ECONOMIA MORAL

Evaluando el Progresa
Julio Boltvinik

VIERNES 26 DE MAYO DE 2000

La economía moral es convocada a existir como resistencia a la economía del

libre mercado: el alza del precio del pan puede equilibrar la oferta y la demanda
de pan, pero no resuelve el hambre de la gente

Por varias razones, no cabe duda que el Progresa (Programa de Educación, Salud y
Alimentación) es el proyecto más importante en materia de lucha contra la pobreza del actual
gobierno. No sólo por los montos de la población beneficiaria actual (2.6 millones de hogares,
con 14 millones de personas) y su nivel de gasto (9.7 miles de millones de pesos en este año),
sino porque se ha convertido en el programa emblemático del enfoque del presente gobierno para
atender el problema de la pobreza. Ocupa un lugar similar al que tuvo el Programa Nacional de
Solidaridad en el gobierno de Salinas o Coplamar y el SAM (Coordinación General del Plan
Nacional de Grupos Marginados y Zonas Deprimidas y Sistema Alimentario Mexicano) durante
el gobierno de López Portillo. Cada uno de los candidatos con buenas probabilidades de ganar la
elección debiera tener una postura clara sobre el programa. Al tomar posesión el primero de
diciembre de este año, el candidato ganador deberá decidir de inmediato qué se propone hacer
con el Progresa (entre otras muchas decisiones), ya que, de acuerdo con la Constitución, deberá
enviar a la Cámara de Diputados el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más
tardar el 15 de diciembre de este año. Las opciones son: continuar el programa como está;
continuarlo con modificaciones (más o menos profundas); y cancelar el programa y sustituirlo
con uno o varios programas nuevos.

El Progresa puede ser criticado en muchos aspectos, como lo haremos en esta y sucesivas
entregas, pero uno de sus méritos indudables, particularmente contrastantes con Solidaridad y
Coplamar, y muchos otros programas sociales, es la gran cantidad de información para la
evaluación que ha generado y las calificaciones que ha encargado y hecho públicas. Progresa ha
recogido sistemáticamente información para la evaluación a través de la Encuesta de Evaluación
de Hogares (ENCEL) que cubre 24 mil hogares, distribuidos en 506 localidades, 320 en las que
actúa el programa y 186 donde no actúa, que sirven de control en el proceso de evaluación. El
mérito es doble. No sólo se ha levantado la información en distintos momentos del tiempo y se
sigue haciendo, sino que se ha hecho con un modelo de evaluación adecuado, conocido como la
doble diferencia que se explica en entregas futuras.

Existen a la fecha dos publicaciones con evaluaciones del Progresa. Una es la memoria de un
seminario llevado a cabo en diciembre de 1998 co-organizado por el Ciesas (Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social) y el Progresa1. En el volumen se
incluye la evaluación de corte antropológico que el Ciesas llevó a cabo por contrato con el
Progresa en 12 comunidades beneficiarias del programa. El otro volumen disponible2 recoge las
evaluaciones llevadas a cabo, por contrato con el Progresa, por el International Food Policy
Research Institute, así como otros análisis evaluativos realizados por funcionarios y personal
técnico del Progresa. Ambas evaluaciones son por encargo del Progresa. A pesar de ello
contienen muchos elementos críticos.

En 1998 la Comisión de Desarrollo Social de la Cámara de Diputados intentó efectuar una

evaluación del Progresa. Lamentablemente las pugnas entre partidos políticos impidieron que se
realizara. Se convocó a un concurso por invitación. La única propuesta que cumplía con los
requisitos establecidos por la Cámara fue la que había yo elaborado en conjunción con tres
investigadores de gran prestigio. Pero fui vetado por las representaciones del PRI y del PAN en
la comisión. El concurso ni se declaró desierto ni se otorgó a nadie.

El diseño del Progresa

Progresa es un programa focalizado a hogares específicos. Esto significa que ha sido diseñado
para beneficiar hogares que cumplan con ciertos requisitos y sólo a ellos. Esto se expresa de la
siguiente manera en el documento del programa3:

"Para asegurar la adecuada utilización de los recursos del Progresa es imperativo que se
orienten eficazmente a los hogares en pobreza extrema en las regiones marginadas del país...
para asegurar una clara focalización de sus acciones, el programa descansa en criterios rigurosos
y objetivos para la identificación de las regiones prioritarias y de las familias participantes".

En este texto, y como se desprende de las palabras marcadas con cursivas, se presenta la
focalización efectuada en dos pasos, selección de localidades y después selección de hogares
dentro de ellas como el único procedimiento adecuado, y se da por sentado que garantiza la
eficacia de la lucha contra la pobreza. Las ventajas de la focalización se presentan como una
verdad indiscutible. El Progresa es un programa de corte neoliberal en materia social. Una
discusión sobre las grandes orientaciones de la política social y, en ese marco, de los problemas
de la focalización, los he presentado antes (véase "Debatir el modelo social", Economía Moral,
La Jornada, 13/11/98). Igualmente, en "Los excluidos del Progresa" (suplemento Ojarasca de La
Jornada, septiembre de 1999) presenté los cálculos de cuántos pobres extremos quedan
excluidos de dicho programa. Quiero ahora analizar algunos elementos de la manera específica
en la cual ha sido diseñado el Progresa.

El programa está orientado no tanto a abatir la pobreza en el presente sino más bien busca
romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. A través de becas para quienes asisten de
tercero de primaria a tercero de secundaria, apoyos a la alimentación familiar y atención a la
salud, busca que una mayor proporción de niños y jóvenes terminen la educación secundaria. Se
supone que ello redundará en una menor incidencia de la pobreza en la próxima generación. La
ayuda alimentaria en efectivo es de 125 pesos mensuales. Las becas educativas van desde 80
hasta 265 pesos mensuales para niños y hasta 305 para niñas, según el grado que se curse,
pagándose mucho más por la asistencia a secundaria. Además se otorgan suplementos
alimentarios para mujeres embarazadas o lactantes, para menores de cuatro a 24 meses, y para
los menores de 25 a 60 meses que muestren signos de desnutrición. También se otorga un monto
para compra de útiles escolares.

Si el programa se hiciese permanente, un hogar conformado por una familia nuclear que
permaneciese en él, terminaría (cuando sus hijos hubiesen concluido la secundaria), recibiendo
sólo el subsidio alimentario. Lo mismo pasa desde el principio con los hogares que no tienen
hijos en edades adecuadas para tal asistencia. El subsidio alimentario de 125 pesos mensuales en
efectivo (que equivale a 3.3 días de salario mínimo actuales de la zona A), es una cantidad tan
pequeña que no altera en nada la situación de pobreza de un hogar. Nótese que en algunas partes
del país se queda por debajo del subsidio de Fidelist que entrega un kilo diario de tortillas (lo que
a 4.50 pesos el kilo da 135 pesos mensuales)4, o dicho de otro modo, el subsidio alimentario del
Progresa sólo alcanza para comprar un kilo de tortillas al día. Este monto es muy pequeño
incluso cuando se le compara con la línea de pobreza extrema utilizada en el mismo programa
(de 2 mil 346 pesos mensuales en diciembre de 1999 para la familia promedio de 5.4 personas).
Es decir, salvo en el periodo durante el cual el hogar tiene a varios niños entre tercero de
primaria y tercero de secundaria, en cuyo caso la suma de las becas educativas y el subsidio
alimentario podrían llegar al máximo de 750 pesos al mes (cuando el subsidio sería equivalente
a 32 por ciento de la línea de pobreza extrema, sin contar el valor de la papilla ni el apoyo para
útiles escolares), en el resto del tiempo las transferencias otorgadas tendrán un impacto casi
despreciable en el nivel de vida familiar.

Se hace evidente, pues, con estos cálculos elementales, que el Progresa tiene sentido sólo como
un programa que busca romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, es decir, como un
programa que se plantea abatir la pobreza de la próxima generación, pero no de ésta. Esto
supone una definición de irredimibles para todos los adultos. Son y seguirán siendo pobres
extremos. Es imposible observar el impacto de un programa que fija su objetivo de abatimiento
de la pobreza en la próxima generación. Los únicos impactos observables en el aquí y ahora son:
el cambio en la asistencia escolar, el aumento del ingreso del hogar, el aumento en la asistencia a
las clínicas y la baja en la incidencia de la desnutrición. Después de algunos años, se podría
observar el aumento del nivel medio de escolaridad de las cohortes de jóvenes y niños. Esto ha
obligado a las evaluaciones a concentrarse en estos impactos.

El objetivo, sin embargo, en tanto pertenece al futuro relativamente distante, es inobservable. La

mayor educación se transformará en un mayor ingreso si y sólo si las oportunidades económicas
(de empleo asalariado o de trabajo por cuenta propia donde las habilidades adquiridas
signifiquen una diferencia de productividad) crecen también. De otro modo, la educación
adquirida no se traducirá en mayores ingresos.

Hay dos problemas asociados a esta apuesta. El primero es el de la falacia de composición. Una
cosa es que el aumento de la educación de un individuo, dada una demanda de trabajo y el perfil
educativo de la sociedad, se traduzca en un aumento de su ingreso individual. Esto es razonable
ya que el cambio en la situación de un individuo no afecta las condiciones del mercado de
trabajo. Otra bien diferente es que el aumento en el nivel educativo de millones, que si altera y
sustancialmente el perfil educativo de la población y, por tanto, las condiciones del mercado de
trabajo, se pueda traducir en aumentos de ingresos para esos millones. El segundo problema es
que los niveles educacionales en los que hay evidencia de aumentos sustanciales en el ingreso de
las personas, según cálculos del Banco Mundial en México, son los de preparatoria completa y
universidad. Primaria y secundaria no generan rendimientos importantes5.

De esta manera, el impacto futuro del Progresa depende de una apuesta, basada en la idea del
capital humano (a nivel de primaria y secundaria), que sostiene que es la baja preparación de la
población (para superar la cual es indispensable que los individuos tengan buena salud y, por
tanto, buena nutrición) la que explica su pobreza. Es decir, que atribuye la pobreza a fallas de los
individuos y actúa, por tanto, a este nivel para intentar superarlos. En general, las concepciones
neoliberales atribuyen la pobreza a fallas individuales y no a fallas sociales, de tal manera que la
acción correctiva debe hacerse a este nivel, educando a las personas, por ejemplo.

Mientras tanto, el diseño de los apoyos monetarios que tienen un máximo de 750 pesos
mensuales, de los cuales 625 son de becas educativas y 125 de apoyo alimentario (sin considerar
el apoyo para útiles escolares, ni el valor de los suplementos alimentarios), introduce un alto
grado de desigualdad entre familias beneficiarias del programa, sin necesidad de considerar a las
familias excluidas. Entre dos familias del mismo tamaño, pero una sin niños en edad escolar y
otra con suficientes niños para recibir el máximo de becas, los apoyos financieros variarán entre
125 y 750 pesos mensuales, una relación de 6 a uno. Este es un nivel de desigualdad más alto
que el que existe, en promedio, entre las familias beneficiarias y no beneficiarias del programa,
que es de 2.7 a uno. En efecto, el ingreso per cápita promedio de los hogares beneficiarios del
Progresa, definidos como pobres extremos, antes de la puesta en marcha del programa, era de mil
670 pesos mensuales, mientras en los no beneficiarios, clasificados como no pobres extremos,
era de 3 mil 538 pesos mensuales6.

Otra dimensión de la desigualdad que introduce el Progresa como consecuencia del tope
impuesto a la beca educativa total, es entre los hogares con más de tres niños en edad escolar y
los que tienen tres o menos. Dado que los niños adicionales que asistan a la escuela una vez
agotado el tope, no aportarán ingresos adicionales al hogar por concepto de beca, ello deriva en
un apoyo financiero gubernamental per cápita menor en las familias con más de tres estudiantes.
Esto implica la discriminación entre niños Progresa y niños "no Progresa". Hemos encontrado
una triple discriminación del Progresa: primero entre localidades Progresa y las excluidas,
después entre familias Progresa y las excluidas, y por último entre niños Progresa y los
excluidos.

jbolt@colmex.mx

1. Ciesas-Progresa, Alivio a la pobreza. Análisis del Programa de Educación, Salud y

alimentación dentro de la política social, 1998.
2 . Progresa, Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de resultados del
Programa de Educación, Salud y Alimentación. Primeros avances, Secretaría de Desarrollo
Social, 1999.

3. Progresa. Programa de Educación, Salud y Alimentación, Poder Ejecutivo Federal, s.f.

4. Sin embargo, los manuales del Progresa señalan que se excluye de los beneficios del Progresa
a las familias que sean "beneficiarias de los programas abasto social de leche (Liconsa) o tortilla
sin costo"

5 (Véase Ulrich Lachler, Education and Earnings Inequality in Mexico, Banco Mundial, oficina
en México, 1998).

6 Cálculos propios a partir de datos del cuadro 5 del Capítulo V de Más oportunidades para los
pobres, op. cit.

* Julio Boltvinik *

El Progresa de cerca
VIERNES 16 DE JUNIO 2000

En la recta final de las campañas electorales, el Progresa (Programa de Educación, Salud y

Alimentación) es cada vez más usado y denunciado como mecanismo de coacción para la
obtención de votos al partido oficial. Al mismo tiempo, como sugerí hace casi un mes (La
Jornada, 19/05/00), Cárdenas ha reiterado y Fox ha anunciado su intención de mantener y
ampliar el Progresa durante su gobierno. Estas declaraciones pueden atenuar los temores de la
población beneficiaria y dejar claro el mensaje que aunque pierda el PRI el programa continuará.

Tanto en el artículo citado como en las dos siguientes colaboraciones (La Jornada, 26/05/00 y
02/06/00), he estado explorando los rasgos básicos del diseño del Progresa, y cómo de ahí se
derivan problemas y consecuencias negativas para las poblaciones donde opera. Hoy comentaré
dos aspectos sobresalientes derivados de observaciones de campo.

John Scott (Alivio a la pobreza. Análisis del Programa de Educación, Salud y Alimentación,
Ciesas-Progresa, 1999) comenta que "la focalización dentro de las localidades puede tener costos
sociales importantes en la cohesividad (sic) de las comunidades" (p. 57). En el mismo volumen,
al obtener las conclusiones de un trabajo de evaluación en 12 comunidades, contratado por el
Progresa con el Ciesas, Salomón Nahmad y coautores muestran como el puede se ha convertido
en una realidad. Los autores antropólogos sociales se sienten, en primer lugar, obligados a
explicar uno de los rasgos esenciales de las comunidades campesinas e indígenas: "tienen un
sistema de redistribución igualitaria por diferentes mecanismos de control social; el programa
está generando alteraciones en el orden interno y las autoridades manifiestan inconformidad por
el procedimiento externo y vertical" Como ejemplo de estos mecanismos de redistribución,
señalan: "En el caso de las becas de niños en Solidaridad, en la comunidad de Xitlama, Puebla,
los padres de familia decidieron que se distribuyeran entre todos los niños, comprando uniformes
para todos los alumnos de la escuela". Concluyen señalando lo siguiente: "Los vínculos de
amalgamiento social están siendo fragmentados por decisiones externas, lo cual genera conflictos
en las familias extensas, entre barrios o entre las promotoras y las no beneficiarias. A futuro se
prevé un conflicto más profundo en cada comunidad. Las formas de gobierno y liderazgo
tradicional no han sido tomadas en consideración, por lo que éste es otro punto de conflicto a
futuro" (pp. 106-107) . En el mismo sentido apuntan los testimonios recogidos por Alfredo
Zepeda (Ojarasca, La Jornada, 13/09/99), quien primero nos informa que la población le llama
al programa, irónicamente, el Probreza. Luego añade que de "las 130 mujeres de la comunidad
de El Cuayo-Esperanza (Veracruz) solamente escogieron a 90. El precio consiste en hacer el
trabajo de limpieza de la comunidad. Las 40 excluidas están enojadas. No quieren hacer la faena
que antes hacían por acuerdo común. Las nuevas faenas son obligatorias con el pretexto de la
participación comunitaria. Las mujeres pelean entre sí. El pueblo se divide. No se entiende por
qué, si todas las familias están igual de pobres, sólo a unas les tocó". María de Jesús, de Xilitla,
San Luis Potosí, señala: "¿Que para qué nos sirve el Progresa? Para dividirnos. Porque el dinero
no es igual, porque no a todos les toca. ¿Por qué? No sabemos, si todos estamos igual de jodidos.
Y porque se condicionan los cheques a las faenas y a darle dinero a la promotora" (Masiosare,
La Jornada, 15/11/98).

Tanto Scott (p.57) como Nahmad et al. (p.109) proponen que no haya hogares excluidos en las
localidades donde opera el Progresa. Esta recomendación, al parecer, fue apoyada en el
seminario (del que resultó el volumen al que nos hemos referido) por Rolando Cordera y concitó
el consenso de los asistentes, de posturas y formaciones muy diversas. Estamos a año y medio de
tal seminario y la recomendación no ha sido atendida por el Progresa. ¿Para qué se mandan a
hacer evaluaciones si no se van atender recomendaciones tan importantes como ésta?

Pero éste no es el único problema encontrado en campo. Hay problemas de corrupción, abuso de
los beneficiarios, problemas con la oferta educativa y de salud y muchos otros. Hoy sólo
añadiremos uno que resulta de una falta de comprensión de las especificidades de la vida rural.

El diseño del programa supone que la población permanece a lo largo de todo el año en la
localidad. No considera el hecho que la pobreza obliga a una proporción muy alta de los
campesinos a migrar constantemente. En consecuencia, muchas familias fueron excluidas del
Progresa porque no estaban cuando se levantó el cuestionario con base en el cual se hace la
selección. Así, comenta Agustín Escobar (Progresa y cambio social en el campo en México,
ponencia presentada en el seminario Teorías vigentes sobre el combate a la pobreza, UdeG-
ITESO, agosto 1999): "en algunos casos las razones para no quedar incluidos tienen que ver con
su pobreza. Conocimos casos de madres viudas o abandonadas que no se encontraban en la
ranchería porque trabajaban en otro pueblo por su extrema pobreza, y el cuestionario del hogar
no se contestaba". La movilidad geográfica no sólo interfiere con la incorporación al programa,
sino que afecta la posibilidad de cumplir con las reglas de asistencia a la escuela o a la clínica.
Nahmad narra que la familia Calihua, de Tehuipango, Veracruz, cada año migra a Huatusco,
junto con la mujer y todos los hijos, al corte de café; donde permanecen dos o tres meses a partir
de noviembre. Esta familia es beneficiaria del Progresa. O se violan las reglas del programa o la
familia será muy pronto dada de baja. Los migrantes, como se sabe, son los más pobres de los
pobres. Las reglas del Progresa tienden a excluirlos.

Ahora que los tres candidatos principales a la Presidencia de la República han declarado que
mantendrán el Progresa, es urgente repensarlo y reformularlo. Merece continuar sólo si es capaz
de aprender de la experiencia. De otra manera se irá degradando cada vez más.