2310460

Bogotá D.C.,

Doctora
CAROLINA POMBO RIVERA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
Secretaría Distrital de Movilidad
Avenida Calle 13 No. 37- 35
Ciudad

Asunto: Su solicitud de Concepto. Radicados 1-2018-3896 y 1-2018-13640.

Respetada doctora Pombo:

Se recibió su comunicación con radicado No. 1-2018-3896, mediante la cual solicita la

emisión de concepto jurídico frente a la autoridad competente para revisar y avalar el
Plan Estratégico en materia de Seguridad Vial que formule la Secretaría Distrital de
Movilidad. Lo anterior, teniendo en cuenta que en virtud del artículo 2.3.2.3.2 del Decreto
Nacional 1079 de 2015, son los organismos de tránsito de la respectiva jurisdicción los
encargados de revisar y aprobar dichos planes, no obstante, al tratarse del Plan
Estratégico en materia de Seguridad Vial de la Secretaría Distrital de Movilidad, la misma
obraría como juez y parte en el trámite del asunto.

Conforme a lo solicitado por esta Secretaría, mediante oficio con radicado 1-2018-13640,
su Despacho expuso la posición jurídica frente al asunto, planteando “la posible
configuración de un conflicto de interés en relación con la aprobación del Plan
Estratégico de Seguridad Vial, teniendo en cuenta que si bien la mencionada disposición
normativa no señala taxativamente ante qué Autoridad debe un Organismo de Tránsito
registrar el Plan Estratégico de Seguridad Vial para evitar ser juez y parte en la
estructuración y posterior aprobación de su propio Plan Estratégico, la Secretaría
Distrital de Movilidad, como Organismo de Tránsito, autoridad determinada para revisar y
avalar los Planes Estratégicos, se hallaría incursa en conflicto de interés al estructurar su
Plan Estratégico y proceder a su aprobación”.

I. De los Planes Estratégicos de las entidades, organizaciones o empresas en

materia de Seguridad Vial.

El Título 2 del Decreto Nacional 1079 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto
Único Reglamentario del Sector Transporte”, modificado y adicionado por el Decreto
Nacional 1906 de 2015, regula lo concerniente a la Seguridad Vial, entendida como e l
“conjunto de acciones, mecanismos, estrategias y medidas orientadas a la prevención de
accidentes de tránsito, o a anular o disminuir los efectos de los mismos, con el objetivo
de proteger la vida de los usuarios de las vías”.
Dentro de las estrategias previstas para el efecto, se encuentra la formulación de un
Plan Estratégico de Seguridad Vial, que como instrumento de planificación debe
contener las acciones, mecanismos, estrategias y medidas que deberán adoptar las
diferentes entidades, organizaciones o empresas del sector público y privado existentes
en Colombia que para cumplir sus fines misionales o en el desarrollo de sus actividades
posean, fabriquen, ensamblen, comercialicen, contraten, o administren flotas de
vehículos automotores o no automotores superiores a diez (10) unidades, o contraten o
administren personal de conductores, los cuales, deben adecuarse a las líneas de acción
del Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-2016 1, con el fin de alcanzar la Seguridad Vial
y así evitar o reducir la accidentalidad vial de los integrantes de sus compañías,
empresas u organizaciones y disminuir los efectos que puedan generar los accidentes de
tránsito.

Frente al trámite de adopción de dicho Plan, el artículo 2.3.2.3.2 de la norma en cita

señala que “Las organizaciones, empresas o entidades públicas o privadas de las que
trata el artículo 2.3.2.3.1. del presente Decreto deberán registrar los Planes Estratégicos
en materia de Seguridad Vial, ante el organismo de tránsito que corresponde a la
jurisdicción en la cual se encuentra su domicilio, o quien haga sus veces. Los
organismos de tránsito donde se efectúe el registro revisarán técnicamente los
contenidos del Plan Estratégico de Seguridad Vial, emitirán las observaciones de ajuste
a que haya lugar y avalarán dichos planes a través de un concepto de aprobación,
verificando la ejecución de los mencionados planes a través de visitas de control, las
cuales serán consignadas en un acta de constancia. Dichas visitas deberán ser
efectuadas a cada entidad por lo menos una vez al año. En caso de no contar con
organismo de tránsito en el municipio deberá hacerse ante la Alcaldía Municipal (…)”.

En virtud de lo anterior, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 1565 de 2014

“Por la cual se expide la Guía metodológica para la elaboración del Plan Estratégico de
Seguridad Vial” y la Resolución 1231 de 2016 “Por la cual se adopta el documento Guía
para la Evaluación de los Planes Estratégicos de Seguridad Vial”, el cual dispone que los
organismos de tránsito de la jurisdicción, el Alcalde Municipal a falta de estas y la
Superintendencia de Puertos y Transportes para el caso de las entidades del orden
nacional, contarán con un término de dos (2) meses para revisar, emitir observaciones, y
otorgar o negar aval respecto de los Planes que les sean presentados.

II. Del conflicto de intereses.

Teniendo en cuenta que las normas citadas no disponen nada en relación con el
procedimiento de adopción de los Planes Estratégicos de Seguridad Vial que formulan
los propios organismos de tránsito y, en concreto, si en dicho caso, es menester que una
1
Adoptado mediante Resolución 1282 de 2012 del Ministerio de Transporte. Mediante Resolución 2273 de
2014 de la misma entidad, se amplió su vigencia hasta el año 2021.
autoridad distinta a aquella, revise y avale tales Planes, conviene analizar el alcance de
las normas sobre conflicto de intereses para determinar si la formulación y posterior aval
por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad de su Plan Estratégico de Seguridad Vial,
se enmarca en alguna de las causales previstas en la norma.

Así, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando el interés general propio de la
función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público,
este deberá declararse impedido para adelantar o sustanciar actuaciones
administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones
definitivas en el caso concreto. Asimismo, de no declararse impedido podrá ser recusado
por las mismas causas.

Sobre el conflicto de interés, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 2
ha señalado que:

“(iv) Debe tratarse de un asunto específico, esto es, que el conflicto ocurra frente a una
situación o actuación particular y concreta, pues no es dable predicarla de situaciones
hipotéticas generales y abstractas, en donde no es posible identificar los elementos
objetivos y subjetivos de las situaciones que entran en conflicto.

(v) En cuanto a la actuación respecto de la cual se concreta el conflicto, ella ha de

producirse en el ejercicio de las funciones que tengan relación con la regulación,
gestión, control o decisión en un asunto específico, de manera que el interés del
servidor o sus allegados ha de producirse en relación con cualquiera de las funciones
referidas.

(vi) El conflicto debe ser actual y cierto, pues la sola eventualidad de su ocurrencia
futura o el hecho de que su configuración dependa de otras situaciones, hechos o actos,
impide su estructuración (...).

Así, el interés debe ser real y cierto para que se configure el conflicto, pues un interés
futuro o eventual no tiene la característica de existencia requerida por la ley 734 de 2002.
Del mismo modo, desde la perspectiva subjetiva del servidor público o la esfera de su
convicción íntima, puede afirmarse que el conflicto ha de aparecer de tal manera grave,
que pueda afectar su discernimiento o imparcialidad al punto de separarlo del interés
general y llevarlo al propio beneficio o el de sus allegados.

Lo anterior no significa que el conflicto de intereses no pueda darse o no tenga lugar, en

los casos de expedición de actos en los que intervienen distintas autoridades, pues en
relación con cada servidor público podría presentarse la situación de conflicto respecto de
su actuación en alguna de las etapas de formación del acto, y en tal evento, los
presupuestos normativos del conflicto podrían tener ocurrencia. (...)

(vii) Es de carácter preventivo, pues ante la situación de conflicto el legislador ofrece el

mecanismo de la declaratoria de impedimento para separarse del conocimiento del asunto
2
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001 – 03 – 06 – 000 – 2007 – 00035 –
00 (1822) del 17 de mayo de 2007.
 con el fin de evitar la actuación contraria al interés público, y con ello la imposición de
sanciones. (...)”.

Más tarde, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, agregó 3:

“Según la jurisprudencia de esta Sala, el interés que genera el conflicto debe ser directo,
es decir que la decisión debe redundar en beneficio del servidor público en
forma inmediata, esto es, sin necesidad de que medien circunstancias o elementos
externos a la misma; que se produzca un beneficio especial, particular y concreto
en favor suyo, de su cónyuge o de un pariente; y que además no se manifieste el
impedimento por esa situación personal o familiar en el trámite del asunto, tal como lo ha
señalado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al pronunciarse de fondo en
procesos de pérdida de investidura de los congresistas. Así, por ejemplo, en la sentencia
de 20 de noviembre de 2001, exp. núm. IP-0130, Consejero Ponente, Dr. Germán
Rodríguez Villamizar, la Sala señaló:

"Por consiguiente, el conflicto de interés se presenta cuando el congresista se ve afectado

por alguna situación de orden moral o económico que le impide tomar parte en el trámite
o decisión de algún asunto sometido a su consideración, de tal manera que rompería la
imparcialidad e independencia para atender su propia conveniencia o beneficio personal,
o el de su cónyuge o compañero permanente, el de sus socios, o el de sus parientes en
los grados antes señalados"

Asimismo, se ha dicho que el aspecto deontológico de esa figura radica en que es deber
de los referidos servidores públicos poner de manifiesto ante la corporación respectiva,
las circunstancias que por razones económicas o morales pueden afectar su objetividad,
imparcialidad o independencia frente al asunto oficial o institucional que les compete
decidir. De suerte que la causal no se configura por el sólo hecho de encontrarse en una
situación personal o familiar que puede ser directa y específicamente afectada por la
respectiva decisión, sino por no manifestarla, a sabiendas de encontrarse en situación de
impedimento para tomar parte en aquélla.”

Así, conforme a lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, el conflicto de

intereses se predica en relación con el servidor público, esto es, con el agente que
eventualmente tendrá que adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar
investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, actuaciones éstas
respecto de las cuales puede valerse para alcanzar algún beneficio particular para sí, su
cónyuge o un pariente y, por el contrario, no se predica de la entidad a la que aquel
pertenece.

Lo anterior, atendiendo el alcance que conforme al Consejo de Estado tiene la figura del
conflicto de intereses, sumado a que, de acuerdo con el Código Único Disciplinario, el
cual incorporó las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de
intereses señalados en la Constitución y en la ley, los sujetos disciplinables son
exclusivamente los servidores públicos.

3
Sentencia con Radicación No. 25000-23-15-000-2010-001610-01 del 17 de marzo de 2011. Consejero
Ponente: Rafael Ostau De Lafont Pianeta.
Así las cosas, a más del análisis que eventualmente adelanten los servidores públicos
individualmente considerados en relación con la configuración de alguna de las causales
de impedimento previstas en la Ley para el caso concreto, y en la medida que la
Secretaría Distrital de Movilidad no puede desprenderse de una función legal como la
aquí estudiada, lo procedente es determinar de qué manera la entidad puede atenderla
en atención a los principios de la función administrativa y a la estructura orgánica de la
citada entidad.

III. De los principios de la función administrativa.

Esta Secretaría encuentra que el caso concreto es susceptible de ser analizado a la luz
de los principios de la función administrativa, concretamente, los de imparcialidad,
moralidad y coordinación, respecto de los cuales, el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se ha referido en los siguientes
términos:

“Artículo 3°. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las
disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la
luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera
de este Código y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los

principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad,
participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia,
economía y celeridad.

(…)

3. En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo

en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar
los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en
consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de
motivación subjetiva.

4. En virtud del principio de buena fe, las autoridades y los particulares presumirán
el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias,
derechos y deberes.

5. En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores

públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las
actuaciones administrativas.

(…)

10. En virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus

actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus
 cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares (…)”
(Subrayado fuera de texto).

Frente a su alcance, la Corte Constitucional ha señalado en relación con el principio de

imparcialidad que “ (…) cualquier decisión judicial o administrativa, es la concreción de
un orden normativo abstracto a una situación particular y específica, lo que impone que
el juez o servidor público, sea que actúe en primera o segunda instancia, intervenga con
la más absoluta imparcialidad, despojado de cualquier atadura que pueda comprometer
su recto entendimiento y aplicación del orden jurídico, ya sea por haber emitido concepto
previo sobre el asunto sometido a su consideración, o por la presencia de alguna de las
causales de impedimento previstas en la ley, como la existencia de vínculos de
parentesco o amistad íntima con una de las partes, o de un marcado interés personal en
la decisión, etc. En esta medida, la legitimidad de la decisión judicial o administrativa,
descansa en la imparcialidad del órgano encargado de aplicar la ley, lo que significa que
dicha garantía se convierte en el atributo que por excelencia debe tener un servidor
público para que pueda considerarse como juez en un Estado de Derecho”. 4

En cuanto al principio de moralidad, dijo la Corte que “en su acepción constitucional, no

se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos, sino que abarca toda la gama
del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan
los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y
honestidad. (…)”5

Sobre el principio de coordinación, dispuso el alto tribunal que el mismo “tiene como
presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del
Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la
acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines
de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la
asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución
de las mismas”6.

IV. De la estructura orgánica y funcional de la Secretaría Distrital de Movilidad.

De acuerdo con el artículo 3 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, son autoridades de
tránsito:

 El Ministerio de Transporte
 Los Gobernadores y los Alcaldes.
 Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital.
 La Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y
policía de carreteras.

4
Sentencia C- 095 de 2003.
5
Sentencia C-046 de 1993.
6
Sentencia C-049 de 2010.
  Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien
haga sus veces en cada ente territorial.
 La Superintendencia General de Puertos y Transporte.
 Las fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o.
de este artículo.
 Los agentes de Tránsito y Transporte.

El artículo 2 ídem define a los organismos de tránsito como “unidades administrativas

municipales distritales o departamentales que tienen por reglamento la función de
organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción” .

En el orden distrital, el organismo de tránsito es la Secretaría Distrital de Movilidad,

entidad que conforme al artículo 1 del Decreto Distrital 567 de 2006 7, tiene por objeto
“orientar y liderar la formulación de las políticas del Sistema de Movilidad para atender
los requerimientos de desplazamiento de pasajeros y de carga en la zona urbana, tanto
vehicular como peatonal y de su expansión en el área rural del Distrito Capital en el
marco de la interconexión del Distrito Capital con la red de ciudades de la región central,
con el país y con el exterior”.

Para el cumplimiento de sus funciones, la Secretaría Distrital de Movilidad tiene

dispuesto todo un entramado organizacional, dentro del cual se destaca, para el caso
concreto, la Dirección de Seguridad Vial y Comportamiento del Tránsito que conforme al
artículo 12 ídem tiene, entre otras, las siguientes funciones:

“a. Elaborar los estudios y las recomendaciones para fijar las políticas en materia de
ordenamiento del tránsito y seguridad vial.
(…)
c. Preparar los proyectos para reglamentar y regular el tránsito y la seguridad vial en el
Distrito Capital.
d. Elaborar los estudios técnicos necesarios para garantizar la seguridad vial en la
Capital.
e. Formular las estrategias, planes y programas en materia de seguridad vial en la ciudad
de Bogotá, con el propósito de reducir la accidentalidad, la contaminación ambiental y
promover el mejoramiento del tránsito.
(…)
h. Establecer los parámetros generales para la aprobación de todos los planes de manejo
de tránsito que se sometan a consideración de la Secretaría de Movilidad”.

En virtud de tales funciones, es la Dirección de Seguridad Vial y Comportamiento del

Tránsito la encargada de estructurar el propio Plan Estratégico de Seguridad Vial de la
Secretaría Distrital de Movilidad. Asimismo, tal como lo manifestó la Dirección de Asuntos
7
“Por el cual se adopta la estructura organizacional y las funciones de la Secretaría Distrital de Movilidad, y
se dictan otras disposiciones”.
Legales de la Secretaría Distrital de Movilidad, es ésta la dependencia responsable de
revisar y emitir los avales u observaciones a los Planes Estratégicos presentados por las
entidades públicas y privadas obligadas a ello, circunstancia ésta que, eventualmente,
llevaría a la configuración de un conflicto de intereses de los servidores públicos que,
habiendo participado en la preparación del Plan, posteriormente se involucren en su
revisión y aval.

No obstante, en consideración de esta Secretaría, tal circunstancia puede superarse

atendiendo el artículo 3 y el literal u) del artículo 9 del Decreto Distrital 567 de 2006,
según los cuales la Dirección de Seguridad Vial y Comportamiento del Tránsito responde
funcional y jerárquicamente a las directrices de la Subsecretaría de Política Sectorial.

A saber, dicha Subsecretaría tiene, entre otras funciones, las de “d. Diseñar y establecer,
como autoridad de tránsito y de transporte, las políticas sobre el tránsito y el transporte en el
Distrito Capital; h. Planear la operación, entre otros mecanismos de seguridad vial, de la
semaforización y señalización de los segmentos viales del Distrito Capital; s. Dirigir, coordinar
y controlar el buen desarrollo de los estudios técnicos sobre los subsistemas de movilidad y
sus elementos, adelantados por la Secretaría de Movilidad; y t. Elaborar los proyectos y
programas en materia de seguridad vial, para el Distrito Capital”8.

Bajo ese entendido, en la medida que la Dirección de Seguridad Vial y Comportamiento

del Tránsito tiene un superior jerárquico y funcional que cuenta con la experticia técnica
requerida para revisar y avalar la pertinencia del Plan Estratégico de Seguridad Vial
formulado por aquella, considera esta Secretaría que es este el procedimiento a seguir
para la formulación y adopción del citado plan por parte de la Secretaría Distrital de
Movilidad.

Lo anterior, atendiendo el principio de coordinación en virtud del cual las autoridades

públicas deberán concertar sus actividades para el debido cumplimiento de sus
cometidos y, en virtud de la estructura orgánica de dicha Secretaría.

V. Conclusiones.

Hechas las anteriores consideraciones, se concluye que la estructuración y aval del Plan
Estratégico de Seguridad Vial de la Secretaría Distrital de Movilidad, por parte de la
Dirección de Seguridad Vial y Comportamiento del Tránsito no constituye por sí mismo un
conflicto de intereses, puesto que este se predica de los servidores públicos y no de la
entidad en sí misma.

En ese sentido, para el único y especial caso en el que la Secretaría Distrital de

Movilidad deba formular su propio Plan Estratégico de Seguridad Vial, la Dirección de
Seguridad Vial y Comportamiento del Tránsito mantiene las competencias en materia de
estructuración de dicho documento, mientras que las funciones de revisión y aval del
mismo se trasladan a su inmediato superior jerárquico, esto es, la Subsecretaría de
Política Sectorial, la cual, conforme a las normas ya citadas, cuenta con la especialidad
8
Artículo 9 del Decreto Distrital 567 de 2006.
desde el orden técnico para la revisión de dicho documento y tiene atribuciones en
materia de direccionamiento de las dependencias que le son subordinadas.

Con lo anterior, considera esta Secretaría que, por un lado, se descarta la configuración
de un conflicto de intereses y, por el otro, la Secretaría Distrital de Movilidad se atiene a
las competencias funcionales que le fueron asignadas a cada una de sus dependencias
y da cumplimiento al mandato legal dado por el Decreto Nacional 1079 de 2015. Una
posición en contrario, implicaría que en ningún caso la administración podría cumplir sus
atribuciones valiéndose de la organización jerárquica o funcional que para el efecto le
fue prevista en, por ejemplo, los artículos 74 o 93 del CPACA, para los casos del recurso
de apelación o de la revocatoria directa, por cuanto ello implicaría que se hiciera juez y
parte dentro de una misma causa.

No obstante, como ya se indicó es precisamente la organización jerárquica prevista la

que permite desatar asuntos en los que, como el analizado, una misma entidad debe
formular y absolver un asunto.

VI. Consideraciones finales.

En todo caso, esta Secretaría llama la atención respecto de que, de persistir la duda en
relación con la posible configuración de un conflicto de intereses, los servidores de la
Secretaría Distrital de Movilidad que se consideren incursos en el mismo, deben
evaluarlo y plantearlo en los términos previstos en el artículo 12 del CPACA. Asimismo, a
efecto de desatar cualquier reparo en relación con la distribución de competencias al
interior de la Secretaría Distrital de Movilidad en el marco de la formulación, revisión y
aval de su propio Plan Estratégico de Seguridad Vial, se sugiere analizar la pertinencia
de efectuar las precisiones que sean del caso, mediante el acto administrativo
pertinente.

En los anteriores términos se resuelve la consulta formulada, que para todos los efectos
se adecua al artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley
1755 de 2015.

Atentamente,

ANA LUCY CASTRO CASTRO

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

c.c. N.A
Anexos: N.A

Proyectó: Ginna Paola Quintero Sacipa

Revisó: Ana Lucy Castro Castro