más en un contrato de adhesión regido por el CCyC que en una
transacción (57).

Los acuerdos, que tal como señala la norma en su Art. 4º, se suscribirán con
quienes voluntariamente decidan participar, definirán el monto del ajuste de los
haberes, mediante la redeterminación del haber inicial, actualizándose las
remuneraciones sobre las que se calcula mediante la utilización de índices
combinados (58).

El Dec. 894/2016 reglamentario, con respecto a la utilización de índices

combinados en el caso de beneficios calculados conforme a la ley 24.241, aclara
que se utilizará el determinado en el Anexo I de la Resolución de la Secretaría de
Seguridad Social N° 6 de fecha 18 de julio de 2016 (59).

Con respecto a la movilidad, el citado Art. 5º de la ley, establece que para el caso
de los beneficios otorgados por las leyes 18.037 y 18.038, o por regímenes
anteriores, los haberes se reajustarán con la aplicación del INGR hasta el 31 de
marzo de 1995 (60).

De allí en más y con respecto a todos los beneficios otorgados bajo regímenes
generales, se aplicará el Índice de Salarios del INDEC por el período 1.01.2002 al
31.12.2006 (61).

c) Haberes Máximos

El Art. 5º in fine, de la ley 27.260, también destaca especialmente que los haberes
reajustados mediante estos procedimientos, no podrán superar el monto de los
haberes máximos ni los topes vigente en cada período, señalando
específicamente que la ley 26.270, no modifica los haberes mínimos ni máximos ni
los topes establecidos en la ley 24.241, tema éste de singular trascendencia ya
que en muchos casos —como ya hemos señalado-, la aplicación de topes
importará una quita considerable en el monto de los haberes reajustados.

d) Propuestas de Pago. Retroactividades.

Conforme lo dispone el Art. 7 de la ley 27.260, a los efectos del pago de

retroactividades, el acuerdo deberá tener en cuenta las diferentes situaciones de
trámite de cada beneficiario existentes al 30 de mayo de 2016.

En el caso en que el interesado hubiera obtenido sentencia firme se le abonarán

las diferencias de haberes devengadas desde los dos años anteriores a la
notificación de la demanda.

Para quienes hubieran iniciado juicio, y al 30 de mayo de 2016 no tuvieran

sentencia firme, se le abonarán las diferencias a su favor devengadas hasta los 2
años anteriores a la notificación de la demanda, pero limitadas a 48 meses a
contar de la fecha de aceptación de la propuesta.

Quienes no hubieren iniciado juicio con anterioridad al 30 de mayo de 2016,

percibirán las diferencias devengadas a partir de la presentación de la solicitud de
ingreso al programa.

e) Pago. Intereses. Impuesto a las ganancias

Los pagos de las diferencias devengadas entre el haber percibido y el reajustado

se abonarán en efectivo en una cuota del 50 % del monto, y el restante 50 % se
liquidará en doce cuotas trimestrales, iguales y consecutivas, que se actualizarán
hasta su efectivo pago mediante la aplicación de los incrementos de movilidad.

Las diferencias a abonar incluirán el capital más sus intereses hasta su efectivo
pago, calculados conforme a la Tasa Pasiva Promedio que publica el Banco
Central de la República Argentina (62).

En cuanto a la aplicación del impuesto a las ganancias, en su art. 8º, la ley

dispone que el capital del retroactivo se computará como si la sumas que lo
componen hubiera sido abonadas en el mes en que se devengaron, conforme a la
opción prevista en el Art., 18 Inc. b) de la ley 20.628 TO 1997 (63), que reduce así
la incidencia del gravamen.

Con respecto a los montos a abonar en concepto de intereses y actualización del

capital, quedan exentas del Impuesto a las Ganancias.

f) Procedimiento

Los requisitos, plazos y orden de prelación para el pago de las diferencias

resultantes del reajuste de los haberes, son referidos por la ley 27.260 a la
reglamentación, disponiendo además que la Anses, será la autoridad de aplicación
del Programa y facultándola a dictar las normas necesarias para su
implementación (64).
En función de ello, el Dec. 894/2016 reglamentario, determina sólo a grandes
rasgos el procedimiento a seguir, estableciendo que la Anses implementará el
Programa a través de medio informáticos, mediante la habilitación de una página
WEB a la que accederán los interesados y sus letrados, y a través de la cual
tomarán conocimiento de la oferta de reajuste, que podrá también ser aceptada
electrónicamente (65).

Con respecto al orden de prelación para efectivizar los pagos, el decreto

reglamentario faculta a la Anses para priorizar a los beneficiarios mayores de 80
años, o que padezcan una enfermedad grave, y a aquellos que no encuadrando
en esta situación, obtengan un incremento de sus haberes que no supere el 30%
del Haber Mínimo Garantizado del Art. 125 de la ley 24.241, y su haber reajustado
resulte inferior a dos veces y medio dicho mínimo. (66)

Por su parte, la ley dispone que los acuerdos que se celebren serán homologados
en sede judicial (67), limitándose en su articulado a determinar que una vez
cumplimentado dicho trámite, tendrán efecto de cosa juzgada y disponiendo
además que los honorarios a satisfacer a los profesionales intervinientes por
dichos trabajos, consistirán en una suma fija a determinarse por la reglamentación,
exceptuando de su pago a los beneficiarios que no hubieran iniciado juicio con
anterioridad al 30 de mayo de 2016 (68).

El Dec. 894/2016, reglamenta algunos de estos aspectos de la suscripción del

acuerdo y de la homologación judicial exigida, que requieren la intervención de un
letrado, aclarando que en aquellos casos en que hubiere juicio iniciado,
corresponderá la actuación del profesional a cargo -salvo que el interesado
designe a otro-, y se llevará a cabo ante el juez interviniente. Si por el contrario, no
se hubiera iniciado juicio, el interesado designará un letrado y la homologación
tramitará ante el Juez Federal del lugar de pago del beneficio previsional que
originó el acuerdo (69).

Asimismo y con respecto a los honorarios correspondientes la suscripción de los

acuerdos y su homologación, los determina en la suma de $ 500 a abonar al
letrado por la realización de todos los trabajos realizados, importe que será
actualizado hasta la fecha de la homologación aplicando el régimen de movilidad
de la ley 24.241. Por otra parte la Anses podrá reconocer una suma adicional en
concepto de gastos judiciales, disponiendo que tanto el monto de la actualización
como el importe de dicha suma adicional serán abonados por dicho organismo.

g) Comisión Mixta de Control y Prevención de la Litigiosidad Previsional

Si bien por lo general la actividad de la comisiones ad-hoc creadas dentro del

marco del régimen previsional, generalmente no han cumplido una actividad
destacada de acuerdo a sus fines, la creación de esta Comisión, aparece como
relevante en cuanto tendrá a su cargo el análisis de casos no contemplados dentro
del Programa Nacional de Reparación Histórica, que justifiquen un tratamiento
similar para disminuir la litigiosidad, a fin de proponer su incorporación al
programa.

Esta Comisión que será presidida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, estará integrada por un representante de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, uno de la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, y uno de la Administración Nacional de la Seguridad
Social (ANSES), así como un representante de los trabajadores activos a
propuesta de la Confederación General del Trabajo (CGT), observándose la falta
de un representante de los beneficiarios previsionales, que constituye el sector
directamente afectado por el tema (70).

h) Consejo de Sustentabilidad previsional

Creado también dentro del marco del Programa, en el ámbito del Ministerio del
Trabajo, tendrá a su cargo un tema de la mayor importancia, ya que deberá
elaborar dentro del plazo de tres años a partir de la vigencia de la ley, un proyecto
de ley que establezca un nuevo régimen previsional, debiendo señalarse que no
obstante la amplitud de las pautas a las que deberá atenerse para cumplir su
cometido, quedan limitadas las opciones para la obtención del mejor resultado
posible, en cuanto incluyen el requisito que deberá tratarse de un régimen de
reparto (71), lo que por otra parte dificultará el logro de un proyecto sustentable
como también se exige (72).

Con respecto a los integrantes de esta Comisión, define solamente que deberá
incluirse un representante de los trabajadores en actividad, por lo cual le cabe la
misma reflexión efectuada precedentemente sobre la falta de representatividad del
sector pasivo.

ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE LA EMERGENCIA EN MATERIA DE

LITIGIOSIDAD PREVISIONAL Y LA REPARACIÓN HISTÓRICA A JUBILADOS

Por Aníbal Paz

Publicado en Comercio y Justicia el 23/06/2016.-

Ccon la Reparación Histórica propuesta a los jubilados, a los fines de eliminar el

estado de emergencia en materia de Litigiosidad en el fuero de la seguridad social,
a la par que como una forma de dar alivio a los jubilados proponiéndose las
actualizaciones de las jubilaciones conforme a los Fallos de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación [CSJN] .

Como breve prefacio debe referirse que el Programa de Reparación prevé reducir
a la mínima expresión posible la enorme Litigiosidad en materia previsional,
pagándole a los jubilados las sentencias pendientes, recalculando los beneficios
iniciales y las movilidades ulteriores, de aquellos jubilados que aún no han
iniciados juicios en base a los criterios sentados por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en los conocidos Fallos Sánchez, Monzó, Badaro I, Badaro II, Eliff,
inter alia. Vale decir que se prevé la actualización de las jubilaciones por
movilidad, de acuerdo a dichos fallos, y por el otro la actualización de las
remuneraciones que se tomaron como base para el cálculo del haber inicial.

Curiosamente la situación de cada jubilado se analizará conforme a la situación

previsional vigente al día 30/05/16, lo cual supone un absurdo, por los siguientes
motivos:

1.- Quienes ya han iniciado juicio, cuyo trámite este en curso, podrán ver en el
trascurso de los próximos tres años el resultado del mismo, plasmado en una
sentencia favorable. La letra del proyecto supone dejar fuera del Programa a
quienes en el futuro inmediato obtengan una sentencia. Esta situación atenta
contra la igualdad, y, por supuesto, de no ser contemplada la posibilidad de incluir
a quienes en lo sucesivo obtengan sentencias a partir de dicha fecha, será motivo
de litigio.

2.- quienes tienen menos de 80 años de edad, deberán esperar para inscribirse en
el Programa. En ese ínterin podrían válidamente iniciar reclamos administrativos y
judiciales, en procura del reconocimiento e los derechos consagrados en los fallos
citados. Nuevamente estaríamos ante un agravio a la igualdad si se omitiese el
reconocimiento de los derechos –por ejemplo al retroactivo- sobre quienes inicien
sus reclamos sean estos administrativos o judiciales, a partir del 30/5/16. Dejando
de lado a quienes podrían especular con iniciar reclamos administrativos a partir
de la sanción de la Ley, hay que contemplar los casos de las personas que antes
de su sanción han iniciado sus reclamos, y que por tener menor edad a la
señalada deberán esperar para incorporarse al programa. De tal manera que,
agotada la vía administrativa se verán forzados a iniciar a las acciones para no
perder el derecho. En esos casos resultaría incomprensible no incluir a esos
jubilados en la posibilidad de reconocimiento de los respectivos retroactivos. En
idéntica situación se encuentran quienes actualmente están dentro del plazo para
iniciar acciones judiciales por haberse agotado recientemente la vía administrativa.
Con respecto a los “especuladores” cabe aclarar que en realidad tienen idénticos
derechos a todos los demás. Pero podrían encontrarse con una traba ya que la
Ley establece – por una cuestión de Orden Público y seguridad jurídica- una línea
de corte. En esos casos el juez que intervenga deberá decidir, en el caso
concreto, si debe privilegiarse el derecho a la igualdad –para acceder al programa-
o si debe privilegiarse el orden público. En este último caso vale aclararse que no
perderían sus derechos según los fallos citados, sino que tan solo se verían
impedidos de acceder a los beneficios del Programa, en función de esa línea de
corte temporal.

De modo tal que propiciamos desde este lugar que el Senado introduzca una
modificación al texto de la Ley, de tal manera que la fecha de corte no sea el
30/05/16, sino que se tome como fecha de corte aquella en la que el interesado se
inscriba en el programa.

Algunas consideraciones sobre el Programa Nacional de Reparación

Histórica
Por Antonio Sambucetti
Citar: elDial.com - DC2273
Publicado el 15/12/2016
Copyright 2017 - elDial.com - editorial albrematica - Tucumán 1440 (1050) -
Ciudad Autónoma de Buenos Aires ? Argentina
El programa

La ley N° 27.260 crea, en su artículo 1°, “el Programa Nacional de Reparación

Histórica para Jubilados y Pensionados (…), con el objeto de implementar
acuerdos que permitan reajustar los haberes y cancelar las deudas previsionales
con respecto a aquellos beneficiarios que reúnan los requisitos establecidos por la
presente ley.
Podrán celebrarse acuerdos en los casos en que hubiera juicio iniciado, con o sin
sentencia firme, y también en los que no hubiera juicio iniciado.
Todos los acuerdos deberán ser homologados judicialmente, para lo cual se
prescindirá de la citación de las partes.
A los fines de agilizar la implementación del Programa, los acuerdos, los
expedientes judiciales y las demás actuaciones que se lleven a cabo en el marco
del Programa, podrán instrumentarse a través de medios electrónicos. También se
admitirá la firma digital y/o cualquier otro medio que otorgue garantías suficientes
sobre la identidad de la persona”.
Respecto de los antecedentes que llevaron al legislador a avanzar sobre un nuevo
intento de saneamiento de las deudas derivadas de la implementación de los
diversos sistemas previsionales que se sucedieron en nuestro país en más 30
años, resulta muy ilustrativo el detalle ofrecido por los doctor Guillermo J.
Jáuregui, en su “Comentarios a la Ley 27.260 de Reparación Histórica en la parte
relacionada con los acuerdos transaccionales de los jubilados” (Publicado en: IMP
2016-9 , 77 Cita Online: AR/DOC/2402/2016) y el desarrollado por la Dra. María
Teresa Martín Yáñez en su publicación “El Programa Nacional de Reparación
Histórica para Jubilados y Pensionados” (Publicado en: LA LEY 04/10/2016, 1 • LA
LEY 2016-E, 1123), en los que se recuerda disposiciones tales como la
Resolución SSS N° 28/92 y el Decreto 648/87, ambas normas antecedentes
mediatos de la aquí analizada y mediante los cuales también se intentó
recomponer el haber jubilatorio.
Dicho esto, cabe mencionar que al leer en detalle el artículo transcripto no cabe
duda que el Estado está efectuando un verdadero reconocimiento de derechos.
Téngase presente que los acuerdos tienen por objeto “reajustar los haberes y
cancelar las deudas previsionales con respecto a aquellos beneficiarios que
reúnan los requisitos establecidos por la presente ley”.
Aquí no podemos perder de vista el tipo de derecho del que se trata y la forma en
que estos derechos se materializan. Así, el derecho previsional se presentaría –en
líneas muy generales- como un subgrupo dentro de los derechos de la seguridad
social, tendiente a cubrir contingencias tales como la vejez, invalidez y muerte.
Dicha cobertura se materializa a través de la concesión de beneficios o
prestaciones, las que se encuentran reguladas expresamente por la norma, y cuya
cuantía no se halla librada a la voluntad del ente administrativo que las gestiona.
En otras palabras, el beneficiario tendrá derecho al haber que se determine por
ley.
Con esto se quiere significar que el haber jubilatorio no es discrecional, debiendo
entenderse que el Estado, a través de la norma bajo estudio, está reconociendo
que la base de cálculo que correspondía aplicar al beneficio era otra. Situación
que se verá con más claridad en el grupo de beneficiarios que hayan reclamado
judicialmente pero que aún no tienen sentencia.
No obstante el alcance que quiera darse a dicho reconocimiento de derecho, lo
cierto es que el camino por el que se ha optado, presenta una serie de obstáculos
que surgen de las particularidades que revisten dichos derechos, del orden público
de todas las normas involucradas y de la naturaleza jurídica de los institutos que
se encuentran alcanzados. Temas éstos que serán abordados oportunamente.
La Emergencia en Materia de Litigiosidad Previsional Contenida en la Ley
27.260: Derrotero Legislativo de un Concepto Esquivo. Walter F. Carnota.
Publicado en Ley 24.260 Reparación Histórica para Jubilados y
Pensionados: ante un nuevo saneamiento de la deuda previsional: aspectos
jurídicos, técnicos y procedimentales, editorial El Derecho Noviembre 2016.

La ley 27.260 introduce así, en su art. 2 la “emergencia en materia de litigiosidad

previsional”.

El concepto de “litigiosidad previsional” no es sencillo de desbrozar y, por

consiguiente, de serle asignada en ese andarivel una connotación semántica
precisa y exacta. Tampoco lo es, por cierto, el de emergencia. Es decir, estamos
en presencia de dos conceptos jurídicos indeterminados, que pueden potenciarse
en su cono de vaguedad y que siempre suelen incrementar las potestades de las
Administraciones Públicas.

En el proyecto número 15 de 2016, ingresado por el Ejecutivo en la Cámara de

Diputados, se declaraba, en virtud del art. 1, “la emergencia en materia de
litigiosidad previsional”. Sobresalía su ubicación preferencial en la geografía de la
ley (al inicio), reafirmado en su art. 2: “En el marco de la emergencia dispuesta en
el art. 1 créase el Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y
Pensionados”. Daba a entenderse que la emergencia era el marco genérico y que
el Programa citado era tan solo una de sus posibles vertientes.

“Se declara la emergencia publica en materia de litigiosidad previsional, teniendo

en cuenta la existencia de cientos de miles de reclamos por reajuste de las
prestaciones, actualmente en las instancias administrativas y judiciales, como así
también de ejecuciones de sentencias, que no han tenido una respuesta
satisfactoria desde el Estado Nacional, acumulándose así una importante deuda
con los jubilados”. La litigiosidad se transformo de ese modo “en un laberinto sin
salida”, un problema estructural del sistema previsional argentino desde la década
del ´60 y se agudizó en las décadas siguientes, potenciado por el escenario de
alta inflación. El mensaje se hace cargo –por primera vez en una iniciativa del
Ejecutivo- del “colapso del sistema judicial”, reiteradamente denunciada por la
Cámara del fuero especializado, y puesto en conocimiento de todas las
autoridades pertinentes.

Así, en su versión restringida, la “emergencia en materia de litigiosidad previsional”

ingresó al Honorable Senado el 16 de junio de 2016, siendo formalmente
sancionada como art. 2 de la Ley 27.260, tal como había sido botada en el
plenario de la Cámara de origen.

Somos de la opinión que las emergencias deben ser limitadas en su objeto y en el

tiempo. De lo contrario, se da paso a la “exceptocracia” que se genera con los
permanentes “estados de excepción”, dicho esto desde un plano estrictamente
conceptual. Desde la praxis, no impide que ante cada situación conflictiva qu8e
pudiese plantearse se suscite el control judicial ulterior suficiente de la medida
adoptada, a fin de que el juez competente evalúe su razonabilidad.

Guillermo J. Jáuregui - Comentarios a la ley de Reparación Histórica en la

parte relacionada con los acuerdos transaccionales de los jubilados.
Publicado en IMP2016-9, 177, Cita Online: AR/DOC/2402/2016.

Artículo 1º: En el artículo primero de la ley, se crea el Programa Nacional de

Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados con el objeto de implementar
acuerdos que permitan cancelar deudas con jubilados que hayan o no iniciado
juicios de reajustes, mediante acuerdos homologados judicialmente que podrán
instrumentarse a través de medios electrónicos.

Resulta interesante recordar algunas medidas puntuales con las que se intentó
remediar de manera análoga a la presente, la situación de endeudamiento crónico
del régimen previsional con sus beneficiarios, proveniente en gran parte de la
incorrecta aplicación de los mecanismos para el cálculo de la movilidad, tal como
se señaló en el punto precedente, o directamente el incumplimiento liso y llano de
éstos, así como el impacto sin atenuantes que el cambio de la legislación produjo
en el mantenimiento de un adecuado nivel de los haberes jubilatorios, al variar el
mecanismo de su cálculo y determinación y los procedimientos para su posterior
movilidad, pudiendo mencionarse como uno de los primeros ejemplos de esta
situación el cambio del régimen de la ley 14.499 reemplazada por la ley 18.037,
del cual resultó un alto grado de litigiosidad ante las demandas interpuestas por
los beneficiarios contra el método de movilidad del art. 53 de la ley 18.037, que
tuvieron favorable acogida por los tribunales (1), que obligaban al reajuste de los
haberes mensuales de una gran mayoría de beneficiarios, así como el pago de
importantes retroactividades.

De ello resultó una primera acumulación de decisiones judiciales que excedieron

la capacidad de pago del régimen, que obligó a buscar soluciones alternativas,
entre las que cabe señalar por su similitud a la presente ley el dictado del decreto
648/1987 (2), cuyo antecedente inmediato fue el Dec. 2196/1986 (3), que declaró
el estado de emergencia económica del sistema nacional de previsión social (4), y
que complementando esta norma estableció un régimen de acogimiento voluntario
para los titulares de beneficios previsionales, que se encontraran en condiciones
de reclamar por la determinación o la movilidad de sus haberes, por el cual se les
reconocían diferencias a su favor por el reajuste de éstos conforme a un
procedimiento que determinaba dicha norma, para concretar el cual debían
acogerse formalmente por escrito desistiendo de todo reclamo sea administrativo
o judicial. Las sumas reconocidas por diferencias de haberes se abonarían a los
beneficiarios mediante un cronograma detallado en la norma que fijaba la fecha de
pago y la proporción a abonar en cada caso, de acuerdo a la edad de los titulares.

Esta medida, muy similar a la que ahora se proyecta, no pudo llevarse a cabo,
siendo finalmente derogada por la ley 23.568 (5),que a su vez declaró la
emergencia previsional y dispuso abonar en cuotas, y en un plazo de tres años,
los reajustes de haberes ordenados por sentencia judicial, plan este que tampoco
pudo ser cumplido, ante el dictado de las leyes 23.928 (6) de convertibilidad y de
la ley 23.982 (7) de consolidación de deudas.
También cabe citar, como antecedente de la ley, el decreto 1253/1993 (8), que en
el marco de la citada ley 23.982, que dispuso saldar las deudas derivadas de los
reajustes de los haberes debidos a los beneficiarios de determinada edad (9) con
el producido de las ventas de las acciones de YPF, para lo cual los interesados
debían suscribir una nota de aceptación de dicha oferta.

Artículo 2º: En este artículo se declara la emergencia en materia de litigiosidad

previsional, a los únicos fines de la creación e implementación del programa
citado, con el objeto de celebrar acuerdos tanto en los casos de juicios iniciados o
en aquellos que no existe juicio. Se declara el estado de emergencia por tres años
a partir de la promulgación de la ley.

En esta revista se publica la declaración de la Asociación de Abogados de Buenos

Aires (10), a la que pertenezco, donde se cuestiona la declaración de emergencia.
Como consecuencia de ése y otros cuestionamientos se eliminó del proyecto
original la prórroga de la emergencia por tres años más.

Coincido con la declaración de la Asociación en el sentido que el problema no se

soluciona atacando el efecto (los juicios), sino eliminando la causa que es el
incorrecto cálculo del haber inicial y su movilidad. Como veremos más adelante en
la ley existen soluciones para algunos casos en los cuales se repara la causa de
los pleitos en forma efectiva.

También coincido con esa declaración en cuanto a que la declaración de

emergencia entraña el peligro de habilitar medidas que impliquen una eventual
restricción o suspensión de derechos, respecto de aquellos que no acepten la
oferta y quieran continuar con sus juicios o esperar el pago de una sentencia que
ya se encuentre firme. Si ello llegara a ocurrir, si se retardara o suspendiera el
pago de las sentencias firmes, o se tomara cualquier medida para suspender o
retardar los pleitos, la ley podrá ser considerada como una artimaña legal para no
respetar derechos individuales emergentes de una sentencia firme. Para
contrarrestar todas estas sospechas, en su paso por Diputados, la ley en su
artículo tercero, in fine, dice: En el caso de los beneficiarios anunciados en el
artículo 1 de la presente ley que hayan iniciado una acción judicial y tengan
sentencia firme y no adhirieran al programa implementado en la presente ley, la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) continuará dando
cumplimiento a las mismas, conforme a lo establecido en la Ley 24.463 y en el
orden de prelación establecido en el Artículo 9 de la presente ley.

Artículo 6º: En este artículo se establece que el acuerdo transaccional debe ser
homologado judicialmente en todos los casos, incluidos aquellos en los que no
exista juicio.

No estamos de acuerdo con exigir la homologación judicial de acuerdos

transaccionales de beneficiarios que no han hecho juicio, porque recargan
innecesariamente el trabajo de la justicia y porque un acuerdo bien redactado con
fecha cierta y firma indubitable (firma digital) es suficiente resguardo para el
Estado. La Justicia Previsional se encuentra recargada de expedientes y sumarle
las homologaciones citadas, más la proyectada ampliación en materia de riesgos
del trabajo, implica demorar más los juicios en trámite, lo que redunda en perjuicio
de quienes deberían ser los beneficiados por la ley.

Artículo 10º: Por este artículo se crea la Comisión Mixta de Control y Prevención
de la Litigiosidad Previsional en el ámbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social. En el proyecto definitivo se agregó un integrante más. En el
proyecto original tenía tres miembros, uno por la Jefatura de Gabinete, otro por la
Secretaría de Seguridad Social y otro por ANSES. Ahora existe un cuarto en
representación de la CGT. La Comisión será presidida por el Ministro de Trabajo.

Una cuestión muy interesante es lo que prevé el segundo párrafo de este artículo
porque pone a cargo de aquélla la consideración y análisis de los supuestos no
contemplados en los acuerdos transaccionales, que ameriten un tratamiento
similar a efectos de reducir la litigiosidad, a fin de proponer a la Comisión
Bicameral de Control de Fondos de la Seguridad Social su incorporación al
Programa creado por el art. 1 del de la ley. Esto abre la puerta a posibles futuras
incorporaciones a la ley de cuestiones que en el mismo no se han contemplado,
como lo relacionado con el haber mínimo para los jubilados de la ex Capitalización
que no lo perciben porque no tienen integración del Régimen Público (27); las
rentas vitalicias con poca movilidad como en el caso Deprati (28); la devolución de
las imposiciones voluntarias (29) y el pago de la Zona Austral para los
beneficiarios de la Ex Capitalización sin integración del Régimen Público (30) y
muchos otros casos que no es momento para enumerar.

Título: El Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y

Pensionados: ¿uno más en la historia de la litigiosidad previsional o la
solución a este problema? Ley 27.260. Autor: Besteiro, María del Carmen.
Publicado en: ADLA2016-24, 3 - IMP2016-10, 145 - DJ28/12/2016, 73. Cita
Online: AR/DOC/2818/2016

Otro punto importante y que generó no poco debate en el Parlamento y los

ámbitos académicos es la declaración de emergencia en materia de litigiosidad
previsional. Es importante adelantar que el propio texto legal establece que esta
tiene como único fin la creación e implementación del PNRHJyP de manera tal
que se habilite al Organismo Previsional a firmar los acuerdos en los casos que no
hubiera juicio o si lo hubiera, este estuviera con o sin sentencia firme. Es decir que
esta emergencia no faculta al PEN a actuar más allá de lo previsto en la norma.

II. ¿Existe la necesidad de crear un Programa de Reparación para Jubilados y

Pensionados?

En su mensaje 724, de elevación del proyecto al Congreso de la Nación, el PEN

afirma que existen cientos de miles de reclamos administrativos y judiciales por
reajustes de prestaciones previsionales y que la litigiosidad está instalada como un
problema estructural del Sistema Previsional Argentino desde la década del 60.

Lo expuesto, más allá de alguna diferencia temporal, se encuentra ratificado en los

considerandos de dos fallos recientes de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, "Pedraza" (1) y "Constantino" (2) en los que se refiere a la situación de
colapso del fuero de la Seguridad Social. Asimismo, el Alto Tribunal en su
Acordada 14/2014 se dirige al Congreso de la Nación solicitando que considere la
conveniencia de "...establecer los mecanismos que disminuyan la litigiosidad y que
incentiven el acatamiento, por parte de las autoridades administrativas, de las
reglas de derecho establecidas consistentemente por esta Corte..." y al PEN
solicitando que "...disponga lo necesario para que las agencias bajo su ámbito
lleven a cabo un acatamiento institucional de las decisiones reiteradamente
tomadas por esta Corte...".
Por su parte, los distintos medios de comunicación masiva dan cuenta que desde
hace más de treinta años el Sistema Previsional Argentino es sistemáticamente
demandado en materia previsional.

Estos reclamos se centran principalmente en torno a la determinación del haber

inicial y su posterior movilidad. Ambos institutos estrechamente relacionados con
las garantías tuteladas en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional ya que
hacen al carácter sustitutivo que tiene el haber jubilatorio y de pensión respecto al
salario de actividad.

El Alto Tribunal elaboró a lo largo de los años y fallando en relación a distintas

leyes una doctrina pacífica y reiterada en relación a los alcances de la integralidad
y movilidad de las prestaciones previsionales afirmando que el principio básico
que debe privilegiarse es el de la necesaria proporcionalidad entre el haber de
pasividad y el salario de actividad.

Dentro de los precedentes más relevantes del Tribunal Cimero en relación a la

determinación del haber inicial cabe enumerar: Sanchez (3), Volonté (4), Actis
Caporale (5), Ellif (6), Quiroga (7) y aunque de manera tangencial Etchart (8).

Por su parte en relación al instituto de la movilidad debemos resaltar Sanchez (9),

Badaro (10) y Depatris (11).

Esta síntesis nos permite rápidamente visualizar que son muchos los reclamos
que se encuentran fuera del Programa y que la necesidad de renunciar a derechos
que de acuerdo a nuestra Constitución son irrenunciables genera más dudas que
certezas. En este sentido, nuestra primera conclusión es que el Programa no va a
reducir la litigiosidad previsional a valores razonables.

En el desarrollo señalamos que existiendo un reconocimiento por parte del Estado

de la legitimidad de los reclamos, la verdadera "reparación histórica" consiste en
ajustar los haberes y cancelar deudas de manera automática. No obstante ello, se
eligió una vez más condicionar el reconocimiento de esos derechos a los
beneficiarios a la aceptación de los acuerdos transaccionales previstos en el
Programa. Esta condición probablemente provoque un efecto contrario al fin
pretendido por la norma. La homologación de los acuerdos va a aumentar, al
menos transitoriamente, la situación de colapso judicial. Y la incertidumbre sobre
el alcance y la forma de la reparación propuesta en el Programa va a generar una
inseguridad en los beneficiarios que aumenta su grado de vulnerabilidad.

Título: Desplazamiento de la competencia en materia previsional. El fallo

Pedraza. La acordada 14/14 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Autor: Besteiro, Maria del Carmen
Publicado en: DT2014 (julio), 1959
Cita Online: AR/DOC/2056/2014

Para entender cómo llegamos a esta situación en que la Corte Suprema de

Justicia de la Nación reconoce "la existencia de una situación de colapso en el
trámite de los procesos radicados ante la Cámara Federal de la Seguridad Social"
(1) resulta necesario hacer un breve repaso de las razones que llevan a este
importante número de reclamos y cuáles son los motivos por los que a pesar de
los cambios legislativos y judiciales en materia de movilidad, la litigiosidad no logra
encauzarse.
III. Las razones de una litigiosidad descontrolada: la falta de seguimiento por parte
de los poderes políticos de los precedentes de la Corte Como ya señalamos, en la
década del ochenta comienzan las demandas masivas contra los entes
previsionales por pedido de ajuste de haberes. Con el tiempo, se pudo verificar
que el problema de la ausencia de sustitutividad de los haberes previsionales y la
falta de proporcionalidad entre estos y los salarios de los activos estaba dada por
la falta de cumplimiento por parte de los órganos de aplicación de las
disposiciones de los artículos 49 y 53 de la ley 18.037. Fue así, que jubilados y
pensionados que veían reducidos sus ingresos, en algunos casos a un tercio de lo
que percibían como trabajadores, no encontraban otra salida a la situación que
atravesar un largo peregrinar por las oficinas de la Caja previsional para agotar la
vía administrativa y luego recurrir a la justicia. Hasta el año 1989, la competencia
la tenía asignada la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (CNAT).
El importante cúmulo de causas que representó la distancia entre lo previsto por la
Constitución Nacional, la ley 18.037 (arts. 49 y 53) y su aplicación efectiva,
sumado a la también numerosa cantidad de causas ligadas a conflictos laborales
llevaron al colapso de la CNAT.
Estas razones llevaron al legislador a crear un fuero con conocimiento especial en
temas de Seguridad Social con asiento en la Ciudad de Buenos Aires. La Cámara
Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social iba a conocer a través de un
recurso directo planteado por los interesados contra las decisiones de los
organismos previsionales. (2)

Las políticas de los noventa intentaron controlar el problema de la litigiosidad

previsional, aunque con algunas pautas que a la larga demostraron no estar en
condiciones de superar el control de constitucionalidad.

IV. El fallo "Pedraza" de la Corte Suprema

El 6 de mayo del corriente año el Alto Tribunal dicta sentencia en la causa
"Pedraza, Héctor Hugo c/ ANSeS s/ acción de amparo" para resolver el conflicto
de competencia negativa suscitado entre las Cámaras Federales de Tucumán y de
la Seguridad Social. Ambas declinaron su intervención; la primera con fundamento
en que debía ser resuelto por el fuero especializado y la segunda en que la acción
no había sido iniciada conforme a lo previsto en el art. 15 de la ley 24.463
(impugnación de actos dictados por ANSeS).
En este caso, el Tribunal Cimero resuelve el conflicto fijando la competencia de la
Cámara Federal de Apelaciones de Tucumán. Pero no lo hace, con una simple
referencia al caso "Mamone, Rosa F. c/ ANSeS y otro s/ amparo"(6) sino que
profundiza el tema de la competencia para poder tomar decisiones que
descompriman —en parte— la acumulación de expedientes que se encuentran
recepcionados a la fecha en la
Cámara Federal de la Seguridad Social.
Comienza señalando la necesidad de resolver el conflicto planteado en "el marco
de colapso en que se encuentra la Cámara Federal de la Seguridad Social debido
a la sobrecarga de expedientes" y que esta situación amerita que revise de oficio
"la validez constitucional de la competencia atribuida por el artículo 18 de la ley
24.463 a la Cámara Federal de la Seguridad Social en lo que respecta a su
carácter de tribunal de apelación de las sentencias dictadas por los juzgados
federales con asiento en las provincias en los términos del artículo 15 de esa ley".
Afirma, como ya lo había hecho en otro precedente en materia previsional (7), que
normas legítimas en su origen pueden devenir inconstitucionales al ser
interpretadas en función de las nuevas condiciones.
La Corte resalta que "la finalidad que se tuvo en cuenta al momento de crear la
Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social —antecesora de la
Cámara Federal actual— fue dotar a la justicia de un ámbito especializado que
solucionase en forma rápida y eficaz los numerosos problemas que se presentan
dentro del área de la Seguridad Social (conf. Debate Parlamentario de la ley
23.473)" (el destacado me pertenece).
Sin lugar a duda, las reiteradas denuncias sobre la situación de colapso del fuero
de la Seguridad Social y el reconocimiento que de ella hace la propia Cámara
Federal en su Acordada (8), llevaron al Tribunal Cimero a concluir que la
competencia atribuida a la Cámara en el artículo 18 de la ley 24.463 no resulta
eficiente en el cumplimiento de los fines perseguidos por la norma. Muy por el
contrario "ha derivado con su aplicación en el tiempo en una clara postergación
injustificada de la protección que el Estado debe otorgar a los jubilados", con una
clara afectación de la garantía a la tutela judicial efectiva de jubilados y
pensionados que no residen en la Ciudad de Buenos Aires.
Cabe resaltar que la Corte señala expresamente que la garantía prevista en el
artículo 18 de la Constitución Nacional no se satisface con la posibilidad de
articular un recurso judicial, sino que "requiere que la tutela judicial de los
derechos en cuestión resulte efectiva; esto es, que sea oportuna y posea la
virtualidad de resolver definitivamente la cuestión sometida a su conocimiento...".
La duración promedio de los juicios que tramitan ante el fuero de la Seguridad
Social permite afirmar que en esta materia no se respeta ese derecho, no sólo de
los jubilados y pensionados que no residen en la Ciudad de Buenos Aires sino
tampoco de los que viven en ella. Los procesos suelen exceder ampliamente los
cinco años de trámite y en muchos casos la tutela del derecho no se hace efectiva
en vida de su titular.
Párrafo aparte amerita la consecuencia que este fallo tendrá eventualmente
respecto de la Cámara Federal y Nacional de Casación del Trabajo y la Seguridad
Social, pues de acuerdo a la norma de su creación esta sólo conocerá en los
recursos de casación, inconstitucionalidad y revisión interpuestos contra las
sentencias dictadas por la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo y la
Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social.
Esta decisión de la Corte de transferir parte de las competencias que por ley tenía
la Cámara Federal de la Seguridad Social representa, en principio, un obstáculo
para el funcionamiento de esta Cámara. Al no entender en los recursos que
provengan de las Cámaras Federales con asiento en las provincias no hay
posibilidad de que cumpla con su objetivo.
V. La Acordada 14/2014 de la Corte Suprema
En la misma fecha que resuelve el caso "Pedraza", la Corte dicta la Acordada
14/2014 en la que dispone una serie de medidas y comunicaciones que tienen por
objeto implementar la transferencia de competencias resuelta.
En sus considerandos reconoce que el fuero de la Seguridad Social se ha
mostrado desde sus inicios como "ineficiente para brindar tutela judicial efectiva a
demandas de prestaciones alimentarias promovidas por personas que transitan
una condición —de adultos mayores— que exige una respuesta rápida y oportuna,
si lo que se pretende es cumplir con los mandatos imperativos que la Constitución
Nacional impone a todas las Autoridades de la Nación respecto de los derechos
de la Seguridad Social".
En la comprensión que este problema sólo puede resolverse con la intervención
de todos los poderes del Estado Federal, el Tribunal realiza una serie de
comunicaciones para poner a los distintos órganos en conocimiento de la
situación, instándolos a ejercer sus competencias con miras a resolver la cuestión
planteada.
Esos pedidos están relacionados con medidas que conduzcan en primer lugar a la
solución de la emergencia y luego a la resolución definitiva de la cuestión.
Dentro de las comunicaciones referidas, hay dos que merecen especial atención.
Me refiero a las que hace al Congreso de la Nación y al Poder Ejecutivo Nacional.
Al primero solicita que considere la necesidad o conveniencia de crear tribunales
con competencia en materia de Seguridad Social, modificar los procedimientos
aplicables de manera de abreviar los plazos de los juicios y "de establecer los
mecanismos que disminuyan la litigiosidad y que incentiven el acatamiento, por
parte de las autoridades administrativas, de las reglas de derecho establecidas
consistentemente por esta Corte...". Al Poder Ejecutivo Nacional solicita que las
agencias bajo su ámbito "lleven a cabo un acatamiento institucional de las
decisiones reiteradamente tomadas por esta Corte como tribunal supremo y último
intérprete de la Constitución Nacional y de sus leyes reglamentarias...".
Con estos planteos, la Corte claramente señala que el problema requiere atención
política, en el sentido de ajustar las normas sobre movilidad al mandato
constitucional y la interpretación que de ella ha realizado la Corte como intérprete
último de nuestra Carta Magna.

Título: La ley 27.260. El Programa Nacional de Reparación Histórica para

Jubilados y Pensionados
Autor: Martín Yáñez, María Teresa
Publicado en:
Cita Online: AP/DOC/841/2016
No obstante, ha de tenerse en cuenta que el objetivo final del programa va
enderezado no sólo a evitar la acumulación de deudas por el cumplimiento de
sentencias ya existentes o futuras sobre el reajuste de y movilidad de los haberes,
sino a reducir la litigiosidad en la materia, que sin duda —y como ha quedado
demostrado por los anteriores intentos-, no se obtendrá mediante este tipo de
propuesta, más o menos afortunada, y tampoco con la declaración de emergencia
dentro de la cual se encuadra, sino en corregir los criterios asumidos por el órgano
de aplicación del régimen previsional, en el caso la Anses, que provocó en gran
medida la actual situación, al retacear la correcta aplicación de la normativa sobre
el cálculo y determinación de los haberes y su movilidad, así como el retraso
incurrido en la actualización de los topes aplicables.

ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE LA EMERGENCIA EN MATERIA DE

LITIGIOSIDAD PREVISIONAL Y LA REPARACIÓN HISTÓRICA A JUBILADOS

Por Aníbal Paz

Publicado en Comercio y Justicia el 23/06/2016.-

ASPECTOS EXCLUIDOS

Las mayores críticas que se han recibido, y que podrían atentar en contra de la
efectividad del Programa, son las siguientes:

a) Existe un elenco de beneficiarios que estarían excluidos de cualquier tipo de

reparación o beneficio, esto es los beneficiarios de Regímenes Jubilatorios
Especiales: Docentes [Dec. 137/05, Ley 24.106]; Investigadores y Científicos
[Dec. 160/05, ley 22.929]; Docentes Universitarios [Ley 26.508]; Magistrados y
Funcionarios [Ley 24.018], Diplomáticos [ Ley 22.731]; Guardaparques Nacionales
[Ley 23.794], etcétera. Los beneficiarios de estas leyes, quedarían excluidos, aun
cuando en algunos casos sus movilidad se ha regido durante algún tiempo por la
Ley 24.463. Este aspecto podría tornarse litigioso, en razón de las idas y vueltas
históricas que han tenido los régimen jubilatorios especiales en la legislación y
jurisprudencia de nuestro país. Tal vez solo el Régimen de Ley 26.508 no estaría
alcanzado por ningún tipo de reparación, dada su fecha de sanción y la existencia
de un índice propio de movilidad desde su nacimiento. En todos los demás casos
en algún momento los beneficiarios de dichas normas debieron regir su movilidad
según leyes generales, salvo en los casos de sentencias o índices propios. A
modo de ejemplo relativo a la Litigiosidad en la materia vale citarse la ley 23.966 y
el Dec. 78/94. En el caso de los regímenes especiales, si bien el universo es más
pequeño, entiendo que la Litigiosidad no quedaría eliminada con la sanción de
este proyecto. Sería deseable en todo caso que la reglamentación examine
detenidamente la casuística y contemple algunas mejoras. Para ello deberá contar
con una clausula en el texto de la Ley que delegue esa posibilidad.

b) El proyecto supone reconocer el pago de retroactividades en concepto de

movilidades y actualización de remuneraciones no abonadas, peor solo hasta un
tope. Es decir que la ley en ciernes mantiene la vigencia de todos los topes
existentes y todos los haberes máximos. Si bien a la gran mayoría de los casos
estos topes y máximos permitidos no les serian de aplicación, existe ciertamente
un gran número de jubilaciones altas que excederán esos parámetros. Resulta
que muchos de esos topes y máximo también han sido declarados
inconstitucionales por la CSJN, y, en consecuencia, las ofertas a realizarse en el
marco del Programa serian sensiblemente inferiores alas que corresponderían por
sentencia. Siendo el universo de afectados mas chico, dado el monto de sus
haberes, el impacto financiero de reconocer esas inconstitucionalidades seria tal
vez demasiado alto. Pero entonces, nuevamente, al no reconocerse esos fallos
estaríamos ante un escenario litigioso.

c) El proyecto no contempla situaciones resueltas por la CSJN en Fallos Etchart,

Delprati, o Dondi, por citar solo algunos En los dos primeros se establece el
reconocimiento de la renta vitalicia previsional, y su ulterior movilidad a cargo del
Estado y con el límite inferior de una jubilación mínima. En el tercero de ellos se
reconoce la inconstitucionalidad del tope establecido en el Art. 80 bis de la ley
19101, que impide acumular jubilación con retiro. Ciertamente el elenco de juicios
derivados de estos casos no contemplados seguirá su curso.

d) Quienes si ingresen en alguno de los agrupamientos que la norma establece a

los fines de obtener los beneficios señalados, se encontrarán con una “oferta” del
Estado que no se acerca a lo que correspondería a cada interesado si optase por
litigar, en lugar de acordar. Ello fundamentalmente por cuanto al reconocer la
actualización de las remuneraciones que se plantean en el Fallo Eliff, se propone
actualizar en base al RIPTE, el periodo que en Eliff se actualiza por ISBIC, lo que
arroja ciertamente una deferencia negativa para el jubilado.

e) De lo visto hasta aquí, y sin abundar en otros aspectos, nos salta a la vista otra
critica que con razón se ha formulado: El Programa, ataca la consecuencia, pero
no la causa. Es decir que se pretende eliminar la alta Litigiosidad, que en realidad
es la consecuencia de la falta de reconocimiento de las movilidades y
actualizaciones correspondientes. Como hemos visto, al atacarse solo la
consecuencia, hay varias causas que no se han incorporado al programa y, por
ende, seguirán contribuyendo a la consecuencia que se pretende evitar. En otras
palabras: al no eliminarse todos los motivos de litigios generales, la Litigiosidad
continuará. El cumplimiento de los objetivos del programa dependerán en gran
medida de la oferta que haga el Estado para desalentar los casos en que aun
queden derechos por reclamar y que la gestión y el pago de la misma sea
ejecutivo.

Algunas consideraciones sobre el Programa Nacional de Reparación

Histórica
Por Antonio Sambucetti
Citar: elDial.com - DC2273
Publicado el 15/12/2016
Copyright 2017 - elDial.com - editorial albrematica - Tucumán 1440 (1050) -
Ciudad Autónoma de Buenos Aires ? Argentina
La emergencia en materia de litigiosidad previsional
Asimismo la norma declara “la emergencia en materia de litigiosidad previsional”
de tres años de duración. Esto, según los expresos términos del artículo 2°, lo es a
los únicos fines de la creación e implementación del citado programa, y con el
objeto de celebrar acuerdos en los casos en que se hubiera iniciado juicio, con o
sin sentencia firme, y también en los que no hubiera juicio iniciado.
Sobre este particular, y dado que refleja un detalle interesante respecto de esta
norma, el Dr. Jáuregui, en el comentario citado, recuerda que “[l]a Asociación de
Abogados de Buenos Aires (…), criticó la declaración de emergencia. Como
consecuencia de ése y otros cuestionamientos se eliminaron del proyecto original
la prórroga de la emergencia por tres años más.
Coincido con la declaración de la Asociación en el sentido que el problema no se
soluciona atacando el efecto (los juicios), sino eliminando la causa que es el
incorrecto cálculo del haber inicial y su movilidad. Como veremos más adelante en
la ley existen soluciones para algunos casos en los cuales se repara la causa de
los pleitos en forma efectiva”.
Sin perjuicio de lo opinado por este prestigioso jurista, se debe recordar que ya en
el año 2014 la Corte Suprema de Justicia de la Nación, mediante la Acordada
14/2014 declaraba el colapso del fuero de la seguridad social y disponía:
1) Dirigirse al Congreso de la Nación a fin de poner en su conocimiento la
presente, y de solicitar que se considere la necesidad o conveniencia de poner en
ejercicio sus facultades legislativas a fin de crear nuevos tribunales con
competencia en materia de seguridad social, de dictar las disposiciones que
permitan abreviar los procedimientos por los cuales tramitan esta clase de
asuntos, de establecer los mecanismos que disminuyan la litigiosidad y que
incentiven el acatamiento, por parte de las autoridades administrativas, de las
reglas de derecho establecidas consistentemente por esta Corte; y de adoptar
toda otra medida que se considere apropiada para el mejor logro del propósito que
se persigue.
2) Dirigirse al Poder Ejecutivo de la Nación a fin de poner en su conocimiento la
presente, y de solicitar que se considere la necesidad o conveniencia de poner en
ejercicio sus facultades como Jefe del Gobierno de la Administración Central de la
República, a fin disponer lo necesario para que las agencias bajo su ámbito lleven
a cabo un acatamiento institucional de las decisiones reiteradamente tomadas por
esta Corte como tribunal supremo y último intérprete de la Constitución Nacional y
de sus leyes reglamentarias, en materia de determinación del haber inicial, de
movilidad del haber, y de todo otra materia en que se hayan establecido
consistentemente reglas de derecho; y de adoptar toda otra medida que se
considere apropiada para el mejor logro del propósito que se persigue.
3) Dirigirse al Ministerio Público Fiscal a fin de poner en su conocimiento la
presente, y de solicitar que se considere la necesidad o conveniencia de poner en
ejercicio sus facultades procesales para que, en las causas judiciales de que se
trata, sus magistrados tomen una participación activa y rápida en defensa de la
supremacía de la Constitución y de la legalidad; y al Ministerio Público de la
Defensa, con el objeto de que se sirva considerar la necesidad o conveniencia de
tomar participación procesal para evitar situaciones de privación de justicia.
4) Dirigirse al Consejo de la Magistratura Nación, a fin de que provea eficazmente
a la Cámara Federal de la Seguridad Social de los recursos materiales, humanos y
financieros necesarios para superar la crisis de que se trata.
5) Dirigirse a la Cámara Federal de la Seguridad Social con el objeto de que:
a) Considere la necesidad de habilitar días y horas, sobremanera para
magistrados y funcionarios, a fin de concretar inmediatamente el desplazamiento
de la competencia decidido en la causa COM.766.XLIX “Pedraza Héctor Hugo cl
Anses si Acc. de amparo”, tomando todas las medidas que permitan que se
cumpla con la mayor celeridad la remisión de las causas alcanzadas a los
juzgados de primera instancia;
b) Considere la necesidad de habilitar días y horas, sobremanera para
magistrados y funcionarios, para la clasificación, tramitación y decisión, de todos
los asuntos que se mantienen radicados ante su estrado, con o sin sorteo de sala;
c) Se sirva adoptar un criterio de marcada excepcionalidad en sus decisiones y
opiniones concernientes a las autorizaciones que requieran magistrados y
funcionarios para el ejercicio de la docencia, o para el otorgamiento de licencias -
por motivos científicos, culturales, deportivos, o personales- o de cualquier otra
especie que no resulten compatibles con la situación de colapso que se reconoce;
d) Se sirva elevar un informe quincenal sobre la cantidad de sentencias dictadas
por el período considerado y la cantidad de causas ingresadas ante la segunda
instancia, con o sin sorteo de sala; y sin perjuicio de las estadísticas que
oportunamente se están comunicando;
e) Se sirva elevar un informe quincenal con la cantidad de causas que han sido
remitidas a los nuevos tribunales competentes, en cumplimiento de lo decidido en
la causa COM.766.XLIX “Pedraza Héctor Hugo cl Anses si Acc. de amparo”.-

Acordada 14/14 - CSJN

Que mediante el pronunciamiento dictado, en la fecha, en la causa COM.766.XLIX

“Pedraza, Héctor Hugo c/Anses s/Acc. de amparo”, esta Corte ha sostenido -sobre
la base de considerar la existencia de una situación de colapso en el trámite de los
procesos radicados ante la Cámara Federal de la Seguridad Social- que la
aplicación de las disposiciones establecidas en el artículo 18 la ley 24.463, en
tanto asignan competencia exclusiva de dicho tribunal para conocer, en grado de
apelación, de todas las sentencias que dicten los juzgados federales con asiento
en las provincias en los términos del art. 15 de la citada ley, importa una clara
afectación de la garantía a la tutela judicial efectiva de los jubilados y pensionados
que no residen en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires.

Por ello ACORDARON:

1) Dirigirse al Congreso de la Nación a fin de poner en su conocimiento la

presente, y de solicitar que se considere la necesidad o conveniencia de poner en
ejercicio sus facultades legislativas a fin de crear nuevos tribunales con
competencia en materia de seguridad social, de dictar las disposiciones que
permitan abreviar los procedimientos por los cuales tramitan esta clase de
asuntos, de establecer los mecanismos que disminuyan la litigiosidad y que
incentiven el acatamiento, por parte de las autoridades administrativas, de las
reglas de derecho establecidas consistentemente por esta Corte; y de adoptar
toda otra medida que se considere apropiada para el mejor logro del propósito que
se persigue.

2) Dirigirse al Poder Ejecutivo de la Nación a fin de poner en su conocimiento la

presente, y de solicitar que se considere la necesidad o conveniencia de poner en
ejercicio sus facultades como Jefe del Gobierno de la Administración Central de la
República, a fin de disponer lo necesario para que las agencias bajo su ámbito
lleven a cabo un acatamiento institucional de las decisiones reiteradamente
tomadas por esta Corte como tribunal supremo y último intérprete de la
Constitución Nacional y de sus leyes reglamentarias, en materia de determinación
del haber inicial, de movilidad del haber, y de todo otra materia en que se hayan
establecido consistentemente reglas de derecho; y de adoptar toda otra medida
que se considere apropiada para el mejor logro del propósito que se persigue.

3) Dirigirse al Ministerio Público Fiscal a fin de poner en su conocimiento la

presente, y de solicitar que se considere la necesidad o conveniencia de poner en
ejercicio sus facultades procesales para que, en las causas judiciales de que se
trata, sus magistrados tomen una participación activa y rápida en defensa de la
supremacía de la Constitución y de la legalidad; y al Ministerio Público de la
Defensa, con el objeto de que se sirva considerar la necesidad o conveniencia de
tomar participación procesal para evitar situaciones de privación de justicia.

4) Dirigirse al Consejo de la Magistratura de la Nación, a fin de que provea

eficazmente a la Cámara Federal de la Seguridad Social de los recursos
materiales, humanos y financieros necesarios para superar la crisis de que se
trata.

5) Dirigirse a la Cámara Federal de la Seguridad Social con el objeto de que: a)

Considere la necesidad de habilitar días y horas, sobremanera para magistrados y
funcionarios, a fin de concretar inmediatamente el desplazamiento de la
competencia decidido en la causa COM.766.XLIX “Pedraza Héctor Hugo c/Anses
s/Acc. de amparo”, tomando todas las medidas que permitan que se cumpla con la
mayor celeridad la remisión de las causas alcanzadas a los juzgados de primera
instancia; b) Considere la necesidad de habilitar días y horas, sobremanera para
magistrados y funcionarios, para la clasificación, tramitación y decisión, de todos
los asuntos que se mantienen radicados ante su estrado, con o sin sorteo de sala;
c) Se sirva adoptar un criterio de marcada excepcionalidad en sus decisiones y
opiniones concernientes a las autorizaciones que requieran magistrados y
funcionarios para el ejercicio de la docencia, o para el otorgamiento de licencias -
por motivos científicos, culturales, deportivos, o personales- o de cualquier otra
especie que no resulten compatibles con la situación de colapso que se reconoce;
d) Se sirva elevar un informe quincenal sobre la cantidad de sentencias dictadas
por el período considerado y la cantidad de causas ingresadas ante la segunda
instancia, con o sin sorteo de sala; y sin perjuicio de las estadísticas que
oportunamente se están comunicando; e) Se sirva elevar un informe quincenal con
la cantidad de causas que han sido remitidas a los nuevos tribunales competentes,
en cumplimiento de lo decidido en la causa COM.766.XLIX “Pedraza, Héctor Hugo
c/Anses s/Acc. de amparo”.

La litigiosidad del sistema previsional, el 82% como tasa de reemplazo, la

sustentabilidad del sistema, y las medidas cautelares innovativas
Por Jorge Garcia Rapp
Citar: elDial.com - DC13C2
Publicado el 08/07/2010

La litigiosidad como problema del sistema previsional

Eliminar o disminuir la litigiosidad, era una de las metas de la reforma de 1993,
frente al elevado volumen de juicios promovidos por quienes percibían un haber
jubilatorio que como tasa de reemplazo no superaba el 43% del salario en
actividad, cuando la ley prometía un porcentaje que se iniciaba en el 70% y
concluía en el 82% como máximo, porcentaje este que en los hechos resultó
inalcanzable para la mayoría de los beneficiarios, salvo para algunos empleados
públicos jubilados bajo la vigencia de la ley 22.955 o beneficiarios de regímenes
especiales, como los magistrados y funcionarios del poder judicial, docentes
universitarios, investigadores, y funcionarios del servicio exterior, entre otros, y
esto había generado un elevado y creciente índice de litigios contra el Estado.
Pero el objetivo de disminuir la litigiosidad, que parecía alcanzado durante la
vigencia de la “convertibilidad”, se desvaneció a partir de la crisis del 2001.-

El sistema de jubilatorio en Argentina, enfrenta una creciente litigiosidad, desde

varias décadas atrás. Las causas que la originan han sido esencialmente:
Errónea determinación del haber inicial
Aplicación de topes máximos en los haberes
Ausencia de movilidad de las prestaciones otorgadas.-
EMERGENCIA
Las emergencias y el orden constitucional (o la decadencia del Estado
Argentino de Derecho argentino). Antonio Maria Hernández. Ed. Rubinzal.
Año 2002, Pag. 11, 12, 13, 14, 15 y 16.

El diccionario de la Lengua Española, sobre la voz de emergencia se indica que

proviene del latin emergens y tiene dos significados: 1) “acción y efecto de
emerger” y 2) “Suceso, accidente que sobreviene” (Ed. 1992, Madrid España).
A su vez, en el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de G. Cabanellas y L.
Alcalá Zamora, se expresa: “en correcto castellano la voz significa ocurrencia o
accidente y el hecho de brotar o salir del agua; sin embargo, por evidente
anglicismo se le atribuyen los sentidos de urgencia, necesidad, alarma o
excepción. Así, además de ser locuciones oficiales estado de emergencia y la ley
de emergencia, se habla de medidas de emergencia para referirse a las
disposiciones provisionales en casos apremiantes para el bien público o la
seguridad general” (Ed. Heliasta, 1979, t. 3 p. 66).
Tal como en la anterior definición se explica, este término deriva del ingles
emergency, utilizando por el Derecho anglosajón para referir a situaciones
extraordinarias. (Página 11)

Linares Quintana dice que “ante circunstancias extraordinarias que perturben o

amenacen el orden internacional y hasta la vida del Estado, como las que
caracterizan a una conmoción interior o a una guerra, las autoridades deben
hallarse investidas de los poderes adecuados para una eficiente defensa del orden
constitucional, aun cuando ello se traduzca en un descaecimiento de las garantías
de la libertad individual. Es una nueva aplicación del secular aforismo salus
populis suprema ley est. (Linares Quintana Segundo V., Tratado de la Ciencia del
Derecho Constitucional, Alfa, Buenos Aires, 1956, t. 5, p. 395).
A su vez, Bidart Campos sostiene que las emergencias “son situaciones
anormales o casos críticos que, previsibles o no, resultan extraordinarios y
excepcionales. Este carácter excepcional proviene, no tanto de la rareza o falta de
frecuencia del fenómeno o episodio, cuanto de que, por más repetido que resulte,
se lo considera patológico dentro del orden previsto por la Constitución. Por eso
siempre se lo reputa peligroso, se procura frente o contra él la defensa de una
seguridad jurídica y se hace valer la doctrina del estado de necesidad” (Bidart
Campos, Germán J. Manual de la Constitución Reformada, Ediar, Buenos Aires,
1998, t. 2, p. 349).
El autor distingue las emergencias como acontecimiento reales o facticos que
perturban el orden constitucional, de los institutos de emergencias que en su
pensamiento son creaciones del Derecho que importan medidas de prevención,
seguridad y remedio para contener, atenuar o subsanar las emergencias.
Asimismo, agrupa a las emergencias en tres categorías: a. la guerra; b. los
desórdenes domésticos o internos. C. la crisis económica, y menciona entre los
institutos de emergencia conocidos en la doctrina y el Derecho Comparado los
siguientes: a. el estado de guerra, b. la ley marcial, c. el estado de asamblea, d. el
estado de sitio, e. las facultades extraordinarias, f. la suspensión de garantías, g.
la suspensión del habeas corpus y h. los remedios innominados. (Páginas 12 y
13).
Sagues inserta la cuestión de la emergencia, considerándola como “un tipo o
variable de la doctrina del estado de necesidad: la que refiere a una situación de
necesidad imprevista y transitoria”. Los requisitos: a. una situación de necesidad.
B. la inevitable adopción de una medida apta para enfrentar aquella situación de
necesidad. C. un sujeto necesitado, que s quien tiene que tomar la medida y que
generalmente es el Estado y d. el derecho de necesidad que es el conjunto de
principios y normas que regulan la situación de necesidad (Sagues, Nestor Pedro,
Elementos de Derecho Constitucional, 2 ed. Astrea, Buenos Aires, 1997, p. 189).
(Página 13 y 14)

Esta breve revista de conceptos que hemos seleccionados nos permite establecer
los distintos elementos que caracterizar la emergencia: a. son situaciones
excepcionales previsibles o no, que afectan el orden constitucional; b. los hechos
que las producen pueden ser originados en diversas causas: políticas,
económicas, sociales o de la naturaleza; c. para enfrentar estos hechos, el
Derecho crea diversos institutos de emergencia, que varían según las
legislaciones; d. estos institutos producen un acrecentamiento de facultades en los
poderes estatales, particularmente en el Ejecutivo, y, correlativamente, un
descaecimiento o restricciones en los derechos y garantías individuales y e. debe
existir un verdadero estado de necesidad (páginas 15 y 16).

EMERGENCIA

Las leyes de emergencia exigen como antecedente fáctico un "estado de

emergencia", que en definición dada por Linares Quintana consiste en aquellas
situaciones que exigen la sanción de leyes específicas para satisfacer una
necesidad colectiva súbita, grave, accidental, imprevista, respondiendo así a
un estado de necesidad que tiene por sujeto necesitado a la colectividad, que
ejecuta el acto o hecho necesario por medio del órgano estatal
correspondiente: El Poder Legislativo (confr . Segundo V. Linares
Quintana, La legislación de emergencia en el derecho argentino y comparado,
"J.A .", t. 30, p. 921). Como señalaron Aráoz de Lamadrid y Oyhanarte , la
policía de emergencia "supone, como presupuesto de hecho, una situación de
emergencia, es decir, la existencia de una crisis o bien de un grave trastorno
social originado por acontecimientos físicos, políticos, económicos, etc. Ante
la imperiosa necesidad de afrontar los daños o riesgos creados por esta
situación de emergencia y de borrar o mitigar sus efectos, la potestad
reglamentaria del Congreso, a lo que se refiere el art. 14, se hace más amplia y
profunda y, por lógica derivación da origen a una mayor injerencia del Estado
en el régimen de los derechos humanos. Opérase , pues, una intensificación
del poder estatal y resultan constitucionalmente válidos medios o
procedimientos que en circunstancias normales no lo serían", agregando que
"acontecimientos extraordinarios, demandan remedios también
extraordinarios" ("Fallos", 243-470).

En consecuencia, la legislación de emergencia es la que contiene limitaciones

extraordinarias al ejercicio de los derechos constitucionales dispuestas en
razón de circunstancias que revisten particular gravedad, pero que mantienen
vigentes las garantías constitucionales, o, como señaló Bielsa , es aquella que
"considera una necesidad colectiva súbita grave, que debe satisfacerse con
disposiciones que faltan en la legislación y que pueden apartarse de los
principios generales del sistema positivo teniendo presente que el imperio total
de la Constitución, sus poderes, sus declaraciones y garantías, no cesan ni aun
en estado de necesidad, al menos por los procedimientos de derecho" (confr .
Rafael Bielsa , El estado de necesidad con particular referencia al derecho
constitucional y administrativo, en "Anuario del Instituto de Derecho
Público", Rosario, t. 3, mayo 1939-abril 1940, p. 85).