DEFICIENCIA EN EL SEGUIMIENTO Y CONTROL DE LA DOTACIÓN

INSTITUCIONAL EN PROGRAMAS DE PRIMERA INFANCIA EN EL

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF

DANNY ARLEY FIERRO OVALLE

JOHANNA MARYORY FIERRO OVALLE

TUTOR:

ANGEL LIBARDO HERREÑO HERNÁNDEZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP

ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA

MODALIDAD VIRTUAL

BOGOTÁ D.C.,

2020

RESUMEN
El presente ensayo tiene como objetivo analizar la problemática presentada por el ICBF

sobre el seguimiento y control de los bienes que se adquieren por parte de los operadores,

en la ejecución de los contratos de aporte, específicamente los que tienen por objeto

“brindar atención integral a la primera infancia”, abordando las posibles causas de esta

situación, así como las posibles consecuencias que podrían darse en la falta de controles. La

problemática refleja la deficiencia gerencial en el desarrollo de estrategias, las limitaciones

que tienen los supervisores, la excesiva confianza del Estado en las instituciones y el

urgente cambio que requiere efectuarse para que se modernice este proceso, con el fin de

garantizar la correcta prestación del servicio y evitar un posible foco de corrupción y

detrimento de patrimonio.

PALABRAS CLAVES

Contratos de aporte - principio de transparencia - supervisión - corrupción - detrimento

patrimonial - discrecionalidad - inventario - auditoría - entidades de control - dotaciones.

ABSTRACT

The purpose of this essay is to analyze the problem presented by the ICBF about the

monitoring and control of the goods that are acquired by the operators, in the execution of

the contribution contracts, specifically those that are intended to “provide comprehensive

attention to early childhood”, addressing the possible causes of this situation, as well as the

possible consequences that could occur in the lack of controls. The problem reflects the

managerial deficiency in the development of strategies, the limitations that supervisors

have, the excessive confidence of the State in the institutions and the urgent change that

needs to be made in order to modernize this process, in order to guarantee the correct

provision of the service and avoid a possible focus of corruption and detriment of assets.
 KEY WORDS

Contratos de aporte - principio de transparencia - supervisión - corrupción - detrimento

patrimonial - discrecionalidad - inventario - auditoría - entidades de control - dotaciones.

INTRODUCCIÓN

La protección integral de la niñez en Colombia ha sido uno de los pilares que el estado ha

fijado dentro del desarrollo de su política pública, propendiendo por la atención integral, el

mejoramiento de las condiciones y la inclusión de una manera digna y sostenible; por esta

razón, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- en desarrollo de estas políticas

y en ejercicio de las funciones legales que le fueron atribuidas para el reconocimiento,

promoción, garantía y protección de los derechos de la niñez, gestiona la contratación por

medio de operadores interesados en la prestación de los servicios públicos de bienestar y

atención a la primera infancia en todo el territorio nacional, los cuales adquieren el

compromiso de ejecutar un porcentaje especifico del valor del contrato, con destino a la

compra a nombre propio de la dotación institucional para cada una de las unidades de

atención según las modalidades de sus programas. Adicionalmente, estos operadores, se

benefician de la focalización de otras dotaciones provenientes de los distintos programas

sociales en diversas entidades del estado, que intervienen en la implementación de las

políticas de “atención integral” a los niños y niñas, con presupuestos objeto para la misma

dotacion sin que ninguna de las entidades, incluñido el ICBF, logre el control de las

existencias o inventarios específicas de sus contratos, incluyendo el uso adecuado que se le

da a las dotaciones y recursos entregados a título de comodatos, lo que implica incluso en

muchos casos, en la afectación de la prestación del servicio a los niños que viven en las

condiciones más vulnerables al no contar oportunamente con estos medios o propendiendo

para que se evidencien riesgos al presentarse oportunidades para que los responsables de

estos elementos puedan efectuar una apropiación de los recursos públicos destinados a la

niñez de Colombia.

Por todo lo anterior, esta investigación surge de la experiencia laboral de los autores dentro

del ICBF durante 10 años, los cuales, fueron suficientes para interesarse por la hermosa

tarea de procurar los mejores beneficios para la niños y adolescentes de Colombia, y donde,

se adquirió el conocimiento en los diferentes proyectos, campos de acción, estructura y

potencial del ICBF, asi como sus necesidades, deficiencias y problemas. así mismo, se trata

de establecer las posibles causas internas y externas que generan deficiencias en el

seguimiento y control de los recursos y la dotación institucional para el funcionamiento de

los programas de primera infancia. Para lo cual, en la primera parte de nuestro análisis,

describiremos a grandes rasgos el ICBF, su labor, programa y que son los contratos de

aporte y de que se trata la supervisión de un contrato público. En la segunda parte,

desarrollaremos las causas internas y externas de la deficiencia en la supervisión de dichos

contratos y las consecuencias que conlleva la problemática planteada para finalmente,

establecer las bases para plantear una alternativa de solución que permita realizar el control

y seguimiento por parte de la supervisión, así mismo, como la verificación de la pertinencia

para la Entidad, en continuar permitiendo directrices relacionadas al cumplimiento de la

compra de la dotación de cada unidad de servicio con cargo o gestión por parte de los

operadores.
Para el desarrollo de estas temáticas, se deben contestar las siguientes preguntas: ¿Se

administra adecuadamente bajo los principios de eficiencia y eficacia la dotación

institucional adquirida para prestar los servicios en condiciones adecuadas a los niños y

las niñas de la primera infancia en el ICBF?, ¿son efectivos mecanismos y herramientas

tiene la supervisión para garantizar el seguimiento al control y gestión adecuada de las

existencias o inventarios?, teniendo en cuenta que el no cumplimiento o la falta de control

podrñia incidir gravemente en la prestación del servicio, evidenciándose algunas

afectaciones a los los derechos fundamentales de los niños en condiciones más vulnerables.

1. El ICBF, su labor, programa y que son los contratos de aporte y de que se

trata la supervisión de un contrato público

El ICBF es la entidad del Estado colombiano que trabaja por la prevención y protección

integral de la primera infancia, la niñez, la adolescencia y el bienestar de las familias en

Colombia, brindando atención especialmente a aquellos en condiciones de amenaza,

inobservancia o vulneración de sus derechos, llegando a más de 8 millones de colombianos

con sus programas, estrategias y servicios de atención con 33 sedes regionales y 214
centros zonales en todo el país. Una de las misiones principales, es la atención a la primera

infancia, la cual, ejecuta por la prestación del servicio caracterizado en la oferta

institucional en diferentes modalidades de atención atendidas por las Unidades de Servicio.

Estas unidades primarias de atención inician con la prestación de la atención básica e inicial

a la población objetivo que es donde realmente se atiende directamente a la población

infantil focalizada entre el rango de (0-5) años, por medio de atenciónes priorizadas con

pertinencia y oportunidad (Hogares infantiles, Centros de Desarrollo Infantil, DIMF, entre

otros).

Para la ejecución de estos programas de atención, el ICBF requiere adelantar la

contratación de organizaciones (los cuales denomina operadores/oferentes), quienes se

encargan de operar las UDS brindando la atención a la niñez.

Es importante aclarar que la Entidad no cuenta con el personal de planta suficiente para

atender tal tamaño de población a nivel nacional. así mismo,, debido a la especificidad y

magnitud del orden nacional del servicio requerido, los tipos de contratación existentes

(Mínima Cuantía, Selección abreviada de Menor Cuantia, Selección Abreviada por

Subasta, Concurso de Méritos y Licitación Pública), los procedimientos asociados para la

contratación se han vuelto altamente complejos y demasiado tediosos, extensos y rigurosos,

para la selección de operadores que cumplan con algunos requisitos básicos establecidos en

los procesos de invitación púbica. Algunas entidades no requieren o cumplen tales

caracteristicas, retrasando una posible contratación y por ende, la prestación del servicio.
Debido a lo anterior, el Estado se vio en la necesidad de crear un tipo de contratación

especifica denomindada “Contratos de Aporte”, que facilite la contratación para prestación

del servicio misional al ICBF. Esta nueva modalidad de contratación es definida por

Colombia Compra Eficiente (2018), como un contrato atípico, en donde no existe un marco

legal que describa los elementos esenciales, naturales y accidentales que debe tener en la

generalidad cualquier contrato; en este sentido esta clase de vinculación no se encuentran

expresamente especificada como contratos estatales, ni tampoco es regido por la normativa

del derecho privado, es decir que no se encuentra ninguna norma que precise la aplicación

de este tipo de contratación, conllevando a que sean regulados directamente por el ICBF-

Ahora bien, dentro de estos contratos se ha previsto no solo el aporte para la prestación del

servicio a la primera infancia, sino tambien la adquisición de bienes, los cuales el operador

compra a nombre propio, los ubique en cada UDS y administre hasta la terminación del

contrato, que por lo regular se realiza de manera anual.

El ICBF, al igual que en cualquier contratación pública, debe velar por la correcta ejecución

de los contratos, para ello, delega la supervisión de los mismos a los funcionarios públicos

de la Entidad quienes velan por el cumplimiento de obligaciones por parte del operador. En

virtud de lo anterior, el ICBF desarrollo dentro de su sistema integrado de gestión guías,

manuales y formatos, como herramientas para la supervisión, los cuales contienen

instrucciones técnicas y administrativas para que éste, conozca los mecanismos y controles

que debe adelantar en el seguimiento y control que realiza en la ejecución de estos

contratos, a su vez fortaleció las clausulas de cumplimiento en esta materia en el contrato

de aporte, con el fin de garantizar que el operador administre adecuadamente los bienes,

permitiendo a la supervisón la exigencia en el cumplimiento de las mismas.

2. Causas internas y externas de la deficiencia en la supervisión de dichos contratos y

las consecuencias que conlleva la problemática planteada.

Una de las mayores causas para que exista una deficiencia en el seguimiento y control a la

dotación adquirida en la ejecución de este tipo de contratos, obedece a la falta de desarrollo

de estrategias eficientes y eficaces para el seguimiento y control de los recursos públicos

por parte de la alta gerencia, toda vez, que se evidencia que la decisión de descentralizar la

compra y delegársela a un tercero, fue producto de la falta de planeación, análisis de costo

beneficio y la premisa de mitigar cualquier foco de corrupción, viendo como mejor opción

de solución al problema, el mecanismo más simple, delegarle tal adquisición al operador.

así mismo,, se observa el temor de realizar la compra directamente por parte de la entidad,

por cuanto estaria obligada a asumir toda la carga administrativa y legal en la ejecución del

contrato, el cual tendria ejecución en todo el territorio nacional.

Esta opción fue tomada sin preveer, el impacto que el mismo causaria sobre la supervisión

del contrato, aumentando en si, las responsabilidades en seguimiento y control que debia

ejercer éste sobre el contrato, el cual tampoco fue preparado para ello y al momento de

ejercer su función no poseia el concocimiento necesario para velar por el cumplimiento de

esa responsabilidad.

Aunado a lo anterior, en la generalidad las labores de supervisión se encuentra sobre

cargada, debido a que la entidad no cuenta con el personal suficiente e idóneo para atender
estas labores, las cuales en la generalidad son asumidas por los cordinadores de los centros

zonales, quienes adicional a sus funciones propias como cordinador, tienen la

multitudinaria tarea de supervisar varios contratos de aporte, que prestan atención a la niñez

en diversas unidades de servicio.

Dicha, situación ha conllevado a que por falta de tiempo el supervisor no conozca sus

propias responsabilidades, por cuanto no tiene el tiempo necesario para leer toda la

documentación con lineamientos que desde la alta gerencia formulan, la cual con

frecuencia no es clara o de fálcil comprensión y ejecución. Mas aún, que los mecanismos

de control formulados, continuan siendo manuales y precarios, dificultando aun más el

segumiento de todos los contratos que un supervisor debe adelantar, dado que dentro del

marco del contrato no solo compran bienes, si no también prestan todos los servicios de

atención, los cuales deben ser atendios y velando por el cumplimiento.

Sin embargo, dentro de el rol que ejerce el supervisor tenemos la preocupación compartida

por Carrillo quién en su investigación “Función de supervisión de la contratación estatal,

un análisis desde el principio de transparencia y la seguridad jurídica” (Oscar Carrillo,

2015), resalta la poca preparación e idoneidad de los supervisores de la contratación pública

y como esta poca preparación o desconocimiento, se traduce en problemas de ejecución y

desperdicio de recursos públicos. así mismo,, compartimos con esta investigación que la

interpretación y aplicación de aspectos legales relacionados con la supervisión trae

ambigüedad o varias interpretaciones.

En el caso especifico del ICBF, las supervisión de estos contratos demanda altos recursos,

debido a la gran cantidad de UDS, lo cual segun lo informó la saliente directora del ICBF

Juliana Pungiluppi a la Revista Semana en su articulo del 11 de febrero de 2020,

corresponderían a 70.000 unidades de atención que prestan servicios a la primera infancia

en todo el territorio nacional y los items de bienes de dotación que segun la GUÍA

ORIENTADORA PARA LA COMPRA DE LA DOTACIÓN MODALIDADES DE

EDUCACIÓN INICIAL EN EL MARCO DE UNA atención INTEGRAL se encuentran en

los 241, los cuales varian de acuerdo a la modalidad del servicio que prestan.

Por esta razón, las herramientas dadas por la entidad, son insuficientes, pese a que han

tratado de dar claridad al supervisor de como debe adelantar el seguimiento y control; sin

embargo, han llevado al aumento de la carga operativa documental, sin que se logre

garantizar el cumplimiento de las obligaciones por parte del operador, en especial a

garantizar que los bienes existan y que los utilicen adecuadamente, por cuanto desde el

momento de la compra se parte desde el principio de la buena fe del operador, quien solo

presenta los soportes de la adquisición y registro fotográfico, pero desconociendo si existen

los bienes en cada UDS.

No obstante, como ejemplos reales de en esta misma linea encontramos casos de corrupcón

en los contratos de aporte del PAE, el cual se encuentra desarrollado el libro de la

Contraloría General de la Republica titulado “Grandes Hallazgos” (2019). estos ejemplos

son de casos donde la corrupción ya ocurrió y fue por largos años, producto de la mala

gestión en el seguimiento y control de la ejecución.

Causas Externas

La principal causa externa en la deficiencia de la supervisión, ayudada por las causas

internas, es la misma normatividad y poder de cada entidad en la función de supervisión

que el Estado regulo a traves de la Ley (Constitución, Ley 80 de 1993 y Ley 1474 de 2011),

donde le brinda la facultad a las entidades públicas para que maneje de forma independiente

procedimientos que le permitan ejecutar actos contractuales según sus necesidades,

estableciendo métodos y normas internas, eso si, todo bajo un marco legal. Lo anterior, en

palabras se ve perfecto, sin embargo, tiene unos vacios de control evidentes, en el sentido

que, aunque establece los principios rectores de la supervision de transparencia y

responsabilidad, tambien permite como lo menciona Carrillo (2011), una discrecionalidad,

entendida como “aquello que no está sometido a regla sino que depende del criterio de una

persona o autoridad dada” (Seco y Ramos, 1999), ya que el Estado le da una potestad

discrecional que brinda un cierto margen de libertad para que la autoridad, habiendo

valorado de manera ligeramente subjetiva una situación, decida cómo hacer ejercicio de sus

potestades en un caso concreto.

Es decir, que aunque el marco legal da unos limites y unos principios claros, por otro lado

tambien da una libertad “regulada” que genera grandes vacios principalmente en el sentido

que la Entidad es la ejecutadora y al mismo tiempo la supervisora, en pocas palabras, es

juez y parte de u mismo proceso, es quien contrata y quien supervisa su contratación,

entonces, ¿como yo siendo supervisor de mi mismo contrato debo reportar cualquier

incumplimiento por parte de la entidad?, generando y aprobando informes de

cumplimiento, y sumado a las cuasas internas, ¿como la de la poca capacitacion y

conocimiento de la supervision, no va a haber una causa grande en la mala supervisión?

Para que este problema anterior siga siendo una causa de mala supervision y ejecucion de

contratos publicos, se le puede agregar una segunda problemática externa la cual es la poca

eficiencia de las entidades de control en la contratacion, en este caso, la contralotia, la

procuraduria, la ciudadania y las mismas ONG, en el sentido que, dichas entidades, al

realizar su seguimiento y control sobre los contratos, no tienen la capacidad para realizar el

control estricto y necesario. En el caso de la Contraloria, cuando hace una auditoría, del

tamaño de una entidad como el ICBF, a nivel nacional, le queda extremadamente

complicado e imposible contar con el personal, la experticia y el tiempo para revisar y

realizar una pesquisa profunda de todos los contratos, prefiriendo, realizar revisiones

aleatorias de diferentes procesos, y aun asi, al realizar la auditoría sobre este proceso en

especifico, si tenemos en cuenta que en varios contratos, no hay herramientas para la

supervision, igualmente no habra suficientes herramientas para la auditoría.

Consecuencias

Las consecuencias de la problemática planteada son de gran impacto para los beneficiarios y

obligaciones por parte del estado, entre ellas tenemos el daño al patrimonio del Estado por acción

u omisión y en forma dolosa o culposa, debido a que se desvian, pierden o malutilizan recursos

que son exclusivos para el beneficio de la primera infancia. Esto se refleja cuando al liquidar el

contrato, no hay evidencia de la dotacion que finalmente queda en las UDS, su estado o inventario

de los mismos, por lo que no hay una herramienta de control que permita saberlo, perdiendo
millones de inversión que se destino. así mismo,, los operadores, que en un principio no piensan

apropiarse de estos recursos o dotaciones, encuentran un foco y oportunidad de corrupción

tipificada, debido a que es facil para ellos percatarse del poco control y seguimiento de estos

bienes, y desde el primer contrato o despues de varios contratos de operacion, percatarse de tan

jugosa cifra que pueden estar ahorrandose o adquieren la dotación y con ella tienen varias

opciones como son, emplearlas en su uso personal o vendiendolas al finalizar el contrato que en

tras palabras seria un desmantelamiento de las UDS cada liquidacion del contrato.

Internamente esta problemática trae una sobrecarga en el recurso humano que ejerce la

supervisión, haciendo imposible el seguimiento y control a todos los contratos a cargo, esto se

refleja en una supervision mediocre, erratica, superficial y desordenada, impidiendo que los

principios de transparencia y responsabilidad sean aun mas dificil de cumplir. Igualmente, conlleva

a hacer pagos por parte de la Entidad sin el cumplimiento de los requisitos minimos como lo son

los soportes de la compra de la dotacion, o recibimiento de soportes que no tienen una minima

validez. La mala supervisión o pocas herramientas para ejercerla, llevan a que la discrecionalidad

sea exorbitante cuando deberia ser una excepción.

Esto se une a otra consecuencia medible como lo es la ineficiencia en la optimización de los

recursos públicos, tomando en cuenta que cada contrato tiene asignado recursos para la dotación,

lo cual, en terminos descriptivos, seria comprar la misma dotación cada contrato, porque al no

tener control sobre los mismos se hace necesario que se presupuesten nuevamente. Finalmente la

consecuencia mas relevante para el objeto de la contratación de nuestro caso, es la prestación

inadecuada e inoportuna del servicio principal, la baja calidad de los elementos de dotacion a
disposicion de las UDS que deberian ser en su uso exclusivo para beneficio de los usuarios finales.

Incumpliendo, en alguna medida, con la mision del ICBF y vulnerando el derecho de la primera

infancia a tener servicos de calidad que el estadoesta obligado a garantizar.

3. Pertinencia para la Entidad, en continuar dejando el cumplimiento de la compra de

la dotación a cargo de los operadores y Alternativa de solución

Debido al posible foco de corrupción que se pueda estar gestando en el desarrollo de este

tipo de contratos, el ICBF debe replantearse la estrategia de adquisición, evaluando al

detalle con que mecanismo podria garantizar y tener la certeza que los bienes de dotación

fueron adquiridos y son utilizados en cada UDS, en consecuencia, es importante analizar

que para una entidad como el ICBF, debería ser la opción mas adecuada la de adquirir los

bienes directamente, dado que se garantizarian a plenitud que los elementos adquirdos

cumplan con los requisitos técnicos que se detallan en los lineamientos y politicas internos,

y se ubiquen en cada unidad de servicio, obteniendo de primera mano los inventarios de

cada una y responsabilizando al operador en la entrega de esta a la finalización del contrato.

Con esto, evitaria que el operador se apropiarse de los recursos que el estado ha destinado

para la atención de la niñez en Colombia, mediante la compra de elementos en condiciones

inferiores a las dadas en los lineamientos de la entidad, para obtener un provecho propio, o

maniobrar con facturas que solo muestran compras por precios inflados y en el peor de los

casos presentar soportes de adquisicións por cosas que nunca se compraron como sucedió

en el PAE.
De otra parte, es indispensable reconocer que entidades como esta, se encuentran con

mecanismos obsoletos en el tema de supervisión, los cuales no responden a las necesidades

institucionales; por esta razón, es necesario contar con un sistema de información para la

supervisión de este tipo de contratos, que coayude a un mejor seguimiento y control de los

bienes de manera automatizada, transparente y eficiente, ejerciendo controles desde todos

los niveles de la entidad y lograr garantizar la adquisición y uso de estos bienes por parte de

los niños objeto de los programas misionales de la entidad.

CONCLUSIONES

Teniendo en cuenta los casos de mala gestión en el control y seguimiento de la ejecución de

contratos públicos durante los últimos cinco años y contando la experiencia y el

conocimiento de los autores de esta investigación en cuanto a los programas que tiene el

ICBF que conllevan a la celebración de contratos de aporte con operadores, lo cuales

incluyen unos rubros económicos para la adquisición de bienes muebles y menaje

(dotación) requerida para las unidades de servicio donde pasan mayormente su tiempo los

niños y niñas, se hace necesario vigilar la administración de estos recursos en los elementos

mencionados, su uso adecuado e inventariado para así evitar riesgos de posibles

desviaciones a los bolsillos de terceros, malgasto o uso inapropiado.

Es evidente la correlación que existe entre la función de supervisión y la modernización del

Estado, la necesidad de ultilización de las tecnologías de la información para controlar

recursos de proyectos tan grandes que requieren de una supervisión muy estricta.
Existe una necesidad de estudiar a profundidad los principios de transparencia y

responsabilidad cuando tambien se da un lugar a la Discrecionalidad siendo ejecutor y

supervisor de su misma ejecución,

Se hace necesario redefinir o limitar la confianza excesiva del Estado en las Entidades y

eliminar en lo posible los vacios gerenciales que llevan a la oportunidad de corrupción y

continuar la lucha contra la misma, y para este caso en especÍfico, siendo de alta

importancia garantizar que los recursos destinados a la niñez en Colombia sean utilizados

de manera eficiente y eficaz, con plena responsabilidad sobre la administración de los

mismos, permitiendo mitigar significativamente los focos de corrupción que posiblemente

se puedan estar gestando en esta problemática, asi mismo, es demostrable y visible las

debilidades de los entes de control, su poca capacidad y cobertura.

Se reconoce que se pueden utilizar herramientas tecnologicas disponibles, que

solucionarian sustancialmente y parcialmente la problematica, asi mismo, se requiere que el

ICBF se empodere y adelante el mismo la dotacion para las UDS, trayendo beneficios

como la compra de los bienes con las caracteristicas requeridas, colocados en los sitios

especificos y con soportes de compras reales. Soluciones que, fortalecerán a la Entidad,

mejorarán el uso de los recursos y finalmente y más importante, mejoran el servicio de las

UDS en beneficio de la primera infancia.