LeccionesdeDerechoAdministrativo 3 2016 PDF

LECCIONES DE
DERECHO ADMINISTRATIVO
Ramón Pais Rodríguez

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro, incluido el dise-
1io de la cubierta, puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico
o mecánico. Cua lqui er forma de reproducción, distribución, comunicació n pública o trans-
formación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo
excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Espa1iol de Derechos Reprográfi-
cos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.con licencia.com;
91 702 19 70 / 93 272 04 47)
1ªedición, 2012
2ª edición, 2014
3ª edición, 2016
© Copyright by
Ramón Pais Rodríguez
Madrid, 2016
Editorial DYKINSON, S.L. Meléndez Valdé, , 61 - 28015 Madrid

Teléfono ( +34) 91544 28 46 - ( +34) 9154428 69
e-mail: info(f1dykinson.com
http://www.dykinson.es
http://www.dykinson .com
Consejo Editorial véase www.dykinson.com/ quienessomos
ISBN: 978-84-9085-963-6
Depósito Lega l: M-36015-2016
Preimpresión por:
Besing Servicios Gr<Íficos S.L
e-mail: besingsg(í1 gmail.com
Impresión:
Recco, S.L.
recco@recco-sl/.com
www.recco.es
ÍNDICE
PRÓLOGO ............................................................... ............ 21
Lección l. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS .......... ......... . 23
ESQUEMA.......... .............. ...................... .. .... .. .... .. ..... ..... ... ........ 25

l. INTRODUCCIÓN .. ......................................................... . 27
2. SOCIEDAD, DERECHO, ADMINISTRACIÓN Y
ESTADO .......... .... ..... ... .................................................... . 27
3. EL ESTADO CONTEMPORANEO: DE L ESTADO
LIBERAL AL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁCICO
DE DERECHO ........ .. ...... .. .. ........ ....... ... .................. .... .. .. . 28
3.1. La Revolución francesa y el principio de separación
de poderes .. .. ...... .. .. .. ...... .... .. ... .. .. ....... .. .. . .. . .. ... .. . . .. . 28
3.2. El Estado liberal ........ ... ................ .. .. .. ................... 29
3.3. El Estado del bienestar.. .... ................ .................... 30
4. CONCEPTO DE DER ECHO ADMINISTRATIVO........... 31
5. EL DERECHO ADM I ISTRATIVO COMO DE RECHO
PÚBLICO ............ ...... .. ..... ....... .. ....... ................................ 32
6. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ...... 34
7. LA ADMNISTRAC IÓN COMO PERSONA JURÍDICA ... 36
8. LA UTILIZACIÓN DEL DERECHO PRIVADO POR
LA ADMINISTRACIÓ ................................. ....... .. ......... 37
9. UN DERECHO DE PRIVILEGIOS Y DE LIMITACIONES
Y GARANTÍAS. .. .... ......... .. ............................................... 39
TÉRMINOS CLAVE....... .... ...... .... .. ... .... .... .. ... ..... ... ... ... .. ...... ...... 43
- 9 -
ÍNDICE
EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN..... .. ..... ... ...................... 44

BIBLIOGRAFÍA............................... .......................................... 45
Lección 2. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO .................... . 47
ESQUEMA..................... .. ................ ..... .............................. .. ..... 49

l. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ............................. .... . 53
2. LA CONSTITUCIÓN ........... .. ...... ....... ..... ........... ............. . 53
3. LA LEY ............................... .... ..... ........ .... ........ ................ . 55
3.1. Concepto y características ....................... ............. . 55
3.2. Clases de leyes ... ........ . .......... ..... ... ............ .. ....... .... 56
4. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON RANGO DE
LEY............................... ........... ... .................... ................. . 57
4.1. El Decreto-Ley.. ...................................... ... ............ 57
4.2. El Decreto Legislativo ..... ............ .... .. ...... ....... .. ..... 58
5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES ......................... . 60
6. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN
EUROPEA ............. ............................... ............. ..... ......... . 60
6.1. Caracterización... ..... ... ...................................... ... .. 60
6.2. Clases de normas de la Unión Europea................ 61
6.2. J. Derecho originario.................... .... .......... .. 61
6.2.3. Derecho Derivado. ............. ....................... 61
7. EL REGLAMENTO ............... ..... ............ .... ..................... . 62
7.1. Concepto y posición ordinamental del
Reglamento.. ............. .............. ..... ........ ... .......... .. ... 62
7.2. Clases de reglamentos ..... ..... .. ..... .......... ................ 63
7.3. Límites al ejercicio de la potestad reglamentaria . 64
7.4. Eficacia de los reglamentos............ ....................... 66
7.5. Control de los Reglamentos ilegales y efectos de
su anulación .............. ................................ .. ........... 67
8. LA COSTUMBRE................. .... .. ...................... .. ............. . 68
9. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO....... 68
10. LA JURISPRUDENCIA....... ............................................ 69
- 10 -
ÍNDICE
TÉRMINOS CLAVE ....... ...... ... ... .. ... .. ...... ................... ... ... .. ...... . 70
EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN. .. ...... ... ...... ......... .. ........ 71
BIBLIOGRAFÍA .............. .... .. ..................................................... 72
Lección 3. LOS PRINCIPI OS DEL DERECHO

ADMNISTRATIVO ...... ......... .. .......... .......... .......... 73
ESQUEMA........ ... .. ... ...... ..... ........... ..... .. ................. .. ........... ...... 75
1. INTRODUCCIÓN ...... .... ... .... ....... .... ...... ............ ....... ...... . 79
2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD .................................. . 79
3. EL PRINCIPIO DE CONTROL JURISDICCIONAL .... .. 80
4. EL PRINCIPIO DE GARANTÍA PATRIMONIAL. ...... .. ...... 80
5. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA...................... .. .............. 82
6. LOS LÍMITES DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA ...... . 83
6.1. El principio de unidad. ... ... .. ..... .. .. .......... ...... ....... .. 83
6.1.1. L a coordinación..... ...... .... .................... .... 83
6.1 .2. La igualdad...................... ..... ................. .. 84
6.1.3. L a unidad de mercado.............................. 84
6.2. El principio de solidaridad ............ . .. .... ..... ...... ..... 84
6.3. El principio de colaboración y cooperación... .. ..... 85
7. LOS PRINCIPIOS DE EFICACIA Y DE EFICIENCIA.. 88
8. LA POTESTAD ORGA IZATORIA Y LOS ÓRGANOS
ADMINISTRATIVOS .............. ..... ................... ... .. .... ........ 88
9. LA COMPETENCI A... ..... ... .. .... ......... .............. ...... .......... . 90
10. LA JERARQUÍA .. .. ..... ..... .. ..... .... .. .. ..... .............. .... .... ....... 91
11. LA DESCENTRALIZACIÓN.. ... ......... ... ..... .... ... .... .......... . 92
12. LA DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL..... .... ..... ....... 92
13. LA DESCONCENTRACIÓN ........ ..... .. ... ......... ...... ... .. .... .. 93
14. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS
ENTRE ORGANOS DE UN MISMO ENTE PÚBLICO. . 93
14.1. La delegación de competencias ... ... .................. .. ... 93
14.2. La avocación (art. 10 LRJSP) ................ .. ............. 95
- 11 -
ÍNDICE
14.3. La encomienda de gestión (art. 11 LRJSP) .......... 95

14.4. La delegación de firma (art. 12 LRJSP) ............... 96
14.5. La suplencia ....... ......... ..... ..... ...... ........................... 96
15. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE
ENTES PUBLICOS ........ ..... .. .... ..... .. . ... ....... .. ....... ........ ... 97
15.1. Delegación intersubjetiva ...................................... 97
15.2. Encomienda de gestión ... ...... ... ............. ... ...... .. ..... 97
15.3. Avocación intersubjetiva ....... ... ..... ....... .. ........... .. .. 97
16. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS..................... 98
16.1. Conflictos entre Admin istraciones territoriales ... 98
16.2. Conflictos entre órganos de una misma
Administración .. . . . . .. . . .. .. . . . . . . . .. . .. . . . . . . . .. . .. . . . . . . .. . . . . .. . . 99
TÉRMINOS CLAVE....................... ..... ............. .................... .. .... 101
EJERCICIOS DE AUTOEVALUAC IÓN....... ................ ... .. ......... 102
BIBLIOGRAFÍA............................. ... ....... .................................. 103
Lección 4. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO ............. . 105
ESQUEMA..................................... .......... .................. ....... .. .. ..... 107

1. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO........ 109
2. EL GOBIERNO ...... ............ .. ... .. ..................................... . 11 o
2.1. El presidente ...... ....... ........ .. .... .... .... .... .................. . 111
2.2. El Consejo de Ministros ...................... .................. 112
2.3. Las comisiones Delegadas del Gobierno.... ...... ..... 113
2.4. Los Ministros y los Vicepresidentes del Gobierno 113
3. LOS ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y APOYO DEL
GOBIERNO ....... ..... ......... ... .... ........................................ . 114
4. LOS ÓRGANOS CENTRALES DE LA ADMINISTRA-
CIÓN DEL ESTADO .... ....... ...... .. ... ... ... ......... ...... ... ...... ... . 116
4.1. Los Ministerios y los Ministros............................. 116
4.2. Secretarios de Estado ....... .. .............................. ..... 118
4.3. Subsecretarios y Secretarios Generales ................ 119
4.4. Secretarios Generales Técnicos ................ ..... ........ 122
4.5. Directores y Subdirectores Generales .. .... ...... .. ..... 122
- 12 -
ÍNDICE
5. LOS ÓRGANOS TERRITORIALES DE LA ADMINISTRA-

CIÓN DE L ESTADO.. ............ ..... ..... .................... ........... . 123
5.1. El Delegado del Gobierno en la Comunidad
Autónoma .... ..... ................ .. .. .......... ........ ...... ... ....... 124
5.2. El Subdelegado del Gobierno en la Provincia ...... 126
5.3. Estructura de los servicios periféricos. ............ ..... 127
5.4. Directores Insulares de la Administración General
del Estado ... ..... .............. .... ....... ... .......................... 128
6. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO EN
EL EXTERIOR ........... ....................... .. .......... .................. . 128
TÉRMINOS CLAVE............. ...................................................... 130
EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN..................................... 131
BIBLIOGRAFÍA................... ....................... .... ....... ... .......... ....... 132
Lección S. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Y

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL .............. .......... . 133
ESQUEMA................. ..... ..... ..... ...... ............. ... ........... ..... ... .. ...... 135
l. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y LAS COMPETEN-
CIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ...... ..... .. 137
2. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN
AUTONÓMICA ...... ..... ........... ... ..... ...... ................. ........... . 139
3. EL MUNICIPIO: CO CEPTO Y ELEMENTOS ........ .... 140
3.1. El municipio .... .............. .... .. .... ....... .. .... ..... ............ 140
3.2. El territorio. ..... ...................... ... .... .... .. ........ ...... ..... 140
3.3. La población ... .... .. . . ...... ............ .. ............ ............... 141
3.4. La organización municipal ......... ............ ... ....... .... 142
4. EL PLENO DEL AYUNTAMIENTO ............................... . 145
5. EL ALCALDE Y SUS ÓRGANOS DE APOYO ... ..... ........ . 147
5.1. El Alcalde .... ..... ...................................................... 147
5.2. Los órganos de apoyo del Alcalde .......... .. ... ... ... .. .. 147
a. Régimen común..... ......... ...... ................ .... .......... 148
h. Régimen de los municipios de gran población.... 148
6. LA PROVINCIA: CONCEPTO Y ELEMENTOS .. ........... . 149
- 13 -
ÍNDI CE
7. LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL .... ......... ... ....... ....... . 150

7.1. El Pleno de la diputación provincial.. ....... ........... 150
7.2. El Presidente de la Diputación y la Junta de
gobierno . . . .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . 15 1
8. REGÍMENES PROVINCIALES ESPECIALES ..... ..... .. .. 152
9. LAS COMPETENCIAS MUNIC IPALES Y PROVIN-
CIALES ... .... ... .... .. .... ... ...... ... ..... .. ...... .. ........ .... ...... ...... .... . 153
9.1. El principio de autonomía local.. .... ...... ...... ... ...... . 153
9.2. El control de la actividad de las Entidades Loca-
les por las administraciones territoriales de
ámbito superior ......... ........... .. ....... .. .. ....... ....... .. .... 155
9.3. Clases de competencias locales .... ... .... .... ........ .... .. 156
9.4. Las competencias municipales .... ..... ... ........... ...... . 156
9.5. Las competencias provinciales .... .. .... .... ....... ....... .. 162
10. OTRAS ENTIDADES LOCALES .... ..... ... ............. ... ..... ... . 165
11 . RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ENTES LOCALES.. .... .. 166
TÉRMINOS CLAVE .. .... ..... ..... ...... .. ... ........ .... .. ..... ...... ... ... ......... 170
EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN.... ...... ... .... ...... .. ......... ... 171
BIBLIOGRAFÍA. ... ...... .. ..... ........... ... ..... .... .. .. ... ..... ...... .. .. .... ....... 172
Lección 6. LA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL. .... ... 173
ESQUEMA.... ........ ..... .. ......... .... ... .... ......... .. .. ... ........ ... .. ........ .. ... 175
l. INTRODUCCIÓN ...... ............ ......... ............... .. .... .. .. ..... .. . 177
l. l. Concepto y características ........... .... ... ... ...... .... .. .... 17 7
1.2. Origen y evolución ..... ...... ..... .... ........ ........ ....... .. .... 178
1.3. Clasificación del sector público institucional.. ... .. 180
2. RÉGIMEN GENERAL DEL SE CTOR PÚBLICO
INSTITUCIONAL Y DE LOS ORGANISMOS
PÚBLICOS .. ..... ............... ....... ....... ..... .... ...... .............. ..... . 182
2.1. Normas aplicables al sector público institucional 182
2.2. Régimen general de los organismos públicos
estatales.... ......... .. .. ... ..... ...... ...... .. ... ......... .... ... ....... . 183
3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ........ .... ...... ... .. ....... . 186
- 14 -
ÍNDICE
4. LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES ....... . 187

5. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS
INDEPENDIENTES .. ........... ... ......... ..... .. ......... ... ........... . 189
6. LAS SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES ....... . 191
7. LAS FUNDACION ES PÚBLICAS ..... ... ... ....................... . 192
8. MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS .......... .... ......... . 193
8.1. Las Mancomunidades de municipios .................... 193
8.2. Los Consorcios ....................................................... 194
9. LOS ENTES PÚBLICOS ATÍPICOS........................ ....... 195
10. EL REDIM ENSIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO
LOCAL.................. ..... .............. .... ... ................................. 195
TÉRMINOS CLAVE........ ..... ............. ....... .. .. ... ... ........... ............. 197
BIBLIOGRAFÍA ....... ...... ...... ..................................... ..... .... ........ 199
Lección 7. EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS .... ............... . 201
ESQUEMA .. ...... ........ ..... .. ... ..... ..... .. .. ... . .... . ...... .. . .. . .. . ...... .... .. . ... 203
l. EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO ........ . 205
1.1. Los modelos abierto y cerrado de empleo
público ... ..... .... .. .... ................................................. 205
1.2. Evolución del sistema español de empleo
público ........ ..... .... .... ...... .. ... ............. ..... ................. 206
2. CLASES DE PERSO AL AL SERVICIO DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ..................... ... ..... .. 208
3. SELECCIÓN DEL PERSONAL E INGRESO EN LA
FUNCIÓN PÚBLICA ............................. ............. ... ......... . 212
4. ORDENACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EN
CUERPOS Y ESCALAS, NIVELES Y RELACIONES
DE PUESTOS DE TRABAJO .. ... ..................................... . 215
5. PROVISIÓN Y REMOCIÓN DE LOS PUESTOS DE
TRABAJO ................... ..................................................... . 217
6. SITUACIONES DE LOS FUNCIONARIOS ... ........... .. ... . 221
- 15 -
ÍNDICE
7. DERECHOS Y DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS.. 224

8. INCOMPATIBILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS.. .. 231
9. RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS.......... 231
1O. EXTINCIÓN DE LA RELAC IÓN FUNCIONARIAL....... 233
TÉRMINOS CLAVE............... ..................... .... .. ....................... .. 235
EJERCICIOS DE AUTOEVALUAC IÓN.. .. .... .. ... ........... .. ........... 236
BIBLIOGRAFÍA........... ............... ... .. ... .. ..................................... 237
Lección 8. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ................. . 239
ESQUEMA............. ........ ........ ....... ...... ..................... ... .... ... ... ..... 241
l. INTRODUCCIÓN ........ ...... .. ..... ... ......... ..... .... ..... ........... . . 243
l. l. Clases de actividad administrativa....................... 243
1.2. Principios de la actividad administrativa............. 244
2. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA .............. .......................... . 247
2.1. Caracterización.. ........ .... ....... ... ............. .... ............. 247
2.2. La autorización y la concesión ..... .... ..................... 248
2.3. Régimen de las autorizaciones de acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio................... 250
2.4. Declaración responsable y comunicación ............ 252
3. LA ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O DE SERVICIO
PÚBLICO ...... .. .... ........... .... .. ... ............. ..... .. ................... . 254
3.1. El problema de la definición de la actividad de
prestación o de servicio público ... ........... .. .... .... .... 254
3.2. Límites a la creación de servicios públicos. .......... 256
3.3. Formas de gestión de los servicios públicos ... ...... 257
3.4. Principios generales del servicio público ............. 258
3.5. La relación de prestación ... .... .. .................... ........ 260
3.6. Servicios públicos impropios y nuevos servicios
públicos ..................... ..... ........................................ 260
4. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO .............................. ... ... . 261
4.1. Caracterización de la actividad de fomento......... 261
4.2. Clasificación de las técnicas de fomento.. ... .......... 262
4.3. La subvención. ........ ........... .. .... ........................ .. .. .. 263
- 16 -
ÍNDICE
S. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA ............................... . 267

5.1. Orígenes, evolución y concepto.............. ... .... ........ 267
5.2. Principios.... ..... ........ ................. ... .... ...................... 268
5.3. Garantías procesales.......... .................................... 272
5.4. Terminación y resolución de los procedimientos
sancionadores . .. .... .... . ... . ....... .............. . ..... ... ..... ..... 2 74
6. LOS SERVICIOS SOCIALES ......................................... . 276
TÉRMINOS CLAVE.... .... ..... ......... .. ................ ....... .................... 278
EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN. ........................ ............ 279
BIBLIOGRAFÍA. .. ........... ..... .... .. ..... ................ ...... ..................... 280
Lección 9. EL ACTO ADMINISTRATIVO ...... ...... ............... . 281
ESQUEMA...................... ..... ............... ... .. ....... ........... ................ 283

l. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO .. ................. . 285
2. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS .................... . 287
2.1. Actos reglados y actos discrecionales.. .................. 2 87
2.2. Actos de trámite y actos definitivos... ....... ... ......... 289
2.3. Actos que no agotan la vía administrativa, actos
firmes o consentidos y actos confirmatorios ........ 290
2.4. Actos favorables y actos de gravamen........... ........ 292
2.5. Actos expresos y actos presuntos por silencio
administrativo ........... ... ......................................... 293
3. ELEMENTOS O REQUISITOS DE VALIDEZ DEL
ACTO ADMINISTRATIVO ...................... ........................ . 296
3.1. El titular del órgano y competencia ......... .. .......... . 296
3.2. El contenido del acto ............................................ . 297
3.3. Elementos for males: procedimiento, forma
externa de manifestación y motivación................. 298
3.4. Publicación y notificación. .................................... 300
3.4.1. La notificación......................................... 300
3.4.2. Práctica de la notificación........................ 301
3.4.3. Práctica de las notificaciones a través de
medios electrónicos (arl. 43) ............ ... ...... 303
- 17 -
ÍNDICE
3 .4.4.Práctica de Las notificaciones en papel

(arl. 42) ........ .. ...... .. ................ .... .. ...... ...... . 304
3.4.5. Publicació11 .. .. .... .. .. .................................. 305
3.5. Elementos accesorios.. ........................... .. .............. 306
4. INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO ........ .. ...... . 306
4.1. La nulidad de pleno derecho.. ............ .... .... ...... .... . 307
4.2. La anulabilidad y las irregularidades no
invalidantes ............... .... .. ..... .... ... ........................... 308
4.3. El principio de restricción de los efectos de la
invalidez: convalidación, incomunicación,
conservación y conver sión .. ...... .. ...... ............. .. ...... 309
5. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ................... . 3 10
6. REVISIÓN DE OFICIO, DECLARACIÓN DE LESI-
VIDAD, REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINIS-
TRATIVOS Y RECTIFICAC IÓN DE ERRORES ........... .. 3 11
6.1. Revisión de los actos nulos.................................... 311
6.2. Declaración de lesividad de los actos anulables.. . 3 12
6.3. La revocación.... ...... ... ............................................ 313
6.4. La rectificación de errores... ...... ... .. ......... .... ... ....... 313
7. EJECUCIÓN DE L ACTO ADMIN ISTRATIVO .... .... ....... . 314
7.1. El privilegio de ejecutividad .................................. 314
7.2. La ejecutoriedad y la ejecución forzosa del acto
administrativo .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. ... .. . .. . .. ... .... . .. ... 3 15
TÉRMINOS CLAVE ............ ........ .. ....... .. .... .. ........................ ... ... 318
BIBLIOGRAFÍA.......................... ...... ........ .. ......... .. ....... ............. 320
Lección 10. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..... 321
ESQUEMA................................. ... ....... ....... ...... ..... ..... .... ... ........ 323
l. SIGNIFICADO Y CARACTERÍSTICAS DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ........ ............ .. .. 325
2. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS ........................... .. 326
- 18 -
ÍNDICE
3. SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINIS-

TRATIVO ..... .... ... ... ............... ..... .... ... .... .......... ...... .. ......... . 328
3.1. Imparcialidad del titular del órgano. .. .. .......... ... .. 328
3.2. Interesados en el procedimiento ........... ................ 330
4. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINIS-
TRATIVO ............... ..... ......................... ... ... ...................... . 332
5. INSTRUCCIÓN DEL PROC EDIMIENTO ..................... . 335
5.1. Principios de la instrucción.................................. 335
5.2. Actos de instrucción ................. ...... .................. ..... 337
6. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ............. .... .... . 341
6.1. Obligación de resolver.. .......... ... ....... ..... .... .. ..... .. ... 341
6.2. Resolución . . ..... ... ....... ...... .. .. . . ......... ... ... ..... . ........... 344
6.3. Desistimiento y renuncia... .................... .......... ... ... 345
6.4. Caducidad ........ ....... ............ .... ............................... 345
6.5. Imposibilidad material de continuar el proce-
dimiento por causas sobrevenidas ............. ... ........ 346
6.6. Terminación convencional.... ......................... .... .... 34 7
TÉRMINOS CLAVE.. ............. ................ ......... ........................... 348
EJERCICIOS DE AUTOEVALUACTÓN. .................... ..... ........... 349
BIBLIOGRAFÍA.. ............ .... .... ... .. ...... .... ........ .. ....................... ... 350
Lección 11. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS .... ...... .. . 351
ESQUEMA......... .................. ........ ....... ....................................... 353

l. LOS RECURS OS ADM INISTRATIVOS ........................ . 355
2. CLASES DE RE CURSOS ...................................... .. ... .... . 356
2.1. Recursos ordinarios....................... ............. ........... 357
2.2. El recurso extraordinario de revisión .......... .. ....... 358
3. ACTOS IMPUGNABLES .................................... ........... . 359
4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE
RECURSO ............ .. .................................................. ..... .. 360
4.1. Interposición del recurso. .......... .. ... .................. ... . 360
4.2. Suspensión de la ejecución (art. 117) .. . . ...... .. .... ... 361
4.3. Audiencia de los interesados ........................ ........ . 362
- 19 -
ÍNDICE
4.4. Resolución (art. 119)... ....... ... .......... .. .. . .. ........ ..... .. 362
5. LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINIS-
TRATIVAS ..... .................... ............................................... 363
TÉRMINOS CLAVE................... .. ... .................. ......................... 365
BIBLIOGRAFÍA......................... .. ... ................................... ........ 367
- 20 -
PRÓLOGO
Este libro está destinado a los alumnos de la asignatura Derecho

Administrativo del Grado de Trabajo social de la Universidad Nacional
de Educación de Distancia.
Se ha intentado, en consecuencia, dar una visión elemental, lo más
sencilla posible, de la parte general del Derecho administrativo, adap-
tada a las necesidades de sus destinatarios. El Derecho administrativo
es una disciplina mucho más compleja y rica de lo que refleja este li-
bro, que tiene una finalidad didáctica. Así, para facilitar el estudio, se
ha procurado evitar las disquisiciones doctrinales, históricas y de De-
recho comparado que, aunque son muy enriquecedoras, consideramos
que están fuera de lugar en un manual que solo pretende servir de guía
a los futuros graduados en Trabajo Social.
- 21 -
Lección 1
EL DEIIBCHO ADMINISTRATIVO Y LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
ESQUEMA
l. INTRODUCCIÓN
2. SOCIEDAD, DERECHO, ADMINISTRACIÓN Y ESTADO
3. EL ESTADO CONTEMPORÁNEO: DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO

SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO
3.1. La Revolución francesa y el principio de separación de

poderes
3.2. El Estado liberal
3.3. El Estado del bienestar
4. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
5. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO PÚBLICO
6. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
7. LA ADMINISTRACIÓN COMO PERSONA JURÍDICA
8. LA UTILIZACIÓN DEL DERECHO PRIVADO POR LA ADMINISTRACIÓN
9. UN DERECHO DE PRIVILEGIOS Y DE LIMITACIONES Y GARANTÍAS
TÉRMINOS CLAVE
EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN
BIBLIOGRAFÍA
- 23 -
ESQUEMA
l. INTRODUCCIÓN
Características del derecho, función de la Administración, aparición del Estado.
3. EL ESTADO CONTEMPORÁNEO: DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO SOCIAL Y

DEMOCRÁTICO DE DERECHO
3.1. La Revolución francesa y el principio de separación de poderes
Formulación del principio
Características del Estado liberal.
Nacimiento de la Administración moderna.
Características del Estado del bienestar.
El Estado del bienestar y la Constitución española.
Problemática
Definición descriptiva: parte del Derecho Público que tiene por objeto la organi-
zación, los medios y las formas d e la actividad de las administraciones públicas y las
consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos.
El Derecho administrativo es un Derecho público
Sus normas tienen como destinatario necesariamente una Administración Pú-

blica. Papeles que puede jugar la Administración como destinatario de las normas.
Naturaleza estatutaria
- 25 -
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
La Administración es la organización burocrática de la que se sirve el poder eje-

cutivo del Estado para el cumplimiento de sus fines.
Ampliación del concepto a las Adm inistraciones territoriales, la Administración

institucional, actividad instrumental de las burocracias que sirven a los otros pode-
res públicos y corporaciones de Derecho público y concesionarios de servicios públi-
cos cuando ejercen potestades administrativas.
7. LA ADMINISTRACIÓN COMO PERSONA fURÍDICA
Principio de la personalidad jurídica única de las Administraciones.
Significado.
8. LA UTILIZACIÓN DE DERECHO PRIVADO POR LA ADMINISTRACIÓN
Utilización del Derecho privado por las Administraciones públicas.
Huída del Derecho administrativo.
9. UN DERECHO DE PRIVILEGIOS Y DE LIMITACIONES Y GARANTÍAS
El Derecho administrativo se caracteriza porque las posiciones de la Adminis-

tración y de los particulares son completamente desiguales, de manera que la Admi-
nistración se relaciona con los particulares desde una posición privilegiada.
Como contrapartida a este régimen, la Administración está sometida a limita-

ciones y garantías individuales.
- 26 -
1. INTRODUCCIÓN
La Administración y el Derecho Administrativo son dos fenómenos

contemporáneos, posteriores a la Revolución Francesa. Es cierto que
existen manifestaciones anteriores del fenómeno jurídico administra-
tivo pero éste se presenta en la era contemporánea con características
propias que hacen innecesario remontarse en el tiempo más allá de
finales del siglo XVIII para estudiar las instituciones que serán objeto
de estudio en este libro. No obstante, como punto de partida, interesa
realizar una breve reflexión sobre sus orígenes remotos y sus presu-
puestos.
La vida en sociedad es connatural al hombre, que tiende a agru-

parse en unidades cada vez mayores, partiendo de la familia y la tribu
hasta llegar al Estado, para realizar, mediante la mutua cooperación,
todos o algunos de sus fines. Pero la convivencia multiplica las posibili-
dades de conflicto y, a falta de otro instrumento, éste tiende a resolver-
se mediante la violencia.
Un estadio más avanzado de la sociedad lleva a la búsqueda de
otros mecanismos de resolución de conflictos y así surge el Derecho,
como conjunto de principios y normas, expresivos de una idea de justi-
cia y de orden, que regulan las relaciones humanas en toda sociedad y
cuya observancia puede ser impuesta de manera coactiva.
Dos son las notas que nos interesa destacar de esta definición:
1. El Derecho es un orden, un conjunto de normas que dicen lo
que se puede y lo que no se puede hacer a fin de evitar que se
produzcan los conflictos y, cuando éstos se dan, proporcionar
una solución.
2. El Derecho establece los mecanismos que permiten imponer
esa solución a sus destinatarios, aun en contra de sus volunta-
des. En último término la garantía de la aplicación del Dere-
cho pasa por la creación de instituciones a las que se atribuye
el monopolio del ejercicio legítimo de la violencia. De esta ma-
- 27 -
nera, el Derecho está asociado a la organización y al ejercicio

del poder.
En una sociedad primitiva y sencilla el poder se ejerce sin más,
directamente por aquéllos que lo ostentan. Pero a poco que la sociedad
adquiera complejidad ese ejercicio directo no es posible y, a partir de
cierto nivel de desarrollo, necesita un aparato burocrático capaz de
llevar a efecto las decisiones adoptadas por el titular del poder. Ese
aparato burocrático es el equivalente de la Administración.
A lo largo de la historia las sociedades se han organizado de for-
mas muy diferentes. El Estado es hoy en día la forma de organización
política predominante, pero es un fenómeno moderno, relativamente
reciente. Cabe definirlo como la fo rma de organización social que se
sustenta en una estructura institucional estable y sometida a normas,
que ejerce el poder político sobre un territorio determinado. Sus an-
tecedentes los encontramos en las ciudades-Estado de la Edad Media,
que gracias a su desarrollo, no se sometían al Imperio ni a la Iglesia.
A finales de la Edad media estas ciudades se habían transformado en
pequeñas repúblicas. Pero el Estado moderno no procede de las ciu-
dades-Estado pues éstas acabaron cediendo ante las monarquías que,
entre los siglos XV y XVI, terminaron por imponerse como la forma po-
lítica predominante. Se produjo entonces un proceso de concentración
del poder que culminaría en el Estado absoluto, donde el monarca se
convierte en titular de todas las funciones y potestades del Estado.
3. EL ESTADO CONTEMPORANEO : DEL ESTADO LIBERAL AL

ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁCICO DE DERECHO.
3.1. La Revolución francesa y el principio de separación de

poderes
La formulación moderna del principio de separación de poderes

se debe a Montesquieu, quien la plasmó en su obra ·"El espíritu de las
leyes", donde dice que cada una de las funciones del Estado (ejecutiva,
legislativa y judicial) debe ser ej ercida por un titular distinto. Partien-
do de esta separación, Montesquieu propone un sistema de controles
y contrapesos en el que cada uno de los poderes, además de ejercer la
función que le es propia, vigila a los demás, evitando así los abusos de
poder. La Declaración de Derechos de Virginia de 1776 estableció en
su art. 5 que "los poderes legislativo, ejecutivo y judicial deben ser sepa-
- 28 -
Lección 1. El derecho administrativo y las administraciones públicas
radas y distintos" y la Constitución de los Estados U nidos de América

de 1787 fue la primera que expresamente llevó a efecto la separación al
atribuir cada uno de los poderes a una institución distinta (Congreso,
Presidente y Tribunal Supremo y tribunales inferiores).
En Francia, la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano afirmó en su a rt. XVI que "toda sociedad en la que no esté asegu-
rada la ga rantía de los derechos ni establecida la separación de poderes,
no posee constitución". A partir de ahí, el principio se ha convertido
en uno de los pilares de la democracia y del estado de derecho y se ha
plasmado en todas las constituciones democráticas.
A lo largo del siglo XIX, el Antiguo Régimen va desapareciendo y

es sustituido por el Estado Liberal que se caracteriza por las siguientes
notas:
1. Principio de soberanía nacional, que significa todos los pode-
res emanan de la nación y, en consecuencia, los gobernantes
sólo los ejercen por delegación.
2. El principio de separación de poderes.
3. El reconocimiento y la garantía de unos derechos inviolables
a los ciudada nos . En especial, la libertad, la igualdad y la pro-
piedad.
4. El principio de legalidad. La ley es el único instrumento que
puede limitar los derechos y libertades de los ciudadanos y los
poderes públicos se convierten en meros ejecutores de la Ley.
A los liberales les preocupa la libertad y el establecimiento de me-
canismos que impidan los abusos del Estado -propios del Antiguo Ré-
gimen- pero, como señala SANTAMARÍA PASTOR, eso no significó que
se desmantelase la antigua adm inistración ni que ésta disminuyese de
tamaño, sino todo lo contr ario, pues la burguesía necesitaba una Admi-
nistración fuerte para acabar con los remanentes del feudalismo y para
establecer las infraestructur as necesarias para el crecimiento econó-
mico. Es entonces cuando surge la Administración moderna, que cabe
identificar ya con la burocracia de la que se sirve el poder ejecutivo
para el cumplimiento de sus fi nes.
Esta Administración se ca racteriza por dos notas que perduran:
- 29 -
1. Desde una perspectiva social, su tamaño, complejidad y la in-

tensidad con que influye en la sociedad son muy superiores
a los de cualquier otra manifestación anterior del fenómeno
jurídico-administrativo.
2. Desde una perspectiva jur ídica, y como contrapartida, aunque
se la dota de poderosos instrumentos, está sometida al Dere-
cho.
La implantación de una dictadura comunista en la Unión Soviéti-

ca y los aparentes éxitos que ésta obtuvo en la modernización de Ru-
sia ofrecieron al mundo un modelo alternativo al de las democracias
liberales. Hoy sabemos que el precio de ese desarrollo fue la pérdida
de la libertad y la de millones de vidas, pero esa información se ocultó
durante décadas, lo que permitió que esa alternativa ejerciese una in-
fluencia notable sobre nuestra sociedad. El principal efecto fue la supe-
ración del dogma de la intervención mínima del Estado, en virtud del
cual éste debía limitarse a crear las condiciones para que los ciudada-
nos pudiesen ejercer sus derechos, pero no le correspondía asegurar el
resultado. Así, a lo largo del siglo XX, y especialmente a partir de la II
Guerra mundial, el Estado irá asumiendo con una intensidad creciente
la prestación de servicios sociales e intervendrá en la sociedad con la
intención de transformarla para hacerla más justa. Es lo que se conoce
como Estado del bienestar.
La Constitución española de 1978 acoge este modelo de Estado
bajo la denominación de "Estado social y democrático de Derecho",
fórmula que pretende integrar tres notas características: Es un Estado
de Derecho, lo que significa que el ejercicio del poder está limitado
jurídicamente, que rige la separación de poderes y que los derechos in-
dividuales están garantizados. Es un Estado democrático, es decir, ba-
sado en la soberanía popular y en el pluralismo político, y en el que los
ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos. Es un
Estado social, es decir, que está legitimado para intervenir en la socie-
dad a fin de garantizar determinadas prestaciones, como la enseñanza
básica y la asistencia sanitaria.
El principio de separación de poderes también está reflejado en la
Constitución de 1978 (CE), aunque no de forma expresa. Por una parte,
la proclamación del Estado de Derecho es incompatible con el deseo-
- 30 -
Lección l. El derecho administrativo y las administraciones públicas
nocimiento del principio. Por otra parte, la Constitución, afirma que

los poderes del Estado emanan del pueblo español y regula en títulos
diferentes los poderes legislativo (Título III. De las Cortes Generales),
ejecutivo (Título IV. Del Gobierno y de la Administración) y judicial (Tí-
tulo VI. Del poder judicial). Sin embargo, a nuestro juicio, en España la
vigencia práctica del principio es más que dudosa en la medida en que
los políticos se las han arreglado para sortear su aplicación estricta, de
manera que hoy en día el poder ejecutivo ejerce una primacía de hecho
sobre los otros dos poderes, con la consecuencia indeseable de que no
solo evita el control efectivo de los otros poderes sino que los controla e
influye sobre su actividad en tal grado que resulta poco compatible con
la democracia y el Estado de Derecho.
Redactadas estas líneas en la plenitud de una crisis política y eco-
nómica que ha tocado a España con especial intensidad, es necesario
preguntarse si no se ha ido demasiado lejos en la implantación del Es-
tado del bienestar y en qué medida la hipertrofia de la Administración
y los defectos en la realización del principio de separación de poderes
son responsables de la debilidad que padecemos en la actualidad.
El estudio del Derecho administrativo suele comenzar por el del

problema de su definición, cuestión a la que la doctrina ha dedicado
grandes esfuerzos. Existen razones de peso para ello, especialmente
en Francia, país cuyo modelo administrativo ha ejercido una gran in-
fluencia sobre la construcción de la Administración espai'íola, y donde
la definición del Derecho administrativo o, si se quiere, la definición de
la Administración o de la actividad administrativa (pues son distintos
enfoques de un mismo problema) ha tenido una misión fundamental:
determinar el orden jurisdiccional competente para conocer los pro-
blemas suscitados con determinados actos.
En España, aunque el Derecho administrativo es de construcción
legal y desde el siglo pasado nuestras leyes han delimitado bastante
bien su ámbito de aplicación, el legislador también emplea el concepto
de Derecho administrativo como criterio de atribución a los Juzgados y
Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa, al establecer
que éstos conocerán "de las pretensiones que se dedu zcan en relación
con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho ad-
ministrativo" (art. 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de junio, reguladora de
la Jurisdicción contencioso-administrativa -LJCA-). Y por ello la doc-
- 31 -
trina no ha dejado de preguntarse por el concepto y el contenido del

Derecho administrativo.
El problema fundamentalmente viene dado porque el Derecho Ad-
ministrativo es una rama del Derecho que se caracteriza por un adje-
tivo referente a la Administración, que es, al mismo tiempo, un objeto
-la función de administrar- y un sujeto. En consecuencia, en función
del mayor o menor énfasis que se ponga en uno o en otro, el concepto
de Derecho administrativo puede ser objetivo -el Derecho de la función
administrativa- o subjetivo -el Derecho de la Administración-. En el
primer caso el problema se traslada a la definición de qué es la función
administrativa. Y en el segundo al de qué es lo que hace que una orga-
nización deba ser considerada Administración Pública.
Estas dificultades hacen que cada vez sean más los autores que
consideran que es inútil intentar definir el Derecho administrativo en
base a un criterio único porque, tanto si se adopta un enfoque como
el otro, es necesario cubrir las lagunas y explicar los supuestos que
escapan a la definición. Por ello, nos adherimos a quienes, como PA-
RADA, optan por una definición descriptiva y sincrética, como la de
ZANOBINI, que define el Derecho administrativo como aquella "parle
del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las
fomias de la actividad de las administraciones públicas y las consiguien-
tes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos" .
De la definición anterior cabe deducir que el Derecho administra-

tivo es un Derecho público y que sus normas tienen como destinatario
la Administración.
El Derecho administrativo es, en primer lugar, un Derecho públi-
co. El Derecho público comprende las normas que regulan los poderes
públicos y sus relaciones entre sí y con terceros. Y, con los matices que
luego se verán, las Administracio nes públicas son las organizaciones
burocráticas de las que se sirve el poder ejecutivo para el cumplimien-
to de sus fines. Así pues, no cabe duda del carácter público del Derecho
administrativo. Como consecuencia de este rasgo, en el Derecho ad-
ministrativo predominan la heteronomía de la voluntad y el carácter
imperativo de las normas, que deben ser aplicadas obligatoriamente
por sus destinatarios si n que sea posible, en base a la autonomía de
la voluntad que prevalece en el Derecho privado, que éstos acuerden
- 32 -
Lección l. El derecho admin istrativo y las administraciones públicas
libremente aquello que juzguen más adecuado a sus intereses. Así, por
ejemplo, en materia contractual, en el Derecho privado predominan
las normas dispositivas y los particulares pueden contratar con quien
quieran, mientras que en el derecho administrativo el contenido de los
contratos viene predeterminado por la Ley y la Administración no pue-
de elegir libremente a sus contratistas. Por otra parte, en las relaciones
reguladas por el derecho administrativo no existe igualdad de partes,
sino que la Administración se encuentra en una situación de superiori-
dad con relación a los particulares. Finalmente, las normas de derecho
administrativo tienen como finalidad la consecución del interés gene-
ral.
En segundo lugar, las normas del Derecho administrativo tienen
corno destinatario necesariamente una Administración pública. La apli-
cación de una norma administrativa implica siempre la intervención
de una Administración pública. Esto no significa que sus destinatarios
sean exclusivamente las administraciones públicas. Puede que también
lo sean los particulares, pero en ese caso lo serán junto con una Admi-
nistración púb lica.
Así, hay normas que están destinadas exclusivamente a la Admi-
nistración, como es el caso de las normas de organización y de las nor-
mas que regulan las relaciones inter-administrativas.
La mayor parte de las normas administrativas regulan la relación
de la Administración con los particulares requiriendo su aplicación la
presencia simultánea de ambos. En este caso, la posición del particu-
lar puede ser, a su vez, distinta : puede estar sujeto a una potestad ad-
ministrativa, como son los casos, por ejemplo, del expropiado o del
ganadero sometido a una inspección veterinaria; puede ser el titular
de un derecho frente a la Administración, como ocurre en los casos
de ejercicio de la acción de responsabilidad frente a la Administración
o en el de quien percibe de ésta una ayuda; puede ser el titular de un
derecho cuyo ejercicio está sometido al control de la Administración,
casos, por ejemplo, del conductor que necesita acreditar unos conoci-
mientos y habilidades para la obtención del carnet de conducir o del
promotor que debe ajustarse al ordenamiento urbanístico para ejercer
el derecho a construir en su propiedad; el particular también puede ser
usuario de un servicio público; puede ser un contratista que realiza un
contrato para la Administración a cambio de una contraprestación; y
puede ser un empleado público, en cualquiera de las modalidades que
la ley contempla.
- 33 -
LECCIONES DE DERECH O ADMINISTRATIVO
Por último, hay normas administrativas que regulan las relaciones

entre dos o más particulares atribuyendo a la administración un papel
cuasi-judicial o arbitral. Es el caso, por ejemplo, de la legislación de
defensa de la competencia y de la de protección de datos, que han re-
gulado Administraciones que tienen corno misión impedir los abusos
de unos particulares frente a otros, atr ibuyéndoles la capacidad de re-
solver conflictos e imponer sanciones.
El Derecho administrativo es el Derecho común de las Adminis-
traciones públicas. GARCÍA DE ENTERRÍA dice que es "un Derecho de
naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a La regulación de Las singula-
res especies que se agrupan bajo el nom bre de Administraciones públicas,
sustrayendo a estos sujetos singu lares del Derecho común". Y por ello el
Derecho administrativo regula instituciones que ya existen en el De-
recho privado dándoles un conte nido diferente, modificándolas para
adaptarlas a las necesidades de sus destinatarios y de los fines a los que
sirven. Así, por ejemplo, la contratación o la r esponsabilidad tienen un
régimen jurídico diferente en el Der echo administrativo y en el Dere-
cho privado.
Si, como decimos, el Derecho admin istrativo tiene como destina-

tario a la Administración, la delimitación de su ámbito de aplicación
requiere aclarar qué ha de entenderse por Administración pública. Ya
hemos avanzado que, en princip io, la Administración es la organiza-
ción burocrática de la que se sirve el poder ejecutivo del Estado para el
cumplimiento de sus fines. Pero esa defin ición no basta para describir
de manera completa la complejidad de la Administración española.
Además de la Administración del Estado, existen otras adm inistra-
ciones -las Comunidades Autónom as, las Provincias y los Municipios -
que participan de las características de la Administración y están igual-
mente sometidas al Derecho administrativo . La Constitución las regula
en su título VII (de la organización territoria l del Estado). A estas ad-
ministr aciones y a la del Estado las denominamos administraciones
territoriales porque ejercen comp etencias sobre un territorio basadas
en un principio de generalidad .
Por su parte, las administraciones territoriales suelen servirse de
organizaciones a las que dotan de persona lidad jurídica propia para el
cumplimiento de sus fines, encom endándoles el ejercicio de una fun-
- 34 -
Lección 1. EL derecho administralivo y Las adrninislruciones públicas
ción pública o la prestación de un servicio público. Esas organizacio-

nes también están sometidas al Derecho administrativo y a su conjunto
lo denominamos administración institucional. A diferencia de las ad-
ministraciones territoriales, el ámbito competencia! de la administra-
ción institucional está basado en el principio de especialidad.
El art. l. 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Ju-
risdicción contencioso-administrativa (LJCA), recoge este concepto
ampliado de Administración pública al establecer que, a los efectos de
determinar el ámbito de este orden jurisdiccional, se entenderá por Ad-
ministraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. b)
Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entida-
des que integran la Administración local. d) Las Entidades de Derecho
público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comu-
nidades Autónomas o las Entidades locales.
Ese mismo artículo añade en su apartado 1.3 que los Juzgados y
Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán también
de las pretensiones que se deduzcan en relación con:
a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administra-
ción y gestión patrimonial sujetos al derecho público adopta-
dos por los órganos competentes del Congreso de los Diputa-
dos, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de
Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las institu-
ciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al De-
fensor del Pueblo.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judi-
cial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno
de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgáni-
ca del Poder Judicia l.
c) La actuación de la Administración electoral, en los términos
previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.
Nótese que la LJCA se refiere aquí a los otros poderes públicos -el
legislativo y el judicial- y a órganos constitucionales que no encajan en
ninguno de los tres poderes y, sin embargo, las organizaciones burocrá-
ticas de las que éstos se sirven también quedan sometidas al Derecho
administrativo, debiendo extenderse también a estas organizaciones el
concepto de Administración , pero no a los Poderes a los que sirven.
- 35 -
LECCIO ES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Hay que añadir, que los actos y disposiciones de las Corporaciones

de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas
también están sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa y
que lo mismo ocurre en relación con los actos de los concesionarios de
servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administra-
tivas conferidas a los mismos (art.2 .LJCA, apartados c y d). En conse-
cuencia, cuando ejercen esas funciones y potestades también deben ser
considerados Administración.
7. LA ADMNISTRACIÓN COMO PERSONA JURÍDICA
La Administración o, mejor dicho, las Administraciones tienen

en nuestro ordenamiento jurídico la consideración de personas jurí-
dicas. Este principio está enunciado con claridad en el art. 3.4 de la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
(LRGSP), que dice que "cada una de las Administraciones Públicas ...
actúa para el cumplimiento de sus fi nes con personalidad jurídica úni-
"
ca.
Como señala SANTAMARÍA PASTOR, el reconocimiento de per-
sonalidad jurídica a las Administraciones públicas permite construir
el Derecho público como un conj unto de relaciones jurídicas entre las
organizaciones administrativas y los ciudadanos, simplifica las relacio-
nes al establecer un único centro de imputación y facilita la estructura-
ción del conjunto de las Administraciones públicas.
La personalidad jurídica única de las Administraciones públicas
significa:
1. Que las Administraciones son titulares de derechos y obliga-
ciones.
2. Que tienen capacidad jurídica y capacidad de obrar, pudien-
do en consecuencia ser parte en un proceso judicial. La capa-
cidad de las Administraciones territoriales está basada en el
principio de generalidad y la de las Administraciones institu-
cionales en el de especia lidad.
3. Que sólo esas Administraciones son sujetos de Derecho, inte-
grándose sus órganos administrativos en la personalidad de
las Administraciones a que pertenecen.
- 36 -
Lección 1. El derecho administrativo y las administraciones públicas
8. LA UTILIZACIÓN DEL DERECHO PRIVADO POR LA

ADMINISTRACIÓN
Hasta ahora hemos visto que el Derecho administrativo es el Dere-

cho por el que se rigen las Administraciones públicas y que manejamos
un concepto amplio de Administración, que va más allá de la buro-
cracia que sirve al poder ejecutivo, comprendiendo también las buro-
cracias de los demás poderes y los supuestos de ejercicio de funciones
públicas por otros sujetos. La contrapartida de esta ampliación radica
en que las Administraciones públicas no utilizan exclusivamente el De-
recho administrativo sino que también utilizan el Derecho privado.
La Administración utiliza y se somete al Derecho privado. Pero esa
sumisión puede tener un alcance y un significado muy diferentes en
función del caso de que se trate.
Por una parte, aunque, como hemos dicho, el Derecho adminis-
trativo es la rama del Derecho por la que se rigen las Administraciones
públicas, el Derecho administrativo no lo regula todo. La regulación
estatutaria que el Derecho administrativo establece comprende nume-
rosas instituciones pero existen muchas otras que no han sido objeto
de regulación administrativa porque el legislador no ha considerado
necesario introducir ninguna modificación en el régimen general de
Derecho privado. Eso no significa que las Administraciones públicas
no puedan utilizar esas instituciones. Al contrario, lo que supone es
que cuando las Administraciones deban usarlas están sujetas al mismo
régimen jurídico que el resto de los sujetos.
Un caso distinto es el de la utilización cada vez más frecuente por
parte de la Administración de formas privadas para evitar la aplicación
del Derecho administrativo. Así, por ejemplo, en 1994 la Ley de Fun-
daciones reconoció a las Administraciones públicas la capacidad para
constituir fundaciones, capacidad de la que hicieron uso con profusión
ya que ello les permitía evitar la aplicación de la legislación sobre con-
tratos administrativos 1 • También se ha abusado de las formas societa-
rias. La legislación mercantil establece mecanismos que permiten a los
accion istas exigir responsabilidades y controlar a los administradores
de las sociedades, pues la sociedad mercantil es de los accionistas y
Ho.v la Ley de contratos del sector público, cuyo Texto Refundido fue aprobado por el
RD Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, impide este abuso al incluir en el '"sector público" a
las fundaciones que se constituyan con una apot1ación mayoritaria, directa o indirecta, de una
o varias entidades integradas en el sector público o cuy patrimonio fundacional esté formado en
más de un 50% por bienes o derechos cedidos por esas entidades (art. 3.1.1).
- 37 -
no de sus gestores y son los accionistas quienes se juegan su dinero

con la buena marcha de la sociedad. Sin embargo, cuando es la Ad-
ministración la propietaria de la sociedad mercantil esos mecanismos
no funcionan. Por una parte, es frecuente que las mismas autoridades
de las que depende la sociedad formen parte de los órganos directivos
de ésta, lo que hace imposible el control. Por otra parte, al no estar en
juego el dinero de terceros -los accionistas- las decisiones no se guían
siempre por Ja lógica empresarial. Este fenómeno ha sido denominado
"huida del Derecho administrativo" para denunciar que las formas pri-
vadas no sirven para cumplir los fines propios de las Administraciones
que las emplean y que la verdadera finalidad por la que los gestores de
las Administraciones públicas acuden a ellas es la de escapar al sistema
de controles y garantías propio del Derecho Administrativo, sin que las
técnicas del Derecho privado sirvan tampoco para asegurar el interés
general. Aunque emplea un mecanismo diferente, también cabe hablar
de de huída del derecho admin istrativo en la regulación del empleo
público, en la medida en que, junto al régimen jurídico administrativo
propio de la relación funcionarial, se admite que las Administraciones
públicas contraten personal sometido a la legislación laboral, de mane-
ra que éstas pueden tener empleados de una y otra clase desempeñan-
do funciones similares.
Un sector importante de la doctrina ha intentado poner remedio a
estos abusos llevando el carácter estatutario del Derecho administra-
tivo hasta sus últimas consecuencias y sosteniendo que las leyes que
permiten que las Administraciones acudan a las formas privadas son
inconstitucionales pues cuando la Constitución somete plenamente a
la Administración a la Ley y al Derecho (art. 103) no se estaría refi-
riendo a cualquier Derecho sino precisamente al Derecho propio de la
Administración, el Derecho Administrativo. Sin embargo, el Tribunal
Constitucional no ha declarado inconstitucional ninguna de las leyes
que han permitido esta huida.
A nuestro juicio, el problema es más grave, pues es consecuencia
de la insuficiente realización del principio de separación de poderes en
nuestra Constitución. Todos estos abusos están amparados por la Ley
y el motivo por el que la Ley los permite es que en la práctica el poder
legislativo ha sido capturado por el poder ejecutivo, de manera que
no solo no se produce el lógico control que llevaría a que el legislador
modificase las normas que permiten a la Administración escapar a la
aplicación del Derecho, sino que es el mismo legislador el que delibe-
radamente está facilitando esa huida. Y ello se debe a que el legislador
- 38 -
Lección l. El derecho administra1ivo y las administraciones públicas
se identifica con el ejecutivo, que ve en el Derecho administrativo un

obstáculo para el cumplimiento de sus fines.
9. UN DERECHO DE PRIVILEGIOS Y DE LIMITACIONES Y

GARANTÍAS
Al margen de su destinatario, la principal característica del De-

recho administrativo es que es un Derecho basado en la desigualdad.
El derecho Privado está basado en Ja autonomía de la voluntad y el
principio de igualdad, de manera que sus normas tratan por igual a
todos sus destinatarios. Por el contrario, el Derecho administrativo se
caracteriza porque las posiciones de la Administración y de los particu-
lares son completamente desiguales, de manera que la Administración
se relaciona con los particulares desde una posición privilegiada.
En primer Jugar, la Administración es titular de la potestad regla-
mentaria, lo que significa que la Administración no solo está sometida al
Derecho sino que es creadora de Derecho, participando así de la potes-
tad legislativa mediante la potestad de dictar normas de rango inferior a
la Ley. Es verdad que la potestad reglamentaria está sometida a impor-
tantes límites, pero también lo es que la mayor parte del ordenamiento
jurídico está formada por reglamentos y que con frecuencia la ley deja
mucho espacio a la Administración para que desarrolle su contenido por
vía reglamentaria. Piénsese, por ejemplo, en el urbanismo, donde lapo-
testad reglamentaria permite a la Administración municipal convertir su
voluntad en norma mediante la aprobación del planeamiento. Frente a
éste, nada o prácticamente nada puede hacer el particular.
La Administración puede crear, modificar y extinguir derechos
unilateralmente. Es el caso, por ejemplo, del ejercicio de la potestad
expropiatoria, en virtud del cual puede adquirir la propiedad de un
bien en contra de su propietario.
La administración también tiene el poder de autotutela. La auto-
tutela es la capacidad que tiene la Administración para resolver por sí
misma, sin necesidad de acudir a un juez, sus conflictos con los parti-
culares. En el ámbito del Derecho privado, salvo excepciones, rige la
heterotutela, que significa que los particulares deben acudir a un ter-
cero -un juez o un árbitro- para que resuelva los conflictos que surjan
entre ellos. La Administración, en cambio, ostenta el privilegio de auto-
tutela en todas sus manifestaciones, declarativa, ejecutiva y en segunda
potencia.
- 39 -
La autotutela declarativa es la capacidad de la Administración de

modificar unilateralmente las situaciones jurídicas sobre las que actúa,
los actos administrativos son ej ecutorios, es decir, ob ligan a su cum-
plimiento. Este privilegio está basado en la presunción de legalidad,
regulada por el art. 39. l de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Pro-
cedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(LPAC), q ue dice que "los actos de las Administraciones Públicas suje-
tos al Derecho administrativo se presurnirán válidos y producirán efectos
desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa".
La autotutela ejecutiva es la capacidad de la Administración de
ejecutar sus actos contra la voluntad de sus destinatarios por sus pro-
pios medios, sin necesidad de acudir al juez. En base a este privilegio,
la Administración puede ejecutar forzosamente sus actos a través de
los medios de ejecución forzosa, que estudiaremos más adelante.
La autotutela en segunda potencia es un refuerzo de las anteriores
técnicas de autotutela. Se concreta en dos privilegios: 1. El de retrasar
el acceso a la vía jurisdiccional obligando al particular a agotar Ja vía
administrativa mediante la interposición de recursos y reclamaciones
previas a la vía judicial civil y laboral. 2 La potestad sancionadora. La
constitución española reconoce a la Administración la potestad sancio-
nadora en su art. 25.3 , con el único límite de que las sanciones que ésta
imponga no pueden implicar la p rivación de libertad.
Aunque toda la actividad de Ja Administración está sometida al
control judicial, el privilegio de autotutela significa que este control es
posterior a la ejecución de los actos y, además, de ordinario no implica
la suspensión de los mismos, de manera que el acto administrativo se-
guirá produciendo sus efectos mientras dure el litigio.
Los bienes de la Administración tienen un régimen privilegiado
que comprende las potestades de deslinde, recuperación directa, des-
ahucio administrativo e inscripción en el Registro de la propiedad.
Además los bienes de dominio público son inembargables e impres-
criptibles.
Por último, la regulación de los plazos para el ejercicio de los de-
rechos favorece a la Administración, ya que mientras que los plazos de
recurso de los particulares son muy breves (un mes para la interposi-
ción del recurso administrativo y dos meses para la del recurso conten-
cioso-administrativo), a la Administración se le concede un plazo de
cuatro años para interponer el recurso de lesividad contra sus propios
- 40 -
Lección l. El derecho administralivo y lus administraciones públicas
actos y no está sujeta a plazo alguno para declarar la nulidad de los ac-
tos y disposiciones nulos de pleno derecho.
Todos estos privilegios se compensan parcialmente por las limita-
ciones y garantías individuales a que está sometida la Administración
en su actuación.
En primer lugar, la Administración está sujeta a importantes li-
mitaciones en la formación de su voluntad. La constitución dice en
su art. 103 . l que "la Adnúnistración sirve con objetividad los intereses
generales", lo que le obliga a ponderar correctamente los intereses en
juego, los particulares y el público. Su actuación debe desarroLlarse en
virtud de pautas estereotipadas, no de criterios subjetivos, quedando
excluida cualquier perspectiva parcial. Así, por ejemplo, la Adminis-
tración no puede contratar libr emente con quien quiere, sino que debe
seleccionar a sus contratistas objetivamente mediante procedimientos
competitivos.
La administración está sometida al principio de legalidad, que
opera frente a ella con mucha mayor intensidad que frente a los parti-
culares. Así, mientras que los particulares pueden hacer todo aquello
que no está prohibido por la ley (vinculación negativa), para la Admi-
nistración el principio de legalidad opera en su versión de vinculación
positiva, que significa que la Administración solo puede hacer aquello
que la ley le permite.
La administración, adem ás, no puede actuar libremente, sino que
está obligada a seguir un procedimiento formalizado -el procedimiento
administrativo- que cumple una doble finalidad garantista: servir de
garantía de los derechos individuales y servir de garantía de orden de
la Administración y de justicia y de acierto en sus decisiones.
En virtud del principio de plenitud de control jurisdiccional, toda
la actuación de la Administr ación está sometida al control de los Tri-
bunales. La mayor parte de la actividad de los particulares no está so-
metida a control jurisdiccional alguno porque es ale gal, no está permi-
tida ni prohibida por la ley, que solo regula determinadas conductas y
relaciones susceptibles de desembocar en conflictos graves. La Admi-
nistración, por el contrar io, sujeta toda su actividad al control de los
Tribunales, sin que existan zonas exentas de control.
Por último, en virtud del principio de garantía patrimonial, los
particulares tienen derecho a no sufrir daños en su patrimonio como
- 41 -
consecuencia de la actividad de la Administración. La posición privi-

legiada de la Administración y la defensa del interés general que guía
su actuación y que se opone al in terés particular, pueden llevar a que
los particulares sufran daños en su patrimonio como consecuencia de
la actuación administrativa. En virtud de este principio, la Administra-
ción está obligada a indemnizarles.
- 42 -
Lecc ión l. El derecho administrativo y las administraciones públicas
"
TERMINOS CLAVE
Sociedad, Derecho, Administración, Estado

Principio de separación de pode res, Estado liberal, Estado del Bienestar
Derecho administrativo, Derecho público, naturaleza estatutaria, organización
burocrática
Administración territorial, administración institucional, actividad instrumental,
corporaciones de Derecho público, concesionarios de servicios público, potestades ad-
ministrativas
Pesonajurídica, personalidadjurídica
Privilegio, limitación, garantía individual
- 43 -
l. Explique para qué sirve el Derecho
2. Exponga el principio de separación de poderes
3. ¿En qué se diferencian el estado liberal y el estado del bienestar?
4. ¿Qué es el Derecho administrativo?
5. ¿Para qué sirve el principio de personalidad jurídica única de las Administra-

ciones públicas?
6. Enumere los privilegios y limitaciones de la Administración
7. Defina los términos clave -basándos e en la búsqueda que realice en este libro,
en otros textos o en internet-
- 44 -
Lección 1. El derecho administra! ivo y las administraciones públicas
BIBLIOGRAFÍA
AAVV, MEMENTO-Administrativo 2017, Ediciones Francis Lefebvre, 2016.
Revista Documentación administrativa , núm. 246-247, 1996/1997, dedicado a el gobier-

no y la Administración.
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo - FERNANDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Adminis-

trativo I, Civitas, 2015, 17ª Ed.
LINDE PANIAGUA, Enrique, Fundamentos de Derecho administrativo, Ediciones académi-

cas, 2016.
MARTÍN MATEO, Ramón, DÍEZ SÁNCHEZ, Juan José, Manual de Derecho administrativo,
Aranzadi, 2012.
MUÑOZ MACHADO, Santiago, Tratado de Derecho administrativo y Derecho público gene-

ral. Tomo I, Ed. BOE, 2015.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Derecho Administrativo I, Open, 2015.
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho administrativo general. Tomo I,

Iustel Publicaciones, 2016.
- 45 -
Lección 2
EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
ESQUEMA
l. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
2. LA CONSTITUCIÓN
3. LA LEY
3.1. Concepto y características
3.2. Clases de leyes

4. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON RANGO DE LEY
4.1. El Decreto-Ley
4.2. El Decreto Legislativo
5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES
6. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN EUROPEA
6.1. Caracterización
6.2. Clases de normas de la Unión Europea
6.2.1. Derecho originario

6.2.3. Derecho Derivado
7. EL REGLAMENTO
7.1. Concepto y posición ordinamental del Reglamento
7.2. Clases de reglamentos
7.3. Límites al ejercicio de la potestad reglamentaria
- 47 -
LECC IONES DE DE RECH O ADM IN ISTRATIVO
7 .4. Eficacia de los reglamentos

7.5. Control de los Reglamentos ilegales y efectos de su
anulación
8. LA COSTUMBRE
9. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
10. LA JURISPRUDENCIA
TÉRMINOS CLAVE
BIBLIOGRAFÍA
- 48 -
ESQUEMA
l. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
Concepto de ord enamiento jurídico. Significado.
Art.1.1 del Código civil.
Consecu encias de la entrada en vigor de la Constitución.
2. LA CONSTITUCIÓN
Naturaleza normativa de la Constitución.
Fuerza vinculante de sus mandatos.
Supremacía de la Cons titución.
3. LA LEY
3.1 Concepto y características
Concepto tradicional: norma general y abstracta, dictada por el poder legisla-

tivo, superior a todas las demás no r mas, y que puede regular cualquier materia o
asunto que el legislador decida.
Matices derivados de la Constitución.
3.2. Clases de leyes.
Leyes ordinarias y leyes orgánicas.
Leyes autonómicas.
Leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos.
Finalidad y significado.
4.1. El Decreto-Ley
Norma con rango de ley aprobada por el Gobierno para hacer frente a casos de
extraordinaria y urgente necesidad.
- 49 -
LECClONES DE DERECHO ADMINTSTRATIVO
Presupuesto habilitante.
Límites materiales.
Efectos y convalidación.
Normas con rango de ley, dictadas por el Gobierno, previa delegación de las Cor-
tes Generales.
No pueden afectar a materias que deban ser reguladas mediante ley orgánica.
Modalidades: textos articulados y textos refundidos.
Elaboración de un texto articulado mediante una ley de bases, límites de la ley

de bases.
Elaboración de un texto refundido mediante una ley de autorización.
Competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa para controlar que

no se excedan los límites de la delegación.
5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES
Pueden formar parte del ordenamiento interno
Solo pueden ser derogados, modificados o suspendidos en la forma prevista por

los propios Tratados o de acuerdo con las nor mas generales del Derecho internacional.
El ordenamiento jurídico comunitario es autónomo e independiente del de los

Estados miembros.
Principio de primacía del Derecho comunitario.
Principio de efecto directo del Derecho comunitario.

Integrado por los tratados consitutivos, los tratados de reforma y los tratados
de adhesión.
- so -
Lección 2. E l ordenamiento jurídico
Reglamentos.
Directivas.
Decisiones.
Las Recomendacion es y Dictámenes no tienen fuerza vinculante.
7. EL REGLAMENTO
7.1. Concepto y posición ordinamental del Reglamento.
Toda norma escrita, dictada por una Administración pública, de rango inferior
a la Ley
Principio de res erva de ley:
Reserva material de ley.
Reserva formal de ley.
7.2. Clases de reglamentos.
Por su relación con la ley: independientes, ejecutivos y de necesidad.
Por razón de la materia: administrativos y jurídicos.
Por su origen: estatales, autonómicos, de los entes locales, de los Entes institu-
cionales y de los Entes corporativos.
Competencia, jerarquía, interdicción de la arbitrariedad y respeto a los princi-

pios generales del Derecho, irretroactividad, procedimiento.
7.4. Eficacia de los reglamentos
Publicación y entrada en vigo r.
Obligan a todos.
Inderogabilidad singular.
7.5. Control de los Reglamentos ilegales y efectos de su anulación
Nulidad de pleno derecho de los reglamentos que incurran en cualquier vicio.
Mecanismos de control previstos por la LJCA:
- 51 -
LECCIONES DE DERECHO ADMI NISTRATIVO
Recurso directo.
Recurso indirecto.
Cuestión de ilegalidad.
8. LA COSTUMBRE
- 52 -
1. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
En el capítulo anterior hemos dicho que el Derecho es un orden.

Ese orden, aplicado a una sociedad en concreto, recibe la denomina-
ción de ordenamiento jurídico, término que se refiere al conjunto de
normas por las que se rige una sociedad en un momento dado. La Cons-
titución utiliza a veces el término ordenamiento jurídico pero también
emplea los de "derecho" y de "legalidad" para referirse a éste.
El ordenamiento jurídico se caracteriza, entre otras notas, por su
carácter sistemático. El ordenamiento jurídico no es un simple cúmulo
de normas, es un sistema, lo que significa que las normas no operan in-
dependientemente sino que están interconectadas y agrupadas en sub-
sistemas. El contenido y la validez de cada norma están condicionados
por las demás.
En España, es habitual comenzar el estudio del ordenamiento jurí-

dico por el art.1.1 del Código Civil, que establece: 1. Que las fuentes del
ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre, los principios
generales del derecho, la jurisprudencia y los tratados internacionales.
2. Que esas fuentes del Derecho se relacionan entre sí por el principio
de jerarquía normativa.
La entrada en vigor de la Constitución y la posterior incorpora-
ción de España a la Unión Europea han complicado enormemente el
sistema de fuentes, de manera que la regulación del Código Civil está
incompleta porque existen más fuentes que las que éste menciona y
porque éstas se relacionan entre sí a través de otros principios, además
del de jerarquía normativa.
A continuación estudiaremos las normas que integran nuestro or-
denamiento jurídico y la forma en que se relacionan entre sí.
2. LA CONSTITUCIÓN
A la cabeza de nuestro ordenamiento jurídico se sitúa la Constitu-

ción, norma suprema que prevalece sobre todas las demás y de la que
las demás derivan su fuerza normativa.
- 53 -
En el pasado la concepción de la Constitución como una norma

no fue pacífica, siendo calificada como pacto entre la Corona y el pue-
blo para limitar los poderes de ésta, cuyo destinatario era el legislador,
pero que no vinculaba directamente ni a los sujetos públicos ni a los
privados. GARCÍA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ se-
ñalan que durante 150 años la jurisprudencia del Tribunal Supremo
negó eficacia normativa a la Constitución.
La Constitución de 1978 es, en este sentido, distinta a todas las
Constituciones anteriores porque no cabe la menor duda de que es una
verdadera norma que forma parte del ordenamiento jurídico y que, en
consecuencia, obliga a todos. Su art. 9.1 lo expresa con claridad al afir-
mar que "los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Cons-
titución y al resto del ordenamiento jurídico".
Ahora bien, que la constitución sea una norma no significa que
todos sus mandatos estén dirigidos a todos los sujetos públicos y priva-
dos, ni que esos mandatos tengan la misma fuerza vinculante:
1. Hay normas que poseen una eficacia directa de manera que
pueden ser invocadas directamente sin que requieran desarro-
llo legislativo alguno. Son los derechos y libertades regulados
en el Título II, que vinculan a todos los poderes públicos (ar.
53.1) y gran parte de las normas relativas a la organización.
2. Otras normas no pueden ser alegadas directamente ante la Ju-
risdicción o ante una Administración, sino que requieren un
desarrollo legislativo. Eso no significa que no tengan natura-
leza normativa, sino que son mandatos dirigidos al legislador
o a los poderes públicos para que desarrollen determinadas
políticas. Así, el art. 53.2 CE establece que "el reconocirnien-
to, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el
capítulo III informarán La legislación positiva, La práctica ju-
rídica y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser
alegados ante la Jurisdicc ión ordinaria de acuerdo con lo que
dispongan las leyes que los desarrollen". Por ejemplo, aunque
el art. 47 afirma que "todas los españoles tienen derecho a dis-
frutar de una vivienda digna y adecuada" y ordena a los pode-
res públicos promover las condiciones necesarias y establecer
las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho, eso
no significa, en virtud de lo dispuesto por el art. 52, que pueda
reclamarse a la Administración una vivienda.
- 54 -
Lección 2. E l ordenamiento ju rídico
La Constitución es la norma suprema de nuestro ordenamiento

jurídico y prevalece sobre todas las demás, de manera que cualquier
otra norma que contradiga lo que establece la Constitución es inválida
(arts. 161, 163 y 164 CE).
La supremacía de la Constitución sobre las demás normas se ha
asegurado en España la creación de un órgano, el Tribunal Constitu-
cional, que tiene corno misión velar por la constitucionalidad de las
leyes, encomendándole en exclusiva la potestad de declarar que una
ley es inconstitucional.
El control de constituciona lidad de los reglamentos y de los actos
jurídicos corresponde a los jueces y tribunales ordinarios, que tienen
la facultad de no aplicar un reglamento o declarar nulo un acto si esti-
man que infringe la Constitución (art. 6 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial).
3. LA LEY
3. l. Concepto y características
La doctrina define tradicionalmente la ley como una norma ge-

neral y abstracta, dictada por el poder legislativo, superior a todas las
demás normas, y que puede regular cualquier materia o asunto que el
legislador decida.
La Constitución española obliga a matizar esta definición.
En primer lugar la Ley no es superior a todas las normas, ya que
está subordinada a la Constitución.
En segundo lugar, aunque la regla sigue siendo el carácter general
de la ley, la Constitución admite numerosas excepciones de manera que
en nuestro ordenamiento hay leyes singulares (es el caso, por ejemplo,
de la reserva al sector público de recursos y servicios esenciales e inter-
venciones de empresas -art. 128.2 CE-, o de las leyes de creación de en-
tes públicos) e incluso leyes-acto (caso de la expropiación de RUMASA) .
En tercer lugar, la Constitución ha acabado con el carácter unifor-
me de la Ley al establecer diversas clases de leyes, en función del pro-
cedimiento seguido en su aprobación , y acotar las materias que deben
ser reguladas por unas u otras. En principio, a pesar de esa diversidad,
todas las leyes tienen el mismo rango, si bien esta regla debe ser mati-
- 55 -
LECCIONES DE DERECHO ADMINTSTRATIVO
zada en el caso de las leyes de conexión del ordenamiento estatal con el

ordenamiento autonómico.
El poder legislativo se halla ahora disperso, al tenerlo reconocido,
además de la Cortes Generales, también las Comunidades Autónomas,
de manera que a las leyes estatales hay que añadir las leyes autonómi-
cas, sin que las unas tengan mayor rango que las otras, ya que no se
relacionan por el principio de jerarquía sino por el de competencia.
3.2. Clases de leyes
En función del procedimiento seguido en su aprobación y de la

materia afectada por la ley, las leyes pueden leyes ordinarias y leyes
orgánicas.
Son leyes ordinarias las tra mitadas por el procedimiento ordi-
nario y aprobadas por mayoría simple.
Las leyes orgánicas son aquellas para cuya aprobación la
Constitución exige un quórum especial -la mayoría absoluta
del Congreso en una votación final sobre el conjunto del pro-
yecto (art. 81.2 CE). La Constitución exige una Ley Orgáni-
ca para regular las mater ias más importantes (el desarrollo
de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que
aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral
general y las demás que prevea la CE).
Las leyes autonómicas son leyes de igual rango que las aprobadas
por las Cortes Generales. Están subordinadas a sus Estatutos de Auto-
nomía .
La existencia de los ordenamientos autonómicos ha llevado a regu-
lar leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos. Son
las siguientes:
Estatutos de Autonomía. Se trata de Leyes orgánicas, aproba-
das por un procedimiento especial, que regulan las institucio-
nes y las competencias de las Comunidades Autónomas (art.
147CE).
Leyes Marco. Se trata de leyes, a través de las cuales "las Cor-
tes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atri-
buir a todas o alguna de las CCAA la facultad de dictar, para
- 56 -
sí rnisnzas, normas Legislativas en eL rnarco de los principios,

bases y directrices fijados por una ley estatal" (art. 150.1 CE).
Leyes de transferencia o delegación. Son leyes orgánicas cuyo
objeto es transferir o delegar en las CCAA facultades corres-
pondientes a materias de titularidad estatal que por su pro-
pia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación
(art. 150.2 CE).
Leyes de armonización. Su objeto es el establecimiento por
el Estado de los principios necesarios para armonizar las dis-
posiciones normativas de las Comunidades Autónomas cuan-
do así lo exija el interés general, aún en el caso de materias
atribuidas a la competencia de éstas. Su aprobación requiere
apreciación de esta necesidad por mayoría absoluta de cada
cámara (art. 150.3 CE).
La Constitución reconoce al Gobierno la facultad de dictar dos cla-

ses de normas con rango de ley, el Decreto-Ley y el Decreto legislativo.
Su finalidad y su significado son muy diferentes, ya que mientras que
el Decreto legislativo es una delegación del Parlamento al Gobierno
para la elaboración de una norma, el Parlamento no interviene en la
elaboración del Decreto-Ley, limitándose a convalidarlo después de su
aprobación.
4.1. El Decreto-Ley
El proceso de elaboración de las normas es complejo y largo, de

manera que cabe la posibilidad de que el Estado se enfrente a circuns-
tancias cuya resolución exija la aprobación de una norma de forma
muy rápida. Para hacer frente a esa necesidad imperiosa la Constitu-
ción ha regulado el Decreto-ley en su art. 86, que sujeta el ejercicio de
esta facultad a un presupuesto habilitante, a unos límites materiales y a
la posterior convalidación por el Congreso.
El presupuesto habilitante o causa que justifica la aprobación del
Decreto-Ley es la concurrencia de un "caso de extraordinaria y urgente
necesidad". Y la consecuencia es que "el Gobierno podrá adoptar medi-
das legislativas provis ionales que tomarán la fonna de Decretos-leyes" .
La lectura del precepto indica que la Constitución configura el Decre-
- 57 -
to-Ley como una medida excepcional pues requiere una necesidad ur-
gente y extraordinaria y habilita para adoptar medidas legislativas de
carácter provisional, es decir, adecuadas a esas circunstancias extraor-
dinarias, pero no habilita para adoptar medidas legislativas con voca-
ción de permanencia. Sin embargo, los Gobiernos vienen haciendo un
uso abusivo de esta figura, sin que el Parlamento, negando la convali-
dación, ni el Tribunal Constitucional, exigiendo el cumplimiento rigu-
roso de los requisitos establecidos por el art. 86.1, hayan hecho nada
para poner coto a estos abusos.
En cuanto a los límites materiales, el art. 86.1 CE establece que los
Decretos-Leyes "no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones
básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al
Derecho electoral". También en este caso hay que denunciar la complici-
dad del Tribunal Constitucional con el Gobierno, permitiéndole saltar-
se este límite. Para ver hasta qué punto la Constitución es ignorada por
su máximo intérprete basta el ejemplo de la expropiación de RUMASA
mediante un Decreto-Ley, que obviamente afectó al derecho de propie-
dad protegido por el art. 33.3 CE, pero que el Tribunal Constitucional
consideró conforme a la Constitución en su Sentencia 166/ 1986).
Desde el mismo día que entra en vigor, el Decreto-Ley produce efec-
tos de norma con rango de ley. Pero esa vigencia es provisional, pues
su vigencia definitiva requiere que en el plazo de treinta días desde su
promulgación el Congreso de los Diputados se pronuncie, convalidando
o derogando el Decreto-Ley. La convalidación debe ser expresa, de tal
forma que si no se pronuncia o lo hace fuera de plazo, se entiende que el
Decreto Ley ha sido derogado. Si se produce la convalidación en plazo
y forma, el Decreto-Ley no se transforma en Ley, sino que conserva su
carácter originario, aunque pierde la provisionalidad, para convertirse
en norma de vigencia indefinida. Dentro del plazo de convalidación, el
Congreso también puede optar por transformar el Decreto-Ley en un
proyecto de Ley que se tramitará por el procedimiento de urgencia.
Los Decretos Legislativos son normas con rango de ley, dictadas

por el Gobierno, previa delegación de las Cortes Generales.
La legislación delegada no puede tener por objeto materias que
deban ser reguladas mediante Ley orgánica (art. 82.1 CE).
- 58 -
Lección 2. El ordenamie11to jurídico
El art. 82.3 CE establece que la delegación deberá otorgarse "de

form.a expresa para materia concreta y con fijación de un plazo para su
ejercicio". La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobier-
no con la publicación de la nor ma y en ningún caso podrá entenderse
concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco
podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Go-
bierno.
La delegación legislativa al Gobierno admite dos posibilidades:
elaborar un texto articulado nuevo o refundir varios textos legales en
vigor.
a) Elaboración de un texto articulado
La elaboración de un texto articulado se lleva a efecto mediante
una ley de bases, que es una ley que establece los objetivos legislativos
que se persiguen y Jos principios y criterios que han de seguirse en la
elaboración del texto articulado (art. 82.4 CE).
La Constitución establece dos límites a la ley de bases (art. 83):
No podrán facultar para dictar normas con carácter retroac-
tivo.
La ley de bases no puede autorizar su propia modificación.
b) Elaboración de un texto refundido
Con frecuencia las normas sobre una materia se encuentran dis-
persas en varios textos normativos lo que dificulta su localización y su
aplicación. Para resolver este problema, mediante una ley de autoriza-
ción, las Cortes Generales pueden encomendar al Gobierno la tarea de
refundir en uno solo varios textos legales relativos a la misma materia.
Elaborada y publicada la nueva norma, quedan derogadas aquellas que
integran el Decreto Legislativo.
La autorización para refundir textos legales debe establecer el ám-
bito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, es decir,
enumerar las leyes que han de refundirse, y especificar "si se circuns-
cribe a La mera forrnulación de un texto único o si se incluye la (facultad)
de regularizar, aclarar y armonizar Los textos Legales que han de ser refim-
didos" (art . 82.5 CE).
Al igual que los Decretos-Leyes, los Textos articulados y los Textos
refundidos son normas con rango de ley. Pero, si en la elaboración del
- 59 -
Texto articulado o el Texto refundido el Gobierno no se ha ceñido a los

límites establecidos por la Constitución y por las leyes de bases o leyes
de delegación correspondientes, los Textos articulados y los Textos re-
fundidos son nulos.
La Jurisdicción contencioso-admin istrativa es la competente para
controlan que no se excedan los límites de la delegación.
S. LOS TRATADOS INTERNACIONALES
Los tratados internacionales también pueden forman parte de

nuestro ordenamiento jurídico. El art . 96.1 CE, establece que "los Tra-
tados Internacionales válidamente celebrados, una vez publicados ofi-
cialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus dis-
posiciones solo podrán ser derogadas , rnodificadas o suspendidas en la
forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas gene-
rales del Derecho Internacional".
Las características de los Tratados internacionales son las siguientes:
1. En relación con la Constitución, los Tratados se distinguen
del resto de las fuentes del Ordenamiento jurídico, porque no
traen causa de ésta. No obstante, la Constitución como norma
suprema, prevalece sobre los tratados . Por eso, el art. 95. l CE
establece que "la celebración de un tratado internacional que
contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la
previa revisión constitucional".
2. La Ley no puede derogar ni modificar un Tratado.
3. La Constitución permite que una organización o institución
internacional ejerza competencias derivadas de la Constitu-
ción, siempre que así se apruebe mediante ley orgánica. Esto
implica una cesión de soberanía, como ocurre en la actualidad
con la pertenencia de España a la Unión Europea.
La adhesión de España a las Comunidades Europeas determinó

que sobre el Ordenamiento jurídico español se superpusiese el Ordena-
- 60 -
miento jurídico comunitario. Este ordenamiento jurídico es autónomo

e independiente del de los Estados miembros, insertándose en éstos
verticalmente.
La relación entre el derecho comunitario y el derecho interno de
los Estados se rige por los siguientes principios:
Principio de efecto directo. Significa que los destinatarios de las
normas europeas son tanto los Estados como los ciudadanos,
quedando todos obligados por ellas y pudiendo éstas ser invo-
cadas y exigir su cumplimiento ante los tribunales internos.
Principio de primacía. Significa que las normas comunitarias
que gocen de efecto directo prevalecen sobre la legislación de
los Estados miembros, cualquiera que sea su rango e indepen-
dientemente de que se trate de normas anteriores o posterio-
res a la norma comunitaria.

Está integrado por los Tratados Constitutivos (Tratado de la Co-
munidad Europea del Carbón y del Acero -CECA-, firmado en París en
1951, y los Tratados de la Comunidad Económica Europea -CEE- y de
la Comunidad Europea de la E nergía Atómica Euratom, firmados en
Roma en 1957), y todos los demás tratados que los han ido modifican-
do, incluyendo los Tratados de adhesión de nuevos Estados. El último
de estos Tratados es el Tratado de Lisboa de 17 de diciembre de 2007,
que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009.

Es el producido por las instituciones de la Unión europea. Está
integrado por las siguientes categorías:
Reglamentos.- Son normas de alcance general, obligatoria en to-
dos sus contenidos y directamente aplicable una vez publicada en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Equivalen a las leyes de
los ordenamientos jurídicos internos.
Directivas.- Son mandatos dirigidos a los Estados miembros que
les obligan en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin
- 61 -
LECCIONES DE DERECHO ADMIN ISTRATIVO
embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los

medios. De esta forma el Estado viene obligado a conseguir un resulta-
do, pudiendo hacerlo en la forma y por los medios que estime oportu-
nos. Por ello se le denomina a la Directiva norma de resultado.
La Directiva establece un plazo p ara la ejecución por parte del Es-
tado y en caso de incumplimiento, bien por el transcurso del plazo,
bien por no establecer los medios p ara la vigencia de la Directiva, ad-
quiere efecto directo.
El Estado aplica la Directiva mediante las denominadas normas
de ejecución o de trasposición, que en nuestro ordenamiento jurídico
suelen ser ley ordinaria o ley orgánica.
Decisiones.- Son actos de la Comunidad que tienen uno o varíes
destinatarios. Son obligatorios en todos sus elementos pero, al faltar el
carácter de generalidad, su naturaleza nor mativa es más que dudosa.
Las instituciones europeas también aprueban Recomendaciones
y Dictámenes que no tienen fuerza vinculante y, en consecuencia, no
pueden considerarse normas.
7. EL REGLAMENTO
7 .1. Concepto y posición ordinamental del Reglamento
El reglamento es toda norma escrita, dictada por una Administra-

ción pública, de rango inferior a la Ley.
La Constitución atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria
(art. 97), y la reconoce implícitamente a las comunidades autónomas y
a los municipios en virtud del princ ipio de autonomía. Pero lo cierto es
que todas las Administraciones públicas ejercen esta potestad pues son
numerosas las leyes que las habilitan para ello.
Los reglamentos son verdaderas normas, generales y abstractas, y
es ese carácter el que permite distinguirlos de los actos administrativos
generales. Un acto administrativo general se agota con su aplicación,
mientras que un reglamento no solo n o pierde vigencia con su aplica-
ción sino que la refuerza. Por otra parte, los reglamentos, requieren un
acto de aplicación .
La subordinación del reglamen to a la ley se concreta en el princi-
pio de reserva de ley que tiene dos modalidades:
- 62 -
1. Reserva material de ley. Existen materias que no pueden en nin-

gún caso ser reguladas por un reglamento porque la Constitu-
ción exige que sean reguladas por una norma con rango de ley.
2. Reserva formal de ley. Independientemente de lo que una ma-
teria esté reservada o no a la ley por la Constitución, una vez
que el legislador haya dictado una ley que la regule ya no pue-
de ser regulada por un reglamento, pues éste es una norma de
rango inferior a la ley y por tanto no puede modificarla.
El art. 128.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), ex-
presa el principio de reserva de ley en sus dos modalidades: "Los re-
glamentos y disposiciones adm.inistrativas no podrán vulnerar la Cons-
titución o las leyes (reserva formal) ni regular aquellas materias que la
Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia
de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comuni-
dades Autónomas (reserva material) . Sin perjuicio de su función de de-
sarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos,
faltas o infracciones adrninistrativas, establecer penas o sanciones, así
como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones per-
sonales o patrimoniales de carácter público."
7.2. Clases de reglamentos
Por su relación con la Ley, suele distinguirse entre:

Reglamentos independientes. Son aquéllos que regulan ma-
terias no reguladas por la Ley por no estar afectadas por la
reserva de ley en ninguna de sus modalidades. En algunos
países, como Francia, existe una reserva reglamentaria, de
manera que ciertas materias solo pueden ser reguladas por
un reglamento, pero nuestra Constitución no contempla esa
posibilidad. En consecuencia el único espacio que queda para
los reglamentos independientes es el de la organización admi-
nistrativa cuando no está regulada por la ley.
Reglamentos ejecutivos. Son los que desarrollan y comple-
mentan lo d ispuesto por una ley.
Reglamentos de necesidad. Son normas dictadas para hacer
frente a circunstancias extraordinarias.
- 63 -
Por razón de la materia, los regla mentos pueden ser:

Administrativos. Son los reglamentos que regulan la organi -
zación administrativa. Ejemplo: los reglamentos orgánicos
municipales.
Jurídicos. son los que regulan derechos o deberes en el ám-
bito de la relación de supremacía general que existe entre los
Administraciones públicas y los ciudadanos. Ejemplo: una or-
denanza reguladora del aparca miento.
Los reglamentos jurídicos solo pueden dictarse en desarrollo de
una ley habilitante previa. Por el cont rario, los administrativos solo de-
ben respetar el principio de reserva de ley.
Por su origen, los reglamentos pueden ser:
Estatales. En función del órgano que los dicte, reciben la de-
nominación de Reales Decretos, Ordenes de las Comisiones
Delegadas del Gobierno, Órdenes Ministeriales, Resoluciones,
Instrucciones y Circulares.
Autonómicos. Los dictados por el Consejo de Gobierno de la
Comunidad Autónoma se denominan Decretos, y los de los de-
más órganos reciben denominaciones equivalentes a los de la
Administración del Estado.
De los Entes Locales. Cabe distinguir tres clases de reglamen-
tos dictados por las Corporaciones Locales : El Reglamento
orgánico de cada Entidad, por el que el Ente se autoorganiza;
las Ordenanzas locales, que son las normas dictadas por el
Pleno de la Entidad; y los Bandos, dictados por el Alcalde en
materias de su competencia.
De los Entes Institucionales .
De los Entes Corporativos.
El ejercicio de la potestad reglamentaria está sujeto a los siguien-

tes límites:
1. Competencia del órgano que lo dicta. El art. 128.2 de la LPAC
dice, en este sentido, que "los reglamentos y disposiciones ad-
- 64 -
rninistrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni

regular aquellas rnaterias que la Constitución o los Estatutos
de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Ge-
nerales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas."
2. Principio de jerarquía normativa. Los reglamentos no solo es-
tán subordinados a las leyes sino también a los reglamentos de
rango superior. Este límite esta enunciado por la LPAC en su
art. 128.3: "Las disposic iones administrativas se ajustarán al or-
den de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición
administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango su-
perior."
3. Interdicción de la arbitrariedad y respeto a los principios ge-
nerales del Derecho. La potestad reglamentaria es una potes-
tad administrativa y está sujeta sujetos a las condiciones que
limitan en general el ejercicio de las potestades administrati-
vas. El art. 9.3 CE esta blece la regla de la interdicción de la ar-
bitrariedad de los poderes públicos. En cuanto a los principios
generales del Derecho, son fuente del orde namiento jurídico
y tienen carácter infor mador (art. 1. del Código Civil), lo que
impide que un regla mento pueda contradecirlos.
4. Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o limitati-
vas de derechos individuales (art..9.3 CE).
5. Procedimiento. La Constitución exige que los reglamentos se
elaboren de acuerdo con el procedimiento legalmente estable-
cido (art. 105). El procedimiento de elaboración de los regla-
mentos estatales está r egulado por el art. 26 de la Ley 50/1997,
de 2 7 de noviembre, del Gobierno.
A los límites anteriores hay que añadir ahora el sometimiento a
los Principios de buena regulación, regulados por el art. 129 LPAC,
que obliga a las Administraciones Públicas a actuar, en el ejercicio de
la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, de acuerdo con
los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad
j urídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en
el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley
o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su
adecuación a dichos principios .
- 65 -
En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa nor-

mativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse
en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento
más adecuado para garantizar su consecución (art. 129.2 LPAC).
En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se
proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender
la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras
medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obli-
gaciones a los destinatarios (art. 129.3. LPAC).
A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa
normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamien-
to jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco nor-
mativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que faci-
lite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y
toma de decisiones de las personas y empresas (art. 129.4 LPAC).
En aplicación del principio de transparencia, las Administracio-
nes Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado
a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de
elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno; definirán clar a mente los objetivos de las ini-
ciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de
motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una
participación activa en la elaboración de las normas (art. 129.S LPAC)
En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa
debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racio-
nalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos (art. 129 .6
LPAC).
Además, cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingre-
sos públicos presentes o futuros, se deberá n cuantificar y valorar sus
repercusiones y efectos, y supeditarse a l cumplimiento de los princi-
pios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
7.4. Eficacia de los reglamentos
La eficacia de los reglamentos está condicionada a su publicación

en el diario oficial correspondiente, hasta entonces no producen efec-
tos jurídicos (art. 131 LPAC). Adicionalmente y de manera facultativa,
- 66 -
las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publi-

cidad complementarios. Los reglamentos entrarán en vigor de acuerdo
con lo dispuesto en el art. 1 del Código Civil, es decir, a les veinte días
de su publicación salvo que la norma determine otro plazo.
Los reglamentos obligan a los ciudadanos y a todos los poderes pú-
blicos. Pero cabría plantearse la duda de en qué medida obligan a la au-
toridad que lo ha dictado. Pues bien, esta autoridad puede derogarlos y
puede modificarlos, pero m ientras el reglamento siga en vigor también
está obligada por éste y, en co nsecuencia, no puede derogarlo para un
caso concreto. Este principio se denomina inderogabilidad singular de
los reglamentos y está formul ado por el art. 37.1 de la LPAC, que dice
que "las resoluciones adrnin istrativas de carácter particular no podrán
vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque
aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó
la disposición general. "
7.5. Control de los Reglamentos ilegales y efectos de su

anulación
El art. 47.2 de la LPAC sanciona con la nulidad de pleno derecho

a las "disposiciones administra tivas que vulneren la Constitución, las le-
yes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regu-
len nzaterias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad
de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales."
La Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Con-
tencioso-administrativa (LJCA) prevé tres mecanismos de control de
los reglamentos: el recurso directo, el recurso indirecto y la cuestión de
ilegalidad.
El Recurso directo está admitido por el art. 25.1. LJCA. Es un re-
curso contra el regla mento instando su anulación y basado en cual-
quier infracción del ordenamiento jurídico. El plazo para interponer
el recurso es el general de dos meses desde la publicación de la norma.
La estimación del rec urso produce la anulación del reglamento
El recurso indirecto es la impugnación de un acto administrativo
de aplicación de un reglamento basada en que éste no es conforme a
Derecho. Tiene la ventaja, frente al recurso directo, de que el plazo
de interposición del recurso no viene referido a la publicación de la
norma, sino al acto administrativo objeto del recurso, lo que permite
- 67 -
recurrir reglamentos independientemente del tiempo que haya trans-

currido desde su publicación.
Está regulado por los arts. 26 y 27 de la LJCA. Si el juez compe-
tente para conocer el recurso indirecto lo es también para conocer el
recurso directo, la sentencia declarará la validez o nulidad de la dispo-
sición. Pero cabe la posibilidad de que el juez competente para conocer
el recurso indirecto no sea competente p ara conocer el recurso directo.
En ese caso, está facultado para resolver el recurso, pero no para de-
clarar la nulidad del reglamento.
La cuestión de ilegalidad debe ser p lanteada ante el Tribunal com-
petente para conocer el recurso directo por el juez o Tribunal que haya
dictado sentencia firme estimatoria en un recurso indirecto por consi-
derar ilegal el contenido de la disposición gen eral aplicada. El juez o
Tribunal competente resolverá la cuestió n de ilegalidad y declarará la
validez o la nulidad del reglamento, pero la sentencia no afectará a la
situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el juez
o Tribunal que planteó la cuestión (art . 126.5 LJCA).
8. LA COSTUMBRE
A tenor de lo dispuesto por el art. 1. 1 del Código Civil, no cabe

duda de que la costumbre también es una fuente del derecho adminis-
trativo . Recuérdese que la costumbre solo rige en defecto de ley apli-
cable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que
resulte probada (art. 1.1 CC).
La superabundancia de normas administrativas hace que sean ra-
ras las instituciones que se rigen por la costumbre. Cabe mencionar,
entre éstas, a los Concejos Abiertos.
El Código civil reconoce a los principios generales del derecho la

condición de fuente del ordenamiento jurídico, prescribiendo su apli-
cación en defecto de ley y costumbre, así corno su carácter informador
del ordenamiento jurídico.
Los principios generales del derecho son principios, axiomas, re-
glas y aforismos, de contenido muy diverso que informan y dan funda-
mento al derecho positivo.
- 68 -
Lección 2. E l urdenamiento jurídico
Los principios generales del derecho son una fuente muy impor-
tante del Derecho administrativo. En España gran parte de ellos han
sido positivizados mediante su incorporación a leyes, a partir de la Ley
de Expropiación Forzosa de 1954, que incorporó el principio de res-
ponsabilidad de las Administraciones públicas. La Constitución ha he-
cho suyos muchos de esos pr incipios, que estudiaremos en el siguiente
terna.
Aunque el art. 1.1 del Código civil no la menciona como fuente,

su apartado 6 dice que "la jurisprudencia completará el ordenamiento
jurídico con la Doctrina que, de modo reiterado establezca el Tribunal
Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios
generales del derecho".
La entrada en vigor de la Constitución ha reforzado el valor de la
jurisprudencia como fuente pues a la del Tribunal Supremo se añade
la producida por el Tribuna l Constitucional, tal y como se deduce de
lo dispuesto por el art. 5. 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que
dice que "la Constitución es la norma suprenza del ordenamiento jurí-
dico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y
aplicarán las leyes y los Reglamentos según los preceptos y principios
constitucionales, conforme a la interpretación de los misrnos que resulte
de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo
de procesos."
Por último, la incorpor ación de España a la Unión Europea ha
añadido otras dos fuentes j urísprudenciales a nuestro ordenamiento
jurídico: la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la del Tribu-
nal de Justica de la Comunidad Europea.
- 69 -
LECCfONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
TÉRMINOS CLAVE
Ordenamiento jurídico, Constitución, entrada en vigor

Naturaleza normativa,fuerza vinculante, supremacía
Ley, ley ordinaria, ley orgánica, decreto- ley, decreto legislativo
Rango de ley, texto refundido, texto articulado, ley de bases
Tratado internacional
Ordenamiento jurídico comunitario, principio de primacía, principio de efecto di-
recto
Derecho originario, derecho derivado
Reglamento, Reserva de ley, Potestad reglamentaria
Competencia,jerarquía, interdicción de la arbitrariedad
Eficacia, inderoga bílidad singular
Nulidad de pleno derecho, recurso directo, recurso indirecto, cuestión de ilegali-
dad
Costumbre, principio general del derecho, jurisprudencia
- 70 -
l. Explique qué es el ordenamiento jurídico
2. Compare los artículos 14 a 38 de la Constitución con los arts. 39 a 52 del mis-

mo texto
3. ¿Qué diferencia hay entre una ley ordinaria y una ley orgánica? Localice los
artículos de la Constitución que exigen que determinada materia deba ser re-
gulada mediante ley orgánica
4. ¿Qué diferencia hay entre un decreto-ley, un texto articulado y un texto refun-

dido?
5. Haga un listado de todos los tratados que constituyen el derecho originario de

la Unión Europea
6. Exponga el principio de reserva de ley
7. Defina los términos clave -basándose en la búsqueda que realice en este libro,
- 71 -
BIBLIOGRAFÍA
Revista Documentación administrativa, núm. 24 6- 247, 1996/1997, dedicado a el gobier-


trativo I, Civitas, 2015, 17ª Ed.

cas, 2016.
Aranzadi, 2012.

ral. Tomo I, Ed. BOE, 2015 .
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Derecho Administrativo I, OPEN, 2015.
SANTAMARÍA PASTOR. Juan Alfonso, Principios de Derecho administrativo general. Tomo I,

Iustel Publicaciones, 2016 .
- 72 -
Lección 3
LOS PRINCIPIOS DEL DERE,CHO
ADMNISTRATIVO
ESQUEMA
l. INTRODUCCIÓN
2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
3. EL PRINCIPIO DE CONTROL JURISDICCIONAL
4. EL PRINCIPIO DE GARANTÍA PATRIMONIAL
5. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA
6. LOS LÍMITES DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA
6.1. El principio de unidad

6.1.1. La coordin ación
6.1.2. La igua ldad
6.1.3. La unidad de mercado
6.2. El principio de solidaridad

6.3. El principio de cooperación y colaboración
7. LOS PRINCIPIOS DE EFICACIA Y DE EFICIENCIA
8. LA POTESTAD ORGANIZATORIA Y LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
9. LA COMPETENCIA
10. LA JERARQUÍA
11. LA DESCENTRALIZACIÓN
- 73 -
12. LA DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL
13. LA DESCONCENTRACIÓN
14. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ORGANOS DE UN

MISMO ENTE PÚBLICO
14.1. La delegación de competen cias
14.2. La avocación
14.3. La encomienda de gestión

14.4. La delegación de firma
14.5. La suplencia
15. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES PUBLICOS
15.1 Delegación intersubjetiva
15.2. Encomienda de gestión

15.3 Avocación intersubjetiva
16. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS
16.1. Conflictos entr e Administra ciones territoriales
16.2. Conflictos entre órganos de una misma Administración
- 74 -
ESQUEMA
l. INTRODUCCIÓN
Consecuencia de la cláusula de Estado de Derecho.
Obligatoriedad de las normas jurídicas.
Vinculación positiva y vinculación negativa.
Inexistencia de parcelas de la actividad administrativa que queden al margen

del derecho.
Toda la actuación de la Administración está sujeta a una posible revisión por

parte de los jueces y tribunales.
Se concreta en la expropiación forzosa y en la responsabilidad administrativa.
La responsabilidad patrimonial de la Administración es una responsabilidad

objetiva.
En España, la organización territorial se basa en los principios de unidad y de

autonomía.
Cada Administración actúa autónomamente en la gestión de los intereses pro-

pios, dentro del ámbito de sus competencias.
6.1 . El princip io de unidad
El principio de unidad se concreta en tres límites al principio de autonomía: la

coordinación, la igualdad y la unidad de mercado.
- 75 -
6.1.1. La coordinación
6.1 .2. La igualdad
Su objetivo es lograr el equilibrio econ ómico, adecuado y justo, entre las diver-
sas partes del territorio español, correspondiendo al Estado garantizar su realización
efectiva.
Mecanismos de solidaridad.
6.3. El principio de cooperación y colaboración
Es una coordinación voluntaria de los diversos Entes públicos desde una posi-
ción de igualdad para colaborar sin imperativid ad ni coacción.
Principio de lealtad institucional.
Instrumentos al servicio del principio: conferencias sectoriales, convenios de

colaboración, planes y programas conjuntos.
La eficacia es la consecución de los obj etivos previamente establecidos.
La eficiencia es la optimización de los recursos.
8. LA POTESTAD ORGANIZATORIA Y LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
La Administración tiene la potestad de autoorganizarse dentro de los límites

marcados por la Constitución y las Leyes.
Las unidades administrativas son los el ementos organizativos básicos.
Los órganos administrativos son unidades cuyas funciones producen efectos ju-
rídicos frente a terceros o cuya actuación tiene carácter preceptivo.
Órganos consultivos y órganos colegiados
9. LA COMPETENCIA
La competencia expresa la medida de la capacidad de cada órgano. Es "la titu -

laridad de una serie de potestades públicas ejercitables respecto de unas materias,
servicios o fines públicos determinados".
Criterios clásicos de atribución de competencias: jerárquico, territorial y material.
- 76 -
Lección 3. Los principios del derecho adnm istrativo
Nuevos criterios de atribución: competencias exclusivas, compartidas, abiertas

o indistintas, conjuntas y alternativas.
10. LA JERARQUÍA
Es la relación entre órganos desconcentrados de un mismo ente, conforme a la
cual el inferior se somete al criterio del superior.
Facultades que comprende
ll. LA DESCENTRALIZACIÓN
Técnica mediante la que una Ad ministración superior cede una competencia a

otra Administración territorial infe rior.
14. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ORGANOS DE UN MISMO

ENTE PÚBLICO
14.1. La delegación de competencias
Materias no delegables.
14.2. La avocación
14.3. La encomienda de gestión
14.4. La delegación de firma
14.5. La suplencia
15. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES PUBLICOS
15.1. Delegación intersubjetiva
15.3. Avocación intersubj etiva
Significado.
Supuestos.
- 77 -
15.1. Conflictos entre administraciones territoriales
15.2. Conflictos entre órganos de una Administración
- 78 -
1. INTRODUCCIÓN
La Administración se rige por una serie de principios generales

del Derecho de origen diverso -doctrinal, jurisprudencia! y legal-. La
mayor parte de ellos han sido positivizados, es decir, incorporados a la
Constitución o a una Ley. A continuación examinaremos los más im-
portantes.
El principio de legalidad es una consecuencia de la cláusula de Es-

tado de Derecho proclamada en el preámbulo y en art. 1 de la Constitu-
ción. Está plasmado en los arts. 9.1 ("los poderes públicos están sujetos
a La Constitución y al reslo deL ordenamiento jurídico"), 9.3 ("La Consli-
lllción garantiza eL principio de legalidad") y 103.1 ("La Adrninistración
pública ... actúa ... con sornetimienlo pleno a La Ley y al Derecho") de
la Constitución. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público (LRJSP) lo recoge en su artículo 1. Además, los arts.
34.2, 37, 47, 48 y 128 son aplicaciones directas de este principio.
El principio de legalidad es una manifestación singular del prin-
ipio de obligatoriedad general de las normas jurídicas, aplicada a las
Administraciones. Las normas j urídicas obligan a todos, a los particula-
res y a la Administración, pero la forma en que les obligan es diferente.
La actuación de los particulares se basa en el principio de libertad, que
la Constitución reconoce como uno de los valores superiores del orde-
namiento jurídico (art. 1.1) y, e n consecuencia, aunque las normas les
obligan, lo hacen en sentido negativo, lo que significa que un particu-
lar puede hacer todo aquello que no está prohibido por la ley -es lo que
se conoce como vinculación negativa-. La sujeción a la ley de las Ad-
ministraciones, por el contrario, se produce en la forma de vinculación
positiva, que es mucho más intensa y que, en síntesis, significa que las
Administraciones no se rigen por el principio de libertad de manera que
toda su actuación exige habilitación normativa previa, es decir, para las
Administraciones todo lo que no está permitido está prohibido.
El art. l 03 .1 de la constitución desarrolla el principio proclamado
en el art. 9 .3 al establecer que la "Adm.inistración pública actúa con so-
metimiento pleno a la Ley y aL Derecho". Esto significa dos cosas:
- 79 -
1. La Administración está sometida a todo el ordenamiento jurí-

dico y no solo a las normas con rango de Ley. Una aplicación
singular de este sometimiento la encontramos en el principio
de inderogabilidad singular de los reglamentos, recogido en el
art. 37.2 de la LPAC, que establece que "Las resoluciones ad-
ministrativas de carácter particu lar no podrán vulnerar lo esta-
blecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas
procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó
la disposición general".
2. Toda la actuación de la administración está sometida al orde-
namiento jurídico de manera que no existen zonas exentas que
queden al margen del Derecho.
Una segunda aplicación de la cláusula de Estado de Derecho, com-

plemento necesario del principio de legalidad, es el principio de control
jurisdiccional. De nada serviría proclamar el principio de legalidad si lue-
go no se estableciese ningún mecanismo para asegurar su efectivo cumpli-
miento. El control jurisdiccional es ese instrumento, de forma que al igual
que en virtud del principio de legalidad no hay actuaciones de la Adminis-
tración que estén no estén sometidas a l Derecho, en virtud del principio
de control jurisdiccional toda la actuación de la Administración está suje-
ta a una posible revisión por parte de los jueces y tribunales.
La Constitución lo formula en su art. 106.1, que dice que "los Tri-
bunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actua-
ción administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que lo
justifican".
Por otra parte, el derecho fundamental a obtener la tutela judicial
efectiva, regulado en el art. 24.1 CE -"Todos tienen derecho a obtener la
tutela efectiva de los jueces y los tribunales en el ejercicio de sus derechos
e intereses legítimos, sin que, en ningú n caso, pueda producirse indefen-
sión"-, es de aplicación frente a la Administración, aunque no sea ella
su único destinatario .
Como cierre de la cláusula de Estado de Derecho, la Administra-

ción está sujeta al principio de garantía patrimonial. Esta garantía se
- 80 -
Lección 3. Lus principios del derecho adnmistrativo
concreta en dos instituciones: la responsabilidad administrativa y la

expropiación forzosa .
El principio de responsabilidad patrimonial de la Administración
está formulado en el art. 106.2 CE. "Los particulares tienen derecho a
ser indernnizados por toda Lesión que sufran en sus bienes y derechos,
alvo en casos de fuerza may01~ siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento de Los servicios públicos". Por su parte, la LRJSP lo
desarrolla en su Capítulo IV del Título Preliminar (arts. 32 a 37).
Lo más destacable de esta regulación es que, tanto la Constitución
como la LRSP, configuran un régimen de responsabilidad objetiva, en
el que se prescinde del requisito del dolo, culpa o negligencia en la
producción del daño -característico de la responsabilidad extracon-
tractual en Derecho privado- y se presta atención únicamente al hecho
objetivo de que se haya producido un daño y que este sea consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos, expresión que aquí hay
que entender en el sentido más amplio e identificarla con la actuación
administrativa.
Los únicos supuestos que no están cubiertos por esta garantía son:
Los casos de fuerza mayor. La fuerza mayor es un hecho o
circunstancia imprevisible o inevitable según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el
momento de producción del daño (art. 34.1. LRJSP).
Que se trate de un daño que el particular tiene el deber de
soportar de acuerdo con la ley (art. 32.1 LRJSP). La obliga-
ción de pagar impuestos, multas, la obligación de cumplir una
orden administrativa de cese en el ejercicio de una actividad
por carecer de los requisitos legales para ello son ejemplos de
hechos lesivos para los particulares y consecuencia del fun-
cionamiento de los servicios públicos, pero en estos casos no
opera la garantía patrimonial porque la lesión es deliberada y
la ley impone al particular la obligación de soportarla.
La justificación de esta garantía patrimonial más amplia frente a
la actividad de las Administraciones públicas radica en su mayor capa-
cidad para producir daño, debido a su presencia en la sociedad y a las
potestades y privilegios que disfruta, y a que en su actuación las Admi-
nistraciones persiguen el interés general. Es posible que para lograr el
interés general haya que realizar algo que tenga corno consecuencia le-
- 81 -
sionar a un particular, pero ese daño es una consecuencia no deseada.

Sería injusto que para beneficiar a todos tenga que sacrificarse uno y
por eso la responsabilidad administrativa tiene carácter objetivo, para
asegurar la justicia equitativa entre cada miembro de la sociedad y to-
dos los demás, evitando que la persecución del interés general se haga
a costa del sacrificio de unos pocos.
El régimen político derivado de la Constitución de 1978 rompe

con el modelo de organización territor ial anterior, marcadamente cen-
tralista, y establece un modelo nuevo fuertemente descentralizado.
El principio básico de organización territorial del Estado está en
el art. 2 CE, que establece que "La Constitución se fundamenta en la
indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de
todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de
las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas". De este artículo se deducen la coexistencia de dos principios de
sentido contrario, el de unidad de la nación española y el de autono-
mía de las nacionalidades y regiones. El art. 13 7 CE concreta que el
principio de autonomía se aplica a las Comunidades Autónomas, a las
Provincias y a los Municipios.
El principio de autonomía significa que cada Administración ac-
túa autónomamente en la gestión de los intereses propios, dentro del
ámbito de sus competencias y sin perjuicio de a lgunos mecanismos de
tutela del Estado sobre las Comunidades Autónomas y de ambos sobre
las Entidades Locales.
La autonomía se caracteriza por las siguientes notas:
1. Contenido político. La autonomía no es una simple autonomía
administrativa, sino que además tiene contenido político. Las
Administraciones territoriales pueden establecer sus priorida-
des, gestionar sus recursos y decidir aquello que estimen con-
veniente en beneficio de su comunidad, adoptando decisiones
distintas a las de los órganos estatales.
2. Carácter limitado. Las Comunidades Autónomas solo pueden
ejercer las competencias que han asumido como propias a tra-
vés de su Estatutos, o que les hayan sido transferidas o dele-
gadas, todo ello de acuerdo con lo regulado por los arts. 148 a
- 82 -
Lección 3. Lus principios del derecho ad111nistrativo
150 de la CE. Las Provincias y Municipios solo pueden ejercer

las competencias que les atribuya la legislación.
3. Responsabilidad . El ejercicio del poder por las administracio-
nes que disfrutan de autonomía no está sometido a control por
parte de las administraciones superiores. La excepción a esta
regla es que se admite n los controles de las Administraciones
superiores que tien en por objeto garantizar sus competencias
y los intereses cuya protección tienen encomendada.
La Constitución establece otros principios que compensan el de

Autonomía y funcionan como límites a su aplicación.
6.1. El principio de unidad
El principio de unidad, proclamado en el art. 2 se concreta en cier-

tos límites al principio de autonomía: la coordinación, la igualdad y la
unidad de mercado.
6.1.1. La coordinación
La coordinación es un p rincipio organizativo que pretende lograr
la unidad en la actuación administrativa entre Administraciones dife-
rentes o entre órganos perte necientes a ámbitos distintos de una mis-
ma Administración, no relacio nados por el principio de jerarquía. La
coordinación presupone una supremacía del ente coordinante sobre
los coordinados
La constitución lo proclama en su art. 103 .1 .
Cabe distinguir tres tipos de coordinación:
1. La coordinación inte rorgánica. Es la coordinación entre órga-
nos de una misma Administración pública.
2. Coordinación de los Entes Locales por el Estado y las Comuni-
dades Autónomas. La Ley de Bases del Régimen Local la regu-
la en los arts. 55 y siguientes.
3. Coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas. La
constitución encomienda esta función al Delegado del Gobier-
no en la Comunidad Autónoma (art. 154 CE).
- 83 -
6.1.2. La igualdad
El art. 139.1 de la Constitución establece que "Todos Los españoles
tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territo-
rio del Estado".
Por otra parte, el art. 149.1.1 ª, atribuye al Estado la competencia
de la "regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad
de todos Los espaiioles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento
de los deberes constitucionales".

El art. 139.2 de la Constitución establece que "Ninguna autoridad
podrá adoptar medidas que directa o indirectmnente obstaculicen la li-
bertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circula-
ción de bienes en todo el territorio espaiiol".
Además, el art. 157.2 CE prohíbe a las Comunidades Autónomas
"adoptar niecliclas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio
o que supongan obstáculo para la Libre circulación de mercancías o ser-
vtczos ".
El art. 2 de la Constitución también reconoce y garantiza la solida-

ridad de las nacionalidades y regiones, que funciona como contrapeso
del de autonomía. El objetivo del principio de solidaridad es lograr el
equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del te-
rritorio español, correspondiendo al Estado garantizar su realización
efectiva (art. 138.1 CE).
La Constitución establece los siguientes mecanismos de aplicación
del principio de solidaridad:
1. El Fondo de compensación interterritorial. Tiene por finalidad
corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer
efectivo el principio de solidaridad, con destino a gastos de
inversión cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Ge-
nerales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su
caso (art. 158.2 CE).
2. La planificación económica. La Constitución reconoce al Es-
tado la potestad de planificar la actividad económica median-
- 84 -
Lección 3. Los principios del derecho admnislrativo
te ley con el fin de atender a las necesidades colectivas, equili-

brar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular
el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distri-
bución (art. 131.1 CE) .
6.3. El principio de colaboración y cooperación
La cooperación es una coordinación voluntaria de los diversos En-

tes públicos desde una posición de igualdad para colaborar sin impera-
tividad ni coacción para su cumplimiento (PARADA).
La LRJSP impone a las Administraciones públicas la obligación de
respetar en su actuación y relaciones los principios de colaboración y
cooperación en su art. 3.1.
El art. 140. l LRJSP define la colaboración como el deber de ac-
tuar con el resto de Administraciones Públicas para el logro de fines
comunes (apartado c) y la cooperación como la asunción de compro-
misos específicos por parte de dos o más Administraciones públicas,
de manera voluntaria, en el ejercicio de sus competencias y en aras del
bien común (apartado d).
El art. 141. l LRJSP concreta las obligaciones que las Administra-
ciones deben cumplir, como consencuencia del deber de colaboración:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones
de sus competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totali-
dad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos
cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que pre-
cisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus
propias competencias o que sea necesaria para que los ciu-
dadanos puedan acceder de forma integral a la información
re lativa a una mater ia.
d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Admi-
nistraciones pudieran solicitar para el eficaz ejercicio de sus
competencias.
e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber
de colaboración y las restantes que se establezcan normativa-
mente.
- 85 -
La asistencia y colaboración requerida sólo podrá negarse cuando

el organismo público o la entidad del que se solicita no esté facultado
para prestarla de acuerdo con lo previsto en su normativa específica,
no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, cau-
sara un perjuicio grave a los intereses c uya tutela tiene encomendada o
al cumplimiento de sus propias funciones o cuando la información so-
licitada tenga carácter confidencial o r eservado. La negativa a prestar
la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solici-
tante (art. 141.2).
Por último, la ley establece una obligación general de colaboración
y aux ilio entre las administraciones te rritoriales (estatal, autonómica y
local) para la ejecución de sus actos que hayan de realizarse o tengan
efectos fuera de sus respectivos ámbitos territoriales. Los posibles cos-
tes que pueda generar el deber de colaboración podrán ser repercuti-
dos cuando así se acuerde (art. 141.3).
Las técnicas de colaboración prevista por la LRJSP son las si-
guientes (art. 142):
a) El suministro de información, datos, documentos o medios
probatorios que se hallen a disposición del organismo público
o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración
solicitante precise disponer para el ejercicio de sus competen-
cias.
b) La creación y mantenimiento de sistemas integrados de
información administrativa con el fin de disponer de datos ac-
tualizados, completos y permanentes referentes a los diferen-
tes ámbitos de actividad administrativa en todo el territorio
nacional.
c) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes
formuladas por otras Admin istraciones para el mejor ejerci-
cio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su
actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito terri-
torial.
d) Cualquier otra prevista en una Ley.
La LRJSP regula la cooperación en el Capítulo III del Título III
como un deber cuyo cumplimiento queda sujeto a la voluntad de las
Administraciones implicadas, que pueden acordar la forma de ejercer
sus competencias para cumplirlo y que requiere la formalización de las
- 86 -
Lección 3. Los principios del derecho admnistrativo
relaciones de cooperación mediante la aceptación expresa, formulada

en acuerdos de cooperación o en convenios (art. 143). Esos acuerdos
y convenios deben prever las condiciones y compromisos que asumen
las partes.
Al servicio del cumplimiento del principio de cooperación la LR-
JSP prevé las siguientes técnicas (art. 144):
a) La participación en órganos de cooperación, con el fin de deli-
berar y, en su caso, acordar medidas en materias sobre las que
tengan competencias diferentes Administraciones Públicas.
b) La participación en órganos consultivos de otras Administra-
ciones Públicas.
c) La participación de una Administración Pública en organis-
mos públicos o entidades dependientes o vinculados a otra
Administración diferente.
d) La prestación de medios materiales, económicos o personales
a otras Administraciones Públicas.
e) La cooperación interadministrativa para la aplicación coordi-
nada de la normativa reguladora de una determinada mate-
ria.
f) La emisión de informes no preceptivos con el fin de que las di-
ferentes Administraciones expresen su criterio sobre propues-
tas o actuaciones que incidan en sus competencias.
g) Las actuaciones de cooperación en materia patrimonial, in-
cluidos los cambios de titularidad y la cesión de bienes, previs-
tas en la legislación patrimonial.
h) Cualquier otra prevista en la Ley.
La LRJSP también regula las técnicas orgánicas de cooperación,
es decir las basadas en la creación de un órgano de composición mul-
tilateral o bilateral al que se atribuye la función de cooperación. Ade-
más de la previsión genérica de creación de estos órganos, la ley re-
gula específica y pormenorizadamente los siguientes: Conferencia de
presidentes (art. 146), Conferencias sectoriales (art 147), Comisiones
Bilaterales de Cooperación (ar t. 153), Comisiones Territoriales de Co-
ordinación (art. 154).
- 87 -
Según el art. l 03 de la CE, la Administración sujeta su actuación

al principio de eficacia. El principio de eficacia procede de la ciencia
económica y tiene que ver con la consecución de los objetivos previa-
mente establecidos. Una actuación es eficaz si consigue los objetivos
que con ella se persiguen. Aplicada a la Administración, su actuación
será eficaz si consigue prestar los servicios que tiene a su cargo con
unos índices de calidad óptimos.
Pero la eficacia no puede ser obtenida a cualquier precio y por
ello la eficacia debería ser buscada en conjunción con el principio de
eficiencia, que también recoge la Constitució n en su art. 31.3, al esta-
blecer que "el gasto público realizará una asignación equitativa de los
recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a Los crite-
rios de eficiencia y economía".
La eficiencia atiende a la optimización de los recursos y puede ex-
presarse de dos formas: l. Es la maximización de los resultados obteni-
dos con los recursos disponibles. 2 . Es la minimización de los recursos
utilizados para obtener un objetivo determinado. De acuerdo con el
mandato constitucional, la Administración debe ser simultáneamente
eficaz y eficiente. Sin embargo y lamentablemente, el incumplimien-
to de estos principios no tiene consecuencias jurídicas prácticas para
la actividad ineficaz o ineficiente ni para sus responsables en el caso
de las Administraciones más importantes, las territoriales. En el caso
de las entidades integrantes del sector público institucional estatal, la
LRJSP sí prevé el control de eficacia por el Departamento al que estén
adscritas (art. 85) y se regula como causa obligatoria de disolución de
los organismos públicos estatales el incumplimiento de los fines que
justificaron la creación del organismo o la constatación de que su sub-
sistencia no es el medio más idóneo p ara lograrlos y así se concluya en
el control de eficacia o de supervisión continua (art. 96).
8. LA POTESTAD ORGANIZATORIA Y LOS ÓRGANOS

ADMINISTRATIVOS
Las Administraciones Públicas son organizaciones burocráticas

complejas integradas por elementos materiales y personales ordena-
dos en unidades en virtud del principio de división del trabajo, a las
que se asigna una parte del total de las tareas y competencias que co-
rresponden a la organización en su conjunto (PARADA). La potestad
- 88 -
Lección 3. Los principios del derecho admnislralivo
organizatoria es la facultad que tiene la Administración de organizar

u estructura en orden a la creación, supresión y modificación de ór-
ganos administrativos y la atribución de respectivas competencias a és-
tos (VILLAR PALASÍ). Como todas las potestades administrativas, está
ometida al principio de legalidad, de manera que esas facultades solo
pueden ejercerse dentro de los límites marcados por la Constitución y
las Leyes.
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público distingue entre órganos y unidades administrativas. Son órga-
nos administrativos las unidades administrativas a las que se atribuyan
funcio nes que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actua-
ión tenga carácter preceptivo (art. 5.1 ).
Las unidades administrativas son los elementos organizativos bá-
-icos de las estructuras orgánicas. También hay órganos consultivos,
q ue tienen como función proporcionar asesoramiento técnico y jurídi-
o a los órganos administrativos para ayudarles a formar su voluntad,
y cuya independencia es necesa rio garantizar para que puedan desem-
peñar esa función adecuadamente. Por último, hay órganos colegiados,
que son aquéUos que se crean forma lmente y están integrados por tres
o más personas, a los que se atribuyen funciones administrativas de de-
isión, propuesta, asesoramiento o seguimiento y control (PARADA).
Las unidades administrativas comprenden puestos de trabajo o
dotaciones de plantilla vincul ados funcionalmente por razón de sus
ometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir
unidades administrativas complejas que agrupen dos o más unidades
menores. Las unidades administrativas se establecen mediante las re-
laciones de puestos de trabajo y se integran en un determinado órgano
art. 56. l LRJSP).
La Administración consultiva (órganos consultivos) puede articu-
larse de dos formas (art. 7 LRJSP): 1. Mediante órganos específicos
dotados de autonomía orgánica y funcional con respecto a la
dministración activa. 2. A través de los servicios de la Administra-
ción activa que prestan asistencia jurídica. En este caso, dichos servi-
cios no podrán estar sujetos a dependencia jerárquica, ya sea orgánica
o funcional, ni recibir instrucciones, directrices o cualquier clase de
indicación de los órganos que hayan elaborado las disposiciones o pro-
ducido los actos objeto de consulta, actuando para cumplir con tales
garantías de forma colegiada.
- 89 -
9. LA COMPETENCIA
La Constitución no formula expresamente el principio de compe-

tencia, pero lo aplica reiteradamente a lo largo de su articulado, sin
que quepa la menor duda acerca de su vigencia en nuestro ordena-
miento jurídico.
La competencia es un principio de organización que expresa la
medida de la capacidad de cada Administración o de cada órgano, con-
cretando las funciones y potestades que el ordenamiento jurídico le
atribuye y está autorizado y obligado e ejercitar (PARADA) . Es "la titu-
laridad de una serie de potestades públicas ejercitables respecto de unas
materias, servicios o fin es públicos determinados" (SANTAMARÍA).
Los criterios clásicos de atribución de competencias son tres:
a) Jerárquico. Es un reparto vertica l de las funciones y potesta-
des entre los diversos grados de la jerarquía, atribuyendo las
competencias más importantes a los órganos superiores y las
menos relevantes a los órganos inferiores.
b) Territorial. Es un reparto de las competencias en función del
territorio y en relación con otros órganos que estén al mismo
nivel jerárquico. Cada uno de los órganos que están al mismo
nivel jerárquico tiene las mismas competencias, pero solo las
puede ejercer dentro de un territorio determinado.
c) Material. Es un reparto de competencias por materias.
La implantación del Estado autonómico ha traído como conse-
cuencia el establecimiento por la Constitución de nuevos criterios de
atribución de competencias:
a) Competencias exclusivas. Son los supuestos en los que todas
las potestades sobre una materia están atribuidas a un solo
Ente o a un solo órgano, con exclusión de los demás las que
se ejercen exclusivamente por una Administración. En el ám-
bito de las relaciones entre la Administración del Estado y las
Comunidades Autónomas, se refiere a los casos en que uno
de ellos tiene atribuidas todas las potestades (legislativa, re-
glamentaria y de ejecución) sobre una materia. Por ejemplo,
la Administración del Estado tiene la competencia exclusiva
sobre la defensa y las Fuerzas Armadas (art. 149.1 CE).
- 90 -
Lección 3. Los p ri nc ipios del derecho admnistralivo
b) Competencias compartidas. Son los supuestos en que las po-

testades sobre una materia se reparten entre varios entes públi-
cos de forma desglosada, atendiendo a criterios materiales (por
ejemplo, la legislación civil es competencia del Estado, pero las
Comunidades Autónomas tienen competencia para conservar,
modificar y desarrollar los derechos civiles, forales o especiales,
allí donde existan -art.149.1. lS CE-), funcionales (por ejemplo,
atribuyendo la potestad normativa al Estado y la ejecutiva a las
Comunidades autónomas) o territoriales (por ejemplo en mate-
ria de aguas, donde en función de que una cuenca hidrográfica
sea intracomunitaria o intercomunitaria, las competencias co-
rresponderán a la Comunidad Autónoma o al Estado).
c) Competencias abiertas o indistintas. Son los supuestos en que
una materia o potestad puede ser ejercida por diversas Admi-
nistraciones de manera simultánea y no excluyente. Las activi-
dades de fomento son el mejor ejemplo, pues cualquier Admi-
nistración puede realizarlas.
d) Competencias conjuntas. Se trata de supuestos en los que es ne-
cesario que dos o más Administraciones tienen que intervenir ne-
cesariamente y de manera sucesiva. Por ejemplo, la aprobación
de un Plan General de Ordenación Urbana, requiere la aproba-
ción inicial por la Corporación municipal y la aprobación defini-
tiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
e) Competencias alternativas. Son los supuestos en los que las
potestades están atri buidas a varios entes de manera que cual-
quiera de ellos puede ejercerlas, pero una vez ejercidas por un
Ente, los demás ya no pueden hacerlo. Por ejemplo las potes-
tades disciplinarias en materia urbanística que pueden ejercer
tanto los Municipios como las Comunidades autónomas.
La competencia es un requisito de validez del acto administrativo.
La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los ór-
=anos administrativos que la te ngan atribuida como propia, salvo los
~as os de delegación y avocación (art. 8.1 LRJSP).
:o. LA JERARQUÍA
La jerarquía, además de un criterio de atribución de competen-
-ias, es un principio de orga nización. La jerarquía es la relación entre
- 91 -
órganos desconcentrados de un mismo ente, conforme a la cual el infe-

rior se somete al criterio del superior (GARCÍA TREVIJANO).
El principio de jerarquía comprende las siguientes facultades del
superior sobre el inferior:
1. El poder de impulso y dirección, incluyendo la emisión de nor-
mas internas.
2. El poder de inspección vigilancia y control.
3. La posibilidad de anular actos mediante la resolución de re-
cursos.
4. La facultad disciplinaria.
5. Las facultades de delegación y avocación de competencias.
6. La resolución de conflictos de competencias entre órganos in-
feriores.
11. LA DESCENTRALIZACIÓN
El art. 103 CE también sujeta la actuación administrativa al prin-

cipio de descentralización.
La descentralización es la técnica mediante la que una Adminis-
tración superior cede una competencia a otra Administración territo-
rial inferior.
El hecho de que la Constitución la trate como un principio general
del Derecho equivale a un mandato dirigido a las Administraciones su-
periores para que actúen descentralizadamente, es decir, que siempre
que sea posible cedan a las Administraciones inferiores el ejercicio de
las competencias que, por su naturaleza, no deban ser ejercidas de ma-
nera centralizada.
La descentralización funcional es un principio de organizac1on

consistente en el reconocimiento de personalidad jurídica propia y au-
tonomía financiera a un servicio o actividad pública. El resultado es
una institución -Administración institucional- que depende de la Ad-
ministración territorial que la ha creado y a la que se encomienda el
cumplimiento de alguno de los fines propios de la Administración de la
- 92 -
Lección 3. Los principios del derecho admnislralivo
que depende. Por ejemplo, la Agencia Estatal de Administración Tribu-

taria tiene encomendada, en régimen de descentralización funcional,
la gestión y el cobro de los tributos estatales.
La desconcentración es la técnica en virtud de la cual un órgano

administrativo cede a otro, de rango inferior, la titularidad de una com-
petencia con carácter permanente.
La desconcentración fue introducida en nuestro ordenamiento ju-
rídico por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado
de 19 5 7. Hoy está recogida en el art. 103 .1 de la Constitución y en el
.2 de la LRJSP.
La desconcentración permite descongestionar el trabajo de los ór-
ga nos superiores y además desplaza las competencias desde los órga-
nos cuyos titulares son de nombramiento político a los cargos ocupa-
dos por funcionarios profesionales.
14. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE

ORGANOS DE UN MISMO ENTE PÚBLICO
La LRJSP regula diversas técnicas que permiten a los órganos de

una Administración transferir el ejercicio de sus competencias a otros
órganos de la misma Administración. En su origen, estas técnicas eran
una aplicación del principio de jerarquía, pero hoy la ley prevé transfe-
rencias a otros órganos no dependientes jerárquicamente, lo que plan-
tea el problema de qué hacer si quien recibe la competencia se niega a
aceptarla.
14.1. La delegación de competencias
El art. 9 de la LRJSP autoriza a los órganos de las diferentes Ad-

ministraciones públicas a delegar el ejercicio de las competencias que
tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun
cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos
públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de
aquéllas.
En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias
relativas a:
- 93 -
a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del

Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Gene-
rales, Presidencias de los Consej os de Gobierno de las Com u-
nidades Autónomas y Asambleas Legisla tivas de las Comuni-
dades Autónomas.
b) La adopción de disposiciones de car ácter general.
c) La resolución de recursos en los ór ganos administrativos que
hayan dictado los actos objeto de recurso .
d) Las materias en que así se determine por norma con rango de
Ley.
Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las
competencias que se ejerzan por delegación.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la compe-
tencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma
reguladora del mismo prevea, como trá mite preceptivo, la emisión de
un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competen-
cia para resolver un procedimiento una vez que en el correspondiente
procedimiento se haya emitido un dicta men o informe preceptivo acer-
ca del mismo.
Las delegaciones de competencias y su revocación deberán pu-
blicarse en el Boletín oficial correspo ndiente. Las resoluciones admi-
nistrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta
circunstancia y se considerarán dictadas p or el órgano delegante.
La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano
que la haya conferido.
En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación
de competencias deberá ser aprobada previamente por el órgano mi-
nisterial de quien dependa el órgano delegante y en el caso de los Orga-
nismos públicos o Entidades vinculados o dependientes, por el órgano
máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de creación. Cuando
se trate de órganos no relacionados jer árquicamente será necesaria la
aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al mismo
Ministerio, o del órgano superior de quien dependa el órgano delega-
do, si el delegante y el delegado pertenecen a diferentes Ministerios.
Asimismo, los órganos de la Adm inistración General del Estado
podrán delegar el ejercicio de sus competencias propias en sus Orga-
- 94 -
Lección 3. Los principios del derecho adnmistrativo
nismos públicos y Entidades vinculados o dependientes, cuando re-

sulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y me-
jorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser previamente
aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y
el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano
máximo de dirección del Organismo público o Entidad vinculado o
dependiente.
14.2 . La avocación (art. 10 LRJSP)
La avocación es una técnica de sentido contrario a la delegación

en virtud de la cual los órganos superiores avocan para sí el conoci-
miento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponde ordina-
riamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes,
cuando circunstancias de índole técnica, económ ica, social, jurídica o
territorial lo hagan conveniente.
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no
dependientes jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser
avocado únicamente por el ó rgano delegante.
En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motiva-
do que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si
los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución final
que se dicte.
La posibilidad de avoca r varios asuntos y el que la avocación
pueda notificarse simultáneamente a la resolución final son dos no-
vedades introducidas por la LRJSP que, a nuestro juicio, pueden ser
criticables en la medida en que dan pie a una mayor utilización de esta
técnica y, lo que es más grave, privan impiden al interesado en el pro-
cedimiento saber quién lo resolverá hasta que se ha dictado la resolu-
ción.
14.3. La encomienda de gestión (art. 11 LRJSP)
La encomienda de gestión consiste en encomendar la realización

de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los
órganos administrativos o de las Entidades de Derecho público a otros
órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de distinta Ad-
ministración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios
técnicos idóneos para su desempeño.
- 95
LECCIONES DE DERECHO ADMI N ISTRATIVO
Es necesario que el destinatario de la encomienda tenga entre sus

competencias las actividades encomendadas. Y no puede tener por ob-
jeto prestaciones propias de los contratos regulados por el sector pú-
blico.
No supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los ele-
mentos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o
Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter
jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad mate-
rial objeto de encomienda.
La encomienda de gestión entre ór ganos administrativos o Enti-
dades de derecho público pertenecien tes a la misma Administración
deberá formalizarse mediante un acuer do que será publicado en el Bo-
letín oficial correspondiente.
14.4. La delegación de firma (art. 12 LRJSP)
Los titulares de los órganos adm inistrativos pueden, en materia

de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos
administrativos a los titulares de los órganos o unidades administra-
tivas que de ellos dependen, con las mismas limitaciones que el art. 9
establece para la delegación interorgánica. La LRJSP ha introducido
la novedad de permitir la delegación de firma también en las materias
atribuidas por delegación de competencias.
No cabe la delegación de firma en las resoluciones de carácter
sancionador.
La delegación de firma no alterará la competencia del órgano de-
legante y para su validez no será necesaria su publicación.
En las resoluciones y actos que se fi rmen por delegación se hará
constar la autoridad de procedencia.
14.5. La suplencia
La ley permite que los titulares de los órganos administrativos sean

suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfer-
medad, así como en los casos en que haya sido declarada su abstención
o recusación. Esa designación corresponde el órgano competente para
su nombramiento o, si éste no lo hace, al órgano administrativo inme-
diato de quien dependa.
- 96 -
Lecció n 3. Los p rincipios del derecho admnistrativo
La suplencia no implica alteración de la competencia y no requie-

re su publicación para su validez.
En las resoluciones y actos que se dicten mediante suplencia, se
hará constar esta circunstancia y se especificará el titular del órgano
en cuya suplencia se adopta n y quien efectivamente está ejerciendo
esta suplencia.
15. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES

PUBLICOS
15 .1. Delegación intersubjetiva
Es un acuerdo entre dos Entes públicos en virtud del cual uno ejer-
ce las competencias del otro.
En función de los términos del acuerdo, la actividad realizada por
delegación se imputará a la Administración delegante o a la delegada.
La LRJSP también contempla la posibilidad de que la encomienda

de gestión se produzca entre órganos y Entidades de Derecho Público
de distintas Administraciones.
En ese caso se formalizará mediante la firma de un convenio que
será publicado en el Boletín oficial correspondiente, según la Adminis-
tración a que pertenezca el órgano encomendante (art. 11.3.b).
15.3. Avocación intersubjetiva
La avocación intersubj etiva es la asunción por una Administración

superior de la competencia pa ra la resolución de un asunto concreto,
propia de una Administración inferior.
Es evidente que la avocación intersubjetiva tiene un significado
político diferente del de la avocación interorgánica. Las relaciones en-
tre las Administraciones territoriales no se rigen por el principio de je-
rarquía sino por el de supremacía. Además, la avocación interorgánica
es un atentado al principio de autonomía.
Por eso nuestra legislación regula la avocación intersubjetiva como
algo excepcional, que tiene como presupuesto un grave incumplimien-
to por parte de la Administración cuya competencia es avocada.
- 97 -
LECCTO ES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
La Constitución regula en el art. 155.1 la avocación por el Estado

de competencias de las Comunidades Autónomas: "si una Comunidad
Autónoma no cumpliese las obligaciones que la Constitución u otras
leyes le irnpongan, o actuase de forma que atente gravemente aL interés
general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Comunidad Autónoma y, en caso de no ser atendido, con la aprobación
por mayoría absoluta deL Senado, podrá adoptar las medidas necesarias
para obligar a aquélla aL curnpLimiento fo rwso de dichas obligaciones o
para la protección deL mencionado interés general".
Y la Ley de Bases de Régimen Local regula en su art. 60 la avoca-
ción por el Estado o una Comunidad Autónoma de las Competencias
de una Corporación Local.
Es necesario que se haya producido un incumplimiento por parte
de la entidad local de las obligaciones impuestas directamente por la
ley de forma que tal incumplimiento afectare al ejercicio de competen-
cias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma,
y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestaria-
mente garantizada. La Administración afectada requerirá a la Entidad
local concediéndole un plazo no infer ior a un mes para que cumpla.
Si, transcurrido ese plazo, persiste el incumplimiento se procederá a
adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación
a costa y en sustitución de la entidad local.
Los conflictos de competencias se producen cuando los poderes

del Estado y sus órganos discrepan sobre la titularidad de las compe-
tencias. Pueden darse conflictos entre poderes, entre administraciones
territoriales y entre órganos de una m isma administración. Nos limita-
remos al estudio de los administrativos.
16.1. Conflictos entre Administraciones territoriales
El conflicto entre Administraciones territoriales puede producirse

entre dos Comunidades Autónomas, entre una Comunidad Autónoma
y la Administración del Estado, entre dos Entidades locales, y entre
una Entidad Local y la Administración del Estado o la Administración
autonómica.
- 98 -
Lección 3. Los principios del derecho admnistrativo
En el caso de conflicto entre dos Comunidades autónomas o en-

tre una Comunidad Autónoma y la Administración del Estado, resuelve
el Tribunal constitucional, tr as el planteamiento del conflicto positivo
(cuando ambas Administraciones pretenden la titularidad de la compe-
tencia) por el Gobierno o el Consejo de Gobierno de la Comunidad Au-
tónoma, o por un particular si se trata de un conflicto negativo (cuando
ambas Administraciones rechazan la titularidad de la competencia).
Las Entidades Locales pueden plantear ante el Tribunal Constitu-
cional el conflicto en defensa de la autonomía local frente a leyes esta-
tales o autonómicas que lesion en su autonomía.
La resolución de los conflictos entre Entidades Locales y la Ad-
ministración estatal frente a disposiciones generales -reglamentos- o
actos administrativos que lesionen su autonomía corresponde a la ju-
risdicción contencioso-administrativa (art. 63 a 6 7 de la Ley de Bases
del Régimen Local).
Por último, los conflictos entre Entidades Locales se resuelven por
la Comunidad Autónoma a la que pertenecen, si pertenecen a la mis-
ma, o por la Administración del Estado, si pertenecen a distintas Co-
munidades Autónomas.
16.2. Conflictos entre órganos de una misma Administración
Los conflictos entre órganos de una misma Administración están

regulados por el art. 14 de la LRJSP.
Si los órganos están relacionados jerárquicamente, resuelve el su-
perior jerárquico. Por eso el art. 14.3 dice que "los conflictos de atribu-
ciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Adrninistra-
ción no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que
no haya finalizado el procedirn iento administrativo".
En el caso de que los órganos no estén relacionados jerárquica-
mente, el órgano administrativo que se estime incompetente para la re-
solución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano
que considere competente, debiendo notificar esta circunstancia a los
interesados.
Por otra parte, los interesados que sean parte en el procedimiento
podrán dirigirse al órgano que se encuentre conociendo de un asunto
para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano com-
- 99 -
petente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente

para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto.
En ambos casos, si persiste el desacuerdo entre los órganos sobre
quien es titular de la competencia resolverá el superior jerárquico co-
mún.
- 100 -
Lección 3. L os principios del derecho admnistrativo
TÉRMI NOS CLAVE
Principio de legalidad, vinculación positiva, vinculación negativa

Control jurisdiccional, expropiación forzosa, responsabilidad extracontractual,
responsabilidad administrativa, responsabilidad subjetiva, responsabilidad objetiva
Autonomía, principio de unidad, coordinación, principio de solidaridad
Principio de cooperación, lea ltad institucional
Eficacia, eficiencia
Potestad organizatoria, órgano administrativo
Competencia, jerarquía, descentralización, descentralización funcional, descon-
centración
Delegación, avocación, encomienda de gestión, suplencia
Conflicto
- 101 -
l. Exponga el principio de legalidad. ¿Qué diferencia hay entre la vinculación po-

sitiva y la vinculación negativa?
2. Exponga las diferencias entre la responsabilidad extracontractual en el Dere-

cho privado y la responsabilidad administrativa
3. Exponga los mecanismos en que se concreta el principio de solidaridad
4. Localice en la Constitución cuatro competencia exclusivas y cuatro competen-

cias compartidas
5. Enumere las facultades que comprende la jerarquía
6. ¿Qué diferencia hay entre la delegación de competencias y la avocación? ¿y en-

tre la avocación interorgánica y la avocación intersubjetiva?
- 102 -
Lección 3. Los principios del derecho ad11tnislrativo
BI B LIOGRAFÍA
AAVV, MEMENTO -Administrativo 2017, Ediciones Francis Lefebvre, 2016.
Revista Documentación administrativa , núm. 246-247, 1996/1997, dedicado a el gobie r -


trativo I, Civitas, 2015.
LINDE PANIAGUA, Enriqu e, Fundamen tos de Derecho administrativo, Ediciones académi-

cas, 2016.
MARTÍN MATEO, Ramón, DIEZ SÁNCHEZ, Juan Jos é, Manual de Derecho administrativo,
Aranzadi, 2009 .
MUÑOZ MACHADO, Santiago, Tratado de Derecho administrativo y Derecho público gene -

ral. Tomo I, Ed. BOE, 2015.

Iustel Publicaciones, 2016 .
- 103 -
Lección 4
LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
ESQUEMA
l. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
2. EL GOBIERNO
2.1. El presidente
2.1. El Consejo de Ministros
2.3. Las Comisiones Delegadas del Gobierno
2.4. Los Ministros y los Vicepresidentes del Gobierno
3. LOS ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y APOYO DEL GOBIERNO
4. LOS ÓRGANOS CENTRALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
4.1. Los ministerios y los ministros

4.2. Los Secretarios de Estado
4.3. Subsecretarios y Secretarios Generales
4.4. Secretarios Generales Técnicos
4.5. Directores y subdirectores generales
5. LOS ÓRGANOS TERRITORIALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL
ESTADO
5.1. El Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma

5.2. El Subdelegado del Gobierno en la Provincia
5.3. Estructura de los servicios periféricos
- 105 -
LECCIO NES DE DE R EC H O AD M T TST RAT IVO
5.4. Directores Insulares de la Administración General del

Estado
6. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO EN EL EXTERIOR.
TÉRMINOS CLAVE
BIBLIOGRAFÍA
- 106 -
ESQUEMA
l. INTRODUCCIÓN
l. l. La Administración
Aparición de la Administración moderna en el siglo XIX vinculada al Estado Li-

beral y a los principios de soberanía nacional, separación de poderes y legalidad, y en
el reconocimiento de unos derechos inviolables a los ciudadanos.
l. 2. La Administración General del Estado
Bajo la dirección del Gobierno sirve con objetividad los intereses generales de-
sarrollando funciones ejecutivas de carácter administrativo con sometimiento pleno
a la ley y al derecho.
Sometimiento a los principios del art. 103 CE.
Distinción entre órganos (su periores, directivos y otros ) y unidades adminis -

trativas.
Administración central del Es tado, Administración territorial del Estado y Ad -

ministración general del Estado en el Exterior.
2. EL GOBIERNO
El Gobierno es el titular del poder ejecutivo y es el órgano supremo de la admi-

nistración del Estado.
Principio de dirección presidencial.
Consejo de Ministros.
Comisiones Delegadas del Gobierno.
Ministros y Vicepresidentes del Gobierno.
3. LOS ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y APOYO DEL GOBIERNO.
Secretarios de Estado.
Comisión general de secretarios de Estado y subsecretarios.
- 107 -
LECCIO ES DE DERECHO ADMINI STRATIVO
Secretariado del Gobierno.
Gabinetes.
4. LOS ÓRGANOS CENTRALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO:
Los ministerios.
Los ministros.
Los Secretarios de Estado.
Los subsecretarios.
Secretarios Generales.
Secretarios Generales Técnicos.
Directores generales.
5. LOS ÓRGANOS TERRITORIALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
5. l. El Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma
5. 2. El Subdelegado del Gobierno en la Provincia
5. 3. Estructura de los servicios periféricos
5. 4. Directores Insulares de la Administración General del Estado.
6. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO EN EL EXTERIOR
- 108 -
1. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
La Administración General del Estado, bajo la dirección del Go-

bierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con obje-
tividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas ele
carácter administrativo.
Las normas más importantes por las que se rige la Administración
del Estado son la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público (LRJSP) , la Ley 50/ 1997, de 27 ele noviembre, del
Gobierno y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Admi-
nistrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
La Administración Gener a l del Estado tiene estructura piramidal.
Está constituida por órganos ordenados jerárquicamente, actúa con
personalidad jurídica y, de acuerdo con el art. 103 de la Constitución,
se rige por los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, des-
concentración, y coordinación.
La LRJSP añade a estos pr incipios los siguientes, que las Adminis-
traciones deberán respetar en su actuación y relaciones (art. 3.1): a)
Servicio efectivo a los ciudadanos. b) Simplicidad, claridad y proximi-
dad a los ciudadanos. c) Participación, objetividad y transparencia de
la actuación administrativa. d) Racionalización y agilidad de los proce-
dimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión. e)
Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional. OResponsabilidad
por la gestión pública. g) Planificación y dirección por objetivos y con-
trol de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados. i) Economía, su-
ficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. k)
Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones
Públicas.
La LRJSP distingue entre órganos superiores, órganos directivos y
los demás órganos, que siempre están bajo la dependencia o dirección
de un órgano superior o directivo. Son órganos superiores los Minis-
tros y los Secretarios de Estado y son órganos directivos los Subse-
cretarios y Secretarios Generales, los Secretarios Generales Técnicos
y Directores Generales, los Subdirectores Generales, los Delegados del
- 109 -
Gobierno en las Comunidades Autónomas, los Subdelegados del Go-

bierno en las provincias y los embajadores y representantes permanen-
tes ante Organizaciones internacionales (art. SS).
En función del ámbito de competencia territorial de sus órganos,
dentro de la Administración General del Estado, se distingue entre la
Organización Central, integrada por aquellos órganos que tienen com-
petencia sobre todo el territorio nacional (los Ministerios y los servi-
cios comunes), la Organización Territorial, integrada por los órganos
que solo tienen competencia sobre u na p arte del territorio nacional, y
la Administración General del Estado en el Exterior, integrada por los
órganos que ejercen sus competencias fuera del territorio nacional.
2. EL GOBIERNO
El Gobierno es el titular del poder ejecutivo y es el órgano supre-

mo de la administración del Estado. Dirige la política interior y la exte-
rior, la administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentar ia de acuerdo con la consti-
tución y las leyes.
Hasta la entrada en vigor de la Ley del Gobierno de 1997 el Go-
bierno se identificaba con el Consejo de Ministros, pero según esta ley
se compone del Presidente, del Vicep residente o Vicepresidentes, en su
caso, y de los Ministros. E s decir, más que un órgano colegiado, el Go-
bierno es ahora un órgano compuesto, integrado por varios órganos.
Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en
Comisiones Delegadas del Gobierno.
Según el art. 97 de la Constitución el Gobie rno dirige la Admi-
nistración, y de esta afirmación se h a pretendido extraer la distinción
entre Gobierno y Administración como dos cosas diferentes y, en con-
secuencia, sujetas a distintos regímenes jurídicos. Además, el funciona-
miento y la organización del Gobierno está regulado por la Ley 50/1997
y el de la Administración del Estado por la Ley 40/20 l S. Sin embargo, a
nuestro juicio, pretender que el Gobierno y la Administración son cosas
distintas es ir demasiado lejos: sería como pretender que el Consejo de
Administración de una empresa es algo distinto de la empresa. Lo que
ocurre es que el Gobierno es parte de la Administración pero también
es más que eso: es el titular del poder ejecutivo. Esto significa que en
unas ocasiones el Gobierno actúa como administración y entonces sus
actos están sujetos al Derecho administrativo y al control de los Tribu-
- 11 0 -
Lecc ión 4. La administración del Estado
nales y que en otras actúa como Gobierno y entonces no está sujeto al

Derecho administrativo. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional
al afirmar que no toda la actuación del Gobierno está sujeta al Derecho
administrativo (STC 45/ 1990, de 15 de marzo) y que en tales casos el
Gobierno actúa como órgano político y no como órgano de la Admi-
nistración, no ejerce potestades administrativas ni dicta actos de esta
naturaleza y, por lo mismo, su actuación no puede calificarse como ad-
ministrativa cuyo control corresponda ex arts. 106.1 CE y 8 LOPJ a los
Tribunales de Justicia (STC 196/1990, de 29 de noviembre).
La reciente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público, ha venido a ratificar la doctrina del TC mediante la
inclusión en la Ley 50/ 1997, del Gobierno, de un nuevo artículo, el 29,
que tiene por objeto el control del gobierno y en el que, tras reiterar que
el Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento ju-
rídico en toda su actuación (29.1), añade que todos sus actos y omisio-
nes están sometidos al control político de las Cortes Generales (29.2),
que sus actos actividad y actuaciones constitutivas de vía de hecho son
impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa (29.3), y
que su actuación es impugnable ante el Tribunal Constitucional (29.4).
El funcionamien to del Gobierno se rige por tres principios: el prin-
cipio de dirección presidencial, el principio de colegialidad y el princi-
pio departamental.
2.1. El presidente
El principio de dirección presidencial es consecuencia del hecho

de que el Presidente del Gobierno es el único de sus miembros elegido
democráticamente -lo nombra el Rey tras haber obtenido la confianza
del Congreso-, mientras que el resto son designados por el Presidente.
El Presidente ocupa por tanto una posición de absoluta preeminencia
pues la continuidad en el Gobierno de todos los demás miembros de-
pende del mantenim iento de la confianza del Presidente, quien puede
cesarlos con la misma libertad con que los ha nombrado. En virtud de
este principio, el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las
funciones de los demás miembros del mismo, correspondiéndole ade-
más las funciones más importantes como: representar al Gobierno; es-
tablecer su programa y deter minar las directrices de la política interior
y exterior y velar por su cumplimiento; dirigir la política de defensa;
convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo
- 111 -
de Ministros; refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para

su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley; interponer el re-
curso de inconstitucionalidad; crear, modificar y suprimir los Departa-
mentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado; proponer al
Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Minis-
tros; resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los
diferentes Ministerios; e impartir instrucciones a los demás miembros
del Gobierno.
2.2. El Consejo de Ministros
El Consejo de Ministros es el órga no colegiado del Gobierno. Le

corresponden las funciones más importantes : aprobar los proyectos
de ley; aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Esta-
do; aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legisla-
tivos; negociación y firma de Tratados internacionales y su remisión
a las Cortes Generales; declarar los estados de alarma y de excepción
y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado
de sitio; disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito,
cuando haya sido autorizado por una Ley; aprobar los reglamentos
para el desarrollo y la ejecución de las leyes, así como las demás dis-
posiciones reglamentarias que proceda n; crear, modificar y suprimir
los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales; a doptar
programas, planes y directrices vinculantes p ara todos los órganos de
la Administración General del Estado; y ejercer cuantas otras atribu-
ciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposi-
ción.
Según la Exposición de motivos de la Ley, los miembros del Conse-
jo de Ministros responden solidariamente de sus decisiones como con-
secuencia de su carácter de órgano colegiado . Pero la responsabilidad
solidaria no es una característica de los órganos colegiados. Esa res-
ponsabilidad solidaria se deduce m ás bien del carácter secreto de las
reuniones del Consejo de Ministros y del hecho de que en el acta que se
levanta de las sesiones figuran exclusivamente las circunstancias rela-
tivas al tiempo y lugar de su celebración, la r elación de asistentes, los
acuerdos adoptados y los informes p resentados.
A las reuniones del Consejo de Ministros pueden asistir los Secre-
tarios de Estado y excepcionalmente otros altos cargos, cuando sean
convocados para ello.
- 11 2 -
Lección 4. La administración del Estado
2.3. Las comisiones Delegadas del Gobierno
El otro órgano colegiado en que se reúnen los miembros del Go-

bierno son las Comisiones Delegadas del Gobierno. Se crean por el
Consejo de Ministros media nte Real Decreto, a propuesta del Presi-
dente. Las preside un miembro del Gobierno y las integran los demás
miembros del Gobierno que especifique su real decreto de creación y,
en su caso, los Secretarios de Estado que diga el mismo real decreto. A
sus reuniones pueden ser convocados también los titulares de aquellos
otros órganos superiores y directivos de la Administración General del
Estado que se estime conveniente.
Las Comisiones Delegadas del Gobierno examinan las cuestiones
de carácter general que tengan relación con varios de los Departamen-
tos que las integran; estudia n a quellos asuntos que, afectando a varios
Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa
a su resolución por el Consejo de Ministros; resuelven los asuntos que,
afectando a más de un Ministerio, no requieran se elevados a l consejo
de Ministros; y ejerce n cualquier otra atribución que les confiera el or-
denamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.
2.4 . Los Ministros y los Vicepresidentes del Gobierno
El principio departamental determina un reparto material de las

competencias de los miembros del Gobierno atribuyendo a cada uno
de ellos la responsabilidad sob re uno o varios sectores funcionalmente
homogéneos de actividad adm inistrativa (arts. 55.1 y 57.1 LRJSP). Los
Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia
y responsabilidad en la efera específica de su actuación, sobre los sec-
tores de actividad administrativa integrados en su Ministerio, y les co-
rresponden las siguientes func iones: desarrollar la acción del Gobierno
en el ámbito de su Departamento; ejercer la potestad reglamentaria; y
cualquier otra que les atribuya la Ley, refrendar los actos del Rey en
materia de su competencia (art.4 Ley del Gobierno).
La ley admite, además, la creación de Ministros sin cartera, a
los que se les atribuirá la r esponsabilidad de determinadas funciones
gubernamentales. La figura del Ministro sin cartera se ha utilizado
sobre todo para encomendarle las funciones de portavoz del Gobier-
no. En caso de que existan Ministros sin cartera, por Real Decreto se
determinará el ámbito de sus competencias, la estructura administra-
- 113 -
tiva, así como los medios materiales y p ersonales que queden adscritos
al mismo.
El Presidente del Gobierno puede delegar competencias propias
a favor del Vicepresidente o Vicepresidentes y de los Ministros (art.
20.1.a). Los ministros pueden hacerlo a favor de los Secretarios de Es-
tado y de los Subsecretarios dependientes de ellos, de los Delegados del
Gobierno en las Comunidades Autónomas y de los órganos directivos
del Ministerio (art. 20.1.b). Y el Consejo de Ministros puede delegar sus
funciones administrativas en las Comisiones Delegadas del Gobierno
(art. 20.2).
No son delegables: las competencias atribuidas directamente por
la Constitución; las relativas al nombr amiento y separación de los altos
cargos atribuidas al Consejo de Ministros, las atribuidas a los órganos
colegiados del Gobierno; las atribuidas por una ley que prohíba expre-
samente la delegación (art. 20.3).
La figura del Vicepresidente es potestativa. Puede haber uno, va-
rios o ninguno. Cuando existan, les corresponderá el ejercicio de las
funciones que les encomiende el Presidente y si asumen la titularidad
de un Departamento Ministerial ostentarán, además, la condición de
Ministro (art. 3).
3. LOS ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y APOYO DEL

GOBIERNO
La Ley del Gobierno regula los siguientes órganos de colaboración

y apoyo del Gobierno: los Secretarios de Estado, la Comisión general
de secretarios de Estado y subsecretarios, el Secretariado del Gobier-
no, y los Gabinetes.
Los secretarios de Estado no son miembros del Gobierno. Son
órganos superiores de la Administración General del Estado, directa-
mente responsables de la acción de l Gobierno en un sector de activi-
dad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno.
Actúan bajo la dirección del Presidente o del titular del Departamento
al que pertenezcan. Pueden ostentar por delegación expresa de sus res-
pectivos Ministros la representación de éstos en materias propias de
su competencia, incluidas aquéllas con proyección internacional, Sus
competencias están enumeradas en el art. 62.2 de la LRJSP, destacan-
do, entre otras, las siguientes: a) Ejercer las competencias sobre el sec-
- 11 4 -
Lección 4. La adrninistración del Es1ado
tor de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de

creación del órgano o que les delegue el Ministro y desempeñar las rela-
ciones externas de la Secretaría de Estado, salvo en los casos legalmen-
te reservados al Ministro. b) Ejercer las competencias inherentes a su
responsabilidad de dirección y, en particular, impulsar la consecución
de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, con-
trolando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos di-
rectivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares.
La comisión general de secretarios de Estado y subsecretarios está
integrada por los titulares de las Secretarías de Estado y por los Sub-
secretarios de los distintos Departamentos Ministeriales (art. 8 Ley del
Gobierno). También asiste el Abogado General del Estado.
La preside un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, el Mi-
nistro de la Presidencia. Sus reuniones tienen carácter preparatorio de
las sesiones del Consejo de Ministros. Todos los asuntos que vayan a so-
meterse a aprobación del Consejo de Ministros deben ser examinados
por la Comisión, excepto los nombramientos, ceses, ascensos a cual-
quiera de los empleos de la categoría de oficiales generales y aquéllos
que, excepcionalmente y por r azones <le urgencia, deban ser someti-
dos directamente al Consejo de Ministros. También le corresponde el
análisis o discusión de aquellos asuntos que, sin ser competencia del
Consejo de Ministros o sus Comisiones Delegadas, afecten a varios Mi-
nisterios y sean sometidos a la Comisión por su presidente. En ningún
caso la Comisión podrá adoptar decisiones o acuerdos por delegación
del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno es un órgano de apoyo del Consejo
de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comi-
sión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 9 Ley del
Gobierno). Ejerce las siguientes funciones: a) La asistencia al Ministro-
Secretario del Consejo de Ministros . b) La remisión de las convocato-
rias a los diferentes miembros de los órganos colegiados anteriormente
enumerados. c) La colaboración con las Secretarías Técnicas de las
Comisiones Delegadas del Gobierno. d) El archivo y custodia de las
convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones. e) Velar por el
cumplimiento de los principios de buena regulación aplicables a las
iniciativas normativas y contribuir a la mejora de la calidad técnica de
las disposiciones aprobadas por el Gobierno. f) Velar por la correcta y
fiel publicación de las disposiciones y normas emanadas del Gobierno
que deban insertarse en el «Boletín Oficial del Estado». El Secretariado
- 115 -
del Gobierno se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la

Presidencia y corno órgano de asistencia del Ministro de la Presidencia
ejerce las siguientes funciones: a) Los trámites relativos a la sanción y
promulgación real de las leyes aprobadas por las Cortes Generales y la
expedición de los Reales Decretos. b) La tramitación de los actos y dis-
posiciones del Rey cuyo refrendo corresponde al Presidente del Gobier-
no. c) La tramitación de los actos y disposiciones que el ordenamiento
jurídico atribuye a la competencia del Presidente del Gobierno.
Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presi-
dente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los
Secretarios de Estado (art. 1O Ley del Gobierno). Los miembros de
los Gabinetes realizan tareas de confianza y asesoramiento especial
sin que en ningún caso puedan adoptar actos o resoluciones que co-
rrespondan legalmente a los órganos de la Administración General del
Estado o de las organizaciones adscritas a ella. Particularmente les
prestan su apoyo en el desarrollo de su labor política, en el cumpli-
miento de las tareas de carácter parlamentario y en sus relaciones con
las instituciones y la organización administrativa.
4. LOS ÓRGANOS CENTRALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL

ESTADO
4. 1. Los Ministerios y los Ministros
La Administración General del Estado se organiza en Ministerios,

comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores de actividad
administrativa funcionalmente homogéneos.
La estructura del Ministerio, ordenada jerárquicamente, es la si-
guiente: el titular del Ministerio es el Ministro; por debajo de él hay una
Subsecretaría y, dependiendo de ella, una Secretaría General Técnica;
y debajo de éstas varias Direcciones Generales organizadas en Subdi-
recciones Generales; las Subdirecciones Generales se dividen en Servi-
cios, éstos en Secciones y éstas en Negociados.
Además, para la gestión de un sector de actividad administrativa,
en los Ministerios pueden existir Secretarías de Estado y, excepcional-
mente, Secretarías Generales.
Las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías
Generales Técnicas, las Direcciones Generales, las Subdirecciones
- 116 -
Lección 4. La adminislración del Estado
Generales, y órganos similares a los anteriores se crean, modifican y

suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del
Ministro interesado y a propuesta del Ministro de Administraciones Pú-
blicas. Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se crean,
modifican y suprimen por orden del Ministro respectivo, previa apro-
bación del Ministro de Administraciones Públicas. Y las unidades que
no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen
a través de las relaciones de puestos de trabajo.
El Ministro dirige los sectores de actividad administrativa inte-
grados en su Ministerio y asume la responsabilidad inherente a dicha
dirección. Ejerce la potestad reglamentaria; fija los objetivos del Minis-
terio, aprueba los planes de actuación del mismo y asigna los recursos
necesarios para su ejecución; aprueba la propuestas de los estados de
gastos del Ministerio, y de los presupuestos de los Organismos públicos
dependientes y las remite al Ministerio de Economía y Hacienda; deter-
mina y, en su caso, propone la organización interna de su Ministerio;
evalúa la realización de los planes de actuación del Misterio y ejerce el
control de eficacia respecto de la actuación de los órganos superiores
y órganos directivos; nombra y separa a los titulares de los órganos
directivos del Ministerio y de los Organismos públicos dependientes
del mismo, cuando la competencia no esté atribuida al Consejo de Mi-
nistros o al propio Organismo, y eleva al Consejo de Ministros las pro-
puestas de nombramiento reservadas a éste; autoriza las comisiones de
servicio de los altos cargos que dependen de él, dirige la actuación de
los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, les
imparte instrucciones concretas y les delega competencias propias; re-
visa de oficio los actos administrativos, resuelve los conflictos de atri-
bución cuando le corresponda y plantea los que procedan contra otros
Ministerios; celebra contratos y convenios; administra los créditos para
gastos de los presupuestos de su Ministerio; aprueba y compromete los
gastos que no sean de la competencia del Consejo de Ministros; aprue-
ba las modificaciones presupuestarias de su competencia; reconoce
las obligaciones económicas, y propone su pago en el marco del plan
de disposición de fondos del Tesoro Público; decide la representación
del Ministerio en los órganos colegiados; remite la documentación a
su Departamento necesaria para la elaboración de la Cuenta General
del Estado; resuelve los recursos administrativos y declara la lesivi-
dad cuando le corresponda; otorga premios y recompensas; concede
subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto propios del
Departamento, y fija los límites por debajo de los cuales podrán ser
- 117 -
LECCIONES DE DERECHO ADMI ISTRATIVO
otorgadas por los Secretarios de Estado o el Subsecretario del Depar-

tamento; propone y ejecuta, en el ámbito de su competencia, los Planes
de Empleo del Departamento y de los organismos públicos de él depen-
dientes; modifica las Relaciones de Puestos de Trabajo en los casos en
que esa competencia esté delegada en el propio departamento o propo-
ne al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas las que sean
de competencia de este último; impone la sanción de separación del
servicio por faltas muy graves. Y ejercer cuantas otras competencias
les atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento
del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
4.2. Secretarios de Estado
Al igual que el Ministro, el Secretario de Estado es un órgano su-

perior de la Administración pero, a diferencia de éste, no es miembro
del Gobierno, aunque puede asistir a las reuniones del Consejo de Mi-
nistros cuando sea convocado. La figura del Secretario de Estado se
introdujo en 1977. La Secretaría de Estado es como un Ministerio a
escala reducida integrado en la propia estructura orgánica del Minis-
terio, lo que permite concentrar el ejercicio de las competencias sobre
un sector de actividad concreto cuando un Ministerio tiene responsa-
bilidades sobre varios. Así, por ejemplo, al escribir estas líneas (agos-
to de 2016) el Ministerio de Fomento tiene una Secretaría de Estado
de Infraestructuras, Transporte y Vivienda; el Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas, una Secretaría de Estado de Hacienda,
otra de Presupuestos y Gastos y otra de Administraciones Públicas; el
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, una Secretaría de
Estado de Asuntos Exteriores, una Secretaría de Estado para la Unión
Europea y una Secretaría de Estado de Cooperación Exterior y para
Iberoamérica; el Ministerio de economía y competitividad tiene una
Secretaría de Estado de Economía y apoyo a la empresa, una Secreta-
ría de estado de Comercio y una Secr etaría de Estado de Investigación
Desarrollo e Innovación.
Los Secretarios de Estado son directamente responsables de la
ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica.
Asimismo, podrán ostentar por delegación expresa de sus respectivos
Ministros la representación de estos en materias propias de su compe-
tencia, incluidas aquellas con proyección internacional, sin perjuicio,
en todo caso, de las normas que rigen las relaciones de España con
otros Estados y con las Organizaciones internacionales.
- 11 8 -
Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Direcciones Ge-

nerales situadas bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de
la ejecución de los objetivos fij ados para la Secretaría de Estado. A tal
fin les corresponde (art. 62 LRGSP): ejercer las competencias sobre el
sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de
creación del órgano o que les delegue el Ministro y desempeñar las rela-
ciones externas de la Secretaría de Estado, salvo en los casos legalmente
reservados al Ministro; ejercer las competencias inherentes a su respon-
sabilidad de dirección y, en particular, impulsar la consecución de los
objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlan-
do su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos
adscritos e impartiendo instrucciones a sus titu lares; nombrar y separar
a los Subdirectores generales de la Secretaría de Estado; mantener las
relaciones con los órganos de las Comunidades Autónomas competen-
tes por razón de la materia; la autorización previa para contratar a los
Organismos Autónomos adscritos a la Secretaría de Estado, por encima
de una cuantía determinada; autorizar las comisiones de servicio con
derecho a indemnización por cuantía exacta para los altos cargos depen-
dientes de la Secretaría de Estado; celebrar contratos relativos a asuntos
de su Secretaría de Estado y los convenios no reservados al Ministro del
que dependan, sin perjuicio de la correspondiente autorización cuando
sea preceptiva; conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos
de gasto propios de la Secretaría de Estado, con los límites establecidos
por el titular del Departamento; resolver los recursos que se interpongan
contra las resoluciones de los órganos directivos que dependan directa-
mente de él y cuyos actos no agoten la vía administrativa, así como los
conflictos de atribuciones que se susciten entre dichos órganos; admi-
nistrar los créditos para gastos de los presupuestos del Ministerio por su
materia propios de la Secretaría de Estado, aprobar las modificaciones
presupuestarias de los mismos, aprobar y comprometer los gastos con
cargo a aquellos créditos y reco nocer las obligaciones económicas y pro-
poner su pago en el marco del plan de disposición de fondos del Tesoro
Público (todo ello dentro de la cuantía que, en su caso, establezca el Mi-
nistro al efecto y siempre que los referidos actos no sean competencia
del Consejo de Ministros).
4.3 . Subsecretarios y Secretarios Generales
Durante mucho tiempo, desde la Ley de Régimen Jurídico de la

Administración del Estado de 1957, el Subsecretario ha sido el segundo
- 119 -
LECCIO ES DE DERECHO ADMINTSTRATIVO
jefe del Departamento, tras el Ministro, pero esta posición preeminente

ha perdido peso al introducirse la figura del Secretario de Estado, que
ocupa una posición jerárquica superior.
El Subsecretario es el primero de los órganos directivos de la Ad-
ministración. Ostenta la representación ordinaria del Ministerio, diri-
ge los servicios comunes y ejerce las competencias correspondientes
a dichos servicios comunes. El art. 83 de la LRJSP atribuye a los sub-
secretarios las siguientes competencias: a) Apoyar a los órganos su-
periores en la planificación de la actividad del Ministerio, a través del
correspondiente asesoramiento técnico. b) Asistir al Ministro en el con-
trol de eficacia del Ministerio y sus Organismos públicos. c) Establecer
los programas de inspección de los servicios del Ministerio, así como
determinar las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas
de planificación, dirección y organización y para la racionalización y
simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo, en el marco
definido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. d)
Proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el fun-
cionamiento de los servicios comunes a través de las correspondientes
instrucciones u órdenes de servicio. e) Asistir a los órganos superio-
res en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo
y política de directivos del Ministerio y sus Organismos públicos, así
como en la elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos
y la planificación de los sistemas de información y comunicación. f)
Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamen-
to. g) Responsabilizarse del asesoramiento jurídico al Ministro en el
desarrollo de las funciones que a éste le corresponden y, en particular,
en el ejercicio de su potestad normativa y en la producción de los ac-
tos administrativos de la competencia de aquél, así como a los demás
órganos del Ministerio. En los mismos términos del párrafo anterior,
informar las propuestas o proyectos de normas y actos de otros Minis-
terios, cuando reglamentariamente proceda. A tales efectos, el Subse-
cretario será responsable de coordinar las actuaciones correspondien-
tes dentro del Ministerio y en relación con los demás Ministerios que
hayan de intervenir en el procedim iento. h) Ejercer las facultades de
dirección, impulso y supervisión de la Secretaría General Técnica y
los restantes órganos directivos que dependan directamente de él. i)
Administrar los créditos para gastos de los presupuestos del Ministerio
por su materia propios de la Subsecretaría, aprobar las modificaciones
presupuestarias de los mismos, aprobar y comprometer los gastos con
cargo a aquellos créditos y reconocer las obligaciones económicas y
- 120 -
Lección 4. La administración del Es1ado
proponer su pago en el marco del plan de disposición de fondos del

Tesoro Público. Todo ello dentro de la cuantía que, en su caso, establez-
ca el Ministro al efecto y siempre que los referidos actos no sean com-
petencia del Consejo de Ministros. j) Conceder subvenciones y ayudas
con cargo a los créditos de gasto propios del Ministerio con los límites
establecidos por el titular del Departamento. k) Solicitar del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas la afectación o el arrenda-
miento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines
de los servicios a cargo del Departamento. 1) Nombrar y cesar a los
Subdirectores y asimilados dependientes de la Subsecretaría, al resto
de personal de libre designación y al personal eventual el Departamen-
to. m) Convocar y resolver pruebas selectivas de personal funcionario y
laboral. n) Convocar y resolver los concursos de personal funcionario.
ñ) Ejercer la potestad disciplinaria del personal del Departamento por
faltas graves o muy graves, salvo la separación del servicio. o) Adoptar
e impulsar, bajo la dirección del Ministro, las medidas tendentes a la
gestión centralizada de recursos humanos y medios materiales en el
ámbito de su Departamento Ministerial. p) Autorizar las comisiones
de servicio con derecho a indemnización por cuantía exacta para altos
cargos dependientes del Subsecretario. q) Cualesquiera otras que sean
inherentes a los servicios comunes del Ministerio y a la representación
ordinaria del mismo y las que les atribuyan la legislación en vigor.
Los Subsecretarios son nombrados y separados por Real Decreto
del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio, entre
funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o
de las Entidades locales, pertenecientes Subgrupo A1, a que se refiere
el artículo 76 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por el que se aprueba
el Estatuto Básico del Empleado Público. En todo caso, habrán de re-
unir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30
de marzo, reguladora del ej ercicio del alto cargo de la Administración
General del Estado.
La figura del Secretario General es excepcional. Se introdujo por
la ya derogada Ley 10/1983, de Organización de la Administración del
Estado. Sus funcion es son par ecidas a las del Subsecretario, al que
está asimilado jerárquicamente, pero con competencias reducidas a
un sector de actividad determinado (en esto se parecen al Secretario
de Estado). Son nombrados y separados por Real Decreto del Conse-
jo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio o del Presidente
del Gobierno, entre funcionarios que reúnen con los mismos requisitos
que se exige n para ser Subsecretario.
- 121 -
4.4. Secretarios Generales Técnicos
En la derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del

Estado de 1957 los Secretarios Gener ales Técnicos ejercían funciones
de asesoramiento (estudio, documentación, planificación y asistencia
técnica). Hoy una gran parte de esas funciones ha sido asumida por los
Gabinetes de los Ministros y Secretarios de Estado (art. 1O de la Ley
del Gobierno). Según el art. 65 de la LRJSP, dependen directamente
del Subsecretario, tienen categoría de Director General y ejercen las
competencias sobre servicios comunes que les atribuyan el Real Decre-
to de estructura del Departamento y, en todo caso, las relativas a pro-
ducción normativa, asistencia jurídica y publicaciones. Son nombra-
dos y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta
del titular del Ministerio entre funcionarios de carrera del Estado, de
las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales pertenecientes
al Subgrupo Al y que reúnen los requisitos de idoneidad establecidos
en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio de alto cargo
de la Administración General del Estado.
4.5. Directores y Subdirectores Generales
Los Directores generales son los titulares de los órganos directivos

encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homo-
géneas del Ministerio. A tal efecto, les corresponde: proponer los pro-
yectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos establecidos
por el Ministro, dirigir su ejecución y controlar su adecuado cumpli-
miento; ejercer las competencias atribuidas a la Dirección General y
las que le sean desconcentradas o delegadas; proponer, en los restantes
casos, al Ministro o al titular del órgano del que dependa, la resolución
que estime procedente sobre los asuntos que afectan al órgano direc-
tivo; impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la ges-
tión ordinaria del órgano directivo y velar por el buen funcionamiento
de los órganos y unidades dependientes y del personal integrado en los
mismos (art. 66 LRJSP).
Los Directores generales son nombrados y separados por Real De-
creto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamen-
to, de acuerdo con criterios de competencia profesional y experiencia,
entre funcionarios de carrera dd Estado, de las Comunidades Autóno-
mas o de las Entidades locales, pertenecientes al Sub grupo A 1, a que se
refiere el artículo 76 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, salvo que el Real
- 122 -
Lección 4. La adm inistración del Estado
Decreto de estructura permita que, en atención a las características

específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no
reúna dicha condición de funcionario, debiendo motivarse mediante
memoria razonada la concurrencia de las especiales características
que justifiquen esa circunsta ncia excepcional. En todo caso, habrán de
reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30
de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración
General del Estado.
Las Direcciones Genera les se suelen dividir en Subdirecciones Ge-
nerales a cuyo cargo están los Subdirectores generales, que son res-
ponsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o del
titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos pro-
yectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la
gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección
General (art 67). Los Subdirectores generales se nombran y cesan por
el Ministro, Secretario de Estado o Subsecretario del que dependan.
Los nombramientos se efectuarán entre funcionarios de carrera de la
Administración General del Estado o de otras Administraciones públi-
cas pertenecientes al Subgrupo Al.
5. LOS ÓRGANOS TERRITORIALES DE LA ADMINISTRACIÓN

DEL ESTADO
El cumplimiento de los fines del Estado requiere la presencia de

órganos de la Administración en todo el territorio. Estos órganos se
denominan territoriales po rque, al contrario que los centrales, a los
que están subordinados, ejercen su competencia sobre una parte limi-
tada del territorio nacional. A estos efectos el territorio está dividido
en circunscripciones donde los órganos territoriales -antes llamados
periféricos- establecen su sede. Hasta la entrada en vigor de la Cons-
titución de 1978 la circunscripción más importante era la provincia, a
cuya cabeza estaba el Gobernador Civil. El Gobernador Civil ejercía
la potestad expropiatoria, las competencias sancionadoras de la Admi-
nistración del Estado, dirigía los Cuerpos y Fuerzas de seguridad del
Estado y los servicios de protección civil y coordinaba la actividad ge-
neral de la Administración del Estado en la provincia. La implantación
generalizada de las Comunidades Autónomas, aunque se trate de Ad-
ministraciones territoriales diferentes de la Administración del Estado,
ha acabado afectando también el modelo de implantación territorial de
la Administración del Estado. La Ley 17/1 983 creó la figura del Delega-
- 123 -
LECCIO ES DE DERECH O ADMI ISTRATIVO
do del Gobierno en la Comunidad Autónoma y la Ley 6/1997, de 14 de

abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado, prescindió del Gobernador Civil, que fue sustituido por un
Subdelegado del Gobierno en la Provincia.
5.1. El Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma
La figura del Delegado del Gobierno en la CA está prevista por el

art.154 CE, encomendándole la misión de dirigir la Administración del
Estado en el territorio de la Comunida d Autónoma y coordinarla con la
administración propia de la Comunidad.
Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas re-
presentan al Gobierno en el territorio de aquéllas, sin perjuicio de la
representación ordinaria del Estado en las Comunidades Autónomas a
través de sus respectivos presidentes. Ejercen la dirección y la super-
visión de todos los servicios de la Administración General del Estado y
sus Organismos Públicos en el territorio de las respectivas Comunida-
des Autónomas y la coordina, interna mente y cuando proceda, con la
administración propia de cada una de e llas y con la de las Entidades
Locales radicadas en la Comunidad.
Para el ejercicio de esas funciones la LRJSP les atribuye, entre
otras, las siguientes competencias (art. 73):
a) Dirección y coordinación de la Administración General del
Estado y sus Organismos públicos: 1. Impulsar, coordinad y
supervisar su actividad y, en el caso de los servicios integra-
dos, dirigirla directamente o a través de los subdelegados del
gobierno. 2. Nombrar a los Subdelegados del Gobierno y a
los Directores Insulares y dirigir y coordinar su actividad. 3.
Informar, con carácter preceptivo, las propuestas de nombra-
miento de los titulares de órganos territoriales de la Adminis-
tración General del Estado y los Organismos públicos estata-
les de ámbito autonómico y provincial en la Delegación del
Gobierno.
b) Información de la acción del Gobierno e información a los
ciudadanos.
c) Coordinación y colaboración con otras Administraciones Pú-
blicas: 1. Comunicar y recibir cuanta información precisen el
Gobierno, el órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma
- 124 -
y las Entidades Locales. 2. Mantener las relaciones de coordi-

nación y cooperación de la Administración General del Estado
y sus Organismos Públicos con la de la Comunidad Autóno-
ma y sus Organismos Públicos, promover convenios con esta
finalidad y participar en el seguimiento de su ejecución y su
cumplimiento.
d) Control de legalidad.: l. Resolver recursos administrativos
contra las resoluciones y actos de la Delegación. 2. Suspender
la ejecución de los actos impugnados dictados por los órganos
de la Delegación del Gobierno cuando le corresponda resolver
el recurso y proponer la suspensión en los restantes casos, así
como respecto de los actos impugnados dictados por los servi-
cios no integrados en la Delegación del Gobierno. 3. Velar por
el cumplimiento de las competencias atribuidas constitucio-
nalmente al Estado y por la correcta aplicación de su norma-
tiva, promoviendo o interponiendo, según corresponda, con-
flictos de jurisdicción, conflictos de atribuciones, recursos y
demás acciones legalmente procedentes.
e) Políticas publicas: 1. Formular a los Ministerios competentes,
en cada caso, las propuestas que estime convenientes sobre
los objetivos de los planes y programas que hayan de ejecu-
tar los servicios territoriales y los de los Organismos públicos,
e informar a los Ministerios competentes sobre la gestión de
sus servicios territoria les. 2. Proponer ante el Ministro de Ha-
cienda y Administraciones Públicas las medidas precisas para
evitar la duplicidad de estructuras administrativas, tanto en
la propia Administración General del Estado como con otras
Administraciones Publicas, conforme a los principios de efi-
cacia y eficiencia.3 . Proponer al Ministerio de Hacienda y Ad-
ministraciones Publicas medidas para incluir en los planes de
recursos humanos de la Administración General del Estado. 4.
Informar las medidas de optimización de recursos humanos
y materiales en su ámbito territorial, especialmente las que
afecten a más de un Departamento. En particular, correspon-
de a los Delegados del Gobierno, la coordinación de la utiliza-
ción de los edificios de uso administrativo por la organización
territorial de la Administración General del Estado y de los
organismos públicos de ella dependientes en su ámbito terri-
torial, de acuerdo con las directrices establecidas por el Minis-
- 125 -
terio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Dirección

General del Patrimonio del Estado.
Los Delegados del Gobierno son nombrados y separados por Real
Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Go-
bierno y tienen su sede en la localidad donde radique el Consejo de Go-
bierno de la Comunidad Autónoma, salvo que el Consejo de Ministros
determine otra cosa y sin perjuicio de lo que disponga, expresamente,
el Estatuto de Autonomía.
Son órganos directivos con rango de Subsecretario, que depen-
den orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del
Ministerio competente por razón de la materia. En caso de ausencia,
vacante o enfermedad, el Delegado del Gobierno será suplido, tempo-
ralmente, por el Subdelegado del Gobierno que el Delegado designe y,
en su defecto, por el de la provincia donde aquél tenga su sede. En las
Comunidades Autónomas uniprovinciales en las que no exista subdele-
gado la suplencia corresponderá al Secretario General.
Los delegados del Gobierno ejercen las potestades sancionadora y
expropiatoria y les corresponde proteger el libre ejercicio de los dere-
chos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a través de los
Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del
Estado, cuya jefatura corresponderá al Delegado del Gobierno, quien
ejercerá las competencias del Estado en esta materia bajo la dependen-
cia funcional del Ministerio del Interior.
5.2. El Subdelegado del Gobierno en la Provincia
En cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado

del Gobierno en la respectiva Comunidad Autónoma, hay un Subdele-
gado del Gobierno, con nivel de Subdirector General, nombrado por
aquél por el procedimiento de libre designación, entre funcionarios de
carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades
locales, pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como Subgru-
po Al.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales en las que no
exista Sugdelegado el Delegado del Gobierno asumirá las competen-
cias que esta Ley atribuye a los Subdelegados del Gobierno en las pro-
vincias.
A los Subdelegados del Gobierno les corresponde:
- 12 6 -
Lección 4. La administración del Estado
a) Desempeñar las func iones de comunicación, colaboración y

cooperación con la respectiva Comunidad Autónoma y con las
Entidades Locales y, en particular, informar sobre la inciden-
cia en el territorio de los programas de financiación estatal.
En concreto les corresponde: 1. Mantener las necesarias re-
laciones de cooperación y coordinación de la Administración
General del Estado y sus Organismos públicos con la de la
Comunidad Autóno ma y con las correspondientes Entidades
locales en el ámbito de la provincia. 2. Comunicar y recibir
cuanta información precisen el Gobierno y el órgano de Go-
bierno de la Comunidad Autónoma. Realizará también estas
funciones con las Entidades locales en su ámbito territorial, a
través de sus respectivos Presidentes.
b) Proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, garan-
tizando la seguridad ciudadana, todo ello dentro de las com-
petencias estatales en la materia. A estos efectos, dirigirá las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia.
c) Dirigir y coordinar la protección civil en el ámbito de la pro-
vincia.
d) Dirigir, en su caso, los servicios integrados de la Administración
General del Estado, de acuerdo con las instrucciones del Dele-
gado del Gobierno y de los Ministerios correspondientes; e im-
pulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.
e) Coordinar la utilización de los medios materiales y, en particu-
lar, de los edificios administrativos en el ámbito territorial de
su competencia.
D Ejercer la potestad sancionadora y cualquier otra que les con-
fiera las normas o que les sea desconcentrada o delegada.
5.3. Estructura de los servicios periféricos
La asunción de gran p arte de las antiguas competencias de la Ad-

ministración General del Estado por las Comunidades Autónomas ha
vaciado de competencias a muchas de las Direcciones Provinciales. La
LOFAGE intentó simplificar la estructura de los servicios periféricos y
el sempiterno problema de la doble subordinación de las Direcciones
Provinciales al Gobernador civil (ahora al Delegado del Gobierno) y a
- 127 -
LECCIONES DE DERECHO ADM I ISTRATIVO
sus respectivos Ministerios mediante la división en servicios integrados

y servicios no integrados en las Delegaciones del Gobierno.
La organización de los servicios territoriales no integrados en
las Delegaciones del Gobierno se establece mediante Real Decre-
to a propuesta conjunta del titular del Ministerio del que dependan y
del titular del Ministerio que tenga atribuida la competencia para la
racionalización, análisis y evaluación de las estructuras organizativas
de la Administración General del Estado y sus organismos públicos,
cuando contemple unidades con nivel de Subdirecc ión General o equi-
valentes, o por Orden conjunta cuando afecte a órganos inferiores
(art. 7 t.2 LRJSP). Los servicios territoriales no integrados dependen
del órgano central competente sobre el sector de actividad en el que
aquéllos operen, el cual les fija los objetivos concretos de actuación y
controla su ejecución, así como el funcionamiento de los servicios (art.
71.3 LRJSP).
Los servicios territoriales integrados dependen del Delegado del
Gobierno o del Subdelegado del Gobierno, y actúan de acuerdo con las
instrucciones técnicas y criterios operativos establecidos por el Minis-
terio competente por razón de la materia (art. 71.4 LRJSP).
5.4. Directores Insulares de la Administración General del

Estado
En las islas que reglamentariamente se determine existirá un Di-

rector Insular de la Administración General del Estado nombrados por
el Delegado del Gobierno por el procedimiento de libre designación
entre los funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autó-
nomas o de las Entidades locales, pertenecientes a Cuerpos o Escalas
clasificados como Subgrupo A l. Los Directores Insulares dependen je-
rárquicamente del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autóno-
ma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia, cuando este cargo
exista, y ejercen, en su ámbito territorial, las competencias atribuidas
por esta Ley a los Subdelegados del Gobierno en las provincias.
6. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO EN EL

EXTERIOR
La Administración General del Estado en el exterior está regulada

por la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exte-
- 128 -
Lección 4. La administración del Estwlo
rior del Estado. Está integrada por: las Misiones Diplomáticas Perma-
nentes, la Representacón Permanente ante la Unión Europea y otras
organizaciones internacionales, las Misiones Diplomáticas Especiales,
Delegaciones y Oficinas Consulares.
La dirección de la Administración general del Estado en el Exte-
rior está encomendada a los Embajadores y representantes permanen-
tes ante Organizaciones internacionales. Unos y otros dependen fun-
cionalmente del Ministro de Asuntos Exteriores, con quien colaboran
en la formulación y ejecución de la política exterior del Estado.
- 129 -
TÉRMINOS CLAVE
Administración general del Estado

Órganos administrativos (superiores y directivos), unidades administrativas. Ad-
ministración central del Estado, Administración territorial del Estado y Administración
general del Estado en el Exterior
Gobierno, Consejo de Ministros, Comisiones delegadas del Gobierno
Circunscripción
- 130 -
Lección 4. La adm inistra ción del E stado
l. ¿Cuáles son las normas más importantes por las que se rige la Administración
General del Estado?
2. ¿Qué diferencia hay entre un Secretario de Estado, un Subsecretario y un Se-

cretario General?
3. Haga un esquema descriptivo de la estructura piramidal de la Administración,

desde el nivel del Gobierno al de negociado
4. ¿Son la Administración y el Gobierno cosas diferentes? Razone la respuesta
5. Enumere 5 competencias del presidente del Gobierno, de los Ministros, de los

Secretarios de Estado y demás órganos administrativos estudiados en este
tema
6. Defina los términ os clave -basándose en la búsqueda que realice en este libro,
en otros textos o en intern et-
- 131 -
BIBLIOGRAFÍA
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón, "La Administración del Estado a lo largo del Si-
glo XX" Civitas Revista española de Derecho Administrativo num. 109, año 2001.
Revista Documentación administrativa, núm. 246-247, 1996 / 1997, dedicado a el gobie r-


trativo I, Civitas, 2015 .
MARTÍN MATEO, Ramón, DÍEZ SÁNCHEZ, Jua n José, Manual de Derecho administrativo ,
Aranzadi, 2012.

ral. Tomo III, Ed. BOE, 2015.

- 132 -
Lección 5
~ ~
LA ADMINISTRACION AUTONOMICA Y LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL
ESQUEMA
l. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y LAS COMPETENCIAS DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS
2. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
3. EL MUNICIPIO : CONCEPTO Y ELEMENTOS
3.1. El municipio
3.2. El territorio
3.3. La población
3.4. La organización municipal
a) Régimen común de organización
b) Régimen de organización de los municipios de gran

población
c) Régimen de Concejo abierto y otros regímenes especiales
4. EL PLENO DEL AYUNTAMIENTO
5. EL ALCALDE Y SUS ÓRGANOS DE APOYO
5.1. El Alcalde
5.2. Los órganos de apoyo del Alcalde
a. Régimen común
b. Régimen de los municipios de gran población
- 133 -
LECCIONES DE DERECH O ADMINI STRATIVO
6. LA PROVINCIA: CONCEPTO Y ELEMENTOS
7. LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL
7.1. El Pleno de la diputación p rovincial

7.2. El Presidente de la Diputación y la Junta de gobierno
8. REGÍMENES PROVINCIALES ESPECIALES
9. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES Y PROVINCIALES
9.1. El principio de autonomía local

9.2. El control de la actividad de las Entidades Locales por las
administraciones territoriales de ámbito superior
9.3. Clases de competencias locales
9.3. Las competencias municipales
9.4. Las competencias provinciales
10. OTRAS ENTIDADES LOCALES
11. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ENTES LOCALES
TÉRMINOS CLAVE
BIBLIOGRAFÍA
- 134 -
ESQUEMA
l. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS
Arts. 148, 149 y 150 de la Constitución.
2. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA

Pa rlamento autonómico, Consejo de Gobierno, Administración autonómica.
3. EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS

3.1. El municipio
3.2. El territorio
3.3. La población
a) Régimen común de organización.

b) Régim en de organización de los municipios de gran población.
c) Régimen de Concejo abierto y otros regímenes especiales.

Definición y composición.
Funciones.
Régimen en los municipios de gran población.
5. EL ALCALDE Y SUS ÓRGANOS DE APOYO

5.1. ElAlcalde
Definición y at ribuciones.
a. Régimen co mún.
b. Régimen de los municipios de gran población.
- 135 -

Doble carácter
7.1. El Pleno de la diputación provincial

Órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
Archipiélagos e islas.
Comunidades Autónomas uniprovinciales.

9.1. El principio de autonomía local

Principio de capacidad del municipio.
Principio de participación o asignación de competencias por la legislación sectorial.
Principio de prestación obligatoria de determinadas competencias.
Atribución de competencias por delegación.
Principio de complementariedad de la acción de otras Administraciones públicas.
Apoyo y suplencia de las competencias municipales.

Personalidad y capacidad jurídica.
Normativa por la que se rigen.
órganos colegiados.
Relaciones interadministrativas.
Estatuto de los miembros de las corporaciones locales.
- 136 -
1. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y LAS COMPETENCIAS DE
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
El Estado español ha asumido la forma de un estado autonómico,

que es un modelo de estado descentralizado abierto. A diferencia del
estado regional, el estado federal o el estado confedera!, la Constitu-
ción española ni contiene una enumeración de las Comunidades Au-
tónomas ni regula su organización ni establece cuáles son sus compe-
tencias. Hoy el modelo autonómico se ha generalizado y ha alcanzado
cierto grado de uniformidad, pero cuando se aprobó la Constitución no
estaba claro que todo el territorio se fuese a dividir en Comunidades
Autónomas ni que todas ellas se organizasen de manera similar, como
luego ha sucedido. Todo indicaba más bien que algunas regiones se
iban a convertir en Comunidades Autónomas y otras no, y que algunas
Comunidades Autónomas asumirían un mayor nivel de autogobierno
que otras.
El carácter abierto del Estado autonómico se manifiesta con toda
su complejidad en el sistema de distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas. El sistema está regulado en los
arts. 148, 149 y 150 de la Constitución, pero la clave de la distribución
de competencias radica en los Estatutos de autonomía. Las Comunida-
des Autónomas tienen las competencias que han asumido a través de
sus Estatutos de Autonomía y que les han sido atribuidas, transferidas
o delegadas a través de los mecanismos previstos por el art. 150 CE.
Los arts. 148 y 149 establecen los límites dentro de los cuales los Esta-
tutos de autonomía pueden asumir competencias.
El artículo 148 enumer a las competencias que las Comunidades
Autónomas pueden asumir a través de sus Estatutos. Por su naturale-
za, algunas de esas competencias se pueden considerar exclusivas de
las Comunidades Autónomas, y otras compartidas con el Estado. El
149 enumera materias sobre las que, en principio, el Estado tiene com-
petencia exclusiva. Pero en el desarrollo del artículo se observa que
no todas esas competencias son atribuidas en exclusiva al Estado, sino
que en gran parte de ellas se establece una competencia concurrente o
compartida de las Comunidades Autónomas a través de distintas for-
mulas: distinción entre interés general y autonómico, reserva al Estado
de la sola legis lación básica, o remitiendo la ejecución a la Comunidad
- 137 -
Autónoma. El sistema se cierra median te las tres reglas que establece

el apartado 3 del art. 149: la primer a establece que las materias no
atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corres-
ponder a las CCAA en virtud de sus r espectivos Estatutos; la segunda
establece que las competencias sobre las materias que no se hayan asu-
mido por los Estatutos corresponderán al Estado; y, de acuerdo con la
tercera regla, las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto
sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva
competencia de éstas. Además el derecho estatal es, en todo caso, su-
pletorio del Derecho de las CCAA.
La asunción de competencias por los Estatutos de las Comunida-
des Autónomas dentro del marco descrito no es definitiva porque a tra-
vés de los mecanismos previstos en el art. 150 se puede modificar esa
distribución competencia!:
a) Ampliando las competencias de las Comunidades Autónomas :
• Mediante Leyes Marco el Estado puede atribuir a todas o al-
gunas CCAA la facultad de d ictar normas legislativas (sobre
competencias legislativas estatales) en el marco de los prin-
cipios, bases y directrices fij ados; estableciendo además las
modalidades de control.
• Además el Estado puede transferir o delegar facultades co-
rrespondientes a materia de titularidad estatal que por su
propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o de-
legación.
b) Limitando el ejercicio de la potestad legislativa de las Comuni-
dades Autónomas cuando lo exija el interés general mediante
leyes que establezcan los p rincipios necesarios para armoni-
zar las disposiciones normativas de las Comunidades Autóno-
mas.
Transcurridos 38 años desde la entrada en vigor de la Constitución,
no cabe duda de que el Estado autonómico está en crisis. Su diseño
abierto pretendía lograr una mayor a da ptabilidad a las peculiaridades
de cada región, especialmente las de Cataluña, Galicia y el País Vasco
para dar una respuesta adecuada a las reivindicaciones de los nacio-
nalistas de esas regiones que permitiese integrarlos en el sistema de
manera pacífica. Pero, a nuestro juicio, el tiempo ha demostrado que
ese modelo no solo no ha resuelto el problema sino que ha creado otros
- 138 -
Lección S. La administración autonómica y lu administración local
igualmente graves. Por una parte, el hecho de que, a diferencia de lo

que ocurre en el modelo federal, el sistema de distribución de compe-
tencias no esté cerrado ha llevado a que gran parte del esfuerzo político
se haya orientado a la lucha por la asunción de competencias y no por
la mayor o menor eficacia en su ejercicio. Cabe resumir la historia del
Estado autonómico en un proceso de descentralización liderado por
las "Comunidades históricas" , a las que siguen las demás comunidades
para igualar su nivel competencia!, lo que a su vez lleva a las primeras
a tratar de incrementar su nivel competencial para diferenciarse de las
otras, comenzando de nuevo el proceso. Por otra parte, el Estado auto-
nómico no solo no ha aplaca do las reivindicaciones nacionalistas sino
que las ha avivado, siendo hoy mucho mayor el sentimiento indepen-
dentista en determinadas regiones que a principios de la democracia.
Además, la generalización del modelo ha creado 17 mini estados cuya
estructura reproduce la de la Administración estatal, con unas dimen-
siones y un coste desproporcionados a los fines que tienen encomen-
dados e ineficaces en muchos casos. Por último, el sistema electoral ha
favorecido el desarrollo de castas políticas locales que se han apropia-
do de las instituciones auton ómicas en beneficio propio, habiéndose
llegado a crear un clima de corrupción bastante generalizado.
2 . ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
La Constitución no prej uzga la organización de las Comunidades

autónomas, limitándose a establecer, respecto de las Comunidades
cuyo Estatuto se aprobó por el procedimiento del art. 151 CE, una or-
ganización institucional basada en: una Asamblea legislativa elegida
por sufragio universal; un Consejo de Gobierno con funciones ejecuti-
vas y administrativas; y un Presidente elegido por la Asamblea de entre
sus miembros, y nombrado por el Rey, a quien corresponde la dirección
del Consejo de Gobierno y la suprema representación de la Comunidad
y la ordinaria de l Estado en aquélla. Este modelo ha sido asumido por
todas las Comunidades Autónomas.
Los Parlamentos autonómicos están compuestos por una sola Cá-
mara, cuyo número de miembros es variable. Los diputados autonómi-
cos se eligen de acuerdo con la Legislación electoral general, siendo la
circunscripción electoral la provincia salvo en las Comunidades Autó-
nomas uniprovinciales, donde lo es el Partido Judicial. Las Asambleas
se disuelven por expiración de su mandato y por la falta de designación
de Presidente (normalmente en 2 meses).
- 139 -
LECCIONES DE DERECHO ADM INISTRATIVO
Todas las Comunidades Autónomas tienen un gobierno autonómi-

co integrado por un Presidente, uno o varios vicepresidentes y conse-
jeros, que se reúnen en un Consejo de Gobierno. El Presidente es el
máximo representante de la Comunidad Autónoma y ostenta también
la representación del Estado. Es elegido por la Asamblea legislativa
de la Comunidad Autónoma de entre sus miembros y nombrado por el
Rey. Le corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, cuyos mi-
embros nombra y cesa. El Consejo de Gobierno reproduce el esquema
del Consejo de Ministros y tiene las funciones propias de éste a nivel
autonómico.
En cuanto al modelo de Administración, todas las Comunidades
Autónomas han copiado el modelo de la Administración estatal, con
sus niveles central, periférico y de administración institucional. Las
Consejerías equivalen a los Ministerios de la Administración estatal y
muchas Comunidades Autónomas prevén la existencia de Viceconse-
jeros cuyas funciones son equiparables a las del Subsecretario estatal.
También es habitual la figura del Secretario General Técnico. Y en to-
das las administraciones autonómicas existen Direcciones Generales.
3. EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS
3.1. El municipio
La Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) define en su art. 11 al

Municipio como la entidad local básica de la organizac ión territorial
del Estado. Esta definición es consecuencia de la previsión del art. 13 7
de la Constitución según la cual el Estado se organiza territorialmente
en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se
constituyan.
Los municipios tienen personalidad jurídica y plena capacidad
para el cumplimiento de sus fines. Sus elementos son el territorio, la
población y la organización.
3.2. El territorio
El territorio en el que el ayuntamiento ejerce sus competencias

se denomina término municipal. Cada municipio pertenece a una sola
provincia. La Ley de Bases del Régimen Local remite a la legislación
sobre régimen local de las comunidades autónomas la regulación de la
- 140 -
Lección 5. La udminisrración autonómica y lu administración local
creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos

municipales.
La creación de nuevos municipios sólo puede realizarse sobre la
base de núcleos de población territorialmente diferenciados, de al me-
nos 5.000 habitantes, y siempre que los municipios resultantes sean
financieramente sostenibles cuenten con recursos suficientes para el
cumplimiento de las competencias municipales y no suponga dismi-
nución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados (art.
13.2).
En España hay 8.119 municipios, de dimensiones muy diversas y
sería razonable reducir su número para que tuvieran unas caracterís-
ticas más homogéneas y todos pudiesen prestar sus servicios eficaz-
mente. La ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la moder-
nización del gobierno local, autorizó al Estado a establecer medidas
que tiendan a fomentar la fusión de Municipios con el fin de mejorar la
capacidad de gestión de los asuntos públicos locales, atendiendo a cri-
terios geográficos, sociales, económicos y culturales. Y la Ley 27/2013,
de 2 7 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Adminis-
tración Local, ha modificado la Ley de Bases de Régimen local para
regular la fusión de municipios colindantes dentro de la misma provin-
cia, de manera que ahora éstos pueden fusionarse, con independencia
de su población, mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del pro-
cedimiento previsto e n la normativa autonómica (art. 13.4 LBRL). Se
trata de fusiones voluntarias, sin que hasta la fecha ningún gobierno se
haya atrevido a resolver el problema adoptando medidas que impon-
gan la reducción del número de municipios.
3.3. La población
En cuanto a la población, la ley establece la obligación de toda

persona que viva en España de inscribirse en el Padrón del municipio
en el que viva habitualmente, y si vive en varios en aquél en el que resi-
da durante más tiempo (art. 15 LBRL). Empero, el incumplimiento de
esta obligación no está sancionado por la ley y su única consecuencia
jurídica será la imposibilidad de ejercer algunos de los derechos de los
vecinos, pues la condición de vecino se adquiere en el mismo momento
de su inscripción en el Padrón .
El Padrón está regulado en los arts. 16 y 17 de la LBRL. Es el re-
gistro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus
- 141 -
LECCIONES DE DERECHO ADMI N TSTRATIVO
datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domi-

cilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se
expidan tienen carácter de documento público y fehaciente para todos
los efectos administrativos. No obstante, la inscripción de los extranje-
ros en el Padrón municipal no constituye prueba de su residencia legal
en España ni les atribuye ningún derecho que no les confiera la legisla-
ción vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los
extranjeros en España.
Los derechos y deberes de los vecinos son los siguientes (art. 18
LBRL): a) ser elector y elegible de acuerdo con la legislación electo-
ral; b) participar en la gestión municipal; c) utilizar los servicios pú-
blicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales; d)
contribuir mediante prestaciones económ icas y personales legalmente
previstas a las realización de las competencias municipales; e) ser in-
formado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Adminis-
tración municipal en relación con a todos los expedientes y documen-
tación municipal; f) pedir la consulta popular; g) exigir la prestación y,
en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en
el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carác-
ter obligatorio; h) ejercer la iniciativa popular presentando propuestas
de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de
competencia municipal.
Respecto de la organización municipal la Constitución (art. 140)

establece que su Gobierno y su administración corresponden a sus res-
pectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.
Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante
sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma estable-
cida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por
los vecinos. La Constitución también menciona el régimen de concejo
abierto, remitiendo a la Ley la regulación de las condiciones en las que
proceda.
Desde la entrada en vigor de la Ley 57/2003 , de 16 de diciembre,
de medidas para la modernización del gobierno local, existen tres regí-
menes de organización de los municipios, el común, el de los munici-
pios de gran población, y el de concejo abierto.
- 142 -
Lección 5. La udminist ració11 auto nóm ica y La administración locul
a} Régirnen común de organ ización

Son órganos necesarios de la organización municipal el Alcalde,
los Tenientes de Alcalde, el Pleno y la Comisión Especial de Cuentas,
que existen en todos los ayuntamientos.
Otros órganos son necesarios o potestativos en función del número
de habitantes del municipio. En los municipios de más de 5.000 habi-
tantes y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico
o lo acuerde el pleno existirá n: 1) La Junta de Gobierno Local. 2) Órga-
nos de estudio, informe o control de los asuntos competencia del pleno
y de seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y
los concejales que ostenten delegaciones, salvo previsión en contrario
de la legislación autonómica .
La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones es un órga-
no facultativo, que existe en los municipios en que el Pleno así lo acuer-
de, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus
miembros, o así lo disponga su Reglamento orgánico.
Las Leyes autonómicas sobre régimen local pueden establecer una
organización municipal comp lementaria y los propios municipios, en
sus reglamentos orgánicos, pueden establecer otros órganos comple-
mentarios.
b) Régimen de organización de los municipios de gran población

El régimen de or ganizaci ó n de los municipios de gran población
está regulado por el Título X de la Ley de Bases del Régimen Local,
que fue introducido por la Ley 57/2003. Quedan sujetos a este régi-
men: a) los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes;
b) los municipios que sean capitales de provincia y cuya población
sea superior a los 175.000 h abitantes; c) por decisión de la Asamblea
legislativa de la Comunidad Autónoma, a iniciativa del Ayuntamiento,
los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómi-
cas o sedes de las instituciones o cuya población supere los 75.000 ha-
bitantes y presenten circunsta ncias económicas, sociales, históricas
o culturales especiales. Una vez alcanzadas estas cifras de población
en el Padrón municipal el Ayuntamiento dispone de seis meses para
adaptar su organizac ión a la p ropia de los municipios de gran pobla-
ción. Y continuarán rigiéndose por ésta aunque con posterioridad su
población se reduzca.
- 143 -
Este régimen se caracteriza por dotar al Ayuntamiento de una orga-

nización mucho más compleja. Así, a los órganos necesarios existentes
en todos los municipios hay que añadir los siguientes: las Comisiones
del Pleno, la Junta de Gobierno, la Asesoría Jurídica, el Consejo Social
de la Ciudad, la Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones; la
Intervención general municipal; y el Órgano para la resolución de las
reclamaciones administrativas. Se introduce la distinción entre órganos
superiores y órganos directivos. Se establecen criterios específicos de
gestión económico financiera: se separan las funciones de contabilidad
y fiscalización de la gestión económico financiera; se encomiendan las
funciones de presupuestación, contabilidad, tesorería y recaudación a
un órgano u órganos a determinar por el Reglamento orgánico muni-
cipal; se habilita al pleno para crear un órgano de gestión tributaria. Se
prevé la posibilidad de que el Alcalde delegue la presidencia del Pleno
en cualquier Concejal. Y se suprimen las funciones ejecutivas o adminis-
trativas del Pleno que se encomiendan a órganos de esa naturaleza. El
pleno puede delegar funciones resolutorias en las Comisiones. Por otra
parte, se refuerza notablemente la figu ra del alcalde pues, aunque la Ex-
posición de Motivos de la ley 57/2003 dice que ostenta menos atribucio-
nes gestoras o ejecutivas que el Alcalde de régimen común, esas funcio-
nes se encomiendan a la Junta de Gobierno, cuyos miembros nombra
libremente el Alcalde pudiendo formar parte de ella hasta un tercio del
número legal de miembros del Pleno, además del Alcalde.
e) Régirnen de Concejo abierto y otros regírnenes especiales

Funcionan en Concejo abierto (ar t. 29 LBRL): los municipios que
tradicional y voluntariamente cuenten con este régimen de gobierno y
administración; aquellos otros en los que su localización geográfica,
la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo
aconsejen y así lo decida la mayoría de dos tercios de los miembros del
Ayuntamiento y lo apruebe la Comun ida d Autónoma, previa iniciativa
de los vecinos.
El régimen de Concejo abierto se caracteriza porque su gobierno
y administración, se atribuyen al Alcalde y a la Asamblea Vecinal, de
la que forman parte todos los electores, ajustá ndose en su funciona-
miento a los usos, costumbres y tradiciones locales y en su defecto a lo
establecido en LBRL y leyes de las CCAA.
Los alcaldes de las corporaciones de municipios de menos de 100
residentes podrán convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para deci-
- 144 -
Lección 5. La administración autonóm ica y la administración local
siones de especial trascendencia para el municipio. Si así lo hicieren

deberán someterse obligatoriamente al criterio de la Asamblea vecinal
constituida al efecto.
La LBRL permite que las leyes sobre régimen local de las Comu-
nidades Autónomas establezcan otros regímenes especiales para muni-
cipios pequeños o de carácter rural y para aquellos otros que reúnan
otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histó-
rico-artístico o el predominio de las actividades turísticas, industriales,
mineras u otras semejantes.
El pleno del Ayuntamiento es el órgano de máxima representación

política de los ciudadanos en el gobierno municipal. Está integrado
por todos los Concejales y es presidido por el Alcalde. Los concejales
se eligen por los vecinos del municipio mediante sufragio universal,
libre, directo y secreto. Su mandato es de cuatro años. El número de
concejales depende del número de habitantes del municipio de acuer-
do con una escala que va desde 5 concejales para los municipios que
tengan 250 residentes o menos hasta 25 concejales para los municipios
que tengan entre 50.001 y 100.000 residentes; de 100.001 en adelante
se añade un concejal más por cada 100.000 residentes o fracción (art.
179 de Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral
General).
Las funciones de carácter político más importantes que correspon-
den al pleno son la elección del Alcalde, la votación sobre la moción de
censura al Alcalde y sobre la cuestión de confianza planteada por él mis-
mo, y el control y la fiscalización de los órganos de gobierno. Sus compe-
tencias están enumeradas en el art. 22 de la LBRL, correspondiéndole,
entre otras, las siguientes: el control y la fiscalización de los órganos de
gobierno; los acuerdos relativos a la participación en organizaciones su-
pramunicipales, alteración del término municipal, creación o supresión
de municipios y de las entidades de ámbito territorial inferior al munici-
pio, creación de órganos desconcentrados; alteración de la capitalidad
del municipio y el cambio de nombre de éste o de aquellas entidades y la
adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo; la aprobación
inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tra-
mitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación
previstos en la legislación urbanística, así como los convenios que tengan
por objeto la alteración de cualesquiera de dichos instrumentos; la apro-
- 145 -
bación del reglamento orgánico y de las ordenanzas; la determinación de

los recursos propios de carácter tributario; la aprobación y modificación
de los presupuestos, y la disposición de gastos en materia de su competen-
cia y la aprobación de las cuentas; la aprobación de las formas de gestión
de los servicios y de los expedientes de municipalización; la aceptación
de la delegación de competencias hecha por otras Administraciones pú-
blicas; el planteamiento de conflictos de competencias a otras entidades
locales y demás Administraciones públicas; la aprobación de la plantilla
de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía
de las retribuciones complementarias fij as y periódicas de Jos funciona-
rios y el número y régimen del personal eventual; el ejercicio de acciones
judiciales y administrativas y la defensa de la corporación en materias de
competencia plenaria; la declaración de lesividad de los actos del Ayunta-
miento; la alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio
público; la concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acu-
mulada, dentro de cada ejercicio económico, exceda del 10 por ciento
de los recursos ordinarios del Presupuesto -salvo las de tesorería, que le
corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas
en cada momento supere el 15 por ciento de Jos ingresos corrientes liqui-
dados en el ejercicio anterior-; la aprobación de los proyectos de obras
y servicios cuando sea competente para su contratación o concesión, y
cuando aún no estén previstos en los presupuestos.
En los municipios de gran población el régimen del pleno es distin-
to. El alcalde puede delegar la convocatoria y la presidencia del pleno
en uno de los concejales. El pleno contará en todo caso con un secre-
tario general y dispondrá de Comisio nes integradas por los miembros
que designen los grupos políticos en proporción a su número de con-
cejales. Sus atribuciones están enumeradas en el art. 123 de la LBRL.
El pleno conserva sus funciones políticas (control y fiscalización de los
órganos de gobierno, votación de la moción de censura y cuestión de
confianza del Alcalde) y sus funciones normativas (aprobación y modi-
ficación de los reglamentos de naturaleza orgánica, de las ordenanzas
y reglamentos municipales, de los instrumentos de planeamiento ur-
banístico, etc.), pero pierde competencias ejecutivas o administrativas
(como la disposición de gastos, la concertación de operaciones de cré-
dito, contrataciones y concesiones).
A las Comisiones les corresponde el estudio, informe o consulta de
los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno; el segui-
miento de la gestión del Alcalde y su equipo de gobierno; y aquéllas que
el Pleno les delegue.
- 146 -
Lección 5. La adrnin istraciú11 autonóm ica y la administración local
S. EL ALCALDE Y SUS ÓRGANOS DE APOYO
5.1. El Alcalde
El Alcalde es el titular del p oder ejecutivo a nivel municipal. Es el

Presidente de la Corporación municipal, cuyo gobierno y administra-
ción dirige. Nombra a los Tenientes de Alcalde y nombra y separa libre-
mente a los miembros de la J unta de Gobierno Local.
Le corresponden, entre otras, las siguientes atribuciones: repre-
sentar al Ayuntamiento; convocar y presidir las sesiones del Pleno, de-
cidiendo los empates con voto de calidad; dirigir, inspeccionar e impul-
sar los servicios y obras municipales; dictar bandos; el desarrollo de Ja
gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer
gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones
de crédito -con exclusión de las contempladas en el artículo 177.5 del
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, apro-
bado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo- previstas en
el Presupuesto cuyo importe ac umulado dentro de cada ejercicio eco-
nómico no supere el 1O por ciento de sus recursos ordinarios, salvo
las de tesorería que le corresp onderán cuando el importe acumulado
de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por ciento
de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar
pagos y rendir cuentas; aprobar la oferta de empleo público de acuer-
do con el Presupuesto y la p la ntilla aprobados por el Pleno, aprobar
las bases de las pruebas para la selección del personal y para los con-
cursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones
complementarias que no sean fijas y periódicas desempeñar la jefatura
superior de todo el personal; ej ercer la jefatura de la policía municipal;
aprobar los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planea-
miento general no expresam ente atribuidos al Pleno y los instrumentos
de gestión urbanística y proyectos de urbanización; el otorgamiento
de licencias; ejecutar y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamien-
to. Además, le corresponden todas las competencias que la legislación
asigne al municipio y no atribuya a otros órganos municipales.
Los órganos de apoyo del Alcalde son los Tenientes de Alcalde y la

Junta de Gobierno Local.
- 147 -
a. Régimen común
La Junta de Gobierno Local -antes llamada Comisión de gobierno-
está integrada por el Alcalde y un número de Concejales no superior al
tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libre-
mente por aquél, dando cuenta al Pleno. No es un órgano necesario en
los municipios que tengan menos de 5.000 habitantes. La función de
la Junta de gobierno es asistir al Alcalde en el ejercicio de sus atribu-
ciones, pudiendo ejercer aquellas competencias que el Alcalde u otro
órgano municipal de delegue o le atribuya n las leyes.
Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde , por el orden de su
nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Son
designados y removidos libremente por el Alcalde éste de entre los
miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde ésta no exista, de
entre los Concejales. Pueden ejercer las competencias que el Alcalde
les delegue.
Además, los municipios pueden crear órganos territoriales de ges-
tión desconcentrada para facilitar la p articipación ciudadana en la
gestión de los asuntos locales y mejorar ésta, con la organización, fun-
ciones y competencias que cada ayunta miento les confiera.
h. Régimen de los municipios de gran población

En los municipios de gran poblac ión la Junta de Gobierno es más
que un órgano de apoyo al Alcalde, pues colabor a en la dirección polí-
tica del Ayuntamiento y ejerce funciones ejecutivas y administrativas.
Todos sus miembros son concejales nombrados y separados libremente
por el Alcalde debiendo ostentar la condición de concejales -la STC
103/2013, de 25 de abril, declaró inconstitucional y nula la previsión
del art. 126.2 LBRL que permitía al Alcalde nombrar como miembros
de Ja Junta de Gobierno Local a personas que no ostentaban la condi-
ción de concejales-.
Las competencias de la Junta de gobierno local en estos munici-
pios están enumeradas en el art. 127 de la LBRL, destacando, entre
otras, las siguientes: La aprobación de los proyectos de ordenanzas y
de los reglamentos, del proyecto de presupuesto, y de los proyectos de
instrumentos de ordenación urbanística cuya aprobación definitiva o
provisional corresponda al Pleno; las aprobaciones de los instrumen-
tos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no atri-
buidas expresamente al Pleno, así como de los instrumentos de gestión
- 148 -
Lección S. La ad111inis1ración autonómica y la administración local
urbanística y de los proyectos de urbanización; Ja concesión de licen-

cias; el desarrollo de la gestión económica y la gestión del personal;
aprobar la relación de puestos de trabajo, las retribuciones del perso-
nal de acuerdo con el presupuesto aprobado por el Pleno, la oferta de
empleo público, las bases de las convocatorias de selección y provisión
de puestos de trabajo, el número y régimen del personal eventual, la
separación del servicio de los funcionarios del Ayuntamiento, sin per-
juicio de lo dispuesto en el artículo 99 la LBRL para los funcionarios
con habilitación de carácter nacional, el despido del personal laboral,
el régimen disciplinario y las demás decisiones en materia de personal
que no estén expresamente atribuidas a otro órgano; el nombramiento
y el cese de los titulares de los órganos directivos de la Administración
municipal; el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en
materia de su competencia; las facultades de revisión de oficio de sus
propios actos; la potestad sancionadora; designar a los representantes
municipales en los órganos colegiados de gobierno o administración
de los entes, fundaciones o sociedades, sea cual sea su naturaleza, en
los que el Ayuntamiento sea partícipe.
La Junta de Gobierno Local puede delegar en los Tenientes de Al-
calde, en los demás miembros de la Junta de Gobierno Local, en su
caso, en los demás concejales, y en los coordinadores generales, di-
rectores generales u órganos similares, las funciones de concesión de
licencias, contrataciones y concesiones, la gestión económica y de per-
sonal, y la potestad sancionadora.
La Constitución define la Provi ncia como entidad local con perso-

nalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios
y como división territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado (art. 141 ). Esto significa que la Provincia tiene un doble carác-
ter~ por una parte es una entidad local equiparable a los municipios,
por otra es una circunscripción estatal. La Constitución también exige
que cualquier alteración de los límites provinciales deba ser aproba-
da por las Cortes Generales. La razón de que los límites provinciales
gocen de una protección tan cualificada radica en que la provincia es
también la circunscripción electoral para las elecciones al Congreso y
el Senado y, siendo la delimitación de las circunscripciones un elemen-
to básico del régimen electoral, se exigen las mismas formalidades que
para modificar éste.
- 149 -
Al contrario de lo que sucede con los municipios, la LBRL nomen-

ciona los elementos de la provincia. La explicación la encontramos en
la naturaleza de la provincia, que es una entidad local caracterizada
por ser la agrupación de otras entidades locales (una agrupación de
municipios). Su población y su territorio, por tanto, son los resultantes
de sumar la población y el territorio de los municipios que la integran .
La LBRL establece una organización de la Provincia que repro-

duce el modelo de organización de los Municipios. El Presidente, los
Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las
Diputaciones. Sus funciones son equival e ntes a las del Alcalde, los Te-
nientes de Alcalde, la Junta de Gobierno y el Pleno municipal. La ley
57/2003 introdujo una novedad consistente en la creación en todas las
Diputaciones de órganos que tengan p or objeto el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Ple-
no, así como el seguimiento de la gesti ón del Presidente, la Junta de
Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, siempre que la
respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa
distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control
que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la
corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante
la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción
al número de Diputados que tengan en el Pleno.
Fuera de esta organización necesaria, las Diputaciones pueden
establecer y regular órganos complementarios de los anteriores. Y las
leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas pueden es-
tablecer una organización provincial complementaria de la prevista en
la LBRL.
7.1. El Pleno de la diputación provincial
El Pleno es el órgano representativo superior de Ja Provincia. Está

integrado por el Presidente de la Diputación y los Diputados provin-
ciales, todos ellos elegidos democráticamente mediante un sistema de
elección indirecta regulado por la Ley Orgánica 5/ 1985, de 19 de junio,
del Régimen Electoral General. Estos Diputados son concejales en los
Ayuntamientos de la Provincia respectiva. La Junta Electoral distribu-
ye el número total de Diputados entre los Partidos Judiciales de Ja Pro-
- 150 -
Lección 5. La administración autonómica y la administración local
vincia en proporción al número de residentes, sin que a ningún Partido

Judicial le correspondan menos de un diputado ni más de tres quintos
del número total de diputados; y en cada partido judicial se distribu-
yen los diputados entre los partidos políticos de acuerdo con el sistema
D' Hont; finalmente, cada grupo político elige a los diputados que le
hayan correspondido entre sus concejales.
Las competencias del Pleno están reguladas en términos similares
a las del Ayuntamiento. Le corresponde: la organización de la Diputa-
ción; la aprobación de las ordenanzas, los presupuestos y los planes
provinciales; el control y la fiscalizac ión de los órganos de gobierno; la
aprobación de la plantilla de personal, la relación de puestos de traba-
jo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y
periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal even-
tual y la adopción de decisiones en materia procesal; la alteración de la
calificación jurídica de los bienes de dominio público; el planteamiento
de conflictos de competencia a otras Administraciones; el ejercicio de
acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en
las materias de competencia p lenaria; la declaración de lesividad de
los actos de la Diputación; la concertación de las operaciones de crédi-
to cuya cuantía acumulada en el ejercicio económico exceda del 1O por
100 de los recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le correspon-
derán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada
momento supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en
el ejercicio anterior; la aprobación de los proyectos de obra y de servi-
cios cuando sea competente para su contratación o concesión y cuan-
do aún no estén previstos en los Presupuestos (art. 33 LBRL). También
le corresponde votar la moción de censura y la cuestión de confianza
del Presidente.
El Presidente de la Diputación se elige por el Pleno entre sus

miembros, por mayoría absoluta en primera votación y simple en la
segunda.
Sus funciones están reguladas en términos análogos a las del Alcal-
de: dirige el gobierno y la administración de la Provincia; representa a
la Diputación; convoca y preside las reuniones del Pleno, la Junta de
Gobierno y cualquier otro órgano de la Diputación, decidiendo los em-
pates con voto de calidad; dirige, inspecciona e impulsa los servicios y
- 151 -
obras de la Diputación; asegura la gestión de los servicios de la Comu-

nidad Autónoma encomendados a la Diputación; la gestión económica
de acuerdo con el Presupuesto; aprueba la oferta de empleo público de
acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, apro-
bar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los
concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribucio-
nes complementarias que no sean fijas y periódi cas la jefatura superior
del personal; el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y
la defensa de la Diputación; aprobación de los proyectos de obras y de
servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y
estén previstos en el Presupuesto; ordenar la publicación y ejecución
y hacer cumplir los acuerdos de la Diputación. y las demás que expre-
samente le atribuyan las leyes, así como el ejercicio de aquellas otras
atribuciones que la legislación del Estado o de las CCAA asigne a la
Diputación y no estén expresamente atribuidas a otros órganos.
La Junta de Gobierno esta integrada por el Presidente y un núme-
ro de diputados no superior al tercio del número legal de los mismos.
Sus miembros son nombrados y separados libremente por el Presiden-
te. Sus funciones son: la asistencia al Presidente; las atribuciones que
el Presidente u otro órgano provincial le delegue (no todas son delega-
bles) o le atribuyan las leyes.
El Presidente puede delegar el ej ercicio de determinadas funcio-
nes en los miembros de la Comisión de Gobierno, sin perjuicio de dele-
gaciones especiales en favor de cualquier Diputa do.
Los Vicepresidentes sustituyen al Presidente en los casos de vacan-
te, ausencia o enfermedad. Son nombr ados libremente por aquél de
entre los miembros de la Junta de Gobierno.
La LBRL regula tres regímenes especiales: el de los órganos fora-

les de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya; el de los archipiélagos e islas; y el de
las Comunidades Autónomas uniprovi nciales .
Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su
régimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía de la Comu-
nidad Autónoma del País Vasco, siéndoles de aplicación la LBRL con
carácter supletorio. Los órganos forales son las Juntas Generales y la
Diputación Foral. Las Juntas Generales funcionan corno parlamento
- 152 -
Lección S. La udminislración autonómica y la administración local
provincial y sus miembros son elegidos por sufragio directo. Ejercen

la potestad normativa, aprueban los presupuestos y planes y contro-
lan la actividad del ejecutivo. Las Juntas Generales eligen de entre sus
miembros a un Diputado General, que nombra a los integrantes de la
Diputación Foral, a la que le corresponden las responsabilidades de
gobierno y administración.
En las Comunidades autónomas uniprovinciales y la Foral de Na-
varra las provincias desaparecen a l ser asumidas sus competencias,
medios y recursos por aquéllas .
En las Islas Canarias subsisten las Mancomunidades Provinciales
interinsulares, exclusivamente como órganos de representación y expre-
sión de los intereses provinciales, es decir, sin competencias materiales.
Las integran los Presidentes de los Cabildos insulares. Los Cabildos in-
sulares son los órganos de gobierno, administración y representación
de cada isla. Se rigen por las normas que regulan la composición y
funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, asumiendo las com-
petencias de éstas, sin perjuicio de las que les correspondan por su
legislación específica.
En las Islas Baleares, se produce una equiparación de las islas con
las provincias, existiendo en cada isla un Consejo Insular que no sólo
son los órganos de gobierno administración y representación de cada
isla, a los que son de aplicación las normas de la LBRL que regulan
la organización, funcionam iento y competencias de las Diputaciones
Provinciales, sino que son, además, el armazón de la Administración
Autonómica, pues los Diputados de esos Consejos son los miembros
únicos del Parlamento Balear.
9. 1. El principio de autonomía local
Las competencias municipales están íntimamente ligadas al prin-

cipio de autonomía local, que la Constitución garantiza a los munici-
pios para la gestión de sus respectivos intereses (arts. 137 y 140). El
Tribunal Constitucional ha declarado en diversas sentencias en qué
consiste esa garantía. Es una garantía institucional, es decir, la CE ase-
gura la existencia de determinadas instituciones cuya preservación se
juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, esta-
- 153 -
bleciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible para el legislador

(STC 28 julio 1981). Y ese núcleo indisponible se concreta, básicamen-
te, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos
propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen,
graduándose la intensidad de esta participación en función de la re-
lación existente entre los intereses locales y supralocales dentro tales
asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobier-
no y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos
de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las
cuales ninguna actuación autonómica es posible (STC 40/ 1988, de 19
de febrero).
El art. 2 de la LBRL concreta el alcance de la garantía constitu-
cional de la autonomía local desde la perspectiva de las competencias
locales:
1. Para La efectividad de la autonomía garantizada consti-
tucionalmente a Las Entidades locales, La legislación del Estado
y la de Las Comunidades Autónomas, reguladora de Los distintos
sectores de acción pública, según La distribución constitucional
de competencias, deberá asegura r a los Municipios, las Provin-
cias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afec-
ten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las
competencias que proceda en atención a las características de La
actividad pública de que se tra te y a la capacidad de ges/ ión de la
Entidad local, de conformidad con los principios de descentrali-
zación, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción
a La normativa de estabilidad p res upuestaria y sostenibilidad fi-
nanciera.
2. Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente
deberán detenninar las competencias que ellas mismas atribuyan
o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en la
materia que regulen.
No obstante la declaración precedente, la LBRL no prevé ningún
mecanismo para que los Entes Locales hagan efectiva esta garantía
frente a leyes estatales o autonómicas que atenten contra su autonomía
local. La laguna ha sido cubierta por la Ley Orgánica de 21 de abril de
1999, que modifica la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para
que los Entes Locales puedan impugnar a nte éste las leyes estatales o
autonómicas que no respeten su autonomía.
- 154 -

La autonomía depende ta mbién de la independencia con que las

Entidades locales ejercen sus competencias frente al Estado u otras
administraciones territoriales . Esta es la razón por la que la Sentencia
del Tribunal Constitucional de 28 de febrero de 1981 anuló práctica-
mente todas las técnicas de control del Estado sobre la administración
local que contenía la Ley de Régimen Local de 1955. El TC acepta un
control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias que incidan
en intereses generales concurrentes con los de la entidad -es el caso,
por ejemplo, de los planes generales de ordenación urbanística-, pero
considera contrario a la a uton omía local un control de oportunidad.
La LBRL contempla los siguientes mecanismos de control:
La sustitución de la actividad local por la Administración del
Estado o de la Comunidad autónoma cuando una Entidad lo-
cal incumpliera las obligaciones directamente impuestas por
la Ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de
competencias de la aquellas administraciones (art. 60 LBRL).
La disolución de los órganos de la Corporación local y la con-
vocatoria de elecciones parciales en el supuesto de gestión
gravemente dañosa para los intereses generales que suponga
incumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Este su-
puesto es verdaderamente extraordinario y cabe esperar que
nunca sea necesario aplicarlo. La decisión la debe adoptar el
Consejo de Ministros con conocimiento del Consejo de Go-
bierno de la Comunidad Autónoma o a solicitud de éste y pre-
vio acuerdo favorable del Senado (art. 61 LBRL).
El deber de las Entidades locales de remitir a las Administra-
ciones del Estado y de las Comunidades Autónomas copia o
extracto comprensivo de sus actos y acuerdos, y la facultad de
estas Administraciones de recabar y obtener información con-
creta sobre la actividad municipal (arts. 56 y 64 LBRL).
El reconocimiento a la Administración del Estado y a la de
las Comunidades Autónomas de la legitimación para impug-
nar ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos y
acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción
del ordenamiento jurídico (arts. 63 y siguientes de la LBRL).
- 155 -
Las Entidades Locales tiene competencias propias, competencias

delegadas y competencias distintas de las propias (art 7 LBRL).
Las competencias propias solo pueden ser determinadas por Ley y
se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad,
atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y
ejecución con las demás Administraciones Públicas.
El Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar en las
Entidades Locales el ejercicio de sus competencias. Las competencias
delegadas se ejercen en los términos establecidos en la disposición o
en el acuerdo de delegación, según corresponda, con sujeción a las re-
glas establecidas en el artículo 27 de la LBRL, y preverán técnicas de
dirección y control de oportunidad y eficiencias .
En cuanto a las competencias competencias distintas de las pro-
pias y de las atribuidas por delegación, las Entidades locales solo po-
drán ejercerlas cuando se cumplan simultáneamente las siguientes
condiciones:
no puede ponerse en riesgo la sostenibilidad financiera del
conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los reque-
rimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sos-
tenibilidad financiera;
y no se puede incurrir en un supuesto de ejecución simultánea
del mismo servicio público con otra Administración Pública.
A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos
de la Administración competente por razón de materia, en el que se se-
ñale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga
atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las
nuevas competencias. En todo caso, el ejercicio de estas competencias
deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado
y de las Comunidades Autónomas.
Son cuatro los criterios de atribución de competencias a los muni-

cipios que utiliza la LBRL: el principio de capacidad del municipio; el
de participación o asignación de competencias por la legislación secta-
- 156 -
Lección S. La adrninislración autonómica y la administración local
rial; el de prestación obligatoria de determinadas competencias; y el de

atribución de competencias por delegación.
La Ley 27/2013, de 2 7 de diciembre, de racionalización y sosteni-
bilidad de la Administración Local -LRSAL- ha modificado profunda-
mente el régimen competencia!: reduciendo las competencias munici-
pales; suprimiendo el principio de complementariedad de la acción de
otras Administraciones públicas, que permitía a los municipios ejercer
competencias sobre la educación, la cultura, la promoción de la mujer,
la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente, entre otras;
incrementando las competencias de las provincias; y estableciendo el
principio "una administración una competencia" para evitar los pro-
blemas de so lapamientos competenciales hasta entonces existentes.
Además se vincula la atribución de competencias a los principios de es-
tabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera para impedir que
los municipios ejerzan competencias que puedan comprometerlos.
Al regular las competencias municipales la LBRL establece, en
primer lugar, el principio de capacidad del municipio, trasunto del de
autonomía en relación con las competencias. Así, dice el art. 25 .1 que
el Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus compe-
tencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servi-
cios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de
la comunidad vecinal en los ténnino previstos en este artículo. Esta ca-
pacidad general del mun icipio tiene varios límites: por una parte, debe
respetar las competencias exclusivas de las otras administraciones pú-
blicas pues, como reza el artículo, sólo puede promover actividades y
prestar servicios "en el ámbito de sus competencias"; por otra parte,
está sujeta a los límites que el art. 7 LBRL establece a las competencias
distintas de las propias y las delegadas -sostenibilidad financiera del
conjunto de la Hacienda municipal y prohibición de ejercicio simultá-
neo de un servicio público por dos Administraciones públicas-.
En segundo lugar, el art. 25.2 enumera una serie de materias en
las que el Municipio ejercerá en todo caso competencias propias, en los
ténninos de la legislación del Estado y de las Cornunidades Autónomas.
Es decir, se ordena a los legisladores estatal y autonómico que al regu-
lar esas materias atribuyan a los municipios las competencias que pro-
ceda en atención a las características de la actividad pública de que se
trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de con/omzidad con
los principios de descentralización y de máxima proximidad de la ges-
tión administrativa a los ciudadanos. Las materias del art. 25.2 son: a)
- 157 -
Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística.

Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión
de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad
financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación. b) Medio
ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión
de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación
acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas. c) Abastecimien-
to de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas
residuales. d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titula-
ridad. e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y
la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión so-
cial. f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incen-
dios. g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte
colectivo urbano. h) Información y promoción de la actividad turística
de interés y ámbito local. i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comer-
cio ambulante. j) Protección de la salubridad pública. k) Cementerios
y actividades funerarias. 1) Promoción del deporte e instalaciones de-
portivas y de ocupación del tiempo libre . m) Promoción de la cultura
y equipamientos culturales. n) Participar en la vigilancia del cumpli-
miento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administracio-
nes educativas correspondientes en la obtención de los solares necesa-
rios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación,
mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local desti-
nados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria
o de educación especial. ñ) Promoción en su término municipal de la
participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las
tecnologías de la información y las comunicaciones.
La modificación de la LBRL llevada a cabo mediante la LRSAL
impone ahora a las leyes que determinen las competencias municipa-
les los siguientes requisitos: la ley deberá evaluar la conveniencia de
la implantación de servicios locales conforme a los principios de des-
centralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera (art.
25.3); deberá ir acompañada de una memoria económica que refleje el
impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públi-
cas afectadas y el cumplimiento de los pr incipios de estabilidad, soste-
nibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad y la Ley debe
prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficien-
cia financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar,
en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas (art.
25.4); La Ley determinará la competencia municipal propia de que se
- 158 -
Lección 5. La administración auto11ó111 ica y la administración local
trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea de la

misma competencia a otra Administración Pública (art. 25.5)
En tercer lugar, el art. 26 LBRL impone a los municipios, por sí o
asociados, el deber de prestar en todo caso una serie de servicios cuya
concreción depende el número de habitantes del municipio. En todos
los municipios deberán prestar se los servicios de alumbrado público,
cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento do-
miciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de po-
blación y pavimentación de las vías públicas. En los Municipios con
población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblio-
teca pública y tratamiento de residuos. En los Municipios con pobla-
ción superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación
e información de situaciones de necesidad social y la atención inme-
diata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y
extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. Y en
los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además:
Transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio am-
biente.
Pero en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes
la prestación de los servicios de recogida y tratamiento de residuos,
abastecimiento de agua potable a domicilio y tratamiento de aguas re-
siduales, limpieza viaria, acceso a los núcleos de población, pavimenta-
ción de vías urbanas y alumbrado público será coordinada por la Dipu-
tación provincial o entidad equivalente. Esa coordinación consiste en
la prestación directa del servicio por la Diputación o la implantación
de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomu-
nidades u otras fórmulas . Y solo se permite a estos municipios asumir
la prestación y coordinación de esos servicios si el municipio justifica y
la Diputación considera acreditado que éste puede prestar los servicios
con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión pro-
puesta por la Diputación provincial o entidad equivalente (art. 26.2).
La delegación de competencias de la Administración del Estado y
de las Comunidades Autónom as en los Municipios está prevista en el
art. 27 LBRL siendo necesario que ésta mejore la eficacia de la gestión
pública, contribuya a eliminar duplicidades financieras y sea acorde
con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad finan-
ciera.
Esa delegación se sujeta a las siguientes reglas:
- 159 -
l. La delegación deberá determ inar el alcance, contenido, con-

diciones y duración de ésta, que no podrá ser inferior a cinco
años, así como el control de efi ciencia que se reserve la Ad-
ministración delcgantc y los medios personales, materiales y
económicos, que ésta asigne sin que pueda suponer un mayor
gasto de las Administraciones Públicas. La delegación debe-
rá acompañarse de una memoria que justifique que con ella
se mejora la eficacia en la gestión pública, que contribuye a
eliminar duplicidades financiera, que es acorde con la estabi-
lidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera y que valore
el impacto en el gasto de las Administraciones Públicas afec-
tadas, sin que en ningún caso pueda conllevar un mayor gasto
de las mismas.
2. Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen
en dos o más municipios de la misma provincia una o varias
competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse si-
guiendo criterios homogéneos. La Administración delegante
podrá solicitar la asistencia de las Diputaciones provinciales o
entidades equivalentes para la coordinación y seguimiento de
las delegaciones .
3. La propia LBRL enumera una serie de competencias, entre
otras, que la Administración del Estado y las Comunidades
Autónomas pueden delegar p ara evitar duplicidades adminis-
trativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el
servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos
de racionalización administrativa, generando un ahorro neto
de recursos:
a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental.
b) Protección del medio natural.
c) Prestación de los servicios sociales, promoción de la igual-
dad de oportunidades y la p revención de la violencia con-
tra la mujer.
d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asis-
tenciales de titularidad de la Comunidad Autónoma.
e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infanti-
les de educación de titular idad pública de primer ciclo de
educación infantil.
- 160 -
f) Realización de actividades complementarias en los cen-

tros docentes .
g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Co-
munidad Autónoma o del Estado, con estricta sujeción al
alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28.a
de la Constitución Española.
h) Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de
la Comunidad Autónoma o del Estado, incluyendo las si-
tuadas en los centros docentes cuando se usen fuera del
horario lectivo.
i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades co-
merciales.
j) Promoción y gestión turística.
k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los
espectáculos públicos.
1) Liquidación y recaudación de tributos propios de la Co-
munidad Autónoma o del Estado.
m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los
registros administrativos dela Comunidad Autónoma o
de la Administración del Estado.
n) Gestión de oficinas unificadas de información y tramita-
ción administrativa.
o) Cooperación con la Administración educativa a través de
los centros asociados de la Universidad Nacional de Edu-
cación a Distancia.
4. La Administr ación delegante podrá, para dirigir y controlar el
ejercicio de los servicios delegados, dictar instrucciones téc-
nicas de carácter general y recabar, en cualquier momento,
información sobre la gestión municipal, así como enviar co-
misionados y formular los requerimientos pertinentes para la
subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incum-
plimiento de las directrices, denegación de las informaciones
solicitadas o inobserva ncia de los requerimientos formulados,
la Administración delegante podrá revocar la delegación o eje-
cutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del
- 161 -
mumc1p10. Los actos de éste p odrán ser recurridos ante los

órganos competentes de la Administración delegante.
5. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el
Municipio interesado.
6. La delegación habrá de ir acompañada necesariamente de la
correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la
dotación presupuestara adecuada y suficiente en los presu-
puestos de la Administración delegante para cada ejercicio
económico, siendo nula sin dicha dotación. El incumplimiento
de las obligaciones financieras por pate de la Administración
autonómica delegante facultar á a la Entidad Local delegada
para compensarlas automática mente con otras obligaciones
financieras que ésta tenga con aquélla.
7. La disposición o acuerdo de de legación establecerá las causas
de revocación o renuncia de la delegación. Entre las causas
de renuncia estará el incumplimiento de las obligaciones fi-
nancieras por parte de la Adm inistración delegante o cuando,
por circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente
la imposibilidad de su desemp eño por la Administración en
la que han sido delegadas sin menoscabo del ejercicio de sus
competencias propias. El acue rdo de renuncia se adoptará por
el Pleno de la respectiva Entidad Local.
8. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legis-
lación del Estado o de las Comunidades Autónomas corres-
pondientes.
Las Provincias tienen como fines propios garantizar los princi-

pios de solidaridad y equilibrio intermunicipales y, en particular: ase-
gurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio
provincial de los servicios de competencia municipal; participar en
la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad
Autónoma y la del Estado.
Tradicionalmente la actividad de las provincias se ha centrado en
el apoyo y suplencia de las competencias de los municipios, pero la re-
forma del régimen competencia! llevada a cabo por la LRSAL ha priva-
do de muchas competencias a los municipios y ha reforzado el papel de
- 162 -
Lección 5. La udminis1ració11 autonómica y La administración local
las provincias al encomendarles la coordinación de la prestación de los

servicios enumerados en el art. 26.a LBRL en los municipios con po-
blación inferior a 20.000 h abitantes, lo que, a la vista de las condicio-
nes que se impone a los municipios para poder prestar esos servicios,
en la práctica equivale a la atribución a las Diputaciones Provinciales
de esas competencias. A nuestro juicio, es un error pues se refuerza el
papel de unas instituciones que se prestan especialmente a la corrup-
ción y el caciquismo debido al poco democrático mecanismo de elec-
ción indirecta por el que se rigen y a que se trata de centros de gasto, lo
que permite a sus presidentes vender sus servicios como si de favores
se tratase. Si se tiene en cuenta que, tras la implantación generalizada
del Estado autonómico, todas las competencias de las provincias po-
drían ser ejercidas con igual o mayor eficacia por la Administración
autonómica, la conclusión es que se ha desperdiciado una oportunidad
para prescindir de una Administración completamente prescindible en
un momento en el que es necesario más que nunca replantearse de ma-
nera racional el modelo de la Administración española.
La LBRL reconoce como propias de las Diputaciones o entidades
equivalentes las competencias que les atribuyan las Leyes del Estado
y las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción
pública y, en todo caso (art. 36 ):
a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la
garantía de la prestación integral y adecuada de los servicios
de competencia m unicipal.
b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los
Municipios, especialmente los de menor capacidad económica
y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de
menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de
secretaría e intervención.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunici-
pal y, en su caso, supracomarcal y el fomento o, en su caso,
coordinación de la prestación unificada de servicios de los
municipios de su respectivo ámbito territorial. En particular,
asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de re-
siduos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de
prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000
habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación.
- 163 -
d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y so-

cial y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo
con las competencias de las demás Administraciones Públicas
en este ámbito.
e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previs-
tos en el artículo 116 bis.
f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la
recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de
servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con
población inferior a 20.000 habitantes.
g) La prestación de los servicios de administración electrónica y
la contratación centralizada en los municipios con población
inferior a 20.000 habitantes.
h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios presta-
dos por los municipios de su provincia. Cuando la Diputación
detecte que estos costes son superiores a los de los servicios
coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios
su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de
los servicios que permita reducir estos costes.
i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad
Autónoma respectiva, de la prestación del servicio de mante-
nimiento y limpieza de los consultorios médicos en los munici-
pios con población inferior a 5000 habitantes.
A los efectos de las competencias previstas en las letras a), by c), la
Diputación: a) Aprueba anualmente un Plan provincial de cooperación
a las obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración
deben participar los municipios de la provincia. Cuando la Diputación
detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los mu-
nicipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados
por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación unifi-
cada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos. b) Asegura
el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios
mínimos de competencia municipal y a la mayor eficacia y economía
en la prestación de éstos mediante cualesquiera fórmulas de asistencia
y cooperación municipal. Con esta finalidad, las Diputaciones o entida-
des equivalentes podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus
recursos propios para la realización y el mantenimiento de obras y ser-
- 164 -
Lección 5. La ad111i nisrració11 autonómica y la administración local
vicios municipales, que se instrumentarán a través de planes especia-

les u otros instrumentos específicos. c) Garantiza el desempeño de las
funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y les presta apoyo
en la selección y formación de su personal sin perjuicio de la actividad
desarrollada en estas materias por la Administración del Estado y la de
las Comunidades Autónomas. d) Da soporte a los Ayuntamientos para
la tramitación de procedimientos administrativos y realización de ac-
tividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las
encomienden.
Por delegación, las provincias pueden ejercer competencias de las
Comunidades Autónomas y competencias de mera ejecución del Esta-
do (arts. 37 y 38).
Y también les puede ser encomendada la gestión ordinaria de ser-
vicios propios de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Es-
tatutos y su legislación (arts . 8 y 37).
Además del municipio, la provincia y la isla, que son las entida-

des locales territoriales, la LBRL prevé la existencia de otras entidades
locales de carácter supramun icipal. Son las Comarcas, las Áreas Me-
tropolitanas y las Mancomunidades de Municipios. Las dos primeras
son creadas por las Comunidades Autónomas mediante una Ley, las
terceras son fruto del derecho de los municipios a asociarse para la eje-
cución en común de obras y servicios de su competencia.
Las Comarcas son Entidades que agrupan varios Municipios cuyas
características determinen intereses comunes precisado de una gestión
propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito. La ini-
ciativa para crearlas puede partir de los municipios interesados, sin
que pueda crearse la comarca si a ello se opone las dos quintas partes
de los Municipios que debieran agrupare en ella siempre que, en este
caso, representen al menos la mitad del censo electoral del territorio
correspondiente.
Las Áreas Metropolitanas son Entidades locales integradas por los
Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos
de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan
necesaria la planificación conj unta y la coordinación de determinados
servicios y obras.
- 165 -
Las Mancomunidades de Municipios tienen personalidad y capa-

cidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen
por sus Estatutos propios. Sus órganos de gobierno serán representati-
vos de los ayuntamientos mancomunados.
Hasta la entrada en vigor de la LRSAL la ley reconocía también
a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, pero esta
ley las ha suprimido, debiendo las leyes de las Comunidades Autóno-
mas sobre régimen local regular los entes de ámbito territorial infe-
rior al Municipio, que carecerán de personalidad jurídica, corno forma
de organización desconcentrada del mismo para la administración de
núcleos de población separados, baj o su denominación tradicional de
caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías,
lugares anejos y otros análogos (art. 24. Bis LBRL). No obstante, las
existentes en el momento de entrada en vigor de la LRSAL mantie-
nen su personalidad jurídica y la condición de Entidad local, quedando
obligadas a presentar sus cuentas an te los organismos correspondien-
tes del Estado y las Comunidades Autó nomas para no incurrir en causa
de disolución (Disposición transitoria cuarta de la LRSAL).
Los Entes Locales tienen persona lidad jurídica y plena capacidad

para el cumplimiento de sus fines pudiendo adquirir, poseer, reivindi-
car, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contra-
tos, establecer y explotar obras o servicios, obligarse, interponer los
recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes (art.
5 LBRL). Se rigen por la LBRL; por el Texto Refundido de las Dispo-
siciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), apro-
bado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril; por el Re-
glamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de no-
viembre; y por la normativa estatal y a utonómica aplicable de acuerdo
con la distribución de competencias estatales y autonómicas derivada
del bloque de la constitucionalidad. A ellas nos remitimos sin perjuicio
de que en capítulos posteriores abordemos el estudio de alguna de esas
normas, como las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, reguladora del Pro-
cedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(LPAC) y 40/2015, de 1 de octubre, reguladora del Régimen Jurídico
del Sector Público (LRJSP). Nos limitar emos ahora a exponer sucin-
tamente algunas de las líneas fundame ntales que sobre el régimen de
- 166 -
Lección S. La adminis1ración autonómica y la administración local
func ionamiento, las relaciones interadministrativas, la impugnación

de acuerdos y el ejercicio de acuerdos, la información y participación
ciudadana y el estatuto de los miembros de las corporaciones locales
contiene el título V de la LBRL, titulado Disposiciones comunes a las
Entidades Locales.
Los órganos colegiados de las Entidades Locales funcionan en ré-
gimen de sesiones ordinarias de periodicidad preestablecida (como mí-
nimo cada mes en los de más de 20.000 habitantes, cada dos meses en
los de población entre 5.001 y 20.000 habitantes, y cada tres meses en
los de menos de 5.000 habitantes) y sesiones extraordinarias (cuando
lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte del número legal de
miembros de la Corporación). Sus acuerdos se adoptan por mayoría
simple de los miembros presentes, salvo los relativos a las materias que
enumera el art. 4 7 .2, que requieren el voto favorable de la mayoría ab-
soluta del número legal de miembros del órgano.
Al igual que ocurre con los actos del resto de las Administraciones
públicas, sus actos son inmediatamente ejecutivos. Contra los actos que
pongan fi n a la vía administrativa cabe interponer el recurso potestati-
vo de reposición y acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
En cuanto a las relaciones interadministrativas, se impone a to-
das las Administraciones el deber de cooperar, respetando el ejercicio
legítimo de las competencias ajenas, ponderando todos los intereses
implicados, valorando el impacto que sus actuaciones, en materia pre-
supuestaria y financiera, pudier an provocar en el resto de Administra-
ciones Públicas, facilitando información y cooperando activamente.
Las Entidades locales tiene el deber de remitir a las Administracio-
nes del Estado y de las Comunidades Autónomas copia de sus actos y
acuerdos. Se prevé la creación de órganos de colaboración entre las
administraciones y de una Comisión Territorial de Administración Lo-
cal en cada Comunidad Autónoma. La coordinación y la impugnación
de acuerdos por otras administraciones las hemos visto antes al estu-
diar el control de la actividad de las Entidades Locales por las adminis-
traciones territoriales de ámbito superior.
La LBRL impone a las Corporaciones Locales el deber de facilitar
la más amplia información sobre su actividad y la participación de to-
dos los ciudadanos en la vida local. Las Sesiones del Pleno de las Cor-
poraciones Locales son públicas, pero no lo son las de la Junta de Go-
bierno. Los acuerdos de las Corporaciones Locales deben publicarse
o notificarse; las ordenanzas deben publicarse en el Boletín Oficial de
- 167 -
la Provincia. Y todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y

certificaciones acreditativas de los acuerdos de las corporaciones loca-
les y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en
los términos que disponga la legislación de desarrollo del art. 105.b de
la Constitución.
La LRSAL ha introducido la garantía de pago en el ejercicio de
competencias delegadas, regulada por el art. 5 7 bis LBRL, en cuya vir-
tud la delegación de competencias y los convenios de colaboración con
las Entidades Locales que impliquen obligaciones financieras o com-
promisos de pago a cargo de las Comunidades Autónomas, deben in-
cluir una cláusula de garantía del cumplimiento de estos compromisos
consistente en la autorización a la Ad ministración General del Estado
a aplicar retenciones en las transferencias que les correspondan por
aplicación de su sistema de financiación, con expresión de los plazos
de pago.
En cuanto al Estatuto de los miembros de las corporaciones loca-
les, la LBRL persigue su profesionalización. Para lograr este fin esta-
blece que los que desempeñen cargos con dedicación exclusiva percibi-
rán retribuciones por su ejercicio y serán dados de alta en la seguridad
social. Y los que desempeñen sus cargos con dedicación a tiempo par-
cial percibirán retribuciones por el tiempo que dedicación efectiva a
las mismas, en cuyo caso también serán dados de alta en la seguridad
social. Para evitar los abusos cometidos en algunos casos, la LRSAL
ha establecido límites a las retribucio nes de los miembros de las Cor-
poraciones Locales y de su personal (art. 75 bis LBRL) y al número de
cargos públicos de las Entidades Loca les con dedicación exclusiva (art.
75 ter LBRL).
Por otra parte, se fomenta la participación política reservando
el puesto de trabajo de quienes adquieran la condición de miembro
de una corporación local. Esto ocurre mediante el paso a la situación
de servicios especiales si eran funcionarios de la misma corporación
o funcionarios de carrera de otra que desempe1íen en la corporación
para la que han sido elegidos un cargo retribuido y de dedicación ex-
clusiva. Para el personal laboral rige n idénticas reglas, de acuerdo con
su legislación específica. Para asegurar su imparcialidad, se regulan
dos Registros de Intereses en los que se inscriben las declaraciones que
deben formular todos los miembros de las Corporaciones locales sobre
causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad que les
proporciones o pueda proporcionar ingresos económicos y de bienes
- 168 -
Lección S. La ad111inistració11 auto11ómica y la administración local
patrimoniales. Deberán abstenerse de participar en la deliberación,

votación, decisión y ejecución de todo asunto los miembros de la Cor-
poración local que incurran en las causas de abstención y recusación
previstas por la legislación de procedimiento y contratos de las Admi-
nistraciones Públicas.
Por último, los miembros de las Corporaciones Locales están suje-
tos a responsabilidad civil y penal por los actos y omisiones realizados
en el ejercicio de su cargo. Son responsables de los acuerdos de las
Corporaciones locales los miembros que los hayan votado favorable-
mente. Y las Corporaciones locales deberán exigir la responsabilidad
de sus miembros cuando por dolo o culpa grave hayan causado daños y
perjuicios a la Corporación o a terceros, si estos hubiesen sido indem-
nizados por aquélla (arts. 78 LBRL y 36.2 LRJSP).
- 169 -
TÉRMINOS CLAVE
Estado autonómico, estado regional, estado federal y estado confedera!

Competencias exclusivas y competencias compartidas
Padrón municipal
Municipios de gran población, Concejo abierto
Pleno municipal y Pleno de la Diputación Provincial
Junta de Gobierno
- 170 -
Lección 5. La adm inistración aulouómica y la administración local
l. ¿Establece la Constitución las competencias que corresponden a las Comuni-

dades Autónomas?
2. ¿Por qué define la LBRL el municipio como entidad local básica de la organiza-
ción territorial del Estado?
3. Exponga las diferencias existentes entre los regímenes de organización muni-

cipal ordinario y de municipios de gran población
4. Haga un cuadro con las competencias del alcalde y las del pleno del Ayunta-
miento
5. ¿Qué significa el doble carácter de la Provincia?
6. ¿Qué significa el principio de capacidad del municipio?
- 171 -
BIBLIOGRAFÍA
AAVV, La Administración Pública de las Comunidades Autónomas, Ministerio de Adminis-

traciones Públicas, 2004.
AAVV, Manual de Derecho Local, Dirigido por LORA TAMAYO, Marta, IUSTEL, 2015.
AAVV, Coordinador Santamaría Pastor, Juan Alfonso, La reforma de 2013 del régimen local
español, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2014.
BALLESTEROS FERNÁNDEZ, Angel, Manual de Administración Local, El Consultor de los

Ayuntamientos y de los Juzgados, 2006.
FONT I LLOVET, Tomás, Gobierno local y Estado autonómico, Fundación Democracia y Go-
bierno, Barcelona 2008.
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Admi-

nistrativo I, Civitas, 2015.
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Problemas actuales del régimen local, Thomson-Civitas,

2007.
MARTÍN MATEO, Ramón, DÍEZ SÁNCHEZ, Juan Jos é, Manual de Derecho administrativo,
Aranzadi, 2013.

ral. Tomo III, BOE, 2015.
MUÑOZ MACHADO, Santiago, Derecho público de las Comunidades Autónomas, Iustel,

2010.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Derecho Administrativo II, Marcial Pons, 2015.
PARADA V. y FUENTETAJA P (dirs.), Reformas y Retos de la Administración Local, Madrid,

2007.
RIVERO YSERN, José Luis, Manual de Derecho Local, Civitas, 2015.

lustel Publicaciones, 2016 .
SOSA WAGNER, Francisco, Manual de Derecho Local, Aranzadi, 2005.
SOSA WAGNER, Francisco, La gestión de los servicios públicos locales, Civitas, Madrid,
2008.
- 172 -
Lección 6
LA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL
ESQUEMA
l. INTRODUCCIÓN
l. l. Concepto y características
1.2. Origen y evolución
1.3. Clasificación del sector público institucional
2. RÉGIMEN GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL Y DE

LOS ORGANISMOS PÚBLICOS.
2.1. Normas aplicables al sector público institucional

2.2. Régimen general de los organismos públicos estatales
3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS

4. LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
5. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES
6. LAS SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES.
7. LAS FUNDACIONES PÚBLICAS
8. MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS.
9.1. Las Mancomunidades de municipios
9.2. Los Consorcios
8. LOS ENTES PÚBLICOS ATÍPICOS
9. MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS
- 173 -
10. EL REDIMENSIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO LOCAL
11. LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES
TÉRMINOS CLAVE
BIBLIOGRAFÍA
- 174 -
ESQUEMA
l. INTRODUCCIÓN
Especialidad, personalidad jurídica, dependencia.
Fábricas reales, establecimientos públicos, cajas especiales, empresas mixtas,

sociedades anónimas estatales.
Ley de Entidades Estatales Autónomas, Ley General Presupuestaria, Ley de Or-

ganización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, Ley de Régi-
men Jurídico del Sector Público.
1.3. Clasificación
- Organismos autónomos.
- Entidades públicas empresariales.
- Agenc ias Es tatales.
- Sociedades mercantiles públicas.
- Fundaciones públicas.
- Entes públicos atípicos.
2. RÉGIMEN GENERAL DEL SECTOR INSTITUCIONAL Y DE LOS ORGANISMOS

PÚBLICOS
Creación, modificación, extinción, estatutos, régimen presupuestario, económi-

co-financiero, de contabilidad, intervención y control.
- 175 -
6. LAS SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES
8. LAS MANCOMUNIDADES Y LOS CONSORCIOS
8. 1. Mancomunidades
8.2. Consorcios
11. LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIE TES
- 176 -
1. INTRODUCCIÓN
La descripción de la Administración española no se acaba con la

de los Entes públicos territoriales (el Estado, las Comunidades Autó-
nomas y los Entes Locales). Existen además innumerables organiza-
ciones públicas creadas por las administraciones territoriales para
el cumplimiento de alguno de los fines que tienen encomendado. El
fenómeno se conoce como descentralización funcional , término que
lo describe perfectamente pues se trata de un proceso de descentra-
lización en virtud del cual una Administración territorial que ejerce
una función pública o presta un servicio público deja de hacerlo di-
rectamente, lo descentraliza, creando una organización a la que dota
de personalidad jurídica propia, pero que sigue dependiendo de ella,
y le encomienda el ejercicio de esa función o la prestación de ese ser-
v1c10.
Son tres las notas definitorias de estas administraciones instru-
mentales:
l ª) La especialidad de s us fines pues, al contrario que las ad-
ministraciones ter ritoriales que tienen competencias sobre
multitud de materias, las administraciones institucionales
se crean con una finalidad concreta que delimita su ámbito
competencia!.
2ª) La personalidad jurídica. Estos entes tienen personalidad ju-
rídica propia distinta de la de la Administración que los crea.
3ª) La dependencia de una Administración territorial, ya que en
definitiva no son sino instrumentos de los que ésta se sirve
para el cumplimiento de sus fines. Aunque la personalidad
jurídica propia les dota de una apariencia de independencia
estas administraciones dependen de la Administración terri-
torial que las crea, que nombra y separa a los titulares de sus
órganos, ante la cual éstos son responsables de su gestión y a
la que se adscriben, directamente o a través de otro Organis-
mo público.
- 177 -
El origen remoto de estas administr aciones se encuentra en las

fábricas reales que el Estado crea para fomentar la industria en el siglo
XVIII. En el siglo XIX se importó de Francia la figura del estableci-
miento público para la gestión de los servicios asistenciales, a los que
se dotó de personalidad jurídica propia para atraer donaciones a su
patrimonio y de cierta independencia de gestión cuya responsabilidad
se encomienda a los funcionarios que trabajan en el establecimiento.
Aparecieron también las "cajas especiales", órganos administrativos
que tenían a su cargo la recaudación de los ingresos y la realización de
los pagos a los que se eximía del cumplimiento de los principios pre-
supuestarios de unidad de caja y especialidad. El Estatuto Municipal
de 1924 reguló la municipalización de servicios y su administración
mediante empresas privadas municipales. Y durante la Dictadura de
Primo de Rivera proliferaron las empresas mixtas para gestionar ser-
vicios públicos monopolizados -como CAMPSA- y las organizaciones
a las que se encomendó el ejercicio de una función pública, como las
Confederaciones Hidrográficas. En 1941 se creó el Instituto nacional
de Industria (INI) autorizándole a utilizar los métodos de las Socieda-
des Anónimas para sus fines estatales.
A mediados del Siglo XX se hace evidente la existencia de un pro-
blema serio de heterogeneidad. Se utilizan las administraciones instru-
mentales para fines tan distintos como administrar una cuenca hidro-
gráfica, fabricar coches (SEAT), gestionar el transporte por ferrocarril
(RENFE) o la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre . Y como estas ad-
ministraciones se crean mediante una ley o un Decreto del Gobierno,
cada una de ellas se rige por su norma de creación.
Para poner orden este caótico panorama en 1958 se aprueba la
Ley de 26 de diciembre, de Entidades Estatales Autónomas (LEEA) que
clasifica las administraciones instrumentales en: 1) Servicios adminis-
trativos sin personalidad jurídica y con autonomía de gestión a los que
se excluye del régimen de presupuesto. Son los sucesores de las cajas
especiales. 2) Organismos Autónomos . Y 3) Empresas nacionales. Pero
se quedan fuera de la LEEA los entes creados por otras leyes y sujetos
al régimen jurídico previsto en éstas, que la doctrina vino a llamar "en-
tes apartidas" por no encajar en ningun a de las categorías de la LEEA.
La Ley General Presupuestaria de 1977 eliminó los Servicios ad-
ministrativos sin personalidad jurídica e hizo una nueva clasificación
- 178 -
Lección 6. La adnlinistraciun instiluciona/
de los entes instrumentales distinguiendo entre: 1) Organismos Autó-

nomos que podían ser Administrativos o de Carácter comercial, indus-
trial, financiero y análogos. 2) Sociedades estatales, que podían revestir
la forma de Sociedades Mercantiles o de Entidades de Derecho Público
que por ley hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico
privado. Y 3) el Resto de los Entes del Sector Público.
La Ley 6/ 1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado (LOFAGE) simplificó la clasi-
ficación de los entes instrumentales, a los que denominó genéricamente
"Organismos Públicos", distinguiendo entre Organismos autónomos y
Entidades Públicas Empresa ria les y Agencias estatales. Pero dejó fuera
de esa clasificación a una serie de organismos públicos en sus disposi-
ciones sexta a undécima, además de las sociedades mercantiles estata-
les, que, de acuerdo con la Disposición adicional duodécima establece
que las sociedades mercantiles estatales se rigen por el ordenamiento
jurídico privado. Más tarde, la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, af1a-
dió al art. 6 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de
1988 un apartado, el 5, en e l que se previó una nueva forma de ente
instrumental, la Fundación pública. Y después la Ley 28/2006, de 18
de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos,
introdujo la categoría de las Agencias Estatales con la intención de que
se convirtiese en el organismo público por defecto, ordenando la trans-
formación a esta figura de todos aquéllos cuyos objetivos y actividades
e ajustasen a su naturaleza.
La Ley 40/2015 , del de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público ha vuelto a modificar el régimen jurídico de estos entes, alte-
rando la clasificación, eliminando unas categorías, como las agencias,
e introduciendo otras. Todo ello, en cumplimiento de las recomenda-
ciones del Informe CORA. A nuestro juicio, sin embargo, la nueva cla-
ificación no es más clara que las anteriores y tampoco resuelve el eter-
no problema de la falta de disciplina de las Administraciones al crear
y regular estos entes pues: 1. Por una parte, en sus disposiciones adi-
cionales duodécima (régimen jurídico de las Autoridades Portuarias y
Puertos del Estado), decimoter cera (régimen jurídico de las Entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social), decimoséptima
(régimen jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria),
decimoctava (régimen jurídico del Centro Nacional de Inteligencia) y
decimonovena (régimen jurídico del Banco de España) mantiene las
peculiaridades de algunos de los entes más importantes de la admi-
nistración institucional, que se quedan fuera de la clasificación. 2. De
- 179 -
nada sirve que el art. 84 2 establezca que "la Administración General

del Estado o entidad integrante del sector publico institucional estatal
no podrá, por sí misma ni en colaboración con otras entidades publicas
o privadas, crear, ni ejercer el con.trol efe ctivo, directa ni indirectamen-
te, sobre ningún otro tipo de entidad distinta de las enumeradas en este
articulo, con independencia de su naturaleza y régimen jurídico" pues
se sigue exigiendo que la creación de estos entes se lleve a cabo me-
diante una Ley (art. 91), lo que deja abierto el mecanismo por el que
las sucesivas administraciones se han escapado de la clasificación, ya
que cualquier ley de creación de un ente público puede establecer una
regulación peculiar para éste, sin suj etarse a las prescripciones de la
LRJSP. Por eso es una simple cuestión de tiempo el que veamos apare-
cer nuevas clases de entes.
1.3. Clasificación del sector público institucional
La LRJSP dedica el art. 84 exponer la composición y clasificación

del "sector público institucional" estatal, pero esa clasificación está in-
completa porque la propia ley deja fuera de la clasificación a los entes
que regula en las disposiciones adicionales que hemos mencionado an-
tes y porque la misma ley, en su disposición final octava (modificación
de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria) almo-
dificar el art. 2 de la LGP realiza una clasificación que contiene más ca-
tegorías de entes que la contenida en el art. 84, pues a los enumerados
en este artículo añade: las entidades gestoras, servicios comunes y las
mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, así como sus centros
mancomunados; y cualesquiera organ ismos y entidades de derecho pú-
blico vinculados o dependientes de la Administración General del Esta-
do. En realidad ambos añadidos son subsumibles en la categoría que la
doctrina viene denominando "entes públicos atípicos", a la que perte-
necerían también los regulados en las disposiciones adicionales antes
mencionadas. Por otra parte, la LRSJP incluye en su clasificación a los
"fondos sin personalidad jurídica", que no encajan en el sector público
institucional ya que su naturaleza es la de masas patrimoniales afectas
a fines específicos y adscritas a una Administración y no la de un ente
público institucional, al carecer de per sonalidad jurídica.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, el sector público insti-
tucional estatal se clasifica así:
- 180 -
Lección 6. La adminislracion inslilucional
1. Organismos públicos vinculados o dependientes de la Admi-

nistración General del Estado, los cuales se clasifican en:
a. Organismos autóno mos. Son los organismos públicos que
realizan actividades fundamentalmente administrativas y
se someten plenamente al Derecho administrativo.
b. Entidades Públicas Empresariales . Son los organismos
públicos que desarrollan actividades prestacionales, de
gestión de servicios o de producción de bienes de interés
público, susceptibles de contraprestación. Se rigen por el
Derecho privado excepto en relación con el ejercicio de
potestades públicas y determinados aspecto de su funcio-
namiento, que se r igen por el Derecho público.
2. Autoridades administrativas independientes . Son las enti-
dades de derecho público que tienen atribuidas funciones
de regulación o supervisión de carácter externo sobre sec-
tores económicos o actividades determinadas, por requerir
su desempeño de independencia funcional o una especial
autonomía respecto de la Administración General del Estado.
Se rigen por su Ley de creación, la legis lación especial de los
sectores económicos sometidos a su supervisión y por el resto
de normas de Derec ho administrativo.
3. Sociedades mercantiles estatales. Son las sociedades mercan-
tiles sobre las que se ejerce control estatal. Se rigen por la LR-
JSP, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y
por el ordenamiento jurídico privado.
4. Consorcios. Son entidades de derecho público creadas por va-
rias Administraciones Públicas o entidades del sector público
institucional, entre sí o con participación de entidades priva-
das, para el desarrollo de actividades de interés común a todas
ellas. Se rigen por la LRJSP, la normativa autonómica de desa-
rrollo y sus estatutos.
5. Fundaciones del sector público. Son fundaciones en cuya do-
tación participa mayoritariamente, directa o indirectamente,
una Administración Pública o cuyo patronato esté controlado
por el sector público institucional.
6. Universidades públicas no transferidas . Son la UNED y la
Universidad I nternacional Menéndez Pelayo.
- 181 -
7. Entes públicos atípicos. Son el resto de los entes públicos que

no encajan en ninguna de las categorías anteriores.
Esta clasificación rige exclusivamente para la Administración del
Estado y la Administración Local, pues en el ámbito de las Comunida-
des Autónomas son sus leyes las que regulan la Administración Institu-
cional, si bien lo normal es que copien el modelo estatal.
2. RÉGIMEN GENERAL DEL SECTOR PÚBLIC O

INSTITUCIONAL Y DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS
2 .1 . Normas aplicables al sector público institucional
La LRJSP dedica los capítulos i y II del Título II a regular el sector

público estatal, su organización y su funcionamiento.
Es común a todas las entidades del sector público institucional su
sometimiento a los principios de lega lidad, eficiencia, estabilidad pre-
supuestaria y sostenibilidad financie ra en su actuación y al de trans-
parencia en su gestión. En materia de personal se sujetan a las limi-
taciones previstas en la normativa p resupuestaria y en las prevision es
anuales de los presupuestos generales.
Además todas las Administraciones Públicas deberán establecer
un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes,
con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justifica-
ron su creación y su sostenibilidad fi nanciera, y que deberá incluir la
formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación
o extinción.
Por otra parte, se establece un Inventario de Entidades del Sector
Público, Estatal, Autonóm ico y Local en el que deben inscribirse los ac-
tos de creación, transformación, fus ión o extinción de todas ellas. Di-
cho inventario contendrá información actualizada sobre la naturaleza
jurídica, finalidad, fuentes de financ iación, estructura de dominio, en
su caso, la condición de medio propio, regímenes de contabilidad, pre-
supuestario y de control así como la clasificación en términos de con-
tabilidad nacional, de cada una de las entidades integrantes del sector
público institucional.
Todas las entidades del sector público institucional estatal están
sometidas al control de eficacia y supervisión continua en los términos
- 182 -
Lección 6. La administracion institucional
previstos por el art. 85. Contará n con un plan de actuación que se revi-
sará cada tres años. El control de eficacia lo ejerce el Departamento al
que están adscritos. Y la supervisión la realiza el Ministerio de Hacien-
da y Administraciones Públicas, a través de la Intervención General del
Estado, que verificará, al menos: a) La subsistencia de las circunstan-
cias que justificaron su creación. b) Su sostenibilidad financiera. c) La
concurrencia de la causa de disolución referida al incumplimiento de
los fines que justificaron su creación o que su subsistencia no resulte el
medio más idóneo para lograrlos.
Desde el punto de vista de la legislación de contratos del sector
público, todas las entidades del sector público institucional pueden ser
consideradas medios propios y servicios técnicos de los poderes adju-
dicadores y del resto de entes y sociedades que no tengan la conside-
ración de poder adjudicador cuando cumplan las condiciones y requi-
sitos establecidos por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público y, además de contar con medios suficientes e idóneos
para realizar prestaciones en el sector de actividad que se correspon-
da con su objeto social, se dé alguna de las siguientes circunstancias:
a) Sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulta
sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica. b)
Resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en
la necesidad de disponer de los bienes o sen1icios suministrados por el
medio propio o servicio técnico.
Por último la LRJSP regula en el art. 87 la trasformación de las
entidades integrantes del sector público institucional estatal permitien-
do que cualquier organismo autónomo, entidad pública empresarial,
sociedad mercantil estatal o fundación del sector público institucional
estatal pueda transformarse y adoptar la naturaleza jurídica de cual-
quera de las entidades citadas. Esa transformación se hará mediante
Real Decreto, aunque suponga modificación de la Ley de creación.
2.2. Régimen general de los organismos públicos estatales
La LRJSP regula en el capítulo III de su título II la creación, fu-

sión y extinción de los Organismos autónomos y Entidades públicas
empresariales. Los Organismos públicos tienen personalidad jurídica
pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de
gestión. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las po-
- 183 -
testades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, de

acuerdo con sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria (art.89 ).
Los Organismos públicos estatales se crean mediante Ley, que es-
tablecerá el tipo de organismo que crea, sus fines generales, el Depar-
tamento de dependencia o vinculación y, en su caso los recursos econó-
micos y las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación,
patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que, por su naturaleza, exijan
norma con rango de Ley (art. 91).
Con carácter previo a la entrada en funcionamiento efectivo del
Organismo público deberán aprobarse sus Estatutos mediante Real
Decreto, que regularán los siguientes extremos: a) Las funciones y
competencias del organismo, con indicación de las potestades admi-
nistrativas que pueda ostentar. b) La determinación de su estructura
organizativa, con expresión de la composición, funciones, competen-
cias y rango administrativo que corresponda a cada órgano. Asimis-
mo se especificarán aquellos de sus actos y resoluciones que agoten
la vía administrativa. c) El patrimonio que se les asigne y los recursos
económicos que hayan de financiarlos . d) El régimen relativo a recur-
sos humanos, patrimonio, presupuesto y contratación. e) La facultad
de participación en sociedades mercantiles cuando ello sea imprescin-
dible para la consecución de los fines asignados.
Los organismos públicos deben acomodar su actuación a lo previs-
to en el Plan inicial de Actuación, que contendrá, al menos: a) Las ra-
zones que justifican la creación de un n uevo organismo público, por no
poder asumir esas funciones otro ya existente, así como la constatación
de que la creación no supone duplicidad con la actividad que desarrolle
cualquier otro órgano o entidad preexistente. b) La forma jurídica pro-
puesta y un análisis que justifique que la elegida resulta más eficiente
frente a otras alternativas de organización que se hayan descartado.
c) La fundamentación de la estructura organizativa elegida, determi-
nando los órganos directivos y la previsión sobre los recursos humanos
necesarios para su funcionamiento. d) El anteproyecto del presupuesto
correspondiente al primer ejercicio junto con un estudio económico-
financiero que acredite la suficiencia de la dotación económica previs-
ta inicialmente para el comienzo de su actividad y la sostenibilidad fu-
tura del organismo, atendiendo a las fuentes futuras de financiación de
los gastos y las inversiones, así corno a la incide ncia que tendrá sobre
los presupuestos generales del Estado. e) Los objetivos del organismo,
justificando su suficiencia o idoneidad, los indicadores para medirlos,
- 184 -
Lección 6. La adminislracion instilucional
y la programación plurianual de carácter estratégico para alcanzar-

los, especificando los medios económicos y personales que dedicará,
concretando en este último caso la forma de provisión de los puestos
de trabajo, su procedencia, coste, retribuciones e indemnizaciones, así
como el ámbito temporal en que se prevé desarrollar la actividad del
organismo. Asimismo, se incluirán las consecuencias asociadas al gra-
do de cump limiento de los objetivos establecidos y, en particular, su
vinculación con la evaluación de la gestión del personal directivo en
el caso de incumplimiento. A tal efecto, el reparto del complemento de
prod uctividad o concepto equivalente se realizará teniendo en cuenta
el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos en el plan de
creación y en los anuales.
Los organismos públicos estatales de la misma naturaleza jurídi-
ca pueden fusionarse, bien mediante sus extinción e integración en un
nuevo organismo público, bien mediante su extinción para ser absorbi-
do por otro ya existente.
Salvo que se justifique por su norma de creación, los organismos
públicos estatales deberán compartir la gestión de algunos o todos los
servicios comunes, que coordinará el Ministerio de adscripción, el Mi-
nisterio de Hacienda y Administraciones Públicas o un organismo vin-
culado o dependiente del mismo. Se consideran servicios comunes los
siguientes: a) Gestión de bienes inmuebles. b) Sistemas de información
y comunicación. c) Asistencia jurídica. d) Contabilidad y gestión finan-
ciera. e) Publicaciones. f) Contratación pública.
Los Organismos públicos estatales deberán disolverse: a) Por el
transcurso del tiempo de existe ncia señalado en la ley de creación. b)
Porque la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por los servi-
cios de la Administración Gener al del Estado. c) Porque sus fines hayan
ido totalmente cumplidos, de forma que no se justifique la pervivencia
del organismo público, y así se haya puesto de manifiesto en el control
de eficacia. d) Cuando del seguimiento del plan de actuación resulte el
incumplimiento de los fines que justificaron la creación del organismo
o que su subsistencia no es el medio más idóneo para lograrlos y así se
concluya en el control de eficacia o de supervisión continua. e) Por en-
ontrarse en situación de desequilibrio financiero durante dos ejerci-
cios presupuestarios consecutivos. f) Por cualquier otra causa estable-
ida en los estatutos. g) Cuando así lo acuerde el Consejo de Ministros
iguiendo el procedimiento determinado al efecto en el acto jurídico
que acuerde la disolución.
- 185 -
Cuando un organismo público incurra en alguna causa de disolu-

ción, deberá comunicarlo al titular del departamento de adscripción.
En el plazo de dos meses el Consejo de Ministros adoptará el acuerdo
de disolución, dará inicio a la liquidación del organismo. Está tendrá
lugar por la cesión e integración globa l, en unidad de acto, de todo el
activo y pasivo del organismo en la Administración General del Estado,
que le sucederá universalmente en todos sus derechos y obligaciones.
Formalizada la liquidación, el organismo quedará extinto.
Los organismos autónomos son entidades de derecho público,

con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y
autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la
Administración Pública, tanto actividades de fomento, prestacionales,
de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés
público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizacio-
nes instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta.
Se rigen por el Derecho Administrativo (la LRJSP, su Ley de crea-
ción, sus estatutos, la LPAC, el Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pú-
blicas, y el resto de las normas de der echo administrativo que le sea
de aplicación). Son ejemplos de organismos autónomos las Confede-
raciones hidrográficas, el Instituto de Estudios Fiscales y el Instituto
Nacional de Estadística.
Los titulares de sus órganos directivos se nombran por las mismas
reglas que rigen para la Administración General del Estado. Su per-
sonal puede ser funcionario o laboral, en los mismos términos que los
establecidos para la Administración General del Estado.
Su patrimonio se rige por la Ley 33/2 003, de 23 de noviembre, de
Patrimonio de las Administraciones públicas.
Su contratación se rige por las no rmas generales de la contrata-
ción de las Administraciones públicas, hoy reguladas por el texto re-
fundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (LCSP).
Sus actos y resoluciones son susceptibles de los recursos adminis-
trativos previstos en la LPAC, poniendo fi n a la vía administr ativa los
- 186 -
Lección 6. La administracion institucional
actos emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o

colegiados, de acuerdo con sus estatutos.
Las entidades públicas empresariales son entidades de Dere-

cho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y
autonomía en su gestión, que se financian mayoritariamente con in-
gresos de mercado y que junto con el ejercicio de potestades admi-
nistrativas desarrollan actividades prestacionales, de gestión de ser-
vicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de
contraprestación.
Con la entrada en vigor de la LRJSP, las diferencias entre las en-
tidades públicas empresaria les y los organismos autónomos se han
difuminado. El régimen jurídico anterior, regulado en la LOFAGE,
establecía unas diferencias muy claras: la actividad de las entidades
públicas empresariales podía generar ingresos y la de los Organismos
autónomos no; y las Entidades públicas empresariales tenían un ré-
gimen jurídico mixto privado y público, mientras que los Organismos
autónomos tenían un régimen jurídico público. Pero ahora la activi-
dad de los Organismos autó nomos también puede generar ingresos.
Y las actividades que pueden desarrollar son muy similares, pues la
única diferencia es que e n el caso de los organismos autónomos se
mencionan las "actividades propias de la Administración Pública" y
"de fomento" y en las entidades públicas empresariales no, pero luego
los dos pueden desa rrollar actividades prestacionales, de gestión de
ervicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles
de contraprestación, así que la diferencia más importante es el régi-
men jurídico, que en el caso de las entidades públicas empresariales
es mixto.
Se rigen por el Derecho p rivado excepto en la formación de la
voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administra-
tivas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regula-
dos para las mismas en la LRJSP, su Ley de creación, sus estatutos,
la LPAC, el TR de la Ley de contratos del Sector Público y la Ley de
Patrimonio de las Administraciones Públicas y resto de normas admi-
nistrativas que le sea n de aplicación (art. 104 LRJSP). Son ejemplos
de entidades públicas empresariales la entidad Aeropuertos Españo-
les y Navegación Aérea (AENA), el Administrador de Infraestructuras
- 187 -
Ferroviarias (ADIF) y la Fábrica Naciona l de Moneda y Timbre - Real

Casa de la Moneda.
Las entidades públicas empresariales pueden financiarse con los
ingresos que se deriven de sus operac iones, obtenidos como contra-
prestación de sus actividades comerciales, con los recursos económicos
provenientes de los bienes y valores que constituyen su patrimonio, los
productos y rentas de éste, sus ingresos ordinarios y extraordinarios, y
cualesquiera otros que pudieran serles atribuidos. Excepcionalmente,
cuando así lo prevea la Ley de creación, podr án fi nanciarse con cargo
a los Presupuestos Generales del Estado, transferencias corrientes o
de capital procedentes de las Administraciones o entidades pública y
donaciones, legados y otras aportaciones de Entidades privadas y de
particulares (art. 107.2 LRJSP).
Su personal se rige por el Derecho laboral, aunque también se
admite que la cobertura de destinos en la Entidad pública empresa-
rial por personal funcionario, de acuerdo con lo previsto en su Ley de
creación. Ese personal funcionario se rige por la legislación sobre Fun-
ción Pública que le sea de aplicación. El personal directivo se nombra
atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia en el
desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o priva-
da. El resto del personal se selecciona mediante convocatoria pública
basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad.
Su régimen patrimonial de las entidades públicas empresariales
es el establecido en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Pú-
blicas. Tienen un patrimonio propio, distinto del de la Administración
Pública, integrado por el conjunto de bienes y derechos del que son
titulares, para el cumplimiento de sus fi nes.
Su contratación se rige por la Ley de Contratos del Sector Públi-
co, siendo necesaria la autorización del Ministro al que estén adscritas
para celebrar contratos de cuantía superior a la previamente estable-
cida por éste. Para la LCSP, las Entidades públicas empresariales no
tienen la consideración de Administraciones públicas (art.3.2) y, en
consecuencia, sus contratos son contratos privados del sector público,
lo que significa que sólo se rigen por ésta en cuanto a su preparación
y adjudicación. En cuanto a sus efectos y extinción, estos contratos se
regirán por el derecho privado.
Y contra los actos que dicten en el ejer cicio de potestades adminis-
trativas caben los recursos administrativos previstos en la LPAC.
- 188 -
Lección 6. La adminislra<.:ion institucional
Los organismos autónomos locales se crean, modifican, refunden

y suprimen por el Pleno, que también aprueba sus estatutos. Deben
tener un órgano de dirección unipersonal y un consejo rector (art. 85
bis LBRL).
En los últimos años se ha acelerado el proceso de creación de en-

tidades a las que se encomienda el ejercicio de funciones antes atribui-
das a la Administración General del Estado y a las que, a diferencia de
las los entes instrumentales estudiados hasta ahora, se pretende dotar
de independencia respecto del poder ejecutivo, configurándose esa in-
dependencia como su rasgo definitorio fundamental. Estas entidades
son conocidas como "Administraciones independientes".
Este fenómeno, importado en buena medida de la cultura jurídico
política anglosajona, se justifica en la necesidad de sustraer a las peri-
pecias políticas inherentes a todo régimen democrático el ejercicio de
determinadas funciones que requieren una gestión neutral y profesio-
nal. Así, se han creado administraciones independientes para proteger
determinados derechos fundamentales (Agencia de protección de da-
tos) y, sobre todo, para regular sectores económicos (Banco de España,
Comisión Nacional de los Mercados y la competencia, Comisión Na-
cional Comisión del Mercado de Valores, etc.) o determinadas activida-
des (Consejo de Seguridad Nuclear).
Un primer problema que p lantean estas administraciones es su de-
limitación conceptual, pues no siempre que el ordenamiento jurídico
reconoce autonomía a una organización pública estaremos ante una
administración independiente . A tal efecto, pueden excluirse los órga-
nos constitucionales dotados de autonomía que no son Administración
en sentido estricto (la Corona, las Cortes, el Defensor del Pueblo, el
Tribunal de Cuentas), los que ejercen funciones consultivas y carecen
de funciones ejecutivas (el Consejo de Estado y el Consejo Económico
y Social) y la administración corporativa (Colegios Profesionales, Cá-
maras y Federaciones Deportivas). Fuera de estos casos, resulta difícil
aportar un criterio general que permita determinar si un ente instru-
mental es una administración independiente o no.
Son rasgos característicos de estas administraciones independien-
tes: la titularidad de las potestades administrativas típicas (excepto la
expropiatoria, que corresponde en exclusiva a los Entes Territoriales)
- 189 -
y la independencia del poder ejecutivo. Esta última se garantiza me-

diante diversas técnicas, como la garantía de permanencia en el cargo
por un período determinado de los titulares de sus órganos di rectivos,
o el establecimiento de controles extra gubernamentales al ejercicio de
la potestad de nombramiento de los titulares de esos órganos (caso del
Consejo de Seguridad Nuclear) o la atribución de ésta a los interesados
(caso de las Universidades). Empero, hay casos de entes en los que con-
curren esas circunstancias sin que exista consenso sobre su naturaleza,
como la Comisión Nacional de los Mercados y la competencia.
El régimen jurídico de estas administraciones era tratado sucin-
tamente por la LOFAGE en su Disposición Adi cional Décima. Ahora
la LRJSP las incluye en el Sector Institucional Estatal y les dedica el
capítulo IV del Título Il, bajo la nueva denominación "autoridades ad-
ministrativas independientes de ámbito estatal". La nueva regulación
no es muy extensa, limitándose a definirlas y a establecer su régimen
jurídico.
Las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal
se definen como las entidades de derecho publico que, vinculadas a la
Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia,
tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter ex-
terno sobre sectores económicos o actividades determinadas, por re-
querir su desempeño de independencia funcional o una especial auto-
nomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá
determinarse en una norma con rango de Ley (art. 109 LRJSP). Las
autoridades administrativas independie ntes actuaran, en el desarrollo
de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia
de cualquier interés empresarial o comercial.
Se rigen por su Ley de creación, sus estatutos y la legislación espe-
cial de los sectores económicos sometidos a su supervisión y, supletoria-
mente y en cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía, por
lo dispuesto en la LRJSP, en particular lo dispuesto para organismos
autónomos, la LPAC, la Ley General Presupuestaria, 47/2003 , de 26 de
noviembre, el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Públi-
co, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, así como el resto de las normas
de derecho administrativo general y especial que le sea de aplicación.
En defecto de norma administrativa, se aplicará el derecho común. Y
están sujetas al principio de sostenibilidad financiera de acuerdo con
lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.
- 190 -
Lección 6. L u administrucion inslitucíonal
6. LAS SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES
Son Sociedades mercantiles estatales aquéllas sobre las que se

ejerce control estatal porque la participación directa o indirecta de la
Administración General del Estado o de las entidades que integran el
sector público institucional estatal sea superior al 50 por ciento (. Para
la determinación de este porcentaje, se sumarán las participaciones
correspondientes a las entidades integradas en el sector público insti-
tucional estatal, en el caso de que en el capital social participen varias
de ellas), bien porque. Son ejemplo de sociedad mercantil estatal el
Centro Intermodal de Logística, S.A., la Sociedad Estatal de Infraes-
tructuras del Transporte Ter restre, y la Sociedad Estatal Correos y Te-
légrafos.
Las sociedades mercantiles estatales se rigen por la LRJSP, por lo
previsto en la Ley de Patrim onio de las Administraciones Públicas y
por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les
sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal,
de control económico-financiero y de contratación.
Según el art. 113 de la LRJSP, las sociedades mercantiles estatales
en ningún caso pueden disponer de facultades que impliquen el ejerci-
cio de autoridad pública. Pero el mismo artículo permite que excepcio-
nalmente la ley atribuirles el ejercicio de potestades administrativas, lo
cual resulta muy chocante pues en realidad los conceptos de autoridad
pública y de potestad admin istrativa son empleados por el legislador de
manera indistinta para significar una misma realidad, de lo que resulta
que, por ejemplo, una ley podría atribuir a una Sociedad Anónima la
potestad sancionadora, algo que nos parece incompatible con los re-
quisitos y principios que deben presidir el ejercicio de dicha potestad.
La creación de una sociedad mercantil estatal o la adquisición
de ésta carácter de forma sobrevenida debe ser autorizada mediante
acuerdo del Consejo de Ministros, acompañado de una propuesta de
estatutos y de un plan de actuación. Al autorizar la constitución de la
sociedad mercantil estatal, el Consejo de Ministros podrá atribuir a un
Ministerio su tutela funcional, de no hacerlo recaerá esa función en el
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anó-
nima, cuyo capital sea en su totalidad de titularidad, directa o indi-
recta, de la Administración General del Estado o de sus Organismos
públicos, se rigen por el título VII de la Ley del Patrimonio de las Admi-
- 191 -
nistraciones Púb licas y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en

las materias en que les sean de aplicació n la normativa presupuestaria,
contable, de control financiero y de contratación (art. 166 Ley de Patri-
monio de las Administraciones Públicas).
La LBRL regula las sociedades públicas de manera análoga a la
LRJSP. La única especialidad consiste en que mientras que al Estado
le basta con tener la condición de socio mayoritario, las Administra-
ciones locales deben ser propietarias de la totalidad del capital de la
Sociedad.
Las Fundaciones públicas son personas jurídicas que tienen la for-

ma de fundaciones privadas pero en cuya dotación participa mayorita-
riamente una Administración Pública.
La ley 30/ 1994, de Fundaciones, permitió a las Administraciones
públicas crear fundaciones y la vigente ley 50/2002, de 26 de diciembre,
de Fundaciones, sigue haciéndolo. Se ha generalizado su utilización
para gestionar hospitales a partir de la Ley 15/ 1997, de 25 de abril, so-
bre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de
Salud, y de lo previsto sobre fundacion es públicas sanitarias por el art.
111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembr e, de Medidas fiscal es, admi-
nistrativas y del orden fiscal.
La LRJSP regula las Fundaciones del sector público estatal que
son las que reúnen alguno de los requisitos siguientes: a) Que se cons-
tituyan de forma inicial, con una aportación mayoritaria, directa o in-
directa, de la Administración General del Estado o cualquiera de los
sujetos integrantes del sector público institucional estatal, o bien re-
ciban dicha aportación con posterioridad a su constitución. b) Que el
patrimonio de la fundación esté integr ado en más de un 50 por cien-
to por bienes o derechos aportados o cedidos por sujetos integrantes
del sector público institucional estatal con carácter permanente. c) La
mayoría de derechos de voto en su patronato corresponda a represen-
tantes del sector público institucional estatal.
Sus actividades propias se realiza n sin ánimo de lucro, aunque
el servicio puede prestarse mediante contraprestación. Y solo pueden
realizar actividades relacionadas con el ámbito competencia! de las
entidades del sector públio fundadoras. No pueden ejercer potestades
- 192 -
Lección 6. La administrucion inst ituciona l
públicas. Las fundaciones del sector público estatal se rigen por lo pre-
visto en la LRJSP, Ley Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundacio-
nes, la legislación autonómica que resulte aplicable en materia de fun-
daciones, y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias
en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de
control económico-financiero y de contratación del sector público.
Son ejemplo de fundaciones públicas la Fundación Centro Nacio-
nal de Investigaciones Oncológicas Carlos III, la Fundación Resjdencia
de Estudiantes y la Fundación ICO.
8. MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS
Existen otras formas de Entes instrumentales de las Administracio-

nes públicas que se diferencian de las examinadas hasta ahora porque
en su creación participan varios Entes Públicos Territoriales que crean
un organismo para la gestión común de una obra o de un servicio. Son
las Mancomunidades de municipios y los Consorcios.
8.1. Las Mancomunidades de municipios
Las Mancomunidades de municipios están reguladas por el art.

44. l de la LBRL, que reconoce a los municipios el derecho a asociarse
con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y
servicios. Por tanto, es una forma de ente instrumental que está reser-
vada a los municipios.
Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídica
para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Esta-
tutos propios, que deben regular el ámbito territorial de la Entidad, su
objeto y competencia, órganos de gobierno -que serán representativos
de los Ayuntamientos mancomunados- y recursos, plazo de duración y
cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento.
Es competencia de la legislación autonómica la determinación del
procedimiento de aprobación de los Estatutos de las Mancomunida-
des, de su modificación y de su supresión que, en todo caso, se ajustará
a las siguientes reglas: a) La elaboración corresponderá a los Conceja-
les de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad,
constituidos en Asamblea. b) La Diputación o Diputaciones Provincia-
les interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos. c) Los
Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los Estatutos.
- 193 -
8.2. Los Consorcios
Los Consorcios se diferencian de las Mancomunidades porque

permiten asociarse a Entes públicos de distinta naturaleza y a particu-
lares.
Fueron regulados por primera vez por el Reglamento de Servicios
de las Corporaciones Locales de 1955 . La LBRL los regulaba en su
art. 87, que se limitaba a autorizar a las Entidades Locales a constituir
consorcios con otras Administraciones públicas para fines de interés
común o con Entidades privadas sin ámbito de lucro que persigan fi-
nes de interés público concurrentes con los de las Administraciones
públicas. El art. 11 O del Texto Refundido de Régimen Local (TRRL),
aprobado por Real Decreto Legislativo 78 L/ 1986, de 18 de abril, com-
pletaba esta regulación. Ambos han sido derogados por la disposición
derogatoria única b) de la LRJSP, que ahora dedica el capítulo VI del
título II a regular los consorcios pormenorizadamente.
La LRJSP los define corno entidades de derecho público, con perso-
nalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administra-
ciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional,
entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo
de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus
competencias (art. 118). Pueden realizar actividades de fomento, pres-
tacionales o de gestión común de servicios públicos. Se rigen por la
LRJSP, por la normativa autonómica de desarrollo y por sus estatutos.
También rigen, con carácter supletorio, las normas establecidas en la
Ley 7/ 1985, de 2 de abril, y en la Ley 27/2 013, de 21 de diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Los estatutos deben determinar la Administración Pública a la se-
rán adscritos, de acuerdo con lo previsto por el art. 120., su objeto fines
y funciones, los participantes, órganos de gobierno y administración,
régimen de adopción de acuerdos y las causas de siolución Su personal
puede ser funcionario o laboral y procederá exclusivamente de las Ad-
ministraciones participantes. Los consorcios estarán sujetos al régimen
de presupuestación, contabilidad y control de la Administración
Pública a la que estén adscritos.
Los consorcios se crean mediante convenio suscrito por las Admi-
nistraciones, organismos públics o entidades participantes. En el caso
de que participe, directa o indirectamente, la Administración del Esta-
- 194 -
Lección 6. La adnúnistracion institucional
do, se requerirá: a) la autorización por ley. b) la autorización previa del

convenio por el Consejo de Ministros. c) del convenio formarán par-
te los estatutos, unplan de actuación, una proyección presupuestaria
trienal y el informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas.
La LRSJ también regula el procedimiento para el ejercicio del de-
recho de separación del consor cio y su disolución.
Son los entes públicos que no encajan en ninguno de los tipos que
hemos examinado. El art. 6.5 del Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria de 1988 se refería a ellos corno el resto de Entes del
Sector público estata l no incluidos en este artículo ni en los anteriores.
En la actualidad, la LRJSP los sigue contemplando para mantener las
peculiaridades de su régim en jurídico en las disposiciones adicionales
duodécima (Régimen Jur ídico de las Autoridades Portuarias y Puertos
del Estado), decimotercera (Régimen jurídico de las Entidades gesto-
ras y servicios comunes de la Seguridad Social), decimoséptima (Ré-
gimen jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria) y
decimoctava (Régimen jurídico del Centro Nacional de Inteligencia.
Pero, como decíamos al prin cipio de este capitulo, nada impide que el
Estado cree otros entes atípicos distintos de los enumerados en las dis-
posiciones adicionales citad as .
Se rigen por la norma q ue los creó, por sus estatutos, por las dis-
posiciones de la Ley General Presupuestaria que les son aplicables y
supletoriamente por la LRJSP
La Administración Local, al igual que la Administración del Es-

tado y la Autonómica, ha utilizado con profusión las diversas formas
de Administración institucional para fines muy diversos, incluyendo el
de sacar de su balance el déficit provocado por la prestación de deter-
m inados servicios públicos. Muchos entes locales han abusado de esta
fig ura y por ello la Ley 27/2013 , de 27 de diciembre de Racionalización
y Sostenibilidad de la Administración Local añadió una disposición
adicional novena a la Ley de Bases del Régimen Local en la que se r e-
gula el redimensiona miento del sector local imponiéndoles límites en
- 195 -
la utilización de la administración instrumental y adoptando medidas

tendentes a la eliminación de un gran número de entes.
Se prohíbe a las Entidades Locales sometidas a un plan económi-
co-financiero o de ajuste adquirir, constituir o participar en la constitu-
ción directa o indirecta de nuevos organismos, entidades, sociedades,
unidades y demás entes durante la vigencia del plan. Tampoco podrán
realizar ampliaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de enti-
dades públicas empresariales o sociedades mercantiles locales, salvo
que hubiesen cumplido en el ejercicio presupuestario inmediatamente
anterior con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda públi-
ca y su periodo medio de pago a proveedores no supere en más de 30
días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad.
Las entidades ya existentes adscritas a cualquier Entidad Local
que a la entrada en vigor de la LRSAL se encuentren en desequilibrio
financiero disponen de dos meses para aprobar un plan de corrección
que, si no se ha cumplido a 31 de diciembre de 2014, obligará a la En-
tidad Local a disolverla en el plazo de seis meses desde la aprobación
de las cuentas anuales o la liquidación del presupuesto de la entidad.
De no hacerlo, quedarán disueltas automáticamente el 1 de diciembre
de 2015.
Se prohíbe a todos los organismos, entidades, sociedades, unida-
des y demás entes dependientes de las Entidades Locales constituir,
participar en la constitución y adquirir nuevos entes de cualquier tipo-
logía.
Los organismos, entidades, sociedades, unidades y demás entes
controlados exclusivamente por unidades adscritas, vinculadas o de-
pendientes de Entidades locales o de sus organismos autónomos que
a la entrada en vigor de la LRSAL no estén en situación de superávit,
equilibrio o resultados positivos de explotación deberán ser adscritos,
vinculados o dependientes directamente a las Entidades Locales o bien
ser disueltos, en ambos casos en el plazo de tres meses.
- 196 -
Lección 6. La adminislrw:ion institucional
TÉRMINOS CLAVE
Administración instrumental, descentralización funcional, organismos públicos,

potestades administrativas, estatutos, vía administrativa, fundación, mancomunidad,
consorcio
- 197 -
l. ¿Qué diferencias hay entre la Administración territorial y la Administración

institucional?
2. ¿Para qué sirve la Administración institucional?
3. ¿Qué organismos públicos pueden ejercer potestades administrativas?
4. ¿Cuál es la principal diferencia entre las mancomunidades y consorcios y las

demás administraciones institucionales?
5. Busque en las páginas institucionales de internet del Gobierno y de las Co-

munidades Autónomas administraciones institucionales de las que se sirven,
distintasj de los ejemplos propuestos en el libro y trate de determinar a qué
categoría pertenecen
6. Defina los términos clave -basándose en la búsqueda qu e realice en este libro,

- 198 -
Lección 6. La adminislraciun inst ilucional
,.
BIBLIOGRAFIA
AAVV, El nuevo ré9imenjurídico del sector público, dirigido por Humberto GONZALEZ PE-
QUEÑO, El consultor de los ayuntamientos-Wolters Kluwer, 2016.
AAVV, Administración institucional , Co nsejo General del Poder Judicial, 2004.
FERNANDEZ FARRERES, Germ án, "Administraciones instrumentales", en Estudios para la

reforma de la Administración pública , dirigido por F.SAINZ MORENO, INAP, 2004.

Aranzadi, 2012.
MUÑOZ MACHADO, Santiago, Tratado de Derecho administrativo y Derecho público 9e11e-

ral. Tomo III, Ed. BOE, 2015.
PARADA VÁZQUEZ, Ramó n, Derech o Administrativo I, Open, 2015.
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho administrativo 9eneral. Tomo I,

- 199 -
Lección 7
EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS
ESQUEMA
l. EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO
1.1. Los modelos abierto y cerrado de empleo público

1.2. Evolución del sistema español de empleo público
2. CLASES DE PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
3. SELECCIÓN DEL PERSONAL E INGRESO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
4. ORDENACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EN CUERPOS Y ESCALAS,

NIVELES Y RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO
5. PROVISIÓN Y REMOCIÓN DE LOS PUESTOS DE TRABAJO
6. SITUACIONES DE LOS FUNCIONARIOS
7. DERECHOS Y DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS
8. INCOMPATIBILIDADE S DE LOS FUNCIONARIOS
9. RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS
10. EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN FUNCIONARIAL
TÉRMINOS CLAVE
BIBLIOGRAFÍA
- 201 -
ESQUEMA
Modelo abierto: contrato para puesto concreto, no hay carrera, precariedad en

el empleo.
Modelo cerrado: cuerpo de funcionarios, carrera, permanencia en la función

pública.
Implantación modelo cerrado en el siglo XIX.
Ley de Funcionarios Civiles d el Estado de 1964: introducción elementos del

modelo abierto.
Ley Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984 y sus reformas: re-
forzamiento del modelo abierto.
Estatuto Básico del Empleado Público de 2007.
2. CLASES DE PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Funcionarios de carrera.
Funcionarios interinos.
Personal laboral.
Personal eventual.
Personal directivo.
Otras clases.
3. SELECCIÓN DEL PERSONAL E INGRESO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
Derecho acceso en condiciones de igualdad, principios de mérito y capacidad.
Oferta de empleo público, convocatoria.
- 203 -
Condiciones de ingreso.
Procesos selectivos. Oposición, concurso-oposición, concurso.
Adquisición de la condición de funcionario.
4. ORDENACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EN CUERPOS Y ESCALAS, NIVELES Y

RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO
Ordenación de los funcionarios en cuerpos y escalas.
Derecho a la promoción profesional y a la promoción interna.
5. PROVISIÓN Y REMOCIÓN DE LOS PUESTOS DE TRABAJO

Concurso, libre designación, otras formas.
Reingreso al servicio activo.
Comisión de servicio.
Remoción del puesto de trabajo.
Servicio activo; servicios especiales; servicio en otras Administraciones públi-

cas; excedencia; suspensión de funciones.
7. DERECHOS Y DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS

Deberes.
Inamovilidad en la condición de funcion a rio.
Retribuciones.
Vacaciones retribuidas, permisos y licencias.
Protección social: clases pasivas y mutualismo administrativo.
Derechos colectivos de los funcionarios: lib ertad sindical, negociación colectiva,
representación y participación, huelga.
8. INCOMPATIBILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS

Responsabilidad penal, civil y disciplinaria
10. EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN FUNCIONARIAL
Renuncia, pérdida de la nacionalidad, sa nción de separación del servicio, pena

de inhabilitación.
- 204 -
La comprensión del sistema español de empleo público requiere

una breve incursión histórica en su proceso de gestación y una referen-
cia a los modelos en que está basado.
Existen dos modelos básicos de gestión del empleo público, el mo-

delo abierto, de origen anglosajón (norteamericano), y el modelo ce-
rrado, de origen francés. Ambos han ejercido una influencia notable en
el sistema español.
El modelo abierto, inspirado en la gestión empresarial, se basa en
la idea de que la mejor forma de gestionar el empleo público es con-
tratar al mejor candidato posible para cada puesto de trabajo, lo que
requiere un conocimiento exhaustivo de todos y cada uno de los pues-
tos de trabajo de la administración y sus características. Los rasgos
definitorios de este modelo son: 1º. Los empleados públicos son con-
tratados para un puesto de trabajo concreto en atención a su especial
cualificación para desempeñar ese puesto de trabajo. La relación entre
empleado y administración es contractual. 2°. No existe una "carrera"
o sistema de promoción reglado en virtud del cual, una vez producido
el ingreso en la función pública, además de permanecer en ésta se me-
jora de condición adquiriendo cada vez más responsabilidades por el
transcurso del tiempo. 3°. La precariedad del empleo. Dado que se ha
ingresado para un puesto de trabajo concreto, si ese puesto de trabajo
desaparece se rompe también el vínc ulo contractual que une al traba-
jador con la Administración. Cuando esta precariedad es llevada a sus
últimas consecuencias se habla de sistema de despojo o de botín (spoil
system), en el cual el partido político ganador de unas elecciones despi-
de a todos los empleados públicos nombrados por el anterior gobierno
y nombra nuevos empleados entre sus afiliados y simpatizantes
El modelo cerrado se basa en la idea de que lo relevante para po-
der prestar un buen servicio a la Administración no es tener una cuali-
ficación técnica para desempeñar un puesto de trabajo concreto, sino
un conocimiento general de la administración y una vocación de servi-
cio que se asegura mediante una vinculación permanente con ésta. El
- 205 -
instrumento mediante el cual se formaliza ese vínculo es el "cuerpo de

funcionarios", en el que se ingresa cuando se comienza a trabajar para
una Administració n. Las notas caracter ísticas del modelo cerrado son:
1ª. Los empleados públicos no suscriben un contrato con la Adminis-
tración para ocupar un puesto de trabajo concreto, sino que ingresan
en un cuerpo de funcionarios que tiene encomendado el desempeño
de ciertas funciones públicas. Los funcionarios del cuerpo están orde-
nados jerárquicamente en un "escalafón" en función de su orden de
ingreso. La relación entre el funcionario y la administración no se rige
por un contrato, sino por las normas que regulan el estatuto del cuerpo
en el que éste ha ingresado. 2°. La "carrera" o sistema de promoción
reglado en virtud del cual, por el mero transcurso del tiempo, el fun-
cionario asciende en el escalafón y, en consecuencia, es destinado a
puestos de trabajo de cada vez mayor responsabilidad. 3°. La perma-
nencia en la función pública. Como no se suscribe un contrato sino que
se ingresa en un cuerpo, no hay ninguna relación entre la desaparición
o modificación de puestos de trabajo y el vínculo del funcionario con la
Administración.
Las ventajas del sistema abierto son: la flexibilidad, pues permi-
te modificar las estructuras administrativas sin preocuparse de buscar
empleo a los funcionarios cuyos puestos de trabajo desaparecen; que
traslada los costes de formación a los empleados, pues se contrata a
personas que ya están cualificadas para desempeñar un puesto con-
creto; y la fidelidad de los empleados al gobierno que los contrata y de
cuya confianza depende su continuidad en el cargo. A estas ventajas el
sistema cerrado opone la vocación de servicio, el conocimiento general
de la Administración que proporcion a la carrera administrativa, y la
imparcialidad de los funcionarios.
El sistema español de empleo público vigente es una mezcla del

sistema cerrado y del sistema abierto. A principios del siglo XIX en la
Administración española coexistían elementos del Antiguo Régimen,
como los oficios y cargos patrimonializados que pasaban de padres a
hijos, con elementos modernos, como los Cuerpos especiales y escuelas
de funcionarios que comenzaron a crearse desde finales del siglo XVIII
para cubrir las necesidades creadas por la asunción de servicios pú-
blicos especializados (es el caso, por ejemplo, del Cuerpo y la Escuela
de Ingenieros de Caminos) y los funcionarios nombrados para cargos
- 206 -
Lección 7. El personal al servicio de las admin ist raciones públicas
concretos. El régimen de los funcionarios pertenecientes a los cuerpos

especiales se ajusta al modelo cerrado de función pública antes descri-
to. Desde mediados del siglo XIX se suceden la creación de Cuerpos
especiales y la aprobación de normas que incorporan paulatinamente
al régimen jurídico de los funcionarios no pertenecientes a los cuerpos
especiales las reglas propias del modelo cerrado de función pública
(Estatuto general de Bravo Mu rillo de 1852, Reglamento Orgánico de
las Carreras Civiles de la Administración Pública de 1866, impulsado
por O' Donell, y Ley de Bases de los Funcionarios del Estado de 1918).
La mayor formación de los miembros de los cuerpos especiales y su
organización les permitieron hacerse con el control de la Administra-
ción, monopolizando los puestos directivos. Entrado el siglo XX el mo-
delo español de empleo público era el cerrado, integrado por cuerpos
especiales de funcionarios q ue lo dirigían y cuerpos generales subordi-
nados a éstos.
En 1963 se aprobó la Ley de Bases y en 1964 el Texto articulado de
la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (LFCE), que reformaron ra-
dicalmente el sistema hasta entonces vigente: l º . Se unificó el régimen
jurídico de todos los funcionarios integrando a todos los funcionarios
en dos clases de cuerpos, cuerpos generales y cuerpos especiales. 2°.
El modelo de cuerpos generales cambió, pues dejaron de estar subor-
dinados a los especiales, convirtiéndose en funcionarios generalistas
a los que se encomienda "el desempeño de las funciones comunes al
ejercicio de la actividad administrativa" (art. 23). Se establecieron cua-
tro cuerpos generales (Técnico, Administrativo, Auxiliar y Subalterno)
a los que se confiaron funci ones de mayor o menor nivel en función de
los requisitos exigidos para ingresar en ellos. 3°. Se desjerarquizaron
los cuerpos, eliminando las categorías personales dentro de ellos y la
asociación antes existente entre el puesto de trabajo ocupado y el pues-
to del escalafón. 4°. Se importó del modelo abierto la técnica de la cla-
sificación de los puestos de trabajo. 5°. Se modificó el régimen de retri-
bución. Y 6°. Se crearon nuevas formas de vinculación profesional con
la Administración pública distintas de la funcionarial: los funcionarios
de empleo, que pueden ser interinos o eventuales; y los contratados en
régimen de derecho administrativo o en régimen de derecho laboral.
En 1984 se aprueba la Ley 30/ 1984, de 2 de agosto, de Medidas
para la Reforma de la Función Pública (LMRFP) que no deroga la
LFCE, pero la reforma profundamente hasta el punto de que puede
decirse que se abandona el modelo cerrado de función pública y se
pasa a uno abierto, basado en la clasificación de los puestos de trabajo,
- 207 -
pero sin llevar este cambio a sus últimas consecuencias, lo que habría
requerido la supresión de los cuerpos de funcionarios. Se generaliza la
contratación de personal no funcionario. Y se acerca el régimen jurídi-
co de los funcionarios al del personal sujeto a derecho laboral.
Como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional
99/ 1987, de 11 de junio, que declaró inconstitucionales varios precep-
tos de la LMRFP, ésta fue modificada parcialmente por la Ley 23/ 1988,
de 23 de julio, de modificación de la LMRFP. Con posterioridad, la
LMRFP ha sido objeto de otras reformas, entre las que destaca la rea-
lizada por la Ley 22/ 1993, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, de
reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección
por desempleo, que introdujo los Planes de empleo cuyo régimen jurí-
dico examinaremos más adelante. Por último, en 2007 se aprobó la Ley
7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y en
2015 el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Emplea-
do Publico (EBEP).
El modelo resultante de estas reformas sucesivas es un modelo
abierto construido sobre la estructura de un modelo cerrado, lo que
perjudica notablemente su eficacia al tratarse de modelos por comple-
to diferentes. Las normas básicas que rigen la función pública española
son el EBEP de 2015, la LFCE de 1964 (muchos de cuyos artículos no
han sido derogados) y los artículos no derogados de la LMRFP de 1984
en la redacción que le han dado sus reformas sucesivas.
2. CLASES DE PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

El EBEP define a los empleados públicos como aquellos que des-

empeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al
servicio de los intereses generales (art.8.1).
El EBEP (art. 8.2) clasifica los empleados públicos en: a) Funcio-
narios de carrera. b) Funcionarios interinos. c) Personal laboral, ya
sea fijo, por tiempo indefinido temporal. d) Personal eventual. Hay que
añadir el personal directivo, previsto por el art. 13.
Son funcionarios de carrera quienes pertenecen a un cuerpo o es-
cala de funcionarios y, "en virtud de nombramiento legal, están vincula-
dos a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada
- 208 -
Lección 7. El personal al servicio de las administraciones públicas
por el Derecho Adrnin istrativo para el desempeiio de servicios profesiona-

les retribuidos de carácter pemianente" (art. 9 EBEP).
Los funcionarios interinos no son funcionarios en sentido estricto
pues no pertenecen a ningún cuerpo. Según el art. 1O del EBEP, son los
que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia,
son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de
funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circuns-
tancias: a) La existencia de p lazas vacantes cuando no sea posible su
cobertura por funcionar ios de carrera. b) La sustitución transitoria de
los titulares. c) La ejecución de programas de carácter temporal, que
no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta
doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desa-
rrollo de este Estatuto. d) El exceso o acumulación de tareas por plazo
máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.
Aunque, insistimos, los fu ncionarios de empleo no son funciona-
rios en sentido estricto, comparten con los funcionarios de carrera la
vinculación a la Administración por una relación estatutaria a la que
se sujetan cuando ingresan en la función pública. Ese estatus está in-
tegrado por todas las normas (leyes y reglamentos) que le son aplica-
bles y, por tanto, puede ser modificado sin que intervenga la voluntad
del funcionario y sin derecho a indemnización como consecuencia de
esa modificación. La selección de funcionarios interinos habrá de rea-
lizarse mediante procedimientos ágiles que respetarán en todo caso los
principios de igualdad, mér ito, capacidad y publicidad. El cese de los
funcionarios interinos se producirá, además de por las causas genera-
les previstas para la pérdida de la condición de funcionario, cuando
finalice la causa que dio lugar a su nombramiento. A los funcionarios
interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de
su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera (art.
10.S EBEP).
Ley 15/ 2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector
Público y otras medidas de reforma administrativa ha flexibilizado el
uso que la Administración puede hacer de los funcionarios interinos
pues ahora el personal inter ino cuya designación sea consecuencia de
la ejecución de programas de carácter temporal o del exceso o acumu-
lación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un período
de doce meses, podrá prestar los servicios que se le encomienden en
la unidad administrativa en la que se produzca su nombramiento o en
otras unidades administr ativas en las que desempeñe funciones aná-
- 209 -
logas, siempre que, respectivamente, dichas unidades participen en el

ámbito de aplicación del citado programa de carácter temporal, con el
límite de duración señalado en este artículo, o estén afectadas por la
mencionada acumulación de tareas (art. 10.6 EBEP).
El personal laboral es el que en virtud de contrato de trabajo for-
malizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contrata-
ción de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios re-
tribuidos por las Administraciones Públicas (art. 11 EBEP). En función
de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o
temporal.
El personal eventual es el que, en virtud de nombramiento y con
carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente califi-
cadas corno de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido
con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin (art.
12 EBEP). Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo
del EBEP determinarán los órganos de gobierno de las Administracio-
nes Públicas que podrán disponer de este tipo de personal. El núme-
ro máximo se establecerá por los respectivos órganos de gobierno. Su
nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso,
cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función
de confianza o asesoramiento. La condición de personal eventual no
podrá constituir mérito para el acceso a la Función Pública o para la
promoción interna. Al personal eventual le será aplicable, en lo que sea
adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los
funcionarios de carrera.
Una cuestión fundamental es la de si los diferentes puestos de la
Administración pueden ser cubiertos indistintamente por funcionarios
y por personal laboral o si existen puestos de trabajo reservados a los
funcionarios públicos. La STC 99/ 1987 resolvió este problema decla-
rando la inconstitucionalidad del art. 15 LMRFP, que remitía al Minis-
tro competente la determinación de los puestos de trabajo que se reser-
van a funcionarios públicos, lo que equivalía a hacer intercambiab les
el personal funcionario y el laboral-. Ello dio lugar a que en 1998 se
aprobase la Ley 23/ 1988, de 23 de julio, de modificación de la LMRFP,
que entre otras cosas dio nueva redacción al art. 15 que ahora dice que
"con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del
Estado así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes
de la Seguridad Social serán desempeñados por funcionarios públicos.
Se exceptúan de la regla anterior y se podrán desempeñar por persa-
- 210 -
Lección 7. El personal al servicio de las ad111inistraciones públicas
nal laboral: los puestos de naturaleza no permanente y aquellos cuyas

actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y
discontinuo; los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así
como los de vigilancia, custodia, porteo y análogos; los puestos de ca-
rácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y
conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, en-
cuestas, protección civil y comunicación social, así corno los puestos
de las áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su
desarrollo, servicios sociales y protección de menores; los puestos co-
rrespondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos téc-
nicos especializados cuando no existan cuerpos o escalas de funciona-
rios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para
su desempeño; los puestos de trabajo en el extranjero con funciones
administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten
manejo de máquinas, archivo y similares; y los puestos con funciones
auxiliares de carácter instrum ental y apoyo administrativo.
Por su parte, el EBEP establece que el ejercicio de las funciones
que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de
las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales
del Estado y de las Admin istraciones Públicas corresponden exclusi-
vamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de
desarrollo de cada Administración Pública se establezca (art. 9.2) y que
Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto
establecerán los criterios para la determinación de los puestos de tra-
bajo que pueden ser desempeñados por personal laboral, respetando
en todo caso lo establecido en el artículo 9.2. (art. 11.2)
Como una categoría opcional, a desarrollar por la legislación es-
tatal y autonómica, el art. 13 del EBEP prevé el establecimiento de un
régimen jurídico específico para el personal directivo, que es el que
desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones
autonómicas. Puede ser fun cionario o laboral, quedando en este último
caso sometido a la relación laboral de alta dirección.
A las anteriores clases de personal hay que añadir: el personal
de la Administración militar, que puede ser personal mil.itar, que se
rige por la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de Carrera Militar y Ley
42/ 1999, de 25 de noviembre, de la Guardia Civil, la Ley Orgánica
11/2007, de 22 de octubre de Derechos y Deberes de los Miembros de
la Guardia Civil, personal civil al que se aplica el régimen jurídico ge-
neral de los funcionarios civiles, o personal contratado en régimen de
- 211 -
Derecho laboral; y los funcionarios de policía, estatal, autonómica y

local, que se rigen por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Los funcionarios de las Comunidades Autónomas y de los En-
tes Locales se rigen por las mismas reglas que los del Estado, pues el
EBEP, la LFCE y la LMRFP tienen el car ácter de legislación básica. No
obstante, en el ámbito local existe una clase especial de funcionarios,
los funcionarios locales con habilitación nacional, cuya selección, for-
mación y habilitación se realiza por el Esta do y las Comunidades Autó-
nomas, y que tienen reservadas las funciones de secretaría, fe pública,
asesoramiento legal preceptivo, control y responsabilidad interna de la
gestión económica y presupuestaria, contabilidad, tesorería y recauda-
ción.
El personal al servicio de los órganos constitucionales (Cortes Ge-
nerales, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueble, Tri-
bunal Constitucional y Tribunal de Cuentas) se rige por sus estatutos y,
supletoria mente, por la legislación general de funcionarios. Y lo mismo
sucede con el personal al servicio del Poder Judicial, que se rige por la
Ley Orgánica 6/ 1985, del Poder Judicial, la Ley 50/1981 y varios regla-
mentos de desarrollo.
Por último, existen las llamadas profesiones oficiales, que consis-
ten en el ejercicio de forma privada fun ciones públicas y que compren-
den a Notarios, Registradores de la Propiedad y Mercantiles, Prácticos
de Puertos, Agentes de la Propiedad Industrial, etc. Son seleccionados
y nombrados por el Estado pero no perciben retribuciones con cargo a
éste sino de los particulares por medio de un arancel.
3. SELECCIÓN DEL PERSONAL E INGRESO EN LA FUNCIÓN

PÚBLICA
El art. 23.2 de la Constitución reconoce a los ciudadanos el dere-

cho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pú-
blicos, con los requisitos que señalen las leyes. El art. 103 .3 añade que
la regulación del acceso a la función pública se hará de acuerdo con los
principios de mérito y capacidad.
EL EBEP regula en su art. 55 los principios rectores del derecho
al acceso al empleo público. Son los siguientes: a) Publicidad de las
convocatorias y de sus bases. b) Transparencia.e) Imparcialidad y pro-
- 212 -
fesionalidad de los miembros de los órganos de selección. d) Indepen-

dencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de
selección. e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y
las funciones o tareas a desarrollar. f) Agilidad, sin perjuicio de la obje-
tividad, en los procesos de selección.
La selección del personal comienza con la "oferta de empleo pú-
blico" que el Gobierno debe aprobar en el primer trimestre de cada año
y que comprende las vacantes presupuestarias existentes en todos los
Cuerpos y Escalas, precisando las que podrán ser objeto de provisión
en el año corriente (arts. 18.6 LMRFP y 8.1 del Reglamento general de
ingreso del personal al servicio de la Administración general del Esta-
do y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los
funcionarios civiles de la Administración general del Estado (RGIPPF-
CAE), aprobado por Real Decreto 364/ 1995, de 10 de marzo) .
A continuación los Departamentos a los que figuren adscritos los
cuerpos y escalas de funcionarios convocarán los procedimientos selec-
tivos de acceso para las vacantes previstas en dichos cuerpos y escales
(art. 9 RGIPPFCAE). La convocatoria, junto con sus bases se publica
en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Las bases son muy importan-
tes porque son la norma por la que se regirá el procedimiento de se-
lección. Vinculan a la Administración y a los Tribunales o Comisiones
permanentes de selección que han de juzgar las pruebas selectivas y a
quienes participen en ellas (art. 15.4 RGIPPFCAE). La convocatoria
debe contener, entre otros extremos (art. 16 RGIPPFCAE), el número
y características de las plazas convocadas, las condiciones o requisitos
que deben reunir o cumplir los aspirantes y el sistema selectivo, las
pruebas selectivas, designación del Tribunal calificador o indicación
de la Comisión Permanente de selección que haya de actuar, el sistema
de calificación, el programa que ha de regir las pruebas y la determina-
ción, en su caso, de las características, duración, plazo máximo para el
comienzo y centro u órgano responsable de la evaluación del período
de prácticas o curso selectivo.
Las condiciones de ingreso o requisitos que deber reunir los as-
pirantes son las siguientes (art. 56 EBEP): a) Tener la nacionalidad
española. b) Poseer la capacidad funcional para el desempeño de las
tareas. c) Tener cumplidos dieciséis años y no exceder, en su caso, de
la edad máxima de jubilación forzosa. d) No haber sido separado me-
diante expediente disciplinario del servicio de cualquiera de las Admi-
nistraciones Públicas o de los órganos constitucionales o estatutarios
- 213 -
de las Comunidades Autónomas, ni hallarse en inhabilitación absoluta

o especial para empleos o cargos públicos por resolución judicial, para
el acceso al cuerpo o escala de funcionario, o para ejercer funciones
similares a las que desempeñaban en el caso del personal laboral, en el
que hubiese sido separado o inhabilitado. e) Poseer la titulación exigi-
da. Podrá exigirse el cumplimiento de otros requisitos específicos que
guarden relación objetiva y proporcionada con las funciones asumidas
y las tareas a desempeñar. En todo caso, habrán de establecerse de ma-
nera abstracta y general.
En virtud del principio de libre cir culación de trabajadores en la
Unión Europea se exime del requisito de nacionalidad a los nacionales
de los demás Estados miembros de la Unión Europea, a sus cónyuges,
a sus descendientes y a los descendientes de sus cónyuges, y a quienes
resulten incluidos en el ámbito de aplicación de los Tratados Interna-
cionales celebrados por la Comunidad Europea y suscritos por España
en que se aplique la libre circulación de tr abajadores. Todos ellos pue-
den acceder, como personal funcionario, en igualdad de condiciones a
los empleos púb licos con excepción de aquéllos que directa o indirec-
tamente impliquen una participación en el ejercicio del poder público
o en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses
del Estado o de las Administraciones públicas (art 57 EBEP).
Los órganos de selección deben ser colegiados y su composición
debe ajustarse a los principios de imparcialidad y profesionalidad de
sus miembros. Se prohíbe al personal de elección o de designación po-
lítica, a los funcionarios interinos y al personal eventual formar parte
de éstos. Y la pertenencia a los órganos de selección es siempre a título
individual, no pudiendo ostentarse en representación o por cuenta de
nadie (art. 60).
El EBEP exige que los procesos selectivos tengan carácter abierto
y garanticen la libre concurrencia (art. 6 1). Los sistemas selectivos de
funcionarios de carrera serán los de oposición y concurso-oposición
que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determi-
nar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación.
Sólo en virtud de ley podrá aplicarse, con carácter excepcional, el siste-
ma de concurso que consistirá únicamente en la valoración de méritos.
Los sistemas selectivos de personal laboral fijo serán los de oposición,
concurso-oposición, con las mismas características que los de los fun-
cionarios, o concurso de valoración de méritos. La oposición consiste
en la celebración de una o más pruebas para determinar la capacidad
- 214 -
y la aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelación; el concurso,

en la comprobación y calificación de los méritos de los aspirantes y en
el establecimiento del orden de prelación de los mismos; y el concurso-
oposición, en la sucesiva celebración de los dos sistemas anteriores.
Los procedimientos de selección cuidarán especialmente la conexión
entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las
tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las
pruebas prácticas que sean precisas (art.61.2 EBEP).
Los órganos de selección no podrán proponer el acceso a la condi-
ción de funcionario de un número superior de aprobados al de plazas
convocadas, excepto cuando así lo prevea la propia convocatoria (art.
61.8 EBEP).
La condición de funcionario de carrera se adquiere por el cumpli-
miento sucesivo de los siguientes requisitos: a) Superación del proceso
selectivo. b) Nombramiento por el órgano o autoridad competente, que
será publicado en el Diario Oficial correspondiente. c) Acto de acata-
miento de la Constitución y, en su caso, del Estatuto de Autonomía co-
rrespondiente y del resto del Ordenamiento Jurídico. d) Torna de pose-
sión dentro del plazo que se establezca.
4. ORDENACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EN CUERPOS

Y ESCALAS, NIVELES Y RELACI ONES DE PUESTOS DE
TRABAJO
En un sistema cerrado de función pública los funcionarios perte-
necen a un cuerpo y están ordenados jerárquicamente dentro de éste
en función de su fecha de ingreso. Esta ordenación sirve para destinar-
les a puestos de trabajo de mayor o menor responsabilidad en función
de su rango jerárquico y para determinar su retribución de acuerdo
con el mismo criterio. Pero ya sabemos que el modelo español no es el
cerrado sino el abierto construido sobre la estructura de un modelo ce-
rrado, del que conserva la pertenencia obligatoria a un cuerpo o escala
para adquirir la condición de funcionario.
El EBEP ordena los funcionarios en cuerpos y escalas y ordena los
puestos de trabajo mediante relaciones de puestos de trabajo. A través
de estas técnicas se determinan los puestos de trabajo que pueden ocu-
par los funcionarios y la retribución que pueden percibir.
Comencemos aclarando que cuerpos y escalas son lo mismo, sim-
plemente algunos cuerpos son llamados escalas por la Ley. Utilizare-
- 215 -
LECClONES DE DERECH O ADMINISTRATIVO
mos, por tanto, el término cuerpo para referirnos a ambos. Uno de los
requisitos necesarios para ingresar en un cuerpo de funcionarios es el
de la titulación académica adecuada. Pues bien, los diversos cuerpos
de funcionarios están clasificados en cinco categorías -que la ley deno-
mina grupos- en función de la titulación exigida para ingresar en és-
tos. Los cuerpos para cuyo ingreso se exige el título de universitario de
Grado pertenecen al grupo A, a su vez subdividido en los Subgrupos Al
y A2, en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desem-
peñar y de las características de las pruebas de acceso. Pertenecen al
grupo B los cuerpos para cuyo ingreso se exige una titulación de Técni-
co Superior. El grupo C está integrado por los subgrupos C 1 -para cuyo
ingreso se exige el título de bachiller o técnico- y C2 -para cuyo ingreso
se exige el título de graduado en educación secundaria obligatoria (art.
76 EBEP).
El personal laboral se clasifica de conformidad con la legislación
laboral (art. 77 EBEP).
La Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984
clasificaba los puestos de trabajo en 30 niveles y asignaba a los funcio-
narios un grado personal, también de l 1 al 30, asignando a cada cuer-
po un intervalo de niveles, lo que servía para determinar los puestos de
trabajo que podían ocupar los funcionarios (art. 21 ). El EBEP ha dero-
gado este artículo y se remite a las competencias de autoorganización
y a las leyes de desarrollo del EBEP que deberán aprobar el Estado y
las Comunidades Autónomas, limitándose a reconocer a los empleados
públicos el derecho a desempeñar un puesto de trabajo adecuado de
acuerdo al sistema de estructuración del empleo público que establez-
can esas normas y permite a las Administraciones Públicas asignar a
su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a las de su
puesto de trabajo siempre que resulten adecuadas a su clasificación
grado o categoría, cuando las necesidades del servicio lo justifiquen sin
merma en las retribuciones (art. 73).
Por otra parte, el EBEP regula el derecho a la promoción profe-
sional y a la promoción interna (art. 16 a 20). La carrera profesional
es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de
progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y
capacidad. Las leyes que desarrollen el EBEP regularan las siguientes
modalidades de carrera profesional: a) Carrera horizontal, que con-
siste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos
análogos, con remuneraciones ascendentes, sin necesidad de cambiar
- 216 -
de puesto de trabajo. b) Carrera vertical, que consiste en el ascenso en

la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión
establecidos en el Capítulo III del Título V del Estatuto. c) Promoción
interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala
de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto
de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior. d) Promoción interna
horizontal, que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo
Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18.
Otra novedad del EBEP es el establecimiento de evaluaciones de des-
empeño, es decir, procedimientos mediantes lo que se mide y valora la
conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados de los
empleados (art. 20). El Estatuto remite a las Administraciones públicas
la determinación de los efectos de la evaluación en la carrera profesio-
nal horizontal, la formación , la provisión de puestos de trabajo y en la
percepción de las retribuciones complementarias y vincula la continui-
dad en un puesto de trabajo obtenido por concurso a la evaluación del
desempeño, dándose audiencia al interesado, y resolviendo motivada-
mente.
Las relaciones de puestos de trabajo son catálogos que describen
cada uno de los puestos de trabajo existentes en la Administración. El
art. 74 del EBEP establece que las Administraciones Públicas estruc-
turarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u
otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al me-
nos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación pro-
fesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los
sistemas de provisión y las r etribuciones complementarias. Dichos ins-
trumentos serán públicos.
S. PROVISIÓN Y REMOCIÓN DE LOS PUESTOS DE TRABAJO
La provisión de puestos de trabajo en cada Administración Pública

se lleva a cabo por los procedimientos de concurso y de libre designa-
ción con convocatoria públ ica. Las leyes que desarrollen el Estatuto
pueden establecer otros procedimientos de provisión en los supuestos
de movilidad por necesidades del servicio o funcionales, permutas en-
tre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación
del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los
puestos de trabajo y supresión de los mismos (art. 78).
El sistema normal de provisión de puestos de trabajo es el concur-
so. El concurso consiste en la valoración de los méritos y capacidades
- 217 -
y, en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de

carácter técnico.
Los puestos de trabajo también pueden cubrirse por el procedi-
miento de libre designación. La libre designación con convocatoria pú-
blica es la apreciación discrecional por el órgano competente de la ido-
neidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el
desempeño del puesto. El EBEP dice que las Leyes de Función Pública
que desarrollen el Estatuto establecerán los criterios para determinar
los puestos de trabajo que por su especial responsabilidad y confianza
pueden cubrirse por este procedimien to (art. 80.2). Llama la atención
el hecho de que se prevea esta forma de provisión de puestos de trabajo
no solo para los de confianza -supuesto que puede estar justificado-
sino también para los de especial responsabilidad, que es algo com-
pletamente distinto y donde la lógica dice que se debería elegir al me-
jor y no al más "recomendado". Los titulares de los puestos de trabajo
provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria
pública podrán ser cesados discreciona lmente. En caso de cese, se les
deberá asignar un puesto de trabajo co nforme al sistema de carrera
profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías
inherentes de dicho sistema.
Otras formas de provisión son el traslado por redistribución de
efectivos o cambio de adscripción de puestos de trabajo, la reasigna-
ción de efectivos, el reingreso al servicio activo, la adscripción provi-
sional y las comisiones de servicio (arts. 59 a 66 del RGIPPFCAE).
Cuando las necesidades del servicio lo requieran , pueden cubrirse
los puestos de trabajo no singularizados mediante traslado de los fun-
cionarios a unidades, departamentos u organismos públicos distintos a
los de sus destino, respetando sus retribuciones, condiciones esenciales
de trabajo y provincia o e isla de destino. Son puestos de trabajo no sin-
gularizados los que no se individualizan o distinguen de los restantes
puestos de trabajo en las correspondientes relaciones. El traslado pue-
de obedecer a una redistribución de efectivos sin que suponga cambio
de municipio (art. 59 RGIPPFCAE) o a un cambio de adscripción de
puestos de trabajo, requiriendo el consentimiento del funcionario en
caso de suponer cambio de municipio (art. 61 RGIPPFCAE).
La ley 22/ 1993, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, de re-
forma del régimen jurídico de la función pública y de la protección,
introdujo los Planes de empleo, que p ermiten suprimir puestos de tra-
bajo. En caso de supresión de un puesto de trabajo a consecuencia de
- 218 -
Lección 7. El persona / al servicio de las admin istraciones públicas
un plan de empleo, el funcio na rio puede ser destinado a otro puesto de

trabajo por el procedimiento de reasignación de efectivos.
El procedimie nto tiene tres fases:
l ª . Dentro de los seis primeros meses desde la supres10n del
puesto de tr abajo pueden ser reasignados por el Subsecreta-
rio del Ministerio do nde prestaban servicios a un puesto de
trabajo de similares características funciones y retribuciones
en el ámbito del mis mo Ministerio y órganos adscritos.
2ª . Transcurrido ese plazo, y durante los tres meses siguientes
pueden ser reasignados por la Secretaría de Estado para la
Administración Pública a un puesto similar al que ocupaban
en otro Ministerio. Mientras no sea reasignado durante las
dos primeras fases, el funcionario continuará percibiendo las
retribuciones del puesto de trabajo que desempeñaba y po-
drán asignársele tareas adecuadas a su Cuerpo.
3ª. Quienes no hayan obtenido un puesto de trabajo en las fases
anteriores serán adscritos al Ministerio para las Administracio-
nes Públicas y decla rados en la situación de expectativa de des-
tino. Podrán ser reasignados por la Secretaría de Estado para
las administraciones públicas a puestos similares en otros Mi-
nisterios y sus organismos adscritos (art. 60 RGIPPFCAE).
El reingreso al servicio activo de los funciona rios que no tengan
reserva de puesto de trabajo se efectúa mediante su participación en
las convocatorias de concurso o de libre designación de puestos de tra-
bajo o, en su caso, por reasignación de efectivos para los funcionarios
en situación de expectativa de destino o de excedencia forzosa (art 62
RGIPPFCAE). También puede realizarse por adscripción provisional,
condicionada a las necesidades del servicio, de acuerdo con los crite-
rios que establezca el Ministerio para las Administraciones Públicas y
siempre que se reúnan los requisitos para el desempeño del puesto de
trabajo. El puesto cubierto provisionalmente deberá convocarse para
su provisión definitiva en el plazo de un al'ío, debiendo el funcionario
que lo ocupa provisionalme nte participar en la convocatoria. Si no ob-
tuviere destino definitivo se le asignará un nuevo destino provisional
(art. 63 RGIPPFCAE).
La comisión de servicio es un mecanismo de cobertura de puestos
de trabajo , en casos de urgente e inaplazable necesidad, por un fun-
- 219 -
cionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en

la relación de puestos de trabajo (art. 64 RGIPPFCAE). Puede servo-
luntaria o forzosa, cuando celebrado concurso para una vacante ésta
quede desierta y sea urgente su provisión, destinándose al funcionario
que preste servicios en el mismo Departamento, en el municipio más
próximo y que tenga menores cargas familiares y, en igualdad de con-
diciones, al de menor antigüedad-. Las comisiones de servicio tienen
una duración máxima de un año, prorrogable por otro en caso de no
haberse cubierto el puesto con carácter definitivo. A los funcionarios
en comisión de servicio se les reserva el puesto de trabajo del que pro-
ceden.
Remoción del puesto de trabajo. Los funcionarios que han sido
nombrados por el procedimiento de libre designación pueden ser desti-
tuidos discrecionalmente por la autoridad que los nombró.
Los funcionarios que hayan obtenido su p laza por concurso pue-
den ser removidos por causas sobrevenidas (art. 50 RGIPPFCAE):
derivadas de una alteración en el contenido del puesto reali-
zada a través de las relaciones de puestos de trabajo que mo-
difique los supuestos que sirvieron de base a la convocatoria,
o de una falta de capacidad para su desempeño manifestada
por rendimiento insuficiente, que no comporte inhibición y
que impida realizar con eficacia las funciones atribuidas al
puesto.
La propuesta de remoción la formulará el titular del centro y debe
ser notificada al funcionario para que en el plazo de diez días hábi-
les formule las alegaciones y aporte los documentos que estime perti-
nentes. Se pondrá de manifiesto a la Junta de Personal para emita su
parecer en el plazo de diez días hábiles. Se dará nueva audiencia al
interesado y la autoridad que efectuó el nombramiento resolverá. Esta
resolución será motivada y pone fin a la vía administrativa pudiendo
ser recurrida ante la jurisdicción contencioso- administrativa. A los
funcionarios removidos se les atribuirá el desempeño provisional de un
puesto correspondiente a su Cuerpo o Escala, en el mismo municipio,
no inferior en más de dos niveles al de su grado personal, en tanto no
obtengan otro con carácter definitivo, con efectos del día siguiente al
de la fecha del cese y de acuerdo con el procedimiento que fije el Minis-
terio para las Administraciones Públicas.
- 220 -
El EBEP contempla las siguientes situaciones de los funcionarios

(art. 85): a) servicio activo; b) servicios especiales; c) servicio en otras
Administraciones públicas; d) excedencia; e) suspensión de funciones.
La situación normal del funcionario es aquélla en la que el fun-
cionario ocupa la plaza para la que ha sido nombrado. Esa situación
se conoce como de servicio activo. Además, los funcionarios pueden
pasar a otras situaciones en las que dejan de desempeñar esa plaza sin
perder por ello la condición de funcionario. En el ámbito de la Admi-
nistración del Estado, esas situaciones están previstas por el art. 29 de
la LMRFP y reguladas por el Reglamento de situaciones administrati-
vas de los funcionarios civiles de la Administración general del Estado
(RSAF), aprobado por Real Decreto 365/ 1995, de 10 de marzo.
La situación de servicios especiales permite a los funcionarios
ocupar cargos de carácter político, electivos, o adquirir la condición
de funcionario al servicio de organizaciones internacionales. El art. 87
del EBEP enumera los supuestos amparados bajo la situación de servi-
cios especiales. El principal efecto del pase a la situación de servicios
especiales es que, mientras esté en esa situación, el funcionario tiene
derecho, al menos, a reingresar al servicio activo en la misma locali-
dad, en las condiciones y con las retribuciones correspondientes a la
categoría, nivel o escalón de la carrera consolidados, de acuerdo con el
sistema de carrera administrativa vigente en la Administración Pública
a la que pertenezcan.
La situación de servicio en otras Administraciones públicas se
aplica a los funcionarios que, en virtud de los procesos de transferen-
cias o por los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, obten-
gan destino en una Administración pública distinta (art. 88 EBEP). Los
funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas se integran
plenamente en la organización autonómica y su situación administrati-
va es la de servicio activo en ellas. Mantienen todos sus derechos en la
Administración Pública de origen como si se hallaran en servicio acti-
vo. Los funcionarios de carrera en la situación de servicio en otras Ad-
ministraciones Públicas que se encuentren en dicha situación por ha-
ber obtenido un puesto de trabajo mediante los sistemas de provisión
previstos en el EBEP, se rigen por la legislación de la Administración
en la que estén destinados de forma efectiva y conservan su condición
de funcionario de la Administración de origen y el derecho a partici-
- 221 -
par en las convocatorias para Ja provisión de puestos de trabajo que

se efectúen por esta última. El tiempo de servicio en la Administración
Pública en la que estén destinados se les computará como de servicio
activo en su cuerpo o escala de origen.
En la situación de excedencia el func ionario deja de prestar servi-
cios a la Administración. El EBEP regula las siguientes situaciones de
excedencia: voluntaria por interés particular, voluntaria por agrupa-
ción familiar, por cuidado de familiares, por razón de violencia de gé-
nero. Además, la LMRFP y el RSAF prevén las situaciones de expectati-
va de destino, excedencia forzosa y excedencia voluntaria incentivada.
La excedencia voluntaria por interés particular se caracteriza por-
que se produce por voluntad del funcionario. Está regulada en el art.
89.2 y permite al funcionario suspender la relación de servicio sin más
requisitos que el haber prestado servicios en cualquiera de las Adminis-
traciones Públicas durante los cinco aiíos inmediatamente anteriores a
la solicitud de la excedencia. El derecho de los funcionarios a obtener
la excelencia voluntaria por interés particular está supeditado a las ne-
cesidades del servicio, debiendo ser motivada la resolución que lo deci-
da. Se prohíbe acceder a esta situación a los funcionarios a quienes se
esté instruyendo un expediente disciplinario a fin de evitar que por esta
vía puedan eludir su responsabilidad. Los efectos de la situación de ex-
cedencia por interés particular se concretan en la ausencia de devengo
de retribuciones y en la falta de cómputo del tiempo que permanezcan
en tal situación a efectos de ascensos, trienios y derechos en el régimen
de Seguridad Social que les sea de aplicación.
La excedencia voluntaria por agrupación familiar puede obtener-
se cuando el cónyuge del funcionario resida en otro municipio por ha-
ber obtenido y desempeiíar un puesto de trabajo en cualquier adminis-
tración pública (art. 89.3 EBEP). Los efectos de esta excedencia son los
mismos que los de la anterior.
La excedencia voluntaria para el cuidado de familiares se carac-
teriza porque es causal y porque incorpora el derecho a la reserva de
trabajo. Su duración no puede superar los tres años para atender al
cuidado de cada hijo o familiar a su cargo que no pueda valerse por sí
mismo. El tiempo de permanencia en esta situación será computable
a efectos de trienios, carrera y derechos en el régimen de Seguridad
Social que sea de aplicación. El puesto de trabajo desempeñado se re-
servará, al menos, durante dos años. Tr anscurrido este período, dicha
- 222 -
Lección 7. E l personal al servicio de las administraciones públicas
reserva lo será a un puesto en la misma localidad y de igual retribución

(art. 89.4).
La excedencia por razón de violencia de género también es causal
e incorpora el derecho a la r eserva del puesto de trabajo. Sólo pueden
solicitarla las funcionarias víctimas de violencia de género, para ha-
cer efectiva su protección o su derecho a la asistencia social integral,
sin tener que haber prestado un tiempo mínimo de servicios previos
y sin que sea exigible plazo de permanencia en la misma. Durante los
seis primeros meses tendrán derecho a la reserva del puesto de trabajo
que desempeñaran, siendo computable dicho período a efectos de an-
tigüedad, carrera y derechos del régimen de Seguridad Social que sea
de aplicación. Cuando las actuaciones judiciales lo exigieran se podrá
prorrogar este período por tres meses, con un máximo de dieciocho,
con idénticos efectos a los señalados a nteriormente, a fin de garantizar
la efectividad del derecho de protección de la víctima (art. 89.5).
Los funcionarios pasan a la situación de expectativa de destino
cuando están afectados por un procedimiento de reasignación de efec-
tivos y no han obtenido puesto en las dos primeras fases . Permanecerán
en esta situación un período máximo de un año, transcurrido el cual
pasarán a la situación de excedencia forzosa . Están obligados a aceptar
puestos de características similares a los que desempeñaban que se les
ofrezcan en la provincia donde estaban destinados y a participar en los
cursos de capacitación a los que se les convoque. Perciben las retribu-
ciones básicas, el complemento de destino del grado personal que les
corresponda o, en su caso, el del puesto de trabajo que desempeñaban
y el 50 por l 00 del complemento específico que percibieran al pasar a
esta situación y tienen el mismo régimen de incompatibilidades que si
estuvieran en servicio activo (art. 12 RSAF).
La excedencia forzosa se produce por el transcurso del período
máximo de situación en expectativa de destino, por rechazar un desti-
no de los que se está obligado a aceptar cuando se está en esa situación,
o cuando el funcionario en situación de suspensión firme sin reserva
de puesto de trabajo solicite el reingreso y no se le conceda en el pla-
zo de seis meses a partir de la extinción de la responsabilidad penal o
disciplinaria. Los excedentes fo rzosos no podrán desempeñar puestos
de trabajo en el sector público y tienen derecho a percibir las retribu-
ciones básicas y las prestaciones familiares por hijo a cargo, así como
el cómputo del tiempo en esa situación a efectos de derechos pasivos y
trienios (art. 13 RSAF).
- 223 -
En cuanto a la excedencia voluntaria incentivada, pueden solici-

tarla los funcionarios afectados por un Plan de Empleo que se encuen-
tren en la fase de reasignación de efectivos, en situación de expectativa
de destino o en excedencia forzosa. Su duración es de cinco años e
impide desempeñar cualquier trabajo en el sector público bajo ningún
tipo de relación funcionarial o contractual, laboral o administrativa.
Transcurrido este p lazo se pasa a la situación de excedencia voluntaria
por interés particular. Quienes pasen a esta situación tienen derecho a
una indemnización equivalente a una mensualidad de las retribuciones
de carácter periódico devengadas en el último puesto de trabajo des-
empeñado, excluidas las pagas extraordinarias y el complemento de
productividad, por cada año completo de servicios efectivos y con un
máximo de doce mensualidades (art. 29.7 LMRFP).
El funcionario en suspensión de funciones pierde temporalmen-
te sus funciones y sus derechos como funcionario. El paso a esta si-
tuación tiene lugar como consecuencia de una sentencia dictada en
causa criminal o en virtud de sanción disciplinaria o con ocasión de la
tramitación de un procedimiento judicial o expediente disciplinario.
Existen, por tanto dos clases de suspensión de funciones: la firme y la
provisional, que en realidad es una medida cautelar y que por ello debe
acordarse con suma prudencia.
La suspensión provisional puede acordarse preventivamente du-
rante la tramitación de un procedimiento judicial o disciplinario. El sus-
penso provisional tiene derecho a percibir el 75 por 100 de su sueldo,
trienios y pagas extraordinarias, así como la totalidad de la prestación
económica por hijo a cargo. Si la suspensión no es declarada firme com-
putará como de servicio activo el tiempo de duración de la misma, de-
biendo acordarse la inmediata incorporación del funcionario al p uesto
de trabajo, con reconocimiento de los derechos económicos y demás que
procedan desde la fecha de efectos de la suspensión (art. 21 RSAF).
La suspensión tiene carácter firme cuando se impon e en virtud
de condena criminal o sanción disciplinaria. La condena y la sanción
determinan la pérdida del puesto de trabajo excepto cuando la susp en-
sión firme no exceda de seis meses (art. 22 RSAF).
7. DE RECHOS Y DEBERES DE LOS FUNCIONARI OS
Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las ta-

reas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con suje-
- 224 -
ción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídi-

co, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad,
integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidenciali-
dad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, auste-
ridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural
y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que
inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado
por los principios éticos y de conducta regulados en el EBEP.
Los funcionarios tienen derecho, entre otros, a la inamovilidad en
la condición de funcionario de carrera, a percibir las retribuciones y
las indemnizaciones por razón del servicio que les correspondan, a las
vacaciones, descansos, permisos y licencias, a la seguridad social y de-
rechos pasivos y al ejercicio de los derechos colectivos.
Inamovilidad en la condición de funcionario. Los funcionarios tie-
nen derecho a conservar la condición de funcionario y a obtener un
puesto de trabajo, pero no tienen derecho a permanecer en un puesto
de trabajo concreto pues los nombrados por el procedimiento de libre
designación pueden ser removidos discrecionalmente y los nombrados
por concurso pueden perder su puesto de trabajo mediante una altera-
ción del contenido del puesto . Además los planes de empleo permiten
eliminar puestos de trabajo. En el ámbito de la Administración del Es-
tado, el RGIPPFCAE regula la garantía del puesto de trabajo en su art.
72, estableciendo que a los funcionarios cesados en puestos de libre de-
signación, removidos de los obtenidos por concurso, o cuyo puesto de
trabajo haya sido suprimido, se les atribuirá el desempeño provisional
de un puesto de trabajo cuya cobertura definitiva deberá convocarse
por los sistemas previstos en las relaciones de puestos de trabajo y a
cuya convocatoria deberán presentarse esos funcionarios
La retribución de los funcionarios está integrada por varios con-
ceptos: las retribuciones básicas, las retribuciones complementarias,
las pagas extraordinarias y las indemnizaciones por razón del servicio.
Las retribuciones básicas son: a) El sueldo, que se fija cada año
por la Ley de Presupuestos para cada Grupo de clasificación profesio-
nal. b) Los trienios, consistentes en una cantidad igual para cada grupo
de clasificación profesional por cada tres años de servicio.
Las retribuciones complementarias (art. 24 EBEP) deben estable-
cerse por las correspondientes leyes de cada Administración pública
atendiendo a:
- 225 -
a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema

de carrera administrativa.
b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, in-
compatibilidad exigible para el desempeño de determinados
puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el
trabajo.
c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funciona-
rio desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obte-
nidos.
d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada
normal de trabajo.
Las pagas extraordinarias son dos al año, cada una por el importe
de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad de las
retribuciones complementarias, salvo aquéllas a las que se refieren los
apartados c) y d) del artículo 24.
Las indemnizaciones por razón del servicio están reguladas por el
Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo. Compensan a los funcionarios
por los gastos incurridos en comisión de servicio, desplazamientos por
razón de servicio, traslados de residencia, asistencias a consejos de ad-
ministración u órganos colegiados, participación en tribunales y cola-
boración en centros de formación y perfeccionamiento del personal de
las administraciones públicas.
Vacaciones retribuidas, permisos y licencias. Todos los funcio-
narios tienen derecho a disfrutar, duran te cada año natural, de unas
vacaciones retribuidas de veintidós días hábiles, o de los días que en
proporción le correspondan si el tiempo servido fue menor (art. SO). A
estos efectos no se consideran hábiles los sábados.
Los funcionarios tienen derecho, al menos, a los siguientes permi-
sos (art. 48) : a) Por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un
familiar dentro del primer grado de consanguinidad o afinidad. b) Por
traslado de domicilio sin cambio de residencia, un día. c) Para realizar
funciones sindicales o de representación del personal, en los términos
que se determine. d) Para concurrir a exámenes finales y demás prue-
bas definitivas de aptitud, durante los días de su celebración. e) Para la
realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto
por las funcionarias embarazadas. f) Por lactancia de un hijo menor
de doce meses, a una hora de ausencia del trabajo que podrá dividirse
- 226 -
Lección 7. El personal al servicio de las ad11únislraciones públicas
en dos fracciones. g) Por nacimiento de hijos prematuros o que por

cualquier otra causa deban permanecer hospitalizados a continuación
del parto, la funcionaria o el funcionario tendrá derecho a ausentarse
del trabajo durante un máximo de dos horas diarias percibiendo las
retribuciones íntegras. Asim ismo, tendrán derecho a reducir su jorna-
da de trabajo hasta un m áximo de dos horas, con la disminución pro-
porcional de sus retribuciones. h) Por razones de guarda legal; i) Por
ser preciso atender el cuidado de un familiar de primer grado. j) Por
tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de
carácter público o personal y p or deberes relacionados con la conci-
liación de la vida familiar y laboral. k) Por asuntos particulares, cinco
días al año.
Además, tiene de recho a los permisos por motivos de conciliación
de la vida personal, familiar y laboral y por razón de violencia de gé-
nero regulados por el art. 49 del EBEP: a) Permiso por parto. b) Per-
miso por adopción o acogimiento. c) Permiso de paternidad por el na-
cimiento, acogimiento o adopción de un hijo. d) Permiso por razón de
violencia de género sobre la mujer funcionaria. e) Permiso por cuidado
de hijo menor afectado por cáncer u otra enfermedad grave.
Los funcionarios también. tienen derecho a la protección social
que se garantiza mediante dos sistemas: el sistema de clases pasivas y
el mutualismo administrativo.
El sistema de clases pasivas está regulado por la Ley de Derechos
Pasivos, cuyo Texto refundido fue aprobado mediante Real Decreto Le-
gislativo 670/ 1987, de 30 de abril, que reconoce a los funcionarios el
derecho a las siguientes pensiones:
1) Pensión ordinaria de jubilación. Su devengo requiere quince
años de servicio y su cuantía se calcula en función del número
de años de servicio. Se pasa a la jubilación por haber cumpli-
do la edad de jubilación forzosa, por padecer incapacidad per-
manente para el ejercicio de funciones, o por haber cumplido
la edad de sesenta años y completado treinta de servicios si lo
desea el funcionario .
2) Pensión ordinaria a favor de los familiares, causadas por el
fallecimiento del funcionario, a la que tienen derecho el cón-
yuge viudo (la cuantía es del 50% de la pensión de jubilación),
los hijos menores de 2 1 años o incapacitados (la cuantía es del
10% o del 25% de la pensión de jubilación en función de que
- 227 -
haya uno o varios hijos), y los padres que dependieran econó-

micamente del funcionario (la cuantía es del 15% de la pen-
sión de jubilación).
3) Pensiones extraordinarias de j ubilación y a favor de los fami -
liares. Se causan por la incapacidad permanente par a el ser-
vicio o muerte del funcionari o por accidente o enfermedad en
acto de servicio (la base reguladora de la pensión se toma al
200 por 100 y se computan como servicios efectivos los que le
faltasen para llegar a la edad de jubilación) o por acto terro-
rista (en cuyo caso la base reguladora se toma al 220 por cien
y también se computan como servicios efectivos los que falta-
ban al funcionario para llegar a la edad de jubilación).
E l mutualismo administrativo está regulado mediante Real De-
creto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, que aprobó el Texto Refundido
de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios de la Administra-
ción Civil del Estado. La peculiaridad de este régimen radica en que
es gestionado por unas entidades, la Mutualidad General de Funciona-
rios civiles de la Administración del Estado (MUFACE) el Instituto So-
cial de las Fuerzas Armadas (ISFAS) y otr as, a las que los funcionarios
se incorporan obligatoriamente y a las que cotizan un porcentaje de
sus sueldos. El sistema ofrece protección a los mutualistas frente a las
contingencias de necesidad de asistencia sanitaria, incapacidad tem-
poral o permanente y cargas familiares, que se concreta en el derecho
a las siguientes prestaciones obligatorias (art. 12): asistencia sanitaria,
subsidio por incapacidad temporal, prestaciones recuperatorias por
incapacidad permanente total, absoluta y gr an invalidez, prestaciones
para la remuneración de la persona encar gada de la asistencia del gran
inválido, indemnizaciones por lesiones, mutilaciones o defor midades
causadas por enfermedad profesional o en acto de servicio o como con-
secuencia de él; servicios sociales; asistencia social; prestaciones fami-
liares por hijo a cargo minusválido; ayudas económicas en los casos de
parto múltiple .
Por último, los funcionarios tienen r econocidos los mismos dere-
chos colectivos que los trabajadores, si bien con limitaciones en cuan-
to a su alcance y ejercicio en algunos casos. Los derechos colectivos
de los trabajadores son aquellos que no pueden ser ejercidos indivi-
dualmente sino que se ejercen colectivam e nte . Son la libertad sindi-
cal, la negociación colectiva y la representación y participación en la
determinación de las condiciones de trabajo, el derecho de hue lga, el
- 228 -
Lección 7. El personal al servicio de las adminislraciones públicas
de planteamiento de conflictos colectivos de trabajo y el derecho de

reunión (art. 15 EBEP).
Libertad sindical. El art. 28 de la Constitución reconoce a todos el
derecho a sindicarse libremente, si bien permite a la Ley limitar o ex-
ceptuar el ejercicio de ese derecho a las Fuerzas o Institutos armados o
a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regular las pecu-
liaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos. La Ley Orgá-
nica 11/1985, de 2 de agosto, desarrolla este artículo. Y lo mismo hacen
la LMRFP y la Ley 9/1 987, de 12 de junio, sobre órganos de repre-
sentación, determinación de las condiciones de trabajo y participación
del personal al servicio de las administraciones públicas. La libertad
sindical comprende: el derecho a fundar sindicatos sin autorización
previa, a suspenderlos y a extinguirlos por procedimientos democráti-
cos; el derecho del trabajador a afiliarse a un sindicato de su elección,
a separarse de éste y a no afilia rse; el derecho de los afiliados a elegir
libremente sus representantes dentro de cada sindicato y el derecho a
la actividad sindical. Todos ellos están reconocidos a los funcionarios
con la excepción de los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o
a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar, y los jueces magis-
trados y fiscales mientras se hallen en servicio activo .
El derecho a la negociación colectiva es una conquista del derecho
laboral que permite a los trabajadores determinar las condiciones de
trabajo mediante una negociación entre sus representantes y los em-
presarios. Su aplicación al ámbito de los funcio narios es problemática
porque éstos no se rigen por un contrato que puede ser modificado
como consecuencia de esa negociación, sino por el conjunto de normas
que integran el estatuto de la función pública. Como muchas de esas
normas tienen rango de ley se plantea el problema de que el contenido
de un acuerdo pueda prevalecer sobre el de una ley.
No obstante estas dificultades, el EBEP reconoce a los funciona-
rios un derecho limitado a la negociación colectiva que se formaliza
mediante "acuerdos" sobre las materias de la competencia de los órga-
nos de gobierno de las Administraciones públicas, o mediante "pactos"
sobre las materias que se correspondan estrictamente con el ámbito
competencia! del órgano administrativo que lo suscriba. Los pactos
vinculan directamente a las partes. Pero los acuerdos requieren la
aprobación expresa y formal de los órganos competentes en su ámbito
respectivo (art. 38) . Las materias que pueden ser objeto de negociación
están enumeradas en el art. 3 7 y son prácticamente todas (retribucio-
- 229 -
nes, evaluación del desempeño, criterios y fondos para la formación y

la promoción interna, prevención de riesgos laborales, etc.).
Derecho de representación y de participación. El EBEP reconoce
a los funcionarios el derecho a constit uir órganos de representación
ante las Administraciones. Para ello, los funcionarios eligen Delegados
de personal en las unidades electorales que tengan menos de 50 funcio-
narios y Juntas de Personal en las unidades electorales que tengan al
menos 50 funcionarios. Los delegados de personal y los miembros de
las juntas de personal ejercen funciones consultivas, de control, de vi-
gilancia y de denuncia y se les reconoce legitimación para iniciar como
interesados procedimientos administrativos en el ámbito de sus funcio-
nes (art. 40). El Estatuto les reconoce un crédito de horas mensuales
retribuidas para ejercer esas funciones, el derecho a no ser discrimi-
nados como consecuencia de ese ejercicio, el derecho de acceso y libre
circulación por las dependencias de su unidad electoral y a distribuir
publicaciones, y la garantía frente a la potestad disciplinaria de no po-
der ser sancionados sin que sea oída la Junta de personal o los Delega-
dos de personal ni poder ser trasladados ni sancionados por el ejercicio
de su mandato representativo durante su vigencia y al año siguiente a
su extinción (art. 41 ).
Derecho de huelga. El art. 28.2 de la Constitución reconoce a los
trabajadores el derecho de huelga para la defensa de sus intereses, de-
biendo la ley que regule su ejercicio establecer las garantías precisas
para asegurar el mantenimiento de los servicios mínimos de la Co-
munidad. Los funcionarios no son mencionados expresamente, pero
quedan comprendidos dentro del término trabajadores, pues lo que no
reconoce este artículo es el derecho de huelga de los empresarios (el
cierre patronal). Si a ello añadimos la mención al mantenimiento de
los servicios mínimos de la Comunidad que, de ordinario, serán presta-
dos por las Administraciones públicas, la conclusión inevitable es que
la Constitución reconoce a los funcionarios el derecho de huelga. El
art. 15.c del EBEP reconoce a los empleados públicos el derecho de
huelga, con la garantía del mantenim ie nto de los servicios esenciales
de la comunidad. El art. 28.2 de la Constitución todavía no ha sido
desarrollado por el legislador. Debido a ello, el ejercicio del derecho
de huelga sigue estando regulado por el Real Decreto-Ley 1977, en
los términos en que ha sido interpretado por la Sentencia del Tribunal
Constitucional de 8 de abril de 1981, que declaró inconstitucional al-
gunos de sus preceptos. Los huelguistas deben comunicar a la autori-
dad administrativa y laboral con diez días de antelación sus objetivos
- 230 -
Lección 7. El personal al servicio de las adlllinislraciones públicas
y las gestiones realizadas para evitar la huelga, la fecha de inicio de la

huelga y la composición del Comité de huelga, que debe garantizar el
cumplimiento de los servicios mínimos que determine la autoridad res-
ponsable del funcionamiento de éstos.
8. INCOMPATIBILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS
Las incompatibilidades de los funcionarios son prohibiciones ele

ejercicio de otras actividades distintas de las que realizan para las Ad-
ministraciones públicas que el ordenamiento jurídico impone a los fun-
cionarios. Estas prohibiciones se pretenden justificar en la necesidad
de garantizar su imparcialidad, pero carecen ele justificación cuando
se trata de actividades que no tienen nada que ver con la función públi-
ca del funcionario.
Están reguladas por la Ley 53/ 1984, de 26 de diciembre, de Incom-
patibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas,
desarrollada por Real decreto 598/ 1985, de 30 de abril. La ley distin-
gue entre el ejercicio de actividades públicas y de actividades privadas.
Se prohíbe terminantemente el ejercicio simultáneo de dos o más acti-
vidades o puestos en el sector público. La única excepción a esta regla
es la compatibilidad de las func iones docente y sanitaria.
En cuanto al ejercicio de funciones privadas, se prohíben aquéllas
que se relacionen directamente con la que se realice como funcionario
(art. 12). Y se permiten las que no incurren en esa prohibición, pero
se penaliza y se dificulta su ejercicio, que se sujeta a una autorización
y que impide la ocupación de cargos que tengan asignado un comple-
mento específico.
Los actos de los funcionarios se imputan a la Administración a la

que pertenecen. No obstante, cabe la posibilidad de que los funciona-
rios tengan una actuación irregular lo que da pie a que la Administra-
ción les exija responsabilidades por ello. La responsabilidad puede ser
de tres clases: penal, civil y disciplinaria. La responsabilidad penal no
tiene ninguna especialidad en el caso de que un funcionario corneta un
delito. No es éste, por tanto, el lugar adecuado para su estudio.
La responsabilidad civil de los funcionarios está regulada en la
Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público (LRJSP). Esta ley
- 231 -
contempla dos supuestos: la responsabilidad del funcionario frente a

la Administración por vía de regreso y la responsabilidad directa del
funcionario frente a la Administración.
La responsabilidad del funcionario frente a la Administración en
vía de regreso tiene como presupuesto que la Administración haya in-
demnizado a un tercero como consecuencia de una actuación dolosa,
culposa o negligente de un funcionario . En ese caso le exigirá de oficio
en vía administrativa la responsabilidad, ponderando el resultado da-
ñoso producido, el grado de culpabilidad, su responsabilidad profesio-
nal y su relación con la producción del resultado dañoso (art. 36.2).
La responsabilidad directa del funcionario frente a la Administra-
ción se puede exigir cuando éste haya sufrido daños y perjuicios en sus
propios bienes y derechos como consecuencia de un comportamiento
doloso, culpable o negligente del funcionario (art. 36.3).
En ambos casos la exigencia de la responsabilidad requiere la tra-
mitación de un expediente que constará, al menos de los siguientes trá-
mites: a) Alegaciones durante un plazo de quince días. b) Práctica de
las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente
estime oportunas durante un plazo de quince días. c) Audiencia duran-
te un plazo de diez días. d) Formulación de la propuesta de resolución
en un plazo de cinco días a contar desde la finalización del trámite de
audiencia. e) Resolución por el órgano competente en el plazo de cinco
días.
En cuanto a la responsabilidad disciplinaria, es la que se produce
por infracción de las obligaciones del funcionario como tal, producien-
do efectos sobre la relación funcionarial. Su regulación está inspirada
en los principios del derecho penal y está contenida en el título VII del
EBEP, cuyo art. 94 establece que la potestad disciplinaria se ejercerá de
acuerdo con los principios de legalidad y tipicidad de las faltas y san-
ciones, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favora-
bles y retroactividad de las favorables, proporcionalidad, culpabilidad
y presunción de inocencia. Las faltas disciplinarias pueden ser leves,
graves y muy graves (art. 95). Las sanciones que pueden imponerse
son la separación del servicio de los func ionarios y el despido discipli-
nario del personal laboral (por faltas muy graves), la suspensión firme
de funciones -o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral-, el
traslado forzoso, con o sin cambio de r esidencia, el demérito, el aperci-
bimiento y cualquier otra que se establezca por ley.
- 232 -
Lección 7. E l personal ul servicio de las adminislraciones públicas
La imposición de sanciones por faltas leves se lleva a cabo por pro-

cedimiento sumario con audiencia al interesado. Para la imposición de
sanción por la comisión de faltas muy graves o graves el EBEP exige la
tramitación de un procedimiento -a regular por la legislación de desa-
rrollo-. Ese procedimiento deberá atender a los principios de eficacia,
celeridad y economía procesal, respeto a los derechos y garantías de
defensa del expedientado, y separación entre la fase instructora y la
sancionadora, que deben encomendarse a órganos distintos (art. 98).
En el ámbito de la Administración del Estado rige el Reglamento de
Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del
Estado, aprobado por RD 33/ 1986, de 10 de enero.
10. EXTINCIÓN DE LA RE LACIÓN FUNCIONARIAL
La pérdida de la condición de funcionario está regulada en los arts.

63 y siguientes del EBEP, que prevé las siguientes causas: renuncia,
pérdida de la nacionalidad, sanción disciplinaria firme de separación
del servicio, pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o es-
pecial para cargo público que tuviere carácter firme y jubilación total.
La renuncia es un acto formal mediante el cual el funcionario ma-
nifiesta su voluntad de poner fin a la relación funcionarial. Requiere la
aceptación de la Administración y no inhabilita para volver a ingresar
en la función pública (art.64).
En cuanto a la pérdida de la nacionalidad , hay que tener en cuen-
ta que de la misma forma que ahora no sólo la nacionalidad española
sino también las de la Unión Europea y de los países que hayan suscri-
to un tratado de libre circulación con ésta habilitan para adquirir la
condición de funcionario , ta mbién la pérdida de esas nacionalidades
determinará la de la condición de funcionario (art. 65).
Se pierde la condición de funcionario cuando hubiere adquirido
firmeza la sentencia que imponga pena principal o accesoria de inha-
bilitación respecto de todos los empleos o cargos que tuviere (inhabili-
tación absoluta) o que especifiq ue la sentencia (inhabilitación especial)
-art. 66-.
Y también se pierde por la jubilación total del funcionario, que
puede ser: a) Forzosa, cuando el funcionario cumple la edad legalmen-
te establecida, que en la actualidad es de 65 años. No obstante, en los
términos que establezcan las leyes de desarrollo del Estatuto, se permi-
- 233 -
te a los funcionaras solicitar su permanencia en el servicio activo hasta

los 70 años (art.67.3 EBEP). b) Voluntaria, a petición del funcionario
cuando reúna los requisitos establecidos en el régimen de Seguridad
Social que le sea aplicable. c) Por la declaración de incapacidad per-
manente para el ejercicio de las funciones propias de su cuerpo o esca-
la, o por el reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente
absoluta o, incapacidad permanente total en relación con el ejercicio
de las funciones de su cuerpo o escala.
- 234 -
TÉRMIN OS CLAVE
Carrera administrativa, cuerpo de funcionarios, relación estatutaria.funcionario,

personal laboral, personal eventual, carrera profesional, evaluaciones de desempeño,
relaciones de puestos de trabajo, concurso, retribuciones básicas, retribuciones comple-
mentarias, clases pasivas, mutualismo administrativo, derechos colectivos
- 235 -
l. Haga un esquema señalando las diferencias entre lo s modelos abierto y cerra-

do de empleo público
2. ¿A qué modelo de empleo público responde el español? Razone la respuesta
3. Haga un listado con los elementos y reglas del estatuto de la función pública de
los funcionarios de carrera que son aplicables a los funcionarios interinos
4. Ponga varios ejemplos de cada una de las modalidades de carrera profesional

previstas por el EBEP
5. ¿Qué situaciones de excedencia conllevan la reserva del puesto de trabajo?

¿Existe alguna otra situación administrativa que garantice el reingreso al ser-
vicio activo a un puesto cuyas condiciones sean equivalentes a las que se dis-
frutaban antes?
6. ¿Qué diferencia hay entre los pactos y los acuerdos en que se formaliza el re-
sultado de la negociación colectiva?
- 236 -
B IB LI OGRAFÍA
AAVV, El Estatuto Básico del empleado público, Comares, 2008.
AAVV, Comentarios a la Ley 7/ 2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Públi-
co, Aranzadi, 2008.
AAVV, Comentarios a la Ley del estatuto básico del empleado público, Lex Nova, 2008.
AAVV, Comentarios al Estatuto Básico del Empleado público, La Ley, 2008.
CASTILLO BLANCO, Federico A. (dir.). Manual de empleo público, Iustel, 2009.
LINDE PANIAGUA, E. (dir.), El Estatuto Básico del Empleado Público y su Desarrollo por el
Estado y las C.C.A.A, Editorial Colex, 2008.
PALOMAR OLMEDA, Alberto, Derecho de la función pública, Dykinson, 2016.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón - FUENTEJATA PASTOR. Jesús Ángel, Derecho de la Función Pú-
blica, Open, 2016.
SANCHEZ MORON, Miguel, Derecho de la función pública, Tecnos, Madrid 2016.
- 237 -
Lección 8
LA ACTWIDAD ADMINISTRATIVA
ESQUEMA
l. INTRODUCCIÓN
1.1. Clases de actividad administrativa
1.2. Principios de la a ctividad administrativa
2. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA
2.2. La autorización y la concesión
2.3. Régimen de las autorizaciones de acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio
2.4. La declaración responsable y la comunicación

3. LA ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O DE SERVICIO PÚBLICO
3 .1. El problema de la definición de la actividad de prestación
o de servicio público
3.2. Límites a la creación de servicios públicos
3.3. Formas de gestión de los servicios públicos
3.4. Principios generales del servicio público
3.5. La relación de p restación

3.6. Servicios públicos impropios y nuevos servicios públicos
4. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO
4.1. Caracterización de la actividad de fomento
- 239 -
4.2. Clasificación de las técnicas de fomento

4.3. La subvención
5. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA
5.1. Orígenes, evolución y concepto

5.2. Principios
5.3. Garantías procesales
sancionadores
6. LOS SERVICIOS SOCIALES
TÉRMINOS CLAVE
BIBLIOGRAFÍA
- 240 -
ESQUEMA
l. INTRODUCCIÓN
Policía, prestación, fomento, sancionado ra.
1.2. Principios de la actividad administrativa
Legalidad, igualdad, proporcionalidad, favor libertatis, y persecución del inte-

rés general.
2.3. Régimen de las autorizaciones de acceso a las actividades de

servicios y su ejercicio
2.4. La declaración responsable y la comunicación
3.1. El problema de la definición de la actividad de prestación o de

servicio público
Concepto estricto y características del servicio público.
Límites formales y límites materiales.
3.3. Formas de gestión de los servicios públicos
Gestión propia y gestión mediante contrato.
3.4. Principios generales d el servicio público
- 241 -
Legalidad, responsabilidad, continuidad, adaptabilidad e igualdad.
3.5. La relación de prestación
Definición.
Técnicas honoríficas, jurídicas y económicas.
4.3. La subvención
Concepto, principios generales de la actividad subvenciona!, otorgamiento, cau-

sas de nulidad.
5.1. Orígenes, evolución y concepto
5.2. Principios
5.4. Terminación y resolución del procedimiento sancionador
Tipicidad, legalidad, irretroactividad, responsabilidad, proporcionalidad, pres-

cripción, non bis in ídem.
- 242 -
1. INTRODUCCIÓN
La actividad administrativa puede estudiarse desde una perspec-

tiva formal o desde una p erspectiva material. Desde una perspectiva
formal la Administración se manifiesta mediante actos, reglamentos y
contratos. Los actos admi nistrativos los estudiaremos en la siguiente
lección. Los reglame ntos los hemos examinado sucintamente en la lec-
ción 2. El estudio de los contratos excede el propósito de este libro.
Basta ahora saber la Adm inistración tiene capacidad para contratar
con terceros pero esa contratación está sujeta a reglas propias, la más
llamativa de las cuales es la sujeción a procedimientos formalizados
para seleccionar a los contratistas a fin de garantizar su solvencia y
asegurar la competencia entre los aspirantes.
Desde una perspectiva m a terial, el Estado moderno se caracteriza
por la diversidad de fines que persigue y por la multiplicidad de medios
empleados para su consecución. Esa heterogeneidad de la actividad
administrativa dificulta su estudio, lo que ha llevado a buscar algún
criterio de clasificación que p ermita examinarla de manera sistemáti-
ca.
La clasificación que se ha impuesto en nuestro país desde media-

dos del siglo XX se debe a JORDANA DE POZAS, que importó de la
doctrina francesa y a lem a na el criterio de la incidencia en los derechos
de los particulares. En fun ción de ésta cabe distinguir entre actividad
administrativa de policía o de limitación de los derechos y actividad
administrativa de servicio público o de prestación. JORDANA DE PO-
ZAS añadió una tercera categoría, la actividad de fomento, caracte-
rizada por estimular la actividad de los particulares para dirigirla a
cumplimiento de fines de interés general. Esta clasificación tripartita
fue asumida por el Reglamento de servicios de las Corporaciones Loca-
les de 1955 (cuyos tres p r imeros títulos se denominan elocuentemente
"Intervención administrativa e n la actividad privada", "Acción de fo-
mento" y "Servicios de las corporaciones locales"). Más recientemente
otro autores, como PARADA, han planteado la conveniencia de añadir
más categorías por entender que existen actividades de la Administra-
ción que no encajan perfecta m ente en la clasificación tripartita. Se tra-
- 243 -
taría de la actividad arbitral, en la que la administración media entre

dos particulares ejerciendo una función cuasij urisdiccional -caso, por
ejemplo, de la Comisión Nacional de la Competencia- y de la actividad
sancionadora, mediante la cual la Adm inistración sanciona infraccio-
nes del ordenamiento jurídico y que no encajaría en la actividad de li-
mitación porque no habría limitación jurídica allí donde hay conducta
contraria a derecho. Cabe predicar de ambas categorías su naturaleza
cuasijudicial, lo que apunta a la posibilidad de refundirlas en una nue-
va clase de actividad administrativa.
1.2. Principios de la actividad administrativa
Antes de estudiar cada una de las formas de actividad administra-

tiva nos detendremos en los principios por los que se rige la actividad
de la Administración en general. Esos principios no están enumerados
de manera sistemática en ninguna norma pero se deducen del conjun-
to del ordenamiento jurídico. El art. 103 .1 de la Constitución enumera
una serie de principios a los que la Administración sujeta su actividad,
mezclando los principios de persecución del interés general y de legali-
dad con principios de organización, como los de jerarquía, descentra-
lización, desconcentración y coordinación. La LRJSP transcribe el art.
103.l CE y añade que en su actuación y relaciones deberán respetar
los de a) servicio efectivo a los ciudada nos; b) simplicidad, claridad y
proximidad a los ciudadanos; c) participación objetividad y transpa-
rencia de la actuación administrativa; d) racionalización y agilidad de
los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de
gestión; e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; f) Res-
ponsabilidad por la gestión pública; g) Planificación y dirección por
objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las
políticas públicas; h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fija-
dos; i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los
fines institucionales; j) Eficiencia en la asignación y utilización de los
recursos públicos; k) Cooperación, colaboración y coordinación entre
las Administraciones Públicas. (art. 3). Esta dispersión explica que no
todos los autores coincidan en la exposición de estos principios. Noso-
tros nos centraremos en los principios relativos a la actividad adminis-
trativa y, dentro de éstos, en los que tienen más relación con el criterio
de la incidencia en los derechos de los particulares-. Son los princi-
pios siguientes: legalidad, igualdad, proporcionalidad, favor libertatis,
y persecución del interés general.
- 244 -
Lecc ión 8. la actividad adminíslraliva
El principio de legalidad está garantizado por el art. 9 de la Cons-

titución, que sujeta a los ciudadanos y a los poderes públicos a la Cons-
titución y al resto del ordenamiento jurídico. Este principio tiene un
significado especial en su aplicación a la Administración, por eso la
Constitución vuelve a enunciarlo en el art. 103.1, que dice que la Admi-
nistración Pública actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Obsérvese que la sujeción a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico (la ley y el Derecho) es distinta en el art. 9 y en el 103. l. El
art. 9 predica la sujeción con carácter general para los ciudadanos y
los poderes públicos. El art. 103.1 predica el sometimiento pleno de
la actuación de la Administración a la ley y al derecho. En el caso de
los ciudadanos la sujeción a l or denamiento jurídico hay que enfrentar-
la a la libertad que la Constitución propugna como valor superior del
ordenamiento jurídico (art. 1 CE). El resultado es que los ciudadanos
pueden hacer todo lo que no está prohibido expresamente por el orde-
namiento jurídico.
Las Administraciones públicas, sin embargo, no pueden oponer la
libertad a la sujeción al orde namiento jurídico porque en su caso la
Constitución impone el sometimiento pleno a la ley y al derecho. Esto
significa dos cosas. En prim er lugar, el sometimiento pleno a la ley y al
derecho significa que ninguna actividad de la Administración escapa al
Derecho, que todo lo que hace la Administración debe ser de acuerdo
con el ordenamiento jurídico. No hay sitio para la actividad extrajurí-
dica de la Administración en nuestra Constitución. En segundo lugar,
dado que la libertad no es un principio de actuación de la Administra-
ción, toda la actividad de la Administración necesita una habilitación
legal previa. El rigor con que se exige esta habilitación legal depende
de la clase de actividad de que se trate. Si es una actividad que tiene
por objeto limitar los derechos y libertades de los particulares el rigor
es máximo. Así, el art. 53 de la constitución establece que el ejercicio
de los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo Segundo del
Título I de la Constitución solo puede regularse por ley, que en todo
caso deberá respetar su contenido esencial. Pero gran parte de la acti-
vidad administrativa no produce merma alguna en los derechos de los
ciudadanos. En esos casos basta una habilitación legal genérica, que
puede ser desarrollada mediante normas de carácter reglamentario.
No obstante, independientemente de que produzcan efectos favorables
a terceros o no, todas las ac tuaciones administrativas que requieran
un desembolso de fondos públicos precisan de una habilitación legal
expresa, en virtud del principio de legalidad presupuestaria.
- 245 -
LECCIONES DE DERECHO ADMI N ISTRATIVO
El principio de igualdad está enun ciado en el art. 14 de la Consti-

tución, que dice que "los españoles son iguales ante la ley, sin que pue-
da prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza,
sexo o religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia per-
sonal o social" . El Tribunal Constitucional ha aclarado que la igualdad
predicada por el art. 14 no es sólo "ante la ley" sino también "en la
aplicación de la ley" (STC 24 marzo 1988). Es decir, que el mandato
del art. 14 no está dirigido exclusivamente al legislador para prohibir-
le que elabore leyes discriminatorias, sino también y especialmente a
quienes están encargados de aplicar la ley, prohibiéndoles cualquier
clase de discriminación en su aplicación. Si se tiene en cuenta que,
como acabamos de ver, toda la actividad administrativa está sujeta a la
ley y es aplicación de ésta, resulta fácil concluir que las Administracio-
nes públicas están vinculadas al principio de igualdad, que exige que
se apliquen las mismas consecuencias jurídicas a los mismos supuestos
de hecho.
El principio de proporcionalidad impone a las Administraciones
públicas la utilización de medios adecuados a los fines que persiguen
con su actuación. Este principio es aplicable a toda la actividad de las
Administraciones públicas pero tiene especial importancia en el ámbi-
to de la actividad de policía y de la actividad sancionadora. Esa es la
razón por la que la LRJSP lo regula expresamente como límite de las
Administraciones en la actividad limitativa de derechos (art. 4) y en el
ejercicio de la potestad sancionadora (art. 28).
El principio de favor libertatis o interpretación favorable a la li-
bertad significa que siempre que la Administración pueda optar entre
varias medidas alternativas debe elegir necesariamente la que resulte
menos restrictiva de la libertad individual de sus destinatarios. Está
enunciado en el art. 84.2 de la LBRL que dice que la actividad de in-
tervención se ajustará al principio de respeto a la libertad individual y
en el art. 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
(aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955) que establece que "el
contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos
y fines que lo justifiquen; si fueren varios los admisibles, se elegirá el
menos restrictivo de la libertad individual".
Por su parte, la Ley 25/2009, de 23 de diciembre, de modificación
de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobr e el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio, introdujo un nuevo artículo, el
- 246 -
Lección 8. La actividad administrativa
39 bis, en la LRJPAC, que transcribe este principio en su apartado l.

Ese principio se recoge ahora en el art. 4.1 de la LRJSP:
"Las Adm inístracim1es Públicas que en el ejercicio de sus res-
pectivas competencias establezcan medidas que li 111ite11 el ejercicio
de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de
requisitos para el desarro llo de una actividad, deberán elegir la me-
dida menos restrict iva, motivar su necesidad para la protección del
interés público así como justificar su adecuación para lograr los
fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferen-
cias de trato discrimin atorias"
El interés general preside toda la actividad administrativa. Super-
secución es el fin al que ésta está orientada. Este principio está enun-
ciado en el art. 103 .1 CE que dice que la Administración Pública sirve
con objetividad los intereses generales. La sujeción de la actividad ad-
ministrativa al interés general tiene una aplicación práctica en la in-
terdicción de la desviación de poder, que determina la anulabilidad de
los actos administrativos que incurran en este vicio (art. 48 LPAC). La
desviación de poder es el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico -art. 70.2 de
la Ley 29/ 1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencio-
so-administrativa (LJCA).
Constituye n actividad administrativa de policía todas las interven-

ciones administrativas que limitan los derechos de los particulares. La
policía de seguridad (encomendada a las Fuerzas y Cuerpos de Segu-
ridad) forma parte de la actividad de policía, pero la actividad de po-
licía comprende muchas m ás actividades. La esencia de la actividad
de policía es su incidencia negativa en los derechos y libertades de los
particulares y por eso el principio de legalidad opera con el máximo
rigor en relación con esta clase de actividad. Su justificación radica en
la necesidad de imponer límites a los derechos y libertades de los parti-
culares e incluso reconducir su actividad para evitar que perjudiquen a
terceros e impidan la realización del interés general.
Las intervenciones de policía pueden ser de muy diversa índole
y de intensidad variable. La forma menos intensa de limitación de la
- 247 -
LECCIONES DE DERECHO ADMl ISTRATIVO
libertad de los particulares es la imposición de deberes de información

a las Administraciones (deberes de identificación, de remisión de in-
formación, de comunicación de hechos r elevantes). Un grado más in-
tenso es la obligación de soportar actuaciones de inspección por parte
de las Administraciones (inspecciones laborales, inspecciones fiscales,
inspecciones sanitarias, etc.). Todavía más intensa es la sujeción a téc-
nicas de condicionamiento del ejercicio de derechos (acreditaciones,
homologaciones, inspecciones técnicas, comunicaciones previas y au-
torizaciones). Y el grado más intenso viene dado por las técnicas abla-
torias, que pueden consistir en la privación total o parcial de derechos
(expropiaciones forzosas, transferencias- coactivas y comisas) o en la
creación de situaciones jurídicas negativas (prestaciones personales y
reales e imposición de deberes y sujeción a órdenes).
Tradicionalmente, la técnica más importante ha sido la autori-

zación. La autorización es un acto administrativo mediante el cual se
permite el ejercicio de un derecho por parte de un particular. La nota
fundamental de la autorización es su carácter declarativo. El derecho
cuyo ejercicio está condicionado a la obtención de la autorización pre-
existe en la esfera jurídica del particular y el objeto de la autorización
es declarar que su ejercicio no perjudicará el interés público y asegu-
rarse de que se cumplen los requisitos a que está condicionado el ejer-
cicio de ese derecho.
Una técnica muy parecida a la autorización es la concesión. La di-
ferencia entre ambas radica en que la segunda tiene carácter constitu-
tivo, es decir, que no habilita o remueve los obstáculos para el ejercicio
de un derecho preexistente sino que mediante la concesión se atribuye
a un particular el ejercicio de ese derecho. Podría pensarse por tanto
que la concesión no es una técnica de policía pues no limita derechos
sino que los atribuye. Pero en realidad esa atribució n viene precedida
de la puhlicatio de la actividad que se sujeta a concesión -la puhlicatio
es la reserva expresa que el ordenamiento jurídico hace de una activi-
dad a favor de una Administración Pública-. En consecuencia, la con-
cesión es una técnica de limitación más intensa que la autorización,
pues comienza por la sustracción de una actividad de la esfera jurí-
dica particular para hacerla pública y ponerla en manos de la Admi-
nistración. A pesar de tener una naturaleza tan distinta, el legislador
ha difuminado las diferencias entre ambas figuras aproximando sus
- 248 -
Lecc ión 8. La actividad administrativa
regímenes jurídicos y utilizando sin rigor los términos de autorización,

concesión, licencia, permiso, carnet y otros similares. En un panorama
tan confuso, la manera más fácil de determinar si nos hallamos ante
una autorización o una concesión es observar el carácter limitado o no
de la cantidad de autorizaciones que la Administración puede conce-
der. Si es un número limitado estaremos ante una concesión, pues el
carácter constitutivo se deriva del hecho de que el reconocimiento a
unos del derecho a hacer aquello para lo que la licencia habilita (una
licencia de taxi, por ejemplo) impide el ejercicio de ese mismo derecho
por un tercero. En caso contrar io, estaremos ante una autorización.
En cuanto a su r égimen jurídico, varía mucho de unas autorizacio-
nes a otras.
El otorgamiento de todas las autorizaciones se realiza siempre me-
diante un procedimiento reglado a iniciativa del particular en el que la
Administración comprueba que reúne los requisitos habilitantes para
el ejercicio del derecho cuya autorización solicita. No obstante el ca-
rácter reglado general, las a utorizaciones pueden contener elementos
discrecionales cuando la ley remite a una valoración administrativa de
la compatibilidad de la actividad sujeta a autorización con el interés
público o a valoraciones técnicas de difícil control por parte de los tri-
bunales.
Las autorizaciones pueden ser personales, cuando se otorgan en
función de las circunstancias p ersonales de su titular (el permiso de
conducir, por ejemplo), o reales, cuando se otorgan en función de las
características del bien a que se refieren (como el permiso de circu-
lación de un automóvil). En el primer caso las autorizaciones no son
transmisibles. En el segundo sí, transmitiéndose con el objeto sobre el
que recaen.
Las autorizaciones también pueden ser de tracto sucesivo, cuando
las condiciones de las que depende la autorización deben mantenerse
a lo largo del tiempo . Es el caso, por ejemplo, de los límites de ruidos,
de humos, etc.
Por último, las autorizaciones se otorgan siempre "sin perjuicio de
tercero", lo que significa que los efectos de la autorización se limitan a
la relación entre la Administración autorizante y el sujeto autorizado y
no afectan a la relación jurídica subyacente que pudiera existir detrás
de la autorización. Así, por ejemplo, el otorgamiento de una licencia de
- 249 -
construcción en un solar no atribuye el derecho a construir sobre ese

solar en contra de la voluntad de su propietario.
Las autorizaciones se extinguen por la ejecución de la actividad
autorizada, por el transcurso del plazo para el que fueron otorgadas,
por revocación cuando desaparezcan las circunstancias que determi-
naron su otorgamiento o sobrevengan otras que de haber existido en-
tonces habrían justificado su denegación y por anulación cuando hayan
sido otorgadas erróneamente (art. 16 del Reglamento de Servicios de
las Corporaciones Locales de 1955). La revocación basada en la adop-
ción de nuevos criterios de apreciación y la anulación por otorgamien-
to erróneo comportan la obligación de resarcir los daños y perjuicios
causados al beneficiario de la autorización.
2.3. Régimen de las autorizaciones de acceso a las actividades de

servicios y su ejercicio
La ley 17/2009, de 23 de noviembr e, de Libre acceso a las activi-

dades de servicios y su ejercicio introduj o importantes restricciones a
la sujeción de una actividad de servicios al régimen de autorización en
ejercicio de la actividad de policía por parte de las Administraciones
públicas.
A los efectos de esta ley, se considera servicio cualquier actividad
económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una
remuneración, contemplada en el artículo SO del Tratado de la Comu-
nidad Europea, es decit~ actividades de carácter industrial, actividades
de carácter mercantil, actividades artesanales y actividades propias de
las profesiones liberales.
El art. 5 de la Ley prohíbe que la nor mativa reguladora del acce-
so a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma imponga a
los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y
siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de moti-
varse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen.
a) No discriminación: que el régimen de autorización no resulte
discriminatorio ni directa ni indirectamente en función de la
nacionalidad o de que el estab lecimiento se encuentre o no en
el territorio de la autoridad competente 0 por lo que se refiere
1
a sociedades, por razón del lugar de ubicación del domicilio

social;
- 250 -
Lecc ión 8. La actividad administrativa
b) Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por

razones de interés general, seguridad pública, salud pública,
protección del medio a mbiente, o cuando la escasez de recur-
sos naturales o la existencia de inequívocos impedimentos téc-
nicos limiten el número de operadores económicos del merca-
do;
c) Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más
adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se
persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas
que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuan-
do un control «a posteriori» se produjese demasiado tarde para
ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una acti-
vidad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de
autorización cuando sea suficiente una comunicación o una
declaración responsable del prestador mediante la que se ma-
nifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos
y se facilite la información necesaria a la autoridad competen-
te para el control de la actividad.
Los procedimientos y trámites para la obtención de las autoriza-
ciones a que se refiere esta Ley deberán tener carácter reglado, ser cla-
ros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, proporciona-
dos al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación. En
todo caso, deberán respetar las disposiciones recogidas en la LPAC, así
como garantizar la aplicación general del silencio administrativo posi-
tivo y que los supuestos de silencio administrativo negativo constituyan
excepciones previstas en una norma con rango de ley justificadas por
razones imperiosas de interés general (art. 6).
Sólo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté jus-
tificado por la escasez de recursos naturales o inequívocos impedimen-
tos técnicos (art. 8).
Con carácter general, las autorizaciones tendrán vigencia indefini-
da. Solo se podrá limitar su dur ación cuando: a) la autorización se re-
nueve automáticamente o sólo esté sujeta al cumplimiento continuo de
los requisitos; b) el número de autorizaciones disponibles sea limitado
o; c) pueda justificarse la limitación de la duración de la autorización
por la existencia de una razón imperiosa de interés general (art. 7.1).
La realización de una comunicación o una declaración responsa-
ble o el otorgamiento de una autorización permitirá al prestador acce-
- 251 -
der a la actividad de servicios y ejercerla en la totalidad del territorio

español, incluso mediante el establecimiento de sucursales. No obstan-
te, podrá exigirse: una autorización pa ra cada establecimiento físico
cuando sea susceptible de generar daños sobre el medio ambiente, el
entorno urbano, la seguridad o la salud p ública y el patrimonio histó-
rico-artístico; una declaración responsable para cada establecimiento
físico cuando en la normativa se exija el cumpl imiento de requisitos
justificados por una razón imperiosa de interés general; una comuni-
cación cuando, por razones imperiosas de interés general, éstas deban
mantener un control sobre el número o características de las instala-
ciones o de las infraestructuras físicas en el mercado.
La ley también regula los requisitos exigidos para obtener la au-
torización. El art. 9 de la Ley enumera los principios aplicables a los
requisitos exigidos (no discriminación , justificación en una razón im-
periosa de interés general, proporcionalidad a dicha razón, claridad,
objetividad, publicidad, transparencia, accesibilidad e igualdad de tra-
to). El art. 10 enumera los requisitos prohibidos. Y el art. 11 los requi-
sitos de aplicación excepcional sujetos a evaluación previa, sobre los
que se establece una prohibición que puede ser dispensada. Entre estos
requisitos destaca e l previsto por el art. 11.1.a (Restricciones cuanti-
tativas o territoriales y, concretamente, límites fijados en función de
la población o de una distancia mínima entre prestadores. Los fines
económicos, como el de garantizar la viabilidad económica de deter-
minados prestadores, no podrán invocar se como justificación de res-
tricciones cuantitativas o territoriales).
2.4. Declaración responsable y comunicación
La Ley 25/2009, de 23 de diciembre, de modificación de diversas

leyes para su adaptación a la Ley sobre el libr e acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio, introdujo dos nuevas modalidades de inter-
vención de policía denominadas declaración responsable y comunica-
ción previa. Están reguladas en el art. 89 de la LPAC.
La declaración responsable es el documento suscrito por un intere-
sado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los
requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al recono-
cimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la
documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su
cumplimiento durante el período de tiempo inherente a dicho reconocí-
- 252 -
Lección 8. la actividad adminis1ra1iva
miento o ejercicio. Esos requisitos deberán estar recogidos de manera

expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.
La comunicación es el documento mediante el que los interesados
ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus
datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un
derecho o el inicio de una actividad.
Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán
el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una ac-
tividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades
de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Admi-
nistraciones Públicas.
La comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior
al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo pre-
vea expresamente.
La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cual-
quier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpo-
re a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la
no presentación ante la Admin istración competente de la declaración
responsable o comunicación previa, determinará la imposibilidad de
continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el
momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de
las responsabilidades penales, civi les o administrativas a que hubiera
lugar. La resolución de la Administración Pública que declare tales cir-
cunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir
la situación jurídica a l momento previo al reconocimiento o al ejerci-
cio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la
imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto
durante un período de tiempo determinado, todo ello conforme a los
términos establecidos en las nor mas sectoriales de aplicación.
Las Administraciones Púb licas tendrán permanentemente publica-
dos y actualizados modelos de declaración responsable y de comunica-
ción previa, los cuales se fac ilitarán de forma clara e inequívoca y que,
en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica.
Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien
una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reco-
nocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que
sea posible la exigencia de ambas acumulativamente.
- 253 -
3.1. El problema de la definición de la actividad de prestación o

de servicio público
De acuerdo con el criterio de clasificación que hemos adoptado, la

actividad de prestación es aquella mediante la cual la administración
presta un servicio a los ciudadanos. Esta definición, sin embargo, es
demasiado amplia porque toda la actividad de la Administración está
orientada a la satisfacción del interés general y debe contribuir a ésta,
lo que significa que, de una u otra form a, toda la actividad administra-
tiva puede ser considerada de servicio público. Si la definición amplia
de servicio público es omnicomprensiva de la actividad administrativa
carece de utilidad porque las clasificaciones jurídicas deben servir a
un fin, que en este caso es la determ inación del ámbito de aplicación
de los diferentes regímenes jurídicos de la actividad administrativa. Es
necesario, por tanto, buscar un concepto estricto de servicio público
que servirá para dar respuesta a cuestiones muy importantes: ¿pue-
den considerarse servicios públicos a quéllas actividades que implican
el ejercicio de la autoridad mediante potestades administrativas? ¿Las
actividades de servicio público se prestan en régimen de derecho públi-
co o de derecho privado? ¿cuál es la jurisdicción competente para re-
solver los conflictos que se planteen en relación con su funcionamien-
to? ¿Debe el servicio público prestarse en régimen de monopolio por la
Administración Pública que lo asume o admite la concurrencia con su
prestación simultánea por los particulares? ¿cuáles son los requisitos
de establecimiento de un servicio público?
El primer criterio delimitador del servicio público es el de dis-
tinción entre funciones públicas y servicios públicos. Son funciones
públicas las actividades propias del Estado que implican el ejercicio
de potestades administrativas. Serían servicios públicos el resto de ac-
tividades asumidas por el Estado pero que también podrían ser des-
empeñadas por particulares. Este criterio permite depurar el concepto
de servicio público de gran parte de la actividad administrativa -la de-
fensa y la justicia, por ejemplo, son funciones públicas, pero el trans-
porte es un servicio que puede ser p restado por particulares o por la
Administración, en cuyo caso será un servicio público-. Pero, debido
fundamentalmente a diferencias ideológicas, quedan actividades que
la Administración puede desempeñar y respecto de las que reina el des-
- 254 -
acuerdo sobre si deben considerarse servicios públicos. Este es el caso

de la mayor parte de los de naturaleza asistencial o social, como la sa-
nidad y la educación, que el Estado asumió sin carácter exclusivo en el
siglo XIX para suplir la falta de iniciativa privada.
Un segundo criterio es el de la distinción entre servicio público
y actividad empresarial o gestión económica. Durante el siglo XX, su-
perado el dogma de la incapacidad industrial del Estado, los Estados
dedicaron una gran parte de sus presupuestos a la financiación de ac-
tividades industriales y económicas puras. Esas actividades se prestan
en régimen de Derecho privado y en concurrencia con los particula-
res, mientras que el servicio público se presta en régimen de mono-
polio, por ello deben ser excluidas del concepto de servicio público.
No tendría ningún sentido, por ejemp lo, considerar servicio público la
fabricación de coches por la SEAT cuando ésta pertenecía al Instituto
Nacional de Industria.
Partiendo de las consideraciones anteriores, la noción estricta o
clásica del servicio público se refiere a aquéllas actividades o servicios
esenciales para la comunidad, susceptibles de contraprestaciones eco-
nómicas y prestadas por la Administración en régimen de monopolio.
Este es el concepto que subyacía en el art. 65 de la Ley de Contra-
tos del Estado de 1965 y que ha pasado a los arts. 8 y 275 de la Ley de
Contratos del Sector Público (TR aprobado por RD 3/2011, de 14 de
noviembre):
''Arl. 8.1. El conlrato de geslión de servicios públicos es aquél
en cuya virtud una Administración Pública ... encomienda a una
persona, natural o jurídica, la gestión de un servicio cuya presla-
ción ha sido asumida como propia de su competencia por la Admi-
nistración encomendante."
''Arl. 275.1 La Administración podrá gestionar indirectamen-
te, mediante contrato, Los servicios de su competencia, siempre que
sean susceptibles de exp lulación por particulares. En ningún caso
podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen
ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos."
En consecuencia, el servicio público se caracteriza por los siguien-
tes rasgos:
1. Se trata de una actividad que tiene un contenido económico
que lo haga susceptible de explotación por empresarios parti-
culares.
- 255 -
LECCIONES DE DERECHO ADMl ISTRATIVO
2. No puede implicar el ejercicio de la autoridad inherente a los

poderes públicos.
3. Requiere la "publicatio" o declaración expresa de que la ac-
tividad de que se trata queda asumida por la Administración
como propia.
Obsérvese que esta caracterización no prejuzga la cuestión de si
determinadas actividades pueden o deben quedar sujetas al régimen
de servicio público porque ese problema es político, no es jurídico. Se-
rán servicio público aquellas actividades en las que concurran las cir-
cunstancias descritas porque así lo ha decidido el Gobierno o el poder
legislativo, no porque haya actividades que necesariamente deban ser
servicio público.
La Constitución de 1978 no prejuzga qué actividades deben prestarse

en régimen de servicio público pero sí establece límites a la libertad del
gobierno y del poder legislativo para decidir que una actividad se preste
en régimen de servicio público: límites formales y límites materiales.
Formalmente, la "publicatio" o asunción de una actividad como
propia de la Administración exige la aprobación de una ley. Así resulta
del concurso de los arts. 38 y 53.1 de la Constitución. El art. 38 protege
la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado", y esta
libertad está protegida por el art. 53.1 , que impone su vinculación a to-
dos los poderes públicos y obliga a que dicha libertad solo se pueda re-
gular por ley, que en todo caso deberá reservar su contenido esencial.
Materialmente, la "publicatio" sólo puede referirse a recursos o
servicios esenciales. El art. 128 CE "reconoce la iniciativa pública en
la actividad económica" y añade que "mediante ley se podrá reservar al
sector público recursos o servicios esenciales, especialrnente en el caso de
monopolio y asimismo acordar la intervención de ernpresas, cuando así
lo exigiere eL interés general". Este artículo significa que, en principio,
la Administración puede prestar cualquier clase de servicio en concu-
rrencia con los particulares (se reconoce la iniciativa pública). Pero si
quiere reservar al sector público un recurso o servicio para prestarlo
en régimen de servicio público debe tratarse de un recurso o servicio
esencial. La decisión de qué recursos sean esenciales corresponde al
legislador y está sujeta al control del Tribunal Constitucional.
- 256 -
Lección 8. Lu actividad udnúnistraliva
Además, hay actividades que están reconocidas como libertades

o derechos fundamentales por la Constitución, lo que impide su re-
serva al sector público. Así, por ejemplo, aunque la Constitución ga-
rantiza a todos el derecho a la educación y establece la obligatoriedad
y la gratu idad de la enseñanza básica también reconoce la libertad
de enseñanza (art. 27), lo que impide reservar la enseñanza al sector
público.
Por último, la incorporació n de España a la Comunidad Económi-
ca Europea (hoy Unión Europea) ha restringido todavía más la posibi-
lidad de asunción por las Adm inistraciones de actividades en régimen
de monopolio, pues el art. 86.2 del Tratado de la Comunidad Europea
(antiguo art. 90 TCEE) establece el sometimiento a las normas de ese
Tratado y en especial a las normas sobre competencia de las empresas
encargadas de la gestión de servicios de interés general o que tengan el
carácter de monopolio fiscal, en la medida en que La aplicación de dichas
normas no impida, de hecho o de derecho, eL cumplimiento de la misión
específica a eLLas confiada.
3 .3. Formas de gestión de los servicios públicos
Mediante la "publicatio" la Administración asume la titularidad de

un servicio público. Pero eso no significa necesariamente que el servi-
cio vaya a ser prestado directamente por la Administración, sino que
ese servicio sólo lo puede prestar la Administración o la persona física
o jurídica en quien la Administración delegue o a quien la Administra-
ción autorice, y que, en cualquier caso, la Administración se responsa-
biliza de la prestación del servicio. Dos son por tanto las formas de ges-
tión de los servicios públicos: gestión directa o gestión propia, cuando
es la misma Administración la que presta el servicio; y gestión indirec-
ta o contractual, cuando la Administración encomienda a un tercero la
prestación del servicio.
A) La gestión propia
En caso de optar por la gestión propia la Administración puede
prestar el servicio mediante cualquiera de las formas de organización
previstas por el ordenamiento jurídico, es decir, directamente median-
te órganos de su estructura administrativa o encomendándoselo a al-
guno de los entes instrumentales que hemos estudiado en el capítulo XI
de este libro.
- 257 -
LECCIO ES DE DERECH O ADMINISTRATIVO
Si se trata de servicios prestados por Entes Locales, el Texto Re-

fundido de Régimen Local (TRRL) prevé:
la prestación por gestión directa a cargo de personal directa-
mente dependiente en su actu ación de los acuerdos y actos de
los órganos de gobierno de la Corporación Local (art.100);
la gestión mediante organización especializada, cuyo Consejo
de Administración deberá ser presidido por un miembro de la
Corporación (art. 101);
y la gestión directa en forma de empresa privada mediante
Sociedad mercantil cuyo capital pertenezca íntegramente a la
Entidad local (art. 103).
B) La gestión mediante contrato
La gestión mediante contrato o gestión indirecta consiste en en-
comendar a un tercero la gestión del servicio público, de acuerdo con
alguna de las modalidades del contrato de gestión de servicios públicos
regulada por la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP).
El art. 277 LCSP prevé las siguientes modalidades de contrata-
ción:
a) Concesión, por la que el empresario gestionará el servicio a su
propio riesgo y ventura.
b) Gestión interesada, en cuya virtud la Administración y el em-
presario participarán en los resultados de la explotación del
servicio en la proporción que establezca el contrato.
c) Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando
prestaciones análogas a las que constituyen en servicio públi-
co de que se trate.
d) Sociedad de economía mixta en la que la Administración par-
ticipe, por sí o por medio de una entidad pública, en concu-
rrencia con personas naturales o jurídicas.
3.4. Principios generales del servicio público
La actividad de prestación o de servicio público se rige por los

principios de legalidad, responsabilidad, continuidad, adaptabilidad e
igualdad.
- 258 -
Lección 8. Lu actividad administrativa
El principio de legalidad se refiere al establecimiento del servicio,

que requiere la asunción de su titularidad por la Administración me-
diante una norma con rango de Ley en el caso de que se vaya a prestar
en régimen de monopolio. Los Entes Locales también pueden prestar
servicios públicos en régim e n de monopolio en los casos en que así lo
prevea una ley. El art. 86.2 LBRL reserva a su favor las actividades
o servicios esenciales de abastecimiento domiciliario y depuración de
aguas; recogida, tratamiento ) aprovechamiento de residuos; y trans-
porte público de viajeros. Pero no debe confundirse el supuesto ante-
rior con la simple prestación de un servicio por una Administración
pública en régimen de concurrencia con el sector privado en virtud del
reconocimiento constitucional de la iniciativa pública en la actividad
económica, que no requiere una ley de "publicatio", sino la existencia
de competencia sobre la materia y la cobertura presup uestaria sufi-
ciente.
El principio de responsabilidad también está ligado a la "publica-
tio", pues mediante ésta la Administración asume la responsabilidad
sobre el servicio. Esta responsabilidad comprende la obligación de
prestar el servicio, la responsabilidad frente al concesionario, que tiene
derecho al equilibrio económico de la concesión, y la responsabilidad
frente a terceros, que es una responsabilidad de Derecho público, obje-
tiva, y está regulada en los arts. 32 LRJSP y 280.c LCSP.
El principio de continuidad, regularidad en la prestación u obli-
gación de suministro es una de las razones de ser del servicio público.
La Administración asume el servicio porque se refiere a una actividad
esencial para el desarrollo de la sociedad y por ello debe ser prestado
de manera continua o regular, o, en caso de referirse a un suministro,
éste tiene que prestarse obligatoriamente. El art. 280.a de la LCSP es-
tablece que una de las obligaciones del contratista es prestar el servicio
con la continuidad convenida y garantizar a los particulares el derecho
a utilizarlo en las condiciones establecidas.
El principio de adaptabilidad del servicio público significa que el
servicio debe poder adaptarse para satisfacer el interés general. En vir-
tud de este principio la Administración puede modificar las caracterís-
ticas del servicio y las tarifas que deben ser abonadas por los usuarios.
Si las modificaciones afectan al régimen financiero del contrato la Ad-
ministración debe compensar al contratista de manera que se manten-
ga el equilibrio de los supuestos económicos básicos de la adjudicación
del contrato (art. 282 LCSP).
- 259 -
El principio de igualdad viene impuesto hoy por el art. 14 de la

Constitución e implica igualdad de acceso al servicio, también cono-
cida como "régimen de cola", e igualdad de trato en la prestación del
sen1icio.
3.5. La relación de prestación
Una de las características de los servicios públicos es que se mate-

rializan en una prestación que debe tener un contenido económico.
Los usuarios tienen derecho a acceder al servicio público en régi-
men de igualdad. Los usuarios están obligados a observar las reglas del
servicio constituyendo el acceso a este una relación especial de suje-
ción en virtud de la cual la Administración puede ejercer un poder dis-
ciplinario. Y los usuarios están obligados a satisfacer una contrapresta-
ción económica para poder disfrutar del servicio salvo en los supuestos
en que el servicio es gratuito.
La contraprestación puede ser una tasa, un precio público o una
tarifa.
Será una tasa cuando se trate de servicios prestados por la propia
Administración de solicitud o recepción obligatoria por los adminis-
trados, por ejemplo, la recogida de basuras. El importe de las tasas no
puede exceder en su conjunto el coste real o previsible del servicio o
actividad o el valor de la prestación recibida.
Será un precio público si se trata de un servicio prestado en ré-
gimen de Derecho a solicitud voluntaria de los administrados que se
presta también por el sector privado. El importe de los precios públi-
cos debe cubrir como mínimo los costes económicos que generan o la
utilidad que producen.
Será una tarifa cuando el servicio público se gestiona mediante
contrato, constituyendo la tarifa la remuneración del contratista que
presta el servicio.
En los últimos años, bajo la influencia de la doctrina norteameri-

cana y al abrigo de las privatizaciones de antiguos servicios públicos,
han proliferado las construcciones teóricas sobre una nueva modali-
- 260 -
Lección 8. L u actividad administrativa
dad de servicio público impropio o servicio de interés público que se

caracterizaría porque se presta por agentes particulares sometidos a
un intenso régimen de intervención administrativa.
Los servicios públicos impropios son actividades realizadas por
particulares pero sujetas a un régimen de intervención administrativa
muy intenso que acerca su régimen jurídico al del concesionario de un
servicio público, con la diferencia de que en vez de un concesionario
habría varios operadores. A nuestro juicio, al faltar la "publicatio" pa-
rece más razonable encajar la regulación de esos servicios en la activi-
dad administrativa de limitación que en la de servicio público.
El caso de los llamados "nuevos servicios públicos" es distinto por-
que aunque también se refiere a servicios respecto de los que se produ-
ce la "despublicación", pudiendo ser asumidos por empresas privadas.
El Estado conserva la responsabilidad de hacer llegar a todos los ciu-
dadanos un nivel de prestaciones básicas, el "servicio público univer-
sal", que está integrado por unas prestaciones esenciales accesibles a
todos los usuarios a un precio asequible. El resto de las prestaciones
se sujeta a las reglas de la libre competencia y la regulación del sector
se encomienda a una autoridad reguladora. Sobre este modelo se han
regulado en España los sectores eléctrico, del gas, de hidrocarburos,
postal y de telecomunicaciones.
Al establecer su clasificación, JORDANA DE POZAS definió la ac-

tividad de fomento como "la acción de la Administración encaminada
a proteger aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a
los particulares y que satisfacen necesidades públicas, o que se estiman
de utilidad general, sin usar de la coacción, ni crear servicios públi-
cos" . Se trata, por tanto, de la actividad administrativa que consiste en
incentivar (fomentar) la actividad de los particulares para dirigirla a la
consecución de fines de interés general.
La actividad de fomento aparece muy tempranamente en la his-
toria de nuestra Administración. El Ministerio de Fomento se creó en
1932 y a lo largo del siglo XIX se usan con profusión multitud de técni-
cas de fomento. Durante el siglo XX la actividad de fomento se convirtió
- 261 -
LECCIONES DE DERECH O ADMI NISTRATIVO
uno de los instrumentos de política económica más importantes hasta

el punto de que sectores completos de la economía han dependido de
las ayudas públicas. Esas ayudas se concedían en virtud de decisiones
políticas, casi al margen de la ley o, al menos, sin sujeción a los prin-
cipios y límites que rigen la actividad administr ativa en general. Hoy
en día la importancia de la actividad de fomento no ha disminuido y se
ha avanzado mucho en el camino de su suj eción al Derecho. La Cons-
titución la menciona en diversos artículos: el 43 .2 , que impone a los
poderes públicos el fomento de la educación sanitaria, la educación fí-
sica y el deporte; el 51.2 y el 129.2, que or denan a los poderes públicos
fomentar las organizaciones de consumidores y las cooperativas, res-
pectivamente; el 148.13, que atribuye a las Comunidades Autónomas
competencias para el fomento del desarrollo económico; y el 149 .1.15,
que atribuye al Estado competencia p ara el fomento y coordinación
general de la investigación científica y téc nica . La incorporación de
España a la Comunidad Económica Europea (hoy Unión Europea) ha
obligado a replantearse la liberalidad con que se concedían las ayudas
públicas porque la libre competencia es uno de los principios funda-
mentales del Derecho comunitario y los incentivos concedidos por las
Administraciones públicas a particulares y empresas pueden falsear la
competencia y distorsionar el mercado.
Tradicionalmente se han clasificado las técnicas de fomento en

honoríficas, jurídicas y económicas . Las medidas honoríficas consis-
ten en el otorgamiento de títulos, condecoraciones y menciones. Su
calificación como verdader as técnicas de fom e nto es discutible por-
que se otorgan a posteriori, lo que impide establecer una relación de
causa-efecto entre la medida y el fin perseguido, que es una caracte-
rística de esta actividad. Por otra parte, no cabe duda de que la inicia-
tiva privada se guía por la búsqueda del beneficio más que por otras
consi deraciones, lo que resta eficacia a las medidas honoríficas, hoy
en franca retirada.
Las medidas jurídicas consisten e n e l otorgamie nto de situaciones
de privilegio a los agentes económicos. La importancia de esas técnicas
también ha decaído pues pueden chocar con el principio de igualdad
propugnado por la Constitución como valor superior de nuestro orde-
namiento jurídico y distorsionar el mercado.
- 262 -
Lección 8. La actividad adminis1ra1iva
Las medidas económicas son las más importantes. Pueden tener:

1) Carácter real, poniendo a disposición del beneficiario un bien públi-
co, lo que equivale a un pago e n especie. 2) Carácter fiscal, cuando se
reconoce al beneficiario un beneficio fiscal (por ejemplo, una exención
para la compra de una vivienda). 3) Carácter crediticio, cuando operan
sobre instrumentos de financiación del mercado de capitales, lo cual
puede tener lugar de muy diversas formas, como el establecimiento
de líneas privilegiadas de crédito a tipos de interés inferiores a los del
mercado, concediendo avales, etc. Y 4) Carácter estrictamente econó-
mico, cuando consisten en transferencias de capital a fondo perdido.
Esos incentivos económicos pueden ser de muy diversa índole: antici-
pos, becas, premios o prim as, subvenciones, etc. Los más importantes
son las subvenciones.
4.3. La subvención
Hasta la aprobación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, Ge-

neral de Subvenciones (LGS), el régimen jurídico de las ayudas y sub-
venciones estaba regulado en los arts. 81 y 82 del Texto Refundido de
la Ley General Presupuestaria. Se trataba de una regulación muy ele-
mental. La nueva ley regula la materia de manera exhaustiva.
Concepto. Se entiende por subvención toda disposición dineraria
realizada por una Administración pública a favor de personas públi-
cas o privadas realizada sin contraprestación directa de los benefi-
ciarios y sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la eje-
cución de un proyecto, la realización de una actividad o la adopción
de un comportamiento singular que tengan por objeto el fomento de
una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de
una finalidad pública (art. 2 LGS). No se incluyen las aportaciones
dinerarias entre diferentes Administraciones públicas para financiar
globalmente la actividad de la Administración a que vayan destinadas
ni las que se realicen entre los distintos agentes de la Administración
cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la
Administración a la que pertenecen. El crédito oficial tiene carácter
de subvención cuando la Administración pública subvencione al pres-
tatario la totalidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones
de la operación de crédito.
La LGS establece los siguientes principios generales de la activi-
dad subvenciona! (art. 8):
- 263 -
Planificación. Se impone a las Administraciones públicas la

obligación de elaborar un Plan estratégico de subvenciones
que concretará los objetivos y efectos que se pretenden, el pla-
zo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus
fuentes de financiación.
Corrección de fallos y distorsión mínima del mercado. Cuando
los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su
orientación debe dirigirse a corregir fallos claramente identifi-
cados y sus efectos deben ser mínimamente distorsionadores .
Gestión de acuerdo con los principios de publicidad, transpa-
rencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discrimina-
ción, eficacia en el cumplimiento de los objetivos y eficiencia
en la asignación y utilización de los recursos públicos.
El otorgamiento de una subvención pasa por el cumplimiento pre-
vio de los siguientes requisitos (art. 9) : 1. Comunicación del proyecto a
la Comisión de la Unión Europea cuando proceda de acuerdo con los
arts. 87 a 89 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea. 2. Aproba-
ción de las normas que establezcan las bases reguladoras de la conce-
sión. 3. Existencia de crédito adecuado y suficiente. 4. Tramitación del
procedimiento de concesión. 5. Fiscalización previa de los actos admi-
nistrativas de contenido económico. 6. Aprobación del gasto.
Los órganos competentes para la concesión de subvenciones son
los ministros y los secretarios de Estado en la Administración General
del Estado y los presidentes o directores de los organismos públicos y
demás entidades que tengan que ajustar su actividad al derecho públi-
co, salvo que se trate de subvenciones de cuantía superior a 12 millones
de Euros que requieren el acuerdo del Con sejo de Ministros o de la Co-
misión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. En el ámbito
local la competencia corresponde a los órganos que tengan atribuidas
esas funciones en la legislación de régimen local.
Toda subvención implica a dos partes: el beneficiario y la Adminis-
tración concedente. Además la LGS regula la gestión indirecta de sub-
venciones mediante "entidades colaboradoras", que permite a la Ad-
ministración limitarse a aportar el dinero delegando la gestión en las
entidades colaboradoras. En ese caso deberá suscribirse un convenio
de colaboración entre el órgano administrativo concedente y la enti-
dad colaboradora en el que se regularán las condiciones y obligaciones
asumidas por ésta (art. 16).
- 264 -
La obligación fundamental de los beneficiarios es cumplir el ob-

jetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el compor-
tamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones, debiendo
justificar esos extremos. Además la ley establece otras obligaciones do-
cumentales, de colaboración y de información enumeradas en el art.
14. Su incumplimiento puede dar lugar a la imposición de sanciones y
a la pérdida de la subvención.
El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tra-
mita en régimen de concurrencia competitiva, comparando las solici-
tudes presentadas para establecer una prelación entre ellas de acuerdo
con los criterios de valoración previamente fijados en las bases y en
la convocatoria y adjudicándolo las que hayan obtenido la mayor va-
loración, o de forma directa . La adjudicación directa solo procede en
tres supuestos: cuando se trate de subvenciones previstas nominativa-
mente en los Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades
autónomas o de las entidades locales; en el caso de subvenciones cuyo
otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una
norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que
les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa; y con
carácter excepcional, en el de aquellas otras subvenciones en que se
acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario,
u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública
(art. 22).
E l procedimiento ordinario se inicia de oficio mediante convocato-
ria del órgano competente que contendrá, entre otros extremos enume-
rados en el art. 23, el objeto, condiciones y finalidad de la subvención
y los criterios de valoración de las solicitudes. El órgano convocante
debe nombrar un instructor y un órgano colegiado de evaluación. Pue-
den solicitarse informes y el instructor, a la vista del informe del órgano
colegiado, formulará una propuesta de resolución provisional motiva-
da que se notificará a los interesados para que presenten alegaciones.
A continuación se formulará una propuesta de resolución definitiva y
e l órgano competente resolverá el procedimiento.
La ley permite la subcontr atación de las actividades subvenciona-
das por los beneficiarios cuando la normativa reguladora de la subven-
ción así lo prevea.
Concedida una subvención, la regla general es que su pago se rea-
lice después de que el beneficiario haya justificado la realización de
la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para
- 265 -
LECCIONES DE DERECHO ADMI TSTRATIVO
el que se concedió. Empero, se admiten los pagos a cuenta cuando la

naturaleza de la subvención lo justifique y los pagos anticipados como
financiación necesaria para poder llevar a cabo las actividades inhe-
rentes a la subvención. La ley regula los gastos subvencionables, cuyo
importe no podrá ser superior al valor de mercado previéndose un pro-
cedimiento de comprobación de valores. el gasto subvencionado.
Las causas de nulidad de la concesión son las de nulidad de los
actos administrativos contempladas por el art. 4 7 .1 LPAC y la carencia
o insuficiencia de crédito. Las demás infracciones del ordenamiento
jurídico determinan la anulabilidad de la concesión. La declaración
de nulidad o anulación de la subvención llevará consigo la obligación
de devolver las cantidades percibidas. También procede el reintegro en
otros supuestos contemplados por el art. 37 LGS, como haber obtenido
la subvención falseando las condiciones r equeridas para ello u ocultan-
do aquéllas que lo hubieran impedido, o incumplir total o parcialmente
el objetivo, la actividad o el proyecto o no adoptar el comportamiento
que fundamenta la concesión de la subvención.
Se atribuye a la Intervención General del Estado el control finan-
ciero de las subvenciones, que tendrá por objeto verificar:
• La adecuada y correcta obtención de la subvención por parte
del beneficiario.
• El cumplimiento por parte de beneficiarios y entidades cola-
boradoras de sus obligaciones en la gestión y aplicación de la
subvención.
• La adecuada y correcta justificación de la subvención por par-
te de beneficiarios y entidades colaboradoras.
• La realidad y la regularidad de las operaciones que, de acuer-
do con la justificación presentada por beneficiarios y entidades
colaboradoras, han sido financiadas con la subvención.
• La adecuada y correcta financ iación de las actividades subven-
cionadas.
• La existencia de hechos, circunsta ncias o situaciones no decla-
radas a la Administración por beneficiarios y entidades cola-
boradoras y que pudieran afectar a la financiación de las acti-
vidades subvencionadas, a la adecuada y correcta obtención,
utilización, disfrute o justificación de la subvención, así como a
- 266 -
Lección 8. Lu actividad adminis1m1iva
la realidad y regularidad de las operaciones con ella financia-

das.
Por último, la LGS regula las infracciones y sanciones administra-
tivas relacionadas con las subvenciones. Las infracciones pueden ser
leves, graves y muy graves. Y las sanciones que les corresponden van
desde la multa de 75 euros hasta la multa pecuniaria proporcional del
triple de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justifica-
da.
S. l. Orígenes, evolución y concepto
La manifestación más típica de la potestad jurisdiccional es la

represión de las conductas que vulneran el ordenamiento jurídico de
manera más grave. La rama del derecho que se ocupa de la actividad
sancionadora es el Derecho p enal. Y, en virtud del principio de inter-
vención mínima del Derecho pe nal, solo las conductas más antisociales
son merecedoras de sanción o castigo. La infracción de la mayor parte
de las normas del or denamiento jurídico no conlleva sanción alguna
sino la invalidez de ese comportamiento y la obligación de reparar el
daño causado. La aplicación estricta del principio de separación de
poderes requiere que el enjuiciamiento de la conformidad o disconfor-
midad a derecho de las conductas prohibidas por el Derecho penal y la
imposición de las sanciones correspondientes esté atribuido en exclusi-
va a los jueces y tribunales. Sin embargo, la mayor parte de las sancio-
nes se imponen por la Administración como consecuencia de ilícitos
administrativos.
Sin perjuicio de que, a posteriori, se haya intentado justificar esta
anomalía en razones de eficacia, en España es el fruto de una evolución
histórica cuyo punto de partida es el doble carácter (administrativo y
judicial) que tenían los alcaldes en el Estado absoluto y que se mantuvo
al implantarse el sistema constitucional. Durante el siglo XIX se atri-
buyó a los alcaldes y a los gobernadores civiles la competencia sobre
el orden público y la potestad de imponer sanciones para garantizarlo.
Pero la represión de las conductas contrarias a la legislación sectorial
administrativa se encomendó a los jueces tribunales . La potestad admi-
nistrativa sancionadora en materia de orden público cobró nuevo vigor
durante la dictadura de Primo de Rivera y la Segunda República (Ley
- 267 -
de defensa de República de l 931 y la Ley de Orden Público de 1933).

La Dictadura de Franco endureció esa potestad, la utilizó como instru-
mento de represión política con la Ley de Orden Público de 1959, y la
extendió a la legislación administrativa sectorial, cuyo cumplimiento
se basó en el ejercicio de la potestad sancionadora.
La Constitución no sólo no ha puesto fin a esta situación sino que
reconoce expresamente la potestad sancionadora a la Administración
en su art. 25 que establece que "nadie puede ser condenado o sancio-
nado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legisla-
ción vigente en aquel momento".
La actividad sancionadora es, por tanto, aquélla mediante la que
la Administración reprime las conductas previamente tipificadas como
infracción administrativa.
El ejercicio de la potestad sancionadora está regulado en los arts.
25 a 31 de la LRJSP, 53.2, 63, 64, 77.4, 85, 89 y 90 de la LPAC y en el
Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad San-
cionadora, aprobado por Real Decreto 1389/1993, de 4 de agosto. Es-
tas normas también rigen para el ejercicio de la potestad disciplinaria
de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio,
cualquiera que se la naturaleza jurídica de la relación de empleo (art
25.2 LRJSP). Pero no se serán de aplicación al ejercicio por las Admi-
nistraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes
estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de
contratos del sector público o por la legi slación patrimonial de las Ad-
ministraciones Públicas (art. 25.3 LRJSP).
5.2. Principios
Desde la entrada en vigor de la Constitución, la actividad sancio-

nadora se rige por los mismos principios que el Derecho penal.
El principio de tipicidad es el m ás importante de los que rigen la
actividad sancionadora. Está expresado en el art. 25 CE y en el art. 27
LRJSP y tiene como fundamentos la libertad y la seguridad jurídica,
que desaparecería por completo si pudiesen castigarse conductas sin
haberlas tipificado previamente como infracciones administrativas. En
virtud de este principio para poder sancionar una conducta es preciso
que, con carácter previo, ésta haya sido descrita con exactitud (tipifi-
- 268 -
cada) por una Ley. La segunda manifestación del principio radica en

la necesidad de haber establecido también en una norma cuál es la
sanción correspondiente a la conducta tipificada como infracción ad-
ministrativa. Por último, las normas definidoras de infracciones y san-
ciones no son susceptibles de aplicación analógica.
El principio de legalidad también está proclamado por el art. 25
CE y está desarrollado por el art. 25 LRJSP. Significa que las Adminis-
traciones públicas sólo pueden ejercer la potestad sancionadora cuan-
do Ja tengan atribuida expresamente por una norma con rango de Ley.
Y complementa el principio de tipicidad al exigir que la tipificación
de infracciones y sanciones se haga también mediante una norma con
rango de ley. Este segundo aspecto del principio de tipicidad ha sido la-
mentablemente flexibilizado por el Tribunal Constitucional, que atribu-
ye una eficacia limitada a la garantía formal del principio de legalidad
en el ámbito de las sanciones administrativas y admite que el regla-
mento complete las determinaciones legales, bastando una regulación
mínima en la ley de los tipos y sanciones con sus límites máximos.
El principio de irretroactividad está garantizado por el art. 9.3 CE
y es una exigencia del principio de seguridad jurídica, que impide que
los efectos de las normas se retrotraigan a un momento anterior al de
su publicación, salvo que benefi cien a sus destinatarios. Lo desarrolla
el art. 26 LRJSP, que establece que "serán de aplicación las disposicio-
nes sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos
que constituyan infracción administrativa" y que "las disposiciones
sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al
presunto infractor o a l infractor, tanto en lo referido a la tipificación de
la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso
respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vi-
gor la nueva disposición".
Uno de los principios fundamentales del Derecho penal es el prin-
cipio de culpabilidad, en virtud del cual para imponer una sanción pe-
nal no basta con que se haya cometido una conducta tipificada como
un delito o falta, sino que es necesario que su autor sea responsable de
la conducta tipificada, que sea imputable, y que haya realizado la con-
ducta mediando dolo o culpa. A nuestro juicio este principio también
es de aplicación a la actividad sancionadora de la Administración. Sin
embargo, la LRJSP no regula el principio de culpabilidad sino el de
responsabilidad (art. 28) que es una versión descafeinada del de culpa-
bilidad, pues prescinde de la intencionalidad del responsable (el dolo o
- 269 -
la culpa) como requisito de sancionabilidad de una infracción, la con-

vierte en un criterio de graduación de la sanción, y parece consagrar la
responsabilidad objetiva, lo cual no parece conforme a nuestra Consti-
tución (dice el art. 28.1 LRJSP que: "Sólo podrán ser sancionadas por
hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y
jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar,
los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurí-
dica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten res-
ponsables de los mismos aun a título de simple inobservancia"). Otra
peculiaridad del principio de responsabilidad es que también pueden
ser sancionadas las personas jurídicas.
La responsabilidad administrativa derivada de la comisión de
una infracción es compatible con la exigencia al infractor de la re-
posición de la situación alterada por el mismo a su estado original y
con la indemnización por los daños y perjuicios causados. Cuando el
cumplimiento de una obligación legal corresponda a varias personas
conjuntamente su responsabilidad es solidaria, no obstante, cuando las
sanción sea pecunaria y sea posible se individualizará en la resolución
en función del grado de participación de cada responsable.
El principio de proporcionalidad está enunciado en el art. 29 LR-
JSP. En primer lugar, las sanciones administrativas en ningún caso
pueden implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.,
pues estas solo se pueden imponer como consecuencia de un ilícito
penal. En la regulación del régimen sancionador y en la imposición de
sanciones se impone la obligación de observar la debida idoneidad y
necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del
hecho constitutivo de la infracción.
La graduación de la sanción considerará los siguientes criterios:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad. b) La
continuidad o persistencia en la conducta infractora. c) La naturale-
za de los perjuicios causados. d) La reincidencia, por comisión en el
terminó de un año de más de una infracción de la misma naturaleza
cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía adminis-
trativa.
El art. 29 también recoge la regla de la moderación, en virtud de
la cual "el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que
la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso
para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas".
- 270 -
Lección 8. La actividad adminislraliva
En el caso de que la comisión de una infracción derive necesaria-

mente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la
sanción correspondiente a la infracción más grave cometida. Y es san-
cionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad
de acciones u omisiones que infri njan el mismo o semejantes preceptos
administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechan-
do idéntica ocasión.
Por último, en virtud del principio de proporcionalidad, se podrá
imponer la sanción en el grado inferior cuando lo justifique la debida
adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del he-
cho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes.
El principio de prescripción también es una concreción del de se-
guridad jurídica. En su virtud la Administración dispone de un plazo
determinado para sancionar u na conducta infractora y para aplicar la
sanción, transcurridos esos plazos la infracción y la sanción prescriben
quedando extinta la responsabilidad administrativa. Está regulado en
el art. 30 LRJSP. El plazo de prescripción de las infracciones comienza
a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el
caso de infracciones continuadas o permanentes, desde que finalizó la
conducta infractora.
La prescripción se interr umpe por la iniciación, con conocimiento
del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo
de prescripción si el expediente sancionador se paraliza durante más
de un mes por causa no imputable al presunto responsable. El plazo de
prescripción de las sanciones comienza a contarse desde el día siguien-
te a aquél en que adquiera fir meza la resolución que impone la sanción
o haya transcurrido el plazo para recurrirla, interrumpiéndose por la
iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de eje-
cución, y reanudándose si éste se paraliza durante más de un mes por
causa no imputable al infractor. En el caso de desestimación presunta
del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se
impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará
a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legal-
mente previsto para la resolución de dicho recurso.
Las leyes que establezcan las infracciones y sanciones deben fijar
también los plazos de prescripción, si no lo hacen las infracciones muy
graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves
a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescri-
- 271 -
birán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las
impuestas por faltas leves al año.
El principio non bis in ídem prohíbe imponer más de una san-
ción por unos mismos hechos. Está regulado en el art. 3 lLRJPAC que
establece que "no podrán sancionarse los hechos que hayan sido san-
cionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie
identidad del sujeto, hecho y fundamento". Además, cuando un órgano
de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos he-
chos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento,
el órgano competente para resolver deberá te nerla en cuenta a efectos
de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorada, sin
perjuicio de declarar la comisión de la infracción
El ejercicio de la potestad sancionadora requiere seguir un proce-

dimiento establecido legal o reglamen tariamente (art. 25. l LRJSP).
Ese procedimiento también se rige por los mismos principios que
el proceso penal:
Separación entre la fase instructora y la sancionadora, enco-
mendándola a órganos distin tos (art. 63 LPAC).
Derecho de audiencia y defensa: ser notificado de los hechos
que se le imputen, de las infracciones que tales hechos pue-
dan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pu-
dieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la
autoridad competente para imponer la sanción y de la norma
que atribuya tal competencia (art. 53.2.a LPAC):; formular
alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes, y aportar
documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al
trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por
el órgano competente al redactar la propuesta de resolución
(53 .1.e LPAC).
A la presunción de inocencia, que el art. 53.2.b LPAC devalúa
y regula como presunción de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Esta
versión atenuada de la presunción de inocencia es consecuen-
- 272 -
cia de la sustitución del principio de culpabilidad por el de

responsabilidad.
Derecho a no declarar contra sí mismos y a no declararse cul-
pable (art. 24 CE). Empero, la legislación administrativa suele
tipificar como infracción la falta de colaboración en el esclare-
cimiento de los hechos la negativa a entregar documentación,
lo que constituye una vulneración flagrante de este principio.
Además, LA LPAC contempla las siguiente garantías específicas de
los procedimientos de naturaleza sancionadora:
En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya
tramitado el oportuno procedimiento (art.63.2).
No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter san-
cionador por hechos o conductas tipificadas como infrac-
ciones en cuya comisión el infractor persista de forma con-
tinuada, en tanto no haya recaído una primera resolución
sancionadora, con carácter ejecutivo. (art. 63.3).
El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del pro-
cedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al
respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en
todo caso por tal al inculpado. Se comunicará al denunciante
cuando así se prevea (64.1).
El acuerdo de iniciación contendrá al menos (64.2):
a) Identificación de la persona o personas presuntamente
responsables.
b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento,
su posible calificación y las sanciones que pudieran corres-
ponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del
procedimiento, con expresa indicación del régimen de
recusación de los mismos.
d) Órgano competente para la resolución del procedimiento
y norma que le atribuya tal competencia, indicando lapo-
sibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer
voluntariamente su responsabilidad, con los efectos pre-
vistos en el artículo 85.
- 273 -
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado

por el órgano competente para iniciar el procedimiento
sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar
durante el mismo de conformidad con el artículo 56.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la au-
diencia en el procedimiento y de los plazos para su ejer-
cicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar
alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del
acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado pro-
puesta de resolución cuando contenga un pronunciamien-
to preciso acerca de la responsabilidad imputada.

sancionadores
El art. 85 LPAC regula la terminación de los procedimientos san-

cionadores, que pueden resolverse con la imposición de la sanción pro-
cedente si el infractor reconoce su responsabilidad. La sanción pecu-
naria se reducirá en al menos el 20% sobre el importe de la sanción
propuesta si se produce el pago voluntario del presunto responsable,
en cualquier momento anterior a la resolución, que implicará la ter-
minación del procedimiento salvo en lo relativo a la reposición de la
situación alterada o a la determinación de la indem nización por los
daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.
El procedimiento también puede concluir mediante acuerdo de
archivo de las actuaciones, sin necesidad de formular propuesta de re-
solución, cuando en la instrucción se ponga de manifiesto que concu-
rre alguna de las siguientes circunstancias: a) La inexistencia de los
hechos que pudieran constituir la infracción. b) Cuando lo hechos no
resulten acreditados. c) Cuando los hechos probados no constituyan,
de modo manifiesto, infracción administrativa. d) Cuando no exista o
no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o
bien aparezcan exentos de responsabilidad. e) Cuando se concluyera,
en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.
Concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor
formulará un a propuesta de resolución que deberá ser notificada a los
interesados, indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el pla-
zo para formular alegaciones y presentar los documentos e informa-
ciones que se estimen pretinetes (89 .2). En la propuesta de resolución
- 274 -
Lección 8. La actividad adminis1ra1iva
se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados

y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que,
en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas respo nsables
y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practica-
das, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de
la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hu-
bieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de
infracción o responsabilidad y no se acuerde el archivo de las actuacio-
nes, la propuesta declarará esa circunstancia (89.3).
La resolución del procedimiento sancionador incluirá la valoración
de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los
fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la
persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometi-
das y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no
existencia de infracción o responsabilidad (art. 90.1 ). En la resolución
no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el cur-
so del procedimiento, con independencia de su diferente valoración
jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver con-
sidere que la infracción o la sa nción revisten mayor gravedad que la
determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado
para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo
de quince días (art. 90.2).
La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuan-
do no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrati-
va, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares preci-
sas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán
consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su
caso se hubieran adoptado.
La resolución ejecutiva se podrá suspender cautelarmente, si el
interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer
recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía
administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará transcurrido el
plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto re-
curso contencioso administrativo, cuando se interponga el recurso
contencioso-administrativo sin solicitar la suspensión cautelar de la
resolución impugnada, o cuando el el órgano judicial se pronuncie so-
bre la suspensión cautelar solicitada.
Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o
perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemni-
275
zar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se

fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución
será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de
terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infrac-
tor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimien-
to voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento
pondrá fin a la vía administrativa.
La Constitución proclama el carácter social del Estado (art. l º) y

dedica parte de su articulado (arts. 39 a 51) a la regulación de los prin -
cipios rectores de la política social y económica. Se ordena a los pode-
res públicos asegurar la protección de la familia y los niños (art. 39),
promover el progreso, el empleo y la seguridad en el trabajo (art. 40),
mantener un régimen de seguridad social (art. 41)1, proteger la salud
(art. 43), promover el acceso a la vivienda (art 47), atender a los dis-
minuidos (art. 49), garantizar mediante pensiones la suficiencia eco-
nómica a los ciudadanos durante la ter cera edad (art. 50) y defender a
los consumidores y usuarios mediante la protección de la seguridad, la
salud y sus derechos económicos (art. 51).
Los servicios sociales son aquéllos mediante los cuales la Adminis-
tración lleva a efecto estos mandatos constitucionales. La mayor parte
de esos servicios están insertados en la propia estructura de la Admi-
nistración, aunque ésta también los suele prestar mediante alguna de
las personificaciones instrumentales ya estudiadas.
La regulación constitucional de los servicios sociales no da dere-
cho a exigir directamente su prestación a las Administraciones públicas
a no ser que el poder legislativo haya aprobado una ley que reconozca
dicho derecho y regule su prestación, p ues todos ellos están insertados
en el Capítulo III (Principios rectores de la política social y económi-
ca) del Título I y, les es aplicable lo d ispuesto por el art. 53.3 CE -"el
reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos
en el Capítulo JI I informarán la legislación positiva, la práctica jurídica
y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser alegados ante la
Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los
desarrollen"-.
Los servicios sociales no son servicios públicos en sentido estric-
to, pues también pueden ser prestados por los particulares. En conse-
- 276 -
cuencia, su régimen jurídico ser á el propio de la entidad que presta el

servicio, público si lo presta una Administración pública y privado si lo
presta un ente privado.
Las prestaciones sociales pueden ser económicas, como una pen-
sión, o técnicas, como la asistencia sanitaria o un servicio de guardería
para niños.
En la distribución de competencias la Constitución parece distin-
guir entre Seguridad Social y la asistencia social. El art. 149 .1.1 7 atri-
buye al Estado competencia exclusiva sobre "legislación básica y régi-
men económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de sus servicios
por las Comunidades Autónom as". Y el art. 148.1.20 prevé la asunción
por las Comunidades Autónomas de competencias en materia de asis-
tencia social.
Hoy todas las Comunidades Autónomas han aprobado una Ley de
servicios sociales o de acción social. Su estudio excede el propósito de
este libro. Basta saber que suelen seguir un mismo modelo organizativo
que distingue entre Servicios sociales de base, de carácter municipal,
Servicios sociales comunitarios y Servicios sociales especializados.
- 277 -
LECCIONES DE DERECH O ADMI ISTRATIVO
TÉRMINOS CLAVE
Principio de legalidad, principio de proporcionalidad, interés general, actividad

de policía, autorización, concesión, declaración responsable, comunicación previa, ser-
vicio público, publicatio, actividad de fomento, subvención, actividad sancionadora, ti-
picidad, irretroactividad, prescripción
- 278 -
Lección 8. Lu actividad administrativa
l. ¿Cuál es el criterio empleado en este manual para seleccionar los principios de

la actividad administrativa objeto de estudio? ¿Por qué los diferentes autores
enumeran principios distintos? Haga un listado con los principios generales
de la actividad administrativa y con los principios específicos de cada clase de
actividad
2. Haga un listado con las actividades de servicios sujetas a autorización a las

que les podría ser aplicable lo dispuesto por el art. 11 de la Ley 17 / 2009
3. ¿Por qué plantea problemas la definición de la actividad de servicio público?

Exponga el concepto de servicio público y sus características
4. Ponga varios ejemplos de cada una de las diferentes medidas económicas de

fomento que pueden concederse
5. Explique la diferencia entre el principio de culpabilidad y el de responsabili-

dad en la actividad sancionadora
- 279 -
BIBLIOGRAFÍA
AAVV, Manual del Derecho administrativo sancionador, Aranzadi, 2005.
ARIÑO ORTIZ, Gaspar, Principios de Derecho público económico, Comares, 2004.
ARIÑO ORTIZ, MARTÍNEZ LÓPEZ MUÑIZ y DE LA CUÉTARA, El nuevo servicio público,

Marcial Pons, 1997.
BREWER-CARIAS, Las formas de la actividad admin istrativa. /ornadas internacionales de

Derecho administrativo, Fundación de estudios de Derecho administrativo, Cara-
cas, 1996.
DE LA CUETARA MARTINEZ, Juan Miguel, La actividad de la Administración: lecciones de

Derecho administrativo, Tecnos, 1983.
GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ RODRIGUEZ, Curso de Derecho Administrativo I y JI,

Civitas, 2015.
GOMEZ TOMILLO, Manuel, Derecho administrativo sancionador. Parte General, Aranzadi,

2008.
LO PEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho administrativo, vol.JI (1): actividades admi-
nistrativas, Diego Marín, Murcia, 2004.
MARTÍN MATEO, Ramón, DÍEZ SÁNCHEZ, Juan Jos é, Manual de Derecho administrativo,
Aranzadi, 2013.
MARTIN RETORTILLO, Sebastián, Derecho administrativo económico I, Madrid, 1989.

ral. Tomo N, Ed. BOE, 2015.
NIETO, Alejandro, Derecho administrativo sancionador, Tecnos, 2005.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Derecho Administrativo II. Parte General, Open, 2015.
RIVERA ORTEGA, Ricardo, Derecho administrativo económico, Marcial Pons, 2015.
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho administrativo general. Tomo

II, Iustel Publicaciones, 2016.
- 280 -
Lección 9
EL ACTO ADMINISTRATIVO
ESQUEMA
l. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
2. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.1. Actos reglados y actos discrecionales

2.2. Actos de trámite y actos definitivos
2.3. Actos que no agotan la vía administrativa, actos firmes o
consentidos y a ctos confirmatorios
2.4. Actos favorables y actos de gravamen
2.5. Actos expresos y actos presuntos por silencio
administrativo
3. ELEMENTOS O REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
3.1. El titular del órgano y competencia

3.2. El contenido del acto
3.3. Elementos formal es: procedimiento, forma externa de
manifestación y motivación
3.4. Publicación y notificación
3.4.1. La notificación
3.4.2. Práctica de la notificación
3.4.3. Práctica de las notificaciones a través de medios

electrónicos (art. 43)
- 281 -
LECCIONES DE DERECH O ADMI NIST RATIVO
3.4.4. Práctica de las notifi ca ciones en papel (art. 42)
3.4.5. Publicación
3.5. Elementos accesorios

4. INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
4.1. La nulidad de pleno derecho

4.2. La anulabilidad y las irregularidades no invalidantes
4.3. El principio de restricción de los efectos de la invalidez:
convalidación, incomunicación, conservación y
conversión
5. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
6. REVISIÓN DE OFICIO, DECLARACIÓN DE LESIVIDAD, REVOCACIÓN

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y RECTIFICACIÓN DE ERRORES
6.1. Revisión de los actos nulos

6.2. Declaración de lesividad de los actos anulables
6.3. La revocación
6.4. La rectificación de errores
7. EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
7.1. El privilegio de ejecutividad

7 .2. La ejecutoriedad y la ejecución forzosa del acto
administrativo
TÉRMINOS CLAVE
BIBLIOGRAFÍA
- 282 -
ESQUEMA
l. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Origen procesal, concepto amplio y concepto procesal.
Actos reglados, discrecionales, conceptos jurídicos indeterminados.
Control de los actos discrecionales: control de los elementos reglados, control

de los hechos determinantes, principios generales del derecho, motivación del acto.

consentidos y actos confirmatorios
2.5. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo
Procedimientos iniciados a solicitud del interesado y procedimientos iniciados

de oficio, sentido y efectos del silencio.
3. ELEMENTOS O REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Regularidad de la investidura, competencia y sus clases.
Tipicidad, adecuación al fin, lícito posible y determinado, adecuación a los he-

chos.
3.3. Elementos formales: procedimiento, forma externa de

- 283 -
Contenido, práctica, indicación.
Concepto y supuestos.
Supuestos
4.3. El principio de restricción de los efectos de la invalidez:

convalidación, incomunicación, conservación y conversión
Validez, eficacia
6. REVISIÓN DE OFICIO, DECLARACIÓN DE LESIVIDAD, REVOCACIÓN DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS Y RECTIFICACIÓN DE ERRORES
6.1. Revisión de los actos nulos
6.2. Declaración de lesividad de los a ctos anulables
6.3. La revocación
7.1. El privilegio de ejecutividad
7.2. La ejecutoriedad y la ejecución forzosa del acto administrativo
Ejecutoriedad.
Modalidades de ejecución forzosa: ocupación directa, apremio sobre el patri-

monio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y co mpulsión sobre las personas.
- 284 -
1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Para cumplir los fines que tiene encomendados, la Administra-

ción actúa, realiza multitud de actividades que producen efectos so-
bre terceros creando situaciones jurídicas. Esa actividad está sujeta al
Derecho (art. 103 .1 CE) y corresponde a los Tribunales controlar su
legalidad (106.1 CE) . Pero la manera en que al Derecho le interesa la
actividad de la Administración depende de diversos factores, entre los
que destaca, la producción de efectos jurídicos, especialmente si esos
efectos afectan a terceros. De esta consideración surge el concepto de
acto administrativo.
El concepto de acto administrativo tiene un origen procesal y está
íntimamente ligado a la aparición de la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa. La jurisdicción contencioso-administrativa surge en Francia
como consecuencia de una interpretación hoy superada del principio
de separ ación de poderes en virtud de la cual los Tribunales no podían
juzgar a la Administración porq ue ello equivaldría a administrar y, por
tanto, a romper la separación de poderes. En consecuencia, el conoci-
miento de los conflictos suscitados por la actividad administrativa se
encomendó a una jur isdicción especial integrada por funcionarios, la
jurisdicción contencioso-admin istrativa, distinta de los otros órdenes
jurisdiccionales que estaban integrados por jueces. El concepto de acto
administrativo sirvió para delimitar el ámbito competencial de esa ju-
risdicción, excluyendo de la competencia de los otros órdenes juris-
diccionales los asuntos en que la Administración era parte. Los actos
administrativos eran los impugnables ante la Jurisdicción contencioso-
adrninistrativa.
Más adelante, la doctrina intentó elaborar un concepto amplio de
acto administrativo que sirviese para describir con carácter general la
actividad de la Administración . Así, el acto administrativo sería "toda
manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realiza-
da por la Administración pública en el ejercicio de una potestad adminis-
trativa".
Existen por tanto un concepto procesal de acto administrativo y
un concepto amplio de acto administrativo. En España la jurisdicción
contencioso-administrativa también se construyó sobre el concepto
de acto administrativo porque el proceso contencioso-administrativo
- 285 -
se diseño como un recurso contra un acto administrativo. En la Ley

reguladora ele la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 el
concepto procesal de acto administrativo se deducía del art. 1.1, que
establecía que "la Jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de
las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Admi-
nistración Pública sujetos a derecho administrativo y con las disposi-
ciones de categoría inferior a la Ley". La distinción entre actos y dispo-
siciones de categoría inferior a la Ley (reglamentos), conduce a definir
el acto administrativo como un acto dictado por una Adrninistración
pública, sujeto a derecho administrativo y que produce efectos jurídicos.
Partiendo ele esta base y teniendo presente la uti lidad procesal que
se persigue con la definición, ésta debe ser matizada si se quiere que
sea rigurosa pues además de las Administraciones Públicas existen ac-
tos dictados por otros poderes públicos que sin ser Administración en
sentido estricto, como la actividad administrativa del Tribunal Cons-
titucional, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas y el Consejo
General del Poder Judicial, también están sujetos a Derecho adminis-
trativo y al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Tam-
bién ellos entrarían en el concepto procesal de acto administrativo.
Por otra parte, la Constitución de 1978 y la nueva Ley 29/1998, de
13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
(LJCA) obligan a replantearse, si no el concepto de acto administrativo,
sí su utilidad. La Constitución impone el sometimiento pleno a la Ley
y al Derecho de la actividad de la Administración Pública (art. 103.1)
y encomienda a los Tribunales el control de la actuación administrati-
va y el sometimiento de ésta a los fin es que los justifican (art. l 06.1).
Este sometimiento y este control restan importancia al concepto de
acto administrativo porque ahora toda la actividad administrativa está
sometida al Derecho y es controlable. Esa es la razón por la que la
LJCA al delimitar su ámbito competencia! ha sustituido el término acto
por actuación (art. l. l). Además, el art. 25.2 LJCA, admite el recurso
contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración
y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho.
En suma, al ampliarse el espectro de la actividad administrativa
impugnable, el concepto de acto administrativo ha perdido la utilidad
procesal que tenía. No obstante, el concepto sigue teniendo valor por-
que la misma LJCA lo sigue utilizando y porque la LPAC regula la pro-
ducción de actos administrativos.
- 286 -
Lección 9. E l acto administra tivo
Los actos administrativos pueden clasificarse en virtud de diversos

criterios. Estudiaremos los que tienen mayor relevancia jurídica.
El ejercicio de una potestad o de una función por parte de una

Administración requiere siempre una habilitación legal previa y toda
la actividad administrativa está sujeta al Derecho y al control de los
Tribunales. Son actos reglados los dictados en el ejercicio de potesta-
des regladas y discrecionales los dictados en el ejercicio de potestades
discrecionales.
Una potestad es reglada cuando el ordenamiento jurídico deter-
mina de forma exhaustiva el contenido de la resolución a dictar. Si se
cumplen los presupuestos de hecho contemplados en la norma la Ad-
ministración debe aplicarles las consecuencias jurídicas que ésta pre-
vé. Por ejemplo, la Ordenanza Reguladora del Aparcamiento (ORA)
establece que el estacionamiento de un vehículo en las zonas sujetas
a la ordenanza requiere el pago de una tasa y que su impago conlleva
la imposición de una multa de una cuantía determinada. En el caso de
que un particular estacione su vehículo en la zona de la ORA sin pagar
la tasa, la Administración debe imponerle la multa prevista, no puede
dejar de imponérsela ni imponerle una de cuantía diferente porque se
trata de una potestad reglada.
Una potestad es discrecional cuando el ordenamiento jurídico no
agota las posibilidades ele deter minación del contenido ele la resolu-
ción a dictar, remitiendo la concreción de alguno de sus aspectos a una
estimación subjetiva de la Admi nistración . El Tribunal Supremo define
la cliscrecionalidad como "la capacidad de opción, sin posibilidad ele
control jurisdiccional, entre var ias soluciones, todas ellas igualmente
válidas por permitidas por la Ley". Por ejemplo, la selección de un fun-
cionario para un puesto de libr e designación con convocatoria pública
es una potestad discrecional ya que el órgano del nombramiento puede
elegir libremente entre los candidatos que cumplan los requisitos exigi-
dos para el puesto.
Un supuesto que no debe confundirse con el de los actos discrecio-
nales es el de los actos de concreción de un concepto jurídico indeter-
minado, que se definen por oposición a la discrecionalidacl adminis-
- 287 -
trativa. Con frecuenc ia el legislador se ve obligado a utilizar conceptos

vagos, genéricos o indeterminados pues ésta es la única forma de des-
cribir el supuesto de hecho que se quiere regular o la consecuencia ju-
rídica prevista por la norma. Una norma que, por ejemplo, quiera suje-
tar la tala de un bosque a autorización administrativa deberá emp lear
el concepto jurídico indeterminado de bosque, que es necesariamente
vago porque a priori es imposib le establecer cuantos árboles son nece-
sarios para que haya un bosque. Y la ley que obliga a la Administración
a pagar al expropiado el justo precio del bien objeto de la expropiación
no puede precisar el alcance del justo pr ecio, pues éste será distinto en
cada expropiación. Pero esa indeterminación solo existe en la norma,
pues cada vez que ésta se aplique habrá que concretar el concepto. Al
contrario de lo que sucede en los supuestos de ejercicio de una potes-
tad discrecional, la aplicación de un concepto j ur ídico indeterminado
sólo admite una solución justa en cada caso concreto (un grupo con-
creto de árboles será un bosque o no, y un bien expropiado sólo tiene
un justo precio) y por tanto la Administración no puede optar entre
varias soluciones sino que tiene que adoptar la que se corresponda con
el concepto jurídico indeterminado, pues cualquier otra decisión será
contraria al Derecho. De ahí el que la aplicación de un concepto jurídi-
co indeterminado por una administración pública sea siempre fiscali-
zable por los tribunales.
Por otra parte, el que un acto sea discrecional por haber sido dic-
tado en el ejercicio de una potestad discrecional no significa que esté
completamente exento de control. Existen, por el contrario, tres téc-
nicas fundamentales de control de los actos discrecionales: el control
de los elementos reglados, el control de los hechos determinantes, y el
control por los principios generales del derecho.
El control de los elementos reglados se basa en el sometimiento
pleno de la Administración al Derecho, proclamado por la Constitu-
ción, que determina que hoy en día no puede hablarse de actos com-
pletamente discrecionales sino, a lo sumo, de elementos discrecionales
en los actos administrativos. Actos discrecionales son entonces aque-
llos que junto a los elementos reglados tienen también elementos dis-
crecionales. Cualquiera que sea la potestad discrecional, constituyen
elementos reglados la existencia misma de la potestad, su extensión y
atribución, y el fin al que sirve la potestad . Además puede haber otros
elementos reglados, como la forma de ej ercer la potestad, sus desti-
natarios y otras condiciones. Todos esos elementos reglados son con-
trolables por los Tribunales, destacando por su importancia el fin al
- 288 -
Lección 9. El acto administrativo
que sirve la potestad, pues la utilización de una potestad para un fin

distinto de aquél para el que ha sido encomendada a la Administración
constituye un vicio de desviación de poder, que determina la nulidad
del acto administrativo.
El control de los elementos determinantes se basa en la estructu-
ra de las normas jurídicas. Toda norma jurídica está integrada por un
supuesto de hecho y una consecuencia jurídica: si se cumple el supues-
to de hecho se le aplica la consecuencia jurídica prevista -ejemplo: si
aparco en un lugar donde está prohibido aparcar seré sancionado con
una multa-. Pues bien, aunque la valoración del supuesto de hecho sea
discrecional no lo es su existencia, que puede ser controlada por los
Tribunales.
Por último, en el ejercicio de potestades discrecionales la Adminis-
tración no está exenta del respeto a los principios generales del Dere-
cho. Algunos de esos principios, corno el de igualdad, el de buena fe o
el de proporcionalidad son especialmente aptos para controlar el ejer-
cicio de las potestades discrecionales. Por ejemplo, una norma que per-
mita a la Administración sancionar con una multa de 100 a 600 euros a
quien exceda en más de un treinta por ciento la velocidad máxima per-
mitida tiene un elevado componente de discrecionalidad, lo cual pue-
de estar justificado por las características del vehículo utilizado, de la
vía en la que se cornete la infracción, las condiciones meteorológicas u
otras, pero a su amparo no podrían imponerse dos sanciones distintas
a dos conductores que condujesen dos vehículos idénticos a la misma
velocidad por la misma vía el mismo día y a la misma hora, pues ello
supondría infringir el principio de igualdad.
Todas estas técnicas de control se apoyan en la motivación del acto
administrativo, que constituye uno de sus elementos fundamentales y
que consiste en la exposición de las razones que llevan a la Administra-
ción a adoptar la decisión concr eta en que el acto consiste.
La Administración es una organización burocrática en la que la

adopción de decisiones está sujeta a procedimientos formalizados . El
procedimiento es finalista, está ordenado hacia la producción de una
resolución, pero esa resolución que le pone fin no es la única que se
produce en el transcurso de un procedimiento sino que el mismo pro-
cedimiento está integr ado por otros actos que tienen carácter prepara-
- 289 -
torio respecto de la resolución final. Es el caso de los informes, dictá-

menes, aprobaciones iniciales y provisionales, y los actos de iniciación
o impulso del procedimiento. Los actos definitivos son aquellos ponen
fin al procedimiento. Y los actos de trámite son los producidos en el
seno del procedimiento sin poner fin a éste.
La distinción tiene relevancia procesal porque, en principio, solo
son recurribles los actos definitivos. Los actos de trámite no pueden ser
objeto de recurso, salvo que decidan directa o indirectamente el fondo
del asunto, determinen la imposibilidad de continuar un procedimien-
to o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intere-
ses legítimos (art. 12. l LPAC).

consentidos y actos confirmatorios
El interés de esta clasificación radica en que se trata de actos que

están excluidos del control de la jurisdicción contencioso-administrati-
va, bien porque la Administración todavía puede pronunciarse en una
instancia ulterior, bien porque el acto no ha sido recurrido en plazo por
su destinatario, bien porque el acto supone una reiteración o confirma-
ción de otro acto firme.
Los actos que agotan la vía administrativa son los que no pueden
ser objeto de recurso ordinario alguno, salvo el recurso potestativo de
reposición (art. 123.1 LPAC). Por el contrario, no agotan la vía admi-
nistrativa los actos contra los que cabe interponer un recurso ordinario
distinto del potestativo de reposición. Para poder acudir a los Tribuna-
les es necesario haber agotado previamente la vía administrativa.
En general, ponen fin a la vía administrativa (art. 114 LPAC):
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación, re-
clamación, conciliación, mediación y arbitraje, establecidos
por las leyes en sustitución del recurso de alzada.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan
de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contra-
no.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la
consideración de finalizadores del procedimiento.
- 290 -
e) La resolución administrativa de los procedimientos de respon-

sabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación,
publica o privada, de que derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en ma-
teria sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4 LPAC.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando
una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
Además, en el ámbito estatal, ponen fin a la vía administrativa los
actos y resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Go-
bierno.
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado
en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los
órganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director
general o superior, en relació n con las competencias que ten-
gan atribuidas en materia de personal.
d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vin-
culados o dependientes de la Administración General del Es-
tado, los emanados de los máximos órganos de dirección uni-
personales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan
sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.
Son actos firmes los que, con independencia de que hayan ago-
tado o no la vía administrativa, se convierten en inatacables por el
transcurso de los plazos legales previstos para su impugnación sin que
la persona legitimada haya interpuesto el recurso administrativo que
corresponda o el recurso contencioso-administrativo. En principio, la
existencia de plazos preclusivos de interposición de recursos adminis-
trativos y contencioso-administrativos obedece a razones de seguridad
jurídica, que se vería afectada si la validez de un acto pudiese ser cues-
tionada independientemente del tiempo transcurrido desde que se dic-
tó. Pero no cabe duda de que estos plazos son excesivamente breves
(uno y dos meses), lo que constituye un privilegio injustificado de la
Administración.
De acuerdo con el art. 28 UCA, tampoco es admisible el recurso
contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción
- 291 -
de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos con-

sentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Para poder con-
siderar que un acto es reproductor o confirmatorio de otro, el Tribunal
Supremo exige identidad de sujetos, de pretensiones y de fundamentos.
No tienen carácter de acto confirmatorio y, en consecuencia, son
recurribles: los actos de aplicación singularizada y reiterada de los re-
glamentos; los actos de interpretación de otros anteriores que supongan
una adaptación a circunstancias nuevas; los actos nulos de pleno dere-
cho; las resoluciones tardías dictadas una vez producido el efecto pre-
sunto por silencio administrativo; y los actos que reiteran o confirman
otros que, o no han sido notificados, o lo fueron de forma defectuosa.
En función de los efectos que producen sobre sus destinatarios los

actos administrativos pueden ser favorables o de gravamen.
Son actos favorables los que producen un efecto jurídico favorable
sobre sus destinatarios. Y son actos de gravamen los que producen un
efecto jurídico negativo sobre sus destinatarios.
Los actos favorables son fáciles de dic tar~ pero solo pueden ser re-
vocados por la Administración mediante el procedimiento de revisión
de oficio del art. 106.2 LPAC en el caso de que incurran en un vicio de
nulidad de pleno derecho, o por los Tribunales, después de su declara-
ción de lesividad, en el caso de que incurran en un vicio de mera anula-
bilidad (art. 107. l LPAC).
La revocación de los actos desfavorables no exige ningún procedi-
miento y puede acordarse por las Adm inistraciones en cualquier mo-
mento siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención
no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al
interés público o al ordenamiento jurídico (art 109 LPAC).
Los actos favorables pueden tener efectos retroactivos cuando los
supuestos de hecho necesarios para dictarlos existieran ya en la fecha
a la que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o
intereses legítimos de otras personas (art. 39.3 LRJPAC). Los actos de
gravamen no pueden tener efectos retroactivos.
Además, los actos que limiten derechos subjetivos e intereses legí-
timos deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamen-
tos de derecho (art. 35.1 LPAC).
- 292 -
2.5. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo
Son actos expresos los dictados por una Administración mediante

una declaración de voluntad expresa.
En principio, todos los actos de la Administración deberían ser ex-
presos, pues "la Administración está obligada a dictar resolución ex-
presa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su
forma de iniciación" (art. 21.1 LPAC). A estos efectos se establece con
carácter general un plazo máx imo de seis meses para notificar al inte-
resado esa resolución expresa, salvo que una ley establezca un plazo
mayor. Y si las normas reguladoras del procedimiento no fijan el plazo
máximo éste es de tres meses. Los plazos comienzan a computar a par-
tir de la fecha del acuerdo de iniciación en los procedimientos inicia-
dos de oficio y desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en
el registro electrónico de la Administración u Organismo competente
para su tramitación en los iniciados a solicitud del interesado.
El plazo máximo de resolución puede suspenderse en los supuestos
previstos por el art. 22: requerimiento al interesado para que subsane
deficiencias y aporte documentos y otros elementos de juicio; necesi-
dad de un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de Unión
Europea; existencia de un procedimiento no finalizado en el ámbito
de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la
resolución de que se trate; necesidad de informes preceptivos y deter-
minantes del contenido de la resolución; pruebas técnicas o análisis
contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados; cuando
se inicien negociaciones con vistas a la celebración de un pacto o con-
venio que ponga fin al proced imiento; Cuando para la resolución del
procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronuncia-
miento por parte de un órgano jurisdiccional.
Pero ocurre con frecuenci a que transcurren el plazo máximo y un
período de tiempo muy superior sin que la Administración cumpla su
obligación de resolver y notificar la resolución. El funcionario que tie-
ne a su cargo el despacho del asunto es responsable del cumplimiento
de la obligación de resolver en plazo y su incumplimiento da lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria (art. 21.6 LPAC). Pero esa
responsabilidad es un pobre consuelo para el destinatario del acto que
deberá dictarse y que está en situación de indefensión mientras espe-
ra que se produzca un acto cuyo contenido desconoce y que no sabe
cuándo se dictará. Para evitar esa indefensión se acude a una ficción,
- 293 -
el silencio administrativo, que consiste en atribuir a la falta de reso-

lución administrativa en plazo los mismos efectos que si realmente se
hubiese producido y notificado esa resolución. Dado que las reso lucio-
nes administrativas suelen tener un efecto estimatorio o desestimatorio
de las pretensiones de su destinatario, a éste le basta con saber si su
pretensión se ha estimado, para ejercer el derecho cuyo reconocimien-
to pretendía (silencio administrativo positivo), o si se ha desestimado
(silencio administrativo negativo), para acudir a los Tribunales inter-
poniendo el recurso contencioso-administrativo interesando ante éstos
el reconocimiento de lo denegado por la Administración. Las Admi-
nistraciones deben publicar y mantener actualizadas las relaciones de
procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de
los mismos y los efectos que produzca el sile ncio administrativo. El si-
lencio administrativo está regulado en los arts. 24 y 25 de la LPAC.
El art. 24 regula el silencio administrativo en los procedimientos
iniciados a solicitud de interesado. En estos casos el vencimiento del
plazo máximo sin haberse notificado r esolución expresa legitima al in-
teresado o interesados que hubieran deducido la solicitud para enten-
derla estimada o desestimada por silencio administrativo.
La regla general es el silencio administrativo positivo, pudiendo
los interesados entender estimadas por silencio administrativo sus so-
licitudes en todos los casos, excepto en los supuestos siguientes, en los
que el silencio tendrá efecto desestimatorio:
Que una norma con rango de Ley, o norma de Derecho de la
Unión Europea o de Derecho Internacional aplicable en Espa-
1'1a, establezca lo contrario. por razones imperiosas de interés
general. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a
actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter des-
estimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia
de razones imperiosas de interés general.
Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que
se refiere el artículo 29 de la Constitución.
Los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuen-
cia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades
relativas al dominio público o al servicio público.
Los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades
que puedan dañar al medio ambiente.
- 294 -
Lección 9. E l acto administrativo
Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Ad-

ministraciones públicas.
Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones,
es decir, los recursos administrativos. Y los de revisión de ofi-
cio iniciados a solicitud de los interesados.
No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto con-
tra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por
el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el
plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y
notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias
enumeradas en el art. 24.1
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos
la consideración de acto administrativo finalizador del procedimien-
to. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se
pueden hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier
persona física o jurídica, pública o privada. Producen efectos desde el
vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la
resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia
puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Dere-
cho, incluido el certificado acr editativo del silencio producido, que el
órgano competente para resolve r debe expedir de oficio en el plazo de
quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedi-
miento. Sin perjuicio de la obligación de expedirlo de oficio en el plazo
citado, el interesado puede ped irlo en cualquier momento, debiendo
emitirse en el plazo máximo de quince días desde el día siguiente a
aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la
Administración u Organismo competente para resolver.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efec-
tos de permitir a los interesados la interposición del recurso adminis-
trativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
Producido el silencio, es decir, transcurrido el plazo máximo para
dictar resolución fijado por la Ley, la Administración no queda exenta
de la obligación de resolver. Pero el contenido de esa resolución está
condicionado por el sentido del silencio. En los casos de estimación
por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la pro-
ducción sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. En los ca-
sos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa
- 295 -
posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración

sin vinculación alguna al sentido del silencio.
El art. 25 regula la falta de resolución expresa en el plazo máximo
establecido en procedimientos iniciados de oficio, distinguiendo según
se trate de procedimientos susceptibles de producir actos favorables
o actos de gravamen. En el primer caso se producirá el efecto del si-
lencio administrativo negativo, es deci r, si se trata de procedimientos
de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la cons-
titución de derechos u otras situaciones jurídicas favorab les, los inte-
resados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus
pretensiones por silencio administrativo.
En el segundo caso, actos desfavorables, no opera la regla del si-
lencio administrativo sino la de la caducidad del procedimiento (art.
25.2): la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de la
actuaciones. Pero si el procedimiento se hubiera paralizado por causa
imputable al interesado se interrumpirá el cómputo del plazo para re-
solver y notificar la resolución.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paraliza-
do por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del
plazo para resolver y notificar la resolución.
3. ELEMENTOS O REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO

ADMINISTRATIVO
La validez del acto administrativo puede estudiarse en positivo y

en negativo. En positivo, depende de la concurrencia de una serie de
requisitos referidos a su producción. Son los elementos del acto admi-
nistrativo. En negativo, depende de la falta de concurrencia de vicios
determinantes de invalidez. Examinaremos ahora los requisitos de va-
lidez del acto administrativo y, en la siguiente pregunta, los vicios del
acto administrativo.
Todo acto administrativo está dictado por un órgano administrati -

vo. Son órganos administrativos las unidades administrativas que tie-
nen competencias resolutorias. Los requisitos de validez referidos al
órgano son la regularidad de la investidura del titular del órgano y la
competencia.
- 296 -
Lección 9. E l acto adrninislrativo
La regularidad de la investidura se produce cuando el órgano está

ocupado por su titular debidamente nombrado. Pero es posible que se
haya producido algún vicio en el nombramiento de la autoridad, o que
esté ocupando el cargo alguien que todavía no ha sido nombrado o que
ya ha sido cesado, o que ocupe el cargo alguien ajeno a la Administra-
ción como consecuencia de circunstancias extraordinarias -una catás-
trofe, por ejemplo-. En estos supuestos se denomina al titular del órgano
"funcionario de hecho " y se plantea el problema de si debe reconocerse
validez a sus actos, que es la solución a la que apuntan la protección de
los terceros de buena fe y el principio de seguridad jurídica.
La competencia es la medida de capacidad de cada órgano. Para
que un acto administrativo sea válido debe haber sido dictado por un
órgano competente, es decii~ que tenga capacidad para dictar esa clase
de acto. Los criterios de atribución de la competencia son tres: mate-
rial, jerárquico y territorial. En virtud del criterio de competencia ma-
terial ésta se distribuye a los diferentes órganos por materias o sectores
de actividad. La división en Ministerios responde a este criterio. En
virtud del criterio de competencia jerárquica las competencias se dis-
tribuyen entre los órganos ad m inistrativos en razón de su importancia
y de la posición que ocupen e n la estructura jerárquica de la Adminis-
tración. Y en virtud del criterio de competencia territorial ésta se atri-
buye a los órganos periféricos de la Administración para su ejercicio en
un área territorial delimitada.
La adopción de una reso lución por un órgano que carezca de com-
petencia determina la invalidez de ésta, que será absoluta (no subsana-
ble) si es incompetencia material o territorial, y relativa o convalidable
por el superior jerár quico si es incompetencia jerárquica.
Según el art. 34.2 de la LPAC el contenido de los actos se ajustará

a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y ade-
cuado a los fines de aquéllos. También hacen referencia a los requisitos
de contenido del acto los arts. 4 7. 1.c y 50 de la PAC. Estos requisitos se
desglosan de la siguiente manera:
Tipicidad del acto o causa jurídica. La exigencia de que el con-
tenido de los actos se ajuste a lo d ispuesto por el ordenamiento
jurídico hace referencia a la causa jurídica del acto, que es el
fin típico de todos los actos de una categoría determinada. Los
- 297 -
actos administrativos se dictan en el ejercicio de una potestad

atribuida a la Administración por el ordenamiento jurídico,
sin que ésta se pueda inventar actos administrativos de con-
tenido y efectos distintos. Por ejemplo, el contenido típico de
una licencia de obras es autorizar la realización de una obra,
no pudiendo utilizarse esa clase de acto para autorizar el esta-
cionamiento de un vehículo en la calle.
Adecuación al fin: interdicción de la desviación de poder. La
exigencia de adecuación al fin del acto no se acaba en su tipici-
dad, sino que tiene una segunda faceta, pues es posible que en
apariencia un acto sea típico pero que en realidad el fin perse-
guido por su autor sea distinto de aquel para el que el ordena-
miento jurídico le ha atribuido la potestad en virtud de la cual
ha dictado ese acto. En ese caso se habría producido un supues-
to de desviación de poder (util ización de una potestad para un
fin distinto de aquél para el que el ordenamiento jurídico la ha
previsto), lo que determinaría su anulabilidad (art. 48 LPAC).
El contenido debe ser lícito, posible y determinado. La licitud
del acto viene impuesta por la exigencia de que su contenido
se ajuste al ordenamiento jurídico, cuyo incumplimiento de-
termina la nulidad del acto.
El acto debe ser posible bajo pena de nulidad en caso contra-
rio (art. 4 7 .1.c). Y el contenido del acto deber ser determinado
o determinable sin necesidad de manifestación adicional de
voluntad del órgano que lo produjo.
Adecuación a los hechos. Todo acto administrativo consiste en
la aplicación de las consecuencias jurídicas previstas en una
norma a los presupuestos de hecho contemplados por ésta. En
consecuencia, para que el acto administrativo sea válido de-
ben concurrir los presupuestos de hecho de aplicación de la
norma. Por ejemplo, la imposición de una sanción de tráfico
tiene como presupuesto de hecho la comisión de una infrac-
ción por el sancionado.
3.3. Elementos formales: procedimiento, forma externa de

El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias del

acto administrativo. La elaboración del acto administrativo de acuerdo
- 298 -
con el procedimiento legalmente establecido es un requisito esencial

de validez de éste (art. 4 7 .1.e LPAC). Por su importancia, estudiaremos
el procedimiento administrativo más adelante, en un tema dedicado
íntegramente a éste.
La forma externa de manifestación normal de los actos adminis-
trativos es la escrita. Dice el art. 36.1 de la LPAC que "los actos admi-
nistrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a
menos que su naturaleza exija o perrnita otra forma más adecuada de
expresión y constancia" .
La LPAC completa esta regulación estableciendo lo siguiente:
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su
competencia de fomw verbal, la constancia escrita del acto, cuan-
do sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano
inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la co-
municación del mism o la autoridad de la que procede. Si se tratase
de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una
relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de
su contenido (art. 36.2).
Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la
misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licen-
cias, podrán refimdirse en un único acto, acordado por el órgano
competente, que especificará las personas u otras circunstancias que
individualicen los efectos del acto para cada interesado (art. 36.3).
Aunque la LPAC no lo diga expresamente, no cabe duda de que la
forma escrita es un requisito esencial en el caso de los actos que deban
ser motivados -pues es la única manera de que quede constancia de la
motivación- y de los actos sancionadores -que de acuerdo con el art.
90. l deben ser motivados-.
La motivación es la exposición de las razones que han servido de
fundamento a la decisión jur ídica contenida en el acto administrativo.
El art. 35 de la LPAC exige la motivación, con sucinta referencia de he-
chos y fundamentos de derecho, de los siguientes actos:
Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de dis-
posiciones o de actos administrativos, recursos administrati-
vos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos
de arbitraje y los que declaren su inadmisión.
- 299 -
Los que se separen del criterio seguido en actuaciones prece-

dentes o del dictamen de órganos consultivos.
Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el
motivo de ésta, así como la adopción de medi das provisiona-
les.
Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de
ampliación de plazos y de realización de actuaciones comple-
mentarias.
Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesa-
dos.
Los que acuerden la terminación del procedimiento por la im-
posibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas,
así como los que acuerden el desistimiento por la Administra-
ción en procedimientos iniciados de oficio.
Las propuestas de resolución en los procedimientos de ca-
rácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedi-
mientos de carácter sancionador o de responsabilidad patri-
monial.
Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales,
así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o
reglamentaria expresa.
Los que pongan fin a los procedimientos selectivos y de con-
currencia competitiva.
3.4.1. La notificación
La eficacia de los actos está condicionada a su comunicación a sus
destinatarios, lo cual puede tener lugar mediante la publicación o la
notificación.
La notificación es una comunicación individualizada con constan-
cia de la fecha de recepción. Deben ser notificados a los interesados
las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e
intereses en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya
sido dictado (art. 40. 1 LPAC).
- 300 -
Lección 9. EL acto administrativo
La notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución,

con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la ex-
presión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa
y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos (art. 40.2).
Se considera que un a notificación es defectuosa si carece de los
requisitos anteriores, no obstante, si contiene el texto íntegro del acto
ésta surtirá efecto a partir de la fecha en que el interesado realice ac-
tuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolu-
ción o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso
que proceda (art. 40.3).
3.4.2. Práctica de la notificación

La práctica de la notificación está regulada en el art. 41 LPAC. La
forma habitual de notificación era mediante correo certificado, pero la
LPAC ha asumido plenamente el principio de funcionamiento electró-
nico del sector público (art. 4.2 y capítulo V del Título Preliminar de la
LRSP) y, en consecuencia, establece que las notificaciones se practica-
rán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el
interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.
Están obligados a relaciona rse a través de medios electrónicos con
las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite
de un procedimiento administr ativo, al menos, los siguientes sujetos
(art. 14.2 LPAC):
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se re-
quiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones
que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de
dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este co-
lectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de
la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado arela-
cionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los
trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su
- 301 -
condición de empleado público, en la forma en que se deter-

mine reglamentariamente por cada Administración.
Los colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad
económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acre-
ditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos
necesarios, cuando así lo decidan reglamentariamante las Administra-
ciones (art. 41.1 LPAC), también estarán obligados.
Las Administraciones podrán practicar las notificaciones por me-
dios no electrónicos en los siguientes supuestos:
a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la compa-
recencia espontánea del interesado o su representante en
las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la
comunicación o notificación personal en ese momento.
b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administra-
tiva resulte necesario practicar la notificación por entrega di-
recta de un empleado público de la Administración notifican-
te.
No se practicarán por medios electrónicos las siguientes las noti-
ficaciones:
Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de
elementos que no sean susceptibles de conversión en formato
electrónico (41.2.a).
Las que contengan medios de pago a favor de los obligados,
tales como cheques (41.2.b).
Los procedimientos iniciados a solicitud del interesado no
obligado a relacionarse electrónicamente con la Administra-
ción cuando así lo decida (41.3).
Las que tengan lugar con personas físicas que hayan elegido
no comunicarse con las Administraciones públicas a través de
medios electrónicos, al amparo de lo dispuesto por el art. 14.1
LPAC.
Cuando el interesado o su representante rechacen la notificación
de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, es-
pecificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá
por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento (art. 41.5).
- 302 -
Si el interesado ha sido notificado por distintos cauces, se tomará

como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en
primer lugar.
3.4.3. Práctica de las notificaciones a través de medios

electrónicos (art. 43)
Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán: a) me-
diante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u
Organismo actuante: b) a través de la dirección electrónica habilitada
única; o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración
u Organismo.
Se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso
por el interesado o su representante debidamente identificado al conte-
nido de la notificación.
La dirección electrónica habilitada única está regulada por el art.
38.2 del Real Decreto 1671/2 009, de 6 de noviembre, por el que se de-
sarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 2 de junio, de acceso electró-
nico de los ciudadanos a los servicios públicos (RDLAECSP). Es un
sistema de dirección electrónica habilitada para la práctica de notifi-
caciones cuya apertura pueden solicitar los ciudadanos con vigencia
indefinida hasta la solicitud de revocación por el titular, fallecimiento
de la persona física o extinción de la personalidad jurídica, resolución
administrativa que así lo acuerde o el transcurso de tres años sin que se
utilice par la práctica de notificaciones.
Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practi-
cadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.
Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter
obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se
entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales
desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su
contenido.
Se entenderá cumplida la obligación de notificar dentro del
plazo máximo de duración de los procedimientos (art. 40.4) con la
puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la
Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica
habilitada única.
- 303 -
Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto

de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará
como un portal de acceso.
3.4.4. Práctica de las notificaciones en papel (art. 42)

Las notificaciones en papel pueden practicarse de dos formas dis-
tintas:
1. Mediante el acceso voluntario del interesado a la notificación
puesta a disposición en la sede electrónica de la Administra-
ción u Organismo actuante. Esta modalidad es obligatoria para
la Administración pero voluntaria para el interesado. Cuando
el interesado accediera al contenido de la notificación en sede
electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de noti-
ficaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.
2. Mediante la notificación en el domicilio del interesado. Debe-
rá hacerse a través de un medio que permita tener constancia
de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso
por el interesado o su representante, de sus fechas y horas,
del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remiten-
te y destinatario de la misma (art. 41). Así que la tradicional
fórmula del correo certificado sigue siendo plenamente válida
pues cumple estos requisitos.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del inte-
resado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la
notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona ma-
yor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su
identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar
esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que
se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en
una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el
primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince
horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas
y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de
tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento
también resultara infructuoso, la notificación se hará por medio de un
anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado. Facultativamente
las Administraciones podrán publicar también un anuncio en el bole-
tín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia en el tablón
- 304 -
Lección 9. EL acto administrativo
de edictos del Ayuntamiento de l último domicilio del interesado o del

Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos,
se ignore el lugar o el medio donde deba notificárseles, o bien, inten-
tada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación
se hará por medio de un anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».
Asimismo, previamente y con carácter facultativo, la Administración
podrá publicar una anuncio en el Boletín oficial de la Comunidad Au-
tónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento de
su último domicilio o del consulado o sección consular de la embajada
correspondiente, o en los tablones de anuncios de la sede electrónica
del organismo correspondiente (art. 44.4).
3.4.5. Publicación
La publicación, sustituye a la notificación surtiendo sus mismos
efectos en los siguientes casos (art. 45.1):
a) Cuando el acto ten ga por destinatario a una pluralidad inde-
terminada de personas o cuando la Administración estime que
la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente
para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último
caso, adicional a la notificación efectuada.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento se-
lectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En
este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el
tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efec-
tuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las
que se lleven a cabo en lugares distintos.
Los requisitos de contenido de la publicación son los mismos que
los de la notificación.
Por último, la LPAC regula la indicación de notificaciones y publi-
caciones, que tiene lugar cuando el órgano competente aprecie que la
notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesio-
nan derechos o intereses legítimos. En ese caso, se limitará a publicar
en el diario oficial que corresponda una somera indicación del conte-
nido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en
el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del
mencionado acto y constancia de tal conocimiento (art. 46).
- 305 -
LECCIONES DE DERECHO ADMl N JSTRATIVO
Los elementos accesorios del contenido del acto administrativo

son, al igual que en los negocios jurídicos, la condición, el término y
el modo. La condición es un hecho futuro e incierto del que depende
la perfección o resolución del acto. El término es un momento futuro y
cierto en el que comienzan o cesan los efectos del acto. El modo es una
obligación impuesta al beneficiario del acto administrativo.
En principio, y como consecuencia del requisito de tipicidad del
acto administrativo antes estudiado, los actos administrativos sólo
pueden contener determinaciones accesorias cuando la norma que
atribuya la potestad en ejercicio de la cual se dicta el acto lo autorice
expresamente.
No obstante lo anterior, cuando la inclusión de un elemento acce-
sorio tenga por objeto hacer viable un a situación jurídica que de otra
forma habría que denegar, la jurisprudencia admite su incorporación
al acto, lo que tiene lugar con bastante frecuencia en el ámbito de las
licencias locales.
Cuando un acto administrativo infringe el ordenamiento jurídico

con la suficiente gravedad para que éste prevea su eliminación y la de
sus efectos se dice que es inválido.
No todas las infracciones del ordena miento jurídico determinan
la invalidez del acto administrativo. La LPAC distingue entre los vicios
determinantes de la nulidad de pleno derecho, los vicios determinantes
de anulabilidad, y las irregularidades no invalidantes.
Por otra parte, los actos administrativos se presumen válidos y
conformes al ordenamiento jurídico (art. 39.1 LPAC), de lo que resulta
que aunque un acto incurra en un vicio determinante de invalidez, ésta
tiene que ser declarada, lo cual puede tener lugar por la administración
-al resolver los recursos administrativos o mediante el procedimiento
de revisión de oficio- o por los jueces y tribunales de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
- 306 -
Los actos nulos de pleno derecho son los que infringen de manera
más grave el ordenamiento jurídico. En consecuencia, su nulidad pue-
de ser declarada en cualquier momento, con independencia del tiempo
que haya transcurrido desde que se adoptaron, mediante el procedi-
miento de revisión de oficio de los actos nulos (art. 106.1). Además, los
actos nulos no pueden ser convalidados mediante la subsanación de los
vicios de que adolezcan (art. 52 .1 LPAC, a sensu contrario).
Los supuestos de nulidad de pleno derecho están enumerados en
el art. 47. l de la LRJPAC:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de ampa-
ro constitucional.
b) Los dictados por ór gano manifiestamente incompetente porra-
zón de la materia o del territor io.
c) Los que tengan un contenido imposible.
Hay tres clases de imposibilidad de contenido:
Imposibilidad propia: por razones subjetivas -como con-
ceder una pen sión de jubilación a alguien que ha falleci-
do-, por razones materiales -como la orden de entregar
una mercancía que ha sido destruída-, o jurídica, corno la
resolución de enajenación de un bien de dominio público
Contenido ilógico: el contenido es absurdo o contradicto-
rio.
Contenido indeterminado, de manera que no es posible
conocer los efe ctos del acto.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten
como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedi-
miento legalmente establecido o de las normas que contienen
las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los
órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento ju-
rídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando
se carezca de los r equisitos esenciales para su adquisición.
- 307 -
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposi-

ción de rango legal.
La regla general de la invalidez de los actos administrativos es la

anulabilidad, que está regulada por el art . 48 de la LPAC, el cual esta-
blece una cláusula general de anulabilidad y dos supuestos concretos:
a) Claúsula general de anulabilidad. Según el art. 48.1 LPAC
"son anulables los actos de la Administración que incurran en
cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la des-
viación de poder". En consecuencia, si un acto administrativo
incurre en una infracción del ordenamiento jurídico distinta
de las determinantes de nulidad de pleno derecho será anula-
ble.
b) Los defectos de forma determinantes de anulabilidad. La LPAC
relativiza la importancia de la forma para la validez del acto
administrativo al establecer que "el defecto de forma sólo de-
terminará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requi-
sitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar
a la indefensión de los interesados" (art. 48.2). Fuera de estos
supuestos, el defecto de forma constituye una irregularidad no
invalidan te.
c) La realización de actuaciones administrativas fuera del tiem-
po establecido para ellas determinará la anulabilidad cuando
así lo imponga la naturaleza del término o plazo (art. 48.3).
En los demás casos el incumplimiento de los plazos constituye
una irregularidad no invalidante.
Al contrario que la nulidad de pleno derecho, los vicios que deter-
minan la anulabilidad de los actos administrativos se convalidan por la
subsanación de los defectos de que adolecen (art. 52.1 LPAC) y por el
transcurso del tiempo establecido para la interposición de los recursos
administrativos o por el de cuatro años frente a los poderes de la Ad-
ministración para la declaración de su lesividad e impugnación ante la
jurisdicción contencioso-administrativa (art. 107.2 LPAC).
- 308 -
Lección 9. El acto administrat iva
4.3 . El principio de restricción de los efectos de la invalidez:

convalidación, incomunicación, conservación y conversión
La convalidación de los actos anulables es la subsanación de los

defectos de que adolezcan. Está regulada en el art. 52, que permite a
la Administración convalidar los actos anulables subsanando los vicios
de que adolezcan y contempla dos supuestos:
La incompetencia no determinante de nulidad, que podrá ser
convalidada por el órgano competente cuando sea superior
jerárquico del que dictó el acto viciado (art. 52 .3).
La fa lta de algun a autorización, que podrá ser convalidada
mediante el otorgami ento de la misma por el órgano compe-
te nte (art. 52.4).
El acto de convalidación p roducirá efecto desde su fecha, salvo
que se den los supuestos que justifican la retroactividad (art. 52.2).
La incomunicación de los vicios de invalidez se manifiesta entre
actos y dentro del mismo acto . Está regulada en el art. 64 LPAC , que
establece lo siguiente :
"1 . La nulidad o a nula bilidad de un acto no implicará la de
los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del
primero.
2. La nulid ad o a nulabilidad en parte del acto administrativo
no implica rá la de las partes del mismo independientes de aquélla
salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el
acto administrativo no hubiera sido dictado. "
Un ejemplo de este supuesto sería el de resolución final de un pro-
ceso selectivo donde se nombran funcionarios a quienes han superado
la oposición y, por error, se incluye el nombre de una persona que no
ha aprobado. La nulidad de este último nombramiento no afectaría la
validez de los demás.
El principio de conservación de actos y trámites es consecuencia
de la incomunicación de la invalidez: "El órgano que declare la nulidad
o anule las actuaciones dispo ndrá siempre la conservación de aquellos
actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no ha-
berse cometido la infracción" (art. 51).
- 309 -
De acuerdo con el principio de conversión de actos viciados, los

actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste (art. 50).
Un ejemplo de conversión de acto viciado sería el de una persona que
hubiese superado un proceso selectivo para su nombramiento como
funcionario interino y que es nombrado funcionario de carrera, aun-
que este último nombramiento es nulo de pleno derecho, puede pro-
ducir los efectos como nombramiento de funcionario interino ya que
contiene los elementos constitutivos necesarios para ello.
La eficacia del acto administrativo es su capacidad para producir

efectos. Debe distinguirse entre la eficacia y la validez del acto admi-
nistrativo, pues así lo hace la LPAC en su art. 39.1, que establece que
"los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Adminis-
trativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que
se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa."
La validez se refiere a la conformidad del acto al ordenamiento
jurídico en los términos ya expuestos. La eficacia se refiere a la produc-
ción de efectos del acto administrativo.
La presunción de validez de los actos administrativos significa
que, aunque el acto sea inválido por incurrir en un vicio determinante
de nulidad o de anulabilidad, mientras esa invalidez no sea declarada,
el acto debe tenerse por válido. Añádase la regla de la eficacia del acto
(que es inmediata, "desde la fecha en que se dicte", salvo que en el acto
se disponga otra cosa) y se constatará que un acto puede ser eficaz
-producirá efectos- aunque sea inválido.
Por otra parte, la eficacia de un acto puede demorarse cuando así
lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publi-
cación o aprobación superior (art. 39.2).
Y también cabe la posibilidad de que la eficacia del acto se antici-
pe a su fecha de producción otorgándole efectos retroactivos. La regla
general es la irretroactividad, pero se puede dotar de eficacia retro-
activa a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y,
asimismo, cuando produzcan efectos favo rables al interesado, siempre
que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que
se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses
legítimos de otras personas (art. 39.3).
- 310 -
Lección 9. El acto administrati vo
6. REVISIÓN DE OFICIO, DECLARACIÓN DE LESIVIDAD,

REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y
RECTIFICACIÓN DE ERRORES
La depuración de los actos que incurren en vicios determinantes

de invalidez se puede realizar a iniciativa de los interesados, mediante
los recursos administrativos y contencioso-administrativos o a inicia-
tiva de la administración, mediante el procedimiento de revisión de
oficio. La LPAC distingue en función de que se trate de actos nulos de
pleno derecho o de actos anulables. En el primer caso se sigue el pro-
cedimiento de revisión de oficio. En el segundo, el procedimiento de
declaración de lesividad.
6. 1. Revisión de los actos nulos
La revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho y de los

reglamentos está regulada en el art. 106 LPAC. Este procedimiento se
caracteriza por dos notas fundamentales que son consecuencia de la
imprescriptibilidad de la nulidad de pleno derecho:
1ª. Puede iniciarse tanto a iniciativa de la Administración como a
solicitud del interesado.
2'1. No está sujeto a plazo, pudiendo iniciarse en cualquier momen-
to, con independencia del tiempo transcurrido desde que se adoptó el
acto . Pero debe tratarse de un acto que no haya sido recurrido en plazo
o que haya puesto fin a la vía administrativa, pues si ésta sigue abierta
es en su seno donde debe declar arse su nulidad.
La revisió n de oficio requiere el previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma, si lo hubiere.
En el caso de los procedimientos iniciados a instancia de intere-
sado, el órgano competente para la revisión puede acordar motivada-
mente la inadmisión a trámite de la solicitud sin necesidad de recabar
dictamen alguno si no se basa en alguna de las causas de nulidad del
art. 4 7 .1 o carece manifiestamente de fundamento, así como en el su-
puesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solici-
tudes sustancialmente iguales (art. 106.3 ).
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcur-
so del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución pro-
- 311 -
ducirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado

a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por
silencio administrativo (art. 106.5).
La declaración de nulidad puede producir una lesión a un particu-
lar, por ejemplo si se anula un acto que le era favorable . En ese caso, si
concurren las circunstancias que dan lugar a la responsabilidad de la
Administración (que el daño sea efectivo, evaluable económicamente,
individualizable con relación a una persona o grupo de personas, previ-
sible, evitable y que el particular no tenga el debe r jurídico de soportar)
la Administración podrá reconocer las indemnizaciones que procedan
a los interesados en la misma resolució n que declare la nulidad.
6.2. Declaración de lesividad de los actos anulables
La revisión de los actos anulables requiere un proceso más com-

plicado consistente en la declaración por la Administración de que el
acto es lesivo para el interés público y s u ulterior impugnación ante la
jurisdicción contencioso-administrativa p or la propia Administración
autora del acto para que sea un juez o un tribunal el que declare su
invalidez.
El procedimiento de declaración de lesividad está regulado en el
art. 107 LPAC, que sólo lo prevé para los actos favorables para los inte-
resados. No obstante, el Tribunal Supremo admite su utilización para
los actos de gravamen.
A consecuencia de la menor gravedad de las infracciones determi-
nantes de la anulabilidad del acto, la declaración de lesividad no podrá
adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto
administrativo.
A diferencia de lo que sucede con el procedimiento de revisión de
actos nulos de pleno derecho, la LPAC no prevé la iniciación del proce-
dimiento de declaración de lesividad a iniciativa de interesados. Esta
omisión puede tener su causa en que este procedimiento sólo está pre-
visto para los actos declarativos de de rechos, p ero no tiene en cuen-
ta que muchos actos -como la adjudicación de un contrato mediante
un procedimiento competitivo- son fav orables para unos interesados y
perjudiciales para otros. La justificación de la omisión habrá que bus-
carla entonces en la menor importancia de las infracciones determi-
nantes de la anulabilidad del acto y en que esos interesados han podido
- 312 -
Lección 9. E l acto administrativa
utilizar los recursos administrativos para instar la anulación del acto,

pero si se tiene en cuenta que en su redacción original la LRJ-PAC pre-
veía la utilización del procedimiento de revisión de oficio también para
declarar la invalidez de los actos anulables que infringían gravemente
normas legales o reglamentarias, la conclusión es que se ha producido
una merma de garantías, pues el beneficiado por el acto sigue estando
expuesto a la declaración de lesividad a iniciativa de la Administración
y los perjudicados ya no pueden acudir a la revisión en caso de haber
dejado pasar el plazo de interposición del recurso que procediera.
El procedimiento de declaración de lesividad caduca por el trans-
curso de tres meses desde su iniciación sin que se hubiere declarado
aquélla.
6.3. La revocación
La revocación es la eliminación de un acto por razones de oportuni-

dad. La ley permite que las Administraciones Públicas revoquen, mien-
tras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de grava-
men o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa
o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, a l interés público o al ordenamiento jurídico (art. 109.1).
La revocación de los actos favorables no está prevista por la ley, de
lo que hay que deducir que está prohibida salvo en los supuestos en que
esté permitida expresamente, como ocurre con las licencias otorgadas
por las Entidades Locales, cuya revocación es autorizada por el art.
16.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales pero
comporta el resarcimiento de daños y perjuicios.
Es posible que en la adopción de una resolución se haya cometido

un error. En ese caso se admite su rectificación:
"Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar
en cualquier molllento, de oficio o a instancia de los interesados,
los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus ac-
tos" (art. 109.2).
Pero no cabe, al amparo de esta potestad, proceder a una modifi-
cación del acto administrativo. Por eso la jurisprudencia es muy rigu-
- 313 -
rosa al exigir que el error material o de hecho susceptible de rectifica-

ción sea ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo,
sin necesidad de mayores razonamientos.
La Administración goza del privilegio de autotutela ejecutiva, en

virtud del cual puede hacer valer la eficacia de sus actos sin necesidad
de acudir a los Tribunales. Este privilegio tiene dos manifestaciones: la
ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos.
7. l. El privilegio de ejecutividad
El privilegio de ejecutividad está enunciado en el art. 38 de la

LPAC, que establece que los actos de las Administraciones públicas su-
jetos al Derecho administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dis-
puesto en esta ley.
La ejecutividad significa que la Administración puede llevar ade-
lante sus resoluciones, ejecutarlas, incluso en el caso de que sus des-
tinatarios interpongan el recurso contencioso-administrativo contra
éstas.
La ejecutividad está basada en la presunción de validez y en el
principio de eficacia de la actuación administrativa. Pero la ejecutivi-
dad puede chocar con el principio de tutela judicial efectiva, protegido
por el art. 24 de la Constitución, y que debe prevalecer frente a esta.
En teoría, la prevalencia del derecho a la tutela judicial efectiva
sobre la ejecutívidad del acto administrativo se asegura:
En vía administrativa, mediante la regulación de la suspen-
sión de la ejecución, que puede acordarse cuando la ejecución
pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación o
la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nu-
lidad de pleno derecho, previa ponderación razonada entre el
perjuicio que causaría al interés público o a terceros la sus-
pensión y el perjuicio que se causa al recurrente como conse-
cuencia de la eficacia del acto r ecurrido, (art. 117.2).
En vía contencioso-administrativa, mediante la previsión
de que el órgano jurisdiccional acuerde medidas cautelares
- 314 -
Lección 9. E l acto administrativo
cuando la ejecución del acto pudiera hacer perder su finali-

dad legítima al recurso (art. 130 LJCA).
Es de lamentar, sin embargo, la resistencia de la Administración
y los Jueces a aplicar estas medidas acudiendo al argumento de que la
posibilidad de indemnizar al administrado excluye la imposibilidad de
que la ejecución del acto haga perder su finalidad legítima al recurso.
Además, en los procedimientos sancionadores las resoluciones
no serán ejecutivas hasta que pongan fin a la vía administrativa (art.
90.3 LPAC).
7.2. La ejecutoriedad y la ejecución forzosa del acto

administrativo
La segunda faceta del p rivilegio de autotutela ejecutiva es la eje-

cutoriedad o cualidad del acto administrativo de producir sus efectos
contra la voluntad de los obligados.
Este privilegio está regulado en el capítulo VII del título IV de la
LPAC. Y se define en el art. 99:
"Las Administraciones públicas, a través de sus órganos com-
petentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la
ejecución forzosa de Los actos administrativos, salvo en los supues-
tos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con La Ley, o cuando
la Constitución o La Ley exijan la intervención de los Tribunales".
Si el acto administrativo es aceptado pacíficamente por sus desti-
natarios o se limita a definir una situación jurídica no precisa de nin-
guna actividad de ejecución ulterior. Pero puede ocurrir que los desti-
natarios del acto no se resignen a aceptarlo y opongan resistencia a su
ejecución. En este caso, a diferencia de lo que ocurre con los actos de
los particulares, la Administración no necesita acudir a los Tribunales
sino que la Ley le reconoce una serie de medios de ejecución forzosa
para que pueda imponer la eficacia de sus actos.
El art. 100 de la LRJPAC enumera los medios de ejecución forzo-
sa: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coerciti-
va y compulsión sobre las personas. Esta enumeración es incompleta
porque falta la ocupación directa de bienes. Así las modalidades de eje-
cución forzosa son:
- 315 -
LECCIONES DE DERECHO ADMIN fSTRATIVO
• La ocupación directa, que consiste en la toma de posesión de

un bien por la Administración media nte sus funcionarios. Se
emplea para la ejecución de los actos que imponen a los par-
ticulares la entrega de un bien determinado del que están en
posesión.
• El apremio sobre el patrimonio se emplea en los casos en que
el acto administrativo imponga la obligación de satisfacer una
cantidad líquida (art. 97.1). El procedimiento de apremio co-
mienza con una providencia de apremio, a la que sigue el em-
bargo de los bienes del deudor y su poster ior venta en subasta
pública para cobrar la deuda con el producto de ésta.
• La ejecución subsidiaria procede para la ejecución de los actos
que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujeto
distinto del obligado. En este caso, la Administración realiza el
acto por sí o a través de las personas que determine, a costa del
obligado, a quien se exigirá el importe de los gastos, daños y per-
juicios de acuerdo con el procedimiento de apremio. Ese impor-
te puede liquidarse y realizarse de forma provisional antes de la
ejecución, a reserva de la liquidación definitiva (art. 98).
• La compulsión sobre las personas consiste en el empleo de la
fuerza física. Sólo puede emplearse para la ejecución de los ac-
tos administrativos que impongan una obligación personalísima
de no hacer o soportar en los casos en que la ley expresamente
lo autorice y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a
los derechos reconocidos en la Constitución (art. 100).
• La multa coercitiva consiste e n la imposición de multas rei-
teradas por lapsos de tiempo q ue sean suficientes para cum-
plir lo ordenado. Puede utilizarse la multa coercitiva en los si-
guientes casos: a) Actos personalísimos en que no proceda la
compulsión directa sobre la persona del obligado. b) Actos en
que, procediendo la compulsión, la Administración no la esti-
mara conveniente. c) Actos cuya ejecución pueda el obligado
encargar a otra persona (art. 99).
La multa coercitiva no es una sanción sino un medio de ejecu-
ción forzosa . Es independiente de las sanciones que puedan
imponerse con tal carácter y co mpatible con ellas.
Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el
menos restrictivo de la libertad individual. Y si fuese necesario entrar
- 316 -
en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran

la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán
obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna
autorización judicial.
- 317 -
TÉRMINOS CLAVE
Acto administrativo, potestad reglada, potestad discrecional, concepto jurídico

indeterminado, desviación de poder, principios generales del Derecho, vía administra -
tiva, acto firme, silencio administrativo, competencia, desviación de poder, nulidad y
anulabilidad, validez y eficacia del acto administrativo, revisión de oficio, declaración
de lesividad, autotutela ejecutiva, ejecutividad, ejecutoriedad, ejecución forzosa
- 318 -
l. ¿Para qué sirve el concepto de acto administrativo?
2. ¿En qué se diferencian las potestades regladas, las potestades discrecionales y

los conceptos jurídicos indeterminados?
3. ¿Qué diferencia hay entre un acto firme y un acto definitivo? ¿Puede un acto
firme no ser definitivo? Razone la respuesta
4. ¿Qué es y para qué sirve el silencio administrativo?
5. Haga un listado con los elementos del acto administrativo y las consecuencias
jurídicas de su omisión en cada caso
6. ¿Qué diferencias hay entre la nulidad de pleno derecho la anulabilidad?
7. ¿Para qué sirven, qué diferencias hay entre ellos y en qué casos proceden los
procedimientos de revisión de oficio y de declaración de lesividad?
8. ¿Es lo mismo la ejecutividad que la ejecutoriedad del acto administrativo? Ra-

zone la respuesta
- 3 19 -
BIBLIOGRAFÍA
AAVV, GALLEGO ANABITARTE (Dir.), Acto y procedimiento administrativo, Marcial Pons,

2001.
AGUADO I CUDOLA, V., Silencio administrativo e inactividad, Marcial Po ns, 200 l.
BELADIEZ, M, Validez y eficacia de los actos admin istrativos, Madrid, 1994.
BOCANEGRA SIERRA, Raúl, Lecciones sobre el acto admin istrativo, Civitas, 2006.
BOQUER OLIVER, José María, Estudios sobre el acto administrativo, Civitas 1982.
FERNANDEZ RODRIGUEZ, Tomás Ramón, Arb itra riedad y discrecionalidad, Madrid,

1991.

LINDE PANIAGUA, Enrique, Procedimientos, actos y recursos administrativos. Cuestiones

prácticas.Colex, 2014.

cas, 2016.
Aranzadi, 2012.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Derecho Administrativo II, OPEN, 2016.
PIÑAR MAÑAS, José Luis, La eficacia de los actos administrativos, Madrid, 1988.

JI, Iustel Publicaciones, 2016.
SANTAMARIA PASTOR y PAREJO ALFONSO, Derecho administrativo (La jurisprudencia del

Tribunal Supremo), Madrid, 1989.
- 320 -
Lección 10
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
ESQUEMA
l. SIGNIFICADO Y CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
2. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS
3. SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

3.1. Imparcialidad del titular del órgano
3.2. Interesados en el pr ocedimiento
4. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
5. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
5.1. Principios de la instrucción

5.2. Actos de instrucción
6. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
6.1. Obligación de resolver

6.2. Resolución
6.3. Desistimiento y r enuncia
6.4. Caducidad
6.5. Imposibilidad material de continuar el procedimiento por
causas sobrevenidas
6.6. Terminación convencional
TÉRMINOS CLAVE
- 321 -
LECCIO NES DE DEREC HO ADMIN IST RATIVO
BIBLIOGRAFÍA
- 322 -
ESQUEMA
l. SIGNIFICADO Y CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Función garantista, características.
2. DERECHOS DE LOS CTIJDADANOS
Derechos del art.13 LPAC, de recho s en relación con el procedimiento.
3. SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Abstención y recusación.
3.2. Interesados en el procedimiento
Interesados, representació n y d irección técnica.
Iniciación de oficio , iniciación a instancia de parte, medidas provisionales.
Impulsión de oficio, celeridad, acum ulación, preclusión, no suspensión, plazos.
Alegaciones, prueba, informes, vista y audiencia, infor mación pública.
6. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
6.2. Resolución
Contenido material y r e quisitos fo r males.
- 323 -
6.3. Desistimiento y renuncia
6.4. Caducidad
Procedimientos iniciados a solicitud del interesado y procedimientos iniciados

de oficio.
6.5. Imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas

sobrevenidas
- 324 -
1. SIGNIFICADO Y CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Al estudiar el significado del procedimiento administrativo nos

proponemos dar respuesta a las preguntas de qué es y para qué sirve el
procedimiento administrativo.
La Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administra-
tivo de 1958 definía el procedimiento administrativo como "el cauce
formal de la serie de actos en que se concreta la actuación adminis-
trativa para la realización de un fin". Desde una perspectiva jurídica,
la actividad administrativa se concreta en actos administrativos y en
reglamentos. El procedimiento consiste, por tanto, en una sucesión de
actos o de actuaciones administrativas ordenada a la producción de un
acto o de un reglamento. El procedimiento administrativo es la forma
de producción de los actos y reglamentos.
La razón por la que los ac tos administrativos y los reglamentos
deben dictarse después de haber seguido un procedimiento es la nece-
sidad de asegurar el respe to de los derechos de los afectados, la confor-
midad al ordenamiento jurídico y el acierto de la resolución. El proce-
dimiento cumple, por tanto, una función garantista.
El ejercicio de las funciones administrativas mediante procedi-
mientos es tradicional e n nuestra Administración y ha sido constitu-
cionalizado por el art. 105 CE que establece que "la ley regulará el
procedimiento a través del cual deben producirse los actos adminis-
trativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado" y
"la audiencia de los ciudadanos, d irectamente o a través de las organi-
zaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de
elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten".
No cabe duda de que la exigencia de que las resoluciones adminis-
trativas se adopten después de haberse seguido el procedimiento legal-
mente establecido (art. 4 7.1.e LPAC) facilita y asegura el cumplimiento
de los principios de principios de eficacia y sometimiento pleno a la
ley y al derecho (art. 103 . l CE) e interdicción de arbitrariedad de los
poderes públicos (art. 9.3 CE). Cabe por tanto establecer una relación
entre ellos. Y esa es la razón por la que el procedimiento es un requisito
- 325 -
LECCIONES DE DERECHO ADMINJSTRATJVO
esencial de los actos y reglamentos adm inistrativos cuya infracción de-

termina la nulidad de pleno derecho .
El procedimiento administrativo se distingue del proceso judicial
por la posición del juez, el rigor formal , y la participación de las par-
tes.
Al contrario que los jueces, la Administración no está en una po-
sición de neutralidad respecto de las partes en el procedimiento admi-
nistrativo, pues, aunque la Administración no tiene intereses propios
sino que defiende el interés general, ese interés general se opone al
interés particu lar de los afectados. La Adm ini stración es juez y parte en
el procedimiento.
El proceso judicial se caracteriza p or el r igor formal y por la rigi-
dez con que se aplica la regla de la preclusión: los actos procesales se
suceden de acuerdo con un orden preesta blecido sin que sea posible
volver sobre ellos una vez que se ha pasado de una fase a otra. El pro-
cedimiento administrativo es más informal: aunque está integrado por
una sucesión de actuaciones o trámites, éstos no traen causa los unos
de los otros, ni deben seguir un orden preestablecido, son más bien ins-
trumentos de los que se hará uso o no según las necesidades del caso.
Por último, mientras que el proceso judicial se rige por el principio
contradictorio, en virtud del cual las partes dirigen el proceso y tienen
derecho a participar en todos los trámites, el procedimiento adminis-
trativo toma elementos del principio contr adictorio (como el derecho
de audiencia) y de su contrario, el principio inquisitivo, en el que la
Administración tiene la iniciativa y con figura los trámites según las ne-
cesidades del procedimiento.
2. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS
Abundando en el exceso del que viene haciendo gala el legislador

últimamente, la LPAC contiene dos listados de derechos de los ciuda-
dano. El art. 13 enumera los derechos que asisten a las personas en sus
relaciones con las Administraciones públicas. Y el ar t. 53 los derechos
del interesado en el procedimiento administrativo:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación
de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados;
el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que
la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo;
- 326 -
Lección 10. E l procedimiellto adrninistrativu
el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y

los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a
acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados
procedimientos.
Quienes se relacionen con las Administraciones Publicas a través
de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a
la que se refiere el párrafo anterio1~ en el Punto de Acceso General elec-
trónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso.
Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar
copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante
la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General
electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas
que correspondan.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las
Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos.
c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera ex-
cepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario.
En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento ori-
ginal, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste.
d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas
aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en
poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados
por éstas.
e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos
por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier
fase del procedimiento anter ior al trámite de audiencia, que deberán
ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propues-
ta de resolución.
DA obtener información y orientación acerca de los requisitos ju-
rídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los pro-
yectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente
en defensa de sus intereses.
h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios
electrónicos previstos en el artículo 98.2.
- 327 -
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las

leyes.
El listado del art. 53, aunque útil, peca por defecto pues se deja
fuera alguno de los derechos más importantes que asisten a los ciu-
dadanos en relación con el procedimiento administrativo. Son los si-
guientes:
Derecho a iniciar o promover el procedimiento como titular
de derechos o intereses legítimos (arts. 4.1.a y 54)
Derecho a pedir que se practiquen actos de instrucción (art.
75.1)
Derecho a proponer pruebas y a participar en la práctica de
las que se admitan, directamente o mediante técnicos que le
asistan (arts. 77.3 y 78)
Derecho al trámite de audiencia (art. 82)
Derecho a que se respeten los principios de contradicción y de
igualdad de los interesados en e l procedimiento (art. 75.4)
3. SUJETOS DEL PROCED IMIENTO ADMINISTRATIVO
Los sujetos del procedimiento administrativo son la Administra-

ción que lo tramita y los interesados en el procedimiento.
La Administración ejerce sus competencias a través de órganos

administrativos a cuyo cargo hay un titular. La Constitución garantiza
la imparcialidad de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus fun-
ciones, remitiendo a la ley la regulación de esta garantía (art. 103.3).
La garantía de la imparcialidad del titular del órgano se concreta
en la regulación de la abstención y la recusación en los arts. 23 y 24 de
la LRJSP.
Los motivos de abstención son los siguientes (art. 23 .1):
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro
en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administra-
- 328 -
Lección 10. E l procedimiento administrati vo
dor de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa

pendiente con algún interesado.
b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable
y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o
de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los intere-
sados, con los administradores de entidades o sociedades in-
teresadas y también con los asesores, representantes legales o
mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como
compartir despacho p rofesional o estar asociado con éstos
para el asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de
las personas mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el
procedimiento de que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica in-
teresada directamente en el asunto, o haberle prestado en los
dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en
cualquier circunstancia o lugar.
Cuando concurra alguna de las circunstancias anteriores en las
autoridades o en el personal a l servicio de las Administraciones, éstos
se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su
superior inmediato, quien r esolverá lo procedente. La falta de absten-
ción en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará
lugar a responsabilidad. Pero la intervención de autoridades y personal
en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesaria-
mente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan interveni-
do.
La recusación puede promoverse por los interesados en cualquier
momento de la tramitación del procedimiento por las mismas causas
que obligan a la abstención. Se planteará por escrito en el que se ex-
presará la causa o causas e n que se funda. El recusado manifestará a
su superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el
superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará
su sustitución acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusación
el superior resolverá en el p lazo de tres días, previos los informes y ale-
gaciones que considere oportunos. Contra las resoluciones adoptadas
sobre recusación no cabe recurso, pero la recusación puede ser alega-
- 329 -
da al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el

procedimiento (art. 24).
3.2. Interesados en el procedimiento
Se consideran interesados en el procedimiento administrativo

(art. 4.1 ):
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos
que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo
se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos,
puedan resultar afectados por la resolución y se personen en
el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definiti-
va.
Aunque tanto los titulares de derechos subjetivos como los de in-
tereses legítimos pueden ser interesados en el procedimiento, la Ad-
ministración sólo está obligada a emplazar a los titulares de derechos,
para que comparezcan y los defiendan si les interesa. Los titulares de
intereses pueden comparecer en cualq uier momento, pero no existe
obligación de emplazarlos. Es importante, en consecuencia, la distin-
ción entre derechos e intereses, que también aparece en el art. 24 CE al
regular el derecho a la tutela judicial efectiva.
Derecho subje tivo es el ámbito de poder concreto reconocido por
el ordenamiento jurídico a un sujeto de derecho, frente a otros dere-
chos, públicos o privados, de forma que, en caso de incumplimiento
voluntario por parte de éstos, pueda llevarlo a la práctica -incluso coac-
tivamente- auxiliado por los mecanismos y procedimientos legalmente
establecidos (STS 17-11- 1981).
Interés legítimo es cualquier ventaj a o utilidad jurídica que el admi-
nistrado pueda obtener de la tramitación de un procedimiento adminis-
trativo, pudiendo consistir tanto en la obtención de un beneficio como
en la evitación de un perjuicio. El reconocimiento constitucional de la
legitimación por el simple interés obliga a ampliar el concepto de interés
legítimo, debiendo considerarse como tal toda clase de interés moral o
material que pueda resultar beneficiado con la estimación de la preten-
- 330 -
Lección l O. El p rocedimienlo adm úlislrativo
sión ejercitada, siempre que no se reduzca a un simple interés a la legali-

dad (Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 1984).
La condición de interesado y la participación en el procedimien-
to derivada de ésta requie re, además, la capacidad de obrar, que el
art. 3 LPAC reconoce, además de a quienes la tengan con arreglo a
las normas civiles, a los menores de edad para el ejercicio y defensa
de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida
por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la per-
sona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela, con la excepción
de los menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación
afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate.
También la tendrán los grupos de afectados, las uniones y entidades sin
personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos,
cuando la Ley lo declare así expresamente.
Representación y dirección técnica (art. 5 LPAC) .. Se admite la
actuación por medio de representante, pudiendo ejercer la represen-
tación cualquier persona física con capacidad de obrar y las personas
jurídica, siempre que ello esté previsto en sus Estatutos. La representa-
ción para actos y gestiones de mero trámite se presume. En los demás
casos (formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o
comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar
a derechos en nombre de otr a persona) deberá acreditarse la represen-
tación.
La representación podrá por cualquier medio valido en derecho
que deje constancia fidedi gna de su existencia, incluyendo la repre-
sentación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por
comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspon-
diente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción
en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pu-
blica competente.
La falta o insuficiencia de representación no impedirá que se ten-
ga por realizado el acto si se ap orta o se subsana el defecto en el plazo
de diez días o más cuando las circunstancias lo requieran, que deberá
conceder al efecto el órgano administrativo.
No se requiere la asistencia letrada o dirección técnica para actuar
en un procedimiento, pero se admite dicha dirección, que no puede ser
rechazada por la Administración.
- 331 -
La LRJSP también prevé que las Administraciones Públicas habi-

ten con carácter general o específico a personas físicas o jurídicas para
la realización de determinadas transacciones electrónicas en represen-
tación de los interesados (5. 7).
El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud de persona

interesada (art. 43).
Iniciación de oficio (art. 58). La iniciación de oficio tiene lugar
mediante acuerdo del órgano competente, por iniciativa propia, como
consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos
o por denuncia.
Antes de adoptar el acuerdo de iniciación, el órgano competente
puede abrir un período de información o actuaciones previas con el fin
de conocer las circunstancias del caso y determinar la conveniencia o
no de iniciar el procedimiento.
El acuerdo de iniciación del expediente es un acto de trámite y por
ello, en principio, no puede ser objeto recurso independiente (art. 112
LPAC). No obstante, hay procedimientos en los que este trámite inicial
se sustantiviza a efectos de permitir su impugnación separada, como
ocurre con los acuerdos aprobatorios de las convocatorias y bases de
los procedimientos de selección de func ionarios.
Iniciación a instancia de parte (art. 66). El procedimiento se inicia
con un escrito en que deberán constar:
a) Nombre y apellidos del interesa do y, en su caso, de la persona
que lo represente.
b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar
físico en que desea que se practique la notificación. Adicio-
nalmente, los interesados podrán aportar su dirección de co-
rreo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que
las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a
disposición de la notificación.
c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda clari-
dad, la solicitud.
d) Lugar y fecha.
- 332 -
Lección 10. E l p rocedimiento administrativo
e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su

voluntad expresada por cualquier medio.
f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su
correspondiente código de identificación.
Las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas
a facilitar a los interesados el código de identificación si el interesado
lo desconoce. Asimismo, las Administraciones Públicas deberán man-
tener y actualizar en la sede electrónica correspondiente un listado con
los códigos de identificación vigentes.
Los interesados tien en der echo a exigir un recibo de las solicitu-
des, comunicaciones y escritos que presenten electrónicamente o en
las oficinas de asiste ncia en m ateria de registros de la Administración.
Y se admite la posibilidad de formular en una única solicitud las
pretensiones iguales de una pluralidad de personas, para lo cual las
Administraciones deberán establecer modelos y sistemas de presenta-
ción m asiva. Estos modelo, de uso voluntario, estarán a disposición
de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las
oficinas de asistenci a en m ateria de registro de las Administraciones
Públicas (art. 66.4).
La solicitud o esc rito de in iciación puede presentarse (art. 16.4):
a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al
que se dirijan , así como en los restantes registros electrónicos
de cualquiera de los sujetos del sector público.
b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentaria-
mente se establezca.
c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de
España en el extranjero.
d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
De acuerdo con lo previsto por el art. 69 LPAC, el procedimien-
to también puede empeza r mediante una "declaración responsable" o
"comunicación".
Si la solicitud no reúne los requisitos legales se requerirá al inte-
resado para que en el plazo de diez días subsane la falta o acompañe
- 333 -
los documentos preceptivos con indicación de que, si así no lo hiciera,

se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución. El plazo es
ampliable hasta cinco días cuando la aportación de los documentos re-
queridos presente dificultades especiales si no se trata de procedimien-
tos selectivos o de concurrencia competitiva (art. 68 LPAC).
Si alguno de los sujetos obligados a relacionarse electrónicamen-
te con la Administración presenta su solicitud presencialmente, se le
requerirá para que la subsane a través de su presentación electrónica,
considerándose como fecha de presentación de la solicitud aquélla en
que haya sido realizada la subsanación.
El órgano competente podrá recabar del solicitante la modifica-
ción o mejora voluntarias de los términos de la solicitud, de los que
se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento (art.
68.3).
Medidas provisionales (art. 56). Iniciado el procedimiento, el ór-
gano administrativo competente para resolver puede adoptar, de oficio
o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales
que considere oportunas para asegurar la eficacia de la resolución, si
existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los
principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
El apartado 3 del art. 56 enumera las medidas provisionales que
cabe adoptar: a) Suspensión temporal de actividades. b) Prestación de
fianzas. c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión
temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el
cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas
en la normativa reguladora aplicable. d) Embargo preventivo de bie-
nes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación
de precios ciertos. e) El depósito, retención o inmovilización de cosa
mueble. D La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante
una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se
pretenda. g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades
que se reclamen. h) La retención de ingresos a cuenta que deban abo-
nar las Administraciones Públicas. i) Aquellas otras medidas que, para
la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente
las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la
resolución. De la redacción del precepto y en particular de lo dispuesto
por la letra i) se deduce que es una lista cerrada, lo que consideramos
criticable en la medida en que es difícil que la legislación prevea todos
- 334 -
Lección 1O. E l procedimiento administrativo
los tipos de medidas provisiona les posibles y necesarias para asegurar

la eficacia de la resolución.
Se prohíbe la adopción de medidas provisionales que puedan cau-
sar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o impli-
quen violación de derechos amparados por las leyes.
La Ley también prevé la adopción de las medidas provisionalísi-
mas que resulten necesarias y proporcionadas, antes de la iniciación
del procedimiento, en los casos de urgencia inaplazable y para la pro-
tección provisional de los intereses implicados. Estas medidas deberán
ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación
del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días si-
guientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proce-
da (art. 56.2).
La LPAC no regula un procedimiento tipo al que deban ajustarse

todos los procedimientos administrativos. Se limita a establecer unos
principios que rigen la instrucción y a regular los diversos trámites que
pueden integrar el procedimiento.
Impulsión de oficio (art. 71 ). El procedimiento se impulsará de

oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetan-
do los principios de transparencia y publicidad.
Los actos de instrucción necesarios para la determinación, cono-
cimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba
pronunciarse al resolución, se r ealizarán de oficio y a través de medios
electrónicos por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio
del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que re-
quieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentaria-
mente establecidos (art. 7 5 .1).
Concentración de trámites (art. 72). Se acordarán en un solo acto
todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión si-
multánea y no sea obligado su c umplimiento sucesivo.
Acumulación (art. 57). El órgano administrativo que inicie o tra-
mite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su inicia-
- 335 -
ción, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a

otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siem-
pre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedi-
miento. Contra el acuerdo de acumulación no cabe recurso alguno.
Preclusión (art. 76). Los trámites que deban ser cumplimentados
por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir
del día siguiente al de la notificación del correspon diente acto, salvo
en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.
En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración
considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requi-
sitos necesarios, lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole
un plazo de diez días para cumplimentarlo. Transcurrido el plazo de
cumplimiento del trámite o el plazo de subsanación, se podrá declarar
a los interesados decaídos en su derecho al trámite correspondiente;
sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus
efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la
resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.
No suspensión del procedimiento (art. 74). Las cuestiones inciden-
tales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a
la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo,
salvo la recusación.
Plazos. Los términos y plazos establecidos por las leyes obligan a
las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas
competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los intere-
sados en los mismos. Los plazos pueden computarse por horas, días,
por meses y por años.
Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se dispon-
ga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende
que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen
parte de un día hábil. Los plazos expresados por horas se contarán de
hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no
podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso
se expresarán en días (art. 30. 1).
Si no se expresa otro cómputo, cuando los plazos se señalen por
días se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los
sábados, los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se
señalen por días naturales, por declararlo así una Ley o por el Derecho
- 336 -
Lecció n 10. El procedimiento adrn i11istrativo
de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las notifica-

ciones (art. 30.2).
Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente
a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que
se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o
la desestimación por silencio administrativo (30.3).
Cuando los plazos se fijen en meses o en años, el cómputo del pla-
zo se realiza de fecha a fecha . El plazo concluirá el mismo día en que
se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el
mes o el año de vencimiento Sí en el mes de vencimiento no hubiera
día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que
el plazo expira el último día del mes (art. 30.4).
Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorroga-
do al primer día siguiente (art. 30. 5).
Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autóno-
ma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano admi-
nistrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.
La Administración , salvo precepto en contrario, podrá conceder
de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos
establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circuns-
tancias lo aconsejan y con ello n o se perjudican derechos de tercero.
Tanto la petición de los interesados corno la decisión sobre la amplia-
ción deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del pla-
zo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un
plazo ya vencido. El acue rdo de ampliación deberá ser notificado a los
interesados y no es susceptible de recurso (art. 32.1).
Por último, la Administración puede acordar por razones de inte-
rés público, de oficio o a instancia de parte, la tramitación de urgencia
del procedimiento, por la cual se r educirán a la mitad todos los plazos
salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. Contra
el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia no
cabe recurso alguno (art. 33).
Los actos de instrucción son aquéllos necesarios para la deter-

minación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de
- 337 -
los cuales deba pronunciarse la resolución. se realizarán de oficio y

a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedi-
miento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aque-
llas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites
legal o reglamentariamente establecidos (art. 75 . 1).
Alegaciones de los interesados (art. 76). Los interesados podrán,
en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de au-
diencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de
juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente
al redactar la correspondiente propuesta de resolución.
Prueba. La prueba es la actividad que tiene por objeto acreditar la
realidad de los hechos relevantes para la decisión del procedimiento.
Se rige por el principio inquisitivo, en virtud del cual el órgano
competente deberá acordar de oficio la práctica de las pruebas que juz-
gue pertinentes para esclarecer los hechos .
Se admite cualquier medio de prueba válido en derecho, valorán-
dose de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de
enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC).
A las reglas de la LEC, la LPAC añade las siguientes:
En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos decla-
rados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán
a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancio-
nadores que substancien (77.4).
Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reco-
noce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos
legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos
harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario (77.5).
Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un
órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho
público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo (77.6).
El art. 77.2 de la LPAC contempla dos períodos de prueba: l. Or-
dinario: "cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos ale-
gados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija,
el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba
por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que
puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes". 2. Extraordinario: "
- 338 -
Lección 1O. E l procedim ie11to admi11istrati vo
Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición, de

los interesados, podrá decidir la apertura de un período de prueba in-
teresado por un plazo no superior a diez días".
Los interesados pueden proponer la práctica de pruebas, que sólo
podrán ser rechazadas cuando sean manifiestamente improcedentes o
innecesarias mediante resolución m otivada (art. 77.3).
Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir
el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento,
por ser pieza imprescindible p ara la correcta evaluación de los hechos,
deberá incluirse en la propuesta de resolución (77.7).
La PAC no regula la carga de la prueba, debiendo entenderse que
se rige por la regla general que contenía el derogado art. 1214 del Có-
digo Civil, en virtud de la cual incumbe la carga de la prueba a quien
alegue los hechos en que funde sus derechos. Pero del tenor literal del
art. 77 .2 hay que deducir que si el interesado ha alegado un hecho y
propuesto prueba sobre éste y el instructor no acuerda la apertura del
período de prueba o r echaza la pr áctica de prueba alguna sobre ese
hecho, debe entenderse que lo tiene por cierto. En los procedimientos
sancionadores rige la r egla de la presunción de inocencia (art. 24 CE).
Se notificará a los interesados, con antelación suficiente el lugar,
fecha y hora donde se pr acticar án las pruebas, con la advertencia de
que el interesado puede nombra r técnicos que le asistan. Las pruebas
realizadas a petición del interesado cuya realización implique gastos
que no deba soportar la Administración correrán por cuenta de éste,
pudiendo la Administración exi gir el anticipo de los mismos (art. 78).
Además, con independencia de las pruebas que se hayan practi-
cado en el período de prueba, debe tenerse en cuenta que el art. 76
reconocen a los interesados el derecho a presentar pruebas ("aportar
docwnentos u otros elem entos de ju icio") en cualquier momento ante-
rior al trám ite de audiencia.
Informes. Los informes son manifestaciones de juicio, jurídico o
técnico, llevadas a cabo por órga nos, normalmente especializados, que
sirven para ilustrar al órgano decisor.
Los informes pueden ser preceptivos, cuando las normas regula-
doras del procedimiento determinen la necesidad de solicitarlos, o fa-
cultativos, cuando se atribuye a l órgano instructor la decisión de soli-
citarlos o no. La omisión de un info rme preceptivo constituye un vicio
- 339 -
determinante de nulidad del acto para cuya elaboración se requería el

informe.
Los informes serán vinculantes o no vinculantes en función de que
el órgano que lo solicite esté obligado a resolver de acuerdo con lo ex-
presado en el informe o no.
Salvo disposición expresa en contrario, los in fo rmes serán faculta-
tivos y no vinculantes (art. 80.1). Se solicitar á n aquéllos que sean pre-
ceptivos y los que se j uzguen necesarios par a r esolver (art. 79. L).
Los informes se emitirán a través de med ios electrónicos en el pla-
zo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento de los
plazos del procedimiento permita o exija otro plazo. De no emitirse
en plazo, se podrán proseguir las actuaciones salvo que se trate de un
informe preceptivo, en cuya caso se podrá suspender el transcurso del
plazo máximo legal para resolver.
Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública
distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el pun-
to de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y tr anscu-
rriera el p lazo sin que aquél se hubier a emitido, se podrán proseguir
las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo p odrá no ser tenido en cuenta al
adoptar la correspondiente resolución.
Vista y audiencia (art. 82). El trámite de vista consiste en el dere-
cho que asiste a los interesados de consu ltar todo el expediente, una
vez que su tramitación haya finalizado y antes de que se redacte la pro-
puesta de resolución (art. 82 . 1). También pueden obtener copias de los
documentos contenidos en el expediente (art. 53.1.a).
A la vista sigue la audiencia, o derecho de los interesados a alegar
y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinen tes
en el plazo que se les conceda, no inferior a diez días ni superior a
quince (art. 82.2). Puede prescindirse del tr ámite de audiencia cuando
no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolu-
ción otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por
el interesado (art. 82 .4 ).
Información pública. La información pública consiste en la expo-
sición al público del expediente administrativo durante un período de
tiempo y la apertura de un plazo durante el cual se podrán formular
- 340 -
Lección 1O. El procedim iento adm inistrativo
alegaciones . Está regulada en el art. 83. La comparecencia en el trá-

mite de información pública no confiere la condición de interesado,
aunque quienes presenten alegaciones u observaciones tienen derecho
a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser
común para todas las alegacio nes que planteern cuestiones sustancial-
mente iguales . La incomparecencia en este trámite no impedirá a los
interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución
definitiva del procedimiento.
6. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
El procedimiento puede fi nalizar mediante: resolución, desisti-

miento, renuncia a l derecho en que se Í1.mde la solicitud, declaración
de caducidad, imposibilidad material de continuarlo por causas sobre-
venidas, y terminación convencion al.
La Administración está obligada a dictar resolución expresa y no-

tificarla en todos los procedimientos, salvo en los supuestos de termi-
nación del procedimiento por pacto o convenio y en los procedimien-
tos relativos al ejercicio de derec hos sometidos únicamente al deber de
comunicación previa a la Admin istración (art. 21.1 ).
La Administración no podrá en ningún caso abstenerse de resol-
ver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos
legales aplicables al caso (art. 88.5). El art. 88.5 añade que en los su-
puestos de solicitudes de recon ocimiento de derechos no previstos en
el ordenam iento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento
podrá resolver la inadmisión, pero en rigor ese no es un supuesto de
inadmisión sino de desestimació n.
El plazo máximo en el que de be notificarse la resolución expresa
será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedi-
miento. Este plazo no podrá exceder de seis meses sa lvo que una nor-
ma con rango de Ley esta blezca uno mayor o así venga previsto en el
Derecho de la Unión Europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el
plazo máximo, éste será de tres meses. Este p lazo y los previstos en el
apartado anterior se contarán:
- 34 1 -
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del

acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en
que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico
de la Administración u Organ ismo competente para su
tramitación.
El transcurso del plazo máximo para resolver un procedimiento y
notificar la resolución puede suspenderse. El art. 22 distingue entre los
supuestos en que dicha suspensión es una optativa y aquellos en que es
obligatoria.
La suspensión es posible en los siguientes casos (22 .1 ):
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la
subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y
otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie
entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumpli-
miento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo
concedido.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y precep-
tivo de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que me-
die entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesa-
dos, y la notificación del pronunciamiento a la Administración
instructora, que también deberá serles comunicada.
c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de
la Unión Europea que condicione directamente el contenido
de la resolución de que se trate , desde que se tenga constancia
de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesa-
dos, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notifi-
cado.
d) Cuando se soliciten informes p receptivos a un órgano de la
misma o distinta Administración, por el tiempo que medie en-
tre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la
recepción del informe, que igualmente deberá ser comunica-
da a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder
en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el infor-
me en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.
- 342 -
Lección 1O. El procedi111 ie11to administrativo
e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contra-

dictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante
el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al
expediente.
t) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de
un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo
86 la LPAC, desde la declaración formal al respecto y hasta la
conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociacio-
nes, que se constatará mediante declaración formulada por la
Administración o los interesados.
g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensa-
ble la obtención de un previo pronunciamiento por parte de
un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita,
lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la
Administración tenga constancia del mismo, lo que también
deberá serles comunicado.
La suspensión es oblgatoria en los siguientes casos (22.2):
a) Cuando una Administración Pública requiera a otra para que
anule o revise un acto que entienda que es ilegal y que consti-
tuya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito
de sus competencias, en el supuesto al que se refiere el aparta-
do 5 del artículo 39 de la LCAP (que la Administración tenga
que dictar un acto que tenga por base otro dictado por una
Administración pública distinta y entienda que es ilegal), des-
de que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en
su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Deberá ser comunicado a los inte-
resados tanto la realización del requerimiento, como su cum-
plimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente re-
curso contencioso-administrativo.
b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar al-
guna actuación complementaria de las previstas en el artículo
87 (actuaciones complementarias indispensables para resol-
ver el procedimiento), desde el momento en que se notifique a
los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuacio-
nes hasta que se produzca su terminación.
- 343 -
c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier

momento de la tramitación de un procedimiento, desde que
ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico
del recusado.
También cabe ampliar el plazo máximo para resolver y notificar
por un plazo no superior al establecido par a la tramitación del proce-
dimiento mediante resolución motivada cuando se hayan agotado los
medios personales y materiales disponibles (art. 23).
6.2. Resolución
Contenido material de la resolución. La resolución que ponga fin

al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los inte-
resados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cues-
tiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el
órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo
antes de manifiesto a aquéllos por un p lazo no superior a quince días,
para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten,
en su caso, los medios de prueba (art. 88.1 ).
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la
resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin
que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de
la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedi-
miento, si procede (88 .2).
En los casos de prescripción, ren u ncia del derecho, caducidad
del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la des-
aparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la ci r cunstancia que concurra en
cada caso, con indicación de los hech os producidos y las normas
aplicables (art. 21 . 1.)
Requisitos formales de la resolución. Las resoluciones contendrán
la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el Artículo
35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan,
órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y
plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar cualquier otro que estimen oportuno (art. 88.2). La acepta-
ción de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución
cuando se incorporen al texto de la mism a (art. 88.6).
- 344 -
Lección 1O. El procedimiento administrativo
6.3. Desistimiento y renuncia
La diferencia entre el desistim iento y la renuncia radica en el ob-

jeto. El desistimiento se refiere a la acción ejercitada. La renuncia se
refiere al derecho o interés en el que se basaba la acción. El desisti-
miento no impide volver a ejercer esa acción u otra basada en el mismo
derecho o interés en un momento posterior. La renuncia, por el contra-
rio, extingue el derecho o interés, impidiendo volver a ejercer ninguna
acción basada en éste.
Debido a estas diferencias, mientras que el desistimiento siempre
es libre, la renuncia solo es posible c uando no esté prohibida por el or-
denamiento jurídico (art. 94.1 ). Ambos pueden hacerse por cualquier
medio que permita su constancia, siempre que incorpore las firmas
que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable
(art. 94.1 ).
Si el escrito de ini ciación se h ubiera formulado por dos o más in-
teresados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la
hubiesen formulado (art. 94.2).
Producidos el desistimiento o la renuncia, la Administración los
aceptará de plano, y decl arará concluso el procedimiento salvo que se
dé alguno de los siguientes supuestos:
• Que habiéndose personado en el mismo terceros interesados,
instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde
que fueron notificados del desisti miento o renuncia (art. 94.4).
• Que la cuestión sustanciada por la incoación del procedimien-
to entrañase interés gener a l o fuera conveniente sustanciarla
para su definición y esclarecimiento, en cuyo caso la Adminis-
tración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia
al interesado y seguirá el procedimiento (art. 94.5).
6.4. Caducidad
La caducidad de los procedimientos está vinculada al principio de

seguridad jurídica y cumple la función de evitar que los procedimien-
tos se prolonguen excesiva e indefinidamente.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la ca-
ducidad se producirá cuando se produzca su paralización por causa
- 345 -
imputable al mismo, previa advertencia de la Administración de que,

transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento.
Consumido este plazo sin que el particular requeri do realice las ac-
tividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración
acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado.
Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos
pertinentes (art. 95 .1 ).
La simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trá-
mites que no sean indispensables para dictar resolución no dará lugar
a la caducidad, no teniendo otro efecto que la pérdida de su derecho al
referido trámite (art. 95.2).
En los procedimientos iniciados de oficio, la caducidad sólo se
producirá si se trata de procedimientos en que la Administración ejer-
cite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, suscepti-
bles de producir efectos desfavorables o de gravamen. En estos casos
el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa producirá la caducidad. Pero en los su-
puestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa
imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para re-
solver y notificar la resolución. La resolución que declare la caducidad
ordenará el archivo de las actuaciones (art. 25.1).
El efecto de la caducidad es la finalización del procedimiento cuya
caducidad se declare y la falta de interrupción del plazo de prescrip-
ción por el procedimiento caducado (arts. 95.3 y 25.2). En los casos en
los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no ha-
berse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y
trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse pro-
ducido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán
cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y
audiencia al interesado.
6.5. Imposibilidad material de continuar el procedimiento por

causas sobrevenidas
También producirá la terminación del procedimiento la imposibi-

lidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La reso lución
que se dicte deberá ser motivada en todo caso (art. 84.2).
- 346 -
Lección 1O. El procedi m iento administrativo
La LPAC regula en su art. 86 la terminación del procedimiento

mediante acuerdo con las partes interesadas en el mismo.
Se admite que las Administraciones públicas celebren acuerdos,
pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público
como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurí-
dico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan
por objeto satisfacer el interés púb lico que tienen encomendado, con el
alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la
disposición que lo regule .
El acuerdo puede fina lizar po r sí mismo el procedimiento o inser-
tarse en éste con carácter previo a la resolución que le ponga fin.
Los citados instrumentos deber án establecer como contenido mí-
nimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal,
funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no
según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.
La finalización convencional no puede suponer una alteración de
los regímenes de competencias de los órganos administrativos ni de las
responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios
relativas al funcionamiento de los servicios públicos.
- 347 -
TÉRMINOS CLAVE
Procedimiento administrativo, derecho subjetivo, interés legítimo, capacidad de

obrar, preclusión, vista, audiencia, información pública, resolución, desistimiento, re-
nuncia, caducidad
- 348 -
Lección 10. El p rocedirnieuto administrativo
l. ¿Qué es y para qué sirve el procedimiento administrativo?
2. ¿En qué se diferencian la abstención y la recusación? ¿Para que' sirven? ¿Cuá-

les son las consecuencias jurídicas de su incumplimiento?
3. ¿Qué diferencia hay entre un acto derecho subjetivo y un interés legítimo?

¿Tiene consecuencias jurídicas en la relación con la Administración el ser titu-
lar de uno u otro?
4. ¿Cuándo vence el plazo de dos meses para recurrir de un acto notificado el 8

de enero? ¿Y el plazo de treinta días? ¿Y el plazo de un mes de un acto notifica-
do el 29 de enero? ¿Y el plazo de 20 día naturales de un acto notificado el 24 de
febrero de 2009?
- 349 -
LECCIONES DE DERECHO ADMINfSTRATIVO
BIBLIOGRAF ÍA
AAVV, MEMENTO PRÁCTICO-Administrativo 2017, Ediciones Francis Lefebvre, 2016.
AAVV, PRACTICUM-Procedimiento administrativo común 2016, Thomson-Reuters.
AAVV, GALLEGO ANABITARTE (Dir.), Acto y procedimiento administrativo, Marcial Pons,

2001.
AAVV, PIÑAR MAÑAS (Dir.), La reforma del procedimiento administrativo, Dykinson, 1999.

trativo II, Civitas, 2015.

prácticas. Colex, 2014.

cas, 2015.
MARTÍN MATEO, Ramón, DÍEZ SÁNCHEZ, Juan José, Manual de Derecho administrativo.
Aranzadi, 2012.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Derecho Administrativo JI, Open, 2015.
SANTAMARIA PASTOR y PAREJO ALFONSO, Derecho administrativo (La jurisprudencia del

Tribunal Supremo), Madrid, 1989.

II, Iustel Publicaciones, 2016
- 350 -
Lección 11
LOS RECURSOS ADMINISTRATWOS
ESQUEMA
l. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
2. CLASES DE RECURSOS
2.1. Recursos ordinarios

2.2. El recurso extraordinario de revisión
3. ACTOSIMPUGNABLES
4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECURSO
4.1. Interposición del recurso

4.2. Suspensión de la ejecución
4.3. Audiencia de los interesados
4.4. Resolución
5. LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS
6. LAS RECLAMACIONES PREVIAS A LOS PROCESOS CIVILES O

LABORALES
6.1. Reclamación previa a la vía judicial civil

6.2. Reclamación previa a la vía judicial laboral
TÉRMINOS CLAVE
BIBLIOGRAFÍA
- 35 1 -
ESQUEMA
l. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Concepto, doble naturaleza.
Recurso de alzada.
Recurso de reposición.
Otros procedimientos de impugnación.
3. ACTOS IMPUGNABLES
4.2. Suspensión de la ejecución
Audiencia al recurrente y audi en cia a terceros interesados.
4.4. Resolución
5. LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS
Concepto, especialidades.
- 353 -
1. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Los recursos administrativos son actos de naturaleza irnpugnato-

ria mediante los que los interesados o afectados por un acto administra-
tivo instan de la Administración su a nulación por razones de legalidad.
El término "recurso" se utiliza también para designar el procedimiento
mediante el que se resuelve la impugnación.
Se ha dicho que los recursos administrativos tienen una doble na-
turaleza: por una parte constituyen una garantía del particular en la
medida en que le permiten obtener la misma satisfacción que si acu-
diese a la jurisdicción contencioso-administrativa, es decir, obtener la
anulación del acto, de forma gratuita al no ser necesaria la interven-
ción de procurador ni la de abogado -aunque esta última es posible
y muy recomendable-; por otra parte, constituyen un privilegio de la
Administración, que dispone de una segunda oportunidad para evaluar
sus actos y que retrasa el conocimiento de éstos por los órganos juris-
diccionales.
La consideración de los recursos como garantía o como privilegio
depende de su carácter obligatorio o potestativo, de los plazos de inter-
posición, de la ejecutividad del acto administrativo y de la independen-
cia de que gozan los órganos a los que se encomienda su resolución.
El dato fundamental del que depende la naturaleza del recurso es
su carácter obligatorio o potestativo. Es muy difícil sostener que un
recurso obligatorio cuya interpos ición es un requisito para poder acce-
der a la jurisdicción contencioso-administrativa pueda constituir una
garantía para nadie. Las garantías se plasman siempre en derechos, no
en cargas. El privilegio de la Administración puede agravarse además
como consecuencia de :
Unos plazos de interposición del recurso injustificadamente
breves (un mes), cuya inobservancia convierte el acto en in-
atacable;
La aplicación del privilegio de ejecutividad, que permite a la
Administración ejecutar el acto mientras se tramita el recurso
y crear así situaciones difícilmente reversibles que condicio-
narán luego el recurso contencioso-administrativo -piénsese,
por ejemplo, en una presa cuyo acuerdo de construcción fue
- 355 -
recurrido pero que ha sido construida mientras se tramitaba el

recurso administrativo, ¿no condiciona este hecho consuma-
do el juicio que del acuerdo har án los magistrados del Tribu-
nal que conozca el recurso, con scientes de que por graves que
sean las infracciones jurídicas que se hayan cometido pueden
ser mayores los daños que se deriven de su anulación?
La falta de independencia del órgano que resuelve el recurso,
que suele ser el mismo que dictó el acto, y que por tanto esta-
rá interesado en sostener la validez de su actuación anterior,
o el inmediato superior jerárquico, igualmente interesado en
defender la actuación de quien actuó siguiendo sus instruccio-
nes.
En el caso de que el recurso sea potestativo, por el contrario, nada
puede oponerse a su consideración como una garantía. Los particula-
res harán uso de él si lo consideran un m edio útil de evitar los costes
de un proceso judicial, en caso contrario acudirán directamente a la
jurisdicción.
La LPAC regula dos recursos administrativos ordinarios (el de al-

zada y el de reposición), un recurso administrativo extraordinario (el
de revisión), admite la sustitución de los recursos ordinarios por otros
procedimientos de impugnación y deja fu era de su ámbito de aplica-
ción las reclamaciones-económico administrativas.
Estas clases de recursos pueden ordenarse según el siguiente es-
quema:
Sujetos a la LPAC
Ordinarios: Alzada
Reposición
Otros procedimientos de impugnación en susti-
tución del recurso de alzada o del de reposición
(Art. 112.2)
Extraordinario de revisión
Reclamaciones administrativas (no sujetas a la LPAC)
- 356 -
Lección 11. Los recu rsos adrni11istrati vos
Los recursos ordinarios se car acterizan porque la impugnación en

que consisten puede basarse en cualquiera de los motivos de nulidad o
anulabilidad previstos por la Ley (art . 112.1).
A) El recurso de alzada
Es un recurso jerárquico media nte el cual se insta la revisión del
acto administrativo por el órgano superior del que lo dictó.
Puede interponerse contra las resoluciones y contra los actos de
trámite recurribles que no pongan fi n a la vía administrativa (arts.112.1
y 1121).
Los actos que ponen fin a la vía administrativa son los siguientes
(art. 114):
a) Las resoluciones de los r ecursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación que
se regulen en sustitución de los recursos de alzada y de repo-
sición.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan
de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contra-
rio.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la
consideración de finaliz adores del procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de respon-
sabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación,
pública o privada, de que derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en ma-
teria sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4 (pro-
cedimiento para fijar la indemnización en el caso de que las
conductas sancionadas hayan causado daños o perjuicios a las
Administraciones y la cuantía destinada a destinada a indem-
nizar esos daños no hubiera quedado determinada en el expe-
diente).
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando
una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
- 357 -
La característica fundamental del recurso de alzada es que es un

recurso obligatorio, pues su interposición, cuando cabe, es una con-
dición necesaria para poder interponer luego el recurso contencioso-
administrativo (art. 25.1 de la LJCA). Transcurrido el plazo de interpo-
sic ión del recurso de alzada sin haberse interpuesto éste, la resolución
será firme a todos los efectos (art. 122.1 LRJPAC).
B) EL recurso de reposición
Es un recurso potestativo mediante el cual se insta la revisión del
acto administrativo ante el mismo órgano que lo dictó.
Puede interponerse contra los actos administrativos que pongan
fin a la vía administrativa (art. 123.1). Dejando a salvo la excepción del
recurso extraordinario de revisión, contra la resolució n de un recurso
no cabe interponer un nuevo recurso, por ello no cabe el recurso de
reposición contra la resolución del recurso de alzada ni contra la del
reposición (arts. 122.3 y 124.3).
C) Otros procedirnientos de únpugnación sustitutivos de Los

recursos de alzada y de reposición
Las Leyes pueden sustituir los recursos de alzada y de reposición,
en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la espe-
cificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de
impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante
órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instruccio-
nes jerárquicas, con respecto a los principios, garantías y plazos que la
LPAC reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimien-
to administrativo (art. 112.2).
Es un recurso extraordinario: 1º) porque se interpone contra ac-

tos firmes en vía administrativa, es decir, contra actos cuyo plazo de
interposición de recurso ya ha transcurrido o que fueron recurridos en
plazo y desestimado el recurso; 2°) porque sólo puede interponerse por
causas tasadas.
Se interpone ante el mismo órgano administrativo que lo dictó,
que también será el competente para su resolución.
- 358 -
Lección 11. Los recursos administrativos
Las causas que permiten la interposición del recurso de revisión

son las siguientes (art. 12 5.1):
1. ª Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho,
que resulte de los propios documentos incorporados al expe-
diente.
2. ª Que aparezcan o se apo rten documentos de valor esencial
para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores,
evidencien el error de la resolución recurrida.
3.<' Que en la resolución hayan influido esencialmente documen-
tos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial fir-
me, anterior o posterior a aquella resolución.
4.ª Que la resolución se hubiese dictado corno consecuencia de
prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta
u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de
sentencia judicial firme.
Cuando se trate de la causa primera, el plazo de interposición del
recurso es de cuatro años desde la fecha de notificación de la resolu-
ción impugnada. En los demás casos, el plazo de interposición es de
tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde
que la sentencia judicial quedó firme (art. 125.2).
El órgano al que corresponda conocerlo debe pronunciarse no
sólo sobre la procedencia del recurso sino también, en su caso, sobre el
fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido (art. 126.2).
3. ACTOS IMPUGNABLES
El art. 112.1 LPAC regula el objeto de los recursos administrati-

vos. Sólo son recurribles las resoluciones y los actos de trámite. Contra
las disposiciones administrativas de carácter general (reglamentos) no
cabe recurso en vía administrativa.
Las resoluciones son recurribles en general. El término "resolu-
ción" hace referencia a actos administrativos que contienen una de-
claración de voluntad, quedando excluidos los que sólo contienen una
manifestación de deseo (una propuesta), de conocimiento o de juicio
(un informe, un dictamen o la contestación a una consulta).
- 359 -
Los actos de trámite solo son recurribles cuando concurre alguna

de las siguientes circunstancias:
si deciden directa o indirectam ente el fondo del asunto,
si determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
si producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legítimos.
El procedimiento administrativo de recurso comienza siempre me-

diante un acto de un particular, el escrito de interposición del recurso.
El plazo de interposición de los recursos ordinarios es de un mes
si el acto es expreso. Si el acto un fuera expreso el solicitante y otros
posibles interesados podrán interponer r ecurso de alzada en cualquier
momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administra-
tivo. y de tres meses en caso contrario (arts. 122 y 125).
El escrito de interposición del recurso debe tener el siguiente con-
tenido (art. 115):
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identifica-
ción personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y,
en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su
correspondiente código de identificación.
e) Las demás particularidades exigidas en su caso por las dispo-
siciones específicas.
El recurrente debe calificar el recurso, es decir, expresar la clase
de recurso que está ejerciendo. Pero el error en la calificación del re-
curso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación,
siempre que se deduzca su verdadero carácter.
- 360 -
Lecci ón 11. Los recursos admin istrativos
Los vicios y defectos que haga n anulable un acto no podrán ser

alegados por quienes los hubieren causado.
4.2. Suspensión de la ejecución (art. 11 7)
La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecu-

ción del acto impugnado, que seguirá su curso.
No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa
ponderación razonada entre el perjuicio que causaría al interés públi-
co o a terceros la suspen sión y el perjuicio que se causa al recurrente
como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá
suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto
recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a)
Que la ejecución pudiera causar p erjuicios de imposible o difícil repa-
ración. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas
de nulidad de pleno derecho.
Silencio administrativo. La petición de suspensión se entiende
concedida si el órgano compete nte para resolver el recurso no ha dic-
tado y notificado resolución expresa al respecto transcurridos treinta
días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el re-
gistro electrónico de la Administración u Organismo competente para
decidir sobre la misma.
Al dictar acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas
cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés
público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Y cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier
naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución
o garantía suficiente para responder de ellos.
La suspensión se prolongar á después de agotada la vía adminis-
trativa cuando, habiéndolo solic itado previamente el interesado, exista
medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencio-
so-administrativa. Si el interesa do interpusiera recurso contencioso-
administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso,
se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente
pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto ad-
ministrativo que afecte a una pluralidad indeterm inada de personas, la
- 361 -
suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial

en que aquél se insertó.
Debe distinguirse entre el trámite de audiencia al recurrente y el

de audiencia a terceros interesados.
La audiencia al recurrente sólo es necesaria cuando hayan de te-
nerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expe-
diente originario, no teniendo este carácter el recurso, los informes y
las propuestas, ni los que los interesados hayan aportado al expediente
antes de recaer la resolución impugnada. En ese caso, se pondrán de
manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez
días ni superior a quince, formulen las a legaciones y presenten los do-
cumentos y justificantes que estimen procedentes. No se tendrán en
cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alega-
ciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trá-
mite de alegaciones no lo haya hecho, Tampoco podrá solicitarse la
práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento
en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado.
(art. 118).
La audiencia a terceros interesados es un trámite esencial. Si los
hubiera se les dará traslado del recurso para que en el plazo que se les
señale (no inferior a diez días ni superior a quince) aleguen cuanto es-
timen procedente (118.2). La omisión de este trámite equivale a la falta
absoluta de procedimiento, por lo que los terceros interesados podrán
pedir en vía contenciosa la declaración de nulidad de la resolución dic-
tada con la omisión de su audiencia.
4.4. Resolución (art. 119)
La resolución del recurso lo estimará en todo o en parte; o deses-

timará las pretensiones formuladas en el mismo; o declarará su inad-
misión.
Las causas de inadmisión son las siguientes (art.116):
a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el compe-
tente perteneciera a otra Administración Pública. El recurso
deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo es-
- 362 -
Lección 11. Los recu rsos administralivos
tablecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del

Sector Público.
b) Carecer de legitimación el recurrente.
c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.
Es posible que al resolver se estime la existencia de vicio de forma.
En ese caso, si no se estima procedente resolver sobre el fondo, se or-
denará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio
fue cometido, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la
convalidación de actuaciones.
El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones,
tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o
no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previa-
mente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones
formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse
su situación inicial.
S. LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS
Las reclamaciones económico-administrativas son recursos ad-

ministrativos especiales en materia tributaria que no se rigen por la
LPAC. Su estudio excede el propósito de este libro. Nos limitaremos a
examinar sus rasgos fundamentales.
Son recursos administrativos porque se interponen contra actos
administrativos, ante órganos administrativos y el conocimiento de los
recursos que se interpongan contra las resoluciones que pongan fina a
la vía económico-administrativa corresponde a la Jurisdicción econó-
mico-administrativa.
La especialidad de las reclamaciones económico-administrativas
radica en los siguientes elementos:
La materia sobre la que versan, pues tienen su ámbito de apli-
cación en materia Tributaria, no pudiéndose interponer más
que en los casos en que está expresamente previsto.
- 363 -
Los órganos que conocen de ellas, que son órganos cuya única
misión es resolver las reclamaciones -los tribunales económi-
co-administrativos.
Su régimen jurídico, que no se rige por la LPAC sino por su
legislación específica: la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General Tributaria (LGT) y Rea l Decreto 520/2005, de 13 de
mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desa-
rrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributa-
ria, en materia de revisión en vía administrativa.
El modelo de las reclamaciones económico-administrativas ha
sido postulado como un modelo alternativo al de los recursos adminis-
trativos ordinarios que se caracterizaría por su eficacia, dado el mayor
porcentaje de reclamaciones que prosperan en comparación con los
recursos ordinarios. La clave radica en la atribución de la competencia
para resolver las reclamaciones a unos órganos que gozan de indepen-
dencia funcional, los tribunales económico-administrativos. La inde-
pendencia funcional es una forma debilitada de jerarquía en virtud de
la cual los órganos administrativos están integrados en la estructura
jerárquica de la Administración pero se les garantiza la independencia
en el ejercicio de sus funciones . Existen un Tribunal Económico Admi-
nistrativo Central, un Tribunal Económico-administrativo Regional en
cada Comunidad Autónoma, un Tribunal Económico -administrativo
local en Ceuta y otro en Melilla, y una Sala Especial para la Unifica-
ción de Doctrina.
A la mayor eficacia hay que oponer el carácter obligatorio de estas
reclamaciones y la creación de una vía económico-administrativa con
recursos contra las resoluciones dictadas en primera instancia por los
tribunales económico-administrativos debe ser agotada antes de poder
acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa. Esto significa
que un interesado puede ver retrasado su acceso a la jurisdicción du-
rante varios años mientras espera a que se agote la vía económico-ad-
ministrativa, lo que parece poco compatible con el derecho a la tutela
judicial efectiva garantizado por la Constitución (art. 24). Las mayores
facilidades contempladas por la Ley Gener al Tributaria para acordar
la suspensión del acto recurrido (basta con solicitarlo y garantizar el
importe de dicho acto, los intereses de demora que genere la suspen-
sión y los recargos que pudieran proceder) no compensan ese retraso,
aunque sí deberían inspirar la regulación de la suspensión en los pro-
cedimientos administrativos ordinarios.
- 364 -
Lección 11. Los recursos adrninistralivos
TÉRMINOS CLAVE
Vía administrativa, recurso ordinario, recurso extraordinario, medida cautelar
- 365 -
l. ¿Qué es y para qué sirven los recursos administrativos?
2. Haga un listado con todas las clases de recursos administrativos y sus caracte-
rísticas más importantes
3. ¿Qué diferencias hay entre los recursos ordinarios y los recursos extraordina-
rios?
4. ¿Cuándo son recurribles las resoluciones? ¿Y los actos de trámite?
5. ¿Puede iniciarse de oficio un recurso administrativo? Razone la respuesta
5. ¿Tienen la misma naturaleza los recursos administrativos y las reclamaciones

económico-administrativas? Razone la respuesta
- 366 -
Lección 11 . Los recursos admi11istrativus
B IBLIOGRAFÍA
AAVV, Revisión de la actividad de la Administración. Procedimientos de revisión y recursos

administrativos y contencioso-admin istrativos, Comares, 2010.
AAVV, MEMENTO PRÁCTICO-Administrativo 2017, Ediciones Francis Lefebvre, 2016.

trativo Il, Civitas, 2015.

prácticas.Colex, 2014.
LINDE PANIAGUA, Enrique, Fundamentos de Derecho administrativo Ediciones académi-

cas, 2016.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Derecho Administrativo II, Open, 2015.
SANTAMARIA PASTOR y PAREJO ALFO NSO, Derecho administrativo (La jurisprudencia del
Tribunal Supremo), Mad rid, 1989.

Il, Iustel Publicaciones, 2016.
- 36 7 -

LeccionesdeDerechoAdministrativo 3 2016 PDF

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

LeccionesdeDerechoAdministrativo 3 2016 PDF

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

LECCIONES DE

Ramón Pais Rodríguez

Editorial DYKINSON, S.L. Meléndez Valdé, , 61 - 28015 Madrid

PRÓLOGO ............................................................... ............ 21

Lección l. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS

ESQUEMA.......... .............. ...................... .. .... .. .... .. ..... ..... ... ........ 25

EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN..... .. ..... ... ...................... 44

Lección 2. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO .................... . 47

ESQUEMA..................... .. ................ ..... .............................. .. ..... 49

Lección 3. LOS PRINCIPI OS DEL DERECHO

14.3. La encomienda de gestión (art. 11 LRJSP) .......... 95

Lección 4. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO ............. . 105

ESQUEMA..................................... .......... .................. ....... .. .. ..... 107

5. LOS ÓRGANOS TERRITORIALES DE LA ADMINISTRA-

Lección S. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Y

7. LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL .... ......... ... ....... ....... . 150

Lección 6. LA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL. .... ... 173

4. LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES ....... . 187

Lección 7. EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

7. DERECHOS Y DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS.. 224

Lección 8. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ................. . 239

S. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA ............................... . 267

Lección 9. EL ACTO ADMINISTRATIVO ...... ...... ............... . 281

ESQUEMA...................... ..... ............... ... .. ....... ........... ................ 283

3 .4.4.Práctica de Las notificaciones en papel

Lección 10. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..... 321

3. SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINIS-

Lección 11. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS .... ...... .. . 351

ESQUEMA......... .................. ........ ....... ....................................... 353

Este libro está destinado a los alumnos de la asignatura Derecho

3. EL ESTADO CONTEMPORÁNEO: DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO

3.1. La Revolución francesa y el principio de separación de

4. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

5. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO PÚBLICO

6. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

7. LA ADMINISTRACIÓN COMO PERSONA JURÍDICA

8. LA UTILIZACIÓN DEL DERECHO PRIVADO POR LA ADMINISTRACIÓN

9. UN DERECHO DE PRIVILEGIOS Y DE LIMITACIONES Y GARANTÍAS

2. SOCIEDAD, DERECHO, ADMINISTRACIÓN Y ESTADO

Características del derecho, función de la Administración, aparición del Estado.

3. EL ESTADO CONTEMPORÁNEO: DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO SOCIAL Y

3.1. La Revolución francesa y el principio de separación de poderes

Formulación del principio

3.2. El Estado liberal

Características del Estado liberal.

Nacimiento de la Administración moderna.

3.3. El Estado del bienestar

Características del Estado del bienestar.

El Estado del bienestar y la Constitución española.

4. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

5. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO PÚBLICO

El Derecho administrativo es un Derecho público

Sus normas tienen como destinatario necesariamente una Administración Pú-

6. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Administración es la organización burocrática de la que se sirve el poder eje-

Ampliación del concepto a las Adm inistraciones territoriales, la Administración

7. LA ADMINISTRACIÓN COMO PERSONA fURÍDICA

Principio de la personalidad jurídica única de las Administraciones.

8. LA UTILIZACIÓN DE DERECHO PRIVADO POR LA ADMINISTRACIÓN

Utilización del Derecho privado por las Administraciones públicas.

Huída del Derecho administrativo.

9. UN DERECHO DE PRIVILEGIOS Y DE LIMITACIONES Y GARANTÍAS

El Derecho administrativo se caracteriza porque las posiciones de la Adminis-