Introdução a Economia da Regulação

Cap 10

O que é a economia da regulação?

A regulação é o uso do poder de coerção do governo para restringir as decisões dos agentes
econômicos. Em contraste com a taxação, que não restringe as escolhas individuais (se ela não
afetar demasiado o welfare), por exemplo, o salário mínimo é um tipo de regulação que restringe os
salários que as empresas podem pagar a seus empregados. A economia da regulação tipicamente se
refere as restrições impostas pelo governo as decisões das empresas sobre preços, quantidade, e a
entrada ou saída de um determinado mercado. Regulação econômica deve ser vista em conjunto
com a regulação social.

Quando um setor é regulado, a performance dele em termos de eficiência alocativa e produtiva é

codeterminada tanto pelas forças de mercado como por seus processos administrativos. Mesmo se
for seu desejo um governo não pode regular todas as decisões, como visto que é fisicamente
impossível para um governo monitorar perfeitamente as empresas e os consumidores. Como
resultado, as forças de mercado devem ser vistas desempenhando um papel significativo,
independentemente do grau de intervenção do governo. Por exemplo, na regulamentação das
companhias aéreas, o governo controla o preço, mas não a qualidade do serviço, induzindo assim as
empresas a deslocar a concorrência da dimensão de preço para a dimensão da qualidade. Mesmo em
uma economia controlada pelo governo como na antiga União Soviética, as forças de mercado
estavam trabalhando. Embora preços e quantidades fossem estipulados pelo Estado, o preço efetivo
aceito pelo mercado era definido no mercado. Se uma determinada mercadoria não tivesse seu
abastecimento suficiente, as pessoas esperavam na fila para que isso ocorresse. Portanto, o preço
efetivo para elas era o preço pago ao estado, mais o valor do seu tempo gasto na fila. Em equilíbrio,
as pessoas permaneciam na fila até que o preço efetivo fosse aceito pelo mercado.

Instrumentos de Regulação

Embora a regulação econômica possa abranger restrições sobre um vasto leque de decisões das
empresas, as três variáveis de decisões chave, controladas pela regulação são preço, quantidade e o
número de empresas num determinado setor. Menos frequentemente controladas podemos incluir
outras variáveis o investimento, publicidade e qualidade do produto.

Controle de Preços

Regulação de preços pode especificar um determinado preço que as empresas podem praticar, ou
em vez disso podem limitar as empresas a praticar seus preços dentro de um intervalo. Se a
preocupação do governo está com um monopolista regulamentado cobrar preços muito altos, a
regulamentação é apta para especificar um preço máximo que pode ser cobrado. Por exemplo, em
1989, a Comissão Federal de Comunicações (FCC) instituiu limites máximos de preços para regular
a taxa de longa distância da AT&T. Se a empresa regulamentada tem alguns concorrentes não
regulamentados, a agência reguladora também pode se preocupar com o envolvimento da empresa
regulamentada em praticar preços predatórios (isto é, preços a fim de forçar seus concorrentes a sair
do mercado). Nessa situação, a regulamentação é susceptível de um preço mínimo, bem como um
preço máximo. Em alguns casos, como o controle de preço do petróleo em 1970, a regulamentação
necessária foi aquela que definiu um preço específico.

Mais frequentemente do que não, a regulamentação especifica mais de um único preço. Na verdade,
ela pode colocar uma estrutura inteira de preços no lugar. Por exemplo, a regulamentação da AT&T
no mercado de telecomunicações interurbano exigia que a FCC especificasse as taxas de longa
distância para diferentes momentos do dia e para diferentes dias da semana. A especificação de uma
estrutura de preço em vez de apenas um único preço aumenta a complexidade da implementação da
regulação econômica e pode resultar em perdas adicionais de bem-estar, como vamos observar.

Na prática, regulação de preços pode ser o meio pelo qual uma agência reguladora alcança seu
principal objetivo de limitar o lucro do setor. Uma agência reguladora, muitas vezes define o preço
para que a empresa regulamentada alcance uma taxa normal de retorno. Esta norma prática na
regulação de serviços públicos e tem sido utilizado em outros setores regulados, tais como o setor
aéreo antes da sua desregulamentação. Como o lucro da empresa é determinado por uma variedade
de fatores (com preço, sendo apenas um deles), uma agência reguladora pode ter dificuldade em
alcançar seu objetivo de uma taxa normal de retorno. Defasagem de regulação no preço em resposta
às novas condições de custo e demanda pode resultar que uma empresa regulamentada possa auferir
ganhos ou muito alto ou muito baixos em relação a uma taxa de retorno. Durante o período
inflacionário de 1970, aumento dos preços de insumos resultou que os serviços públicos, muitas
vezes ganhassem uma taxa abaixo da taxa normal de retorno porque a agência reguladora foi lenta
para ajustar o preço. Alternativamente, uma empresa regulamentada que experimenta uma inovação
em sua tecnologia de produção vai auferir lucros acima dos normais até que a agência reguladora
perceba que a função de custo teve um deslocamento para baixo e responda através de uma redução
de preço.

Controle de Quantidade

Restrições sobre a quantidade de um produto ou serviço que é vendido podem ser usadas com ou
sem regulação de preços. A partir dos anos 1930 até por volta de 1970, muitos estados produtores
de óleo, entre eles, Texas e Oklahoma, colocaram limites máximos de produção para seus
produtores de petróleo. Embora a quantidade fosse controlada pelo Estado, o preço era determinado
nacionalmente ou globalmente (embora obviamente esses controles de quantidade influenciassem o
preço de mercado). Como alternativa, uma forma comum de regulamentação de quantidade que
muitas vezes é imposta a um transportador comum é que ele atenda toda demanda aos preços
regulamentados. Este requisito é usado na regulação de empresas de energia elétricas. Finalmente, a
regulação pode colocar restrições sobre os preços que não tem uma regulamentação definida,
deixando suas decisões de quantidade para as empresas. Os preços do gás natural tinham sido
regulamentados, e porque estes preços regulamentados foram definidos abaixo de seus níveis
efetivos de mercado as empresas não eram obrigadas a atender toda a demanda, a implicação óbvia
foi a escassez.

Controle de Entrada e Saída.

As duas variáveis críticas que os controladores têm controlado são o preço e o número de empresas
num mercado, sendo a última através do controle de entrada e saída. Estas duas variáveis são
críticas porque elas são determinantes da eficiência tanto alocativa quanto produtiva.

A entrada pode ser regulamentada em vários níveis. Primeiro, a entrada de novas empresas pode ser
controlada, como normalmente é feito na regulamentação dos serviços públicos. Um passo chave
em direção a desregulamentação do mercado de telecomunicações interurbano foi a FCC permitir a
MCI entrar em 1969. A MCI foi a primeira entrante no mercado desde a regulamentação dessa
indústria na virada do século vinte.

Além de controlar as novas empresas entrantes uma agência reguladora também pode controlar a
entrada de empresas existentes. Esses mercados já podem ser servidos por outras empresas
regulamentadas ou ser mercados desregulamentados. Como exemplo deste último, o FCC colocou
restrições para a entrada da AT&T no mercado de computador em 1980. O primeiro caso é
exemplificado pela regulamentação de empresas aéreas e de transporte por caminhão. Suas
respectivas agências reguladoras tornaram muito difícil para uma empresa existente entrar em um
mercado geográfico já servido por outra empresa regulamentada. Como um exemplo mais recente
de restrições de entrada, o Ato de Telecomunicações de 1996 especifica que a uma empresa Bell
regional operando não é permitido oferecer um serviço de telefonia de longa distância para seus
clientes de telefonia local até que seu mercado de telefonia local seja considerado suficientemente
competitivo pela FCC.

A base para a regulamentação de saída é que este regulamento se esforça para ter serviços prestados
a um conjunto muito amplo de consumidores, o que seria verdadeiro em um mercado livre. Atingir
essa meta pode implicar que estas empresas regulamentadas vão trabalhar em mercados não
rentáveis, o que cria uma necessidade de regulamentação que proíba uma empresa regulamentada
de abandonar um mercado sem aprovação regulatória. Restringir a decisão de sair foi uma questão
importante na regulação da indústria ferroviária.

Nossa preocupação é principalmente com a regulação que limita significativamente ou proíbe a

entrada e que é usada em conjunto com a regulação de preços. Embora tal regulamentação estivesse
presente em alguns setores nos Estados Unidos, a maioria das indústrias não é e nunca foi sujeito a
tais limitações draconianas. Ainda assim, existem práticas regulamentares mais suaves que tem
restringido a entrada em muitas indústrias. Por exemplo, a burocracia existente para abrir uma
empresa.

Controle de Outras Variáveis.

A essência da regulação econômica é a limitação do comportamento da empresa em relação a preço,

quantidade e entrada e saída do mercado. Obviamente, as empresas escolhem muitas outras
variáveis de decisão. Uma delas é a qualidade do produto ou serviço que elas produzem. Uma
agência reguladora pode especificar padrões mínimos de confiabilidade de um serviço. Se uma
concessionária elétrica tem blackouts regulares, é provável que a agência reguladora intervenha e
exija um aumento na capacidade para melhorar a confiabilidade do serviço. Embora a qualidade do
produto também possa ser controlada por razões como a segurança dos produtos, a regulação
económica normalmente não coloca sérias restrições sobre ele.

Uma das razões para uma utilização mínima da regulamentação por qualidade é o custo de
implementá-la. Para controlar qualquer variável, os agentes econômicos relevantes tem que ser
capazes de chegar a um acordo sobre o que é a variável e que restrições são colocadas sobre ela. No
caso de preço e quantidade, não é difícil. O preço é o valor pago pelo consumidor para adquirir um
determinado bem, que é relativamente fácil de observar. Por causa disso, estas restrições assumem a
forma simples de números: um preço máximo e um preço mínimo. Da mesma forma, a
possibilidade de mensuração da quantidade permite que uma agência reguladora possa especificar
restrições sobre ela. No entanto, qualidade não é normalmente tão bem definida nem tão fácil de
observar. Por exemplo, a qualidade dos serviços de linhas aéreas engloba uma matriz de variáveis,
incluindo pontualidade, segurança, serviços de bordo, largura do assento e manipulação de
bagagem. Em princípio, uma agência reguladora pode tentar controlar cada uma dessas variáveis e,
portanto, controlar a qualidade, mas seria muito caro para fazê-lo. No caso da regulamentação das
companhias aéreas, essas variáveis não foram controladas com exceção de padrões mínimos de
segurança. Como resultado, as companhias aéreas vigorosamente competiram em termos de
qualidade. Geralmente, regulação económica não coloca restrições graves sobre a qualidade dos
produtos ou serviços que a empresa oferece, com a notável exceção de segurança de produto.
Restrições à publicidade têm sido bastante comuns para determinados produtos e serviços.
Proibição de publicidade de produtos indesejáveis - cigarros e álcool, em particular - são bem
conhecidas. As empresas de tabaco tinham sido proibidas de publicidade na televisão e na rádio há
décadas e em alguns Estados não é permitido nem que o álcool seja anunciado em outdoors. Esta é
uma forma de regulação social em que a intenção é desencorajar o consumo de mercadorias, com
efeitos externos ou para aqueles para os quais os consumidores são vistos como sendo mal
informados sobre seus efeitos. A Comissão de Comércio Federal também impõe regras sobre o
conteúdo da publicidade a fim de evitar a decepção dos consumidores.

Outra variável que é às vezes (embora raramente) regulada é o investimento das empresas. Em
contraste com as outras variáveis de decisão consideradas, regulação de investimentos implica a
intervenção do governo no processo de produção, ou seja, a escolha da empresa sobre tecnologia e
insumos. Uma agência reguladora pode intervir nas decisões de capital de uma concessionária
pública como um empresa elétrica ou uma companhia de telefone local. Um exemplo significativo é
a regulamentação estatal das decisões de investimento por hospitais. Programas de Certificado de
Necessidades são exigidos dos hospitais para obter a aprovação do estado antes de empreender a
determinados projetos de investimento. O objetivo do estado nesses casos é não duplicar
instalações.

O Processo Regulatório

Estágio 1: Legislação

Há duas fases chaves na regulação de um setor industrial. A primeira fase é um Congresso, ou um

corpo local como um Conselho de cidade capaz de promulgar uma legislação que estabelece as
competências regulamentares sobre um setor industrial específico. Numerosos agentes estão
envolvidos nesta fase do processo regulatório. Isso porque o regulamento limita decisões das
empresas, esperando-se com isso influenciar o lucro das empresas e bem-estar dos consumidores.
Daí, alguém poderia argumentar que tanto as empresas como os consumidores pressionariam o
governo para tentar influenciar como esta regulamentação seria feita, assim como onde seria
aplicada. Obviamente os legisladores são peças chave nesse estágio. Dependendo de sua jurisdição,
os legisladores podem representar produtores, consumidores ou o eleitorado como um todo. Devido
ao fato que os trabalhadores deste setor industrial serão afetados pela legislação, podemos esperar
que eles também fossem envolvidos neste processo, especialmente se eles forem organizados em
sindicatos.

Estágio 2: Implementação

Uma vez que um ato legislativo é aprovado, a segunda etapa no processo de regulamentação é a
implementação desta legislação. Embora o legislador possa influenciar a sua aplicação, a imediata
responsabilidade cabe à agência reguladora. Assim, os reguladores substituem os legisladores como
atores centrais na fase de implementação, enquanto os produtores e os consumidores continuam a
ser relevantes. Outros atores importantes podem incluir as potenciais empresas entrantes que
desejam participar neste setor regulamentado.

Estágio 3: Desregulamentação

Às vezes há uma terceira fase neste processo, que é a desregulamentação do setor industrial.
Embora normalmente imagine-se que isto é alcançada através de um ato legislativo de
desregulamentação, tanto a agência reguladora quanto o judiciário provaram ter forças
instrumentais mais poderosas na desregulamentação de um setor industrial. Se a agência reguladora
e o judiciário são a favor da desregulamentação, talvez possam alcançá-la mesmo que o Congresso
seja contra isso. Muito antes de o Congresso ter aprovado a lei de desregulamentação da aviação, a
indústria aérea foi sendo desregulamentada pela Diretoria Civil de Aeronáutica (Civil Aeronautic
Board).

Além dos três ramos do governo, todos os agentes significativamente relacionados com este setor
normalmente estão envolvidos no processo de desregulamentação, incluindo, os produtores,
consumidores, trabalhadores e empresas entrantes em potencial.

Legislação Regulatória.

Escolha da Agência Reguladora

A Legislação executa duas principais tarefas no processo regulatório. Em primeiro lugar, ele aponta
qual agência tem jurisdição sobre a regulação de determinadas dimensões de um setor industrial.
Em muitos casos, tais como no Ato de Comércio Interestatal de 1887 e no Ato de Comunicação
Federal de 1934, a legislação, na verdade, cria o corpo burocrático da Agência. Em outros casos, a
legislação simplesmente estende o domínio de uma Agência já existente.

Os Poderes da Agência Reguladora

O segundo objetivo da legislação é delinear os poderes da agência reguladora. As dois poderes

chave são o controle de preço e controle de entrada e de saída das empresas em um dado setor
industrial.

Objetivos de política geral.

Finalmente, muitas vezes a legislação regulatória especifica que as agências reguladoras sigam
alguns objetivos gerais. Na maioria dos casos, a legislação instrui a agência reguladora para definir
preços razoáveis e que preservem a rentabilidade do negócio e veja que o serviço seja
disponibilizado para todos os consumidores. Outro objetivo comum de política é para desencorajar
as empresas regulamentadas de praticar a discriminação de preços.

Comissões Regulatórias Independentes.

Uma Comissão Reguladora independente a nível federal é tipicamente composta de cinco ou mais
membros. Os comissários de regulamentação federal são nomeados, embora em alguns Estados da
federação estes cargos de comissários públicos sejam eleitos 1. A nomeação é por um prazo fixo, e
os prazos dos comissários são escalonados. Existe um importante grau de independência em relação
ao poder executivo concedido aos comissários de regulamentação. Um comissário pode ser
removido por uma justa causa, mas não a critério do presidente. Em vista disso, além do fato de que
estes comissários não tem que prestar contas políticas, argumenta-se que eles acabam tendo status
de juízes.

Membros da Agência Reguladora

Cientista político James Q. Wilson identificou três tipos diferente de funcionários de uma agência
reguladora2. O carreirista é um empregado que antecipa uma relação de longo prazo com a agência
1
Para uma discussão e análise comparativa dos Comissários de utilidade pública do estado nomeados e/ou eleitos, ver
Kenneth W. Costello, “Electing Regulators: The Case of Public Utility Commissioners”, Yale Journal on Regualtion 2
(1984): 83-105
2
James Q. Wilson “the Politics of Regulation” in James Q. Wilson, ed., The Politics of Regulation (New York Basic
Books, 1980)
reguladora e cuja maior preocupação é que a agência reguladora continue a existir e crescer. Não
surpreendentemente, o carreirista olha de sobrancelhas franzidas para uma desregulamentação. Os
políticos anteveem eventualmente deixar a Agência para uma posição eletiva ou nomeada; a
agência reguladora é um trampolim para coisas maiores e melhores. A maioria dos comissários são
classificados como políticos. Finalmente, o profissional é mais identificado com certas habilidades
do que com a agência reguladora e se esforça para manter a autoestima profissional para permitir a
progressão na carreira.

Os incentivos de um funcionário de uma agência reguladora dependem muito do tipo de

empregado. Compreender como membros de uma agência reguladora estão motivados é importante
para explicar as políticas que são implementadas. Por exemplo, considere a implementação da
regulação de preços. O profissional pode desejar usar esta oportunidade para mostrar sua
competência técnica e, portanto, estará apto a construir uma estrutura altamente complexa de
preços. Em contraste, o carreirista pode oferecer suporte a uma estrutura de preços simples a fim de
evitar maiores problemas que podem resultar numa ação legislativa. Finalmente, porque o político
está preocupado com agravantes não grupos de interesse, ele estaria menos inclinado para permitir a
discriminação de preços, porque isso pode alienar alguns consumidores. Nossa análise subsequente
da regulação não enfatizará o rico conjunto de motivações subjacentes a implementação da política
de regulação, mas é importante que pelo menos reconheçamos sua presença.

Procedimentos Regulatórios.

Tendo em conta os objetivos gerais e vagos previstos pela legislação, uma agência reguladora é
muitas vezes deixada com considerável margem de manobra para regular um dado setor industrial.
Quando uma agência reguladora instada a definir taxas razoáveis e justas, pode haver uma grande
variedade de taxas que podem preencher estes requisitos. Como alternativa, existem também
algumas legislações que são muito específica sobre as funções de uma agência reguladora.

Processo de regulamentação

Duas abordagens básicas para regulamentação tem sido prosseguidas. Primeiro, uma agência
reguladora pode agir sobre uma abordagem caso a caso, considerando cada proposta
individualmente. A maioria das propostas importantes diz respeito a alterações nas tarifas e petições
para entrada ou saída de empresas no setor. Quando o fardo de uma abordagem caso a caso se torna
muito grande, uma agência reguladora frequentemente solicitará uma regulamentação substantiva.
As audiências públicas são uma forma de conduta que levam à formulação de uma regra geral que é
aplicável a uma ampla classe de situações.

Se algum dos participantes não concordar com a posição de uma decisão regulatória ele tem o
direito de recorrer as cortes de apelação (nos EUA), esta tática já foi utilizada.

Atrasos e manipulações estratégicas do processo regulatório.

Uma propriedade importante dos procedimentos de regulação é que eles são tendenciosos em
relação a manutenção do status quo. Substituindo as forças de mercado por processos
administrativos, a regulamentação impõe requisitos de processo legal sobre quaisquer alterações.
Em certo sentido, os produtores e os consumidores têm direitos legais ao status quo, e ele só pode
ser alterado através de um processo legal. Esta situação é muito contrastante com o que ocorre no
mercado, onde o status quo é regularmente derrubado e não há nenhum recurso legal que possa ser
interposto a isso, contanto que nenhuma lei seja violada.
Outra Propriedade do regulamento que favorece o status quo é o aumento do atraso no processo
regulatório. Um agente que esteja interessado em manter o status quo pode empregar táticas como
litígios a fim de alongar o processo. Independentemente do motivo para o atraso, sua existência é
difícil de negar.

Em adição para gerar atraso no processo de regulamentação, os agentes podem estrategicamente

manipular o processo de regulação de outra forma. Uma avenida importante para estas empresas é
controlar o fluxo de informações para o regulador. Por exemplo, ao considerar um caso ajuste de
tarifas, uma agência reguladora geralmente depende da empresa regulada para as estimativas de
custos e condições de demanda. Embora peritos externos possam ser usados, suas informações
simplesmente não serão tão boas quanto as que a empresa tem a seu dispor. Outra tática é para que
as empresas regulamentadas cooptem os especialistas, por exemplo, mantendo os melhores
escritórios de advocacia3.

A Teoria da Regulação

Podemos delinear a evolução do pensamento que aborda a questão, por que há regulação? Existem
três etapas nesta evolução. A primeira hipótese que foi posta é que a regulação ocorreria nas
indústrias atormentadas com falhas de mercado. Originalmente chamada de teoria do interesse
público, mais recentemente, tem sido referida como análise normativa como uma teoria positiva
(NPT)4. Em grande parte devido à evidência empírica que era inconsistente com a NPT,
economistas e cientistas políticos desenvolveram a teoria da captura (CT). Basicamente, a CT
afirma que, se por projeto ou não, a agência que se destina a regular um setor industrial é
"capturada" por este setor. A implicação é que a Regulação promove o lucro das empresas desse
setor, ao invés do bem-estar social. Por razões descritas mais tarde, NPT e CT na verdade não são
teorias, mas hipóteses ou declarações sobre regularidades empíricas. Isto é para ser contrastado com
a terceira fase nesta evolução de pensamento, que é a teoria econômica da Regulação (ET). Isto é
realmente uma teoria no sentido correto, em que ela gera uma hipótese testável como implicações
lógicas de um conjunto de pressupostos. Embora a ET seja um avanço importante e explique
algumas das atividades regulatórias observadas nos EUA ao longo dos últimos cem anos, muitas
das evidências ainda são inconsistentes com esta teoria.

Análise Normativa Como Uma Teoria Positiva

Rationale Normativa para a Regulação.

Há uma base para a intervenção do governo visto que sob certas condições, a concorrência
desenfreada não funciona muito bem. Duas circunstâncias são comuns para que isto ocorra num
setor industrial uma é que este setor seja um monopólio natural e outra é que ele seja atormentado
por externalidades.

Um setor industrial é um monopólio natural se, no nível de produção ótimo, o custo desta produção
é minimizado quando existir apenas uma única empresa operando. Para o caso de produto único, se
a curva de custo médio é declinante para todas as quantidades, então o custo de produzir qualquer
quantidade nets setor industrial é minimizado se ele tiver uma empresa a produzir esta quantidade.
Nesse caso, o mercado é um monopólio natural, independentemente da demanda do mercado.
Monopólios naturais são prováveis de existir quando há um grande componente de custo fixo no

3
Para uma discussão aprofundada sobre este tópico de manipulação estratégica do processo regulatório, veja Bruce M.
Owen e Ronald Braeutigam, The Regulation Game (Cambridge, Mass.: Ballinger Publishing Co., 1978).
4
Estas hipóteses para uma teoria da regulação são resumidas de George J. Stigler, “The Theory of Economic
Regulation”, Bell Journal of Economics and Management Science 2 (Spring 1971): 3-21
custo total. Por exemplo, a maioria dos serviços públicos, tais como a distribuição local de energia
elétrica e o telefone local, são monopólios naturais. Nesses casos os custos fixos (em especial, os
custos de conectar casas e escritórios ao sistema de distribuição) são grandes em relação aos custos
marginais. Daí, o custo médio ser declinante para uma ampla gama de outputs. Para as regiões
relevantes da demanda do mercado, estes mercados são monopólios naturais.

O problema com o monopólio natural é que há um conflito fundamental entre eficiência produtiva e
eficiência alocativa. Eficiência produtiva requer que apenas uma empresa produza, porque só então
é que o valor dos recursos usado para abastecer o mercado serão minimizados. No entanto, uma
empresa que só ela produz um determinado produto estará inclinada definir o preço acima do custo
tendo como objetivo maximizar seus lucros. Mas assim a eficiência alocativa não é atingida. Por
outro lado para gerar eficiência alocativa necessitasse de um número de empresas suficiente para
que a competição entre elas direcione o preço abaixo do custo marginal. Mas nesse segundo caso
teremos uma ineficiência produtiva porque existirão várias empresas realizando o trabalho de uma.
Portanto, existe uma argumentação para a intervenção governamental nestes casos.

Externalidade existe quando as ações de um agente A, afeta a utilidade ou a função de produção de

outro agente, digamos agente B, e o agente A não se importa, ou não tem como mensurar, como seu
comportamento afeta o bem-estar do agente B. Quando a externalidade está presente, a
concorrência perfeita não resulta em alocação ótima dos recursos.

Quando ocorre uma falha de mercado, seja devido a monopólio natural, externalidades ou alguma
outra fonte, há uma potencial justificativa para intervenção governamental. No caso de monopólio
natural, a regulação de preço e de entrada pode permitir que a eficiência alocativa e produtiva seja
obtida. Regulação de entrada permite que apenas uma empresa produza (como é necessário para a
eficiência produtiva), Considerando que a Regulação de preço restringe a empresa de forma a que
ela pratique o preço ideal socialmente (como é necessário para a eficiência alocativa). No caso das
externalidades, a cobrança de um imposto (subsídio) sobre uma atividade que gera uma
externalidade negativa (positiva) pode resultar em uma alocação socialmente melhor. Quando
houver uma falha de mercado, em teoria, a Regulação pode ser capaz de aumentar o bem-estar
social.

Descrição da Teoria.

A compreensão de quando a regulação deve ocorrer é a análise normativa. Isto é para ser
contrastado com uma teoria positiva que explica quando ocorre a regulação. A análise normativa
como uma teoria positiva (NPT) usa análise normativa para gerar uma teoria positiva afirmando que
a regulação é fornecida em resposta à demanda pública para a correção de uma falha de mercado ou
para correção de práticas não equitativas (por exemplo, discriminação de preços ou uma empresa
recebendo lucros aleatórios como resultado de algumas alterações nas condições de indústria). De
acordo com esta teoria, se um mercado é um monopólio natural, então o público exigirá que este
setor seja regulado a porque a solução de first-best não é atingida na ausência de regulamentação.
Sem restrições a concorrência o setor caminhará ou em muitas empresas produtoras e/ou em preços
que excedem o nível socialmente ótimo. Regulando a indústria temos como resultado um ganho
líquido de bem-estar, e é esse potencial de ganhos de bem-estar que gera a demanda pública por
regulação. Desta forma, a teoria do interesse público usa análise normativa (quando deveria ocorrer
a Regulação?) para produzir uma teoria positiva (quando a Regulação ocorre?).

Crítica da Análise Normativa como uma Teoria Positiva.

Há pelo menos dois grandes problemas com o NTP. Em primeiro lugar, na melhor das hipóteses é
uma teoria muito incompleta. NTP coloca a hipótese de que a Regulação ocorre quando isso deve
ocorrer porque o potencial para um ganho líquido de bem-estar social gera demanda pública por
regulação. O que falta nesta análise é uma descrição do mecanismo que permite que o público a
alcance esse resultado. Regulação ocorre através de uma ação legislativa e do comportamento da
agência reguladora. NPT não aborda a questão de como o potencial de ganho líquido de bem-estar
social induz os legisladores para propor e aprovar uma legislação regulatória e orienta os
reguladores para seguir uma ação apropriada. NPT não gera uma previsão testável que a regulação
ocorre para corrigir a falha de mercado, mas ao contrário assume isso.

A segunda grande crítica ao NPT e a razão chave porque ele careceu de apoio durante várias
décadas, é a grande quantidade de evidências que a refutam. Muitas indústrias têm sido reguladas
por que não há nenhuma lógica de eficiência; alguns exemplos incluem a Regulação de preço e
entrada no transporte por caminhão, táxi e nas indústrias de valores mobiliários.

Mais uma prova que é difícil de corrigir com NPT é que em muitos casos, as empresas apoiaram ou
mesmo fizeram lobby para que a regulação fosse criada. Isto foi verdade com a Regulação das
ferrovias no final da década de 1980 e com os serviços de telefone locais e de longa distância, onde
a AT&T apoiou a Regulação (e assim eliminou todos os outros concorrentes do mercado). Embora
um firme apoio não seja necessariamente inconsistente com o NPT, ele não lhe assenta
confortavelmente. Se um mercado é um monopólio natural, mas existem várias empresas ativas, a
concorrência poderia estar dirigindo os preços para abaixo da média de custo o que levaria as
empresas a incorrer em perdas. A Regulação permitiria pelo menos que uma delas auferisse lucros
normais. É pouco provável, no entanto, que as empresas apoiariam este tipo de regulação se tudo o
que poderia gerar seria lucro normal. Uma explicação mais plausível é que a regulação é prevista
para fornecer um nível estável de lucros acima do normal de ser alcançado, e é por esta razão que
este setor industrial seja favorável a sua regulação.

Uma terceira linha, mas mais fraca, de evidência em conflito com o NPT é a que tenta mostrar que a
Regulação mesmo de um monopólio natural nem sempre restringe o comportamento de preços da
empresa. Em um estudo bem conhecido, George Stigler e Claire Friedland examinaram o efeito da
Regulação sobre os preços das empresas de eletricidade ao longo do período de 1912-1937 5. Eles
acharam que a regulação tinha um efeito insignificante, embora descendente, sobre os preços. Em
contraste, o NPT preveria que a Regulação teria um forte efeito de baixa sobre os preços, porque ela
forçaria o monopolista a praticar preços de custo médio, em vez de no nível de maximização dos
lucros.

Reformulação da NPT

À luz das evidências contraditórias, a NPT foi reformulada. Esta reformulação diz que a regulação é
originalmente criada para corrigir uma falha de mercado, mas então é mal administrada pela
agência reguladora. No entanto, mesmo esta hipótese reformulada é insatisfatória. Em primeiro
lugar, é sujeita a mesma crítica da formulação original em que ela meramente afirma uma hipótese,
ao invés de gerar essa hipótese como uma conclusão de um modelo. Para ser mais específico, não
explica por que a agência reguladora é mal administrada. Em segundo lugar, a hipótese reformulada
ainda é inconsistente com as provas das indústrias regulamentadas que não são sujeitos a falhas de
mercado significativas. A hipótese reformulada da NPT não parece ser uma melhoria substancial da
hipótese original.

Teoria da Captura.

Genesis da Teoria da Captura

5
George J. Stigler e Claire Friedland, “What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity”, Journal of Law and
Economics 5 (Outubro 1962): 1-16
Uma revisão da história da regulação nos EUA desde o século XIX revela que o regulamento não é
fortemente correlacionado com a existência de falhas de mercado. Pelo menos até 1960, uma
regularidade empírica é que a regulação é pró-produtor em que tende a aumentar o lucro da
indústria. Em setores potencialmente competitivos, tais como caminhões e táxis, a regulação
estipulou preços acima do custo e impediu a entrada de outros concorrentes que dissiparia os lucros
acima do normal (também conhecido como rendas). Nas indústrias naturalmente monopolistas,
como empresas de energia elétrica, havia alguma evidência que mostrou que o regulamento tinha
pouco efeito sobre o preço, visto que o lucro acima do normal era autorizado a ser obtido. A
evidência empírica parecia apoiar a alegação de que o Regulamento era inerentemente pro-
produtor6.

Estas observações empíricas resultaram no desenvolvimento da Teoria da Captura (CT). Ao

contrário da NPT, a CT afirmava que qualquer regulação era feita em resposta a uma demanda do
setor industrial (em outras palavras, os legisladores seriam capturados pelas empresas do setor) ou a
agência reguladora seria controlada pelo setor industrial dentro de certo tempo (em outras palavras,
os reguladores seriam capturados pelas empresas do setor)7.

Crítica da Teoria da Captura

A CT é mais atraente do que o NPT, no que diz respeito a estar mais de acordo com a história da
regulação,. Não obstante, CT está sujeita as mesmas duas críticas levantadas contra NPT. Como
NPT, CT não apresenta fundamentos teóricos porque não explica como a regulação vem a ser
controlada pelo setor industrial. Tendo em conta a existência de vários grupos de interesse afetados
pela Regulação, incluindo grupos de consumidores e de trabalhadores, bem como as empresas, por
que deveria a regulação ser controlada pela indústria, em vez de por esses outros grupos de
interesse? Em sua forma original, a CT não oferece uma explicação para isto. Pelo contrário, apenas
afirma a hipótese de que a regulação é pro-produtor.

Embora haja muitas evidências de apoio a CT, também existem algumas regularidades empíricas
que são inconsistentes com ela. Duas propriedades comuns da regulação são subsídios cruzados e
um viés em direção a pequenos produtores. Subsídios cruzados acontecem quando uma empresa
multiproduto precifica alguns bens abaixo do custo médio e compensa estas perdas através da
receita arrecadada com a venda de outras mercadorias com preços acima do custo médio. Tal
comportamento de preços é inconsistente com a maximização do lucro e, portanto, não pode ser
considerado pro-produtor. Subsídios cruzados têm sido observados regularmente em indústrias
regulamentadas como ferrovias, companhias aéreas e telecomunicações interurbanas Muitas vezes,
ela assume a forma de preços uniformes sendo cobrados a diferentes consumidores, mesmo que o
custo marginal de fornecimento destes consumidores seja muito diferente. A outra propriedade é
que a regulação muitas vezes beneficia os pequenos produtores. Os pequenos produtores poderão
au8ferir mais lucros em relação às grandes empresas ao abrigo da Regulação do que ganhavam sem
a regulação do mercado. Isto foi certamente verdade para as pequenas refinarias sob controle de
preços do petróleo.

Talvez a evidência mais forte contra a CT é a longa lista de regulações que não foram apoiadas
pelas empresas do setor industrial e resultaram em lucros menores. A lista inclui a regulação de
preços de petróleo e gás natural e a regulação social sobre o meio ambiente, segurança do produto e
segurança do trabalhador. Finalmente, a CT tem dificuldade em explicar tanto porque muitos

6
Esta posição foi abordada em William A Jordan, “Producer Protection, Prior Market Structure and the Effects of
Government Regulation”, Journal of Law and Economics 15 (Abril 1972): 151-176
7
A hipótese de um ciclo de vida de uma agência reguladora é discutida em Marver H. Bernstein, Regulating Business
by Independente Comission (Princeton, N.J.:Princeton University Press,1955).
setores industriais foram regulados como também por que eles foram mais tarde
desregulamentados.

Teoria Econômica da Regulação

Resumindo as evidências, se encontra que o regulamento não está fortemente associado com a
existência de falha de mercado (em conflito com NPT) e está longe de ser exclusivamente pro-
produtor (em conflito com a CT). Dependendo do setor industrial regulado, o bem-estar dos
diferentes grupos de interesse é melhorado pela Regulação. Então é preciso uma teoria que possa
explicar esse fenômeno. Além disso, uma teoria deve também explicar por que temos observado
tanto a regulamentação quanto a desregulamentação (total ou parcial) de setores industriais, tais
como estradas de ferro (regulamentadas em 1887, desregulamentada em 1980), telecomunicações
interurbanas (regulamentadas em 1910, desregulamentadas parcialmente, processo iniciado em
1971), transporte rodoviário (regulado em 1935, desregulado em 1980), linhas aéreas (reguladas
1938, desreguladas em 1978), gás natural (Preços regulados em 1954, desregulados em 1989) e óleo
(regulado em 1971, desregulado em 1981). Deve-se também enfrentar o simultâneo declínio da
regulação econômica e o surgimento da regulamentação social na parte posterior do século XX.

A Abordagem de Stigler.

O grande avanço na teoria da regulação é alcançado em um artigo de 1971 de George Stigler,

laureado com o prêmio Nobel, “The Theory of Economic Regulation” 8. O valor dessa contribuição
era não tanto nas previsões que ela gerava (as previsões eram basicamente produzidas ao longo das
linhas da CT), mas da forma que abordava a questão, “Por que há regulamento?” Em contraste com
a NPT e a CT, Stigler propõe um conjunto de pressupostos e gera previsões sobre quais setores
industriais iriam ser regulamentadas e que forma tomaria a Regulação como implicações lógicas
destes pressupostos.

A premissa inicial da análise de Stigler é que o recurso básico do estado é o poder de coerção. Um
grupo de interesse pode convencer o estado a usar seu poder de coerção para o benefício deste
grupo de interesse melhorando o seu bem-estar. A premissa seguinte é que os agentes são racionais
no sentido de escolherem as ações que maximizarão sua utilidade. Estes dois pressupostos resultam
na hipótese que o regulamento é fornecido em resposta às exigências do grupo de interesse de agir
para maximizar o seu rendimento. A Regulação é uma avenida pela qual um grupo de interesse
pode aumentar sua renda, cabendo ao estado redistribuir a riqueza de outras partes da sociedade a
esse grupo de interesse. Como é normalmente o caso, Stigler formula melhor:

We assume that political systems are rationally devised and rationally employed, which is to say
that they are appropriate instruments for the fulfillment of desires of members of the society9

Com estes insights fundamentais, pode-se construir uma teoria que vai fazer previsões sobre que
setores industriais serão regulados e que forma esta regulação tomará. A seguir serão descritos
alguns modelos formais desta teoria.

Modelo de Stigler/Peltzman

A contribuição de Stigler não se resumiu somente a esta análise. Ele abordou a discussão sobre os
diferentes fatores que determina quais os grupos de interesse que controlarão a regulação. Em eu

8
George Stigler, “Theory of Regulation”, 1971.
9
Idem, p.4
último paper Sam Peltzman formaliza a análise de Stigler, e este paper é elaborado sobre a obra de
Mancur Olson10.

A formulação de Stigler/Peltzman tem três elementos cruciais. Primeiro a legislação regulatória

redistribui a riqueza. Ela pode também fazer outras coisas, mas implicitamente, Stigler e Peltzman
argumentam, que o determinante primário da forma da regulação é como ela transferirá riqueza
entre os membros da sociedade. Segundo, o comportamento dos legisladores é dirigido por seus
desejos de permanecer em seus cargos, isto implica que a legislação é projetada para maximizar o
apoio político. Terceiro, os grupos de interesse oferecerão apoio político em troca de uma legislação
favorável a seus interesses.

Os resultados gerais que a isto se seguem é a regulação é susceptível de ser inclinada para
beneficiar grupos de interesse que estão mais bem organizados (de modo que eles são mais eficazes
no fornecimento de apoio político) e ganhar mais de uma legislação favorável (de modo que eles
estão dispostos a investir mais recursos na aquisição de apoio político). Mais especificamente, a
regulação é susceptível de beneficiar pequenos grupos de interesse com preferências fortemente
definidas à custa de grandes grupos de interesse com as preferências fracamente definidas.

As razões estão no reconhecimento e execução. Para que um grupo de interesse reconheça a

necessidade de determinada legislação, cada membro deve ter o potencial de ganhar muito com
isso. O comportamento de um grupo de interesse é guiado pelos desejos de seus membros
individuais. É insuficiente para um determinado grupo potencialmente auferir um grande ganho
com a regulação. O que é importante é que cada um dos seus membros tenha muito a ganhar, para
só então cada membro tenha o incentivo para investir os recursos para aprender sobre o que precisa
ser feito para alcançar a legislação favorável. Esta constatação argumenta que para os grupos de
interesse para os quais benefício per capita da regulação é relativamente elevado são mais
propensos a reconhecer como a legislação pode ser projetada para servir os a seus interesses. Claro,
que é insuficiente simplesmente reconhecer um desejo por um determinado ato legislativo. Para
beneficiar-se, a legislação deve ser implementada. Implementação requer o fornecimento de suporte
político - tanto em termos de votos quanto dinheiro - para que os legisladores possam ver que um
determinado projeto de lei possa ser escrito, proposto e aprovado. Aqui, grandes grupos estão em
desvantagem devido a um efeito de parasitismo (free-rider). Uma pessoa que faz uma doação
financeira em nome de seu grupo de interesse beneficia a todos no grupo, embora o custo seja
específico para ela. Essa tendência a subcontribuição é mais forte no grupo maior, porque o impacto
marginal de uma contribuição de uma pessoa é menor, embora o custo para essa pessoa seja
independente do tamanho do grupo. Claro, se todos agirem dessa forma, as contribuições serão
muito pequenas. Quanto menor o tamanho do grupo de interesse, mais fraco é este efeito de
parasitismo, porque cada contribuição de um membro tem um impacto proporcionalmente maior
sobre o eventual impacto do grupo. Assim, em termos de tanto reconhecimento e de execução da
referida regulação, as vantagens baseiam-se em pequenos grupos de interesse, para os quais os
benefícios per capita da regulação são elevados.

O argumento fornece alguns insights sobre por que muito da Regulação observada favorece os
produtores. O grupo dos produtores é normalmente constituído de um pequeno número, com cada
empresa, se beneficiando de uma grande quantidade se a regulação for implantada, Considerando
que a principal oposição são os consumidores, que são tipicamente milhões e os danos que a
regulação cria, enquanto grandes no total, é pequeno para cada um.

Predizendo o Tipo de Setor Industrial a ser Regulado

10
Sam Peltzman, “Toward a More General Theory of Regulation”, Journal of Law and Economics 19 (August 1976):
211-40; Mancur Olson, The logic of Colective Action (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1965).
O pressuposto fundamental do modelo Stigler/Peltzman é que os indivíduos que controlam a
política reguladora (presumivelmente os legisladores) escolhem uma determinada política a fim de
maximizar seu apoio político. Embora este não seja o único pressuposto que se pode fazer, é
certamente bastante plausível, na medida em que os legisladores desejem ser reeleitos, este objetivo
é mais facilmente conseguido através da maximização de apoio político. Ao decidir sobre as
políticas de governo (que podem incluir condições que não sejam a Regulação de preço e entrada),
um legislador decide o tamanho do grupo para ser beneficiado pela Regulação e quanta riqueza será
transferida para eles. Por exemplo, um legislador decide sobre a estrutura de preço e, ao fazê-lo,
decide se os consumidores serão beneficiados (o preço ficará abaixo do custo), ou se os
consumidores serão prejudicados (o preço ficará acima do custo), e quanto as empresas são
beneficiadas (em termos do nível de lucros).

M3

M2
M1

π (P)

0 Pc P* Pm P

Figura 1:Política Regulatória Ótima: Modelo de Peltzman

Observando em profundidade a questão de quais setores industriais têm maior probabilidade de

serem regulamentados podemos chegar a algumas conclusões. Para essa finalidade, Peltzman
fornece um modelo projetado especificamente para a regulação de preço e de entrada de empresas
concorrentes. Um regulador/legislador escolhe preço a fim de maximizar o apoio político. Seja a
função de apoio político representada por M(P, π) onde P é o preço e π é o lucro do setor industrial.
M(P, π) é assumida como sendo decrescente no preço, porque os consumidores aumentam sua
oposição política quando o preço é aumentado, por outro lado enquanto ele está aumentando o lucro
do setor cresce e as empresas tendem a responder com maior apoio. O lucro depende do preço por
isso π(P) denota a função de lucro. Em particular, π(P) é crescente para todo preço menor do que Pm
(preço de monopólio) e é decrescente para todo preço maior do que Pm. A função de lucro é
mostrada na figura acima. Para P < Pm, observe que se o legislador aumenta o preço aumenta a
oposição dos consumidores, desde que M(P, π) é decrescente em P, mas por outro lado aumenta
o apoio das empresas, visto que π(P) é crescente em P e M(P, π) é crescente em π.

Vamos agora achar o preço que maximiza a função de apoio político M(P, π) sujeita a π = π(P).
Para conseguirmos isso traçamos na figura curvas de indiferença para o legislador. A curva M 1
representa todos os pares de preços e lucros que geram o nível M1 de apoio político. Note que a
inclinação de uma curva de indiferença é positiva, refletindo o fato que se o preço aumentar (então,
o apoio dos consumidores ficará reduzido), portanto o lucro deverá ser maior (o que aumenta o
apoio empresarial) para se atingir o mesmo nível de apoio político. Devido ao fato de que M(P, π) é
decrescente em P e crescente em π, a curva de apoio político é crescente na direção noroeste,
fazendo com que M3 > M2 > M1. O preço ótimo para o legislador, denotado por P*, é aquele
que atinge o mais alto nível de apoio político sujeito a restrição de que os lucros são iguais a
π(P). Observe que P* situa-se entre o preço competitivo P C, onde o lucro é zero, e o preço de
monopólio, Pm, onde o lucro das empresas desse setor seria máximo. Portanto conseguimos derivar
formalmente o resultado que o legislador/regulador não definirá o preço que maximiza o lucro do
setor. Esta é uma previsão que difere da CT.

A caracterização do preço ótimo regulamentado fornece uma visão importante, quais setores
industriais são propensos a ganhar o mais com a regulação. Se o preço de equilíbrio que um setor
industrial alcançaria na ausência de regulação está perto do preço que deve existir nos termos deste
setor regulado, P*, então a regulação é improvável. Os grupos de interesse que se beneficiariam de
uma regulação não vão esperar ganhar uma grande quantidade, porque o preço não seria afetado.
Portanto, isso não justificaria o investimento de recursos para que o setor seja regulado. Porque o
preço regulado situa-se entre PC e Pm, este argumento também sugere que os setores industriais mais
prováveis de serem regulados são aqueles que são relativamente competitivos (pois o preço de
equilíbrio não regulado é perto de PC) ou relativamente monopolista (de modo que o preço de
equilíbrio não regulado é perto de P m). Em ambos os casos, algum grupo de interesse vai ganhar
consideravelmente com a regulação. As empresas ganharão no caso de um setor industrial
competitivo, enquanto os consumidores ganharão no caso de um setor industrial monopolista.

Uma observação casual sugere que é de facto os setores que apresentam estes dois extremos que
tendem a ser objeto de uma regulação econômica. Setores monopolistas incluem serviços de
telefone locais e de longa distância, concessionárias elétricas e de gás e ferrovias. Setores
relativamente competitivos incluem a agricultura (a regulação toma a forma de apoio aos preços),
caminhões, táxis, produção de petróleo bruto e gás natural e valores mobiliários.

Modelo de Becker

A modelagem econômica da teoria da regulação de Stigler/Peltzman é baseada na escolha política

do regulador/legislador com a finalidade de maximizar seu apoio político. Em contraste, a
formulação de Gary Becker foca por seu turno a competição entre os grupos de interesse 11. Ele
suprime o papel do legislador/regulador supondo que os políticos, partidos políticos e os eleitores
transmitem a pressão de grupos em atividade 12. Fiel à teoria econômica da regulação, Becker
assume que a regulação é usada para aumentar a riqueza dos grupos de interesse mais influentes.

Por simplicidade, suponha que existam 2 grupos de interesse, denotados por grupo 1 e grupo 2. U
grupo de interesse pode aumentar sua riqueza através da influência exercida sobre a política de
regulação. A transferência de riqueza que o grupo 1 obtém depende tanto da pressão que ele exerce
sobre os legisladores e reguladores (denotada por p1) quanto da pressão exercida pelo grupo 2
(denotada por p2). A quantidade de pressão é determinada pelo número de membros no grupo e pela
quantidade de recursos utilizada. Quanto maior a pressão exercida pelo grupo 1 em relação ao grupo
2 implica que o grupo 1 tem uma maior influência no processo político. Quanto maior a influência
maior a riqueza a ser transferida para o grupo 1. Em particular, seja T o acréscimo de riqueza gerada
pela regulação, então T = I(p1, p2), onde I(p1, p2) é denominada a função de influência. É assumido
que I(p1, p2) é crescente em relação a pressão do grupo 1 e decrescente em relação a pressão do

11
Gart S. Becker, “A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence”, Quarerly Journal of
Economics 98, (August 1983) 371-400
12
Idem, p.372
grupo 2. Com a finalidade de transferir uma quantidade de riqueza T para o grupo 1, é assumido que
a quantidade de riqueza do grupo 2 é reduzida de (1 + x) T, onde x ≥ 0. Quando x > 0 mais riqueza
é retirada do grupo 2 e então transferida para o grupo 1. Esse sumiço de riqueza é medido por xT e é
a riqueza perdida na regulação.

ψ1(p2)
P2
ψ02(p1)

P02 ψ2(p1)

P”2

P*2

Ṗ2

Ṗ1 P*1 P01 P1
Figura 2: Equilíbrio Político: Modelo de Becker

Uma propriedade do modelo Becker é que a influência agregada é fixa. A implicação é que o que é
importante para determinar a quantidade de atividade regulatória (medida pela transferência de
riqueza) é a influência de um grupo em relação a influência de outro grupo. Cada grupo escolhe um
nível de pressão a fim de maximizar sua riqueza, dado o nível de pressão escolhido pelo outro
grupo. Porque quanto maior a pressão maior a utilização dos recursos do grupo, cada grupo não vai
querer aplicar demasiada pressão. Por outro lado, quanto menor pressão aplicada por um grupo,
aumenta a influência do outro grupo. Portanto, reduzindo o p1, a influência relativa do grupo 1
declina, para que a transferência de riqueza fica será menor. Tendo em conta os benefícios e custos
de pressão, pode-se derivar o valor ideal de p 1, dado qualquer valor de p2. Este nível ótimo de
pressão para o grupo 1 é denotado ψ1(Ṗ2) e é plotado em fig 2. ψ1(Ṗ2) é conhecido como a melhor
função de resposta do grupo 1, porque ela diz qual é o melhor nível de pressão (em termos de seu
próprio bem-estar) em resposta ao nível de pressão usado pelo grupo 2. Por exemplo, se grupo 2
aplicar o nível Ṗ2 de pressão então nível ótimo de pressão do grupo 1é ψ1(Ṗ2) o que é denotado Ṗ1 na
figura 2. Devido ao fato de que quanto maior a pressão que o grupo 2 exerce menor é a influência
do grupo 1, o grupo 1 encontra seu ótimo aplicando mais pressão para compensar a maior pressão
de grupo 2. Essa resposta implica que ψ1(p2) é crescente em p2, conforme mostrado na Figura 2.

O equilíbrio político é definido como o par de níveis de pressão tal que nenhum grupo tem
incentivos para mudar sua decisão. Em outras palavras, o par de níveis de pressão (p* 1, p*2) é o
equilíbrio político se, dado que o grupo 2 aplica o nível de pressão p*2, p*1 é o nível de pressão que
maximiza a renda do grupo 1, e dado que o grupo 1 aplicará o nível p* 1, p*2 é o nível de pressão
que maximiza a riqueza do grupo 213. O equilíbrio político é então definido pela interseção das duas
melhores funções respostas ψ1(p2) e ψ2(p1), nesta interseção os interesses dos dois grupos são
simultaneamente exercidos em seu nível ótimo de pressão. O equilíbrio político é dado pelo par
(p*1, p*2) na figura 2.

O equilíbrio político tem ambos os grupos de interesse investindo em pressões com a finalidade de
influenciar o processo político. A pressão ótima para cada grupo é muito dependente do nível de
pressão exercida pelos outros grupos, visto o que determina a política regulatória é a influência
relativa.. Como resultado podemos observar que o problema de oportunismo (free-rider) inerente a
todos os grupos não é tão relevante como havia sido pensado. Isto porque visto que todos os grupos
estão sujeitos a este fenômeno, o que se torna importante é a severidade relativa assumida pelo
oportunismo (free-rider) dentro de cada grupo. Quando o este problema é menos severo no grupo 1
do que no grupo 2 (talvez porque o grupo 1 tenha menos membros), o grupo 1 terá uma vantagem
relativa sobre o grupo 2. Esta conclusão é verdadeira mesmo que o grupo 1 apresente ou não um
severo problema de oportunismo no sentido absoluto.

Outra importante propriedade a ser notada é que o equilíbrio não é Pareto eficiente. Ambos os
grupos podem investir poucos recursos e alcançar o mesmo nível relativo de influência. Isto porque
a influência relativa é o que interessa, a influência política pode ser a mesma, mas a um baixo custo
pra ambos os grupos.

A competição entre os grupos para influenciar o processo político gasta recursos econômicos para
obter a transferência de renda, resultando num resultado Pareto ineficiente. A lógica por trás disso é
a mesma utilizada da ineficiência de Pareto utilizada na configuração de oligopólio de Cournot.

Dada a política de equilíbrio político, vamos utilizá-la para obter algumas hipóteses testáveis sobre
o processo de regulação. Um resultado importante é obtido quando a perda marginal bruta
resultante da regulação, x, aumenta mais do que a atividade regulatória decresce (medida pela
quantidade de riqueza transferida T). Um aumento da perda marginal bruta significa que o grupo 2
incorre em grandes perdas para qualquer nível de transferência obtida pelo grupo 1. A perspectiva
de uma perda potencial incita o grupo 2 a exercer uma maior pressão para qualquer nível de pressão
que possa ser antecipado por ele feita pelo grupo 1. O efeito de um aumento de x sobre o
comportamento do grupo 2 é representado pelo deslocamento da função de melhor resposta ψ2(p1)
para ψ02(p1) (Figura 2). Por exemplo, se o grupo 1 espera aplicar uma pressão no nível p* 1, então o
grupo 2 escolherá aplicar o nível de pressão p” 2 ao invés de p*2 porque a perda de riqueza imposta
ao grupo 2 é maior para qualquer valor de T (por causa do aumento de x). Como resultado, o novo
equilíbrio político é (p01, p02), o que implica em maior pressão sobre o grupo 2, visto que p02 > p*2,
mas também maior pressão sobre o grupo 1, visto que também p 01 > p*1. Como a função de melhor
resposta não se altera, ele agirá agressivamente em resposta a uma pressão mais intensa aplicada
pelo grupo 2. Isso é geralmente verdade, entretanto, se o aumento de pressão do grupo 1 é menor
que o aumento realizado pelo grupo 2, o resultado será uma pressão menor pela regulação14.

Uma implicação importante do modelo de Becker é que as políticas regulatórias que aumentam a
riqueza são mais factíveis de serem implementadas do que as que não o fazem. Suponha que o setor
industrial A é um monopólio natural e o setor B é concorrencial. A perda bruta de riqueza originada
pela regulação do setor B é maior do que a originada no setor A, ceteris paribus, devido ao fato de
que o setor B já alcançou seu funcionamento ótimo e o setor A ainda não. As implicações da análise

13
Para aqueles que leram a seção de Teoria dos Jogos do cap 5, o equilíbrio político é exatamente o equilíbrio de Nash
para o jogo no qual os grupos escolhem simultaneamente quanta pressão aplicar.
14
Veja Sugata Marjit.
precedente é que devido ao aumento da perda bruta de riqueza associada com a regulação do setor
B significa que a maior pressão por regulação será exercida pela regulação do setor A ao invés de
B. O modelo de Becker sugere que os setores industriais infestados de falhas de mercado
(Implicando que a perda bruta de riqueza originada da regulação é relativamente baixa ou mesmo
negativa) são mais factíveis de serem regulados. Os grupos beneficiários desse processo tem um
ganho potencial elevado e, portanto, aplicarão uma grande pressão. Os grupos prejudicados pela
regulação não serão muito prejudicados porque este processo baixará as perdas brutas de riqueza, e
portanto, eles aplicarão menos pressão contra a regulação.

Ao contrário do modelo de regulação de Stigler/Peltzman o modelo de Becker fornece algumas

justificativas para a NPT. Onde existir falhas de mercado existirá ganhos potenciais de riqueza
associados à regulação. Alguns grupos de interesse têm muito a ganhar com a regulação, enquanto
outros esperam perder pouco (em relação a grupos de interesse dos setores industriais não sujeitos a
falhas de mercado) pela não existência das perdas brutas de riqueza relativamente altas, Como
resultado, existe uma forte pressão para que haja regulação em mercados onde existam falhas de
mercado. No entanto, o modelo de Becker, em contraste com a NPT, não diz que a regulação
ocorrerá somente em setores onde existam falhas de mercado. O que determina a atividade
regulatória é a influência relativa dos grupos de interesse, e esta influência não é determinada
somente pelos efeitos de riqueza mas também pela eficiência relativa dos grupos de interesse em
exercer pressões sobre os legisladores/reguladores.

Tributação pela Regulação

Um dos vários aspectos que causam perplexidade na economia da regulação é o uso comum dos
subsídios cruzados. Subsídios cruzados é a utilização das receitas provenientes da venda de um
determinado produto para subsidiar as vendas de outro produto. Mais especificamente, o preço de
um produto é estipulado acima de seu custo médio, enquanto o preço de um segundo produto é
colocado abaixo seu custo médio. Este comportamento de precificação causa estranheza por ser
inconsistente tanto com a maximização dos lucros quanto da renda.

Uma explanação de subsídios cruzados é encontrada em Rchard Posner 15. Ele coloca ênfase na tese
de que uma das funções da regulação é ajudar ao governo no seu papel de redistribuir renda. Neste
sentido, os subsídios cruzados podem ser interpretados como significando uma redistribuição de
riqueza entre um grupo de consumidores para outro grupo. Por exemplo, a regulação de preços
propõe cobrar um preço uniforme para prover o serviço de telefone local. Isto acarreta que um
consumidor que more em uma cidade onde o custo marginal de ser conectado ao sistema seja baixo,
paga a mesma tarifa que outro consumidor que mora na área rural, onde o custo marginal de
conecção é consideravelmente mais elevado. A argumentação de Posner assume que a sociedade
deseja redistribuir os recursos de uma classe de consumo para outra e conclui que este propósito
pode ser obtido através dos subsídios cruzados.

A análise de Posner pode ser interpretada pelo modelo de Becker. Os subsídios cruzados podem ser
vistos como um grupo de consumidores (aqueles com os preços abaixo dos custos) tendo
relativamente mais influência no processo político do que os outros consumidores (aqueles cujos
preços estão acima dos custos). Embora os subsídios cruzados não possam ser explicados nem pela
NPT (porque seria inconsistente com a maximização de riqueza) nem pela CT (por ser inconsistente
com a maximização dos lucros), ela pode ser explicada como o resultado da competição de grupos
de interesse que influenciam as políticas governamentais com a finalidade de aumentar sua renda.

15
Richard A. Posner, “Taxation by Regulation”, Bell Journal of Economics and Management Science 2 (Primavera de
1971) 22-50
Crítica da ET: Modelagem do Processo Regulatório

Um pressuposto importante nos modelos de Stigler, Peltzman e Becker é que os grupos de interesse
influenciam diretamente a política regulatória. Entretanto, se pensarmos sobre o processo de como a
regulação é determinada, veremos que existem vários atores. Eleitores e grupos especiais de
interesse determinam quem são os legisladores, os legisladores por sua vez determinam a legislação
regulatória, (em conjunto com o executivo), e os reguladores influenciam a política atual a ser
implementada. No sentido para que os grupos de interesse tenham um impacto significativo sobre a
política de regulamentação, deve ser verdade que o processo funcione da maneira certa. Primeiro,
os grupos de interesse devem exercer um forte impacto no resultado da eleição. Segundo, os
Legisladores devem ser suficientemente constrangidos pela ameaça da perda de apoio político dos
grupos de interesse se eles não implementarem as políticas desejadas pelos grupos de interesse que
os colocaram nas assembleias (e estão presumivelmente desejando a reeleição). Terceiro os
reguladores, devem estar suficientemente sob o controle dos legisladores para que a política a ser
implementada não seja diferente da desejada. Uma crítica importante a Teoria Econômica da
Regulação é que ela ignora alguns elementos importantes do processo regulatório assumindo que os
grupos de interesse controlam os legisladores e estes controlam os reguladores.

Os Legisladores obviamente cuidam de sua reeleição (e portanto, desejam agradar os grupos de

interesse que originalmente os elegeram), mas eles também cuidam de outras coisas. Como os
eleitores, os legisladores têm preferências sobre questões mesmo que eles não sejam diretamente
afetados por elas. Tais preferências têm sido referidas como uma ideologia, onde as ideologias são
mais ou menos conjuntos de instruções normativas consistentes sobre os melhores ou preferenciais
estados do mundo16. Porque os grupos de interesses não podem controlar ou monitorar
perfeitamente as atividades dos legisladores, os legisladores podem fugir às suas responsabilidades
para com seus grupos de interesse, perseguindo em vez disso sua própria ideologia (que pode ou
não pode entrar em conflito com os desejos de seus grupos de interesse).

Além dos legisladores não serem fantoches de seus grupos de interesse, os reguladores não
precisam ser marionetes dos legisladores. Os reguladores são difíceis de controlar, porque eles têm
acesso a informações não disponíveis aos legisladores e porque é muito caro para os legisladores
elaborar uma nova legislação para redirecionar a política reguladora. No entanto, foi argumentado
que comissões do Congresso podem ser bastante eficazes no controle dos reguladores. Com seus
poderes orçamentários, o congresso pode punir as agências reguladoras que implementarem
políticas erradas. Apesar desta ameaça, os reguladores claramente tem uma quantidade não trivial
de liberdade diante dos legisladores.

Finalmente a ET não fala nada sobre o papel do judiciário neste processo. Os tribunais tem
demonstrado que eles podem ser um player chave no processo regulatório. A ET não encaminha
nenhuma hipótese sobre estas questões.

16
Joseph P. Kalt & Mark A. Zupan “Capture and Ideology in the Economic Theory of Politics”, American Economic
Review 74 (June 1984) 279 – 300.
 Uma Teoria da Concorrência entre Grupos de Interesse.

Considere um mercado com dois grupos de interesses, de consumidores e de empresas. Por

simplicidade, suponha que exista uma única empresa, ou que as empresas atuem de forma uníssona.
Existem N≥2 consumidores que podem ou não atuar de forma coordenada. A situação é tal que as
empresas pressionam para haver regulação (com o aumento associado de renda em seus lucros) e os
consumidores pressionam contra a regulação.

A concorrência para o controle da política do governo ocorre em três fases. Na fase 1, as empresas
decidem quanto vão gastar para pressionar em favor da regulação. Seja f o montante das despesas
que elas vão incorrer. Na fase 2, os consumidores observam f (e, portanto, sabem o que as empresas
pensam em gastar), e cada consumidor decide se deve ou não organizar os interesses dos
consumidores, em oposição às empresas. O custo de organização para um consumidor individual é z
> 0. Se nenhum consumidor estiver disposto a incorrer no custo de organização, então eles não
estão aptos para construir uma resposta, então a regulação é posta em marcha (seja qual for f > 0).
Se em vez disso, pelo menos um consumidor incorrer nesse custo, então os consumidores são
efetivamente organizados como um grupo, e o jogo move-se para a fase 3. No estágio 3, o grupo de
consumidores decide quanto deverá gastar para fazer lobby contra o regulamento. Seja c estes
gastos (despesas). A Regulação presume-se a acontecer se as empresas gastarem mais que os
consumidores (isto é, f > c), enquanto a regulação será impedida caso contrário (isto é, quando c ≥
f). Se a regulamentação for implementada a riqueza de cada consumidor diminuirá de ((1+x)T)/N
( assim a perda total de riqueza pelos consumidores será de (1 + x)T) e o lucro das empresas
aumentará de T. Então a perda de riqueza é xT e é assumido que x≥0.

A tarefa derivar uma solução na qual cada parte aja em seu melhor interesse, tendo em conta como
a outra parte irá se comportar. É usado o método de indução para trás (backward induction), o que
significa resolver o jogo na fase 3 e então usar essa solução para resolver o jogo na fase 2 e em
seguida, usando a solução para resolver o jogo na fase 1.

Vamos então começar com a fase 3 qe supõe que ao menos um consumidor arcou com o custo de
organização de z. O grupo dos consumidores se depara com o fato de que as empresas gastaram f .
Se as empresas não gastaram nada (f = 0), então os consumidores fazem o mesmo (c = 0), e evitam
a regulação. Se ao contrário f > 0 e a regulação ocorre, então os payoffs das empresas será T – f.
Portanto, não é nunca ótimo para as empresas gastarem mais do que T, elas sempre vão preferir
gastar zero (0). Supondo que 0 < f < T. Neste caso os payoffs dos consumidores ficarão como
mostrado abaixo:

- c/N se c ≥ f

- ((1 + x)T – c)/N se c < f

(Esta formulação não inclui os custos z de organização, mas estes custos são sunk e, portanto,
irrelevantes neste estágio). Se os consumidores escolherem c ele terá que ser no mínimo do tamanho
de f, então a regulação é evitada, e cada consumidor incorrerá na sua parte das despesas do lobby,
que será de c/N. Isso explica porque o payoff é –c/N quando c ≥ f. Se ao invés disso, c < f, a
regulação ocorrerá, o que significa que cada consumidor perderá ((1 + x) T)/N mas sua parte nas
despesas com o lobby, o que significa que o payoff do consumidor ficará - ((1 + x)T – c)/N.

Primeiro, observe que para os consumidores gastar f é claramente preferível a gastar mais do que f,
desde que as despesas correspondentes das empresas seja suficiente para evitar a Regulação. Em
seguida, observe que c = 0, é preferível a qualquer 0 < c < f, visto que gastar menos do que as
empresas não impede a regulação, os consumidores devem gastar nada. As alternativas relevantes
para os consumidores é gastar f ou zero. Para as empresas é preferível não tentar parar a Regulação
quando suas despesas forem:

f/N > - ((1 + x) T)/N ou (1 + x) T > f.

Visto que T > f e x ≥ 0 essa desigualdade é suficiente. Pode-se concluir que se os consumidores se
organizarem como um grupo, sua estratégia ótima é gastar o mesmo montante que as empresas
evitando dessa maneira a regulamentação.

Passando agora pra a fase 2 vamos examinar se os consumidores realmente escolhem se organizar.
Suponha f > 0 então a regulação ocorrerá se os consumidores não se organizarem. Considere a
possibilidade de que os consumidores não incorrem no custo de organização. Trata-se de um
equilíbrio, ou um consumidor escolherá liderar o processo? Se ninguém organiza, o payoff de um
consumidor de fazer da mesma forma é -(1 + x) T/N, como se a regulação prevalecesse. Se o
consumidor ao contrário preferir incorrer no custo z impedindo assim a regulação seu payoff
(retorno) ficaria - (f/N) - z, que inclui o custo organizacional e o compartilhamento das despesas do
lobby (Lembre-se que mostramos que um grupo de consumidores organizados poderia arrecadar f).
Existe um equilíbrio para todos os consumidores escolherem não se organizarem somente quando:

- ((1 + x) T)/N > f/N – z ou f > (1 + x) T – zN

Assim, se as empresas gastarem o suficiente (ou seja, f > (1 + x) T - zN), os consumidores não
conseguirão se organizar e a regulação ocorrerá. No entanto, se em vez disso f ≤ (1+x) T - zN,
então, embora ele não seja um equilíbrio para que os consumidores não consigam se organizar ele é
um equilíbrio para que exatamente um consumidor incorra no custo de organização.(Note que ele
não é um equilíbrio para que dois consumidores assumam o custo de organização). Nesse caso, os
consumidores acabam gastando f no estágio 3 e a regulação é evitada.

Considere agora o comportamento das empresas no estágio 1. Pela análise precedente, sabemos que
se f ≤ (1 + x) T – zN, então os consumidores responderão fazendo um lobby efetivo contra a
regulação. Por outro lado, o payoff das empresas é –f quando f ≤ (1 + x) T – zN, quando os
consumidores se organizam e têm sucesso. Fica então claro que as empresas preferem f = 0 a
qualquer outro f ≤ (1 + x) T – zN, por que fazer lobby se é em vão? Se ao contrário as empresas
gastarem mais do que (1 + x) T – zN, então os consumidores não se organizarão numa resposta,
devido ao fato da regulação ser muito custosa. Neste caso o payoff das empresas será T – f.
Gastando um pouco mais do que (1 + x) T – zN, a regulação ocorrerá, o que renderá um payoff
aproximado de T - (1 + x) T – zN ou zN – xT. Conclui-se então que as empresas gastarão o
suficiente para que haja regulação quando:

zN – xT > 0

onde o lado esquerdo da expressão é o payoff das empresas quando elas gastam (1 + x) T – zN ea
regulação ocorre e o lado direito é o payoff quando elas gastam zero e a regulação não ocorre. A
regulação ocorre quando zN – xT > 0 e não ocorre em nenhum outro caso.

Esta teoria simples pode ser utilizada para fornecer alguns insights de quando a regulação é possível
de ocorrer.

Resultado 1: Regulação é menos provável quando a perda associada de riqueza é grande.

Rearranjando a desigualdade zN – xT > 0, encontramos que a regulação ocorre somente quando x >
zN/T. Dado que x mede a extensão da perda de riqueza devido a regulação, isto acarreta o resultado
1. Quando x é grande significa que a perda de renda também é grande, os consumidores perdem
mais do que as empresas ganham. Os consumidores, então estarão mais propensos a montar uma
resposta eficaz e as empresas estarão menos propensas a achar vale a pena gastar o suficiente para
impedir tal resposta.

Resultado 2: Regulação é mais provável quando existirem maior número de consumidores.

Visto que a regulação ocorre somente quando N > xT/z (uma vez mais este resultado é um rearranjo
de zN – xT > 0), muitos consumidores dificultam a luta contra a regulação. O custo de qualquer
consumidor de se organizar contra a regulação é z. Entretanto, o ganho líquido de cada consumidor
de se organizar é pequeno, porque existem mais consumidores para compartilhar este ganho.
Portanto, a regulação é mais provável quando os consumidores são numerosos e seus ganhos
individuais são pequenos. O que é importante aqui é que a regulação é mais provável quando o
incentivo a organização dos agentes contrários a ela é menor do que o incentivo para aqueles que
são a favor da mesma.

Resultado 3: Regulação é mais provável quando o custo dos consumidores para coordenar uma
resposta é alto.

Isto é verdade porque a regulação ocorre somente quando z > xT/N. Por exemplo, a presença de um
empreendedor político cujo custo de organização seja baixo ou que derive uma satisfação pessoal de
direcionar um determinado setor fará com que a regulação tenha menos probabilidade de ter sucesso

Resultado 4: Quanto maior o efeito da regulação, quanto menos provável é sua realização.

O efeito da regulação é medido por T e sabemos que ela ocorre quando T < zN/x. Quanto maior T,
quanto maior será a renda perdida pelos consumidores, (1 + x) T, e portanto, quanto mais provável
que os consumidores se organizem contra a regulação.