Economía política de los hidrocarburos en Bolivia

(Borrador)

Carlos Toranzo Roca

Economía política de los hidrocarburos en Bolivia

(Borrador)

Carlos Toranzo Roca

Resumen Ejecutivo

El objetivo del presente trabajo radica en comprender cómo los

resultados de las políticas aplicadas por el Estado en el sector
hidrocarburos fueron y son influenciadas por distintos elementos de la
economía política que operan en la realidad boliviana. Este estudio de la
economía política de los hidrocarburos en Bolivia, centrará su trabajo
en el horizonte histórico que va desde 1996 hasta 2008. Apunta a
ubicar los aspectos positivos del desenvolvimiento del sector, así como
las trabas, problemas que impiden un desarrollo más ágil del sector,
con la finalidad de pensar opciones de políticas que permitan
desarrollo más eficiente, económica y socialmente, desde una lógica
que permita la sostenibilidad de la producción y una mejora, económica
y social, en el uso de las rentas generadas por ese sector.

El trabajo en su primera parte ubica el contexto histórico de la

economía boliviana, caracterizada por ser primario exportadora desde la
fase de la Fundación de la República de Bolivia hasta el presente, con
un signo que la marca de manera indeleble: el rentismo. No obstante
mostrará que en el desarrollo de la historia, Bolivia no ha dependido de
una sola materia prima, sino que las ha ido cambiando, hasta llegar a
la dependencia actual de la exportación de gas natural.

Con el objeto de especificar el trabajo, se explican los dos momentos

históricos que privilegia el estudio, por un lado el proceso de
liberalización del sector a partir de 1996 y, segundo, el tránsito a una
economía mixta en el año 2005, situación que se radicaliza a favor el
Estado a partir de la nacionalización de los hidrocarburos en 2006.
Fase esta última que es refrendada y profundizada por la aprobación de
una Constitución hiper-estatista en el año 2009.

La segunda parte del trabajo se ocupa de explicitar cómo los factores

de la economía política influyen en la dinámica y comportamiento de
cada uno delos la cadena de valor del sector hidrocarburos. . De
manera más específica trata de determinar, en especial para el segundo
momento histórico 2005 en adelante, cómo el contexto político, el
contexto internacional, los balances de poder, la acción de actores

1
políticos y sociales, la inestabilidad política, y los cambios bruscos de
gobierno, influyeron e influyen actualmente de manera específica para
que los elementos de la cadena de valor de los hidrocarburos tomen
determinadas características.

Por último, se señalan los problemas con los cuales se enfrenta

actualmente el sector hidrocarburos, los mismos que deberían dar
lugar a la definición de algunas políticas públicas que mejoren la
operación del sector.

Parte I.- Contexto histórico

Bolivia en toda su historia ha sido una nación primario exportadora; en

el pasado se la conocía como una nación minera, pues su historia, sus
símbolos, su literatura, todo eso se refería a ese tipo de explotación
realizada en el occidente del país. La economía boliviana posee una
tradicional dependencia de la exportación de materias primas para
existir, ese hecho es vigente durante toda la vida republicana, pues
desde la fundación de este país en 1825, hasta el presente, su marca
fundamental radica en la exportación de materias primas. Ese sello ya
lo tuvo desde la época colonial, pues desde entonces su inserción
internacional estuvo marcada por la exportación de mineral o de
concentrados de plata. Esa fue su relación con España. En el periodo
republicano Bolivia comenzó su vida dependiendo también de la
exportación de plata, la cual tuvo vigencia hasta fines del siglo XIX,
mientras que a inicios del siglo XX la economía cambió de materia
prima de exportación y pasó a vivir de la venta de estaño al mercado
internacional. Desde la Fundación de la República en 1825, hasta
1952, momento en que se produce en Bolivia la Revolución Nacional,
los actores privados, en especial nacionales fueron los protagonistas
empresariales de la producción minera. Empero, desde la mencionada
Revolución, como producto de la nacionalización de las minas, el
Estado pasó a ser el protagonista central de esa actividad y de toda la
economía.

Este mineral, el estaño, sostuvo la economía boliviana hasta el año

1985, momento en cual se derrumbó el mercado internacional de ese
mineral y también se hundió la empresa estatal de la minería, la
Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL). La Revolución Nacional
ofreció una promesa al país, sacarlo de su condición de primario
exportadora, diversificar la economía y generar la industrialización, por
lo menos de carácter sustitutiva de las importaciones. En esa materia la
Revolución Nacional, no era solamente un proceso boliviano, sino era
parte de una historia de América Latina que, como consecuencia del
desarrollo de procesos políticos nacionalistas y populistas en varios
países, tales como México, Brasil o Argentina, además, por el influjo del
pensamiento de la Comisión Económica Para América latina, CEPAL,
apuntaban al desarrollo de la industrialización sustitutiva de las
importaciones y la diversificación económica. Apuesta que tuvo algo de

2
éxito en Argentina, desarrollos más vigorosos en Brasil y México, en
tanto que en Bolivia vio su lado negativo, pues este país, en los años
que transcurrieron desde la Revolución, momento de la instalación del
estatismo económico, esto es, desde 1952, hasta el hundimiento del
proceso revolucionario y la caída del Estado nacionalista en 1985, no
tuvo el resultado esperado de la industrialización y, apenas sí pudo ver
una débil, muy frágil diversificación económica.

La minería boliviana, tanto de la plata que estuvo vigente en el siglo

XIX, como la del estaño que tuvo vigencia desde el inicio del siglo XX
hasta 1985, estuvo caracterizada por una operación de enclave, aislada
a los centros mineros del occidente del país, ante todo, en los
departamentos de Oruro y Potosí, donde se desarrollaba la explotación
minera, sin demasiado influjo ni generación de economías externas en
el conjunto del país, salvo el departamento de La Paz que era su
conexión comercial y el centro de las decisiones administrativas del
Estado por ser la sede del gobierno nacional.

La minería de la plata del siglo XIX y la del estaño hasta mediados del
siglo XX generaron un poder económico de sectores privados, de los
denominados oligarcas mineros, los cuales en el siglo XX estuvo
caracterizados por la presencia de los barones del estaño, tres grandes
empresarios que eran el núcleo económico del Estado oligárquico. Dicho
Estado fue destruido por la Revolución nacional de 1952, dio lugar a
construcción del estado nacionalista, el cual la cual a través de la
nacionalización de la minería inició la construcción del estatismo
económico, es decir condujo la presencia del Estado en todos los
sectores de la economía y, a la par , desarrollo la cultura del rentismo
(Laserna, 2008). El sector de hidrocarburos que no era de gran peso
frente a la minería, ya había sido nacionalizado en 1937 por un
gobierno militar, adscrito al nacionalismo revolucionario. Esa
nacionalización pudo producirse en esa época, debido a que entre 1932
y 1935 estalló la guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay, contienda
bélica que, en realidad, no enfrentaba los intereses de dos países, sino
los intereses de empresas petroleras internacionales, unas ubicadas en
Bolivia y otras en el Paraguay (Standard Oil Company y Royal Dutch
Shell). El resultado de esa Guerra fue de 50.000 muertos y la
generación de un imaginario nacional: los recursos hidrocarburíferos,
petróleo y gas, deben ser de propiedad del Estado. Por ello, por esa
memoria histórica, no es extraño que Bolivia haya nacionalizado tres
veces los hidrocarburos, la primera, como ya se explicó, en 1937;
después en 1969, bajo también un gobierno militar, y, por último, en
2006 durante el gobierno del Presidente Evo Morales. (Club de Harvard,
2000)

Desde la década de los años 20 se desarrolla la actividad petrolera en

Bolivia, en ese decenio la Standard Oil obtiene concesiones y diez años
después produce petróleo y establece una refinería. Entre 1932 y 1935
se produce la guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay por disputas

3
entre empresas petroleras. En 1936 en el gobierno militar nacionalista
del Cnel. David Toro funda Yacimientos Petrolíferos Bolivianos (YPFB),
empresa estatal del petróleo que tiene una importancia crucial en la
historia de los hidrocarburos en Bolivia. En 1937 ese mismo gobierno
nacionaliza los hidrocarburos. (Miranda, 2008)

En 1952 se produce la Revolución nacional que nacionaliza la minería y

funda el estatismo económico. Pero paradójicamente el régimen de la
Revolución Nacional dicta en 1956 el Código Davenport (Código del
Petróleo) para facilitar el ingreso de empresas transnacionales a la
explotación de los hidrocarburos. Merced a esa normativa ingresa a
Bolivia en 1957 la Gulf Oil Company junto a 14 empresas
internacionales más pequeñas. Pero, en 1969 el gobierno nacionalista
militar de Alfredo Ovando nacionaliza –segunda nacionalización en
Bolivia- los intereses de la Gulf Oil, deroga el Código Davenport, con lo
cual se pasa a un manejo estatal de los hidrocarburos. Sin embargo, en
1972 el régimen dictatorial de otro militar, Hugo Banzer, abre el
ingreso de empresas petroleras al país mediante otra Ley de
Hidrocarburos que, sin embargo, no pierde su carácter estatista.
En 1990 Jaime Paz dicta otra ley de hidrocarburos de carácter menos
estatista.

Objeto de estudio:

Dado que en este trabajo nos ocuparemos básicamente de los efectos

sobre el sector hidrocarburos y sobre la economía nacional de las Leyes
de Hidrocarburos de 1996 y de 2005, desarrollamos brevemente los
contextos en los cuales fueron formuladas y explicaremos las
direcciones económicas hacia las cuales conducen esos instrumentos
jurídicos. (Miranda, 2009)

Desde 1985 Bolivia vive el desmontaje del estatismo económico creado

por la Revolución de 1952. El gobierno de Víctor Paz Estenssoro 1985-
1989, se ocupa de implementar el ajuste estructural en Bolivia y de
conducir a la liberalización de una economía que tenía una fuerte
tradición estatista. 1 (Toranzo, 2005) Ese tránsito a la liberalización
gozaba cierto apoyo popular o, por lo menos de algún asentimiento
callado, porque entre 1982 y 1985 Bolivia había vivido una inflación
que llegó a 22.000% anual, junto a una fuerte anomia estatal que
generó incertidumbre para la vida cotidiana de los bolivianos. (Morales,
2000). De alguna manera en Bolivia sucedía una historia que pasaba
en toda América Latina, era la hora de los ajustes estructurales y de la
liberalización económica, decidida internamente por los países, pero
apoyada fuertemente por los organismos internacionales.

1El Decreto Supremo 21060 de agosto de 1985 abre el camino de la liberalización

económica de todas las esferas de la economía, comercio, finanzas, transporte,
energía, industria etc.

4
Si de 1985 a 1994 se liberalizó el comercio interno e internacional
boliviano, en ese último año se aprobó una de las reformas más
profundas a la economía, pues Bolivia hizo su liberalización económica ,
capitalizando sus empresas públicas; en el país no se produjo la
privatización clásica, sino la inyección de capital –capitalización-
internacional a las empresas públicas, las cuales quedaron con un 50%
del paquete accionario, pero con el derecho a la administración, en
tanto que las egresas estatales quedaron con el 50% restante de las
acciones, pero administradas por las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP). Todo esto quedó plasmado en la Ley de Capitalización
1544 de 1994, aprobada durante el gobierno del presidente Gonzalo
Sánchez de Lozada. 2 La empresa estatal de Hidrocarburos, yacimientos
Petrolíferos Fiscales Bolivianos, también fue capitalizada.

Siguiendo la lógica privatista y de jerarquía para la inversión privada,

en concordancia con la Ley de Capitalización, en 1996 fue aprobada la
nueva Ley de Hidrocarburos 1689, también durante el régimen del
Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, que implica el cambio más
trascendental en la operación de la explotación de los hidrocarburos.
Esa Ley abre el periodo más intenso de liberalización y de presencia
jerárquica de la inversión privada internacional en el campo de los
hidrocarburos bolivianos. Podíamos sintetizar esto, postulando que a
partir de ese instrumento jurídico podemos hablar de una fase liberal
en el sector, concordante con la liberalización de toda la economía
boliviana.

La operación de la nueva Ley de Hidrocarburos tuvo un corto periodo de

tranquilidad y estabilidad política, pues desde 1999 se desacelera la
economía boliviana, se incrementa el déficit fiscal 3, y se comienzan a
sentir los primeros descontentos populares contra la liberalización de
la economía, por tanto, se pasa a una fase de inestabilidad política que
impactó en el al sector de hidrocarburos. El imaginario popular
entendía, desde la Guerra del Chaco 1932-1935, y desde la
Nacionalización de los Hidrocarburos de 1937, que la propiedad de
éstos debía ser estatal, por tanto, creían que era contra natura que los
manejen empresas internacionales. Quizás por ello, organizaciones
políticas de izquierda, entre ellas el Movimiento al Socialismo MAS,
partido de Evo Morales, organizaciones sindicales, sociales, y ONG la
denominaron a la Ley de Capitalización como Ley “maldita” y
comenzaron a agendar y agitar en las bases populares la idea del
retorno de los hidrocarburos a manos del Estado. (Villegas, 2000)

2 Gonzalo Sánchez de Lozada gobernó entre 1993 y 1997. Posteriormente fue electo
para el periodo 2002-2005, pero, como resultado de fuertes rebeliones sociales
denominas la Guerra del Gas, tuvo que renunciar en 2003, dejando el mando a su
vicepresidente Carlos Mesa.
3 El crecimiento económico de 1999 apenas alcanzó a 2%, cuando en los años

anteriores se había crecido al 4%. Y lo que es peor, el déficit fiscal alcanzó la peligrosa
cifra del 8% respecto del PIB.

5
Entre 1985-2000 se vivió un periodo de liberalización económica, que
privilegió el manejo macro de la economía, el control de las variables
fiscales y monetarias, en especial cuidando la inflación. En ese periodo
Bolivia tuvo estabilidad macroeconómica, logro muy distinto a la crisis
económica e hiperinflacionaria de los años 1982-1985. Pero, por el otro
lado, el modelo de ajuste estructural y de liberalización económica no
fue exitoso en la lucha contra la pobreza ni en el campo de la
disminución de las desigualdades sociales, ni en la reducción de las
brechas rural y urbano. De modo que para las mayorías el ajuste
estructural aparecía como el símbolo del incremento de la inequidad.

Junto a la crítica del modelo económico, los sectores populares

comenzaron a criticar al modelo político, a los partidos políticos, a las
coaliciones de ellos que gobernaron entre 1985-2000. (Lazarte, 2002).
La crítica a los partidos que manejaron el poder por medio de la
democracia pactada o el establecimiento de coaliciones políticas, se
centró en el uso clientelar y prebendal que hicieron esos partidos del
aparato de la administración estatal. Desde el año 2000 los
movimientos sociales fueron más intensos, en ese año la Guerra del
Agua 4 enseñó un punto de inflexión de la política, pues demostró que
los sectores populares ganaban las calles, bloqueaban los caminos en
contra de las políticas estatales y de los partidos “neoliberales” que las
administraban.

Con ese ambiente político, con rebeliones sociales en las calles llegó la
elección presidencial de 2002, en ella Gonzalo Sánchez de Lozada del
Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) ganó a Evo Morales del
MAS apenas con un punto de diferencia. De modo que en la segunda
vuelta congresal, ese MNR en alianza con Jaime Paz del Movimiento de
Izquierda Revolucionaria (MIR), eligieron Presidente a Sánchez de
Lozada. Estaba claro que éste subía al poder en una situación
incómoda, pues tenía una oposición bloqueadora en el Parlamento por
parte del MAS, y este partido, a su vez, era el dueño de la calle, de las
rebeliones sociales de los movimientos populares. Desde el momento de
la asunción del Presidente, el MAS y los movimientos sociales
apuntaron a su derrocamiento o renuncia.

En efecto, al año siguiente, en octubre de 2003, cuando el régimen

trataba de desarrollar un proyecto de exportación de LNG a Estados
Unidos y México, pasando por Chile, los movimientos sociales
encabezados por el MAS, centrales sindicales y de juntas de vecinos
iniciaron la Guerra del Gas, para evitar el proyecto de exportación de
LNG. La violencia se generó en el Alto de La Paz, violencia que causó
68 muertos. La situación se hizo insostenible para Sánchez de Lozada

4 La guerra del Agua se produjo en Cochabamba, los sectores sociales movilizados

lograron expulsar al consorcio Aguas del Tunari, uno de cuyos socios más importantes
eral a Bechtel Enterprise Holdings, consorcio que se ocupaba de la provisión del agua
en esa ciudad.

6
quien tuvo que renunciar y dejar la Presidencia a su Vicepresidente
Constitucional Carlos Mesa.

Durante la Guerra del gas, las demandas pasaron de la negativa a la

exportación de LNG, a la renuncia de Sánchez de Lozada y a la
nacionalización de los hidrocarburos. El sucesor constitucional del
Presidente, fue su vicepresidente, Carlos Mesa. Este hombre sin partido
político, tuvo en sus manos un gobierno débil, fue prisionero de las
presiones del MAS en Parlamento y prisionero de las movilizaciones
sociales en las calles, encabezadas por el propio MAS. En un clima de
alta radicalidad, durante el gobierno de Carlos Mesa, en 2005, se
aprobó la nueva Ley de Hidrocarburos, la 3058, que abrió el camino de
la economía mixta para la explotación de hidrocarburos, que condujo a
un reparto de 50% para el Estado y 50% para las empresas petroleras
de los resultados generados por la explotación. Empero, por la debilidad
de este gobierno y por las presiones sociales, el Presidente Carlos Mesa
renunció en agosto de 2005. Lo sucedió constitucionalmente Eduardo
Rodríguez, Presidente de la Corte Suprema de Justicia. A este nuevo
mandatario se le encomendó llamar a elecciones adelantadas, 5 tarea
que realizó en diciembre del propio 2005. Las elecciones las ganó Evo
Morales del MAS, con mayoría absoluta, con el 54% de la votación.

Evo Morales asumió la Presidencia en enero de 2006. En mayo de ese

año nacionalizó por tercera los hidrocarburos en Bolivia, mediante el
Decreto Supremo 28701, abriendo paso a una fase de total control
estatal en el campo de los hidrocarburos y de los demás sectores de la
economía. Para ratificar este camino a la estatización, en la Asamblea
Constituyente que funcionó de 2007 a 2008, Morales apuntó a un texto
constitucional que en materia de hidrocarburos otorga al Estado,
mediante su empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
(YPFB), el control total de la cadena de hidrocarburos. Esa Constitución
fue promulgada en enero de 2009, previa ratificación en un Referéndum
Aprobatorio que apoyó al proyecto constitucional de Evo Morales con un
61% de la votación popular. Es decir que, desde mayo de 2006, Bolivia
avanza a una economía totalmente estatizada en el funcionamiento del
sector hidrocarburos.

Parte II.- Elementos clave de la economía política que explican los

resultados de las políticas en la cadena de valor

Primer eslabón de la cadena de valor:

Economía política de los hidrocarburos para la fijación de la Ley 1689 de

1996 de liberalización del sector 6

5
El periodo de mandato constitucional estaba previsto hasta 2006.
6
Los elementos de contexto y de balance de poder que exponemos en este primer eslabón de la cadena
de valor , sirven también como elementos de contextualización y explicaciones de los cuatro siguientes
cuatro eslabones de esa cadena.

7
Bolivia se convirtió en el best practice de los organismos internacionales
en parar la hiperinflación que en 1985 alcanzó a 22.00%, además, en
introducir el ajuste estructural en democracia, conduciendo a un
manejo escrupuloso de las variables macroeconómicas. El inicio de ese
proceso fue formalizado por el D S 21060 de agosto de 1985, emitido
por el gobierno de Víctor Paz Estenssoro, que fijaba las líneas básicas
de la Nueva Política Económica (NPE) que era el inicio del liberalismo
económico que sustituía una economía que había sido marcada por el
estatismo económico, creado por la Revolución de 1952. Mediante la
NPE Bolivia comenzó el proceso de liberalización de su economía, pero
recién desde 1994 pudo avanzar a un proceso de privatización de las
empresas públicas, 7 que fue denominado capitalización, por alusión a
la Ley de Capitalización 1544 de ese año, que condujo a una inyección
de capital de un 50% por parte de la inversión privada extranjera a las
empresas estatales y el paso de la administración de las mismas a la
inversión privada.

Bolivia desde la década de los 40 del siglo XX ha tenido una presencia

importante de los actores sociales, de los sindicatos y actores
populares, además de las izquierdas de todos lo matices, en la
agendación de las políticas e inclusive en la definición de la titularidad
del poder. Eso sucedió con claridad hasta los años 1982-1985, fase en
la que un gobierno de coalición de izquierdas denominado Unidad
Democrática y Popular (UDP), tuvo en sus manos el poder. Empero,
durante ese régimen se produjo una profunda crisis económica
ilustrada por una hiperinflación que alcanzó a 22.000% al año y dio
lugar a una honda crisis política que se expresó por un a alta
inestabilidad política, por severos problemas de gobernabilidad y una
alarmante anomia estatal que impedía que el gobierno pueda imponer
la ley frente a actores sociales movilizados por exigencias de
estabilidad, superación del desabastecimiento de alimentos, eliminación
de las colas para obtener los bienes básicos. Y ante todo, de generación
de certidumbre sobre su futuro.

De una u otra forma, la población pedía a gritos cambios políticos y

económicos con tal de no sufrir inflación y desabastecimiento. La
solución política fue el adelantamiento de elecciones en 1985, que tuvo
como corolario, la conformación de un gobierno de coalición entre el
MNR y Acción Democrática Nacionalista (ADN), a la cabeza de Víctor
Paz Estenssoro que gobernó entre1985-1989. Este gobierno inició la
liberalización económica, la superación de la hiperinflación y de la
anomia estatal. Pero, entre 1985-2000, las izquierdas tuvieron poca
actividad, así como los sindicatos y la acción de los movimientos
sociales que quedaron debilitados. Su lugar lo tomaron los partidos
políticos que se encargaron de administrar la nueva ola neoliberal, que
coincidía con la generación de democracia representativa en Bolivia.
(Ardaya, 2001)

7Dicha capitalización abarcó a las empresas públicas de hidrocarburos, energía,

metalurgia, transporte aéreo, ferrocarriles, telecomunicaciones.

8
Por tanto, en términos de balances de poder, sólo se tenía como actores
centrales a los partidos políticos, conservadores y de centro. Quedaron
debilitadas las izquierdas, en tanto que los sindicatos perdieron su rol
activo en la política. En ese contexto político, existían facilidades para la
introducción de políticas neoliberales. En América Latina marchaba
viento en popa el Consenso de Washington, las políticas
gubernamentales de Bolivia recibían todo el apoyo de los organismos
internacionales, del Banco Mundial, FMI o BID y de las cooperaciones
bilaterales. 8 Por ello en 1994 no fue muy difícil para los partidos de
gobierno aprobar la Ley de Capitalización, como tampoco tuvieron
problema en la aprobación de la Ley de Hidrocarburos 1689 que
liberalizaba a ese sector. Las coaliciones de gobierno no sólo
controlaban el Ejecutivo, sino poseían mayoría parlamentaria y tuvieron
un Poder Judicial que no obstruía las decisiones del gobierno. Los
actores regionales, de tierras bajas, de Santa Cruz o Tarija, miraban
con buenos ojos el proceso de liberalización económica.

Mediante la Ley 1689 de Hidrocarburos el Estado se define como el

propietario de los hidrocarburos. Plantea que los yacimientos de
hidrocarburos en cualquier estado son de domino directo, inalienable e
imprescriptible del Estado. Se prevé que ninguna concesión confiere la
propiedad de los yacimientos.

Pero establece la realización de contratos con las empresas privadas

extranjeras. En especial contratos de riesgo compartido. Se fija al
Ministerio de Hidrocarburos como el cabeza de sector, encargado de la
función normativa y de las políticas sectoriales. La empresa estatal
YPFB es la encargada de administrar y suscribir contratos de
upstream, administrar y agregar el contrato de exportación al Brasil 9,
fiscalizar las actividades de exploración y explotación, certificar la
producción para efectos fiscales (regalías).

Se establece que el derecho de exploración, explotación de

hidrocarburos y la comercialización de sus productos se efectuará a
través de YPFB, pero esta empresa se reduce y queda como “residual”,
porque los actores claves del sector serán los privados. De todas
formas, ella celebrará contratos de riesgo compartido, por tiempo
limitado con empresas individuales o colectivas, nacionales o
extranjeras.

8 Aunque las cooperaciones bilaterales apoyaban el ajuste estructural, por otro lado,

se ocupaban de apoyar, de empoderar a la sociedad civil y a actores radicales de ésa,

para de mostrar los efectos sociales del ajuste.
9
En 1999 Bolivia suscribió contrato de venta del gas al Brasil por espacio de 20 años,
fijando un mínimo de 21 millones de metros cúbicos día y un máximo de 31 MMCD.
La agregación del gas a exportar se haría con el producido por Repsol, Petrobrás,
Total, British Petroleum, Pluspetrol, Vintage , Panamerican, Andina, Chaco, Pero, el
gas provienen en especial de los denominados megacampos, San Alberto, Sábalo, y
Margarita, los cuales proveen más de 94% del total del gas producido.

9
Resultados de las políticas en algunas variables:

Exportaciones
(en millones de dólares)

1996 2004
Hidrocarburos 141.3 850.9
Gas natural 94.5 619.7
Otros 46.8 231.2
Fuente. Lundstedt, con base Unidad de Análisis de Políticas
Económicas UDAPE, Banco Central de Bolivia BCB

Desde la aprobación de la Ley 1689 se percibe un incremento notable

de las exportaciones; empero, hay que poner un recaudo, no es sólo la
política doméstica la explicación, sino también el boom internacional
de hidrocarburos y la elevación de precios de los mismos.

Impuestos sobre hidrocarburos

(en millones de bolivianos) 10

1996 2004
IVA, IT, IDH 438.7 ----
IEDH 47.4 1.146,9
Regalías 1.651.4 2.333.0
Total 2.137.6 3.479.9
Fuente: Lunstedt, con base Udape y BCB

Igual incremento sucede en el ámbito de los impuestos, que implica

facilidades fiscales para Estado, para nuevos emprendimientos o de
recaída en la lógica rentista.

Reservas nacionales de gas natural

(en trillones de pies cúbicos TCF)

1997 2004
Probadas P1 3.8 27.6
Probables P2 1.9 24.7
P1+P2 5.7 52.3
Posibles 4.1 24.1
Total 9.8 76.4
Fuente: YPFB

Donde se produce un salto extraordinario es en el campo de las

reservas probadas y probables, por aumento de inversión en el sector,
eso hizo que para 2002 ó 2003 Bolivia pueda ser considerada como el

10Tipo de cambio al dólar: 1999, 5.52 boliviano por dólar. 2004, 7.67. Bs. 2008, 7.90
bolivianos

10
corazón energético de Sur América y cuente con posibilidades de
exportar LNG al mercado de Estados Unidos

Reservas nacionales de petróleo condensado

(en millones de barriles)

1997 2004
Probadas P1 116.1 462.3
Probables P2 84.8 446.5
P1+P2 200.9 908.8
Posibles 110.2 437.7
Total 31.1 1.346.5
Fuente: YPFB

Bolivia n o es país petrolífero, sino solamente gasífero, los líquidos se

obtienen del gas procesado, pero aunque aumentan las reservas, ellas
no son de grandes dimensiones.

Inversiones en gas
(en millones de dólares)

1997 2002 2004

Exploración 130.38 113.47 86.66
Producción 140.42 231.31 149.26
Otras inversiones --- 283 ---
Total 270.8 627.78 235.92
Fuente: Whitehead y Crabtree

Desde la aprobación de la nueva Ley en 1996 las inversiones

aumentaron de manera creciente, eso sucede hasta 2002. Pero, desde el
2003 por las turbulencias sociales, la expulsión de un presidente, por
las peticiones de nacionalización de hidrocarburos las empresas
petroleras bajaron sensiblemente sus inversiones.

Pozos en Exploración y explotación

1998 2002 2004
64 31 21
Fuente: Informe Milenio 2008

Igual sucedió con los campos prospectados, el número de ellos baja

cuando aumenta la inestabilidad política en el país,

Economía política para la fijación de la Ley 3058 de 2005, tránsito al

régimen mixto y Decreto Supremo 28701 de Nacionalización.
Constitución Estatista de 2009

El neoliberalismo vivió con cierta tranquilidad en Bolivia hasta 1999-

2000, año en que comienza debilitarse la economía y mostrar

11
desaceleración el crecimiento del producto, pues éste en los años
anteriores creció en órdenes del 4%, pero en este año bajó al 2%, pero
con una compañía desagradable, el incremento del fiscal hasta llegara
un 9% del PIB. En América Latina comenzaban a oírse voces de
descontento contra la liberalización económica, y sobre todo por la
persistencia de la pobreza y el aumento de las desigualdades sociales.
En Bolivia, paralelamente a los problemas de la economía comenzaron a
surgir luces rojas en el funcionamiento del sistema político, la
democracia de pactos entre partidos políticos, los gobiernos de coalición
se fueron desacreditando por un uso clientelar y prebendal de poder.
El resultado fue un incremento de la deslegitimación del sistema
político, de las instituciones de la democracia y, ante todo, una
deslegitimación de los partidos políticos. Paralelamente en América
Latina, los movimientos anti globalización, anti neoliberalismo, las
redes de ONG internacionales, -expresadas en los Foros Porto Alegre-,
muchas en congruencia con las cooperaciones bilaterales, fueron
agendando la participación directa de los pobres, el desmontaje del
neoliberalismo, el retorno del estado a la economía. El control estatal de
los recursos naturales, la tención de los temas indígenas y sociales.

En ese ambiente político y social fueron recuperando fuerza las

izquierdas, los movimientos sociales, los sindicatos, las juntas de
vecinos, las ONG inclinadas las izquierdas y convertidas en el
intelectual orgánico de los movimientos sociales. . Mientras los partidos
políticos, se ocupaban de usar el poder en beneficio propio y olvidaban
la atención de las necesidades de la gente u olvidaban la política, ésta
era copada por los movimientos sociales. En Bolivia, desde el 2000 se
desplegó la política en las calles, marchas, mitines, bloqueos de
caminos, cercos a las ciudades, tomas de instituciones públicas, cerco y
amenazas al Parlamento. La Guerra del agua del 2000 en Cochabamba
mostraba la seña de lucha contra la inversión extrajera. El segundo
lugar de Evo Morales en las elecciones generales de 2002, su conversión
en jefe de la oposición parlamentaria y jefe de las protestas callejeras
mostraban cuál era la situación política. Enfrentamientos entre policía
y Fuerzas Armadas, con muertos de ambos bandos, al inicio del 2003
era una seña de crisis estatal. La Guerra del Gas, por la oposición de
los movimientos sociales -encabezados por el MAS- a la exportación de
LNG a Estados Unidos y México, pasando por Chile, terminaron con la
renuncia del Presidente Sánchez de Lozada.

El gobierno efímero de su sucesor Calos Mesa, de octubre de 2003 a

julio de 2005, gobierno débil atrapado por la fuerza parlamentaria del
MAS y por las movilizaciones sociales de este partido, -es decir
formalidad e informalidad políticas juntas-, muestran la inestabilidad
política y el dominio de las fuerzas partidarias y sociales de la izquierda,
cuyo norte era renuncia de ese Presidente y nacionalización de los
hidrocarburos. El sucesor constitucional de Carlos Mesa fue Eduardo
Rodríguez, quien gobernó de julio de 2005 a enero de 2006. Pero, en

12
diciembre de 2005 convocó a elecciones generales, las cuales fueron
ganadas por Evo Morales del MAS con un 54% de la votación.

Todo ese ambiente político puede explicar, la aprobación en 2005 de la

Ley de Hidrocarburos 3058 que crea un régimen mixto para el sector,
reafirmando la propiedad estatal de los hidrocarburos; por medio de esa
Ley se refunda YPFB y ésa adquiere más competencias y relevancia en
el funcionamiento del sector. Asimismo, el proceso descrito permite
entender su nacionalización en 2006 a los cinco mese de que Evo
Morales haya subido al poder. Y allana la comprensión de la nueva
Constitución Política del Estado aprobada en 2009, que reafirma el
estatismo de la economía, pues no sólo rescata la propiedad, sino
también la posesión estatal de los hidrocarburos, que además define
que la empresa estatal YPFB, sea la encargada de manejar toda la
cadena los hidrocarburos.

Al igual que en la anterior Ley 1689 de 1996, la Ley 3058 de

Hidrocarburos de 2005, el Estado se define como el propietario de los
hidrocarburos. Los yacimientos de hidrocarburos en cualquier estado
son de domino directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Se
prevé que ninguna concesión confiere la propiedad de los yacimientos.
Pero el DS 28701 de Nacionalización, define que se nacionalizan los
recursos hidrocarburíferos. Y va más lejos plantea que el Estado
recupera la propiedad y posesión y control total de los recursos.

Postula ningún contrato confiere la propiedad de los yacimientos, ni de

los hidrocarburos en boca de pozo, ni hasta el punto de fiscalización.
Establece explícitamente que el Estado recupera la propiedad de los
hidrocarburos en boca de pozo. Postula que los anteriores contratos de
riesgo compartido deberán asumir otras formas de contrato: producción
compartida, operación y asociación. Vía nacionalización, a un año de
ella, hasta 2007, los contratos de riesgo compartido, se trocaron a
contratos de operación.

La CPE introduce modificaciones que aún no reglamentadas, por

ejemplo, establece modalidad de contratos de Servicios, pero, no queda
claro si son contratos de servicio puro, o servicio de riesgo.
Si es lo primero, habría que renegociar contratos (pues son operadoras
y no prestadora de servicios). Además, ¿YPFB asumiría el riesgo de la
actividad bajo el supuesto de que tiene capital de inversión? ¿Las
empresas privadas que operan deben pagar regalías, No le
correspondería el pago a YPFB? Como se ve hay demasiados temas que
aún no están reglamentados

Resultados de las políticas en algunas variables:

Exportaciones
(en millones de dólares)

13
 2004 2008
Gas natural 619.7 3.157.8
Otros 231.2 336.3
Hidrocarburos 850.9 3.494.1
Fuente. Lunstedt, con base Udape y BCB

En los años que van del 2004 al 2008 las exportaciones de gas tuvieron
un boom, no debido a aumentos de volumen, sino a incrementos de los
precios del gas. El contrato de venta de gas al Brasil firmado por 20
años en 1999 establece la exportación de un máximo de 31 millones de
metros cúbicos día (MMCD) y un mínimo de 21. El contrato con la
Argentina fija una meta de exportación de Bolivia de 27.7 MMCD para
el 2014, en 2008 debía proveer 7.7MMCD, pero llegó sólo a promedios
cercanos a 2MMCD.

Impuestos sobre hidrocarburos

(en millones de bolivianos)

2004 2008
IVA, IT, IDH ---- 6.698.2
IEDH 1.146,9 2,535.1
Regalías 2.333.0 3.644.2
Total 3.479.9 12.877.7
Fuente. Lunstedt, con base Udape y BCB
Nota: Desde Mayo de 2005 incluye IDH cuya alícuota es de 32% de
producción en boca de pozo

Los impuestos en favor del Estado subieron, dado que con la Ley 3058
se estableció una participación de 50% -50% entre Estado y empresas
sobre el valor de producción. Se mantuvo la regalía de 18%, pero se
incremento el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, cuya alícuota es de
32%. Cifras que se mantuvieron al inicio del proceso de nacionalización.
Al presente no está claro ni reglamentado quién pagará as regalías y el
IDH, pues YPFB es la encargada de toda la cadena de hidrocarburos.

Reservas nacionales de gas natural

(en trillones de pies cúbicos)

2004 2006
Probadas P1 27.6 31.2
Probables P2 24.7 25.0
P1+P2 52.3 56.2
Posibles 24.1 19.2
Total 76.4 75.4
Fuente. YPFB

14
Con al nueva ley y la nacionalización no pareen haber cambiado las
cantidades de reservas, aunque no existen datos frescos para relizar
más comentarios.

Reservas nacionales de petróleo condensado

(en millones de barriles)

2004 2005
Probadas P1 462.3 465,2
Probables P2 446.5 391.4
P1+P2 908.8 856.6
Posibles 437.7 254.7
Total 1.346.5 1.111.3
Fuente: YPFB

Inversiones en gas
(en millones de dólares)

2002 2005 2007

Exploración 113.47 86.61 35.3
Producción 231.31 241.89 114.1
Otras inversiones 283 --- ----
Total 627.78 328.5 149.4
Fuente: Whitehead y Crabtree

Desde los años de incremento de la convulsión social y de aumento de

la inestabilidad política, la definición de una nueva ley de hidrocarburos
y después la nacionalización, es decir, por efectos de disminución de la
seguridad jurídica las inversiones ha disminuido dramáticamente, no
pasan de un 25% de los montos que prevalecía después de la
liberalización económica producida en 1996.

Pozos en Exploración y explotación

2004 2008
21 4
Fuente: Informe Milenio 2008

En congruencia con la baja de la inversión por las razones anotadas

han caído dramáticamente los pozos en exploración y explotación.
Aunque se anuncia inversiones fuertes del Estado, cercanas a 1000
millones de dólares y, otras, de PDVSA, pero las mismas aun no se han
desembolsado

Segundo eslabón de la cadena:

Las operaciones de producción están entremezcladas con las de

exploración, en todos los casos las empresas han sido la mismas y

15
ocupadas de ambas labores, por ello, la data explicada en el acápite
anterior abarca también el proceso de producción de hidrocarburos.

Regulación con la Ley 1689 liberalizadora de 1996

Al Ministerio cabeza de sector le compete la función normativa y de

definición de políticas. A YPFB le compete administrar y suscribir
contratos de upstream, administrar y agregar el contrato de venta de
gas a Brasil, fiscalizar actividades de exploración y explotación,
certificar la producción para efectos de regalías.

A cargo del sistema de regulación sectorial, Superintendencia de

Hidrocarburos, cuyo rol genérico es de “regular actividades de
transporte, refinación, distribución y comercialización en el mercado
interno. Otorgar, renovar o revocar concesiones. Vigilar el cumplimiento
de obligaciones y derechos de los concesionarios“. Su rol consistía en
proteger a consumidores, fijar precios máximos de mercado interno.
Fijar disposiciones antimonopólicas. Resolver en primera instancia los
recursos de revocatoria de acuerdos a la Ley del Sistema de Regulación
Sectorial, (Ley Sirese, promulgada en 1994), ley que se encarga de la
regulación de mercados bajo una economía de mercado,
correspondiente a la liberalización de la economía. Las
superintendencias del sistema de regulación sectorial fueron
autárquicas y poseía tuición del Ministerio de Hacienda.

Para efectos del downstream. Para la comercialización de hidrocarburos

prima el principio de libre comercialización, para el transporte se fijan
concesiones administrativas. La refinación e industrialización funciona
por medio de refinerías privatizadas. En tanto que la distribución de
gas natural por redes está normado por concesiones administrativas.

Regulación con la Ley 3058 de 2005 (régimen mixto) y Decreto de

Nacionalización 28701 de 2006

La función normativa y la definición de políticas sectoriales queda en

manos de Ministerio de Hidrocarburos. YPFB le compete negociar,
suscribir y administrar contratos, exportar gas natural, fiscalizar
actividades de producción para efectos impositivos de regalías y
participaciones, asumir la administración del Centro de Información
sobre Hidrocarburos.

Bajo el sistema de regulación sectorial, a la Superintendencia de

Hidrocarburos, al igual que con la Ley 1689 de 1996, le compete,
regular las actividades de transporte por ductos, refinación,
distribución y comercialización del mercado interno, además, otorgar o
revocar concesiones, proteger al consumidor, fijar precios máximos para
mercado interno, asegurar las cuestiones antimonopólicas, regular
actividades de transporte por ductos, resolver recursos de revocatoria.

16
Como consecuencia de la nacionalización y por efectos de la nueva
Constitución desaparece el Sistema de Regulación Sectorial, de modo
que desaparece también la superintendencia de Hidrocarburos. Se
establece al Ministerio del Remo como cabeza se sector, el cual tendría
bajo su tuición a YPFB y una nueva instancia o entidad fiscalizadora,
que hasta ahora no está definida ni reglamentada, -pero estáprevisa en
la Constitución-, dejando por ahora en el limbo el tema de la
fiscalización, pues el ministerio del ramo sería juez y parte, o YPFB
sería responsable de toda la cadena y también de su propia
fiscalización. Por tanto, aquí existen todavía vacíos jurídicos que no
aclaran la operación del sector.

En lo que atañe al downstream bajo la Ley 3058, la comercialización,

se la encarga a YPFB, con dudas e indefiniciones a los titulares de los
contratos, y a privados, El transporte, la refinación, la industrialización
y la distribución de gas por redes queda en manos de YPFB autárquico,
YPFB, se permitirán algunas concesiones, como contratos por tiempo
limitados para personas privadas.

Por efecto de la Nacionalización y ante todo por la promulgación de la

nueva Constitución en2009 la única encargada de realizar actividades
en toda la cadena es YPFB, empero puede suscribir contratos de
servicio para realizar actividades en la cadena, contra retribución o
pagos de servicios, asimismo puede conformar asociaciones o
sociedades de economía mixta para actuar en toda la cadena, pero con
una participación no menor al 51%. Empero, todavía no está
reglamentada la normativa del sector para que ella sea congruente con
los postulados de la Constitución

Tercer eslabón de la cadena:

Impuestos y regalías con la Ley 1689 de 1996, de liberalización

económica

Esta Ley de liberalización del sector tenía como objetivo la atracción de

inversiones, para aumentar la producción y sí obtener más recursos
fiscales; actuó sobre un sector que no era muy dinámico, que a 1996
tenía 2 TCF de reservas existentes y que exportaba solamente 94.6
millones de dólares, en tanto que los gasto en exploración eran de 9,8
millones de dólares y los de explotación del orden de 29.2 millones. En
ese pequeño sector petrolero no existían megacampos de producción, y
los gravámenes fiscales eran los siguientes: (Ley 1194). Para este
periodo no se puede hablar de ganancias de empresas estales, pues no
existían ese tipo de empresas, cuando más se puede hablar d e
participación del Estado

Regalías y participaciones

17
 (Previas a la Ley 1689)

Regalías:
Regalía departamental
(Deptos. Productores) 11%
Regalía Beni –Pando 1%
Total regalías 12%

Participaciones:
Tesoro General Nación TGN 19%
YPFB 0%
Total participaciones 19%
Total gravámenes 31%

Otros Impuestos
Utilidades 40% (1)
Surtax ---
(1)Ese monto se paga sólo si excede al monto de participaciones al TGN,
es decir únicamente sobre el excedente de las participaciones.

Con la Ley 1689 de 1996 se introducen las siguientes modificaciones.

Regalías y participaciones Ley 1689

H Existentes H Nuevos

Regalías:
Regalía Dental 11% 11%
Regalía Beni-Pando 1% 1%
Participaciones:
Tesoro General Nación 32% ---
YPFB 6% 6%
TOTAL 50% 18%

Impuestos sobre hidrocarburos (Regalías)

(en millones de bolivianos)
1996 2004
IVA e IT/IDH 438.7 ---
IEDH 47.4 1.146,9
Regalías 1.651.4 2.333.0
Total 2.137.5 3.479.9
Fuente. Lunstedt, con base Udape y BCB

El efecto de la liberalización económica dio como resultados in

crementos muy importantes en el impuesto especial a los hidrocarburos
y una mejora muy importante en el cobro de regalías, aunque claro
está aquí están presentes los efecto del incremento de precios de los
hidrocarburos, que para el caso boliviano interesan anta todo en

18
materia de gas, pues hacia 1999 el MMBTU estaba a 1,007 dólares,
en 2004 pasaba 1,817 dólares.

Regalías y participaciones con la Ley 3058 de 2005 (régimen mixto) y

Decreto de Nacionalización 28701 de 2006

El régimen fiscal correspondiente a la Ley 3058, se apoya en cargas

“ciegas” del 50% del valor de producción, además de otros impuestos de
ley. Es muy posible que con ese nivel de cargas fiscales se desincentive
la atracción de inversiones. (Del Granado, 2009). La Ley dispuso que los
recursos de participación vayan al TGN y no a YPFB, Con el objetivo de
retener el 50% del valor en boca de pozo, fija la regalías de 18%, pero
introduce el Impuesto Directo a los Hidrocarburos de 32%
Mantiene la regalía e 11% para los Departamentos productores, regalía
compensatoria de 1% para Beni y Pando. Tampoco con la Ley 3058 se
puede hablar de ganancias de empresas estatales, pues ellas
prácticamente son inexistentes.

Regalías y participaciones
(Ley 3058)

Regalía Dental. 11%

Regalía Compensatoria 1%
Participación al TGN 6%
Imp. Directo a Hidrocarburos 32%

Impuestos a los hidrocarburos (regalías)

Impuestos sobre hidrocarburos (Regalías)

(en millones de bolivianos)
2004 2008
IVA e IT/IDH --- 6.698,2
IEDH 1.146,9 2.535.1
Regalías 2.333.0 3.644.2
Total 3.479.9 12.877.7
Fuente. Lunstedt, con base Udape y BCB

Para este caso es bueno recordar que la Ley 3058 introduce el Impuesto
Directo a los Hidrocarburos IDH con una alícuota de 32%, razón por la
cual es visible la existencia de una cifra tan alta. Pero, también existe
un incremento en el impuesto especial para los hidrocarburos, así
como en las regalías. Pero cabe hacer nota que aquí hay claramente un
efecto precio, pues si en 2004 el MMMBTU de gas estaba a 1,817
dólares, en 2008 ese monto sube a 7.078 dólares.

Cuarto eslabón de la cadena

19
En la explicación del tercer eslabón de la cadena se muestran los
porcentajes de gravámenes sobre el valor de la producción en boca de
pozo que van a favor del Estado y el saldo que queda a favor de las
empresas. Pero a la par se muestran los impuestos y los porcentajes de
los mismos que gravan a la porción correspondiente a las empresas. De
otra parte, se muestran en esa explicación los datos que corresponden
al inicio de la puesta en marcha de la Ley y su final, así se hace para la
Ley 1689, como para la 3058, la que todavía surte efectos hasta el
presente.

Impuestos bajo la LEY 1689

Se trata de los impuestos generales que deben tributar las empresas

sobre la participación imponible que reciben de la producción en boca
de pozo.

Impuestos generales

Impuestos generales Alícuota Grava

IU Extraordinaria 25% Utilidades
IUE (Transf. al exterior) 12.5%
IVA 13% Valor agregado
IT Transacciones 3% Ingreso Bruto ventas locales

Distribución según Ley 3058

En esta nueva Ley no se modificaron los impuestos que deben tributar

las empresas respecto de la parte que recibieron del valor de la
producción en boca de pozo

Impuestos generales

Impuestos generales Alícuota Grava

IU Extraordinaria 25% Utilidades
IUE (Transf. al exterior) 12.5%
IVA 13% Valor agregado
IT Transacciones 3% Ingreso Bruto ventas locales

Un interesante estudio sobre el excedente hidrocarburífero (Guzmán, et.

al, 2009), efectúa un cálculo del excedente del upstream de los
hidrocarburos, par el periodo 2000-2008. Estos son algunos de sus
datos.

20
 Excedente del upstream de hidrocarburos
2000-2008
(en millones de dólares)
2000 208.1
2004 339.8
2007 1.790.7
2008 2.923.0

Se puede percibir el salto tremendo de las cifras, que se debe al boom

de los precios del gas, pues si en 2004 el MMBTU estaba cotizado a
1,817 dólares, para 2008 ese precio pasó a 7,078 dólares por MMBTU.

En el mismo estudio se hace un cálculo de la participación del titular

(empresas privadas) en el excedente total, las cifras son de 22% para
2007 y de 26% para 2008. 11

Para el caso de downstream en el miemos estudio se explica que los

Sistemas GTB, Transredes y Transierra acumulan el 96% de la energía-
distancia transportada. El cálculo del excedente (que en este caso ni
implica la existencia de renta) p los años 2007 y 2008 es el siguiente

Excedente en el sistema de transporte por ductos

(en miles de bolivianos)

Excedente. Tot. Imp Tasa Sirese Utilidad empresas

2007 823.588 376.758 33.67 128 413.152
2008 676.888 409.652 30893 236.343

De modo que la participación de las empresas en le excedente tota es

de 50% para 2007 y de 35% para 2007.

Para el caso de la refinación, el mismo estudio presenta los siguientes

datos para el 2005 13. En miles de bolivianos, excedente igual 1923.040,
de los cuales la utilidad de la empresa es de 11.312, es decir que la
empresa YPFB refinación (antes Petrobrás refinación) poseía una
participación de un medio por ciento) 14 En este caso de la refinación el
estudio mencionado consideró YPFB Refinación que comprende a las
refinerías Gualberto Villarroel, Guillermo Elder, ambas procesan más
del 92% del petróleo crudo

Quinto eslabón de la cadena:

La diferencia metodológica de este último eslabón de la cadena es que

prestaremos atención sobre todo a la Ley 3058 de 2005, además a los

11 El cálculo de para participación del titular para los otros años no está realizado
12
En montos absolutos en dólares a un tipo de cambio de 7.90 bolivianos por dólar para 2008 estamos
hablando de una cifra muy pequeña, cercana a los 85 millones de dólares.
13
No posee datos para 2007 y 2008, solamente para 2000-2005.
14
Se habla de un excedente aproximado de 240 millones de dólares, cifra también muy pequeña.

21
efectos del Decreto Supremo 28701 de Nacionalización de los
Hidrocarburos de 2006 y de los efectos esbozado por la nueva
Constitución. Entonces, lo concerniente a la anterior Ley de 1689 de
1996 será tomado solamente como una referencia. Operamos de este
modo para facilitar las ideas de política, quizás recomendaciones, que
podrían conducir a un funcionamiento mejor y más eficiente del sector,
así como su conexión con el conjunto de de la economía boliviana.

En términos de distribución y uso de la renta petrolea, uno de los

elementos básicos que hay que tomar en cuenta, es el referido a una
lucha de varias décadas entre las regiones productoras de
hidrocarburos por la introducción y mantención de una regalía en favor
de ellas. Eso cristalizó ya en la década de los 60 del siglo pasado, época
en que se aprobó una regalía de 11% del valor de la producción en boca
de pozo en favor de esos Departamentos y, adicionalmente, una regalía
compensatoria de 1% en favor de los departamentos de Pando y de
Beni. Esta lucha por las regalías es parte del desarrollo histórico de las
regiones, de modo que hasta el presente es un derecho adquirido por
esos Departamentos. Es por eso que el instrumento jurídico previo a la
Ley 1689 de 1996 que estudiamos en este trabajo, así como la Ley 3058
de 2005 y el decretos 28701 de Nacionalización de, respetan esos
montos de regalías departamentales.
El uso de esa regalías departamentales ha sido definido por los
respectivos departamentos que los reciben, en general son los niveles
subnacionales de gobierno, las Prefecturas departamentales quienes
han decidido en qué programas o proyectos utilizar sus recursos. En
cambio, el gobierno nacional, la parte que le compete de las rentas
petroleras (participaciones gubernamentales), las ha utilizado para
financiar los gastos del Tesoro General de la Nación, en cuyo interior
domina el gasto corriente y no la inversión pública, pues los pagos a
maestros, militares, funcionarios públicos, y jubilados se come la mayor
proporción del Presupuesto General de la Nación.

Si por un lado, es clásica la lucha por el excedente petrolero entre el

Estado boliviano y las empresas petroleras, cuyos datos han sido
mostrados en el acápite anterior, es también clásica la lucha entre el
Estad central y las regiones por dicho excedente hidrocarburífero. Esa
lucha es más intensa desde el momento en que en Bolivia se despliega
con más intensidad el movimiento autonomista, que demanda la
descentralización política o autonomía departamental frente a un
Estado central de tradición hiper centralista que está poco dispuesto a
ceder las rentas a las regiones. El climax de este enfrentamiento entre
gobierno central y autonomías departamentales lo vivimos dentro de los
tiempos contemporáneos, desde que el Presidente Evo Morales subió al
poder en 2006, que coincide con un desarrollo más intenso de las
demandas de autonomías departamentales de las regiones autonómicas
de Santa Cruz, Tarija Beni, Pando. 15

15En general se habla de Departamentos de tierras bajas como lugares done opera la
producción de hidrocarburos, pero en realidad la precisión exige mostrar que Tarija,

22
Una de las contradicciones políticas centrales del presente es el
enfrentamiento entre gobierno central, que posee un proyecto de
recentralización del Estado, versus las regiones (Departamentos)
autonómicas que desean alcanzar y desarrollar las autonomías
departamentales, base de la descentralización política. La nueva
Constitución Política del Estado legaliza esas autonomías, pero coloca
en su lado otro tipo de autonomías: las regionales, indígenas o
municipales, a las cuales pretende potenciar para debilitar a las
autonomías departamentales de las regiones autonómicas que son
adversarias a la política del régimen del Presidente Morales.

Otro rasgo central de las políticas y de la cultura boliviana es que en los

bolivianos está adherida la lógica rentista (Laserna, 2008), la misma
que fue fundada por el Estado ”benefactor” creado y desarrollado por el
nacionalismo revolucionario fundado en 1952. Ese Estado creó la idea
del paternalismo estatal, que conduce a que el Estado sea el
propietario de todo y, además, el proveedor de todo. Hay una conexión
directa entre la dependencia de la producción de materias primas y la
exigencia de extracción de renta por parte del Estado para que ésta se
distribuida a la población, en especial a la clientelas políticas, en un
marco en el cual todos los bolivianos se creen con el derecho a exigir
todo al Estado. La cultura política en Bolivia, en especial de sus
sectores populares, corresponde a la ”política en las calles”, que
consiste en las movilizaciones callejeras, mitines, huelgas, bloqueos de
caminos, crucifixiones , dinamitazos, huelgas de hambre “hasta las
últimas consecuencias” , para que el Estado sea el proveedor de todo.
Bajo esa lógica de largo plazo el Estado y los diversos gobiernos que
han pasado por él, han elaborado discursos sobre la industrialización,
pero no lo ha logrado, seguimos siendo primario exportadores.

El signo fundamental de Bolivia es la existencia de un patrón primario

exportador, eso define a la economía. Desde 1952 a 1985 pasaron por el
Estado gobiernos nacionalistas de lógica estatista. Desde 1985 a 2005,
vivimos la lógica neoliberal, gobiernos liberales administraron el
Estado. Ahora el péndulo nos muestra un gobierno profundamente
estatista, instalado desde 2006. Pero, algunos estudios (Gay Molina,
2007) demuestra cómo, independientemente de que sean gobiernos y
modelos estatistas o liberales los que pasaron por el poder, en
cincuenta años, desde 1952 a 2002, del crecimiento del ingreso per
cápita ha sido simplemente cero. Es decir que no impera el modelo
económico, sino que el gran problema de Bolivia es su dependencia de
la producción y exportación de materias primas, de la existencia de un
patrón (no modelo ) primario exportador que se liga a la existencia de
una lógica rentista de los bolivianos, acostumbrados a gobiernos

Departamento que no es de las tierras bajas es el lugar central y fundamental de le

producción de hidrocarburos, en tanto que Santa Cruz está marcado más bien por la
producción agropecuaria.

23
populistas que se especializan en entrega favores a sus clientelas
políticas y sociales para obtener apoyo político.

Ni en el pasado, ni en presente, ni con boom de la plata, siglo XIX, ni

con la producción de estaño 1900-1985 que tuvo algunos momentos de
auge, ni con la extracción de gas y su boom de estos últimos años,
nunca la economía boliviana, creó un fondo de estabilización para
sortear los periodos de vacas flacas, simplemente en los periodos de
vacas gordas aumentó el gasto corriente y se usó la lógica rentista para
no utilizar bien los recursos del Estado.

Para visualizar mejor el periodo que está marcado por la Ley 3058 de
2005 régimen de economía mixta) y el Decreto De nacionalización
28701de 2006 (régimen estatista), recordemos los porcentajes de
gravámenes sobre la producción en boca de pozo: 11% regalías para
Departamentos productores. Regalías Compensatoria para los
Departamentos de Beni y Pando. 6% Participación del Tesoro General
de la Nación TGN. 32% Impuesto Directo a los Hidrocarburos IDH.

Ese EIDH asume la forma de renta destinada, que obviamente dependió

en su distribución de las pugnas por la renta desarrolladas por actores
sociales e institucionales que, siguiendo la lógica rentista, buscan
arrancarle al estado todo tipo de beneficios. El DS 28223 definió la
siguiente distribución del IDH:12.5% a favor de Prefecturas de
Departamentos es Productores, 31.25% en favor de Prefecturas de
Departamentos no Productores (6.25% a cada una) El saldo a favor del
TGN, que debe redistribuirlos a Pueblos, Indígenas Municipios,
universidades, FFAA y Policía y un saldo para programas del gobierno.
El DS 28421, sin perder la lógica rentista, establece una modificación,
del total recibido por los departamentos, éstos deben entregar un 34.48
a sus municipios, y 8.62% a sus universidades públicas. El saldo 56.9 a
la Prefectura.

Pero, el gobierno de Evo Morales, siguiendo su lógica centralista y

tratando de disminuir las rentas e las regiones que son sus opositoras
política, por Ley 3791 de noviembre de 2007, de la Renta Dignidad, que
implica la entrega de 28 dólares mensuales todos los bolivianos
mayores de 60 años establece que ella se financiará así: Con 30% de los
recursos obtenidos de IDH por las Prefecturas. Con esa modificación el
IDH queda como sigue. 31.25% departamentos no productores, 12.5%
Departamentos productores (que deben usar el 30% de esos recursos
para pagar la Renta Dignidad). Compensación para Departamentos Noo
Productores 14.64%. Compensación par universidades La Paz, Sana
Cruz y Cochabamba 9.5%. Fondo de Ayuda al Desarrollo Nacional 5%.
FAA sin definir porcentaje, saldo variable para el TGN.

Esa redistribuciones demuestran la prevalencia de la lógica rentista,

este es el criterio de las rentas destinadas. Implica la lucha por la renta
ente gobierno y regiones, con victoria de un gobierno fuerte como el de

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Evo Morales, en especial contra sus adversarios de las regiones
autonómicas a quienes se les extrae recursos. Pero, lo que sorprende
es la poca disponibilidad de recursos para el desarrollo productivo del
país.

Distribución del IDH ente instituciones beneficiarias

(en Porcentajes)

Concepto 2005 2008

Municipios 11.8 34.9
Prefecturas 39.7 9.9
Universidades 2.5 6.9
Fondo Indígena 5.0 5.0
TGN 41.0 19.1
Renta dignidad 0.0 25.6
Fuente, Guzmán et. l. Con base en datos Ministerio de Hacienda

Se debe recordar que la participación estatal, vía IDH, en el valor de la

producción en boca de pozo es del 32%, es decir, el monto más elevado.
Los cambios que muestra la tabla expresan cómo las Prefecturas que
en 2005 recibían el 39,7% pasan a recibir solamente el 9.9% en 2008;
lo cual se debe a que el gobierno nacional quita recursos a las
Prefecturas, ante todo autonómicas, por entenderlas sus adversarios
políticos. En cambio sube los ingresos de los municipios para tenerlos
como aliados; da más recursos a las universidades públicas para evitar
conflicto social y ganarlas para sí. Y, de gran importancia, destina un
25% de total para el pago e la Renta Dignidad, transferencia directa no
condicionada, a favor de los mayores de 60 años. Bono al cual se suma
otros más durante el gobierno del Presidente Morales.

Las regalías para 2008 fueron de 437.2 millones de dólares, en tanto

que el IDH fue de 928.9 millones de dólares. El destino de estos
recursos por parte de los Departamentos y municipios, es
fundamentalmente para gasto corriente, algunos programas sociales, y
casi nada para el desarrollo de la producción o la diversificación
productiva, Los otros beneficiarios del IDH como las universidades o
Fondo Indígena, tampoco gastan sus recursos con finalidades
productivas. En el mismo año YPFB recibió como participación del valor
de la producción en boca de pozo, 603 millones de dólares, y los
impuestos extraordinarios a favor del TGN sobre la renta petrolera
gravada al valor de la producción en boca de pozo fue de 185 millones
de dólares.

Las transferencias directas a la población, a través de bonos, alcanzó en

2008 los siguientes resultados. Bono Juancito Pinto, otorgado a los
alumnos de las escuelas públicas, hasta el octavo grado, 344 millones
de bolivianos, Renta Dignidad 1.580 millones de bolivianos. La
proyección para 2009 es la siguiente, Bono Juancito Pintoo 376

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millones de bolivianos, Renta Dignidad 1.969 millones de bolivianos,
Bono Juana Azurduy, aprobado en 2009, para mujeres embarazadas y
en periodo de lactancia, 226. 2 millones de boliviano. Bono poir
servicios públicos., 11 millones de Bs. Es decir que el costo de los bonos
en 2008 fue de 267.2 millones de dólares, y en 2009 será de 363,9
millones de dólar 16es.

Desde 2005 precios de los hidrocarburos están congelados en el

mercado doméstico a 27$us barril petróleo, cuando ese precio ha
fluctuado ente 2005-2008 entre 70 y casi 130 dólares y en el presente
está cerca de 65 dólares el barril, por lo cual hay una subvención
estatal. Para el mismo periodo el precio de gas natural está congelado
entre 0.98 $Us a 1.30 $us/MPC para el gas natural, y en el periodo sus
precios han fluctuado desde 2 a 7 dólares por MPC lo que implica que
también por esta vía el mercado interno está subsidiado. Debido a la
baja de la producción de gas en estos dos años, ya sea por la baja de
inversión o por la disminución de compras del Brasil, Bolivia debe
importar más hidrocarburos líquidos, lo hace a precio internacional y
los vence a precio subsidiado, así sucede con la gasolina, diesel y jet
fuel. En 2008 esas importaciones alcanzaron a 534 millones de dólares,
y en este año se prevé que serán del orden de 514 millones de dólare. 17

En los años que analizamos, visualizamos que el peso del sector de

hidrocarburos en el PIB pasó de 4.2% en 1995 a 10% en el 2008, en
tanto que su peso en las exportaciones pasó de 12,9% en 1995 a 47.3%
en 2008. Pero en el mismo periodo, el peso de la industria se estabilizó
en cerca de 16.66 del PIB. Es decir que seguimos arrastrando un
modelo primario exportador y no hemos aprovechado el boom petrolero
para diversificar la economía o para industrializar el país.

Pese a la exportación de materias primas, Bolivia no ha salido de la

pobreza, antes bien las desigualdades se han profundizado. El
coeficiente de Gini es de 063.

Pobreza

16 El tipo de cambio utilizado fue de 7.07 Bs. Por dólar, con datos del Viceministerio de
Pensiones y Servicios Financieros.
17
Datos del Boletín Siglo XXI última semana de agosto de 2009.

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