ENSAYO PRIMER CORTE

ANÁLISIS ECONÓMICO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

MARÍA CAMILA FARFÁN LEYVA
Cod. 201910750

Colombia hoy enfrenta múltiples problemáticas en materia pensional por los desaciertos en
sus modelos fijados desde hace varios años que en su momento respondieron a unas
necesidades particulares pero que como muchas de las políticas que diseñan los gobiernos,
se quedan en el corto y mediano plazo.

Desde el año 1886 en donde se expidieron regímenes pensionales específicos por actividad
como el caso de los maestros y militares, se viene desarrollando todo el sistema pensional en
el país. Sin embargo, ya para los años noventa el sistema pensional que existía presentó
resultados preocupantes, entre los cuales se destacaba la baja cobertura porque sólo el 20%
de los colombianos estaba cubierto por las cajas de pensiones y no representaban más del
50% del total de asalariados. (Ruiz, 2017).

Al final, lo que se estaba desatando era una deuda de más de $9.75 billones que equivalían
al 30,7% del PIB del año 1992 (monto cercano a la deuda externa), frente a unas reservas tan
sólo de $420.000 millones. A la par de esta situación problemática, existían beneficios
excesivos en el sector público en donde la gran mayoría de los trabajadores se pensionaban
sin haber cotizado para ello. Fue bajo este panorama, que se expide la ley 100 de 1993 con
motivo de organizar en materia pensional, las formas en las que se podía cotizar. (Ruiz,
2017).

De esta manera, hoy considerando las obligaciones constitucionales del Estado en la

protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y en la garantía para todos los
habitantes, del derecho irrenunciable a la Seguridad Social como servicio público de carácter
obligatorio como se ha manifestado en la Sentencia SU140/19, se establece el Sistema de
Seguridad Social compuesto por el sistema general de pensiones, el sistema general de
seguridad social en salud, el sistema general de riesgos laborales y los servicios sociales
complementarios. Adicional a esto, hay otros componentes como las cesantías, el subsidio
familiar y los beneficios económicos periódicos (BEPS). ("Seguridad Social Integral", n.d.)

Ahora bien, tal como lo ordena la Constitución Política en su artículo 48 donde se encuentra
consagrado el derecho a la pensión, que de acuerdo con la legislación colombiana cubre las
contigencias de invalidez, vejez y muerte o sobrevivencia (conocidos como riesgos IVM),
los requisitos para acceder a este derecho, en especial en relación a la pensión de vejez, están
constituidos por un tiempo mínimo de cotización (en semanas) y edad o capital acumulado
dependiendo de la modalidad bajo la cual se adquiera el derecho pensional. (Duque Gómez,
N y Duque Quintero; S, 2016).

De esta manera, en el Sistema General de pensiones se divide en dos regímenes de diferennte

naturaleza, excluyentes, pero, que coexisten. Por un lado se encuentra el régimen de ahorro
individual con solidaridad que es de carácter privado y es administrado por entidades
privadas de pensiones (AFPs), en donde cada individuo ahorra en su juventud para lograr
pagar la pensión de su vejez. Por otro lado, existe el régimen de prima media (RPM)
adminstrado por Colpensiones, el cual es de carácter público en donde básicamente las
cotizaciones de los más jóvenes sostienen las pensiones de los más viejos. Aquí se analizará
principalmente el régimen de prima media

Según esta estructura, el Sistema General de Pensiones fue pensado y organizado

primordialmente para los asalariados del sector formal de la economía, cuando es una
realidad que el país posee niveles extremos de informalidad, y la situación de la cobertura en
pensiones es baja y tiende a empeorar por causa del desempleo y el aumento constante de
formas precarias de trabajo. (Duque Quintero, Quintero Quintero & Gómez Rúa, 2013).

Si bien es cierto, recién creado este sistema de prima media logró ubicarse dentro de una
respuesta a las necesidades insatisfechas de un grupo social que no tenía acceso al sistema de
pensiones, hoy termina siendo un sistema desfinanciado, con una base insostenible a largo
plazo y una dependencia a una condición generacional que es problemática teniendo en
cuenta la connotación etérea de este país en donde cada día disminuye la población joven
(que financia al sistema con sus aportes) y los colombianos se envejece aún más (la población
que recibe y necesita las pensiones).

Del mismo modo, cabe aclarar que existe el principio de la universalidad bajo el cual se rige
este sistema, que, en política social, se enfoca a toda la sociedad sin distingos de clase,
religión, edad, raza, orientación sexual o género. Este principio, comprende la cobertura de
las personas y se supone, es un instrumento para abolir la pobreza inescindible con la
solidaridad y la igualdad.

En relación con lo anterior, en Colombia existe el Fondo de Solidaridad Pensional, el cual

permite subsidiar los aportes para pensiones de aquellos grupos poblacionales que carecen
de recursos económicos, como es el caso de los trabajadores asalariados o independientes del
sector rural y urbano. Es importante señalar que, para hacerse acreedor del subsidio, el
trabajador deberá acreditar su condición de afiliado del Régimen General de Seguridad Social
en salud y pagar la porción del aporte que allí le corresponda.
Ahora bien, si analizamos la eficacia del fondo de solidaridad pensional, es importante anotar
que hay realidades que deben ser consideradas cuando se formulan las normas y en este caso,
hay un sinnúmero de factores que afectan secuencialmente el pago oportuno de los aportes,
por un lado, hay inestabilidad laboral de los grupos poblacionales beneficiarios y por otro
lado, las obligaciones familiares que estos tienen debido a que son personas de estrato 1 y 2,
con dos o tres personas a su cargo, dificultan responder por el pago de los aportes a pensión,
lo que genera periodos de mora muy extensos y por consiguiente, exclusión del sistema.

A su vez, dentro de este sistema, existen regímenes especiales y exceptuados tales como los
miembros de las fuerzas militares y de la policía nacional, el personal civil al servicio de las
fuerzas militares y de policía vinculado antes de la vigencia de la ley 100 de 1993, los
docentes afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio nacional, los
servidores públicos y pensionados de Ecopetrol.

En el caso de las fuerzas militares y la policía la pensión de vejez se denomina asignación de

retiro y esta se fija teniendo en cuenta el tiempo de formación, el de servicio y/o el aportado.
Allí el tiempo de servicio es variable, según la causal de retiro, la legislación aplicable y otras
circunstancias, con mínimo exigible de 15 años de servicio. A los 20 años de servicio, si no
se ha causado el derecho de asignación de retiro, se puede acceder a esta con requisito de
edad (50 años las mujeres y 55 años los hombres). El retiro sin derecho a asignación de retiro
o pensión, da derecho al bono pensional correspondiente. (MANRIQUE JIMENEZ &
VARGAS PAVA, 2016).

Así mismo, el monto de la asignación de retiro es variable según el tiempo de servicio, y

oscila entre el 50% y el 95% de las partidas computables. El aporte para asignación de retiro
que debe efectuar el miembro de la fuerza pública oscila entre el 4,5% y el 5% de las partidas
computables.

Sobre el segundo caso, que corresponde a los civiles que están al servicio de las fuerzas
armadas, la Corte Constitucional tuvo que pronunciarse al respecto y manifestó que a estos
civiles se les deben respetar los derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de la ley
100 de 1993.

Por otro lado, sobre el tema de los docentes se indica en la ley 100 de 1993 que están
exceptuados de su aplicación los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, creado por la ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con
pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y
pago de bonos pensionales a favor de los educadores que se retiren del servicio, de
conformidad con la reglamentación que se expida.
Finalmente, sobre los servidores de Ecopetrol se señala que continuarán rigiéndose por el
sistema de seguridad social que se les venía aplicando según la ley y la convención colectiva
de trabajo en el acuerdo 01 de 1977 expedido por la junta directiva y en las demás normas
internas de la empresa y que regían con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993.

En efecto, existen en ECOPETROL dos regímenes prestacionales distintos: uno que

corresponde al personal beneficiario de la convención colectiva y otro, el del personal
considerado como directivo, técnico y de confianza. Respecto del personal beneficiario de la
convención colectiva, celebrada entre ECOPETROL y la Unión Sindical Obrera “USO”, el
régimen prestacional será el del Código Sustantivo del Trabajo mejorado en los aspectos
contenidos en la convención colectiva.

En la seguridad social la situación es la siguiente: en salud, tienen derecho a servicios

médicos completos, tanto para el trabajador como para sus familiares inscritos ante la
empresa; en pensiones, están establecidas las de invalidez, la de sustitución, la pensión
sanción y la pensión de jubilación (esta se causa por 20 años de servicios a la empresa y edad
de 55 años para hombres o 50 años para mujeres, también existe la pensión denominada “Plan
70”, para quienes ingresaron antes de 1978, consistente laborar más de 20 años y obtener la
pensión con 70 puntos, uno por cada año de servicios y otro por cada año de edad; en riesgos
profesionales, el sistema vigente es una combinación de las reglas del código sustantivo de
trabajo con las normas convencionales sobre pensiones de invalidez y sustitución,
complementadas también con las reglas convencionales relativas a la salud ocupacional en
la empresa. (MANRIQUE JIMENEZ & VARGAS PAVA, 2016).

De otro lado, los trabajadores que no están regidos por las reglas de la convención colectiva
tienen un régimen prestacional contenido en el Acuerdo 01 de 1977 de la Junta Directiva de
ECOPETROL, el cual tuvo una modificación importante en la ley 797 del 2003. En efecto,
el artículo 3, que modificó el artículo 15 original de la ley 100 dispuso: también serán
afiliados en forma obligatoria al sistema general de pensiones creado por la ley 100 de 1993,
y se regirán por todas las disposiciones contenidas en esta ley, para todos los efectos, los
servidores públicos que ingresen a ECOPETROL a partir de la vigencia de la presente ley.

Hasta aquí se ha hablado de regímenes exceptuados, pero, cuando se mencionan los

regímenes especiales de pensiones son únicamente los que haya establecido la ley 100 como
por ejemplo, el régimen especial de pensión para servidores públicos que laboran en
actividades de alto riesgo, la pensión especial de vejez para madres con hijos discapacitados,
pensión especial para los aviadores civiles, pensión especial para congresistas y empleados
del fondo de previsión social del congreso, pensión especial para el expresidente de la
república, pensión especial para magistrados de las altas cortes, pensión especial para los
miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, pensión
especial para deportistas destacados, pensión especial para servidores municipales o
departamentales y pensión especial para desmovilizados.

Mencionado lo anterior, se genera en la sociedad colombiana una gran indignación frente a

lo que representan algunos de estos regímenes especiales por ejemplo en el caso de las
pensiones a altos mandatarios que en sí mismas son un rubro millonario que debe destinarse
a realizar ese pago. Aquí lo que se observa es un detrimento en el tesoro público porque estas
pensiones millonarias salen de los bolsillos de los colombianos promedio.

Por otro lado, en el sistema de pensiones también genera un malestar, pues indigna en la
medida en que demuestra la desigualdad al interior del sistema, en donde mientras un grupo
reducido reciben pensiones exorbitantes, el mayor número de la población debe subsistir con
una pensión cuyo monto apenas y logra cubrir sus necesidades básicas.

Adicional a esto, hay una pérdida de legitimidad del Estado, toda vez que esta lógica refuerza
la desconfianza que tienen los ciudadanos sobre sus instituciones al dejar entrever problemas
asociados a la corrupción y conflicto de intereses que no se ven materializados en el problema
concreto del carrusel de las pensiones sino en la creación de jurisprudencia en causa propia.

Ahora bien, existen algunos programas dentro del sistema, uno de ellos es el conocido BEPS
o Beneficios Económicos Periódicos, que tiene como población objetivo de los BEPS a
aquellas personas que al final de su etapa productiva no alcanzan a obtener una pensión del
Sistema General de Pensiones y que pertenezcan a los niveles de Sisbén 1,2 y 3.

Las personas clasificadas en los niveles 1 y 2 de Sisbén podrán contar con un ingreso superior
al ofrecido en el Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM), mediante una
participación voluntaria con su ahorro y con el subsidio monetario del Estado. Las personas
pertenecientes al nivel 3 de Sisbén tendrán un incentivo proporcional a su ahorro. Este
mecanismo se rige bajo los principios de solidaridad, equidad, voluntariedad y participación.
(Suárez Camargo, 2014).

Sobre este mecanismo ha habido diferentes posiciones y una de ellas por ejemplo es la de
quienes afirman que esta herramienta lo que termina haciendo es perpetuando a la pobreza y
a vivir con menos de un mínimo a quienes siempre han estado en la vulnerabilidad.

Para concluir varias de las situaciones aquí expresadas, vale decir que, en Colombia, sólo 1
de cada 4 personas mayores de 65 años se pensiona y los 3 principios básicos sobre cobertura,
sostenibilidad y equidad, se incumplen. Un estudio del Banco de la República de 2012
advirtió que en los próximos 40 años solo se van a poder pensionar 8,7% de los afiliados al
Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida (RPM), es decir, el fondo que
es administrado por Colpensiones, y 11,1% de quienes están en el Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad (RAIS), gestionado por las administradoras de fondos de
pensiones privadas.

Existen además, enormes brechas entre quienes trabajan formalmente y quienes viven en la
informalidad, la lógica del modelo es insostenible financieramente y generacionalmente en
la medida en que cada día hay personas viejas más rápido, es decir, personas que necesitan o
requieren una pensión.

Como último análisis, hay un problema de equidad, pues los regímenes especiales negociaron
condiciones muy favorables para ellos (como pensionarse más jóvenes o recibir una
proporción importante de su último salario), pero insostenibles desde el punto de vista
económico. La pensión de estas personas está muy por encima del promedio de la que tienen
o tendrán el grueso de los trabajadores del país.

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Suárez Camargo, M. (2014). “Beneficios Económicos Periódicos y sus riesgos de

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