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REGIONALISMO D’ATENA

CAP 2
1.
L’istituzione delle regioni ha rappresentato una delle maggiori novità della Costituzione repubblicana.
Di ascendenza spagnola era la tecnica utilizzata ai fini del riparto delle competenze ( queste ultime infatti
sono state configurate come enti a competenze enumerate), poi vi è la categoria delle regioni ad autonomia
speciale .
Alla stessa matrice può ricondursi la mancata previsione di una camera delle regioni ( es senato
nordamericano). L’unica concessione in questa direzione può ravvisarsi nella previsioni di un senato della
repubblica eletto “a base regionale”.
All’influenza federale era riconducibile la Costituzionalizzazione della disciplina delle competenze, che
per le regioni ad autonomia ordinaria era dettata direttamente dalla costituzione (ne titolo V) mentre per le
regioni speciali era stabilita dagli statuti speciali ( fonti ed essa equiparati).
Allo stesso modello poteva ricondursi il tipo di potestà legislativa regionale: la competenza concorrente su
riparto verticale, attribuita alle regioni ordinarie dall’art 117 ed a quella speciali dai rispettivi statuti.
Inoltre l’art 5 Cost. bilancia le istanze autonomistiche con l’affermazione dei valori dell’unità e
indivisibilità della repubblica.
In queste prospettiva , può cogliersi il significato che assumeva il cd limite dei principi, che non si
configurava come un limite eventuale ma come un limite necessario e generale, da cui era interessata: la
competenza concorrente e la competenza piena delle regioni speciali.
Inoltre vi era un particolare regime di controlli : controlli sugli atti e sugli organi.

2.
La Costituzionalizzazione del riparto di competenze era rivolta a porre il riparto stesso al riparo da
interventi del legislatore ordinario statale.
Per le regioni invece la carta non si limitava a garantire l’esistenza ma anche il contenuto dell’autonomia.
La connotazione garantistica della disciplina per le regioni era accresciuta dalla sua giustiziabilità.
L’assemblea Costituente infatti, ha riconosciuto sia allo stato che alle regioni il potere di sottoporre al
giudizio della corte Cost. gli atti , dell’uno o dell’altra, che ritenessero lesivi del riparto Costituzionale
delle competenze.( e per art 117)

2.1.
Quanto ai contenuti dell’autonomia regionale, la disciplina Costituzionale procedeva così: da un lato diceva
di che cosa le reg. si potessero occupare; dall’altro chiariva come dovessero operare.
La prima determinazione trova espressione nell’enumerazione delle competenze delle regioni. La funzione
di individuare l’oggetto di tali attribuzioni è stata affidata ad elenchi di materie nella Costituzione o negli
statuti speciali.
Tali elenchi identificavano le competenze legislative e quella amministrative, ma non erano distinte.
La disciplina Costituzionale era improntata sul parallelismo delle funzioni, in forza del quale tra legislazione
e amministrazione regionale non sussisteva dissociazione, ma coincidenza di oggetto.

2.2.
Quindi le norme per regolare le competenze regionali si occupavano anche del come, fissando i limiti al
cui rispetto erano tenute , a cui corrispondevano complementari poteri dello stato.
Ma queste non valevano per le funzioni amministrative che in base all’art 118 erano espressione di una
competenza esclusiva; anche se stando al disegno Costituzionale l’esclusività della competenza
amministrativa delle regioni era destinata a valere solo verso lo stato, non nei confronti degli enti locali.
In base al 1°co del 118 , lo stato poteva scorporare le funzioni amministrative per attribuirle ai comuni o ad
altri enti locali.
In base al 3° co 118 , la regione avrebbe dovuto normalmente esercitare le proprie funzioni amministrative,
delegandole agli enti predetti .

2.3.
Notevolmente più elaborato si presentava il riparto Costituzionale delle competenze legislative.
Il principio sotteso non era quella dell’esclusività, ma quella della concorrenza, in virtù del quale nessuna
delle materie di pertinenza regionale era sottratta all’intervento legislativo dello stato.
Quanto al carattere di tale concorrenza è significativo che il Costituente avesse ripudiato il modello della
competenza concorrente alla tedesca, in forza del quale il legislatore centrale è posto in condizione di
occupare di sua iniziativa ambiti assegnati ai legislatori periferici.
In base alla disciplina Italiana il modello accolto era quella del riparto verticale che trovava espressione
nell’ art 117, in due regole base.
La 1° rappresentava la previsione che lo stato dovesse limitarsi alla fissazione in apposite leggi cornici dei
principi fondamentali.
La 2° era Costituita dalla riserva di legge statale per la fissazione di tali principi.

3.
Detto ciò precisiamo che nella concreta esperienza Costituzionale si è venuto ad affermare un assetto
molto distante dal modello delineato.
Per effetto di prassi legislative consolidatesi nel tempo e di una giurisprudenza poco attenta buona parte dei
capisaldi di queste sono stati travolti.
Ovvero:
- riparto verticale, per cui è sufficiente ricordare che , nelle materie assegnate alle regioni lo stato
interveniva con molta frequenza con norme di minuto dettaglio, alle quali la corte talora riconosceva
natura cogente. A ciò è da aggiungere che la prescrizioni di cui si è preteso il rispetto da parte dei
legislatori regionali , hanno spesso trovato la loro fonte in regolamenti se non in atti
amministrativi .
- analoghe considerazioni possono valere per la competenza amministrativa che si è
progressivamente trasformata in una competenza concorrente, per effetto del riconoscimento allo
stato di poteri sostitutivi e della funzione di indirizzo e coordinamento.
- Infine le materie regionali: è da dire che esse venivano liberamente definite e ridefinite dal
legislatore ordinario. Infine può dirsi che , per effetto di tale stato di cose, le regioni sono state
ridotte ad una sorta di variabile istituzione che lo stato maneggiava a discrezione.

4.
Da qui si è avviato il lungo processo che avrebbe portato alla riforma del titolo V .

5.
Ma per queste si è dovuta attendere la PERIII legislatura, nel corso della quale sono state adottate 7 l. Cost.,
che hanno modificato l’ordinamento giuridico Italiano. tra esse quella di maggior rilievo è la l. Cost.
3/2001, che ha completato la riforma del regionalismo.
Il cammino è stato accidentato: ha avuto inizio con l’approvazione della l. Cost. 1/1997, che aveva
previsto uno speciale procedimento di revisione Costituzionale, che si discostava dall’art 138 per 2
aspetti: 1, per il ruolo istruttorio riservato ad una commissione bicamerale istituita ad hoc; 2, per la
previsione che il testo deliberato dalle 2 camere del parlamento con 2 distinte votazioni dovesse essere
sottoposto a referendum confermativo cmq.

6.
Per quanto attiene alla riforma del titolo V bisogna sottolineare l’intento di attuare un assetto di tipo
federale. Di tale intento Costituisce una spia l’uso del termine federalismo che è stato impiegato per
indicare non solo l’obbiettivo della riforma, ma anche le leggi che l’hanno anticipata.

7.
A ciò è da aggiungere che attraverso la riforma ci si riprometteva di far uscire il regionalismo dalla crisi in
cui versava.
PER es. la prima osservazione da fare è che i padri Costituenti non avevano adottato una chiara decisione
in ordine al ruolo delle regioni. Per rendersi conto di ciò è sufficiente considerare gli elenchi delle materie
che sono stati chiamati a individuare l’oggetto delle competenze legislative e amministrative loro
assegnate.
L’incertezza del quadro è stata inoltre aggravata dal riparto verticale , che centrava la distribuzione delle
competenze tra il legislatore centrale ed i legislatori regionali sulla distinzione tra principi fondamentali e
disciplina di dettaglio.
A tutto queste è da aggiungere la mancanza di una chiara decisione per quanto concerne il rapporto tra le
regioni e gli enti locali. La disciplina oscillava tra 2 modelli: quella dell’integrazione funzionale e quella
della loro meccanica sovrapposizione. Il primo era il modello della regione come ente ad amministrazione
necessaria di cui si è detto; il secondo era quella della regione impegnata sul piano della concreta gestione
amministrativa.

8.
La decisione di voltare pagina ha contribuito sui modelli generali.

8.1.
il rilievo vale per un 1° modello incentrato sulle cd macroregioni. L’assunto sottostante era che gli
originari enti regionali non raggiungessero la massa necessaria all’esercizio dei maggiori poteri, e non solo,
l’operazione prevista presentava un’impronta marcatamente giacobina. I fautori delle macroregioni si
proponevano di calare dall’alto i nuovi enti privi di corrispondenza in gruppi sociali omogenei.
Un altro modello è quella che potrebbe denominarsi delle 4 competenze: si fonda sull’idea che lo stato
centrale debba occuparsi di DIFESA, GIUSTIZIA, POLITICA ESTERA e MONETA (ovvero la
spada, la toga, la felùca e la borsa). Ma neanche tale assunto può considerarsi provvisto di fondamento.

8.2.
Ai fini della distribuzione delle competenze l’alternativa che si è delineata è stata tra il modello federale
classico e il modello regionale spagnolo, che delineano 2 scenari rovesciati.
In base al 1° le competenze enumerate spettano allo stato. In base al 2° invece è lo stato a detenere la
competenza generale.
Il secondo modello era quella più vicino al modello accolto dalla ns Cost. ma se ne differenziava p il fatto
di non contemplare la categoria delle regioni ad autonomia ordinaria.
Ed è stata proprio queste particolarità a far accordare la preferenza al modello federale, che presentava il
vantaggio di consentire una razionale riforma dello stato. Secondo il sistema spagnolo infatti il
ridimensionamento che le competenze statali subiscono per effetto della devoluzione alle regioni non
avviene in modo uniforme sul territorio nazionale.
Deve precisarsi poi che il modello non è stato utilizzato nella sua versione più rigorosa dalla l. Cost
3/2001. ciò è dipeso sia dal mantenimento delle regioni speciali, sia dal fatto che alle regioni ordinarie
possano essere riconosciute “forme e condizioni particolari di autonomia”.

8.3.
Un altro tema che si è imposto è quella della sussidiarietà. Sin dal 1° progetto si è deciso di codificare in
Costituzione il principio prevedendo che nella distribuzioni delle funzioni la preferenza andasse agli
ambiti istituzionali più vicini ai soggetti.
Soprattutto nella prima legge Bassanini che non ha inteso il principio di sussidiarietà solo in senso
verticale, ma anche in senso orizzontale.
L’importanza dell’innovazione non sfugge. Grazie ad essa si è recuperata l’intera ricche zza assiologica
(teoria del valore) del principio, che non è una semplice tecnica di distribuzione del potere tra istanze
istituzionali omogenee, ma intende precisare 1 altra questione: quella dei limiti dell’azione legittima dello
stato.
Nell’ultima legge ( 3/2001) i riferimenti al principio sono 2: il primo in senso verticale, utilizzato come
criterio dell’allocazione delle funzioni amministrative tra gli enti territoriali (art 118 co1); il secondo è in
senso orizzontale che trova espressione nella norma che impone agli enti territoriali di favorire
“l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale,
sulla base del principio di sussidiarietà” (art 118 co4).

8.4.
c’è una parte profondamente toccata dalla riforma: l’idea che allo stato spettasse un ruolo tutorio.
Tale idea trovava la propria espressione nella disciplina in materia di controlli sugli atti. In virtù della quale
non vi era atto regionale che non fosse assoggettato al controllo statale. Un controllo non limitato alla
legittimità, ma esteso al merito.
Qui poteva ricondursi il principio di struttura che improntava la disciplina del riparto delle competenze tra
stato e regioni: il principio della concorrenza.

8.5.
se si tiene conto di tutto ciò è difficile negare che la svolta non avrebbe potuto essere più radicale. Per
rendersene conto, è sufficiente osservare :
1. la definitiva archiviazione dei controlli sugli atti che ha accomunato le l. 1/1999 e 3/2001. la
prima ha eliminato l’approvazione statale degli statuti regionali sostituendola con un approvazione
referendaria, mentre la seconda ha cancellato il controllo governativo sulle leggi regionali
prevedendo che i vizi di legittimità possano esser fatti valere solo in via giurisdizionale;
2. quanto al rovesciamento dell’enumerazione è sufficiente ricordare che per il riparto delle
competenze legislative, la riforma ha usato una tecnica federale: riconoscendo allo stato
competenze enumerate e alle regioni competenza residuale;
3. infine per il principio della concorrenza su riparto verticale, si può rilevare che nella Costituzione
novellata esso informa di sé un solo tipo di competenza: la competenza che l’art 117, 3 co, qualifica
“concorrente”.

9.
dopo 10 anni, a livello regionale vanno segnalati 4 tipi di interventi: l’adozione dei nuovi statuti regionali
ordinari, quella delle prime leggi statutarie delle regioni speciali, l’approvazione delle leggii elettorali e
l’avvio dell’aggiornamento dei regolamenti interni dei consigli regionali.
Perché il processo di attuazione venga completato mancano i decreti legislativi attuativi della legge rivolta
ad individuare le “funzioni fondamentali ” degli enti territoriali minori.
A ciò deve aggiungersi l’attività interpretativa della corte Cost., in queste anni, che può essere condensata
in 3 punti:
1. anzitutto la corte ha riconosciuto alla riforma del titolo V un’efficacia immediata;
2. ha inoltre, valorizzato gli elementi “ dinamici” coma competenze finalistiche e principio di
sussidiarietà;
3. infine la terza scelta è stata quella di affidare ad un principio Costituzionale non scritto - principio
di leale collaborazione- la soluzione di problemi che ha ritenuto di non poter affrontare facendo
leva sulle sole risorse dell’interpretazione giuridica.

CAP 3

1.
la nuova disciplina dell’autonomia statutaria dettata dalla L.Cost. 1/1999, Costituisce il 1° “acconto” della
riforma del titolo V.
la ragione di tale acconto si legavano all’esigenza che all’appuntamento delle successive elezione
regionali queste si presentassero con una forma di governo nuova. Ma la L.Cost. 1/1999, non si è limitata a
disciplinare l’autonomia statutaria, ha anche modificato l’originaria disciplina Costituzionale in materia
di forma di governo della regione, sostituendo la regola dell’elezione della giunta da parte del consiglio,
con quella dell’elezione diretta del presidente della regione.

2.
passando ai contenuti deve rilevarsi che la L.Cost. 1/1999 si è mantenuta nel modello regionale.
Attribuisce infatti alle regioni una competenza statutaria, non un’autentica competenza Costituzionale.
Quanto al contenuto di tale competenza questa è stata una scelta di continuità, i nuovi statuti infatti
seguitano ad occuparsi dell’organizzazione regionale, non anche del riparto di competenze, che resta
riservato a norme Costituzionali.

3.
ma vi è un paradosso apparente.
Mentre per quanto riguarda l’oggetto della competenza vi è continuità, per quanto concerne il
procedimento di formazione, c’è una radicale discontinuità : perchè si è eliminata l’approvazione
parlamentare degli statuti.
La nuova disciplina prevede che tali atti:
 formino oggetto di doppia deliberazione da parte del consiglio regionale ( art 123, co2);
 possano essere sottoposti al controllo della corte su ricorso del governo, entro 30 gg dalla
pubblicazione ( art 123 co2);
 possano essere sottoposti a referendum confirmativo entro 3 mesi dalla pubblicazione ( art 123,
co3).
Per misurare l’innovazione basta ricordare che gli statuti erano deliberati dal consiglio ed approvati dal
parlamento.
Il mantenimento della connotazione fondamentale organizzativa degli statuti giustifica pienamente la
correzione di rotta registratasi per quanto riguarda il procedimento di formazione degli stessi.
Quanto alla struttura del procedimento, è il caso di sottolineare che la decisione che gli statuti possano
formare oggetto di un referendum confermativo non si limita a rafforzare la legittimazione democratica
delle decisioni statutarie, ma rischia di produrre un effetto ulteriore: quella di rendere irreversibile la scelta
dell’elezione diretta del presidente.

4.

passando a considerare il contenuto dl nuovo 123, si possono esaminare gli aspetti in cui l’autonomia
statutaria può essere scomposta: la forma d’esercizio, l’oggetto ed i limiti della competenza da essa
contemplata.
Con riferimento alla forma le maggiori novità sono : 1, la doppia deliberazione degli statuti da parte del
consiglio; 2, l’approvazione statale ; e 3, la sottoposizione di tali atti ad un referendum eventuale.
Queste innovazioni pongono 2 interrogativi che si riferiscono alla qualificazione dell’atto ed alla
successione cronologica degli adempimenti:

a) la questione della qualificazione era tormentata sotto l’ art 123e va sottolineato che queste stabiliva che
lo statuto dovesse essere deliberato dal consiglio regionale ed approvato con legge dal parlamento. Il
fatto che tale bipolarità sia venuta meno avrebbe semplificato il procedimento se il legislatore
Costituzionale non avesse qualificato direttamente l’atto ; infatti nel 2° co, art 123, troviamo:
 che lo statuto sia approvato e modificato dal consiglio regionale con legge approvata a
maggioranza assoluta dei suoi componenti;
 che per tale legge non sia richiesta l’apposizione del visto da parte del commissario di governo.
Sono queste le ragioni che inducono a ritenere preferibile la conclusione che lo statuto metta capo ad
un tipo a se, e che quando l’art 123 parla di legge regionale, lo faccia in senso assolutamente atecnico.

5.

b) con riguardo alla sequenza formativa vengono in considerazione i rapporti tra il ricorso governativo alla
corte e il referendum. Allora ci si chiede se la pubblicazione evocata da tali previsioni sia la stessa o sia
diversa ( es pubblicazione necessaria, pubblicazione giuridicamente rilevante ma non necessaria).
Una pubblicazione non necessaria quella che avviene per fare il referendum e solo dopo
l’approvazione sarebbe necessaria; invece per la “ pubblicazione da cui decorre il termine per proporre
ricorso alla corte le cose sono più complesse.
Sulla questione è intervenuta la corte che con sent. 304/2002, ha riconosciuto il carattere
preventivo del giudizio di Costituzionalità sugli statuti. inoltre ha escluso la compatibilità con l’art 123
di due distinte pubblicazioni notiziali.
La disciplina Cost. lascia inoltre aperti i problemi per quanto riguarda l’interferenza tra
i 2 procedimenti. perchè un termine più breve per la proposizione del ricorso alla corte dovrebbe far
ritenere che il legislatore Cost. abbia inteso la priorità temporale del sindacato giurisdizionale

6.
venendo all’oggetto della competenza statutaria bisogna dire che la disciplina attuale mantiene nella
competenza “l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su legge e provvedimenti amministrativi
della regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali”.
La maggior differenza riguarda l’organizzazione interna della regione nel vecchio 123, che nel nuovo
comportano sia una ampliamento che una riduzione.
L’ampliamento attiene al segmento Costituzionale dell’organizzazione regionale, che nel nuovo testo
viene riconosciuta come potere di disciplinare la propria forma di governo.
La riduzione riguarda l’organizzazione amministrativa , che nella nuova norma limita il potere regionale
(dello statuto) alla fissazione dei principi fondamentali.

6.1.

con l’espressione forma di governo ci si riferisce alla tipologia dei rapporti che si riscontrano in una
ristretta Costellazione di organi Costituzionali: parlamento, governo e capo dello stato; che è una delle
novità della nuova disciplina Costituzionale.
Ma l’uso di queste formula non giustifica che allo statuto si aprano scelte sconfinate nell’ambito dei
modelli di diritto comparato.
Modelli che :
- o fanono leva sul collegamento istituzionale permanente ( forma di governo parlamentare);
- o sono totalmente incentrati sulla separazione( presidenzialismo americano);
- o sono Costruiti su un collegamento iniziale tra i due organi ( modello direttoriale svizzero);
- o infine sono Costruiti sincretisticamente con elementi tratti da sistemi diversi.
Che l’ambito di scelta non sia così ampio dipende dai limiti della nuova disciplina che impone norme
destinate a valere in ogni caso e norme destinate a valere solo se si opti per l’elezione diretta del
presidente della giunta.
A. Al primo tipo (norme destinate a valere in ogni caso) appartengono 3 statuizioni:
- la previsione secondo cui il presidente della giunta dirige la politica della giunta e ne è responsabile (
art 121 co 4);
- la norma sulla sfiducia ( art 126 co 2)
- la disciplina dello scioglimento anticipato del consiglio e della rimozione del presidente della giunta
che abbiano compiuto atti contrari alla Cost o gravi violazioni di legge.
B. nel secondo tipo invece rientrano 2 previsioni:
- la norma che riconosce al presidente il potere di nominare e revocare i membri della giunta;
- il principio del simul-simul ( “insieme staranno insieme cadranno”) tra il consiglio e la giunta in
forza del quale, se viene meno uno dei 2 organi, viene necessariamente meno anche l’altro; Art
126, co3, prevede:
- l’approvazione della mozione di sfiducia, nonchè la cessazione del presidente a seguito di
impedimento, morte o dimissioni volontarie, non travolgano soltanto la giunta, ma determinino lo
scioglimento anticipato del consiglio;
- che “in ogni caso” le dimissioni dei componenti del consiglio regionale comportino le
dimissioni della giunta.
Quindi la regione può scegliere la propria forma di governo, ma se questi opti per la forma di governo
parlamentare, ci si deve chiedere se la nuova disciplina consenta l’introduzione della sfiducia Costruttiva:
queste trova il proprio prototipo nella legge fondamentale tedesca, secondo la quale la camera può
determinare la caduta del cancelliere, con un voto di sfiducia, solo se contestualmente elegge il suo
successore.
Alla domanda deve darsi risposta affermativa ma la sfiducia Costruttiva, non risolve il problema della
stabilità governativa.

6.2.

non può ignorarsi che l’art 123 assegna espressamente allo statuto la competenza a porre principi
fondamentali di organizzazione e di funzionamento.
Può, a queste punto, non essere inutile sottolineare che l’estensione della competenza statutaria al di là dei
limiti ad essa fissati dalla Costituzione, entrerebbe in collisione con il principio cardine in materia di
processi di decisione politica: il principio democratico.

6.3.
oltre la “forma di governo” l’altra novità in materia di oggetto della competenza è Costituita dal riferimento
ai principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento (art 123).
Da queste previsione si ricava che per l’organizzazione e il funzionamento, sussiste un rapporto, analogo a
quella tra la legge regionale e la legge statale in legislazione concorrente e ciò significa:
- che , in tali ambiti, lo statuto è tenuto a fermarsi sul piano dei principi;
- che la violazione di tali principi è rilevabile dalla corte in sede di giudizio sulle leggi regionali.

6.4.

in riferimento all’organizzazione, la previsione che lo statuto ponga principi si traduce in una riduzione
dell’originaria competenza statutaria, invece con riferimento al funzionamento, essa presenta i caratteri di
un ampliamento.
L’ambito delle norme statutarie programmatiche di principio è quella in cui lavora l’ampliamento
(norme che fissano gli obiettivi dell’azione regionale).
PER evitare equivoci, è da dire che limiti particolarmente penetranti non sussistono per le disposizioni
programmatiche e di principio che abbiano come fine l’esercizio delle cd funzioni Costituzionali delle
regioni, ovvero all’iniziativa legislativa statale , art 121, e alla promozione del referendum abrogativo e
del referendum Cost.
Mentre completamente diverso è il discorso per le norme programmatiche e per i principi destinati a
vincolare il legislatore della regione.
Statuizioni del genere non possono fare ingresso in tutte le materie, per es non sono ammissibili nelle
materie di competenza legislativa esclusiva dello stato.
E ancora norme statutarie programmatiche non possono intervenire nemmeno nelle materie assoggettate
alla competenza legislativa concorrente.
Da quanto precede, emerge che i soli ambiti materiali in cui le disposizioni statutarie programmatiche e di
principio possono legittimamente esplicare un vincolo a carico delle legislazione regionale ordinaria sono
quella racchiusi nella clausola residuale all’art 117 co 4.

6.4.1.
l’id quod plerunque accidit ( ciò che accade + spesso) è rappresentato da:
- concessioni alla retorica ed all’ecumenismo assiologico;
- formule lapalissiane;
- cloni di norme Costituzionali.
Queste enunciazioni meritano la drastica valutazione espressa dalla corte.
Esse infatti, non esplicano vincoli apprezzabili ne confronti del legislatore ordinario e degli altri organi della
regione. E quindi l’inammissibilità delle questioni di Costituzionalità ad esse relative.

6.5.
anteriormente alla revisione Cost. del 1999, ci si era chiesti se con riferimento agli oggetti della competenza
statutaria, la riserva di statuto fosse da considerare assoluta o relativa.
La seconda va qui sottolineato che è da preferire nel nuovo titolo che riconoscendo alle regioni la
competenza legislativa residuale, ha fatto cadere il maggior argomento ad essa opponibile nel quadro della
disciplina originaria.
Ad una simile conclusione consta soprattutto il vincolo di armonia con la Cost, che si impone al rispetto
delle legislatore statuario.
Ciò che la riserva in favore dello statuto di cui si è detto non consente, è che tale atto si spogli per intero
della competenza Costituzionalmente affidatagli ( lasciatosi sostituire dalla legge).
Ma non mancano, peraltro, degli scostamenti, anche significativi.
PER es quanto ai referendum, vanno , segnalate le scelte relative alla tipologia delle consultazioni, le
quali affondano le loro radici nella genericità della formula statutaria.
In materia di iniziativa legislativa, il dato più notevole riguarda l’iniziativa popolare, che alcuni statuti
sottopongono ad una disciplina speciale.
Meno significative le scelte in materia di pubblicazione degli atti normativi. La + rilevante delle quali è
Costituita dalla fissazione del termine entro cui la pubblicazione va effettuata.

6.5.1
un altro oggetto demandato alla disciplina statutaria è Costituito da CAL, la cui previsione è dovuta alla
L.Cost. 3/2001, che ha aggiunto all’art 123 un ulteriore comma: “in ogni regione, lo statuto disciplina il
CAL, quale organo di consultazione fra regioni ed enti locali”.
Quindi è di nuovo organo “necessario” della regione.

7.
lo specifico limite di legittimità cui sottostà lo statuto è espresso dall’art 123, co1, Cost, con la formula “in
armonia con la Costituzione”.
Ma il vincolo d’armonia è cosa diversa dal vincolo di rispetto. A differenza queste non sussiste tra norme
aventi il medesimo soggetto, ma tra le norme aventi oggetti diversi, tra i quali possono verificarsi delle
interferenze.
Dall’espressa previsione del vincolo d’armonia, deve, quindi, argomentarsi che una serie di principi
deducibili da discipline dettate dalla Cost ad altro riguardi s’impongano all’osservanza del legislatore
statutario.
Come vedremo, un ambito in cui il vincolo d’armonia con la Cost produce effetti particolarmente
significativi è quella dell’organizzazione e del funzionamento dei consigli regionali.

8.
strettamente connessa alla nuova disciplina dell’autonomia statutaria delle regioni è l’attribuzione a queste
della competenze a disciplinare l’elezione degli organi regionali, art 122, co 1.
L’oggetto di tale competenza è Costituito dal “sistema di elezione” e dai “casi di ineleggibilità e di
incompatibilità”.
La scelta di sostituire, al legislatore statale quella regionale è stata una scelta felice. Meno felice è state la
scelta di Costruire queste competenza come concorrente, fondata su un riparto verticale ( allo stato i
principi fondamentali e alle regioni le norme), queste perchè ora sono chiamate 3 fonti diverse:
- lo statuto regionale ( per la forma di governo);
- la legge statale( per la fissazione dei principi fondamentali);
- la legge regionale per discipline specifiche e di dettaglio).

8.1

la legge 165/2004 ha dettato disposizioni di attuazione all’art 122:


- prescrizioni combinabili con le diverse forme di governo astrattamente adottabili;
- enunciati differenziati in funzione delle opzioni statutarie in base alla forma di governo.
Al primo tipo appartiene il principio che impegna la regione a dotarsi “ di un sistema elettorale che
agevoli la maggioranza e assicuri le minoranze” inoltre a queste categoria anche ascrivibile la maggior
parte delle enunciazioni in materia d’ineleggibilità ed incompatibilità.
Al secondo tipo sono riconducibili i principi che :
a. con riferimento all’ipotesi che lo statuto opti per l’elezione diretta del presidente della giunta,
prevedono: 1. la contestualità dell’elezione del presidente o del consiglio; 2. la non immediata
rieleggibilità del presidente;
b. con riferimento all’ipotesti che lo statuto non opti per l’elezione diretta del presidente della giunta,
prevedono: 1. l’obbligo della legge regionale di prevedere un termine tassativo, non superiore a 90
gg, per l’elezione del presidente e l’elezione o nomina degli assessori.
A parte si colloca la norma che fissa in 5 anni la durata degli organi regionali elettivi.

8.2.
abbiamo visto che in materia elettorale sono chiamate ad incidere fonti diverse, ciò dà vita a problemi
diversi:
a. il rapporto tra lo statuto e la legge dello stato;
b. il rapporto tra lo statuto e la legge regionale;
c. il rapporto tra la legge dello stato e la legge regionale.
Ora la corte si è espressa ed ha precisato che : con riferimento al rapporto tra lo statuto e la legge dello stato
ha chiarito che la disciplina della progatio degli organi regionali, non avendo ad oggetto la durata del
mandato, rientra nella competenza statuaria.

Per la stessa ragione, nel secondo punto , la disciplina ( della prorogatio) in quanto coperta da riserva di
statuto, sarebbe sottratta alla legge regionale.
Per converso, sarebbe coperta da una riserva di legge regionale, la materia elettorale in senso stretto.
In fine il 3° versante ove può ricordarsi la sent. 196/2003, che dalla riserva statale sulla durata in carica
degli organi regionali, ha sottratto alla legge regionale della disciplina della durata del consiglio.

CAP 3

Benché la riforma del 2001 non abbia dato vita ad un assetto federale, la tecnica usata è quella tipica degli
ordinamenti federali poichè questa ha riconosciuto allo stato competenze enumerate ed alle regioni
competenza residuale.
La disciplina generale al riguardo è contenuta nei co 2, 3 e 4 dell’art 117, che attribuiscono:
- allo stato la competenza esclusiva nelle materie enumerate;
- allo stato e alle regioni la competenze concorrente in materie ank’esse enumerate, dove il primo
pone i principi fondamentali, e le seconde la restante disciplina;
- alle regioni la competenza residuale avente ad oggetto tutti gli ambiti non compresi
precedentemente.
Ma la disciplina appena richiamata non esaurisce la tipologia delle competenze. Vanno infatti aggiunti dei
tipi ulteriori , ci si riferisce, da un lato, alle competenze finalistiche dello stato che mettono capo ad un
assetto competenziale simile alla legislazione concorrente alla tedesca , dall’altro lato, alle competenze
che possono essere acquisite dallo stato in forza della cd attrazioni in sussidiarietà.
Inoltre è da ricordare che il riconoscimento agli statuti regionali ordinari del potere di fissare principi
fondamentali di organizzazione e di funzionamento, crea un rapporto corrispondente a quella sussistente
tra la legge regionale e la legge cornice.

2.

il riconoscimento alle regioni della competenza residuale Costituisce l’elemento più fortemente innovativo
della nuova disciplina. Per suo effetto, è venuta a cadere la generale presunzione di competenza in favore
del legislatore statale.
La clausola residuale è, inoltre, formulata in termini particolarmente drastici. La novella Costituzionale
infatti, assoggetta alla competenza regionale residuale ogni materia non espressamente riservata.
Venendo alla natura della competenza residuale delle regioni può osservarsi che l’art 117 si astiene
da ogni qualificazione.
Ma queste ovviamente non impedisce all’interprete di procede alla qualificazione attraverso
l’interpretazione sistematica, cosikè la conclusione è che alle regioni sia riconosciuta una competenza di
tipo tendenzialmente esclusivo.
Ciò che non consente di considerare la competenza contemplata dal 117 co4, a tutti gli effetti esclusiva
sono le competenze finalistiche dello stato.
Anche se bisogna segnalare che secondo la giurisprudenza della corte, analoga licenza d’ingresso del
legislatore statale nelle materie di competenza residuale si registrerebbe nel casi della attrazione in
sussidiarietà.
Deve cmq riconoscersi che le leggi adottate dalle regioni nei campi coperti dalla clausola non incontrano
altri limiti verticali se n quelli che s ’impongono ad ogni atto legislativo. Tali limiti sono Costituiti dalle
norme interposte.
3.

con riferimento alle norme interposte, va segnalato che la novella Costituzionale ha introdotto una grande
novità: il limite del rispetto degli obblighi internazionali.
Per effetto del 117 , co1, il limite predetto si è imposto al legislatore statale con riferimento alla generalità
degli obblighi internazionali: e anche a quelli di origine pattizia, non più soltanto per l’art 10.
Più specificatamente va notato che la disposizione presenta 2 possibili profili di rilevanza in base:
a. alle modalità dell’adattamento ai trattati;
b. alla collocazione gerarchica delle norme prodotte a tal fine.
Con riferimento al primo profilo l’ipotesi che la nuova disciplina legittima è che tale adattamento avvenga
in modo automatico.
Meno controverse le implicazioni della previsione, relativamente al 2° profilo:da queste si argomenta che
atti legislativi che contrastino con il diritto internazionale pattizio si pongano in contrasto con la
Costituzione, e ne giustifichino l’intervento.
In conclusione si può affermare che i trattati la cui ratifica sia stata autorizzata con legge, ai sensi dell’art
80, vincolino oltre che il legislatore regionale anche quella statale.
Considerazioni diverse valgono per il limite del rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento
comunitario, anche se queste non era previsto prima era stato riconosciuto dalla corte la menzione nell’art
117 ora presenta carattere piuttosto ricognitivo che innovativo.

4.

passando alla competenza concorrente, è il caso di ricordare che essa si fonda su un riparo di tipo
verticale, per effetto del quale sugli stessi oggetti sono chiamati ad intervenire sia il legislatore statale che
quella regionale. Il rapporto gerarchico tra le 2 leggi è la gerarchia di contenuti, in virtù della quale la
legge regionale è tenuta al rispetto della legge statale, in quanto assuma lo specifico contenuto che la Cost.
l’abilita ad assumere : cioè ponga principi fondamentali.
Nel vigore del vecchio tit. Cost., per la competenza concorrente si era affermato un modello che ha finito
per travolgere tutti i capisaldi fissati: anzitutto il riparto verticale, infatti, nelle materie ad essa
assoggettate lo stato non si limitava a porre principi fondamentali ma scendeva frequentemente nel
dettaglio, con norme.
Il secondo caposaldo travolto è l riserva di legge in materia di principi fondamentali, si è infatti assistito
alla delegificazione delle disposizioni di principio.
Il modello di competenza concorrente presenta 2 caratteri , apparentemente contraddittori, si trattava di un
modello indeterminato e rigido al tempo stesso.
La sua indeterminatezza derivava dal fatto che esso fissasse la linea di confine tra i 2 ordini di
competenze il cui discrimine è evanescente. Non è agevole dire con esattezza dove finisce il principio e
dove incomincia il dettaglio.
Ma il modello si presentava anche come un modello rigido. Perché la Costituzione pretendeva di fissare
gli argini entro cui si sarebbe dovuto sviluppare il concorso delle 2 competenze legislative.

4.1.

nella competenza concorrente un elemento di continuità con il passato va ravvisato nella mancata
subordinazione del suo esercizio alla previa adozione delle leggi-cornice. Dalla giurisprudenza
Costituzionale emerge un altro elemento di continuità con indirizzi affermatisi sotto la vigenza del vecchio
tit.V. ci si riferisce all’ammissione che i principi fondamentali possano esse fissati anche a mezzo di
decreti legislativa e non solo con legge del parlamento.
Spostando l’attenzione sugli elementi di discontinuità, 2 punti meritano di essere sottolineati.
In 1° luogo va rilevato il superamento della vecchia disciplina prassi in forza della quale lo stato adottava le
norme di dettaglio nelle materie di pertinenza delle regioni.
Un’altra prassi che la nuova disciplina ha messo in crisi è quella della delegificazione della disposizioni di
principio.

5.
I co 2 e 3 del 117 indicano in appositi elenchi le materie di competenza per individuare il campo d’azione
legislativa. Tuttavia per effetto del rovesciamento dell’enumerazione tali elenchi non individuano più
l’oggetto delle competenze delle regioni , ma quella delle competenze dello stato.

5.1.

quanto al criterio dell’interpretazione delle materie quello più affidabile è il criterio storico – normativo.
A differenza dell’interpretazione sistematica tale criterio sottrae i concetti costruiti sulla base all’evoluzione
da cui gli stessi siano eventualmente interessati nella normativa da cui sono presi. La garanzia della rigidità
della Costituzione esige che siano posti al riparo da eventuali sopravvenienze normative; non anche da
sopravvenienze effettuali.

5.2.

l’interpretazione delle materie elencate però non risolve tutti i problemi di collocazione degli oggetti
suscettibili di regolazione da parte del legislatore.
Nell’esperienza maturata si registrano casi oggetti ad imputazione multipla: di oggetti contemporaneamente
referibili a materie diverse.
In casi del genere gli elenchi Costituzionalli non sono in grado di rispondere in maniera esaustiva agli
interrogativi dell’interprete.
Per venire a capo di tali difficoltà, la corte Cost. segue 2 vie.
Anzitutto, se l’oggetto lo consente, si affida al criterio della prevalenza, ritenendo la competenza attirata
nell’orbita della materia che presenti carattere prevalente.
Nei casi in cui il criterio della prevalenza non è utilizzabile la corte ricorre al principio di leale
collaborazione: richiedendo che la disciplina sia dettata dallo stato.

6.

tornando a parlare del 117 co 2 e 3 bisogna dire che gli elenchi comprendono alcune materie
individuandone non l’oggetto ma gli scopi che vanono perseguiti.
Tale tecnica trova numerosi esempi nel nuovo art 117, i più significativi sono offerti dalle lettere e), s)ed
m), che si riferiscono alla tutela della concorrenza, a quella dell’ambiente e dell’ecosistema e alla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazione concernenti i diritti civili che devono essere
garantiti. Queste competenze hanno 2 caratteristiche peculiari: si presentano come si presentano come
competenze senza oggetto: chiamate a definire se stesse.
La 2° caratteristica è Costituita dalla loro duttilità. Infatti salvo diversa disciplina costituzionale le norme
che le contemplano non prefigurano i termini tra la legislazione centrale e quella regionale ma ne affidano
il governo alla prima.
Di qui rilevanti punti di contatto con la competenza concorrente alla tedesca che pone il legislatore
centrale in condizione di articolare variamente il proprio rapporto con i legislatori locali.

6.1.

il fatto che il legislatore Costituzionale Italiano non abbia indicato le materie su cui le competenze
finalistiche possono incidere non giustifica la conclusione che esso abbia dotato lo stato di un’autentica
competenza della competenza.
Ecco gli elementi specifici:
- anzitutto è contestabile che la mancata elencazione degli oggetti suscettibili di essere toccati dalle
competenze di tipo finalistico renda queste idonee ad incidere su tutte le materie.
- E considerazioni molto simili possono valere per la clausola d’esercizio che apre alla corte, la
possibilità di un duplice sindacato:
a) Di un sindacato teologico;
b) Di un sindacato funzionale che si iscrive nella logica della proporzionalità.
Quanto al sindacato teologico, una doverosa menzione alla sentenza 14/2004 ove si afferma che “ è la
stessa conformità dell’intervento statale al riparto Costituzionale delle competenze a dipendere strettamente
dalla ragionevolezza della previsione legislativa. Ove sia dimostrabile la congruità dello strumento
utilizzato rispetto al fine, la competenza legislativa dello stato di cui all’art 117, co 2, lett e), non potrà
essere negata.”
Con riferimento al sindacato funzionale, può menzionarsi la sent 2727/2004, ove la corte ha dichiarato
l’illegittimità Cost. dell’art 14del d.l. 269/2003, a causa del estremo dettaglio delle previsioni, vanno “al di
là della pur doverosa tutela degli aspetti concorrenziali”.

7.
ATTRAZIONE IN SUSSIDIARIETA’

La sua elaborazione è dovuta ad una giurisprudenza pretoria della corte, che si è dovuta confrontare anche
con il problema dell’allocazione delle corrispondenti competenze legislative.
Inoltre, possiamo limitarci qui ad accennare che la nuova disciplina, consente che funzioni amministrative
vengano spostate ad un livello superiore, quando sia richiesto dalla necessitò di esercizio unitario delle
funzioni e nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza(art 118, co1).
Ma a chi spetta la disciplina legislativa così ri-allocata?
È stata la corte ha rispondere con la sent. 303/2003 dove ha dichiarato che lo spostamento a livello statale
della competenza amministrativa produca un effetto di trascinamento, attraendo anche la competenza
legislativa. Inoltre la corte fonda l’effetto di trascinamento sul principio di legalità e non sulla necessità
dell’esercizio unitario della funzione.
Cosicché la giurisprudenza inaugurata dalla sent appena citata:
a) Da un alto, ha ammesso che queste effetto di trascinamento si verifichi in tutte le materie;
b) Dall’altro, ha subordinato lo spostamento delle competenze amministrative al raggiungimento di intese
tra lo stato e le regioni.

8.

al riparto delle competenze di tipo regolamentare la Costituzione novellata dedica il 6°co del 117.
Questa disposizione prevede che :
a) Allo stato spetti la potestà regolamentare nelle materie assegnate alla sua competenza legislativa
esclusiva;
b) In tutte le altre materie la potestà regolamentare spetti alle regioni;
c) che gli enti locali siano titolari di potestà regolamentare.

La norma prevede inoltre la delegabilità dallo stato alle regioni dei poteri regolamentari attribuiti al 1°.
Il calo delle competenze legislative ispira le enunciazioni sub a e sub b, che vengono a determinare una
sorta di parallelismo tra le competenze legislative e quella regolamentari: attribuendo le seconde
all’ente titolare delle prime.
Le deroghe che l’art 117b introduce rispetto al parallelismo tra competenze legislative e regolamentari
sono 2: la prima è rappresentata dalla previsione che la potestà regolamentare statale possa essere
delegata alle regioni; la seconda dall’attribuzione agli enti locali del potere di disciplinare l’organizzazione
e lo svolgimento delle funzioni.
Infine la legge n. 11/2005 ha aggiunto un 3° deroga: l’ammissioni sui regolamenti cedevoli adottati dallo
stato nelle materie su cui insistono obblighi nascenti dal diritto comunitario.
In ordine alla deroga dei poteri regolamentari dello stato , va segnalato il carattere tassativo della
previsione. Il secondo elemento da segnalare è che tale delega va esercitata dalle regioni a mezzo atti
regolamentari.
Quanto alla forma che deve assumere l’atto statale, la Costituzione tace. il che giustifica la domanda se
tale atto debba rivestire forma legislativa o anche veste regolamentare
La prima tesi ( forma legislativa) è quella da preferire. La delega predetta infatti all’effetto di attribuire alle
regioni, non il mero esercizio , mala titolarità della competenza.

8.1.
ora conservando l’attribuzione agli enti locali del potere di disciplinare in via regolamentare
l’organizzazione o lo svolgimento delle funzioni loro attribuite, possiamo dire che queste :
a) da un lato , limita il campo d’azione dei poteri regolamentari dello stato e delle regioni;
b) dall’altro limita le stesse prerogative della legge ordinaria, che non può assumere un contenuto così
dettagliato da svuotare l’ambito Costituzionalmente riconosciuto alla potestà regolamentare degli enti
locali.
Con riferimento al primo versante, può ritenersi sussistente un’autentica riserva di regolamento locale, che
esclude dal proprio ambito atti di enti diversi.
Di riserva non può , invece, parlarsi in rapporto agli atti legislativi. Poche hanno funzioni amministrative
dell’ente la cui concreta individuazione richiede l’intermediazione di atti legislativi:
a) dello stato, per le funzioni fondamentali e per le ulteriori funzioni;
b) e delle regioni, per le funzioni da queste conferite.
È, evidente che l’ambito in cui la potestà regolamentare è chiamata ad intervenire non preesiste
all’intervento del legislatore , ma si fonda su esso.

8.2.
passando a considerare i regolamenti regionali, va rilevato che la nuova disciplina Cost ha introdotto una
novità dovuta alla novella del 99.(art 121, co 2e 3)
il 2° co prevede che il consiglio eserciti “ le potestà legislative attribuite alla regione”; il 3°co definisce la
giunta “ organo esecutivo” della regione.
Le differenze tra e per 121 e nuovo 121 attuale: il testo originario prevedeva che il consiglio esercitasse “
le potestà legislative e regolamentari” della regione, la nuova versione ha fatto cadere il riferimento alle
seconde.
E su queste basi, è stata avanzata la tesi che uno degli effetti della novella la Costituzionale sia stato quella
di spostare la titolarità della potestà regolamentare della regione dal consiglio alla giunta.
Ma la Costituzione non attribuisce la competenza regolamentare alla giunta.
Allora è da ritenere che la nuova disciplina Costituzionale non abbia preso posizione al riguardo, ma
abbia demandato ogni decisione agli statuti regionali.

8.3.

è da ritenere che alle regioni sia inibito adottare regolamenti indipendenti cioè che intervengano in
materie carenti di una disciplina legislativa.
In favore di tale conclusione milita la circostanza che l’art 117 parli sempre di competenze legislative.
Sarebbe eccessivo ritenere che queste abbi effetto di coprire con una generalizzata riserva assoluta di legge
tutte le materie di competenze delle regioni.
Ma ciò non vale ad escludere regolamenti regionali di delegificazione.

CAP 5

1.

la disciplina delle funzioni amministrative dettata dalla riforma del tit V Cost è fondamentalmente contenuta
nei primi 2 commi del 118, i quali , rispettivamente dispongono:
1) “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che , per assicurarne l’esercizio unitario,
siano conferite a province, città metropolitane, regioni e stato, sulla base dei principio sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.”
2) “i comuni, lo province e le città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quella
conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.”
Di qui le novità di tale disciplina:
1) la prima novità riguarda il rapporti di tali funzioni con le competenze legislative, cioè le funzioni
amministrative spettano allo stesso ente che in quella materie è chiamato a esercitare quella legislative :
il principio del parallelismo delle funzioni.
2) La seconda novità, riguarda la tecnica giuridica usata. Infatti il nuovo art 118 detta una disciplina
fondamentalmente strumentale. L’unica determinazione sostanziale alla quale procede è quella di cui
alla clausola residuale. Queste seconda novità è uno dei tratti di maggior originalità della riforma. PER
rendersene conto, è sufficiente considerare che normalemnte, nei sistemi federali all’allocazione delle
funzioni amministrative procede direttamente la Costituzione della federazione.

2.

nella nuova disciplina però vi sono alcune incongruenze:


1) La prima è dovuta al mancato coordinamento tra le due leggi Cost. n 1/1999 e 3/2001. per es la figura
del commissario del governo,oggi abolita, ma qualcuno ritiene che ciò possa valere per la previsione
che il presidente della giunta diriga le funzioni amministrative delegate dallo stato alla regione,
conformandosi alle istruzioni del governo della repubblica. Ma queste prima, poiché l’originario art 118
contemplava espressamente la delega amministrativa dello stato alle regioni. Queste difficoltà non
sembra però insormontabile. Potrebbe, per es, farsi leva sul principio di sussidierietà.
2) L’altra incongruenza sussiste tra il 1° e il 2° co del 118. mentre il 1° prevede che le funzioni
amministrative siano attribuite ai comuni, il secondo stabilisce che tutti gli enti locali siano titolari di
funzioni amministrative proprie e di funzioni amministrative conferite con legge.
La difficile conciliabilità deriva dal fatto che , attribuendo al comune la competenza amministrativa
generale, le funzioni di cui è titolare dovrebbero rientrare nelle competenze “proprie”, mentre, le
funzioni amministrative degli altri enti locali, trovando il proprio fondamento in leggi statali o regionali,
dovrebbero presentare tutte carattere derivato.
Per superare l’incongruenza, il comma andrebbe letto come se fosse scritto in queste modo : “ i comuni,
le province, e le città metropolitane sono titolari, secondo le rispettive competenze di funzioni
amministrative proprie e di quella conferite con legge statale o regionale.

3.
è da ritenere che la regola dell’intermediazione legislativa corrisponda ad un principio generale
estensibile alla generalità delle funzioni amministrative. Tale principio si ricava da almeno 2 disposizioni
Cost. Anzitutto, dall’art 97, co2, Cost. il quale, esige che i confini tra gli ambiti competenziali trovino la
loro specifica definizione in previe regole giuridiche : regole, che , devono rivestire rango legislativo. Che
il principio del previo trasferimento sia applicabile, oltre che alle regioni, agli enti locali, non sembra
contestabile. Esso corrisponde all’esigenza che le funzioni amministrative siano dotate della necessaria
copertura.
Sul piano attuativo la + volte citata legge la –loggia prevede che :
- Da un lato, stato e regioni, applicando il principio della sussidiarietà, scorporino, dalle funzioni
amministrative da loro già esercitate, quella che esigano unitarietà d’esercizio, per conferirle al
livello idoneo ad esercitarle;
- Dall’altro lato, “tutte le altre funzioni amministrative non diversamente attribuite” siano da
considerare di spettanza dei comuni.
La soluzione, mentre per la 1° parte è soddisfacente per la seconda giustifica delle riserve. Non si vede,
infatti, per quale ragione, le esigenze sottese al principio del previo trasferimento non debbano valere,
quando l’ente destinatario delle funzioni da riallocare sia il comune.

4.

quanto all’identificazione del legislatore competente a procedere all’allocazione delle funzioni


amministrative, è il caso di fare 2 premesse.
1) È da rilevare che il problema si pone perchè la Costituzione seguita a non riconoscere alle regioni la
competenza ordinamentale sugli enti locali.
2) È che in sede di prima attuazione, si pongano dei problemi specifici non totalmente coincidente con
quella del sistema a regime.
Ciò significa che funzioni amministrative a quel momento esercitate dallo stato vadano allocate dal
legislatore statale, anche se rientranti tra gli ambiti di pertinenza del legislatore regionale.
Con specifico riferimento alla fase a regime, è da dire che l’individuazione del legislatore competente non
pone particolari problemi nelle materie statali o regionali. Più delicato è il discorso con riferimento alle
materie di competenza concorrente. Tuttavia in considerazione del riparto verticale è ragionevole ritenere
che il legislatore statale non possa procedere direttamente all’allocazione, ma debba limitarsi ad orientare il
legislatore regionale. È da ritenere che l’espressione funzione fondamentali vada intesa come sinonimo di
funzioni indefettibili o più importanti. Tali funzioni sono destinate a configurare un regime giuridico
comune, valevole per tutti gli enti locali della regione. A tali funzioni si aggiungono funzioni
territorialmente differenziate , dovute alle diverse leggi di allocazione adottate dai singoli legislatori
regionali.

5.
per colmare il vuoto regolativo sussistente nel 118 gli artefici della riforma hanno fatto appello alle risorse
del principio di sussidiarietà, in forza del quale le funzioni vanno attribuite al livello istituzionale più
vicino agli interessati.
Come si è anticipato l’art 118 accoglie il principio in entrambe le declinazioni sia verticale che
orizzontale.
La declinazione verticale è contemplata dall’art 118 , co1, che dopo aver attribuito ai comuni la
competenza amministrativa generale , ammette spostamenti verso l’altro di funzioni, sulla base del principio
di sussidiarietà, cui affianca i principi di adeguatezza e di differenziazione: dove il 1° subordina
l’allocazione della competenza amministrativa in favore di un certo livello territoriale; il 2° consente di non
trattare allo stesso modo enti della medesima categoria.
La declinazione orizzontale, invece, trova il suo riconoscimento nell’u.c. del 118, che impone agli enti
territoriali di favorire “l’autonoma iniziativa dei cittadini, per lo svolgimento di attività di interesse
generale sulla base del principio di sussidiarietà”.

5.1.

mediante la sussidiarietà verticale , il 118, ha inteso scongiurare il maggior pericolo cui era esposta la
decisione di disegnare un assetto elastico delle competenze amministrative.
Attraverso il principio di sussidiarietà la novella Costituzionale ha pertanto inteso limitare i margini di
apprezzamento demandati al legislatore ordinario, creando le condizioni per la sindacabilità
giurisdizionale delle sue decisioni. La scelta non è esente da problemi.
Di qui un duplice rischio: che il giudice giudichi, sovrapponendo la propria valutazione a quella del
legislatore . qui il prof. D’Atena è convinto che la via + efficace sia quella della procedimentalizzazione.
Procedimenti aperti ai sogg. Interessati dal riparto sono in grado di assolvere a 2 funzioni essenziali.
Da un lato forniscono al giudice elementi sintomatici privilegiati , dall’altro aprono la strada a soluzioni
transattive.
Queste impostazione è quella che , ha accolto la corte con la s 303/2003, per cui la lettura procedimentale
del principio di sussidiarietà è subordinata al coinvolgimento nel procedimento delle regioni.

5.2.

pensando alla sussidiarietà orizzontale, occorre dire che tale disposizione, imponendo a tutti gli enti
territoriali di favorire “l’autonoma iniziativa dei cittadini”, non sembra conferire una mera facoltà, ma
sancire un obbligo giuridico. Se si accoglie queste premessa, dalla disposizione deve dedursi che gli enti
territoriali, intanto siano legittimi ad esercitare le attività di interesse generale da questa contemplate, in
quanto il “privato” non sia in grado di dare ad esse adeguata copertura.

5.2.1

è da ritenere che la portata prescrittiva dell’art 118, u.c., non riguardi esclusivamente l’area dei rapporti tra
“pubblico” e “privato”. Tale disposizione, produce degli effetti anche all’interno dell’ambito pubblico,
ovvero, nelle relazioni tra gli enti territoriali e le cd autonomie funzionali.
Limitando l’attenzione degli enti ad una autonomia funzionale, è sufficiente ricordare che il loro rapporto
con la sussidiaerietà orizzontale si fonda sulla loro diversità strutturale rispetto agli enti territoriali.
Essi, a differenza di questi, non sono legati al circuito della rappresentanza politica.
Detto ciò, parte della dottrina dal principio di sussidiarietà orizzontale desume un principio di tutela delle
autonomie funzionali, dal quale per tutte le funzioni non esercitabili in regime privatistico, gli enti pubblici
da preferire siano quelli + vicini agli ambiti interessati. Che sono, appunto, gli enti operanti in regime di
autonomia funzionale.
Da qui si traggono 2 corollari:
1) Che il pregresso assetto degli enti predetti, comportando assolvimento di attività di d’interesse
generale, Costituisca una sorta di attuazione del sussidiarietà orizzontale;
2) Che arretramenti rispetto a tale assetto si porrebbero in contrasto con il medesimo principio.

CAP 6

Per l’esercizio delle proprie competenze e la realizzazione delle proprie politiche , le regioni, necessitano di
risorse economiche .
La complessità della questione è, accresciuta dalla diseguale distribuzione della ricchezza sul territorio
nazionale.
Di qui l’esigenza di interventi perequativi, consistenti in trasferimenti di risorse dai territori più ricchi a
quelli più poveri.

con riferimento all’esperienza concretamente maturata in Italia, la 1° constatazione da fare è che , fino agli
anni 90, le regioni non hanno in pratica goduto di alcuna autonomia finanziaria.
La norma fondamentale in materia era rappresentata dall’art 119, che da un lato affermava solennemente
che le regioni fossero titolari di “ autonomia finanziaria”; dall’altro, precisava che dovesse esplicarsi “
nelle forme e limiti stabiliti dalla legge della repubblica” , o individuava, inoltre, 3 distinti tipi di entrate
regionali:i tributi propri, le quote dei tributi erariali nonché i contributi speciali.
Tale disciplina era lungi dal prefigurare un modello dai contorni ben delineati.
Ma vero è che talune ambiguità potevano superarsi in via d’interpretazione sistematica.
Il rilievo vale, per l’esatta identificazione dell’oggetto dell’autonomia che intendeva garantire.
Era, opinione pacifica che tale autonomia dovesse esplicarsi sia sul versante dell’entrata che su quello
della spesa.
Restava cmq la fondamentale indeterminatezza dei poteri riconosciuti alle leggi della repubblica. Da tale
previsione, parte della dottrina deduceva il carattere meramente derivato dell’autonomia predetta. Altri,
ritenevano, che non fosse tale da privare le regioni di competenza, ma come individuare tale ambito? Si
procedeva: o in base al modello della potestà concorrente o in base a quello della competenza
integrativa istituzionalizzata, quest’ultima, era, l’interpretazione della corte.
Ma non è stata l’indeterminatezza a condannare l’autonomia finanziaria :
- sul versante dell’entrata il dato + significativo era Costituto dalla pratica liquidazione dei tributi
regionali propri;
- quanto al versante della spesa, non possono passarsi sotto silenzio i vincoli di destinazione che
normalmente accompagnavano l’erogazione di risorse alle regioni.
Come si è anticipato, queste situazione si è protratta sino agi anni 90, quando è stata consistentemente
rafforzata l’autonomia delle regioni, il cui culmine nella 1° legge bassanini, il cui obiettivo era del cd
federalismo amministrativo .

visto questo non sorprende che il maggiore sforzo del legislatore del 2001 che ha circoscritto gli
amplissimi margini lasciati dal vecchio art 119, dettando una disciplina molto + analitica.
Il nuovo 119, in particolare:
- riconosce a regione ed enti locali, l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa (co1);
- attribuisce agli enti predetti risorse autonome, Costituite da tributi ed entrate proprie, co 2;
- precisa che la disciplina di tali risorse deve avvenire in armonia con la Cost e secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (co 2 );
- prevede che i medesimi enti dispongano anche di compartecipazione al gettito dei tributi
erariali riferibile al loro territorio ( co 2 );
- contempla un fondo perequativo da sostituire per legge ( co 3 );
- prevede l’integrale finanziamento a carico delle entrate di cui sopra, delle funzioni spettanti agli
enti da esso contemplati ( co 4);
- prevede la destinazione di risorse aggiuntive e di interventi speciali in favore di singoli enti o
gruppi di enti territoriali ( co 5);
- detta principi e regole sul patrimonio di regioni, sui limiti del ricorso al indebitamento,
sull’esclusione di garanzie dello stato sui prestiti da essi contratti (co6).
Da qui emergono, le 3 principali strategie perseguite dagli artefici della riforma.
Alla 1° abbiamo già accennato. Si tratta dell’intento di delimitare i margini di scelta riservati al
legislatore ordinario dello stato.
Le altre 2 strategie sono Costituite : a. dall’adozione di un modello di federalismo fiscale sufficientemente
definito; b. dall’estensione agli enti locali, delle garanzie assicurate in materia alla regione.

3.1.

l’intento di limitare gli spazi a disposizione della legislazione ordinaria e dello stato percorre l’intera
disciplina.
Nella stessa linea si colloca la definizione dei tributi propri, debbono essere stabili ed applicati dagli enti
territoriali.
Precisando che la regione stabilisce ed applica i suoi tributi propri, la nuova disciplina chiarisce che la
stessa creazione di tali tributi deve essere decisa dal legislatore regionale.
Ma l’avvento dell’art 119 ha determinato una trasformazione della nozione dei tributi propri che dopo
la riforma evoca “ solo i tributi istituiti dalla regioni con propria legge “.
Ma non è solo per questo che la disciplina attuale può considerarsi + stringente di quella ordinaria;
significativa, in proposito, è la disciplina dettata dal co5 in materia di contribuiti aggiuntivi ed interventi
speciali: misure rivolte ad aggiungersi alle risorse necessarie all’integrale finanziamento delle funzioni
pubbliche attribuite alle regioni ed agli enti locali. Sono misure che rappresentano 3 caratteristiche :
a. d’indirizzarsi ad enti “ determinati ( singoli enti o gruppi)” ;
b. di configurarsi come finanziamenti ad hoc, destinati ad aggiungersi alle
risorse necessarie;
c. di riferirsi alle finalità indicate nella norma.
È per altro da dire che , mentre le prime 2 caratteristiche sono in gradi di vincolare in modo effettivo il
legislatore ordinario, la 3° mantiene un notevole grado di indeterminatezza.
Mentre la nuova disciplina, finalizza l’erogazione delle risorse o la realizzazione degli interventi speciali
contempla scopi determinati quali:
-la promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale;
- la rimozione degli squilibri economico sociali;
- la promozione dell’effettivo esercizio dei diritti della persona.

3.2.

l’intento di responsabillizare le regioni traspare dal co 4 che delinea i capisaldi del modello di “ federalismo
fiscale”.
Alla responsabilità degli organi di governo è finalizzata la disciplina per i trasferimenti di risorse in
favore delle regioni non autosufficienti.
Il riferimento al co 3 che prevede la creazione di un fondo perequativo disciplinato con legge statale, la
quale è tenuta al rispetto di 2 significativi vincoli : il primo è rivolto a scongiurare il rischio che gli organi
politici dell’ente non attingano a tutte le risorse che il loro territorio sia potenzialmente in grado di offrire.
Il 2° vincolo è rivolto a garantire l’autodeterminazione delle regioni ovvero la netta esclusione che i
contributi possano essere muniti di vincoli di destinazione.
Tali contributi, quindi, sono finalizzati a finanziare spese che le regioni decidono in piena autonomia,
assumendosene la responsabilità.
Ma cmq le regioni incontrano dei limiti di carattere generale.
Il 1° si riferisce alle risorse da destinare alla copertura delle “ funzioni pubbliche ” cd fabbisogno da
funzioni.
Con riferimento all’ordinamento Italiano, il + rilevante vincolo di questo tipo riguarda la sanità. la spesa che
le regioni sono chiamate a sostenere è infatti, determinata dalla necessità di finanziare i livelli essenziali di
assistenza (Lea).
Di natura non dissimile sono i vincoli derivanti dai principi fondamentali del coordinamento della
finanza pubblica.
Nella categoria rientra il cd “patto di stabilità interno”.

3.3.

l’estensione agli enti localo della disciplina della finanza dettata per le regioni, non solo rappresenta una
novità, ma sostituisce il punto di emersione di una linea strategica che induce parte della dottrina a ritenere
che la forma di stato Italiana sarebbe quella dello stato policentrico delle autonomie.
Con specifico riferimento all’autonomia finanziaria, questa linea incontra un limite nella riserve di legge in
materia di prestazioni imposte. Mancando gli enti locali della potestà legislativa, non sono in condizioni di
stabilire i tributi “ propri”.
Di qui l’esigenza dell’intermediazione degli atti legislativi.

il primo problema che si è posto all’indomani della riforma del tit. V riguardava l’efficacia della nuova
disciplina. In particolare, ci si chiedeva se le regioni potessero stabilire “tributi propri”, senza dover
attendere l’intervento del legislatore statale o , se in questa materia, il previo intervento legislativo fosse da
riconsiderarsi imprescindibile. La corte ha optato per la 2° lettura.
Che da un lato, nega che le regioni possano modificare la disciplina dei tributi previsti da leggi statali
anteriori alla riforma; d’altro lato, ammette che , in attesa dell’attuazione dell’art 119, lo norme tributarie
preesistenti possano essere modificate dal legislatore statale.
Il maggior effetto che , la disciplina può produrre immediatamente si collega al divieto di passo indietro.
Diverse considerazioni, debbono valere con riferimento al versante della spesa, infatti il divieto di
finanziamenti con vincolo di destinazione è da ritenere immediatamente operativo, cioè, idoneo a limitare
il legislatore. è il caso , di sottolineare che la giurisprudenza Costituzionale non si ferma a questo punto, ma
va faccende leva sul collegamento sistematico dell’art 199 con il 117.
Ciò ha un duplice effetto:
a. l’ammissione di vincoli di destinazione anche al di fuori delle ipotesi di cui al
co5;
b. la delimitazione della portata di tali vincoli, nelle materie di competenza
concorrente o residuale delle regioni.
Il 1° indirizzo trova un punto di emersione nella sen. 16/2004 che ammette che gli “interventi finanziari
diretti dello stato a favore dei comuni, vincolati nella destinazione”, nell’ambito dell’attuazione di
discipline dettate dalla legge statale nelle materie di propria competenza.
Stando al 2° indirizzo, se i finanziamenti con vincolo di destinazione hanno ad oggetto materie di
competenza legislativa delle regioni, queste non possono essere estromesse del tutto dalla loro erogazione
ma debbono essere “ chiamate ad esercitare compiti di programmazione e di riparto di fondi all’interno del
territorio.”

5.

l’attuazione del nuovo 119 ha avuto un percorso piuttosto tormentato, che si è dipanato nella PERIV e
PERV legislatura.
Sul piano del diritto positivo, è culminato nella legge 42/2009, la cui piena incidenza nel sistema è
subordinata all’adozione dei decreti legislativi dalla medesima contemplati.
Innanzitutto è da dire che la maggiore peculiarità del sistema da essa risultate è Costituita dalla previsione
di forme differenziate di finanziamento per le diverse tipologie di spesa.
Un principio centrale dell’economia è quella del esclusione di ogni doppia imposizione, cioè, sul
medesimo presupposto dell’imposta non possono essere previsti tributi distinti; con un ovvia eccezione:
quella delle cd addizionali, che tuttavia , possono essere ammesse solo nei limiti previsti dalla legge.
Per quanto attiene ai tributi degli enti locali, l’esigenza dell’intermediazione è soddisfatta dall’art 12 che
prevede : che la legge statale
- disciplini uno o più tributi “propri” comunali e provinciali con riconoscimento all’ente della facoltà
di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi;
- individui altri tributi anch’essi “propri”, dei comuni e delle province, difendendone presupposti,
sogg passivi e basi imponibili.
Che le regioni, nell’ambito dei propri poteri legislativi istituiscano nuovi tributi dei comuni, delle province
e delle città metropolitane del territorio.
Un altro dato è Costituito dalla convergenza, che deve essere perseguita sia con riferimento hai Costi ed ai
fabbisogni standard, sia riguardo agli obiettivi di servizio.

Cap 10

1
agli inizi dell’esperienza comunitaria, il processo di integrazione europea ha avuto un impatto drammatico
sulle autonomie della Germania federale e dell’Italia, poiché avevano subito una considerevole perdita di
prerogative, che poteva cogliersi su 3 versanti :
- 1° era quello delle funzioni Costituzionali riconosciute dalle rispettive Costituzioni dell' entità sub
statali;
- 2° era quello della tutela giurisdizionale: in pratica se decidevano i centri di potere nazionali le
autonomie locali erano tutelate, mentre in caso di decisioni lesive da parte della comunità non
avevano tutele;
- 3° a ciò si aggiunge che i trattati istitutivi avevano attribuito alla comunità numerose competenze in
materie che la legge fondamentale di questi paesi riservano alle entità sub statali.
Cosicché tali entità subiscano un’autentica espropriazione di poteri.
PER quanto riguarda le regioni Italiane, alla sottrazione si aggiungeva una perdita ulteriore, poiché si
riteneva che il potere di attuare le direttive comunitarie spettasse allo stato. Per completare il quadro, è da
aggiungere, la “cecità regionale”. La comunità, infatti, vedeva soli gli stati, non vedeva le articolazioni
interne cosicché essa Costruiva su base rigorosamente statale la propria organizzazione.

se si considera questo quadro iniziale, non può sorprendere che 1 delle esigenze maggiormente avvertite
dalle entità sub statali sia stata quella di emanciparsi dalla provincializzazione originaria.
Le cose, sono cominciate a cambiare quando, per effetto dei processi di regionalizzazione negli anni 70,
nell’ord. comunitario è venuto a crescere il num degli stati membri di tipo federale e regionale. Queste
novità hanno contribuito alla riduzione della provincializzazione originaria, facendo in modo di “risarcire”
le regioni delle perdite subite per la sovranazionalità.

3.

tale mutamento di situazione ha trovato riscontro nelle prime aperture comunitarie in favore delle comunità
sub statali.
Deve, anzitutto, ricordarsi la dichiarazione comune (1984), poi un ulteriore segno di accresciuta
attenzione verso gli enti infranazionali può essere ravvisato nella Cost. del consiglio consultivo degli enti
regionali e locali, composto da 42 membri titolari di un mandato a livello locale, articolato in 2 sezioni,
chiamate, a dar voce agli interessi delle regioni.
Nella stessa linea si colloca infine, la cd carta comunitaria della regionalizzazione, che non solo ha
promosso l’istituzionalizzazione di entità di tipo regionale, fissato le coordinate essenziali delle entità
predette, che ha individuato: nella personalità giuridica, nella titolarità di competenze legislative, nella
sussistenza di assemblee rappresentative e di governi democraticamente legittimati.

3.1.

perchè le entità sub statali ottenessero i primi riconoscimenti però è stato necessario attendere il trattato
Maastricht.
Ad esso si deve l’introduzione di 3 novità, a questo riguardo:
- la 1° novità è Costituita dall’apertura del consiglio dei ministri a rappresentati delle entità sub
statali. I trattato ha modificato l’art 146, facendo cadere il riferimento ai governi nazionali, la nuova
formulazione censente, quindi, che gli stati membri si lascino rappresentare nelle sedute da
componenti dei governi regionali.
- La 2° novità è Costituita dalla creazione del comitato delle regioni, del quale sono chiamati a far
parte “ rappresentanti delle collettività regionali e locali.”
- La 3° novità è Costituita dall’enunciazione del principio di sussidiarietà. Le norme considerate sono
2: l’art 3b e l’art A, co2, che indica, tra gli obiettivi perseguiti dal trattato, “ la creazione di un
unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni sono prese il + vicino possibile
ai cittadini”.

3.2.

tale quadro è risultato in parte modificato dai trattati Amsterdam e Nizza. Ulteriori modifiche sono state
inoltre previste dal trattato di Lisbona.
Al trattati Amsterdam si deve, 1 compiuta procedimentalizzazione del principio di sussidiarietà. Ha inoltre
rafforzato la posizione del consiglio delle regioni:
1) Riconoscendogli il potere di adottare, il proprio regolamento interno.
2) Prevedendo che il COMITATO possa essere consultato da parlamento europeo.
3) Accrescendo il numero dei casi di consultazione obbligatoria.
Quanto al trattato di Nizza , vanno segnalati 2 punti:
la 1° innovazione riguarda il titolo di legittimazione dei membri;
la 2° innovazione attiene al procedimento di nomina dei membri.
Il rilievo non può sfuggire , infatti, la loro previsione in sede pattizia ha reso giuridicamente vincolante
quanto prima era frutto di decisioni contingenti e sempre modificabili.

3.3

l’ultima tappa del processo è Costituita dal trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009.
Passando a considerare il contenuto di tale atto può rivelarsi che esso porta avanti il processo inaugurato
dal trattato di Maastricht, facendo oggetto di più inteso riconoscimento l’articolazione territoriale del
potere degli stati membri.
Le novità più incisive rappresentate dalla nuova disciplina del principio di sussidiarietà e dal
rafforzamento del comitato delle regioni.
In proposito, è il caso di ricordare 3 punti contenuti nel protocollo sui principi di sussuidiarietà e di
proporzionalità annesso al trattato:
1) L’espressa previsione che la commissione tenga conto “ della dimensione regionale e locale”,
2) La norma che disciplinando il ruolo consultivo dei parlamenti nazionali, riserva ad essi la
consultazione dei “ parlamenti regionali”,
3) L’esplicitazione a i fini della motivazione sul rispetto del principio di sussidiarietà, debba considerarsi
anche l’attuazione eventualmente dovuta alla “ legislazione regionale”.
Passando al comitato delle regioni la novità di maggior rilievo è Costituita dal riconoscimento ad esso del
potere di ricorrere alla corte di giustizia, z denunciare la violazione del principio di sussidiarietà.

4.
come si è detto il processo di emancipazione delle regioni non si è sviluppato solo in ambito europeo ma
anche interno.
Può anche aggiungersi che il ruolo del diritto degli stati membri è imprescindibile per 2 ragioni.
In primo luogo, perchè in queste materia si registra un fondamentale autocontrollo dell’ordinamento
comunitario.
In 2° luogo è da considerare che in molti casi le convenzioni di cui le regioni hanno bisogno si collocano
all’interno degli ordinamenti giuridici nazionali.
E vanno previste regole dagli stati di rispettiva appartenenza. Nel riassumere le diversità è il caso di
distinguere 3 ambiti tematici:
1) La fase ascendente, dei processi europei di decisione;
2) La fase discendente, i processi di esecuzione e di attuazione.
3) La tutela giurisdizionale.

4.1.

iniziando dalla fase ascendente premono 2 precisazioni.


La 1° è che con la fase ascendente ci si riferisce al processo di elaborazioni delle decisioni comunitari.
La 2° riguarda l’articolazione della fase dove possono distinguersi 2 segmenti:
- segmento propriamente europeo
- segmento propriamente nazionale.
Il 1° si sviluppa all’interno dell’organizzazione dell’ue e trova il suo sbocco nell’adozione dell’atto finale; il
2° si svolge all’interno degli stati membri ed è preordinato a definire la posizione negoziale che questi
dovranno assumere in sede europea.

4.1.1

ciò si coglie anzitutto, per quanto riguarda la partecipazione delle regioni al consiglio dei ministri.
All’inizio, di tale opportunità fruivano oltre alle entità sub statali di tutti gli stati federali un solo stato
regionale: il regno unito.
La situazione ha subito evoluzione in tempi recenti. In conseguenza di ciò, in posizione deteriore sono le
sole regioni autonome portoghesi cui questa possibilità non è riconosciuta.

4.1.1.1.

per quel che attiene all’Italia, l’apertura della partecipazione all’elaborazione degli atti eu ha trovato un
punto di emersione a livello Cost., nell’art 117 co5.
In attuazione di ciò, la legge la loggia ha disciplinato le modalità mediante le quali gli enti partecipano alle
sedute del consigli dei ministri dell’ue, rinviando, per i dettegli ad un accordo generale di cooperazione.
Per effetto di ciò , la partecipazione regionale è assicurata mediante delegazione di due presidenti di
giunta chiamati per le regioni ordinarie e speciali e le 2 province autonome ma la funzione di capo
delegazione è cmq riservata ad 1 ministro statale.
Per completare il quadro , è per altro da dire che la legislazione Italiana affida anche ad altri canali la
partecipazione regionale, taluni di essi sono destinati ad operare nell’ordinamento eu, mentre altri si
collocano nell’ordinamenti Italiano.
Quanto ai primi va ricordata la partecipazione regionale alle delegazioni Italiane in organismi europei dotati
di funzioni eminentemente istruttorie; mentre tra gli strumenti che operano nell’ordinamento italiano
occorre distinguere i raccordi di tipo organizzativo da quelli di tipo procedimentali.
I primi sono Costituiti:
1. dalla conferenza stato regioni;
2. dal ciace ;
3. dalla rappresentanza permanente presso l’ue, alla quale sono anche chiamati i funzionari
regionali.
Il maggior raccordo procedimentale è contemplato dalla legge BUTTIGLIONE, essa prevede che :
a) il governo comunichi alla conferenza delle regioni, alla conferenza delle assemblee
legislative regionali i progetti di atti europei;
b) che con riferimento alle materie di competenza regionale , le conferenze predette possano
indirizzare osservazioni al governo.
c) Che a richiesta delle singole regioni o province autonome, il governo sia tenuto a convocare
la conferenza stato regioni in sessione comunitaria, in vista del raggiungimento di
un’intesa;
d) Che in caso di mancato raggiungimento dell’intesa le autorità di governo sospendano il
procedimento a livello europeo, salvo concluderlo dopo 20 gg (n da comunicare
immediatamente alla conferenza stato regioni) anche in caso di mancata pronunzia da parte
di essa.

4.1.2.

passando a considerare il comitato delle regioni va ricordato che non è aperto soltanto ad esponenti
regionali ma anche a membri delle autonomie locali.
Quanto al modo in cui gli stati membri hanno regolato la partecipazione dei propri enti, 2 sono i punti sui
quali concentrate l’attenzione.
Il 1° è Costituito dalla tecnica rappresentativa usata
Il 2° punto riguarda il dosaggio dei componenti, regionali e locali.

4.1.2.1.

quanto alle tecniche rappresentative utilizzabili la variabile + significativa è Costituita dal carattere
individuale o collettivo, che si enucleano all’interno delle singole delegazioni nazionali. La 1° ipotesi
ricorre per i membri espressi da un singolo ente, la 2° per quelli espressi da una categoria di enti.
Il rilievo non può sfuggire, infatti è vero che questi devono portare gli interessi della comunità ma essendo
patte di un ente, porteranno prima le esigenze di questo.
In relazione a questo s’impongo 2 osservazioni.
La 1° è che i soli enti ai quali è tecnicamente possibile assicurare una rappresentanza individuale sono gli
enti di tipo sub statale; cioè non è possibile che ciascuno degli enti sub statali possa disporre di un proprio
rappresentante.
La 2° osservazione è che , i casi di rappresentanza individuale garantita agli enti regionali, si
riscontrano nei 3 stati federali dell’ue e in 3 stati con regioni dotate di poteri legislativi: Spagna, Portogallo,
regno unito.
Il solo stato con regioni dotate di poteri legislativi in cui non è assicurata la rappresentanza delle regioni è
l’Italia.

4.1.2.2.

con riferimento alla distribuzione di seggi il livello locale risulta notevolmente penalizzato.
In questo quadro carattere eccentrico presenta l’Italia. Come si è visto non stante l’esistenza di 20 regioni la
delegazione Italiana comprende solo 14 esponenti di estrazione regionale, mentre i restanti 10 sono riservati
a livello locale.

4.2.
spostando l’attenzione sulla fase discendente è da chiarire che in esse si collocano le attività di attuazione
ed esecuzione dell’ue: le 1° sono attività di tipo normativo, e trovano applicazione con riferimento alle
direttive ed ai regolamenti non autoapplicativi, le 2° sono attività di tipo amministrativo che hanno ad
oggetto i regolamenti e le direttive dettagliate.
In Italia come si è visto l’attività di esecuzione ed attuazione del diritto comunitario era inizialmente
esercitata sempre dallo stato.
In un secondo momento si è superata queste situazione introducendo in via legislativa ordinaria, il potere
sostitutivo mancante e riconoscendo alle regioni il potere di attuare ed eseguire il diritto comunitario.
Tale soluzione dava tuttavia, vita a delicati prob di legittimità Cost.
La questione ha finalmente trovato una sistemazione soddisfacente per effetto della novella Cost. del 2001
Che da un alto ha riconosciuto alle regioni il potere di eseguire ed attuare gli atti comunitari dall’altro lato
ha previsto la possibilità che lo stato si sostituisca alle regioni inattive.

4.2.1.
la disciplina Cost Italiana di cui sopra ha ricevuto la sua attuazione legislativa nella L.n. 11/2005che si è
occupata : sia della fase discendente in senso stretto, sia dell’esercizio del potere sostitutivo.
La disciplina dettata con riferimento alla fase discendente è in parte scontata in parte oscura.
Scontate perchè esplicitative di contenuti già ricavabili dalla disciplina Cost.
Di non facile interpretazione è invece il riconoscimento al governo del potere d'indirizzare alle regioni linee
guida non legislative per l’attuazione di direttive eu incidenti su materie di competenza legislativa esclusiva
dello stato.
Il solo modo per dare un senso giuridicamente compiuto alla previsione, e ritenere che lo stato rimandi alle
regioni l’attuazione delle direttive aventi ad oggetto materie di propria competenza mediante delega di
potestà regolamentare.
Quanto al potere sostitutivo va segnalata la previsione di interventi sostitutivi di tipo preventivo.
Per completare il quadro,è da aggiungere che al potere sostitutivo preventivo realizzato mediante norme
statali dispositive si aggiunge quello successivo previsto dalla legge la loggia. In particolare da questa si
ricava che al fine di porre rimedio alla violazione della normativa comunitaria, il governo fissato all’ente
resosene responsabile, un termina per provvedere, può dopo la scadenza adottare i provvedimenti necessari.

4.3.

per completare il quadro è necessario qualche cenno alla tutela giurisdizionale.


Può anzitutto richiamarsi che 1 delle perdite subite dalle regioni per effetto del processo d’integrazione è
Costituito dalla mancanza di strumenti di tutela giurisdizionale.
Il trattato infatti considera ricorrenti privilegiato solo gli stati membri e le istituzioni eu. gli strumenti
giuridici in proposito adottati dai singoli ordinamenti nazionali sono fondamentalmente 2 : la legge
nazionale e l’accordo interistituzionale.

A leggi sono ricorse la Germania e l’Italia; ad accordi , invece, l’Austria, il Belgio e la Spagna.
Quanto alla natura dei poteri riconosciuti da tali atti alle regioni si tratta di poteri di sollecitazione rivolti
allo stato centrale ‘faccia uso del proprio potere di ricorso avverso atti comunitari.
Ma la disciplina dettata dal legislatore Italiano del 2003 prevede un vincolo assoluto per lo stato,
quando il ricorso alla corte di giustizia sia richiesto dalla maggioranza assoluta delle regioni e delle province
autonome.
Non si tratta di una previsinone Costituzionalmente imposta, ma del frutto di una libera scelta del
legislatore ordinario dello stato.

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